le g

Co

Consultoria Legislativa do Senado Federal

COORDENAO DE ESTUDOS

DESAFIOS E PERSPECTIVAS DO PODER LEGISLATIVO NO SCULO XXI

Elton E. Polveiro Jnior

TEXTOS PARA DISCUSSO

30
Braslia, abril / 2006

Contato:

conlegestudos@senado.gov.br

O contedo deste trabalho de responsabilidade do autor e no reflete necessariamente a opinio da Consultoria Legislativa do Senado Federal. Os trabalhos da srie Textos para Discusso esto disponveis no seguinte endereo eletrnico: http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao.htm

Projeto grfico: Llia Alcntara

SUMRIO

RESUMO 1. INTRODUO 2. EVOLUO HISTRICA 3. O PODER LEGISLATIVO NO MUNDO CONTEMPORNEO 3.1 Parlamentos Nacionais 3.2 Parlamentos Internacionais 4. O PODER LEGISLATIVO RETROSPECTIVA NO BRASIL: UMA BREVE

5. DESAFIOS DO PODER LEGISLATIVO NO SCULO XXI 5.1 Credibilidade Institucional e Democracia Representativa 5.2 Democracia Social e Democracia Representativa 5.3 Combate Corrupo 5.4 Cultura Cvica 5.5 Biotica e Direitos Humanos 5.6 Combate ao Terrorismo Internacional e ao Narcotrfico 5.7 Promoo do Desenvolvimento Econmico-Social 5.8 Preveno de Golpes Militares 5.9 Respeito s Minorias tnicas 5.10 Dilogo entre Diferentes Civilizaes e Culturas 5.11 Aperfeioamento do Processo Legislativo 6. CONSIDERAES FINAIS ANEXO CRENA NA DEMOCRACIA (1995 2001) REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

RESUMO O presente texto pretende enfocar os desafios do Poder Legislativo na perspectiva de um mundo cada vez mais integrado, no qual a globalizao parece conduzir inevitvel fuso das naes, como bem exemplifica a Unio Europia. Merece especial destaque o Congresso Nacional brasileiro, tanto no que se refere consolidao da democracia, quanto no enfrentamento dos problemas nacionais. Para isso, inicialmente apresenta-se uma breve evoluo histrica do Parlamento, da Antigidade Clssica at os nossos dias, destacando-se o papel desempenhado pela Revoluo Francesa e pelo Iluminismo no processo de construo da democracia representativa, tal como a conhecemos. A seguir, a ateno se volta para a composio dos parlamentos nos cinco continentes, destacando-se as formas como seus membros so escolhidos: eleio direta, eleio indireta, nomeao pelo Chefe de Estado / Chefe de Governo e Ex Officio, com o objetivo de mostrar que existe, ainda, um considervel grau de influncia do Poder Executivo nesse processo. Mas o Parlamento, no ltimo quartel do sculo XX, deixou se ser apenas uma instituio nacional e transcendeu as fronteiras dos pases. Hoje, ele marcha para se constituir numa realidade cada vez mais internacional. isso que o texto procura mostrar, em seguida, apresentada uma caracterizao resumida desse fenmeno, indo da experincia bem-sucedida do Parlamento Europeu, passando pelo Parlatino e o Parlandino, at as perspectivas de uma integrao mais aprofundada na Amrica do Sul, com a possvel criao do Parlamento do Mercosul. Posteriormente, o texto se concentra no caso brasileiro, focalizando a evoluo histrica do Parlamento entre ns, desde sua constituio ainda no tempo do Imprio, passando pelas sucessivas fases do regime republicano, at chegar ao momento atual,

marcado pela consolidao de suas prerrogativas e por seu amadurecimento poltico. Feita essa contextualizao inicial, o Estudo adentra o seu objeto propriamente dito, qual seja, mostrar os principais desafios com os quais o Poder Legislativo est s voltas, neste incio de sculo: aumento da credibilidade institucional, busca da democracia social nos pases emergentes, combate corrupo e fortalecimento da cultura cvica. H, ainda, outros temas que, por sua abrangncia e importncia, devem merecer a ateno dos Parlamentos: a biotica e a proteo dos direitos humanos, o combate ao terrorismo e ao narcotrfico, a promoo do desenvolvimento econmico e social, a preveno de golpes militares, o respeito s minorias tnicas, o dilogo entre diferentes civilizaes e culturas, e o aperfeioamento do processo legislativo. Nas consideraes finais, o texto conclui que imperioso o resgate da credibilidade da classe poltica, para que o Legislativo possa se afirmar de modo definitivo, e que, em tempos de globalizao, o papel do Parlamento na formulao da poltica exterior , cada vez mais, imprescindvel, e servir como um mecanismo de democratizao das relaes internacionais, contribuindo para a paz e para a desejvel estabilidade e segurana nas relaes internacionais.

1. INTRODUO Todos sabemos que um Poder Legislativo forte e independente sinnimo de democracia estvel. Nos pases desenvolvidos, tanto na Europa, como na Amrica do Norte, ou na sia, essa uma realidade da qual no se pode fugir. O sculo XX foi prdigo em produzir regimes ditatoriais em todos os cantos do planeta. As nefastas experincias do nazismo, do fascismo e do comunismo so tristes exemplos nesse sentido, que no queremos repetir. Nos pases onde tiveram lugar, assistimos, com profunda tristeza, ao fechamento dos parlamentos nacionais e ao fortalecimento do Poder Executivo, em um despotismo sem limites. Em suas origens, o Parlamento surgiu para limitar o poder absoluto do Prncipe. Ainda que essa tarefa continue sendo o cerne da funo legislativa, novos desafios se lhe impem no alvorecer deste novo sculo. A globalizao, o terrorismo, a mudana da ordem mundial e a Internet so alguns dos fenmenos que influenciam a realidade nacional, e tambm a internacional, estando a exigir uma reflexo crtica. Particularmente no Brasil, vivemos um momento crucial no processo de redemocratizao, que apenas acaba de celebrar 20 anos. Rico em antecedentes ditatoriais, nosso Pas precisa fortalecer ainda mais suas instituies democrticas, para que nunca mais voltemos a trilhar as sendas do arbtrio e provar o gosto amargo das ditaduras. E nada mais democrtico do que o Poder Legislativo. Nele, e por meio dele, os cidados possuem voz, podem reivindicar seus direitos e propor medidas legislativas que pacifiquem os conflitos sociais, finalidade precpua do Direito. O Congresso Nacional a caixa de ressonncia

natural dos problemas brasileiros, e seus integrantes representam, legitimamente, o mosaico em que se constitui nossa sociedade. O presente texto pretende, justamente, enfocar os desafios do Poder Legislativo na perspectiva de um mundo cada vez mais integrado, no qual a globalizao parece conduzir inevitvel fuso das naes, como bem exemplifica a Unio Europia. Merece especial destaque o Congresso Nacional brasileiro, tanto no que se refere consolidao da democracia, quanto no enfrentamento dos problemas nacionais. Com isso, espera-se estimular as discusses em torno do tema, para que possamos aperfeioar o processo legislativo e a democracia, em prol do atendimento dos reais anseios do povo brasileiro.

2. EVOLUO HISTRICA Desde que o homem surgiu como espcie, ele vive em sociedade, onde se estabelecem relaes de poder, de um indivduo sobre outro e de um grupo sobre outro. No h como viver numa sociedade organizada sem a existncia do poder. Foi por isso que ARISTTELES, ainda nos primrdios de nossa civilizao, afirmou que o homem um animal poltico e que o Estado fundado, a princpio, para a segurana da vida comum, mas possui o bem-estar do povo por seu objeto. Sendo o poder um fenmeno social, muitos foram os tericos que discorreram sobre ele, tentando compreender sua natureza e explicar como ele se manifesta e se exerce. Assume especial importncia o poder estatal, aquele que abrange a todos sob o domnio de um mesmo prncipe e que possui fora coercitiva. Apesar de no ser o objetivo do presente estudo entrar nos meandros desse tema, importante fazer um breve retrospecto histrico

para melhor compreender, no propriamente as origens do poder, mas de uma de suas manifestaes, o Legislativo, e sua importncia para o mundo moderno. A Teoria Geral do Estado nos mostra como surgiu e se organizou, ao longo do tempo, esse Ente abstrato, o Estado, denominado por Hobbes de O Leviat. Nas formas primitivas de organizao social, ainda tribais, vemos o poder concentrado nas mos de um nico chefe, soberano e absoluto, com poder de vida e morte sobre seus subordinados, fazendo e executando as leis. Quando muito, contava ele com o auxlio de um Conselho, normalmente composto pelos mais velhos, para dirigir os destinos da tribo. Na Antigidade Clssica, as civilizaes grega e romana foram as que primeiro fizeram uma tentativa de poder compartilhado, criando instituies como a Eclsia (instituda por Slon) e o Senado. Contudo, essa experincia foi posta de lado quando as trevas medievais tomaram conta da Europa, fazendo-a mergulhar em mil anos de estagnao, sob as mos de senhores feudais, reis e papas, que no conheciam outro limite seno seu prprio poder. O fim da Idade Mdia, no sculo XV, e o ressurgimento das cidades no perodo renascentista trouxeram profundas mudanas para a sociedade da poca. Mas, do ponto de vista poltico, assistiu-se a uma concentrao ainda maior do poder nas mos dos soberanos, reis absolutos, que, sob o peso de sua autoridade, unificaram os diversos feudos e formaram vrios dos Estados modernos que hoje conhecemos. Exceo a essa regra foi a Inglaterra, onde, j em 1215, o poder do Rei passou a ser um tanto limitado pelos nobres, que o obrigaram a pedir autorizao a um conselho, constitudo por 25 bares, para aumentar os impostos. A fim de

