Control Tar

Ion Creang Viorel Furdui
Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere
Policy Brief
Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul
2009
POLICY BRIEF
Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere Ion Creang, lector superior, Universitatea de Stat din Moldova Viorel Furdui, expert juridic IDIS Viitorul
Opiniile exprimate aparin autorilor. Nici Administraia IDIS Viitorul, i nici Consiliul Administrativ al Institutului pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale Viitorul nu poart rspundere pentru estimrile i opiniile prezentate n cadrul acestei publicaii. Orice utilizare a unor extrase ori opinii ale autorului acestui Studiu trebuie s conin o referin la IDIS Viitorul.
CuPRINS
SUMAR EXECUTIV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 INTRODUCERE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 CAPITOLUL I. FUNCIA DE CONTROL AL PARLAMENTULUI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 1 .1 NOIUNEA I CONINUTUl CONTROlUlUI pARlAMENTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 1 .2 REpERE CONSTITUIONAlE I lEgAlE AlE CONTROlUlUI pARlAMENTAR . . . . .9 1 .3 pOlITICIlE N DOMENIUl lEgISlATIV I CEl Al CONTROlUlUI pARlAMENTAR 10 CAPITOLUL II. FORMELE DE CONTROL PARLAMENTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 2 .1 CONTROlUl pARlAMENTAR ASUpRA ACTIVITII EfUlUI STATUlUI . . . . . . . . . .14 2 .2 CONTROlUl pARlAMENTAR ASUpRA ACTIVITII gUVERNUlUI . . . . . . . . . . . . . . .19 2 .3 CONTROlUl pARlAMENTAR ASUpRA pREgTIRII pROIECTElOR DE lEgI DE CTRE gUVERN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22 2 .4 CONTROlUl pARlAMENTAR ASUpRA ACTIVITII ADMINISTRAIEI pUblICE . . .25 CAPITOLUL III. MECANISMELE I EFICIENA CONTROLULUI PARLAMENTAR . . . . . . .28 3 .1 INfORMAREA I DOCUMENTAREA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28 3 .2 AUDIERI pARlAMENTARE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29 3 .3 NTREbRIlE I INTERpElRIlE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .32 3 .4 NTREbRIlE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33 3 .5 INTERpElRIlE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .34 3 .6 MOIUNIlE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35 3 .6 .1 MOIUNEA SIMl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36 3 .6 .2 MOIUNEA DE CENzUR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .37 3 .7 ANChETA pARlAMENTAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39 3 .8 CONTROlUl pARlAMENTAR ASUpRA ACTIVITII ADMINISTRAIEI pUblICE EXERCITAT pRIN REzOlVAREA pETIIIlOR CETENIlOR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .42 CONCLUZII . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .44 RECOMANDRI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .46
SumAR ExECutIV
Instituia controlului parlamentar este chemat s asigure exercitarea unei importante funcii a legislativului, care reflect o expresie a forei juridice a mandatului reprezentativ i reprezint una dintre marele prerogative ale puterii legislative . funcia controlului parlamentar, n mod deosebit, este una politic, gsindu-i fundamentul n puterea suveran al crui titular este poporul . prin mecanismele de control parlamentar, legislativul, avnd la baz suportul constituional i legal, exercit influen asupra guvernului, preedintelui Republicii i a administraiei publice, urmrind scopul unei bune implementri a legilor adoptate de parlament, respectrii drepturilor omului i intereselor generale ale societii . Controlul parlamentar este considerat totodat i un mecanism de influen reciproc i de asigurare a echilibrului dintre puterile din stat . promovarea de ctre legislativ a unor politici de dezvoltare i consolidare a instituiei controlului parlamentar nu s-a fcut vizibil pe parcursul anilor; astfel de politici nu i-au gsit o reflectare adecvat, pe msur s asigure implementarea corect i uniform a legislaiei i s previn lezarea drepturilor omului . procesul legislativ a fost afectat direct de inexistena unor politici de elaborare i promovare a legislaiei reformatoare . n consecin, modul de implementare a legilor a devenit o principal frn n calea dezvoltrii societii i promovrii reformelor, fapt confirmat prin numeroase rapoarte ale experilor naionali i internaionali . n acest context, se impune luarea de msuri ce vizeaz colaborarea, informarea i reprezentarea, dintre legislativ i executiv, accesibilitatea n procedura legislativ fiind i un mecanism oportun pentru exercitarea controlului prealabil asupra proiectelor de acte legislative . funcia de control parlamentar asupra activitii efului statului este una specific, iar limitele acestui control depind de poziia i rolul efului statului n
6
sistemul autoritilor publice . De menionat c, n Republica Moldova, care a devenit una preponderent parlamentar, eful statului s-a aflat pe parcursul ultimilor ani n afara oricrui control parlamentar, acesta a dispus de ntreaga putere guvernamental, exercitnd direct prerogativele efului puterii executive i a efului administraiei de stat . Controlul asupra guvernului nu i-a gsit o dezvoltare cuvenit i a devenit unul sporadic, guvernul a fost lsat de legislativ n seama efului statului, care n principal opera remanieri guvernamentale dup bunul su plac . puinele cazuri de control parlamentar asupra executrii legilor au luat o form comod pentru guvern, acestea erau loiale i reflectau mai degrab prile pozitive ale efectelor legislative i doar n cazuri singulare controlul parlamentar a scos n eviden neajunsurile administraiei responsabile de implementarea legilor din domenii concrete . formele i mecanismele de control parlamentar oferite de legislaie deputailor nu au fost utilizate eficient i n deplin msur pe parcursul anilor, iar primele ncercri de a declana dezbateri pe marginea interpelrilor i moiunilor au fost blocate de majoritatea parlamentar, care nu au permis includerea acestora n ordinea de zi a edinelor parlamentului, dei Constituia obliga examinarea acestora doar n cteva zile de la naintare . Revigorarea mecanismelor i formelor de control parlamentar asupra activitii preedintelui Republicii, guvernului i a administraiei publice este necesar, iar recomandrile acestui studiu sunt de natur s concretizeze mecanisme i proceduri, astfel nct instituia controlului parlamentar s devin una funcional i s asigure echilibrul dintre puterile din stat . Astfel, rolul parlamentului n societate trebuie s fie ridicat la nivelul ce ar permite s reflectate interesul general al poporului, conform statutului de organ reprezentativ suprem al poporului i unic autoritate legiuitoare a statului .
INtRODuCERE
Interaciunea dintre ramurile puterii statului au la baz mecanisme de asigurare a echilibrului dintre puteri pentru a se influena reciproc i a evita uzurparea puterii statului . Starea democraiei ntr-un stat este direct dependent de funcionarea acestui mecanism, cel al separrii puterilor n stat . Astfel, mecanismul de asigurare a echilibrului dintre puteri este controlul reciproc al activitii autoritilor publice exponente ale ramurilor puterii de stat . Acest mecanism a constituit pe parcursul mai multor ani n Republica Moldova obiectul unor dezbateri publice i a generat n repetate rnduri crize politice1 . Soluiile politice i juridice date de normele constituionale pentru sistemul de orga nizare a puterii n stat, au fost puse la ndoial, mai cu seam obieciile care vizeaz raionalitatea i oportunitatea normelor referitoare la repartizarea atribuiilor constituionale ale preedintelui Republicii, guvernului i parlamentului . n consecin, s-au elaborat mai multe proiecte de legi pentru modificarea Constituiei 2 i n final legea Suprem a fost amendat 3 . lipsa unei practici i a unui mecanism de control reciproc dintre ramurile puterii a fost menionat periodic i n rapoartele Curii Constituionale din 19984, 19995 etc ., prin care Curtea se arat ngrijorat de existena unui ir de cazuri cnd hotrrile Curii Constituionale nu sunt executate att de parlament, ct i de guvern, fapt
1 Conflictul dintre Preedintele Republicii i Parlament, care a avut la baz delimitarea atribuiilor dintre aceste autoriti, a generat o criz politic de durat, pentru soluionarea creia s-a organizat i un referendum. Astfel, prin Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr. 930-II din 22 martie 1999, s-a stabilit pentru 23 mai 1999 data desfurrii refe en umului republican consultativ n problema schimr d brii sistemului de guvernare n Republica Moldova, la care 21% din votani s-au expus asupra necesitii modificrii modelului de guvernmnt n folosul puterii executive. 2 Ion Creang, Curs de drept administrativ vol.I, Editura
ce denot absena unui mecanism eficient prin care Curtea Constituional ar putea controla i impune acestor autoriti s execute hotrrile adoptate de aceasta . Tot n acest context, Curtea Constituional atrage atenia legislativului i opiniei publice asupra exercitrii controlului parlamentar asupra activitii Ministrului finanelor care, printr-o scrisoare, cheam direct la neexecutarea hotrrii Curii, prin care au fost declarate neconstituionale suspendarea unor drepturi economice i sociale ale cetenilor6 . prezenta lucrare abordeaz i analizeaz instituia controlului parlamentar, ca mecanism de control politic al legislativului asupra puterii executive a statului; lucrarea nu abordeaz controlul specializat exercitat de Curtea de Conturi i avocaii parlamentari, ca instituii specializate de control formate de parlament . la capitolul control parlamentar, relevante sunt abordrile potrivit crora se scot n evident politicile publice ale legislativului pentru valorificarea sau nevalorificarea importantelor funcii de control ale parlamentului i problemele cu care se confrunt la aceast tem deputaii n parlament . problemele la care trebuie s ofere un rspuns acest studiu se refer la raporturile parlamentului cu guvernul, la mecanismul controlului parlamentar i impactul acestuia asupra calitii proiectelor de legi prezentate de executiv, la modul de organizare a executrii legilor, la eficiena legilor, la lipsa de reglementare sau reglementarea excesiv a unor domenii, etc . Instrumentele i metodele controlului parlamentar puse la dispoziia deputailor prin lege, de asemenea constituie obiectul analizei n prezenta lucrare . Autorul vine cu un ir de sugestii i recomandri pentru a asigura valorificarea mai eficient a oportunitilor oferite deputailor de lege, prin instituia controlului parlamentar .
6
Epigraf, Chiinu, 2003, p.27-28. 3 Legea nr. 1115-XIV din 7 iulie 2000 cu privire la modificarea i completarea Constituiei Republicii Moldova. 4 Hotrrea Curii Constituionale nr.1 din 22.01.1999. 5 Hotrrea Curii Constituionale nr.5 din 27.01. 2000.
Ion Creang, op.cit., p.34.

CAPItOLuL I. FuNCIA DE CONtROL A PARLAmENtuLuI

1.1 Noiunea i coninutul controlului parlamentar
Rezultat din separaia puterilor n stat, puterea legislativ n Republica Moldova se identific cu parlamentul care, potrivit prevederilor constituionale de la art .60, este organul reprezentativ suprem al poporului Republicii Moldova i unica autoritate legislativ a statului . Rolul parlamentului de a fi unica autoritate legiuitoare a rii vine s dea expresie funciei de legiferare, care n mod tradiional revine acestei instituii . pe lng prerogativele izvorte din aceast calitate, parlamentul are i o serie de alte atribuii, care se nasc din natura sa ca organ reprezentativ al poporului . Astfel, pe lng funcia de legiferare, parlamentul este abilitat cu funcia de formare a unor autoriti publice, de alegere, numire i revocare a unor funcionari ai statului, determinarea direciilor principale ale politicii interne i externe a statului; aprobarea doctrinei militare a statului etc . n irul acestor competene ale parlamentului, cu prioritate se nscrie i funcia de control parlamentar, care este de natur politic i vizeaz o larg varietate de activiti, ncepnd de la cele mai simple, de informare, pn la abordarea responsabilitii guvernului i preedintelui Republicii . Controlul parlamentar este o funcie esenial a parlamentului, o expresie a forei juridice a mandatului reprezentativ, una dintre marele prerogative ale puterii legislative . funcia con8
trolului parlamentar, n mod deosebit, este una politic, gsindu-i fundamentul n puterea suveran al crui titular este poporul . ntru verificarea faptului dac autoritile executive i exercit atribuiile lor n concordan cu prevederile legale, cu drepturile omului i interesele generale ale societii, acesta i ncredineaz prin intermediul mandatului reprezentativ, dreptul su de control parlamentar . parlamentul primete exerciiul puterii ce aparine naiunii, fapt care i d i legitimitatea de a supraveghea modul de nfptuire a politicii statului . prin intermediul controlului parlamentar pot fi identificate mecanisme, prin care orientrile generale ale practicii administrative i judectoreti pot fi corectate i puse n acord cu sensurile politice promovate de electorat, dndu-se n acest mod expresie suveranitii naionale . Controlul parlamentar este una din consecinele nemijlocite ale principiului democratic al reprezentrii . El se refer la ntreaga activitate statal i la toate autoritile publice, realizndu-se prin ci i mijloace adecvate . Regulile i modalitile exercitrii controlului parlamentar au fost conturate prin prevederile constituiei, legilor i hotrrilor, fiecare dintre ele viznd necesitatea asigurrii echilibrului puterilor autoritilor n stat, n afara cruia democraia i aprarea drepturilor i libertilor individuale ale omului ar putea fi ameninate de abuzuri . n activitatea autoritilor publice statale, instituirea controlului este o necesitate imperi-
oas n evaluarea permanent a modului n care opiunea politic se convertete n decizie normativ i se aplic n practica vieii sociale imediate i de perspectiv . Din punct de vedere tiinific, separaia puterilor n stat i controlul parlamentar au un suport juridic logic, n virtutea cruia, acolo unde exist trei entiti concurente care acced spre supremaie, n condiiile n care supremaia uneia este exclus, urmeaz a fi constituite sisteme de balane i contrabalane care ar opri orice ascenden nepermis a uneia din entiti la supremaie . Concomitent, urmeaz s se stabileasc obstacole care s determine fiecare autoritate exponent a puterii s se limiteze la exercitarea constituional ori legal a competenelor sale, fr a se substitui i fr a recurge la imixtiuni n sfera de atribuii ale altei ramuri a puteri de stat . Necesitatea controlului parlamentar asupra celor desemnai s realizeze politica naiunii deriv, n mod direct, att din aplicarea mecanismului principiului separaiei puterilor n stat, ct i din principiul general al responsabilitii sociale a celor care guverneaz . Dei necesar i deplin, controlul parlamentar nu este totui unul nelimitat . El se exercit n cadrul general al competenei constituionale a parlamentului, cu respectarea regimului de separaie a autoritilor publice n exercitarea statal a puterii . De aceea, parlamentul nu se poate substitui controlului exercitat de diferite autoriti ale administraiei publice, activitii de control realizate de guvern i nici nu se poate pronuna asupra responsabilitii civile, penale, contravenionale etc . a unei persoane, adic nu se poate substitui atribuiilor unei instane judectoreti . n aceste limite, ce rezult din principiul de separaie, orice autoritate public, asociaie obteasc sau cetean sunt obligate s-i dea concursul pentru ndeplinirea misiunii de control .
1.2 Repere constituionale i legale ale controlului parlamentar

Instituia controlului parlamentar deriv din suveranitatea poporului i se ntemeiaz pe normele constituionale i legale . potrivit prevederilor art .2 din Constituie, poporul exercit suveranitatea naional nemijlocit sau prin organele sale reprezentative . Astfel, puterea poporului se transmite corpului legislativ, care constituie organul reprezentativ suprem i unica autoritate legislativ a statului . fiind abilitat cu funcia de reprezentare, parlamentului i revine i funcia de control i informare a poporului despre modul de realizare a prerogativelor puterii poporului . n dezvoltarea i concretizarea prevederilor constituionale de la art .2, vin normele art .6 din legea suprem, care stabilesc c, n Republica Moldova, puterea legislativ, executiv i judectoreasc sunt separate i colaboreaz n exercitarea prerogativelor ce le revin . Dup cum vedem, aceste prevederi constituionale concretizeaz unele aspecte ale exercitrii puterii de stat, instituind un mecanism de divizare a atribuiilor unor autoriti publice, care de fapt devin exponente ale ramurilor puterii de stat . prin urmare, puterea parlamentului delegat de popor nu este una nelimitat, aceasta fiind divizat ntre ramurile puterii de stat . Astfel, conform principiului separaiei puterilor n stat, autoritile publice sunt investite cu drepturi de control reciproc, instituindu-se un mecanism de contrabalane, n vederea excluderii posibilitilor de uzurpare a puterii de stat de ctre una dintre aceste ramuri ale puterii de stat sau reprezentanii acestor ramuri . Abordnd tematica controlului parlamentar, legea Suprem investete parlamentul n mod direct cu atribuii de control asupra puterii
executive i a administraiei publice . printre atribuiile de baz ale legislativului, alturi de funcia de legiferare, art .66 din Constituie stabilete, c parlamentul: - exercit controlul parlamentar asupra puterii executive, sub formele i n limitele prevzute de Constituie; - aprob bugetul statului i exercit controlul asupra lui; - exercit controlul asupra acordrii mprumuturilor de stat, asupra ajutorului economic i de alt natur acordat unor state strine, asupra ncheierii acordurilor privind mprumuturile i creditele de stat din surse strine; - alege i numete persoane oficiale de stat, n cazurile prevzute de lege; - iniiaz cercetarea i audierea oricror chestiuni ce se refer la interesele societii; - suspend activitatea organelor administraiei publice locale, n cazurile prevzute de lege, etc . n dezvoltarea acestor atribuii de control ale parlamentului, att Constituia, Regulamentul parlamentului, legea privind statutul deputatului, ct i alte legi7 vin cu mecanisme concrete pentru asigurarea realizrii diverselor forme de control parlamentar asupra puterii executive i administraiei publice . n acest context, analiznd raporturile dintre guvern i parlament, constatm c, alturi de prevederile constituionale, cu referire la realizarea controlului parlamentar asupra procesului legislativ este necesar s invocm i un ir de acte legislative . Astfel, actul legislativ de baz care stabilete modul de iniiere, elaborare, avizare, expertiz, redactare, interpretare i ieire din vigoare a actelor legislative, precum i mijloacele, metodele i tehnicile utilizate n
acest sens, este legea privind actele legislative nr .780-XV din 27 .12 .01, iar regulile de iniiere, elaborare, expertiz, redactare i emitere a actelor normative ale guvernului, altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale se conin n legea privind actele normative ale guvernului i ale altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale nr . 317-XV din 18 .07 .03 . Referitor la competenele i atribuiile guvernului i parlamentului, acestea n principal sunt prevzute n legea cu privire la guvern nr . 64-XII din 31 .05 .90 i Regulamentul parlamentului, aprobat prin legea nr . 797-XIII din 02 .04 .96 . Actele normative subordonate legilor la acest capitol sunt: Regulamentul guvernului aprobat prin hotrrea guvernului nr .37 din 17 .01 .01 i Regulamentul cu privire la reprezentantul guvernului n parlament, aprobat prin hotrrea guvernului nr . 928 din 01 .08 .03 . Toate aceste acte legislative i normative sunt adoptate n baza i n conformitate cu dispoziiile constituionale, inndu-se cont de atribuiile i competenele organelor legislativ i executiv . problemele cu care se confrunt legislativul la acest capitol este c att Parlamentul, organele lui de lucru, ct i deputaii, nu folosesc deplin oportunitile constituionale i legale pentru a exercita unui control parlamentar veritabil asupra executivului.
1.3 Politicile n domeniul legislativ i cel al controlului parlamentar

