Processo Legislativo

Noes Bsicas
s o B r e
Processo Legislativo
Noes Bsicas
s o b r e
Processo Legislativo
Braslia-DF, 2011
Ficha Tcnica
OCB - Organizao das Cooperativas Brasileiras SAUS (Setor de Autarquias Sul) Qd. 4 Bl. I CEP 70070-936 - Braslia / DF Tel.: 61 - 3217-2107 Fax: 61 - 3217-2121 www.brasilcooperativo.coop.br Realizao OCB - Assessoria Parlamentar SAUS (Setor de Autarquias Sul) Qd. 4 Bl. I CEP 70070-936 - Braslia / DF Tel.: 3217-2107 coordenao Tnia Regina Zanella Equipe Tcnica Clara Pedroso Maffia Eduardo Lima Queiroz Fabola Nader Motta Thiago Borba Abrantes colaborao Larissa Garcia Barbosa Projeto grfico, diagramao e impresso DUO Design Comunicao, Braslia-DF
Braslia-DF, janeiro de 2011
M a n u a l N o e s B s i c a s s o b re Pro c e s s o Le gi s l a t i vo
ndice
apresentao ....................................................................................... 07 introduo............................................................................................ 09 i. Poder Legislativo .............................................................................. 10 1. Conceito................................................................................................... 10 2. rgos do Poder Legislativo ............................................................ 11 a) Mesa Diretora .......................................................................... 11 b) Colgio de Lderes ................................................................. 12 c) Comisses ................................................................................. 13 ii. Processo Legislativo ........................................................................ 20 1. Conceito................................................................................................... 20 2. Fases do Processo Legislativo .......................................................... 20 a) Iniciativa .................................................................................... 20 b) Tramitao e Votao ........................................................... 21 c) Sano / Veto ........................................................................... 29 d) Promulgao ........................................................................... 30 e) Publicao................................................................................. 30 2. Espcies de Proposio Legislativa ................................................ 32 a) Projeto de Lei Ordinria ....................................................... 33 b) Projeto de Lei Complementar ........................................... 35 c) Medida Provisria................................................................... 38 d) Proposta de Emenda Constitucional ............................. 41 iii. Frentes Parlamentares .................................................................. 44 iV. Estratgia Parlamentar .................................................................. 46 Bibliografia........................................................................................... 50 5
M an u a l N o e s B s i c a s s o b re Pro c e s s o Le gi s l a t i vo
Apresentao
Setor de expressiva participao na economia do pas, o cooperativismo brasileiro tem tambm forte atuao no Congresso Nacional. Nada mais natural, afinal, as cooperativas respondem por 5,39% do PIB brasileiro e tm uma movimentao econmico-financeira na ordem de R$ 88,7 bilhes. frente desse trabalho, definindo estratgias e monitorando o andamento das proposies, estamos ns, a Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB), com a coordenao direta da Diretoria e da Assessoria Parlamentar da instituio. Para realizar essa articulao em defesa das causas cooperativas, a OCB conta com apoio direto da Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop). As conquistas alcanadas so fruto dessa atuao conjunta e decorrem de um esforo e acompanhamento constantes da tramitao desses temas nas duas Casas - Cmara dos Deputados e Senado Federal. Desta forma, o sistema cooperativista busca seu espao no Legislativo e, consequentemente, na sociedade brasileira. As proposies seguem as regras do processo legislativo, passando por vrias fases, de acordo com sua natureza. O monitoramento de tais proposies feito, de forma detalhada, pela rea parlamentar da instituio que, com o conhecimento tcnico necessrio, mantm ou apresenta novas estratgias. Pelas particularidades e complexidade do processo legislativo, natural que muitos desconheam o trmite e os termos mais utilizados. Para facilitar esse entendimento e levar tais informaes ao conhecimento dos integrantes do Sistema OCB, a Organizao das Cooperativas Brasileiras apresenta esta publicao, idealizada e elaborada pela Assessoria Parlamentar, intitulada Noes Bsicas sobre Processo Legislativo. As ilustraes com fluxogramas de tramitao das proposies mais significativas para o setor tornam o processo ainda mais simples. desta forma, juntos, que continuaremos a trilhar o caminho pelo desenvolvimento do cooperativismo brasileiro. Boa leitura a todos. 7
Saudaes cooperativistas. Mrcio Lopes de Freitas Presidente da OCB
Introduo
Sendo um Estado Democrtico de Direito, o Estado brasileiro se organiza a partir de sua Constituio Federal, que estabelece os princpios fundamentais, direitos e garantias individuais, a ordem econmico-social, o regime poltico (democracia), a forma de governo (repblica), o sistema de governo (presidencialismo) e a diviso funcional de poderes. Em virtude de sua forma federativa, o Brasil formado pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do Distrito Federal (CF, art. 1). Cada um destes entes federados est organizado a partir do princpio da separao dos poderes, de forma a garantir efetividade no cumprimento de suas funes e promover maior controle da atuao estatal. Os poderes so independentes e harmnicos entre si, com responsabilidades e atribuies especficas, que se complementam. Assim, apesar de existir uma repartio funcional, definindo que o Legislativo legisla e fiscaliza, o Executivo executa e administra e o Judicirio julga, ressaltamos que esta diviso no rgida, j que plenamente possvel que um poder desenvolva, atipicamente, funo tpica de outro poder. Deste modo, por exemplo, o Executivo legisla com a edio de Medidas Provisrias, bem como o Legislativo julga as contas do Presidente da Repblica e o Judicirio administra o seu quadro de pessoal. Tabela I Poderes nos trs nveis de governo EXEcUTiVO Presidente da repblica LEGiSLaTiVO congresso Nacional assemblia Legislativa cmara de Vereadores JUDiciRiO conselho Nacional de Justia, Tribunais superiores, Tribunais regionais e Juzes Tribunal de Justia e Juzes de Primeira instncia -
Unio
estados Municpios
Governador Prefeito
Para os fins do presente trabalho, aprofundaremos na composio e atribuies do Poder Legislativo Federal, bem como no processo de produo legislativa.
I) Poder Legislativo
1) Conceito
O Poder Legislativo responsvel por representar o povo e as Unidades da Federao, fiscalizar a aplicao de todas as polticas pblicas e legislar. Em mbito federal, bicameral, composto pela Cmara dos Deputados, que representa o povo, e pelo Senado Federal, que representa os Estados e o Distrito Federal. Em sua funo representativa, os deputados e senadores discutem e deliberam em nome da populao, participam de eventos, intermediam a relao entre representantes da sociedade civil e do Governo, mediam conflitos e articulam consensos. Neste sentido, fundamental ressaltar que os parlamentares apenas exercem o poder, de titularidade do povo brasileiro: todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente nos termos desta Constituio (CF, art. 2, pargrafo nico). Dentre as formas de participao direta, podemos citar o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (da qual falaremos adiante). 10 Em sua funo fiscalizadora, o Congresso Nacional atua tanto politicamente, ao convocar autoridades, investigar fatos determinados, aprovar indicaes para cargos pblicos, apreciar vetos presidenciais ou sustar atos normativos exorbitantes do Poder Executivo, quanto financeiramente, por meio das peas oramentrias e fiscais. Os principais instrumentos de fiscalizao e controle so as comisses parlamentares de inqurito (CPI), a convocao de Ministros e autoridades, a solicitao de informaes ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) e o requerimento de informao ao Executivo. Por fim, no exerccio de sua funo legislativa, o Congresso Nacional delibera sobre as matrias de competncia da Unio, criando direitos ou obrigaes ao cidado brasileiro. Para a efetivao desta funo, tanto a Cmara dos Deputados quanto o Senado Federal devem observar o correto procedimento legislativo, a partir de normas presentes na Constituio Federal e nos Regimentos Internos de cada Casa. A Cmara dos Deputados composta por deputados, com mandato de quatro anos, que so eleitos pelo sistema proporcional. Cada um dos estados e o Distrito Federal podem eleger o mnimo de oito e o mximo de setenta, proporcionalmente ao nmero de habitantes, limitados ao nmero total de 513 deputados federais.
O Senado Federal composto por 81 senadores, que so eleitos pelo sistema majoritrio para um mandato de oito anos, sendo trs por Unidade da Federao. Ocorre, a cada 4 anos e de maneira alternada, a eleio de um tero ou de dois teros dos senadores. Tabela II Composio do Congresso Nacional SiSTEma BicamERaL Cmara dos Deputados eleitos pelo sistema proporcional Total de 513 deputados Mandato de 4 anos (1 legislatura) Senado Federal eleitos pelo sistema majoritrio Total de 81 senadores Mandato de 8 anos (2 legislaturas)
2) rgos do Poder Legislativo

