B-dul Hristo Botev 3, et. 2, ap. 3 Bucureti, sector 3 tel/fax 021 314 15 42 e-mail: ipp@go.

ro

Conflictul de interese n administraia public local - perspectiv regional

reglementri i mecanisme de control n aplicarea legislaiei - iunie 2003 -

Material realizat cu sprijin financiar de la

Fundaia pentru o Societate Deschis

Studiul Conflictul de interese n administraia public local, reglementri i mecanisme de control n aplicarea legislaiei, este realizat de Institutul pentru Politici Publice (IPP) din Bucureti cu sprijinul Programului East East al Fundaiei pentru o Societate Deschis din Bucureti. Studiul marcheaz finalul unui proiect de patru luni n care a fost organizat o dezbatere internaional cu participarea unor experi din Bulgaria, Ungaria, Polonia i Republica Moldova care, alturi de cei romni reprezentanii instituiilor publice centrale cu atribuii de legiferare, aplicare i control, dar i ai ONG din Romnia cu expertiz n domeniu - au analizat i anticipat principalele posibile dificulti n aplicarea legii. Dezbaterea a fost organizat n parteneriat cu Agenia Naional a Funcionarilor Publici din Romnia i a avut loc n luna mai a.c. Mulumim tuturor celor care au contribuit pe parcursul derulrii proiectului la elaborarea materialului de fa: Anca Ghinea (IPP Bucureti), Alexandra David (IPP Bucureti), Arcadie Barbroie (IPP Chiinu), Ana Corechi (Fundaia Soros Chiinu), Francis Henin (Programul Sigma), Mariana Nielea (Centrul de Informare al Consiliului Europei la Bucureti), Raluca Prun i Simina Tnsescu (Delegaia Comisiei Europene n Romnia), Romeo Paul Postelnicu (Preedinte, Agenia Naional a Funcionarilor Publici) i Monica Dimitriu de la aceeai instituie, Corneliu Liviu Popescu (Universitatea Bucureti, Catedra de Drept Public), Renate Weber (Preedint, Fundaia pentru o Societate Deschis), Radu Mooc i Ovidiu Voicu din partea aceleiai instituii, Adrian Baboi Stroe, Adrian Bdil, Valerian Stan (APADOR CH), Codru Vrabie (Transparency International Romnia) i Gabor Peteri (LGI/Open Society Institute - Budapesta). De asemenea, mulumirile noastre se ndreapt ctre experii care au participat n discuiile ocazionate de dezbaterea internaional i ale cror nume apar menionate mai departe n material.

Institutul pentru Politici Publice, Bucureti Bdul. Hristo Botev 3, etaj 2, apart. 3 Tel/Fax (+4 021) 314 1542 e-mail: ipp@go.ro web: www.ipp.ro

Violeta Bau, Director IPP Bucureti Adrian Moraru, Coordonator programe, IPP Bucureti Dreptul de autor Toate drepturile sunt rezervate Institutului pentru Politici Publice din Bucureti. Att publicaia ct i fragmente din ea nu pot fi reproduse fr permisiunea Institutului. Bucureti, iunie 2003

Cuprins Introducere..................................................... ........................................................... 4 Legislaie i practici cu privire la conflictul de interese n administraia public local din Romnia ..................................................................................... 7 Definiie si principii ................................................................................................... 7 Evoluia conceptului..................................................................................................7 Conflictul de interese privind aleii locali ..................................................................9 Conflictul de interese privind funcionarii publici .....................................................10 Tipologie i practici n Romnia ..............................................................................10 1. Cumul de funcii.............................................................................................11 2. Conflict de interese economic .......................................................................13 3. Relaii i cunotine .......................................................................................13 4. Folosirea informaiilor publice pentru interese personale sau de partid.........14 5. Folosirea bunurilor publice n interes personal sau de partid ........................14 6. Implicarea funcionarilor publici n activiti cu caracter politic.......................14 Mecanisme de control.............................................................................................15 Experiena Bulgariei cu privire la conflictul de interese i conduit funcionarilor publici...............................................................................................17 Cadrul legal ............................................................................................................17 Codul de conduit al funcionarilor publici ..............................................................18 Strategia Naional Anti-corupie ............................................................................19 Conflictul de interese n administraia public local din Polonia - legislaie i practici .................................................................................................................21 Cadrul legal ............................................................................................................21 Tipologie .................................................................................................................22 Practici n domeniu .................................................................................................22 Monitorizarea i controlul autoritilor publice.........................................................23 Concluzii .................................................................................................................24 Conflictul de interese n administraia public local - Ungaria ...........................26 Prevederi legale pentru mbuntirea transparenei n administraia local ..........26 Factori care explic percepia tolerant asupra conflictului de interese la nivel local................................................................................................................27 Cteva forme i modele de corupie, msuri netransparente i conflicte de interese caracteristice pentru administraia local din Ungaria ..........................28 Corupia i conflictele de interese n Republica Moldova ...................................31 Practici i tipuri de conflict de interese n Republica Moldova ................................35 Cteva cuvinte n loc de concluzie ........................................................................37

Introducere Una dintre temele care au marcat indubitabil nceputul acestui an a fost campania de revizuire a legislaiei anticorupie, iniiat cu adoptarea unui foarte complex pachet legislativ dar si de masuri de organizare politic ce au fost anunate cu interes pentru sensibilizarea electoratului n vederea alegerilor de anul viitor. Dei nu legislaia care s sancioneze faptele de corupie n Romnia ar fi fost problema (fiind deja n vigoare o serie de prevederi att n Codul Penal ct i n legea administraiei publice nsi n c nexploatate suficient), autoritile au decis ca un nou cadru legal care, abrognd prevederile deja existente dar i completndu-le cu altele noi, ar impulsiona campania de lupt mpotriva corupiei, oferind n primul rnd un capital de imagine att de important n relaia cu organismele europene. Atitudinea Guvernului care iniiaz n martie a.c. complexa Lege 161 (Legea privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei) este de fapt un rspuns la semnalele tot mai dese din partea societii civile dar i a organismelor i instituiilor internaionale - cu toate c era deja vizibil pentru oricine ar fi studiat problema relaiei dintre mediul de afaceri i cel politic - legate de nivelul de corupie alarmant din Romnia. nglobnd ntr-un pachet demersurile legislative separate ale unor instituii (legislaia privind conflictul de interese pentru funcionarii publici sau pentru parlamentari i membri ai Guvernului), Guvernul transpune n numai cteva sptmni ntreaga problematic ntr-un proiect de lege pe care i-l i asum n Parlament, n pofida semnalelor legate de: - anumite disfuncionaliti din textul legii care ar fi trebuit n continuare analizate - aceste disfuncionaliti au i creat ulterior probleme n aplicarea legii, fapt ce a determinat Guvernul s modifice la numai cteva sptmni de la asumare legislaia nou adoptat. - neconstituionalitatea procedurii de adoptare - procedura de adoptare care desconsider aportul parlamentarilor i a societii civile. Pe acest fond, atitudinea general lsa s transpar mai degrab o reticen privind capacitatea i determinarea Guvernului de a pune n aplicare msuri ferme de diminuare a corupiei. Problem care s-a agravat cu fiecare an i care a ajuns s afecteze toate nivele administraiei publice, corupia nu ine cont n Romnia de culoare politic sau circumstane. Alimentnd partidele politice, msurile necesare pentru reducerea acestui fenomen sunt foarte dificile i de aceea comentariile analitilor pe subiectul de fa au exprimat n majoritatea covritoare scepticismul vis a vis de aplicarea efectiv a legislaiei anti-corupie. Atenia sporit a organismelor internaionale coroborat cu semnalele tot mai evidente cum c nerezolvarea acestei probleme (n acest caz neaplicarea corespunztoare a prevederilor noii legi anti-corupie) mai ndreapt totui din situaiile n care, dei legislaia indic mecanisme de sancionare i proceduri, acestea nu sunt ns aplicate. n acest context mai larg s-a aezat iniiativa Institutului pentru Politici Publice (IPP) de a studia profilul conflictului de interese n Romnia i de a semnala pericolele existente i generate de practici corupte i ca atare ilegale. n toamna anului trecut,

graie unui sprijin financiar din partea Open Society Institute din Budapesta dar i datorit colaborrii ulterioare cu Fundaia pentru o Societate Deschis de la Bucureti, Institutul a iniiat o asemenea cercetare centrat pe administraia public local si particularitile de manifestare a conflictului de interese la acest nivel, organiznd, pe lng interviurile relevante n elaborarea studiului, i o dezbatere n Bucureti - ideea organizrii acesteia fiind generat de tot mai intensele discuii din Guvern pentru elaborarea unui proiect de lege anti-corupie1. Studiul elaborat de IPP este disponibil i face parte dintr-o cercetare regional care s-a desfurat simultan att n Romnia ct i n Bulgaria, Lituania, Polonia, Rusia i Slovacia. Sesiznd complexitatea tematicii dar i diferenele ntre abordarea ONG i cea promovat de Guvern, Institutul alturi de parteneri si (experi independeni i organizaii cu expertiz - Transparency International Romnia, APADOR - CH) au continuat s militeze pentru promovarea unui cadru legal i a unor practici n combaterea corupiei ct mai aproape de spiritul european (punnd de altfel constant n discuie recomandarea Consiliului Europei n reglementarea conflictului de interese). Ulterior dezbaterii, textul proiectului de lege propus de Guvern a fost analizat n numai cteva zile, cele mai importante deficiene fiind semnalate opiniei publice ntre conferin de pres organizat de Fundaia pentru o Societate Deschis n ajunul asumrii pachetului de lege n Parlament. Semnalele societii civile au fost prea puin apreciate de Guvern, de altfel consultarea Guvernului cu mediul ONG rezumndu-se la o ntlnire cu trei organizaii neguvernamentale, membre deja ntrun comitet de lucru organizat de Corpul de Control al Primului Ministru nc de anul trecut, cu scopul de a schimba informaii i opinii pe marginea strategiei guvernamentale pentru lupta mpotriva corupiei. ntlnirea ntre Guvern i societatea civil desfurndu-se astfel, organizaiile neguvernamentale s-au distanat public de opinia Guvernului asupra pachetului de legi anticorupie. Odat pachetul de legi asumat de Guvern, intrarea lui n vigoare a impulsionat i mai mult organizaiile neguvernamentale, mai ales din Bucureti, s continue n a atrage atenia Guvernului privind acele disfuncionaliti din lege care pot crea probleme dar i asupra practicilor din teritoriu care se eschiveaz de la lege i care prolifereaz n continuare corupia. Intenia ONG de a demara o companie de monitorizare a aplicrii legii a fost oficializat cu prilejul unui seminar internaional organizat de IPP la care principala tema de discuie a ncercat s anticipeze eventualele obstacole n aplicarea legii, mai ales la nivel local, sugernd prevenirea lor prin msuri organizatorice eficiente i semnale politice clare n toat ara. Este corect s fie remarcat n acest context, deschiderea unor instituii cu atribuii n domeniu pentru a participa la discuii i de a audia observaii care ns s ajute la implementarea complet a legislaiei anti-corupie. Agenia Naional a Funcionarilor Publici de la Bucureti a dat dovad de un real interes pentru a identifica posibile probleme de aplicare a legislaiei n sectorul su de competen, motiv pentru care IPP a organizat seminarul internaional n parteneriat cu aceasta. O serie de invitai din strintate (din rile din regiune2 au participat echipe de cte doi: un expert din
Dezbaterea organizat de IPP a avut loc n luna februarie a.c., i a reunit experi ai instituiilor din administraia central vizate de noua lege dar i ai ONG cu expertiz n acest domeniu, alturi de reprezentani ai unor organizaii finanatoare internaionale. Principalele concluzii care au reieit de la dezbateri au contribuit la elaborarea recomandrilor finale din actualul studiu IPP. 2 rile participante au fost: Bulgaria, Polonia, Ungaria i Republica Moldova
1

instituia statului respectiv cu atribuii n domeniul de interes pentru dezbatere i un expert independent - membru al unei organizaii neguvernamentale cu expertiz pe tema conflictului de interese) au prezentat din problemele dar i soluiile de soluionare a principalelor situaii n care se manifest conflictul de interese n rile lor. Astfel, n timp ce participanii din Bulgaria i Republica Moldova au pus mai serios accentul pe rolul crucial al determinrii politice n aplicarea legislaiei privind conflictul de interese, experii maghiari i cei polonezi au insistat mai mult asupra existenei unor prevederi ct mai explicite pentru situaiile n care se ncalc legea. Fr ndoial c Romnia cunoate care este preul pe care l va plti n cazul n care elabornd un nou text de lege, nu reuete s determine aplicarea lor corespunztoare. n plin proces pentru accesul n Uniunea European, am putea spune c Romnia are de fcut fa unui test foarte important acela de a aplica n spiritul i litera sa o legislaie care, dei incomplet din punct de vedere al societii civile, ar putea diminua, prin aplicarea ei pe tot cuprinsul rii, din corupia care afecteaz vizibil toate sectoarele de activitate i procesul decizional n ansamblu. n acest important demers pe care societatea civil continu s l in sub observaie materialul de fa care sumarizeaz experiena rilor din regiune, ar putea deveni o contribuie pentru clarificarea n continuare a pailor care ar trebui ntreprini, dincolo de prevederile legii, dar n sensul aplicrii, n sfrit, a msurilor care se impun pentru combaterea corupiei.

