1337 - Gral1410 Noviembre CCL

Memoria de la I Conferencia Anual de Municipalidades Rurales 2005
NUEVAS ALTERNATIVAS DE GESTIN MUNICIPAL:

Los retos de las municipalidades rurales para el siglo XXI
Agradecimientos El reto de sacar adelante la I Conferencia Anual de Municipalidades Rurales, signific un esfuerzo colectivo de los miembros de la junta directiva, asociados, miembros del comit consultivo, redes regionales, instituciones pblicas y privadas, as como de la Cooperacin internacional. Nuestro agradecimiento a Carlos Lpez, Nstor Mendoza y Ramn Marcelo Lau, miembros de la Junta Directiva, a nuestras redes asociadas que asumieron el reto de sacar adelante el CAMUR 2005, a Ral Cardoza por REMURPI, a Percy Choque por la REMUR PUNO, a Policarpo Ccorimanya por REMUR Cusco, a Pabel Bellido Miranda por REMURAY, a William Ros por la AMRESAM, as como a la AMCEC, AMRUVACH y APMA De igual forma un sincero agradecimiento a las redes e instituciones con quienes tuvimos un compromiso compartido a: Javier Torres del SER, Carlos Monge y Eduardo Balln de PROPUESTA CIUDADANA, Mara Isabel Remy de IEP Juan Ignacio Gutirrez de Ayuda en Accin, Csar Paz de CICDA , VSF, Artemio Prez del Programa APODER COSUDE y Zorobabel Cancino de OXFAM GB. Un reconocimiento especial a nuestra amiga Chantal Nicod de COSUDE, a Martn Beaumont de OXFAM GB y a Vonda Brown, Oficial del Programa Latinoamericano de la Open Society Institute. Finalmente queremos agradecer a todo nuestro Equipo Tcnico conformado por los Secretarios Tcnicos Regionales y por el Equipo Tcnico Central: Alex Rojas, Jess Betancur, Alicia Carrasco, Edwin Gutirrez, Elio Azcue, Ernesto Vizcardo, James Medina, Gustavo Montecinos, Elvis Mori, Marivel Ccala, Mayra Asmat, Jos Sarachaga, y en especial a Rmulo Antunez, Silvia Grate y Eduardo Barzola, quienes desde el inicio de nuestra vida institucional nos vienen acompaando. Dems est decir que nuestro compromiso institucional es el desarrollo y la forja de una Gestin Democrtica y Participativa en nuestras localidades y en nuestros pueblos. Wilbert Rozas Beltrn Coordinador Nacional REMURPE
Memoria de la I Conferencia Anual de Municipalidades Rurales 2005
Nuevas Alternativas de Gestin Municipal:
Los Retos de las Municipalidades Rurales para el Siglo XXI c Junta Directiva y Equipo Tcnico Central de la REMURPE Edicin: 1,000 ejemplares Hecho el depsito legal: 2006-3791 Diseo e impresin: Sonimagenes del Per S.C.R.L. Mayo del 2006 REMURPE: Ramn Dagino 201 Jess Mara Telfono: 332 7476 / 332 7477 Correo electrnico: remurpe@remurpe.org.pe
Indice
Presentacin general Presentacin Discurso de bienvenida de Wilbert Rozas Beltrn Los nuevos desafos para los gobiernos locales: Una mirada a la gestin en zonas rurales Los nuevos desafos para los gobiernos locales: Los desafos de la participacin Actores locales demandan su lugar en los cambios necesarios para un pas sin exclusiones Repensando la gestin en educacin, desde las zonas rurales La gestin en salud: Avanzando en la descentralizacin sectorial Resultados del trabajo en comisiones: Gestin en educacin y salud La gestin de los programas sociales: Nuevas competencias para la gestin local en zonas rurales Mancomunidades y asociativismo municipal: Estrategias de desarrollo territorial Carta de compromiso de las autoridades municipales Por alcanzar el desarrollo humano y la descentralizacin en el marco de los Objetivos del Milenio Reconocimiento a Chantal Nicod Los nuevos desafos para los gobiernos locales: Una mirada hacia la gestin en zonas rurales Los nuevos desafos para los gobiernos locales: Los desafos de la participacin
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Retos de las Municipalidades Rurales para el Siglo XXI
I CONFERENCIA ANUAL DE MUNICIPALIDADES RURALES 2005

Nuevas alternativas de gestin municipal: Los retos de las municipalidades rurales para el siglo XXI
Presentacin General Entre el 13 y el 14 de diciembre del 2005, la Red de Municipalidades Rurales (REMURPE) organiz la I Conferencia Anual de Municipalidades Rurales con el fin de posibilitar el intercambio de experiencias y mejorar las propuestas de gestin local. El evento que tuvo como objetivo central el aportar a la consolidacin de estrategias de desarrollo local, fue auspiciado por OXFAM GB, OSI, Open Society Institute, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Ayuda en Accin, CICDA-VSF, COSUDE-APODER, el Consejo Nacional de Descentralizacin, Alternativa y Servicios Educativos Rurales. La conferencia que cont con ms de 200 participantes, la mayora de ellos representantes de municipalidades locales, concluy con la aprobacin y suscripcin de una carta de compromiso de las autoridades municipales participantes por alcanzar el desarrollo humano y la descentralizacin en el marco de los Objetivos del Milenio. El texto que sigue a continuacin presenta la relatora de las distintas intervenciones, actividades y documentos que se realizaron en el marco de la exitosa I CAMUR 2005.

MEMORIA CAMUR 2005 Bienvenidos a la Memoria de la I CAMUR
I Conferencia Anual de Municipalidades Rurales 2005
PRESENTACIN
El presente texto da cuenta de la primera Conferencia Anual de Municipalidades Rurales (CAMUR 2005). Ella se ubica en un lugar privilegiado dentro de las acciones que desarrolla la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE), en la medida que desde nuestro origen, la idea del trabajo de Red implic un flujo de informacin y comunicacin de las experiencias locales que se vienen desarrollando en las diversas zonas del pas y que merecen un espacio para que puedan ser visibilizadas, analizadas y compartidas.

MEMORIA CAMUR 2005
Para una mejor comprensin de los lectores, la hemos dividido en dos partes. La primera es, en s, la presentacin de la memoria de la Conferencia. En esta parte el lector podr conocer como se desarroll la primera Conferencia Anual de Municipalidades Rurales (CAMUR); con las sntesis de las exposiciones motivadoras encargadas a Mara Isabel Remy, Javier Torres y un balance de las orientaciones aplicadas por la REMURPE a cargo de Eduardo Barzola, Secretario Ejecutivo de la Red. Esta seccin culmina con la presentacin de las diversas experiencias seleccionadas en los temas de salud, educacin, la gestin de los programas sociales y el tema de las mancomunidades como estrategia de desarrollo territorial. La segunda parte, esta orientada a presentar los elementos conceptuales y de contexto que motivaron el desarrollo de la Conferencia. A la vez, los lectores tendrn acceso a las ponencias presentadas para su informacin completa. De esta forma los lectores pueden iniciar la lectura del presente texto por cualquiera de las dos partes en la medida de su inters. Por ltimo, es necesario sealar que las experiencias presentadas obedecen a la heterogeneidad de acciones que se vienen implementando dentro de cada particularidad del mbito rural; cada uno tiene una riqueza y potencialidad importante que de la evaluacin de sus aportes, dificultades y limitaciones permitirn construir propuestas para el mundo rural que no ha sido atendido durante dcadas. Es necesario precisar por qu llevar adelante una Conferencia de Municipalidades Rurales y cmo esta accin o evento esta ntimamente ligado al desarrollo de la Red. Durante los ltimos aos, la REMURPE como colectivo ha presentado experiencias acerca de lo que es la recuperacin de la democracia en los espacios locales, que se expresaban en la apertura de la gestin municipal a travs de los procesos de planificacin concertada, la elaboracin de los presupuestos participativos y la rendicin de cuentas que permite la transparencia y fiscalizacin y, en algunos casos, la cogestin de la poblacin. Estas experiencias se desarrollaron en un contexto de autoritarismo y cumplieron una funcin importante en la elaboracin de las normas que dieron impulso al nuevo intento descentralizador - que se inicia en el 2002 - fijando los criterios para la participacin ciudadana en la gestin local en un nuevo enfoque de lo que debe de ser la gestin local de cara a sus ciudadanos.
Sin embargo, las acciones de las municipalidades abarcan otros campos como la salud, educacin, el desarrollo econmico, el manejo responsable de los recursos naturales; todo ello- se ha venido desarrollando en los ltimos aos en diversas regiones, con diversos grados y con mltiples enseanzas. Para la Red de Municipalidades Rurales del Per, uno de sus objetivos estratgicos es lograr influenciar en los decidores de polticas pblicas desde las experiencias; es por ello que organizando la primera Conferencia Anual de Municipalidades Rurales (CAMUR 2005), se plante la necesidad de presentar las nuevas competencias y funciones que vienen desarrollando las municipalidades desde aos atrs, considerando adems que son los nuevos temas que las municipalidades tendrn que asumir en los prximos aos dentro del proceso de descentralizacin. Este espacio permiti conocer nuevas experiencias que se vienen implementando en los municipios rurales, donde diversos actores involucrados (autoridades municipales, organismos de cooperacin y desarrollo, productores y ciudadanos en general) interactan solucionando creativamente los problemas ms lgidos de su municipio.

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Discurso de Bienvenida de Wilbert Rozas Beltrn

Coordinador Nacional de REMURPE
Estimados amigos y amigas. El da de hoy nos encontramos aqu para dar inicio a un nuevo proceso dentro de la Red de Municipalidades Rurales (REMURPE) que es la presentacin de los avances que se desarrollan en los municipios ms alejados y que no son tomados en cuenta por una institucionalidad formal y centralista que no quiere o no puede verla. Esto lo hacemos por dos consideraciones. La primera por el rescate de nuestra historia. En efecto, en los aos que dieron inicio a REMURPE se empez con eventos muy importantes para nosotros, donde precisamente se presentaron experiencias de democracia participativa. Estos eventos fueron el I Encuentro de Municipalidades Rurales y Gestin Local realizado del 13 al 16 de octubre del 1997 y el taller de adiestramiento de alcaldes campesinos Tejiendo nuestra democracia realizado del 5 al 7 de abril de 1999. Estos eventos permitieron conocer que se haca en el terreno de la democracia y como desde los municipios ms alejados de Lima se aportaba en un escenario copado por el autoritarismo. Entonces, esta muy ligado a nuestra historia el hecho de tener espacios de intercambios, discusin y presentacin de lo que hacemos en nuestras gestiones, ello en la medida que nos permite conocer lo que hacen otros y mejorar nuestras capacidades de gestin desde la experiencia, eso es la caracterstica de nuestro trabajo en red. La segunda, es la necesidad de hacer visible los cambios que se vienen desarrollando en el Per profundo; cmo los diversos actores municipales y la sociedad civil vienen trabajando para buscar formas novedosas de relacin para la solucin de sus problemas, cmo desde acciones que les indica muchas veces el sentido comn y en dilogo con la sociedad civil local construyen salidas a su situacin de postergacin y pobreza. Esto ltimo es importante, en tanto el actual proceso de descentralizacin y reforma del Estado requiere construir una nueva forma de solucionar los problemas que aquejan al pas y, estamos
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Wilver Rosas Beltrn, coordinador nacional de la REMURPE y alcalde de la provincia de Anta (Cusco) inaugur el evento dandoles la bienvenida a todos los representantes y amigos asistentes a la I CAMUR.
convencidos que esto se puede hacer desde la innovacin de los espacios locales. Por lo tanto, desde esta prctica, creemos fervientemente que contribuimos a construir las formas novedosas de gestin que hacemos alusin y podemos colocarlos en la agenda pblica para que se pueda discutir y generar las reformas adecuadas desde las acciones que corresponden a nuestra especificidad como municipios rurales. Es en ese sentido que la Conferencia Anual de Municipalidades Rurales CAMUR 2005 es la vuelta a nuestra historia y la necesidad de compartir, reflexionar y aportar sobre la forma ms conveniente de construir un Estado en el espacio local, ms participativo, transparente y que enfrente los retos del desarrollo. Es evidente que esta forma de actuar tiene sentido en el presente contexto, y queremos plantear que las municipalidades tienen - en el actual proceso de descentralizacin - muchas cosas avanzadas y que no es verdad que lo que hacen expresa incapacidad. Tambin, creemos que en las actuales condiciones de descentralizacin y reforma del Estado, las municipalidades deben fortalecerse para cumplir con el rol que nosotros concebimos deben tener, en la medida que es el nivel de Estado ms cercano de la poblacin, una institucin capaz de promover el desarrollo sostenible de sus localidades con enfoques de inclusin, equidad donde el Buen Gobierno se encuentre en las bases de sus acciones. Durante estos das compartiremos diversas experiencias que desarrollan las municipalidades, con un sentido de poner a su consideracin las acciones que asumimos como autoridades locales, pero tambin, poder observar sus potencialidades, limitaciones y la necesidad de - sobre lo actuado- colocar en agenda elementos que permita fortalecer las buenas prcticas y generar un debate sano y propositivo sobre lo que tenemos que hacer para lograr el desarrollo sostenible en nuestros municipios e influir con estas enseanzas en los que estn tomando decisiones y elaborando normas que as se trabaja en las zonas rurales y que se debe de tomar en consideracin.
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Preparando el ambiente, Mara Isabel Remy(*) expuso el tema Los nuevos desafos para los gobiernos locales: Una mirada a la gestin en zonas rurales.
Qu bueno por que las municipalidades en el Per son las instancias de gobierno ms antiguas y ms cercanas a la poblacin
Esto est bien interesante, caracho, me lo perd por no ir. No te preocupes que aqu te lo contamos todito
* Mara Isabel Remy, investigadora del Instituto de Estudios Peruanos - IEP .
Los Nuevos Desafos Para Los Gobiernos Locales:

Una mirada a la gestin en zonas rurales
Mara Isabel Remy, comenz sealando que las Municipalidades en el Per son las instancias de gobierno democrticos ms antiguas y cercanas a la poblacin, precisando que muchas de las imgenes sobre lo poltico y sus actores se forjan, en los pueblos y ciudades pequeas, en torno a los municipios. En relacin a la situacin actual de los gobiernos locales, Remy plante distintos problemas que resultan de su diversidad, tamao y de la propia definicin de lo rural que hacen muy difcil impulsar procesos de cambio institucional en ellos: a. La primera gran diferencia en los gobiernos locales es su escala. El siguiente grfico muestra cmo se distribuyen, en trminos de tamao, los 1,828 distritos del pas, y cunta poblacin electoral concentran: 126 distritos, poblados por ms de 40,000 personas, que son el 7%, gestiona las condiciones de vida de 18 millones de peruanos (el 65% de la poblacin). Es este 7% de gobiernos locales con su modelo de gestin municipal, asignacin de funciones y estructura administrativa que est presente en las leyes de municipalidades. Casi un 30% de distritos, son muy pequeos; su poblacin no sobrepasa las 1,000 personas; si estas municipalidades implementaran todo el aparato de gestin que requiere el conjunto de funciones y atribuciones municipales para dar los servicios completos y
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promover el desarrollo de su poblacin, los recursos municipales no alcanzaran. Las dificultades de escala para la gestin, podran acompaar a casi el 70% de gobiernos locales, que desempea sus funciones en mbitos de menos de 5,000 electores (algo de 10,000 personas). A los problemas por tamao de gestin, se suman la dispersin de la poblacin. b. Un segundo problema es la propia definicin de lo rural. El INEI y diversos analistas, coinciden en ubicar el lmite entre lo urbano y lo rural en los centros poblados con al menos 5,000 habitantes. A partir de all, empieza a observarse, por ejemplo, actividades comerciales y de servicios para los entornos rurales, es decir dinmicas econmicas y poblacin ms diferenciada. Si tomamos se como el lmite entre lo urbano y lo rural, la poblacin rural en el pas, es decir, la que vive en centros poblados menores de 5,000 personas, no era en 1993 inferior al 29% como normalmente se asume, sino mucho mayor, llegando a ser absolutamente mayoritaria en la sierra y en la selva. En las regiones en general, pero sobre todo en la selva o la sierra, lo normal es la ruralidad. Pero, a pesar del Ttulo XI de la Ley Orgnica de Municipalidades, an no reglamentado, no existe un modelo, un diseo de competencias adaptado a las condiciones de ruralidad, es decir, cmo dar servicios, normalmente pensados como urbanos a poblacin dispersa o poco concentrada. La descentralizacin y particularmente la transferencia de competencias sectoriales a los gobiernos descentralizados, debiera, en principio, permitir plantear este problema de diseo de servicios para poblacin de altos niveles de ruralidad. c. La creciente democratizacin sin fortalecimiento institucional supone un tercer problema. Asistimos a un proceso sostenido de eleccin universal de los gobiernos locales, pero en una situacin de fragmentacin poltica como la actual, las cosas son ms difciles. Por su parte, los cambios institucionales en las normas electorales inducen a la pulverizacin del voto, incrementan la desconfianza ciudadana por la poltica y fomentan la aparicin de partidos personales.
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Poblacin en CP menores de 5,000 personas
Nacional Regiones (fuera de Lima) Selva Sierra Costa (sin Lima)
38 % 53 % 61 % 69 % 25 %
Remy plante que la cuestin es que los gobiernos locales enfrentan ahora el nuevo contexto de descentralizacin y deben prepararse para recibir mayores fondos y funciones sectoriales. El proceso, por dems desordenado y lleno de dificultades, contempla de manera contradictoria la transferencia tanto de programas sociales como de competencias. Los gobiernos locales entraron pronto en el primer proceso que inicialmente inclua la transferencia de los programas de complementacin alimentaria de PRONAA y PROVIAS. Para los gobiernos locales distritales se previ la transferencia de los proyectos de infraestructura social de FONCODES, los proyectos del PRONAMACHS y los de reconstruccin de ORDESUR. El decreto estableca que la ponderacin de las capacidades de gestin se realizara por un proceso de verificacin del cumplimiento de las normas de gestin.
De lo observado hasta ahora se evidencian algunas de las dificultades del diseo de este proceso: i)la lentitud en la transferencia, a pesar de tratarse de programas o proyectos que los gobiernos municipales estn acostumbrados a realizar efectivamente; ii)el proceso est diseado de manera que los rganos descentralizados de gobierno reproduzcan, a pequea escala, el mismo diseo de operacin del programa nacional con los consiguientes costos burocrticos. En relacin a los gobiernos locales, Remy precis que los tres campos de transferencia de competencias ya definidos, adems de los programas de MIMDES, son Educacin, Salud y Agricultura. Seal asimismo que por el momento no ayuda mucho la mayor pulverizacin del presupuesto. Muchos municipios, responden las presiones con obras (una nueva escuela, una nueva posta), pero con pocas ideas sobre cmo gestionar con calidad servicios en condiciones de ruralidad. Es mejor construir un local escolar de secundaria donde no podrn haber ms de tres cuatro profesores por la pequea cantidad de alumnos, o disear un sistema de internado rural en un centro poblado con mayores servicios? Son postas vacas o sistemas de calificacin de agentes comunales de salud, botiquines rurales y unidades mviles lo que debiera tejer el espacio rural con servicios? Y sobre las transferencias, si bien ellas no tienen ni el peso ni el significado deseables, se abran oportunidades que exigen de la asociacin de los municipios para evitar la dispersin y disminuir los costos de transaccin.
Bien dicho!, por que en nuestros distritos si bien vivimos lejos, requerimos muchos servicios comnes
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Pero ahora que hay descentralizacin Cmo se estn preparando los gobiernos locales?
Claro!, de eso tambin se habl
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Mara I. Remy concluy su presentacin sealando que son estos y otras asuntos difciles los que tendrn que resolver los municipios rurales.
Y para eso es necesario ms organizacin y ms unidad
Los Nuevos Desafos para los Gobiernos Locales:

Los Desafos de la Participacin
Javier Torres empez sealando que los resultados del referndum de octubre determinaban una recuperacin del inters en las municipalidades como consecuencia de las resistencias que se expresaron al proceso de regionalizacin. En este contexto, una de las cuestiones que se requiere evaluar es la relacin entre municipalidades rurales y comunidades campesinas o nativas en el marco de los mecanismos y las prcticas de participacin alentadas por el proceso de descentralizacin. Ya dice el dicho: No hay mal que por bien no venga
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Y hablando de unidad, la segunda exposicin estuvo a cargo de Javier Torres S. que trat acerca de Los nuevos desafos para los gobiernos locales: La participacin
Hay que participar por que el gobierno local somos todos
Javier Torres Seoane, director de Servicios Educativos Rurales - SER -.
Como punto de partida, Torres record que en el imaginario popular la municipalidad es vista como urbana por oposicin a la comunidad que es entendida como rural. Ello, a pesar que no siempre la comunidad fue previa a la municipalidad. En los ltimos veinte aos, hasta la estrategia nacional para el desarrollo rural, en el pas se observ un abandono del inters que histricamente existi por el rol de la comunidad campesina. Esta dej de ser vista como una institucin y pas a ser entendida como una organizacin social ms, en competencia con todas las otras que se han multiplicado. Por oposicin en el contexto de la reforma descentralista alentada por este gobierno- las municipalidades rurales adquirieron ms visibilidad e inters, entre otras cosas por los elementos de participacin que contempla la reforma. En tal sentido es importante echar una mirada a las formas de participacin en los gobiernos rurales, especialmente en la sierra del pas, identificando un conjunto de puntos crticos que se estn evidenciando en el proceso de descentralizacin. Tras resear las dificultades de los mecanismos de participacin, Torres precis que el proceso de descentralizacin camina en la tensin que resulta, por un lado de la creciente fragmentacin del territorio y por otra, las necesidades de integracin. Esta tensin puede llevar al bloqueo del modelo por las severas resistencias que existen a la agregacin territorial. Los cuellos de botella segn el ponente, muestran como un importante riesgo la paulatina prdida de legitimidad de la participacin. El carcter fuertemente tecnoburocrtico de los procesos participativos puede generar nuevas formas de exclusin, de mujeres y analfabetos, por ejemplo. Torres concluy su intervencin preguntndose, Hasta dnde mejoran la calidad de los gobiernos locales y su gobernabilidad democrtica los mecanismos participativos? A fin de cuentas, dijo, la ampliacin real de mecanismos de participacin supone en esencia la modificacin de las formas de relacin de dominacin en el mundo rural, adems de la necesaria adecuacin y estabilidad en una normatividad que no puede ser uniforme.
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La importancia de la I Conferencia Anual de Municipalidades Rurales

