A POLTICA AMBIENTAL E OS RECURSOS DOS MUNICPIOS BRASILEIROS Estela Maria Souza Costa Neves1 RESUMO (mximo 300 palavras)

O trabalho trata da oferta de recursos para poltica ambiental, analisados desde o ponto de vista dos municpios brasileiros. O tema desenvolvido atravs da formulao de um modelo analtico e de indicadores quantitativos, utilizados na caracterizao e esboo de viso crtica do estoque de recursos j disponibilizados pelos municpios para aes de poltica ambiental. A anlise quantitativa utiliza dados estatsticos de abrangncia nacional referidos aos anos de 2002 e 2004. apresentada uma tipologia de recursos e capacidades demandados pela poltica ambiental municipal, utilizada em um modelo analtico para a caracterizao de componentes do estoque de recursos j mobilizados para aes de poltica ambiental no Brasil, atravs de sua adaptao explorao das variveis observveis. Foram construdos indicadores para caracterizao de recursos organizacionais, humanos, normativos e financeiros, capacidade de cooperao e capacidade de articulao institucional dos municpios brasileiros. No que diz respeito mobilizao de recursos para aes de PAM, os resultados do trabalho podem ser sintetizados em uma frase: os municpios fazem bem mais do que seria de esperar no campo da defesa ambiental, bem menos do que lhes possvel fazer com os recursos de que dispem e muito menos do que lhes exigido por suas atribuies constitucionais. H um surpreendente estoque recursos j mobilizados por iniciativa municipal. O desempenho do conjunto de municpios tem sido inferior s suas possibilidades desde o ponto de vista dos recursos instalados, passveis de alocao em atividades relacionados matriz ambiental mas ainda no integrados no plano das polticas pblicas. H ainda um amplo territrio do exerccio da autoridade estatal em benefcio da qualidade ambiental, que est ainda por ser colonizado pelos municpios, que deve ser tratado na perspectiva da cooperao federativa. PALAVRAS-CHAVE: municpio, poltica ambiental, federalismo ambiental, recursos

Professora colaboradora do Programa Polticas Pblicas, Estratgias e Desenvolvimento PPED/UFRJ

INTRODUO A descentralizao das polticas pblicas empreendida no Brasil nas duas ltimas dcadas provocou mltiplas transformaes nos Municpios brasileiros, situando-os em posio protagonista na maior parte das polticas sociais. Entretanto, em contraste com o papel desempenhado pelos municpios em reas como sade e educao, na rea ambiental pouco tem sido feito para tornar realidade o arranjo federativo enunciado na Constituio, no qual municpios, Estados e Unio so co-responsveis pela defesa ambiental. Os municpios tm cumprido seu mandato ambiental na medida das possibilidades e empenho de cada um. Suas iniciativas municipais no campo ambiental so pouco conhecidas e ainda no foram sistematicamente avaliadas. Ainda assim, boa parte dos chamados formadores de opinio e policy-makers tem manifestado ceticismo sobre a capacidade municipal para conduzir polticas ambientais. Entre os argumentos mais freqentes est a inexistncia de fluxos regulares de recursos financeiros para viabilizao de aes de poltica ambiental na esfera municipal, alegando que aes de poltica ambiental, extremamente dependente da produo de conhecimento e de tecnologias, no so baratas. Gestores e lderes polticos locais corroboram esta viso, condicionando a ao chegada de recursos adicionais dinheiro novo. Finalmente, dispem os municpios de meios para, em alguma extenso, fazer face ao seu mandato na defesa do meio ambiente? Este trabalho aporta elementos para responder a esta pergunta, analisando o tema desde o ponto de vista dos recursos disponveis nos municpios brasileiros j mobilizados para aes ambientais, atravs da explorao de bases estatsticas de abrangncia nacional sobre a gesto ambiental municipali. Seu objetivo contribuir para o conhecimento das possibilidades e limites da ao estatal de defesa do meio ambiente no Brasil, abordando dois temas situados na fronteira do conhecimento: recursos para poltica ambiental e a ao municipal na defesa do meio ambiente no Brasilii. Neste trabalho apresentado um modelo analtico para o tratamento do tema, e so analisado indicadores construdos para caracterizao dos recursos j mobilizados pelos municpios brasileiros para aes de poltica e gesto ambiental, desenvolvendo o argumento segundo o qual, ao considerar apenas recursos de natureza financeira, a discusso sobre recursos para polticas ambientais promovidas pelos municpios (doravante denominadas PAMs) restringe as estratgias de apropriao captao de verbas, inviabilizando decises de poltica por no dispor dos recursos de outra natureza e desperdiando recursos fiscais cada vez mais escassos. 2

1. RECURSOS E CAPACIDADES PARA POLTICA AMBIENTAL O modelo analtico utilizado se apia em taxonomia composta por oito categorias de recursos e capacidades demandados pelas polticas ambientais municipais apresentados no Quadro 1 e caracterizados a seguir.
Quadro 1 Taxonomia de recursos para poltica ambiental 1. Recursos institucionais 1.1 De Territrio 1.2 Organizacionais 1.3 Normativos 2. Recursos humanos 3. Recursos de conhecimento e informao 4. Recursos tecnolgicos 5. Recursos operacionais 6. Recursos financeiros 7. Capacidade de cooperao 8. Capacidade de articulao institucional Fonte: Neves (2006)

Os recursos de natureza institucional. So considerados recursos institucionais as estruturas que formalizam a atuao do Estado no campo ambientaliii: as atribuies estatais que formalizam o poder-dever sobre o meio ambiente, as normas que as estruturam e as organizaes pblicas estruturadas para o exerccio do mandato estatal na defesa do meio ambiente. So destacadas aqui trs subcategorias: recursos de territrio, recursos organizacionais e recursos normativos. Os recursos de territrioiv designam as atribuies estatais sobre o meio ambiente, o poder-dever sobre o meio ambiente e o poder de polcia dele decorrente. Os municpios esto integralmente investidos do mandato ambiental atravs da Constituio federal (art. 225), que lhes garante tal como aos demais entes federados - capacidade de intervir em um amplo espectro de atividades e de exercer o poder de polcia ambiental. Este mandato se entrelaa s responsabilidades outorgadas sobre todos os assuntos de interesse local (art. 23). Por recursos organizacionais so designadas as organizaes estatais criadas para o exerccio da atribuio ambiental e a as que tm poder de interveno de facto no campo das polticas pblicas de defesa do meio ambiente. As organizaes estatais assumem diversas formas - secretarias de governo, departamentos, assessorias, centros de pesquisa e fundaes de carter tcnico, conselhos e fundos. No caso do modelo ambiental brasileiro, so necessrios vrios tipos de organizao para o cumprimento do mandato ambiental. Na esfera municipal, ao lado de organizao da administrao direta municipal responsvel pela execuo da PAM, exigida para o exerccio de licenciamento ambiental a instituio de 3