Legislaie i practici cu privire la conflictul de interese n administraia public local din Romnia Adrian Moraru, Institutul pentru Politici Publice Xenia Teodorescu, Agenia Naional a Funcionarilor Publici Definiie si principii Conflictul de interese reprezint o situaie n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative. Am putea spune c o asemenea situaie constituie o nclcare a principiilor reglementate de art. 4. lit. a): legalitate, imparialitate i obiectivitate, principii care stau la baza exercitrii funciei publice. Chiar dac nu au fost reglementate expresis verbis i n cazul demnitarilor, nimic nu ne mpiedic s apreciem c aceste principii au stat i la baza activitii demnitarilor, din moment ce obligaia depunerii declaraiei de interese incumb deopotriv ambelor categorii, funcionari publici i demnitari. Aceste principii aplicabile funcionarilor publici au fost ns extrapolate la ansamblul categoriilor obligate s depun declaraia de interese prin reglementarea unitar din art. 71 din Cartea I Titlul IV Capitolul II al Legii nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice si in mediul de afaceri, prevenirea si sancionarea corupiei : Principiile care stau la baza prevenirii conflictului de interese in exercitarea demnitilor publice si funciilor publice sunt: imparialitatea, integritatea, transparenta deciziei si supremaia interesului public. Regsim, astfel, n ambele reglementri (Legea nr. 188/1999, cu modificrile i completrile ulterioare, i Legea nr. 161/2003) principiul imparialitii. Or, un interes personal de natur patrimonial, care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care le revin demnitarilor i funcionarilor publici potrivit Constituiei i altor acte normative, constituie o nclcare a acestui principiu. Prin nsumarea principiilor care stau la baza exercitrii funciilor publice n materia conflictului de interese i a principiilor care stau la baza prevenirii conflictului de interese, putem concluziona c regimul conflictului de interese i activitatea desfurat de funcionarii publici i demnitari trebuie s se subordoneze urmtoarelor principii: legalitate, imparialitate, obiectivitate, integritatea, transparena deciziei i supremaia interesului public. Evoluia conceptului Prima reglementare de principiu a fost realizat n anul 1990 prin dispoziiile constituionale referitoare la parlamentari:

ART. 66 - Mandatul reprezentativ (1) n exercitarea mandatului, deputaii i senatorii sunt in serviciul poporului. (2) Orice mandat imperativ este nul. i ART. 68 - Incompatibiliti (1) Nimeni nu poate fi, n acelai timp, deputat i senator. (2) Calitatea de deputat sau de senator este incompatibil cu exercitarea oricrei funcii publice de autoritate, cu excepia celei de membru al Guvernului. (3) Alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic. Pornind de la aceste reglementri constituionale doctrina juridic nu a fcut la nceput distincia ntre incompatibiliti i conflictul de interese. Chiar dac ntre cele dou instituii juridice exist, indiscutabil, o asemnare referitoare la principiile nclcate, modul concret de nclcare a acestor principii este diferit, ceea ce justific reglementarea distinct a conflictului de interese. n aceste condiii, am putea spune c sub aspectul efectului conflictul de interese genereaz o stare de incompatibilitate, lato sensu, dar sub aspectul cauzelor care determin aceast incompatibilitate conflictul de interese se deosebete prin faptul c factorul determinant nu este neaprat o situaie juridic sau o activitate incompatibil cu activitatea care este realizat n cadrul atribuiilor de serviciu, ci un interes personal de natur patrimonial, care ar putea influenta ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei si altor acte normative. n literatura juridic de specialitate noiunea de interes a fost interpretat diferit : pe de o parte se consider c interesul se limiteaz la o simpl vocaie, posibilitate, care nu poate fi cuprins n categoria juridic de drept, iar, pe de alt parte, se consider c interesul ar cuprinde nu numai dreptul n sine, ci i potenialitatea acestuia, vocaia. Din punct de vedere al conflictului de interese preferm s utilizm prima accepiune, stricto sensu, deoarece nimeni nu poate avea alte drepturi dect cele care rezult din situaia raporturilor juridice concrete, n cazul nostru raporturile de serviciu. A considera c n cadrul noiunii de interes sunt cuprinse i drepturile nseamn, de fapt, a crea o confuzie ntre instituia incompatibilitilor i cea a conflictului de interese. Dac n cazul incompatibilitii drepturile rezultate din raportul juridic exterior raportului de serviciu sunt legale, chiar dac activitatea astfel realizat este incompatibil, n cazul conflictului de interese asemenea presupuse drepturi sunt, de fapt, simple interese personale patrimoniale, i nu pot fi considerate sub nici o form drepturi subiective. Aceste interese patrimoniale personale intr n conflict cu interesul public. Tocmai de aceea n art. 71 teza final din Cartea I Titlul IV Capitolul 2 al Legii nr. 161/2003 a fost reglementat principiul supremaiei interesului public. O alt distincie important, n afar de distincia incompatibilitate/conflict de interese este cea care trebuie s se realizeze ntre incompatibiliti i obligaii. Este adevrat c situaia incompatibilitate impune obligativitatea opiunii ntre activitile aflate n conflict. Legea nu impune, nu interzice ca persoana n cauz s desfoare o astfel de activitate. Din acest punct de vedere nu putem vorbi de o dispoziie prohibitiv direct referitoare la o anumit activitate, deoarece n virtutea dreptului la munc reglementat de art. 38 teza a II-a din Constituia Romniei alegerea profesiei si alegerea locului de munca sunt libere.. Aceast confuzie care a existat la nceput a determinat i reglementarea unor aspecte care ineau de incompatibilitate n cadrul

seciunii referitoare la obligaii n cazul Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. Au existat, desigur reglementri disparate, referitoare la anumite categorii de funcionari publici sau anumii demnitari (prin statute speciale sau chiar prin regulamente de ordine interioar). Pn la apariia Legii nr. 161/2003 o reglementare unitar a conflictului de interese nu a existat. Din aceast cauz soluia legislativ a unificrii acestor reglementrii i a distinciei clare ntre conflictul de interese i incompatibilitate este pe deplin justificat. 2. Reglementarea conflictului de interese prin prisma reglementrilor din Legea nr. 161/2003 privind unele masuri pentru asigurarea transparentei in exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i in mediul de afaceri, prevenirea si sancionarea corupiei n Capitolul II din Titlul IV al Crii I din Legea nr. 161/2003 este reglementat conflictul de interese. Pentru eficiena regimului conflictului de interese legiuitorul a preferat s reglementeze acest regim pentru fiecare categorie n parte, innd cont de specificul fiecreia, pornind de la structurile administraiei publice centrale i terminnd cu structurile administraiei publice locale. 2.1. Conflictul de interese in exercitarea funciei de membru al Guvernului si a altor funcii publice de autoritate din administraia publica centrala si locala Persoana care exercita funcia de membru al Guvernului, secretar de stat, subsecretar de stat sau funcii asimilate acestora, prefect ori subprefect este obligat sa nu emit un act administrativ sau sa nu ncheie un act juridic ori sa nu ia sau sa nu participe la luarea unei decizii in exercitarea funciei publice de autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soul sau ori rudele sale de gradul I. Aceste obligaii nu privesc emiterea, aprobarea sau adoptarea actelor normative. n ceea ce privete rspunderea disciplinar i efectele actelor administrative care nu ndeplinesc condiiile impuse de aceste dispoziii prohibitive prevzute de art. 72 din Legea nr. 161/2003, au fost stabilite urmtoarele dispoziii : nclcarea obligaiilor prevzute constituie abatere administrativ, dac nu este o fapta mai grava, potrivit legii. Actele administrative emise sau actele juridice ncheiate prin nclcarea obligaiilor prevzute sunt lovite de nulitate absolut. Conflictul de interese privind aleii locali Primarii i viceprimarii, primarul general i viceprimarii municipiului Bucureti sunt obligai sa nu emit un act administrativ sau sa nu ncheie un act juridic ori sa nu emit o dispoziie, in exercitarea funciei, care produce un folos material pentru sine, pentru soul sau ori rudele sale de gradul I. Efectul nclcrii acestor dispoziii este nulitatea absolut a respectivelor acte administrative. Actele administrative emise sau actele juridice ncheiate ori dispoziiile emise cu nclcarea obligaiilor prevzute sunt lovite de nulitate absoluta. Dac n urma controlului asupra legalitii actelor juridice ncheiate sau emise de persoanele respective rezult c alesul local n cauz a realizat foloase materiale, prefectul dispune, dup caz, sesizarea organelor de urmrire penal competente sau a comisiilor competente de cercetare a averii, constituite potrivit Legii nr. 115/1996 9

pentru declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, a unor persoane cu funcii de conducere i de control i a funcionarilor publici. Observm c n ambele cazuri (2.1. i 2.2.) rolul controlului aparine Guvernului, fie prin primul-ministru n cazul autoritilor i instituiilor publice centrale, fie prin prefect, ca reprezentant al Guvernului n teritoriu, n cazul autoritilor i instituiilor publice locale. Conflictele de interese pentru preedinii si vicepreedinii consiliilor judeene sau consilierii locali i judeeni sunt prevzute n art. 47 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001, cu modificrile si completrile ulterioare. Meninerea acestor prevederi nu este ns de natur a afecta caracterul unitar al reglementrii conflictului de interese. Este normal ca n cazul n care exist norme specifice n vigoare, soluia legislativ s fie aceea a normei de trimitere. Conflictul de interese privind funcionarii publici Funcionarul public este in conflict de interese dac se afl n una dintre urmtoarele situaii: a) este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice si juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial; b) participa in cadrul aceleiai comisii, constituite conform legii, cu funcionari publici care au calitatea de so sau ruda de gradul I; c) interesele sale patrimoniale, ale soului sau rudelor sale de gradul I pot influena deciziile pe care trebuie s le ia n exercitarea funciei publice. n cazul existenei unui conflict de interese, funcionarul public este obligat s se abin de la rezolvarea cererii, luarea deciziei sau participarea la luarea unei decizii i s-l informeze de ndat pe eful ierarhic cruia ii este subordonat direct. Acesta este obligat s ia msurile care se impun pentru exercitarea cu imparialitate a funciei publice, n termen de cel mult 3 zile de la data lurii la cunotin. Aceast obligaie a funcionarului public face parte din cadrul unei obligaii cu un coninut mai larg obligaia de rezerv, care ar cuprinde i obligaia de abinere de la manifestri politice n timpul serviciului. ntr-o asemenea situaie, conductorul autoritii sau instituiei publice, la propunerea sefului ierarhic cruia i este subordonat direct funcionarul public n cauz, va desemna un alt funcionar public, care are aceeai pregtire i nivel de experien. nclcarea acestor dispoziii poate atrage, dup caz, rspunderea disciplinar, administrativ, civil ori penal, potrivit legii. Tipologie i practici n Romnia Exist deja o nelegere comun la nivelul societii romneti asupra faptului c problema conflictului de interese n Romnia are nevoie de un cadru legislativ coerent i eficient dar i de o voin politic corespondent pentru a se putea ajunge la rezultatele necesare reformrii autentice a funcionrii actului administrativ. n timp ce n Bucureti i n alte orae importante din ar acolo unde, n general media i organizaiile neguvernamentale au fost atente i au atras prompt atenia asupra cazurilor de conflict de interese nregistrate, se cunosc suficiente date despre ntinderea acestui fenomen, cu ct ne ndeprtm n provincie, cu att datele sunt mai sumare sau lipsesc cu desvrire. n aceste condiii i nelegerea amplorii la care a ajuns cazuistica conflictelor de interese astzi este viciat i nu atinge