Actores locales reclaman su lugar en los cambios necesarios para un pas sin exclusiones*
Cuando los lderes de la Red de Municipalidades Rurales del Per (REMURPE) iniciaron su accionar en la dcada del noventa; no pensaron quizs que las actividades desarrolladas y las propuestas trabajadas en sus diversas jornadas de discusin iban a tener un fuerte impacto en las polticas que se vienen discutiendo e implementando en los ltimos aos. Lejanos son los tiempos en que este pequeo grupo de alcaldes provenientes del movimiento campesino, en alianzas con importantes ONG y consorcios de ellas, implementaron espacios de presentacin de experiencias y discusin de la pertinencia de estas en la configuracin de una propuesta de democratizacin y descentralizacin; la idea inicial era ser un grupo de iniciativas y de nter aprendizaje que, en corto tiempo, fue cobrando la forma de red y la constitucin de un gremio de nuevo tipo que pase de la protesta a la propuesta. La REMURPE, ante el vaco de una representacin gremial1 asumi un rol activo en el actual proceso de descentralizacin, democratizacin y reforma del Estado desarrollando una serie de acciones que lo llevaron, primero a aprender de otros que dejaron enseanzas diversas e importantes en la gestin municipal con amplia participacin de la ciudadana y luego, recuperar la experiencia acumulada de muchos de sus lderes en diversos gremios sobre todo el campesino- en acciones de incidencia poltica. Estos son los antecedentes de la Conferencia Anual de Municipalidades Rurales (CAMUR) que expresa la recuperacin de una rica prctica de estos municipios a travs de la presentacin de sus experiencias y ponerlas a discusin y como de ah se pueden rescatar elementos para que sirvan a la elaboracin de las polticas pblicas en el pas, tambin es interesante el hecho de que esto se hace en dilogo con diversos actores que representan a los sectores del Estado y al mundo acadmico interesados en conocer los cambios y acciones que se vienen desarrollando en el mundo rural. Tan importante como lo sealado, es significativo ver como son estos actores del mundo rural los que reclaman su espacio ganando el derecho de expresar su voz, es un fenmeno nuevo donde no necesitan intermediarios sino aliados. En la base de estas acciones de incidencia se tiene la certeza que su representatividad como municipios es gravitante. En efecto, dos tercios de los 1832 municipios en el pas tienen las caractersticas de rurales; pero adems y lo que es interesante es la agenda que ha construido con sus miembros en los ltimos aos y sobre lo que tenemos que pasar revista:
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Enfrentamiento a la homogeneidad normativa que impone la visin centralista del pas

La REMURPE siempre levanto el hecho que la realidad municipal es heterognea y que toda la normativa planteada tiende a homogeneizar lo que es diverso, lo que plantea una incapacidad de los legisladores de plantear una tipologa adecuada a contextos diferenciados. Otro ejemplo del problema que origina la homogeneidad normativa se encuentra en lo referente a las finanzas municipales; como bien sabemos, las municipalices en zonas rurales son instituciones con pocos recursos econmicos y con dificultades para captacin de ingresos, debido a una legislacin que privilegia la captacin
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Eduardo Barzola Farfn, Secretario Ejecutivo.
La Asociacin de municipalidades del Per (AMPE) desde fines del 90 no ha tenido un rol activo como representacin gremial y ha generado un vaco en la representacin de intereses gremiales de las municipalidades; adems, no acept la necesidad de trabajar propuestas para este tipo de municipalidades.
de recursos que se pueden obtener, bsicamente, en las ciudades como el impuesto al rodaje, los juegos, etc. actividades prcticamente inexistentes en zonas rurales. El caso del impuesto predial es particular, en estas zonas los mayores propietarios son las comunidades y estas se encuentran inafectas al pago de estos impuesto por otras leyes, dejando a las municipalidades sin recursos por estas va. Otro ejemplo de la incoherencia de la homogeneidad normativa es que la ley de municipalidades por muchos aos la obligaban a organizarse como la municipalidad de Lima que era a nuestro juicio- un mandato sin sentido, porque la mayora de municipalidades en el Per no se parecen en nada a la municipalidad metropolitana. Sin embargo, la aprobacin del Ttulo XI de la ley orgnica de municipalidades ha significado un avance importante para diferenciar las realidades y abre la posibilidad por primera vez del trato diferenciado.
La construccin de un sentido comn a favor del desarrollo rural

Durante la dcada del 90 desapareci del escenario la necesidad de trabajar el desarrollo rural, debido a dos factores; primero, el agotamiento y fracaso de las acciones de desarrollo rural clsica muy ligado al trabajo comunitario que expresaba acciones en espacios diversos y pequeos y el predominio de una visin sesgada a lo agropecuario identificndolo como lo rural, en segundo lugar, el predominio del neoconservadurismo (conocido como neoliberalismo en Amrica Latina) que signific el abandono por parte del Estado de polticas sectoriales y pblicas en nuestro pas.
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En los ltimos aos, diversas acciones de debate y difusin de REMURPE ha contribuido que se tome en consideracin el tema del desarrollo rural, consideramos que un aporte significativo provienen de las acciones que desarrollan sus municipalidades en la construccin de institucionalidad local, con los espacios de concertacin que son diversos y ricos por lo heterogneo y particular en cada zona del pas, luego en la necesidad de rescatar lo territorial para trabajar de forma mancomunada como forma particular de asociativismo municipal - entre las municipalidades en cuencas y corredores econmicos. Producto de ello, en diversos espacios institucionales del Estado han aprobado leyes, estrategias y propuestas de programas para el desarrollo rural donde el papel de la institucin municipal se encuentra presente.
Un proceso de descentralizacin que tome como uno de los ejes al gobierno local
Ha sido una lucha solitaria si consideramos la ausencia de otras asociaciones nacionales de municipalidades existentes, pero muy solidaria por parte del acompaamiento de las redes y ONGs a lo ancho del pas. REMURPE, sus miembros y, ocasionalmente, asociaciones de municipalidades territoriales ( pertenecientes a alguna regin) que no pertenecen a nuestra red han reclamando el lugar de las municipalidades en el proceso de descentralizacin, sealando con claridad que este proceso tiene en su base y como partida a gobiernos locales democrticos que permitan la participacin de la ciudadana en una gestin transparentes y eficientes; que implementen polticas territoriales que permita que las municipalidades se asocien, que se encuentren debidamente clarificadas las competencias entre cada nivel de Estado y que la construccin de las regiones es un proceso que tiene que tomar en cuenta los procesos reales de construccin de territorios y no basarse en la suma de departamentos que, en su gran mayora, no existen como tales en el Per. En sntesis no puede haber un proceso exitoso de descentralizacin con una institucionalidad municipal dbil.
La democracia como centro de la construccin de un pas nuevo

Por ltimo una de las contribuciones junto a los dems actores de la sociedad civil implicados en el tema de la democracia ha sido el referido a colocacin desde sus experiencias de la democracia local que se expres en todos los canales de participacin e instrumentos construidos en sus territorios como la planificacin concertada, los presupuestos participativos y las formas de control y vigilancia ciudadana. Todas ellas, en conjunto, esta permitiendo la elaboracin de polticas pblicas que se implementa en los ltimos aos en nuestro pas y que nos configura un escenario favorable para una mayor democratizacin y construccin de ciudadana.
Repensando la Gestin en Educacin, Desde las Zonas Rurales

El panel 1 se estructur a partir de las experiencias en gestin de la educacin presentadas por las municipalidades distritales de Pillco Marca (Hunuco), San Salvador (Calca, Cusco) y Santo Domingo de los Olleros (Morropn, Piura). Las mismas fueron seguidas por tres comentarios a cargo de Emma Ypez del Consejo Nacional de Educacin, Gloria Helfer, congresista de la Repblica y Carlos Guarnizo de Pathfinder.
Experiencia de la municipalidad de Pillco Marca, Hunuco*
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Departamento Provincia Distrito Alcalde Poblacin Hunuco Hunuco Pillco Marca Alejandro Rubina Hombres Mujeres 10988 10029 62 Km 2.011.271 177.841,08 MEMORIA CAMUR 2005
Extensin Foncomun 2005 Presupuesto Participativo 2005 Proyectos de Inversion
El distrito de Pillco Marca fue creado recin el ao 2,000. Cuenta con una poblacin cercana a los 22 mil habitantes que viven en 18 comunidades y 25 barrios. Situado en el valle del Huallaga, en la provincia de Hunuco del departamento del mismo nombre, se caracteriza por su clima y por sus importantes atractivos tursticos y arqueolgicos. La experiencia presentada, es muy inicial y supone la implementacin de un plan de municipios y escuelas saludables que viene impulsando la municipalidad distrital. La gestin, comprometida con forjar un distrito organizado, turstico, productivo y saludable con gestin ambiental para el desarrollo sostenible, ha definido cuatro instrumentos bsicos para su accin: el presupuesto participativo, el desarrollo de las capacidades humanas, el fortalecimiento de los derechos humanos y las escuelas saludables. A partir de una visin del desarrollo que enfatiza el papel de la organizacin familia, comunidad, barrio, sectorial y distrital- identifican cinco indicadores/compromisos de desarrollo social a los que estn comprometidos: i) la produccin econmica, donde el gobierno local impulsa el programa A Producir a travs
* Alejandro Rubina, alcalde
de comits de productores; ii)la alimentacin; iii)la salud que tiene una dimensin central, fsica y mental; iv)la educacin de calidad, y, v)la organizacin. Desde ellos definen un enfoque de desarrollo local que se expresa en la idea de un municipio saludable. Dentro de dicho enfoque, el gobierno local est promoviendo el desarrollo social del distrito buscando combinar el fortalecimiento de capacidades, la conservacin del medio ambiente, la promocin de la salud y los valores con el mejoramiento de infraestructura, saneamiento bsico, gestin educativa y condiciones para la produccin econmica. En esa perspectiva han construido alianzas con actores pblicos y privados mesa de concertacin de lucha contra la pobreza, los sectores salud y educacin, el gobierno regional y ONG como Pathfinder, Critas y Kallpa- para lograr polticas saludables uno de cuyos ejes es la escuela.
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Queremos un distrito organizado, turstico, productivo y saludable
En esa perspectiva, su intervencin diferencia tres grandes etapas: i)la sensibilizacin y organizacin de la poblacin que implic la creacin de un espacio de concertacin (Rimanacuy), la conformacin de un equipo tcnico local encargado de las escuelas saludables, su capacitacin y su institucionalizacin y la aprobacin de una estrategia general consensuada y difundida; ii)la planificacin que implic la formulacin de un plan de desarrollo local participativo orientado a la promocin de la salud (tal como es entendida), la formulacin del plan de municipios saludables, la elaboracin de planes comunales y vecinales y la vinculacin de todo este esfuerzo con el presupuesto participativo; iii)la ejecucin que implic un censo y talleres comunales para diagnsticos y planes comunales que eligieron representantes al presupuesto participativo, supuso la capacitacin a los delegados vecinales y comunales en la formulacin de perfiles de proyectos, logrando finalmente que en el marco del presupuesto participativo se aprueben recursos para la estrategia. Como parte de este esfuerzo la municipalidad organiz el concurso de familias saludables con 60 participantes, el de escuelas saludables, en que intervinieron las seis del distrito y los de comunidades y barrios saludables con seis y cuatro participantes respectivamente. Estos ltimos estaban concentrados en acciones de limpieza pblica y ornato del distrito. Bajo esta orientacin se han promovido adems distintos festivales y espacios de recreacin.
Avanzar de la Pobreza Educativa al Progreso y la Competitividad Local. Municipalidad de San Salvador, Calca, Cusco
Departamento Provincia Distrito Alcalde Poblacin
Cusco Calca San Salvador Lic. Reynaldo Quispitupa T. Hombres Mujeres 2407 2559 141.010,14 529.276
Foncomun 2005 Presupuesto Participativo 2005 Proyectos de Inversin
El distrito de San Salvador se encuentra en la provincia de Calca, Cusco y cuenta con una poblacin de 5,630 habitantes, dedicados a actividades agrcolas y pecuarias, que viven mayoritariamente en situacin de extrema pobreza. El distrito, que ocupa el lugar 1178 en el ranking de desarrollo humano, tiene indicadores educativos muy malos: 56.5% de tasa de analfabetismo, 42% de matrcula en la secundaria y apenas 46.8% de logro educativo. La problemtica educativa del distrito es dramtica y se caracteriza entre otras cosas por la insuficiente infraestructura y mobiliario escolar, el trabajo aislado del sector en el distrito, la nula iniciativa de los maestros para incorporar la realidad socio cultural a la currcula, las dificultades viales para acceder a las instituciones educativas, la carencia de bibliotecas y la pobreza de servicios educativos: los 10 PRONOEIS y los tres centros de inicial son unidocentes y los ocho centros primarios tienen 31 profesores para cerca de 1,500 alumnos. En este contexto, la municipalidad distrital se propuso contribuir al mejoramiento de la calidad educativa lo que se materializaba en seis objetivos: i)involucrar al sector de educacin en los distintos procesos de participacin local; ii)mejorar los accesos viales a los institutos educativos; iii)construir y mejorar infraestructura educativa; iv)incorporar tecnologa educativa en la enseanza local; v)promover la creacin de nuevas instituciones secundarias, y; vi)promover la diversificacin del contenido curricular en el nivel secundario. A pesar de sus limitaciones y aprovechando el marco participativo de la descentralizacin, la municipalidad ha logrado la participacin de los directores de las instituciones educativas en la elaboracin del plan de desarrollo concertado y de stos y las APAFAS en el proceso del presupuesto participativo, adems de conformar los comits de salud y de educacin del distrito.
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MEMORIA CAMUR 2005
Estamos construyendo mdulos educativos para primaria y educacin inicial
Simultneamente y con sus recursos, el gobierno local ha iniciado la construccin de accesos carrozables a distintas comunidades campesinas y est poniendo fondos de contrapartida para la construccin de un mdulo educativo en el nivel primario con participacin de la APAFA, adems de la construccin de seis mdulos de PRONOEIS en las comunidades altas, con aportes de la embajada de Japn y Plan Internacional. La municipalidad ha implementado con computadoras a los centros secundarios y maneja el Centro de Innovacin Municipal Huascarn, usando un convenio con el sector que tiene varias dificultades, similares a las que tiene con la UGEL de Calca que incumple compromisos recprocos de dotacin docente. Finalmente, en la perspectiva de promover la diversificacin del contenido curricular, la municipalidad est impulsando el programa Conociendo mi comunidad. A pesar de las dificultades de relacin con el sector a nivel regional y nacional, la municipalidad ha contribuido en incrementar el nmero de estudiantes que asisten a la senudaria as como ha aportado durante su gestin en infraestructura y equipamiento educativo, movilizando ms de 900,000 soles. Ms importante an, ha avanzado en sensibilizar y comprometer al sector en el distrito. El Proyecto Educativo de la Municipalidad de Santo Domingo de los Olleros, Morropn, Piura*
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MEMORIA CAMUR 2005 Departamento Provincia Distrito Alcalde Poblacin Piura Morropn Sto. Domingo Carlos Lpez Jimnez Hombres Mujeres 4029 3981 262.986,19 954.616
Mapa de Provincia de Morropn
Santo Domingo de los Olleros es un distrito de la provincia de Morropn, en el departamento de Piura que cuenta con 9,000 habitantes. El distrito cuenta con centros educativos de los tres niveles, con predominio del primario, dos colegios secundarios, un instituto tecnolgico y uno nacional agropecuario. El servicio en inicial y primaria es de baja calidad y se brinda en condiciones poco pedaggicas. La ubicacin geogrfica de los distintos caseros dificulta el acceso a las escuelas, que se agrava por las distancias entre los caseros y los centros poblados. Frente a esta realidad, el Plan de Desarrollo del Distrito, aprobado el ao 2,000 defini como uno de sus ejes estratgicos el de educacin, cultura y deporte, precisando su compromiso de promover una educacin de calidad en ambientes adecuados orientada a la formacin humanstica y al desarrollo de capacidades tcnico productivas en base a una currcula local diversificada que permita la insercin en el desarrollo regional y nacional. En el presupuesto participativo de ese ao acordaron asignarle el 30% de ste a ese eje con el fin de completar las aulas en colegios creados sin infraestructura fsica.
Carlos Lpez Jimnez, alcalde
Tras un proceso de discusin y anlisis con los profesores de los distintos niveles (2002), el 2003 se convoc a una mesa de educacin y desarrollo productivo en el sector, comprometiendo a distintas organizaciones pblicas y privadas a acompaar la definicin de un proyecto educativo distrital, denominado Calidad y Equidad, involucrando al municipio, la Red Educativa Local y de manera especial a los profesores. El equipo central que dirige el proyecto tiene 26 representantes, 16 de los cuales son profesores. Dicho equipo es responsable de recoger propuestas y sistematizar aportes, decide en la planificacin, ejecucin y evolucin de las actividades del proyecto, monitorea sus bienes y servicios y elabora y valida los presupuestos anuales de manera concertada y de acuerdo con los planes operativos anuales. La municipalidad se limita a coordinar las acciones administrativas, facilitar los eventos de actualizacin docente que programa la Red Educativa Local y buscar el financiamiento requerido por el proyecto. El equipo central cuenta con tres especialistas de la Red Educativa Local que se encargan de evaluar los logros y dificultades de las instituciones educativas segn el nivel. Las nueve zonas que conforman el distrito tienen un representante que se encarga de coordinar las acciones con los secretarios de educacin de los comits de desarrollo de los caseros y los zonales, as como con las instituciones educativas de la zona y los consejos educativos institucionales. El proyecto cuenta en su estructura con un comit de asuntos econmicos que da cuenta de los servicios que presta el equipo central. El proyecto, que cuenta con el apoyo del Ayuntamiento de Eibar, Espaa y una contrapartida de la municipalidad ha logrado promover las organizaciones estudiantiles en los cuatro niveles as como monitorear el desempeo docente y aplicar exmenes de medicin de rendimiento escolar a los alumnos de todos los niveles. En trminos de equipamiento, ha adquirido 20 mdulos de materiales educativos para el nivel inicial, 10 para los PRONOEIS estatales y tres municipales, adems de mdulos de biblioteca a los centros educativos de primaria, secundaria y superior. Complementariamente se adquirieron ocho equipos de sonido y 12 de cmputo para las escuelas, adems de la contratacin de siete profesores primarios. El proyecto que tambin ha diseado y aplica una estrategia de escuela para padres, est capacitando a los docentes con seis mdulos de gestin de centros educativos pblicos segn las caractersticas diseadas por el Ministerio de Educacin y ha organizado un concurso de innovaciones educativas. Sobre toda esta base se ha elaborado la currcula educativa distrital incluyendo el tercio curricular local, por niveles. La instalacin de internet que se ha concluido en distintos centros educativos y el concurso de proyectos in-
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Nuestro compromiso es promover una educacin de calidad, en ambientes adecuados
novadores (US$ 3,000 de premio) alientan la consolidacin del proyecto y permiten pensar que es posible garantizar una educacin con calidad a partir de la decisin poltica y del trabajo del municipio con el apoyo de instituciones como CIPCA (Piura).
Nuestro proyecto educativo tambin desarrolla una escuela para padres
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MEMORIA CAMUR 2005 Comentarios a las experiencias de gestin educativa Luego de la presentacin de las experiencias, los tres comentaristas invitados coincidieron en reconocer el inters y la importancia de cada una de ellas. Emma Ypez resalt que en el caso de Santo Domingo de los Olleros, la matriz histrica y cultural compartida por sus comunidades y caseros facilitan un proceso que recoge y combina tradicin, hbitat y cultura, en un esquema participativo muy interesante. La capacidad de invertir en nios y jvenes que muestran los municipios de las tres experiencias, influir, seguramente, en la formacin de liderazgos nuevos El involucramiento de los maestros en esfuerzos de esta naturaleza es crucial y debe ser parte de la revaloracin de su tarea. La participacin demuestra ser una palanca muy importante en este tipo de procesos que asumen desafos muy grandes, concluy. Gloria Helfer seal que lo ms importante de las tres experiencias era la visin de largo plazo que mostraban. A pesar de diagnsticos desesperanzadores, los tres casos son ejemplos de una voluntad poltica y de decisiones concretas a favor de la educacin a pesar de las grandes limitaciones de recursos que tienen, ms an si son rurales y pequeas como en estos casos. Las tres experiencias responden desde la vida y las necesidades y demandas de las comunidades en una materia que no ha merecido el nfasis necesario del gobierno ni de la oposicin. Concluy, sealando que la preocupacin por la calidad de la educacin que se observa en las tres propuestas, es importante para el futuro del pas pero tambin para la democracia. Finalmente, Carlos Guarnizo, quien coincidi con los criterios anteriores, precis que las distintas experiencias presentadas se encuentran fuertemente ancladas en la experiencia de las municipalidades rurales que debe ser mirada con atencin y debe servir para pensar la descentralizacin de la educacin antes que persistir en las lgicas de la supuesta regionalizacin. La descentralizacin debe tomar a las municipalidades como referencia bsica.
La Gestin en Salud:
Avanzando en la descentralizacin sectorial
El panel 2 se organiz a partir de la presentacin de las experiencias en gestin de la salud de la Municipalidad Provincial de Anta (Cusco), la Municipalidad Distrital El Arenal (Paita, Piura) y la Municipalidad Distrital La Matanza (Morropn, Piura). Las exposiciones fueron comentadas posteriormente por David Tejada de Rivero, ex ministro de Salud, Eva Guerrero del Ministerio de Salud- MIMSAy Carlos Snchez, Pathfinder, de municipios saludables.
La Experiencia de la Municipalidad El Arenal, Paita, Piura Departamento Provincia Distrito Alcalde Poblacin Piura Paita MEMORIA CAMUR 2005 El Arenal Lic. Hctor Fernndez Hombres Mujeres 562 571 76.000 ----
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El distrito, ubicado en la provincia de Paita, Piura, fue creado en 1874. Situado en la margen izquierda de la cuenca del ro Chira, tiene una superficie de 8.2 kilmetros cuadrados y 1,100 habitantes. Su poblacin aspira, como visin, a un distrito saludable, sostenible y digno, que se constituya en un centro de produccin agrcola y pecuaria, especializndose en la exportacin y el turismo sobre la base de un buen nivel educativo y de salud de su poblacin y de instituciones locales slidas y con capacidad de gestin. Los servicios de salud del distrito son escasos y deficientes. El agua de consumo humano slo llega por horas por lo que la poblacin se ve obligada a almacenarla en depsitos que si no son bien tratados, acarrean problemas de contaminacin y permiten el desarrollo de zancudos. A pesar del inters y el esfuerzo de la municipalidad a travs de campaas de limpieza y erradicacin de basura, subsistan diversos problemas en esta materia. En este contexto y con tres objetivos prevenir y mitigar los efectos que puede producir el fenmeno de El Nio, erradicar la basura y las enfermedades infectocontagiosas y embellecer el ornato y promover el turismo- el municipio, defini con la poblacin, la construccin del boulevar Miguel Garrido, ubicado al costado del Centro de Salud y frente a la Plaza de Armas de la localidad, con vista panormica al ro Chira. El proyecto, financiado con recursos del gobierno local, de la sub regin Luciano Castillo y de la propia comunidad, tuvo como obra complementaria la erradicacin de un basurero aledao que constitua un foco infeccioso.
Todos los pobladores pusimos el hombro para construir nuestro boulevar Miguel Garrido
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El boulevar que abarca un rea de 200 metros cuadrados supuso la concertacin con los moradores de la avenida Grau, y el Ministerio de Salud, como paso previo a la erradicacin de basura, la preparacin del terreno y el sembrado de plantas florales y ornamentales que permitieran rescatar el atractivo turstico de la zona y generar un rea verde y recreativa. La experiencia, que naci en el marco del proceso del presupuesto participativo en el que la poblacin tom conciencia de la importancia de la salud y la limpieza pblica, ha permitido reubicar el basurero, embellecer el poblado mejorando el ornato y asegurar la continuidad del proyecto con la participacin de la comunidad, dado que las familias han asumido el cuidado y mantenimiento de las plantas y el ornato. El municipio trabaj con 20 familias, encargadas de la sensibilizacin de la poblacin y responsables del mantenimiento de la zona y la obra implic la instalacin de 100 plantones ornamentales que forman una alameda, la instalacin de un vivero y el apoyo municipal con 100 metros de manguera para el mantenimiento del rea sembrada, concretndose el depsito de residuos slidos en otra zona acondicionada para tal fin, mejorando as el medio ambiente y la calidad de vida de los pobladores.
Experiencia de la Municipalidad La Matanza
Piura Morropn La Matanza Lic.Juan Alvarado Hombres Mujeres 6806 6543 290.484,11 901.695
El distrito, ubicado en la provincia de Morropn, Piura fue creado en 1964. Tiene una poblacin estimada en 14,500 habitantes. La experiencia presentada promocin de agua segura y saneamiento- fue compartida con el distrito de Chulucanas, parte de la misma provincia, que tiene una poblacin aproximada de 80,000 habitantes. El 88% de los habitantes de la provincia de Morropn acceden al agua a travs de pozos manuales y/o tajo abierto, ros y quebradas o mediante la compra a camiones cisterna. Este tipo de abastecimiento combinado con un almacenamiento inadecuado trae como consecuencia la presencia de enfermedades infecciosas y parasitarias gastrointestinales que afectan especialmente a los pobladores de los dos distritos involucrados, por los niveles de pobreza que se observan en ellos.
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El agua de pozo trae enfermedades infecciosas y parasitarias
Por ello tratamos el agua mediante rayos solares. Agua limpia, vida sana
Ante este hecho se implement el proyecto de promocin del agua segura y saneamiento en ambos distritos, participando en su implementacin, seguimiento y monitoreo la ONG VISAD- Ayuda en Accin, la Fundacin SODIS, la Red de Salud Morropn-Chulucanas y los establecimientos de salud rural junto con la municipalidad distrital de La Matanza. En funcin a la calidad de agua, se seleccionaron 5 localidades de Chulucanas (360 familias) y cuatro de La Matanza (340 familias). En el caso de La Matanza, la municipalidad promovi reuniones con las organizaciones de base y las instituciones educativas para analizar el agua que consuman y sensibilizar a la poblacin a fin de comprometerla en el proceso. Este se inici a travs de acciones de capacitacin para adoptar el enfoque SODIS de tratamiento del agua se trata de un mtodo de tratamiento a travs de los rayos solares que elimina los patgenos que producen enfermedades diarrica- como paso previo a su implementacin. A la fecha, el mtodo ha sido asumido/promovido por 16 instituciones educativas y puesto en prctica por 280 familias, logrndose la efectividad en el tratamiento del agua en nueve localidades. Por esta va, y mediante esta experiencia, la municipalidad de La Matanza ha contribuido a mejorar las condiciones de vida de parte de la poblacin rural del distrito, sustentando su esfuerzo en la participacin comunitaria desde la planificacin de la intervencin a partir de la evaluacin de sus necesidades. Experiencia de la Municipalidad de Anta*
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Cusco Anta Ing. Wilbert Rozas B. Hombres Mujeres 29710 28195 1.017.531,38 ---
La provincia de Anta est ubicada en el departamento de Cusco y cuenta con una poblacin aproximada de 62,000 habitantes, una tercera parte de los cuales vive en el distrito del mismo nombre. Creada en 1,839, cuenta con una municipalidad conciente de su rol participativo en acciones que permitan el desarrollo integral de la poblacin, incluyendo el desarrollo de programas que buscan el mejoramiento de las condiciones de salud, educacin, saneamiento ambiental, mejoramiento agropecuario y transporte, propios de una zona ms rural que urbana. La experiencia presentada, que es el Servicio Municipal de Salud, se inici el 2,003 ante las quejas de la poblacin por la atencin prestada por el MINSA. El proyecto inicial contemplaba la apertura de un local reducido y adaptado que ofreca dos servicios bsicos; medicina y odontologa con sus respectivos servicios de apoyo. Ante el xito inicial y el incremento de la demanda por mayor cobertura de atenciones, el servicio se traslad a un local ms adecuado y mejor implementado con mayores consultorios que permiten acciones asistenciales y preventivas que han beneficiado hasta la fecha a ms de 20,000 personas.
* Dr. Juan Carlos Rondn - Servicio Municipal de Salud
El servicio cuenta actualmente con consultorios de medicina general, pediatra, ginecologa, odontologa y enfermera adems de ambientes especiales para tpico, farmacia, laboratorio, sala de ciruga menor y un ambiente pequeo para hospitalizacin. Para asegurar la calidad de atencin y trato, pero especialmente el sostenimiento del servicio, se combinan distintas estrategias que tienen como columna vertebral la participacin de la poblacin a travs del Comit Comunal de Gestin de la Salud, alentado por la municipalidad, y permite: Asegurar la asistencia regular de los pacientes a partir de la identificacin del servicio como propio. Dado que hacen un pequeo pago menor que el que representa su traslado hasta el servicio en la ciudad de Cusco- se generan ingresos constantes para el servicio. Campaas integrales en las comunidades para difundir el servicio y para ofrecer atencin cerca del domicilio, al mismo costo lo que permite que el establecimiento incremente sus ingresos por consultas, tratamientos y venta de medicinas. Impulso del servicio odontolgico mediante un equipo de campaa. Alianza estratgica con ESSALUD, lo que permite contar con 2,285 asegurados que se atienden en el servicio con los ingresos consiguientes. Campaas regulares de atencin especializada en las que los ingresos por consulta son para el especialista pero se asegura la asistencia al establecimiento y el ingreso por medicamentos. Expedicin de los carns de sanidad y de los certificados de salud que generan ingresos adicionales por los exmenes de laboratorio.
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Tales estrategias son complementadas con una lgica muy activa de relacionamiento con la cooperacin internacional Parkdale Community Health Centre, Fundacin Olof Palme, Rotarios de San Diego, distintas municipalidades de Espaa, etc- que ha permitido completar el equipamiento del servicio. El compromiso de la municipalidad con su servicio ha sido estratgico desde el primer momento. Esta, si bien compromete algunos recursos de su presupuesto, fundamentalmente aporta con su capacidad de gestin, sus relaciones y su vinculacin con la poblacin organizada que es la que posibilita y se beneficia del servicio que ha sido capaz de resolver deficiencias y carencias que el MINSA no lograba atender.
Nuestro local ahora est mejor implementado y ha beneficiado a ms de 20,000 personas. As se ve por fuera!
Para una mejor atencin a la poblacin participa a travs del Comit Comunal de Gestin en la Salud. As se ve por dentro!
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Comentarios a las experiencias en gestin de la salud Luego de la presentacin de las experiencias, dos en salud y una en atencin mdica recuperativa, David Tejada en su comentario, seal que las tres demostraban que la salud debe estar en manos de los ciudadanos. Advirti de los peligros que implica la globalizacin como posible babelizacin por la multiplicacin de contenidos para un mismo concepto. De all que luego de saludar y felicitar a las tres experiencias, dedicara su intervencin a precisar algunas ideas: i)estableci que tanto la descentralizacin como la participacin son procesos esencialmente polticos; ii)defini la descentralizacin como la transferencia de poder poltico para tomar decisiones que suponen la entrega de todos los recursos necesarios; iii)seal que la participacin es el ejercicio del derecho ciudadano a decidir; iv)indic que el cuidado integral de la salud basada en la persona humana, la familia y el sistema social es la aproximacin necesaria para la gestin de la salud que debe encontrar como su herramienta de soporte a la educacin. Tejada concluy su comentario indicando que el cuidado integral de la salud slo es posible con descentralizacin y participacin reales, como lo muestran las experiencias del panel. Eva Guerrero, por su parte, dijo que las tres experiencias muestran el potencial de la cooperacin entre distintos actores. Tras reconocer la validez de las crticas al MINSA que supone la experiencia de Anta, seal que dicho sector se est descentralizando en un proceso planificado, graduado y consensuado. Precis que a la fecha se ha avanzado en cinco campos: i)la definicin de la estrategia del proceso de descentralizacin hacia los gobiernos regionales; ii)la precisin de las funciones de las regiones; iii)la identificacin de las necesidades de capacitacin y asistencia tcnica en el proceso; iv)el cronograma de transferencias; y, v)los requisitos de acreditacin. Guerrero finaliz su comentario precisando que el sector est iniciando el diseo de la descentralizacin a los gobiernos locales. Finalmente, Carlos Snchez subray la necesidad de tener una visin integrada del pas, cuestionando la sectorializacin que se est haciendo del proceso. Demand la creacin de un ministerio del desarrollo humano que sea capaz de integrar las distintas perspectivas. En su intervencin seal que las experiencias de Piura muestran una visin sistmica de los municipios, que son capaces de atender la salud entendida como un derecho humano, aprovechando la disminucin de exclusin y discriminacin que supone la descentralizacin. Snchez termin su reaccin indicando que los tres ejemplos muestran la importancia y potencialidad de la cooperacin, pero muestran tambin los conflictos entre el sector y su protagonismo, por una parte, y los gobiernos locales, por la otra.
Resultados del trabajo en comisiones:

Gestin en educacin y salud
La tarde del 13 de diciembre los participantes se organizaron en tres grupos de trabajo, dos que discutieron las experiencias sobre educacin y uno que trabaj las vinculadas a salud. En los tres grupos se busc analizar las dificultades encontradas en los casos, las estrategias emprendidas y posibles as como acciones a implementar para mejorar la gestin. Los resultados de cada grupo de trabajo fueron presentados en una sesin plenaria. Resumimos a continuacin los ms importantes: Grupo 1: Educacin
Dificultades
Dificultad en determinar enfoque de propuestas educativas desde la municipalidad Compromiso de la comunidad con propuestas difciles de lograr El sector educacin a nivel local teme perder autonoma Las experiencias locales no son recogidas nacionalmente Los pocos xitos que se han dado son en el nivel regional
Estrategias
Aprovechar espacios de concertacin y participacin como el CONEI La mejora de calidad educativa debe ser apoyada por el trabajo de varios actores y liderada por el gobierno local Rescatar espacios de educacin no escolarizada Mejorar la calidad en funcin a cambios en el modelo de docencia en funcin a pensar, dudar y crear Espacios de concertacin deben priorizar problemtica educativa
Acciones
Cambio peridico de docentes para fomentar competitividad Implementar programas de educacin rural bsica en alianza con UGELs para tener educadores voluntarios y trabajar en comunidades campesinas Implementar polticas de educacin bilinge en el mbito rural Impulsar el concepto de municipios educados, saludables y productivos Impulsar concursos de lectoescritura y conocimientos sobre aspectos nutricionales Exigir reforma tributaria que incremente recursos para educacin en mbito rural Elaborar indicadores que midan evolucin de calidad educativa en el mbito rural
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Se debe pasar de experiencias locales a mancomunidades para fortalecer y sostener propuestas
Grupo 2: Educacin Dificultades

Escaso compromiso del sector y del gobierno local por mejorar calidad y cobertura del servicio Desconocimiento de polticas pblicas y normas educativas Escaso inters de padres y desorganizacin de APAFAS Escaso presupuesto de educacin Escasos espacios de participacin e involucramiento de profesores
Estrategias
Promocin y difusin de normatividad y polticas pblicas Generacin de espacios de concertacin y participacin para involucrar docentes Acciones conjuntas de planificacin, capacitacin, implementacin y equipamiento entre sector, gobierno local y sociedad civil Promover proyectos innovadores y adecuacin curricular Promover Consejos de Participacin Educativa
Acciones
Estmulos a docentes, alumnos y padres destacados Ordenanzas y presupuesto participativo sobre educacin Crear condiciones favorables a participacin familiar (alimentacin, movilidad) Rendicin de cuentas y sesiones participativas en materia de educacin
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MEMORIA CAMUR 2005 Grupo 3: Salud
Lecciones aprendidas
Articulacin salud/gobierno local moviliza a la ciudadana y genera impacto Liderazgo del gobierno regional en el tema de salud genera dinamismo Concertacin entre actores sociales, municipalidad y el sector permite avances en atencin de salud Existe buena atencin cuando existe un adecuado proceso de participacin y vigilancia Los gobiernos locales asumen responsabilidades del sector a pesar de no tener recursos especficos pero mejoran el servicio
Propuestas
Transferencia real econmica y administrativa de salud a los municipios Municipalidades deben asumir saneamiento ambiental y prevencin de la salud Necesidad de definir claramente funciones y competencias entre municipalidad y sector Polticas locales asistenciales Mayores recursos para el rol promotor de los municipios en salud y educacin Fortalecer alianzas estratgicas con MINSA, ESSALUD y otros organismos Participacin activa de la sociedad civil en la transferencia de salud Posibilidad de usar recursos de canon y sobrecanon para salud
La Gestin de los Programas Sociales:

Nuevas competencias para la gestin local en zonas rurales
El tercer panel realizado el 14 de diciembre, se articul alrededor de la presentacin de tres experiencias sobre transferencia y gestin de programas sociales por parte de los municipios rurales. Se presentaron los casos de la municipalidad provincial de Putina (Puno), la municipalidad distrital de Curahuasi (Apurimac) y la municipalidad distrital de Caicay (Paucartambo, Cusco). Posteriormente se sucedieron los comentarios de Julio Guerra de PROPOLI y Carlos Barrenechea del MIMDES.
Transferencia de Programas Sociales. Municipalidad Provincial de San Antonio de Putina, Puno*
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Departamento Provincia Alcalde Poblacin
Puno San Antonio de Putina Gernimo Mamani Monroy Hombres Mujeres 24020 20833 812.218,96
La provincia de San Antonio de Putina est en el noroeste del departamento de Puno y tiene una poblacin aproximada a los 60,000 habitantes, 71% de la cual es rural. El 80% de su territorio est cubierto por pastos naturales siendo la produccin pecuaria su actividad econmica principal, que se complementa con la minera artesanal de oro. La gestin municipal que se inici el 2003 decidi llevar adelante un proceso de democracia participativa implementando los distintos espacios de concertacin que se han ido ampliando paulatinamente: presupuesto participativo, mesas de concertacin, CCL, comits territoriales de gestin y de obras, comits de vigilancia etc. El ao 2003 la municipalidad, tras ser acreditada por el Consejo Nacional de Descentralizacin, logr la transferencia de distintos programas sociales PRONAA, FONCODES y ORDESUR- a travs de cuyo manejo efectivo y transparente quiere contribuir al desarrollo humano. En esa perspectiva, decidi sustentar todas sus prcticas en la concertacin e inclusin de todos los sectores a travs de los planes y del presupuesto participativo, los comits de gestin que se crearon en cada caso y el manejo coordinado de los gastos con los beneficiarios
* Ing. Javier Molina - Gerente Municipal
A travs de un manejo efectivo y transparente de los programas sociales contribuimos al desarrollo humano
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En el caso del PRONAA, la municipalidad ubic el programa dentro de su enfoque de seguridad alimentaria, en el sentido de generar las condiciones para satisfacer las necesidades nutricionales, incorporando los conceptos de disponibilidad, acceso y consumo en el suministro de alimentos. El municipio instal el Programa Local de Apoyo y Seguridad Alimentaria Municipal a partir de la transferencia del PRONAA, apuntando a prevenir y reducir la malnutricin promoviendo prcticas saludables de consumo e higiene y asegurando una oferta competitiva de alimentos de origen regional y local. Dirigido a mujeres con riesgo nutricional y social, adolescentes y jvenes, nios menores con desnutricin crnica, adultos mayores en pobreza y extrema pobreza y familias en extrema pobreza, el programa se sustenta en una canasta ptima local construida en funcin de las capacidades productivas locales para garantizar una demanda de alimentos que simultneamente dinamice la economa local, a travs de un proceso consensuado entre los distintos actores involucrados. La canasta le permite al municipio una metodologa para una gestin concertada de todos los programas sociales y reducir los niveles de dependencia alimentaria. A cargo de la misma est el Comit de Gestin de Seguridad Alimentaria, integrado por representantes del Estado, las organizaciones de pequeos productores locales y los beneficiarios (comedores populares y vaso de leche), adems de las ONG. El Comit disea y gestiona la canasta, participa en la formulacin de los programas del PROLAAM, adeca los mecanismos de seleccin de beneficiarios, define los mecanismos de control y evaluacin y coordina con el CCL entre otras funciones. Como resultado, se observa un fortalecimiento y unificacin de los programas de complementacin alimentaria que fue reconocido por el MIMDES. En el caso de la transferencia de FONCODES, la municipalidad tuvo distintos conflictos con el fondo por una obra determinada (puente carrozable) cuyo expediente tcnico no era de su conocimiento y cuyo ncleo ejecutor estaba subordinado a los responsables de la obra. La pretensin de usar a los municipios como cajeros de este programa fue rechazada y tras distintas presiones y desencuentros con el MIMDES, el municipio logr que a partir del 2005 las obras sean dirigidas directamente por el gobierno local que tambin controla al ncleo ejecutor, limitndose FONCODES al monitoreo de obras. Con este procedimiento han logrado bajar los costos y ampliar las obras programadas lo que les permite mayor avance en su Plan de Desarrollo Concertado. Cosa parecida ocurri con los fondos de ORDESUR en donde lograron la administracin directa de los fondos lo que les permiti eliminar el costo de utilidad del contratante, reducir el costo de mano de obra y los gastos generales, usar mano de obra local y construir ms con el mismo presupuesto. De su experiencia, la municipalidad concluye que las transferencias son limitadas y que es necesario desactivar y municipalizar todos esos programas si se pretende avanzar con la descentralizacin.
Gestin Concertada de Programas Sociales. Municipalidad Distrital de Cay Cay, Paucartambo, Cusco* Departamento Provincia Distrito Alcalde Poblacin Cusco Paucartambo Cay Cay Ortensia Cuadros Hombres Mujeres 1403 1386 79.380,23
El distrito de Cay Cay se ubica en la provincia de Paucartambo, en el departamento de Cusco. Con una superficie de 110.72 kilmetros cuadrados, tiene una poblacin de 2,398 habitantes. Es un distrito eminentemente rural que cuenta con 10 comunidades campesinas. Luego de una gestin anterior muy tradicional, el actual gobierno local defini como su misin la promocin del desarrollo humano, creando las condiciones para una descentralizacin planificada y sostenible de sus actividades para un desarrollo local integral capaz de administrar recursos escasos y garantizar servicios incluyentes. En esa perspectiva, la municipalidad defini un sistema de gestin que tiene cuatro instrumentos bsicos el plan de desarrollo concertado, el presupuesto participativo, un mapa de riesgos y un plan de desarrollo institucional- combinados con varios espacios de concertacin ciudadana comit de desarrollo distrital, CCL, comit de vigilancia, comit central de mujeres y comit de seguridad ciudadana- y de transparencia y rendicin de cuentas. El sistema apunta a lograr el desarrollo de capacidades mediantes redes y asocios y asegurar el intercambio de experiencias para garantizar mejores polticas pblicas. A diferencia de otras municipalidades y como expresin de su voluntad poltica, la municipalidad incorpora al presupuesto participativo todos los recursos econmicos que recibe adems del FONCOMUN. El mismo escrpulo se expresa en los procesos de rendicin de cuentas cuanto en las audiencias pblicas. Como resultado de estas opciones, la municipalidad ha logrado pasos importantes en sus programas alimentarios entre los que destacan la im* Ortencia Cuadros Torres, alcaldesa
Nuestra municipalidad incorpora al presupuesto participativo, todos los recursos econmicos que recibe
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plementacin de almuerzos escolares en el nivel primaria, la mejora de las estrategias de focalizacin y registro del vaso de leche y la articulacin de dicho programa con otros productivos, la implementacin de centros de acopio para granos andinos y el control de peso y talla (en convenio con el MINSA y la Asociacin Solaris Per). Sin duda, en esta materia su resultado ms importante es la implementacin concertada con el gobierno regional del plan de emergencia infantil. En el campo de la salud la municipalidad ha mejorado los sistemas de saneamiento bsico y ha implementado los Mamawasi o centros perinatales. Finalmente, en el terreno de la educacin, el gobierno local ha aportado en la construccin de infraestructura educativa, en el desarrollo de bibliotecas y de estrategias de educacin de adultos. La disminucin de los ndices de alcoholismo que se observa en el distrito, parece resultado de este esfuerzo sistmico del municipio. Finalmente, cabe sealar que en todos los campos la municipalidad ha hecho nfasis en el desarrollo de capacidades de los recursos humanos.
Gestin de Programas Sociales de la Municipalidad Distrital de Curahuasi, Abancay, Apurmac*
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MEMORIA CAMUR 2005 Departamento Provincia Distrito Alcalde Poblacin Apurmac Abancay Curahuasi Julio Luna Mansilla Hombres Mujeres 9593 8963 383.684,67
Curahuasi es un distrito de la provincia de Abancay, en el departamento de Apurmac, que cuenta con un poco ms de 18,000 habitantes. Ubicado a dos horas de la ciudad de Cusco, a pesar de sus recursos tursticos y arqueolgicos y de su produccin de ans, es parte de la estadsticas de necesidades desatendidas en el pas. La actual gestin municipal, est empeada, sin embargo, en hacer frente a esta realidad, transformando la relacin del gobierno local con la sociedad civil a travs del presupuesto participativo, la transparencia que se expresa en procesos de rendicin de cuentas que se hacen descentralizadamente y en las distintas comunidades campesinas que lo integran, as como la promocin de las principales actividades econmicas y productivas. La municipalidad distrital ha puesto particular empeo en la generacin de oportunidades laborales toda la mano de obra calificada y no calificada que emplea es local- como en el compromiso con las mujeres y su salud y la construccin de infraestructura bsica. De all su particular preocupacin por elevar la calidad de vida de las madres beneficiarias del programa del vaso de leche (1500) a las que han logrado afiliar al sistema integral de salud tras un proceso que supuso su reempadronamiento en 125 comits, como primer paso para generarles mejores condiciones de vida.
* Lic. Elio Azcue Sec. Tcnico de la APMA
Las madres del vaso de leche han sido afiliadas a un sistema integral de salud
El segundo paso ha supuesto la incorporacin de dichos comits como fuerza laboral que ayuda a la limpieza de la ciudad adems de comprometerse en pequeos emprendimientos econmicos como la crianza de animales menores, labores de tejido y huertos familiares, convirtindose en protagonistas de las ferias comunales y de la propia feria distrital. Este esfuerzo municipal ha sido complementado con el fortalecimiento de las defensoras municipales y de los distintos comits de gestin que se han promovido.
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Comentarios a las experiencias en gestin de programas sociales Tras las exposiciones se presentaron los comentarios de Julio Guerra. Carlos Barrenechea, que coincidi con l en resaltar la importancia de las tres experiencias presentadas, resumi los rasgos centrales y las caractersticas del proceso de transferencia de programas sociales que viene llevando adelante el MIMDES. Guerra inici su comentario recordando la desconfianza que histricamente ha existido de la poblacin hacia los gobiernos locales y su capacidad de gestin. A la luz de los tres casos, subray la urgencia de repensar los programas sociales, diseados hasta ahora centralistamente y al margen de los conocimientos, capacidades y disposicin de quienes se benefician de ellos. Los procesos que hemos conocido, dijo, muestran la importancia de compartir informacin y aprendizajes pero tambin de la construccin de alianzas tanto con los sectores cuanto con distintas ONG que han adquirido y acumulado un conocimiento importante en el tema de los programas sociales y su gestin. Guerra seal que resulta indispensable replantear la idea que se tiene sobre los beneficiarios de los programas sociales, asunto al cual aportan las municipalidades rurales. stas, sin embargo, deben enfrentar el reto de construir credibilidad institucional, lo que implica, entre otras cosas, la revisin de la propia estructura municipal que tiene que adecuarse a los programas sociales, lo que muchas veces resulta difcil por los cambios de orientacin que se producen entre una gestin y otra. En general, es imprescindible sistematizar las experiencias que se van construyendo a fin de recibir las transferencias en mejores condiciones, recordando que la modalidad de gestin por la que se opte es una competencia municipal. Concluy su intervencin sealando que ms que acreditar hay que fortalecer las organizaciones locales.
Mancomunidades y Asociativismo Municipal:

Estrategias de desarrollo territorial
El panel se organiz a partir de la exposicin de distintas experiencias de asociativismo municipal y desarrollo econmico local presentadas por la Asociacin de Municipalidades del Corredor Econmico Crisnejas (AMCEC-San Marcos, Cajamarca), la Asociacin de Municipalidades Rurales del Valle de Chancas (AMRUVACH-Andahuaylas, Apurmac), la Asociacin de Municipalidades del Valle del Ro Apurmac y del Ene (AMRUVRAE), la municipalidad provincial de Azngaro (Puno) y los distritos del Vale Sur (Cusco). Las exposiciones fueron comentadas posteriormente por Artemio Prez del Programa APODER, Guillermo Dvila de la Presidencia del Consejo de Ministros, Luis Rojas de la Organizacin Internacional del Trabajo y Carlos Barrenechea del MIMDES.
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MEMORIA CAMUR 2005 Proceso de Planificacin Territorial de los Distritos del Valle Sur, Cusco
Departamento Provincia Presidente Municipalidades Asociadas
Cusco Cusco Quispicanchis San Jernimo Saylla San Sebastin Oropeza Lucre 53303 52813
Poblacin Hombres Mujeres Foncomun 2005
Se trata del proceso llevado adelante por cinco distritos de las provincias del Cusco, (tres del Cusco) y (dos de Quispicanchis), que constituyeron a partir del ao 1,996 un Comit Interdistrital de Desarrollo que vincula a las poblaciones de San Jernimo, San Sebastin, Saylla, Oropesa y Lucre: poco ms de 110,000 habitantes en total, articulados alrededor de un Plan Integral de Desarrollo Estratgico y Sostenible, que es entendido como un proceso de planificacin participativa que busca movilizar a la poblacin, sumar recursos y despertar la energa social de la zona desde 1996.
Dicho Plan convoca a todos los sectores de la poblacin y promueve el fortalecimiento de las instituciones locales. Sus principales actores son tanto del Estado (MINSA, Ministerio de Agricultura, Polica Nacional, Sector Educacin y los centros educativos) cuanto de la sociedad civil (organizaciones campesinas, comunidades de regantes, organizaciones vecinales, de mujeres, productivas, ONG, Iglesia etc.). Como instrumento, el Plan busca un equilibrio entre sociedad, economa y medio ambiente, adems de su sostenibilidad en el tiempo. El proceso que naci de los lineamientos generales de una propuesta para el distrito de San Jernimo (1993-1996), ha pasado por seis etapas hasta la fecha: i)1996-1998: creacin del CID y anlisis de la realidad local del Valle Sur; ii)1998-1999: formulacin del plan y consolidacin de las comisiones de trabajo por ejes temticos; iii)1999-2000: conformacin de los espacios de concertacin entre poblacin y autoridades y formulacin de los planes distritales; iv)2001-2002: elaboracin del diagnstico para el Plan de Acondicionamiento Territorial; v)2002-2003: conclusin y actualizacin de los planes distritales; y, vi)2003 en adelante: aprobacin y difusin del Plan de Acondicionamiento Territorial y formulacin de los planes urbanos. En todo este proceso, el Comit Interdistrital es el espacio de concertacin para analizar la problemtica comn de los cinco distritos, generar propuestas y elaborar proyectos estratgicos para su ejecucin conjunta.
Nos asociamos para impulsar el desarrollo econmico y mejorar la vida de nuestras poblaciones
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Los otros espacios de concertacin son tanto las comisiones temticas por ejes (economa, sociedad y cultura, fsico ambiental), integradas por delegados de los distritos y articulan a autoridades, funcionarios y sociedad civil, cuanto los comits distritales de desarrollo, que son liderados por los alcaldes y estn amparados por la Ley Orgnica de Municipalidades. Complementariamente se han implementado otros espacios: i)comits de obras y de gestin de programas y servicios vinculados a los proyectos que ejecutan las municipalidades y que aseguran su sostenibilidad; ii)el Festivalle que es un espacio de difusin e intercambio de los logros del proceso y de la cultura del Valle Sur; iii)los encuentros sectoriales que son espacio de dilogo e informacin sobre el Plan para los sectores con menor participacin (vgr.comunidades campesinas); iv)los encuentros de jvenes; y, v)el Foro Interdistrital, que se rene anualmente y donde el Comit presenta los avances del proceso y recoge y aprueba las nuevas propuestas. Cada municipalidad distrital ha elaborado sus planes integrales de desarrollo que sirven como base a los presupuestos participativos. Como resultado de esta experiencia, los cinco distritos han avanzado en su desarrollo econmico, destacando en esta perspectiva el mercado Vinocanchn que es un campo ferial compartido que resulta de un diseo participativo. El mismo ha implicado la construccin de 500 puestos en un sistema de pasadizos, con instalaciones elctricas y pozos de lavado, dinamizando la economa de la zona.
Gestin Territorial Descentralizada por Microcuencas. El caso de Azngaro, Puno
Departamento Provincia Alcalde Poblacin
Puno Azngaro Lic. Percy Choque Ramos Hombres Mujeres 67664 69059 1.331.960,79
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La provincia de Azngaro del departamento de Puno, donde se lleva adelante la experiencia, tiene una poblacin de 136,7723 habitantes (79% rural y 21% urbana), que ocupan una extensin de 706.13 kilmetros cuadrados, abarcando cinco microcuencas distintas. La misma, que es liderada por la municipalidad provincial, apunta a incentivar el desarrollo del capital humano provincial en relacin estrecha con su medio, desarrollando conciencia y tecnologas propias para manejar y conservar sus recursos naturales, facilitando el desarrollo econmico y la seguridad alimentaria de sus poblaciones. El plan que se lleva adelante combina cinco dimensiones: i)poltica, porque apunta a generar movilizacin y compromisos; ii)tcnica, abarcando el mbito del territorio provincial; iii)educativa, porque apunta a redefinir las relaciones entre autoridades y poblacin; iv)participativa, porque ampla la toma de decisiones en los distintos proyectos de inversin; y, v)productiva, porque apunta a mejorar el nivel de vida de la poblacin. Dicho plan busca hacer de Azngaro una provincia competitiva e insertada en el mercado regional y nacional a partir de su produccin ganadera (vacunos, ovinos y camlidos sudamericanos), agroindustrial (lana, carne, queso, truchas, charqui y chalona) y agroecolgica (cultivos y granos andinos). Para tal fin, el Plan articul ocho dimensiones: i)desarrollo agropecuario; ii)desarrollo industrial; iii)desarrollo vial, comercial y turstico; iv)desarrollo cvico institucional; v)mejoramiento de la calidad educativa; vi)mejoramiento de la salud; vii)desarrollo humano, democracia y cultura de paz; y, viii)mejoramiento ambiental. Para la implementacin del Plan, desarrollado en 14 distritos, la municipalidad provincial decidi destinar el 60% del presupuesto del FONCOMUN y del canon minero que percibe a la zona rural, concentrndolo en las reas priorizadas en proyectos en pastos cultivados, inseminacin artificial, ampliacin de riego, productos lcteos, quesera y electrificacin rural. Por esta va, el gobierno provincial contribuye al mejoramiento gentico, la disponibilidad de alimentacin para la ganadera y la transformacin productiva, beneficiando a distintos participantes directos del Plan: familias rurales de productores, asociaciones de productores y de tcnicos y comunidades organizadas. ocho de los 14 alcaldes distritales estn trabajando ya en este marco. Los resultados al ao 2005 son bastante significativos: 142 hectreas de pastos cultivados que benefician a 170 comunidades, 250 familias y 12 comunidades beneficiadas con las plantas queseras artesanales y 122 productores que formaron parte de la campaa de inseminacin artificial, 17 comunidades con electrificacin rural etc. Los avances en trminos de mejoramiento de la infraestructura econmica y productiva,
en los sistemas de mejoramiento gentico y salud animal y en la calidad de pastos cultivados y forraje son significativos y son parte del camino hacia la seguridad alimentaria de la provincia. Estos logros han sido posibles por el xito de las mesas tcnicas (organizaciones sociales, funcionarios y tcnicos de la municipalidad) que permiten la concertacin y ponen en funcionamiento los distintos recursos que existen en la provincia. La descentralizacin del presupuesto participativo distrital y provincial puesto en prctica, ha mostrado su potencialidad asegurando una mayor participacin de la poblacin, tanto urbana como rural. La focalizacin de las intervenciones en microcuencas y la formacin de comits de gestin y vigilancia territorial que la acompaa permite una optimizacin significativa en el empleo de los recursos.
Nuestro plan busca desarrollar una provincia competitiva con gran peso regional y nacional con produccin ganadera y agro industrial
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Una Mancomunidad en Construccin y una Estrategia de Gestin Territorial. Asociacin de Municipalidades del Corredor Econmico Crisnejas - AMCEC
Departamento Provincia Cajamarca Cajamarca 02 San Marcos 12 Cajabamba - 02 Ing. Nstor Mendoza Arroyo Cajabamba Sitacocha Cachachi Condebamba Pedro Glvez Jose Sabogal Ichocan Chancay Eduardo Villanueva Jos M. Quiroz Gregorio Pita Matara Namora Llacanora Baos Del Inca Jess 88449 89469
Presidente Municipalidades Asociadas Cajabamba
San Marcos
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Cajamarca
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Poblacin Hombres Mujeres Foncomun 2005
El corredor econmico Crisnejas se ubica en la sierra norte del Per y compromete a 16 distritos de 3 provincias del departamento de Cajamarca y a 1 de La Libertad, involucrando a una poblacin de 177,918 personas, en una superficie de 4,838.02 kilmetros cuadrados. La Asociacin de Municipalidades del Corredor de Crisnejas es una organizacin intermunicipal que tiene como objeto, conducir y liderar el proceso de desarrollo del corredor. Ello supone alentar la organizacin social del mismo para el uso y manejo integral de sus recursos y el aprovechamiento de sus potencialidades. La asociacin tiene como antecedente la experiencia de los espacios de concertacin (CINDESAM) que nacieron en la zona en 1993. A partir de ellos, la AMSEC se constituy el ao 2003, definiendo una estrategia que combina la conformacin de una mancomunidad de municipalidades y la participacin ciudadana a fin de implementar agendas de actuacin compartida, la modernizacin municipal que les permita asumir nuevos retos y el desarrollo de instrumentos de gestin comunes. Organizada a travs de tres grandes ejes temticos desarrollo humano, desarrollo econmico productivo y desarrollo territorial y ambiental- la asociacin cuenta con agendas de actuacin compartida en cuatro campos: i)acondicionamiento territorial y ambiental; ii)participacin ciudadana; iii)desarrollo de capacidades; iv)crecimiento de la economa local. A la fecha, y sobre la base del Plan de Intervencin Crisnejas, ha dado los primeros pasos de intervencin conjunta a partir de la instalacin de las juntas vecinales comunales y las juntas de delegados vecinales del Corredor Crisnejas: han desarrollado el estudio de la cadena
productiva de leche fresca, tienen distintos proyectos productivos (panela, cuyes, tara, pastos y forrajes) y estn iniciando las sesiones de concejo ampliadas. El impulso a la participacin ciudadana, uno de los ejes de su accin, se da a travs de los CCL (en distritos y a nivel provincial), las juntas vecinales en los caseros y barrios y las juntas de delegados vecinales comunales que se complementan con las distintas mesas de concertacin distritales y provinciales y con la implementacin de cabildos abiertos y procesos de rendicin de cuentas. El papel y los roles de los distintos actores que intervienen resulta muy importante: las 17 municipalidades del corredor tienen la condicin de socios y cuentan con un comit consultivo integrado por los sectores (salud, educacin y agricultura). La sociedad civil que participa tiene su propio comit consultivo (cooperacin internacional al desarrollo y ONG), los CCLs son el principal espacio de conceretacin mientras que las mesas y las juntas de delegados vecinales y comunales son ejecutores, como lo son tambin las asociaciones de productores y las MYPES. Como resulta obvio, un esquema de esta naturaleza funciona sobre un sistema de alianzas muy amplio que involucra distintos actores: COSUDE-APODER, PRODELICA, REMURPE, Pro Cuencas del MIMDES, distintas ONG, la FCPA, las organizaciones locales del Corredor y ms recientemente, las empresas lecheras. El proceso, que es an inicial muestra algunas dificultades como la debilidad de su Secretara Tcnica o los lmites de los aportes econmicos de los socios que estn orientados a sus territorios antes que a la mancomunidad, como resultado de una cultura institucional que debe cambiar con el tiempo. A pesar de ello, los distintos espacios de participacin ciudadana de las provincias y distritos involucrados reconocen en AMCEC el espacio legtimo de concertacin y planificacin micro regional. Los retos inmediatos de la Asociacin resultan claros y tienen que ver con cinco cuestiones: i)la necesidad de incorporar nuevos actores para su fortalecimiento; ii)avanzar en su sostenibilidad a partir de los servicios que se ofrecen a los socios; iii)fortalecer el sistema de toma de decisiones polticas a nivel del Corredor y avanzar en su institucionalizacin; iv)disear un plan de competitividad e implementarlo; y, v)priorizar la intervencin a desarrollar.
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La poblacin participa activamente en las sesiones ampliadas del Concejo
Asociacin de Municipalidades Rurales del Valle de Los Chankas, AMRUVACH Departamento Provincia Presidente Municipalidades Asociadas Apurmac Andahuaylas Teobaldo Villa San Antonio de Cachi Huancaray Chiara Chacrampa Turpo Tumayhuaraca Guayana Pomacocha San Miguel de Chaccrampa Pampachiri Chiara Santa Mara de Chicmo Kaquiabamba Andarapa Ranracancha Andahuaylas Huaccana Cotarusi 22259 22748
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Poblacin Hombres Mujeres Foncomun 2005 Las provincias de Andahuaylas y Chincheros estn localizadas en el departamento de Apurmac. Cuentan con una poblacin aproximada de 187,000 habitantes y una superficie de 4,080.35 kilmetros cuadrados. 78% de sus habitantes se encuentran en situacin de pobreza y extrema pobreza, a pesar del dinamismo econmico que se observa en sus valles interandinos y sus microcuencas, sustentado en su produccin de papa, maz, frijol, cebada y trigo, as como en su ganadera. En este escenario, en el que los municipios tienen desafos significativos, la primera iniciativa de asociativismo se desarroll entre los aos 2000 y 2002, cuando se constituy la Asociacin Provincial de Municipalidades de Andahuaylas, que bajo el liderazgo del municipio provincial impuls la mesa de concertacin de la provincia. Esta experiencia, que no logr articular a las municipalidades pequeas y rurales, tuvo un fuerte acento urbano como principal lmite. Tras el cambio de autoridades con las elecciones, el proceso iniciado se trunc. AMRUVACH se origin a partir de la iniciativa de cinco alcaldes de Andahuaylas a partir de la asignacin presupuestaria que hizo la municipalidad provincial el 2003 para la instalacin de una planta de lcteos. Con la perspectiva de fortalecer su presencia institucional y mejorar su capacidad de negociacin, se constituy la Asociacin de Alcaldes del Ro Chichas Margen Izquierda. Posteriormente (2004) y a partir de la colaboracin con APODER se inici un convenio de trabajo anual que supuso la constitucin de una Secretara Tcnica, originndose la Asociacin actual que cuenta con 14 municipalidades distritales de las dos provincias (se incorpor Chincheros).
La Asociacin defini desde un primer momento cuatro objetivos de mediano plazo: i)el fortalecimiento institucional y la asociatividad municipal mediante mecanismos de articulacin, complementareidad y competitividad para impulsar el desarrollo local; ii)la modernizacin de la gestin; iii)la participacin y la transparencia para involucrar a los miembros de la comunidad en las decisiones; y, iv)contribuir al desarrollo econmico local a travs del uso racional de los recursos y el impulso a la produccin agropecuaria y agrosilvopastoril. En el poco tiempo transcurrido, los resultados obtenidos han fortalecido el proceso. En lo que hace al fortalecimiento institucional, el propio funcionamiento dinmico de AMRUVACH que rene a socios de distintas tiendas polticas es un xito, sustentado en la importante aprobacin de la gestin municipal de las asociadas por su compromiso con la participacin ciudadana, habindose afirmado una prctica descentralizada de asambleas de la asociacin en cada una de las asociadas. El incremento de la capacidad de gestin se expresa en distintos convenios que benefician a la poblacin INICTEL (telecentros rurales), Fundacin para el Desarrollo Agrario (produccin ganadera y de cereales), Banco Mundial (diagnstico del saneamiento ambiental) etc.- pero especialmente en el rol promotor y de contraparte que cumple la asociacin con Procuencas-MIMDES en el Corredor Econmico Chanka. La incorporacin de la Asociacin a la mesa de concertacin provincial y su participacin organizada en el CCL tanto como en la vigilancia del presupuesto participativo provincial son muy significativos. La modernizacin de la gestin municipal se resume en la formulacin de los planes de desarrollo institucional que se viene haciendo. La estructura organizativa de la Asociacin est basada en la complementareidad en las responsabilidades que asumen los socios en las decisiones polticas, la definicin de planes y la gestin. La secretara tcnica por su parte, es responsable del seguimiento y la continuidad de los procesos. El trabajo compromete a regidores y trabajadores de los municipios involucrados lo que evita que se trate de un espacio de alcaldes y facilita los procesos de intercambio de experiencias y la mejora de los procesos de actuacin municipal permitiendo que AMRUVACH funcione como red. Esta lgica facilita los liderazgos compartidos, democrticos y descentralizados. Hacia adelante, la Asociacin deber hacer frente a cuatro desafos importantes: i)consolidar su desarrollo institucional de cara al prximo proceso de elecciones municipales para asegurar su continuidad; ii)avanzar en su autosostenimiento; iii)implementar acciones de cooperacin entre las municipalidades socias para optimizar el uso de los recursos; y, iv)desarrollar propuestas de polticas regionales y tener iniciativa en esta materia.
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Aqu tenemos diferentes ideas, pero nos entendemos porque creemos, en la participacin y vigilancia ciudadana
El Asociativismo para el Desarrollo de Capacidades y el Mejoramiento de la Inversin Pblica. AMUVRAE*
Departamento
Provincia Presidente Municipalidades Asociadas La Convencin Huanta La Mar Satipo
Cusco Ayacucho Junn La Convencin Huanta y La Mar Satipo Pichari, Kimbir CM Villa Virgen Llochegua, Sivia Ayna, Sta. Rosa, San Miguel, Ancco C.M. Valle Esmeralda CM San Miguel del Ene
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Foncomun 2005
El valle del ro Apurmac y Ene est ubicado en la selva de los departamentos de Ayacucho, Junn y Cusco y es popularmente conocido como el VRAE. La Asociacin fue constituida a iniciativa de las municipalidades de ocho distritos para desarrollar capacidades tcnicas locales para mejorar la calidad de sus proyectos y de la inversin pblica, lo que supone fortalecer capacidades en los profesionales del valle en formulacin y evaluacin de proyectos de inversin, sensibilizar a las autoridades sobre las caractersticas del Sistema de Inversin Pblica y brindar asistencia tcnica y capacitacin a las municipalidades socias para la implementacin de las unidades formuladoras y evaluadoras (OPI) tanto en cada municipalidad como en la asociacin en su conjunto. Se trata en consecuencia, de una experiencia de asociacin puntual. La accin de AMUVRAE distingui, desde un primer momento, tres fases para lograr el fortalecimiento de capacidades buscado: i)la de preparacin y capacitacin que apuntaba a transferir capacidades y a lograr una especializacin en inversin pblica y descentralizacin en el equipo tcnico de la Asociacin; ii)la de rplica, que apunt a una capacitacin intensiva mediante mltiples talleres a los funcionarios de las municipalidades asociadas, combinados con el acompaamiento a los gobiernos locales en el desarrollo de capacidades en planeamiento estratgico y en la identificacin, formulacin, evaluacin y gestin de proyectos de inversin; y, iii)la de aplicacin, que supone la implementacin y seguimiento a los procesos de acreditacin e incorporacin al sistema as como la formulacin y evaluacin de proyectos de inversin pblica. En la prctica la Asociacin apuntaba a fortalecer en una lgica de escala las posibilidades de que los proyectos de sus socios pasen los requisitos del SNIP Ello demand la construccin de alianzas estratgicas con . distintos actores pblicos y privados Consejo Nacional de Descentralizacin, Ministerio de Economa y Finanzas, PRODES, otras ONG y las propias municipalidades- a fin de generar las sinergias necesarias para el cumplimiento del objetivo, elegir a los profesionales locales comprometidos con el desarrollo del valle y asegurar el compromiso de autoridades. En esa perspectiva se implement una oficina de programacin e inversiones (OPI) en la AMUVRAE para asegurar estos servicios a los socios.
* Valle del Ro Apurmac y Ene
Como resultado del proceso, seis de las ocho municipalidades asociadas han sido incorporadas al SNIP encontrndose las otras dos en proceso; las ocho municipalidades (Chungui, Santa Rosa, Kimbiri, Llochegua, Anco, Silvia, Pichari y Ayna) han sido acreditadas ante el Consejo Nacional de Descentralizacin lo que ha permitido que 36 proyectos por un monto mayor a los 20 millones de soles sean declarados viables. El valle, como resultado del proceso, cuenta con 32 profesionales capacitados. Ms profundamente, AMUVRAE ha logrado mejorar y reorientar los recursos asignados a los distintos componentes de inversiones adems de fortalecer la capacidad tcnica de sus municipalidades socias en la gestin de proyectos.
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Nuestra unin viene permitiendo mejores proyectos, mayores recursos y capacidad profesional para el valle
Comentarios a las experiencias en promocin del desarrollo econmico local y asociativismo Tras las exposiciones se sucedieron los comentarios de Artemio Prez (APODER), Guillermo Dvila, representante de la Presidencia del Consejo de Ministros, Luis Rojas de la Organizacin Internacional del Trabajo, Ral Molina del Consejo Nacional de Descentralizacin y Carlos Barrenechea del MIMDES, todos los cuales saludaron la riqueza y diversidad de las experiencias.
Artemio Prez en su intervencin, seal que la descentralizacin en curso se caracteriza por la distancia entre las normas y la realidad, por una transferencia de competencias que se encuentra estancada y por un exceso de normas y reglamentarismo, lo que no impide que el asociativismo municipal aproveche las pequeas ventanas existentes. Estableci la diferencia que debe existir entre una asociacin de municipalidades como gremio para interlocutar polticamente y una mancomunidad como articulacin para resolver problemas. Estas segundas, como lo muestran las experiencias, estn en proceso de construccin a partir de acuerdos sobre el tipo de gestin y funcionamiento de cada uno de los municipios e integrantes de la mancomunidad a partir de dos ejes bsicos: el desarrollo del territorio y su acondicionamiento. Seal adicionalmente, usando el caso de Azngaro que el concepto de subsidiareidad se materializa en la promocin econmica de acuerdo a la mayor o menor presencia del Estado, recalcando que la promocin econmica del desarrollo debe darse siempre a partir de cosas concretas. Guillermo Dvila salud el enfoque de desarrollo territorial rural que encontraba en REMURPE as como la bsqueda de un desarrollo institucional pblico como soporte. Las distintas experiencias enfatizan el desarrollo productivo desde la oferta y no desde la demanda: el caso Valle Sur recuerda la importancia de la perspectiva multisectorial; Azngaro plantea la preocupacin por la calidad y legitimidad de la accin municipal como punto de partida para su propuesta institucional, abriendo canales con perspectivas de mercado a los productores; Crisnejas y VRAE superan los lmites provinciales y regionales donde la cuenca es un referente de mercado ampliado; finalmente, el valle de Los Chankas alienta oficinas municipales de promocin econmica que articulan alianzas entre los productores y otros actores. Luis Rojas, por su parte, subray la importancia de la promocin al desarrollo de las economas locales, donde la asociatividad permite superar el desencuentro entre la les de municipalidades y la realidad, como se ve en el caso del VRAE y el xito de su insercin en el SNIP o en el del Valle Sur que propone un corredor turstico y gastronmico. Subray la importancia de acentuar los procesos de innovacin para ganar en competitividad. Precis que el desarrollo econmico local es una competencia natural de las municipalidades rurales por lo que debieran tener posibilidades de invertir en infraestructura y en desarrollo de capacidades de los recursos humanos. Concluy diciendo que el rol de las municipalidades en esta materia es el de generar condiciones para el desarrollo de la inversin privada. Ral Molina constat que la gestin pblica se est innovando a nivel local donde se estn generando aprendizajes importantes. A pesar de sus debilidades, las experiencias presentadas muestran una nueva manera de gestionar lo pblico, avanzando desde lo local en la reformulacin del Estado. En trminos de construccin de la agenda futura plante cuatro temas: i)a nivel de participacin, un esquema efectivo de relacin entre la municipalidad y la sociedad no puede agotarse en el CCL por lo que hay que pensar en instancias territoriales y temticas; ii)en relacin a la promocin de la actividad econmica es preciso superar la tensin de roles que hay entre promover la inversin privada e invadirla; iii)en la gestin, es deseable avanzar hacia agendas compartidas, ms simples que los planes estratgicos; y, iv)afirmar las asociaciones como factores de cohesin territorial y una nueva manera de tomar decisiones compartidas. Finalmente, Carlos Barrenechea precis que estamos frente a procesos largos y estratgicos que buscan convertirse en polticas pblicas, desde donde debemos enfrentar tanto la pobreza, inequidad y exclusin que son rasgos estructurales del pas, y en cuanto la crisis del Estado que es jurisdiccional, de legitimidad, de representacin, de efectividad y por lo tanto de gobernabilidad. Los gobiernos locales estn impelidos en consecuencia, a responder a una crisis que es social y poltica.
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Carta de Compromiso de las Autoridades Municipales

