Perspectivas Económicas de América Latina 2012. Transformación Del Estado para El Desarrollo.

Perspectivas Econmicas
de Amrica Latina 2012

Transformacin del Estado para el Desarrollo
Perspectivas Econmicas
de Amrica Latina 2012
TRANSFORMACIN DEL ESTADO PARA
EL DESARROLLO
Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones
expresadas y los argumentos empleados en esta publicacin no refejan necesariamente
las de la Organizacin, del Centro de Desarrollo de la OCDE ni de los Gobiernos de sus pases
miembros ni de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL).
Tanto este documento como cualquier mapa que se incluya en l no conllevan perjuicio
alguno respecto al estatus o la soberana de cualquier territorio, a la delimitacin de fronteras
y lmites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o rea.
Por favor cite esta publicacin de la siguiente manera:
OCDE/CEPAL (2011), Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2012: Transformacin del Estado para el
Desarrollo, OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/leo-2012-es
ISBN 978-92-64-12541-4 (impreso)
ISBN 978-92-64-12543-8 (PDF)
Annual: Perspectivas Econmicas de Amrica Latina
ISSN 2072-5191 (impreso)
ISSN 2072-5183 (en linea)
Referencia CEPAL: LC/G.2501
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OCDE/CEPAL 2011
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du droit de copie (CFC) en contact@cfcopies.com.
3
perspectivas econmicas de amrica Latina 2012 ocde/cepaL 2011
el contexto internacional y el momento que atraviesa amrica Latina y el caribe,
a la vez que presentan ciertos retos, abren una ventana de oportunidad que los
pases de la regin deben aprovechar para disear estrategias de desarrollo a
largo plazo. adems de la paulatina consolidacin y fortalecimiento de los sistemas
democrticos, la gran mayora de las economas de la regin ha resistido bien los
efectos de la crisis econmica y fnanciera, debido en especial a la buena gestin
macroeconmica de los ltimos aos.
para capitalizar estas ventajas y hacer frente a los muchos desafos que todava
persisten, sobre todo en cuanto al mejoramiento de la calidad de vida y a la
reduccin de la pobreza y las desigualdades, el estado puede y debe jugar un
papel fundamental: creando empleos de calidad; consolidando sistemas fscales
slidos, transparentes y justos; apostando por la formacin y capacitacin de la
poblacin; aumentando la efcacia de las inversiones en infraestructuras, y apoyando
la innovacin y el desarrollo productivo.
el presente documento es un esfuerzo conjunto del centro de desarrollo de la
organizacin para la cooperacin y el desarrollo econmicos (ocde) y de la comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) con el fn de analizar el papel
esencial que le cabe al estado en el crecimiento econmico y el desarrollo de los
pases de la regin. cules deben ser los principales elementos de la reforma
del estado en amrica Latina y el caribe? Qu lecciones pueden extraerse de las
experiencias de reforma dentro y fuera de la regin?
el principal mensaje de este trabajo es que, para poder avanzar hacia sociedades
ms equitativas e incluyentes, no basta solo con las polticas sociales de los ltimos
aos. el estado tiene adems que fortalecer la calidad y efectividad de las polticas
monetaria y fscal, as como promover activamente la educacin, la inversin en
infraestructura e innovacin y el desarrollo productivo.
Perspectivas econmicas de Amrica Latina 2012 aborda estas cuestiones sobre
la base de las mejores prcticas de la actuacin pblica, tanto dentro como fuera
de la regin. esperamos que contribuya a los esfuerzos de los Jefes de estado y de
Gobierno, reunidos en la XXi cumbre iberoamericana de asuncin, por fortalecer
la capacidad de los estados para promover un desarrollo econmico, que genere
mejores oportunidades y aumente la calidad de vida de los ciudadanos.
alicia Brcena angel Gurra
secretaria ejecutiva secretario General
comisin econmica para organizacin para la cooperacin
amrica Latina y el caribe (cepaL) y el desarrollo econmicos (ocde)
PROLOGO
Prlogo
5
AGRADECIMIENTOS
Agradecimientos
el presente documento fue elaborado conjuntamente por la comisin econmica
para amrica Latina y el caribe (cepaL) y la organizacin para la cooperacin y
el desarrollo econmicos (ocde).
La redaccin y revisin de esta publicacin por parte del centro de desarrollo de
la ocde estuvo a cargo de rolando avendao, alberto amurgo pacheco, nallely
carro, Brbara castelletti, christian daude, Jeff dayton-Johnson, ana Gonzlez,
Hamlet Gutirrez, anna Jankowska, ngel melguizo, sebastin nieto parra, Jos
ramn perea, anna pietikinen, annalisa primi y annalisa prizzon. Hugo opo, del
Banco interamericano de desarrollo, y eduardo Bitrn, profesor de la Universidad
adolfo ibez, contribuyeron en la preparacin de los captulos de educacin e
infraestructura, respectivamente. eduardo Levy Yeyati, profesor de la Universidad
torcuato di tella, contribuy al recuadro sobre controles de capitales en el captulo
del panorama macroeconmico.
este equipo fue dirigido por Jeff dayton-Johnson y christian daude. se agradecen
los aportes y las orientaciones recibidos de mario pezzini, director del centro de
desarrollo, y carlos lvarez, director adjunto del centro. el centro de desarrollo
reconoce especialmente las contribuciones de mario marcel, director adjunto de
la direccin de Gobernanza pblica y desarrollo territorial, en el captulo sobre
administracin pblica.
nuestro ms sincero agradecimiento asimismo a nuestros colegas de otros
departamentos de la ocde por sus comentarios en las distintas versiones del
informe, en particular, el centro de poltica y administracin Fiscal, la direccin de
educacin, la direccin de empleo, trabajo y asuntos sociales, el departamento
de economa, la direccin de estadstica, la direccin de Gobernanza pblica y
Desarrollo Territorial, y la Ofcina de la Secretara General. En cuanto a la produccin
del informe, reconocemos el apoyo del equipo de publicaciones del centro de
desarrollo, la direccin de asuntos pblicos y comunicacin de la ocde as como
el grupo de traductores y revisores que trabajaron en esta edicin de Leo.
el centro de desarrollo de la ocde quiere manifestar igualmente su especial
agradecimiento a los ministerios de economa y Hacienda y de asuntos exteriores
de espaa, los ministerios de economa y relaciones exteriores de chile, la agencia
suiza para el desarrollo y la cooperacin, endesa, y BBva pensiones y seguros, por
su incesante respaldo econmico a Perspectivas Econmicas de Amrica Latina.
por ltimo, nos gustara agradecer a los pases miembros del centro de desarrollo
en la regin de amrica Latina y el caribe: argentina, Brasil, chile, colombia, costa
rica, mxico, repblica dominicana y per.
por parte de la comisin econmica para amrica Latina y el caribe (cepaL), la
redaccin y revisin del documento estuvo a cargo de los siguientes funcionarios:
elisa calza, mara victoria espada, Juan pablo Jimnez, andrea Laplane, isabel
Lpez, ricardo martner, Wilson peres, Fernando rojas y sebastin rovira.
La coordinacin del equipo de la CEPAL estuvo a cargo de Sebastin Rovira, Ofcial
de asuntos econmicos de la divisin de desarrollo productivo y empresarial
aGradecimientos
6
(ddpe) de la cepaL, bajo la orientacin de mario cimoli, director de la misma
divisin. asimismo, quisiramos agradecer la colaboracin y los distintos aportes
y sugerencias que brindaron funcionarios de las divisiones de desarrollo social
(daniela trucco) y de recursos naturales e infraestructura (Gabriel prez, daniel
perrotti, ricardo J. snchez y Gordon Wilmsmeir).
por ltimo, quisiramos agradecer muy especialmente a la divisin de documentos
y publicaciones de la cepaL, por su invalorable trabajo en la edicin y compaginado
de los diversos captulos que forman parte de estas Perspectivas Econmicas de
Amrica Latina 2012.
7
acrnimos y abreviaturas 11
CAPTULO UNO
Panorama macroeconmico 29
1.1 introduccin 30
1.2 de la recuperacin a la expansin 31
1.3 Presin infacionaria e incremento en los precios de productos
primarios y combustibles 35
1.4 entradas de capitales: desafos para la estabilidad 37
1.5 desafos para las polticas macroeconmicas 42
notas 45
referencias 46
CAPTULO DOS
Hacia una gestin pblica para el desarrollo 47
2.1 introduccin 48
2.2 aspectos clave de la gestin pblica 49
2.3 desafos de la administracin pblica en amrica Latina 51
2.4 nuevos paradigmas y respuestas pragmticas 54
2.5 algunas polticas para mejorar la administracin pblica 59
notas 69
referencias 70
CAPTULO TRES
La reforma de la poltica fscal 71
3.1 introduccin 72
3.2 Principales tendencias de las fnanzas pblicas en la regin 74
3.3 Poltica fscal y desigualdad de ingresos 83
3.4 Hacia un contrato social fuerte y un pacto fscal mejorado 84
notas 88
referencias 89
CAPTULO CUATRO
Reformas en los sistemas educativos 91
4.1 introduccin 92
NDICE
ndice
8
4.2 tendencias en educacin: cobertura, desempeo y gasto 93
4.3 reformas educativas en amrica Latina 103
4.4 Hacia una nueva agenda de reformas educativas 114
notas 116
referencias 118
CAPTULO CINCO
Estado y reformas en las polticas pblicas de infraestructura 121
5.1 introduccin 122
5.2 el papel del estado en la infraestructura de transporte 124
5.3 el papel del estado en el desarrollo de la infraestructura de telecomunicaciones 135
5.4 Hacia una mayor efcacia de las polticas de infraestructura 141
anexo 5.1. situacin actual de la legislacin de la convergencia en amrica Latina 143
notas 144
referencias 146
CAPTULO SEIS
Institucionalidad para la innovacin y el desarrollo productivo 149
6.1 introduccin 150
6.2 principales tendencias en innovacin y desarrollo productivo 150
6.3 modernizar el estado para la innovacin: Qu avances se
registran en la regin? 156
6.4 mejor gobernanza para mejores polticas 172
notas 175
referencias 176
Recuadros
1.1. el control de capitales como una herramienta macroeconmica ms 40
2.1. responsabilidades y recursos del estado moderno 50
2.2. el proceso de reforma en amrica Latina 56
2.3. tecnologas mviles para el buen gobierno y sociedades conectadas en amrica Latina 66
2.4. mejorar la transparencia en la administracin pblica: el caso del Gobierno Federal de Brasil 68
3.1. estadsticas tributarias en amrica Latina 78
4.1. La prueba de pisa: una evaluacin integral de capacidades 96
4.2. Las tic en los sistemas educativos: mayor calidad e igualdad 98
4.3. el desafo de ampliar los programas de educacin preescolar y extensin de la jornada escolar 101
4.4. Bono demogrfco y evolucin del gasto pblico en educacin 104
4.5. La ocde apoya reformas para mejorar la educacin 108
5.1. La formulacin de polticas de infraestructura vial en amrica Latina 126
5.2. El auge de la inversin pblica en el Per: los benefcios de mejores reglas y un sistema
nacional de inversin pblica 127
5.3. renegociacin de concesiones en amrica Latina 130
6.1. nuevos modelos de gobernanza para la formulacin de estrategias en la regin: un breve
resumen de las experiencias de argentina, Brasil, chile y mxico 161
6.2. La tarjeta Bndes: un nuevo instrumento de acceso al crdito bancario 165
6.3. Fondos sectoriales en Brasil: diez aos de un nuevo modelo de fnanciamiento y gobernanza 166
6.4. Royalty minero en Chile: fnanciar la innovacin con rentas derivadas de recursos naturales 168
9
Cuadros
5.1. papel del estado en el desarrollo del sistema de banda ancha 138
6.1. principales modelos de polticas de innovacin 158
6.2. transferencia tecnolgica: canales, tipos de relaciones y experiencias en la regin 169
Grfcos
1.1. Espacio fscal antes y despus de la crisis fnanciera, 2000-2007 y 2007-2009 31
1.2. amrica Latina (13 pases): tasas de variacin de los componentes del gasto con relacin a
igual trimestre del ao anterior, 2009-2010 32
1.3. amrica Latina: participacin del comercio con china en las exportaciones e importaciones
totales, por pases, 2000 y 2009 34
1.4. amrica del sur y centroamrica: ndices de trminos de intercambio, 2000-2010 35
1.5. evolucin mensual de los precios internacionales de productos primarios, en el perodo enero
2003-agosto 2011 36
1.6. ndices de tipo de cambio real efectivo en siete pases de amrica Latina, enero 2008-marzo 2011 38
1.7. efectos de controles cambiarios en Brasil y turqua 41
1.8. crecimiento del crdito real en siete pases de amrica Latina, 2010 42
2.1. pases de amrica Latina y de la ocde: empleo del sector pblico en la fuerza laboral, 2008 52
2.2. amrica Latina y la ocde: gasto pblico, 2000, 2007 y 2009 52
2.3. amrica Latina: cobertura de programas seleccionados de transferencias condicionadas 58
2.4a. amrica Latina y la ocde: tiene el ejecutivo poder de veto sobre la legislacin? 61
2.4b. amrica Latina y la ocde: puede el ejecutivo incrementar el gasto tras aprobarse
el presupuesto? 61
2.5. pases de la ocde: produccin en el sector pblico subcontratada externamente, 2009 63
2.6. pases de amrica Latina y el caribe, de la ocde y otros pases emergentes: ndice de
e-gobierno y piB per cpita, 2008 65
3.1. Amrica Latina y el Caribe (19 pases): aumento del espacio fscal, 1990-2010 74
3.2. pases de amrica Latina y el caribe y promedio de la ocde: estructura del gasto social
por sectores, 2008 76
3.3. amrica Latina y el caribe y la ocde: recaudacin tributaria por nivel de gobierno y categora
de impuestos, 2008 76
3.4. amrica Latina y la ocde: ingresos pblicos tributarios y no tributarios y gasto social, 2008 77
3.5. comparacin internacional del nivel y estructura de la carga tributaria, diversos aos recientes 79
3.6. estructura tributaria de amrica Latina y recaudacin total de la ocde, 1990-2009 81
3.7. amrica Latina y la ocde: ndices de Gini antes y despus de impuestos y gastos pblicos 84
3.8. Moral fscal en Amrica Latina y la OCDE: cree que engaar en los impuestos es justifcable? 85
4.1. amrica Latina y el caribe (15 pases) y ocde:tasa de matrcula bruta por nivel de educacin,
2009 o ltimo ao disponible 93
4.2. pases de amrica Latina y ocde: evolucin del desempeo de la prueba pisa, 2000 y 2009 95
4.3. amrica Latina y el caribe (18 pases): jvenes que completan la educacin secundaria y
post-secundaria, por quintiles de ingreso, 2008 o ltimo ao disponible 97
4.4. amrica Latina y el caribe (9 pases) y promedio ocde: distribucin de los niveles de
desempeo en la prueba pisa, segn status socioeconmico y cultural de los hogares, 2009 99
4.5. impacto del ndice de estatus econmico, social y cultural, entre 2000 y 2009 100
4.6. amrica Latina y el caribe: gasto por estudiante, entre 2000 y ao ms reciente disponible 102
4.7. amrica Latina y el caribe (8 pases) y la ocde: gasto pblico y privado en educacin como
porcentaje del piB, 2008 o ao disponible ms reciente 104
4.8. correlacin entre origen socioeconmico y la dotacin de la escuela 107
5.1. percepcin de policy-makers en comparacin con la de expertos sobre las polticas de
infraestructura en Amrica Latina: Cmo se caracterizan los principales aspectos de la
poltica pblica en los sectores de infraestructura? 125
10
5.2. amrica Latina (8 pases seleccionados): renegociaciones en contratos de concesin 131
5.3. mercosUr y pases de amrica del sur y amrica del norte: distribucin de transporte de
carga por modo de transporte (en volumen), 2007 132
5.4. percepcin de policy-makers de la regin: obstculos en la coordinacin de transporte comodal 133
5.5. requerimientos de ancho de banda segn tipo de aplicacin 136
5.6. amrica Latina y el caribe y ocde: suscriptores de banda ancha fja y mvil respecto
de la poblacin 137
6.1. amrica Latina y estados Unidos: especializacin productiva y productividad laboral, 1990-2007 151
6.2. amrica Latina y el caribe y la ocde (pases seleccionados): inversin en investigacin y
desarrollo como proporcin del piB, 2004-2008 153
6.3. amrica Latina y el caribe, otros pases emergentes y la ocde: inversin en investigacin y
desarrollo como porcentaje del piB y esfuerzo privado, 2007 o ltimo ao disponible 154
6.4. pases de la regin y de la ocde: inversin en actividades de innovacin en el sector manufacturero
respecto de las ventas, 2010 155
6.5. presupuesto y ejecucin de fondos sectoriales en Brasil, 1999-2010 166
Diagramas
2.1. esquema del ciclo de reforma del sector pblico en la regin: etapas, actores principales y
cuellos de botella 56
6.1. principales caractersticas de los incentivos para la innovacin en las empresas 164
11
ACRNIMOS
ABREVIATURAS
Acrnimos y abreviaturas
BID Banco interamericano de desarrollo
BNDES Banco nacional de desarrollo econmico y social del Brasil
CEPAL comisin econmica para amrica Latina y el caribe
COMTRADE Base de datos estadsticos sobre el comercio de mercaderas de las naciones Unidas
CIAT centro interamericano de administraciones tributarias
FMI Fondo monetario internacional
I+D investigacin y desarrollo
IED inversin extranjera directa
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planifcacin Econmica y Social
IVA impuesto sobre el valor agregado
NGE nueva gestin pblica
OCDE organizacin para la cooperacin y el desarrollo econmicos
PIB producto interno bruto
PEA poblacin econmicamente activa
PISA programa para la evaluacin internacional de alumnos (Programme for International Student
Assessment)
RICYT red de indicadores de ciencia y tecnologa iberoamericana e interamericana
SEGIB secretara General iberoamericana
TIC tecnologas de la informacin y las comunicaciones
UNESCO organizacin de las naciones Unidas para la educacin, la ciencia y la cultura
13
RESUMEN
EJECUTIVO
El slido crecimiento de la economa de Amrica Latina desde 2003 hace
posible que los pases de la regin consideren ambiciosas agendas de polticas
pblicas para mitigar riesgos y aprovechar las actuales oportunidades para
su desarrollo. pese a la gran diferencia en la dinmica econmica entre amrica
del sur, por un lado, y centroamrica, mxico y el caribe, por otro, en conjunto
la sostenida demanda externa (especialmente de economas emergentes como
china), en combinacin con vigorosas demandas internas, ha permitido que la regin
alcance un crecimiento anual promedio de casi 5% en el perodo 2003-2008
1
. este
buen desempeo fue tambin inducido por una adecuada gestin macroeconmica
que, en muchos casos, cre el espacio fscal para afrontar los efectos de la crisis
fnanciera global, sin poner en peligro la solvencia fscal (Grfco 0.1). Entre 2000
y 2007, los pases latinoamericanos redujeron en promedio su deuda pblica en
15 puntos porcentuales del PIB, y pasaron de un dfcit fscal de 2,4% del PIB a un
supervit de 0,4%. el manejo macroeconmico y el incremento de los precios de
los productos primarios exportados fortalecieron la estabilidad macroeconmica,
proveyeron recursos para que los gobiernos implementaran polticas para mitigar la
pobreza y facilitar el acceso a los servicios bsicos, y posibilitaron que la crisis fuese
menos profunda y la recuperacin ms acelerada que en los pases de la ocde.
aunque se espera que el crecimiento en las economas ms avanzadas contine
siendo lento, se estima que amrica Latina crecer un 4,4% en 2011 y en torno a
un 4% en 2012
2
. en este cuadro, estn dadas las condiciones para que los pases
latinoamericanos diseen y pongan en marcha polticas pblicas para aprovechar
sus oportunidades de desarrollo de largo plazo, al tiempo que reducen los riesgos
de corto y mediano plazo.