Elaborarea proiectelor de acte legislative i planificarea controlului parlamentar asupra modului de executare a legilor adoptate, precum i asupra activitii administraiei publice, tre-
7 Legea cu privire la sistemul bugetar i procesul bugetar; Legea cu privire la mprumuturile de stat, Legea Curii de Conturi, legea avocaillor parlamentari, Legea administraiei publice locale, etc. 10
buie s constituie o prioritate n raporturile guvernului cu parlamentul i s fac obiectul unor politici publice n domeniul planificrii activitilor legislative . Cu regret, parlamentul nu a acordat acestui subiect mare atenie pn n prezent, n consecin problemele generate de lipsa unor politici clare n domeniul controlului parlamentar i al planificrii legislative au dus la nefuncionarea legilor, fapt constatat la nivel naional 8 i internaional 9 . Modul de executare a legilor i aplicarea lor uniform constituie una din problemele principale cu care se confrunt la acest moment Republica Moldova . Astfel, analiznd modul de aplicare a normelor legale ce reglementeaz procesul de legiferare scoatem, n eviden un ir de probleme, care creeaz impedimente n raporturile de colaborare dintre legislativ i executiv . Astfel, atenionm asupra unora dintre aceste probleme: - n situaia n care legea Suprem, n cadrul raporturilor dintre autoritile publice nclin spre o republic parlamentar, legislativul ar trebui s se bucure de mai mult respect din partea executivului; - pe parcursul legislaturilor, au lipsit cu desvrire programe legislative clare, de care ar trebui s se conduc guvernul, numai n cazuri excepionale executivul ar trebui s vin n faa legislativului cu proiecte de legi neincluse n programele legislative . Doar n ultimii ani parlamentul de legislatura a XVI a corectat aceast situaie i a adoptat primul program legislativ; - n cele mai dese cazuri, cerinele tehnico-legislative referitoare la proiectele de legi nu sunt respectate pe deplin de
8 www.viitorul.org Implementarea legilor n Republica moldova. 9 Raportul privind funcionarea instituiilor democratice din Moldova Consiliul Europei
ctre autori i subiecii cu drept de iniiativ legislativ . proiectele de legi sunt prezentate cu mari lacune i imperfeciuni10 , iar redactarea lor n cadrul serviciilor parlamentului devine o necesitate stringent . O astfel de situaie creeaz mari dificulti n procesul legislativ, deoarece o mare parte din lucrul autorilor este exercitat de ctre comisiile parlamentare i subdiviziunile specializate ale Aparatului parlamentului . Ca rezultat, aceast situaie duce la trgnarea i complicarea procesului de adoptare a actelor legislative i n cele din urm, la respingerea proiectelor de ctre legislativ sau la remiterea proiectelor spre definitivare autorilor . n unele cazuri, din acest motiv, actele legislative adoptate de parlament sunt remise de la promulgare de ctre preedintele Republicii pentru a fi supuse reexaminrii11; - este dificil elaborarea i respectarea unui program de lucru echilibrat al legislativului din cauza suprasolicitrii adoptrii unor acte legislative n regim prioritar i de urgen, proiectele fiind
10
De menionat c Guvernul, n cadrul realizrii dreptului su de iniiativ legislativ, nu respect toate cerinele de tehnic legislativ necesare pentru ntocmirea proiectelor de legi. Prin urmare, Preedintele Parlamentului n repetate rnduri s-a adresat executivului pentru a respecta condiiile de form i de coninut a tehnicii legislative la elaborarea proiectelor de legi. 11 Recent Preedintele Republicii, prin scrisoarea nr.01/1-4 din 13 aprilie 2009 a remis Parlamentului spre reexaminare Codul nvmntului, pe motiv c acesta conine multiple greeli gramaticale i incoerene n coninutul textului lui.
Potrivit prevederilor art. 23 din Legea privind actele legislative, proiectele de legi trebuie s fie transmise Parlamentului n limba de stat, mpreun cu dosarul de nsoire. Dosarul, la rndul su, trebuie s conin: - actul n a crui temei a fost iniiat elaborarea proiectului; - actul prin care s-a instituit grupul de lucru, componena lui nominal; - rezultatele investigaiei tiinifice; - nota informativ care va conine i rezultatele expertizei compatibilitii cu legislaia comunitar, precum i lista reglementrilor de referin ale legislaiei comunitare; - avizele i rezultatele expertizelor; - lista actelor condiionate ce necesit a fi elaborate sau revizuite n legtur cu adoptarea actului legislativ; - raportul final al grupului de lucru; - analiza impactului de reglementare; - alte acte necesare.
11
naintate de diferii subieci cu drept de iniiativ legislativ i, de regul, calitatea proiectelor elaborate las de dorit, iar n unele cazuri se profileaz interesele departamentale, proiectele coninnd diverse procedee ce pot fi calificate ca generatoare de acte de corupie 12 i a unor impedimente nejustificate n libertatea dezvoltrii; - n lipsa de informaie privind proiectele de legi aflate n lucru la guvern i a textelor lor, precum i n lipsa coordonrii cu proiectele de legi la nivelul guvernului, se creeaz situaii cnd se nainteaz de diverse ministere mai multe proiecte de legi care se refer la una i aceeai problem, ceea ce duce la dublarea lucrului cu documentele respective (cu excepia proiectelor de alternativ), suprapunerea unor modificri i completri din cauza adoptrii lor ntr-o perioad scurt de timp, n aceeai zi . - deseori se practic adoptarea unor acte legislative de baz, ori a unor prevederi de completare cu norme care reglementeaz unele soluii i proceduri noi, ns mecanismul aplicrii acestora lipsete, ori din cauza imperfeciunii proiectului de lege care l reglementeaz, acesta nu poate fi aplicat . prin urmare, normele prin care procedurile respective sunt instituite nu pot fi aplicate n practic . Un exemplu n acest sens este instituirea procedurii de suspendare a activitii ntreprinderii reglementat prin legea cu privire la antreprenoriat i ntreprinderi;
12 Centrul pentru Analiza i Prevenirea Corupiei (CAPC), n cadrul exercitrii expertizelor anticorupie a proiectelor de legi, prezentate spre examinare n Parlament, a scos n eviden un ir de norme poteniale generatoare de acte de corupie. Astfel, n 2006 au fost expertizate 82 de proiecte de legi, n normele crora au fost depistate 347 elemente generatoare de corupie. n 2007 au fost expertizate 124 proiecte de legi, n textul crora au fost depistate 2379 elemente generatoare de corupie. n 2008 au fost expertizate 110 proiecte de legi n textul crora au fost depistate 1644 elemente generatoare de corupie, www.capc. md 12
- nu este clar determinat procedura de participare a parlamentului la elaborarea (completarea) programelor de activitate legislativ de ctre guvern . potrivit art . 28 alin . (3) i art . 29 alin . (1) din legea nr . 317/2003 privind actele normative ale guvernului i ale altor autoriti publice centrale i locale, parlamentul este abilitat cu dreptul de iniiere a elaborrii proiectelor de acte normative i cu dreptul de a pune n sarcina guvernului elaborarea acestora . Astfel, nu este clar dac poate parlamentul s pun n sarcina guvernului elaborarea unui proiect de act legislativ n condiiile n care elaborarea acestuia nu este prevzut n programul de elaborare a actelor legislative i normative, i dac poate cere modificarea termenului de elaborare . Aceast concretizare este necesar pentru a nu se admite interpretarea aciunilor parlamentului n acest sens ca un amestec n atribuiile puterii executive . - nu este clar procedura de creare a grupurilor de lucru mixte pentru elaborarea unor proiecte de legi din iniiativa parlamentului cu participarea experilor din domeniile respective i a funcionarilor parlamentului, specialitilor de la ministere i alte autoriti administrative, precum i a sursei de acoperire a cheltuielilor financiare i remunerare a membrilor grupului de lucru conform art . 15 din legea privind actele legislative etc . n vederea asigurrii soluionrii problemelor menionate mai sus i stabilirii unei interaciuni eficiente ntre parlament i guvern, n cadrul teoriei i practicii juridice s-a propus instituirea funciei de Reprezentant al parlamentului la guvern13 , propunere care rmne
13 Guvernul, chiar de la nceput, a acordat problemei reprezentrii sale n Parlament o atenie deosebit. Iniial a instituit chiar o funcie de ministru, iar mai trziu unul din viceminitrii din cadrul Ministerului justiiei devine reprezentant permanent al Guvernului la Parlament, iar prin Hotrrea sa nr. 928 din 01.08.03 aprob Regulamentul cu privire la reprezentantul Guvernului n Parlament.
actual pn n prezent . Ideea instituionalizrii reprezentantului parlamentului la guvern vine nc din parlamentul de legislatura a XIV-a, ca rezultat al lipsei de comunicare i informare dintre parlament i guvern . Reprezentarea parlamentului la guvern devenise necesar deoarece: 1 . Raporturile dintre guvern i parlament nu erau destul de armonioase; 2 . Att parlamentul, ct i guvernul erau de coaliie; 3 . problemele care se dezbteau la guvern nu puteau fi prognozate; 4 . Se crease o rivalitate dintre guvern i parlament, mai cu seam n perioadele electorale; etc . n astfel de mprejurri, este necesar ca un reprezentant al parlamentului s fie prezent la edinele guvernului i s raporteze operativ biroului permanent i conducerii parlamentului despre activitatea guvernului i problemele discutate la edinele acestuia . pe lng atribuiile de informare, reprezentantul parlamentului la guvern poate exercita i atribuii de coordonare, de reprezentare i de control . la categoria atribuiilor de informare, pot fi incluse obligaiile reprezentantului parlamentului de a informa biroul permanent i preedintele parlamentului despre activitatea guvernului n general, despre problemele dezbtute n cadrul edinelor de guvern etc . la categoria atribuiilor de coordonare se vor include obligaiile reprezentantului parlamentului de a menine legturi cu structurile guvernului, ministere i alte autoriti administrative n vederea asigurrii unei coordonri cu organele de lucru ale parlamentului, avnd la baz procesul legislativ i controlul parlamentar . la aceast categorie de competene va
putea fi atribuit i coordonarea cu implicaiile funcionarilor parlamentului n procesul de elaborare a celor mai importante acte legislative la nivelul autoritilor administraiei publice centrale de specialitate . Coordonarea va putea implica i discuii prealabile n comisiile permanente asupra problemelor ce vor fi dezbtute n parlament, precum i coordonarea oricrei alte probleme pus n sarcina reprezentantului parlamentului la guvern de ctre parlament, biroul permanent i preedintele parlamentului . la categoria atribuiilor de reprezentare, pot fi incluse obligaiile de transmitere a mesajelor parlamentului i a preedintelui parlamentului ctre guvern i alte autoriti subordonate executivului . Obligaiile de a veghea asupra imaginii i autoritii parlamentului n raport cu executivul, atragerea permanent a ateniei minitrilor i a altor demnitari de stat asupra necesitii respectrii cerinelor parlamentului etc . la categoria atribuiilor de control urmeaz s ne referim la controlul asupra respectrii indicaiilor date de parlament guvernului sau altor autoriti administrative . la aceast categorie de atribuii se mai refer controlul executrii dispoziiilor legale coninute n acte legislative, controlul asupra elaborrii programelor legislative i executarea lor, controlul asupra oferirii rspunsurilor n termeni utili la ntrebrile i interpelrile deputailor, precum i a altor sarcini puse de legislativ n seama executivului sau a structurilor administrative ale statului .
13
CAPItOLuL II. FORmELE DE CONtROL PARLAmENtAR

Instituia controlului parlamentar preia anumite forme n funcie de specificul obiectului supus controlului . Astfel, controlul parlamentar se exercit asupra activitii autoritilor publice i proceselor realizate de acestea n cadrul actului de guvernare . Materializarea acestui punct de vedere duce la identificarea urmtoarelor forme de control parlamentar: Controlul exercitat asupra activitii efului statului . Controlul exercitat asupra activitii guvernului . Controlul exercitat asupra activitii administraiei publice . regim politic, preedintele dispune de ntreaga putere guvernamental, el fiind eful puterii executive i eful administraiei de stat . n republici cu sistem parlamentar de guvernare, controlul parlamentar asupra activitii preedintelui Republicii este mai larg i poate ncepe de la investirea acestuia n funcie, pn la demiterea lui . n Republica Moldova, controlul parlamentar asupra activitii preedintelui Republicii se focuseaz pe atribuiile parlamentului: - de a alege preedintele Republicii; - de a veghea asupra respectrii incompatibilitii preedintelui Republicii; - de a pune sub nvinuire preedintele Republicii pentru svrirea de infraciuni i; - de a veghea asupra respectrii normelor constituionale de ctre preedintele Republicii; - de a demite preedintele Republicii din funcie pentru nclcarea normelor constituionale i legale .
2.1 Controlul parlamentar asupra activitii efului statului

funcia de control parlamentar asupra activitii efului statului este una specific, iar limitele acestui control depind de poziia i rolul efului statului n sistemul autoritilor publice . Astfel, n regimurile prezideniale, bazate pe o separaie rigid a puterilor n stat, controlul parlamentar asupra executivului, respectiv asupra preedintelui sau nu exist, sau este redus la un numr minim de atribute . n acest
14
Alegerile Preedintelui Republicii Moldova