fazer valer essa exigncia, foi assinada a Magna Carta. Nascia o embrio do Parlamento moderno, com a finalidade precpua de limitar o poder do Rei. Contudo, mesmo diante da fora dos movimentos revolucionrios do sculo XVIII, sobretudo a Independncia dos Estados Unidos da Amrica, em 1776, e a Revoluo Francesa, em 1789, que o conceito de Parlamento, tal como atualmente o conhecemos, toma fora e ganha expresso poltica generalizada. A burguesia francesa, inspirada pelos pensadores iluministas, anuncia os ideais de Libert, Egalit et Fraternit, derruba a monarquia e proclama a repblica, norteada pelo Espirito das Leis, de MONTESQUIEU, e pela diviso trina do poder em Legislativo, Executivo e Judicirio, diviso esta j encontrada antes em KANT, que estabelecera serem trs as potestas: legislatoria, rectoria et judiciaria. Tambm os Estados Unidos da Amrica, ao romperem com a metrpole britnica, adotaram a forma republicana de governo, mas com regime presidencialista: sob a orientao de THOMAS JEFFERSON e a presidncia de GEORGE WASHINGTON, estabeleceram um sistema de poder de freios e contrapesos, no qual os poderes constitudos se autolimitam. O modelo ento estabelecido espalhou-se pelas Amricas, nas ex-colnias recm-libertas dos jugos espanhol e portugus, e por diversos pases da Europa. Foi tambm adotado, posteriormente, pela maioria das naes africanas e asiticas, aps o trmino da II Guerra Mundial. Esses desenvolvimentos retomaram a democracia

representativa, nascida na Antiguidade Clssica, ainda que, naquela ocasio, com srias limitaes, em virtude do regime escravista, ento vigente, tanto em Roma como na Grcia.

Esses processos histricos nos levam a concluir que a gnese do Parlamento se deu, num primeiro momento, como uma tentativa de restringir o poder do soberano na iniciativa de tributar, ainda que essa limitao lhe fosse imposta por nobres, sem qualquer apelo popular. Num segundo momento, ela se aperfeioa e traz para o seio do Estado, por intermdio da representao e do voto censitrio, as populaes at ento excludas do poder poltico. Finalmente, com a implantao do sufrgio universal e a extenso do direito de voto s mulheres e aos analfabetos, o Parlamento passa a ser, de fato, o cerne e o smbolo maior da democracia representativa, tanto que hoje no se compreende a existncia de um pas democrtico sem um Parlamento livre e soberano. Isso, porque o exerccio solitrio do poder tende para o autoritarismo e para a tirania, enquanto seu compartilhamento permite o livre debate das idias e a maior participao do povo nas decises de Estado. Parlamento e democracia esto, pois, umbilicalmente ligados. Veremos a seguir, de modo resumido, como se compe o Parlamento nos cinco continentes, no que se refere forma de escolha de seus membros, e tambm os chamados parlamentos internacionais.

3. O PODER LEGISLATIVO NO MUNDO CONTEMPORNEO De uma maneira ou de outra, quase todos os pases possuem um Parlamento em seu sistema poltico. Atualmente, segundo dados da Unio Interparlamentar (IPU), existem 262 cmaras parlamentares, presentes em 187 pases; desses, 75 adotam o bicameralismo e 112 o unicameralismo. Isso, por si s, j seria algo significativo, demonstrando a importncia do Parlamento para a vida poltica no mundo moderno, pois, se ele no tivesse relevncia, por que haveria de ser adotado pela maioria das naes? O cenrio a seguir revela um pouco dessa realidade ao redor do globo, no que se refere maneira de escolha dos membros do Parlamento.

10

Para a perfeita compreenso dos nmeros apresentados a seguir, importante ressaltar que as tabelas apresentam dados nocumulativos, significando que, em um mesmo pas, coexistem as diferentes formas de designao para o Parlamento: eleio direta, eleio indireta, nomeao pelo Chefe de Estado e nomeao ex officio. 3.1 Parlamentos Nacionais frica Um continente marcado pelas chagas da fome, da misria e da guerra, vtima do colonialismo europeu e marginalizado, do ponto de vista econmico, no cenrio internacional. uma regio de pouca, ou quase nenhuma tradio democrtica, onde as rivalidades tribais convivem com a modernidade. O sistema poltico, em sua maior parte, foi herdado das metrpoles europias e, no que se refere composio do Parlamento, apresenta a seguinte situao:
FRICA 52 pases Quantidade de Pases Dados No Acumulados Formas de Designao para Pases Pases o Parlamento Unicamerais Bicamerais 33 19 Eleitos Diretamente 32 18 Eleitos Indiretamente 06 12 Nomeados pelo Executivo 04 12 Nomeados Ex Officio 02 00
Fonte: Unio Parlamentar Internacional

Amricas O chamado Novo Mundo adotou, politicamente, em sua quase totalidade, a repblica presidencialista inspirada nos Estados Unidos da Amrica. Com a proclamao de suas respectivas independncias, os pases ento constitudos buscaram inspirao nos ideais proclamados por

11

Thomas Jefferson e George Washington, e tambm na Constituio americana, para estruturar seus respectivos sistemas polticos. Disso talvez resulte que a regio seja majoritariamente constituda por parlamentos bicamerais, a exemplo da Terra do Tio Sam. Seus parlamentos esto assim constitudos:

AMRICAS 35 pases Quantidade de Pases Dados No Acumulados Formas de Designao para Pases Pases o Parlamento Unicamerais Bicamerais 15 20 Eleitos Diretamente 14 20 Eleitos Indiretamente 00 00 Nomeados pelo Executivo 03 10 Nomeados Ex Officio 01 01
Fonte: Unio Parlamentar Internacional

Note-se que, no Uruguai, o Vice-Presidente da Repblica Senador ex offcio.

sia Assim como a frica, essa regio do globo sofreu o jugo colonialista europeu no sculo XIX. Culturas tradicionais e milenares, como a China, a ndia e o Japo, viram-se foradas a ceder ante as presses militares do Ocidente. Contudo, do ponto de vista poltico, so pases que, igualmente, possuem pouca, ou quase nenhuma tradio democrtica; alguns deles, apenas a partir da segunda metade do sculo XX, passaram a experimentar algo parecido com o que convencionamos chamar de democracia. Seus parlamentos apresentam a seguinte configurao:

12

SIA 39 pases

Quantidade de Pases Dados No Acumulados

Formas de Designao para o Parlamento Eleitos Diretamente Eleitos Indiretamente Nomeados pelo Executivo Nomeados Ex Officio

Pases Pases Unicamerais Bicamerais 23 16 20 16 01 07 06 12 00 00

Fonte: Unio Parlamentar Internacional

curioso notar que pases como a Jordnia, a Arbia Saudita, a Unio dos Emirados rabes e o Ymen possuem todos os parlamentares indicados pelo Rei. A China possui os 2.985 membros de seu Parlamento eleitos indiretamente e filiados a um partido nico. Europa Sem dvida alguma, a regio mais desenvolvida do planeta o bero da democracia, cujas origens remontam, como sabemos, Grcia Antiga. Palco de um dos mais sangrentos episdios de nossa histria, a Segunda Guerra Mundial, e talvez em razo disso, a Europa tem desempenhado um grande esforo na consolidao da democracia, cuja expresso mxima , provavelmente, o Parlamento Europeu. Seus parlamentos nacionais apresentam-se assim constitudos:
EUROPA 47 pases
Quantidade de Pases Dados No Acumulados

Formas de Designao para o Parlamento Eleitos Diretamente Eleitos Indiretamente Nomeados pelo Executivo Nomeados Ex Officio
Fonte: Unio Parlamentar Internacional

Pases Pases Unicamerais Bicamerais 30 17 30 17 01 06 00 05 00 00

13

Observe-se que a Itlia possui como senadores vitalcios os ex-presidentes da Repblica; Alemanha, Irlanda, Itlia, Federao Russa e Bsnia possuem membros do Parlamento nomeados pelo Executivo; ustria, Frana, Irlanda, Bielorrssia, Holanda, Espanha, Srvia e Montenegro tm membros do Parlamento eleitos indiretamente. Oceania Do ponto de vista poltico, os pases dessa regio so ainda bastante jovens e muitos deles ainda se acham ligados Coroa Britnica, por intermdio da chamada Commonwealth of Nations, como o caso da Austrlia e da Nova Zelndia, por exemplo, herana do passado colonial no muito longnquo. Curiosamente, contudo, so pases majoritariamente unicamerais, ao contrrio da Inglaterra, que adota o bicameralismo. Seus parlamentos nacionais assim se apresentam:
OCEANIA 14 pases
Quantidade de Pases Dados No Acumulados

Formas de Designao para o Parlamento Eleitos Diretamente Eleitos Indiretamente Nomeados pelo Executivo Nomeados Ex Officio
Fonte: Unio Parlamentar Internacional