La regin debe fortalecer su capacidad de respuesta macroeconmica para
enfrentar los riesgos derivados de la incertidumbre en la economa global
y la volatilidad de los mercados internacionales de capitales. La economa
internacional contina siendo la principal fuente de incertidumbre para amrica
Latina y el caribe. La fuerte entrada de capitales, debida a los grandes diferenciales
de tasas de inters entre la regin y las economas desarrolladas, y las presiones
infacionarias y cambiarias son factores a los que debe prestar especial atencin y
que han sido protagonistas del debate en la primera mitad de 2011. Los problemas
fscales en la zona euro podran causar serios problemas en el sistema fnanciero
internacional, incluidos los mercados emergentes, y una reversin de los fujos de
capitales podra generar grandes fuctuaciones en los tipos de cambio con efectos
disruptivos sobre la economa real. el comercio de la regin con china, que ms
que se triplic entre 2000 y 2009, fue uno de los factores que coadyuv a su
rpida recuperacin. sin embargo, tambin implica una mayor sensibilidad a una
potencial desaceleracin del crecimiento chino, transmitida tanto por una menor
demanda de productos latinoamericanos como por su efecto sobre los precios de las
materias primas. ambos fenmenos tendran un fuerte impacto sobre las cuentas
fscales de muchas economas de la regin. Como consecuencia de los importantes
estmulos fscales y monetarios, varias economas de la regin se encuentran
en la fase expansiva del ciclo econmico, donde una poltica fscal contracclica
Resumen ejecutivo
resUmen eJecUtivo
14
ayuda a fortalecer la capacidad de respuesta y mitigar los riesgos de una reversin
del ciclo. Instrumentos como fondos de estabilizacin y reglas fscales crebles
(sufcientemente fexibles para adaptarse a circunstancias econmicas excepcionales)
pueden ser herramientas efectivas para reconstruir el espacio fscal.
Grfco 0.1. Las economas latinoamericanas ganaron espacio fscal
que utilizaron para enfrentar la crisis fnanciera y reducir la pobreza,
pero an son vulnerables a nuevos shocks
(Espacio fscal antes y despues de la crisis. Cambios en el saldo fscal
y la deuda publica)
2000-2007 2007-2009
Nota: cada punto representa un pas. Los paneles incorporan los pases de la ocde y 19 pases de amrica Latina
y el caribe.
Fuente: cepaLstat, estadsticas de Finanzas pblicas para amrica Latina y
el caribe y ocde (2011a) para el resto de pases.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510105
- 10
- 5
0
5
10
15
- 40 - 20 0 20 40 60 80 100
(
+
)

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s
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l
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(+) Menor deuda pblica
OCDE Amrica Lana y el Caribe
(-) Mayor deuda pblica
(
-
)

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- 20
- 15
- 10
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+
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d
o

s
c
a
l
Las polticas macroeconmicas tambin deben ser coherentes con las
necesidades de largo plazo ligadas a los cambios econmicos y demogrfcos
en curso. si bien el principal objetivo de corto plazo debe ser reconstruir el espacio
fscal disminuido por las respuestas de los gobiernos a la crisis, los Estados tambin
deben resolver restricciones y problemas macroeconmicos y estructurales que
limitan las posibilidades de la regin de alcanzar sus objetivos de desarrollo. as,
si bien en principio los mayores fujos de inversin extranjera son buenos para
las economas latinoamericanas, acarrean varios desafos: mayor volatilidad del
tipo de cambio, enfermedad holandesa cuando la apreciacin de la moneda
nacional daa la competitividad internacional de las exportaciones de los bienes
diferentes de las commodities y expansiones potencialmente insostenibles del
crdito. Los gobiernos deben utilizar los instrumentos que estn a su alcance para
contrarrestar la excesiva volatilidad, la presin a la apreciacin cambiaria no basada
en los fundamentos econmicos y la infacin. En circunstancias extraordinarias,
los controles de capitales pueden ser una parte del conjunto de medidas efectivas
para frenar las presiones cambiarias; la introduccin de controles a los fujos de
capital o de impuestos a las transacciones fnancieras de corto plazo pueden ser
un instrumento efectivo para lograr este objetivo, especialmente si la regulacin
fnanciera prudencial es insufciente para garantizar la estabilidad fnanciera.
estas medidas permiten no solo reducir la volatilidad del ciclo econmico, sino
tambin remueven obstculos a la diversifcacin de la economa y brindan cierta
resUmen eJecUtivo
15
predictibilidad para facilitar la inversin en nuevas tecnologas y la estabilidad
de las fnanzas pblicas, elementos que permiten implementar polticas de largo
plazo para crecer ms y mejor. todo esto en un contexto en el que el crecimiento
demogrfco y otros cambios estructurales entre ellos, las aspiraciones de las
incipientes clases medias implican que los Estados necesitarn un mayor margen
de maniobra fscal para prestar los servicios requeridos.
Los pases latinoamericanos deben aprovechar las oportunidades para
eliminar restricciones al desarrollo y dar un salto cuantitativo y cualitativo
en la provisin de servicios pblicos. pese a los avances logrados en la regin
durante el auge en materia de reduccin de la pobreza de 44% de la poblacin en
2002 a 33% en 2008 y, en menor medida, de la desigualdad, an se mantienen
importantes brechas por cerrar y desafos por enfrentar. ante todo, la regin debe
aumentar sus esfuerzos para reducir las desigualdades sociales. Uno de cada tres
latinoamericanos vive debajo de la lnea de pobreza 180 millones de personas
y 10 economas de la regin continan estando entre las 15 ms desiguales del
mundo. Las polticas de transferencias condicionadas han sido exitosas para reducir
la pobreza, pero la falta de redes de proteccin social ms amplias contina siendo
un problema grave para la mayora de los ciudadanos latinoamericanos. otro aspecto
clave es que no es fcil disear los mecanismos e incentivos para crear una economa
con base en el conocimiento y la innovacin que permita mejorar los niveles de
productividad y diversifcar la estructura productiva, cuando existen seales, como
el tipo de cambio, que fortalecen la rentabilidad y la expansin de los sectores
basados en recursos naturales. En defnitiva, los pases latinoamericanos deben
crear ahora los cimientos para un desarrollo sostenible aun si revierten algunas de
las condiciones externas favorables. en este sentido, en las economas intensivas
en recursos naturales los gobiernos deben considerar utilizar parte de las rentas
incrementales asociadas para fomentar la diversifcacin y competitividad del resto
de la economa, mediante la inversin en educacin, infraestructuras e innovacin.
si no se acta ahora, sus exportaciones continuarn concentradas en productos
primarios de bajo valor agregado y con mercados oligoplicos que traban la entrada
de nuevas empresas, y que no facilitan la redistribucin del ingreso y la inclusin
social. en un contexto tal, ms hogares, incluso los que no se encuentran en la
pobreza o la miseria (por ejemplo, las incipientes clases medias)
3
, seran vulnerables
a los shocks adversos como las enfermedades o los desastres naturales. estos
magros resultados en materia de desarrollo podran, a su vez, agudizar confictos
sociales y debilitar las instituciones. por ello, las apuestas en el debate de poltica
sobre la transformacin del estado para el desarrollo son altas.
Para construir Estados que puedan responder a las necesidades del
desarrollo, es necesario llevar a cabo reformas fscales tendientes a reducir
la enorme brecha entre las necesidades y los recursos disponibles. en las
dos ltimas dcadas, incluso durante la reciente crisis, la solidez de las fnanzas
pblicas en la regin ha sido destacable. el nivel de deuda pblica se ha reducido
desde un endeudamiento cercano al 80% del piB a principios de los aos noventa
a valores en torno al 30% en la actualidad gracias, en parte, al aumento de los
ingresos fscales. A su vez, los gastos pblicos se han tornado ms efcaces desde
la perspectiva del crecimiento, la reduccin de la pobreza y la redistribucin del
ingreso; tales son los casos de la inversin pblica y del gasto social, que tambin se
han incrementado. adems se ha reducido la rigidez y se han ampliado los espacios
fscales. Sin embargo, para satisfacer las expectativas de los ciudadanos la mayora
de los pases latinoamericanos cuenta con menos recursos por habitante que sus
pares en el mundo desarrollado, e incluso que muchos pases emergentes. esta es
la verdadera limitante que enfrentan los estados de la regin para responder a las
demandas de las sociedades.
resUmen eJecUtivo
16
La recaudacin tributaria en Amrica Latina no solamente es baja, sino que
las bases imponibles son pequeas y estn sesgadas hacia impuestos no
progresivos. con la excepcin de algunos pases del cono sur, como argentina,
Brasil y Uruguay, que tienen una recaudacin en torno al 30% del PIB similar al
promedio de pases de la OCDE en su conjunto la carga tributaria en la regin
es baja (Grfco 0.2). A su vez, se observan menores niveles en la imposicin a
la renta de las personas fsicas, ms deducciones y exoneraciones tributarias que
en otros pases, y estructuras concentradas en impuestos indirectos. Los bajos
niveles de recaudacin se derivan de la fuerte evasin y elusin tributarias, debido
a la alta informalidad y limitada capacidad de las administraciones tributarias. se
debe entonces reforzar la capacidad de la administracin tributaria y ampliar la
base del impuesto sobre la renta, as como explorar otros tipos de gravmenes
en conjuncin con un aumento de la calidad de los servicios pblicos e iniciativas
para la educacin fscal de los ciudadanos a fn de aumentar la moral fscal. Estos
bajos ingresos fscales de Amrica Latina y el Caribe impiden a los Estados gastar
lo sufciente en reas como educacin, infraestructuras y el desarrollo productivo
que, como la salud y la proteccin social, son claves para aumentar la productividad,
la competitividad y la inclusin social.
Grfco 0.2. La recaudacin impositiva en Amrica Latina es baja
(ingresos pblicos tributarios como porcentajes del piB, 2008)
Nota: a) Las estadsticas se refieren al sector pblico no financiero en el caso de argentina, colombia, costa rica,
el salvador, mxico y venezuela (repblica Bolivariana de); gobierno general en Brasil, chile y per; y gobierno
central en Guatemala, repblica dominicana y Uruguay; b) la recaudacin de impuestos en mxico incluye ciertas
partidas de ingresos provenientes de la produccin de hidrocarburos.
Fuente: elaborado sobre la base de cepaL, Base de datos cepaLstat y
de cepaL/ciat/ocde, Revenue Statistics in Latin America.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510124
Las bases impositivas se ven tambin limitadas por la extensin de gastos
tributarios: deducciones y exenciones. Los gobiernos deben considerar eliminar
varios de estos gastos tributarios, en particular los ms regresivos y distorsionadores.
Los estados deben proveer ms informacin, ser ms transparentes y realizar
estudios que muestren los efectos de los gastos que realizan. en particular, basndose
en evaluaciones tcnicas sobre la efectividad de los gastos tributarios existentes,
los gobiernos deben considerar transformar los gastos tributarios con objetivos
sociales y redistributivos en transferencias y polticas de gasto ms transparentes.
A la hora de evaluar la efcacia de diferentes instrumentos (gastos tributarios
versus subsidios directos) tambin hay que considerar la capacidad relativa de las
administraciones tributarias en comparacin con la capacidad de gestin de los
organismos ejecutores del gasto.
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La poltica fscal tiene un impacto redistributivo poco signifcativo en Amrica
Latina, debido a los bajos niveles de impuestos directos personales y de
gasto pblico social, unidos a su insufciente focalizacin. esto explica las
diferencias signifcativas en la efcacia para reducir la desigualdad con lo observado en
los pases de la OCDE (Grfco 0.3). La diferencia en la efcacia de las transferencias
en especie (educacin y salud) para reducir la desigualdad no es tan signifcativa
como en el caso de las transferencias monetarias. para revertir esta situacin, se
han de fortalecer los programas de transferencias de ingresos para los ciudadanos
de menores recursos y los pilares solidarios en los sistemas de proteccin social,
en particular en materia de pensiones (poniendo especial atencin a dirigir los
incentivos para que tales polticas no aumenten la informalidad o incentiven a la
renuncia a participar en la fuerza laboral). a su vez, las grandes diferencias entre
los niveles de gasto social entre los pases de la regin (desde un 7% del piB en
Guatemala a un 25% del PIB en Brasil) refejan importantes contrastes en los
esquemas de proteccin social, especialmente en materia de pensiones y servicios
de salud, pero tambin signifcativas diferencias en la cobertura de la poblacin en
servicios como salud, educacin y prestaciones por desempleo.
Grfco 0.3. La poltica fscal hace poco para disminuir la desigualdad
en Amrica Latina
(ndices de Gini)
Fuente: ocde (2008a) para los pases de la ocde no latinoamericanos, ocde (2008b) para argentina,
Brasil, colombia y per, y estimaciones sobre la base de encuestas de hogares para chile y mxico.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510143
En este sentido, la articulacin de un pacto fscal que refuerce el contrato
social entre los ciudadanos y el Estado puede ser fundamental
4
. el xito
de las reformas fscales depende de que tengan en consideracin el vnculo entre
impuestos y gastos, y la ciudadana identifque los servicios pblicos a que tiene
acceso gracias al pago de impuestos. Las reformas tributarias progresan cuando:
i) sus cimientos estn slidamente fundados con anlisis previos y evaluaciones
ex post, transparentes y con un enfoque global; ii) se han adaptado al pas, en
especial en lo relativo a los periodos de transicin que requiere su puesta en marcha;
iii) cuentan con un claro liderazgo y el apoyo de amplios sectores de la poblacin.
Los pactos fscales acuerdos entre los diferentes actores sociales, econmicos
y polticos relevantes pueden ser generales o centrarse en un sector, como la
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Ingreso de mercado
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Ingreso de mercado
+ Transferencias en efecvo
- Impuestos a la renta + Educacin (especie)
+ Salud (especie)
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educacin, el empleo, la proteccin social o la infraestructura, o estructurarse en
torno a una idea convocante como la igualdad, la seguridad ciudadana o la lucha
contra la pobreza. el poder legislativo tiene un papel clave en la construccin de
este pacto y su articulacin con el presupuesto, y en la negociacin de reformas
tributarias para mejorar los sistemas impositivos.
Ms all de mayores recursos fnancieros, el Estado tambin debe
transformarse para responder mejor a las necesidades de los ciudadanos
y gestionar los recursos de manera ms efciente, transparente y efcaz.
el estado es un actor fundamental de las sociedades modernas y las economas de
amrica Latina y el caribe no son una excepcin. La consolidacin de la democracia,
el crecimiento econmico, el desarrollo de sistemas de bienestar, la urbanizacin
y la globalizacin impulsaron una constante expansin de las funciones del estado
y los recursos que las sustentan. si bien el gasto pblico como porcentaje del piB
un indicador del tamao del Estado ha aumentado en algunos pases de la
regin en los ltimos aos, es an signifcativamente menor en comparacin con
la OCDE (Grfco 0.4). Muchos gobiernos latinoamericanos no cuentan con las
herramientas necesarias para identifcar las oportunidades de desarrollo claves e
implementar acciones de polticas. por ello, deben incrementar sus capacidades
de gestin y fortalecer sus recursos humanos: la profesionalizacin del servicio
civil es as uno de los principales desafos de la reforma de la gestin pblica en
Amrica Latina. A su vez, el Estado requiere herramientas efcaces de planifcacin y
coordinacin de polticas, programas y proyectos para cumplir un rol transformador.
Se debe reforzar la institucionalidad sobre la base de reglas fscales y marcos de
mediano plazo, avanzar hacia una rendicin de cuentas transparente y contar con
mecanismos de evaluacin de polticas y programas, as como sistemas nacionales
de inversin pblica. La efciencia es crucial para enfrentar los desafos del desarrollo.
entregar y producir ms con los mismos recursos, o hacer lo mismo con menos,
liberara recursos que se podran canalizar hacia otras prioridades. Las mejoras de
efciencia tambin ayudaran a ganar el apoyo de los ciudadanos para realizar las
reformas necesarias: si ven que el Estado usa los recursos de manera efciente y
son benefciados por los servicios o actividades que brinda, le reconocern ms
legitimidad y estarn dispuestos a pagar ms impuestos. Una mayor efcacia de
las acciones del sector pblico requiere que los responsables de la formulacin e
implementacin de polticas defnan instrumentos de planeamiento y una efcaz
coordinacin entre las diferentes polticas, programas y proyectos. por otra parte,
una mayor transparencia en la gestin pblica refuerza la efciencia y la efcacia
del gasto; en particular, las polticas y acciones para reducir la corrupcin deben
basarse en un mayor acceso a la informacin y la participacin ciudadana en las
polticas pblicas. Las nuevas tecnologas (por ejemplo, el uso de internet para el
gobierno electrnico o ms recientemente la idea de abrir los datos disponibles
en las instituciones pblicas) pueden ayudar, pero son las propias instituciones
pblicas las que deben cambiar su funcionamiento y adaptarse para aprovechar
plenamente su potencial.
La transformacin del Estado no puede limitarse a hacer mejor, y de
manera ms transparente, lo que ha venido haciendo hasta ahora, sino que
tiene que identifcar nuevas estrategias para defnir y alcanzar objetivos
prioritarios. Hay tres reas clave para apoyar un crecimiento sostenible e
inclusivo: educacin, infraestructura y desarrollo productivo e innovacin.
La identifcacin de estrategias es clave para superar las barreras estructurales al
desarrollo que afectan a los pases de la regin y alcanzar el objetivo de desarrollo
con equidad. Por ello, ms all de mayores recursos, efcacia y transparencia en
la gestin de la administracin pblica, y efciencia en la implementacin de las
polticas, es necesario identifcar reas prioritarias de accin y generar estructuras
de gobernanza para articular los diferentes programas. ampliar la cobertura del
resUmen eJecUtivo
19
sistema educativo e incrementar la calidad de la educacin, incrementar la densidad
y el acceso a las infraestructuras, y aumentar la inversin en desarrollo productivo
e innovacin son factores cruciales para transformar y diversifcar la estructura
productiva de las economas latinoamericanas, incrementar el contenido tecnolgico
de sus exportaciones y mejorar su posicionamiento en las cadenas globales de valor.
estos elementos son claves para dinamizar la productividad, generar empleos de
calidad y desarrollar sistemas econmicos ms equitativos.