10

perspectiva naional dorit pentru a putea formula sugestii de mbuntire consistente. Studiat nc din toamna anului trecut, problema conflictului de interese n administraia public local, este una dintre temele principale de cercetare pentru Institutul pentru Politici Publice. Din documentarea aferent dar i din interviurile cu actorii direct vizai de prevederile legislative ca i din dezbaterile organizate de IPP, a rezultat faptul c, pentru o reglementare eficient a acestei probleme, legislaia din Romnia trebuie sa fie n primul rnd coerent, s nu lase loc de interpretri i excepii dar i, nu n ultimul rnd, s in cont de reglementrile europene n domeniu, mai ales n contextul n care n Europa exist definiii complete pentru problema care ne intereseaz3. Dezbaterile cu privire la o legiferare ct mai complet i ct mai eficient pentru tipologia conflictului de interese n Romnia nu s-au ncheiat iar marea provocare att pentru administraie (la toate nivelele) ct i pentru societatea civil, rmne aplicare legislaiei n vigoare4 i acest lucru mai ales n condiiile n care au existat modificri importante n sens legislativ. n continuare, vom trece n revist principalele tipuri prin care se distinge conflictul de interese astzi n Romnia, insistnd numai pe scurt asupra particularitilor care au fost sesizate n cazul Romniei, cu observaiile de rigoare pentru fiecare n parte. Probabil c urmtoarea situaie nu epuizeaz toate formele de manifestare ale conflictului de interese, nici n plan central i cu att mai puin n plan local, dar poate oferi o imagine de ansamblu asupra principalelor categorii nregistrate n realitatea funcionrii administraiei publice n Romnia. Scurta trecere n revist a potenialelor surse din care provin situaiile de conflict de interese mai poate contribui, de asemenea, la viitoarea mbuntire att a cadrului legal ct i a managementului n administraia public. 1. Cumul de funcii Dei legislaia n vigoare n Romnia interzice cumulul de funcii ntre un angajat al unei autoriti publice locale i un ales al acesteia, exist situaii n care legislaia nu a fost respectat n practic. Numai n Iai au fost prezentate articole de pres conform crora o parte a consilierilor judeeni activau n acelai timp i ca angajai ai primriei de municipiu. Foarte probabil situaii de acest gen sunt din ce n ce mai dese cu ct localitatea este mai mic iar fora de munc ce dispune de calificarea necesar este mai redus. Cu toate aceste situaii nregistrate, totui nu se poate extrapola pentru formularea unei concluzii naional reprezentative, circumstana local fiind diferit de la un caz la altul. n Bucureti, de exemplu, s-a nregistrat un caz asemntor, cnd unul dintre consilierii municipali ajunsese ca, n mandatul trecut, s ocupe i funcia de inspector - ef al domeniului public. Actualmente aceast persoan este att consilier municipal ct i eful corpului de control al Primarului din sectorul 6 al Capitalei. Cel mai important exemplu este ns al fostului
Vezi Recomandarea R 10/2000 (art. 13) a Comitetului de minitri ai rilor membre ale Consiliului Europei pe marginea Codului de conduit al oficialilor publici. 4 De curnd, n mai anul acesta, Guvernul i-a asumat rspunderea pe un pachet de legi anti-corupie, devenit ulterior Legea 161 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor publice, a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei.
3

11

premier Victor Ciorbea (premier ntre 1996 i 1998) care i-a pstrat, efectiv, funcia de primar general al Capitalei n timp ce i-o exercita pe cea de Prim Ministru al Romniei. La semnalele societii civile, s-a ncercat atunci i o explicaie pentru care lucrurile se ntmplau astfel, n sensul n care s-a apelat la interpretarea legii din care s-a speculat diferena dintre deinerea i exercitarea efectiv a dou funcii simultan. O discuie aparte merit s priveasc categoria consilieri personali ai persoanelor cu poziii importante din administraia public din Romnia, cei a cror, n general, numire, se bazeaz pe considerente de loialitate fa de superiorul ierarhic. Un exemplu ilustrativ este cel al unui consilier local care activa ca i consilier al fostului Ministru al Agriculturii (pn n iunie 2003) dup ce fusese anterior consilier personal al Primului Ministru Adrian Nstase. Maniera arbitrar n care aceste persoane sunt numite este cu att mai grav dac lum n considerare nc inexistena unor criterii transparente, obiective pentru numirea lor n funciile respective ca i poziia privilegiat (nu sunt asimilai funcionarilor publici) de care se bucur prin raport cu ceilali funcionari ai instituiei. O alt tipologie se refer la situaiile n care alei locali sunt n acelai timp proprietari ai unor trusturi de pres locale. Tot mai desele situaii de acest gen au condus la situaia existent astzi n care constatm o concentrare a proprietii mass-mediei locale n minile unor lideri politici locali sau judeeni ceea ce i pune amprenta n mod direct asupra gradului de libertate a respectivelor publicaii. Cele mai mediatizate exemple se refer la situaii de acest tip din Bacu sau din Constana dei exist date care indic preocupri planificate din partea unor lideri politici locali de a acapara/cumpra presa liber. Adesea, pe lng liderii politici locali, se implic financiar i parlamentari care construiesc cu acetia coaliii pentru cumprarea presei independente locale i respectiv deservirea acesteia pentru interese de partid. Orict de marginale par aceste situaii astzi, proprietatea unor politicieni asupra cluburilor de fotbal locale pot aduce avantaje electorale evidente n Romnia i, de aceea, considerm relevant s facem referire la relaia dintre sport i politic, mai ales pe plan local. Mai ales n domeniul fotbalului n care politicieni cu putere financiar investesc, posibilitatea de manipulare ulterioar a voturilor este foarte probabil. Nu pare a fi o ntmplare faptul c anumii politicieni locali au devenit astzi i proprietari (sau co-proprietari) ai unor cluburi de fotbal locale. Cum nu exist cod de conduit care s reglementeze aceste situaii, n Romnia investiia n afaceri sportive continu s joace o miz politic important. Dac inem cont n acelai timp i de faptul c, n unele situaii, se constat c se folosesc pentru asemenea investiii sportive nu numai banii privai dar i cei publici, din bugetul comunitii respective, putem concluziona c relaia dintre mediul politic i lumea sportului n Romnia are nevoie de reglementri specifice dar care s in cont de ntreg spectrul definiiei conflictului de interese n care s se ncadreze. Nu n ultimul rnd, sunt de precizat i situaiile n care se gsesc astzi anumii lideri ai structurilor administraiei publice locale din Romnia. Dat fiind c funciile din fruntea asociaiilor i uniunilor de structuri ale administraiei publice locale au devenit n ultimii ani foarte atractive (ca imagine dar i financiar) i interesul pentru ocuparea acestora, n pofida faptului c respectivele persoane dein n acelai timp funcii i n administraia central n faa crora trebuie s i negocieze interesele, a crescut

12

proporional. Dar i situaiile de conflict de interese, la nivelul reprezentrii intereselor, s-au nmulit. 2. Conflict de interese economic Oferirea de cadouri este o practic larg rspndit n administraia public din Romnia ca i, de altfel, la toate nivelele administraiei publice din Romnia. Angajaii primriilor, tocmai pentru c se ocup de probleme direct legate de existena cetenilor, sunt - conform Barometrului de Opinie Public al Fundaiei pentru o Societate Deschis publicat n Mai 2001, cele mai ofertate instituii de ctre ceteni. Situaia nu este nu mult diferit astzi putnd sublinia n acelai timp i faptul c practica oferirii de cadouri este larg rspndit i n alte sfere de activitate. Angajarea n alte activiti generatoare de profit a devenit o practic curent n instituiile din Romnia. Cea mai des invocat cauz este legat de remuneraia foarte mic pe care angajaii administraiei publice locale o primesc i care este insuficient pentru un trai decent. n foarte dese situaii, asemenea practici sunt i tolerate (de exemplu arhitecilor efi li se permite s lucreze n acelai timp i n poziia de consilieri ai unor societi comerciale care are angajate contracte cu respectiva municipalitate). Numai la nivelul acestui ultim exemplu se poate observa ce efecte produce lipsa unei legislaii secundare adaptate la situaii particulare n domeniul conflictului de interese. n Romnia astzi, nu exist legislaie pentru a reglementa situaia fotilor angajai ai unei administraii publice care, dup ce s-a ocupat de tranzacionarea unui contract, n numele instituiei, cu o autoritate public, devine ulterior chiar angajatul acesteia. Vom apela la un exemplu concret n acest sens. Un consilier municipal din Bucureti cumulnd i funcia de director al unei regii autonome de furnizare a apei potabile, a fost implicat n negocierea contractului cu o firm, la care ulterior a i fost angajat ca i consultant. Dei situaia precedent nu se refer n mod direct la administraia public local, totui reprezint o spe care merit analizat n acest context. Situaii similare se observ i n domeniul proteciei mediului, implicnd inspectori ai Ministerului de specialitate, lund parte la inspectarea unui proiect minier, este numit imediat dup prsirea funciei publice, chiar director al companiei respective. Triunghiul partide politice - grupuri de interese economice i fundaii n Romnia produce, mai recent, efecte negative majore n relaie cu funcionarea democratic a administraiei publice. Relaiile politice dar i de afaceri n care sunt implicate (dac nu folosite) fundaii strnete n continuare dezbateri n Romnia, anunndu-se intenii de monitorizare nepartizan a acestui aspect. 3. Relaii i cunotine Nu exist n Romnia mecanisme prin care s se poat preveni, descuraja, practica att de rspndit a folosirii de relaii i cunotine pentru a evita evalurile obiective. Cu ct comunitatea este mai mic i resursele umane limitate, cu att asemenea practici sunt mai frecvente. n lipsa de alternative la nivelul forei de munc calificate, i n condiiile de salarizare precare mai sus invocate, situaiile de nepotism i angajarea de rude i prieteni sunt destul de des ntlnite.

13

4. Folosirea informaiilor publice pentru interese personale sau de partid Ca i n alte situaii menionate anterior, practica folosirii de informaii publice de ctre funcionari publici de rang nalt i care au, ca atare, i acces la date importante, este larg rspndit. n general, asemenea informaii publice sunt folosite n scopuri electorale, pentru a se ataca adversarul politic. Mai ales datorit insuficientelor reglementri cu privire la aceste situaii dar i pentru c este dificil monitorizarea acestor practici pentru a fi sancionate i ca atare pe viitor descurajate, un funcionar public nu poate fi controlat dac are asemenea preocupri. De cte ori presa a semnalat asemenea practici, nu au existat instrumentele legale eficiente pentru un control al cazului semnalat. O sub-categorie de asemenea situaii se refer la nepublicarea unor informaii, altminteri publice, din aceleai considerente ca cele menionate mai sus, ceea ce reprezint un alt tip de comportament al funcionarilor publici care au la dispoziie informaii importante ce ar putea fi folosite politic. Astfel de situaii, trebuie interpretate n relaie cu aplicarea altor legii (Legea 544 privind accesul la informaii publice). Lipsa de transparen de care dau dovad anumii funcionari publici nu fac dect s ncurajeze practicile de folosire tendenioas a informaiilor, altminteri publice, la dispoziia oricrui cetean interesat. 5. Folosirea bunurilor publice n interes personal sau de partid Nu mai este o surpriz pentru nimeni faptul c o persoan deinnd funcii publice, cu ct aceast funcie presupune avantaje personale, cu att aceasta va ncerca s profite de pe urma lor. Amploarea avantajului este direct dependent de importana funciei i difer funcie de ce concret se poate obine sau se poate fora s se obin uzndu-se de respectiva funcie public. Astfel, cazurile cunoscute variaz de la folosirea de ctre un funcionar public a telefonului i a logisticii de la locul de munc, folosirea oferului de serviciu pentru cumprturi personale, pn la folosirea, chiar, a elicopterului armatei pentru deplasri la mare, n interes personal. Dei asemenea practici se cunosc, presa semnalnd constant cele mai flagrante ntmplri, nu se iau msuri concrete pentru pedepsirea vinovailor - n general persoane influente n instituii publice dar i n partide politice. 6. Implicarea funcionarilor publici n activiti cu caracter politic Pe lng folosirea bunurilor publice, la ndemn prin perspectiva funciei publice pe care o dein, funcionari publici de rang nalt implic cu bun tiin angajaii din subordine n activiti de interes pentru partidul pe care l reprezint. Mai ales n condiiile n care nu exist o eviden strict a modului n care ajunge s se utilizeze bunuri publice pentru scopuri personale. Implicarea subordonailor n activiti mai degrab de propagand politic este mult mai evident n timpul campaniilor electorale. Se cunoate de altfel faptul c anumii membrii - cheie din administraia public (local) devin manageri n campania electoral, lucrnd att n instituie ct i n competiia electoral alturi de superiorii lor ierarhici. Ct anume din timpul n mod normal afectat problemelor comunitii dedic respectivele persoane activitilor politice, din spatele funciei publice, este