potrivit prevederilor constituionale, preedintele Republicii este ales de parlament prin vot secret . pentru funcia de ef al statului pot candida ceteni ai Republicii Moldova care au mplinit vrsta de 40 de ani, au locuit sau locuiesc pe teritoriul Republicii Moldova
cel puin 10 ani i posed limba de stat . Una i aceeai persoan poate fi aleas la aceast funcie doar pentru dou mandate consecutive . Alegerile pentru funcia de preedinte se desfoar cu cel mult 45 de zile nainte de ziua expirrii mandatului preedintelui n exerciiu . Data alegerilor se stabilete de parlament, care concomitent creeaz o comisie special responsabil de alegerea preedintelui . persoana care candideaz pentru funcia de preedinte urmeaz s fie susinut de cel puin 15 deputai . Comisiei speciale i este prezentat lista cu semnturile deputailor la care se anexeaz: a) consimmntul scris al candidatului i certificatul lui de sntate, eliberat de instituia medical abilitat; b) declaraia despre toate veniturile candidatului obinute n anul precedent i n anul alegerilor; c) datele biografice ale candidatului (curriculum vitae) . Alegerile pentru funcia de preedinte al Republicii Moldova se desfoar n edin public special a parlamentului, fiind considerat ales candidatul care a obinut votul a trei cincimi din numrul deputailor alei, cu posibilitatea desfurrii turului doi de scrutin i a alegerilor repetate . Dup totalizarea rezultatelor alegerilor, hotrrea parlamentului se transmite Curii Constituionale, care n termen de trei zile examineaz constituionalitatea alegerii i emite o hotrre prin care valideaz mandatul preedintelui . Alegerile efului statului se reglementeaz de legea nr .1234-XIV din 22 septembrie 2000 Cu privire la procedura de alegere a Preedin-
telui Republicii Moldova, ns n cadrul controlului parlamentar, unii deputai interpretau difereniat modalitile de naintare a candidaturii la funcia de preedinte i modului de votare, fiind invocat ngrdirea acestui drept pentru ceteni i formaiuni politice14 . n opinia acestora, naintarea candidaturii trebuie efectuat de ctre un grup de ceteni sau partide politice, n condiiile pluralismului politic . potrivit art . 39 din Constituie, cetenii au acces la o funcie public n con diiile legii, n cazul nostru, legea a stabilit c ceteanul trebuie s aib susi nerea a cel puin 15 deputai . pe de alt parte, dac invocm repre zentativitatea, numrul de 15 deputai este destul de reprezentativ, constituind, n esen, opiunea a circa 15 procente din alegtori . Necesitatea unei susineri obligatorii din partea a cel puin 15 deputai i are explicaia i prin faptul c, potrivit art .78 din Constituie, anume deputaii sunt cei care trebuie s aleag preedintele, iar fr o susinere din partea lor, naintarea candidaturilor ar fi lipsit de perspective i ar permite abuzuri nejustificate, ceea ce ar face dificil activitatea comisiei speciale, ar genera conf licte i situaii nedorite att n parlament, ct i n ntreaga societate . O alt problem cu care s-a confruntat parlamentul la alegerea preedintelui Republicii a fost modalitatea de votare . Curtea Constituional a fost sesizat s interpreteze noiunea de vot secret, deoarece deputaii, pentru a nu fi suspectai de faptul c vor vota pentru alt candidat dect pentru acela asupra cruia a convenit fiecare fraciune parlamentar, votau deschis n afara cabinelor de vot . O astfel de situaie a invocat i argumente de inf luen a independenei deputatului .
14 Sesizarea deputatului n Parlament A. Dubrovschi ctre Curtea Constituional, dosarul nr. 77a din 16.11.2000.
15
pronunndu-se pe marginea votului secret, Curtea Constituional 15 relev c sintagma vot secret din art .78 alin . (1) din Constituie trebuie interpretat n coroborare cu clauzele prevzute n art . 38 din Constituie . Textele normelor constituionale stabilesc c exprimarea voinei alegtorului i modalitatea de exprimare a ei trebuie s fie necondiionat secret . Aceasta nseamn c alegtorii trebuie s voteze n aa condiii, nct voina lor s nu poat fi cunoscut i influenat de nimeni . Interpretarea logico-gramatical i sistematic a sintagmei vot secret permite s se trag concluzia c aceast sintagm este un caracter al dreptului de vot i exprim posibilitatea oferit alegtorilor de a-i manifesta liber voina cu privire la candidaii propui, fr ca aceast manifestare s poat fi cunoscut de alii . Acest principiu const n excluderea supravegherii i a controlului asupra exprimrii voinei alegtorului, acesta din urm fiind contient c va purta rspundere pentru opiunea fcut sau c exprimarea voinei ar putea atrage asupra sa consecine nefaste . Asigurarea votului secret are loc prin faptul c alegtorul completeaz buletinul de vot (manipuleaz maina de vot sau cartela electronic de vot) ntr-o cabin izolat . garanii suplimentare ale votului secret sunt urmtoarele condiii, stabilite n Codul electoral: buletinele de vot trebuie s fie identice: de aceeai mrime, form, densitate, culoare, cu acelai text; cabinele (camerele) i urnele pentru vot trebuie s fie nchise i sigilate, s se exclud prezena n cabine a unei alte persoane dect alegtorul; buletinul de vot este introdus n urn personal de ctre alegtor .
15 Sesizarea unui grup de deputai n Parlament naintat Curii Constituio a e, prin care se solicit interpretarea art. 78 n l alin.(1) din Constituie, hotrrea Curii Constituionale nr. 39 din 4.12.2000. 16
Votul secret este opus votului public, destul de rspndit n trecut, dar criticabil n prezent, deoarece n cazul lui alegtorii pot fi influenai prin presiuni administrative, corupie, alte mijloace ilicite, disprnd astfel garania unei democraii sincere i a votului liber exprimat . Considerm c votarea n afara cabinei de vot, precum i votarea public, constituie o nclcare grav a procedurii i conduce la influena independenei deputatului, prin urmare, o astfel de votare va fi cu certitudine neconstituional . Un ir de alte probleme ce rezult din procedura de alegere a preedintelui Republicii rmn valabile i pn n prezent . Acestea se refer la cvorumul pentru edina special, numrul minim de candidai care trebuie s participe la alegeri, de cte ori poate fi dizolvat parlamentul pentru motivul nealegerii efului statului etc . Acestea i alte probleme au fcut obiectul dezbaterilor parlamentare pe marginea proiectului legii pentru modificarea procedurii de alegere a preedintelui Republicii . Dei unele soluii au fost date anterior de Curtea Constituional 16 unele din ele pe deputai nu-i aranjau . Spre exemplu, a devenit destul de criticabil soluia Curii Constituionale, care prin avizul17 su constata ca la alegerea preedintelui Republicii trebuie s participe nu mai puin de doi candidai . De fapt, parlamentul era impus s simuleze alegerea pluralist a preedintelui Republicii, n consecin unul din candidai n mod contient trebuia s accepte farsa, s fie naintat la aceast funcie i ulterior nici unul din deputai care l-au naintat s nu voteze pentru el .
16 17
Hotrrea Curii Constituionale nr. 45 din 18.12.2000. Avizul Curii Constituionale nr.4 din 26.12.2000 privind circumstanele care justific dizolvarea Parlamentului.
Mandatul de Preedinte al Republicii

Mandatul preedintelui dureaz de la validarea acestuia pn la ncetarea lui . De regul, termenul mandatului preedintelui este de 4 ani i se exercit efectiv de la data depunerii jurmntului . Acest termen poate fi prelungit prin lege organic n caz de rzboi sau catastrof . Una din problemele care rmn nerezolvate pn n prezent este momentul expirrii mandatului i intervenia interimatului pentru acest motiv . Cu referire la prevederile constituionale ce reglementeaz interimatul funciei i du rata mandatului, se poate constata c exist cteva norme constituionale care intr n contradicie i nu permit deducerea direct i indiscutabil a soluiei constituionale viznd interimatul funciei de preedinte al Republicii Moldova pentru caz de expirare a mandatului . Examinnd prevederile alin .(2) al art . 80 din Constituie, n care se stabilete c preedintele Republicii i exercit mandatul pn la depunerea jurmntului de ctre preedintele nou-ales, iniial se creeaz impresia c mandatul se prelungete pentru preedintele n exerciiu pn la depunerea jurmntului de ctre preedintele nou-ales . ns, la o examinare mai minuioas, aceast impresie se schimb, deoarece prevederile art . 90 din Constituie stabilesc expres c vacana funciei de preedinte intervine n caz de expi rare a mandatului i, dac vom interpreta c mandatul se prelungete pentru preedintele n exerciiu, vacana funciei pentru expirarea mandatului nu mai interveni niciodat . n cazul expirrii mandatului preedintelui Republicii, parlamentul trebuie s declare funcia vacant i s solicite Curii Constituionale constatarea circumstanelor ce justific interimatul funciei . n acest context, practica
ne demonstreaz inversul, att parlamentul, ct i Curtea Constituional a interpretat c preedintele n exerciiu continu s exercite mandatul pn la depunerea jurmntului preedintelui nou ales . Considerm o astfel de poziie greit i contrar normelor i spiritului Constituiei . la soluionarea acestei probleme trebuie s pornim de la prevederile legii nr .1234-XIV din 22 septembrie 2000 Cu privire la procedura de alegere a Preedintelui Republicii Moldova, care stabilete c alegerile preedintelui se desfoar cel devreme cu 45 de zile nainte de expirarea mandatului, a art .79 alin .(2) din Constituie care stabilete c, candidatul a crei alegere a fost validat depune la cel trziu 45 de zile dup alegeri jurmntul, a prevederilor art .80 alin .(3) prin care se stabilete c, preedintele Republicii Moldova i exercit mandatul pn la depunerea jurmntului de ctre preedintele nou ales, a prevederilor art .90 alin .(1) prin care se stabilete c vacana funciei de preedinte al Republicii Moldova intervine n caz de expirare a mandatului, precum i prevederile art .91 prin care se stabilete c interimatul funciei intervine n caz de vacan a funciei . Aplicnd interpretarea logico-gramatical i sistematic a normelor constituionale constatm c termenul de 4 ani al mandatului preedintelui este relativ, deoarece poate fi ntrerupt de mai muli factori: demisie, deces, demitere, imposibilitate definitiv de a exercita mandatul sau expirare a mandatului din momentul depunerii jurmntului de ctre Preedintele nou-ales i respectiv prelungit n caz de rzboi sau catastrof . prin urmare, prevederile constituionale prin care se stabilete c, preedintele Republicii i exercit mandatul pn la depunerea jurmntului de ctre preedintele nou-ales, trebuie interpretate n sens restrns, de reducere a termenului mandatului i nu de prelungire a acestui termen . Sensul acestor prevederi
17
constituionale nu poate fi dublu, deoarece este vorba despre durata mandatului . Sintagmele exercit mandatul i prelungete man datul nu sunt sinonime, deoarece atunci cnd a dorit s stabileasc prelungirea mandatului, legiuitorul constituant a fcut-o expres, pentru caz de rzboi sau catastrof (art . 63 i art . 80) . Astfel, concluzionm c termenul mandatului de 4 ani este unul relativ: el poate fi prelungit doar printr-o lege organic n caz de rzboi sau de catastrof; n alte situaii, mandatul nu poate dura mai mult de 4 ani, sub pericolul interveniei vacanei funciei, iar n caz de depunere a jurmntului de ctre preedintele nou ales, nainte de expirarea a termenului de 4 ani, mandatul nceteaz nainte de termen .
fie echidistant de partidele politice . Credem c formula constituional funcie retribuit urmeaz a fi interpretat ca orice funcie public ori privat, astfel preedintele nu poate ocupa nici pe baze obteti o oarecare funcie cu excepia celor ce in nemijlocit de exercitarea atribuiilor sale de serviciu .
Demiterea Preedintelui Republicii

Controlul parlamentar asupra activitii preedintelui Republicii include i dreptul deputailor de a iniia demiterea efului statului . Demiterea este privit drept o form de tragere la rspundere a preedintelui Republicii pentru fapte care duc la nclcarea Constituiei . Demiterea nu poate fi dispus arbitrar, ea urmeaz s fie ntemeiat, iar circumstanele care pot duce la demitere sunt stabilite de Curtea Constituional . n acest sens, formula art . 89 din legea suprem este una general, prin urmare, va putea crea situaii de interpretri neunivoce . Astfel, pentru faptul c anumite decrete ale preedintelui vor fi declarate neconstituionale sau pentru neexecutarea anumitor obligaiuni, cum ar fi cele de garantare a integritii teritoriale etc . preedintelui i se va putea imputa nclcarea Constituiei? gravitatea faptelor prin care se ncalc Constituia este apreciat de parlament, ns n toate cazurile circumstanele care justific demiterea preedintelui vor fi constatate de Curtea Constituional, prin urmare, aprecierile autoritii legiuitoare n acest sens pot fi infirmate . Astfel, demiterea este posibil pentru cazuri de nclcare a normelor constituionale, iar un vot de nencredere exprimat preedintelui l-ar putea determina pe acesta s demisioneze, ns nu poate constitui temei pentru demitere .
Incompatibilitatea funciei de Preedinte al Republicii

potrivit normelor constituionale, calitatea de Preedinte este incompatibil cu ori ce alt funcie retribuit. Aceast formul general nu este clar i las loc interpretrii ambigue a sintagmei funcie retribuit: ar nsemna aceasta c preedintele poate ocupa o alt funcie fr s primeasc o retribuire ori aceasta se refer la funciile pentru care n mod normal este prevzut salarizarea? n acest context, apare problema ocuprii de ctre eful statului a funciei de ef al partidului, deoarece n majoritatea cazurilor preedinte poate deveni eful partidului care a obinut majoritatea n alegerile parlamentare . Aceast problem este abordat prin prisma prevederilor constituionale de la art . 1 i art . 5, care se refer la pluralismul politic i democraie . Calitatea de ef al statului i atribuiile de reprezentare fac, de asemenea, ca acesta s
18
Demiterea din funcie a preedintelui poate avea loc i n cazul svririi unor fapte grave, a unei infraciuni . n astfel de cazuri, punerea sub acuzare a efului statului sau suspendarea lui din funcie se face de parlament, cu votul a 2/3 din deputaii alei . Suspendarea din funcie a preedintelui intervine pentru infraciunile comise i dureaz pn la judecarea acestuia de ctre Curtea Suprem de Justiie . Rmnerea definitiv a sentinei de condamnare atrage demiterea de drept a preedintelui din funcie: n aceste cazuri, constatarea de ctre Curtea Constituional a circumstanelor care justific demiterea preedintelui nu este necesar . Din punctul de vedere al procedurii, Constituia i Regula mentul parlamentului prevd mai multe condiii, orientate n direcia realizrii eficiente a acestei instituii . Astfel: a) propunerea de demitere trebuie s vin de la cel puin o treime din numrul deputailor; b) parlamentul trebuie s comunice nentrziat preedintelui aceast propunere; c) parlamentul trebuie s decid asupra formrii unei comisii de anchet n caz de necesitate; d) parlamentul trebuie s ofere posibilitate preedintelui s dea explicaii cu privire la faptele care i se imput . Dac totui s-a instituit o comisie de anchet, raportul ei este aprobat de parlament, care va solicita Curii Constituionale constatarea circumstanelor ce justific demiterea . Dup primirea Avizului Curii, parlamentul va dezbate problema demiterii preedintelui, la edin este invitat i preedintele Republicii, dndui-se posibilitatea s ia cuvntul ori de cte ori l solicit, regul ce nu poate fi interpretat n sensul obligativitii prezenei lui . hotrrea
de demitere se adopt cu votul a dou treimi din deputaii alei . Dup demitere, pn la alegerea n termen de dou luni a unui nou preedinte, funciile acestuia sunt exercitate de ctre preedintele interimar, n ordinea stabilit de Constituie . n ceea ce privete procedurile, inem s menionm c legislaia nu este destul de clar, de aceea este mai dificil s ne pronunm cum trebuie s procedeze parlamentul la soluionarea unor astfel de probleme, prin urmare, credem c o lege n acest sens este imperios necesar . pe lng cele menionate, ca form de sancionare poate fi examinat exprimarea nencrederii parlamentului fa de preedinte . Dei aceast prghie nu este prevzut expres n Constituie, ea rezult din dependena preedintelui fa de parlament prin faptul c este ales de acesta . Dac preedintele va promova o politic incompatibil cu politica parlamentului, acesta din urm poate intra ntr-o confruntare cu eful statului i ca rezultat l poate determina s demisioneze .
2.2 Controlul parlamentar asupra activitii Guvernului