ambas as casas legislativas so formadas por diversas instncias decisrias, indispensveis ao cumprimento de suas funes e atribuies. os principais rgos so: Mesa Diretora, colgio de Lderes, comisses e Plenrio.
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a) mesa Diretora a Mesa Diretora responsvel por dirigir os trabalhos legislativos e os servios administrativos da casa. seus membros efetivos eleitos a cada dois anos, no podem fazer parte de liderana nem de comisses permanentes, especiais ou de inqurito. Tabela III Atribuies da Mesa Diretora caRGO Presidente 1 Vice-Presidente 2 Vice-Presidente RESPOnSaBiLiDaDES em conjunto com o colgio de Lderes define a agenda de votaes; distribuio das matrias s comisses e controle sobre as questes de ordem. substituio do Presidente em suas ausncias. substituio do presidente em suas ausncias, quando da indisponibilidade do 1 Vice-Presidente.
1 secretrio 2 secretrio
supervisiona os servios administrativos da casa, o que inclui a correspondncia oficial. responsvel pelos passaportes diplomticos e Nota de Visto ao itamaraty. controla o fornecimento de requisies de passagens de transporte areo aos Deputados; examina requerimentos de licena e justificativa de faltas; exerce a funo de corregedor-substituto. supervisiona o sistema habitacional da casa; distribui as unidades residenciais; prope a compra, venda, construo e locao de imveis; encaminha Diretoria-Geral concesso de auxlio-moradia aos senhores Deputados que no residam em imveis funcionais. substituem os secretrios da Mesa em suas faltas, de acordo com sua numerao ordinal; tomam parte nas reunies da Mesa.
3 secretrio
4 secretrio
suplentes
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b) colgio de Lderes rgo decisrio, auxiliar da Mesa Diretora, integrado por todos os lderes: lderes da Maioria, da Minoria, dos partidos e dos blocos parlamentares. Seu objetivo dar celeridade para o processo decisrio, exercendo grande influncia sobre a agenda de votaes, preferencialmente por meio de consenso. Os lderes tm como prerrogativas, entre outras: mais tempo para uso da palavra nas sesses; direito de participar dos trabalhos de qualquer comisso, com uso da palavra e sem direito a voto e indicar integrantes para comisses e para vice-lderes1.
A Liderana do Governo, cargo disputado dentro da base aliada, a representao dos interesses do Poder Executivo dentro do Congresso Nacional, com o objetivo de encaminhar para votao os projeto prioritrios de interesse do Governo.
PacHeco, Luciana Botelho e MeNDes, Paula ramos. Questes sobre Processo Legislativo e regimento interno. Braslia, cmara dos Deputados, 2002, pp. 24.
c) comisses Cada Casa possui suas comisses parlamentares, permanentes ou temporrias, estas so rgos tcnicos especializados com funes legislativas e fiscalizadoras definidas pela Constituio Federal e pelos seus respectivos Regimentos Internos. tarefa das comisses permanentes2 examinar todas as proposies em tramitao, suas informaes, antecedentes e convenincia poltica, atravs de amplas discusses, que podem incluir a participao da sociedade em geral (por meio de audincias pblicas), para, em seguida, deliberar e aprovar o parecer da comisso ao projeto avaliado. Por sua vez, as comisses temporrias so criadas para apreciar determinado assunto e so extintas ao trmino da Legislatura ou antes, quando alcanado seu fim. Esto includas nesse caso as Comisses Especiais, as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs) e as Comisses Externas. comisses especiais, exclusivas da Cmara dos Deputados, so criadas para examinar e dar parecer sobre as seguintes espcies de proposies: Propostas de Emendas Constituio - PEC; projetos de cdigo; projetos que envolvam matria de competncia de mais de trs comisses de mrito; denncia oferecida contra o Presidente da Repblica por crime de responsabilidade ou projeto de alterao do Regimento Interno. Na Cmara dos Deputados, os projetos que, no despacho da Mesa, forem distribudas a mais de trs comisses de mrito so submetidos a uma comisso especial temporria, como a do cdigo Florestal Brasileiro, que deve avaliar no apenas o mrito da questo, como tambm os aspectos constitucionais e de compatibilidade oramentria e financeira da proposio. Alm das comisses parlamentares de cada Casa, existem comisses mistas, criadas no mbito do Congresso Nacional, que so compostas simultaneamente por deputados e senadores, podendo ser permanentes ou temporrias. Tais comisses tm regras de criao e funcionamento definidas no Regimento Comum (Resoluo n. 01, de 1970-CN). O presidente da comisso a figura-chave da mesma, visto que, entre outras competncias, convoca todas as reunies da comisso, designa relatores, concede a palavra, convoca votaes e representa a comisso em reunies do Colgio
2 a listagem com todas as comisses permanentes da cmara dos Deputados e do senado Federal encontra-se no final deste captulo.
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de Lderes, alm de ter o poder de avocar a relatoria dos seus projetos de interesse. No Senado Federal, o nmero de integrantes de cada comisso permanente est definido em seu Regimento Interno. J na Cmara dos Deputados, ser fixado por Ato da Mesa, no nicio dos trabalhos de cada legislatura. Em ambos os casos, os membros so indicados pelos lderes, conforme o clculo de proporcionalidade partidria. Poder conclusivo A partir da Constituio de 1988, os projetos de lei passaram a tramitar de modo conclusivo - ou terminativo, no caso do Senado - nas comisses, dispensando a deliberao pelo plenrio. O poder conclusivo (ou terminativo) surgiu como forma de descentralizar o processo decisrio, garantindo mais agilidade e maior qualidade na deliberao das matrias legislativas. A idia que instncias decisrias menores e mais especializadas tm melhores condies de debater temas especficos e assim chegar a resultados mais rapidamente, sem que haja a necessidade de deliberao plenria. So excees do poder conclusivo (ou terminativo) das comisses: os projetos de lei complementar, os projetos de cdigo, os de iniciativa popular, os de autoria de comisso, os relativos a matria que, de acordo com a Constituio, no possa ser objeto de delegao, os que tenham recebido pareceres divergentes por parte das comisses, os que tenham sido aprovados pelo Plenrio de uma das Casas e os que se encontram em regime de urgncia. Os projetos aprovados em carter conclusivo (ou terminativo) so enviados diretamente para a Casa Revisora. Caso no haja nenhuma alterao na Casa Revisora, a proposta segue para sano / veto. Entretanto, ressaltamos que os parlamentares podem apresentar recurso (um dcimo da respectiva Casa) para que a matria seja submetida ao Plenrio. Entre as comisses permanentes da cmara dos Deputados, existem trs delas cujos pareceres podem levar a matria a um carter terminativo (no confundir com o poder terminativo do Senado Federal): a comisso de Constituio, Justia e Cidadania (anlise de constitucionalidade, juridicidade e boa tcnica legislativa), a de Finanas e Tributao (anlise da adequao oramentria e financeira) e a comisso especial (apreciao de proposta distribuda a mais de trs comisses). Se a proposio receber parecer contrrio de uma destas comisses ser imediatamente arquivada. Nas demais comisses o parecer contrrio no impede que a matria
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continue tramitando, mesmo que haja poder conclusivo das comisses. Neste caso, o projeto apenas arquivado aps parecer contrrio de todas as comisses constantes no despacho da Mesa Diretora.
O princpio da separao dos Poderes foi fundamental para garantir a descentralizao e o controle interno das atividades realizadas. Contudo, cabe populao em geral, e aos setores organizados, em particular, monitorar a atuao dos Poderes, especialmente do Legislativo, j que este representa mais diretamente os interesses da sociedade, sendo ento o mais transparente e aberto participao. Lembrando que para acompanhar e influenciar a tomada de deciso, fundamental conhecer o processo decisrio, ou seja, as regras e ferramentas existentes e as estratgias, tticas e atores envolvidos.
Tabela IV - Comisses Permanentes da Cmara dos Deputados SiGLa nOmE comisso de amaznia, integrao Nacional e de Desenvolvimento regional aTRiBUiES integrao, defesa civil, turismo e desenvolvimento da regio amaznica. assuntos indgenas e regulamentao da caa, pesca, fauna e flora.
CAINDR
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comisso de agriculPoltica agrcola, fundiria, de crdito rutura, Pecuria, abasteCAPADR ral e de insumos agropecurios. Poltica cimento e Desenvolvinacional de cooperativismo. mento rural
CCJC
comisso de constituio e Justia e de cidadania
aspecto constitucional, legal e regimental das proposies, admissibilidade de Pec. Direito constitucional, eleitoral, civil, penal penitencirio e processual. criao de novos estados e Territrios.
CCTCI
Desenvolvimento cientfico e tecnolcomisso de cincia gico, meios de comunicao, telecoe Tecnologia, comunimunicaes, informtica, radiodifuso e cao e informtica sua explorao.
CDC
comisso de Defesa do consumidor
relaes de consumo e medidas de defesa do consumidor. represso ao abuso do poder econmico. ordem econmica nacional, poltica de atividade industrial, comercial e agrcola, sistema monetrio, cmbio, programas de privatizao e propriedade industrial. investigao de ameaa ou violao dos direitos humanos. Minorias tnicas e sociais e preservao de culturas populares Urbanismo, planos nacionais e regionais de ordenao do territrio, direito municipal e edlico Poltica e sistema educacional. Desenvolvimento cultural. Direito de imprensa e produo intelectual. Datas comemorativas e homenagens cvicas. Fiscalizao contbil, oramentria, financeira e patrimonial da Unio. exames dos relatrios do TcU. Tomada de contas do Presidente da repblica.
CDEIC
comisso de Desenvolvimento econmico, indstria e comrcio
CDHM
comisso de Direitos Humanos e Minorias
CDU
comisso de Desenvolvimento Urbano
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CEC
comisso de educao e cultura
CFFC
comisso de Fiscalizao Financeira e controle
CFT
aspecto de compatibilidade financeira e oramentria das matrias. sistema ficomisso de Finanas nanceiro nacional, mercado financeiro e e Tributao de capitais, dvida pblica interna e externa e sistema tributrio nacional. sugestes de iniciativa legislativa apresentadas por setores da sociedades civil. Pareceres tcnicos oriundos de entidades cientficas e culturais.
CLP
comisso de Legislao Participativa
CMADS
comisso de Meio Poltica e sistema nacional de meio amambiente e Desenvol- biente, direito ambiental e desenvolvivimento sustentvel mento sustentvel. Polticas e modelos mineral e energtico brasileiros, fontes convencionais e alternativas de energia e fomento atividade mineral.
CME
comisso de Minas e energia
CREDN
comisso de relaes relaes diplomticas e consulares. Poexteriores e de Defesa ltica externa brasileira e direito internaNacional cional. Foras armadas e auxiliares. comisso de segurana Pblica e combate ao crime organizado
CSPCCO
combate ao uso de drogas e ao trfico ilcito, ao crime organizado e violncia. sistema penitencirio e segurana pblica. Polticas de sade, seguridade social, indstria qumico-farmacutica. Matrias relativas famlia, mulher, criana e deficiente fsico e mental. 17
CSSF
comisso de seguridade social e Famlia
CTASP
relaes de trabalho, poltica salarial e comisso de Trabalho, de emprego, regulamentao do exerdeadministrao e ccio das profisses, sindicalismo e orgaservio Pblico nizao sindical. comisso de Turismo e Desporto Poltica e sistema nacional de turismo. sistema desportivo nacional, norma gerais sobre desporto e justia desportiva
CTD
CVT
sistema nacional de viao e de transcomisso de Viao e portes em geral. Marinha mercante, Transportes aviao civil, transporte de passageiros e de cargas e legislao de trnsito.
Tabela V - Comisses Permanentes do Senado Federal SiGLa nOmE aTRiBUiES
CAE
aspecto econmico e financeiro das proposies. Poltica de crdito e cmcomisso de bio, sistema monetrio e bancrio, oraassuntos econmicos mento. escolha dos Ministros do TcU, do presidente e diretores do Banco central. relaes de Trabalho, organizao do sistema nacional de emprego e seguridade social. Questes sobre sade e fiscalizao do sistema nico de sade criao de estados e Territrios, estado de defesa, de stio e interveno federal e segurana pblica. Perda de mandato de senador e transferncia temporria da sede do Governo Federal.
CAS
comisso de assuntos sociais
CCJ
comisso de constituio, Justia e cidadania
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CCT
comisso de cincia, comunicao, imprensa, radiodifuso e Tecnologia, inovao, televiso. criaes cientficas e tecnolcomunicao e gicas e atividades nucleares. informtica comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa comisso de Desenvolvimento regional e Turismo sugestes de iniciativa legislativa apresentadas por setores da sociedades civil. Garantia e promoo dos direitos humanos, direito da mulher e proteo famlia. Planos regionais de desenvolvimento econmico e social. Polticas relativas ao turismo.
CDH
CDR
CE
Normas gerais sobre educao, cultura, comisso de educa- ensino e desporto. Datas comemorativas o, cultura e esporte e homenagens cvicas. Diverso e espetculos pblicos.
CI
Transportes em geral, minas, recursos comisso de servios geolgicos, servios de telecomunicade infraestrutura es e agncias reguladoras. Fiscalizao e controle dos atos do Poder comisso de Meio executivo, dos programas governamenambiente, Defesa do tais e da compatibilidade oramentconsumidor e Fiscaliria. Medidas de defesa do consumidor. zao e controle Questes relativas ao meio ambiente. Poltica agrcola, fundiria, de crdito rucomisso de agriculral e de insumos agropecurios. coopetura e reforma agrria rativismo e associativismo rural. comisso de relaes relaes diplomticas e consulares. Poexteriores e Defesa ltica externa brasileira e direito internaNacional cional. Foras armadas e auxiliares.
CMA
CRA
CRE
Tabela VI - Comisses Mistas Permanentes SiGLa CMMC nOmE comisso Mista sobre Mudanas climticas aTRiBUiES Mudanas climticas e seus impactos econmicos e sociais. 19
CMO
anlise dos projetos de lei relativos ao comisso Mista de plano plurianual, lei de diretrizes e baPlanos, oramento ses e lei oramentria anual. acompaPblicos e Fiscalizao nhamento e fiscalizao oramentria. representao Brasileira do Parlamento do Mercosul Defende os interesses brasileiros na composio de recomendaes do Parlamento do Mercosul ao conselho executivo do Bloco.
CPCMS
II) Processo Legislativo