14

dificil de evaluat, dar merit menionat ca o problem important n contextul discuiilor despre conflictele de interese i implicaiile acestora n Romnia. n strns legtur cu cele de mai sus, trebuie invocate nu numai insuficientele prevederi care protejeaz un funcionar public care decide s nu se subordoneze efului su ierarhic ntr-o situaie care se dovedete c urmrete s deserveasc n primul rnd scopurile acestuia politice dar i percepia c buna colaborare cu eful (inclusiv prin a l ajuta pe acesta n atingerea unor obiective politice) asigur stabilitate la locul de munc. Din aceast ultim perspectiv trebuie invocate i situaiile n care funcionarii nii aleg s se afilieze unui partid politic, acela din care provine i superiorul ierarhic sau chiar i liderul instituiei, cunoscut fiind faptul c rolul politicii n activitatea administraiei publice n Romnia rmne important. n ncheiere dorim nc o dat s subliniem importana pe care o reglementare complet a conflictului de interese, dublat de o determinare a organismelor abilitate s urmreasc punerea n aplicare a legislaiei i de mecanisme simple i eficiente de control al societii civile, o poate avea n schimbarea general a atitudinii fa de combaterea corupiei n ara noastr. Mecanisme de control Adoptarea unei legi nu nseamn n Romnia, din nefericire, aplicarea ei deplin iar ultimele rapoarte internaionale atrag atenia asupra acestei slbiciuni a clasei politice de la noi. Din aceste considerente, proiectul de fa s-a oprit n mod deosebita asupra principalelor reglementri cu privire la conflictul de interese n administraia public local fcnd n acelai timp i cteva observaii legate de practica acestor controale i deficienele nregistrate pn n acest moment. Cu precizarea c nu exist o instituie care s reuneasc atribuii de control privind conflictul de interese n administraia public local (de altminteri precizri disparate apar n legi distincte), este de subliniat de la nceput rolul prefectului n activitile de control specifice. Garant al aplicrii legii n teritoriu, prefectul este cel care supervizeaz gradul de implementare a legislaiei n domeniul conflictului de interese, lund msurile care se impun. Este de remarcat colaborarea care exist ntre prefect i reprezentanii din Bucureti ai Ministerului Administraiei Publice Locale cei care, din informaiile pe care le deinem, centralizeaz situaii cu privire la cazuri de incompatibiliti i respectiv conflicte de interese ca parte a unei baze de date mai largi cu informaii despre viaa politic i administrativa local. n lupta mpotriva corupiei (respectiv a prevenirii i sancionrii cazurilor privind conflictul de interese) un rol important l au comisiile de control (formate din judectori i procurori) care se activeaz pentru supravegherea controlului averilor angajailor administraiei publice locale. De altfel tot n privina controlului averilor, unele responsabiliti le au i superiorii ierarhici n cadrul respectivei instituii n care persoana este angajat. Una dintre instituiile fundamentale n acest proces, Curtea de Conturi, din pcate nu are determinarea politic necesar pentru a exercita acel rol de control pentru care este abilitat. Contribuia actual n identificarea i combaterea conflictelor de interese, mai degrab modic, merit o reconsiderare a rolului acesteia n ansamblul

15

mecanismelor de control al cheltuielilor fondurilor publice din perspectiva conflictului de interese. Nu n ultimul rnd, trebuie amintit faptul c actuala lege ofer instrumentele juridice necesare prin care ceteanul poate interfera n procesul de sancionare a situaiilor de conflict de interese n care s-ar afla reprezentani ai administraiei publice locale. Att prin sesizri ct i prin atacul n contencios administrativ atunci cnd sesizeaz c un consilier a votat n edina de consiliu local nu att pentru interesul comunitii ct pentru al su personal, orice cetean poate participa aducnd n atenia persoanelor i respectiv instituiilor competente cazuri i situaii asupra crora planeaz suspiciunea de conflict de interese. Practica controlului civic n Romnia este destul de modest iar cazurile deja n atenia opiniei publice sau, mai important, deja n curs de cercetare, sunt suspecte de a fi lezat anumite interese politice motiv pentru care au fost n final dezvluite. Actul de control n Romnia, imparialitatea unei decizii n urma unui control nc mai trebuie revzute astfel nct s devin instrumente credibile, eficiente pentru reforma actului administrativ. La fel, ncurajarea participrii cetenilor la acest proces nu trebuie s nceteze ci dimpotriv ar trebui s fie parte component a modului de funcionare curent al procesului democratic n Romnia.

16

Experiena Bulgariei cu privire la conflictul de interese i conduit funcionarilor publici Christo Panayotov Consilier Principal Consiliul de Minitri, Departamentul Administraie Public Cadrul legal n conformitate cu Planul de Aciune al Strategiei de Modernizare a Administraiei Publice adoptat la 3.01.2003 i cu Strategia Naional Anticorupie n Bulgaria au fost planificate etape concrete privind etica, conflictul de interese i lupta mpotriva corupiei. Mai jos sunt prezentate cele mai importante etape: 1. Pregtirea proiectului de lege ce are n vedere modificarea Legii Administraiei i care vizeaz urmtoarele aspecte: - se urmrete o mai bun reglementare a auditului administrativ (intern i extern). Introducerea unor noi prevederi i atribuii pentru inspectoratele i ageniile ministeriale n vederea ntririi rolului lor de instan de control - introducerea unor reglementri suplimentare cu privire la funcionarea cabinetelor politice 2. Pregtirea proiectului de modificare a Statutului funcionarilor publici care va conine prevederi referitoare la: - ncorporarea codului de conduit al funcionarilor publici n Statutul Funcionarilor Publici - mbuntirea prevederilor cu referire la sanciuni 3. Crearea mecanismelor de coordonare dintre structurile anticorupie de la nivel central (Comisia Anticorupie din cadrul Consiliului de Minitri, Curtea de Conturi, Agenia de Control Financiar Intern, Directoratul pentru Achiziii Publice) i inspectoratele din cadrul tuturor structurilor administrative. 4. Crearea reglementrilor legale cu privire la statutul i responsabilitile inspectoratelor din cadrul administraiei publice pentru a asigura eficiena controlului intern i a luptei mpotriva corupiei - nfiinarea inspectoratelor anticorupie n toate structurile administrative, nu numai n unele dintre acestea - prevederi legale privind funciile, atribuiile de control n cazul situaiilor de corupie sau de conflict de interese n care sunt implicai aleii - obligativitatea analizelor periodice privind eficacitatea i eficiena activitii unitilor structurale - implementarea controlului cu privire la conformitatea cu standardele de comportament etic incluse n Codul de Conduit al Funcionarilor Publici

17

Codul de conduit al funcionarilor publici Codul prevede regulile de conduit ale funcionarilor publici i i propune s menin ncrederea opiniei publice n valorile morale i profesionalismul funcionarilor publici ct i creterea prestigiului corpului funcionarilor. Printre prevederile Codului se numr i urmtoarele: Conduita funcionarilor publici se bazeaz pe principii de legalitate, loialitate, integritate, imparialitate, neutralitate politic, responsabilitate i rspundere att n faa cetenilor ct i a superiorilor ierarhici. Menirea funcionarilor publici este de a consolida ncrederea n instituiile statului i de a colabora n vederea implementrii politicilor guvernamentale pornind de la principiile constituionale instituite. Funcionarul public trebuie s aib o conduit care s nu afecteze prestigiul corpului funcionarilor publici, att n timpul ndeplinirii atribuiilor profesionale ct i n viaa sa public i privat. Prevederi cu privire la conduita profesional a funcionarilor publici 1. Funcionarul public, n ndeplinirea atribuiilor sale profesionale, este chemat s asiste cu onestitate i obiectivitate aleii din cadrul administraiei publice centrale i locale n vederea implementrii politicilor specifice, a lurii deciziilor publice i a administrrii serviciului public. 2. Conduita funcionarilor publici trebuie s ofere aleilor certitudinea c funcionarii i-au ndeplinit atribuiile ntr-un mod competent i imparial. 3. Pentru fundamentarea deciziilor aleilor locali funcionarii publici trebuie s ofere documentaia necesar n conformitate cu legea i cu interesul public. 4. Funcionarii publici nu trebuie s foloseasc aceast documentaie n interes personal. 5. Este interzis funcionarilor publici s primeasc fonduri sau alte beneficii din partea unui ter care ar putea compromite integritatea sa ori interesul public sau ar mpiedica n vreun fel exercitarea atribuiilor de serviciu conform principiilor enumerate mai sus. Prevederi cu privire la conduita personal a funcionarilor publici 1. Funcionarii publici trebuie s-i administreze proprietile lor i ale familiei de aa manier nct s nu creeze suspiciuni sau ndoieli cu privire la exercitarea atribuiilor lor profesionale n mod obiectiv. 2. Funcionarii publici nu trebuie s se comporte contrar bunelor maniere i ale moralitii acceptat public. 3. Ei trebuie s menin un comportament lipsit de suspiciuni i dup prsirea corpului funcionarilor publici. n cele mai multe situaii de nclcare a Codului, funcionarii pot fi demii din cadrul Corpului.

18

Strategia Naional Anti-corupie n acest moment n Bulgaria se impun schimbri legislative, ndreptate ctre mbuntirea efectului anti-corupie a legislaiei nou nfiinate, precum Legea Administraiei, Statutul Funcionarilor Publici, Legea privind Accesul la Informaiile Publice. Aceste modificri legislative trebuie s asigure reducerea subiectivismului i oportunismului din activitatea administraiei publice. Cele mai importante sunt: Introducerea unor reglementri clare cu privire la drepturile, obligaiile i procedurile privind limitarea puterii discreionare; Reglementri cu privire la limita financiar a cadourilor primite de oficiali i funcionari ce trebuie monitorizate cu ajutorul unor instrumente de control intern; Introducerea de mecanisme privind prevenirea i sancionarea conflictului de interese n administraia public local; Organizarea unor traininguri pe tema anticorupiei pentru funcionarii publici de la diferite nivele de guvernare; Actualizarea Codului de Conduit a Funcionarilor Publici pentru a fi astfel armonizat cu standardele europene n domeniu. Instituie responsabil: Ministerul Administraiei de Stat - mbuntirea controlului financiar n baza Legii Controlului Financiar de Stat Intern i innd cont de noul mediu economic, social, disciplina i transparena financiar trebuiesc asigurate. Direcia principal de aciune trebuie s fie creterea amenzilor pentru situaiile de rspundere penal administrativ i mbuntirea reglementrilor n cazul situaiilor ce presupun despgubiri materiale. Amendarea legislaiei cu privire la taxe este o necesitate n urmtoarele cazuri: Reglementri mai clare a distribuiei responsabilitilor n cazul administrrii taxelor, precum i o simplificare a taxrii; mbuntirea stimulentelor materiale pentru inspectorii financiari responsabili de aplicarea legislaiei antifraud; Instituirea unui registrul public cu veniturile inspectorilor financiari. Instituii responsabile:Ministerul de Finane i Consiliul de Minitri - Cooperarea n domeniul anticorupiei dintre instituiile publice, societatea civil i mass media din Bulgaria Experiene din ntreaga lume au artat c fr o strns cooperare ntre instituiile publice i organizaiile societii civile precum i cele de pres, corupia nu poate fi controlat chiar n state cu un sistem administrativ i cu mecanisme de control bine puse la punct. Practicile din democraiile dezvoltate demonstreaz importana sporit pe care o are includerea organizaiilor profesionale i a altor structuri organizatorice ceteneti n efortul de consolidare a valorilor transparenei, deschiderii i responsabilitii o are. Potenialul pe care l reprezint crearea mecanismelor i a parteneriatelor de succes dintre instituiile publice i societatea civil este considerabil mai ales n domenii precum controlul public al activitilor administraiei,

19

protecia drepturilor ceteneti, autoreglementarea prin implementarea eficient a codului de conduit, iniiativa unor monitorizri independente, etc. n ultimii ani activitatea organizaiilor ceteneti din Bulgaria s-a dezvoltat considerabil n paralel cu consolidarea rolului presei n contracararea fenomenului corupiei. Exist multiple structuri neguvernamentale care particip la proiecte ce vizeaz analiza impactului msurilor anticorupie. Consolidarea parteneriatului dintre instituiile publice i organizaiile neguvernamentale s-a fcut prin iniierea unor proiecte precum "Coaliia 2000" i "Transparena fr Frontiere ". Instituie responsabil:Ministerul Administraiei de Stat.