Articolul 96 din Constituie prevede c guvernul asigur realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei publice, conducndu-se n exercitarea atribuiilor sale de programul su de activitate, acceptat de parlament . Iar, art .66 lit .f ) determin expres c n atribuiile de baz ale parlamentului intr exercitarea controlului parlamentar asupra puterii executive, sub formele i n limitele prevzute de Constituie .
19
funcia controlului parlamentar asupra guvernului are o mare pondere, intensitate i regularitate n activitatea parlamentelor . Amplitudinea i dinamica manifestrii voinei controlului parlamentar asupra guvernului se explic att prin dependena activitii parlamentare de iniiativele guvernamentale, ct i prin rolul determinat care i revine guvernului n convertirea practic a deciziilor i opiunilor parlamentare . Astfel, efectuarea de ctre parlament a controlului asupra guvernului vizeaz pe de o parte, aciunile guvernului de informare a parlamentului, iar pe de alt parte, interveniile parlamentare de verificare a activitii guvernului . n marea majoritate a statelor, controlul parlamentar are ca obiect de aciune domeniul Executivului, dispoziiile constituionale prevznd n acest sens obligaia acestuia de a-i justifica i motiva actele i faptele pe care le exercit asupra gestiunii pe care o realizeaz, prezentnd parlamentului, la anumite intervale de timp, rapoarte i informri privind modul n care i ndeplinete sarcinile . n Republica Moldova, rapoartele dintre parlament i guvern sunt determinate n primul rnd de prevederile constituionale, care prin art . 104 stabilesc c guvernul este responsabil n faa parlamentului i prezint informaiile i documentele cerute de acesta, de comisiile lui i de deputai . Obligaia guvernului de a informa parlamentul se realizeaz prin prezentarea de rapoarte, informaii, dri de seam, note informative etc ., pe care guvernul le prezint parlamentului la cererea acestuia ori n virtutea unor obligaiuni constituionale sau legale . Informarea parlamentului asigur funcionarea eficient a acestuia, or un parlament neinformat este ntotdeauna la dispoziia Executivului, trans20
formndu-se ntr-un simplu organ de ratificare a deciziilor guvernamentale . pentru evitarea unor astfel de situaii, care afecteaz principiul suveranitii naionale i atenueaz exercitarea puterii de ctre popor prin transferarea deciziei politice de la reprezentanii alei ai naiunii la membrii guvernului, este necesar ca parlamentarii s se afle n deplin cunotin de cauz, att asupra competenelor pe care le pot exercita, ct i asupra coninutului activitii exercitate de ctre guvern . pe de alt parte, informarea parlamentului este util i pentru meninerea dialogului cu electoratul, condiie a exercitrii mandatului parlamentar . n acest context, experiena activitii parlamentului de legislatura a XV-a i a XVI-a este relevant pentru a demonstra c legislativul i deputaii din lips de informare i suport administrativ nu au reuit s asigure un control parlamentar veritabil asupra executivului . Majoritatea parlamentar i-a delegat centrul de decizie n cadrul instituiei efului statului, care de fapt a subordonat pe linie de partid att legislativul, ct i executivul . Deputaii din opoziie i fraciunile parlamentare nu au capacitatea suficient pentru a realiza un control parlamentar eficient, acetia nu dispun de toate instrumentele necesare pentru a se informa i a organiza activiti de investigare alternative, deputaii snt sortii s dispun doar de informaiile pe care le prezint guvernul . Unul din motivele care au dus la aceast situaie este lipsa de experien a deputailor n lupta politic i nenelegerea rolului opoziiei parlamentare . lipsa capacitilor administrative i de decizie a deputailor, n raport cu politicile guvernamentale de a limita parlamentul i deputaii la resursele informaionale, financiare i umane, duce direct la ineficiena lucrului oricrui deputat, nemaivorbind de un control parlamentar eficient . n absena unor instrumente de informare
i analiz, influena opoziiei parlamentare este limitat . Dei sub presiunea Consiliului Europei de a lrgi drepturile opoziiei parlamentare, Regulamentul parlamentului a fost modificat, aceste drepturi totui nu au fost obinute . Dei prevederile Regulamentului Parlamentului prevede examinarea obligatorie a tuturor iniiativelor legislative, iniiativele legislative naintate de deputaii din opoziie nu sunt examinate cu anii sau nu sunt examinate deloc, chiar i cele mai bune iniiative legislative ale opoziiei sunt inute fr examinare pn cnd Guvernul nu vine cu un proiect similar pentru a examina proiectul Guvernului n regim prioritar i a respinge iniiativa legislativ a opoziiei. n acest sens, de exemplu, pot fi menionate proiectele legii cu privire la finanele publice locale i a legii cu privire la proprietatea unitilor administrativ-teritoriale, naintate de un grup de deputai, care au fost nregistrate n modul corespunztor i plasate pe siteul parlamentului18 , dar care de ani de zile aa i nu au fost puse pe agenda parlamentului i examinate, dup cum prevede legea . Moiunile, dei constituie un instrument de presiune a guvernrii, acestea nu sunt des utilizate de opoziie, iar cele naintate sunt blocate de majoritatea parlamentar i nu se examineaz de parlament . ntrebrile i interpelrile deputailor ca instrument al controlului parlamentar s-au transformat ntr-un instrument ineficient . guvernul nu este responsabil i prezint rspunsuri formale, iar la edinele parlamentului prezena minitrilor solicitai de opoziie este o raritate . pentru a depi aceste situaii, se impune consolidarea capacitilor administrative i de decizie ale deputailor . Aceast concluzie vine
18
drept rezultat al analizei activitii parlamentului n cadrul cruia s-a evideniat activitatea a doi deputai . n acest context, se impune a scoate n eviden un studiu de caz . Doi din deputaii n parlament din opoziie, care au dorit s se manifeste activ, au angajat pe cont propriu cte doi consultani care se ocupau de analiza proiectelor de legi prezentate de guvern n parlament . Colectarea, sistematizarea i prelucrarea informaiei asupra proiectelor de legi scot n eviden multiple probleme legislative pe care deputaii respectivi le abordeaz sistematic n cadrul edinelor plenare ale legislativului, devenind astfel destul de efectivi i totodat incomozi pentru guvern i majoritatea parlamentar . Drept consecin, structurile de for au lipsit aceti deputai de surse financiare considerabile, prin urmrirea i lichidarea afacerilor pe care le aveau aceti deputai . n contextul asigurrii asistenei i consultanei deputailor n parlament, se impune a face o analiz funcional a Aparatului parlamentului, care dispune de resurse umane puse n cel mai des caz la dispoziia conducerii parlamentului i nu la dispoziia oricrui deputat . Deputaii nu dispun de consilieri proprii i pregtirea discursurilor, analiza materialelor i prelucrarea informaiei o efectueaz fiecare deputat de sine stttor, fapt ce face ineficient i nensemnat influena fiecrui deputat, luat aparte. Analiza funcional detaliat a activitii Aparatului parlamentului a fost efectuat de experii letoni19, care au scos n eviden un ir de probleme i care au naintat multiple recomandri, dar care cu regret pn n prezent nu au fost valorificate . Necesitatea consolidrii democraiei parlamentare i a rolului deputailor n parlament,
19 Anita Dudina, Maris Sprindzuks, Analiza funcional a administraiei Parlamentului Republicii Moldova, Chiinu, mai 2006.
www.parlament.md
21
fortificarea i eficientizarea instrumentelor parlamentare de control este impus i de situaia de criz politic din ultimul timp, care ne demonstreaz ponderea executivului asupra influenei i controlului asupra puterii n stat . practic, att puterea legislativ, ct i puterea judectoreasc este serios subminat de puterea executiv . Astfel, pentru a nu admite alunecarea definitiv a statului Republica Moldova spre un regim incompatibili cu democraia, se impune luarea de msuri urgente de consolidare a instrumentelor parlamentare de control i de influen asupra sistemului de guvernare din ara noastr .
ti vizeaz obiectul controlului parlamentar, care scoate n eviden un ir de carene . Cu referire la concordana proiectelor de acte legislative cu prevederile i principiile Constituiei, majoritatea proiectelor prezentate de guvern corespund legii Supreme . Totui, cnd se invoc obiecii de neconstituionalitate (ex . proiectele nr .3489, nr .3490), organele de lucru ale parlamentului sunt receptive . Astfel, obieciile de neconstituionalitate asupra coninutului proiectelor de legi rmn a fi cazuri mai rare n raport cu ansamblul observaiilor de fond i de form . Totodat, n cadrul examinrii proiectelor de legi, se desprind probleme ce in de calitatea elaborrii i deficiene de coninut ale acestora . pe parcursul anilor, majoritatea proiectelor de acte legislative au fost naintate parlamentului, fr o evaluare a impactului de reglementare a acestora . Instrumentele de motivare sunt documente care trebuie s argumenteze necesitatea ce reclam intervenia normativ, s descrie concepia i caracteristica general a proiectului de act normativ, obiectul reglementrii legislative . Evaluarea impactului proiectelor de acte legislative, ca metod de analiz a implicaiilor unei reglementri existente sau propuse, reprezint o etap esenial n fundamentarea legislaiei unui stat . Este de asemenea un instrument de monitorizare i management al proiectelor de acte legislative care ofer posibilitatea mbuntirii relaiilor dintre legiuitor i societate, a gradului de cooperare ntre diferite instituii din domeniul public i privat, precum i stabilitii sistemului legislativ . O evaluare a impactului proiectelor de acte legislative reprezint, n acelai timp, o premis fundamental pentru mbuntirea calitii legislaiei din fiecare domeniu de reglementare . Analiza comparativ ne demonstreaz c, n cadrul procedurii de legiferare, forurilor
2.3 Controlul parlamentar asupra pregtirii proiectelor de legi de ctre Guvern

Unul din importantele segmente ale controlului parlamentar este activitatea executivului de pregtire a proiectelor de legi i promovare a politicilor publice prin intermediul unor astfel de proiecte, analiza impactului acestora i modul de executare a legilor adoptate . De fapt, proiectele de acte legislative pregtite de executiv abordeaz toate domeniile vieii sociale, remarcndu-se preocuprile autorilor de iniiative legislative pentru adoptarea unor reglementri complete, care s asigure crearea cadrului legislativ necesar pentru multiplele probleme economico-sociale specifice fiecrui sector de activitate . n acest context, se impune analiza coninutului proiectele de legi din ultimii ani prin prisma corespunderii lor cu prevederile constituionale, respectrii integritii cadrului legal naional, ajustrii acestora la cerinele legislaiei Uniunii Europene, precum i din punct de vedere al cerinelor normelor de tehnic legislativ . Aceste activi22
supreme legislative li se prezint spre adoptare proiecte de acte legislative, fiind nsoite de instrumente de motivare a necesitii reglementrii juridice a relaiilor sociale . Ulterior, concomitent cu publicarea actelor legislative n ediii oficiale, n unele state se public i instrumentele de motivare, deoarece acestea servesc drept surse de inspiraie n procesul interpretrii prevederilor legale respective . Instrumentele de motivare sunt documente care trebuie s argumenteze necesitatea ce reclam intervenia normativ, s descrie concepia i caracteristica general a proiectului de act normativ, obiectul reglementrii legislative . Necesitatea fundamentrii proiectelor de acte legislative pentru prima dat i-a gsit reglementare juridic n art .44 din Regulamentul parlamentului nr .797/1996, care stabilete c proiectele de legi se accept spre dezbatere mpreun cu expunerea scopurilor, sarcinilor, concepiei viitoarei legi, locul ei n legislaia n vigoare, precum i efectele ei social-economice i de alt natur, iar proiectele de legi a cror realizare necesit cheltuieli materiale i de alt natur vor fi nsoite de fundamentare economico-financiar . Ulterior, legea privind actele legislative nr .780/2001 la art .20 a stabilit c, concomitent cu elaborarea proiectului de act legislativ, grupul de lucru este obligat s ntocmeasc o not informativ care trebuie s includ: a) condiiile ce au impus elaborarea proiectului, finalitile urmrite prin implementarea noilor reglementri; b) principalele prevederi, locul actului n sistemul legislaiei evidenierea elementelor noi, efectul social, economic i de alt natur al realizrii lui; c) referinele la reglementrile corespon-
dente ale legislaiei comunitare i nivelul compatibilitii proiectului de act legislativ cu reglementrile n cauz; d) fundamentarea economico-financiar, n cazul n care realizarea noilor reglementri necesit cheltuieli financiare i de alt natur . Art .22 din legea privind actele legislative prevede c proiectul de act legislativ, elaborat de grupul de lucru, urmeaz a fi evaluat prin efectuarea expertizei juridice, economice, financiare, tiinifice, ecologice sau de alt gen, inclusiv n ceea ce privete compatibilitatea cu legislaia comunitar, n funcie de tipul raporturilor sociale reglementate, precum i o expertiz lingvistic . n pofida acestor rigori juridice, Guvernul nainteaz spre examinare Parlamentului proiecte de acte legislative nsoite de note informative neadecvate, fr o evaluare a tuturor implicaiilor pe care le are prevederile proiectului de lege sau a capacitii administrative necesare pentru punerea actului legislativ n aplicare. printre aspectele generale privind deficienele iniiativelor legislative naintate de guvern, remarcm: - nerespectarea principiului stabilit ii normelor juridice . Din analiza proiectelor de legi, s-a constatat o anumit superficialitate n reglementare i o lips total de analiz a efectelor sociale i juridice ale noilor reglementri din partea guvernului, reflectat prin frecventele intervenii legislative la scurt timp de la adoptarea actului legislativ, ceea ce face destul de labil cadrul legislativ, incertitudinea i insecuritatea juridic general; - necorespunderea principiului unit
23
ii materiei, fiind depistate reglementri ambigue, repetri sau norme care se exclud reciproc, precum i imperfeciuni de tehnic legislativ, ceea ce ne demonstreaz c un ir de proiecte se pregtesc n grab, de mntuial doar pentru ndeplinirea planului sau de autori, care nu cunosc suficient ori ignor cerinele tehnicii legislative, necesare a fi respectate la elaborarea proiectelor de acte legislative . Aadar, problemele i carenele identificate se refer la fundamentarea proiectelor de acte legislative, n cadrul crora: 1) nu se constat cerinele datului social care reclam intervenia legiuitorului, cu specificarea insuficienelor reglementrilor n vigoare, precum i finalitatea reglementrilor propuse, cu evidenierea elementelor noi; 2) lipsete evaluarea impactului proiectului de act legislativ, ceea ce presupune neidentificarea i neefectuarea analizei efectelor economice, sociale, de mediu, bugetare pe care le produc reglementrile propuse spre adoptare; 3) lipsete evaluarea statistic i a referirilor la documentele de cercetare i la sursele de informare; 4) lipsesc informaiile privind msurile de implementare a actului legislativ modificrile instituionale i funcionale la nivelul administraiei publice centrale i locale; 5) notele informative nu sunt n concordan cu textul proiectului de act legislativ i nu explic propunerile legislative incluse n proiect; 6) deseori notele informative nu sunt semnate i nu sunt indicai autorii care au
24
luat parte la elaborarea proiectului; 7) lipsete informaia despre fazele parcurse n pregtirea proiectului de act legislativ i rezultatele obinute; 8) notele informative nu se redacteaz ntr-un stil explicativ i clar etc . Existena acestor lacune n textul notelor informative, pe lng faptul c denot iresponsabilitatea sau incompetena persoanelor implicate n procesul elaborrii motivaiilor adiionale proiectelor de acte legislative, sunt generate i de imperfeciunea Legii privind actele legislative nr.780/2001, care urmeaz a fi perfecionat n acest sens . Analiznd proiectele naintate de guvern, putem exemplifica i unele cazuri cnd nu s-au respectat ntocmai prevederile legii privind actele legislative nr .780-XV din 27 .12 .2001, fapt ce a dus la nclcarea procedurii de naintare a proiectelor de legi i la calitatea sczut a coninutului acestora . Acest fapt, la rndul su, duce la necesitatea definitivrii proiectului n cadrul comisiilor permanente care, deseori, se efectueaz n termeni restrni, fapt ce genereaz unele greeli de ordin tehnic (i la necesitatea publicrii eratelor) . n unele cazuri, este necesar elaborarea unor acte legislative de modificare i completare a actului supus modificrii pentru nlturarea lacunelor admise n rezultatul efecturii ultimelor modificri, ori a normelor juridice din actul legislativ de modificare i completare care nu au intrat n vigoare (ex . legea nr .111-XVI din 27 .04 .2007 privind modificarea i completarea unor acte legislative, legea nr .177-XVI din 20 .07 .2007 (politica bugetar-fiscal pe anii 2007-2008), legea nr .280-XVI din 2007 (din cadrul proiectului ghilotina II), legea nr .299-XVI din 27 .12 .2007) . Un alt exemplu n acest sens l poate servi proiectul legii pentru modificarea i completarea unor acte legislative, nr .4315 din 10 .12 .2007, prin
care au fost prevzute norme de modificare i completare la legea nr .177-XVI din 20 .07 .2007 privind modificarea i completarea unor acte legislative (politica bugetar - fiscal pentru anii 2007-2008) . proiectul de lege coninea norme de modificare i completare a altor norme de modificare i completare, situaie care se complica prin faptul c unele din dispoziiile legii supuse modificrii au intrat n vigoare parial de la data publicrii, parial urmnd s fie puse n aplicare ncepnd cu 1 ianuarie 2008 . proiectul respectiv a fost adoptat n lectura a doua la 27 . 12 . 2007, legea nr .299-XVI i promulgat de preedintele Republicii Moldova la 29 .12 .2007 . Dat fiind faptul c n textul legii nu este stabilit data intrrii n vigoare a acesteia, data intrrii n vigoare rmne a fi data publicrii n Monitorul Oficial al Republicii Moldova, adic 11 ianuarie 2008 . Astfel, s-a fcut dificil i chiar imposibil respectarea corect i operativ din punct de vedere tehnic a msurilor necesare asigurrii intrrii n vigoare i punerii n aplicare a normelor cuprinse n aceast lege . la prezentarea unor proiecte de legi, cum au fost de exemplu: proiectul legii contabilitii, proiectul legii privind activitatea de audit, proiectul legii birourilor istoriilor de credit, proiectul legii privind asociaiile de economii i mprumut, nu au fost respectate cerinele stabilite la art .20 i 22 din legea privind actele legislative nr .780-XV din 2712 .2007, i de hotrrea guvernului nr .1345 din 24 .11 .2006 . Dei prin notele informative alturate proiectelor de legi respective, guvernul afirm c acestea au fost elaborate cu respectarea cerinelor stabilite, mai mult, c unul dintre scopurile care au stat la baza elaborrii acestora este aducerea cadrul legislativ n vigoare din domeniul respectiv n concordan cu standardele europene, niciunul din proiectele enumerate nu a fost nsoit de tabelul de concordan a proiectului de act normativ naional cu legislaia comunitar.
2.4 Controlul parlamentar asupra activitii administraiei publice

