Final 14 septembre 2001

UTILISATION DESCORTES MILITAIRES OU ARMES POUR LES CONVOIS HUMANITAIRES Document danalyse et directives ne faisant pas autorit Note liminaire : Le groupe spcial sur les politiques de scurit du Secrtaire gnral adjoint a demand au Bureau de la coordination des affaires humanitaires dtablir un projet de directives concernant lutilisation descortes militaires ou armes pour les convois humanitaires. Le texte ci-aprs a t produit en collaboration avec des organes membres du Comit permanent interorganisations, le Coordonnateur des Nations Unies pour les questions de scurit, le Dpartement des oprations de maintien de la paix, des universitaires qui lont examin, ainsi que des collgues sur le terrain dans un certain nombre dorganismes. Il a t approuv en vue dapplication par le Groupe de travail du Comit permanent interorganisations sa runion de mai 2001. Le texte, approuv par ce groupe de travail, a ensuite t soumis au Bureau des affaires juridiques et un certain nombre de modifications supplmentaires lui ont ensuite t apportes. La partie I dcrit le contexte gnral de ces directives. Elle conclut quen raison de lvolution de la nature des conflits et de lassistance humanitaire, les escortes militaires ou armes sont ncessaires dans un nombre limit de cas dans lesquels elles doivent tre utilises parcimonieusement, et uniquement selon des directives claires. La partie II prsente deux sries de directives ne faisant pas autorit : la premire dfinit les cas dans lesquels ces escortes peuvent tre utilises et le deuxime la faon dont elles peuvent ltre. Partie I Introduction : Soutenir les oprations humanitaires alors que les conditions gnrales rduisent lespace humanitaire Au sujet des oprations humanitaires en temps de guerre, on part du principe important que les forces militaires ont plus gagner en se concentrant sur leurs buts militaires quen accordant leur attention aux objectifs non militaires1. Au cours de nombreux conflits, des parties ceux-ci se sont montres disposes accepter des oprations humanitaires parce quelles pensaient que celles-ci ne reprsentaient pas dobstacle important leurs propres buts militaires et que les organismes humanitaires ntaient pas parties au conflit. Le droit humanitaire international a voulu dvelopper cette distinction entre le domaine militaire et le domaine non militaire pour crer ce que lon a parfois appel un espace

Claude Bruderlein, Towards a New Strategic Approach to Humanitarian Protection and the Use of Protected Areas, p. 2. New York et Genve : Nations Unies (Bureau de la coordination des affaires humanitaires, 2000). 1

humanitaire 2. Lemploi descortes armes ou militaires accompagnant les convois humanitaires na gnralement pas servi renforcer cet espace humanitaire. Toutefois, il a souvent t difficile de maintenir la distinction entre cibles militaires et cibles non militaires. Il est souvent arriv que les responsables militaires et politiques considrent la population toute entire de ladversaire comme reprsentant lennemi, et donc comme un objet doprations militaires. Les souffrances des populations ennemies , dans ces cas, ne sont pas une consquence incidente des oprations militaires, mais souvent lobjet de ces oprations3. Mme en labsence de tentative dlibre pour viser des civils, ceux-ci sont de plus en plus victimes des armes dans la zone des combats, y compris des bombardements ariens des zones peuples. Au cours de la Deuxime Guerre mondiale, la distinction entre combattants et civils a t largement maltraite4. Donc, malgr le dveloppement du droit humanitaire international et du droit de la guerre et la poursuite de leur codification, le nombre de civils tus en pourcentage de la mortalit totale a augment au cours du sicle dernier5. Les organismes humanitaires se demandent actuellement comment agir. Selon certains, ce quil faut, face cette sparation qui sestompe entre le domaine militaire et le domaine non-militaire, cest raffirmer limpartialit, la neutralit et lidentit indpendante de la communaut humanitaire et prendre toutes les mesures justifies pour renforcer la distinction entre les acteurs militaires dune part et les humanitaires de lautre6. Ce qui importe ici cest de renforcer laccs ngoci aux bnficiaires. Dautres ont un avis quelque peu diffrent : alors que les conditions de dpart consensuelles sur lesquelles reposait laction humanitaire internationale saffaiblissent, il faut mettre un accent nouveau sur le respect, au besoin obtenu par des moyens militaires, de certaines rgles minimales7. Dans ce contexte, lutilisation descortes militaires ou armes est vue comme ncessite par lvolution des circonstances, comme une mesure nouvelle pour atteindre un objectif humanitaire ancien. Ce dbat est rendu plus urgent par deux autres faits nouveaux : premirement, les travailleurs humanitaires sont de plus en plus harcels et victimes dattaques armes.
Ibid, citant Jean Pictet, Development and Principles of International Humanitarian Law. Genve, Institut Henry Dunant, 1985. 3 Voir par exemple, Brooks D. Simpson et Jean V. Berlin, diteurs, Shermans Civil War : Selected Correspondence of William T. Sherman, 1860-1865 (University of North Carolina Press, 2000). 4 Voir, par exemple, Peter Calvocoressi, Guy Wint et John Pritchard, Total War, 2me ed. (Londres : Penguin, 1989), p.512. 5 On ne peut pas se fier aux estimations du pourcentage de civils parmi le total des morts. lONU, les estimations suivantes ont t avances (A/C/3 SR 1780), cit dans Esbjorn Rosenblad, International Humanitarian law of Armed Conflict, (Genve : Institut Henry Dunant, 1979), p. 55 et 56 : Premire Guerre mondiale, 1,5 %; Deuxime Guerre mondiale, 48 %; guerre de Core 84 %; guerre du Viet Nam, 85+ %. 6 Voir, par exemple, Ed Schenkenberg van Mierop dans Civil-Military Cooperation in the Wake of Kosovo : A Humanitarian Perspective, Confrence sur la coopration militaire, Copenhague, 1er et 2 septembre 2000. 7 Voir, par exemple, le rapport Brahimi (A/55/305), par. 50 et 63.
2