20

Conflictul de interese n administraia public local din Polonia - legislaie i practici Jacek Czaputowicz Ministru Adjunct Ministerul Serviciului Public, Polonia Malgorzata Rutkiewicz Expert Juridic Fudaia Batory, Proiectul anti-corupie, Polonia Cadrul legal Legislaia polonez conine prevederi referitoare la principiile, definiiile i exemplele concrete ale conflictului de interese n administraia public local. Statutul funcionarilor publici prevede obligaiile membrilor Corpului funcionarilor publici (art. 67), printre care i cele legate de obligativitatea de a rmne impariali n exercitarea funciei lor. In practic, acest fapt se transpune ntr-o varietate de situaii n care se interzice funcionarilor s se implice n viaa social dac se afl n conflict de interese (art. 69). De exemplu: membrii Corpului funcionarilor publici nu au voie s i ia o a doua slujb temporar sau permanent fr aprobarea directorului general al instituiei, sau s desfoare activiti care intr n contradicie cu obligaiile sale de serviciu. funcionarii nu pot desfura alte activiti remunerate fr aprobarea directorului general. sunt interzise relaiile de munc dintre soi sau rude pn la gradul 2, ca i cele dintre tutore i custode. Ca o completare Codul de etic al funcionarului public specific: membrii Corpului funcionarilor publici trebuie s fie impariali n exercitarea obligaiilor ce le revin mai ales n urmtoarele situaii: 1) el trebuie s manifeste discernmnt i precauie nlturnd orice suspiciune cu privire la relaia dintre interesul su privat i interesul public; 2) nu are voie s se angajeze n activiti care contravin sarcinilor de servicu pe care le are de ndeplinit; 3) nu poate accepta nici o form de plat pentru activiti legate de sarcinile sale curente; 4) n exercitarea funciilor sale administrative trebuie s asigure un tratament egal tuturor prilor implicate fr a ceda presiunilor din partea familiei, prietenilor sau colegilor de munc; 5) este interzis acceptarea oricrui avantaj material sau personal din partea persoanelor implicate n situaiile de lucru pe care trebuie s le rezolve; 6) trebuie s evite apropierea de persoane publice sau cunoscute pentru activitile lor din domeniul politic, al afacerilor, social sau religios i trebuie s evite promovarea oricrui tip de lobby; 7) trebuie s respecte dreptul cetenilor la informare, innd cont de transparena decizional n administraia public, pstrnd n acelai timp secretul asupra informaiilor confideniale din situaiile prevzute de lege; 21

8) trebuie s evite pe viitor s fie angajat de acele persoane a cror contracte sau

afaceri au fost manageriate de el sau alte persoane din biroul su. Conform Legii Administraiei Publice, 22 martie 1990 (art.18): Membrii consiliilor i funcionarii publici din administraia public local nu au voie s desfoare activiti lucrative care contravin sarcinilor lor curente; Tipologie n general legislaia polonez i documentele nonjuridice conin definiii ale conflictului de interese care fac distincia ntre conflictul de interese autentic i conflictul de interese perceput. Delimitarea celor dou concepte se face dup cum urmeaz: Conflictul de interese autentic este reglementat prin lege i include de exemplu situaiile n care un oficial sau o rud apropiat a acesteia se afl n conflict de interese. Conflictul de interese perceput apare atunci cnd exist probabilitatea sau anumite circumstane care ar putea crea dubii cu privire la neutralitatea unui oficial sau funcionar public. Practici n domeniu La nivel local cele mai importante reglementri sunt cele legate de folosirea de ctre consilieri a proprietii comunale n interes personal. Chiar nainte de recentele modificri legislative legea prevedea c un consilier (un demnitar ales pe plan local) nu trebuie s se angajeze n nici o activitate economic ce implic folosirea proprietii comunale. Cu toate acestea prevederile legale nu sau putut aplica. n 2001 Camera Superioar de Audit a iniiat un control n acest sens. Folosirea ilegal a proprietii comunale a fost constatat n 43 din cele 98 de comuniti locale controlate. Cele mai des ntlnite situaii de abuz de acest gen sunt: nchirierea de birouri care aparin cldirilor publice persoanelor juridice private administrate de consilieri, demnitari sau rudele acestora; ncheierea de contracte civile pentru servicii ntre comunitatea local i firme private conduse fie de demnitari locali sau rude ale acestora; achiziii de proprieti publice de ctre demnitari (de multe ori nerespectndu-se nici procedurile legale de achiziie). Noile reglementri introduse de curnd au menirea de a limita perpetuarea a astfel de practici: 1. Introducerea unor prevederi dure pentru consilierii care ncalc legea (ex: dac un consilier i continu activitatea economic ce implic folosirea proprietii comunale mai mult de trei luni de la alegerea sa n funcie, acesta i va pierde mandatul). 2. alt modificare vizeaz statutul proprietii private. Anterior acestor modificri legislative aleii trebuiau s-i declare proprietile private, ns declaraiile erau secrete i trebuiau fcute n faa superiorului ierarhic care nu ntotdeauna i

22

exercita atribuiile ce i reveneau din acest punct de vedere. Modificrile introduse n ianuarie 2003 prevd: Obligaia de declarare a intereselor sau a averii aparine acum att aleilor ct i funcionarilor publici. Declaraiile sunt publice. Autoritile sunt obligate s le publice n Monitorul Oficial care trebuie s fie disponibil pe internet. Declaraiile trebuie s conin informaii complete despre: toate veniturile, bunurile, proprietile achiziii ale proprietilor comunale activitile economice desfurate de autoritate public deinerea de poziii n companiile private Legea prevede o procedur detaliat cu privire la cine este responsabil pentru analiza declaraiilor depuse; una dintre aceste autoriti de control este direcia taxelor care ar trebui s compare declaraiile cu alte documente relevante cum ar fi declaraiile de venit anual depuse de oficiali. Noua legislaie introduce sanciuni directe i stricte n urmtoarele situaii: dac o autoritate public nu i depune declaraia la timp este amendat i pasibil de a-i pierde funcia declararea unor informaii false sau nedeclararea anumitor informaii reprezint fapte penale. 3. n acelai timp demnitarii trebuie s depun declaraii cu privire la contractele civile ncheiate ntre ei i municipalitate sau ntre rudele lor i municipalitate. Amploarea pe care a luat-o fenomenul corupiei a fost ncurajat de ultimele evoluii n reforma administrativ - teritorial desfurat n Polonia. Astfel, fonduri europene nerambursabile i alte fonduri guvernamentale vor fi manageriate prin intermediul autoritilor publice locale Prin urmare, administraiile publice locale tind s fie foarte puternic politizate, existnd legturi puternice ntre partidele politice, consilierii alei i funcionarii publici. n plus, conform noilor prevederi autoritile publice locale nu au voie s accepte cadouri sau alte beneficii din partea celor implicai n activitile ce presupun exercitarea funciei publice de ctre respectivii oficiali. Aceast interdicie rmne valabil timp de trei ani dup ncheierea mandatului lor. Monitorizarea i controlul autoritilor publice Mecanisme 1. Prevederi legale cu privire la fraud i corupie n situaii n care sunt implicate autoriti publice locale; existena sanciunilor penale pentru anumite situaii de fraud i corupie (Codul Penal (art. 228, art. 229, art. 230), Limitarea dreptului autoritilor publice de a desfura activiti economice; 2. Sanciuni administrative, disciplinare i amenzi pentru nclcarea codului de conduit al aleilor 3. Corpul funcionarilor publici: sanciuni precum demiterea, suspendarea sau interzicerea de a nainta n funcie timp de 2 ani, etc, 4. Administraia public local: sanciuni precum demiterea, suspendarea sau interzicerea de a nainta n funcie timp de 2 ani, etc, 5. Sistemul de control intern;

23

6. Activitile desfurate de Departamentul de Control i Supraveghere din Ministerul Afacerilor Interne i Administraie; 7. Primul Ministru i Minitrii rspund n faa Parlamentului; Instituii 1. Curtea Suprem de Control care desfoar un control instituional; 2. Avocatul Poporului; 3. Rspunderea n faa Tribunalului de Stat a oficialilor care abuzeaz de autoritatea sau funcia lor; 4. Comisia parlamentar de Etic pentru membrii Parlamentului; Prevederi legale i reglementri cu privire la stabilirea limitelor financiare ale cadourilor pe care le pot primi oficialii i angajaii sectorului public Codul de Etic al Funcionarilor Publici prevede ca funcionarii publici s nu poat primi nici o form de plat atunci cnd activitatea remunerat intr n contradicie cu funcia exercitat; i este de asemenea interzis s primeasc avantaje materiale sau personale de la persoanele implicate n activitile pe care le manageriaz n virtutea funciei deinute. Principii etice care se aplic membrilor Parlamentului; Concluzii Dup cum se poate deduce din cele prezentate mai sus legea conflictului de interese n Polonia este suficient de avansat i restrictiv n acelai timp. Cu toate acestea, multe opinii susin c un numr mare de funcionari publici i alei locali din Polonia au suficiente oportuniti de a profita de funcia pe care o dein i de abuza de aceasta pentru obinerea unor beneficii personale. n 2002 Programul Anti Corupie al Fundaiei Bathory mpreun cu un institut de sondare a opiniei publice a realizat un studiu intitulat Opinia public i percepia autoritilor locale asupra corupiei. Principalele concluzii ale acestui raport au fost: 63% dintre respondeni au susinut c aleii locali, graie poziiei pe care o dein, obin multe avantaje materiale pentru ei, familiile i prietenii lor; 45% dintre respondeni au declarat c au ntlnit cazuri n care consilieri au profitat de funcia lor pentru a obine avantaje materiale pentru ei, familia i prietenii lor; 49% dintre respondeni au declarat c funcionarii publici manifest favoritisme n a desfura activitile conform funciei pe care o dein; n seciunea studiului n care au fost intervievate autoritile publice locale au reieit urmtoarele concluzii: cnd aleilor locali li s-a cerut prerea despre situaiile tipice de conflict de interese (precum: situaia n care un geodezist sau un arhitect este angajat de ctre administraia local s emit autorizaii de construcie i conduce o firm privat care ar avea nevoie de acest tip de documente sau situaia n care proprietatea municipal este vndut rudelor sau oficialilor, consilierilor, etc., o treime din cei intervievai au afirmat c aceste practici sunt legale.

24

de asemenea majoritatea celor intervievai au afirmat c nu s-au aflat niciodat n situaia de a verifica dac se afl n conflict de interese n legtur cu o anumit situaie.

Studiul a relevat nc o problem deosebit de important i anume lipsa de consideraie pe care o manifest aleii locali n legtur cu aceste aspecte ce in de etic i conflict de interese. Noua legislaie este considerat de aleii locali mult prea restrictiv, mai ales n ceea ce privete declararea averilor i a intereselor care se aplic ntr-un anumit grad i rudelor sau prietenilor. Cu toate aceste, se poate afirma c numai aceste reglementri pot determina o schimbare radical n acest domeniu. Cele mai importante aspecte revizuite n ianuarie 2003 se refer la: introducerea unor sanciuni mai drastice i directe pentru nclcarea legii de ctre aleii locali precum i obligativitatea publicrii declaraiilor de avere i de conflict de interese.