fundo municipal de meio ambiente conselho municipal de meio ambiente ativo e participativo. Os recursos normativos so compostos pelas normas que estabelecem obrigaes, direitos e instrumentos de poltica ambiental e formalizam planos, programas e projetos. A institucionalizao da poltica ambiental pressupe a adoo de novos paradigmas que freqentemente significam uma ruptura com o status quo, demandando a formalizao de novas regras do jogo. A criao de legislao municipal , tal como nas demais esferas de poder, construo institucional bastante complexa, freqentemente indispensvel viabilizao da ao local de defesa do meio ambiente. Parte das normas ambientais dos mbitos federal e estadual auto-aplicvel, prescindindo de regulamentaes locais, segundo o princpio da auto-executoriedade. Mas no so poucas as circunstncias que requerem regulamentao municipal de modo a atender a situaes particulares por exemplo, as normas federais e estaduais referentes a licenciamento ambiental, a criao de reas protegidas de interesse local e a instituio de sanes municipais. Portanto, a criao de normas municipais condio para a realizao de amplo espectro de aes de poltica e para o exerccio integral do poder de polcia. Sua existncia denota uma poltica ambiental voltada para as especificidades locais e indica capacidade de atuao no campo ambiental da sociedade civil e de seus representantes no legislativo. Os recursos humanos so integrados pelo pessoal responsvel pela formulao e implementao de polticas ambientais. Alm da complexidade sempre presente das atividades administrativas, que exige uma diviso mnima de trabalho poltico, tcnico e administrativo, mais fatores exigem que o corpo de funcionrios tenha habilidades diversificadas. A indeterminao da norma ambiental, associada ao trao fortemente discricionrio da legislao ambiental brasileira, exige capacitao sofisticada para sua interpretao e transformao em decises, contedos e rotinas de polticas pblicas. Um segundo recorte a considerar a distino entre pessoal permanente e pessoal temporrio. O corpo permanente de funcionrios ambientais depositrio do saber acumulado no processo de aprendizado da formulao e implementao das aes de poltica- os guardies da cultura da organizao ambiental, na qual esto consolidados os valores da defesa ambiental, o cdigo de comportamento e sua identificao com o tema de trabalho ou seja, o vestir a camisa. Um terceiro recorte de anlise considera a participao de pessoal remunerado e de voluntrios, pois em diversas situaes o envolvimento de fora de trabalho no remunerada essencialv. 4

Os recursos de conhecimento e informao so compostos pelo acervo de informaes e conhecimento sistematizado sobre o ambiente e sobre as respostas de poltica. Estes abrangem tanto a produo de conhecimento de base cientifica como tambm o conhecimento de comunidades locais, reunindo estudos, pareceres e diagnsticos, entre outros. Os recursos tecnolgicos renem sistemas tais como cadastros georreferenciados, sistemas integrados de informtica, sistemas de monitoramento ambiental, modelos de construo de cenrios e planos, instrumentos de processamento de informaes, modelos de simulao, programas de informtica, que devem ser diferenciados do acervo de dados e informaes que lhes alimentam. Os recursos operacionais abrangem equipamentos e estruturas tais como os imveis, laboratrios, equipamentos de informtica, veculos e instrumentos para inspees (como, por exemplo, aparelhos de telefone celular, mquinas fotogrficas, aparelhos de GPS, aparelho radiotransmissor e demais equipamentos de comunicao), entre outros. Os recursos financeiros abrangem as dotaes oramentrias para as organizaes estatais com mandato ambiental e com capacidade efetiva de interferncia atravs de polticas pblicas ambientais, as verbas provenientes do setor privado e de outras esferas do poder pblico, os recursos gerados pelas OMMAs atravs de, por exemplo, prestao de servios ambientais (taxas para licenciamento, cobrana de entrada em parques), compensao de danos ambientais e pela aplicao de sanes pecunirias. H que considerar ademais determinadas capacidades que possibilitam seu uso combinado: a capacidade de cooperao e a capacidade de articulao institucional. Por capacidade de cooperao, entende-se aqui a aptido para associar atores e organizaes em coalizes estveis para a promoo e implementao de PAMs. Por capacidade de articulao institucional, entende-se a habilidade para apropriar-se e fazer uso dos instrumentos institucionais existentes para dar voz defesa dos interesses locais, promover entendimentos com outras instncias do estado e da sociedade e estabelecer acordos para a promoo de PAMs. 2. RECURSOS PARA POLTICA AMBIENTAL MOBILIZADOS PELOS MUNICPIOS BRASILEIROS A seguir so caracterizados os recursos j mobilizados pelos municpios brasileiros para aes de poltica ambiental passveis de observao estatstica. As bases de dados (IBGE e STN) publicadas em 2005, referidas aos anos de 2002 e 2004, foram analisadas luz do 5

modelo analtico e da taxonomia de recursos, que sofreu adaptaes. Foram construdos indicadores para a caracterizao de recursos organizacionais, humanos, normativos e financeiros, a capacidade de cooperao e a capacidade de articulao institucional da totalidade dos municpios brasileirosvi. Alm destes, foram utilizadas variveis constantes em publicaes do IBGE relacionadas a duas bases de dados. So consideradas duas premissas para a anlise dos indicadores. Em primeiro lugar, os indicadores expressam quantidades mnimas: h mais recursos municipais mobilizados em aes de poltica ambiental cuja quantificao no viabilizada pelas estatsticas disponveis para o universo nacional de municpios. O poder pblico o principal mas no exclusivo promotor de aes de polticas pblicas. Em conseqncia, parte dos recursos viabilizadores de PAMs no est sob o controle do ente poltico-administrativo, mas em mos de terceiros, mobilizados para aes de polticas pblicas atravs de mecanismos de negociao e de cooperao, nem sempre passveis de quantificao. Alm destes, h mais recursos alocados em atividades responsveis de facto pela qualidade ambiental local, tradicionalmente vinculadas a outros setores da administrao municipal, cujas receitas e despesas no so contabilizadas na rubrica gesto ambiental. Eles ganham visibilidade quando se analisa a agenda constitucional de meio ambiente no contexto do conjunto de atribuies municipais, permitindo discernir que a agenda constitucional ambiental dos municpios composta por atividades novas, trazidas sua tutela atravs da institucionalizao da poltica ambiental, e por atividades antigas, que j pertenciam ao seu rol de atribuies antes mesmo da emergncia da atribuio ambiental. Estas ltimas tm sido progressivamente consideradas ambientais na literatura especializada e entre os especialistas de gesto ambiental, em processo denominado nesta pesquisa de ambientalizao de seus paradigmas, diretrizes, opes tcnicas, chegando em alguns casos a promover a vinculao da gesto das atividades ao sistema de gesto ambiental. Esto abrangidas as seguintes reas de atuao: (i) proviso de sistemas e servios bsicos de qualidade ambiental local, tais como gua potvel e industrial, coleta e tratamento do lixo domstico e microdrenagem urbana, (ii) gesto de reas verdes, de praas e demais reas protegidas pelo Municpio e (iii) ordenamento territorial. Em segundo lugar, h que considerar que as informaes prestadas sobre as receitas e despesas financeiras pelos municpios sofrem variaes devido s recentes mudanas na contabilidade pblica de despesa foi recentemente introduzida no mbito municipal, deixando margem a grande dose de subjetividade na alocao da despesa por funo. 6