Parfois, ce harclement et ces attaques font partie dun effort dlibr pour empcher lacheminement de laide et des services humanitaires aux populations ennemies, ou dpendent de la mesure dans laquelle les organismes humanitaires ne sont plus considrs comme impartiaux, neutres et indpendants. Parfois, il sagit seulement dune manifestation du gangstrisme, de la criminalit et dun morcellement gnral du pouvoir associs de nombreux conflits modernes, particulirement dans les tats en faillite8. La deuxime cause de lurgence du dbat sur la relation entre les forces militaires et la communaut humanitaire est lvolution de la pense militaire lgard de la fourniture daide et de services humanitaires. lOTAN et ailleurs, la doctrine des oprations civilo-militaires a volu et les forces militaires ont de plus en plus tendance tre employes pour appuyer la fourniture daide humanitaire, parfois mme la fournir directement9. Prparation des directives cinq questions pralables : Afin dlucider certaines de ces questions, le Secrtaire gnral adjoint a charg une quipe spciale dtudier les questions de politique lies la scurit du personnel. Cette quipe sest runie New York les 17 et 18 novembre 1999 et a formul des recommandations dans un certain nombre de domaines10. Selon lune de ces recommandations, des directives devaient tre formules au sujet de lutilisation descortes militaires ou armes pour accompagner les convois humanitaires. La rdaction des directives a t confie au Bureau de la coordination des affaires humanitaires. Il y a relativement peu de missions au sujet desquelles la question se pose. Les convois humanitaires des Nations Unies circulent sans escorte militaire ou arme dans 15 des 22 situations durgence complexes dont le Bureau de la coordination des affaires humanitaires soccupe actuellement de prs. Nanmoins, la question sinscrit dans lensemble plus gnral des relations entre les organismes humanitaires et les forces militaires. Pour tudier les directives qui sappliqueront aux escortes militaires ou armes des convois humanitaires, on peut se poser cinq sries de questions : i. La nature des conflits modernes expose-t-elle les travailleurs humanitaires des risques qui nexistaient pas dans le pass?

Dans sa rsolution 54/192 du 17 dcembre 1999, lAssemble gnrale dplore que de plus en plus de membres du personnel humanitaire des Nations Unies meurent en mission et que le respect des principes et rgles du droit international humanitaire saffaiblisse continuellement. Le rapport du Secrtaire gnral sur la sret et la scurit du personnel des Nations Unies (A/55/494, 18 octobre 2000) rend compte plus en dtail de laggravation de linscurit. 9 Voir, par exemple, Jean-Daniel Tauxe, The ICRC and civil-military cooperation in situations of armed conflict , quarante-cinquime sminaire Rose-Roth, Montreux, 2 mars 2000. 10 Rapport des groupes spciaux sur les questions politiques et juridiques et sur les questions oprationnelles, diffus sous couvert dune note du Secrtaire gnral adjoint du 28 mars 2000.

ii.

Dans laffirmative, convient-il de faire protger les convois humanitaires par des escortes militaires ou armes, ou bien lassociation avec des forces militaires compromettrait-elle limpartialit des organismes humanitaires? Si les convois humanitaires encourent plus de risques et si cette association avec des forces militaires ne risque pas de compromettre leurs principes ou leurs activits, la prsence descortes militaires ou armes sera-t-elle effectivement utile? Accrotra-t-elle la scurit ou la rduira-telle? Respectera-t-elle ou non les conditions nonces dans les Normes minimales de scurit oprationnelle de lONU? En rsultera-t-il un accroissement de lassistance qui pourra tre achemine ou une diminution? La scurit des populations bnficiaires sera-t-elle de ce fait accrue ou affaiblie? Quelles seraient les consquences dun non-accompagnement des convois humanitaires par des escortes armes ou militaires? Quelles politiques ou pratiques existent dj au sujet de lemploi descortes armes ou militaires et quelle a t leur efficacit? Intensification de la menace pesant sur les travailleurs humanitaires

iii.

iv.

v.

i.