Pases Pases Unicamerais Bicamerais 11 03 11 03 01 00 01 01 02 00

3.2 Parlamentos Internacionais Os parlamentos internacionais so instituies relativamente recentes. Constituem, em sua grande maioria, fruns privilegiados de cooperao e de intercmbio interparlamentar, sendo integrados por parlamentares nacionais de cada pas membro, designados por suas respectivas Casas Legislativas. A rigor, contudo, no cumprem nenhuma

14

das

trs

responsabilidades

parlamentares

clssicas,

quais

sejam:

1) representar a cidadania; 2) reunir os interesses nacionais favorveis a um bem comum; e 3) supervisionar o processo de integrao e aplicao de normas e decises. Exceo a essa regra o Parlamento Europeu, fruto do avano e da consolidao dos processos de integrao dos pases membros. Conforme ressaltam GRATIUS e NOLTE (2004), trata-se de um caso nico no mundo, no que se refere sua legitimidade democrtica e ao seu poder de deciso. Ainda segundo esses autores, o Parlamento Europeu no apenas participa do processo legislativo, mas tambm desempenha outras atribuies tipicamente parlamentares, tais como participar na elaborao do oramento da Unio Europia, aprovar a gesto oramentria da Comisso Europia e instaurar comisses temporrias de investigao. Isso, em grande parte, se deve ao fato de que, desde 1979, os deputados do Parlamento Europeu so eleitos diretamente pelo povo de seus respectivos pases, e no mais por mera indicao de deputados nacionais, como era at ento. Alm disso, ainda segundo GRATIUS e NOLTE (2004), o Tratado de Maastricht (1992) e o Tratado de Amsterd (1997) converteram o Parlamento Europeu em uma autntica assemblia legislativa, com competncia comparvel dos parlamentos nacionais. Merecem tambm ser comentadas as tentativas latinoamericanas, dada a importncia que possuem para o Brasil. Nesse sentido, podemos mencionar o Parlamento Latino-Americano (Parlatino), fundado em 1964, o Parlamento Andino (Parlandino), criado em 1979, e o Parlamento Centro-Americano (Parlacen), nascido em 1987. No entendimento de GRATIUS e NOLTE (2004), o balano dessas experincias, que representam ensaios de parlamentarismo regional na Amrica Latina, no muito alentador: essas assemblias regionais

15

possuem pequena capacidade decisria e limitada influncia sobre os parlamentos nacionais; suas deliberaes possuem apenas o carter de recomendaes, no sendo, pois, vinculantes. Contudo, sua atuao contribui para promover a coordenao e o intercmbio entre os diferentes partidos polticos nacionais, servem como plataformas polticas pluralistas e como vnculo entre democracia e integrao. Uma nova possibilidade que est por emergir no horizonte a constituio do Parlamento do Mercosul, um autntico parlamento regional, resultante da transformao da atual Comisso Parlamentar Conjunta (CPC). Esse fato daria maior impulso ao processo de integrao regional, ao mesmo tempo em que conferiria um controle democrtico s instituies do Mercosul. A proposta est sendo discutida pelos pases que integram o Mercosul, e os debates procuram alinhavar questes cruciais para sua criao e efetivo funcionamento, tais como: mecanismos de representatividade, regras de votao no Parlamento, funes a serem desempenhadas pelo Parlamento e equilbrio das assimetrias regionais.

4. O PODER LEGISLATIVO RETROSPECTIVA

NO BRASIL: UMA BREVE

No Brasil, apenas aps a Independncia, em 1822, podemos falar em um Poder Legislativo genuinamente nacional. At ento, estvamos atrelados s Cortes de Lisboa, onde no havia representao do povo brasileiro. A esse respeito, assinala SALDANHA: Nossa histria legislativa nasce de forma traumtica, com a interveno do Imperador D. Pedro I, em 1823, que dissolveu a Assemblia Constituinte. Contudo, apesar de o Brasil ser, naquela poca, um Estado Unitrio, recepcionou o sistema bicameral (tpico de Estados federados) para a constituio do Poder Legislativo. O Senado era composto por membros vitalcios nomeados pelo Imperador, ao passo que a Cmara dos Deputados era

16

composta por representantes eleitos pelo voto censitrio, onde o patrimnio do candidato era uma pr-condio para a elegibilidade. Como vemos, em seus primrdios, nossa democracia era bastante limitada. Com a proclamao da Repblica em 1891, o Brasil passa a adotar o sistema federativo, e o Senado assume a representao dos estados federados, mantendo a natureza moderadora herdada do Imprio. H maior grau de democracia, pois os senadores passam a ser eleitos para um mandato de nove anos, com renovao trienal. Contudo, ainda no tnhamos o sufrgio universal, que s seria introduzido em 1932. A histria republicana avana, e vem a Revoluo de 1930, que pe fim chamada Repblica Velha e poltica do caf com leite das oligarquias. A Constituio de 1934, que teve vida curta, confere ao Senado apenas uma funo colaborativa com a Cmara dos Deputados, ficando ele mais restrito aos assuntos de carter federativo. Posteriormente, a Constituio de 1937, imposta ditatorialmente ao Pas por Getlio Vargas, acaba por esvaziar o Poder Legislativo. Passamos a ter o que MACHADO HORTA chamou de processo legislativo nominal, por existir apenas no papel: O Senado passa a denominar-se Conselho Federal, tendo seu presidente escolhido, entre os Ministros de Estado, pelo Presidente da Repblica. A Cmara dos Deputados, por sua vez, passou a ser constituda por representantes eleitos por sufrgio indireto. Alm disso, a iniciativa das leis cabia, em princpio, ao Governo, e nenhum membro, de qualquer das Cmaras, poderia, de forma isolada, apresentar projetos de lei. Aps essa violncia perpetrada contra o Poder Legislativo pelo Estado Novo, a redemocratizao e a Constituinte de 1946 fazem com que as funes legislativas sejam retomadas no Brasil, mantendo-se o bicameralismo, com eleies diretas para Deputados e Senadores. O Senado Federal passa a compor-se de membros diretamente eleitos segundo

17

o princpio majoritrio, com mandato de oito anos, sendo presidido pelo Vice-Presidente da Repblica. A Cmara dos Deputados passa a ser integrada por representantes eleitos pelo voto direto e proporcional, para mandato de quatro anos. A iniciativa das leis restabelecida tambm ao Poder Legislativo, ressalvados os casos de competncia exclusiva do Presidente da Repblica. Mas os ventos democrticos no duraram muito. Com o Golpe Militar de 1964, assistimos, mais uma vez, ao esvaziamento do Poder Legislativo, que passou a existir apenas para legitimar o regime ento instalado, dando-lhe um aspecto institucional democrtico. Assim, tivemos a Constituio de 1967, que surgiu em decorrncia da quantidade de atos institucionais e complementares baixados pelo governo militar, que haviam desfigurado totalmente a Constituio de 1946, deixando-a obsoleta sob o ponto de vista institucional. Com ela, o Presidente da Repblica passou a ser eleito indiretamente, por um Colgio Eleitoral. Alm disso, as emendas constitucionais, que antes eram atribuio do Poder Legislativo, com aval do Executivo e do Judicirio, passaram a ser de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, restando ao Legislativo apenas o papel de mero homologador dos chamados pacotes, como ficam conhecidas as emendas e leis impostas pelo Regime. A Constituio de 1969, posteriormente, introduz no ordenamento jurdico o decreto-lei, que era expedido pelo Presidente da Repblica em casos de urgncia ou relevante interesse pblico. O decretolei tinha vigncia imediata e passava a valer in totum, caso o Congresso Nacional no se manifestasse, uma vez decorrido o prazo constitucional. Com esse instrumento, o processo legislativo ficou profundamente desfigurado, principalmente se considerarmos sua admissibilidade para finanas pblicas e normas tributrias, o cerne da funo legislativa, limitadora do Poder Executivo desde os seus primrdios.

18

de se registrar, tambm, que, nesse perodo, o Congresso Nacional foi fechado, em trs momentos distintos, pelos Presidentes da Repblica Castello Branco, Costa e Silva, e Ernesto Geisel. Com o fim do Regime Militar, em 1988 promulgada a atual Carta Magna do Brasil, definida por Ulysses Guimares como a Constituio Cidad. Alm de recepcionar inmeros direitos individuais e coletivos, a atual Constituio amplia o sufrgio universal, incluindo os analfabetos e os maiores de dezesseis anos, e consagra o pluripartidarismo e o voto direto e secreto em todos os nveis de representao. O Congresso Nacional, constitudo pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, tem suas prerrogativas plenamente restauradas. O processo legislativo revigorado, ao admitir inclusive os projetos de lei de iniciativa popular, alm do referendo e do plebiscito. O Congresso Nacional retoma totalmente suas prerrogativas. Contudo, ele padece ainda de uma anomalia, com o instituto da medida provisria, uma forma democratizada de decreto-lei. Escapa ao objetivo deste texto analisar os efeitos das medidas provisrias sobre nosso ordenamento jurdico e sobre a formulao das leis. Entretanto, importante registrar que, recentemente, foi instituda uma Comisso Especial do Congresso Nacional para tratar do rito das medidas provisrias, justamente para corrigir as distores que hoje se verificam quanto edio desse instrumento1.