Implicarea parlamentului n constituirea altor autoriti publice este rezultatul firesc al mandatului pe care-l are de a voi n locul poporului . Dac funcia de legiferare este fundamental, fiind chiar raiunea de a fi a unui parlament, executarea legilor completeaz coninutul mandatului parlamentar . parlamentul trebuie s creeze autoriti care s execute legile i care s intervin atunci cnd executarea lor ntmpin dificulti . Aceast funcie exprim evident raporturile constituionale dintre puterile publice, raporturi care includ implicare, echilibru i control . prin urmare, controlul parlamentar asupra activitii guvernului i a autoritilor administraiei publice devine un lucru firesc i iminent . Controlul parlamentar asupra activitii administraiei publice pornete de la cerinele constituionale ale art .104, care n cadrul informrii legislativului, se poate solicita oricrui ministru s fie prezent la lucrrile parlamentului, pentru a pune la dispoziia deputailor informaia relevant cazurilor dezbtute de legislativ . Aceasta este posibil datorit calitii duble a minitrilor, ca membri ai guvernului i ca efi ai administraiilor publice pe care le reprezint . Spre deosebire de controlul asupra guvernului, controlul parlamentar asupra administraiei publice centrale nceteaz de a mai fi strict politic . El urmrete cu prioritate funcionarea serviciilor publice, aplicarea corect a legislaiei de ctre administraia public, evitarea abuzului de putere a funcionarilor publici, respectarea drepturilor i libertilor cetenilor .
25
Exercitarea controlului asupra administraiei publice cunoate forme particulare de manifestare n cazul existenei unor instituii specializate, spre exemplu, n cazul controlului utilizrii banilor publici ori n cel al funcionrii instituiei avocatului parlamentar, care controleaz raporturile dintre cetean i administraia public, cu prioritate n domeniul respectrii drepturilor i libertilor ceteneti . n statele democratice, extinderea controlului parlamentar asupra utilizrii de ctre administraia public a creditelor bugetare este o metod care mbin elemente ale funciei legislative cu elemente specifice controlului parlamentar, mijlocind intervenia direct a parlamentului cu cea indirect . n faza exercitrii funciei legislative sau bugetare a parlamentului, rolul acestuia n controlul administraiei publice este absolut . Astfel, prevederile art .130 din Constituie stabilesc c formarea, administrarea, utilizarea i controlul resurselor financiare ale statului, ale unitilor administrativ-teritoriale i ale instituiilor publice sunt reglementate prin lege . Cadrul legal al Republicii Moldova nu cunoate o lege concret ce ar reglementa integral toate aspectele ce in de finanele publice . formarea impozitelor i taxelor ce constituie venituri bugetare se reglementeaz n mare parte de Codul fiscal . finanele publice locale ce fac parte integrant din sistemul finanelor publice naionale sunt reglementate de legea nr .397 din 16 .10 .2003 privind finanele publice locale . legea nr .847 din 24 mai 1996 privind sistemul bugetar i procesul bugetar reglementeaz modalitatea elaborrii bugetului de stat, examinarea i adoptarea proiectului legii bugetare anuale de ctre parlament, executarea acestuia etc . n funcie de sumele care sunt conferite de ctre parlament administraiei publice prin legea bugetului de stat, aceasta i poate extinde sau poate fi obligat s-i reduc obiectivele pe care le poate reali26
za . Aprobnd bugetul administraiei publice, parlamentul i exercit funcia de control att asupra modului n care sunt realizate veniturile autoritilor administraiei publice, ct i asupra modului de efectuare a cheltuielilor autorizate de parlament prin lege . Articolul 44 din legea privind sistemul bugetar i procesul bugetar prevede c guvernul informeaz parlamentul privind stadiul executrii bugetului de stat cel puin o dat n cursul anului bugetar . Tot acest articol stabilete c, pn la data de 1 mai, Ministerul finanelor ntocmete i prezint guvernului spre examinare i aprobare raportul anual privind executarea bugetului de stat pe anul bugetar ncheiat, iar guvernul l aprob i l prezint, pn la data de 1 iunie, parlamentului, care l examineaz i l aprob prin hotrre de parlament pn la data de 15 iulie . De regul, parlamentul n exercitarea controlului parlamentar asupra finanelor publice, nu intervine n mod direct, avnd la dispoziie o autoritate specializat, Curtea de Conturi, care are rolul de a verifica modul de utilizare a sumelor de bani destinate prin buget autoritilor administraiei publice . Instituionalizarea Curii de Conturi este determinat de prevederile constituionale de la art .133 care o mputernicete cu atribuii de controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare publice, precum i cu prezentarea unui raport anual parlamentului asupra administrrii i ntrebuinrii resurselor financiare publice . Sfera controlului parlamentar asupra activitii administraiei publice nu se limiteaz doar la domeniul execuiei bugetului naional i a utilizrii banilor publici . Ea se extinde i la derularea altor activiti de importan naional, mai ales a acelora care dau expresie suveranitii naionale i care fac parte din parlament . putem sesiza c obiectul controlului
parlamentar este i ansamblul activitilor care concureaz la implementarea legilor adoptate, realizarea programelor de guvernare, la transpunerea n realitate a politicii generale a statului, la supravegherea administraiei publice de aplicare corect a legilor i de realizare a serviciilor publice, la respectarea drepturilor i libertilor individuale ale omului, la denunarea i reprimarea abuzurilor, etc . O alt modalitate de control asupra activitii administraiei publice o reprezint activitatea avocatului parlamentar . n multe ri, spre exemplu Romnia, instituia avocatului parlamentar, denumit Avocatul poporului, este consacrat n legislaia rii prin text constituional . n Republica Moldova instituia Avocatului parlamentar a fost nfiinat n temeiul legii nr . 1349 din 17 .10 .1997 cu privire la avocaii parlamentari . Misiunea esenial a avocatului parlamentar este controlul respectrii drepturilor i libertilor constituionale ale omului de ctre autoritile publice centrale i locale, instituii, organizaii i ntreprinderi, indiferent de tipul de proprietate, asociaiile obteti i persoanele cu funcii de rspundere de toate nivelurile . Raportarea activitii de control prin intermediul acestei instituii la parlament pe linia controlului parlamentar se face prin intermediul unui raport anual, care este supus aprobrii parlamentare . Astfel, potrivit prevederilor art .34 din legea nr .1349/1997, Centrul pentru Drepturile Omului, n fiecare an, pn la data de 15 martie, prezint parlamentului un raport despre respectarea drepturilor omului n Republica Moldova n decursul anului precedent . Raportul anual al Centrului pentru Drepturile Omului se public n Monitorul Oficial al Republicii Moldova . Totodat, art .30 din aceast lege prevede c, n cazul n care se constat nclcri n mas sau grave ale drepturilor i libertilor constituionale ale omului, avocatul parlamentar are dreptul s prezinte un raport la una din edinele parlamentului, precum i
s propun instituirea unei comisii parlamentare care s cerceteze aceste fapte . Cu regret, activitatea acestei instituii nu este destul de productiv, implicaiile acesteia pentru aprarea drepturilor omului n perioada post electoral de dup 5 aprilie 2009 nu a fost vizibil . Cu referire la controlul parlamentar asupra activitii administraiei publice locale, este de menionat c un astfel de control este posibil ndeosebi prin intermediul controlului parlamentar exercitat asupra activitilor guvernului i a administraiei publice centrale . Aceste din urm exercit controlul legalitii asupra activitii administraiei publice locale, ns decizia asupra suspendrii activitilor autoritilor administraiei publice locale poate fi luat potrivit prevederilor art .66 din Constituie doar de ctre parlament . legislativul, n cadrul exercitrii controlului parlamentar, poate decide dizolvarea organelor administraiei publice locale, avnd la baz demersurile guvernului i probe suficiente asupra nclcrilor repetate ale legislaiei, constatate de instanele judectoreti competente . n final, menionm c un aspect deosebit de important i actual al controlului parlamentar asupra administraiei publice, reprezint controlul din partea deputailor i structurilor parlamentului privind modul de implementare a legilor i executrii dispoziiilor finale i tranzitorii din cadrul textelor lor . Totodat, trebuie de constatat c ineficiena sau chiar lipsa unui astfel de control n Republica Moldova pe parcursul mai multor ani, constituie una din cauzele principale ale inaplicabilitii legilor i caracterului contradictoriu al actelor normative din mai multe domenii (administraie public, justiie, audiovizual, drepturile omului, descentralizare etc .), ceea ce constituie un impediment serios n avansarea reformelor i modernizarea statului .20
20
Implementarea legilor n Republica Moldova: Lipsa de voin i/sau incapacitate? Beschieru Ion, Furdui Viorel, IDIS Viitorul, 2008
27
CAPItOLuL III. mECANISmELE I EFICIENA CONtROLuLuI PARLAmENtAR

n raport cu cele prezentate mai sus, exercitarea funciei de control parlamentar asupra guvernului i asupra administraiei publice se realizeaz prin mai multe forme, procedee i tehnici, care includ informarea i documentarea; audierile parlamentare; ntrebrile i interpelrile; ancheta parlamentar; moiunea simpl i moiunea de cenzur; prezentarea de rapoarte i dri de seam etc . De asemenea, menionm c formele controlului parlamentar care pot fi aplicate de la caz la caz, difer n funcie de subiecii care le pot aplica: parlamentul, biroul permanent, comisiile parlamentare sau deputai . ment, care prin art .17 stabilete c deputatul, n exercitarea mandatului, este n drept s dea dovad de iniiativ i s fac propuneri viznd examinarea la edinele parlamentului a drilor de seam sau a informaiilor prezentate de orice organ sau persoan oficial, aflat n subordinea sau sub controlul parlamentului . De asemenea, deputatul poate adresa ntrebri, interpelri i petiii preedintelui Republicii Moldova, membrilor guvernului sau altor reprezentani ai organelor centrale ale administraiei de stat . n acelai timp, Art . 111 din Regulamentul parlamentului stipuleaz c controlul asupra executrii legii (publicarea n termenele stabilite, organizarea studierii prevederilor legii, etc .) de ctre organele i persoanele competente, precum i determinarea eficienei aciunii legii revin, de regul, comisiei permanente de profil asistate de Direcia juridic a Aparatului parlamentului, altor comisii, create n acest scop de parlament . Iar, n urma controlului efectuat, comisia parlamentar va prezenta recomandri guvernului i/sau altor autoriti publice i, dup caz, va prezenta parlamentului rapoarte privind executarea legilor, de regul, dup 6 luni de la intrarea n vigoare a legii respective . la rndul su, parlamentul poate stabili n textul legii un termen mai redus sau mai mare pentru prezentarea raportului privind executarea legii . Totodat, menionm c, n pofida acestor posibiliti legale oferite comisiilor parlamentare, de fapt, experiena Republici Moldova n domeniul implementrii legilor, demonstreaz c
3.1 Informarea i documentarea

prezentarea informaiilor i a documentelor solicitate de parlament, de comisiile parlamentare i de deputai constituie un procedeu al controlului parlamentar, ce se ntemeiaz pe normele art .104 i art .105 din Constituie, care oblic att guvernul, ct i membrii acestuia s pun la dispoziia legiuitorilor att informaiile solicitate, ct i s rspund la ntrebrile reprezentanilor poporului . Norma constituional, dei este una general, cu certitudine recunoate dreptul fiecrui deputat de a solicita documente i informaii guvernului . Acest drept este dezvoltat i de legea despre statutul deputatului n parla28
comisiile parlamentare, nu i-au realizat n modul corespunztor atribuiile respective . Aceasta a influenat negativ gradul de aplicabilitate a cadrului legal adoptat n ultimii ani n mai multe domenii: justiie, drepturilor omului, audiovizualului, descentralizare i administraie public etc, adic n toate domeniile, care potrivit rapoartelor instituiilor internaionale i naionale, sunt considerate cu mari restane fa de standardele general acceptate ale Consiliului Europei i Uniunii Europene . printre problemele i consecinele principale ale acestei stri de lucru . pot fi menionate n calitate de exemple cele cu referire la domeniul descentralizrii i autonomiei locale: Trgnarea din partea guvernului a elaborrii i adoptrii unor legi importante n vederea realizrii efective a reformelor anunate (legea mun . Chiinu, legea finanelor publice locale, legea proprietii unitilor administrativ-teritoriale etc .); Neexecutarea sau executarea cu mari ntrzieri de ctre guvern a obligaiilor sale legale de a prezenta parlamentului propuneri de armonizare a cadrului legislativ existent cu noile legi din domeniul Apl i al descentralizrii, precum i alte ndatoriri stabilite n legi (art . 91 din legea legea nr . 436/28 .12 .2006 cu privire la administraia public local care oblig guvernul de a prezenta parlamentului propuneri pentru a aduce legislaia n vigoare n conformitate cu noua lege a administraiei publice locale; art . 16 din legea nr . 435/28 .12 .2006 cu privire la descentralizarea administrativ, care prevedea c obligaia guvernului de a prezenta rapoarte anuale parlamentului etc . blocarea de fapt a reformelor n domeniile anunate i meninerea unei stri de confuzie i incertitudine legislativ datorit existenei multiplelor acte necorelate ntre ele i inaplicabile .
3.2 Audieri parlamentare

Alturi de informarea parlamentului prin intermediul mijloacelor puse la dispoziie de art .104 din Constituie, mai exist o serie de reglementri legale, care oblig diferite autoriti publice s informeze parlamentul cu privire la activitatea desfurat de acestea n realizarea atribuiilor ce le revin, potrivit competenei lor legale . n cadrul audierilor, conform cadrului legal existent, un loc aparte le revine rapoartelor i drilor de seam 21 ale guvernului, ale ministerelor, Curii de Conturi, Consiliului Coordonator al Audiovizualului, Centrului pentru Drepturile Omului, bncii Naionale a Moldovei i altor autoriti ale administraiei publice . Cu referire la practica parlamentar a audierilor, vom meniona c o parte din rapoarte doar se transmit parlamentului, iar o alt parte se prezint n edina plenar prin audierea i dezbaterea acestora . Aceast practic se datoreaz faptului c legislaia nu oblig ca anumite categorii de rapoarte s fie dezbtute de legislativ i se trimit doar cu titlul de informare . Dei n unele cazuri audierea rapoartelor este obligatorie, legislativul nu ntotdeauna recurge la dezbaterea acestora n edina plenar Astfel, prevederile art .126 din Regulamentul parlamentului stabilesc c, parlamentul, o dat n decursul unei sesiuni, audiaz guvernul n probleme ce in de activitatea acestuia . De menionat c astfel de audieri de regul se fac la nchiderea sesiunilor . ns, din experiena ultimilor legislaturi, astfel de audieri
21 Spre exemplu, art.8 din Legea nr.136 din 17.09.1998 cu privire la gaze i art.8 din Legea nr.137 din 17.09.1998 cu privire la energia electric, prevede c directorul general al Ageniei Naionale pentru Reglementare n Energetic prezint Guvernului i Parlamentului un raport despre activitatea ageniei n anul precedent. Art.2 din Legea nr. 192 din 12.11.1998 privind Comisia Naional a Pieei Financiare prevede c, Comisia Naional prezint anual Parlamentului, Preedintelui Republicii Moldova i Guvernului raportul asupra activitii sale i asupra funcionrii pieei financiare nebancare, cu publicarea lui ulterioar.
29
erau transformate mai degrab n raportarea guvernului despre rezultatele i succesele obinute n perioada respectiv . n dezvoltarea instituiei de audiere parlamentar a guvernului, prevederile art .127 din acelai regulament oblig guvernul s prezinte anual, n luna aprilie, n edina n plen a parlamentului, raportul anual al activitii sale . Acelai lucru este prevzut i de art .5 din legea nr .64 din 31 .05 .1990 cu privire la guvern, conform cruia guvernul rspunde n faa parlamentului pentru activitatea sa i cel puin o dat pe an, prezint n faa parlamentului o dare de seam despre activitatea sa, etc . Din analiza drilor de seam a guvernului, cele mai frecvente au fost nregistrate rapoartele financiare ale guvernului, care se prezint de executiv n temeiul legii privind sistemul bugetar i procesul bugetar . Astfel, potrivit prevederilor art .44 din legea menionat, Ministerul finanelor raporteaz lunar guvernului despre executarea bugetului de stat n anul de exerciiu, iar ultimul cel puin o dat n cursul anului bugetar, informeaz parlamentul privind stadiul executrii bugetului de stat . Un astfel de raport este prezentat parlamentului pn la data de 1 iunie a fiecrui an, care se expune asupra lui prin hotrre de parlament pn la data de 15 iulie . n anii 2005-2008, parlamentul de legislatura XVI-a a dezbtut i s-a pronunat asupra rapoartelor prezentate de diferite autoriti publice n 12 cazuri . printre acestea, legislativul n patru cazuri s-a expus asupra rapoartelor anuale de executare a bugetului de stat, n alte trei cazuri prin hotrre de parlament s-a luat act de rapoartele Centrului pentru Drepturile Omului privind respectarea drepturilor omului n Republica Moldova, trei hotrri ale parlamentului au avut drept obiect aprobarea Rapoartelor anuale ale Curii de Conturi asu30
pra modului de gestionare a resurselor financiare publice i dou hotrri au fost adoptate pe marginea audierii raportului anual cu privire la activitatea Consiliului Coordonator al Audiovizualului . Din analiza procesului de informare a legislativului de legislatura a XVI-a, prin intermediul rapoartelor, drilor de seam i al informrilor, se poate desprinde n primul rnd, ideea c instituia de informare parlamentar este o form tipic de control parlamentar asupra activitii desfurate de diferite autoriti publice . Aceast activitate poate avea un caracter ordonat i repetabil, n virtutea unor dispoziii legale, ori poate fi comandat de parlament, de biroul permanent, de fraciunile i comisiile parlamentare . Datorit surselor constante i aleatorii ale declanrii cererilor de informare a parlamentului prin intermediul rapoartelor sau alte instrumente, constatm o lips de sistem a interveniilor autoritilor publice n exprimarea acestora pe planul controlului parlamentar . Astfel, n afar cazurilor n care legea cere n mod expres, prezentarea unui raport, a unei dri de seam sau a unei informaii planificarea controlului parlamentar poate fi exercitat de legislativ n funcie de interesele pe care le urmrete a le controla . Aceste interese pot fi aleatorii sau determinate de anumite mprejurri, politice, sociale, economice etc . Sub acest aspect, legea suprem prin art .66 mputernicete legislativul cu iniierea cercetrii i audierii oricror chestiuni ce se refer la interesele societii, iar Regulamentul parlamentului prin art .126 dezvolt normele constituionale, concretiznd c parlamentul poate s iniieze audieri n orice domenii considerate ca fiind de interes public major, la propunerea biroului permanent, a comisiilor permanente sau a fraciunilor parlamentare . n ultimul timp, problematica controlului par-
lamentar este abordat prin prisma evoluiilor i diversificrilor domeniilor de raporturi sociale, printre care cele mai recente sunt legate de analiza eficienei legilor . Este o modalitate de control ce are n vedere nu numai dac legea a fost corect aplicat, ci i dac, astfel aplicat, i-a dovedit eficiena, adic un control al parlamentului asupra influenei efective a propriei opere . Un astfel de control are n vedere nu numai legile adoptate de parlamentul de legislatura curent, dar i actele legislative ale parlamentului de legislaturile precedente, deoarece legile rmn n vigoare att timp ct sunt conforme cu legiuitorul actual, care oricnd, dac nu ar fi aa, le poate abroga . De remarcat este faptul c parlamentul i efectueaz activitatea prin intermediul organelor sale de lucru, inclusiv prin comisiile permanente, care conform prevederilor regulamentare se aleg pe ntreaga durat a legislaturii . pentru exercitarea controlului parlamentar, parlamentul de legislatura XIV-a, prin hotrrea nr .12 din 29 .04 .1998, a nfiinat, Comisia pentru control i petiii de competena creia inea controlul executrii legislaiei; coordonarea i perfecionarea activitii organelor controlului de stat; examinarea petiiilor adresate parlamentului i cercetarea abuzurilor semnalate de petiionari . Mai trziu, n parlamentele de legislatura a XV-a, a XVI-a, pn n prezent astfel de funcii de control parlamentar au fost recunoscute pentru toate comisiile permanente ale parlamentului i nu mai figureaz o comisie permanent cu mputerniciri exprese de control parlamentar . Actualmente, articolul 111 din Regulamentul parlamentului, intitulat Efectuarea controalelor i prezentarea rapoartelor privind executarea legilor prevede c controlul asupra executrii legii (publicarea n termenele stabilite, organizarea studierii prevederilor legii etc .) de ctre organele i persoanele competente, precum i determinarea eficienei aciunii
legii revin, de regul, comisiei permanente de profil asistate de Direcia juridic a Aparatului parlamentului, altor comisii, create n acest scop de parlament . Drept urmare a controlului exercitat de comisiile parlamentare, acestea vor prezenta recomandri guvernului i/sau altor autoriti publice i, dup caz, vor prezenta parlamentului rapoarte privind executarea legilor, de regul, dup 6 luni de la intrarea n vigoare a legii respective . n acest context, cu referire la controlul parlamentar exercitat de parlament asupra executrii legilor, relevante sunt urmtoarele hotrri: - hotrrea nr .40/02 .03 .2006 privind controlul executrii Legii nr.1100XIV din 30 iunie 2000 cu privire la fabricarea i circulaia alcoolului etilic i a produciei alcoolice; - hotrrea nr .151/27 .03 .2003 privind rezultatele controlului executrii legii serviciului n organele vamale nr .1150XIV din 20 iulie 2000; - hotrrea nr .36/14 .02 .2003 cu privire la rezultatele controlului executrii legii nr .721-XIII din 2 februarie 1996 privind calitatea n construcii; - hotrrea nr .1590/26 .12 .2002 asupra rezultatelor controlului executrii legii nr . 275-XIII din 10 noiembrie 1994 cu privire la statutul juridic al cetenilor strini i al apatrizilor n Republica Moldova; Cel mai productiv n efectuarea controalelor ce in de executarea legilor a fost anul 2002 pe parcursul cruia parlamentul a adoptat 16 acte legislative . Spre exemplu, parlamentul de legislatura XVI-a iniiat controlul privind executarea Legii nr.1100-XIV din 30 iunie 2000 cu privire la fabricarea i circulaia
31
alcoolului etilic i a produciei alcoolice. n cadrul edinei plenare au fost audiate rapoartele prezentate de Agenia Agroindustrial Moldova-Vin, Inspectoratul fiscal principal de Stat, Ministerul Dezvoltrii Informaionale i de Comisia pentru agricultur i industria alimentar a parlamentului . S-a constatat c organele centrale de specialitate i agenii economici nu au executat n deplin msur prevederile legii nr .1100-XIV din 30 iunie 2000 . Agenii economici nu ineau, prin sistemul de eviden computerizat, evidena zilnic, potrivit unei forme stabilite, a stocurilor de materie prim de la fiecare furnizor aparte, a materiei prime prelucrate i rmase n stoc; a cantitilor de alcool etilic i de producie alcoolic fabricate i puse n circulaie; a alcoolului etilic i a produciei alcoolice rmase n stoc la fiecare denumire i categorie, potrivit art .4 lit .c) din lege . Nu a fost aprobat i implementat Registrul de stat al circulaiei alcoolului etilic i a produciei alcoolice i, ca urmare, nu era asigurat controlul asupra circulaiei alcoolului etilic i a produciei alcoolice prin sistemul de eviden computerizat, nici nregistrarea datelor n acest registru n modul stabilit de guvern, conform art .7 din lege . n reeaua de desfacere cu amnuntul exista mult producie alcoolic falsificat (contrafcut) . Astfel, scopurile legii stabilite la art .2 alin . (3) nu au fost atinse, prejudiciile anuale aduse intereselor economice ale statului fiind substaniale . hotrrea prevedea un ir de msuri care urmau s fie asigurate de ctre guvern, printre care: aprobarea i implementarea sistemului informaional automatizat Registrul de stat al circulaiei alcoolului etilic i a produciei alcoolice, prezentarea n parlament a rapoartelor trimestriale despre mersul executrii acestei sarcini; prezentarea de iniiative legislative pentru modificarea i completarea Codului penal, Codului cu privire la contraveniile administrative, legii nr .1100-XIV din 30 iunie 2000 cu privire la fabricarea i circulaia alcoolului etilic i a produciei alcoolice,
32
legii nr .440-XV din 27 iulie 2001 cu privire la zonele economice libere, legii nr .451-XV din 30 iulie 2001 privind licenierea unor genuri de activitate etc . Dei Regulamentul parlamentului nu rezerv multe prevederi procedurilor de audiere parlamentar, acesta prevede c data i procedura de desfurare a audierilor se stabilete i se aduce la cunotina deputailor i a guvernului de ctre parlament . la fel, Regulamentul specific doar c, n cazul raportului anual al guvernului, acesta se distribuie deputailor cu cel puin 10 zile nainte de edina plenar n cadrul creia va fi audiat i c se prezint de ctre prim-ministru . n cadrul audierii rapoartelor altor autoriti publice, biroul permanent este obligat s includ n proiectul ordinii de zi a edinei plenare, n cel mult 30 de zile de la data prezentrii n parlament .
3.3 ntrebrile i interpelrile