1) Conceito
Processo legislativo o conjunto de disposies que disciplinam o procedimento a ser observado pelos rgos competentes na elaborao das espcies normativas. Deste modo, refere-se no apenas tipologia das proposies, como tambm ao rito de redao e consolidao das mesmas e inclui cinco etapas: iniciativa, tramitao, votao, sano / veto, promulgao e publicao. De acordo com a Constituio (art. 59), o processo legislativo compreende a elaborao de emendas Constituio, leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos legislativos e resolues. Aplicado no dia-a-dia do Congresso Nacional, o processo legislativo observa ritos formais, previstos na Constituio Federal, na Lei Complementar 95/1998, nos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e no Regimento Comum. Vale ressaltar que tanto o Regimento Interno da Cmara quanto o do Senado no so claros em alguns de seus dispositivos. Desta maneira, em algumas oportunidades, as decises polticas no so disciplinadas pelas regras regimentais, sendo ento definidas discricionariamente.
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2) Fases do Processo Legislativo
a) iniciativa Iniciativa manifestao de vontade, ou seja, poder conferido a algum ou a algum rgo para apresentar uma proposio legislativa. um ato que desencadeia o processo legislativo, dando incio produo de novas normas. A iniciativa pode ser concorrente, sendo a apresentao da proposio de competncia de vrios legitimados, ou exclusiva, quando a apresentao da proposio pertence a um s legitimado.
Ainda podemos classificar a iniciativa como individual as que dependem apenas da assinatura de um autor (ex.: medidas provisrias, projetos de decreto legislativo) e, coletiva, aquelas que necessitam de apoio de outras pessoas (ex.: projetos de lei de iniciativa popular).
PROJETO DE LEI DE INICIATIVA POPULAR Requisito Numrico: no mnimo, 1% do eleitorado nacional Requisito Espacial: eleitorado distribudo por, pelo menos, 5 estados Requisito Interno: com no menos de 0,3% dos eleitores em cada um dos 5 estados. Exemplo: Projeto de Lei Ficha Limpa (Lei Complementar 135/2010)
b) Tramitao e Votao Visto que o Poder Legislativo brasileiro bicameral, sem hierarquia entre o Senado Federal e a Cmara dos Deputados, necessrio que para a aprovao de uma proposio pelo Congresso Nacional a mesma tenha sido analisada por ambas as Casas.
Casa Iniciadora: Casa de origem, onde a proposio foi apresentada. Proposies apresentadas por senadores tero incio pelo Senado Federal. No caso de matrias de iniciativas de deputados e de iniciativa extraparlamentar - Presidncia da Repblica, Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores, Procurador-Geral da Unio e iniciativa popular - devero sempre iniciar sua tramitao pela Cmara dos Deputados. Casa Revisora: Segunda Casa que analisa e delibera sobre a proposio. Se a matria for modificada pela Casa Revisora, deve retornar Casa Iniciadora, para deliberao sobre a(s) mudana(s) sugerida(s)
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Como dito anteriormente, as proposies podem ter sua apreciao completa, passando pelo Plenrio ou podem ser apreciadas apenas pelas comisses (poder conclusivo/terminativo). Veremos pelo fluxo abaixo alguns detalhes da tramitao conclusiva. Em seguida, explicaremos um pouco sobre os procedimentos no Plenrio, utilizado como parte do processo legislativo em casos especficos.
(Fluxo I )
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FLUXO GERAL DO PROCESSO LEGISLATIVO
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1
Proposio apresentada na casa iniciadora (cD ou sF) Definio da forma de apreciao, do regime de tramitao e despacho
2
Prazo para emendas na comisso
3
Designao de relator na comisso
4
apresentao, discusso e votao de parecer
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5
arquivo
7
Proposio retorna casa iniciadora Proposio enviada Presidncia da repblica
aprovado em todas comisses?
6
Proposio segue para a casa revisora (cD ou sF)
N
emendado na casa revisora?
o
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Sim
Sim
Proposio retorna casa iniciadora
arquivo
Proposio enviada Presidncia da repblica
1
- Forma de apreciao: Ser definido pela Mesa Diretora se a proposio ser analisada conclusivamente pelas comisses ou se ser deliberada tambm em Plenrio, obedecendo os critrios definidos regimentalmente. - Regime de Tramitao: A tramitao das proposies dever ocorrer conforme prazos definidos para cada etapa nos Regimentos Internos de cada Casa. Os prazos dependem do regime de tramitao da matria, que so: Ordinrio: o regime normal de tramitao das proposies. Prioridade: Regime que dispensa algumas exigncias regimentais, tornando-se mais clere que o ordinrio. Projetos de iniciativa extraparlamentar esto submetidos a este regime. Urgncia: Dispensa interstcios e formalidades regimentais, alm de ter prazos mais curtos, possibilitando uma discusso e deliberao acelerada da matria. A urgncia pode ser solicitada por parlamentares atravs de requerimento, pela Presidncia da Repblica (urgncia constitucional)* ou pode ser determinada pela prpria natureza da matria (projetos de declarao de guerra, por exemplo).
* Proposies com urgncia constitucional devero ser analisadas pela Cmara dos Deputados e Senado Federal, sucessivamente, em at 45 dias. Esgotando-se esse prazo, a proposio dever ser includa na Ordem do Dia para deliberao, sobrestando a apreciao das demais matrias.
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LEmBRETE: Independente do regime de tramitao, indispensvel a exigncia de que haja parecer, quorum e publicao. - Despacho: A Presidncia da Casa antes de selecionar as comisses que so pertinentes para examinar uma nova proposio deve procurar se existe j em tramitao outra matria, da mesma espcie, que trate sobre tema anlogo ou correlato. Se sim, as mesmas passaro a tramitar em conjunto, o que chamamos de apensao. As matrias seguiro a mesma tramitao, analisadas e deliberadas em conjunto. No caso de no haver possibilidade de apensao, a Presidncia distribuir a proposio para as comisses permanentes que tiverem competncia para analisar o mrito da matria.
No caso da Cmara dos Deputados, a proposta pode ser encaminhada tambm para a Comisso de Finanas e Tributao, quando aspectos financeiros e oramentrios pblicos estiverem envolvidos, para anlise de compatibilidade ou adequao oramentria e para a Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, obrigatoriamente, para exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de tcnica legislativa. No Senado Federal, todas as comisses permanentes tem autoridade para fazer essas anlises, visto que no h comisso especfica com competncia para tanto.
2
cmara dos Deputados: Regime de Tramitao conclusivo: Abertura do prazo de 5 sesses, aps designao de relator, para apresentao de emendas, por qualquer deputado, em cada comisso que examinar a proposio. Regime de Tramitao Plenrio: No haver prazo para apresentao de emendas nas comisses. Estas podem ser apresentadas no Plenrio, durante a discusso em apreciao preliminar, turno nico ou primeiro turno, por qualquer deputado ou comisso. Quando o projeto encontra-se em regime de urgncia, a apresentao de emendas requer assinatura de um quinto (1/5) dos deputados. Em segundo turno o regimento exige, da emenda de comisso, aprovao por maioria absoluta de seus membros, ou um dcimo (1/10) de todos os parlamentares. 27
Senado Federal: Regime de Tramitao conclusivo: Abertura do prazo de 5 dias teis, anterior designao de relator, para apresentao de emendas, por qualquer senador, apenas na primeira comisso que examinar a proposio. Membros da comisso que analisa a proposta podem apresentar emendas a qualquer momento, durante a discusso. Regime de Tramitao Plenrio: Membros da comisso que analisa a proposta podem apresentar emendas a qualquer momento, durante a discusso. Aps a anlise das comisses, haver abertura de prazo de 5 dias teis para apresentao por todos os senadores perante a Mesa.
3
Cabe ao presidente da comisso escolher entre os membros titulares ou suplentes da comisso um relator. Existe a possibilidade do presidente avocar a relatoria, tendo que, no momento da discusso e votao de proposio que seja relator, deixar a cadeira da presidncia. LEmBRETE: A nica restrio regimental para distribuio de relatoria que o autor da matria no poder relatar a mesma.
4