5. DESAFIOS DO PODER LEGISLATIVO NO SCULO XXI Vivemos em uma poca de profundas transformaes. Aps o sculo das guerras, onde as maiores atrocidades e barbries foram cometidas pela humanidade, com ocorrncia de dois conflitos mundiais,
At a concluso deste documento, havia sido aprovada pelo Senado Federal a PEC n 72, de 2005, de autoria do Senador Antonio Carlos Magalhes, remetida apreciao da Cmara dos Deputados, em 9/2/06
1

19

muitos achavam que poderamos viver em um mundo de paz e de prosperidade. O fim da Guerra Fria e da Unio Sovitica reforava essa idia, pois, no mundo bipolar, era constante a ameaa de um holocausto atmico. Entretanto, hoje os problemas parecem ser bem mais complexos. Com o trmino do bipolarismo, passamos a viver uma nova ordem, caracterizada por guerras localizadas, destacando-se o terrorismo e a misria como principais ameaas democracia e estabilidade mundial. Particularmente na Amrica do Sul, temos assistido ao que parece ser uma epidemia de instabilidade poltica. Chamam a ateno quatro casos particulares: o da Venezuela, onde os grandes partidos implodiram, e Hugo Chvez governa de forma populista, margem do Congresso; o do Equador, onde, desde 1996, nenhum presidente eleito concluiu o mandato, sendo mais recente a deposio de Lcio Gutirrez; o da Bolvia, onde o indigenismo ressurge com fora, na figura de Evo Morales, colocando em xeque o modelo partidrio; e o da Argentina, pas que, em 2001, derrubou o Presidente Fernando de la Rua e, sob o lema Que se vayan todos, execrou grande parte de seus lderes polticos, como Ramn Puerta, Adolfo Rodrguez Sa e Eduardo Camao. Em um contraponto a esse cenrio, na conturbada e estratgica regio do Oriente Mdio, a sociedade civil esboa uma organizao em busca da democracia, numa queda-de-brao contra ditaduras monopartidrias, como a Sria, ou teocrticas, como a Arbia Saudita. Exemplos desses avanos foram a recente conquista do voto feminino, no Kuwait; a campanha eleitoral, na Palestina, para escolher o sucessor de Yasser Arafat; a eleio presidencial pluripartidria, no Egito; e o florescimento da liberdade de imprensa, no Qatar, no Marrocos e no Lbano.

20

Nesse contexto, vrias so as tarefas que se impem aos sistemas polticos nacionais, a fim de equacionar os problemas enfrentados atualmente pela humanidade, sob pena de haver um descrdito generalizado no dilogo, como ferramenta de resoluo dos conflitos sociais, e a opo por guerras e golpes de Estado. Nesse particular, o Poder Legislativo possui um papel de relevo, enquanto frum privilegiado de discusso dos conflitos de interesse entre os diversos grupos sociais. A seguir, sero abordados alguns desses desafios que se colocam diante de ns. 5.1 Credibilidade Institucional A principal questo a ser enfrentada em todo o mundo, no apenas pelo Poder Legislativo, mas por toda a chamada classe poltica resume-se no resgate de sua credibilidade, condio sine qua non para o enfrentamento dos demais desafios que se colocam. Chega-se a essa concluso a partir dos resultados de entrevistas que vm sendo realizadas por diversos institutos de pesquisa de opinio em vrios pases. O Consrcio Ibero-Americano de Investigaes de

Mercados e Assessoramento (CIMA), por exemplo, realizou, em maio de 2005, uma pesquisa na Amrica Latina e nos pases na Pennsula Ibrica, a fim de auferir o grau de confiana nas instituies desses pases. Segundo os dados ento obtidos, os respectivos Parlamentos Nacionais e partidos polticos receberam os nveis mais baixos de credibilidade. Em geral, foram identificadas trs faixas de confiana: de 20 a 29% (Bolvia, Porto Rico, Repblica Dominicana e Costa Rica), de 10 a 19% (Colmbia, Peru, Argentina, Mxico, Guatemala, Panam e Brasil) e menos de 10% (Equador e Paraguai). curioso notar que apenas no Uruguai, o Parlamento recebeu um ndice de confiana de 60 a 69%, e os partidos polticos entre

21

40 e 49%, o que pode sugerir que, naquele pas, haja mais sintonia entre a vontade popular e sua expresso pelos representantes do povo. Por outro lado, tanto em Portugal quanto na Espanha, os ndices de aceitao dos respectivos parlamentos ficaram na faixa de 40 a 49%, e o dos partidos polticos entre 20 e 29%. So nmeros igualmente significativos, se considerarmos que esses dois pases foram sedes de cruis regimes ditatoriais em passado no muito distante. Seguindo essa mesma tendncia, o Instituto Gallup aplicou, para a BBC de Londres, em setembro de 2005, uma pesquisa abrangendo mais de 50 mil pessoas em 68 pases. Ficou constatado que somente 13% delas confiam nos polticos. Na Amrica Latina, em particular, esse percentual de nfimos 4%, e pouco mais de 1/3 deles acham que as eleies em seus pases so livres e justas. A maioria dos cidados acredita que os governos, de um modo geral, no refletem a vontade do povo. Esse resultado s foi diferente na Escandinvia e na frica do Sul, onde a maioria da populao se considera governada de acordo com seu desejo. Um outro levantamento realizado, em abril de 2005, pelo Instituto SM para Qualidade Educativa (ISME), coordenado pelos psiclogos Yves de La Taille, da Universidade de So Paulo (USP), e Elizabeth Harkot-de-la-Talle, da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC SP), aponta na mesma direo. A partir da oitiva de 5.160 alunos do ensino mdio na faixa entre 14 e 18 anos, a pesquisa revelou que os jovens se encontram descrentes da poltica e da justia: 96,1% deles no confiam nos partidos polticos, 72,3% no confiam no Congresso Nacional e 69,5% no confiam no Poder Judicirio. Alm disso, 90,5% acreditam que, no mundo de hoje, os conflitos so resolvidos mais pela agresso do que pelo dilogo!

22

A par dessa questo da credibilidade, situa-se a necessidade de fortalecer a democracia representativa. De acordo com a Dr. Christina Murray, Professora de Direitos Humanos e de Direito Constitucional da Universidade da Cidade do Cabo (frica do Sul), os parlamentos deveriam estar no centro da democracia em qualquer Estado, mas tambm est claro que, ao longo do ltimo sculo, eles se moveram para algo como os bastidores na viso do pblico e, talvez, no tenham conseguido responder s novas demandas da democracia. Na sua opinio, provvel que isso signifique no somente um vcuo entre a vontade dos cidados e a de seus representantes no Parlamento, mas um descompasso entre as instituies governamentais e o povo, o qual maior em alguns pases do que em outros. Ela explica ainda que, em seu pas, a frica do Sul, h estatsticas que sugerem que o pblico possui muito pouco contato com seus representantes, e isso um problema. Tambm h o fato de que a mdia tende a focalizar mais o Executivo na busca de notcias do que o Parlamento, em parte porque o Executivo implementa as polticas pblicas2. Talvez, ento, a maior dificuldade a ser superada seja aproximar o cidado do real exerccio do poder, fazendo com que sua vontade seja efetivamente manifestada. Mais do que isso, preciso resgatar os valores mesmos sobre os quais se assenta a democracia representativa. A esse respeito, o socilogo e ex-Presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso, assevera: O fundamento da idia de que a democracia implica um governo sob o imprio das leis, com escolha popular tanto dos que as fazem quanto dos que governam, no formalismo jurdico, nem jogo de faz de conta (...). O que caracteriza a democracia o esprito dessas leis, como diria Montesquieu. a crena em valores fundamentais, como a liberdade, a decncia, a veracidade, a transparncia e, diga-se com clareza, a punibilidade dos que se desviam desses valores a ponto de comprometer
Pronunciamento realizado durante o Painel sobre o Arcabouo Democrtico, promovido pela IPU, em maro de 2005.
2

23

sua crena. () Formas democrticas sem os valores que lhes do sustentao terminam por produzir uma lassido moral que desmoraliza as instituies.3 Mas no h como paralisar o Parlamento para cuidar apenas dessas questes fundamentais, cuja ausncia de resoluo pode implicar o fracasso do modelo democrtico, tal como o conhecemos. Concomitantemente a isso, existem outros assuntos de suma importncia que esto a requerer as atenes dos parlamentos em todo o mundo. 5.2 Democracia Social e Democracia Representativa Democracia social a promoo do crescimento econmico com justia social: a democracia precisa ser traduzida em melhoria de qualidade de vida para todos, e no apenas para uns poucos. Essa dificuldade de se implementar a chamada democracia social nos pases emergentes pode, igualmente, pr fim democracia representativa. A esse respeito, ilustrativo o estudo realizado pelo Latinobarmetro, uma organizao no-governamental sediada em Santiago do Chile, que envolveu sondagens em 17 pases da Amrica Latina no perodo de 1995 a 2001. Aos entrevistados, foi perguntado se concordam com a afirmao de que a democracia prefervel a qualquer outra forma de governo. O que se verificou foi que, no espao de tempo considerado, os que, no Brasil, concordavam com essa afirmao, caram de 50% (1996) para 30% (2001), o pior de todos os ndices pesquisados, exceo de El Salvador, ficando bem abaixo dos uruguaios (79%), dos costarriquenhos (71%), dos peruanos (62%) e dos argentinos (58%). Esses dados, por si ss, so uma clara evidncia de que o povo no est plenamente satisfeito com a democracia, talvez porque esta tenha sido incapaz, at agora, de assegurar o emprego, a

Trecho de artigo publicado no Correio Braziliense, em 9/11/05, sob o ttulo Anestesia Moral.