Cea mai rspndit form de control parlamentar asupra guvernului i administraiei publice o constituie ntrebrile i interpelrile . Aceast varietate a controlului parlamentar urmrete, n deosebi, funcionarea serviciilor publice, aplicarea corect a legislaiei de ctre autoritile administraiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcionarilor publici, respectarea drepturilor i libertilor omului etc . Instituia ntrebrilor i interpelrilor reprezint principala prghie de intervenie parlamentar, de regul a deputailor din opoziie, asupra activitilor guvernului i administraiei publice, susinute de majoritatea parlamentar, pentru a face public politicile guvernamentale i aciunile majoritii parlamentare
asupra anumitor raporturi sociale sau cazuri concrete . Sistemul constituional moldovenesc cu referire la instituia ntrebrilor i interpelrilor, stabilete prin art .105 c, guvernul i fiecare din membrii si sunt obligai s rspund la ntrebrile sau la interpelrile formulate de deputai . Astfel, norma constituional permite deputailor de fapt s interogheze att guvernul, ct i fiecare membru al su . De fapt, instituia ntrebrilor i interpelrilor este realizat prin dou mecanisme care pare s fie asemntoare acestea totui se deosebesc . pentru a evidenia deosebirile i asemnrile dintre ntrebri i interpelri este necesar s apelm la prevederile actelor legislative, n lipsa unei definiii constituionale .
prin care se stabilete c, deputatul nu poate formula ntrebri preedintelui Republicii Moldova, reprezentanilor puterii judectoreti, autoritilor administraiei publice locale, precum i ntrebri care: - vizeaz probleme de interes personal; - urmresc, n exclusivitate, obinerea unei consultaii juridice; - se refer la procesele aflate pe rolul instanelor judectoreti sau pot afecta soluionarea unor cauze aflate n curs de judecat; - privesc activitatea unor persoane care nu ndeplinesc funciile publice de membri ai guvernului sau de conductori ai organelor administraiei publice centrale . Eventual, prin introducerea acestor restricii n Regulamentul parlamentului s-a urmrit scopul att a respectrii principiului separrii puterilor n stat, ct i inadmisibilitii posibilitii ca parlamentarii s-i dobndeasc avantaje particulare datorit poziiei pe care o dein n stat . Aa cum rezult din practica parlamentar, beneficiarii drepturilor de a pune ntrebri guvernului sunt parlamentarii, fr a face deosebire ntre apartenena acestora la majoritatea parlamentar ori la opoziie . parlamentarii care aparin majoritii parlamentare, prin ntrebrile adresate guvernului, sunt datori s atrag atenia asupra respectrii programului de guvernare . parlamentarii din opoziie apeleaz la ntrebri pentru a atrage atenia guvernanilor asupra lacunelor n activitate, despre faptul c legile nu se execut, sau se execut arbitrar, ntrebrile fiind o trambulin pentru promovarea altor forme de control parlamentar, putndu-se merge pn la moiunea de cenzur .
3.4 ntrebrile
Referindu-ne la materia ntrebrilor, menionm c, Regulamentului parlamentului nu definete expres noiunea acestora . Totui, aceast instituie este considerat drept prghie dat prin lege deputatului pentru a putea realiza controlul politic asupra activitii guvernului i a organelor administrative . prin ntrebare, deputatul solicit informaii cu privire la un fapt necunoscut, sau poate fi considerat drept o simpl cerere sau solicitare de a rspunde dac un fapt este adevrat, dac o informaie este exact, dac guvernul i celelalte organe ale administraiei publice percep s comunice parlamentului informaiile i documentele solicitate de deputai, ori dac guvernul are intenia de a lua o hotrre ntr-o problem determinat . pentru a determina perimetrul posibilitilor de a adresa ntrebri se impune a face referire la art .122 din Regulamentul parlamentului,
33
prevederile regulamentare stabilesc c ultima or de lucru a parlamentului, n fiecare zi de joi, cu excepia ultimei joi din lun, este consacrat ntrebrilor . Deputatul, n aceeai edin plenar, poate adresa cel mult dou ntrebri . n acelai context, prevederile art .8 din legea cu privire la guvern nr .60/1990 stabilete c, prim-ministrul, viceprim-minitrii, minitrii i conductorii organelor din subordinea guvernului, n timpul edinelor parlamentului, rspund la ntrebrile deputailor . Contrar normelor regulamentare prevederile art .17 al legii despre statutul deputatului nr .39/1994 n alin .(6) stipuleaz c n exercitarea mandatului deputatul poate adresa ntrebri, interpelri i petiii preedintelui Republicii Moldova, membrilor guvernului sau altor reprezentani ai organelor centrale ale administraiei de stat . Cu referire la dreptul deputailor de a adresa ntrebri preedintelui Republicii Moldova, constatm c aceast prevedere nu este n concordan cu alin . (3) din art .122 din Regulament care prevede interdicia pentru deputai de a formula ntrebri preedintelui Republicii Moldova, reprezentanilor puterii judectoreti, autoritilor administraiei publice locale . Modificrile operate n Regulamentul parlamentului poart un caracter limitativ i au drept scop restricionarea deputailor de a deranja preedintele Republicii cu ntrebri incomode . Rspunsurile la ntrebrile deputatului pot fi expuse verbal de la tribuna parlamentului sau pot fi transmise deputatului n scris, n funcie de opiunea solicitantului . n cazul n care se solicit rspuns n scris, acesta se prezint n termen de 15 zile, iar dac se solicit rspuns oral, acesta va fi prezentat la urmtoarea edin n plen n cadrul orei guvernului . Dac ntrebrile se vor adresa celor prezeni n sal, acetia pot rspunde imediat la fiecare ntrebare sau vor declara c vor prezenta rspunsul la urmtoarea edin ori n termen de
34
15 zile . Dac n timpul orei guvernului, deputatul care a solicitat rspuns oral la ntrebarea formulat anterior, nu se afl n sala de edine plenare, acestuia rspunsul i se prezint n scris . Rspunsurile n form scris urmeaz a fi ntocmite i prezentate respectndu-se normele gramaticale, regulile de ortografie, astfel nct s exprime corect, concis i fr echivoc argumentele . Cu regret, rspunsurile la ntrebrile deputailor, date de guvern sau membrii acestuia, se prezint n cele mai dese cazuri la generale sau evaziv, fapt ce face deseori ca deputaii s repete ntrebrile sau s le concretizeze . pe de alt parte, trebuie de recunoscut i faptul c nici ntrebrile adresate de ctre deputai, nu ntotdeauna sunt formulate clar i n modul corespunztor, ceea ce se datoreaz unei probleme mai profunde lipsa n cadrul parlamentului Republicii Moldova a unei instituii de asisten i consultan pentru deputai, distinct de cea a Aparatului parlamentului, care de regul, deservete organele de conducere a lui .
3.5 Interpelrile
Interpelarea const ntr-o cerere prin care deputatul solicit guvernului explicaii n legtur cu un fapt cunoscut . potrivit art .125 din Regulamentul parlamentului interpelarea deputatului const ntr-o cerere adresat guvernului prin care se solicit explicaii asupra unor aspecte ale politicii guvernului ce in de activitatea sa intern sau extern . n coroborare cu prevederile regulamentare, un alt regulament privind desfurarea Orei Guvernului i examinarea interpelrilor aprobat prin hotrrea Parlamentului nr.1203/1992, prevede c deputatul este n drept s adreseze o interpelare, pentru a primi o explicaie oficial sau a afla poziia guvernului ntr-o pro-
blem ce are o deosebit importan pentru construcia statal viaa economic i socialcultural a republicii . Din analiza expresiei practice a instituiilor ntrebrilor i interpelrilor, constatm c, acestea deseori se confund . Acest lucru se datoreaz faptului c ntrebrile i interpelrile se adreseaz guvernului i membrilor acestuia, n majoritatea cazurilor deputaii denumindu-i adresrile naintate guvernului ca interpelri, dei acestea nu se ridic dect la exigenele cerute pentru ntrebri . Spre deosebire de ntrebri, interpelrile reprezint o modalitate de control parlamentar care pune n joc rspunderea guvernului . Interpelarea este o ntrebare urmat de dezbateri, care poate declana iniierea unei moiuni . Autorii interpelrii pot cere parlamentului dezbaterea n edin plenar a rspunsului la interpelare, naintnd n acest scop o moiune simpl . n acelai timp, interpelarea, pentru a aduce la antrenarea rspunderii guvernului, cere a avea ca obiect problematica general a activitii guvernului, aspectele sale eseniale, i nu elemente ce se refer la disfunciile la nivelul unui minister sau serviciu . ntr-o viziune oferit de Regulament, interpelarea poate fi adresat doar guvernului, ceea ce ar nsemna c rspunsul poate fi dat doar de primul-ministru ori de un reprezentant al acestuia . Totodat, reieind din analiza prevederilor art .125 din Regulamentul parlamentului, prin care se stabilete c prezena membrilor guvernului crora le sunt adresate interpelri la edina parlamentului consacrat interpelrilor este obligatorie, conchidem c interpelarea este o cerere care poate fi adresat de un deputat att guvernului n ntregime, ct i oricrui din membrii acestuia . Cu referire la naintarea i examinarea interpelrilor, menionm c art .125 al Regulamentul
parlamentului, prevede doar c interpelrile se fac n scris, artndu-se obiectul acestora, fr nici o dezvoltare, concretizndu-se forma rspunsului solicitat. Ele se dau citirii i se depun la preedintele edinei n plen care dispune remiterea lor prim-ministrului . n cazul cnd se solicit rspunsul n scris la interpelare, guvernul urmeaz s rspund n cel mult 15 zile . Dei instituia interpelrilor este utilizat de ctre deputai destul de frecvent n activitatea acestora, totui interpelrile nu au degenerat pn n prezent n moiuni . Acest lucru se datoreaz lipsei de cunotine a deputailor, mai cu seam a deputailor din opoziie, de a utiliza instituia interpelrilor pentru a impune legislativul i guvernul s dezbat anumite probleme de care este interesat opoziia parlamentar . Modificrile operate n Regulamentul parlamentului la acest capitol ne face s credem c guvernul, prin majoritatea parlamentar, a promovat un mecanism de ngrdire a drepturilor opoziiei, limitnd deputaii s dezbat moiunile doar n ultima zi de joi a fiecrei luni .
3.6 Moiunile
n cadrul mecanismelor de control politic al legislativului asupra activitii executivului, se nscriu moiunile, care pot fi adoptate de parlament n temeiul normelor constituionale . Moiunea este un act legislativ al parlamentului prin care acesta exprim poziia sa fa de o anumit problem asupra creia a deliberat . potrivit prevederilor art .105 din Constituie, parlamentul poate adopta o moiune prin care i exprim poziia fa de obiectul unei interpelri, iar prevederile art .106 i art .106/1 din legea suprem ofer parlamentului posibilitatea de a exprima nencredere guvernului prin votarea unei moiuni de cenzur .
35
n dezvoltarea normelor constituionale, Regulamentul parlamentului i legea privind actele legislative atribuie moiunile la categoria de acte exclusiv politice prin care parlamentul i exprim poziia ntr-o problem de politic intern sau extern, ori, dup caz, ntr-o problem ce a fcut obiectul unei interpelri, sau prin care parlamentul i exprim nencrederea n guvern . Astfel, legislaia desprinde dou categorii de moiuni, moiunea simpl i moiunea de cenzur, a crui mod de iniiere dezbatere i adoptare este reglementat de Constituie i Regulamentul parlamentului .
la cunotin parlamentului, care stabilete data dezbaterii i dispune remiterea ei de ndat guvernului i distribuirea acesteia deputailor . n cazul n care parlamentul nu a stabilit data dezbaterii moiunii la anunarea acesteia, i lund n consideraie c edinele parlamentului se desfoar, de regul, n conformitate cu ordinea de zi, care se ntocmete de ctre biroul permanent i se aprob de ctre parlament pe o perioad de 2 sptmni menionm c moiunea simpl se include n ordinea de zi a edinelor parlamentului, inndu-se cont de faptul c ea se examineaz n termen de 7 zile de la depunere . Astfel, preedintele parlamentului trebuie s solicite parlamentului includerea moiunii n ordinea de zi pentru dezbateri . Totodat, referitor la moiuni, Regulamentul parlamentului nainteaz un ir de cerine care de fapt impun procedura accesibilitii lor . preedintele edinei, primind moiunea, urmeaz s verifice dac aceasta ntrunete urmtoarele aspecte: - reprezint luri de poziie ntr-o problem de politic intern sau extern; - este semnat de cel puin 15 deputai i niciun deputat nu a semnat o alt moiune n aceeai problem; - nu vizeaz finaliti specifice moiunii de cenzur; - are motivaie i dispozitiv i ntrunete cerinele tehnico-juridice de naintare a acestora; Cu referire la cerinele tehnico-juridice, vom meniona faptul c moiunile, conform art .2 al legii privind actele legislative nr .780/2001, fac parte din categoria actelor legislative ale parlamentului . n conformitate cu aceasta,
3.6.1 Moiunea simpl