25

Conflictul de interese n administraia public local - Ungaria Zolnay Janos Coordonator proiect Transparency International Proiect regional (Bulgaria, Romnia, Ungaria) Prevederi legale pentru mbuntirea transparenei n administraia local n Ungaria exist cinci acte normative i reglementri pentru mbuntirea transparenei la nivelul administraiei locale i eliminarea conflictului de interese. Legea pentru protejarea datelor personale i acces la informaii publice i de interes public (63/1992) a fost adoptat n 1992. Pe lng Avocatul Poporului i Avocatul Poporului pentru minoriti, mai exist al treilea Avocat al Poporului cu responsabiliti n protejarea datelor personale i accesul la informaii publice i de interes public. edinele cu uile nchise ale consiliilor generale au fost declarate neconstituionale de ctre Curtea Constituional n 1992, dar totui, amendarea Actului comunitilor locale n 1994 permite, ca n unele cazuri bine definite, discutarea s poat fi fcut cu uile nchise. Sesiunile consiliilor generale sunt publice, iar nregistrrile lor pot fi accesate de oricine, ns comunitile au dreptul s decid s aib edine nchise n cazul n care se declar c publicitatea ar putea s contravin interesului comunitii. Publicitatea asupra politicilor locale este mai restrictiv dect procesul de luare a deciziilor la nivel naional. Presa local, de obicei, are legturi strnse cu autoritile locale sau cu partidele politice, presa naional sau cea cu un nume deja consacrat, ia n seam scandalurile locale doar atunci cnd sunt implicate nume sonore. Legea achiziiilor publice a fost adoptat n 1995 (40/1995) i amendat n 1999 i 2001. Exist forme deschise, restricionate i de negociere n ceea ce privete numrul de ofertani pentru achiziiile publice. Limita maxim a achiziiilor publice este fixat anual de Parlament n bugetul de stat. Obligaia funcionarilor publici de declarare a averilor. n 2000, Parlamentul a ntrit sanciunile prevzute n Legea funcionarilor publici (23/1992 modificat prin 36/2001) i a obligat funcionarii publici de grad nalt i mediu s completeze o declaraie de avere pentru ei i pentru rudele apropiate; de exemplu: so/soie, copii, cei cu care locuiesc n aceeai cas. n funcie de poziia pe care o dein, ei trebuie s completeze aceast declaraie anual sau bianual, iar n cazul n care bunurile deinute au crescut, trebuie s explice care au fost sursele financiare prin care au reui acest lucru. Primarii au acces la declaraiile secretarilor de primrie (notaries sau city directors); secretarii de primrie au acces la declaraiile efilor de departamente. nainte de angajarea lor, Oficiul pentru Investigarea Funcionarilor Publici trebuie s le verifice declaraiile de avere. Experii critic aceste msuri, argumentnd c legislaia controleaz cu o rigurozitate ieit din comun funcionarii publici i rudele acestora n timp ce pare a fi mai

26

indulgent fa de stat. Acestei legislaii stricte i se reproeaz faptul c redirecioneaz activitatea schimbnd responsabilitatea spre o latur mai ascuns, aceea de corupie a funcionarului public, fcndu-l astfel ap ispitor, n timp ce msurile netransparente ale politicienilor sunt trecute cu vederea. n ultimii ani, guvernul precedent era frecvent criticat aspru de FMI (IMF) pentru c a srit peste procesul de achiziie public n construirea autostrzilor i a favorizat companiile apropiate formaiunii politice. Comunitile locale nu au neles de ce ele trebuie s se supun legii dac autoritile centrale i permit s le ncalce. Reglementrile conflictului de interese la nivelul reprezentanilor locali i a primarilor au fost aduse n discuie n 2001 (96/2001). Funcia de primar sau ales local este incompatibil cu cea de funcionar public. Ele prevd c funcia de primar sau de ales local este incompatibil cu cea de manager al unei companii nfiinat de primrie sau cu capital majoritar/integral al autoritii locale. De asemenea, primarii i ali alei locali nu au voie s aib interese la companiile care sunt contractate sau lucreaz cu municipalitatea, sau n cadrul companiilor nfiinate de alte companii care sunt contractante ale municipalitii. Primarii i reprezentanii locali alei, nu au voie s se implice n managementul firmelor sau companiilor nfiinate de municipalitatea respectiv sau care au capital parial sau total local. Cerinele FMI i UE privind transparena fiscal. n prezent, procesul bugetar n Ungaria, ar trebui s reprezinte mbinarea a dou sisteme de normare internaionale paralele primul dintre ele fiind Codul FMI pentru Bune Practici ale Transparenei Fiscale (IMFs Code of Good Practices on Fiscal Transparency) care analizeaz bugetele naionale n funcie de patru considerente: claritatea responsabilitilor i a rolurilor, accesibilitatea public a informaiilor, pregtirea, executarea i raportarea bugetului ntr-un mod deschis, precum i integritatea. n al doilea rnd exist sistemul statistic al Uniunii Europene (ESA 95) (the statistical system of the European Union (ESA95)) care cere o metodologie de formare a bugetului mai strict i mai clar n definirea sferelor cheltuielilor publice dect modul oficial de raportare n Ungaria (system GFS86). Activitile cvasi fiscale ale organizaiilor care formal se afl n afara sistemului finanelor publice, trebuie s fie fcute publice i explicate. Factori care explic percepia tolerant asupra conflictului de interese la nivel local Datorit rezultatelor sondajelor de opinie, percepia public fa de autoritile locale i politicienii locali este, n general, mai favorabil dect aceea asupra parlamentarilor i guvernului central; cazurile de corupie sunt privite cu indulgen dac cetenii sunt convini c msurile mai puin transparente sunt luate pentru binele comun al localitii aa cum este acest bine definit n contractul - nescris al liderilor de opinie i al autoritilor locale. ns, n spatele acestora pot exista trei factori: Contradicii ntre variatele funcii i roluri ale autoritilor locale Bugetul central i responsabilitile autoritilor locale Peisajul social specific politicilor locale

27

Cteva forme i modele de corupie, msuri netransparente i conflicte de interese caracteristice pentru administraia local din Ungaria Cazuri tradiionale de luare de mit au loc foarte frecvent n procesul de repartizare a apartamentelor pentru solicitani; n obinerea de autorizaii pentru mbuntirea infrastructurii comunale sau pentru managerierea de proprieti; eliberarea de autorizaii de construcie, privatizarea unor proprieti imobiliare cu valoare mare. Comer cu influen politic. Corectitudinea alegerilor locale sau generale nu a fost niciodat pus n discuie pn n 2002, dar formele directe sau indirecte de corupie politic au diferite tente la nivel local, deoarece grupuri definite de persoane pot fi abordate direct de ctre politicienii locali. Primarii i consilierii locali i pot folosi influena politic n momentele de strngere de fonduri pentru campania electoral; nainte de campaniile electorale locale, bunurile de valoare, terenuri, proprieti imobiliare, devin bunuri ce pot fi vndute pentru preuri favorabile oamenilor de afaceri, n schimbul contribuiilor lor la costurile campaniei. Nu exist criterii legale sau convenionale pentru a se face distincia ntre lobby-ul legitim i cel ilegitim; marile grupuri de presiune locale, pot influena direct factorii de decizie. Partidele politice nu au voie s accepte nici un ajutor financiar, cu excepia fondurilor de la stat, dar totui ntreprinderile i donatorii apropiai partidelor politice organizeaz adesea evenimente de fund raising i contribuie indirect la campania unui candidat sau altul. n plan local acordurile de schimb politic sunt mai evidente deoarece candidaii sunt deseori susinui de ONG-uri locale care funcioneaz ca nite partide politice, ns Legea partidelor politice nu li se aplic. n localitile mici, primarii ncearc adesea s ctige voturile celor sraci prin acordarea de beneficii sociale bneti sau n natur. Comunitile locale pot evita destul de uor sistemul de achiziii publice prin participarea la licitaii cu firme nfiinate chiar de ei, acest lucru permindu-le s aleag ei ctigtorul, i nencurajnd spiritul competiiei. mprirea n mai multe pri a proiectului, i astfel reducnd valoarea achiziiei la un nivel la care nu este obligatorie licitaia, reprezint de asemenea o metod destul de folosit pentru evitarea procedurilor de achiziie public. Corupia n alocarea surselor de finanare este i ea foarte ridicat, deoarece administraiile locale sunt la mna ajutorului financiar de la centru. Arhitecii efi de la nivel judeean, consiliile de dezvoltare de la nivelul judeean, cei care au dreptul de a formula opinii de experi decisive asupra unor planuri, sunt deseori mituii. La fel se ntmpl i n cazul parlamentarilor i altor nali demnitari din ministere. Abuzuri n acordarea de beneficii sociale. Autoritile locale au o putere considerabil de a acorda ajutor social, pentru omaj, ajutor pentru locuin, fonduri pentru sntate, fonduri pentru nmormntare, sau fonduri nerambursabile pentru construirea de locuine. De exemplu, dac o autoritate local recruteaz for de munc ieftin pentru ntreprinderile din regiune, n schimbul serviciului, pot s refuze acordarea de ajutor social pentru omaj n cazul unui refuz de a lucra la o anumit companie, indiferent de condiiile nefavorabile de munc. Autorizaiile de construcie pot fi respinse dac firma de construcii care execut lucrarea nu este una dintre favoritele primarului sau ale consiliului. Municipalitatea poate decide s acorde

28

produse alimentare n locul ajutorului financiar, produse care pot fi vndute doar ntrun sigur magazin i care aparine de regul unui consilier. Deturnarea fondurilor bugetului local prin crearea de contracte n lan pentru acelai contract. Companiile fondate de municipalitate sau de alte autoriti, au responsabilitatea s privatizeze proprieti, s colecteze chirii i penalizri, s managerieze i s utilizeze proprieti imobiliare beneficiind de comisioane ridicate. Agentul poate beneficia de comision prin delegarea unui subcontractor s se ocupe de tranzacie. Timpul pe care contractantul l are la dispoziie pentru a transfera venitul n contul municipalitii depete timpul acordat tranzaciei, n consecin, contractantul poate utiliza n permanen sume considerabile de bani pentru a-i rula/exploata profitul. Deturnarea fondurilor bugetelor locale i centrale prin metode paralele de onorarii pt. succes a devenit evident n timpul celui mai mare scandal de corupie din timpul guvernrii socialist-liberale. Autoritatea pentru Privatizare i Agenia pentru Managementul Proprietii precum i autoritile locale aveau dispute pentru sumele de bani pe care Agenia putea s le transfere n conturile municipalitilor dup tranzaciile de privatizare pe care aceasta le efectua. Doi consultani, aparent independeni unul de cellalt, i ofereau serviciile Ageniei i municipalitilor pentru a avea avantaje n procesul de negociere. Unul dintre cei doi consultani a propus Ageniei s reduc cererile municipalitilor n schimbul onorariului de succes n relaie direct cu economiile, n timp ce, cel de-al doilea consultant, a ncurajat municipalitile s spere c i pot mbuntii veniturile proprii n schimbul onorariului de succes. Cooperarea dintre cele dou pri a fost evident mai trziu i demascat de pres. Specularea cu proprieti imobiliare prin contract de preferin/opional a devenit o practic foarte rspndit n marile orae n anii 1990, deoarece majoritatea companiilor de construcii nu aveau capacitatea financiar pentru acoperirea costurilor totale de construcie. Cei care aveau contract preferenial pot specula oscilaiile valorii imobiliare n mod haotic. Cteva agenii imobiliare care aveau un astfel de contract, fondate de fotii manageri ai proprietii imobiliare din perioada socialist, au fcut propuneri pentru utilizarea cldirilor contra comision care urma s fie pltit de municipalitate imediat dup oferta de investiie, indiferent dac proiectul va fi realizat sau nu. Dup ce comisionul a fost transferat n contul ageniilor, acestea fac toate eforturile pentru a descuraja municipalitatea cu privire la proiect cu sperana c aceasta va face o nou ofert i astfel va putea beneficia de un nou comision. Deturnarea fondurilor publice prin intermediul fundaiilor. Autoritile locale sunt, de obicei, interesate s i subestimeze proiecia veniturilor i s supraestimeze cheltuielile, prin aceast metod maximizndu-i subveniile de la stat. Dar, pe de alt parte, sunt dornici s ofere condiii favorabile pentru ntreprinztori. Pentru a materializa cele dou scopuri, autoritile locale nfiineaz fundaii cu scopul de a ascunde anumite categorii de venituri i cheltuieli. Oamenii de afaceri, companiile, contribuie cu bani n fundaii n schimbul unor taxe reduse impuse de ctre municipalitate i conducerea este invitat s fac parte din board-urile acestor organizaii. Proiectele de mbuntire comunal sunt aparent finanate de fundaie i nu de municipalitate; conductorii de firme sunt implicai, iar n acelai timp, publicul este exclus de la procesul de luare a deciziei.