La cobertura y el gasto en educacin han mejorado de manera sostenida en
las ltimas dcadas en Amrica Latina. Sin embargo, su calidad contina
siendo baja y el acceso desigual. mientras que en educacin primaria los pases
de la regin han alcanzado niveles de cobertura similares a los de la ocde, en
educacin secundaria y terciaria la regin presenta, en promedio, importantes
rezagos en la tasa de matriculacin: 82% frente a 99% en secundaria y 43% frente
a 76% en educacin terciaria, respectivamente. aunque la calidad de la educacin ha
mejorado, las brechas an son elevadas. Los estudiantes de amrica Latina tienen un
desempeo inferior al de sus pares de la ocde en las pruebas internacionales como
la del programa internacional de evaluacin de estudiantes (pisa). por ejemplo,
en lectura ms de 48% de los estudiantes de amrica Latina no alcanza los niveles
mnimos aceptables, mientras que en el promedio de la ocde esta proporcin es
inferior al 19% (Grfco 0.5). Al mismo tiempo, las diferencias en desempeo por
reas (urbanas y rurales), por gnero, por tipo de escuela (pblica o privada) y
por estatus socioeconmico no solo se mantienen elevadas sino que incluso han
aumentado. por ejemplo, en argentina, mxico y panam la brecha de desempeo
Grfco 0.4. El gasto pblico es menor en Amrica Latina
que en la OCDE
(en porcentajes del piB)
Nota: a) Las estadsticas se refieren a gobierno general en el caso de argentina, Bolivia (estado plurinacional
de), Brasil, chile, costa rica, nicaragua y per y gobierno central en colombia, ecuador, el salvador, Guatemala,
Honduras, mxico panam, paraguay, repblica dominicana, Uruguay y venezuela (repblica Bolivariana de);
b) Los ltimos datos para argentina y Brasil corresponden a 2008.
Fuente: elaborado a partir de datos de cepaLstat y de ocde Government at a Glance (ocde, 2011b).
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entre escuelas urbanas y rurales es superior a 45 puntos, despus de corregir por
estatus socioeconmico, lo que signifca que los estudiantes rurales se encuentran
ms de 1 ao atrasados con respecto a sus pares de las zonas urbanas.
Grfco 0.5. Los jvenes latinoamericanos de 15 aos de edad
rinden menos en las pruebas de lectura que sus pares de la
OCDE y las diferencias socioeconmicas pesan ms sobre el
desempeo de los estudiantes
(en porcentajes)
Nota: La distribucin de niveles de desempeo de amrica Latina y de la ocde se refiere al promedio simple de
los niveles medios de logro ponderados a nivel nacional de los pases participantes en la prueba pisa 2009.
Fuente: elaboracin propia, sobre la base de los datos de la prueba pisa 2009.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510181
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Argenna Brasil Chile Colombia Mxico Panam Per Trinidad
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Uruguay Amrica
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Nivel 1 Bajo nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5
En la gestin de servicios educativos, destacan dos tendencias: una creciente
descentralizacin en su provisin y el incremento de la participacin del
sector privado en la formacin terciaria. si bien los niveles regionales y/o
estaduales y municipales han adquirido mayores responsabilidades en la provisin
de servicios educativos, en muchos pases de la regin este proceso no ha estado
acompaado de una inversin adecuada en capacitacin en gestin en todos los
niveles de gobierno, ni de un fnanciamiento adecuado. En la educacin terciaria
donde la transicin demogrfca ha llevado a los incrementos ms signifcativos
de la demanda la participacin del sector privado en la matriculacin sobrepasa
el 50%, lo que explica en parte el fuerte incremento del gasto privado en educacin
en la regin, que se ha ms que duplicado entre 2003 y 2009, pasando de 1% a
2% del piB.
Las infraestructuras son un importante cuello de botella para la sostenibilidad
del crecimiento, la competitividad e incluso la equidad en Amrica Latina. La
regin presenta brechas elevadas (que, en algunas reas, como el acceso
a Internet en banda ancha, se han incrementado en los ltimos aos)
con respecto no solo a los pases de la OCDE, sino tambin a economas
emergentes de Asia y otras regiones del mundo. La regin necesita invertir
ms y mejor para cerrar este dfcit. En la primera mitad de la dcada de 2000,
Amrica Latina mostraba un dfcit en infraestructuras de transporte (kilmetros
de carretera por kilmetro cuadrado) de 85% con respecto a las economas del
resUmen eJecUtivo
21
sudeste asitico y una brecha en el sector energa (medida como megavatios por
mil habitantes) de casi 60%. en el sector de telecomunicaciones, donde hay avances
importantes en telefona, la brecha en acceso a servicios de internet de banda
ancha ha aumentado considerablemente, debido al menor ritmo de crecimiento del
nmero de suscriptores por habitantes en amrica Latina con respecto a los pases
de la ocde. La brecha entre amrica Latina y los pases de la ocde en acceso a
banda ancha fja pas de 1% en 2000 a 17% en 2009 y de 5% en 2005 a 44% en
2009 para la banda ancha mvil (Grfco 0.6).
Grfco 0.6. La brecha en banda ancha de Amrica Latina es amplia
y creciente
(porcentaje de subscriptores respecto a la poblacin total)
Fija mvil
Nota: promedios regionales simples.
Fuente: observatorio regional de Banda ancha (orBa), sobre la base de datos
de la Unin internacional de telecomunicaciones (Uit).
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Amrica Latina necesita mejorar el marco normativo para fortalecer los
procesos de planifcacin y gestin de la inversin en infraestructura con
una visin de largo plazo. En el sector transporte la priorizacin y planifcacin
de proyectos debe maximizar la rentabilidad social sobre la base de un adecuado
proceso de anlisis de prefactibilidad, que requiere un equilibrio entre los nuevos
proyectos y el mantenimiento de los ya existentes. en transporte el principio de
la comodalidad (entendida como el uso de un modo o combinacin intermodal
para un viaje o grupo de viajes, de personas o mercancas, que maximiza la
efciencia del trayecto) debera guiar la accin pblica. En telecomunicaciones, por
su parte, el marco regulatorio tiene que ser adaptado a la convergencia tecnolgica
y las regulaciones deben estar orientadas a mejorar la gestin de los recursos
controlados por el estado, tales como nombres de dominio, asignacin del espectro
electromagntico o numeracin, entre otros.
A su vez, es fundamental perfeccionar los incentivos y las normas que
regulan la participacin del sector privado en la inversin, gestin y
provisin de infraestructuras. en el sector transporte, es de especial importancia
seguir un proceso de seleccin adecuado para la participacin privada. Un buen
diseo en los contratos de concesiones, que minimice las renegociaciones, reducira
considerablemente los costos fscales encubiertos. En Per, Colombia y Chile, 50 de
60 concesiones viales frmadas hasta 2010 fueron renegociadas, generando costos
de 7.000 millones de dlares. en el sector de telecomunicaciones, en especial para
resUmen eJecUtivo
22
expandir el acceso a internet de banda ancha, los gobiernos deben establecer
mecanismos e incentivos a las inversiones (pblicas o privadas) deseables desde
el punto de vista social en zonas donde el servicio no sea rentable desde el punto
de vista privado. para ello, el papel de las agencias de regulacin es fundamental,
as como la generacin de espacios de concertacin entre distintos actores en la
toma de decisiones.
La brecha de productividad es un problema persistente que refeja la
baja diversifcacin de las economas de la regin, su especializacin en
sectores no intensivos en tecnologa y la escasa inversin en investigacin
y desarrollo y en innovacin. La brecha en la productividad laboral entre amrica
Latina y estados Unidos es persistente y en algunos sectores se ha ampliado. La
productividad laboral de los sectores intensivos en tecnologa de amrica Latina pas
de representar el 18% de la productividad de los mismos sectores en estados Unidos
en 1990, al 12% en 2007, lo que est asociado a un magro cambio estructural
5
. Los
sectores intensivos en recursos naturales siguen representando el 60% del valor
agregado manufacturero total en amrica Latina, mientras que en estados Unidos
son los sectores intensivos en conocimiento los que representan el 60% del valor
agregado del sector de manufacturas. al mismo tiempo, los bienes primarios y
las manufacturas basadas en recursos naturales representan ms del 50% de las
exportaciones de amrica Latina. consecuentemente, la regin invierte escasos
recursos en investigacin y desarrollo; la inversin en este mbito en relacin con el
producto interno bruto (piB) pas de 0,5% en 2004 a 0,6% en 2008, mientras que en
los pases de la ocde pas de 2,2% a 2,3% en el mismo lapso. con respecto a quin
realiza los mayores esfuerzos en la materia, a diferencia de lo que se observa en los
pases desarrollados, el sector privado invierte poco en investigacin y desarrollo
y las frmas en la regin concentran sus actividades cientfcas y tecnolgicas en la
adquisicin de maquinarias y equipos (Grfco 0.7).
En la ltima dcada, se han fortalecido las instituciones para la formulacin
de estrategias de innovacin, pero an se requieren polticas enfocadas al
fortalecimiento de los sistemas nacionales de innovacin y un mayor apoyo
fnanciero para viabilizar la implementacin de las agendas de innovacin. La
creacin de ministerios y agencias para la formulacin de estrategias de innovacin
muestra el creciente inters de varios pases de la regin por el tema. por ejemplo,
en argentina se cre el ministerio de ciencia, tecnologa e innovacin productiva
en 2007; en chile se ha instituido el consejo nacional de innovacin para la
competitividad (2005) y el comit Gubernamental (ministerial) de innovacin
para la competitividad (2007), y en Brasil se ha implementado, a partir de 2008,
una poltica de desarrollo productivo con fuerte participacin del Banco nacional
de desarrollo econmico y social (Bndes), la que fue actualizada en agosto de
2011. sin embargo, es necesario aumentar la sincronizacin entre la estrategia
de desarrollo productivo y la poltica de innovacin (por ejemplo mediante fondos
sectoriales, como en Argentina, Brasil y Mxico), mejorar la capacidad de planifcacin
y superar la tendencia a la asignacin de recursos sobre la base de evaluaciones de
corto plazo, y disear polticas enfocadas en los resultados (nmero creciente de
empresas exportadoras, nmero de doctorados empleados en el sector productivo,
introduccin de nuevos procesos productivos y/o servicio en el mercado, etc.), ms
que en los insumos (gasto en investigacin y desarrollo, nmero de matriculados
en cursos de doctorado, etc.).
La educacin, la infraestructura y el desarrollo productivo y la innovacin
son tres reas clave para alcanzar los objetivos de competitividad, desarrollo
econmico e inclusin social. En cada una de ellas se requieren polticas
pblicas activas, planifcacin estratgica y una gestin ms efciente y
efcaz por parte del Estado. Al pacto fscal diseado para alcanzar metas de
desarrollo especfcas, se debe sumar la modernizacin de los sistemas de gestin
resUmen eJecUtivo
23
de las polticas pblicas en cinco reas prioritarias, teniendo en cuenta que en la
regin hay modelos institucionales de diferente complejidad en las interacciones
entre los actores:
1) Adoptar sistemas de gestin y mecanismos de planifcacin enfocados
en resultados. La capacidad institucional para gestionar recursos debe
incrementarse as como deben adaptarse planes plurianuales para aumentar
la efciencia en la asignacin de recursos. En paralelo hay que buscar alianzas
con el sector privado que fortalezcan la viabilidad e implementacin de las
estrategias de desarrollo nacionales. disear polticas con una visin de largo
plazo y priorizar entre las diferentes reformas es fundamental. por ejemplo,
es importante equilibrar los objetivos de cobertura educacional (por ejemplo,
mediante inversiones en infraestructura) con los objetivos de calidad e inclusin
(por ejemplo, la capacidad del sistema educativo de reducir las disparidades
entre reas rurales y urbanas) y los objetivos de competitividad (apoyo a la
insercin productiva de los recursos humanos califcados). Un enfoque que
prioriza los resultados, en vez de los insumos, tambin facilita la evaluacin
de las polticas, lo que permite aprender de su implementacin y ajustarlas
para incrementar su efcacia y efciencia.
2) Crear incentivos y mecanismos para la coordinacin (vertical y horizontal)
entre niveles de gobierno y entre los sectores pblico y privado. para
ello es preciso invertir en inteligencia estratgica en la administracin pblica
Grfco 0.7. El desafo de Amrica Latina: movilizar la inversin
privada en investigacin y desarrollo
Nota: Las cifras corresponden al ao 2002 para Bolivia, 2004 para suiza, 2005 para panam y paraguay, y 2006
para australia, china, israel, y sudfrica.
Fuente: elaboracin propia con base en datos de la organizacin de las naciones Unidas para la
educacin, la ciencia y la cultura (Unesco), vase [http://www.uis.unesco.org/pages/default.
aspx] red de indicadores de ciencia y tecnologa iberoamericana e interamericana (ricYt),
vase [http://ricyt.org], y main science and technology indicators (msti) de la organizacin de
cooperacin y desarrollo econmicos (ocde), vase [http://stats.oecd.org/index.aspx].
http://dx.doi.org/10.1787/888932510219
China
India
Federacin de Rusia
Sudfrica
0
1
2
3
4
5
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
I
n
v
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r
s
i
n

e
n

I
+
D

(
%

d
e

P
I
B
)

Inversin en I+D nanciada por el sector privado (%)
Amrica Lana y el Caribe OCDE Otros pases emergentes
resUmen eJecUtivo
24
recursos humanos especializados y capacitados y crear espacios de dilogo
para instaurar mecanismos de confanza entre los actores pblicos y privados,
al tiempo de incrementar las capacidades de control y regulacin del estado.
por ejemplo, la falta de coordinacin entre los actores es la principal debilidad
de las polticas de infraestructura en amrica Latina, lo que tiene importantes
implicancias sobre la productividad, competitividad y posibilidades de acceso. Los
principales obstculos para una coordinacin efectiva son la falta de incentivos
institucionales para la cooperacin y una arquitectura institucional apropiada.
es necesario disear incentivos para favorecer la coordinacin entre agencias de
un mismo nivel de gobierno, entre agencias de diferentes niveles de gobierno,
y entre actores pblicos y privados. tambin es fundamental la asignacin de
responsabilidades entre niveles de gobierno. en la provisin de servicios de
educacin, por ejemplo, es importante que los gobiernos centrales mantengan
ciertas atribuciones como la defnicin de estndares, el diseo bsico curricular
y el manejo de los estatutos docentes, que defnen las condiciones de empleo
y desarrollo profesional de los mismos. a su vez, la profesionalizacin de la
carrera docente, relacionndola de manera ms cercana al desempeo y con
mejores estructuras de capacitacin dentro de las escuelas, debera involucrar
a los directores de las escuelas y a diferentes niveles de la administracin
pblica. tambin en las otras reas es fundamental avanzar con esquemas de
contratacin que estimulen la profesionalizacin, especializacin y el desarrollo
de una carrera civil independiente del ciclo poltico y con capacidad de uso de
herramientas avanzadas de planifcacin, seguimiento y evaluacin.
3) Defnir estndares claros y mecanismos de reglamentacin que permitan
la implementacin de los acuerdos alcanzados. Un marco regulatorio
claro y que facilite la articulacin entre el sector pblico y el sector privado es
determinante tanto para la inversin en infraestructura como para la innovacin.
por ejemplo, en telecomunicaciones los regmenes jurdicos de la mayora de
los pases de la regin continan orientados hacia una regulacin por servicios,
lo que no se adapta a la convergencia tecnolgica. Es necesario modifcar las
regulaciones de los servicios de telecomunicaciones de forma general, evitando
medidas segmentadas que ocasionen asimetras y distorsiones regulatorias, lo
que en defnitiva daara al consumidor del servicio. En la educacin terciaria
es importante contar con marcos regulatorios con mecanismos de evaluacin y
acreditacin de instituciones claros que permitan garantizar y elevar la calidad
de la oferta educativa.
4) Invertir en el fortalecimiento institucional y en la formacin de capacidades
en la gestin pblica. es necesario que la atribucin de responsabilidades
a las regiones y/o estados y municipios se acompae de recursos fscales
adecuados y de capacidad de gestin a nivel local. La provisin de servicios
educacionales, as como los servicios de infraestructura de transporte, requiere
de una articulacin entre los niveles de gobierno, para lo cual es fundamental
invertir en la formacin de gestores de polticas pblicas a nivel subnacional.
asimismo, al tiempo que se disean nuevos instrumentos y se introducen nuevos
criterios para la asignacin presupuestal, es necesario invertir en la formacin
de gestores de polticas pblicas, para lo cual los gobiernos deben destinar
recursos tendientes a facilitar la cooperacin a nivel local, nacional o regional.
5) Generar informacin, indicadores e instituciones para la toma de
decisiones de polticas pblicas. Es necesario defnir y generar los sistemas de
informacin que permitan realizar la evaluacin del desempeo de las acciones
gubernamentales. varios pases han invertido en generar unidades dedicadas a
la recopilacin y difusin de indicadores, tanto en educacin como en innovacin.
este avance se apoya en una amplia modernizacin de los sistemas informticos
de los ministerios y agencias pblicas que han incrementado la transparencia
resUmen eJecUtivo
25
y accesibilidad a sus datos. esto se registra tanto en economas grandes,
como argentina y Brasil, como en pequeas, como costa rica y panam. al
mismo tiempo, es necesario generar los incentivos para la utilizacin de los
datos e informacin en la evaluacin y en el rediseo de las polticas pblicas.
a diferencia de los pases de la ocde, los de amrica Latina estn an en una
fase incipiente en la creacin de instituciones para el anlisis de polticas. en el
rea de innovacin, el pas ms avanzando es Brasil, donde tanto el instituto de
investigacin econmica aplicada (ipea) como el centro de Gestin de estudios
estratgicos (cGee) constituyen espacios institucionales para el anlisis de
impacto y retroalimentacin de las polticas pblicas.
En sntesis, a pesar de la crisis fnanciera global, la situacin de las
economas de Amrica Latina ha mejorado sustancialmente en los ltimos
aos. Los gobiernos de la regin deben aprovechar esta oportunidad para
disear e implementar mejores polticas pblicas que permitan transitar
por senderos de desarrollo de largo plazo ms inclusivos y sostenibles.
Si bien el objetivo de corto plazo debe ser reconstruir el espacio fscal
disminuido por las respuestas de los gobiernos a la crisis, los Estados
tambin tienen que resolver algunas restricciones y problemas estructurales
que limitan a las economas de la regin en sus posibilidades de alcanzar sus
objetivos de desarrollo. Reducir la desigualdad en la distribucin del ingreso,
mejorar la provisin de servicios pblicos, generar ms oportunidades e
impulsar la diversifcacin productiva son los objetivos ms relevantes. Una
mayor efciencia de la administracin pblica es clave, ya que permitira
liberar recursos para otras medidas de poltica que impulsen el desarrollo
e incrementara el apoyo ciudadano para gestionar e implementar las
reformas necesarias. Pero una mayor efciencia no alcanza: los Estados
deben tambin ser ms efcaces en lograr los objetivos. Esto solamente
puede conseguirse mediante una reforma fscal diseada para conseguir los
recursos necesarios para alcanzar las metas claves del desarrollo econmico.