La guerre moderne tend faire courir des risques accrus aux travailleurs humanitaires. Trois raisons principales cela ont t mises en vidence. (a) Nature de plus en plus irrgulire des forces Au cours de la priode 1900-1950, la grande majorit de lactivit militaire a t le fait de forces rgulires. Ce qui caractrise ces forces, cest quelles sont solidement diriges et contrles, que les liens hirarchiques sont puissants et la discipline intrieure stricte et que lemploi de la force des fins militaires se distingue clairement de lemploi de la force des fins prives ou criminelles. Au cours de cette priode, les travailleurs humanitaires principalement ceux du Mouvement de la Croix-Rouge ont agi avec le consentement des belligrants et ont rarement t soumis des menaces physiques notables. Lemblme de la Croix-Rouge symbolisait une protection presque universellement reconnue11. Dans la deuxime moiti du XXe sicle, la plupart des activits militaires ont t le fait de forces irrgulires. Les conflits intertatiques, qui avaient reprsent la plus grande partie de lactivit militaire dans la premire moiti, ont largement fait place des guerres de libration nationale, des insurrections, des guerres de scession et, dans les dernires annes du sicle, une forme de guerre de gangsters de nature la fois ethnique, politique et criminelle. Souvent, le commandement, les contrles et la hirarchie ont t plus faibles quau cours de la priode prcdente, de mme que la discipline interne. Le
Comit international de la Croix-Rouge (CICR), Principes et interventions en matire dassistance et de protection dans le cadre de laction humanitaire internationale (lutilisation descortes armes), prsents la sixime Confrence internationale de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge le 15 septembre 1995.
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recrutement croissant denfants et de combattants luttant sous lemprise de la drogue a peut-tre aggrav cette tendance, de mme que la criminalisation et la privatisation des conflits12. (b) Les organismes humanitaires sont de moins en moins perus comme impartiaux : multiplication des organismes humanitaires Avant 1950, ctait le Mouvement de la Croix-Rouge qui fournissait la plupart des services humanitaires dans les conflits arms. Son impartialit et sa neutralit taient gnralement reconnues. la fin du XXe sicle, les organisations non gouvernementales actives dans les principales zones de conflit se comptaient par centaines13. Beaucoup avaient des appartenances religieuses, ethniques ou nationales qui faisaient douter de leur objectivit lorsque les conflits eux-mmes avaient un caractre religieux ou ethnique. Parfois, ces doutes taient fonds et dautres organismes authentiquement dvous aux principes humanitaires ont souffert de lassociation14. (c) Affaiblissement de limpartialit perue des acteurs humanitaires : volution du rle des organismes humanitaires Au cours des grands conflits de la premire moiti du XXe sicle, les organismes humanitaires ont eu plutt tendance ne pas entreprendre dactivits risquant de peser sur lissue du conflit. Cest ainsi quaucun dentre eux na ravitaill les habitants de Leningrad assige entre 1941 et 1944. De fait, il semblait admis que la politique de lAllemagne consistant obtenir la capitulation de cette ville par la faim tait un but de guerre lgitime15. En loccurrence, il ny a donc pas eu dopposition entre les actes des assigeants et ceux de la communaut humanitaire. Cinquante ans plus tard, les objectifs des uns et des autres sopposent de plus en plus. Lexploitation de la faim comme arme de guerre en est un exemple. Face la rsurgence de cette pratique dans des conflits rcents, la communaut internationale a soulign de plus en plus que laide alimentaire devait tre fournie ceux qui en avaient besoin. Dans les cas o un ou plusieurs belligrants ont activement cherch affamer lennemi des fins militaires dans des conflits en Afghanistan, en Angola, en BosnieA/55/494, annexe II. En 1995, en Bosnie-Herzgovine, plus de 3 000 personnes appartenant plus de 250 organismes humanitaires taient porteuses de cartes didentit valides du Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis. Mark Cutts, The Humanitarian Operation in Bosnia and Herzegovina, 1992-95 : Dilemnas in negotiating humanitarian access (Genve : Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis, New Issues in Refugee Research Document de travail N8, 1999), p. 7. En 1999, au moins 180 ONG exeraient des activits au Kosovo. Suhrke, Barutciski, Garlock et Sandison, The Kosovo Refugee Crisis, An Independent Evaluation of UNCHRs Emergency Preparedness and Response (Genve : Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis, fvrier 2000), p. 65. 14 Voir, par exemple, Cutts ci-dessus, p. 7, 23 et 24. Voir aussi CICR ci-dessus, Principles and Response. 15 Tout comme le stipule larticle 17 du Code Lieber, It is lawful to starve the hostile belligerent, armed or unarmed, so that it leads to the speedier subjection of the enemy (Il est admissible daffamer les belligrants hostiles, arms ou non arms, pour obtenir la reddition plus rapide de lennemi), le Tribunal militaire de Nuremberg jugea, au sujet du sige de Leningrad, que la suppression de toute source de ravitaillement de lextrieur tait lgitime. War crimes reports, Vol. 12, p. 84.
13 12