29

Utilizarea datelor, informaiilor i a influenei n afacerile private dup ncetarea mandatului. Primarii i consilierii locali evalueaz date, informaii despre piaa de capital, serviciile publice, etc. i le coreleaz n timp ce se afl ntr-o poziie care le poate oferi un capital valoros pentru a fi investit dup ncetarea mandatului sau n cazul unei eventuale demisii. Ei i pot continua cariera n sectorul de afaceri sau de consultan sau pot fi contractai ca parteneri ai autoritilor locale.

30

Corupia i conflictele de interese n Republica Moldova Prof. Anatol Gremalschi, director de programe la Institutul de Politici Publice, Chiinu, Republica Moldova Victor Popa, doctor abilitat n drept, profesor universitar, Secretar IDIS Viitorul, Republica Diferite sondaje sociologice demonstreaz c nivelul de ptrundere a corupiei n toate sferele societii este foarte ridicat. Metodele tradiionale de combatere i prevenire a corupiei nu dau rezultatele ateptate. Indiferena guvernanilor fa de aceast problem major, ineficiena activitii organelor de drept, ptrunderea corupiei inclusiv n rndurile acestora, duce la o cretere masiv a funcionarilor corupi Din lipsa unui plan naional bine gndit i ajustat la standardele internaionale privind combaterea i prevenirea corupiei, pornind de la ealoanele de vrf i terminnd cu cele inferioare, din lipsa unei autoriti centrale responsabile de organizarea, monitorizarea i controlul activitilor anticorupie, paii pe care i-a ntreprins Republica Moldova pn n prezent au fost prea modeti, i practic ineficieni. Activitatea de combatere i prevenire a corupiei a nceput odat cu adoptarea la 30 aprilie 1992 a Decretului Preedintelui Republicii Moldova nr.104 Cu privire la msurile de combatere a corupiei n organele puterii de stat i administraiei de stat. Dei decretul nu a fost o lege care ar fi stabilit norme concrete i responsabiliti pentru nclcarea lor, pentru situaia din 1992, la 7 luni dup declararea independenei statului totui, l putem considera un pas important n calea dezvoltrii corupiei. La 1 iulie 1993 apare Decretul Preedintelui Republicii Moldova nr.98 Cu privire la unele msuri suplimentare de coordonare a luptei mpotriva criminalitii, corupiei, cazurilor de nclcare a legislaiei, disciplinei i ordinii publice n republic. Coninutul Decretului a fixat sarcini concrete n faa fiecrui minister, departament, inclusiv Ministerului Afacerilor Interne, Ministerului Securitii Naionale, Ministerului Justiiei, Ministerului finanelor, Ministerului Economiei, Departamentului de Stat pentru Controlul Vamal, stabilindu-le i un termen pn la 1 septembrie 1993, pentru elaborarea i prezentarea spre examinare a Guvernului, i prezentarea ulterioar n Parlament, a unor proiecte de legi privind combaterea criminalitii organizate; prevenirea protecionismului i corupiei; reglementarea msurilor de rspundere pentru infraciunile i contraveniile comise. Tocmai la 27.06.96 a fost adoptat Legea nr.900 privind combaterea corupiei i protecionismului, care n viziunea mai multor specialiti este de o calitate slab deoarece, are diferite formulri confuze, descrieri a unor restricii declarative, nereuind s formuleze comportamentul etic al persoanelor oficiale i cu funcii de rspundere, privarea persoanelor corupte de serviciul de stat i forme adecvate de

31

responsabilitate pentru acte de corupie i protecionism. Nu n zadar, tot mai insistent, se vorbete de necesitatea adoptrii unei noi legi. De la bun nceput, trebuie menionat c, n coninutul material al legii, corupia este vzut numai ca infraciune. Astfel, n art.1 n care este stipulat scopul legii se spune ... prentmpinarea, depistarea i curmarea infraciunilor legate de corupie. n art.2 este dat noiunea de corupie n care iari este fixat dispoziia: corupia este un fenomen antisocial ce reprezint o nelegere nelegal ntre dou pri, una propunnd sau promind privilegii sau beneficii nelegitime, cealalt, antrenat n serviciul public, consimind sau primindu-le n schimbul executrii sau neexecutrii unor anumite aciuni funcionale ce conin elemente ale infraciunii prevzute n Codul penal. Art.11 care reglementeaz rspunderea pentru actele de corupie, la alin.1 fixeaz c funcionarii vinovai de svrirea actelor de corupie sunt trai la rspundere n conformitate cu codul penal. Putem afirma c definiia corupiei din Lege nu este expus corect i ar trebui definit ca un fenomen negativ, care presupune folosirea abuziv de ctre o persoan oficial sau cu funcii de rspundere din sectorul public, ct i din sectorul privat, a atribuiilor de serviciu n scopul obinerii unor beneficii sau avantaje ilegale pentru sine sau pentru persoane tere. n art.3 se stabilete c subieci ai actelor de corupie i de protecionism se consider: funcionarii crora li se acord permanent sau provizoriu, n virtutea legii, prin numire, prin alegere, fie n virtutea unei nsrcinri, anumite drepturi i obligaii n vederea exercitrii funciilor ntr-un serviciu public sau ntr-o alt instituie, ori ntr-o ntreprindere sau organizaie de stat; funcionarii care exercit aciuni administrative de dispoziie i organizatorico-economice; persoanele cu nalte funcii de rspundere al cror mod de numire sau de alegere este reglementat de Constituie i de legi organice, precum i persoanele crora persoana cu funcie de rspundere le-a delegat mputernicirile sale, care au comis aciuni ilegale pasibile, conform legislaiei n vigoare, de sancionare disciplinar, administrativ sau penal. n rndul doi, art.11 al legii Rspunderea pentru actele de corupie i protecionism n ambele sale aliniate stabilete: 1. Funcionarii vinovai de svrirea actelor de corupie snt trai la rspundere n conformitate cu Codul penal i destituii, cu privarea de dreptul de a ocupa funcii n serviciul public n decursul a 5 ani; 2. Funcionarii vinovai de svrirea unor acte de protecionism snt trai la rspundere administrativ i destituii. n art.174/18 Nerespectarea prevederilor Legii privind combaterea corupiei i protecionismului din Codul cu privire la contraveniile administrative gsim o perl juridic i mai frumoas: Art.8 Interdicii, le prezint pe acestea fr a fi clarificate i dezvoltate prin alte acte normative i racordate la situaia din ar. De exemplu, la litera b) se interzice ca funcionarul s primeasc, n virtutea situaiei sale sociale, daruri i servicii, cu 32

excepia semnelor de atenie simbolice, conform normelor de politee i de ospitalitate recunoscute protocol precum i altor aciuni oficiale, a cror valoare nu depete un salariu minim..... Articolul 10 Controlul financiar n prentmpinarea corupiei are o denumire destul de confuz i prevede prezentarea declaraiilor privind veniturile, ceea ce n fond, este un lucru firesc i necesar, numai c reglementrile respective, nu rspund la unele ntrebri destul de importante: 1. Unde se prezint respectivele declaraii; 2. Declaraiile se prezint numai privind veniturile, averea mobiliar i imobiliar, depunerile bancare i hrtiile de valoare, angajamentele sale financiare, inclusiv cele din strintate numai a funcionarului sau i a membrilor familiei sale i rudelor apropiate; 3. De ce pentru persoanele oficiale supreme, precum i pentru ali factori de decizie, a cror numire i alegere se reglementeaz de Constituie, se public anual n ediiile oficiale ale autoritilor publice numai veniturile, dar averea mobiliar i imobiliar, depunerile bancare i hrtiile de valoare, angajamentele sale financiare nu. Legea serviciului public Nr.443-XIII din 04.05.95 are o deosebit importan att pentru aprarea drepturilor i intereselor legitime ale persoanelor fizice i juridice, ale autoritilor administraiei publice locale, asigurarea exercitrii lor, ct i n scopul asigurrii unei activiti eficiente a autoritilor publice n conformitate cu scopurile, sarcinile i competenele lor, prevzute de legislaie. Prin asigurarea unei activiti eficiente autoritilor publice se nelege i stabilirea unui comportament al funcionarilor publici care nu le-ar permite abuz de putere sau de funcii de serviciu, trafic de influen, protecionism i alte acte ilicite calificate ca acte de corupie. Art.10 ali.2 din Lege stabilete urmtoarele obligaii ale funcionarului public: a) s execute la timp i calitativ deciziile autoritilor publice n problemele ce in de competena lui; b) s dirijeze n cunotin de cauz sectorul de munc ncredinat, s manifeste iniiativ i perseveren, s asigure ndeplinirea ntocmai a sarcinilor ce stau n faa autoritii publice; c) s respecte cu strictee drepturile i libertile cetenilor; d) s se cluzeasc, n exercitarea atribuiilor, de legislaia n vigoare, s fie obiectiv i imparial, s nu dea dovad de tergiversri i birocratism; e) s examineze la timp propunerile, cererile i plngerile cetenilor n domeniul activitii sale de serviciu, n conformitate cu legislaia; f) s studieze opinia public i s in cont de aceasta n activitatea sa; g) s pstreze secretul de stat i un alt secret ocrotit de lege precum i al informaiilor despre ceteni de care ia cunotin n exercitarea atribuiilor, dac astfel este stabilit de legislaie; h) s-i perfecioneze n permanen pregtirea profesional. La capitolul Restricii, stipulate n articolul 11, vom evidenia ca fiind relevante i n scopul prevenirii corupiei i protecionismului cele ce interzic de a ocupa funcii publice persoanelor:

33

care au antecedente penale rezultate din infraciuni intenionate ce nu au fost ridicate n modul stabilit de lege; n subordinea sau sub controlul funciilor deinute n acea autoritate public sau n altele de rudele lui directe (prinii, fraii, surorile, copiii) sau de rudele lui prin alian (soul, soia, prinii, fraii, surorile soiei soului).

Prezentul articol din Lege conine o serie de interdicii destinate s protejeze funcionarul public de posibilele atentate la acte de corupie: funcionarul public este lipsit de dreptul s dein dou funcii n acelai timp sau s cumuleze o alt munc, prin contract sau acord, n ntreprinderi strine sau ntreprinderi i organizaii mixte, n ntreprinderi, instituii i organizaii cu orice form de organizare juridic i n asociaii obteti, a cror activitate este controlat, subordonat sau n anumite privine este de competena autoritii n care el este angajat, cu excepia activitilor tiinifice, didactice, de creaie i de reprezentare a statului n societile economice; s fie mputernicit al unor tere persoane n autoritatea public n care este angajat; s desfoare nemijlocit activitate de ntreprinztor ori s nlesneasc, n virtutea funciei sale, activitatea de ntreprinztor a persoanelor fizice i juridice n schimbul unor recompense, servicii, nlesniri; s aib conturi nedeclarate n bncile din strintate; s plece n delegaie peste hotare din contul persoanelor fizice i juridice, cu excepia deplasrilor de serviciu, prevzute n acordurile internaionale la care Republica Moldova este parte sau conform nelegerilor dintre autoritile publice ale Republicii Moldova i organele respective din alte state; s primeasc daruri i servicii pentru ndeplinirea atribuiilor de serviciu, cu excepia semnelor de atenie simbolice, conform normelor de politee i ospitalitate recunoscute. Ct privete incompatibilitatea, art.7 din Statutul Alesului Local (2000) stabilete c mandatul alesului local este incompatibil: a) cu calitatea de deputat n Parlament sau membru al Guvernului; b) cu funcia de prefect si subprefect; c) cu calitatea de consilier al unui consiliu de acelai nivel sau de consilier al consiliilor de diferite niveluri din alte uniti administrativ-teritoriale de nivelul doi; d) cu funcia de primar si viceprimar; e) cu calitatea de funcionar public n organul subordonat consiliului respectiv; f) cu calitatea de consilier n consiliul stesc (comunal), orenesc (municipal) respectiv; g) cu calitatea de conductor al unui agent economic; h) n alte cazuri stabilite prin lege. Art.8 (1) stabilete c alesul local care se afla n unul din cazurile de incompatibilitate prevzute la art.7 va demisiona din funcia incompatibila cu mandatul deinut sau i va depune mandatul n termen de 30 de zile de la apariia incompatibilitii. n cazul n care un consilier nu respecta prevederile privind ncetarea incompatibilitii, consiliul din care acesta face parte va decide, la edina imediat urmtoare, ridicarea mandatului consilierului respectiv iar, n caz de neadoptare a deciziei n cauza, la iniiativa prefectului, cazul va fi examinat de instana de judecata.