Muchos gobiernos de la regin han identifcado tres reas prioritarias para
invertir recursos adicionales por su potencial contribucin al incremento
de la competitividad y la inclusin social: educacin, infraestructura e
innovacin y desarrollo productivo. En cada una, se requiere una gestin
ms efciente y una accin estratgica ms efcaz por parte del Estado.
resUmen eJecUtivo
26
Notas
en cepaL (2010a) se discute la importancia relativa de ambos factores. 1.
cepaL (2011). 2.
ocde (2010a). 3.
en cepaL (1998) se plante de manera pionera la necesidad de un nuevo acuerdo sobre los impuestos 4.
y los gastos.
cepaL (2010b). 5.
resUmen eJecUtivo
27
Referencias
cepaL (1998), El pacto fiscal: fortalezas, debilidades, desafos, Libros de la cepaL, no. 47 (Lc/G.1997/
rev.1-p), cepaL, santiago de chile.
cepaL (2010a), Balance preliminar de las economas de Amrica Latina y el Caribe, 2010, (Lc/G.2480-p),
cepaL, santiago de chile.
cepaL (2010b), La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir (Lc/G.2432 (ses.33/3)),
cepaL (2011), Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2010-2011, documento informativo, cepaL,
santiago de chile.
ocde (2008), Growing Unequal? Income Distribution and Poverty in OECD Countries, ocde, pars.
ocde (2010a), Perspectivas econmicas para Amrica Latina 2011, oecd development centre.
ocde (2010b), Pisa 2009 Results: Overcoming Social Background: Equity in Learning Opportunities and
Outcomes, vol. 2, ocde, pars.
ocde (2011a), Economic Outlook, no. 89, ocde, pars.
ocde (2011b), Government at a Glance, ocde, pars.
ocde (2011c), Main Science and Technology Indicators, ocde, pars.
29
CAPTULO
UNO
Panorama macroeconmico
Resumen
Las economas de amrica Latina resistieron mejor que las de otras regiones del
mundo incluidos los pases no latinoamericanos de la OCDE la crisis fnanciera
de 2008-2009 y su recuperacin ha sido ms rpida. el principal desafo de la regin
es administrar prudentemente este entorno con miras a reconstruir el espacio fscal
para enfrentar riesgos potenciales, como disrupciones en los mercados de capitales
debido a problemas en la zona euro.
Los mayores lazos comerciales de las economas de la regin con China que fueron
importantes para la recuperacin, las han tornado ms sensibles a una potencial
desaceleracin del ritmo de crecimiento en este pas; en especial, por su potencial
impacto sobre los precios de las materias primas y, en consecuencia, en las cuentas
fscales de muchos pases latinoamericanos. El presente captulo plantea que es
fundamental fortalecer la capacidad de respuesta macroeconmica de la regin,
y generar cierta capacidad de prediccin de la evolucin de las fnanzas pblicas
para aplicar polticas que permitan crecer ms y mejor.
panorama macroeconmico
30
1.1 Introduccin
Las economas de amrica Latina han mostrado una capacidad de resistencia
signifcativa a los efectos de la crisis fnanciera de 2008-2009, y su recuperacin
ha sido ms rpida que en otras regiones del mundo, incluyendo los pases de
la ocde. La regin est creciendo a buen ritmo aunque con grandes diferencias
entre los pases. su estabilidad macroeconmica constituye el trasfondo de toda
discusin sobre cmo transformar al estado en una palanca para el desarrollo, por
tres razones. en primer lugar, porque la estabilidad es un contexto favorable para
disear y poner en vigor reformas; en segundo trmino, porque existen factores en
la coyuntura macroeconmica que amenazan la estabilidad actual, si los gobiernos
no toman las medidas adecuadas para evitarlos; el tercer motivo es que las buenas
condiciones prevalecientes son, cuando menos en parte, atribuibles a las buenas
prcticas aplicadas en materia de polticas monetaria y fscal. En varios casos estas
buenas prcticas macroeconmicas podran ser institucionalizadas, tal como ocurri
en el pasado con la creacin de bancos centrales independientes o la fjacin de
reglas fscales en varios pases de la regin.
este captulo analiza el desempeo macroeconmico reciente de la regin. se
estima que amrica Latina crecer 4,4% en 2011
1
, como consecuencia de la fuerte
demanda interna y la todava robusta demanda asitica de sus exportaciones
(seccin 1.2). ahora bien, este aumento de la demanda internacional presiona
sobre los precios internacionales de las materias primas lo que, entre otros factores,
puede acrecentar las presiones infacionarias. Este escenario abre el desafo para
los bancos centrales de la regin de contener la infacin sin acelerar la entrada
de capitales ni sacrifcar el crecimiento (seccin 1.3). Mientras tanto, un mayor
fujo de inversin extranjera, que en principio representa una buena noticia para
las economas de la regin, trae tambin consigo el reto de la volatilidad del tipo
de cambio, con consecuencias para la competitividad externa de los pases y una
eventual expansin insostenible del crdito (seccin 1.4).
Las polticas macroeconmicas slidas aplicadas en la regin durante los aos
de fuerte crecimiento (2003-2008) permitieron con frecuencia crear y ampliar el
espacio para otras polticas (Grfco 1.1, panel izquierdo). As, por ejemplo, algunos
pases usaron la poltica monetaria y especialmente la poltica fscal de manera
contracclica durante la crisis fnanciera de 2008-2009, lo que contribuy a evitar
una recesin profunda y permiti amortiguar sus efectos sobre los sectores ms
vulnerables de la sociedad.
el principal desafo para muchas economas de la regin es administrar con prudencia
este entorno en parte favorable, pero voltil, con vistas a fortalecer el espacio
para las polticas y la capacidad de respuesta macroeconmica, as como brindar
un ambiente de estabilidad y prediccin de las fnanzas pblicas a fn de cerrar las
brechas en infraestructura, educacin e innovacin, lo que permitira crecer ms
y mejor en el largo plazo. este mayor crecimiento potencial es necesario para que
el fuerte crecimiento de la demanda interna no genere inestabilidad del nivel de
precios. en el corto plazo, la economa internacional contina siendo la principal
fuente de potenciales shocks para amrica Latina. Los actuales problemas en la
zona euro podran provocar desequilibrios en el sistema fnanciero internacional que
abarquen a los mercados emergentes. Una reversin en los fujos de capitales puede
ocasionar fuctuaciones elevadas en los tipos de cambio, con efectos disruptivos sobre
la economa real. el creciente peso relativo de china en las relaciones comerciales
latinoamericanas fue uno de los factores que coadyuv a la rpida recuperacin
de las economas de la regin. sin embargo, los mayores lazos con este pas
aumentaron la sensibilidad de las economas de la regin frente a una eventual
desaceleracin del crecimiento de china. tal situacin podra provocar una cada de
la demanda de productos latinoamericanos y de los precios de las materias primas,
lo que recaera en las cuentas fscales.
31
1.2 De la recuperacin a la expansin
La crisis internacional ejerci efectos recesivos transitorios sobre las economas
de Amrica Latina en 2009. El crecimiento del PIB en 2010 refeja que se ha
consolidado la recuperacin que la mayora de las economas de la regin comenz
a experimentar en el segundo semestre de 2009, impulsadas por el impacto de
las medidas contracclicas que muchos pases adoptaron. La puesta en prctica de
paquetes fscales destinados a contrarrestar los efectos de la crisis internacional se
complement con el rpido repunte de la economa internacional encabezado por
las economas emergentes en el primer semestre de 2010. Los niveles de actividad
se sitan hoy por encima del periodo anterior a la crisis en la regin. durante
los primeros meses de 2011 la mayora de los pases de la regin ha continuado
creciendo en forma dinmica. La cepaL estima que en 2011 el crecimiento del
piB regional se ubicar en un rango cercano al 4,4%. amrica del sur crecer
en promedio a una tasa superior a la de mxico y centroamrica, pero se espera
que la diferencia en el desempeo de las ambas subregiones disminuya respecto
de 2010.
Grfco 1.1. Espacio fscal antes y despus de la crisis fnanciera,
2000-2007 y 2007-2009
(en porcentajes de variacin)
2000 2007 2007 2009
Nota: cada punto representa un pas. Los paneles incorporan los pases de la ocde y 19 pases de amrica Latina
y el caribe.
Fuente: cepaLstat, estadsticas de Finanzas pblicas para amrica Latina y
el caribe y ocde (2011b) para el resto de pases.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510238
- 10
- 5
0
5
10
15
- 40 - 20 0 20 40 60 80 100
(
+
)

M
a
y
o
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(
-
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- 20
- 15
- 10
- 5
0
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- 80 - 60 - 40 - 20 0 20
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+
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d
o

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a
l
32
Grfco 1.2. Amrica Latina (13 pases): tasas de variacin de
los componentes del gasto con relacin a igual trimestre del ao
anterior, 2009-2010
(en porcentajes y en dlares constantes de 2005)
Nota: Los 13 pases considerados para amrica Latina son argentina, Bolivia (est. plur. de), Brasil, chile, colombia,
costa rica, ecuador, mxico, paraguay, per, repblica dominicana, Uruguay y venezuela (rep. Bol. de).
Fuente: elaboracin propia sobre la base de cifras oficiales de los pases.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510257
La ampliacin del espacio macroeconmico en muchos pases de la regin durante
2003-2008 gener una indita capacidad para llevar a cabo polticas destinadas a
combatir la crisis. La solidez macroeconmica que mostr la mayora de los pases
de amrica Latina y el caribe en los aos previos a la crisis internacional marc
una diferencia ostensible respecto de las difcultades fnancieras que habitualmente
enfrentaba la regin durante episodios de este tipo. Los pases aprovecharon el
periodo de bonanza en la economa y las fnanzas globales en el sexenio 2003-2008
para sanear sus cuentas pblicas, aumentar sus reservas internacionales y reducir
y mejorar el perfl de su endeudamiento externo. La disminucin de las deudas
totales del sector pblico no fnanciero expresadas como porcentaje del PIB en los
ltimos aos, fue resultado de la mejora de los ingresos pblicos y el crecimiento
econmico, as como de cambios en algunos precios relativos. en varios pases se
modifc considerablemente la composicin de la deuda pblica por una mayor
extensin de los plazos, una participacin ms elevada de la deuda a tasa fja,
un aumento de la participacin de residentes y la creciente importancia de las
deudas en moneda local
2
. todo esto posibilit que hubiese un mayor espacio para la
aplicacin de polticas pblicas anticclicas, permitiendo un activismo sin precedentes
orientado a contrarrestar los efectos negativos que provenan del deterioro del
escenario internacional, y haciendo posible adems el inicio de la recuperacin en
el segundo semestre de 2009
3
.
El alto crecimiento de la regin en 2010 obedece a la expansin signifcativa de
varios componentes del producto que han permitido una recuperacin balanceada
y vigorosa. el sostenido dinamismo de la demanda interna, tanto del consumo
privado como de la inversin (Grfco 1.2), se mantuvo por el relativamente buen
desempeo de los mercados laborales, el crecimiento de los salarios reales, al
aumento del crdito al sector privado, as como la mejora en las expectativas de
los agentes econmicos relacionadas con el impacto de la crisis. tambin las bajas
-25%
-20%
-15%
-10%
-5%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
I II III IV I II III IV
2009 2010
Consumo privado Consumo del gobierno
Formacin bruta de capital Exportaciones de bienes y servicios
Importaciones de bienes y servicios PIB
33
tasas de inters reales estimularon el consumo y la inversin. en el caso de los
pases con volmenes altos de remesas de emigrantes, su paulatina recuperacin
ha contribuido tambin a elevar los niveles de consumo privado. adems, la rapidez
de la recuperacin econmica fue facilitada por la existencia de elevados niveles de
capacidad ociosa instalada, que permitieron incrementar los niveles de produccin
en forma acelerada
4
. La formacin bruta de capital se expandi un 12,9% en 2010
debido al aumento de la inversin bruta de capital fjo (9,9%) y al proceso de
recomposicin de las existencias. El crecimiento de la inversin fja en la regin se
concentr en maquinarias y equipos, principalmente importados, y fue impulsado
por la apreciacin de las monedas nacionales, una elevada disponibilidad de crdito
y la menor capacidad ociosa existente en un escenario de alto dinamismo de la
demanda interna
5
. Como resultado, la tasa de inversin bruta fja, medida en
dlares constantes como porcentaje del piB, aument al 21,4%, un nivel superior
al 20,5% anotado en 2009 pero inferior al 22,1% registrado en 2008 y a los niveles
mximos alcanzados en la dcada de los setenta
6
.
el gran dinamismo de la demanda interna provoc un repunte vigoroso del volumen
importado de bienes y servicios (20,9%), en particular de bienes de consumo durable
y de bienes de capital. el valor de las exportaciones de bienes est subiendo a tasas
elevadas en los pases exportadores de metales y, en algunos casos, de hidrocarburos,
pero esto es principalmente atribuible a los mejores precios que reciben, antes que
a un aumento de los volmenes enviados al exterior. para amrica Latina y el caribe
en conjunto, el favorable escenario externo permiti un aumento del volumen y de
los precios de las exportaciones. sin embargo, el crecimiento de las importaciones
fue incluso mayor, lo que condujo a un deterioro en la balanza de cuenta corriente
regional, desde -0,4% del piB en 2009 a -1,2% en 2010, de acuerdo con datos
de la cepaL
7
. dado este desempeo del comercio exterior, la contribucin de las
exportaciones netas al crecimiento fue negativa en 2010.
La expansin del intercambio comercial con china es otro factor fundamental para
entender la dinmica reciente de las economas latinoamericanas. el proceso de
desplazamiento paulatino del centro de gravedad de la economa mundial hacia
el este y el sur de asia (sobre todo china e india, pero tambin otras economas
emergentes) ha redundado en una fuerte expansin del comercio con estos pases
8
.
en la ltima dcada el comercio con china se increment sustancialmente en
amrica del sur. por ejemplo, la participacin de las exportaciones a este pas en
el volumen total exportado creci en Brasil (de 2% a 13%), chile (5% a 23%) y
el per (6% a 15%), en el periodo sealado. en cambio, china contina siendo un
destino menor para la mayora de los pases de centroamrica y mxico (inferior al
2% del total de las exportaciones), mientras que se convirti en la primera plaza
para las exportaciones de Brasil y chile (doceavo y quinto en 2000, respectivamente)
y ocupa el segundo lugar en argentina y per. Las importaciones desde china se
expandieron considerablemente en todos los pases de la regin (Grfco 1.3).
por su alta especializacin en materias primas, varios pases de amrica del sur
como Bolivia (estado plurinacional de), chile, ecuador, paraguay, per y venezuela
(repblica Bolivariana de) enfrentan relativamente poca competencia por parte de
china. en una situacin intermedia estn Brasil, colombia, argentina y Uruguay,
mientras que las economas de centroamrica y mxico se encuentran ms expuestas
a la competencia de este pas por contar con estructuras de exportaciones ms
parecidas
9
. este mayor peso de las relaciones comerciales con las economas
emergentes en particular de China es un importante factor explicativo de la
resistencia de la regin frente a la crisis, as como de las diferencias entre los pases
de la regin respecto al ritmo de crecimiento y al espacio de polticas disponible.
Este fenmeno, que se registra desde fnes de los aos noventa, se traduce en
una creciente correlacin entre los ciclos econmicos de amrica del sur y china.
en cambio, en amrica central y mxico esta correlacin es reducida y ha venido
disminuyendo
10
. en parte debido a esto, las economas con lazos comerciales
ms estrechos con china sufrieron menos durante la crisis y estn creciendo
ms vigorosamente
11
.
34
Grfco 1.3. Amrica Latina: participacin del comercio con China en
las exportaciones e importaciones totales, por pases, 2000 y 2009
(en porcentaje de las exportaciones e importaciones totales por pas)
Fuente: elaboracin propia sobre la base de United nations commodity trade statistics database (comtrade).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510276
Las relaciones comerciales con china tambin explican la heterognea evolucin de
los trminos de intercambio en los pases de la regin. La mayor demanda por bienes
primarios derivada de la expansin de la economa de China se ha refejado en una
mejora en la relacin de los trminos de intercambio de la mayora de los pases
que exportan estos bienes, situados principalmente en amrica del sur. en cambio,
en el resto de la regin esta relacin registra una tendencia descendente, dado que
se trata de pases importadores de petrleo y, en algunos casos, en especial en
centroamrica, no producen commodities (metales o soja, por ejemplo) demandados
por las economas emergentes asiticas
12
. Los ndices de los trminos de intercambio
estn mejorando en amrica del sur desde comienzos de la dcada pasada
con una interrupcin en 2009 ubicndose en 2010 cerca de un 60% por encima
del nivel del 2000, mientras que en centroamrica la tendencia es inversa (en 2010,
un 14% por debajo del 2000) (Grfco 1.4).
Las nuevas oportunidades que abre el dinamismo del comercio exterior con china y
las economas asiticas emergentes trae consigo desafos para la regin en materia
de infacin y vulnerabilidad externa. El aumento de los precios de alimentos y
combustibles impacta en mayor medida a los grupos ms vulnerables, especialmente
aquellos situados en reas urbanas de los pases de centroamrica y el caribe que
no exportan estos bienes. Estas alzas presionan sobre la infacin y pueden incidir
sobre el nivel general de precios si se trasladan a los salarios en un contexto de
fuerte crecimiento de la demanda interna. Los pases que tienen ms intercambio
comercial con china se encuentran expuestos en mayor medida a la naturaleza de
los ciclos y shocks de esta economa. si bien se espera que china contine siendo
un motor importante del crecimiento mundial, una eventual ralentizacin de su
crecimiento econmico tendra potencialmente efectos signifcativos sobre los precios
y el volumen de las exportaciones, as como sobre las fnanzas pblicas.
0
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35
1.3 Presin inflacionaria e incremento
en los precios de productos primarios
y combustibles
desde el segundo semestre de 2010 y durante los primeros meses de 2011, los
precios internacionales de los productos primarios han repuntado y paralelamente
el ritmo infacionario comenz a aumentar en la mayora de los pases de la regin.
Los precios de varios commodities superaron los niveles que alcanzaron en la crisis
fnanciera de 2008 (Grfco 1.5)
13
. Los principales factores estructurales que explican
este aumento son el vigoroso crecimiento de china e india, asociado a un proceso
de urbanizacin e industrializacin que requiere ingentes volmenes de materias
primas y combustibles, el surgimiento de una clase media emergente en estos
pases cuyo poder de compra se ha expandido en forma importante y un cambio
hacia una dieta ms occidental en algunos productos
14
. el aumento del promedio
ponderado de los precios al consumidor en amrica Latina pas de 4,7% en 2009
a 6,5% en 2010, debido sobre todo al incremento de los precios internacionales
de los alimentos y combustibles. A esto se suma el fn de subsidios concedidos
previamente a ciertos alimentos y a los precios de los combustibles, especialmente
en centroamrica y mxico. el repunte de los ndices de precios al consumidor es
ms marcado en los pases de menores ingresos de amrica Latina, porque en estos
la participacin de los alimentos en el consumo es mayor. esto es vlido incluso
en aquellos pases donde la apreciacin de las monedas nacionales registrada en
la mayora de los pases de la regin mitig el impacto del aumento de los precios
de los productos importados en los precios internos.
En los ltimos aos tambin se increment signifcativamente la volatilidad de
muchos precios de productos primarios de la regin. desde el primer lustro de la
dcada de los setenta el ao de mayor volatilidad de estos precios ha sido 2008.