2.1 Recursos Organizacionais Na esfera municipal, so passveis de observao trs tipos de organizao estatal para defesa ambiental: as estruturas executivas, aqui denominadas organizaes municipais de meio ambiente OMMAs; os colegiados com funo deliberativa ou consultiva, os Conselhos Municipais de Meio Ambiente CMMAs e os Fundos municipais para o financiamento da ao ambiental FMMAs. Quanto ao formato, distinguem-se duas categorias de OMMA, as Secretarias e os Departamentosvii. Quanto ao tratamento do tema ambiental, distingue-se a gesto ambiental exclusiva da gesto ambiental compartilhada com temas associados em uma mesma pasta - as Secretarias assumem a forma de exclusivas ou compartilhadas, os Departamentos so sempre compartilhados. Dentre os trs tipos de organizaes pesquisadas (OMMA, CMMA e FMMA), a OMMA o recurso organizacional mais freqente nos municpios brasileiros, conforme mostra a Tabela 1. Em 2004, 71% dos municpios brasileiros tinham algum tipo de OMMA. O formato mais freqentemente adotado de Departamentos (37,4% do total). Apenas uma pequena minoria de municpios 7% optou pelo formato de secretaria encarregada exclusivamente do tema ambiental. A opo pelo trato do tema ambiental em conjunto com outro tema ocorre em 64% dos municpios dotados de OMMA.
Tabela 1 Municpios e populao residente, por tipo de arranjo organizacional (em detalhe), 2004 Municpio % Arranjos Organizacionais s Populao 24,6 Sem Arranjo 1.379 14.225.654 0,1 S FMMA 8 66.887 3,4 S CMMA 192 2.814.633 22,8 S Departamento 1.264 22.586.417 14,0 S Secretaria 780 16.422.720 0,7 Departamento+ FMMA 37 1.734.544 0,9 Secretaria+ FMMA 51 1.729.648 0,5 CMMA + FMMA 26 350.442 11,1 Secretaria + CMMA 618 24.971.497 9,4 Departamento + CMMA 521 15.672.064 4,6 Departamento+ CMMA + FMMA 256 13.552.662 7,7 Secretaria+ CMMA + FMMA 426 67.427.027 100 181.554.195 Total 5.560 Fonte: IBGE, 2005 b. Tabela elaborada pelo autor

% 7,8 0,1 1,5 12,4 9,0 0.9 0,9 0,2 13,7 8,6 7,5 37,1 100

No que diz respeito ao formato, em uma primeira instncia, qualquer tipo de formato de OMMA dota os Municpios de condies de levar adiante uma agenda ambiental. H, 7

entretanto, nuances entre as trs categorias de OMMAs que adquirem distintos significados de acordo com o porte populacional dos municpios e com a complexidade da questo ambiental a ser enfrentada. As Secretarias exclusivas tendem a exercer suas atribuies de maneira mais abrangente que as demais, pois tm um mandato claro em relao defesa ambiental e significado poltico de ateno com o tema. H uma tendncia a um trnsito poltico com o Prefeito mais gil que nos demais formatos, nem sempre verificada.viii. Departamentos so mais frgeis que as Secretarias no plano institucional e comparativamente a estas oferecem menor transparncia no seu processo de alocao de recursos, alm de ser mais fcil a desmobilizao e esvaziamento do setor ambiental, bastando decises administrativas rotineiras dentro da mesma unidade executora. A associao do tema ambiental com outros temas, em Secretarias ou Departamentos, situao encontrada em 27% dos municpios, tanto pode apontar um maior entrosamento do tema ambiental com outros temas de importncia estratgica, quanto a subordinao das decises de poltica ambiental a outras reas com as quais estabelece situaes conflitantes, geralmente em detrimento da defesa ambiental. Ou ainda, pode expressar incapacidade de carrear recursos para montar estrutura organizacional prpria para meio ambiente e indicar severas restries financeiras, alm de peso poltico secundrio na agenda municipal. H limitaes de ordem poltica, representadas pela mediao entre o responsvel pelo tema (a autoridade ambiental) e o Prefeito: o livre trnsito da autoridade ambiental no gabinete do Prefeito e a ampla confiana deste so requisitos fundamentais ao exerccio da PAM. Finalmente, mais difcil construir uma cultura organizacional em um contexto no qual a importncia poltica dada ao tema limitada e o quadro tcnico, mais instvel. luz destas observaes, a opo por Departamentos e assessorias adequada apenas em situao de penria de recursos, em pequenos municpios em que o prprio tema seja objeto de poucas demandas e nos municpios nos quais os temas ambientais esto estreitamente associados a outros. H uma exceo que merece ser considerada: as assessorias diretamente ligadas ao gabinete do Prefeito, com total apoio do Executivo e elevada capacidade de coordenaoix. Os CMMAs so analisados em funo de sua existncia, funo e nvel de atividade. Em 2004, 34% dos municpios tinham CMMA, dos quais 73% considerados ativos. A criao de CMMAs chegou a alcanar at mesmo algumas centenas de municpios desprovidos de estrutura executiva nos quais os CMMAs so a nica estrutura organizacional: 3,4% do total de municpios tm apenas um CMMA como organizao ambiental a atender uma populao de mais de 2 milhes de habitantes (Tabela 1). Os CMMAs podem ter atribuies 8

deliberativas ou apenas consultivasx. Em 2002 metade dos CMMAs

(17% do total de

municpios) tinha carter deliberativo e a outra metade carter consultivo (IBGE, 2004, p. 309). Alm desta exigncia, e do estmulo criao de novas relaes entre estado e sociedade marcadas pela participao institucionalizada da sociedade nas polticas ambientais, esto entre as motivaes para criao de CMMAs a obrigatoriedade de sua existncia para a municipalizao do licenciamento ambiental, cujo quadro normativo exige CMMA ativo, de carter deliberativo e com a participao da sociedade. Ou seja, apenas 17% dos municpios (que abrigam 42% da populao total) poderiam exercer as funes de licenciamento ambiental. Pouco mais de 14% do total de municpios tem Fundo municipal de meio ambiente (Tabela 1), atendendo a uma populao da ordem de 151 milhes de habitantes, mais de 80% da populao total. A criao de fundos municipais de meio ambiente possibilita vincular receitas provenientes de diversas fontes, ao seu emprego em aes ambientais pelo Municpio2; melhores condies de controle e de avaliao de desempenho, proporcionado pela possibilidade de confronto de despesas com as receitas geradas pelo prprio servio, e maior transparncia na gesto dos recursos, pois podem ter oramento e contabilidade prprios (REIS, 1991). A existncia de FMMAs ativos aqui considerada essencial para a garantia de disponibilidade de recursos para PAMs, pois permite fazer face s crnicas desvantagens competitivas da rea ambiental na disputa de recursos Apenas 14% dos municpios tm condies para apropriar para o setor ambiental recursos, inclusive os gerados atravs da prestao de servios e aplicao de sanes, estando restritos os demais a carrear este tipo de recursos para o caixa nico do tesouro municipal. oramentrios e ao carter mandatrio da ao municipal no campo do meio ambiente. O perfil atual dos arranjos organizacionais de meio ambiente. Nos municpios brasileiros, h atualmente uma variedade grande de combinaes de organizaes que resultam em arranjos organizacionais para PAMs, conforme ilustrado na Tabela 1. Esta variedade deve ser analisada luz do quadro institucional ambiental, que considera imprescindvel para o pleno exerccio das atribuies ambientais a existncia de um arranjo

caso exemplar o dos recursos financeiros originados da aplicao de multas por infrao ambiental pela Prefeitura que, segundo Lei n. 9.605/98 (arts. 73 e 76), quando no revertidos a fundo municipal de meio ambiente ou correlato, devem ser destinados ao Estado ou Unio.