24

renda e a dignidade grande maioria da populao. Ao mesmo tempo, esses nmeros mostram que algo precisa mudar. 5.3 Combate Corrupo Outro assunto que merece a ateno, no apenas do Legislativo, mas de todas as esferas de poder, o combate corrupo que, alis, est interligado com os anteriores. Esse tema no relevante apenas do ponto de vista moral e tico, mas tambm sob o prisma econmico. A esse respeito, o Banco Mundial estima em US$ 1 trilho o valor desviado pela corrupo em todo o mundo, e em 1% a perda do PIB, por pas corrupto, provocada pelo suborno e pelo nepotismo. Por sua vez, estudos do Congresso dos Estados Unidos revelam que o ndice de crescimento anual que a Amrica Latina deixa de experimentar por causa da corrupo de 15%. Esses dados falam por si ss e deixam evidente o motivo pelo qual, muitas vezes, os recursos no chegam s populaes mais carentes. Ao Legislativo cabe aprovar leis simples, mas severas, que permitam de fato punir os corruptos e corruptores, bem como instituir mecanismos para coibir a corrupo, a serem aplicados pelo Executivo e pelo Judicirio. 5.4 Cultura Cvica Uma via adicional para o fortalecimento da democracia representativa trabalhar em prol da cultura cvica, o que significa estimular o conhecimento da Constituio, bem como dos direitos e deveres do cidado, ao mesmo tempo em que se revigoram os partidos polticos e o Congresso. A esse respeito, recente estudo do instituto chileno Latinobarmetro mostra que o grau de conhecimento dos latinoamericanos sobre a Constituio baixo: somente 30% dizem conhecer muito ou algo sobre a Constituio, enquanto 67% informam conhecer pouco ou nada sobre ela; o Brasil ficou abaixo da mdia registrada, com

25

apenas 25%. Quanto a seus direitos e deveres, apenas 34% dos entrevistados disseram estar conscientes de suas obrigaes, mas 51% declararam exigir seus direitos. O grau de cumprimento das leis tambm baixo: somente 20% dos habitantes disseram, em 2005, que cumprem as leis, em comparao a 25%, em 1996. Relacionando essas informaes com a legitimidade dos partidos e com a do Congresso, possvel medir o nvel de cultura cvica de um pas. Quanto a isso, os resultados do estudo apontaram para uma diviso dos pases da Amrica Latina em trs grupos distintos: os de alta cultura cvica (Uruguai e Venezuela), os de mdia cultura cvica (Costa Rica, Chile, Repblica Dominicana, El Salvador e Argentina) e os de baixa cultura cvica (Honduras, Nicargua, Paraguai, Guatemala, Mxico, Peru, Panam, Colmbia, Brasil, Bolvia e Equador). Finalmente, o estudo destaca que esses dados expressam a rebeldia dos povos frente ordem estabelecida e conclui que os processos de transio para a democracia no conseguiram penetrar na cultura cvica dos cidados da regio (...). Contudo, o cidado da regio uma pessoa que est mais disposta a exigir seus direitos do que a cumprir suas obrigaes. Se isso vlido no plano interno dos Estados, tambm o no contexto internacional. No caso das Naes Unidas, por exemplo, apesar de seu relevante trabalho e da importncia de sua Assemblia-Geral para os debates e o desanuviamento das tenses internacionais, a maioria dos cidados desconhece sua finalidade. O mesmo raciocnio aplicvel para o Poder Legislativo, principalmente na poca das eleies, quando grande nmero de eleitores no tem conhecimento do papel de um vereador, de um deputado ou mesmo de um senador. Ento, se no se sabe qual a funo desses cargos, a tendncia a de que o cidado lhes atribua pouca ou nenhuma importncia.

26

Analisando todos esses dados, no surpreendente que o estudo do Latinobarmetro tenha detectado que, na Amrica Latina, entre 1997 e 2005, o percentual de pessoas que afirmam que a democracia pode funcionar sem partidos tenha aumentado de 30% para 34%, em mdia, e que seja de 28% o ndice dos que acreditam que a democracia pode funcionar sem o Congresso. A par de todas essas questes, e considerando o contexto de interdependncia dos pases que hoje vivemos, o cenrio internacional apresenta alguns temas que devem ser mais fortemente contemplados pela agenda dos Parlamentos, at como forma de democratizar as relaes internacionais e a poltica exterior, hoje fortemente concentrada nas mos do Poder Executivo. Sobre isso, inclusive, o Clube de Madri, entidade independente que congrega ex-chefes de Estado em prol da democracia, vem insistindo muito na necessidade de se democratizarem as relaes internacionais como pressuposto para uma paz duradoura. Nesse sentido, os assuntos que merecem maior ateno dos Parlamentos e que, alis, j foram objeto de resolues adotadas em Conferncias Inter-Parlamentares, promovidas pela Unio InterParlamentar (IPU), so, principalmente, os seguintes:

5.5 Biotica e proteo dos direitos humanos Sobre os parlamentos de todo o mundo, recai a incumbncia de trazer para o mundo jurdico dispositivos que promovam a proteo dos direitos humanos, face aos inegveis avanos da tecnologia nos campos da medicina e da biologia. Essa proteo deve estar de acordo com os instrumentos internacionais de defesa da pessoa humana e precisa contemplar, minimamente, os seguintes pontos, de acordo com resoluo

27

adotada por consenso na 93 Conferncia Inter-Parlamentar, realizada em Madri em 1995: 1) proibir qualquer ganho financeiro com o corpo humano ou partes dele, sujeito a excees previstas em lei; 2) banir a patente de genes humanos; 3) desenvolver um arcabouo jurdico de princpios comuns entre as naes, que respeite a diversidade de culturas, crenas, valores espirituais e herana histrica; 4) permitir o uso de informaes pessoais do cidado pelos setores mdicos e em procedimentos legais somente de acordo com o disposto em lei especfica. O fundamental que os parlamentos nacionais definam um marco regulatrio, dentro do qual regras ticas possam ser estabelecidas para governar a pesquisa biomdica e biolgica e suas implicaes para os indivduos.

5.6 Combate ao terrorismo internacional e ao narcotrfico Uma das mais srias ameaas democracia reside na violncia, sob todas as suas formas, por ser ela a antpoda do dilogo e da busca do consenso para resolver os conflitos. De todas as suas formas, talvez as mais cruis sejam o terrorismo e o narcotrfico. O primeiro, porque reside na intolerncia e no fanatismo; o segundo, porque induz violncia urbana, infiltra seus integrantes na estrutura do Estado e mina os jovens de diversos pases, impedindo que sejam verdadeiros cidados. No raro, esses dois atos criminosos esto vinculados ao trfico de armas e lavagem de dinheiro. Nesse contexto, os parlamentos tm uma importante funo, na medida em que servem de escoadouro para as tenses sociais. Ento, um parlamento forte significa menos possibilidades de surgirem atos terroristas no seio da nao. Por outro lado, a atividade legislativa deve contemplar rgidos instrumentos que internalizem as convenes internacionais j assinadas, punindo exemplarmente aqueles que se dedicam ao terrorismo do trfico de drogas.

28

5.7 Promoo do desenvolvimento econmico-social Esta, sem dvida, uma tarefa gigantesca, no apenas de uma, mas de vrias legislaturas. Como j foi dito, talvez a dificuldade que os regimes democrticos dos pases emergentes tenham de produzir o bemestar econmico e social seja uma de suas maiores fragilidades. Por isso mesmo, o Parlamento, cerne da vida democrtica, deve atacar frontalmente esse problema, assegurando a necessria vinculao entre as liberdades individuais, o envolvimento dos cidados, o crescimento econmico e os investimentos sociais. Nesse sentido, vrios so os temas que requerem a ateno das cmaras legislativas nacionais, tais como: emprego em um mundo globalizado, financiamento para o desenvolvimento, liberalizao do comrcio, endividamento do Terceiro Mundo, perdo da dvida dos pases extremamente pobres, migraes internacionais, situao dos idosos e das crianas, problemas das reas metropolitanas, e fome. Neste ponto, o papel do Parlamento mostra-se decisivo, pois esto entre suas principais atribuies elaborar o oramento e fiscalizar sua execuo. Compete a ele, portanto, examinar a distribuio dos gastos pblicos no que se refere ao desenvolvimento humano e assegurar que esses dispndios contemplem metas sociais e atendam s necessidades da populao. Para mensurar os avanos obtidos nesse sentido, o Prmio Nobel de Economia 1998, Mahbub ul Haq, criou o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH). Esse indicador, adotado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), permite fazer um contraponto ao Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimenso econmica do desenvolvimento. Ele parte do pressuposto de que, para aferir o avano de uma populao, no se deve

29

considerar

apenas

dimenso

econmica,

mas

tambm

outras

caractersticas sociais, culturais e polticas que influenciam a qualidade da vida humana. Numa conjuntura em que as demandas sociais so grandes, e os recursos, parcos, fundamental otimizar os gastos pblicos, tanto na previso quanto na execuo oramentria, direcionando-os para despesas que resultem em melhoria das condies de vida dos cidados. S assim ser possvel fazer mais com menos.