Herzgovine, en Croatie, au Kosovo, en Somalie, dans le sud du Soudan, dans le Nord de lOuganda ou ailleurs, des organismes humanitaires se sont interposs leurs risques et prils en essayant dacheminer des ravitaillements16. Parfois, comme en BosnieHerzgovine, la communaut internationale a ragi en sassociant aux acteurs militaires qui taient parties au conflit (ou semblaient ltre)17. ii. Impartialit et usage de la force, y compris par des escortes armes

Dans de nombreux cas, lusage de la force, y compris par des escortes armes, compromettrait limpartialit des organismes humanitaires. Dans dautres cependant, lemploi descortes armes ou militaires pour accompagner les convois humanitaires accrotrait la capacit quont les organismes humanitaires de fournir une assistance de manire impartiale, cest--dire quelle que soient la race, les convictions religieuses ou la nationalit des bnficiaires, et uniquement en fonction des besoins18. Lexemple des siges, donn plus haut, peut tre appliqu aussi dautres situations dans lesquelles un belligrant, qui contrle laccs des zones tenues par un autre belligrant, peut vouloir rduire le volume daide qui parvient ceux quil considre comme une population ennemie. Pendant le conflit en Bosnie-Herzgovine, des organismes humanitaires nont pas pu apporter de laide ceux qui en avaient besoin en raison du manque de coopration des factions militaires qui commandaient laccs aux populations les plus dmunies. Cest seulement lorsque des escortes militaires ont t fournies et lorsque ceux qui les assuraient ont cr limpression quils allaient effectivement faire usage de la force que le dsquilibre sest attnu19. iii. Utilit descortes armes ou militairess

Dans de nombreux cas la grande majorit lutilisation descortes armes ou militaires irait lencontre de leffet recherch. Elle risquerait alors de compromettre la scurit du personnel humanitaire et de le rendre moins en mesure de fournir une assistance effectivement en fonction des besoins et indpendamment de la race, des convictions religieuses ou de la nationalit. Voici quelques exemples : . La coopration avec une force militaire extrieure y compris avec une force sous mandat de lONU peut conduire des acteurs locaux tablir une association entre les organismes humanitaires et les objectifs politiques et militaires de cette force.

Voir, par exemple, Action internationale contre la faim, Geopolitics of Hunger : 2000-2001 Hunger and Power. Boulder : Lynne Rienner, 2000. Voir aussi Catherine Bertini, Dclaration devant le Conseil de scurit des Nations Unies loccasion du dbat relatif la scurit du personnel humanitaire des Nations Unies, New York, 9 fvrier 2000 (Programme alimentaire mondial, 2000). 17 Larry Minear et dautres auteurs, Humanitarian Action in the Former Yugoslavia. The U.N.s Role, 1991-1993, dans Occasional Paper N 18 du Watson Institute, 1994, p.83 103. 18 Cette dfinition de limpratif humanitaire est celle de larticle 2 du Code de conduite pour le Mouvement international de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge et pour les organisations non gouvernementales lors des oprations de secours en cas de catastrophe, 1994. 19 Cutts, p. 14 16.

16

La coopration avec des escortes armes ou militaires qui nont pas les moyens davoir la supriorit en cas dattaque et de maintenir les voies ouvertes pour des convois ultrieurs peut rendre les convois ou les voies plus vulnrables que sil ny avait pas descorte. Si une dpendance se cre par rapport une force militaire ou arme trangre ou locale il devient souvent impossible doprer sans elle. Cooprer avec un des belligrants peut faire quil sera impossible ou dangereux doprer sur un territoire contrl par un autre belligrant, moins dun accord concernant la relve la frontire.

Ces problmes sont exacerbs lorsque, comme cest gnralement le cas, les acteurs humanitaires demeurent dans la zone de conflit aprs le dpart des forces militaires extrieures. iv. Consquence du non-emploi descortes militaires ou armes

Indpendamment de leur utilit, certains organismes humanitaires en raison de principes gnraux ne veulent pas faire protger leurs convois par des escortes militaires ou armes. Cette position peut renforcer une tendance gnrale la fourniture directe de services humanitaires par des forces militaires trangres. Si les organismes humanitaires ne veulent pas ou ne peuvent pas fournir de services humanitaires, il est de plus en plus probable que des forces militaires trangres prendront leur place. Ceci est vrai pour des raisons aussi bien militaires (par exemple, dans le cadre dune entreprise visant obtenir les faveurs de la population au sein de laquelle une force opre) que strictement institutionnelles (par exemple, sil est ncessaire que les forces militaires soient perues comme actives pendant des priodes o la menace est faible) ou immdiatement politiques (par exemple, dans le cadre dune entreprise de relation publique auprs de tel ou tel groupe de population de ltat qui envoie les forces militaires). Lexprience au Kosovo offre un autre exemple de la mesure dans laquelle des acteurs bilatraux et multilatraux peuvent et veulent se charger de fonctions qui sont normalement celles dorganismes humanitaires indpendants20. Mme si le cas du Kosovo reste unique, certains tats occidentaux, lUnion europenne et lOTAN repensent leur doctrine militaire, particulirement dans le domaine de la scurit, et cherchent comment utiliser des fins civiles certains de leurs moyens et ressources militaires actuellement sous-utiliss21.