34

Primarul, n cazul n care se afla ntr-o stare de incompatibilitate prevzuta de lege, este revocat din funcie fr efectuarea unui referendum local, n baza hotrrii definitive a instanei de judecata. Procedura de revocare este iniiata de ctre prefect, din proprie iniiativa sau la cererea persoanelor interesate. Practici i tipuri de conflict de interese n Republica Moldova Pericolul corupiei a fost sesizat de societatea civil i forele politice aflate la guvernare abia dup ce au trecut civa ani de la destrmarea imperiului sovietic i declararea independenei de stat a Republicii Moldova. n perioada cnd legile fostei Uniuni Sovietice erau deja abrogate, iar cele ale Republicii Moldova nc nu fusese adoptate, predomina principiul Se permite tot, ce nu este interzis de lege. Acest principiu a servit drept justificare pentru nstrinarea patrimoniului de stat de ctre persoanele ce deineau funcii publice sau de conducere n cadrul marilor ntreprinderi industriale i gospodriile agricole, pentru promovarea persoanelor favorizate n importante funcii de stat, garantarea de ctre guvern a unor credite prefereniale acordate firmelor-fantom special fondate n acest scop, extinderea nepotismului. Odat ce aceste fenomene negative au luat amploare, Preedinia, Parlamentul i Guvernul Republicii Moldova au iniiat procesele de elaborare i aprobare a mai multor acte legislative i normative scopul crora era prevenirea i contracararea corupiei i, implicit, a conflictelor de interese, acte normative prezentate anterior. Cu toate acestea, chiar i n pofida multiplelor modificri, cadrul legislativ existent nu conine mecanisme eficiente de prevenire a conflictelor de interese, stipulrile respective avnd mai mult un caracter declarativ. Astfel, n legile Republicii Moldova nu se regsete n mod explicit nsi noiunea de conflict de interese; de la funcionarii publici se cere o declaraie de venituri, ns nu se cere i o declaraie de interese; verificarea declaraiilor de venit este o procedur mai mult formal, ntruct ele nici nu mai ajung la inspectoratele fiscale. n consecin, n Republica Moldova corupia i protecionismul au cptat dimensiuni alarmante, muli ceteni considernd ca ceva firesc apelarea la aceste mijloace n scopul soluionrii problemelor cotidiene. De exemplu, din datele Barometrului Opiniei Publice5 rezult c pentru a rezolva o problem, fiecare a zecea persoan, care s-a adresat la primrie, a fost nevoit s ofere cadouri (bani, produse, servicii etc.). n cazul poliiei, judectorilor i notarilor, situaia este i mai grav, acest lucru reprobabil fcndu-l fiecare al treilea. Din cauza cazurilor frecvente de corupie i protecionism, aceste fenomene nu mai sunt percepute de ceteni ca un pericol major pentru societate, ele devenind un mijloc uzual de soluionare a problemelor cotidiene. Astfel, conform datelor Barometrului de Opinie Public din anii 1998-2003, principalele temeri ale populaiei din Republica Moldova sunt omajul, srcia i preurile, corupia situndu-se ntr-o list ce include 12 pericole sociale (foamea, relaiile interetnice, calamitile naturale un rzboi n zon etc.) abia pe locul al noulea. Circa 77% din cetenii Republicii Moldova sunt nemulumii de ceea ce fac autoritile n domeniul combaterii corupiei, iar gradul de nencredere n organele de drept a depit nivelul de 50%.
Barometrul de Opinie Public este un sondaj reprezentativ pentru populaia adult a Republicii Moldova, exclusiv Transnistria, cu o eroare maxim de eantionare de 3.
5

35

Asocierea involuntar a transformrilor democratice cu fenomenele de corupie i protecionism submineaz ncrederea populaiei n corectitudinea direciei de dezvoltare a rii i alimenteaz nostalgiile dup fostul regim sovietic. Mai mult de 60% din respondeni considerau c n fosta Uniune Sovietic, practic n toate domeniile vieii sociale, situaia era mai bun dect n prezent. Analiznd rapoartele Curii de Conturi a Republicii Moldova, declaraiile de pres ale organelor mputernicite s combat corupia i protecionismul, discursurile persoanelor cu nalte funcii n stat, putem evidenia urmtoarele conflicte de interese: crearea unor structuri administrative (ministere, departamente, direcii, agenii, instituii) destinate plasrii persoanelor favorizate n posturi sau gestionrii prtinitoare a anumitor sectoare profitabile ale economiei naionale; aprobarea de bugete centrale sau locale n care sunt incluse cheltuieli nejustificate destinate susinerii ntreprinderilor favorizate; aprobarea bugetelor partea de cheltuieli a crora depete cu mult partea de venituri, crendu-se astfel posibilitatea de gestiona mijlocele financiare conform intereselor personale sau de grup; evitarea sau nclcarea procedurilor viznd angajarea i promovarea funcionarilor publici; garantarea de ctre stat sau a autoritilor publice locale a unor credite prefereniale destinate firmelor protejate de ctre persoanele de conducere. n concluzie, este de accentuat faptul c n pofida mai multor legi i hotrri de guvern, n Republica Moldova nu se promoveaz o politic eficient de prevenire a conflictelor de interese, lupta cu corupia i protecionismul servind n multe cazuri drept un banal instrument de rfuial cu oponenii politici.

36

Cteva cuvinte n loc de concluzie Cu ct mai complex analiza asupra conflictului de interese n Romnia, mai ales n lumina ultimelor schimbri legislative, cu att mai evident nevoia corelrii noilor prevederi legislative cu cele deja existente (dintre care am dori s invocm numai cteva exemple cum ar fi: prevederile din Codul muncii legate de abaterea disciplinar sau ale Codului Penal privind nclcarea legii de ctre un funcionar public, dar i cele ale Legii 544 privind accesul la informaii publice sau Legea privind transparena deciziilor), astfel nct s se evite interpretrile i subiectivismele n aplicarea lor. Marea slbiciune n Romnia rmne ns aplicarea legii iar eforturile n continuare ar trebui canalizate n aceast direcie. Noul cadru legislativ privind corupia i conflictul de interese ofer premise pentru impulsionarea autoritii publice s aplice hotrt toate prevederile care urmresc s diminueze corupia i conflictul de interese la toate nivelele, n timp ce completeaz deficienele legislative invocate pn nu demult c obstrucioneaz aplicarea legii. Investiia n pregtirea funcionarilor (pentru care de altfel se i aloc n aceast perioad sume considerabile din bugetul de Stat, vezi Institutul Naional de Administraie, dar i din Europa), nsuirea unui management performant al resurselor umane n toat administraia public i care s funcioneze transparent, trebuie s devin o prioritate pentru ca aplicarea legislaiei la care ne referim s produc efecte n toat ara. n paralel ns (dac nu n primul rnd) voina politic, consecvena n aplicarea legii, caracterul nedistriminatoriu n aplicarea prevederilor legii, rmn eseniale mai ales ntr-o ar ca Romnia n care politicul joac n continuare rolul esenial n spatele funcionrii administraiei. Nu este mai puin adevrat c, dat fiind n continuare miza politic la nivelul deciziilor din administraie, anumite proiecte de lege: Legea privind statutul aleilor locali, deci a liderilor politici, sunt n continuate amnate pentru discuie n Parlament. n faa unei provocri att de importante, i de la care decurg consecine capitale pentru revigorarea societii romneti, cum este cazul luptei mpotriva corupiei, societatea civil trebuie s se implice hotrt, s monitorizeze aplicarea legii, s atrag atenia asupra tuturor deficienelor, s pregteasc cetenii s acioneze civic i s nu tolereze nici un act de corupie n comunitatea lor. Noua legislaie anti-corupie6, mai mult declaraiile att de promitoare legate de ateptrile privind aplicarea legii, reprezint o provocare i pentru societatea civil, rmnnd de urmrit n continuare n ce msur aceasta rmne consecvent atent la reacia i practicile administraiei (ale justiiei) n aplicarea legislaiei anti-corupie. Este un nou nceput i pentru societatea civil care poate acum demonstra maturitatea pe care a invocat-o n relaie cu instituiile statului. Cum cele mai importante aspecte au fost deja tratate n acest raport punctndu-se de fiecare dat concluzii i recomandri de care s se in cont n aplicarea legii anticorupie n Romnia, ncheia prezentarea noastr cu scurte referiri legate de ateptrile n continuare precum i iniiativele anunate, att din parate instituiilor cu atribuii directe ct i a societii civile.
Legea 161/2003, despre care reprezentani ai administraiei publice centrale i analiti politici apreciaz c reprezint prima abordare unitar a tuturor chestiunilor legate de incompatibiliti, conflict de interese, declararea averilor, transparen, combaterea corupiei.
6

37

Este de punctat totui, motorul care a stat n spatele demersului Guvernului de a da un nou avnt luptei mpotriva corupiei, ncepnd cu asumarea rspunderii pe un pachet de legi, comprehensiv pe tema corupiei. Mai puin dect n alte ri din zon n care societatea civil autohton, prin presiuni sistematice, a pus Guvernul n faa unei decizii, n Romnia este de remarcat aportul organizaiilor i instituiilor internaionale n influenarea, n mod benefic, a agendei politice. Nu fr motiv, n Romnia circul zicala ce nu reuete s fac Guvernul, face UE sau face SUA. Dac astfel merg lucrurile, cu att mai mult societatea civil romneasc trebuie s i asume sarcini mai tranante. Alturi de alte organizaii neguvernamentale cu expertiz n domeniu, Institutul pentru Politici Publice i-a concentrat n ultimele luni atenia asupra modului (dar i coninutului) n care Guvernul a reglementat juridic problema corupiei. Alturi de un colectiv de experi independeni i datorit sprijinului financiar al Fundaiei pentru o Societate Deschis, IPP a urmrit nc din toamna anului trecut principalele argumente ale Guvernului pentru a completa cadrul legal n lupta anti-corupie, analiznd cele mai importante propuneri juridice formulate, comentnd abordarea asumat. Alturi de Transparency International i APADOR CH, IPP a continuat s urmreasc evoluiile politice din jurul asumrii de ctre Guvern a pachetului de legi anti-corupie. n primvara acestui an, dup ce legea a fost promulgat, IPP faciliteaz liderilor instituiilor centrale cu atribuii n aplicarea legislaiei anti-corupie (n special a acelor prevederi privind conflictul de interese) schimbul de opinii i dialogul cu omologi din ri din regiune, care s-au confruntat cu aceleai provocri n aplicarea legii. Toate acestea ca un preambul la o mai larg campanie de monitorizare pentru care grupul de iniiativ avea s l lanseze n continuare, strategie structurat chiar de la noutile legislative asumate de Guvern i la care sau alturat colegi din Centrul de Resurse Juridice, Academia de Advocacy, etc. Interesul ONG pentru urmrirea legii se intersecteaz, am aflat n contextul seminarului internaional, cu cel al Guvernului n sensul n care Guvernul nsui - prin instituiile cu atribuii n acest sens - dorete s procedeze la o monitorizare a aplicrii pachetului de lege. La o aa mobilizare rezultatele ar trebuie s fie pe msur, adic ONG s nu mai aib nici ocazia s depisteze conflicte de interese nc funcionnd n administraia public din Romnia, nici fapte de corupie (orict de minore) pentru c n-ar mai fie existat, dat fiind exigena enunat a instituiilor i vigilena lor.

38