5.8 Preveno de golpes militares No pouco freqente que diversos pases, aps iniciarem suas tenras experincias democrticas, sejam abalados por golpes militares, que, a pretexto de acabar com a corrupo e de promover o desenvolvimento, derrubam governos livremente eleitos por seus cidados e implantam regimes de arbtrio. A fim de evitar a ocorrncia dessas situaes, a 104 Conferncia Inter-Parlamentar, realizada no ano 2000, na Indonsia, aprovou por unanimidade uma resoluo que exorta os parlamentos de todo o mundo, dentre outras tarefas, a: 1) forarem seus respectivos governos a promoverem o isolamento internacional de regimes que tenham chegado ao poder pela fora, usando mtodos nodemocrticos; 2) adotarem medidas legislativas que punam de modo adequado aqueles que tentem derrubar, pelas armas, governos democraticamente eleitos; e 3) estimular os respectivos governos a promoverem a cultura da democracia, da boa governana e dos direitos democrticos do cidado. Essa Resoluo est de acordo com a Declarao Universal sobre a Democracia, aprovada no Cairo em 1997; com a Declarao sobre

30

o Critrio de Eleies Livres e Justas, firmada em Paris em 1994; e com a Declarao Universal dos Direitos do Homem. No plano interno das naes, a melhor maneira de se prevenirem futuros golpes militares fortalecer as prerrogativas do Parlamento e o exerccio da democracia pelos cidados. A cultura democrtica o maior antdoto contra as ditaduras.

5.9 Respeito s minorias tnicas A democracia jamais ser plena se, apesar de respeitar todos os direitos e garantias individuais dos cidados, representar uma tirania da maioria sobre a minoria. Quando isso acontece, temos sempre violentos distrbios internos, normalmente de cunho separatista, o que inviabiliza qualquer processo democrtico. Da a importncia de existirem mecanismos que garantam o respeito, no apenas s minorias tnicas, mas a todos os tipos de minorias sociais e a todos os grupos que, historicamente, sejam marginalizados. Por esse motivo, as assemblias parlamentares tm o dever de proteger e promover, legalmente, a coexistncia pacfica e a interao construtiva entre as vrias comunidades de sociedades multitnicas. Vale lembrar que o art. 27 da Conveno Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos prev que nos Estados nos quais existam minorias tnicas, religiosas ou lingsticas, s pessoas que pertenam a essas minorias no pode ser negado o direito de, em comunho com outros membros do grupo, praticar sua prpria cultura, professar e praticar sua prpria religio ou usar sua prpria linguagem. Aos parlamentos cabe materializar, no plano interno, esse dispositivo.

31

5.10 Dilogo entre diferentes civilizaes e culturas No mundo cada vez mais globalizado em que vivemos, se, por um lado, h maior facilidade de dilogo e de conhecimento entre as naes, por outro, existe uma sria ameaa diversidade cultural. Essa uma circunstncia perigosa, porque cada civilizao nica e insubstituvel, e todas elas constituem o legado comum da humanidade. Por isso, parece haver uma aceitao praticamente generalizada da comunidade internacional no sentido de que, assim como a biodiversidade enriquece nosso meio-ambiente natural e essencial para sua proteo, a diversidade cultural um tesouro da humanidade e um pr-requisito para o desenvolvimento humano (Resoluo adotada pela 103 Conferncia Inter-Parlamentar Aman, Jordnia, 5/5/2000). Tambm nesse tema, os parlamentos dos diversos pases so chamados a influir, mantendo um constante intercmbio entre si, como forma de cooperao e de enfrentamento dos problemas comuns. Em especial, as naes que j possuem maior solidez na prtica da democracia devem procurar auxiliar aquelas que ainda esto iniciando a vivncia democrtica. A esse respeito, o recente exemplo do Timor-Leste elucidativo: pequeno pas asitico arrasado pela guerra civil, em agosto de 2005, enviou uma delegao de 13 deputados e dois funcionrios do parlamento para conhecer a estrutura e o funcionamento do Poder Legislativo brasileiro. O interesse deles era observar como funciona o nosso Parlamento e o que poderiam aprender conosco. Alm disso, os parlamentos possuem um importante papel a desempenhar, alocando recursos oramentrios especficos, aprovando medidas que mantenham e promovam a diversidade cultural, e normas que garantam a liberdade de expresso e criao, a liberdade de imprensa, a participao eqitativa de homens e de mulheres no processo poltico e a

32

proteo das minorias culturais. Esse, alis, o objeto central da Resoluo n 103, da Unio Inter-Parlamentar Internacional, aprovada em Aman, na Jordnia, em 5 de maio de 2000. Essa Resoluo tambm conclama os parlamentos nacionais a participarem mais ativamente nos programas da UNESCO para o dilogo entre as civilizaes e as culturas, e a encorajarem os respectivos governos a contriburem para tais programas.

5.11 Aperfeioamento do Processo Legislativo Se todos esses temas ocupam importante papel no que se refere cidadania e ao fortalecimento da democracia, em termos globais, tambm no podemos esquecer que os efeitos da abertura de mercados no se fazem sentir apenas na formulao da agenda internacional dos Parlamentos, ou na esfera econmica das naes. Sua influncia tambm se faz presente no processo legislativo, na medida em que a velocidade e a quantidade das informaes disposio do homem cresce em um ritmo frentico. A esse respeito, um estudo do Departamento de Comrcio do governo norte-americano, publicado no ano 2000 sob o ttulo A Economia Digital Emergente, revela, por exemplo, que o crescimento da Internet algo jamais visto: enquanto o rdio demorou 38 anos para ter 50 milhes de ouvintes, e a televiso, 13 anos, a Internet precisou de apenas 4 anos para atingir a mesma marca. Observe-se que no estamos levando em conta o crescimento exponencial da venda de telefones celulares, muitos deles com interface para Internet. Tudo isso potencializa a comunicao entre as pessoas e faz com que a informao circule ao redor do mundo a uma velocidade sem precedentes.

33

Ento, se considerarmos esse fato e o crescimento exponencial do conhecimento humano, grande parte dele disponvel na Internet, veremos que a sociedade no pode ficar esperando, s vezes dcadas, para que os Parlamentos resolvam produzir um instrumento legal para normatizar um fato que est ocorrendo hoje e que, amanh, talvez no exista, ou ocorra de modo diverso. Muitas vezes, quando uma lei editada j est obsoleta pelos fatos. preciso tornar mais clere o processo legislativo, adequando-o s demandas da sociedade e s novas tecnologias, e apurando os mecanismos decisrios dos Parlamentos, o que no quer dizer que as leis devam ser feitas com aodamento, sem uma profunda reflexo.

6. CONSIDERAES FINAIS O Parlamento, como vimos, uma instituio secular, que vem evoluindo ao longo do tempo, no sentido de se democratizar e de se tornar mais permevel s demandas da sociedade. Para isso, foi fundamental a derrocada da maioria dos regimes monrquicos europeus, iniciado no sculo XVIII com a Revoluo Francesa. Ela trouxe uma nova viso de mundo, de Egalit, Libert et Fraternit, que culminou com importantes conquistas, como o sufrgio universal, a liberdade de imprensa e de informao, o pluripartidarismo e o Estado laico. Se esses foram desenvolvimentos nucleares para a

consolidao do Parlamento e da vida democrtica, por sua vez, o mundo moderno lhe impe novos desafios, cuja superao permitir sua definitiva afirmao, tanto no plano interno quanto no internacional. A esse respeito, so elucidativas as opinies emitidas em um painel promovido pela Unio Inter-Parlamentar Internacional em janeiro de 2005, para debater a dimenso parlamentar da democracia. Naquela

34

ocasio, o ex-Presidente do Knesset, o Parlamento de Israel, Sr. Avraham Burg, afirmou que h uma eroso do papel dos parlamentos em vrios setores do mundo. Se eles souberem como darem a si mesmos nova vida, ento os parlamentos tero um interessante futuro; caso contrrio, o povo procurar um sistema alternativo. Isso parte do esforo para preservar o sistema da democracia representativa. Tambm nessa mesma linha de pensamento, o professor David Beetham, da British University, asseverou na mesma ocasio, que h uma percepo de que os parlamentos esto sendo crescentemente colocados de lado no processo governamental, e de que seus membros, tanto individualmente quanto coletivamente, so tidos em baixa conta pela opinio pblica. o tempo, ento, de procurar estabelecer alguns critrios claros para os parlamentos democrticos, como uma contribuio para o aumento do conhecimento de sua importncia no processo democrtico. Nas palavras do Senador e ex-Presidente da Repblica Jos Sarney, (...) no houve at hoje instituio maior e mais importante, na democracia, como idia fundamental do ocidente, do que o Parlamento. um lugar em que o povo pode questionar todos os seus problemas e pode at questionar o prprio Parlamento.4 Agregue-se a isso o fato de que, em alguns pases, como vimos, ao lado de parlamentares democraticamente eleitos, ainda subsistem representantes que no possuem qualquer legitimidade popular, e integram o Parlamento por razes de ofcio, ou por haverem sido nomeados pelo Executivo, ou ainda por haverem sido eleitos indiretamente. Apesar das diversas tradies polticas de cada pas, essa realidade precisa ser superada, at haver somente membros eleitos diretamente, pelo voto secreto e universal, principalmente nos pases africanos e asiticos, de frgil tradio democrtica. No possvel pensar em Parlamento forte e independente, se alguns de seus membros so indicados por outro Poder, ou
4

Trecho do artigo publicado no Jornal do Brasil, de 14/11/03, sob o ttulo Parlamento, 180 anos.