Por alcanzar el desarrollo humano y la descentralizacin en el marco de los Objetivos del Milenio
Concluyendo el evento, Luis Vargas Aybar, Coordinador de Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, hizo una reflexin general ubicando el proceso de descentralizacin en curso y el rol de los gobiernos locales rurales, de cara a los Objetivos del Milenio. Concluida su alocucin, Wilbert Rozas, a nombre de la REMURPE, y antes de la clausura del evento, dio lectura de una carta de compromiso que fue aprobada por aclamacin, siendo suscrita por los alcaldes rurales presentes.
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Reconocimiento a Chantal Nicod La junta directiva de la REMURPE, realiz una alto en el desarrollo de la I CAMUR, para agradecer de manera muy especial a Chantal Nicod, por el apoyo brindado a la red en momentos muy particulares y que permiti el crecimiento y fortalecimiento institucional. En palabras del coordinador nacional de REMURPE, el alcalde de Anta, Wilbert Rozas Beltrn: Este es un homenaje que realizamos a una ciudadana del mundo, que vive y trabaja por los pobres y excluidos y que en el caso del Per, se convirti en una militante de los municipios rurales. En estos aos nos permiti con su apoyo realizar muchos de nuestros sueos, de nuestras ideas, nuestras propuestas y ver en el tiempo, como cada una de ellas nacan, crecan y hoy se encuentran en pleno desarrollo, por el bien de nuestros municipios.
Los Nuevos Desafos para los Gobiernos Locales:

Una mirada hacia la gestin en zonas rurales
Mara Isabel Remy Instituto de Estudios Peruanos Introduccin Las municipalidades en el Per son la instancia de gobierno democrtico ms antigua y cercana de la poblacin; para muchos poblados del pas, particularmente para las poblaciones fuera de las grandes ciudades, son la nica. Muchas de las imgenes sobre lo poltico y sus actores se forjan, en los pueblos y ciudades pequeas, en torno a sus gobiernos locales. No sin razn; el alcalde no slo es la autoridad local ms importante; de su accin o inaccin, depende cambios importantes en las condiciones y la calidad de vida de las personas en el Per. Dadas las enormes necesidades insatisfechas de la mayora de peruanos, los gobiernos locales concentran mucho de las demandas y expectativas de la poblacin. Sus recursos, aunque crecientes, son insuficientes para este nivel de necesidades (alcantarillado, electrificacin, pistas y veredas, carreteras y caminos secundarios, ornato pblico, locales pblicos, recojo y procesamiento de residuos slidos, seguridad ciudadana, locales escolares, condiciones de desarrollo local...), y deben tomar muchas opciones; stas opciones lograrn satisfacer a algunos, pero probablemente dejen algunos sectores descontentos. Como nunca antes, las autoridades locales electas para este periodo de gobierno han debido gestionar situaciones de alta tensin y conflictividad local. En 204 distritos se han llevado a cabo consultas sobre revocatoria de alcaldes o regidores1. Pero las tensiones o el descontento de la poblacin con alcaldes y regidores no slo se han procesado institucionalmente a travs de solicitudes de revocatoria. La Defensora del Pueblo da cuenta en sus reportes mensuales, que entre abril de 2004 y junio del 2005 se han desarrollado 98 conflictos locales de los cuales 74 significaron cuestionamientos a autoridades municipales2. Seguramente, el caso que ms se recuerda fue el dramtico caso del alcalde Cirilo Robles Collamamani, alcalde provincial de El Collao, asesinado en el contexto de un conflicto que lo enfrentaba las poblaciones rurales descontentas por el destino de los recursos municipales y las obras que deban realizarse. Importa recordar que hasta el momento, la Contralora General de la Repblica no encuentra justificacin para una acusacin de corrupcin, apropiacin ilcita o mal uso de los recursos municipales por parte de la gestin de Robles Collamamani; efectivamente, no siempre las iras populares se justifican y en estos procesos, han sido involucrados alcaldes probos e incluso altamente participativos3. Estas situaciones de conflicto, particularmente intensas en los municipios pequeos o de alta ruralidad, se producen en un contexto en que se viene operando cambios importantes, de signo a veces contradictorio, en el marco institucional de los gobiernos locales; algunos de estos cambios se asocian al proceso de descentralizacin iniciado en el 2002 en el pas, pero otros cambios vienen de ms atrs. Algunos son la cristalizacin de la tendencia democratizadora que se inicia con la eleccin popular de autoridades locales
1 2 Se han realizado, en este periodo consultas en 2004 (189 distritos) y 2005 (15 distritos). En la gestin anterior, slo se desarroll un proceso de consulta revocatoria en 175 distritos. La Defensora del Pueblo define como conflictos aquellos que han producido al menos alguna de las siguientes situaciones: amenazas a la vida, integridad o salud de las personas; daos a la propiedad pblica o privada; afectacin al libre trnsito; impedimento del ejercicio de funciones de una autoridad; o la paralizacin de la prestacin de servicios pblicos Los casos de los alcaldes de Crucero (Carabaya- Puno) o Nuevo Occoro (Huancavelica), revocados en la ltima consulta revocatoria, son muy sorprendentes. En el primer caso, un alcalde altamente participativo, en el otro, incluso un impulsor del asociacionismo municipal.
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desde 1980; otros se asocian, aunque sea indirectamente, a las polticas de ajuste de la dcada de los 90 y, sobre todo, a las estrategias asociadas a la reproduccin de un rgimen autoritario. En las pginas que siguen trataremos de analizar cmo se combinan estas tendencias de cambio institucional, de signo diferente, creando un contexto de relativa precariedad institucional, pero crecientes recursos y competencias, particularmente en los gobiernos locales rurales, cmo el proceso de descentralizacin plantea nuevas exigencias y abre oportunidades, y finalmente, qu retos enfrentan en estos contextos los gobiernos locales. La situacin actual de los gobiernos locales rurales
1.1 Algunas precisiones sobre tamao y ruralidad Una de las dificultades de impulsar procesos de cambio institucional en los gobiernos locales, es su extrema diversidad. Las reformas en el marco institucional de los gobiernos locales se disean sobre un modelo, pero deben procesarse en realidades muy diferenciadas, operndose adaptaciones difciles. Mientras ms reglamentaristas son las leyes, ms dificultad de adaptacin a realidades diversas.
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La primera gran diferencia en los gobiernos locales es su escala. El siguiente cuadro y grfico muestran cmo se distribuyen, en trminos de tamao, los 1,828 distritos del pas, y cunta poblacin electoral concentra, entre el distrito ms pequeo, San Joaqun en Yauyos (Lima) con 78 electores, y el ms grande, San Juan de Lurigancho, (Lima) con 361,460 electores4. N Distritos
menos de 1,000 electores de 1,000 a menos de 5,000 de 5,000 a menos de 20,000 20,000 electores o ms TOTAL 509 893 298 126 1,826
N de electores
288,028 2,107,976 2,781,324 9,473,222 14,650,550
Fuente: Padrn electoral 2001. ONPE. Elaboracin nuestra Como se puede apreciar, slo 126 distritos (el 7%), poblados por ms de 40,000 personas, gestiona las condiciones de vida de 18 millones de peruanos (el 65% de la poblacin). Es este 7% de gobiernos locales el modelo de gestin municipal, asignacin de funciones y estructura administrativa presente en las leyes de municipalidades. Pero en todos los distritos se debe implementar cuando menos un alcalde, un concejo distrital y un mnimo aparato administrativo. Casi un 30% de distritos, son muy pequeos; su poblacin no sobrepasa las 2,000 personas; si estas municipalidades implementaran todo el aparato de gestin que requiere el conjunto de
Los datos son del padrn electoral actualizado al 2001. La poblacin electoral representa poco ms del 50% de la poblacin total de un distrito. La informacin ms precisa hubiera sido la demogrfica, pero an no se dispone de la informacin del ltimo censo
funciones y atribuciones municipales para dar los servicios completos y promover el desarrollo de su poblacin, los recursos municipales no alcanzara, prcticamente no habra presupuesto de obras y sera una burocracia de bajsima eficiencia, excesiva. Lo que se hace es montar una burocracia mnima, pero tambin los servicios sern mnimos y las funciones de planeamiento de desarrollo casi inexistentes. Por definicin, casi slo por tamao, la poblacin recibe menos servicios. Las dificultades de escala para la gestin, podran acompaar a casi el 70% de gobiernos locales, que desempea sus funciones en mbitos de menos de 5,000 electores (algo de 10,000 personas). A los problemas por tamao de gestin, se adicionan los de dispersin de la poblacin. Como se sabe, la actual Ley Orgnica de Municipalidades-LOM- finalmente reconoci la existencia de diferencias, definiendo en su ttulo XI Municipio Rurales, con prioridad en la distribucin del FONCOMUN; ellos pueden tener una estructura administrativa bsica ms ligera, no estn obligados a contar con rgano de control interno (lo que contiene una cierta ambigedad) y pueden aplicar normas simplificadas del sistema nacional de control. Pero la definicin an no permite resolver su dbil capacidad de planeamiento y gestin, o lo hara a costos de extrema ineficiencia. Todas las funciones y atribuciones de distritos grandes debern ser cumplidas por estos pequeos municipios o, mejor dicho, no sern cumplidas por nadie, en la medida en que la nueva ley (as como la anterior), no discrimina claramente funciones de gobiernos provinciales, ms slidos y con mayor capacidad de gestin. Lo sorprendente es que la nueva ley orgnica de municipalidades incluso les agrega funciones. Les encarga ahora la promocin de la gestin sostenible de los recursos naturales: agua, flora, fauna, biodiversidad con la finalidad de integrar la lucha contra la degradacin ambiental con la lucha contra la pobreza y la generacin de empleo. En su definicin, se seala que tienen a su cargo la promocin del desarrollo integral y particularmente del desarrollo rural sostenible. Ni el mbito que gestionan es necesariamente soporte de polticas de desarrollo rural y de gestin de recursos naturales, ni el personal que pueden tener con sus pequeos presupuestos tendr la especializacin, en estos cientos de gobiernos locales, para ello. Un problema adicional, adems del tamao para la gestin, es la propia definicin de rural. Segn el propio Jefe del INEI, el Per es uno de los pases que define lo urbano ms generosamente, incluyendo en la categora urbano toda capital distrital. Pero el propio INEI en un estudios, as como diversos analistas, coinciden en ubicar el lmite entre lo urbano y lo rural en los centros poblados con al menos 5,000 habitantes. A partir de all, empieza a observarse, por ejemplo, actividades comerciales y de servicios para los entornos rurales, es decir dinmicas econmicas y poblacin ms diferenciada.
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Si tomamos se como el lmite entre lo urbano y lo rural, resulta que la poblacin rural en el pas, es decir, la poblacin que vive en centros poblados menores de 5,000 personas, no era en 1993 inferior al 29% como normalmente se asume, sino mucho mayor, llegando a ser absolutamente mayoritaria en la sierra y en la selva5.
Poblacin en CP menores de 5,000 personas