20

On trouvera plus de dtails dans Larry Minear et dautres auteurs, NATO and Humanitarian Action in the Kosovo Crisis dans Occasional Paper N 36 du Watson Institute, 2000. 21 Tauxe, ibid.

v.

Politiques et pratiques dj en place

lONU, la formulation de politiques applicables laccompagnement des convois humanitaires par des escortes armes et militaires, ainsi quaux questions apparentes, par exemple lemploi de services de scurit arms ou militaires dans des installations fixes, sest faite sans unit. Globalement toutefois, les organismes des Nations Unies ont adopt des politiques qui reconnaissent la ncessit descortes armes ou militaires dans des circonstances exceptionnelles22. Dans le cas des gardes arms fournis par les socits de services de scurit pour escorter des convois, cest la directive relative la scurit diffuse le 9 janvier 1996 concernant lemploi de gardes arms par les organismes des Nations Unies qui sapplique. Cet emploi ncessite lautorisation du Coordonnateur des Nations Unies pour les questions de scurit. Au sujet de la protection par des forces des Nations Unies, lautorisation denvoyer une telle force, que ce soit pour instaurer la paix ou pour la faire respecter, relve du Conseil de scurit, qui arrte aussi le mandat de cette force. Dans tous les cas, la protection qui est demande un lment militaire dune opration de maintien de la paix de lONU pour des convois humanitaires doit tre conforme au mandat de cette opration de maintien de la paix tel quil a t dfini par le Conseil de scurit. Les diffrents organismes humanitaires extrieurs lONU appliquent des politiques diverses. Le Mouvement de la Croix-Rouge juge de manire gnrale toute protection arme de toute composante du Mouvement contraire aux Principes fondamentaux suivants : humanit, indpendance, impartialit et neutralit23. Certains autres, particulirement parmi les agents dexcution dorganismes des Nations Unies, nont pas de telles objections24. Des efforts ont t faits pour dfinir une politique commune tous les organismes humanitaires, y compris aussi bien les membres de la famille des Nations Unies qui ont des mandats humanitaires que les organismes humanitaires non gouvernementaux. En 1995, le Comit permanent interorganisations a adopt le rapport du Groupe spcial sur lemploi des ressources militaires et de la protection civile lappui des oprations humanitaires25. Ce rapport ne parle pas en particulier de lemploi descortes armes ou militaires mais nonce six principes gnraux applicables lutilisation de toutes les ressources militaires lappui doprations humanitaires :

Comparer, par exemple, Haut Commissariat des Nations Unies pour les rfugis, The Security and Civilian and Humanitarian Character of Refugee Camps and Settlements, EC/49/SC/INF.2, 1999 et Coordonnateur des Nations Unies pour les questions de scurit, Manuel de scurit, 1995. 23 Comit international de la Croix-Rouge (CICR), Rapport sur lemploi de la protection arme pour lassistance humanitaire, extrait de Document de travail, Conseil des dlgus, 1995, prsent au CICR et la Fdration internationale, Conseil des dlgus, Genve, 1er et 2 dcembre 1995. 24 Cutts, p. 6 10. 25 Dpartement des affaires humanitaires, Groupe de travail du Comit permanent interorganisations, 19e sance, 27 septembre 1995, Genve : compte rendu analytique.

22

i.

Les dcisions daccepter des ressources militaires doivent tre prises par les organismes humanitaires, et non pas par les autorits politiques, et uniquement sur la base de critres humanitaires. Les ressources militaires ne doivent tre demandes que sil nexiste pas de solution civile comparable et uniquement si leur emploi peut rpondre un besoin humanitaire aigu. La ressource militaire considre doit donc ne pas exister autrement ou pouvoir tre dploye plus rapidement, et son utilisation doit se faire en dernier recours. Une opration humanitaire qui utilise des ressources militaires doit conserver sa nature et son caractre civils. Elle doit continuer globalement de dpendre de lorganisme humanitaire responsable de lopration et dtre dirige par lui, quels que soient les arrangements particuliers concernant le commandement dont dpend la ressource militaire considre. Autant que possible, cette ressource doit tre utilise sans armes et avoir une apparence civile. Les pays qui fournissent des contingents militaires pour appuyer des oprations humanitaires doivent veiller ce quils respectent le code de conduite et les principes de lorganisme humanitaire responsable du dploiement. La participation, sur une grande chelle, de militaires la fourniture directe dassistance humanitaire doit tre vite. Toute utilisation de ressources militaires doit tre telle que lopration humanitaire conserve son caractre international et multilatral26.

ii.

iii.

iv.

v. vi.