Moiunea simpl este un act exclusiv politic al parlamentului prin care n cadrul mecanismelor de control politic asupra activitii guvernului, legislativul i exprim poziia ntr-o problem de politic intern sau extern, ori, dup caz, ntr-o problem ce a fcut obiectul unei interpelri . prin mecanismul de control politic, parlamentul verific dac politica guvernului n probleme de ordin intern sau extern corespund cu poziia legislativului . Astfel, prin moiune simpl se atrage atenia guvernului asupra faptului c politica sa dintr-un anumit domeniu se ndeprteaz de la dezideratele electoratului . Moiunea simpl, odat adoptat de parlament, devine obligatorie pentru guvern, care se va conforma politicii aprobate de legislativ, sub ameninarea unei posibile moiune de cenzur, care este pe cale de a se dezvolta . n aspect procedural, moiunea simpl se reglementeaz de prevederile art .112-115 din Regulamentul parlamentului, care stabilete c moiunea simpl poate fi iniiat de cel puin 15 deputai i se depune la preedintele edinei, n plenul parlamentului . Dup primirea moiunii, preedintele edinei o aduce
36
naintarea moiunilor n parlament se efectueaz prin ntocmirea unei iniiative legislative ce trebuie s conin toate rechizitele caracteristice acesteia . Referitor la procedura de examinare a moiunii simple, notm c ea se supune dezbaterii, fiind nsoit de avizul comisiei permanente de profil i ncepe cu prezentarea raportului guvernului . Totodat, menionm c la dezbaterea moiunilor, prevederile art .99-109 se aplic n mod corespunztor . Din analiza prevederilor articolelor menionate, nu rezult o procedur clar de examinare a moiunii . De aceea considerm necesar de a propune parlamentului s accepte urmtoarea modalitatea de examinare a moiunii: - preedintele edinei ntreab autorii dac nu-i retrag semnturile de pe moiune, dac cineva i retrage semntura i dac rmn mai puin de 15 semnturi, moiunea nu se mai examineaz . - prezentarea raportului de ctre guvern pe marginea moiunii; (20 min) - lurile de cuvnt ale deputailor (reprezentanii fraciunilor);(30 min) - cuvntul de ncheiere a guvernului .(10 min) n cazul n care nu se stabilete o limit de timp pentru dezbaterea moiunii, potrivit prevederilor art .108 din Regulamentul parlamentului, preedintele edinei sau o fraciune parlamentar poate cere ca dezbaterile s nceteze . Decizia asupra cererii de ncheiere a dezbaterilor se voteaz cu votul majoritii deputailor prezeni . Moiunile simple se adopt cu votul majoritii deputailor prezeni i sunt obligatorii pentru guvern sau alte autoriti vizate, fiind
aduse la cunotina publicului prin publicarea lor n Monitorul Oficial . Dac moiunea a fost respins de ctre parlament, aceiai deputai nu mai pot semna repetat o moiune similar n aceeai problem . Dei Regulamentul parlamentului nu reglementeaz destul de clar aceast problem, considerm necesar la soluionarea acestei probleme s fie aplicat analogia prevederilor art .71 din Regulament . Astfel, moiunile respinse de ctre parlament nu vor putea fi readuse, n discuia acestuia, n decursul aceleiai sesiuni . De menionat c instituia moiunii simple reprezint un mecanism important prin intermediul creia se poate genera discuii n orice problem ce vizeaz politica intern sau extern a statului . Acest instrument n principal este benefic pentru deputaii din opoziia parlamentar, ns cu regret acetia nu tiu s utilizeze prghia legal pentru a-i face publice poziiile n problemele de politic intern sau extern a statului .
3.6.2 Moiunea de cenzur

Controlul politic al parlamentului asupra activitii guvernului poate avea drept consecin retragerea ncrederii acordate acestuia i se materializeaz prin adoptarea unei moiuni de cenzur . Cei care iniiaz moiunea de cenzur consider c activitatea guvernului este n contradicie cu interesele promovate de electorat la formarea echipei guvernamentale i poate avea ca efect, n msura n care este aprobat, demiterea guvernului . Consecina unui astfel de control parlamentar este actul opus investirii guvernului prin votul de ncredere al parlamentului . Un astfel de mod
37
de abordare a moiunii de cenzur justific pe deplin nscrierea acestui mecanism de control parlamentar n cele dou funcii ale legislativului: funcia de numiri i funcia de control . Dezbaterea i adoptarea moiunii de cenzur se ntemeiaz pe rspunderea politic a guvernului fa de parlament, aa cum este privit de normele art .104 i art .106 din Constituie . Caracterul politic al rspunderii este reflectat prin dezacordul dintre guvern i parlament, avnd drept consecin pierderea de ctre guvern a ncrederii majoritii parlamentare i deci, a puterii politice . De aceea, rspunderea politic a guvernului se refer att activitatea sa n ansamblu, ct i a fiecrui membru n parte, asigurnd astfel solidaritatea guvernamental . Moiunea de cenzur asupra activitii guvernului poate fi iniiat de cel puin 1/4 din numrul total al deputailor i se depune la preedintele edinei, n plenul parlamentului . Dup primirea moiunii, preedintele edinei o aduce la cunotina parlamentului, care stabilete data dezbaterii, i dispune remiterea ei de ndat guvernului i distribuirea acesteia deputailor . Moiunea de cenzur trebuie s fie ntocmit dup cerinele tehnico-legislative i s cuprind motivarea i dispozitivul . Moiunea de cenzur se include n ordinea de zi i se examineaz dup trei zile de la data prezentrii n parlament . De fapt, norma legal la acest capitol stabilete obligativitatea parlamentului de a examina moiunea n prima zi de edin plenar a sptmnii urmtoare datei depunerii . lund n consideraie c moiunea poate fi depus doar n edina plenar a parlamentului i examinarea ei este posibil doar dup trei zile de la depunere, dezbaterea moiunii de cenzur n plenara parlamentului va avea loc doar peste 6-7 zile . Dezbaterile moiunii de cenzur ncep cu pro38
cedeele specifice moiunii, preedintele edinei ntreab dac toi cei care au semnat moiunea nu-i retrag semnturile sau dac ntre timp nu sa gsit o alt soluie care ar face imposibil examinarea moiunii de cenzur etc . Dezbaterile ncep cu prezentarea raportului guvernului, n care este exprimat punctul de vedere asupra moiunii de cenzur, dup care vor lua cuvntul reprezentanii fraciunilor, iar n ncheiere se ofer cuvntul guvernului . Dup ncheierea dezbaterilor, se trece la votarea moiunii, care se va considera adoptat dac pentru aceasta a votat majoritatea deputailor alei . Dac moiunea a fost respins, deputai care au semnat moiunea de cenzur nu mai pot iniia o alt moiune de cenzur n aceeai sesiune pe acelai motiv . O astfel de interdicie este stabilit de Regulamentul parlamentului, care are drept scop ferirea guvernului de hruirea deputailor, precum i pentru a nu admite blocarea activitii parlamentului prin astfel de iniiative . n cazul adoptrii moiunii de cenzur, aceasta devine obligatorie pentru guvern i primulministru va prezenta n termen de cel mult trei zile, preedintelui Republicii Moldova demisia ntregului guvern . Dup adoptare moiunea de cenzur, aceasta se public n Monitorul Oficial . practica parlamentar din Republica Moldova cunoate iniierea i adoptarea unei singure moiuni de cenzur . Conform hotrrii parlamentului cu privire la aprobarea rezultatelor votrii i la adoptarea moiunii de cenzur guvernului, nr .664-XIV din 09 .11 .1999 cu votul a 58 de deputai a fost adoptat moiunea de cenzur guvernului Sturza . De menionat c instituia moiunii de cenzur este ultima treapt n construcia raporturilor dintre parlament i guvern i se declaneaz de regul numai atunci cnd toate celelalte remedii ncercate pentru a balana politica n
domeniul care a servit obiectul moiunii de cenzur, nu au dat nici un efect . n cele mai dese cazuri, problemele n raporturile dintre guvern i parlament sunt generate de politicile incomode ale unor minitri, care provoac multiple interpelri, moiuni simple sau chiar moiuni de cenzur . pentru a nu admite degenerarea unor politici ministeriale n criz guvernamental, se propune adoptarea unei legi cu privire la rspunderea ministerial, care va da posibilitate guvernului i parlamentului s sancioneze doar minitrii vinovai i astfel s fereasc executivul de incursiunile parlamentarilor . De menionat c un proiect de lege cu privire la rspunderea ministerial dei a fost elaborat, aa i nu a mai fost examinat i adoptat de parlament . n special, acest proiect de lege 22 , elaborat de ctre Ministerul Justiiei la indicaia guvernului i inclus n planul de activitate a guvernului pe trimestrul IV al anului 2006 i n planul de aciuni pentru realizarea Strategiei de prevenire i combatere a corupiei, menioneaz n art . 4 c fiecare membru al guvernului este responsabil n mod individual pentru (1) activitatea general a autoritii publice iulie 2008 pe care o conduce, pentru (2) aciunile sau inaciunile funcionarilor din cadrul autoritii pe care o conduce i pentru (3) comportamentul su personal, iar art . 6 stipuleaz c rspunderea politic individual a membrului guvernului poate lua una din urmtoarele forme: 1) prezentarea de informaii, lmuriri sau declaraii; 2) prezentarea de scuze; 3) ntreprinderea anumitor aciuni; 4) revocarea din funcie .
22
n contextul situaiei existente, precum i pe fundalul lipsei unor reglementri clare n domeniu, definitivarea proiectului de lege cu privire la rspunderea ministerial i trimiterea acesteia spre adoptare n parlamentul Republicii Moldova ar putea s reprezinte modalitate de cretere a gradului de responsabilitate din partea guvernului i a membrilor si n exercitarea atribuiilor lor legale .
3.7 Ancheta parlamentar