Los factores que explican la volatilidad estn asociados a factores ms coyunturales
de corto plazo, como shocks de oferta por ejemplo, una mala cosecha en un
Grfco 1.4. Amrica del Sur y Centroamrica: ndices de trminos
de intercambio, 2000-2010
(ao 2005 = 100)
Nota: Los pases considerados de amrica del sur y centroamrica son argentina, Bolivia (est. plur. de),
Brasil, chile, colombia, ecuador, paraguay, per, Uruguay y venezuela (rep. Bol. de) y costa rica, el salvador,
Guatemala, Honduras, nicaragua y panam, respectivamente.
Fuente: elaboracin propia sobre la base de cifras oficiales de los pases.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510295
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Amrica del Sur Centroamrica
36
pas productor importante, variaciones en el tipo de cambio efectivo del dlar
y expectativas en los mercados fnancieros. Por tanto, las fuerzas que pueden
conducir a un aumento de la volatilidad en los mercados agrcolas son al menos de
dos tipos: las que elevan la inelasticidad de la oferta y demanda de esos productos
y las que incrementan la frecuencia e intensidad de los shocks. La integracin con
otros mercados parece ser una de las principales fuentes de la mayor volatilidad en
el sector agrcola, segn varios estudios. Estos se referen a la integracin con un
mercado fsico, como el de los combustibles, o entre diferentes productos agrcolas,
y en especial, a una mayor asociacin de los mercados de bienes primarios, entre
ellos, los productos agrcolas con los mercados fnancieros
15
.
el impacto de las alzas de precios de los alimentos y la energa es diferenciado
entre los pases. adems de afectar con ms intensidad a los grupos de menores
ingresos, estos aumentos de precios imponen mayores retos a los pases ms
dependientes de la importacin de alimentos. por ejemplo, para la gran mayora de
los pases del caribe y centroamrica las importaciones de alimentos representan
sobre el 5% del piB, mientras que en el promedio de amrica Latina es un 4,3%.
otros pases de centroamrica tienen una dependencia relativamente alta de las
importaciones de alimentos, que vara entre el 2% y el 5% del piB, mientras que
en mxico y sudamrica este fenmeno es menos marcado producto de la mejora
en sus trminos de intercambio
16
.
cabe preguntarse si estos incrementos de la variacin de los ndices de precios al
consumidor ameritan una respuesta de la poltica monetaria. La respuesta depende
de la existencia de presiones infacionarias ms generalizadas que el incremento de
algunos componentes voltiles como los alimentos y combustibles. en este aspecto
se registran situaciones diversas en la regin, incluso entre los pases que siguen
una poltica de metas de infacin. Por ejemplo, la infacin subyacente medida
que excluye los precios ms voltiles de alimentos, bebidas y transporte (bienes
energticos) fue negativa en el caso de Chile y decreciente en el de Mxico durante
gran parte del primer semestre de 2011. por otro lado la variacin del ndice de
precios as como la infacin subyacente registran una tendencia al alza en Brasil,
colombia y per. existen indicios en estas economas de que la intensidad de las
presiones infacionarias es superior a las que se generan por el alza de precios de los
commodities. En estos casos, sobre todo cuando la infacin subyacente se acerca
Grfco 1.5. Evolucin mensual de los precios internacionales de
productos primarios, en el perodo Enero 2003-Agosto 2011
(en dlares corrientes)
Nota: corresponden a los ndices del agregado s&p Gsci.
Fuente: thomson reuters datastream.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510314
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Energa Metales
37
o supera el lmite superior de las metas de infacin, una poltica monetaria ms
contractiva podra ser necesaria, como de hecho se observ durante el segundo
trimestre de 2011
17
.
a partir del primer trimestre de 2010, en algunos pases de la regin se empez a
aplicar una poltica monetaria ms restrictiva frente a la preocupacin que suscitaba
la marcha de la infacin mientras se consolidaba la recuperacin de las economas.
Cuatro de los pases con metas de infacin (Brasil, Chile, Colombia y Per) subieron
su tasa de poltica monetaria, un movimiento que tambin realizaron repblica
dominicana y Uruguay. a pesar de este incremento, las tasas de referencia se
encuentran en niveles inferiores a los prevalecientes en 2008, antes de la propagacin
de la crisis fnanciera. Otro grupo de pases que sigue focalizndose en impulsar el
crecimiento econmico no ha aumentado sus tasas (mxico) e incluso algunos han
tendido a hacer ms expansiva su poltica monetaria (argentina y costa rica).
Las acciones de las autoridades de poltica monetaria parecen tendientes a evitar que
los aumentos en los precios de los alimentos y la energa terminen traducindose
en cambios en el nivel general de precios que podran exacerbar las expectativas
de infacin en los pases de la regin. Las presiones externas que estas alzas
de precios ejercen sobre la dinmica infacionaria de Amrica Latina plantean un
nuevo dilema a los gestores de poltica. estos requieren conciliar los objetivos de
mantener la solidez de la recuperacin de la actividad econmica interna mientras
se evitan condiciones monetarias y fnancieras que puedan favorecer rebrotes de
las expectativas de infacin y la generacin de burbujas en el precio de los activos
internos, en especial en un contexto de elevada liquidez internacional.
En este sentido, las autoridades fscales y monetarias de los pases de la regin
enfrentan en la actualidad un triple desafo: i) determinar en qu medida absorber
el shock infacionario externo y a la vez graduar el control de la demanda agregada
(y reduccin del dinamismo econmico); ii) disear polticas fscales y monetarias
que minimicen el costo econmico de la contencin de la infacin y, sobre todo,
que no aumenten los riesgos asociados a la fuerte entrada de capitales y por tanto
a las crecientes presiones de apreciacin de las monedas domsticas, y iii) adoptar
polticas para paliar los efectos sociales derivados del shock infacionario y las
polticas de contencin.
1.4 Entradas de capitales: desafos
para la estabilidad
La combinacin de mejores fundamentos macroeconmicos en amrica Latina, una
gran liquidez e incertidumbre en los mercados de capitales de los pases desarrollados
y tasas de inters histricamente bajas ha estimulado fujos elevados de capitales
hacia varios pases de la regin. si bien la entrada de capitales, dependiendo de sus
caractersticas, puede en principio representar mayores oportunidades para elevar
la tasa de inversin y el crecimiento econmico, la experiencia de la regin y los
mercados emergentes durante la dcada de los noventa refeja que la volatilidad de
estos fujos puede ocasionar problemas macroeconmicos profundos y disrupciones
fnancieras. Si bien hay indicios de que muchos inversionistas internacionales
consideran actualmente ms que en el pasado las diferencias en los fundamentos de
las distintas economas de la regin, la alta sincronizacin de los fujos de capitales
hacia los mercados emergentes refeja la importancia de los factores globales
18
.
Estos fujos de capitales y el aumento de los precios de los productos bsicos
contribuyeron a apreciar los tipos de cambio nominales y reales de los pases de la
regin. La apreciacin impact en especial a las monedas de los pases con esquemas
de metas de infacin y tipos de cambio fexibles. En 11 pases se registraron
apreciaciones nominales de sus monedas durante los diez primeros meses de 2010
respecto a similar periodo de 2009. entre estas destacan las apreciaciones del real
38
brasileo (13,6%), peso colombiano (13,2%), peso uruguayo (13,1%), peso chileno
(9,4%) y el coln costarricense (8%). en cambio, solo cinco pases registraron
la depreciacin nominal de sus monedas, destacando la argentina y venezuela
(Repblica Bolivariana de) (Grfco 1.6). En trminos reales, las situaciones son
variadas. por un lado, las monedas de Brasil y colombia estn apreciadas en relacin
al tipo de cambio promedio de la dcada del 2000 (38% y 24%, respectivamente),
mientras que las de chile y venezuela (repblica Bolivariana de) parecen tambin
haberse apreciado levemente en comparacin al mismo periodo (alrededor de un
10%)
19
. por otro lado, las monedas de per y mxico parecen estar cerca de su
promedio histrico, mientras que la de argentina se encuentra levemente depreciada
(15% sobre el promedio de los aos 2000
20
.
Grfco 1.6. ndices de tipo de cambio real efectivo en siete pases
de Amrica Latina, Enero 2008-Marzo 2011
(diciembre 2007= 100)
Fuente: elaboracin propia sobre la base de cifras oficiales.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510333
La volatilidad y apreciacin excesiva del tipo de cambio real por encima de lo
que explican modifcaciones en los fundamentos puede reducir la competitividad
del sector transable de la economa o en las actividades transables que no se
benefcian del incremento en los precios de las exportaciones. Fluctuaciones de corto
plazo en el tipo de cambio real pueden ocasionar efectos negativos permanentes
en el crecimiento econmico, en particular cuando las empresas se enfrentan a
restricciones crediticias al punto de requerir intervenciones de poltica para frenar
sus efectos
21
. inclusive, una apreciacin cambiaria podra anular los esfuerzos
en varios pases para estimular la innovacin, la creacin de nuevas actividades
productivas y la diversifcacin de la estructura productiva.
Los gestores de poltica han adoptado un conjunto de medidas para reducir la
volatilidad del tipo de cambio nominal y disminuir la posible exposicin a situaciones
de reversin de los fujos fnancieros. Entre las herramientas empleadas en la regin
para evitar la volatilidad en los fujos fnancieros y la consecuente inestabilidad del
tipo de cambio nominal resaltan medidas tendientes a desestimular la entrada de
capitales de corto plazo, y el fortalecimiento de las tenencias de activos externos
por parte del sector pblico y de algunos entes fnancieros privados.
Las medidas para lidiar con las entradas de capitales pueden clasifcarse segn si las
autoridades buscan absorber los fujos adicionales o reducir su volumen mediante
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Argenna Brasil Chile
Colombia Mxico Per
Venezuela (Rep. Bol. de)
39
controles de capitales
22
. en algunos pases tambin se han acumulado ingentes
volmenes de reservas internacionales al intervenir en el mercado cambiario,
como argentina, Brasil, colombia, costa rica, Guatemala, mxico y per. en otros
pases como Bolivia (estado plurinacional de), paraguay y per se han alcanzado
elevados niveles de reservas como porcentaje del piB, cercanos o superiores al
25%, en comparacin con otros pases de la regin. en algunos pases tambin se
han adoptado medidas directamente orientadas a reducir los fujos de capitales que
ingresan al pas o bien a elevar los fujos de salidas de capitales domsticos. Por
ejemplo, en chile se anunci en noviembre de 2010 un aumento paulatino del lmite
global mximo de inversin en el exterior de los fondos de pensiones, hasta un 80%.
en el per se han adoptado medidas similares y en septiembre de 2010 se anunci
que se permitira la inversin de hasta el 30% de los fondos de las administradoras de
fondos de pensiones (aFp) en el extranjero. en Brasil se ha aumentado el impuesto
a las operaciones fnancieras sobre las inversiones extranjeras en instrumentos de
renta fja, que era del 2% desde 2009, primero a 4% y despus, en octubre de
2010, al 6%, en tanto que se elev el impuesto sobre los depsitos de margen en
los mercados de futuros, desde un 0,38% a un 6% y se mantuvo sin modifcaciones
la tasa del 2% del impuesto a las inversiones en acciones, aunque se introdujeron
otras medidas administrativas para incrementar la efectividad del impuesto en
trminos de moderar los ingresos de capital especulativos (recuadro 1.1). en
argentina, colombia y per se mantienen o han introducido medidas similares,
mientras que otros instrumentos utilizados han sido mayores requerimientos de
encajes no remunerados (argentina, Brasil, colombia y per)
23
.
si bien la acumulacin de reservas internacionales permite recomponer la capacidad
futura para enfrentar cadas bruscas de los trminos de intercambio o una interrupcin
sbita en los fujos de capitales (sudden stop), as como reducir la volatilidad
cambiaria, tambin ha aumentado los desafos en materia de poltica monetaria
en la regin. Los bancos centrales de los pases de la regin se enfrentan a la
disyuntiva de intervenir en el mercado sin esterilizar las inyecciones de moneda
nacional, con lo que crece el riesgo de incidir en las expectativas infacionarias del
pblico o, alternativamente, esterilizar (total o parcialmente) estas intervenciones,
con el consiguiente costo cuasifscal y riesgo de deterioro de su patrimonio.
40
Recuadro 1.1. El control de capitales como una herramienta
macroeconmica ms
Los controles de capitales no solo no tienen impacto sino que suben las tasas de
inters internas.
este tipo de aseveraciones internamente contradictorias no son inusuales cuando
se debate sobre este tema, generalmente teido de una combinacin de creencias
fuertes y datos dbiles. para ganar algo de perspectiva, vale la pena ordenar el
anlisis sobre la base de dos preguntas ms o menos obvias: i) son efectivos? (o
sea s logran afectar al mercado en la direccin deseada), y, en caso afrmativo, ii)
son efcientes? (o sea si los benefcios superan los costos). Este recuadro comienza
por lo bsico, analizando la primera pregunta a la luz de la experiencia con controles
de entradas de capitales basados en impuestos.
tradicionalmente asociados con requerimientos de reservas no remunerados (rrn),
estos controles a las entradas de capitales aplicados en chile y colombia durante los
aos noventa constituyen bsicamente una variacin del impuesto Tobin a los fujos
internacionales de capitales. de hecho, las autoridades chilenas ofrecan la opcin de un
impuesto equivalente a los rrn al inversor que prefera pagar y liberar su liquidez.
el argumento de los escpticos fue que medidas de este tipo no detuvieron las
entradas de capitales ni la apreciacin cambiaria. sin embargo, esa apreciacin
parece sesgada, ya que se desconoce cules hubiesen sido las entradas de capitales
y apreciaciones en ausencia de los controles. Una forma de cuantifcar lo que los
controles buscaron introducir en primer lugar es analizar el desarbitraje (la brecha)
entre la tasa local y el retorno esperado por parte del inversor externo.
La manera ms sencilla y natural de medir el efecto de los controles de capitales
es a travs de las desviaciones de la paridad cubierta de tasas de inters, esto
es, la distancia entre el diferencial de tasas de inters y el descuento forward (o
sea, el carry en moneda local que reciben los inversionistas internacionales)
a
. Un
estudio del caso de chile, indica que este diferencial oscil entre un 2% y un 3% en
el periodo de vigencia de los controles, cercano al valor equivalente del impuesto
Tobin
b
. Un ejercicio similar en el caso ms reciente del ioF (Imposto sobre Operaes
Financeiras) brasileo llega a conclusiones parecidas: un impuesto del 6% sobre las
entradas de capital genera una brecha del 6% entre el diferencial de tasas de inters
(que se obtiene por la diferencia entre la tasa Selic tasa de inters de referencia de
Brasil y la tasa de corto plazo de bonos de Estados Unidos que est cercana a cero)
y el carry del real (Grfco, panel izquierdo). Un comportamiento similar se encuentra
tambin en los casos de la lira turca (Grfco, panel derecho) o el shekel israel.
Los controles son efectivos porque introducen un peaje al trnsito de entrada y salida
al mercado domstico. su efectividad depende de la tarifa del peaje y el volumen
del trnsito. por ejemplo, un impuesto del 2% no obtendra mucho ms que una
reduccin del 2% en el valor de los activos locales (incluida la moneda domstica);
un incremento del 10% conseguira un efecto proporcionalmente mayor (aunque es
probable que no sea lineal), mientras que una tasa del 2% abierta a futuros ajustes
(como recientemente se aplic en Brasil) debera lograr un impacto intermedio,
puesto que incide sobre las expectativas de los inversionistas especulativos de corto
plazo.
41
Grfco 1.7. Efectos de controles cambiarios en Brasil y Turqua
(tasas de inters en porcentaje anual y tipo de cambio
en moneda nacional por dlar americano)
Brasil turqua
Fuente: elaboracin propia sobre la base de thomson datastream.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510352
en conclusin, los controles de capitales no son irrelevantes como argumentan quienes
los rechazan, pero tampoco tan infuyentes como sealan muchos de sus defensores.
ms bien, constituyen un elemento adicional dentro de la caja de herramientas
macroeconmicas contracclicas que deben complementar la poltica monetaria,
fscal y la regulacin prudencial en los pases, as como la poltica cambiaria.
Fuente: elaborado por eduardo Levy Yeyati.
a
desde el punto de vista tcnico, la paridad cubierta implica que el carry de monedas (alternativamente,
el descuento futuro) debe ser igual al diferencial de tasas ms los costos de transaccin, que incluyen
los impuestos a los fujos internacionales de capitales.
b
de Gregorio et al. (2000).
Un reto clave de la poltica econmica en muchos pases en la regin es preservar
la estabilidad del sistema fnanciero en el caso de que la mayor disponibilidad de
fondos alimente un boom de crditos bancarios o posibles burbujas en algunos
mercados de activos. al respecto, los precios de acciones en varias bolsas locales
han mostrado una alta volatilidad desde comienzos de 2009.
dada la rpida expansin del crdito, el aumento de la rentabilidad del sector
fnanciero en algunos pases (como Brasil) y la creciente presin a la apreciacin
cambiaria en las monedas de la regin, sera prudente que las autoridades de algunos
pases adoptasen medidas tendientes a atenuar esta dinmica (grfco 1.8). Estas
medidas podran incluir, por ejemplo, aumentos de los encajes y de los requisitos de
capital que se exigen a los bancos. en el per se pusieron en vigor a partir de junio
de 2010 exigencias que incluyen elevar la tasa de encaje mnimo legal al 9%, subir
el requerimiento mnimo en cuenta corriente de los bancos, aumentar la tasa de
encaje marginal en soles y en moneda extranjera, e incrementar la tasa de encaje
de los depsitos de entidades fnancieras no residentes (hasta el 120%).
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0
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1
1
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1
1
3M forward carry Tasa de polca
Spot real (eje derecho)
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
E
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1
0
F
e
b

1
1
3M forward carry Tasa de polca
Spot lira (eje derecho)
42
Grfco 1.8. Crecimiento del crdito real en siete pases de
Amrica Latina, 2010
(en tasa promedio)
Fuente: elaboracin propia sobre la base de cifras oficiales.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510371
1.5 Desafos para las polticas
macroeconmicas
realizar un mayor esfuerzo para entender la situacin estructural, eliminando los
efectos transitorios del ciclo econmico y otros factores asociados, puede contribuir
a guiar las decisiones de poltica. Diversos indicadores como el balance fscal, la
razn entre la deuda y el PIB, o las califcaciones de riesgo, tienden a ser demasiado
procclicos porque estn muy infuidos por el desempeo del crecimiento econmico,
el precio de los commodities y el tipo de cambio real
24
. por esta razn es fundamental
no asignar una incidencia excesiva al buen resultado de factores solamente internos
y preservar una visin prudente sobre la duracin que tendr el escenario favorable,
lo que permite construir el espacio de las polticas.