35

se todos eles pertencem ao mesmo partido poltico do governo, como no caso dos regimes ditatoriais, ou pretensamente democrticos. Sendo assim, dos dados e fatos aqui apresentados, de forma bastante resumida e sem pretender esgotar o tema, possvel chegar, pelo menos, s seguintes concluses: 1) O Poder Legislativo, para se afirmar em definitivo, precisa primeiro resgatar a credibilidade da classe poltica, e o melhor meio de fazer isso atuando em consonncia com os anseios da sociedade, coibindo os abusos do Executivo, simplificando a vida dos cidados (eliminando o excesso de leis e atos normativos), tornando mais clere o processo legislativo, e mantendo sempre sintonia entre a vontade dos representados (o povo) e a ao dos representantes (deputados e senadores). Nessa tarefa, a educao para a cidadania e para a poltica constitui uma pea de fundamental importncia. 2) Numa sociedade cada vez mais global, o Poder Legislativo precisa buscar maior participao na formulao da poltica exterior, at para que possamos construir uma ordem mundial mais democrtica e segura. Para isso, nada mais adequado do que o Legislativo, em especial o Senado constituir-se no frum para debater tambm a poltica externa, traando suas grandes linhas de ao e fiscalizando sua execuo. 3) imperioso implementar a democracia social, at como uma condio para a sobrevivncia da democracia poltica no longo prazo. Como atingir esse ideal? No existem receitas prontas, mas certamente o caminho passa por trazer para o Parlamento os grandes debates sobre a formulao das polticas pblicas nacionais, ensejando a participao da sociedade, entre outras formas, por meio de referendos e plebiscitos. Uma vez discutidas e aprovadas essas questes, uma ferramenta importante para sua implementao seria o oramento impositivo, j adotado em alguns

36

pases, para que o Executivo gaste aquilo que, stricto sensu, foi aprovado pelo Parlamento, respeitando o jogo democrtico. O Parlamento representa a supremacia do poder da palavra sobre a poder da fora, do dilogo sobre o monlogo, e da democracia sobre a tirania. Que os ventos do futuro possam soprar favoravelmente em sua direo, para que tenhamos um mundo mais estvel, civilizado e justo.

37 ANEXO CRENA NA DEMOCRACIA (1995 2001) A democracia prefervel a qualquer outra forma de governo? (em %) Pases 1995 1996 1997 1998 2000 2001 Argentina 76 71 75 73 71 58 Bolvia NC 64 66 55 62 54 Brasil 41 50 50 48 39 30 Chile 52 54 61 53 57 45 Colmbia NC 60 69 55 50 36 Costa Rica NC 80 83 69 83 71 Equador NC 52 41 57 54 40 El Salvador NC 56 66 79 63 25 Guatemala NC 51 48 54 45 33 Honduras NC 42 63 57 64 57 Mxico 49 53 52 51 45 46 Nicargua NC 59 68 72 64 43 Panam NC 75 71 71 62 34 Paraguai 52 59 44 51 48 35 Peru 52 63 60 63 64 62 Uruguai 80 80 86 80 84 79 Venezuela 60 62 64 60 61 57
Fonte: The Economist, 26/07/2001 NC = No Consta

Em determinadas circunstncias, um governo autoritrio prefervel democracia? (em %) Pases 1995 1996 1997 1998 2000 2001 Argentina 11 15 15 16 16 21 Bolvia NC 17 16 22 13 17 Brasil 21 24 19 18 24 18 Chile NC 19 16 16 19 19 Colmbia NC 20 13 17 23 16 Costa Rica NC 7 9 21 6 8 Equador NC 18 23 19 17 23 El Salvador NC 12 15 10 10 10 Guatemala NC 21 26 29 21 21 Honduras NC 14 17 9 15 8 Mxico 15 23 31 28 34 35 Nicargua NC 14 19 9 6 22 Panam NC 10 10 8 18 23 Paraguai 20 26 42 36 39 43 Peru 23 13 16 12 13 12 Uruguai 8 9 2 9 9 10 Venezuela 21 19 17 25 24 20
Fonte: The Economist, 26/07/2001 NC = No Consta

38

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS JACQUES, Paulino, 1909-. Democracia Parlamentar: breves ensaios. Rio de Janeiro: [S.n.], 1947.- 103 p. s. 2. UNIVERSIDAD CENTRAL DE VENEZUELA. Las funciones de los modernos parlamentos bicamerales. Caracas, Congreso de La Republica, 1971- 220 p. il. 3. SALDANHA, Nelson. O que Poder Legislativo? Coleo Primeiros Passos, n 56, So Paulo: Brasiliense, 1986 92 p. 4. HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey , 1995. 796 p. 5. CLUBE DE MADRI. Apresenta programas, eventos e publicaes destinadas promoo e ao fortalecimento da democracia em todo o mundo. Disponvel em <http://www.clubmadrid.org> Acesso em 20 ago. 2005. 6. IDEA. Site do International Institute for Democracy and Electoral Assistance. Apresenta temas relacionados ao fortalecimento da democracia em todo o mundo. Disponvel em <www.idea.int> Acesso em 25 de agosto de 2005. 7. IPU. Site da Unio Interparlamentar (IPU), organizao constituda em 1889 pelos parlamentos dos Estados soberanos. Apresenta diversos temas relacionados atividade parlamentar e ao funcionamento das cmaras legislativas. Disponvel em <www.ipu.org>. Acesso de 11 jun. a 31 jul 2005. 8. PARLINE. Banco de Dados da Unio Interparlamentar (IPU). Disponvel em <www.ipu.org>. Acesso de 11 jun. a 31 jul 2005. 9. LATINOBAROMETRO. Site da Organizao No-Governamental Latinobarometro, que apresenta dados sobre o desenvolvimento da democracia e das economias dos pases latino-americanos, com nfase para indicadores de opinio, atitudes, comportamentos e valores. Disponvel em <www.latinobarometro.org> Acesso 15 out. a 20 nov. 2005. 10. CIMA. Site do Consorcio Iberoamericano de Investigaciones de Mercados y Asesoramento. Apresenta dados sobre a atuao dos presidentes dos pases ibricos e latino-americanos, bem como sobre a confiana nas instituies e sobre a imagem de alguns atores internacionais. Disponvel em <www.cimaiberoamerica.com> Acesso 20 nov. a 15 dez. 2005. 11. BBC NEWS / AMERICAS. Pgina desenvolvida pela British Broadcast Network. Apresenta pesquisa de opinio realizada em 2005, 1.

39

pela BBC e pelo Instituto Gallup, sobre a confiana do povo nos polticos. Disponvel em: <http://news.bbc.co.uk/2/low/americas/4246098.stm> Acesso 20 set. 2005. 12. LATINOBAROMETRO Informe Latinobarmetro 2005: 1995-2005, diez aos de opinin pblica, Santiago Chile, out. 2005. Disponvel em <www.latinobarometro.org/uploads/media/2005.pdf> Acesso em 15 out. 2005. 13. DANTAS, Cludio. Democracia: s vsperas de uma maratona eleitoral na regio, partidos e lderes de tendncias diversas so alvos de denncias de corrupo, trfico de influncia e financiamento irregular de campanhas. Correio Braziliense, Braslia, p. 22, 28 ago. 2005. 14. JORNAL DO SENADO. Poucas propostas de CPIs viram leis. Senado Federal, Braslia, p. 3, 5 a 11 set. 2005. 15. CORREIO BRAZILIENSE. Intercmbio: Timor Leste envia 15 representantes para aprender sobre o Poder Legislativo. Brasil tambm vai ensinar medidas jurdicas ao pas. Braslia, p. 24, 28 ago. 2005. 16. CARDOSO, FERNANDO HENRIQUE. Anestesia Moral. Correio Braziliense, Braslia, 06 nov. de 2005, Opinio, p. AD-23. 17. CARDOSO, FERNANDO HENRIQUE. Sair da Crise. Correio Braziliense, Braslia, 05 jun. 2005, Opinio, p. AD-21. 18. ADGHIRNI, Samy. Oriente Mdio: sociedade civil se organiza e abre espaos democrticos em queda-de-brao com regimes autoritrios. Presso dos EUA por mudanas divide opinies de militantes e especialistas, que temem efeito contrrio. Correio Braziliense, Braslia, p. 26, 19 jun. 2005. 19. DANTAS, Cludio. Amrica do Sul: crise na Bolvia traz superfcie um terremoto poltico que balana o continente depois de duas dcadas de democracia. Partidos e instituies perdem credibilidade em meio crise econmica e social. Correio Braziliense, Braslia, pg. 22. 12 jun. 2005. 20. RUBIN, Dbora. Amarga Juventude: Pesquisa mostra jovens descrentes da poltica, da Justia, acuados pela violncia e centrados em suas questes pessoais. Revista poca, Rio de Janeiro, pgs. 76-78, 29 ago. 2005. 21. GRATIUS, Susane & NOLTE, Delfet - Parlamento Transnacional e Integrao: A experincia do Parlamento Europeu e as ligaes que a Amrica Latina tem para o Mercosul. Revista Plenarium, Ano 17, n. 4, Cmara dos Deputados, Braslia, nov. 2004, pgs. 78 a 97. 22. CARVALHO, Mrcio A. A influncia de Hobbes, Locke e Rousseau na formao do Parlamento moderno. Revista de Informao

40

23.