organizacional composto por, pelo menos, um OMMA, um CMMA e um FMMA, cujo conjunto aqui designado por arranjo organizacional completo3. Quanto aos arranjos organizacionais, predominam no universo municipal os rgos isolados 40% do total. No outro extremo, uma elite de 12% dos municpios tem arranjos organizacionais completos. J os que associaram uma OMMA a CMMAs somam 20% do total de municpios. Um pequeno grupo 2%. associou algum tipo de OMMA ou CMMAs a FMMAs. Um em cada quatro municpios ainda no conta com nenhum tipo de organizao para a gesto ambiental. A maioria dos municpios brasileiros est de alguma forma dotada de arranjo organizacional para exercer algum tipo de atividade de proteo ambiental. Os arranjos mais freqentes so ainda imaturos e impem importantes limitaes institucionais ao exerccio das atribuies municipais sobre o meio ambientexi. No diminuto grupo de municpios com estrutura organizacional completa, as atribuies ambientais encontram todos os requisitos organizacionais exigidos explicitamente na legislao ambiental. um grupo importante, pois suas aes dizem respeito qualidade de vida de mais de 44% da populao total (Tabela 1). Apenas 8% da populao no conta com nenhum tipo de rgo ambiental municipal, permitindo concluir que a gesto ambiental municipal atualmente uma realidade de abrangncia nacional. A construo do patrimnio organizacional ocorreu a despeito da ausncia da necessria regulamentao do exerccio da competncia ambiental comum a todos os entes federados, malgrado toda a sorte de restries de gastos e a despeito da inexistncia de fontes regulares e sistemas de financiamento para a ao ambiental municipal: mrito dos prprios municpios. Dentre estes, h que examinar a construo dos demais tipos de recurso: o ato de criao de um lcus organizacional de autoridade ambiental significa a instituio de um recurso institucional de territrio. Mas a constatao de sua existncia no sinnimo de existncia de poltica ambiental - a inteno de agir na defesa ambiental pode restringir-se ao ato de criao de um rgo que confinado a funo apenas simblica. 2.2 Recursos Humanos As variveis disponveis permitem caracterizar a composio do quadro da burocracia ambiental municipal em relao ao contingente total, vnculo empregatcio e escolaridade. extremamente precrio o quadro do funcionalismo responsvel pela rea ambiental no Executivo municipal, caracterstica evidenciada em todos os recortes estudados: contingente
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H outros tipos de organizao que podem integrar um arranjo organizacional para poltica ambiental, como por exemplo, rgos exclusivamente tcnicos que subsidiam a execuo da poltica ambiental em seu conjunto ou de temas associados fundaes e centros de pesquisa.

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permanente e total de funcionrios ambientais, participao no conjunto do funcionalismo municipal, relao com a populao atendida e escolaridade. Em 2004, o contingente total na rea de meio ambiente era de 34.271 funcionrios (IBGE, 2005 b, p. 69) e o contingente mdio total na rea correspondia a uma equipe de menos de 9,2 pessoasxii, das quais seis em carter permanente. A comparao entre as distribuies das mdias e medianas nacionais e o exame da distribuio por decis revela que h uma imensa maioria de OMMAs com diminutas equipes e uma elite de municpios cujo pessoal muitas vezes superior ao das demais (Tabela 2).
Tabela 2 Estatsticas sobre os funcionrios ambientais, totais e permanentes, 2004 Pessoal ocupado Caractersticas Pessoal ocupado total permanente N. Municpios 3.926 3.926 Mdia 9,2 5,8 Mediana 2 1 Soma 34.271 21.696 Percentis 10 1 0 20 1 0 30 1 0 40 2 0 50 2 1 60 3 1 70 4 2 80 6 3 90 13 8 Fonte: IBGE, 2005b. Tabela elaborada pelo autor

Os funcionrios de meio ambiente mal ultrapassam 1% do quadro total de pessoal ocupado na burocracia municipal. Apenas nos municpios includos entre os 20% de contingente mais numeroso de funcionrios ambientais se pode falar de uma equipe consistente. O salto de qualidade dado entre os 10% melhores, quando a mdia passa para oito funcionrios permanentes e cinco temporriosxiii. A distribuio dos funcionrios segundo a escolaridade, disponvel apenas para o ano de 2002, indica que so diminutas as condies de estabelecer uma cultura organizacional slida na maioria dos municpios, se considerarmos que para tal necessria contar com um corpo tcnico permanente e com um mnimo de especializao de tarefas. Em 2002 sequer dois funcionrios da equipe mdia permanente tinham nvel superior (Tabela 3). Em 2002, apenas 10% dos municpios dispunham de equipes compostas de, pelo menos, dois funcionrios permanentes de nvel superior e dois de nvel mdio e auxiliar. 11

Tabela 3 Cultura organizacional: escolaridade dos funcionrios ativos permanentes, 2002 Estatsticas N. municpios Mdia Mediana Percentis Nvel superior 3.735 1,2 1 Nvel mdio e auxiliar 3.735 5,0 1

10 0 0 20 0 0 30 0 0 40 0 1 50 1 1 60 1 2 70 1 2 80 1 3 90 2 7 Fonte: IBGE 2005a.Tabela elaborada pelo autor

2.3 Recursos Normativos So aqui considerados recursos normativos dos municpios as normas municipais criadas para estabelecer obrigaes e direitos sobre o ambiente natural e construdo, as destinadas a criar instrumentos, planos e programas ambientais. Quase metade dos municpios brasileiros instituiu alguma norma de carter ambiental, como se pode observar na Tabela 4. O tipo de norma mais freqente a insero, na Lei Orgnica, de captulo ou artigo dedicado questo ambiental, muito mais freqente que os demais tipos de norma, que no chegam a ocorrer em mais de 10% dos municpios.
Tabela 4 - Municpios segundo a categoria de OMMA, por tipo de norma ambiental, 2002 (% sobre o total) Total Tipo de OMMA Normas Ambientais Municpio No Secretaria Secretaria Departam. s tem exclusiva compart. Total com norma ambiental, todos os tipos 7,1 3,8 13,9 17,7 42,5 Diversidade normas ambientais 25,0 6,0 0,9 0,1 0,1 0,0 Total 32,2 Fonte: IBGE, 2005a. Tabela elaborada pelo autor. 0 1 2 3 4 4< 2,1 1,5 1,0 0,6 0,3 0,3 5,9 11,7 8,2 3,3 1,3 0,5 0,6 25,7 18,6 11,6 3,7 1,4 0,5 0,5 36,3 57,5 27,3 8,9 3,5 1,4 1,5 100,0

modestssima a diversidade de normas ambientais nos municpios - apenas 15% dos municpios criaram mais de um tipo de norma ambiental, dentre as pesquisadas pelo IBGE. 12