Les principes i et ii, qui sont les plus gnraux, sont manifestement applicables au cas particulier des escortes armes ou militaires. Les principes iii vi peuvent tre moins applicables. Le principe iii., par exemple, risque de gner laptitude de lescorte arme ou militaire dissuader suffisamment les attaquants potentiels. Dans la pratique, les divers organismes humanitaires nont pas des positions trs loignes, mme sils peuvent prendre leurs dcisions en fonction de critres diffrents. Conclusion : La pratique gnralement restrictive suivie par lensemble des grands organismes humanitaires est approprie. Quelles que soient les directives qui seront adoptes, elles devront tenir compte de lobjectif gnral qui consiste limiter les cas dans lesquels ces organismes devront recourir des escortes armes ou militaires.

26

Dpartement des affaires humanitaires, Emploi des ressources militaires et de la protection civile lappui des oprations humanitaires : Rapport du Groupe spcial, 27 septembre 1995.

Il faut se fliciter de la convergence des pratiques entre les organismes humanitaires sur le terrain et la renforcer afin, ventuellement, de trouver une position commune lensemble dentre elles quelle que soit lopration. Les directives qui seront approuves, quelles quelles soient, devront tenir compte de ce que les dcisions sont prises deux niveaux : premirement, on dcide de la date laquelle les escortes armes ou militaires sont utilises et, deuximement, une fois cette dcision prise, on dcide de la faon dont cela doit se faire.

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Partie II Directives ne faisant pas autorit concernant les moments dans lesquels il convient dutiliser des escortes militaires ou armes Rgle gnrale En rgle gnrale, les convois humanitaires nutilisent pas descortes armes ou militaires. Exceptions (critres) Des exceptions cette rgle gnrale seront envisages en dernier recours et uniquement lorsque les critres suivants sont tous remplis : i. Souverainet . La puissance souveraine ou le pouvoir local (les autorits locales ) ne veut pas ou ne peut pas garantir des conditions sres sans le recours des escortes militaires ou armes. Besoin. Le niveau des besoins humanitaires est tel que labsence dassistance humanitaire entranerait des souffrances humaines inadmissibles mais lassistance ne peut pas tre fournie sans lutilisation descortes militaires ou armes. Sret. Il est possible de fournir des escortes armes ou militaires dune manire qui garantisse la dissuasion crdible ncessaire pour renforcer la scurit du personnel humanitaire et la capacit de fournir une assistance aux bnficiaires prvus sans compromettre la scurit de ceux-ci ou dautres populations locales. Durabilit. Lutilisation descortes armes ou militaires ne compromettra pas la capacit long terme de lorganisme de sacquitter de sa mission de manire sre et effective.

ii.

iii.

iv.

Exceptions (modalits) Dans le systme des Nations Unies, cest normalement le responsable dsign qui dtermine si les critres sont remplis ou non. Par lintermdiaire du Coordonnateur des Nations Unies pour les questions de scurit, il doit rendre compte au Secrtaire gnral des questions qui concernent la scurit du personnel et des biens de lOrganisation. Note : Dans la plupart des cas, mais non dans tous, le Coordonnateur de laction humanitaire, le Coordonnateur rsident et le responsable dsign sont une seule et mme personne. Les attributions du Coordonnateur rsident concernant le personnel et les biens de lOrganisation sont dfinies de

11

manire exhaustive au paragraphe 20 de la section V du Manuel de scurit des Nations Unies. Etant admis quune position commune aux acteurs humanitaires renforcera la scurit de tous, le responsable dsign (ou, le cas chant, le Coordonnateur de laction humanitaire) consultera largement les organismes humanitaires avant de se prononcer. Le responsable dsign invitera les reprsentants des organismes humanitaires extrieurs aux Nations Unies participer, en qualit de membres ou dobservateurs, aux travaux de lEquipe de coordination du dispositif de scurit. Au sujet du critre de souverainet, le responsable dsign, engagera officiellement les autorits locales dterminer si elles veulent ou peuvent crer les conditions de scurit ncessaires et remplir leurs obligations de droit international humanitaire. Il avisera officiellement les membres de la communaut humanitaire du rle des forces oprant sous mandat du Conseil de scurit en ce qui concerne lappui cette communaut ainsi que des dispositions de laccord ventuellement en vigueur au sujet du statut des forces. Note : Dans certains cas, il y a eu confusion au sujet de la question de savoir si dans un pays un accord sur le statut des forces ou un accord sur le statut de la mission tait en vigueur, quelle tait sa porte et ce quil signifiait dans la pratique. Le responsable dsign sefforcera dlucider cette question lintention des reprsentants de la communaut humanitaire en gnral, comme base des plans de scurit. Au sujet du critre de scurit, le responsable dsign tiendra compte, entre autres, des facteurs suivants : . Qui fournit lescorte? (par exemple les forces des Nations Unies qui conduisent des oprations de paix et dont les actions sont dtermines par les dcisions du Conseil de scurit, dautres forces internationales, des forces gouvernementales, des forces non tatiques, des gardes arms fournis par des socits de services de scurit, dont lutilisation, dans le cas de lONU, est soumise lapprobation du Coordonnateur pour les questions de scurit.) Que peut-elle faire? (Peut-elle fournir du renseignement sur la situation en matire de scurit? Aura-t-elle un rel effet dissuasif contre les attaques? Sera-t-elle crdible en cas dattaque? Quelles sont ses rgles dengagement? Quelles sont les modalits de commandement et de surveillance? A-t-elle une capacit dextraction? Peut-elle maintenir une voie ouverte et sre pour les convois futurs une fois que la force aura servi faire passer le premier convoi?) Quel degr de priorit ceux qui fournissent les escortes accordent-ils la protection des convois humanitaires? Les escortes elles-mmes peuventelles tre source dinscurit?