- apresentao do parecer: O relator dispe de metade do prazo total da comisso para apresentar seu parecer. O parecer elaborado pode ser pela aprovao, com ou sem emendas ou pela rejeio total, podendo ainda ser apresentada uma emenda substitutiva (substitutivo). 28 A emenda chamada de substitutivo quando o Relator prope uma nova redao global ao projeto, alterando-o de maneira substancial. Esse tipo especial de emenda substitui integralmente o texto original da proposio. - Discusso do parecer: momento para o debate sobre o mrito da proposio e sobre o parecer do relator, que se inicia aps a leitura do mesmo. Podem fazer uso da palavra alm dos membros da comisso, o autor da proposio, lderes e parlamentares no-membros que se inscreverem. Nesse perodo existe a possibilidade de apresentao de: Voto em Separado parecer alternativo ao apresentado pelo relator que pode ser de autoria de qualquer membro da comisso. Pedido de Vista prerrogativa de qualquer membro da comisso poder solicitar a matria em discusso para uma anlise mais cuidadosa, podendo resultar na apresentao de Voto em Separado. muito utilizado como forma de protelar a discusso e deliberao da matria, pois, com o pedido de vista, a proposio retirada automaticamente da pauta da comisso por duas sesses, na Cmara e cinco dias teis no Senado Federal.
- Votao: momento de deliberao sobre o parecer do relator. Regimentalmente, necessria a presena da maioria absoluta dos membros da comisso para que se inicie a votao.
LEmBRETE: Independente dos parlamentares que participaram das discusses, os votos contabilizados sero apenas os dos membros da comisso.
5
Matrias rejeitadas por todas as suas comisses de mrito ou por comisso com poder terminativo, no caso da Cmara, estaro sujeitas a arquivamento. Existe, no entanto, a possibilidade de apresentao de recurso por um dcimo (1/10) dos deputados ou senadores para que a proposta seja avaliada ainda pelo Plenrio. Na Cmara dos Deputados, o prazo para interposio desse recurso de cinco sesses e no Senado Federal, de cinco dias teis. Reapresentao - A matria resultante de proposio rejeitada, tanto na Cmara quanto no Senado, somente poder constituir objeto de nova proposio, na mesma sesso legislativa, mediante proposta e aprovao da maioria absoluta dos deputados ou dos senadores.
29
6
Aprovada em todas as comisses na Casa Iniciadora, a proposio segue para anlise da Casa Revisora, onde seguir os mesmos procedimentos.
7
Como vimos anteriormente, proposta emendada pela Casa Revisora retorna Casa Iniciadora para deliberao das mudanas sugeridas, que podem ser acatadas ou rejeitadas pela Casa Iniciadora.
LEmBRETE: Nessa fase, no cabem mais mudanas ao texto da proposio. A deliberao relativa somente s emendas da Casa Revisora.
PLEnRiO:
Como dito anteriormente, em funo do princpio da celeridade e economia processual, criou-se o instituto da tramitao conclusiva pelas comisses (fluxo 1). No entanto, em casos j mencionados, h necessidade da anlise e votao em Plenrio, rgo de deliberao mximo das Casas, onde participam todos os seus membros. Para esses casos como regra geral, na Cmara dos Deputados, aps a tramitao pelas comisses a proposio segue para o Plenrio, onde ser aberta a discusso da matria. Havendo apresentao de emendas durante a fase de discusso, as comisses pelas quais a proposta tramitou devero dar parecer sobre as mesmas, na mesma ordem do despacho da proposio original. Contudo, se em regime de urgncia, o parecer sobre as emendas dado em plenrio. J no Senado Federal, de regra, aberto prazo de emendas -cinco dias teis- para a proposio que chega ao Plenrio. Se emendada, retorna para as comisses, que emitiro parecer sobre as mesmas, s ento estando a matria apta para constar na Ordem do Dia. 30 Em seguida, passa-se para a votao. Votam-se os pareceres e substitutivos em ordem pr-estabelecida regimentalmente. Nesse momento, existe a possibilidade de apresentao de requerimentos de destaque: instrumento regimental que solicita que uma parte especfica do texto seja deliberada separadamente do resto, devendo sua votao ocorrer imediatamente aps a deliberao da matria, com o mesmo quorum necessrio para a proposio.
Sesses Parlamentares: Os debates e deliberaes do Congresso Nacional so realizados em sesses ordinrias, extraordinrias ou solenes: Sesso Ordinria So realizadas apenas uma vez por dia, em todos os dias teis, para debates e deliberaes. dividida em Perodo do Expediente, destinado matria do expediente e aos oradores inscritos, e Ordem do Dia, reservada apreciao da pauta. Sesso Extraordinria So realizadas em dias e horrios diferentes das sesses ordinrias e convocadas pelo Presidente, Colgio de Lderes ou por deliberao do Plenrio. Destinamse exclusivamente discusso e votao de matrias constantes da Ordem do Dia. Sesses Solenes ou Especiais So realizadas para grandes comemoraes e homenagens especiais, como por exemplo o Dia Internacional do Cooperativismo.
LEmBRETE: As sesses das Comisses Tcnicas no podem funcionar concomitantemente com a Ordem do Dia do Plenrio. Qurum de aprovao Regra geral, o qurum para aprovao das proposies legislativas de maioria simples, contudo, existem proposies que necessitam de uma maioria qualificada, conforme indicado no quadro abaixo: Tabela VII - Qurum de aprovao PROPOSiO Projeto de Lei Ordinria Medida Provisria Projeto de Decreto Legislativo Projeto de Lei Complementar Proposta de Emenda Constituio Maioria Absoluta Maioria Qualificada Maioria Simples maioria (metade + 1) dos presentes na sesso. QURUm 31
maioria (metade + 1) dos membros da Casa Parlamentar. 3/5 dos membros da Casa Parlamentar.
arquivamento e Desarquivamento: As proposies legislativas, independentemente de sua autoria, tem um ciclo de vida. Elas so distribudas aos rgos competentes para o seu exame mas, se no forem transformadas em norma jurdica aps determinado perodo, que depende de sua origem e do estgio de tramitao, so arquivadas. Assim, como existem regras sobre o arquivamento, tambm existem sobre o desarquivamento. No final de cada legislatura so arquivadas todas as proposies em tramitao na Cmara dos Deputados, exceto aquelas que: a) tem pareceres favorveis de todas as comisses; b) j aprovadas em turno nico, em primeiro ou segundo turno; c) tenham tramitado pelo Senado, ou dele sejam originrias; d) de iniciativa popular; e) de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da Repblica. As proposies podem ser desarquivadas por requerimento de seus autores nos primeiros 180 dias da primeira sesso legislativa ordinria da legislatura seguinte, retornando a tramitao no estgio em que se encontravam no momento em que foram arquivadas. 32 No Senado Federal o procedimento sobre arquivamento e desarquivamento de proposies diferente. So arquivadas todas as proposies em tramitao no trmino da legislatura, exceto as originrias da Cmara dos Deputados, ou por ela revisadas, e aquelas com parecer favorvel nas comisses. As proposies que tramitam h duas legislaturas so automaticamente arquivadas. Estas ltimas no podero ser desarquivadas.
c) Sano / Veto: Sano a manifestao concordante do Chefe do Poder Executivo, que transforma o projeto de lei em lei, podendo ser expressa ou tcita. O Presidente da Repblica tem um prazo de at quinze dias teis para se manifestar, no sentido do acordo (sano) ou desacordo (veto), que pode ser, nesse ltimo caso, total ou parcial. Em qualquer dos casos, o veto dever ser feito em texto integral de artigo, de pargrafo ou item, e nunca sobre expresso. O veto deve ser sempre motivado, podendo ser jurdico, quando se tratar de inconstitucionalidade, ou poltico, quando houver entendimento de que o texto normativo contrrio ao interesse pblico.
Os vetos presidenciais so analisados pelo Congresso Nacional, em sesso conjunta e votao secreta, em um prazo de 30 dias. O qurum para rejeio do veto de maioria absoluta dos deputados e senadores, contados separadamente. LEmBRETE: Como veremos adiante, existem proposies que no comportam sano / veto, como projetos de decreto legislativo e propostas de emenda constitucional. Conseqentemente tais proposies so apenas promulgadas.
d) Promulgao um atestado da existncia vlida da lei. Em regra o Presidente da Repblica que verifica se a lei foi regularmente elaborada e depois atesta que a ordem jurdica est sendo inovada, estando a lei apta a produzir efeitos no mundo jurdico. importante ressaltar que o que se promulga a lei e no o projeto de lei. Este j se transformou em lei com a sano presidencial ou com a derrubada do veto no Congresso Nacional. Cabe ento ao Presidente da Repblica promulgar a lei, ainda que a tenha vetado (e seu veto rejeitado pelo Congresso Nacional). Assim, podemos ter uma lei sem sano, mas nunca uma lei sem promulgao. Se o Presidente da Repblica no promulgar em 48 horas, o Presidente do Senado a promulgar e, se este no fizer em igual prazo, caber ao Vice Presidente do Senado faz-lo (CF, art 66, 7).
33
e) Publicao o ato atravs do qual se d conhecimento coletividade da existncia da lei e que, portanto, a todos imposto o seu cumprimento. a fase que encerra o processo legislativo, sendo condio de vigncia e eficcia da lei. Em regra geral, a lei comea a vigorar em todo pas 45 dias depois de oficialmente publicada, salvo disposio em contrrio. A publicao feita por quem a promulga.
(Fluxo II)
34
FLUXO DE SANO/VETO, PROMULGAO E PUBLICAO
35
Veto
apreciao pelo congresso Nacional
36
Presidente da repblica
sano
Promulgao
Publicao e entrada em vigor
Veto mantido
arquivo
Veto rejeitado
Presidente da repblica
Promulgao
Publicao e entrada em vigor
37
2) Espcies de Proposio Legislativa:

A elaborao de normas jurdicas, no mbito do Poder Legislativo, feita segundo as regras de tramitao dos respectivos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, por meio de proposies legislativas. Seguem abaixo as principais espcies de proposies que tramitam nas casas do Congresso Nacional: Tabela Viii: Espcies de Proposio SiGLa MPV PEC PLC 38 PLS PDS PDC PL PLP DEScRiO Medida Provisria Proposta de Emenda Constituio Projeto de Lei da Cmara dos Deputados Projeto de Lei do Senado Federal Projeto de Decreto Legislativo do Senado Federal Projeto de Decreto Legislativo Projeto de Lei Projeto de Lei Complementar caSa OnDE TRamiTa SF/CD SF/CD SF SF SF CD CD CD
LEmBRETE: Projetos de lei iniciados na Cmara dos Deputados, quando seguem para anlise do Senado Federal, recebem a nomenclatura de Projeto de Lei da Cmara. J os Projetos de Lei do Senado quando encaminhados para exame da Cmara, no possuem nomenclatura especfica, sendo utilizado o termo Projeto de Lei.
a) Projeto de Lei Ordinria(PL ou PLS) conceito: Proposio legislativa utilizada para elaborao de leis gerais ou comuns. O texto constitucional se refere lei ordinria apenas como lei, sem a utilizao do adjetivo ordinria, visto que este est implcito. Mas quando quer diferenci-la de outra espcie normativa, normalmente traz a expresso lei ordinria. iniciativa: Cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos tribunais superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados (CF, art. 61) Tramitao: Os projetos de lei ordinria so conclusivos na comisses parlamentares, salvo: a) projetos de cdigo; b) de iniciativa popular; c) de comisses; d) relativos a matria que no possa ser objeto de delegao, consoante com o 1 do art. 68 da Constituio Federal; d) que tenham sido aprovados pelo Plenrio de qualquer uma das Casas; e) em regime de urgncia. Alm disso, devem ser analisados pelo Plenrio aqueles projetos que tenham recebido pareceres divergentes por parte das comisses, no caso da Cmara dos Deputados, ou quando houver recurso de um dcimo (1/10 ) dos parlamentares da respectiva Casa. Qurum: As leis ordinrias sero aprovadas por maioria simples de seus membros.
39
(Fluxo III)
40
FLUXO DE TRAMITAO DE PROJETO DE LEI ORDINRIO (Tramitao Conclusiva)
41
apresentao da proposio na casa iniciadora
Definio da forma de apreciao, regime de tramitao e despacho
comisso Designao do relator Prazo para emendas
comisso apresentao de parecer
42
1
comisso Discusso e deliberao
rejeitado
arquivo
com apresentao de recurso
aprovado
Prazo para interposio de recurso contra poder conclusivo sem apresentao de recurso
sem emendas comisso com substitutivo Prazo para recebimento de emendas ao substitutivo com emendas sem substitutivo
comisso Parecer do relator s emendas ao substitutivo
43
Proposio segue para anlise do Plenrio rejeitada
arquivo
Proposta segue para apreciao da casa revisora
aprovada com alteraes
retorno casa iniciadora, que aprovar ou no as mudanas
encaminhada sano do Presidente da repblica
aprovada sem alteraes
b) Projeto de Lei complementar conceito: Proposio utilizada para elaborao de espcie normativa que regulamenta normas constitucionais. Apenas podem existir leis complementares de matrias expressamente previstas pela Constituio Federal, como o caso do adequado tratamento ao ato cooperativo. iniciativa: Assim como para as leis ordinrias, cabe a qualquer membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou Congresso Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos tribunais superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados (CF, art. 61) Procedimento: O procedimento da lei complementar o mesmo da lei ordinria, diferenciando-se quanto ao qurum para aprovao e obrigatoriedade de anlise pelo plenrio. Qurum: As leis complementares sero aprovadas por maioria absoluta, no plenrio de ambas as Casas. Na Cmara dos Deputados, deve haver aprovao em dois turnos de votao, exceto quando em regime de urgncia (quando o segundo turno dispensvel). LEmBRETE: NO existe hierarquia entre leis complementares e leis ordinrias.
44
45
(Fluxo IV)
46
FLUXO DE TRAMITAO DE PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR NA CAMRA DOS DEPUTADOS
47
apresentao da proposio na cmara dos Deputados
48
rejeitado arquivo
1
comisso Discusso e deliberao sem emendas interstcio de 2 sesses Plenrio Discusso em 2 turno
aprovado
Proposio segue para anlise do Plenrio
Plenrio Discusso em 1 turno
com emendas
comisses do parecer s emendas
sem substitutivo
sem emendas
com substitutivo
comisso Prazo para recebimento de emendas ao substitutivo comisso Parecer do relator s emendas ao substitutivo
com emendas
49
rejeitada arquivo
Plenrio Deliberao rejeitada arquivo
aprovada
Proposta segue para apreciao do senado Federal
retorno cmera do Deputados, que aprovar ou no as mudanas
(Fluxo V)
50
FLUXO DE TRAMITAO DE PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR NO SENADO FEDERAL
51
apresentao da proposio no senado Federal
52
rejeitado arquivo
comisso Discusso e deliberao sem emendas Plenrio Deliberao
aprovado
Proposio segue para anlise do Plenrio
Plenrio Discusso
com emendas
comisses do parecer s emendas
comisso com substitutivo Prazo para recebimento de emendas ao substitutivo
sem emendas
comisso com emendas Parecer do relator s emendas ao substitutivo
sem substitutivo
53
rejeitada arquivo
rejeitada
arquivo
aprovada
Proposta segue para apreciao da cmara dos Deputados
retorno ao senado Federal, que aprovar ou no as mudanas
c) Medida provisria conceito: Medidas provisrias so espcies normativas que possuem fora de lei e so editadas, pelo Presidente da Repblica, em situaes de urgncia e relevncia. Estas devem ser submetidas apreciao do Congresso Nacional to logo sejam publicadas no Dirio Oficial (CF, art. 62). Em regra, os requisitos de relevncia e urgncia devem ser analisados primeiramente pelo Presidente da Repblica (juzo discricionrio) e posteriormente pelo Congresso Nacional. Excepcionalmente, o Poder Judicirio poder fazer um controle de constitucionalidade dos pressupostos constitucionais, quando houver desvio de finalidade ou abuso do poder de legislar. Prazo de vigncia: A medida provisria vigorar por um prazo de 60 dias contados da data de sua publicao. Caso no seja apreciada em 60 dias, haver uma prorrogao automtica do prazo, totalizando 120 dias. Se aps esse prazo no for convertida em lei, a medida provisria perder a eficcia desde a sua edio (efeitos retroativos), devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, em at 60 dias, as relaes jurdicas dela decorrentes. No sendo editado o decreto legislativo, as relaes jurdicas constitudas e decorrentes de atos praticados durante sua vigncia conservar-se-o por ela regidas (CF, art. 62, 3 e 11). Regime de urgncia: Se a medida provisria no for apreciada em at 45 dias aps a sua publicao, entrar em regime de urgncia. Deste modo, todas as demais deliberaes da Casa legislativa ficam sobrestadas at que seja concluda a sua votao (CF, art. 62, 6). Tabela iX: Prazos na Tramitao de medidas Provisrias * TRamiTaO Apresentao de Emendas Parecer da Comisso Mista Apreciao pela Cmara dos Deputados Apreciao pelo Senado Federal PRazO At o 6 dia de vigncia At o 14 dia de vigncia 15 dia ao 28 dia de vigncia 29 dia ao 42 dia de vigncia
54
Retorno Cmara (caso necessrio) Sobrestamento da pauta Perda da vigncia
43 dia ao 45 dia de vigncia A partir do 46 dia Aps o 120 dia
* A partir da Emenda Constitucional 32/01, o prazo de tramitao das medidas provisrias passou a ficar suspenso durante o recesso, sendo ento possvel ter uma MP com prazo superior a 120 dias (CF, art. 62, 4). LEmBRETE: A medida provisria rejeitada no pode ser objeto de reedio na mesma sesso legislativa (CF, art. 62, 10). A sua reedio importar em crime de responsabilidade (CF, art. 85, II ).
Apesar da Resoluo do Congresso Nacional n 1, de 2002 expressamente prever o funcionamento de Comisso Mista, integrada por 12 Senadores e 12 Deputados, para anlise prvia das medidas provisrias, na prtica a mesma no instalada. Desta maneira, as MPs tem a sua tramitao iniciada diretamente no Plenrio da Cmara dos Deputados e, em seguida, seguem para o Senado Federal.
55 Efeitos da medida provisria sobre o ordenamento jurdico: A edio da medida provisria suspende temporariamente a eficcia das normas que com ela sejam incompatveis. Se a medida provisria for transformada em lei, revogar tais normas, mas se for rejeitada, sero restaurados os efeitos daquelas normas. As medidas provisrias editadas em data anterior a EC 32/01 continuam em vigor at que outra medida provisria as revogue expressamente ou at deliberao definitiva do Congresso Nacional, no submetida a qualquer prazo. Como exemplo, temos a medida provisria n 1.715, de 3 de setembro de 1998, que criou o Servio Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo (Sescoop) Qurum: As medidas provisrias sero aprovadas por maioria simples de seus membros.
(Fluxo VI)
56
FLUXO DE TRAMITAO DE MEDIDA PROVISRIA
57
Publicao no DoU: encaminhamento ao congresso Nacional
comisso mista 12 senadores e 12 deputados, mesmo nmero de suplentes
comisso mista recebimento de emendas at o 6 dia que se segue publicao da MP no DoU
comisso mista Vencido o prazo de 14 dias, aprovado o parecer ou no, ser encaminhada cmara dos Deputados
cmara do Deputados Plenrio apreciar MP Prazo: 15 ao 28 dia
58
cmara do Deputados comunicado ao Presidente da repblica arquivo
rejeitada Promulgada pelo Presidente do congresso Nacional encaminhada cmara dos Deputados que aprovar ou no as mudanas Prazo: 43 ao 45 dia
aprovada sem alterao Senado Federal aprovada sem alterao segue para apreciao do Plenrio Prazo: 29 ao 42 dia aprovada com alterao
rejeitada
59
arquivo
aprovada com alterao aprovada sem alterao Senado Federal segue para apreciao do Plenrio Prazo: 29 ao 42 dia aprovada com alterao encaminhada sano do Presidente da repblica retorna cmara dos Deputados, que aprovar ou no as mudanas Prazo: 43 ao 45 dia encaminhada sano do Presidente da repblica
rejeitada arquivo
d) Proposta de Emenda constitucional conceito: Proposies legislativas destinadas modificar a Constituio Federal. No podem ser emendadas as denominadas clusulas ptreas (CF, art. 60, 4) que se referem forma federativa de Estado, ao voto direto, secreto, universal e peridico, separao dos Poderes, e aos direitos e garantias individuais. Existem ainda clusulas ptreas que so implcitas, como o prprio processo de alterao da Constituio. Ademais, a Constituio no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, do estado de defesa ou de estado de stio. iniciativa: a) Um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados (171 deputados) ou do Senado Federal (27 senadores) (CF, art. 60); b) Mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao, manifestando-se cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros (CF, art. 60, III); c) Presidente da Repblica (CF, art. 60, II). Qurum: Para aprovar uma emenda constitucional so necessrias duas votaes qualificadas (3/5 de votos favorveis) em cada Casa Legislativa. A proposta, se aprovada, no necessita de sano presidencial e deve ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
60
LEmBRETE: Na tramitao da PEC no existe uma Casa Iniciadora e uma Revisora. Ambas as Casas devem aprovar o mesmo texto.
61
(Fluxo VII)
62
FLUXO DE TRAMITAO DE PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL
63
1) cmaRa DOS DEPUTaDOS
Parecer pela admissibilidade aprovado
Comisso Especial (CESP) instalao e contituio Designao de relator Prazo: 40 sesses
CESP apresentao de emendas Prazo: 10 sesses
ccJc apresentao Despacho ccJc Designao de relator entrega, discusso e deliberao de parecer pela admissibilidade Prazo: 5 sesses
64
Parecer pela inadmissibilidade aprovado
arquivo
rejeitada CESP Parecer do relator (quanto ao mrito), discusso e deliberao interstcio de 2 sesses para incluso da ordem do Dia Plenrio 1 turno Discusso, apresentao de destaque e deliberao aprovada
arquivo
interstcio de 5 sesses para votao em 2 turno
2 turno Discusso e deliberao
aprovada
rejeitada
65
encaminhada ao senado Federal
arquivo
rejeitada
Promulgada em sesso conjunta
reinicia sua tramitao na cmara dos Deputados
arquivo
2) SEnaDO FEDERaL
ccJc Leitura no Perodo do expediente. Publicada no DsF e em avulsos. Despacho ccJ. Designao de relator. entrega, discusso e deliberao de parecer pelo mrito e admissibilidade Prazo: 30 dias
Parecer pela rejeio aprovado
arquivo Plenrio
Parecer favorvel aprovado
intertcio de 5 dias para incluso na ordem do Dia
1 turno Discusso durante 5 sesses deliberativas ordinrias consecutivas.
Vencido o prazo sem apreciao da ccJ
66
ccJc com emendas anlise das alteraes Prazo: 30 dias arquivo ccJ anlise das alteraes Prazo: 5 dias
rejeitada Plenrio Lido parecer no Perodo do expediente, publicado no DsF e distribuido em avulsos: pronto para ordem do Dia. Plenrio Deliberao em 1 turno Plenrio interstcio de 5 dias teis para incluso na ordem do Dia 2 turno Discusso durante 3 sesses deliberativas ordinrias.
com emendas (no pode ser mrito)
sem emendas
aprovada
67
sem emendas
Plenrio Deliberao em 2 turno
arquivo
rejeitada
rejeitada
Promulgada em sesso conjunta reinicia a tramitao no senado Federal
remetida cmara dos Deputados
ccJ redao Final Prazo: 5 dias
arquivo
III) Frentes Parlamentares