Conta-se em dezenas os municpios que tm ZEE, leis de unidades de conservao e cdigo ambiental, considerando-se a criao isolada de cada um destes trs instrumentos. ainda mais exguo o grupo de municpios que apresenta simultaneamente duas e mais normas deste tipo. No que diz respeito a padres de recursos normativos, observados atravs do procedimento estatstico de concatenao das dez variveis observveis, h dois grupos majoritrios de municpios ao lado de centenas de combinaes entre os tipos de legislao. Um formado pelos que no tm nenhuma norma (praticamente um em cada trs municpios) e o outro pelos que tm apenas insero na Lei Orgnica de forma isolada (um em cada cinco municpios). A seguir, um grupo de municpios (7% do total) criou meno na Lei Orgnica combinada com mais um tipo de norma (Unidades de Conservao, Cdigo Ambiental, Plano Diretor ou Plano Diretor Urbano e outras no especificadas). 2.4 A Capacidade de Cooperao em 2004 A capacidade de cooperao dos municpios para aes ambientais analisada atravs das estatsticas sobre celebrao de convnios e a participao em consrcios, ambos com fins ambientaisxiv. A partir delas foram criadas quatro categorias: os no-cooperativos (que no praticam nenhuma forma e cooperao passvel de observao), os cooperativos (que praticam as duas formas de associao), os que s fazem convnio e os que s fazem consrcio. Conforme a Tabela 5, 39% dos municpios mantinham algum tipo de convnio em 2004, tendo havido uma queda de cinco pontos em relao ao ano de 2002. Em torno de 19% dos municpios informaram participar de consrcio intermunicipal na rea de meio ambiente em 2004, representando uma proporo estvel em relao a 2002.
Tabela 5 - Municpios segundo capacidade de cooperao, 2002 e 2004 2002 2004 Tipo de Cooperao No. Municpios % No. Municpios No cooperativos 2.744 49,4 3.081 S Consrcio 336 6,0 300 S Convnio 1.719 30,9 1.397 Cooperativos (Consrcio + Convnio) 758 13,6 780 100, Total 5.560 0 5.560 Fonte: IBGE 2005 a; IBGE, 2005b. Tabela elaborada pelo autor.

% 55,4 5,4 25,1 14,0 100,0

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Neste mesmo ano, alm destas parcerias, um em cada cinco municpios tinha protocolo de transferncia de atribuies com o rgo ambiental de seu estado (IBGE, 2005 a). Os temas mais freqentes nos consrcios intermunicipais so a disposio de resduos slidos, a despoluio de recursos hdricos e a recuperao de reas degradadas (IBGE, 2005 a). 2.5 Sobre a Capacidade de Articulao Institucional em 2004 O indicador da capacidade de articulao institucional composto por trs variveis existncia de convnios, existncia de consrcios e participao em CBHs. Foram discriminadas quatro categorias os inertes, que no estabelecem nenhum vnculo institucional associado ao ambiente, seja para cooperao ou para participao em fruns de gesto de recursos hdricos; os incipientes, que s apresentam um tipo de articulao; os articulados, que tiram partido de mais de uma forma de articulao; e os muito articulados, que exercitam todas as formas de articulao. A natureza dos instrumentos institucionais varia bastante entre as diferentes formas de articulao. Os consrcios intermunicipais so objetivamente voltados para o tratamento de um tema ambiental de interesse comum. Os convnios tanto podem servir para propsitos tcnicos, quanto apenas para repasse de recursos ou ainda prestar-se a uma aliana ampla, do tipo guarda-chuva. Os CBHs tm se mostrado um novo e promissor frum colegiado para a gesto integrada dos recursos hdricos, no qual o papel do municpio secundrio e sua participao, freqente: 51% dos municpios participam de pelo menos um CBH, representando um avano de quatro pontos percentuais em relao a 2002. Os CBHs representam um frum de articulao de questes de interesse regional extremamente importante nos planos do processo poltico e institucional. Entretanto, nem sempre a gesto de bacias cumpre propsitos ambientais stricto sensu. Conforme a Tabela 6, em 2004 os municpios se concentram em duas categorias: os inertes (35% do total) e a frao dos incipientes que s participa de CBHs (20,5%). Os articulados se concentram em convnios associados participao em CBHs (16%) e os muito articulados praticam as trs formas de articulao (11%). A ausncia de arranjo organizacional se relaciona inrcia (57% dos municpios sem arranjo esto nesta categoria) assim como os arranjos organizacionais esto associados capacidade de articulao, conforme a Tabela 6: os que tm arranjos completos dividem-se entre os muito articulados e os articulados.

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Tabela 6 Municpios segundo capacidade de articulao. por arranjos organizacionais, 2004 Arranjo Organizacional Sntese Capacidade de Articulao Sem S Um OMMA+ OMMA+ Arranjo Total Arranjo rgo FMMA CMMA completo Inertes 789 869 22 199 62 1.941 Incipientes S Convnio 52 225 21 139 95 532 S Consrcio 23 43 2 12 5 85 S CBH 366 476 12 202 84 1.140 Articulados Consrcio + CBH 28 99 4 62 22 215 Convnio + CBH 83 303 23 264 192 865 Consrcio + Convnio 17 56 4 50 44 171 Muito articulados Consrcio + Convn. +CBH 21 173 26 211 178 609 Total 1.379 2.244 114 1.139 682 5.560 Fonte: IBGE, 2005b. Tabela elaborada pelo autor.

Em suma, notvel o exerccio das capacidades de cooperao e de articulao institucional para assuntos relacionados ao meio ambiente demonstrada pelos municpios brasileiros. Sua importncia se avulta quando os indicadores so apreciados luz da completa ausncia de estmulos e incentivos ao cooperada, a falta de oportunidades de capacitao institucional dos Municpios para a promoo da ao cooperada e a diversidade de temas que ensejaram a ao conjunta e a participao em fruns de articulao. 2.6 Recursos Financeiros Os recursos financeiros mobilizados para aes de PAMs so aqui analisados segundo dois indicadores para os quais se dispe de variveis observveis: as fontes de recursos utilizadas no ano de 2002 e os gastos ambientais realizados no ano de 2004. As fontes de recursos para polticas ambientais pelos Municpios podem ser exploratoriamente estudadas atravs das estatsticas da MUNIC 2002 nas quais se contabilizam o nmero de municpios que recebe recursos atravs de convnios, concesso de licena ambiental, emprstimo, financiamento a fundo perdido, repasses, royalties e compensaes financeiras, sumarizadas na Tabela 7. Os gastos ambientais dos municpios, declarados na contabilidade municipal de 2004 na rubrica de despesa por funo e publicados pela Secretaria do Tesouro Nacional - STN, so estudados a seguir atravs de trs recortes: os gastos totais, os gastos per capita e o porte dos 15

gastos. Para este estudo foi utilizada uma mostra de 3.416 municpios, consideradas as informaes julgadas consistentes pela STN at 31 de julho de 2005.

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Tabela 7 Fontes de recursos financeiros utilizadas para ambiente pelos municpios, 2002 Municpios Concesso licena ambiental 109 Convnios cooperao tcnica 234 Emprstimo 7 Financiamento fundo perdido 148 ICMS ecolgico 364 Multa ambiental 215 Repasse governo estadual 251 Compensao ambiental extrao recursos naturais 116 Outras fontes de recursos 62 Compensao ambiental SNUC 200 ICMS Ecolgico em 2001 397 Contou recursos FMMA 2001 81 Total Municpios que arrecadaram / captaram recursos para meio ambiente 988 Fonte: IBGE, 2005a . Tabela elaborada pelo autor