El diseo de polticas de estabilizacin fscal en Amrica Latina requiere diferenciar
entre los shocks normales, que inducen fuctuaciones estacionarias en torno a una
tendencia, y los shocks excepcionales, que pueden tener efectos irreversibles y
muy duraderos. Una difcultad al disear medidas fscales para acontecimientos
excepcionales es que, por la debilidad de los mecanismos de estabilizacin automtica
en los pases de la regin, las medidas para bregar con choques no estacionarios
requieren grados signifcativos de discrecionalidad. En el caso de un evento no
estacionario, es imposible conocer con precisin ex ante en qu lugar estar la
tendencia y menos todava cmo podra mutar la estructura de la economa y
sus formas de gobernanza a consecuencia del shock
25
. es necesario distinguir
la naturaleza y caractersticas del shock para determinar el tipo de medidas de
estabilizacin que deberan aplicarse. al respecto, conviene distinguir entre polticas
anticclicas, orientadas a lidiar con los desvos temporales de la tendencia existente,
de las polticas de ajuste macroeconmico que manejan las consecuencias de
shocks permanentes mediante cambios de reglas y cuyo objetivo puede ser reducir
estructuralmente la volatilidad excesiva, o en el caso de equilibrios mltiples,
coordinar las decisiones a fn de colocar a la economa en un equilibrio que se juzga
como superior a otro
26
. en el caso de las economas exportadoras de commodities,
-5% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30%
Mxico
Chile
Uruguay
Brasil
Colombia
Per
Argenna
Bancos privados Bancos pblicos Promedio bancos privados
43
se aplican argumentos similares a las fuctuaciones en los precios internacionales
de exportacin.
La reciente crisis fnanciera internacional ha puesto de relieve la importancia de la
poltica fscal como herramienta de estabilizacin macroeconmica. La mayora de
los pases, incluso aquellos que registraron tasas positivas de crecimiento en 2009,
intentaron combatir la recesin con mayores dfcits fscales, en parte generados
por los propios estabilizadores automticos, pero sobre todo por la aplicacin de
medidas discrecionales, debido a la debilidad de los primeros en la regin. esto
permiti alcanzar un creciente consenso sobre la legitimidad de aplicar un dfcit
fscal transitorio como herramienta de estabilizacin macroeconmica en periodos
de intensa reduccin de la demanda. despus de terminada la emergencia, las
estrategias de salida de la crisis deberan incluir, entre otros factores, metas de
sostenibilidad de la deuda pblica que sean consistentes con la inversin pblica y
con las polticas sociales y de desarrollo productivo que se necesitan para acelerar
la marcha hacia el desarrollo sostenido
27
.
Reglas fscales claras y contracclicas podran ayudar a reducir la volatilidad agregada
y a expandir la base fscal para aumentar el gasto y la inversin social necesarios
para la eliminacin de desigualdades. Es esencial no restringir la poltica fscal
a un mero control cuantitativo de las cuentas pblicas (deuda pblica, gasto o
dfcit), a fn de mantener la preocupacin por el impacto de las fnanzas pblicas
en los objetivos cruciales del desarrollo. Los vnculos entre aspectos cuantitativos
y cualitativos de la poltica fscal deberan quedar incorporados en la calidad de las
fnanzas pblicas, porque esto permite asegurar un uso efcaz y efciente de los
recursos pblicos
28
.
Debera reafrmarse la credibilidad de la poltica fscal evitando un exceso de
discrecionalidad y fomentando que esta sea restringida y responsable, dada la
vulnerabilidad de la responsabilidad fscal ante la coyuntura econmica y social,
la gobernabilidad y los compromisos polticos. Experiencias recientes refejan que
reglas rgidas e independientes del ciclo econmico terminan a menudo siendo
complejas de poner en prctica y, por tanto, tienen escasa credibilidad. el uso
de un indicador estructural del saldo pblico que complemente la informacin
proveniente del saldo efectivo constituye un principio rector y recomendable de la
poltica fscal. La convivencia transitoria entre los desequilibrios presupuestarios
y la estabilizacin macroeconmica es parte de una estrategia de mediano plazo
que tiene presente la prioridad del desempeo de los indicadores sociales y el
desarrollo productivo. La realidad refeja que existen circunstancias excepcionales
que ameritan polticas ms activas y discrecionales. Toda regla macrofscal debera
buscar un equilibrio estructural o de deuda pblica en el mediano plazo, incluidos
los gobiernos subnacionales, as como clusulas de excepcin y transitoriedad para
aplicar si se producen fuctuaciones macroeconmicas signifcativas. Aunque por s
mismas las reglas fscales no aseguran la credibilidad y la solvencia de las cuentas
pblicas, cuando disfrutan de la sufciente credibilidad y son un componente de
la arquitectura fscal de los pases, pueden transformarse en una herramienta
contracclica poderosa. por esta razn es importante desarrollar mecanismos que
institucionalicen las polticas fscales contracclicas ante eventuales excesos de
discrecionalidad fscal durante los periodos de bonanza
29
.
Los fondos orientados a la estabilizacin de los ingresos fscales que provienen
de las exportaciones de recursos naturales, cuyos precios se caracterizan por su
inestabilidad, son parte de un marco fscal de estabilidad. Bien operados, estos fondos
pueden contribuir a estabilizar los gastos fscales normales, agregar fnanciamiento
en una coyuntura crtica y regular la oferta de divisas en el mercado cambiario.
Una administracin adecuada de estos fondos requiere una estrecha coordinacin
entre las autoridades fscal y cambiaria. No contar con fondos de este tipo podra
obstaculizar la conciliacin entre el entorno macroeconmico y el logro de un
desarrollo sostenido, originando desequilibrios entre diversos objetivos, como la
infacin, el empleo, la calidad exportadora y el crecimiento.
44
no obstante su heterognea situacin, los pases de amrica Latina y el caribe enfrentan
un periodo de oportunidades para crecer ms y mejor, lo que requiere polticas
coordinadas en varios frentes, entre las que destaca la poltica macroeconmica. La
historia de la regin indica que existe una relacin estrecha entre la orientacin de
la poltica macroeconmica y el bajo y voltil dinamismo del desarrollo, la acotada
inversin productiva y el escaso incremento de la productividad. Una macroeconoma
al servicio del desarrollo debera centrarse tanto en las polticas fscal, monetaria,
cambiaria y de mercado de capitales, como en la necesidad de un manejo coordinado
de estas reas de la poltica econmica, a fn de que el entorno macroeconmico
estimule la formacin de capital, el desarrollo productivo, la innovacin y la creacin
de empleo de calidad.
45
Notas
cepaL (2011). 1.
Kacef (2009); ocde (2008). 2.
cepaL (2010a); ocde (2010a); ocde (2011). 3.
cepaL (2010b). 4.
con la excepcin de la repblica Bolivariana de venezuela (donde se registra una cada), el salvador 5.
y colombia, el valor de las importaciones de bienes de capital experiment alzas de dos dgitos en
los pases de la regin. Los mayores aumentos ocurrieron en argentina, chile, ecuador, Guatemala,
Honduras y paraguay.
a diferencia de 2009, durante 2010 la inversin privada fue el componente que tuvo una mayor expansin, 6.
segn la evidencia disponible sobre la composicin por sector institucional en los pases que cuentan
con informacin trimestral (mxico, per y Uruguay).
cepaL (2011). 7.
ocde (2010b). 8.
Blsquez 9. et al. (2006).
Lederman, olarreaga y perry (2007). 10.
El coefciente de correlacin simple entre el crecimiento real del PIB en 2007 y 2010 y la participacin 11.
de china en el comercio total de cada pas es 0,61.
ocde (2010b). 12.
Los rangos de variacin de precios varan considerablemente segn los productos. Se pueden identifcar 13.
cuatro situaciones, por ejemplo: i) incrementos sostenidos en los casos de productos tropicales (azcar,
banano y caf) y materias primas no alimenticias (algodn y caucho); ii) a partir del segundo semestre
de 2008, estabilizacin en un rango de 50% a 100% por sobre el promedio entre 2000-2005 en aceites
comestibles y productos del complejo de la soya; iii) aumento inferior a 25% en productos crnicos; iv)
casos de gran variabilidad, en los cereales y fertilizantes. cepaL, Fao e iica (2010); ocde (2011).
ocde (2010). 14.
cepaL, Fao e iica (2010). 15.
Jimnez, Jimnez y Kacef (2008). 16.
sin embargo, las incertidumbres en la economa internacional y los indicios de un menor crecimiento de 17.
la demanda interna y externa a comienzos del segundo semestre de 2011 han llevado a la mayora
de los bancos centrales de la regin a adoptar una posicin ms neutra o incluso reducir las tasas de
inters nuevamente.
ocde (2011). 18.
Las monedas de costa rica, Guatemala, paraguay y Uruguay tambin se encuentran apreciadas respecto 19.
al promedio de los aos dos mil.
cepaL (2011). 20.
caballero y Lorenzoni (2007). 21.
crdenas y Levy Yeyati (2011). 22.
en chile existen instrumentos para realizar controles de capitales pero en la actualidad no se estn usando. 23.
reisen y von maltzen, (1999). 24.
daude y roitman (2011). 25.
Fanelli y Jimnez (2009). 26.
carranza, daude y melguizo (2011). 27.
iLpes (2011). 28.
cepaL (2010c). 29.
46
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47
CAPTULO
DOS
Hacia una gestin pblica para el desarrollo
Resumen
en este captulo se analiza la gestin pblica en amrica Latina, una materia en
que la regin se enfrenta a importantes retos, como aumentar la calidad de la
funcin pblica e incrementar la transparencia en la gestin, dentro de un contexto
de elevada centralizacin de la administracin estatal. tal como ocurre en otras
latitudes, los estados de la regin disponen de recursos limitados para enfrentar
grandes desafos en materia de suministro de bienes, fomento de la equidad social,
prestacin de servicios sociales, redistribucin de recursos y estabilizacin de la
economa. sin embargo, amrica Latina est en la actualidad mejor situada que
nunca antes como para reformar su sector pblico y crear un estado capaz de
satisfacer las necesidades de desarrollo de los pases. esto requiere de la coordinacin
de distintas polticas pblicas, as como de la utilizacin de recursos fscales, la
profesionalizacin del servicio pblico, el uso adecuado de las nuevas tecnologas
y la movilizacin de distintos actores, pblicos y privados.
Hacia Una Gestin pBLica para eL desarroLLo
48
2.1 Introduccin
el conjunto de instituciones, normas y reglas que determinan la forma de gestionar
los organismos y recursos humanos del estado tiene un papel central en el desarrollo
de los pases. en este captulo se analiza la gestin pblica en amrica Latina
bajo el prisma de las funciones que asume el Estado. Estas no diferen demasiado
de las que tiene en los pases de la ocde, entre ellas el suministro de bienes
pblicos, el fomento de la equidad social, la prestacin de servicios sociales, la
redistribucin de los recursos y la estabilizacin de la economa (seccin 2.2).
en general, lo que diferencia al estado de los pases latinoamericanos de los de
los pases desarrollados es la magnitud de las necesidades que debe enfrentar y
la escasez de recursos disponibles, lo que abre un desafo de una envergadura
y complejidad muy superior para la regin. entre los principales desafos que
enfrenta la regin se destacan: cmo aumentar la calidad de la funcin pblica y
la burocracia y elevar la transparencia de la gestin pblica, en un escenario de
centralizacin relativamente elevada (seccin 2.3). Los encargados de formular
las polticas en amrica Latina deberan estar especialmente conscientes de los
costes a corto plazo de afrontar estos desafos en contraste con los benefcios de
largo plazo de la reforma del sector pblico, sin que existan atajos para impulsar
un sector pblico efcaz, efciente y transparente (seccin 2.4).
Los pases de amrica Latina estn hoy bien situados para reformar el sector pblico
y construir estados que satisfagan sus necesidades de desarrollo. Las economas de
la regin estn creciendo, se redujo la volatilidad de las fnanzas pblicas y el peso
del servicio de la deuda externa disminuy, y se han producido avances signifcativos
en polticas pblicas en el mbito social, de infraestructura y de desarrollo productivo.
El afanzamiento de las instituciones democrticas y el desarrollo tecnolgico han
posibilitado que emerjan nuevas oportunidades para la mejora de la gestin pblica.
todo esto, sin embargo, no debe inducir a la complacencia o a minimizar la magnitud
de los retos que enfrentan los pases de la regin.
ms all de las diferencias entre pases, la creacin de estados que satisfagan
las necesidades de desarrollo en la regin debera prestar especial atencin a
varios mbitos de poltica pblica (seccin 2.5). estos elementos fundamentales
en una agenda de reforma del estado en amrica Latina comprenden: i) mejoras
en la movilizacin de recursos fscales; ii) un servicio pblico profesional; iii) la
movilizacin de distintos actores; iv) un uso adecuado de las nuevas tecnologas, y
v) favorecer mecanismos de apertura y transparencia del gobierno. en torno a estos
elementos es posible organizar mecanismos de dilogo interregional que difundan
buenas prcticas e identifcar lecciones aprendidas. En todos estos aspectos, a
los organismos internacionales les cabe un importante papel, sobre todo en la
articulacin de estas redes y la promocin y difusin de las reformas.
Junto con la necesidad de emprender reformas fscales que amplen los recursos del
estado para cumplir con sus responsabilidades, se requieren esfuerzos adicionales
en materia de gestin presupuestaria, recursos humanos, acceso y funcionalidad
de sistemas de gobierno electrnico, informacin, transparencia e integridad de
la administracin pblica. el uso limitado de evidencia en la toma de decisiones
presupuestarias en amrica Latina exige generar nuevos sistemas de gestin
presupuestaria basada en los resultados. a su vez, estos sistemas requieren de
mecanismos de seguimiento y evaluacin capaces de producir informacin oportuna
y pertinente sobre resultados y adaptar los procesos presupuestarios para que
utilicen esta informacin en la toma de decisiones.
dado que el estado depende crucialmente de su personal para cumplir sus funciones,
amrica Latina necesita profesionalizar la funcin pblica. Un factor decisivo al
respecto es distinguir entre las diversas funciones que ejercen los trabajadores
del estado y disponer de un rgimen laboral adecuado a cada una, combinando los
objetivos de mrito y fexibilidad segn cada caso. El uso adecuado de las nuevas
49
tecnologas de la informacin y la comunicacin por parte del gobierno puede
ayudar a que el sector pblico sea ms fexible, gil, transparente y tenga mayor
capacidad de respuesta a las demandas de la sociedad civil. Las tecnologas de la
informacin son un mecanismo de comunicacin bidireccional, capaz de facilitar
trmites y tambin de ofrecer un espacio de participacin a la ciudadana, facilitando
la adecuacin de la administracin pblica.
Tambin resulta necesario fortalecer la confanza ciudadana en el Estado. Algunas
soluciones abarcan una combinacin de instrumentos pblicos y privados, que los
pases podran emplear para reducir el riesgo de desconfanza en la administracin
pblica. entre estas destacan las declaraciones de inters, los sistemas de acceso a
la informacin y los cdigos de tica. adems, los pases latinoamericanos pueden
benefciarse con la participacin de varios actores de poltica pblica y de partes
interesadas. Para brindar servicios pblicos de forma ms efcaz y efciente, los
gobiernos podran combinar sus insumos, polticas y conocimientos con los de otros
actores, como los agentes no estatales, las administraciones subnacionales y los
proveedores comerciales de bienes pblicos.
2.2 Aspectos clave de la gestin pblica
el aumento de la prestacin de servicios y de las transferencias ha hecho de
la efcacia un elemento clave de la gestin pblica. La capacidad que tiene la
administracin de cumplir con los compromisos fjados durante el proceso poltico
y de responder a la demanda creciente de los ciudadanos se ha convertido en una
preocupacin central.
adems, los servicios pblicos deberan tener niveles elevados de transparencia.
Los gobiernos se fnancian con el dinero de los contribuyentes y actan con arreglo
a restricciones y mandatos jurdicos concretos. Un estado moderno requiere rendir
cuentas a la ciudadana por la utilizacin de los recursos pblicos y los resultados
de sus actividades. A menudo, los mecanismos de fnanciacin de muchos servicios
pblicos imponen prescripciones sobre transparencia superiores a las del sector
privado pero esenciales para preservar la confanza. La transparencia es fundamental
para limitar el riesgo de corrupcin. La previsibilidad de las intervenciones pblicas
aumenta la confanza del mercado, reduce las primas de riesgo y facilita el
cumplimiento de las regulaciones. La mayor transparencia de un estado moderno es
tambin subproducto de las tecnologas de la informacin, dado que los ciudadanos
de muchos pases pueden acceder a sus servicios a travs de internet y comparar
la situacin entre pases.
La efciencia se ha transformado en un componente adicional de la gestin pblica.
conseguir el mismo nivel de servicios pblicos con menos insumos permite liberar
recursos para enfrentar otros dfcits del desarrollo. Incluso, la mayor efciencia
puede contribuir a generar apoyo ciudadano para las reformas del estado, incluidas
aquellas que implican aumentar la carga fscal. En cambio, en la actualidad los
ciudadanos, como votantes y usuarios de servicios pblicos, consideran que
estos (provistos directamente por el estado o bajo su supervisin) son escasos
y de baja calidad, y como contribuyentes no estn dispuestos a pagar el costo
1
.
en consecuencia, el estado est siendo sometido a una presin creciente para
hacer ms con menos, convirtiendo a la efciencia en otro elemento clave en la
gestin pblica.
a medida que las sociedades se tornan ms heterogneas, las demandas al estado
se diversifcan. En Amrica Latina el Estado es responsable, en la misma medida
que en los pases desarrollados, del suministro de bienes pblicos, el fomento de la
equidad social, la prestacin de servicios sociales, la redistribucin de los recursos y
la estabilizacin de la economa. durante los ltimos aos, el estado en la regin ha
comenzado a enfrentar nuevas necesidades en materia de la proteccin ambiental,
50
Recuadro 2.1. Responsabilidades y recursos del Estado moderno
Los pases dependen del estado para el suministro de bienes pblicos esenciales, tales
como el mantenimiento de la ley y el orden, la defensa, la proteccin de los derechos
de propiedad intelectual y la sancin de contratos. Junto con estas funciones, el
estado cumple un papel de orientacin econmica enviando seales a los mercados
y ofreciendo incentivos mediante la concesin de licencias y permisos comerciales,
as como con la regulacin de la energa, el transporte, la seguridad alimentaria y
la innovacin. La educacin y salud son servicios pblicos esenciales y prestaciones
del estado para el bienestar ciudadano. tambin el estado promueve la cultura y el
esparcimiento y crea sistemas para proteger a las personas de contingencias como
el desempleo, la enfermedad y la pobreza durante la vejez.
La atribucin de responsabilidades de estas funciones refeja preferencias sociales.
sin embargo, pareciera que los diferentes mecanismos utilizados para ejercer estas
funciones mediante la prestacin directa, la regulacin o incentivos al sector
privado son ms refejo de la heterogeneidad del Estado en el ejercicio de estas
funciones, que del alcance mismo de las responsabilidades del gobierno. este alcance,
sorprendentemente, parece similar entre los pases.
al transformarse en un gran proveedor de servicios, el estado se desarroll
considerablemente durante el siglo pasado. La tendencia secular refeja un incremento
del tamao del estado. en trminos de gasto y de dotacin de personal, pas de
representar menos de una dcima parte de los ingresos nacionales a ser ligeramente
inferior a la mitad del ingreso nacional en la mayora de los pases desarrollados.
Los procesos de consolidacin de la democracia, el desarrollo de una economa de
mercado y la creacin del estado de Bienestar y la globalizacin transformaron el
estado. sin embargo, estos cambios no fueron lineales y numerosos pases debieron
redefnir sustancialmente el papel del Estado como consecuencia de las restricciones
fscales, necesidades en materia de competitividad y mutaciones sociales. En trminos
generales, el rasgo ms sobresaliente de la trasformacin del sector pblico durante los
ltimos 70 aos ha sido, probablemente, su ingente desarrollo como enorme proveedor
de servicios, donde, la interaccin entre el estado y sus ciudadanos es permanente.