24. 25. 26.

Legislativa, Ano 40, n. 160, Senado Federal, Braslia, out./dez. 2003, pgs. 261 a 268. SOUZA PINTO, Jlio Roberto. A importncia do Parlamento para a Democracia. Consulex Informativo Jurdico, Ano XVIII, n. 43, Edio Semanal, Braslia 25 out. 2004, p. 10. SARNEY, Jos. Parlamento, 180 anos. Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, 14 nov. 2003, Outras Opinies, p. A13. SANTAYANA, Mauro. A Soberania e o Parlamento. Correio Braziliense, Braslia, 13 nov. 2002, Opinio, p. 5, coluna 1. PEREIRA, Peterson de Paula. Processo legislativo: a reviso entre as Casas do Congresso Nacional. Jus Navigandi, Teresina, a. 4, n. 46, out. 2000. Disponvel em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=137>. Acesso em 14 de setembro de 2005.

41

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2003

DATA
12/5

TEMA

EXPOSITOR

19/5 23/6

30/6

14/7 21/7 28/7 18/8 8/9

Gilberto Guerzoni, Fernando Meneguin, Flvio Faria Reforma da Previdncia (Consultor CD) e Ricardo Miranda David Samuels (Professor da Financiamento de Campanha no Brasil Universidade de Minnesota) Reforma poltica: o que foi aprovado Arlindo Fernandes de Oliveira e no Senado e a quantas anda a Caetano Ernesto P. de Arajo tramitao dos projetos na Cmara Exposio sobre o novo rito de tramitao das medidas provisrias: Paulo Henrique Soares problemas prticos e conflito Cmara X Senado Aspectos constitucionais e legais da incidncia do ICMS sobre tributao Patrocnio Silveira do petrleo Relatrio do Deputado Pimentel sobre Gilberto Guerzoni reforma da previdncia Regulamentao do art. 192: a nova Marcos Mendes e Marcos Kohler safra de projetos Csar Mattos (Consultor da CD) Regulao do Setor de Telefonia Impactos sociais da atividade mineral Edmundo Montalvo Financiamento do Fundo de Renato Friedman e Desenvolvimento da Educao Bsica Joo Monlevade (Fundeb) Lavagem de dinheiro: legislao e Tiago Ivo Odon e Joanisval Brito evoluo institucional Agncias Reguladoras: limites legais Omar Abud de atuao Marcos Kohler Spred bancrio Projetos de lei que criam despesas: Fernando Veiga (Consultor de restries impostas pela Lei de Oramento) Responsabilidade Fiscal . Parte I Projetos de lei que criam despesas: restries impostas pela Lei de Fernando Dias e Marcos Mendes Responsabilidade Fiscal. Parte II Captura de transferncias fiscais a Marcos Mendes estados e municpios Renato Friedman Reforma Tributria A mecnica do ICMS e a guerra fiscal Moyss de Sillos Tribunal Penal Internacional: estrutura Tarciso dal Maso Jardim e meios de atuao

42

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2004

DATA
26/01 02/02 09/02 08/03 05/04 03/05

TEMA
Regulao do Setor Eltrico Lei de Falncias O que reelege um prefeito? Parcerias Pblico-Privadas

EXPOSITOR
Edmundo Montalvo Humberto Lucena e Marcos Khler Marcos Mendes e Carlos Alexandre Rocha Romiro Ribeiro Consultor de Oramentos da CD Paulo Springer

24/05 07/06

25/06

27/09 08/11

22/11

29/11

Trs anos de metas de inflao Reduo no nmero de vagas nas eleies para vereadores, decorrente da deciso do Eurico Cursino dos Santos TSE Proposta de criao de cotas nas universidades federais para alunos das Joo Monlevade escolas pblicas. Programao do Resultado Fiscal de 2005 e Fernando Dias 2006 Deputados Susana Mendoza e Erik Paulsen; sobre as eleies presidenciais nos EUA. debatedor Prof. David Fleischer do com deputados norte-americanos Departamento de Cincia Poltica da Universidade de Braslia. preveno de corrupo em licitaes Luiz Fernando Bandeira pblicas. Autonomia do Banco Central Josu Pelegrini Modelos de compartilhamento de competncias entre rgo regulador e autoridade antitruste: o caso do setor de Carlos Jacques telecomunicaes". Segue, em anexo, o material no qual se basear a apresentao Relato de sua experincia com o programa "American Political Association-Fulbright Congressional Fellowship", que lhe Cientista Poltica Leany Lemos proporcionou a oportunidade de trabalhar durante um ano na assessoria do deputado Jim McDermott, do Partido Democrata.

43

DEBATES DA CONSULTORIA LEGISLATIVA EM 2005

28/02

Regulamentao da publicidade de bebidas Sebastio Moreira Jr alcolicas no Brasil TV Digital: que imagem ter o modelo brasileiro? Igor Vilas Boas de Freitas Contribuies da legislao ambiental francesa para o aperfeioamento da legislao brasileira Ao Regulatria sobre os Fundos de Penso: avaliao das mudanas institucionais recentes Tributao no-cumulativa do PIS-COFINS. Sistema de Aprendizado Tecnolgico, Competitividade e Desenvolvimento Grupos de presso e formulao de polticas pblicas no Congresso Nacional: estudo de caso da tramitao do projeto de lei de biossegurana Nara Fonseca Tcnica da Consultoria Legislativa Rafael Silveira e Silva

07/03

14/03

04/04

30/05 23/08 21/11

Hlder Silva Chaves Eduardo Viotti Gustavo Taglialegna

44

QUADRO DE TEXTOS PARA DISCUSSO

Consultor
1 Caetano Ernesto P. de Arajo

Tema
O Monoplio dos partidos sobre a representao poltica Anlise da Emenda Constitucional n 41, de 2003 (Reforma da Previdncia) O Processo de Reformulao da Previdncia Social Brasileira (1995-2004)

Gilberto Guerzoni Filho

Meiriane N. Amaro

Fernando Trindade

Financiamento Eleitoral e Pluralismo Poltico

Arlindo Fernandes de Oliveira

Sobre a Representao dos Estados na Cmara dos Deputados

Paulo Henrique Soares Carlos Alexandre Rocha e

Vantagens e desvantagens do voto obrigatrio

7 Marcos Mendes 8

O que reelege um prefeito?

Joo Bosco Bezerra Bonfim

As Polticas Pblicas sobre a fome no Brasil

Eliane Cruxen B. de A. Maciel

Fidelidade Partidria: um panorama institucional

10

Roberta Assis ,Fernando Meneguin e Antonio Ostrowski

Reforma Trabalhista e Sindical

11

Fernando Lagares Tvora

Seguro Rural

45

12

Marcos Francisco Reimann

Simplicidade ou Flexibilidade? (um contrato simplificado de trabalho)

13

Joo Batista Ponte

A Participao das Comisses Permanentes do Senado Federal no Exame da Proposta Oramentria Anual

14

Joo Batista Pontes e Joo Henrique Pederiva

Contas Prestadas pelo Presidente da Repblica: Apreciao do Congresso Nacional

15

Ricardo Nunes de Miranda e Marcos Mendes

Municpios em extrema pobreza: s dinheiro no resolve

16

Josu Alfredo Pellegrini

Autonomia do Banco Central

17

Fernando Dias

Renegociao das dvidas estaduais pela Unio

18

Igor Vilas Boas de Freitas

Pode existir um modelo brasileiro? (analisar a viabilidade de se desenvolver um modelo prprio de TV Digital, aderente s necessidades da sociedade brasileira)

19

Edmundo Montalvo

O horrio de vero

20

Sebastio Moreira Junior

Regulao da Publicidade das Bebidas Alcolicas

21

Rafael Silveira e SIlva

Ao Regulatria sobre os Fundos de Penso: Avaliao das Mudanas Institucionais Recentes

46

22

Humberto Fonseca e Marcos Khler

A nova lei de falncias e o novo instituto da Recuperao extrajudicial de empresas

23

Andr Eduardo da Silva Fernandes e Luiz Fernando Bandeira

Aspectos jurdicos da escolha do presidente e do relator em comisses parlamentares de inqurito

24

Slvio Samarone Silva

A regulamentao do mercado cambial brasileiro

25

Slvia Maria Caldeira Paiva e C. Alexandre A. Rocha

Parceria Pblico-Privada: o papel do Senado Federal na discusso e aprovao da Lei n 11.079, de 2004

26

Marcos Mendes

A Lei de Inelegibilidade e a reduo da corrupo

27

Gilberto Guerzoni Filho

Convocao de reunies de Comisses Parlamentares Mistas de Inqurito

28

Gustavo Henrique Fideles Taglialegna

Grupos de presso e a tramitao do Projeto de Lei de Biossegurana no Congresso Nacional

29

Marcos Antonio Khler

Financiamento Habitacional