meio % 2,0 4,2 0,1 2,7 6,5 3,9 4,5 2,1 1,1 3,6 4,2 8,2 17, 8

ainda bastante reduzido 18% o nmero de municpios que dispe de fontes especficas para meio ambiente, seja atravs da gerao de recursos prprios, seja atravs da captao de recursos externos ao Municpio ou por fazer jus ao recebimento de compensaes financeiras. incipiente a utilizao de mecanismos chamados instrumentos econmicos. Fontes de recursos especficos so raramente utilizadas: apenas 9% dos municpios declaram possuir dois tipos de fontes de recursos e no mais que 3% declararam dispor de mais de dois tipos de fontes de recursosxv. O grupo de 6% do total de municpios que declarou receber recursos estaduais provenientes do ICMS ecolgicoxvi revela capacidade de captao de recursos para PAMs, uma vez que seu recebimento est relacionado prvia realizao de aes ambientais lato sensu, segundo a legislao estadual sobre a matriaxvii. A capacidade de captao de recursos externos tambm se revela no grupo de 2% que declarou ter captado financiamento a fundo perdido: esta diminuta proporo de municpios indica uma importante subutilizao das fontes externas. O contingente de 4% do total de municpios que declarou haver recebido repasses dos governos estadual e municipal em 2001 revela capacidade de articulao poltica, atravs de representantes polticos dos interesses locais nos parlamentos estaduais e federal. Um grupo seleto correspondente a 0,2% do total de municpios declarou fazer emprstimos para aes ambientais, o que denota capacidade de endividamento para financiamento ambiental, atributo presente ainda em proporo insignificante no quadro nacional dos municpios. O grupo de 17

municpios que declarou receber recursos resultantes da aplicao de multas por infrao ambiental (3%) e atravs de concesso de licena ambiental (1%) denota capacidade de arrecadao prpria atravs do exerccio de atividades ambientais. Apenas 6% do total de municpios declararam receber royalties ou compensao financeira por apropriao de recursos naturais locais e compensao financeira relacionada compensao ambiental, estabelecida pela Lei de Sistema Nacional de Unidades de Conservao - SNUC, denotando a existncia de fluxos de recursos desprovidos de custos financeiros, disponveis para financiamento da ao ambiental. Considerada a escassa freqncia de utilizao de fontes especficas mencionadas na pesquisa, emerge a hiptese de que, para a maioria dos municpios a fonte principal de financiamento seriam as receitas municipais tradicionais, originadas dos tributos e transferncias intergovernamentais. H ainda a considerar as hipteses de (i) adoo das estratgias de converso de recursos financeiros destinados a outros setores e trasladados para o setor ambiental, e (ii) captao de recursos de terceiros via cooperao, no contabilizadas nas estatsticas acima. Os gastos municipais em meio ambiente. So apresentadas trs abordagens para a caracterizao dos gastos ambientais, referentes s despesas globais mdias com meio ambiente, s despesas ambientais per capita e ao grupo de municpios que gastou mais de R$ 10 mil na funo gesto ambiental. So fornecidas complementarmente as estatsticas correspondentes aos gastos na funo saneamento, sem que tenham sido objeto de anlise sistemtica para esta pesquisa. Foram consideradas duas premissas na anlise do gasto ambiental municipal: a importncia das estatsticas da contabilidade ambiental municipal reside em sua capacidade de indicar padres de comportamento de grandes conjuntos de municpios. Alm desta premissa, foi assumido nesta pesquisa que os gastos da funo gesto ambiental se referem tendencialmente s atividades identificadas com a chamada agenda nova. Os gastos ambientais com a agenda antiga tendem a serem alocados em rubricas tradicionais, no-ambientais, exceo dos municpios que j subordinaram atividades da agenda antiga ao setor ambiental. Sobre as despesas globais na subfuno gesto ambiental, 2004. O gasto total dos municpios da mostra com meio ambiente em 2004 foi de 965,3 milhes de reais, representando uma mdia nacional de 282,6 mil reais por municpio - gasto bastante inferior 18

s despesas municipais cujos gastos so vinculados (educao e sade, por exemplo) e tambm em relao a gastos que no o so, como o caso do urbanismo, que absorve nada menos que 12% do gasto total municipal (STN, 2005). A distribuio dos municpios segundo a ordem de grandeza das despesas extremamente desigual, concentrada em quatro decis, como se observa na Tabela 8. O pequeno porte das despesas ambientais apenas comparvel aos gastos em cultura e esportes e habitao (0,9% e 0,8%), menos importantes mesmo que os gastos com o Legislativo municipal (3% do total da despesa, STN, 2005).
Tabela 8 Despesas nas funes gesto ambiental e saneamento dos municpios, 2004 (1.000 reais correntes) Despesas Estatsticas TOTAL Gesto Ambiental (GA) Saneamento(SA) (GA+SA) N. Municpios 3.415 3.415 3.415 Mdia 282,6 851,3 1.133, 9 Mediana 0,0 0,0 67,9 Soma 965.255,8 2.907.131,3 3.872.387,2 Percentis 10 0 0 0 20 0 0 0 30 0 0 9,2 40 0 9,7 33,0 50 0 35,9 67,9 60 0,3 79,6 122,1 70 8,6 146,8 208,0 80 34,4 290,5 401,9 90 162,4 787,6 1.129,8 Fonte: STN, 2005. Tabela elaborada pelo autor

O gasto ambiental per capita brasileiro baixssimo, da ordem de sete reais por habitante, prximo aos gastos per capita em habitao e cultura. O gasto mdio per capita ainda reduzido metade, R$ 3,30. Os gastos per capita com saneamento so o triplo e os gastos com o poder legislativo so seu qudruplo (Tabela 9; STN, 2005).

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Tabela 9 Despesa meio ambiente per capita municipal, 2004 (reais correntes) N. municpios mostra 3.416 Mdia 3,28 Mediana 0 Percentis 10 0 20 0 30 0 40 0 50 0 60 0,02 70 0,65 80 2,28 90 7,66 Fonte: STN, 2005. Tabela elaborada pelo autor

Quais so os municpios que gastam com meio ambiente. Menos de um tero dos municpios da amostra declara gastar mais de 10 mil reais com meio ambiente em 2004, e menos de 15% declaram gastar mais de 100 mil reais, conforme a Tabela 10, que exibe com mais detalhe a distribuio dos municpios segundo as faixas de gasto nas funes gesto ambiental e saneamento. O volume de gastos de saneamento mostra a importncia da coordenao das atividades-objeto de gasto para o campo ambiental.
Tabela 10 Municpios por faixas de despesas (reais correntes) Gesto Ambiental Faixas Despesas No. Munic. % Declara zero 1.993 58,4 1 a 10.000 436 12,8 10.001 a 15.000 90 2,6 15.001 a 30.000 174 5,1 30.001 a 60.000 158 4,6 60.001 a 120.000 167 4,9 120.001 a 240.000 124 3,6 240.001 a 480.000 101 3,0 480.001 a 960.000 67 2,0 960.001 a 1.920.000 39 1,1 1.920.001 a 3.840.000 25 0,7 mais de 3.840.000 41 1,2 100, Total 3.415 0 Fonte: STN, 2005. Tabela elaborada pelo autor nas funes gesto ambiental e saneamento, 2004 Saneamento No. Munic. 1.071 308 78 180 281 348 367 310 169 106 75 122 3.415 Gesto ambiental+Saneam. No. Munic. % 708 20,7 339 9,9 95 2,8 192 5,6 304 8,9 404 11,8 419 12,3 363 10,6 209 6,1 140 4,1 92 2,7 150 4,4 3.415 100,0