Hoy las expectativas y estndares sobre los servicios pblicos son bastante ms altas
que en el pasado. aunque el estado moderno cumple mayor nmero de funciones y
gasta ms, cabe preguntarse si est brindando mejores servicios y cumpliendo con
las expectativas ciudadanas. Si se consideran las restricciones fscales que existen,
la respuesta no es necesariamente ms Estado sino mejor Estado, abocado a las
tareas que desempea con mayor calidad, a fn de generar confanza y promover
el crecimiento econmico sostenible. tales cuestiones estn concitando cada vez
ms el inters de los cientfcos sociales. Los economistas y encargados de elaborar
polticas dedican mayor atencin a la economa del sector pblico, dada su creciente
participacin en los ingresos nacionales y su impacto macroeconmico.
Un estado es una organizacin compleja que suele perseguir muchos objetivos de
poltica de forma simultnea y que enfrenta mltiples metas y partes interesadas. en
lugar de operar con un programa propio, las organizaciones pblicas deben responder
a los mandatos y funciones que les atribuyen los procesos polticos mediante la
legislacin y atencin de las necesidades de los ciudadanos. este proceso puede
generar exigencias, mandatos y objetivos en ocasiones vagos o incluso contradictorios
entre s. La gestin pblica debe adaptarse a esta realidad y conciliar los objetivos
con las perspectivas. esto requiere que sea parte del carcter diverso del estado
moderno, como lo refeja la relacin entre las redes de los rganos pblicos. La
economa de la eleccin pblica (public choice) ha contribuido a la comprensin del
papel y las funciones de la burocracia, que puede perseguir objetivos sectoriales
precisos en nombre del inters general.
La complejidad del aparato pblico requiere de respuestas de poltica ms modestas
y pragmticas, la aplicacin de sistemas de equilibrio de los poderes, el fomento de la
apertura y de la transparencia as como mecanismos de control que permitan reducir
el riesgo de corrupcin y captura. del mismo modo, se precisa de coordinacin para
que, con la contribucin de distintos organismos, puedan cumplirse los objetivos
estratgicos del Estado para fn de que los recursos, los compromisos y la aplicacin
estn alineados de modo de alcanzar los resultados esperados.
51
la integracin econmica, la igualdad de gnero y el desarrollo social y productivo.
Los recursos disponibles para ejecutar todas estas funciones son muy escasos, no
solo en comparacin con pases de rentas elevadas, sino tambin con aquellos que
tienen un nivel similar de desarrollo.
La brecha que separa la necesidad de intervencin pblica y los recursos disponibles
en amrica Latina es considerablemente superior a la que existe en los pases
desarrollados. aprovechar al mximo los escasos recursos pblicos es, por ende,
crucial para que los gobiernos cumplan con su contribucin al desarrollo en amrica
Latina. se trate de la gestin de los programas pblicos o del uso de recursos
privados con fnes pblicos, la gestin pblica es fundamental para lograr que el
estado cumpla sus objetivos, lo que abre importantes desafos para la regin.
2.3 Desafos de la administracin pblica en
Amrica Latina
Disponibilidad y gestin efciente de los recursos: en casi todos los pases de la
regin (probablemente con la excepcin de argentina, Brasil y Uruguay) se requieren
ms recursos fscales para satisfacer las necesidades del sector pblico y contribuir
ms efcazmente al desarrollo. Pero tambin es necesario aumentar la efciencia
en la administracin y ejecucin de los gastos. en materia de gestin pblica se
precisa de mayor planifcacin, coordinacin y evaluacin del riesgo para generar
los recursos sufcientes. Como la estructura de las polticas pblicas se transforma
con el mayor nivel de desarrollo, estos pases pueden verse progresivamente
enfrentados al reto de ampliar los servicios y las transferencias.
La profesionalizacin de la funcin pblica: el estado es de menor tamao en
los pases de amrica Latina que en los de la ocde en trminos de empleo pblico;
en algunos casos representa poco ms de la mitad del tamao en proporcin a la
fuerza de trabajo (Grfco 2.1). Sin embargo, la principal diferencia estriba en que
el estado en amrica Latina suele ser preburocrtico, por lo que se caracteriza por
el dfcit de funcin pblica profesional formal y por una elevada proporcin de
nombramientos polticos entre los funcionarios pblicos. en ciertos pases parece
haberse desarrollado una burocracia sumamente distorsionada, con trabajadores
poco califcados protegidos mediante estrictos regmenes contractuales, y superiores
nombrados por su afnidad poltica. Tal situacin genera niveles de rotacin en el
empleo, poco tiles para impulsar polticas pblicas que requieren un alto grado
de coherencia y continuidad para tener un efecto sustantivo. Bajo este rgimen,
la fexibilidad que podra ser necesaria para responder mejor a las necesidades
de la ciudadana se transforma fcilmente en discrecionalidad y posible fuente
de trfco de infuencias. En muchos pases la proporcin de empleados pblicos
con alta califcacin y gran motivacin podra ser mucho mayor. Para abordar
esta situacin, en los casos de Brasil, chile, mxico y per recientemente se han
emprendido reformas orientadas a establecer una alta funcin pblica profesional,
pero iniciativas de esta ndole constituyen ms una excepcin que una regla en la
regin. adems, estas reformas son muy recientes y tienen an muchos escollos
que superar.
otro de los indicadores que habitualmente se utiliza para medir el tamao del estado
el gasto pblico como porcentaje del PIB muestra un rezago de la regin con
respecto a los pases de la ocde. a pesar de que el gasto pblico ha aumentado,
an las diferencias son sustanciales, e incluso se han ampliado en los ltimos aos
(Grfco 2.2).
Centralizacin: los pases de amrica Latina registran en promedio un nivel de
descentralizacin fscal y administrativa inferior al promedio de los pases de la
ocde. el gasto municipal como proporcin del piB en amrica Latina es menos de
52
Grfco 2.2. Amrica Latina y la OCDE: gasto pblico, 2000, 2007 y 2009
Nota: Las estadsticas se refieren a gobierno general en el caso de argentina, Bolivia (estado plurinacional de),
Brasil, chile, costa rica, nicaragua y per y gobierno central en colombia, ecuador, el salvador, Guatemala,
Honduras, mxico panam, paraguay, repblica dominicana, Uruguay y venezuela (repblica Bolivariana de).
Los ltimos datos para argentina y Brasil corresponden a 2008.
Fuente: elaborado a partir de datos de cepaLstat y de ocde Government at a Glance.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510409
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2009 2007 2000
Grfco 2.1. Pases de Amrica Latina y de la OCDE: empleo del
sector pblico en la fuerza laboral, 2008
(en porcentajes de la fuerza laboral)
Nota: datos de Finlandia, israel, mxico, panam y polonia corresponden a 2007; de Francia, Japn, nueva Zelandia
y Uruguay, a 2006, y de Brasil, a 2003.
Fuente: Base de datos Laborsta (oit).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510390
53
la mitad del que tiene la ocde (9,5% y 20,6%, respectivamente), mientras que los
ingresos propios son casi una tercera parte. Esto refeja desequilibrios verticales
importantes. Las cifras regionales son ms equilibradas pero con variaciones altas
entre los grandes pases federales (argentina, Brasil y mxico) y los estados unitarios
ms pequeos, que pueden carecer incluso de administracin regional
2
.
Adems del impacto sobre la efciencia de la gestin pblica y la equidad en la
distribucin de los recursos pblicos, la centralizacin puede limitar la capacidad de
los ciudadanos de participar en los asuntos del estado. si los gobiernos subnacionales
proveen parte importante de los servicios que requiere la ciudadana y la inversin
de mayor inters para las comunidades, la carencia de recursos y atribuciones,
as como la excesiva dependencia de transferencias del gobierno central son
limitaciones estructurales a la participacin ciudadana que este ltimo difcilmente
puede suplir.
Falta de transparencia y desconfanza: amrica Latina est recorriendo la senda
de la consolidacin democrtica desde la dcada de los ochenta. La democracia como
sistema poltico cuenta con el frme apoyo ideolgico de la poblacin
3
. en los sondeos
de opinin, la satisfaccin con la democracia aumenta de manera constante segn
crece el bienestar econmico. sin embargo, los estratos de poblacin con ingresos
medios, si bien son relativamente solidarios con el sistema tributario y partidarios
de la democracia, no estn satisfechos con los servicios pblicos que reciben. esto
permite defnirlos en relacin con el Estado como clientes insatisfechos
4
. a pesar
de los avances logrados en algunas esferas, los elevados niveles de desigualdad y
los reducidos grados de transparencia y calidad de los servicios pblicos minan la
confanza en el gobierno y en el contrato social en los pases de la regin.
Las instituciones de la regin suelen concitar baja confanza. La confanza en las
instituciones democrticas, como los poderes judicial y legislativo, es muy reducida y
el grado de satisfaccin con los servicios locales rara vez supera el 50%
5
. esto puede
desencadenar un crculo vicioso de desconfanza y falta de legitimidad, que limita la
posibilidad de aumentar los impuestos e impide prestar ms servicios universales.
cuando las personas disponen de recursos para pagar servicios privados pueden
abandonar totalmente los servicios pblicos, contribuyendo a su estigmatizacin. en
los pases latinoamericanos la prestacin privada de servicios bsicos en educacin,
salud e incluso seguridad es elevada en relacin a la que existe en los pases de
la ocde.
estudios comparativos internacionales sugieren que en una amplia mayora de pases
latinoamericanos existen niveles de percepcin de corrupcin signifcativamente
superiores a los pases de la ocde. cualquiera sean las causas, los progresos
recientes realizados por algunos pases de la regin son encomiables. por ejemplo,
de acuerdo con transparencia internacional, el nivel de corrupcin que percibe la
poblacin en chile y Uruguay es similar al que se registra en pases europeos como
Blgica, Francia y eslovenia y solo ligeramente inferior al de estados Unidos y el
reino Unido
6
.
Regulacin como instrumento de poltica: muchos pases de amrica Latina
desarrollaron sus sistemas de regulacin en las dcadas de los aos ochenta y
noventa para adaptarse al proceso de privatizacin de los servicios pblicos y
las empresas de propiedad estatal. durante ese proceso, algunos pases crearon
organismos autnomos encargados de la regulacin en los sectores de la energa,
las telecomunicaciones y el agua. sin embargo, esta ola de reformas no logr
constituir un sistema regulatorio coherente. su grado de aplicacin dependi en gran
medida del peso de las instituciones encargadas de regular. Un problema comn en
bastantes pases de la regin ha sido el desequilibrio existente entre el poder de la
industria y la fragilidad de los reguladores, cuyos recursos son limitados y que tienen
personal mal remunerado, como por ejemplo ocurre en el caso de las concesiones
en el transporte. en algunos de los pases de menor extensin en la regin, la
capacidad para gestionar reglamentos y procesos de regulacin es restringida,
lo que repercute en la racionalizacin y efcacia de los marcos reguladores. En
54
suma, en los pases de amrica Latina la regulacin como instrumento de poltica
se emplea menos y a menudo tiene una efectividad inferior que en la mayora
de los pases de la ocde.
2.4 Nuevos paradigmas y respuestas
pragmticas
7
el modelo burocrtico cre organizaciones jerrquicas basadas en normas para
prestar servicios uniformes. La necesidad de mejorar la efcacia, efciencia y rendicin
de cuentas condujo en muchos pases a aplicar nuevas prcticas para mejorar
el desempeo del sector pblico, lo que ha redundado en una modernizacin de
las estructuras de gestin pblica y buen gobierno. esto estimul el cambio de
paradigma hacia la llamada nueva gestin pblica (NGP), que brind mayor
autonoma a los gestores e incentivos a la gestin por resultados. el proceso
ha motivado importantes reformas, como la creacin de agencias ejecutivas, la
introduccin de modelos semicontractuales con rganos centrales de gobierno y
una remuneracin basada en los resultados. Las transformaciones infuyeron en la
redefnicin del rol del Estado, que empez a centrarse menos en la prestacin de
servicios y ms en una funcin de direccin, al proveer marcos estratgicos globales
a los mercados. tambin se emplearon mecanismos de mercado en la prestacin
de servicios dentro del sector pblico. adems, la gestin estratgica y preventiva
de los recursos humanos sirvi para fortalecer la capacidad del estado y facilit el
ejercicio de sus nuevas funciones.
La prctica ha demostrado que la gestin pblica requiere de sus propias tcnicas
e instrumentos. si bien el modelo de la nGp traslad el nfasis en las reformas de
la gestin pblica y del buen gobierno, no siempre aport una respuesta clara y
directa a las necesidades de esta y con frecuencia dej de abordar la transparencia
en aquel. Adems, se concentr en la efciencia, pero en ocasiones en detrimento de
la efcacia. Se puso de relieve la necesidad de crear instituciones y procedimientos
intrnsecos al estado para minimizar las contrapartidas y encarar los nuevos desafos
en sus tres dimensiones. Esto infuy para que la segunda ola de reformas se
concentrara en la evaluacin de los resultados y reforzara el vnculo entre los
procesos clave de la gestin del sector pblico (presupuesto, gestin de recursos
humanos, auditora) y los resultados, resaltando la rendicin de cuentas. La reforma
de la regulacin asumi protagonismo a medida que se comenz a reconocer cada
vez ms su papel como instrumento de aplicacin de polticas. por ejemplo, en los
pases de la OCDE se introdujeron sistemas de equilibrio de poderes para defnir
las nuevas normas y mecanismos amplios para actualizar y fltrar las existentes, a
fn de que continuaran adecundose a sus objetivos.
La consolidacin fscal ha aumentado la presin sobre la gestin pblica. La crisis
ha repercutido en el equilibrio entre estado, mercado y sociedad, compeliendo a
los gobiernos a asumir mayores responsabilidades. La prioridad es ahora mejorar
las capacidades en materia de perspectiva estratgica, compromiso colectivo y
fexibilidad de los recursos para lograr una accin poltica ms consistente y recuperar
el crecimiento sostenido a largo plazo. Hoy, los pases confan ms en una cultura
del rendimiento. esto hace necesario mejorar la competitividad y ampliar el abanico
de opciones para el suministro de servicios, con miras a elevar la efciencia del
sector pblico y ofrecer mayor participacin a los usuarios en el proceso.
La difusin de las nuevas tecnologas ha abierto una ventana de nuevas oportunidades.
el cambio tecnolgico proporciona nuevos instrumentos para gestionar la informacin
y mejorar la comunicacin, dos elementos bsicos en la prestacin de servicios
pblicos. Esto exige la bsqueda de soluciones innovadoras y efcaces en colaboracin
con los ciudadanos y las empresas. el sector pblico requiere ser ms gil y mejorar
su productividad, sin aumentar sus gastos merced al apoyo de la administracin
55
electrnica, el gobierno telemtico y la gestin estratgica de los recursos humanos.
Las nuevas tecnologas ofrecen tambin oportunidades para transformar el sector
pblico en un ente transparente que facilite la participacin ciudadana y ample
la prestacin de servicios centrada en el usuario
8
.
Los pases latinoamericanos estn hoy mejor situados que en el pasado para reformar
su sector pblico. Lograron eludir bastantes de los efectos de la crisis fnanciera
gracias a las decisiones adoptadas en los ltimos aos. estos cimientos les permiten
disponer de la solidez fnanciera y la credibilidad necesarias para acometer reformas
de largo plazo. adems, los tres pases de la regin que pertenecen al G-20,
argentina, Brasil y mxico, disfrutan de una posicin especialmente privilegiada para
participar en la edifcacin de un nuevo orden econmico, e integran el grupo de
pases que buscan la excelencia en la elaboracin de polticas. (recuadro 2.2).
para crear estados capaces de abordar las necesidades en materia de desarrollo, los
pases latinoamericanos no necesariamente deben transitar por el mismo camino
que en el pasado recorrieron los pases hoy desarrollados. Los ltimos 20 aos
en amrica Latina han dejado un legado de experiencias que constituyen una
base amplia para aprender y seguir avanzando. es fundamental evitar reproducir
instrumentos de gestin sin considerar las diferencias institucionales. resulta
necesario aprender, adaptar e innovar.
amrica Latina ha sido pionera en el mbito de las polticas pblicas, especialmente
en materia de proteccin social. Fue precursora en los programas que prevn
transferencias condicionales a hogares pobres como un incentivo efcaz para la
adopcin de ciertos patrones de comportamiento y mejorar as sus condiciones
de vida, oportunidades y capital social. despus de casi un decenio desde su
aplicacin en muchos pases de amrica Latina, las transferencias condicionadas
se estn aplicando ahora en frica y en asia. su grado de cobertura vara segn
el pas, pero pueden llegar a benefciar a una fraccin importante de la poblacin
total como en el caso de los programas existentes en ecuador, Brasil y mxico,
entre otros (Grfco 2.3).
Debido a las restricciones fscales, muchas reformas apuntaron a la movilizacin de
recursos privados para aumentar la efcacia y cobertura de las polticas pblicas. Los
pases de amrica Latina fueron de los primeros en impulsar la creacin de fondos
de inversin social, asociaciones pblicas y privadas, escuelas subvencionadas y
sistemas privados de proteccin social. todas estas iniciativas pretendan reducir las
grandes brechas en el fnanciamiento o capacidad de gestin de la poltica pblica,
incorporando al sector privado en el terreno del suministro. si bien algunas de estas
experiencias no tuvieron xito, dejaron un legado de enseanzas que constituyen
una base apropiada para continuar la mejora de las polticas pblicas. Las tres
conclusiones principales de estas experiencias son: i) la prestacin privada no
exime a las autoridades pblicas de su responsabilidad al desarrollar estos mbitos
normativos; ii) la prestacin pblica mediante proveedores privados suscita una
serie de problemas entre principales y agentes, que deben ser solventados con
incentivos y supervisin efcaces, y iii) las asociaciones pblicas y privadas y otros
sistemas con participacin externa deberan evaluarse tal como cualquier otro
elemento de la poltica pblica.
La experiencia de los pases de la ocde es que no existen atajos ni caminos lineales
y nicos para desarrollar un sector pblico efcaz y transparente. El trayecto hacia la
reforma del sector pblico es extenso, riesgoso y requiere esfuerzos acumulativos
prolongados. con demasiada frecuencia, los candidatos polticos se presentan
prometiendo cambios radicales en el sector pblico con prescripciones muy sencillas.
muchos gobiernos acceden al poder con la promesa de iniciar desde cero la reforma
del sector pblico, desdeando el trabajo de sus predecesores en el cargo. sin
embargo, en los pases latinoamericanos debera existir disposicin a continuar por
la va trazada, dado que la reforma pblica no es producto de un nico gobierno
o lder, sino el resultado de la labor constructiva de numerosos actores polticos y
partes interesadas.