Independentemente do estado de origem e da orientao partidria, natural que os parlamentares compartilhem interesses em comum sobre determinados temas. E, assim, so formadas frentes parlamentares e bancadas, que influenciam ativamente no processo legislativo, negociam agendas especficas e tm como membros parlamentares que se colocam efetiva e explicitamente a servio deste agrupamento. Organizam, neste sentido, formas alternativas de participao no processo decisrio. Formalmente, as frentes parlamentares so associaes suprapartidrias compostas por pelo menos 1/3 dos integrantes do Poder Legislativo, regulamentadas por ato da Mesa Diretora, e extintas ao final de cada Legislatura. A existncia de frentes parlamentares no disciplinada por dispositivo regimental, mas sua criao regulamentada pelo Ato da Mesa da Cmara dos Deputados 69/2005, que determina que o registro seja feito por meio de requerimento instrudo com a Ata de Fundao e Constituio e o Estatuto da Frente. 68 As frentes devem ser reinstaladas a cada legislatura, de modo a garantir que, caso alguns parlamentares no sejam reeleitos, ainda assim o nmero mnimo de 1/3 seja alcanado. necessrio ainda a designao de um representante de cada frente, podendo ser presidente ou coordenador, para a efetiva comunicao com a Mesa Diretora. importante ressaltar, no entanto, que a denominao frente parlamentar agrega tanto grupos formais como informais, de modo que existem diversas frentes que no so registradas e que assim no possuem prerrogativas como a utilizao dos espaos do legislativo para a organizao de reunies e eventos ou a sua divulgao nos meios de comunicao institucionais.
Frencoop A Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop) uma Frente, formalmente registrada, de natureza poltica e no ideolgica, cujo objetivo o de trabalhar solidria e coordenadamente na defesa dos interesses do cooperativismo em toda sua extenso e nveis de governo. Por isso, participa ativamente dos debates polticos em prol do fomento do cooperativismo e colabora nas discusses das proposies de interesse nacional direcionadas para a busca da democracia e do desenvolvimento econmico com justia social. Seus membros so parlamentares deputados federais e senadores da Repblica que independem de sua filiao partidria. Ao longo das quase trs dcadas de existncia, a Frencoop promoveu uma significativa sinergia entre os trs Poderes da Repblica, dirigentes do Sistema OCB e os representantes nacionais dos 13 ramos do cooperativismo. A histria da Frencoop no Congresso Nacional tem incio em 1986. Portanto, no Congresso Constituinte, sua atuao parlamentar esteve em evidncia ao inserir dispositivos que asseguraram a liberdade e o adequado tratamento ao cooperativismo na Constituio Federal de 1988. Depois de um perodo em que a representao poltica do cooperativismo pouco pode se expressar, ao final de 1995, os parlamentares iniciaram um movimento de fortalecimento da Frente Parlamentar que culminou com a sua reinstalao, em 1996, em sesso solene no Palcio do Planalto, em audincia concedida pelo ento presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, quando passou a ter uma atuao mais forte e organizada. A frente encerra 53 Legislatura provendo sustentao poltica ao cooperativismo brasileiro, com a adeso de 245 parlamentares, sendo 220 deputados federais e 25 senadores da Repblica, com representatividade de todos os estados da Federao, e do Distrito Federal, e da maioria dos partidos polticos.
69
IV) Estratgia Parlamentar:

Como vimos, o Congresso Nacional representa diretamente os interesses da sociedade brasileira e, por isso, est aberto para receber as demandas da mesma. A populao tem no s o direito, mas a obrigao de fiscalizar a atuao dos parlamentares, alm de participar, levando ao conhecimento do Congresso Nacional suas nsias e opinies. Mas, sabemos que o cidado tem outras obrigaes no seu dia-a-dia e prefere deixar essas prerrogativas para grupos organizados, que representem seus interesses. Esses grupos podem ser definidos como grupos de interesse ou grupos de presso, sendo o segundo uma espcie do primeiro. Vejamos: para Said Farhat, grupo de interesses todo grupo de pessoas fsicas e/ou jurdicas, formal ou informalmente ligadas por determinados propsitos, interesses, aspiraes ou direitos, divisveis dos de outros membros ou segmentos da sociedade3. E, como define Paulo Bonavides, o grupo de presso se define em verdade pelo exerccio de influncia sobre o poder poltico para obteno eventual de uma determinada medida de governo que lhe favorea os interesses4. Ou seja, o grupo de presso existe no momento que o grupo de interesse passa a atuar diretamente em algum dos Poderes da Repblica, defendendo seus interesses. Neste sentido, monitorar os debates e deliberaes que ocorrem no mbito do Poder Legislativo essencial para que os grupos organizados possam tomar conhecimento e influenciar no processo decisrio de formulao de leis relativo ao seu setor, visando a conquista de seus objetivos especficos. No caso da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB), existe uma Assessoria Parlamentar (Aspar) subordinada Diretoria, cuja funo primordial identificar e implementar estratgias que fortaleam, ampla e nacionalmente, o movimento cooperativista no Congresso Nacional, por meio do acompanhamento da tramitao de proposies e de questes prioritrias discutidas no mbito do Legislativo.
70
3 4
FARHAT, Sad. Lobby: O que . Como se faz. So Paulo: Peirpolis - Aberje, 2007, p. 145. BONAVIDES, Paulo, Cincia Poltica. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 461.
Para um acompanhamento eficiente e contnuo dos trabalhos legislativos necessrio uma equipe de profissionais capacitados, com pleno domnio sobre a estrutura e funcionamento do Sistema Poltico Brasileiro, conhecimento sobre o funcionamento do Congresso Nacional, processo legislativo e os Regimentos Internos de cada Casa, alm de sensibilidade de perceber o momento poltico mais adequado e formular estratgias de acordo, mobilizando apoiadores. No podemos esquecer que para uma atuao eficaz da equipe de assessoria parlamentar, necessrio que a base participe e saiba claramente quais so suas demandas e expectativas em relao s mudanas que podem ser feitas na legislao do setor. Somente com o subsdio tcnico e manifestao de vontade da base que existe legitimidade para o trabalho de articulao parlamentar iniciar. A estratgia parlamentar envolve dois tipos de ao: a) aes contnuas para fidelizao de parcerias, busca de apoio e prestao de contas, listadas abaixo b) aes diretas em proposies que, conforme descritas na proxima pgina, podem ser regimentais e no-regimentais. 71 aes contnuas para fidelizao de parcerias: a) agenda Legislativa do cooperativismo: Contempla as principais propostas de interesse do setor que tramitam no Congresso Nacional. Seu principal objetivo ser uma ferramenta para os parlamentares poderem atuar nos projetos tendo o conhecimento da posio do sistema cooperativista. A agenda tambm um instrumento de informao a todo o movimento cooperativista sobre os principais temas e iniciativas da OCB e da Frencoop perante o Legislativo. b) agenda Semanal de Deliberaes: Mapeamento das atividades legislativas votaes de proposies e audincias pblicas que sero acompanhadas pela Assessoria Parlamentar a cada semana.
Cada proposio acompanhada de um resumo com os seus principais pontos, autor, parecer do relator, posicionamento do Sistema, ao pretendida, contato e as informaes de data, local e horrio. No caso das audincias pblicas, contm informaes sobre tema, convidados e a participao de representantes do Sistema nas reunies. c) Relatrio mensal: Tem a finalidade de destacar todas as atividades de interesse do cooperativismo que ocorreram no Congresso Nacional a cada ms. Seu objetivo divulgar, de maneira clara e transparente, a atuao da OCB e da Frencoop suas aes e conquistas no mbito do Legislativo. d) Discurso Parlamentar: o monitoramento e divulgao dos pronunciamentos parlamentares de interesse do cooperativismo. e) Perfil Parlamentar: 72 um perfil elaborado com a inteno de fornecer informaes aos estados e Diretoria da OCB sobre o trabalho desenvolvido pelos parlamentares no Congresso Nacional, indicando as suas reas de interesse, cargos anteriores, mandato, atuao nas comisses, grupos, participao na Frencoop e outros destaques relevantes. f) Perfil Frencoop: um estudo com objetivo de fornecer um panorama da Frencoop, com informaes aos representantes do Sistema Cooperativista e das Unidades Estaduais acerca da composio da Frente e da disposio desta no Congresso Nacional. Os dados contidos na pesquisa so importantes ferramentas para a visualizao do alcance da Frente em cada estado, partido e comisso, podendo ser utilizadas para a elaborao de estratgias parlamentares. g) Publicao como criar uma Frencoop: Desenvolvido a partir do Programa Brasil Cooperativo, este um manual preparado para apoiar e viabilizar a criao de Frencoops estaduais e municipais, pelas organizaes estaduais do Sistema OCB.
O objetivo assegurar a defesa dos interesses das cooperativas nacionalmente, ampliando a representao poltica e fortalecendo os princpios e valores cooperativistas junto sociedade brasileira. h) Realizao de Eventos Os eventos realizados so tambm importantes instrumentos de atuao institucional da assessoria parlamentar da OCB. Possuem o intuito de fortalecer o contato entre o Sistema OCB, lideranas cooperativistas e os parlamentares, alm de possibilitarem o alinhamento de estratgias e apoios e a divulgao do cooperativismo, da OCB e dos produtos desenvolvidos por esta assessoria.
aes diretas em proposies: Estratgias Regimentais: 1. Apresentao de Emenda 2. Apresentao de Destaque 3. Apresentao de Recurso 4. Incluso na Pauta/Ordem do Dia 5. Inverso de Pauta/Ordem do Dia 6. Pedido de Vista 7. Requerimento de Audincia Pblica 8. Requerimento de Redistribuio 9. Retirada de Pauta/Ordem do Dia 10. Voto em Separado 11. Verificao de Qurum Estratgias no Regimentais: 12. Indicao de Relator 13. Reunio com o Autor 14. Reunio com o Relator 15. Reunio com Outros Atores de Interesse (Governo, Lideranas, Entidades Parceiras)
73
Bibliografia
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 13 ed. So Paulo: Malheiros, 2006. BRASIL. Congresso. Cmara dos Deputados. Regimento Interno da Cmara dos Deputados. 7 ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Coordenao de Publicao, 2006. BRASIL. Congresso. Regimento Comum: Resoluo n 1, de 1970-CN, com alteraes posteriores, at 2006, e legislao conexa. Braslia: Congresso Nacional, 2007. BRASIL. Congresso. Senado Federal. Regimento Interno: Resoluo n 93, de 1970. Braslia: Senado Federal, 2007. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. 32 ed. Braslia: Cmara dos Deputados, Edies Cmara, 2010. FARHAT, Sad. Lobby: O que . Como se faz. So Paulo: Peirpolis - Aberje, 2007. PACHECO, Luciana Botelho. A Tramitao de proposies na Cmara dos Deputados: do incio fase das Comisses. Braslia: Associao dos Consultores Legislativos e de Oramento e Fiscalizao Financeira, 2002. PACHECO, Luciana Botelho e MENDES, Paula Ramos. Questes sobre Processo Legislativo e Regimento Interno. Braslia: Cmara dos Deputados, 2002. PINTO, Jlio Roberto. Poder Legislativo Brasileiro: Institutos e Processos. So Paulo: Forense Jurdica, 2009 QUEIROZ, Antnio Augusto de. Por dentro do Processo Decisrio: Como se Fazem as Leis. Braslia: DIAP, 2006. QUEIROZ, Antnio Augusto de. Por dentro do Governo: Como Funciona a Mquina Pblica. Braslia: DIAP, 2009.
74