% 31,4 9,0 2,3 5,3 8,2 10,2 10,7 9,1 4,9 3,1 2,2 3,6 100, 0

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3. ANLISE INTEGRADA DOS INDICADORES DE RECURSOS A pesquisa sobre a disponibilidade de recursos municipais para polticas municipais de defesa do meio ambiente (PAM) demonstra haver recursos municipais j mobilizados em aes da poltica ambiental. Tendo em vista o panorama institucional e financeiro que enquadra suas atividades, o desamparo dos municpios para fazer face s novas responsabilidades, as capacidades e os recursos j mobilizados, de se concluir que os Municpios tm tido um desempenho notvel. Ainda que modesto e em muitos aspectos considerado precrio, este estoque de recursos deve ser avaliado luz da extravagante heterogeneidade do universo municipal brasileiro, a comear pela variedade na distribuio de contingente populacional. Este estoque representa esforos empreendidos e conquistas acumuladas essencialmente por iniciativa e mrito dos municpios; praticamente trs em quatro municpios tm mobilizado recursos prprios para aes de poltica ambiental, provendo a mais de 90% da populao brasileira algum tipo de estrutura organizativa para a defesa ambiental local. Os arranjos organizacionais so variados, ainda que incompletos em sua maioria. A burocracia ambiental municipal j soma um contingente da ordem de 35 mil funcionrios. Quase metade dos municpios j construiu algum tipo de normas prprias para PAMs, compondo um panorama modesto mas significativo de normas municipais para a defesa ambiental. Quase metade dos municpios demonstram capacidade de cooperao e 65% exercem em algum grau capacidade de articulao institucional para aes relacionadas qualidade ambiental. A capacidade de gasto municipal com meio ambiente em 2004, analisada a partir de uma mostra equivalente a 61% dos municpios, corresponde a uma mdia nacional da ordem de 282 mil reais/municpio, extremamente concentrada em quatro decis da mostra. Uma anlise das relaes entre municpios segundo a mobilizao de recursos revela a existncia de associao positiva entre a presena dos distintos tipos de recursos. A anlise de correspondncia - AC, aplicada mostra de municpios usada para as estatsticas de gastos ambientais, uma tcnica de representao grfica e sinttica de matrizes, apropriada para o uso de variveis de natureza categrica. Seu objetivo facilitar a interpretao da informao em uma abordagem exploratria. As variveis so representadas em um espao multidimensional e traduzidas em projeo plana que expressa relaes multidimensionais entre categorias de variveis. A Figura a seguir mostra a utilizao da AC mltipla para as

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variveis de recursos disponveis para 2004: recursos organizacionais, recursos humanos permanentes, capacidade de articulao institucional e gasto ambiental.

No quadrante direito superior h um cluster formado pelos municpios sem articulao institucional, os que declaram no ter gastos ambientais, os desprovidos de arranjo organizacional e os que s participam de CBHs. No quadrante inferior direito formam um cluster os municpios que tem rgos isolados, os que praticam apenas consrcio. No quadrante inferior esquerdo, aglomerados prximos centride, esto os municpios com arranjos incompletos, os que detm as faixas inferiores de funcionrios permanentes e as faixas inferiores de gasto ambiental. No quadrante superior esquerdo delineiam um cluster os municpios com arranjos completos, os que so muito articulados, os que se situam nas faixas intermedirias de funcionrios permanentes e as faixas mdio-superiores de gasto ambiental.

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Finalmente, interessante sublinhar que estas estatsticas no representam o total de recursos disponveis nos municpios dimensionam uma estimativa do que j foi mobilizado. Retomemos alguns exemplos. Na rea do saneamento, so promissoras as possibilidades de descompartimentao e integrao poltica ambiental. No terreno do urbanismo e do desenvolvimento urbano, h diversos instrumentos de ao para fins de defesa ambiental, sistematizados recentemente no Estatuto das Cidades (Lei n. 10.257/01). Os municpios que dispem de alguma estrutura organizacional para disciplina urbanstica e territorial dispem de recursos humanos, financeiros, se conhecimento, tecnolgicos e institucionais utilizados em polticas de uso do solo e em desenvolvimento urbano, incluindo o exerccio do poder de polcia administrativa, que podem ser utilizados em aes de PAMs ou postos sob sua coordenao. No terreno institucional, esto permanentemente disponveis para todos os municpios recursos tais como o recm criado instituto de consrcios pblicos, o uso conjugado de aes civis pblicas e os Termos de Ajustamento de Conduta promovidos pelo Ministrio Pblico como instrumento para executar aes de reparao de dano ambiental. 4. CONCLUSES No que diz respeito mobilizao de recursos para aes de PAM, os resultados do trabalho podem ser sintetizados em uma frase: os municpios fazem bem mais do que seria de esperar no campo da defesa ambiental, bem menos do que lhes possvel fazer com os recursos de que dispem e muito menos do que lhes exigido por suas atribuies constitucionais. Em um grupo seleto de municpios, j foi construda capacidade municipal para enfrentar, ainda que limitadamente, os obstculos ao seu desempenho ambiental. Quanto ao conjunto de municpios, seu desempenho tem sido inferior s suas possibilidades desde o ponto de vista dos recursos instalados. H um amplo territrio do exerccio da autoridade estatal em benefcio da qualidade ambiental, que est ainda por ser colonizado pelos municpios. H recursos j instalados disposio da maioria dos Municpios, alocados em atividades que so institucionalmente subordinadas matriz ambiental mas ainda tratados de forma estanque, que podem ser ativados e mais bem utilizados. H mecanismos que permitem a gerao de recursos prprios, j utilizados por uma minoria de municpios. Os resultados da anlise aqui empreendida permitem esboar uma nova abordagem para a estruturao de polticas ambientais municipais, que enfatiza o reconhecimento da 23

existncia de um estoque de recursos e capacidades para PAMs disponvel nos municpios a ser valorizado, gerido e utilizado pelos atores envolvidos no campo ambiental. Esta perspectiva se distingue da viso segundo a qual a ao estatal para a defesa ambiental um assunto totalmente novo e alheio ao quotidiano da poltica municipal, para o qual faltariam todos os meios de ao, assim como confronta a viso segundo a qual o mandato ambiental dos municpios deve ser exclusivamente financiado atravs de recursos adicionais, dinheiro novo. Poucos municpios partem do zero no que diz respeito a habilidades adquiridas pelos municpios no exerccio de atribuies tradicionalmente a seu cargo, tendencialmente integrantes da agenda governamental ambiental. Estes fatores definem uma coleo de recursos e capacidades, nica em cada municpio, resultados de trajetrias nicas no processo da institucionalizao ambiental. Os resultados corroboram a linha de argumentao segundo a qual recursos financeiros adicionais so certamente necessrios para que os municpios possam implementar PAMs em muitos aspectos da agenda ambiental. A realizao de muitas atividades de PAMs necessita sem dvida de recursos por serem apropriados pelos municpios, no fosse a poltica ambiental um novo tipo de poltica pblica, extremamente dependente de conhecimento e tecnologia em muitos setores de sua ampla agenda. No h como fugir ao desafio de prover aos Municpios recursos adicionais para implementar um arranjo institucional no qual eles cumpram suas funes previstas constitucionalmente, atravs de estratgias consistentes. Mas estes recursos no so apenas de natureza financeira h recursos que tm que ser objeto de uma construo institucional, no so passveis de aquisio no mercado, necessitam tempo e compromisso poltico para sua construo. Em outras palavras, as restries financeiras no so um fator limitante ex-ante, justificador da omisso do municpio em todos os setores do campo de atuao ambiental. Os recursos j mobilizados, aos quais podem ser somados recursos j instalados para a consecuo de atividades de facto subordinadas ao mandato ambiental, abrem a porta para que um importante territrio do poder-dever estatal ainda no colonizado pelos Municpios seja povoado por aes de poltica ambiental. Sublinhadas as possibilidades, h comentrios a tecer sobre os limites para a ao municipal no campo ambiental sobre os quais os resultados da pesquisa iluminaram aspectos importantes. Do ponto de vista do conjunto das atribuies municipais no tema ambiental, torna-se evidente que, sem uma estratgia de mbito nacional na qual estejam envolvidos os governos estaduais e federal, impossvel aos municpios cumprir integralmente com sua 24