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A-t-on le choix? (par exemple, ceux qui fournissent les escortes insistentils pour quelles soient utilises, pour des raisons politiques, militaires, conomiques ou criminelles? Dans laffirmative, la rsistance risque-t-elle davoir des consquences?) Lemploi descortes dans une zone aura-t-il pour effet daffaiblir la capacit qu lorganisation de sacquitter de sa mission dans dautres zones? (Par exemple, si les escortes sont fournies par un belligrant, la capacit doprer dans les zones non tenues par ce belligrant en sera-telle affecte?)

Au sujet du critre de durabilit, le responsable dsign examinera si lemploi descortes armes ou militaires risque de rendre plus difficile la fourniture dune aide ultrieure. (Par exemple, si des escortes sont fournies par une force militaire extrieure, que se passera-t-il lorsque, comme cela est habituellement le cas, cette force militaire partira mais que les oprations humanitaires devront se poursuivre?) Note : Dans certaines occasions, le responsable dsign constatera que les critres de sret ou de durabilit ne sont pas remplis. Il conviendra peuttre alors de suspendre les oprations ou de les retirer. Poursuivre des oprations face un risque dont la gravit est inacceptable est rarement un bon moyen de rpondre aux besoins humanitaires. En plus dune occasion, les autorits politiques ont incit les acteurs humanitaires poursuivre leurs oprations sous escorte militaire ou arme et face un risque trop lev trouvant l une excuse pour ne pas sattaquer aux causes profondes de la crise humanitaire. Relations avec des forces oprant dans le cadre dun mandat des Nations Unies Le rle et le mandat des forces oprant dans le cadre dun mandat des Nations Unies sont dfinis par le Conseil de scurit des Nations Unies et cette dfinition simpose. La note du Secrtaire gnral en date du 30 octobre 2000 servira de guide pour les relations entre les reprsentants du Secrtaire gnral, les coordonnateurs rsidents et les coordonnateurs humanitaires dans laccomplissement de ce mandat. Les relations entre les lments politiques et militaires de la prsence des Nations Unies et de la prsence humanitaire y compris lemploi descortes militaires pour les convois humanitaires seront dtermines par accord entre le Reprsentant spcial du Secrtaire gnral/Reprsentant du Secrtaire gnral et le Coordonnateur humanitaire/Coordonnateur rsident, conformment au mandat du Conseil de scurit. En application du paragraphe 8 de la note du Secrtaire gnral, le Reprsentant spcial du Secrtaire gnral/Reprsentant du Secrtaire gnral et le Coordonnateur humanitaire/Coordonnateur rsident rgleront sur place les diffrends en matire de politiques. Si cela nest pas possible, la question sera soumise lquipe du Sige en vue dun rglement.