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Noes Bsicas

Braslia-DF, janeiro de 2011

Saudaes cooperativistas. Mrcio Lopes de Freitas Presidente da OCB

2) rgos do Poder Legislativo

comisso de constituio e Justia e de cidadania

comisso de Defesa do consumidor

comisso de Desenvolvimento econmico, indstria e comrcio

comisso de Direitos Humanos e Minorias

comisso de Desenvolvimento Urbano

comisso de educao e cultura

comisso de Fiscalizao Financeira e controle

comisso de Legislao Participativa

comisso de Minas e energia

comisso de seguridade social e Famlia

Tabela V - Comisses Permanentes do Senado Federal SiGLa nOmE aTRiBUiES

comisso de assuntos sociais

comisso de constituio, Justia e cidadania

II) Processo Legislativo

2) Fases do Processo Legislativo

FLUXO GERAL DO PROCESSO LEGISLATIVO

aprovado em todas comisses?

Proposio enviada Presidncia da repblica

FLUXO DE SANO/VETO, PROMULGAO E PUBLICAO

apreciao pelo congresso Nacional

Publicao e entrada em vigor

Publicao e entrada em vigor

2) Espcies de Proposio Legislativa:

FLUXO DE TRAMITAO DE PROJETO DE LEI ORDINRIO (Tramitao Conclusiva)

apresentao da proposio na casa iniciadora

Definio da forma de apreciao, regime de tramitao e despacho

comisso Designao do relator Prazo para emendas

comisso apresentao de parecer

com apresentao de recurso

comisso Parecer do relator s emendas ao substitutivo

Proposta segue para apreciao da casa revisora

aprovada com alteraes

retorno casa iniciadora, que aprovar ou no as mudanas

encaminhada sano do Presidente da repblica

aprovada sem alteraes

encaminhada sano do Presidente da repblica

FLUXO DE TRAMITAO DE PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR NA CAMRA DOS DEPUTADOS

apresentao da proposio na cmara dos Deputados

Definio da forma de apreciao, regime de tramitao e despacho

comisso Designao do relator Prazo para emendas

comisso apresentao de parecer

Proposio segue para anlise do Plenrio

Plenrio Discusso em 1 turno

comisses do parecer s emendas

Plenrio Deliberao rejeitada arquivo

Proposta segue para apreciao do senado Federal

aprovada com alteraes

retorno cmera do Deputados, que aprovar ou no as mudanas

encaminhada sano do Presidente da repblica

aprovada sem alteraes

encaminhada sano do Presidente da repblica

FLUXO DE TRAMITAO DE PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR NO SENADO FEDERAL

apresentao da proposio no senado Federal

Definio da forma de apreciao, regime de tramitao e despacho

comisso Designao do relator Prazo para emendas

comisso apresentao de parecer

comisso Discusso e deliberao sem emendas Plenrio Deliberao

Proposio segue para anlise do Plenrio

comisses do parecer s emendas

comisso com substitutivo Prazo para recebimento de emendas ao substitutivo