agenda constitucional, consideradas a heterogeneidade do universo municipal, a fragilidade de um contingente importante de municpios, a natureza do tema ambiental e a estrutura federativa do modelo ambiental. Desde o ponto de vista dos recursos, mesmo a mobilizao de todos os recursos disponveis em um municpio individualmente no responder, em diversas circunstncias, s exigncias de determinados objetos de poltica e a parte das atividades da agenda constitucional ambiental dos municpios. H questes que no admitem flexibilidade na escolha de recursos, instrumentos e estratgias com menores custos relativos, desafios que exigem pesados investimentos em vrios tipos de recursos sem deixar margem criatividade, face aos quais ser insuficiente o uso integral dos recursos disponveis a um municpio individualmente. Em suma, h uma mirade de objetos de poltica ambiental que, por sua natureza, superam a capacidade de ao individual de um municpio, apontando a importncia do estudo sobre as relaes federativas e a ao intergovernamental cooperada. BIBLIOGRAFIA BARDACH, E. The implementation game. Cambridge, MA and London: The MIT Press, 1977. CHANG, H. J.; EVANS, P. The role of institutions in economic change. Revised version of paper presented at the meeting of the Other Canon group. Oslo, Norway, 15-16 Aug. 2000. INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.. Perfil dos municpios brasileiros. Meio ambiente, 2002. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2005. ______. Perfil dos municpios brasileiros. Gesto Pblica, 2004. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais. Rio de Janeiro: IBGE, 2005b. NEVES, E.M.S.C. A poltica ambiental e os municpios brasileiros. Tese de doutoramento.em cincias sociais Rio de Janeiro: Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro, Instituto de Cincias Humanas e Sociais, 2006. REIS, H. C. Fundos especiais: nova forma de gesto dos recursos pblicos. Revista de Administrao Municipal. Rio de Janeiro, n. 201, out. 1991. SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Finanas do Brasil. Dados contbeis dos Municpios, 2004. Verso preliminar. Braslia, DF: Ministrio da Fazenda, agosto 2005,Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/estatistica/ est_estados.asp>. Acesso em: 23 set. 2005. 25

Em total foram utilizadas duas pesquisas elaboradas pelo IBGE e a contabilidade municipal publicada pela Secretaria do Tesouro Nacional. As pesquisas do IBGE so a Perfil dos Municpios Brasileiros Gesto Ambiental 2002, a MUNIC 2002, realizada em um total de 5.557 municpios e Perfil dos Municpios Brasileiros Gesto Pblica 2004, MUNIC 2004, realizada em 5.558 municpios. ii A discusso aqui desenvolvida sobre a disponibilidade e mobilizao de recursos para poltica ambiental pelos municpios brasileiros sintetiza e aprofunda a reflexo sobre os recursos para polticas ambientais municipais realizada no contexto de minha tese de doutoramento, na qual pode ser encontrada a discusso terica que fundamenta a construo do modelo aqui utilizado. iii O tratamento dos recursos institucionais est apoiado na definio de instituies formulada em Chang e Evans (2004, p. 2). iv Livre traduo da autora do termo turf empregado em Bardach, 1998, p. . v Por exemplo, impensvel implementar sistema de coleta seletiva de lixo sem o concurso de tempo no remunerado dos usurios; estruturar um sistema de fiscalizao ambiental que prescinda do envolvimento da populao na vigilncia; orientar a ao do poder pblico do exerccio do poder de polcia sem considerar sistemas que envolvam a ao cidad atravs de denncias e demandas de vistorias; ou ainda, ter um conselho de meio ambiente ativo, com participao da sociedade, sem o dispndio no remunerado de tempo no exerccio da responsabilidade de conselheiro. vi Dos 5.560 municpios, apenas trs no responderam a pesquisa MUNIC 2002 e dois no responderam pesquisa MUNIC 2004. vii Esta expresso aqui engloba unidades administrativas subordinadas a Secretarias (podem tomar a forma de departamentos, diretorias, gerncias e assessorias) ou diretamente vinculadas ao gabinete do Prefeito viii Na pesquisa de campo foi constatado que Secretarias exclusivas podem ganhar um status secundrio em relao a outras Secretarias em processos de concentrao de poder, atravs da transformao de algumas pastas municipais em rgos chamados de primeira linha, causando o rebaixamento das demais a Secretarias temticas, tambm chamadas de segunda linha ou adjuntas. Os titulares destas ltimas no tm acesso direto ao Prefeito, mas sim ao titular da Secretaria de primeira linha qual esto subordinados. Nestas circunstncias estas Secretarias passam a compartir algumas caractersticas dos Departamentos.
ix x

Esta modalidade no discriminada na MUNIC 2002. A pesquisa MUNIC IBGE de 2002 distinguiu se os CMMAs tinham funo deliberativa ou consultiva. Estas variveis no foram pesquisadas na MUNIC de 2004. O mesmo ocorreu para a composio dos CMMAs, disponvel apenas para 2002. As mais conhecidas, e j comentadas, so a impossibilidade de exerccio do licenciamento ambiental, que exige CMMA ativo e com participao da sociedade e a impossibilidade, pela ausncia de Fundos, de garantir a recursos financeiros destinao especfica para financiar a ao ambiental, mesmo aos arrecadados atravs de aes de gesto e poltica ambiental situao de pelo menos 85% dos municpios. Aqui esto consideradas duas categorias, com e sem vnculo empregatcio. Nesta ltima esto englobados os funcionrios contratados por tempo determinado, prticos e ocupantes de cargos em comisso. Os funcionrios temporrios das OMMAs englobam aqueles que trabalham atravs de contratos por tempo determinado, os ocupantes de cargos de comisso e aqueles que prestam servios na qualidade de prticos. considerados pela MUNIC os trabalhadores sem qualificao formal, contratada para trabalhar por prestao de servios, para determinadas tarefas relacionadas a seus conhecimentos do ambiente local.

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xii

xiii

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As informaes sobre cooperao da MUNIC 2002 e MUNIC 2004 no so exaustivas. A diferena do tema dos convnios, sobre os quais foram pesquisados apenas aqueles celebrados no perodo de doze meses anteriores pesquisa, a MUNIC 2002 tratou de todos os consrcios em vigor naquele ano e de todos os protocolos de descentralizao de atividades, independentemente no ano de celebrao. Em conseqncia, no esto computados os convnios em vigor no ano da pesquisa, celebrados em anos anteriores. A diferena dos consrcios, para os quais foram discriminados os temas, no se obtm em nenhuma das edies da MUNIC informaes sobre os temas objeto dos convnios. xv Clculos feitos a partir de IBGE, 2005 a. xvi O ICMS ecolgico foi adotado em vrios estados, tais como MG, SP, RO, MS, TO, PE, RS, AP e MT, estando atualmente em estudos nos estados de SC, ES, GO, RJ, PA e AM (RING, 2005). xvii Entende-se aes ambientais lato sensu referidas a aes das duas agendas, antiga e nova , conforme definidas no Captulo IV. Alguns estados incluem aes de saneamento para distribuio do ICMS ecolgico no rol de atividades que habilitam municpios a pleitear seu recebimento, outros do mais nfase a reas protegidas.