Nacional Regiones (fuera de Lima) Selva Sierra Costa (sin Lima) 38% 53% 61% 69% 25%
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Fuente. INEI. Dimensiones y caractersticas del crecimiento urbano en el Per 1961 1993. Lima 1996 Elaboracin nuestra En algunos departamentos, como Puno, por ejemplo, el 71% de la poblacin vive en Centros Poblados menores de 5,000 personas. En las regiones en general, pero sobre todo en la selva o la sierra, lo normal, lo que est muy por encima del promedio, es la ruralidad. Pero, a pesar del Ttulo XI de la LOM, an no reglamentado, no existe un modelo, un diseo de competencias adaptado a las condiciones de ruralidad, es decir, cmo dar servicios, normalmente pensados como urbanos (de concentracin) a poblacin dispersa o poco concentrada. La descentralizacin y particularmente la transferencia de competencias sectoriales a los gobiernos descentralizados, debiera, en principio, permitir plantear este problema de diseo de servicios para poblacin de altos niveles de ruralidad: cmo enfrentar la educacin secundaria, que requiere concentracin, para jvenes rurales (mayoritarios en algunas regiones), o cmo atender con servicios de salud a poblacin dispersa. Sobre ello volveremos, pero esta realidad municipal de efectiva ruralidad y pequea unidad de gestin, requerira, para tener voz propia en el proceso de descentralizacin, impulsar la redefinicin de las estrategias de dotacin de servicios. Est a la altura de las exigencias de la ruralidad? 1.2 Creciente democratizacin, pero sin fortalecimiento institucional Desde 1,980 asistimos a un proceso sostenido de eleccin universal de los gobiernos locales. Esa eleccin de 1,980, es bueno recordarlo, fue la primera efectivamente universal, sin exclusin de mujeres, ni analfabetos. En 1,966, cuando fue la ltima eleccin municipal antes del gobierno militar, el padrn electoral estaba formado por 2316,188 electores equivalentes a cerca del 20% de la poblacin total (para entonces las mujeres tenan muy recientemente derecho al voto); en las elecciones municipales de 1,980, el padrn estaba conformado por 6431,651 de electores, equivalentes a cerca del 40% de la poblacin. Este proceso de democratizacin ha ido acompaado de un proceso muy vital, muy conocido por la REMURPE y por eso slo lo menciono, de creacin institucional de instancias para la ampliacin de la participacin ciudadana y el involucramiento de las organizaciones populares en la gestin de sus municipios.
5 Infortunadamente, slo tenemos la informacin del censo de 1993. Habr an que esperar para contar con la informacin del censo 2005
Inicialmente como propuesta de la Izquierda Unida, an cuando esa organizacin poltica ha desaparecido, la iniciativa de diversos alcaldes de ampliar espacios de participacin en las municipalidades, se mantuvo como un sello progresista y, sobre todo, democrticos, en oposicin al gobiernos autoritario de Fujimori. Pero adems, el proceso democratizador, por las leyes y por las propias opciones polticas, ha sido acompaado por crecientes competencias y crecientes recursos. Desde 1,984, en que se promulga la Ley Orgnica de Municipalidades que sustituye la de 1,8926, las competencias municipales han ido incrementndose. Desde 1,993, adems, sus recursos se han incrementado con la creacin del FONCOMUN y sucesivas disposiciones lo han hecho crecer. En muchas provincias y distritos, a las transferencias por FONCOMUN se suman las de canon y sobre canon. En este periodo municipal, el incremento de recursos transferidos a los municipios es enorme: en 2,003, recibieron transferencias por S/. 2,443,575,365; en 2,005 completarn los S/: 4,536,223,733. En slo 3 aos se han prcticamente duplicado. El mayor incremento es, sin embargo en los fondos de reparto menos homogneo: los recursos de canon, que han pasado de S/. 471,978,684 en 2,003 a S/. 1,668,246,044 en 2,005 (se han multiplicado casi 4 veces!), pero tambin los recursos de FONCOMUN se han incrementado de S/. 1,597,053,314 en 2,003 a S/. 2,031,674,241 en 2,005. El FONCOMUN, por su parte, no slo ha crecido, sino se ha flexibilizado. En su origen, los gobiernos locales estaban autorizados a utilizar slo el 10% en gastos operativos. Desde 2,003, la restriccin no existe. Estos cambios en el marco institucional de los gobiernos locales que significan exigencias mayores de gestin por la complejidad de las competencias, en una situacin de fragmentacin poltica como la actual en la que los alcaldes y regidores electos no participan de organizaciones polticas mayores7 donde circule informacin, capacitacin, vnculos con congresistas que promulgan las leyes, o donde alcaldes de un mismo partido compartan experiencias y afinen mecanismos de accin, han debido procesarse localmente, por grupos o personas, haciendo uso de fragmentos de informacin, pedazos de experiencias previas gremiales o polticas, algunas procesadas como nuevas propuestas de participacin y concertacin y, en muchos casos, emulando la gestin autoritaria del Presidente Fujimori de utilizacin del gasto pblico para la legitimacin personal por obras, el montaje de mecanismos de clientela, la fijacin de personal incondicional y el lucro personal y del entorno. Nuevos cambios institucionales, adems, tienden a inhibir o a conflictuar esta emulacin y las otras opciones de micropoltica local que, eventualmente, sectores de la poblacin esperan. La nueva Ley Orgnica de Municipales norma con mucha precisin la obligacin de introducir mecanismos de participacin ciudadana en los planes y presupuestos municipales. La legislacin es muy precisa; es minuciosamente reglamentarista. Pero, adems, es ambigua; crea no uno, sino dos rganos de participacin los CCL y las Juntas de Delegados Vecinal Comunales, para fines, sobre criterios diferentes de representacin, sin que sus vinculaciones queden claras. Lo que realmente existe son los CCL donde, por algn afn de que la representacin ciudadana sea menor que el nmero de autoridades municipales, a pesar de que no toman decisiones, tienen un nmero de representantes muy reducido, elegidos por mecanismos indirectos y, en general, de baja representatividad. La segunda instancia son las Juntas de Delegados Vecinales y Comunales, estrictamente seran el mecanismo participativo de base, pero a pesar de que por ley tienen como funcin concertar y proponer las prioridades de gasto e inversin dentro del distrito y los centros poblados, no tienen vnculos con el CCL que es quien propone al Consejo el presupuesto.
6 7 En realidad, en 1980 un decreto ley que ya moderniza las municipalidades, y es la base de la ley de 1984 Incluso alcaldes elegidos por listas de partidos polticos nacionales, pocas veces tienen vnculos polticos slidos; muchos partidos funcionan como franquicias para elecciones locales. As, la tradicional escuela de gestin poltica y el espacio donde la informacin fluye y se procesan vnculos con el Congreso, el partido poltico, no funciona
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En realidad, es una tercera instancia la que realmente participa en el proceso de elaboracin participativa de los presupuestos: los agentes participantes, definidos por las Directivas del MEF (sin vinculacin ni con los CCL ni con las JDV-C si existen). El proceso mismo de elaboracin de presupuestos es relativamente confuso y bastante complejo. Los agentes participantes priorizan proyectos. Pero los proyectos a ese nivel no estn presupuestados ni evaluados en funcin de los criterios del SNIP; deben pasar por un filtro tcnico que calcula costos y establece su viabilidad y luego ser filtrados por el CCL que concierta, en funcin de los topes de presupuesto y las prioridades del Plan de Desarrollo Concertado (o de otros criterios de alta discrecionalidad), los proyectos que sern incluidos. Al final, de todo lo cual, entra al consejo municipal que es quien lo aprueba. En ningn momento, los proyectos regresan a los agentes participantes. El complejo proceso de participacin de base, deviene, en muchsimos casos, una suerte de mesa de partes donde la poblacin deposita sus sueos; luego de lo cual una caja negra de carcter tcnico o profesional establece su viabilidad; un CCL, de baja representatividad y que no ha participado en el proceso participativo de base lo reorganiza y, al final, el Concejo decide. Pero es el alcalde quien fue electo y quien tiene que dar cuenta a la poblacin sobre un plan de inversiones que suele dejar muchos inconformes al interior de un mar de necesidades insatisfechas. Los mecanismos participativos obligatorios pero confusos, en un contexto de baja institucionalidad de organizaciones polticas, y altos y crecientes- recursos financieros de alta discrecionalidad (no hay lmites en las remuneraciones y dietas del alcalde y regidores; no hay restricciones para el destino del FONCOMUN ni de los recursos por canon), no colaboran a consolidar la legitimidad de los alcaldes, y les abren, ms bien, frentes de cuestionamiento. Las organizaciones sociales, por otra parte, el referente de los mecanismos participativos, son dbiles tambin y no cuentan con claras agendas elaboradas con autonoma a los procesos participativos municipales, que se constituyan en guas orientadoras de sus reivindicaciones. Sus demandas a los gobiernos locales suelen ser casuales, elaboradas para el momento, sin proyeccin ms all del ao de presupuesto. Procesos ms complejos de elaboracin de propuestas o proyectos, tienen, a su vez, el riesgo de construirse alejados de las bases. No se trata por lo general de demandas ordenadas; y el equipo municipal o pasa por encima de ellas en funcin (en el mejor de los casos) de un proyecto ordenador (que pocas veces es el plan concertado de escasa operatividad), o pulveriza el presupuesto siguiendo esta demanda poco ordenada. En estas opciones de micropoltica, donde adems se juegan promesas y adhesiones, hay riesgo de dejar poblacin descontenta. Adicionalmente a ello, tambin se han operado cambios institucionales en las normas electorales que inducen a la pulverizacin del voto, incrementan la desafeccin ciudadana por la poltica y fomentan la aparicin de partidos personales. De 1995 a la fecha, la exigencia de nmero de adherentes para inscribir organizaciones polticas locales en elecciones municipales ha disminuido. La ley 26452 de mayo de 1995 estableca un mnimo de adherentes equivalente al 4% del padrn electoral de la circunscripcin correspondiente. La ley 26864 de octubre 1997 rebaj este mnimo a 2.5%, aunque estableci, en previsin de un incremento de las listas y una probable dispersin excesiva del voto, una segunda vuelta en caso que ninguno de los candidatos alcanzara cuando menos el 20% del total de votos vlidos. La ley que ha regido las elecciones de 2002, mantuvo el 2.5%, pero lo refiri no al padrn electoral, sino al nmero de votos emitidos en los comicios anteriores y elimin la restriccin de 20% y la posible 2 vuelta electoral. La nueva ley de partidos, que si no se reforma regir las prximas elecciones, disminuye an ms el mnimo de adherentes (lo fija en 1% de los votantes de la eleccin anterior) al mismo tiempo que no impone a las organizaciones polticas locales las restricciones, obligaciones y normas que a los partidos polticos nacionales. El resultado de ello es que cada vez es ms fcil inscribir una organizacin y una lista para participar en elecciones municipales. Ello tiene un efecto muy desestructurante; no slo est el hecho de que el voto se pulveriza en muchas opciones con pequeos porcentajes resultando electos alcaldes con escasa votacin, sino que nadie en las sociedades locales est obligado ni a hacer alianzas, ni a resolver conflictos, antes de ir
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a una eleccin (incluso, hay organizaciones sociales o gremios que se rompen para presentar igual nmero de listas que sus lderes en conflicto por lograr tratar de ser alcaldes). Por la facilidad de inscribir listas, los conflictos en la sociedad pasan directamente a la poltica y all siguen desarrollndose, con prcticas que excluyen a los que perdieron que, mayoritarios, buscan deslegitimar al alcalde. Todo ello, mina la gobernabilidad local e introduce no pocos conflictos. El nivel de dispersin de listas es muy alto; en prcticamente todos los distritos y provincias, el nmero de listas compitiendo en las elecciones de noviembre 2002 fue superior al de los comicios anteriores. El cuadro siguiente muestra los distritos donde compiti un mayor nmero de listas, y los bajos porcentajes sobre los votos vlidos (sobre el total de electores es muchsimo menor) con que los alcaldes resultan elegidos
Departamento
Puno Ayacucho Puno Junin Puno Tacna Junin Puno Lima Puno Junin Puno Huancavelica Ayacucho Puno Junin Arequipa Puno Junin Puno Piura Lima Puno Cajamarca Lima Cusco Cusco Lima Lima Tacna Puno Puno Piura Lambayeque Lima Lima Puno
Provincia
Azangaro Huamanga Azangaro Huancayo Puno Tacna Concepcion Huancane Barranca Huancane Huancayo Lampa Huancavelica Huamanga Huancane Huancayo Arequipa Chucuito Huancayo San Roman Piura Lima Moho Cajamarca Caete Cusco Cusco Lima Lima Tacna San Roman Puno Sullana Ferreafe Lima Lima Lampa
Distrito
Chupa Carmen Alto Santiago de Pupuja Huayucachi Plateria C. Gregorio Albarracin Lanchipa Andamarca Vilque Chico Paramonga Rosaspata San Jeronimo de Tunan Cabanilla Acoria San Juan Bautista Taraco Pilcomayo Alto Selva Alegre Pomata El Tambo Caracoto Castilla Independencia Conima San Juan Nuevo Imperial Santiago San Sebastian Carabayllo Cieneguilla Alto de la Alianza Cabana Chucuito Bellavista Incahuasi Brea San Martin de Porres Santa Lucia
N Listas
Electores
5,107 6,241 3,418 5,177 6,170 13,958 2,959 7,801 21,088 4,472 5,755 3,563 12,054 15,743 9,359 5,176 35,691 11,688 78,038 3,242 65,509 128,093 3,362 2,633 8,059 48,770 25,542 80,330 7,281 18,307 2,519 6,383 25,958 5,053 101,901 326,468 4,834
% Ganador
10.9% 12.3% 12.8% 12.9% 13.0% 13.4% 13.4% 14.2% 14.5% 14.6% 14.9% 15.4% 15.6% 16.2% 16.2% 16.2% 16.9% 17.5% 18.0% 18.0% 18.6% 18.7% 18.8% 18.8% 18.9% 19.1% 19.8% 20.9% 21.0% 21.1% 21.9% 21.9% 22.1% 22.2% 22.6% 22.7% 23.2%
18 15 18 15 15 19 16 19 19 19 15 15 17 17 16 16 15 15 19 16 15 17 15 15 16 19 16 15 15 16 16 15 15 17 15 16 15
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Departamento
Ayacucho Lima Lima Junin Ancash Ayacucho Ancash Lima Lima Junin Lima Cusco Lima
Provincia
Huanta Lima Lima Huancayo Huaraz Huamanga Huaraz Lima Lima Huancayo Lima Cusco Lima
Distrito
Huamanguilla Villa El Salvador El Agustino Chilca Independencia Jesus Nazareno Huanchay San Juan de Lurigancho Comas Pariahuanca San Juan de Miraflores Wanchaq Chorrillos
N Listas
Electores
2,465 175,572 113,397 41,798 35,673 6,458 1,174 392,997 285,076 3,972 214,581 43,703 148,202
% Ganador
23.6% 23.8% 25.0% 25.8% 26.5% 27.8% 27.9% 29.0% 29.2% 29.5% 31.9% 39.1% 45.6%
15 16 17 19 18 15 16 16 17 18 15 18 16
Fuente: ONPE. Elaboracin nuestra
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De los 50 distritos del cuadro, seleccionados por el alto nmero de listas compitiendo (15 o ms) slo 11 superan el 25% de los votos vlidos; slo 2 superan el 33% (un tercio). En general, de los 1,828 distritos, si bien el promedio de votos vlidos con que fueron elegidos los alcaldes fue de 30.1%, ello signific slo el 21.5% de los votos emitidos. Sorprendentemente, a pesar de la altsima oferta electoral, los niveles de votos blancos y nulos fueron muy altos. En esta suerte de lotera electoral, los alcaldes son elegidos con porcentajes muy pequeos de votacin, y normalmente con mnimas diferencias, casi aleatorias, entre el primero y el segundo. Los alcaldes as elegidos sin exigencias de organizaciones polticas de soporte, con votacin mnima, expresivos en muchos casos de conflictos no resueltos en la sociedad, tienen inmediata mayora absoluta en el Consejo Municipal8, y por lo tanto no estn tampoco, en el ejercicio de su funcin, obligados a concertar con sus cercanos oponentes para tomar decisiones. Todo o nada. Se gana o se desaparece. Esta enorme concentracin de decisin en el ganador es tambin tentadora para la propia lista de regidores, de organizaciones polticas independientes precarias, altamente personalizadas, sin destino poltico para los segundos; ms de un teniente alcalde, promueve la vacancia o la revocatoria del titular, y encuentra posibles nuevas alianzas entre los que, por muy poco, es decir, con cierta capacidad de audiencia en la poblacin, quedaron fuera. Nudos de conflicto y, sobre todo, actores organizados (operadores polticos, brokers, lderes segundos o terceros) utilizan errores de los alcaldes, estrategias de micropoltica equivocadas, opciones que suscitan algunos descontentos o trampas de la propia legislacin participativa, para animar el descontento local y desestabilizar el gobierno local. En todo caso, en algn punto de esta historia de cambio institucional, nuevos elementos sumados a los gobiernos locales (o mucho dinero sin restricciones, o demasiados planes y reglamentos, o demasiadas instancias de concertacin y participacin que se duplican y no se coordinan y no queda claro quin decide, o demasiada libertad para presentar listas sin exigencias de seriedad y continuidad, o demasiados cambios sin canales de informacin...) han empezado a generar conflictos y situaciones de alta desconfianza y relativa precarizacin de este rgano de gobierno, el ms antiguo de nuestra historia. La cuestin es que con muchas debilidades, los gobiernos locales enfrentan ahora el nuevo contexto de descentralizacin y deben prepararse para recibir mayores fondos y competencias sectoriales.
En las ltimas elecciones, una interpretacin particular sobre el clculo de mayora para la lista ganadora y la aplicacin de la cifra repartidora para el resto, hizo que en el clculo de regidores de minora por cifra repartidora se incluyera tambin a la lista ganadora, con lo que sta obtena, adems del 50% ms 1, por lo menos una regidura ms.
Proceso de descentralizacin: Transferencia de competencias y funciones
2.1 Algunos antecedentes El 1 de enero del 2,003 tomaron posesin de sus cargos los primeros presidentes regionales electos de este nuevo intento descentralista en el Per, as como los 194 alcaldes provinciales y 1,828 alcaldes distritales de las municipalidades reformadas en el marco de la ley de bases de la descentralizacin. La etapa de instalacin de gobiernos nuevos o reformados por el proceso de descentralizacin se realiz, sin embargo, sin que el conjunto de normas y procesos definidos para la etapa inicial, por la Ley de Bases de la Descentralizacin (LBD), se hubieran culminado. As, quedaron pendientes una nueva ley orgnica del poder ejecutivo que definiera el nuevo estado descentralizado dando el marco general de estructuracin de funciones y competencias desde el gobierno central hasta los gobiernos locales distritales; un plan de desarrollo de capacidades y su implementacin, para asegurar que las transferencias de competencias y proyectos se realice sin contratiempos y sobre un sustento comn de habilidades y conocimientos, y una ley de incentivos para la conformacin de regiones que permitiera que la promocin y apoyo para la conformacin de regiones va referndum se realizara en la segunda etapa, previa a una tercera de transferencia de competencias sectoriales. La nueva ley orgnica del poder ejecutivo no se ha promulgado an, aunque s la ley del sistema de acreditacin que viabiliza la metodologa de transferencia de competencias sectoriales, en julio del 2004. La ley de incentivos a la conformacin de regiones se emiti tambin en julio 2004, con dos aos de retraso, con lo que los dos procesos, que deban ser sucesivos segn el cronograma de la LBD, se estn desarrollando de manera simultnea, y sin que se implemente el programa de desarrollo de capacidades. La descentralizacin es a la base una poltica pblica que modifica la distribucin de funciones y competencias entre los diferentes niveles territoriales de gobierno. Es una reforma del Estado; significa cambios en la manera de cmo se toman las decisiones pblicas porque modifica el lugar, el nivel, en el que se toman. La descentralizacin, y as est definida en la LBD, se orienta por un criterio de subsidiariedad, que sugiere que las decisiones pblicas se tomen al nivel ms cercano a la poblacin que involucran. Ello, en un pas centralista como el Per, significa transferir un mximo de capacidades de decisin (competencias, programas, funciones) a los ms de 2,000 rganos de gobierno descentralizados. Para minimizar el desorden y la incertidumbre que este cambio puede producir, la LBD defini un segundo criterio: el de gradualidad. A diferencia del proceso de descentralizacin de finales de la dcada de los 80 en que el Congreso estableca las competencias y funciones de cada gobierno regional en leyes que los creaban, la ley de bases vigente encarga al propio Ejecutivo, a travs del Consejo Nacional de Descentralizacin, modular el ritmo de este proceso gradual de transferencias el que, adems, se producir en funcin de las capacidades de gestin de los gobiernos descentralizados. Queda as en manos de la voluntad poltica del gobierno (no del acuerdo poltico en el Congreso) el corazn mismo de la descentralizacin: la marcha del proceso de transferencia de competencias, as como a su criterio la ponderacin de las capacidades de gestin de los gobiernos locales y regionales para cumplirlas. Los gobiernos locales entraron pronto en el proceso. La transferencia de programas sociales no requera esperar la ley del sistema de acreditacin y en 2003, recin instalados, fue promulgado el Decreto Supremo 036-2003-PCM que defini un primer proceso de transferencias de proyectos de inversin de infraestructura productiva y de fondos, programas y proyectos de lucha contra la pobreza que inclua, en el caso de los gobiernos regionales, los proyectos especiales de INADE (bsicamente las grandes irrigaciones, todas efectivamente transferidas), el programa de mantenimiento de caminos departamentales de PROVIAS y los proyectos de electrificacin rural. Para los gobiernos locales provinciales, inclua la transferencia de los programas de complementacin alimentaria de PRONAA y el programa de mantenimiento de caminos provinciales de PROVIAS. Finalmente, para los gobiernos locales distritales se previ la transferencia de los
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proyectos de infraestructura social de FONCODES, los proyectos del PRONAMACHS y los proyectos de reconstruccin de ODESUR. El decreto estableca tambin que la ponderacin de las capacidades de gestin se realizara por un proceso de verificacin del cumplimiento de las normas de gestin. Pero el proceso efectivo de transferencia (con excepcin de los proyectos de INADE que se entregaron con cierta rapidez) debi esperar 7 meses, a octubre del 2003, para iniciarse. El DS N 088-2003-PCM del 29 de octubre identifica los gobiernos descentralizados que recibirn las transferencias de programas y proyectos luego del proceso de verificacin y elimina toda mencin a PRONAMACHS. En realidad 2004 ha sido el ao de implementacin del primer bloque de transferencias y en este ao se ha incrementado el nmero de municipalidades acreditadas, pero no se ha ampliado el marco de transferencias. Lo observado hasta ahora evidencia algunas de las dificultades del diseo de este proceso, clave para la descentralizacin. Una es la lentitud en la transferencia, a pesar de tratarse de programas o proyectos que los gobiernos municipales estn acostumbrados a realizar: efectivamente, los municipios tienen en sus manos, desde hace tiempo programas alimentarios, como el programa de vaso de leche, y obras de infraestructura social. Segn el plan de transferencias del MIMDES, est an pendiente la acreditacin de 1,220 municipalidades distritales que tienen presupuestos de FONCODES; el proceso de transferencia ha abarcado slo 406.
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La otra dificultad, que probablemente explica la primera, es que el proceso est diseado de manera que los rganos descentralizados de gobierno reproduzcan, en su pequea escala, el mismo diseo de operacin del programa nacional. En el caso del programa de complementacin alimentaria de PRONAA (comedores populares), por ejemplo, la puesta en marcha de los programas en las municipalidades significaba la implementacin de un aparato burocrtico semejante al nacional, que por la escala de operaciones, resulta costoso sin que, adems, se desmantele PRONAA nacional que sigue operando los programas no transferidos o las zonas no acreditadas. Para cubrir el incremento de funcionarios, se ha restringido el presupuesto de compra de alimentos. Efectivamente, MIMDES an conservar por un tiempo ms el fondo ms grande: los programas nutricionales. En este ao estaba previsto acreditar 12 municipalidades provinciales para iniciar la transferencia a modo de piloto en 2006, ao en que se acreditaran otras 91 provinciales y otro tanto en 2007: la transferencia de programas nutricionales la realizar el prximo gobierno. Falta an hacer un balance de lo que ha significado este proceso de asumir fondos de poltica social para las municipalidades. 2.2 Las nuevas competencias: proceso de transferencias sectoriales El proceso de transferencia de competencias se ha iniciado con muchos problemas. La propia Comisin de Descentralizacin, Regionalizacin y Modernizacin de la Gestin del Estado del Congreso de la Repblica, en un balance del proceso al 2005, reconoce retrasos y dificultades en el proceso de transferencia de competencias. La ley 28273 que norma el sistema de acreditacin de gobiernos regionales y locales se promulg tarde, el 8 de julio del 2004 y reglament recin el 17 de noviembre. La ley y el reglamento definen un sistema de transferencia de competencias bastante complejo. Entre la posibilidad de organizar un proceso de transferencias planificado por el gobierno central, y la de organizarlo a travs de la demanda de competencias de los gobiernos subnacionales, la ley opt por ambas, oferta y demanda, definiendo un proceso segn el cual cada 5 aos los ministerios definen el conjunto de competencias posibles de ser transferidas y los gobiernos regionales y locales solicitan aquellas que les interesa, tericamente, en funcin de sus planes estratgicos de desarrollo. En medio de ambos, el CND construye, juntando ofertas y demandas, un plan quinquenal de transferencias. Luego de ello, cada sector establece su plan de transferencias para el ao, especificando
los requisitos que los Gobiernos Regionales y Locales deben cumplir para ser acreditados como aptos para recibirlas, as como un plan de desarrollo de capacidades. Tanto el plan quinquenal de transferencias como el anual, deben ser aprobados por el consejo de ministros. A continuacin, se inician las acciones de capacitacin y asistencia tcnica para las competencias solicitadas y aprobadas en el plan, luego de las cuales el CND y las entidades acreditadoras seleccionadas por l analizan si el gobierno regional o local est apto para ejercer las competencias que solicit. Y, finalmente, se inicia el proceso de transferencia de las competencias. Definido as, el proceso se desarrolla sin un plan integral, en la medida en que cada ministerio prepara sin coordinacin con otros- su paquete quinquenal y anual. Son entonces los propios ministerios, probablemente los sectores con mayores resistencias a la descentralizacin en la medida en que la transferencia de competencias significa hacer prescindibles muchas de sus funciones (y sus cargos), los que la definen al organizar la oferta. En esta suerte de feria de competencias, por otro lado, al mismo tiempo que algunas sern ejercidas por las regiones o localidades que logren acreditar capacidades, con el personal y recursos necesarios, el personal y recursos de gobierno central debern, sin embargo, conservarse tambin porque para otras regiones o localidades no se transferirn. Lo avanzado en el primer plan quinquenal y anual parece mostrar esta tendencia inercial del estado central. En la mayora de casos, las competencias y funciones identificadas para ser transferidas, son las que en realidad ya se ejercen en los gobiernos regionales y se trata ms bien de un proceso de regularizacin. La racionalidad que gua el proceso tampoco es clara, pero sobre todo, no es homognea; en algunos sectores el proceso se guiara por objetivos de mejoramiento del servicio, en otros, por un clculo de su costo o, finalmente, por una mejora en la accesibilidad. Con excepcin del MINSA, la identificacin de competencias a ser descentralizadas no parte de una suerte de imagen objetivo final o de esquemas de funcionamiento descentralizado. En la medida, adems, en que no parte de una nueva ley orgnica del poder ejecutivo como lo prevea la LBD, ni de un proceso de reforma del estado (ley de empleo pblico, sistemas de incentivos, definiciones sobre organizacin por fines o por procedimientos) pedazos de estado se ofertan sin claridad de orientacin. Por el lado de la demanda, nada asegura (ni las normas lo sugieren) que las competencias que demandan niveles diferentes de gobierno, sean consistentes entre s; provincias colindantes podran estar demandando competencias diferentes, lo que obligar a los ministerios a atender unas y ya a no otras, perdindose eficiencias de escala. Cabe resaltar adems que, por cronograma, las actuales autoridades regionales y locales solicitarn competencias que en realidad sern ejecutadas por los que salgan electos en las elecciones del prximo ao que, a su vez, hacia el trmino de su mandato, harn lo mismo con sus sucesores: nadie ejecutar las competencias que solicita y para las que en teora sera capacitado. Pero quizs el principal problema que avanza el diseo de este sistema, es el mismo que se ha observado en la pequesima experiencia de las transferencias de programas sociales: todo induce a que en la escala regional o local, se reproduzca la misma estructura que a nivel nacional. Efectivamente, el rol de los sectores, definiendo procedimientos y los requisitos, es reproducir lo que ahora hacen. Y lo que ahora hacen es precisamente lo que habra que cambiar; para eso se descentraliza. El diseo no slo no parece admitir la posibilidad de que gobiernos regionales o locales reestructuren las funciones y servicios en funcin, por ejemplo de estrategias territoriales y no sectoriales de organizacin, sino que nuevamente- obliga a la reproduccin de aparatos con costos que no se sustentan necesariamente en la escala en la que van a operar. En el informe balance realizado por la Comisin de Descentralizacin del Congreso, se seala lo siguiente: El esfuerzo desarrollado en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales para definir las competencias exclusivas a partir de una matriz nacional, no tuvo un correlato con un desarrollo similar de competencias exclusivas en la Ley Orgnica de Municipalidades que, sumado al retraso en la aprobacin de la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo y del conjunto de normas pendientes sobre modernizacin del Estado (como la Ley de
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Empleo Pblico), han configurado un escenario bastante confuso en materia de competencias y funciones en los diversos niveles de gobierno que es necesario revertir con prioridad. Los problemas constatados nos llevan a la conclusin de que el proceso de transferencia de competencias para el ejercicio de funciones del gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales, pasa por una gran indefinicin y crisis. 2.3 Qu pueden esperar las Municipalidades. Educacin y Salud Como nuevas competencias, podran ser importantes aunque, como dijimos, no sern prcticamente ejercidas por quienes las solicitaron (y quienes se capacitan). En general, el plan de transferencias 2005-2009 est bsicamente diseado para transferir competencias a Gobiernos Regionales, que son los que se crean con el proceso de descentralizacin. Los 3 campos que sealan transferencias de competencias a Gobiernos Locales, adems de los programas de MIMDES (que en informe del Congreso seala que su retraso a nivel de transferencias de proyectos y programas es injustificable) en materia de Educacin, en materia de Salud y en el sector Agricultura. Son evidentemente sectores clave
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A nivel de Educacin, las competencias que segn la LOM (artculo 82) correspondan a los Gobiernos Locales eran muy amplias, incluyendo algunas competencias centrales, determinantes del proceso educativo y de sus proyecciones, como Monitorear la gestin pedaggica y administrativa de las instituciones educativas bajo su jurisdiccin, en coordinacin con la Direccin Regional de Educacin y las Unidades de Gestin Educativas, segn corresponda, fortaleciendo su autonoma institucional, o Apoyar la creacin de redes educativas como expresin de participacin y cooperacin entre los centros y los programas educativos de su jurisdiccin (las estrategias de redes educativas parecen adaptarse bien a la organizacin de servicios educativos en mbitos rurales). Pero son competencias especficas compartidas, es decir, las leyes de aplicacin podan en realidad, distribuir responsabilidades de otra manera que la que sugiere el texto. Efectivamente, la Ley General de Educacin, promulgada el ao pasado, retrocede en esta centralidad municipal definida en la Ley de Bases y LOM. Si estas ltimas sealan competencias, por lo general compartidas con lo que no queda claro las responsabilidades directas- en los gobiernos locales en materia educativa (la responsabilidad sobre la educacin bsica, es decir, todo el sistema escolar), la Ley General de Educacin prcticamente restringe el rol de las Municipalidades a la gestin de las inversiones en educacin (aplicacin y vigencia de las normas de infraestructura, equipamiento, y mobiliario en el mbito local) y la participacin de las autoridades locales en los consejos de participacin local. Efectivamente, la ley General de Educacin establece un mximo de descentralizacin a nivel de la Institucin Educativa misma y la concentracin de las competencias de gestin en las Direcciones Regiones de Educacin, dependientes de los Gobiernos Regionales, de las que dependen las Unidades de Gestin Educativa Local (que por lo general comprenden un mbito provincial) a cargo de la supervisin y apoyo de las Instituciones Educativas; es decir, no se establece dependencia entre la UGEL y el Gobierno Local (aunque s colaboracin, participacin, etc.). Las propuestas de cambios en los diseos de funcionamiento de las escuelas, la propia evaluacin de maestros y directores, en principio no sern materia municipal. Lo que s estar en sus manos, son los medios para que funcionen las escuelas (los locales, el mobiliario) y el apoyo a la alimentacin de los nios cuando se les transfiera los programas nutricionales. A nivel de Salud, el nico Ministerio que ha diseado una Hoja de Ruta para la descentralizacin, partiendo de un diagnstico actual y diseando un punto de llegada esperado (el mximo de competencias transferidas), pasando por los procedimientos y, sobre todo los modos de funcionamiento compartido entre niveles de gobierno, las maneras de operar (durante la transicin, en la situacin final, etc.), las competencias son bastante relevantes, en todo caso, para este sector, no se ha dado una ley restrictiva equivalente a la de educacin
El MINSA no ha entrado a la feria de ofertas y demandas de competencias, sino ha propuesto una estrategia de procesamiento con Gobiernos Regionales y Locales. Con estos ltimos, su prioridad es concertar con ellos cmo enfrentar la transferencia de una de las competencias centrales de la Salud: Gestionar la Atencin Primaria de la Salud. El MINSA plantea la necesidad de coordinar previamente, porque hay una serie de temas indefinidos: no queda claro por ejemplo qu entender por atencin primaria de salud. Pero la preocupacin central del MINSA est en el hecho de que los establecimientos de salud, a cargo de la atencin de salud (hospitales, postas, etc.), efectivamente existen con niveles que permitiran su transferencia a gobiernos regionales, provinciales y distritales, pero ello fragmentara lo que actualmente significa una operacin en redes y microrredes, es decir, ningn establecimiento de salud trabaja de manera aislada; estas redes no necesariamente tienen correspondencia territorial con provincias y/o distritos. El MINSA se propone una primera etapa de definiciones con los GL, de asesora para formular planes de gestin y parte de sus criterios para transferir funciones ser la evaluacin del cumplimiento de las funciones en salud, saneamiento y salubridad, asignadas por la ley de municipalidades. Tambin a este nivel, el MINSA se propone colaborar en el desarrollo de capacidades de las municipalidades. En trminos de descentralizacin hasta el nivel municipal, el MINSA tiene la experiencia de los CLAS, donde comparten responsabilidades los Gobiernos Locales y las sociedades locales, en convenios de gestin. La experiencia de CLAS, sin embargo, no parece orientar la estrategia de transferencias a pesar de que existen en el pas 764 CLAS que gestionan 2,155 establecimientos de salud de primer nivel de atencin. Cabe sealar que los dos sectores se plantean (uno drsticamente desde su ley y el otro como problema no resuelto) la dificultad de transferir directamente a las municipalidades la gestin de las unidades prestadoras de servicios directos, sean las instituciones educativas en el sector educacin, sean los establecimientos de salud, porque en la realidad (o en proyecto) funcionan como redes territoriales. El argumento es slido; no necesariamente fragmentar, pulverizar un sistema, es su mejor opcin, y ello sugerira mantener los servicios en un nivel regional. Pero tambin es cierto que son los Gobiernos Locales, particularmente los rurales, los que reciben una alta presin por la mala calidad o deficiente cobertura de la educacin, y los que por su cotidianeidad de gestin de su espacio rural, poco denso, con muchos caseros, podran plantearse con los pobladores cmo darles adecuados servicios de salud y educacin. Por el momento no ayuda mucho la mayor pulverizacin. Muchos municipios, responden las presiones con obras (una nueva escuela, un nueva posta), pero con pocas ideas sobre cmo gestionar con calidad servicios en condiciones de ruralidad. Es mejor construir un local escolar de secundario donde no podrn haber ms de 3 4 profesores por la pequea cantidad de alumnos, o disear un sistema de internado rural en un centro poblado con mayores servicios? Mejor construir una escuela primaria unidocente ms o un sistema de transporte de rena nios de diferentes comunidades en una donde la concentracin permitir tener el conjunto de maestros que se requieren?. Son postas vacas o sistemas de calificacin de agentes comunales de salud, botiquines rurales y unidades mviles lo que debiera tejer el espacio rural con servicios? Pocas iniciativas parecen llevar a las municipalidades a reforzar la pulverizacin, en vez de sugerir y desarrollar nuevos sistemas. Pocos sectores entonces, confan que el cambio hacia una mayor responsabilidad de los gobiernos locales signifique un cambio en un sentido positivo. Los Gobiernos Locales podran estar contagiados del mismo virus que el gobierno central cuando se plantea descentralizar: reproducir en pequeito lo mismo. Y eso no funcionar (o habra que demostrarlo) 2.4 Agricultura y desarrollo local. Qu nos trae el plan de transferencias La Ley Orgnica de Municipalidades estableca en su Ttulo XI, acaso con un exceso de entusiasmo, que las Municipalidades Rurales recibiran todas las competencias asociadas al desarrollo rural sostenible; por ello poda entenderse, por ejemplo, las competencias y programas de desarrollo rural del Ministerio de
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Agricultura (como PRONAMACHS, pero tambin las acciones de la Direccin de Promocin Agropecuaria, o la de Informacin Agrcola), as como programas asociados a la gestin de los recursos y el ambiente, como el INRENA. Adems del hecho de que hasta la fecha no se ha reglamentado el ttulo XI de la LOM, el entusiasmo municipalista parece haberse moderado y la programacin de transferencias de competencias del sector agricultura priorizan fundamentalmente transferir competencias a los gobiernos regionales. Sin embargo, dos los mbitos de competencias del sector agricultura sern transferidos a los Gobiernos Locales en el corto plazo. Uno, desde el Programa Especial de Titulacin de Tierras (PETT), plantea transferir a 756 Gobiernos Locales la conservacin y actualizacin del catastro que el PETT ha venido desarrollando. Para la transferencia de estas funciones, se ha previsto un Cronograma como el siguiente: 1. Coordinaciones con Gobiernos Locales, a fin de establecer una Agenda de Transferencia con su cronologa respectiva. 2. Desarrollar un programa de capacitacin tcnica en cada gobierno local, el mismo que estar dirigido a las autoridades locales (alcalde y concejales) y al personal tcnico (Arquitecto y/o Ingeniero, Informtico) encargados del proceso de conduccin del catastro rural.
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3. Acreditacin de los Gobiernos Locales. Determina el inters y las condiciones establecidas para dicho proceso, para ello se har un mapeo de las municipalidades donde se pretende implementar el catastro rural. 4. Transferencia de funciones y competencias. Elaboracin y mantenimiento del catastro rural, Artculo 79, tem 1.4.2. 5. Transferencia de la informacin grfica y alfanumrica de los predios rsticos a los gobiernos locales. 6. Supervisin: El PETT, a travs de la Direccin de Catastro Rural se encargar de supervisar y apoyar el proceso de implementacin y conduccin de catastro rural, durante un cierto tiempo, dependiendo de los avances o condiciones que ofrece cada gobierno local. Tambin est previsto iniciar las acciones de transferencia del Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrogrficas en Sierra (PRONAMACHS). La propuesta desde el Ministerio de Agricultura es, ms que transferir, es compartir con PRONAMACHS diferentes funciones asociadas al Programa a travs de acuerdos de gestin que permitan, ir capacitando el personal de los gobiernos descentralizados para, en una siguiente etapa, transferir gradualmente el programa. Ambas competencias, el catastro de PETT y PRONAMACHAS, si bien no sostienen el entusiasmo inicial con las posibilidades de los gobiernos locales de incidir en el desarrollo rural, son importantes. Quizs las mayores posibilidades van por el lado del catastro del PETT. Su primer inters puede ser tributario: si bien las normas de impuesto predial rural son relativamente confusas, el predial rural debiera ser la principal fuente de ingresos propios de los gobiernos locales en espacios de alta ruralidad. Quizs no en los de extrema pobreza rural, pero en espacios de pequea y, sobre todo mediana agricultura comercial, no debiera haber razn para no cobrar ese impuesto. El catastro del PETT puede ser el instrumento para una poltica de tributacin municipal rural. Pero esa no es su nica funcin. Las municipalidades, con Oficinas de Desarrollo Econmico Local podran, con el catastro, impulsar algo que es fundamental y que el propios PETT debi hacer: impulsar procesos de consolidacin de propiedades. Es decir, en muchos lugares, cada campesino tiene muchas parcelas, lo que profundiza el minifundio. Hay mltiples experiencias en las que, un rgano cercano a la poblacin campesina puede proponer procesos de intercambio de parcelas entre campesinos, de manera que poco a poco
tiendan a evitar la dispersin y consolidar unidades ms grandes en uno o dos lugares. Ello es muy importante: la propiedad pequesima dispersa impide que, efectivamente, los ttulos de propiedad generados por el PETT puedan utilizarse como garanta bancaria: instalar una hipoteca sobre 3 hectreas continuas con un solo ttulo, no slo es ms barato, sino susceptible de aceptarse por una entidad financiera formal, que instalar 6 ttulos de pedacitos que suman las 3 hectreas. Apoyar a superar el minifundio extremo puede ser un importante impulso al desarrollo rural. Pero el catastro adems puede permitir integrar sistemas de informacin para crditos agrarios, apoyando a los agricultores a sanear la situacin de deudas sobre sus tierras, y presentar ms claramente su situacin. La enorme confusin de viejas deudas (desde la liquidacin del banco agrario) podra aclararse, apoyando procesos de saneamiento. Actualmente, tener una propiedad prcticamente no tiene utilidad para el agricultor en trminos de recurso de capital. La tierra parece slo un patrimonio, no un recurso productivo. Un diseo razonable de programas de servicio a la pequea agricultura desde el catastro rural, adems de su funcin tributaria, puede permitir a municipios rurales cumplir funciones de impulso al desarrollo y, simultneamente, mejorar sus rentas propias. Adicionalmente, la transferencia del catastro permitir a los Gobiernos Locales calificar a su personal en el uso de programas informticos de cierta complejidad. Por el lado de PRONAMACHS, aunque la transferencia puede ser un poco lenta, no deja de tener inters. PRONAMACHAS manej presupuestos de entre los ms altos de proyectos en reas de sierra. No siempre con un criterio de desarrollo sostenible y muchas veces con intencin de uso poltico de los recursos. En algunas regiones, su personal, sin embargo, recibi altos niveles de calificacin que podran ser recuperados por los gobiernos locales; sistemas de planeamiento concertado de proyectos de desarrollo rural y manejo de recursos naturales, han sido especialidades desarrolladas por PRONAMACHS cuyo aprendizaje en oficinas municipales de desarrollo econmico puede sur muy valioso. Desafos de desarrollo territorial: la mejor opcin de la descentralizacin La descentralizacin est pasando lentamente- de un cierto esfuerzo por incrementar los recursos disponibles por los gobiernos descentralizados, a dotarlos de competencias de poltica, si bien limitadamente. Tener ms recurosos es importante y las experiencias de planificacin concertada y presupuesto participativo permiten, entre quienes las desarrollan bien, realizar u gasto de calidad. Pero la apuesta nacional por la descentralizacin no es slo porque los gobiernos locales o regionales tengan ms dinero para gastar. Es la apuesta por lograr un estado rediseado que permita que las polticas y acciones de desarrollo y mejora de la calidad de vida, no se planifiquen y ejecuten desde un centro distante, para el cual el pas aparece como un todo homogneo, sino desde niveles de gobierno cercanos a las condiciones precisas de la poblacin y su entorno. Son las polticas, y no slo los montos de inversin pblica, lo que se juega en la descentralizacin en tanto avance en la transferencia de competencias. Los avances ms importantes de los Gobiernos Locales en la ltimas dcadas han sido centralmente, como hemos dicho, en cmo asignar mejor y con mayor legitimidad presupuestos de inversin. Ello ha abierto, de manera promisoria, toda la cuestin de la democracia participativa. Pero disear nuevas polticas y programas de desarrollo, para los que empiezan a recibir competencias, requiere enfrentar nuevos desafos.
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3.1 El mbito territorial del desarrollo local El caso de la posible transferencia de PRONAMACHAS, con las oportunidades que abre, es complicado para las Municipalidades, y nos permite ejemplificar los problemas y los desafos en torno al espacio que requiere ser gestionado. El mbito en el que acta PRONAMACHAS es el de una cuenca, que suele no coincidir con el de un distrito o una provincia: el distrito suele ser muy pequeo, y la provincia integrar distritos fuera de la cuenca, sin inters y con otras demandas. La cuestin del mbito para la implementacin de programas o proyectos de desarrollo rural o desarrollo econmico local, es decir, la territorialidad de una propuesta de desarrollo, no necesariamente coincide con el mbito o el espacio administrativo poltico que llev a la delimitacin de distritos o provincias. Por ello, muchas funciones y proyectos de desarrollo rural, podran ms fcilmente ser implementados desde gobiernos regionales, con una visin del territorio ms grande, que desde gobiernos locales muchas veces limitados a la visin de sus restringidos espacios. Ello, sin embargo, alejara de la poblacin campesina el control, la propuesta y el dilogo, con quienes programan acciones de desarrollo y las deja a la voluntad de un gobierno regional, a veces distante, de identificar el desarrollo rural como prioridad o no. Los estrategias de desarrollo rural o de desarrollo territorial requieren tanto cercana a la poblacin, como mbitos apropiados. Propsitos de desarrollo territorial requieren manejar una escala suficiente que permita manejar relaciones ciudad campo, potenciando vnculos de mercado y apoyando la localizacin de actividades urbanas que promueven desarrollo rural (servicios, sucursales financieras, mercados), o suscitar acuerdos de la cadena productiva (todos los eslabones de un negocio) de un mbito territorial para mejorar los vnculos las ganancias de todos. La idea del desarrollo territorial sugiere efectivamente eso: que el desarrollo no ser producto de la hiper concentracin (como la metrpoli capitalina, las grandes ciudades capitales o un sper puerto), sino el producto de acciones mltiples de muchos actores, todas concertadas, en un territorio ms amplio. As, los vnculos entre lo actores y las dinmicas de asociacin sustituyen los efectos positivos de la concentracin. Un desarrollo disperso es posible, si est concertado. sa es la apuesta del desarrollo territorial, y es la mejor opcin de la descentralizacin. Estrategias de desarrollo territorial suponen que es todo el territorio, concertado, con sus muchos actores, lo que se hace competitivo (no una empresa en particular). Hoy en da en el pas hay buenos ejemplos de territorios que se hacen competitivos en experiencias de desarrollo de turismo local (Lunahuan, o Aspitia), o de localizacin agroindustrial, que genera demanda para el entorno rural y significa mejoramiento de vas de comunicacin, etc. Para ello, la escala de un distrito puede ser pequea y no necesariamente un estrategia centralizada slo en manos de un alcalde provincial, permita la movilidad de actores y recursos que se requieren. Producir el mbito, el espacio de estrategias de desarrollo territorial significa no supeditarse a los lmites actuales, sino entrar en las asociaciones que sean pertinentes, las necesarias a la estrategia. Qu territorio, qu actores, qu roles de gobiernos locales corresponden a estrategias de desarrollo territorial es un desafo importante. Para un alcalde es comn centrar toda su visin de lo que debe hacer en el espacio de su distrito o provincia, en parte porque all estn sus votantes. Co-invertir con otros alcaldes en una sola oficina de promocin del desarrollo, con alto nivel tcnico, que da servicios y disea proyectos para al conjunto de municipios y actores de una cuenca, pero cuyo local no est en MI distrito... tienen sentido? no da ms votos hacer una nueva loza deportiva en MI distrito?. El rol de los gobiernos locales en el desarrollo, utilizando o no las nuevas competencias, y, finalmente las opciones nuevas de desarrollo que abre la descentralizacin se juegan en este tipo de decisiones y desafos. La asociacin entre municipalidades e incluso la mancomunidad, que supone la ampliacin del territorio de gestin pblica, sin diluirse en un espacio regional, es uno de los desafos ms fuertes.
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Acaso, esta opcin, que deben tomar gobiernos locales, pueda ser apoyada si, desde instituciones como REMURPE no impulsan que se cambie el marco institucional permitiendo e incentivando el asociacionismo y la mancomunidad municipal. La legislacin descentralista considera incentivos a la integracin de regiones (incluso slo en consejos macro regionales para el manejo de proyectos), pero no considera NINGN estmulo a la integracin de Municipios para la gestin de programas conjuntos. 3.2 El ambiente en el territorio El territorio no slo es el espacio, gestionado por su gobierno, donde se ubican actores. Es tambin uno de los personajes, l mismo, de una opcin de desarrollo, si es el territorio, con todos, el que debe ser competitivo. No basta, por ejemplo, tener un buen catastro y unos buenos planos, que los tendrn con las transferencias del PETT. La posibilidad de realizar tcnicamente planes de ordenamiento territorial y de gestin ambiental se abren a gobiernos locales que recibirn competencias nuevas y sobre todo, la calificacin de sus recursos humanos. El manejo del ambiente limpio, desde planes de gestin ambiental con buena informacin, es materia municipal, de reglamentacin municipal, sobre la que hasta ahora poco se ha hecho. El ambiente limpio, sin embargo, para algunas estrategias municipales de desarrollo territorial, s ha sido fundamental. Las reglamentaciones municipales de los municipios de Nor Yauyos sobre la proteccin de un rea reservada, permitieron impulsar, en trminos de nuevas apuestas de desarrollo, el turismo local. La valorizacin de una produccin sin contaminantes permiti a la Municipalidad de La Unin y sus socias distritales, hacer una poltica de promocin de exportacin de cultivos andinos orgnicos. Donde se cultiva y exporta caf orgnico, es posible trabajar con las municipalidades una estrategia de ordenamiento territorial que valore econmicamente el ambiente limpio?. En estrategias de desarrollo territorial, donde el conjunto del territorio debe ser competitivo y se impulsan relaciones ciudad-campo... cuntas municipalidades han enfrentado, por ejemplo, el desafo de manejar los residuos slidos, incluso en las ciudades pequeas o intermedias? Las experiencias son muy escasas, aunque se han desarrollado ya modelos de plantas de tratamiento. No es posible enfrentar, en el contexto actual de valorizacin del ambiente limpio, estrategias de desarrollo amplio, con relaciones campo-ciudad fuertes, en espacios que no hacen esfuerzos por mejorar y manejar el medio ambiente. Hoy, las transferencias permitiran calificar personal para realizar planes, como venimos de decir, de ordenamiento territorial con informacin detallada y de gestin ambiental. La oportunidad existe y el desafo tambin. Est en manos de gobiernos locales el asumirlo. 3.3 Personal calificado y oficinas tcnicas Que los alcaldes asuman las posibilidades, aunque limitadas, que abren los procesos de transferencia de competencias sectoriales para mejorar la calidad de vida, a nivel de la salud y la educacin enfrentando, por ejemplo, la ruralidad para el diseo de nuevas estrategias, o para impulsar estrategias de desarrollo local territorial a nivel de las competencias en agricultura y otros posibles proyectos, definir el futuro de la descentralizacin. O nos quedaremos con una descentralizacin de ciertos niveles de recursos de inversin, participativamente asignados, o la descentralizacin significar un nuevo enfoque de desarrollo y de promocin de la calidad de vida. Lo segundo significa poder realizar propuestas muy tcnicas, socialmente legtimas, lo que requiere personal que normalmente no est en la Municipalidades, o niveles de calificacin con que no cuenta el personal que actualmente labora. Aprovechar oportunidades del proceso de descentralizacin significa tambin tomar opciones de personal, porque el actual nivel de calificacin no basta.
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La mejor probablemente es la de calificacin, y las estrategias de transferencia la posibilitan: las transferencias vienen con programas de calificacin de recursos humanos, que permitiran reasignas personal, calificndolo mejor, sin incrementar significativamente los gastos en personal. Efectivamente, no se trata siempre de hacer nuevas contrataciones. Las opciones ms difciles, pero ms razonables, vienen, sin embargo de la combinacin de recursos de municipalidades cercanas para generar oficinas tcnicas que las atiendan a todas con alto nivel de calidad. La mayora de municipalidades del pas, como hemos visto al inicio, son muy pequeas para asumir cada una, eficientemente, oficinas tcnicas de desarrollo, de promocin educativa, etc. Ser muy ineficiente, y seguro de baja calidad, crear una oficina de desarrollo local en un distrito con una poblacin de 5,000 personas o menos: la cantidad de personas a beneficiarse no justifica los altos costos del personal tcnico que la generacin de nuevos proyectos y estrategias requiere. Cmo enfrentar, por asociacin, la necesidad de contar con personal calificado, es uno de los desafos complejos, bastante distantes de alcaldes controlistas o que buscan que recursos de personal se destinen a personas cercanas. Pero es cierto tambin que, si los recursos municipales van a colaborar a financiar personal que no estar necesariamente localizado en el mbito de cada municipalidad, los efectos de su trabajo debern sentirse en el corto plazo: difcilmente inversiones de este tipo se sostienen en el tiempo, sin que la poblacin empiece a presionar por que se contrate en la zona o se gaste en pequeas obras. Oficinas tcnicas de desarrollo econmico, de mejoramiento de la educacin rural, de gestin de servicios de salud, requieren planes precisos y evaluacin por resultados. Los gobiernos descentralizados, ejecutando nuevas competencias, podran orientar las bases de una necesaria reforma en la burocracia estatal. Algunas notas a manera de conclusiones 4.1 Cambios en los marcos institucionales de las municipalidades han venido incrementando los recursos a disponibilidad de os gobiernos locales, incrementando sus funciones, incrementando los mecanismos de control (revocatoria) y participacin de la poblacin, al mismo tiempo que permitiendo el debilitamiento de algunas de sus bases institucionales. Municipalidades con mayores recursos, por ejemplo de canon, debern dar cuenta a la poblacin de si esta mayor disponibilidad se traduce en mejor calidad de vida y mayor desarrollo. No todos parecen estar en condiciones de pasar buen ese examen. Hay proyectos suficientes para los nuevos recursos? hay el personal para disearlos de manera novedosa y con impactos importantes? Los cambios que se han venido dando, normalmente sin orden ni proyecto claros, as como el contexto de descentralizacin, sugieren la necesidad de recuperar una visin de conjunto de los Gobiernos Locales. Volver a ver qu es, y para qu es competente el Gobierno Local; cules son sus ventajas (democracia, cercana, participacin) y sus desventajas (mbito), qu tipos de gobiernos locales existen, qu competencias pueden tener. Hasta ahora, la confusin de competencias compartidas termina haciendo o que nadie las cumpla, o que los gobiernos distritales dependan de la voluntad de los provinciales o estos de la de los regionales, para cumplir funciones que sus poblaciones requieren. Esta dependencia niega la autonoma de gobierno. REMURPE y sus socios podran impulsar esta reconstruccin de la visin de la municipalidad en el pas, que permita introducir modificaciones y ajustes a legislaciones, a veces extremadamente entusiasta, pero confusas. 4.2 Para los gobiernos locales, la descentralizacin ha significado hasta ahora el incremento de los recursos de inversin y de gasto operativo disponibles. Las innovaciones ms importantes han ido por el lado de asignar bien, de manera participativa, esos recursos. Pero la descentralizacin, eso se espera, es mucho ms que ello. Es un nuevo enfoque para la dotacin de servicios a la poblacin
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y para el diseo de estrategias de desarrollo, no ya desde un centro homogeneizados, sino desde mltiples gobiernos descentralizados, cercanos a las particularidades de sus poblaciones y territorios. La oportunidad de la descentralizacin es la oportunidad de la diversidad. Esta nueva forma de planificar el desarrollo y la dotacin de servicios se abre con la etapa de transferencia de competencias, poco generosa an, pero que abre oportunidades. Est en las manos de los gobiernos locales las definiciones de largo aliento de la descentralizacin: utilizar al mximo las pocas competencias que les sern transferidas, o no utilizarlas y seguir centrados en los temas de asignacin de recursos de inversin, dejando en manos de niveles distantes de la poblacin, el regional o el nacional, la delimitacin de polticas y estrategias, con lo cual, poco habr cambiado en el pas. 4.3 La cuestin de la dotacin de servicios, particularmente de salud y educacin, es particularmente sensible. A nivel nacional, por la incidencia democrtica de Lima, desaparece la cuestin de la ruralidad, de la gran cantidad de poblacin que vive en centros poblados menores de 5 o 10 mil habitantes, sin servicios propiamente urbanos. Por la ficcin de los censos, el Per aparece homogneamente urbano, como mayora. Por ello, no ha habido, de parte del gobierno central, ningn esfuerzo por imaginar cmo la poblacin rural, mayoritaria en muchas regiones y localidades, puede acceder a servicios de educacin y salud de calidad. Para cientos, eventualmente ms de mil, gobiernos locales, esto condena a grandes sectores de su poblacin a la mediocridad de servicios. Nios con escuelas unidocentes o multigrado tienen menos oportunidades de mejorar sus niveles de calificacin; nula estrategia de secundara rural condena a jvenes rurales a no ingresar a la secundaria o tener que vivir solos en ciudades con alto riesgo y, condena a nias y seoritas a quedar fuera del sistema escolar. La alta mortalidad en las localidades pequeas, mayor que en las capitales, se asocia slo al hecho de que nadie desde el Estado ha implementado una poltica de salud rural. Cmo llevar servicios a poblacin dispersa? Experiencias privadas e internacionales hay muchas, pero para ponerlas en prctica, se requieren decisiones en niveles de gobierno cercanos a la poblacin. Qu decisiones. Como uso de mayores recursos (los de canon, por ejemplo) algunos gobiernos locales vienen haciendo ms escuelas unidocentes, ms locales de centro de salud que no podrn ser atendidos por personal calificado. Si la descentralizacin se entiende como nuevas polticas y estrategias, las competencias que se transfieren permiten a gobiernos locales enfrentar nuevas estrategias de dotacin de servicios en ruralidad. Internado secundario rural en una zona donde varios distritos se integran para que los jvenes se renan y puedan tener educacin secundaria con excelencia? sistemas de movilidad que permitan concentrar nios de diversos centros poblados en una sola primaria, cercana pero completa, con todos sus grados y profesores? sistemas de botiquines comunales y agentes de salud de aldea calificados? La descentralizacin permite ya a gobiernos locales enfrentar este orden de problemas. Los desafos para ello, son semejantes a los del desarrollo: contar con personal calificado, gestionar el espacio en su conjunto y redefinir los mbitos de gestin para lograr escalas de eficacia. Para la mayora de municipios, ello slo es posible por asociacin de municipalidades o mancomunidad. 4.4 Competencias en materia de desarrollo local, son pocas las que se transfieren, pero s abren oportunidades; estn ya previstas las transferencias del PETT y de PRONAMACHAS. Nuevamente, la descentralizacin permitira cambiar el patrn concentrado de desarrollo (un desarrollo slo en grande conglomerados capitalinos), si se ponen en marcha estrategias de desarrollo territorial que significan nuevas relaciones urbano-rurales, articulacin de actores en cadenas, estmulo a la competitividad territorial. Ello requiere redefinir el rol del gobierno local en el desarrollo, ya no slo como constructor (tambin las obras son importantes, por supuesto), sino de dinamizador de relaciones, de concertador de cadenas y de inversor estratgico en servicios.
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Pero requiere tambin, nuevamente, acercar el mbito de la gestin pblica, municipal, al de las cuencas o las dinmicas de los mercados y los actores. El mbito de los gobiernos locales, ms bien poltico-administrativo, no coincide con el de cuencas, corredores o cadenas productivas. Atender desde los gobiernos locales nuevos potenciales de desarrollo significa, nuevamente, asociarse con otros vecinos. La asociacin requerir no slo definir un espacio (lo que es relativamente fcil), sino compartir gastos de oficinas de desarrollo que permitan el personal calificado que cada municipio, en su mayora pequeos, no puede solventar. La oportunidad del desarrollo en descentralizacin, gestionada por gobiernos locales, significa enfrentar su dispersin, la de los pequeos gobiernos locales, la de las sociedades rurales. Hoy en da la nica opcin contra la dispersin no es la gran concentracin; es la asociacin, la creacin de vnculos, la apertura a muchos actores para que concierten. Experiencias participativas de gestin municipal han sido escuelas de concertacin. Ellas son hoy un activo muy importante, pero ya no suficiente. Personal calificado, nuevas competencias, propuestas tcnicas, manejo de espacios, planes de ordenamiento territorial y gestin de ambiente, en dilogo con la poblacin abren una oportunidad que, como todas las oportunidades, tambin puede perderse.
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Los Nuevos desafos para los Gobiernos Locales:

Los desafos de la participacin
Javier Torres Seoane* En primer lugar quiero agradecer la invitacin de los amigos de la Red de Municipalidades Rurales del PerREMURPE para realizar esta presentacin y compartir la mesa con Marisa Remy. En segundo lugar decirles que soy de los que piensan que proponernos nuevos desafos, ya sea porque la ley lo manda o porque tenemos la voluntad poltica para asumir implica que hemos resuelto los antiguos, y entonces he querido mirar hacia atrs, y mirar bien adentro para dejar abiertas preguntas a las que seria bueno encontrarles finalmente las respuestas. En tercer lugar decirles que el proceso electoral nos empieza a mostrar que para ms de un candidato el tema regional aparece como una carga innecesaria, y que ello lleva a que se vuelva a echar el ojo a las municipalidades, aunque no se tenga ninguna idea muy clara de parte de los candidatos de lo que quieren para las mismas. En ese sentido resulta muy oportuno el pronunciamiento que hace unos das publicara la Remurpe. Ms all de que estemos plenamente de acuerdo con todos sus puntos, me parece que nos llama la atencin a los descentralistas del marasmo en el que hemos cado todos luego de la derrota colosal que sufrimos en el referndum del 30 de octubre. Sin embargo como dije al comenzar quiero dejar la coyuntura, y mirar hacia adentro, centrndome en un desafo que considero central y que salvo muy pocas municipalidades, nadie quiere abordar, y es la relacin entre las municipalidades rurales y las comunidades campesinas
Antroplogo, Director de la Asociacin Servicios Educativos Rurales
La relacin entre gobierno local y comunidad campesina es una relacin muy poco estudiada por las ciencias sociales peruanas, as como muy poco tomada en cuenta por los legisladores al momento de elaborar leyes que afectan a estas dos importantes instituciones cuya vigencia en la vida republicana es considerable. Las razones de este desencuentro, tienen que ver a mi entender, con el lugar que ambas ocupan en el imaginario nacional. La primera es vista como una institucin de carcter fundamentalmente urbano y la segunda es vista como un ente netamente rural. Aunque no es intencin de esta ponencia retroceder hasta los orgenes de ambas, esta aparente diferencia no es tal ni tan grande como el sentido comn nos hara pensar. Un problema central para entender el asunto en nuestros das, es la carencia de informacin confiable sobre ambas instituciones. Esparcidas por el territorio nacional y por la sierra sobre todo sus mapas y sus historias se superponen, aunque no de la manera que los templos catlicos se montaron sobre las antiguas huacas andinas, sino de tal forma que no siempre la comunidad preexisti a la municipalidad. Muchas veces el proceso ha sido inverso, aunque eso sea difcil de reconocer por quienes quieren ver en la comunidad campesina una forma de organizacin ancestral. Digo esto porque hace pocos das se ha apelado a la preexistencia de las comunidades (identificndolas como pueblos indgenas) al estado, para criticar acremente un proyecto de ley que se debata en el Congreso sobre el tema, y sin negar que hay un debate abierto sobre el punto, todos los presentes sabemos que lo peor que podemos hacer es esencializar al poblador del ande y simplificar los complejos procesos institucionales que se desarrollan en los Andes peruanos, porque este concepto niega en muchos casos una historia antigua y reciente de las formas que el estado y la sociedad se organizaron a lo largo de la vida republicana. Tampoco es posible encontrar una sola manera o reducir a una tipologa los procesos que las comunidades campesinas han seguido en su relacin con el estado. La comunidad campesina en los andes tiene mayor o menor visibilidad en funcin del rol que el Estado espera que cumpla en la sociedad. Si algo ha existido en particular a lo largo del siglo XX es un vasto esfuerzo legislativo por precisar este rol y delimitar sus campos de actuacin, que por cierto no se han mantenido inmviles, sino todo lo contrario. Hemos pasado en la ltimos quince aos de una poltica de proteccin de las tierras comunales en particular a un abandono generalizado del rol de las comunidades en el desarrollo rural, peor aun el desarrollo rural desapareci de la agenda de preocupaciones estatales, hasta la elaboracin de la Estrategia Nacional para el desarrollo Rural, que lamentablemente casi no se ha difundido. Las comunidades campesinas dejaron de ser vista como una institucin para ser vistas como una organizacin social ms entre tantas otras (clubes de madres, comits de autodefensas, junta de regantes, etc) que son receptoras de programas sociales o de asistencia. Despus de los fallidas polticas agrarias del gobierno aprista nunca ms la institucin comunal ha sido tratada como tal, ni siquiera por quienes la defienden. Deben ser actores del desarrollo local? Porque juegan un rol tan limitado en el imaginario de quienes han diseado la legislacin? Esta introduccin me permite ingresar al tema que quiero desarrollar, que son las formas de participacin que se dan a nivel de los gobiernos locales en la sierra peruana. La mayora de stas promovidas desde el Estado, primero desde el gobierno local en el momento en que no tenan mayor desarrollo legislativo como en los aos noventa, como en los ltimos 4 aos en que la participacin, y una de sus variantes la concertacin se convirtieron en poltica pblica. Presentar a continuacin una serie de puntos crticos que responden a varios de los problemas que ms de una autoridad local tuvo que afrontar en estos aos de reforma y que ameritan una revisin de parte de todos nosotros, con la idea que sirvan para mejorar aquello que es una aspiracin general de todos los que creemos que la participacin ciudadana es un medio y un instrumento para afirmar la vigencia de la democracia y promover el desarrollo, en particular en las zonas rurales
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1. Las formas de participacin ciudadana que han sido creadas a partir de la reforma descentralista parten de la existencia de una sociedad civil organizada que en el mbito rural no existe, debido a que la mayora de las organizaciones que existen no son asociaciones voluntarias sino ms bien en la mayora de los casos, creacin estatal, y que en muchos casos adems son formas de previsin social que el estado ha creado para atender diversas polticas pblicas, o incluso que actores externos han promovido dndose el caso que las personas no llegan a saber porque son parte de tal o cual organizacin. 2. Los mecanismos y procedimientos para la participacin ciudadana no toman en cuenta ni las concepciones del espacio, ni del tiempo, ni del territorio que existen en la sociedad rural. Todas estn impregnadas de un modelo urbano de gestin del desarrollo y del gobierno local. 3. Los mecanismos asimismo asumen la existencia de organizaciones de agregacin de intereses escala provincial, que se dan solamente en muy limitados casos, y que en el caso de las comunidades campesinas no tienen una expresin de este nivel, a pesar de los intentos y experiencias que en el pasado desarrollaron gremios como la CCP Las organizaciones viven encerradas en el localismo y la fragmentacin, lo que lleva en el caso del presupuesto por ejemplo a que el desarrollo y el uso de los recursos pblicos se termine por disolver. En una suma de obras de impacto mnimo.
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4. La legislacin descentralista (La Ley de Bases) considera a las comunidades campesinas, como actores o minoras excluidas, y su participacin es colocada como uno de los objetivos de carcter social y no poltico del proceso, reproduciendo de esta manera una mirada de subordinacin y tutelaje que ha primado en buena parte de la legislacin republicana a lo largo de los ltimos 100 aos.(el discurso de la CVR cae tambin en este error) A su vez la tendencia en la legislacin directamente vinculada al tema comunal asocia cada vez ms las comunidades campesinas con los pueblos indgenas y originarios, lo que lleva al riesgo de contar con una doble normatividad en un mismo espacio. 5. Los mecanismos y espacios para la participacin ciudadana en la ley orgnica de municipalidades no toman en cuenta, ni seala expresamente el rol de las comunidades campesinas en la elaboracin de los planes y polticas de desarrollo, considerndolas equivocadamente- al mismo nivel que otras organizaciones sociales, que en muchos casos existen al interior de las comunidades. 6. Los mecanismos de participacin y concertacin no son considerados legtimos, o en todo caso los acuerdos que se toman en estos espacios no cuentan aun con una legitimidad similar a la que puedan tener formas tradicionales de participacin como pueden ser los cabildos o las asambleas en las que todos los miembros de una comunidad pueden expresar su opinin o simplemente asistir y escuchar lo que se diga. 7. La idea de la delegacin en un representante por comunidad, se encuentra bastante deslegitimada por experiencias presentes y pasadas donde estos dirigentes han ido ms all de aquello que la asamblea comunal haba acordado. Este hecho de una gran dificultad de sintonizar los procedimientos tradicionales con aquellos que manda la ley para la gestin del presupuesto participativo.(la poblacin no acepta aquello que llaman acuerdos tomados a puerta cerrada) 8. La existencia de municipalidades de centro poblado ha sido vista, equivocadamente, como una forma de ampliacin de la participacin ciudadana (Ilave y Cajamarca), cuando en la mayora de los casos ha sido entendida por las comunidades y anexos que forman estas municipalidades de centro poblado, como un peldao en el proceso de distritalizacin de una comunidad. 9. En el caso de las zonas afectadas por el conflicto armado interno, la desestructuracin de la comunidad as como del gobierno local, ha llevado a una reconfiguracin de las formas de organizacin social, as como de las formas de gestin y ordenamiento del territorio, as como a la perdida de
legitimidad de la autoridad comunal, dando paso a otras formas como los comits de autodefensa, centros poblados menores, etc... que reemplazan y redefinen las relaciones de poder en el campo. Aunque tambin debemos reconocer que estos nuevos liderazgos pueden en ms de un caso combinar roles diversos en una misma persona, o los cargos van rotando entre los mismos lderes reproduciendo formas tradicionales de los pueblos donde tres o cuatro familias controlaban el poder. 10. El espacio de la municipalidad se ha convertido en el principal escenario de lucha por el poder en el mundo rural, - sobre todo a partir de la promulgacin del DL 776 que redujo los recursos de la Municipalidad de Lima y acrecento los recursos de los distritos rurales- y los procesos electorales y de revocacin de mandato generan una dinmica micro poltica muy intensa que lleva a que las comunidades y anexos establezcan alianzas o sean parte del poder local y que puedan colocar autoridades (los maestros por ejemplo) en puestos claves del gobierno local distrital. Esto lleva a un cambio profundo en las complejas relaciones de confrontacin entre mistis (que pueden ser indios educados) e indios, donde los segundos constituyen mayora en trminos del electorado. 11. El mecanismo de revocatoria, que es una forma de participacin plebiscitaria que data de la reforma fujimorista, ha sido uno de los mecanismos de participacin ms utilizado en zonas rurales. A nuestro entender debido a que este mecanismo enlaza con formas tradicionales de revocacin de la autoridad local, a travs de mecanismos como el viejo cabildo.(con sus 4 burros en la plaza) El problema es que en los ltimos tiempos debido a la falta de reaccin de los organismos electorales y tambin del sistema nacional de control, y a cierta complicidad del poder judicial la poblacin ha vuelto a apelar a formas tradicionales ms expeditivas- para expulsar de sus cargos a alas autoridades locales apelando a la acusacin de cargos de corrupcin y abuso de autoridad. 12. La mayora de experiencias de concertacin (Limatambo, Castrovirreyna, santo Domingo, Sihuas, Morropon, Huanta) que fueron promovidas previamente a la reforma descentralista, se desarrollaron apelando al mandato general de la Ley, y por ello pudieron desarrollar una diversidad de procedimientos que dependan mucho de la decisin poltica de la autoridad y de la capacidad tcnica de la institucin que acompaaba la experiencia. La conversin de la participacin en poltica pblica, paradjicamente termina por despolitizar la gestin y convertir a quienes participan de este proceso en aprendices de funcionarios pblicos, ms que en representantes de los intereses de los grupos y organizaciones a los que pertenecen. 13. La carencia de autonoma real de los gobiernos locales distritales debido a su dependencia de las transferencias del gobierno nacional lleva a que no haya una correlacin entre la inmensa demanda que tienen que atender y la capacidad de oferta que los dbiles gobiernos locales distritales tienen para ofrecer inclusive cuando tienen mas recursos por el aumento de canon y otros- (una pregunta es cuanto tiempo ms podemos sostener 2 niveles de gobierno municipal) 14. Los espacios de participacin atienden de manera muy limitada el problema del uso y control de los recursos naturales (tierras y aguas, uso subsuelo), ms all de la naturaleza meramente declarativa de los diversos planes concertados que elaboran los gobiernos locales. Asimismo la incapacidad de los gobiernos locales sobre la gestin de estos (supeditados a organismos del gobierno nacional) lleva a que la poblacin (organizada o no) no encuentre en estos espacios la atencin de sus principales intereses. 15. Un problema que viene del enfoque de la inclusin es percibir a la poblacin de las zonas rurales (comunera o no) como carente de derechos y por tanto como una poblacin a la que hay que reconocer derechos, sin embargo este enfoque no incluye una lgica ciudadana, en el sentido de reconocer derechos y obligaciones, sobre todo en los casos en que se toman decisiones vinculadas al presupuesto municipal o a la gestin de determinados programas sociales como el vaso de leche por ejemplo. Lo que quiero decir es que a la hora de rendir cuentas, ser la autoridad municipal la que tenga que hacerlo, ser la que sea cuestionada por las malas decisiones que se tomaron. El