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Note 1 : Il existe trs peu de situations dans lesquelles des escortes peuvent tre employes par des force oprant dans le cadre des Nations Unies. Actuellement, les seuls exemples que lon peut citer sont les oprations au Timor oriental, en rythre/thiopie et en Sierra Leone et aucune escorte nest employe dans aucun de ces trois cas. Note 2 : Le rapport Brahimi (sect. II/E) propose une notion de limpartialit qui, dans certains cas, serait totalement distincte des principes humanitaires qui rgissent la fourniture dune assistance humanitaire. En pareil cas, il ny aurait pas didentit automatique dintrts entre les lments des Nations Unies qui dpendent du Reprsentant spcial du Secrtaire gnral/Reprsentant du Secrtaire gnral et ceux qui sont coordonns par le Coordonnateur humanitaire/Coordonnateur rsident. Directives non contraignantes sur la faon dutiliser des escortes militaires ou armes Principes directeurs des relations entres humanitaires et militaires Dans les situations dans lesquelles un acteur militaire extrieur est prsent, la relation entre la communaut humanitaire et les forces militaires extrieures doit reposer sur un certain nombre de principes directeurs, notamment les suivants : i. Primaut des organismes humanitaires dans le travail humanitaire. Le travail humanitaire doit tre accompli en premier lieu par des organismes humanitaires. Dans la mesure o des organismes militaires ont un rle immdiat jouer pour appuyer le travail humanitaire, ce rle doit consister crer des conditions sres et/ou fournir un appui logistique lorsque les organismes humanitaires le demandent. Primaut des critres humanitaires. La dcision de demander ou daccepter lutilisation descortes militaires ou armes doit tre prise par les organismes humanitaires et non pas par les autorits politiques ou militaires, sur la base uniquement de critres humanitaires. Identit humanitaire. Les convois humanitaires doivent conserver leur nature et leur caractre civils. la diffrence des vhicules, des armes et du personnel assurant lescorte, les convois doivent rester exclusivement humanitaires et le personnel arm doit rester dans des vhicules distincts. Pour que le caractre civil des convois humanitaires soit vident, les vhicules autres que ceux qui transportent les escortes armes doivent porter le marquage Absence darme. Note : En cas de participation dacteurs militaires extrieurs, les principes directeurs ci-dessus doivent tre accepts davance. Les reprsentants de la communaut humanitaire voudront peut-tre examiner

ii.

iii.

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la prparation des accords avec des autorits militaires suprieures qui confirmeront que ces principes serviront de base la coopration et la division du travail concernant les escortes des convois humanitaires. Action collective de la communaut humanitaire ngociation Si possible, une quipe unique reprsentant tous les organismes humanitaires qui demandent que leurs convois soient accompagns descortes armes ou militaires devra ngocier les arrangements concernant ces escortes. Avant ces ngociations, lquipe devra convenir dune approche commune aux lments formels qui devront tre ngocis. Note : Par exemple, elle devra se poser les questions suivantes : . Les organismes humanitaires conviendront-ils dun accord global au nom de tous les organismes intresss ou des accords distincts seront-ils ncessaires avec chaque organisme? Avec quelles parties laccord concernant les escortes sera-t-il ngoci? quel niveau laccord concernant les escortes sera-t-il ngoci? Laccord sera-t-il officiel et crit ou consistera-t-il en une entente officieuse? Quelles conditions seront acceptes? Ceux qui fournissent les escortes seront-ils rmunrs et quels seront les cots? Quelles sont les ramifications politiques de laccord? Quelles questions de responsabilit civile seront souleves, les privilges et immunits des Nations Unies pourront-ils ou non tre invoqus et qui sappliqueront-ils? Lexistence et la teneur de laccord seront-elles divulgues de manire gnrale?

. .

Action collective de la communaut humanitaire teneur des ngociations Si possible, lquipe de ngociation concernant les oprations humanitaires devra avoir une position commune sur les lments de fond qui feront lobjet des ngociations. Note : Par exemple : . Modalits concernant lvaluation de scurit avant mouvement (par exemple, rle du responsable dsign et de lEquipe de coordination du dispositif de scurit pour ce qui est dvaluer le 15

niveau de menace et de prendre les arrangements appropris; des phases seront-elles dtermines officiellement, chacune requrant une configuration approprie?) . Modalits concernant la composition des convois (Y aura-t-il la fois des vhicules de lONU et dONG? Un manifeste global serat-il tabli, pour qui? Des passagers seront-ils admis et le cas chant, quelles seront les catgories de passagers?) Modalits concernant le commandement et la surveillance des convois (par exemple, qui dtermine la configuration du convoi et qui dcidera de linterrompre ou non, de dtourner son itinraire, ou bien des vhicules sous escorte pourront-ils ou non quitter le convoi unilatralement?) Modalits concernant le transport et lusage darmes (par exemple, les convois humanitaires doivent conserver leur nature et leur caractre civils. la diffrence des vhicules, armes et personnel des escortes, les convois doivent rester exclusivement humanitaires. Le personnel arm devrait rester bord de vhicules distincts.) Modalits concernant les communications et la liaison (Comment les escortes communiqueront-elles avec ceux qui sont escorts, pendant le trajet et au Sige?) Modalits concernant les demandes de dplacements approuves au pralable, par exemple les postes de vrification, les arrts, les fouilles, les paiements, etc. Modalits concernant linteraction avec les personnes rencontres pendant le trajet. Modalits concernant les incidents de scurit.

Action collective de la communaut humanitaire Codes de conduite La communaut humanitaire encouragera llaboration de codes de conduite adapts aux diffrentes situations, sur la base dun cadre commun qui sera dfini par les reprsentants des organismes humanitaires de lONU et des organismes humanitaires extrieurs lOrganisation. Ces codes de conduite seront compatibles avec les Normes minimales de scurit oprationnelle de lONU applicables au lieu considr.

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