Ancheta parlamentar formeaz unul dintre cele mai importante mijloace de exercitare a controlului parlamentar, deoarece reprezint un demers nemijlocit de verificare a activitii guvernului ori a administraiei publice, prin intermediul unei structuri interne a parlamentului . Exercitarea controlului parlamentar asupra guvernului i a administraiei publice, se realizeaz de ctre parlament prin intermediul comisiilor permanente sau prin intermediul unor comisii de anchet . Esena anchetelor parlamentare rezid n nsrcinarea unui grup de parlamentari cu exercitarea unei activiti de control al unui segment determinat, fie al executivului, fie al legislativului, activitate care se finalizeaz cu informarea parlamentului cuprins ntr-un raport, care permite acestuia s decid cu privire la problematica investigat . Comisiile de anchet parlamentar ndeplinesc, n principiu dou funcii: - colecteaz informaii pentru exercitarea dreptului la iniiativ legislativ ori pentru definitivarea rapoartelor cu privire la proiectele de lege care le examineaz;
http://www.justice.gov.md
39
- verific activitatea Executivului, a administraiei publici i a altor activiti de interes public . Exercitnd controlul parlamentar prin intermediul comisiilor parlamentare de anchet, parlamentul i valorific potenialul su de identificare a modului n care creaia sa legea izvort din voina general, este pus n aplicare de executiv i, n anumite condiii de puterea judectoreasc . De regul, anchetele parlamentare se exercit de ctre comisiile parlamentare permanente, care potrivit art .31 din Regulamentul parlamentului pot porni o anchet n cadrul competenei sale, privitoare la activitatea desfurat de organele administraiei publice . pentru a obine acceptul privind iniierea anchetei, comisia trebuie s prezinte o cerere scris, aprobat cu votul majoritii membrilor si, n care urmeaz a fi elucidate problemele ce formeaz obiectul anchetei, scopul ei, mijloacele necesare i termenul n care comisia urmeaz s prezinte raportul n parlament . Cererea se examineaz de ctre biroul permanent al parlamentului, care va hotr aprobarea sau respingerea acesteia . Regulamentul parlamentului mai prevede c la cererea unei fraciuni parlamentare sau a unui grup de deputai, ce constituie cel puin 5% din numrul deputailor alei, parlamentul poate hotr nfiinarea unei comisii de anchet cu votul majoritii deputailor prezeni . prin aceeai hotrre, la propunerea biroului permanent, se desemneaz, componena nominal a comisiei, precum i termenul n care va fi depus raportul comisiei . Conform prevederilor regulamentare, n vederea desfurrii anchetei, comisia permanent dispune de dreptul de a invita pentru a da declaraii orice persoan care are o calitate oficial . Comisia de anchet poate cita ca mar40
tor orice persoan care dispune de informaii despre vreo fapt sau mprejurare de natur s serveasc la cercetarea cauzei . persoana audiat care cunoate vreo prob sau deine vreun mijloc de prob este obligat s le prezinte comisiei . Instituiile i organizaiile sunt obligate, n condiiile legii, s rspund la solicitrile comisiei de anchet . Atunci cnd pentru lmurirea unor fapte sau mprejurri, n vederea elucidrii adevrului, este necesar a antrena experi, comisia de anchet dispune efectuarea de expertize . Totui, comisia de anchet nu poate susine urmrirea penal efectuat n condiiile legii de organele de urmrire penal i instanele judectoreti . Regulile de procedur, urmate att de comisia de anchet, ct i de comisia permanent ce desfoar ancheta parlamentar sunt similare . Astfel, persoanele invitate spre audiere se ntiineaz despre aceasta cu cel puin trei zile nainte i prezena lor la audiere este obligatorie . n cadrul audierilor, persoanele invitate pot refuza s relateze, n cazul n care ntrebrile ce le sunt adresate privesc, n condiiile prevzute de lege, secrete de stat . Refuzul celui invitat poate fi adus la cunotina parlamentului, care va decide n edin secret . Regulamentul prevede c nu pot fi puse ntrebri ce vizeaz viaa personal a celui audiat sau a familiei lui . ntre cele dou modaliti de anchet parlamentar - printr-o comisie ad-hoc sau printr-o comisie permanent - deosebirea const nu n procedura aplicabil, ci n obiectul anchetei . Comisia de anchet poate fi investit pentru orice domeniu de activitate, comisiile permanente fiind specializate pot efectua anchete doar n limitele acestei specializri . Ancheta se materializeaz n raportul comisiei . Dezbaterea raportului este de competena exclusiv a parlamentului . pn la prezentarea raportului n plen, lucrrile comisiei nu sunt
publice . Aducerea la cunotina public a raportului se face prin dezbaterea lui n edina plenar . Dei Regulamentul parlamentului nu prevede expres, practica parlamentar ne demonstreaz c pe marginea rapoartelor, parlamentul adopt hotrri ce reflect concluzii care ulterior se nainteaz autoritilor competente n vederea examinrii i soluionrii . practica parlamentar din Republica Moldova nu este bogat n iniierea anchetelor parlamentare . De fapt, parlamentul nu recurge des la anchete parlamentare, nici prin intermediul comisiilor permanente, nici prin formarea comisiilor de anchet . Cele mai proaspete cazuri de control parlamentar special sau de anchet sunt cele din 2006 . n 2006, prin hotrrea parlamentului nr .238, a fost instituit o comisie special pentru controlul i monitorizarea procesului de executare de ctre Guvern a legislaiei privind gestionarea terenurilor proprietate public a statului i a terenurilor cu destinaie agricol proprietate a statului. Comisia urma s prezinte n termen de 6 luni un raport cu rezultatele controlului, ns acest raport aa i nu a fost prezentat. Anterior n anul 2004, prin adoptarea hotrrii nr .336-XV, parlamentul a constituit o comisie de anchet pentru elucidarea faptelor expuse n interpelrile deputatului Semion DR AgAN, care viza nu activitatea guvernului, ci a deputailor n parlament . Comisia, n baza anchetei, a prezentat un raport, pe marginea cruia parlamentul a adoptat hotrrea nr .442-XV din 24 .12 .2004, prin care s-a constatat c, prin aciunile sale de practicare a activitii de ntreprinztor n baza patentei de ntreprinztor seria AA nr .087136 din 26 iulie 2001, deputatul Iurie ROCA a nclcat prevederile art .70 din Constituia Republicii Moldova i prevederile art .3 din legea nr .39XIII din 7 aprilie 1994 despre statutul deputatului n parlament .
parlamentul a mai instituit unele comisii de anchet (hotrrea nr .1455/2002 cu privire la formarea Comisiei de anchet pentru studierea motivelor nedeclarrii la timp a gazelor naturale importate de ctre fosta Aprogaztranzit; hotrrea nr .441/2004 prin care s-a constituit Comisia de anchet pentru verificarea legalitii desfurrii urmririi penale n privina unor persoane cu funcii de rspundere din primria municipiului Chiinu), ns nu este cunoscut faptul privind activitatea acestora . O alt comisie de anchet, instituit ntru elucidarea unui caz de o mare rezonan, a fost Comisia de anchet privind comercializarea a 21 de avioane MIg-29 i a altei tehnici militare din patrimoniul statului . n hotrrea parlamentului nr .1280/2002 prin care s-a luat act de raportul comisiei de anchet este menionat c au fost constatate nclcri grave n procesul comercializrii tehnicii militare i a armamentului . prin art .2 din hotrrea menionat au fost puse sarcini guvernului, procuraturii generale i Serviciului de Informaii i Securitate de a efectua controlul faptelor i circumstanelor legate de vnzarea tehnicii militare i a armamentului, care au dus la nclcri grave, determinnd gradul de responsabilitate al persoanelor implicate . Ulterior, aceste instituii, la 1 noiembrie 2002, urmau s raporteze parlamentului despre munca efectuat i msurile ntreprinse . n cele mai dese cazuri, comisiile de anchet nu i-au dus lucrul pn la capt, iar rapoartele i concluziile prezentate mai degrab aveau tent politic . Considerm c ancheta parlamentar trebuie s fie o instituie bine reglementat din punct de vedere a legislaiei i trebuie s constituie un instrument de control parlamentar eficient dar nu un instrument de rfuial cu oponenii politici .
41
3.8 Controlul parlamentar asupra activitii administraiei publice exercitat prin rezolvarea petiiilor cetenilor
De o incontestabil tradiie n istoria dreptului este dreptul la petiionare, prevzut n art .52 al Constituiei . fiind o modalitate eficient de rezolvare a intereselor personale i de grup, dreptul n cauz este cunoscut nc de pe timpurile Moldovei feudale, cnd cei care doreau s li se fac dreptate mergeau cu jalba n proap 23 la boier, vornic, domnitor etc . la etapa contemporan, instituia petiionrii este folosit ca o tribun politic de la care reprezentanii cetenilor, prin intermediul parlamentului, intr n dezbateri permanente cu guvernul . Cetenii, n exercitarea dreptului fundamental de petiionare, se adreseaz autoritilor executive n general, iar parlamentarii trebuie s verifice modul de rezolvare a petiiilor cetenilor . Astfel, petiiile potrivit legii nr .190 din 19 .07 .1994 cu privire la petiionare se adreseaz: a) preedintelui, parlamentului i guvernului Republicii Moldova li se adreseaz petiiile care in de problemele securitii naionale, de drepturile i interesele legitime ale unor grupuri largi de ceteni, conin propuneri privind modificarea legislaiei, deciziilor organelor de stat (art .6);
23 Ion Creang, Corneliu Gurin, Drepturile i libertile fundamentale sistemul de garanii, Editura TISh, Chiinu 2005, p .146 .
b) petiiile n care sunt abordate alte probleme dect cele de mai sus se adreseaz organelor (persoanelor oficiale) de a cror competen nemijlocit ine soluionarea lor . petiiile pot fi adresate, dup caz, organelor emitente sau organelor ierarhic superioare celor ale cror act este atacat, sau instanei judectoreti . n dezvoltarea prevederilor legii menionate, art .1 din hotrrea parlamentului privind asigurarea dreptului la petiionare n parlament nr .71-XIV din 02 .07 .1998 stabilete c n parlament se examineaz petiiile cetenilor ce in de problemele securitii naionale, de drepturile i libertile omului, cele care conin propuneri privind modificarea legislaiei, precum i cele ce se refer la neexecutarea legilor . petiiile cetenilor, altele dect cele menionate mai sus, se vor expedia pentru a fi examinate n organele de stat respective, asigurnd un control riguros asupra soluionrii lor . Analiza petiiilor parvenite n adresa parlamentului relev c acestea se nregistreaz pe numele conducerii parlamentului, a organelor de lucru ale parlamentului, pe numele deputailor i pe numele subdiviziunilor Aparatului parlamentului . Anual, structurile parlamentului dau rspuns la aproximativ 5-6 mii de petiii, care scot n eviden multiple categorii de probleme generate de: - aplicarea neuniform a legislaiei; - interpretarea neadecvat a actelor legislative; - neexecutarea legilor sau executarea lor neadecvat; - neconcordana prevederilor din diverse acte legislative, uneori n raport cu acte normative de executare, precum i nereglementarea complex a executrii legii;
42
- existena unor goluri n legislaie; - solicitarea de interpretare oficial a legilor . - solicitri de intervenie n procesele judiciare; - soluionarea unor cazuri concrete din practic, prin care petiionarii i exprim dezacordul fa de cerinele impuse de autoritile administraiei publice ce in de aplicarea normelor juridice concrete i cutarea unor soluii pentru rezolvarea problemelor de ordin juridic, care ar putea fi utilizate n favoarea solicitantului; - solicitarea de consultaii juridice; - solicitri rezultate din nivelul sczut de cunoatere a legislaiei etc . n ceea ce privete petiiile prin care se abordeaz probleme ce nu in de competena parlamentului i pentru evitarea transformrii organelor de lucru ale parlamentului, n structuri ce ofer consultaii juridice petiionarilor, adresrile ce nu in de competena parlamentului se remit organelor sau persoanelor oficiale, de a cror competen nemijlocit ine soluionarea lor . Din multitudinea problemelor abordate de petiionari, dou categorii de probleme vizeaz n principal activitatea legislativului: prima se refer la interpretarea oficial a actelor legislative, iar a doua se refer la explicarea modului de aplicare corect a actelor legislative, n vederea asigurrii unitii reglementrilor legislative pe ntreg teritoriul rii . Referitor la interpretarea actelor legislative, aceasta are drept scop eliminarea ambiguitilor, elucidarea coninutului i evidenierea principiilor de drept cuprinse n ele . O astfel
de competen, potrivit art .66 lit .c) din Constituie, este considerat drept una din atribuiile de baz ale parlamentului . Astfel, pentru soluionarea problemelor ce in de interpretarea legilor, urmeaz s fie declanat procesul legislativ . O astfel de soluie este confirmat de practica legislativ din ultimii 10 ani . Ct privete explicaiile pe marginea aplicrii uniforme a legislaiei, care de fapt se dau de Comisiile permanente i Direcia juridic, se impune a meniona c acestea nu au for juridic, ele, transformndu-se n simple consultaii juridice i se folosesc de ctre ceteni n calitate de argumente suplimentare pentru rezolvarea problemelor subiective n faa autoritilor publice i a instanelor judectoreti . pentru a nu transforma organele de lucru ale parlamentului n structuri de consultan juridic, considerm oportun ca o astfel de form de explicaii s fie dat doar la solicitarea autoritilor publice care au probleme la aplicarea corect i uniform a legislaiei . Cu toate acestea, instituia petiionrii servete mai degrab o surs de inspiraie a deputailor pentru a adresa diverse ntrebri i interpelri guvernului i autoritilor administraiei publice . Analiza problematicilor abordate de ceteni nu a fcut deseori obiectul dezbaterilor parlamentare a moiunilor sau a proiectelor de legi, fapt ce constituie un mare neajuns n activitatea de control parlamentar .
43
CONCLuZII
Din cele constatate mai sus, se impun urmtoarele concluzii de baz: 1 . Controlul parlamentar, alturi de funcia de legiferare, trebuie privit n calitate de una din funciile eseniale ale parlamentului . Deoarece numai n acest fel este posibil ca parlamentul, n calitate de exponent al voinei poporului, s verifice dac autoritile executive i exercit atribuiile lor n concordan cu prevederile legale, cu drepturile omului i interesele generale ale societii . n acest sens, conform experienei Republicii Moldova, neaplicarea corespunztoare sau ineficiena mecanismului controlului parlamentar, pe de o parte, descrete i influeneaz negativ rolul i poziia instituiei parlamentului n societate . pe de alt parte, stimuleaz o atitudine de superioritate i neglijen din partea altor autoriti publice: guvern i preedintele RM . 2 . Instituia controlului parlamentar, aplicat n modul corespunztor i eficient, reprezint unul din elementele eseniale ale mecanismului de contrabalane a puterilor n stat i de realizare a principiului separaiei puterilor n stat, n vederea excluderii posibilitilor de uzurpare a puterii de stat de ctre una dintre aceste ramurile puterii de stat sau reprezentanii acestor ramuri . 3 . n pofida faptul c legislaia Republicii Moldova prevede mai multe procedee i forme de control parlamentar, totui constatm c att parlamentul, organele lui de lucru, ct i deputaii nu folosesc deplin aceste oportuniti constituionale pentru a exercita un control parlamentar veritabil
44
asupra Executivului . 4 . lipsa pe parcursul ultimilor ani a unor politici clare n domeniul controlului parlamentar i a planificrii legislative corespunztoare au dus la denaturarea i inaplicabilitatea legilor, fapt constatat la nivel naional i internaional . Modul de executare a legilor i aplicarea lor uniform n prezent constituie una din problemele principale cu care se confrunt la moment Republica Moldova . 5 . lipsa instituiei reprezentantului parlamentului n guvern poate fi considerat unul din impedimente n procesul de realizare a funciilor de informare, coordonare, reprezentare i control n cadrul raporturilor ntre parlament i guvern; 6 . Controlul parlamentar asupra activitii i actelor efului statului (preedintelui RM) a fost destul de limitat sau chiar practic nu a existat . 7 . Controlul parlamentar asupra guvernului i administraiei publice centrale exercitat n ultimii 8 ani de fapt a fost unul formal i nesemnificativ . n consecin, reprezentanii guvernului i-au permis sistematic s neglijeze demersurile deputailor, prin neprezentarea rspunsurilor sau prezentarea unor rspunsuri formale, neprezentarea la edinele parlamentului sau delegarea unor funcionari de rang inferior etc . 8 . Deputaii din opoziie i fraciunile parlamentare n Republica Moldova nu au capacitatea suficient pentru a realiza un control parlamentar eficient . Deoarece nu
dispun de toate instrumentele necesare pentru a se informa i a organiza activiti de investigare alternative, deputaii sunt sortii s dispun doar de informaiile pe care le prezint guvernul . 9 . lipsa instituiei consultantului (asistentului) deputatului care s-l asiste n pregtirea discursurilor, analiza materialelor i prelucrarea informaiei, constituie un impediment important n exercitarea atribuiilor sale de ctre deputai, inclusiv n asigurarea unui control parlamentar veritabil i efectiv asupra executivului . 10 . lips de informare i suport administrativ corespunztor, precum i accesul foarte limitat al deputailor la resurse administrative, decizionale, umane i financiare n raport cu cele ale guvernului, contribuie direct la ineficiena lucrului oricrui deputat, nemaivorbind de un control parlamentar eficient . De asemenea, aceast situaie duce la dezechilibrarea raporturilor de putere, prin dominaia executivului asupra legislativului . 11 . n Republica Moldova, pe parcursul ultimilor ani, majoritatea parlamentar i-a delegat centrul de decizie ctre instituia efului statului, care de fapt a subordonat pe linie de partid att legislativul ct i executivul . n aceste condiii, importana i rolul instituiei controlului parlamentar, a fost diminuat i denaturat esenial . 12 . Astfel de instrumente importante ale controlului parlamentar, precum moiunile simple i mai ales cele de cenzur, practic lipsesc din practica parlamentar . la rndul su, calitatea ntrebrilor i interpelrilor deputailor n multe cazuri este nesatisfctoare i n consecin nu permite atingerea obiectivelor urmrite . 13 . n Republica Moldova, drepturile opozi-
iei parlamentare de a participa efectiv n cadrul procesului legislativ sunt limitate . n acest sens, iniiativele legislative naintate de deputaii din opoziie, de regul, nu sunt examinate cu anii sau nu sunt examinate deloc, chiar dac sunt bune, necesare i oportune . 14 . Calitatea proiectelor de legi naintate de guvern ctre parlament deseori este nesatisfctoare, lipsind analizele de impact, listele de acte i a proiectelor respective care urmeaz a fi adoptate n vederea ajustrii cadrului legal, sursele de finanare etc .
45
RECOmANDRI
lund n consideraie cele menionate mai sus i n scopul eficientizrii instituiei controlului parlamentar, se recomand: 1 . Studierea i punerea n aplicare mai larg de ctre deputai a tuturor formelor i procedurilor de control parlamentar asupra puterii executive; 2 . Instituionalizarea i reglementarea explicit prin acte normative a instituiei reprezentantului parlamentului la guvern, atribuindu-se funcii de informare, reprezentare i control; 3 . Creterea capacitilor i calitii activitilor deputailor prin efectuarea analizei funcionale a Aparatului parlamentului i/sau introducerea instituiei de asistent (consultant) al deputatului sau prin prevederea unor surse financiare pe care un deputat le-ar putea utiliza n scopul atragerii sistematice a expertizei i asistenei necesare; 4 . Introducerea n practica juridic a Republicii Moldova a procedurii de admisibilitate a proiectelor de acte legislative n prealabil, sau a lecturii zero, de ctre comisia de specialitate din cadrul comisiilor permanente i Direcia juridic pentru a determina nivelul corespunderii acestuia normelor tehnicii juridice i posibilitii naintrii spre examinare n edina plenar a parlamentului . 5 . Informarea parlamentului privitor la proiectele actelor legislative de baz i conceptul acestora pentru a se micora numrul proiectelor respinse de ctre parlament n
46
prima lectur precum i pentru a se evita adoptarea unui numr mare de modificri i completri n legislaie, care are loc att pn la adoptarea legii de baz, ct i dup adoptarea acesteia; 6 . Informarea i prezentarea parlamentului de ctre guvern (de ctre Reprezentantul guvernului) a programelor de elaborare a actelor legislative la etapa de definitivare a acestora pentru a se ine cont de propunerile i obieciile comisiilor permanente ale parlamentului; 7 . planificarea activitii legislative prin adoptarea programelor legislative i stabilirea prin lege unor derogri i condiiilor cnd parlamentul poate s pun n sarcina guvernului elaborarea unui proiect de act legislativ, n condiiile n care elaborarea acestuia nu este prevzut n programul de elaborare . Aceast concretizare este necesar pentru a nu se admite interpretarea aciunilor parlamentului, n acest sens ca un amestec n atribuiile puterii executive; 8 . Stabilirea obligativitii i planificrii activitilor de control parlamentar sistematic din partea autorilor actelor legislative i a comisiilor specializate ale parlamentului prin introducerea modificrilor respective n Regulamentul parlamentului; 9 . Exercitarea controlului asupra prezentrii instrumentelor de motivare a necesitii reglementrii juridice a relaiilor sociale, publicarea acestora mpreun cu legea . 10 . Exercitarea controlului asupra calitii i impactului proiectelor de legi . Stabilirea
expres n lege a inadmisibilitii proiectelor de acte legislative n lipsa analizelor de impact i a prevederii surselor de acoperire i necorespunderii lor condiiilor de form prevzute de legea nr .780/2001 cu restituirea lor iniiatorului, n vederea refacerii acestora; 11 . Instituirea prin lege a controlului obligatoriu asupra modului de implementare a legilor dup adoptare i informarea permanent a parlamentului n conformitate cu prevederile Regulamentului parlamentului despre executarea de ctre guvern a actelor legislative adoptate; 12 . prezentarea periodic de ctre guvern a informaiei privind executarea dispoziiilor parlamentului adresate guvernului privind aducerea actelor normative i legislative n concordan cu legea nou adoptat i privitor la respectarea termenilor stabilii . 13 . ntocmirea unui registru de eviden a nsrcinrilor i dispoziiilor parlamentului ctre guvern privind elaborarea actelor legislative i normative, care ar da posibilitatea de a duce un control eficient din partea persoanelor responsabile; 14 . Asigurarea prin lege a dreptului opoziiei la prezentarea i examinarea de ctre parlament i organele sale de lucru n ordine
general a propriilor proiecte de acte legislative; 15 . Utilizarea mai larg de ctre opoziie a instituiei moiunilor pentru a pune n dezbateri probleme ce in de politicile interne i externe a statului; 16 . Adoptarea unei legi cu privire la rspunderea ministerial; 17 . Stabilirea expres prin lege a prezenei obligatorie a membrilor guvernului la edinele parlamentului la cererile deputailor sau unor grupuri de deputai; 18 . Instituirea regulii conform creia explicaiile i interpretrile pe marginea aplicrii legilor s fie dat de organele de lucru ale parlamentului doar la solicitarea autoritilor publice care au probleme la aplicarea corect i uniform a legislaiei . 19 . Este necesar a se concretiza procedura de creare a grupurilor de lucru mixte pentru elaborarea unor proiecte de legi din iniiativa parlamentului cu participarea experilor din domeniile respective i a funcionarilor parlamentului, specialitilor de la ministere i alte autoriti administrative, precum i a sursei de acoperire a cheltuielilor financiare i remunerare a membrilor grupului de lucru conform art . 15 din legea privind actele legislative . 20 . Exercitarea unui control parlamentar i audierea raportului privind executarea legilor nr . 780-XV din 27 .12 .01 privind actele legislative i nr .317-XV din 18 .07 .03 privind actele normative ale guvernului i altor autoriti ale administraiei publice centrale i locale, cu scopul determinrii lacunelor existente i nlturrii neajunsurilor n raporturile reglementate .
47
NOtE
48
49
IDIS Viitorul reprezint o instituie de cercetare, instruire i iniiativ public, care
activeaz pe o serie de domenii legate de: analiz economic, guvernare, cercetare politic, planificare strategic i management al cunotinelor. IDIS activeaz n calitate de platform comun care reunete tineri intelectuali, preocupai de succesul tranziiei spre economia de pia i societatea deschis n Republica Moldova. Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul este succesorul de drept al Fundaiei Viitorul, i pstreaz n linii mari tradiiile, obiectivele i principiile de aciune ale fundaiei, printre care se numr: formarea de instituii democratice i dezvoltarea unui spirit de responsabilitate efectiv printre oamenii politici, funcionari publici i cetenii rii noastre, consolidarea societii civile i spiritului critic, promovarea libertilor i valorilor unei societi deschise, modernizate i pro-europene.
str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu MD-2005 Republica Moldova
373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax
office@viitorul.org www.viitorul.org

Control Tar

Încărcat de

Informații document

Titlu original

Drepturi de autor

Formate disponibile

Partajați acest document

Partajați sau inserați document

Opțiuni de partajare

Vi se pare util acest document?

Este necorespunzător acest conținut?

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Control Tar

Încărcat de

Drepturi de autor:

Formate disponibile

Ion Creang Viorel Furdui

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Ion Creang, op.cit., p.34.

CAPItOLuL I. FuNCIA DE CONtROL A PARLAmENtuLuI

1.2 Repere constituionale i legale ale controlului parlamentar

1.3 Politicile n domeniul legislativ i cel al controlului parlamentar

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

CAPItOLuL II. FORmELE DE CONtROL PARLAmENtAR

2.1 Controlul parlamentar asupra activitii efului statului

Alegerile Preedintelui Republicii Moldova

Mandatul de Preedinte al Republicii

Demiterea Preedintelui Republicii

Incompatibilitatea funciei de Preedinte al Republicii

2.2 Controlul parlamentar asupra activitii Guvernului

2.3 Controlul parlamentar asupra pregtirii proiectelor de legi de ctre Guvern

2.4 Controlul parlamentar asupra activitii administraiei publice

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

CAPItOLuL III. mECANISmELE I EFICIENA CONtROLuLuI PARLAmENtAR

3.1 Informarea i documentarea

3.2 Audieri parlamentare

3.3 ntrebrile i interpelrile

3.6.1 Moiunea simpl

3.6.2 Moiunea de cenzur

3.7 Ancheta parlamentar

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

Controlul parlamentar i problemele de eChilibrare a raporturilor de putere

IDIS Viitorul reprezint o instituie de cercetare, instruire i iniiativ public, care

Institutul pentru Dezvoltare i Iniiative Sociale (IDIS) Viitorul

str. Iacob Hncu 10/1, Chiinu MD-2005 Republica Moldova

373 / 22 221844 tel 373 / 22 245714 fax

S-ar putea să vă placă și