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ciudadano termina siendo irresponsable, porque es percibido de una manera paternalista por la legislacin. Hay que sealar que existen tambin una serie de elementos de lo que podramos llamar la cultura poltica tradicional que basada en las viejas relaciones de poder entre hacendados y poderes locales, se reproducen, sobre todo emergen en muchos casos vigorosos luego de 10 aos de fujimorismo en donde se privilegio l vinculo con ncleos cuya legitimidad surga de la relacin directa con el gobierno nacional, dejando de lado toda forma de intermediacin poltica. 16. Uno de los riesgos del discurso hegemnico de la participacin ciudadana es el fomento del aspecto fiscalizador o de vigilancia de la misma, que adems de dejar de lado la cogestin u otras formas de participacin, parte de la lgica de que la autoridad es corrupta y de que la poltica seria sucia per se. Este discurso antipoltico esta muy presente en los promotores de la mayora de las ONG que de esta manera terminan viendo cayendo en un discurso que opone la corrupta y decadente democracia representativa a la vigorosa y sana democracia participativa, olvidando que la segunda tambin puede alentar el corporativismo y caer en practicas de corrupcin, tanto como la otra. 17. Existe una tradicin de los lderes sociales llamados a ejercer la participacin a ver siempre a la autoridad como el enemigo a enfrentar, lo que lleva a que la retrica concertadora se diluya en este repertorio de accin poltica. Ingresar con esta lgica en un proceso de concertacin o de diseo de presupuesto participativo convierte a estos espacios en trincheras de combate y no en espacios de deliberacin y acuerdo.(Es lo que ha ocurrido en algunos distritos de Puno los ltimos dos aos) 18. La ausencia del principio de autoridad, entendido como el respeto y cumplimiento de los acuerdos, es un problema que afecta los procesos de participacin. Debido a la limitad autonoma que hemos sealado por un lado, y al no-reconocimiento de procedimiento supuestamente universales validos para todos hace que la institucionalizacin de los procedimientos sea limitada y que los acuerdos sean constantemente revocados y vueltos a revisar. El problema es que un gobierno por pequeo que sea- no puede mantenerse en esta dinmica que conlleva una suerte de asambleismo permanente que termina paralizando la vida estatal (eso ocurri en Ilave, Asilo, Tilali, y tambin en otra vertiente sucede en Tintaya) Adems la legislacin participativa no contempla formas de exigibilidad vinculante, es decir no hay nada en la ley que obligue al alcalde a desarrollar de tal o cual forma su presupuesto participativo. De otro lado uno puede interponer denuncia por negar informacin, pero los costos judiciales y los trmites engorrosos obviamente hacen descartar esta va. 19. El proceso de descentralizacin que vivimos camina en relacin con la gestin del territorio entre dos polos que lo tensionan, de un lado la fragmentacin territorial a travs de las propuestas de autonomas a las municipalidades de centro poblado, versus los procesos de integracin a travs de la construccin de regiones (este ltimo severamente golpeado luego del referndum). En ambos casos se apela en el discurso a que una mayor agregacin territorial aleja a los ciudadanos del gobierno, pero aunque esto sea cierto, tambin es cierto que nuestro pas no esta en condiciones de sostener por mucho ms tiempo dinmicas tan fragmentadas como las que vivimos en particular en el mundo rural. 20. Uno de los grandes problemas de la participacin en el mundo rural es la escasa posibilidad de lograr que esta genere resultados a travs de los complejos procedimientos antes mencionados. El elevado costo econmico que significa para el representante o para la comunidad seguir los procesos no tiene correlacin con el beneficio final para la comunidad, que de no lograr su priorizacin en el presupuesto del ao, tendr que esperar hasta el siguiente, sin que ello signifique que en ese momento logre su objetivo. De otro lado los altos costos de la participacin implican o promueven la existencia de grupos de poder local que puede formar parte del comit de vigilancia, de gestin, o el mecanismo que fuera, o es asumida por aquellos notables que ya cuentan con recursos, dinero y tiempo para acompaar las acciones. 21. Otro aspecto que sigue siendo una limitacin es la naturaleza tcnica que tienen los procesos participativos. Los ciudadanos y sus organizaciones no cuentan necesariamente con un asesoramiento

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profesional que no sea el de la informacin que brindan los funcionarios municipales o el de los entusiastas promotores de las ONG que estn mas preocupados en llegar a elaborar sus productos que en que las personas entiendan lo que esta ocurriendo. Este carcter tcnico lleva a generar nuevas formas de exclusin que las premuras con que se desarrollan los procesos terminan por invisibilizar como son la limitada participacin de mujeres y de los analfabetos en general. 22. Un tema poco analizado es hasta que punto los procesos que vienen dndose desde la reforma descentralista mejoran sustantivamente la calidad del gobierno o contribuyen a que se desarrolle la gobernabilidad democrtica. Esta es una pregunta central que debemos responder. Es decir si hemos promovido estas nuevas formas como una manera de ampliacin de la democracia y el buen gobierno, deberamos estar en condiciones de poder decir ahora es mejor que antes, pero no simplemente porque antes haba cero reuniones y hoy hay veinte, eso no significa un cambio cualitativo sino meramente cuantitativo. Aunque los cambios que busca el proceso abierto son cambios de largo plazo pero que a nuestro entender requieren de cierto nivel de estabilidad que muchas veces no se da, porque las normas constantemente se estn cambiando y modificando desde el congreso o los sectores, lo que debilita los procesos avanzados en el mbito local. 23. Por ultimo decir que el tema de la ampliacin de los mecanismos de participacin conlleva una revolucin en trminos de cmo se construye el poder en el mbito local. Ac de un lado tenemos que pensar en los procedimientos a travs de los cuales se eligen a las diferentes autoridades en el espacio local y tambin en el espacio comunal, y en general quien decide quien ejerce tal o cual cargo y en que se basa su legitimidad. Esa es la otra pregunta que hay que contestar. Este camino ha socavado realmente las formas de relacin tradicional de dominacin en el mundo rural? Si no lo hemos logrado, es probable que al momento de asumir los nuevos desafos de las municipalidades rurales, terminemos reproduciendo aquello que justamente queremos que desaparezca. Pero si en las experiencias que se presentaran a lo largo de estos dos das constatamos que a travs de la gestin de la salud, la educacin, los servicios y el territorio, tambin se estn modificando las relaciones de poder, pues debemos alegrarnos de haberlo hecho, y debemos entender bien porque razones en tales experiencias lo hemos logrado, antes de querer repetir y copiar, o peor aun ponerlo en una Ley que despus se termina convirtiendo en una amarra que nos impide una buena gestin municipal, y espero que de eso estemos todos curados. Lima, diciembre del 2005

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