56
Diagrama 2.1. Esquema del ciclo de reforma del sector pblico en la regin:
etapas, actores principales y cuellos de botella
Fuente: Dayton-Johnson, J., J. Londoo y S. Nieto Parra (2011), The Process of Reform in
Latin America: A Review Essay, OECD Development Centre Working Paper, No. 304, Pars.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510523
Recuadro 2.2. El proceso de reforma en Amrica Latina
es necesario estudiar no solo qu tipo de prcticas y estrategias debera adoptar
el sector pblico para favorecer el desarrollo, sino tambin cmo estas se adoptan.
este es el dilema del proceso de reforma, un proceso que se entiende mejor en
trminos de un ciclo de reforma en cinco etapas: planeacin, dilogo, adopcin,
implementacin y mantenimiento. aunque estas etapas no siempre se desarrollan
de manera secuencial, resulta til distinguirlas para evaluar el poder relativo de cada
jugador y los esfuerzos reformistas y evitar obstculos en el futuro.
En la fase de planeacin, los actores identifcan el problema, disean la poltica y
construyen la agenda de reforma. en amrica Latina esta etapa tiende a ser un
proceso improvisado y en cierta medida desordenado. La rama ejecutiva tiene un
cuasimonopolio en las propuestas de poltica y solo ocasionalmente recibe aportes de
otros actores. Las fallas de coordinacin y la falta de debate podran ser superadas
promoviendo una mayor participacin de agencias tcnicas, partidos polticos y otras
instituciones. La presencia de tcnicos en la burocracia contribuye a elevar la calidad
de la evaluacin ex ante y del diseo de reformas, mientras que la participacin
ms activa de los partidos polticos ayuda a garantizar que las polticas sean ms
estables y orientadas hacia el inters pblico. Finalmente, ciertas instituciones como
los organismos internacionales pueden contribuir a identifcar los cuellos de botella
de las reformas y a difundir informacin sobre diferentes experiencias, ofreciendo
lecciones y recomendaciones de poltica.
despus del diseo parte la fase de dilogo. idealmente, tiene lugar un dilogo
inclusivo y comprensivo, que provee un espacio para la deliberacin pblica y el
debate y facilita la construccin de apoyo poltico para la reforma. en algunos pases
Actividades Actores centrales Cuellos de botella
2. DILOGO
3. ADOPCIN
4. IMPLEMENTACIN 5. MANTENIMIENTO
1. PLANEACIN
Actores expresan sus preocupaciones
y se construye apoyo poltico
Ejecutivo, legislativo, sector privado,
sindicatos, partidos polticos, medios
y organizaciones internacionales
Corrupcin, intereses privados y
presiones de medios de comunicacin
Esta etapa involucra la adopcin de
la reforma por uno, dos o tres partes
del Estado
Ejecutivo, legislativo y judicial
Condiciones desfavorables para adop-
cin, falta de apoyo, fragmentacin y/o
polarizacin de partidos, justicia dbil
La poltica es aplicada y cumplida
Ejecutivo, legislativo, gobierno
subnacional, burocracia y medios
Instituciones dbiles, problema del
fondo comn, jugadores de veto e
informacin imperfecta
La reforma es evaluada y los actores
rinden cuentas
Ejecutivo, gobierno subnacional
burocracia, organizaciones
internacionales y medios
Evaluacin ex-post pobre o sesgada
y falta de una adecuada rendicin
de cuentas
Identicar el problema, disear
la poltica y construir la agenda
de reforma
Ejecutivo, partidos polticos,
burocracia y organizaciones
internacionales
Titular buscando reeleccin, baja
capacidad tcnica para evaluacin y
baja participacin de partidos polticos
57
de amrica Latina se registran esfuerzos recientes para mejorar la disciplina de
partido. Adems, las administraciones aprovechan su infuencia de los medios sobre
la opinin pblica para emplear tcnicas de comunicacin estratgica y manejo de
noticias a fn de incrementar el apoyo pblico a la reforma. Una presin excesiva por
reformar incide sobre la calidad de las polticas, pues quienes las conciben pueden
tener el incentivo de proponerlas rpidamente y con alta visibilidad en lugar de
desarrollar procesos efcientes y de largo plazo.
el contexto socioeconmico y la organizacin de la agenda de reforma son esenciales
en la fase de adopcin. Los tres poderes del estado acogen las reformas, aunque la
participacin de cada uno depende del tipo de mutaciones en curso. La experiencia
latinoamericana ratifca que el contexto econmico incide sobre las posibilidades de
adopcin de la poltica. En general, las crisis estimulan reformas no necesariamente
estructurales y la iniciativa de proponer un paquete de reformas facilita la correcta
adopcin de la poltica. La crisis de fn de siglo desencaden esfuerzos reformistas para
lograr mayor responsabilidad fscal y transparencia (por ejemplo, Argentina en 1999,
Brasil en 2000, Colombia en 2003, Mxico en 2006 y Per en 1999) y reglas fscales
bien estructuradas que permitan alcanzar un balance estructural (por ejemplo, chile
en 2001 y colombia, donde est en proceso de aprobacin). adems, algunos pases
latinoamericanos mejoraron la regulacin y supervisin de los sistemas fnancieros
tras la crisis bancaria de la dcada pasada (por ejemplo, colombia y per en 1999 y
Uruguay en 2002). Finalmente, el liderazgo y un alto grado de legitimidad de quienes
formulan polticas son centrales en esta etapa.
Una vez adoptada la poltica, debe ser ejecutada en la fase de implementacin. el
poder ejecutivo cumple esta funcin mientras que el poder legislativo realiza un
seguimiento, fscaliza e investiga minuciosamente las actividades gubernamentales.
sin embargo, el poder de los grupos de inters y la debilidad de las estructuras
institucionales amplan las diferencias entre la reforma que se anuncia y la que se
ejecuta realmente, creando as una gran brecha de aplicacin en la regin. Las fallas
de coordinacin entre gobiernos subnacionales y nacionales as como una restriccin
subnacional presupuestaria dbil pueden provocar que los primeros apliquen
inadecuadamente las polticas nacionales, obstruyendo, retrasando o reformndolas
con frecuencia. Esto distorsiona la calidad global de la poltica y aumenta el dfcit de
estas. La persistente brecha de aplicacin torna apremiante la necesidad de que los
pases de Amrica Latina realicen cambios institucionales signifcativos en el proceso
de formulacin de poltica.
Las evaluaciones ex post de las reformas deben mejorar la posibilidad de mantenimiento
de las polticas en amrica Latina, la quinta fase de estas. desde la perspectiva
poltica resulta difcil que una poltica persista en el tiempo, pues desafa a quien
la formul a mantenerla hasta que haya dado frutos, evitando su reversin por las
administraciones siguientes. para preservar la reforma es necesaria una evaluacin
apropiada a fn de evaluar si ha cumplido sus objetivos. Las evaluaciones ex post
de las reformas pueden ayudar a sostenerlas ms all del ciclo poltico, facilitando
la introduccin de cambios en la poltica para mejorar su efectividad y aprendiendo
del proceso de implementacin. La independencia en las evaluaciones ex post ha
sido garantizada por la tecnocracia y los organismos internacionales. adems, estas
evaluaciones permiten una mayor rendicin de cuentas, lo que favorece la legitimidad
del gobierno durante el proceso de formulacin de polticas. si la evaluacin concluye
que se requiere una correccin de poltica, los hacedores de poltica debern planear
y disear la reforma adecuada y el ciclo descrito se reproducir.
el proceso de reformas en amrica Latina causa un alto impacto en los resultados
socioeconmicos de las polticas, que son tan importantes como su contenido.
por esta razn, las caractersticas de las polticas son, a la vez, causa y efecto del
proceso de formulacin de estas, en un proceso que incluye a mltiples actores
interrelacionndose en una variedad de escenarios formales e informales. mejorar el
diseo de las etapas descritas puede signifcar efectos positivos para la formalizacin
y consolidacin de las buenas prcticas.
Fuente: Dayton-Johnson, J., J. Londoo y S. Nieto Parra (2011), The Process of Reform in Latin
America: A Review Essay, OECD Development Centre Working Paper, no. 304, pars.
58
Los encargados de elaborar polticas deberan ser conscientes de la variedad de
obstculos que debern enfrentar, teniendo en cuenta los benefcios y costos de
corto y largo plazo. La centralizacin del poder ilustra lo anterior. debido al peso de
los sistemas presidenciales y a la necesidad de liderazgo para salir de la crisis, los
pases latinoamericanos han tendido a concentrar el poder de toma de decisiones en
unos pocos actores en el mbito del poder ejecutivo. esto es especialmente notorio
en la esfera de la gestin fscal, donde el equilibrio entre los poderes ejecutivo y
legislativo favorece ampliamente al primero. pases en que el parlamento tiene
la ltima palabra en la aprobacin del presupuesto, el ejecutivo est facultado
a modifcarlo sustancialmente durante su aplicacin y modifcar las partidas de
gasto. disposiciones de esta ndole pueden haber contribuido a lograr disciplina
fscal, pero tambin han introducido un elevado grado de discrecionalidad que
podra dar lugar a excesos. tambin es factible que algunas autoridades puedan
tornarse especialmente vulnerables a infuencias o presiones. Tales riesgos podran
mitigarse colegiando las decisiones o haciendo que las autoridades respondan por
estas en mayor medida.
Las contrapartidas polticas no se solucionarn nicamente con la legislacin, por bien
diseada que est, sino con modifcaciones al funcionamiento de las instituciones
pblicas. para lograrlo, es menester avanzar, ms all de las soluciones locales,
en la reforma de los sistemas de gestin pblica o elaboracin de otros ms
adecuados. Los sistemas necesitan normas para funcionar, pero stos tambin se
caracterizan por una serie de incentivos y estructuras institucionales que determinan
el comportamiento humano.
Los sistemas de gestin pblica, bien estructurados, pueden generar el principal
activo de la gestin pblica: confanzas entre Estado y sociedad. La desconfanza
es un elemento persistente en la relacin entre la sociedad y el estado. es probable
que ciertos intereses infuyan en la legislacin, regulacin y administracin, pero
la desconfanza puede extenderse a instituciones fundamentales del Estado, como
los poderes judicial y legislativo y la polica. La desconfanza resulta muy daina
para la gestin pblica porque difculta la relacin entre los organismos pblicos
y el estado e incrementa los costos de transaccin con el gobierno. es necesario
Grfco 2.3. Amrica Latina: cobertura de programas seleccionados
de transferencias condicionadas
(En porcentaje de benefciarios respecto de la poblacin)
Fuente: Johannsen, J., L. tejerina y a. Glassman (2009), conditional cash transfers in
Latin america: problems and opportunities, inter-american development Bank, Washington, d.c.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510428
5 712 000
52 360 000
23 800 000
1 904 000
8 092 000
261 800
476 000
1 999 200
1 051 960
380 800
276 080
2 161 040
0 10 20 30 40 50
Bono de Desarrollo Humano (Ecuador)
Bolsa Famlia (Brasil)
Oportunidades (Mxico)
Solidaridad (Repblica Dominicana)
Familias en Accin (Colombia)
Red de Oportunidades (Panam)
Tekopora (Paraguay)
Juntos (Per)
Chile Solidario (Chile)
Red Solidaria (El Salvador)
Supermonos (Costa Rica)
Plan Familias (Argenna)
Beneciarios/poblacin Beneciarios
59
prestar especial atencin a las contrapartidas polticas y a la forma como los sistemas
institucionales pueden contribuir a superarlas, fomentando al mismo tiempo la
confanza en las instituciones.
2.5 Algunas polticas para mejorar
la administracin pblica
sin menoscabar el papel de los mercados, el estado debera tener mayor protagonismo
para responder a las necesidades del desarrollo y prestar atencin a distintos mbitos
de poltica pblica. estos comprenden: i) mejoras en la movilizacin de recursos
fscales; ii) un servicio pblico profesional; iii) la movilizacin de distintos actores;
iv) un uso adecuado de las nuevas tecnologas, y v) favorecer mecanismos de
apertura y transparencia del gobierno.
La agenda de desarrollo en la regin presenta diversos desafos para el estado. para
enfrentarlos, requiere el apoyo ciudadano y una visin de largo plazo que garantice
cierto grado de continuidad poltica, social y tcnica. Los retos fundamentales son
cinco
9
:
es necesario que el estado garantice un entorno macroeconmico estable,
capaz de dinamizar el crecimiento econmico.
el estado debe jugar un rol activo en la promocin de cambios en la estructura
productiva para lograr mayor incorporacin del progreso tcnico e impulsar
polticas consistentes que permitan reducir las brechas de productividad entre
los sectores y niveles de la estructura productiva.
el estado requiere ser protagnico en la reduccin de las disparidades
territoriales en materia de capacidades productivas, articulacin con mercados
ampliados, mayor convergencia en acceso a servicios y avanzar hacia menores
desigualdades en los niveles de bienestar. La diversidad de instituciones y
actores que inciden en el desarrollo territorial hace imperativo concretar pactos
de cohesin territorial para concertar esfuerzos de promocin del desarrollo
regional y local, desde arriba y abajo. revertir la desigualdad territorial
contribuye a que se pueda remontar la desigualdad general. todo esto resalta la
importancia de contar con polticas pblicas de estado, respaldadas por pactos
entre actores de diferentes niveles de desagregacin territorial, orientadas a
la promocin de mayor igualdad territorial.
es preciso que el estado impulse en la regin polticas activas de empleo, que
permitan la proteccin frente a la contingencia del desempleo, cerrar brechas de
ingresos laborales como llave para la promocin de la igualdad, e incrementar
las tasas de participacin y las tasas de empleo. se requieren polticas activas
del estado para mejorar la calidad del empleo y las capacidades de la fuerza
de trabajo, polticas de salario mnimo, de apoyo productivo y de proteccin
del sector informal.
el estado debera intervenir de forma ms audaz en el mbito social de la
regin, para garantizar mayor acceso al bienestar y desarrollo de capacidades
de quienes registran rezagos y vulnerabilidad ms elevada, contribuyendo
a cerrar las brechas en este terreno. adems, el papel del estado es
determinante en los pilares de proteccin y promocin social. al respecto se
propone el diseo y puesta en prctica de un sistema de proteccin social
bsico universal (seguridad de ingresos y salud bsicos). para esto, sera
conveniente que genere o potencie los mecanismos solidarios de proteccin
social no contributivos, aumente la oferta de programas asistenciales, formule
polticas para conciliar el trabajo remunerado y no remunerado y facilite el
ingreso de las mujeres al mercado laboral.
60
todas estas propuestas abren una interrogante acerca del nivel de recursos con
que cuenta la administracin gubernamental en los pases de la regin. el nivel de
gasto pblico est condicionado por la capacidad de recaudacin de los pases. La
tributacin constituye el espacio de poltica decisivo para incrementar la capacidad
fnanciera del Estado a fn de que pueda ser proactivo en la promocin del desarrollo
y la igualdad social, como se ha plantea en este informe. igualmente es necesario
examinar la gobernabilidad de los recursos naturales. dado que al menos en el
caso de los pases sudamericanos el auge de las materias primas pareciera una
tendencia, es ineludible que las sociedades debatan sobre el uso de los ingresos
provenientes de la explotacin de los recursos naturales.
2.5.1 Ampliacin del espacio fscal y mejor movilizacin
de recursos
sin recursos adicionales, en muchos pases latinoamericanos el estado no podr
cumplir con las expectativas de la sociedad y los compromisos globales. La diversidad
de funciones que le competen seguir amplindose durante los prximos aos.
Algunos pases se urbanizarn ms y otros experimentarn cambios demogrfcos
sustanciales, como el aumento de la expectativa de vida de la poblacin, que pondr
como un objetivo prioritario para los gobiernos el reto de proporcionar mejores
condiciones de vida a los adultos mayores. La ampliacin de la educacin secundaria
se traducir en una mayor demanda de educacin superior. La creciente capacitacin
de la mujer limitar el papel de las familias en el cuidado de los adultos mayores,
los jvenes y los discapacitados. para poder desempear todas estas funciones
que emergern como resultado del proceso de desarrollo, el estado necesitar
recursos adicionales.
La gestin pblica de las fnanzas tambin tendr un papel determinante. En los
pases de la regin ha sido muy importante el proceso de recuperacin del ciclo
presupuestario, que se ha transformado en el instrumento principal de control
y asignacin de los gastos pblicos, caracterstica que perdi en los aos de
fuerte endeudamiento y alta infacin. Los progresos en materia de planifcacin y
asignacin plurianual de inversiones son notorios. La funcin de asignacin se ha visto
robustecida con el reciente desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de evaluacin
de programas e inversiones pblicas. constituye un hecho positivo que en los pases
de la regin se haya podido recuperar la capacidad de programacin macroeconmica
y fscal de mediano plazo. Tanto la planifcacin como la programacin plurianual
del sector pblico en funcin de objetivos estratgicos representan una oportunidad
y un ejercicio insustituible para la promocin del desarrollo econmico y social
sostenible. Los esfuerzos de control de las fnanzas pblicas y la programacin
de corto plazo del presupuesto en un entorno voltil estn dando pasos hacia la
defnicin de estrategias y metas de desarrollo
10
.
A pesar de la consistente mejora en los resultados fscales desde el ao 2000,
los pases tienen todava un amplio programa de mejoras presupuestarias y de
espacio fscal para aumentar la efcacia y la efciencia en la asignacin de recursos,
y la transparencia. Los presupuestos adolecen de rigidez institucional y una alta
volatilidad, lo que debilita la administracin del gasto pblico. Los objetivos de
espacio fscal no deberan ser contradictorios con los objetivos de redistribucin y
efciencia econmica de la reforma fscal.
Una comparacin de las instituciones presupuestarias de los pases de la regin y
de la ocde revela que entre los primeros hay ms centralizacin de la autoridad
y mayores restricciones al ejecutivo a la hora de modifcar el presupuesto (Grfcos
2.4a y 2.4b).
61
Grfco 2.4a. Amrica Latina y la OCDE: tiene el ejecutivo poder de
veto sobre la legislacin?
(en porcentaje de la muestra, 2007)
Nota: Los pases de amrica Latina cubiertos en la encuesta son argentina, Brasil, chile, costa rica, mxico, per
y venezuela (rep. Bol. de).
Fuente: Base de datos ocde sobre las prcticas y procedimientos presupuestarios internacionales 2005 y 2007.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510447
Grfco 2.4b. Amrica Latina y la OCDE: puede el ejecutivo
incrementar el gasto tras aprobarse el presupuesto?
(en porcentaje de la muestra, 2007)
Nota: Los pases de amrica Latina cubiertos en la encuesta son argentina, Brasil, chile, costa rica, mxico, per
y venezuela (rep. Bol. de).
Fuente: Base de datos ocde sobre las prcticas y procedimientos presupuestarios internacionales 2005 y 2007.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510466
el uso limitado de la evidencia en la toma de decisiones presupuestarias exige
profundizar en la gestin presupuestaria orientada al logro de resultados por objetivos.
solo una minora de los pases de amrica Latina realiza un anlisis exhaustivo de
los supuestos econmicos de los datos presupuestarios y evala anualmente sus
previsiones fscales de largo plazo. En el mbito legislativo, los parlamentos suelen
carecer de apoyo tcnico especializado para examinar las propuestas presupuestarias
del ejecutivo, lo que alienta el clientelismo. el fortalecimiento de la capacidad
resolutiva y de anlisis en los ministerios de fnanzas y en los ministerios que ejecutan
el gasto en amrica Latina puede contribuir a impulsar reformas ms centradas
en la adopcin de decisiones de gestin ms basadas en pruebas transparentes y
menos en un minucioso control presupuestario. esto debera ser parte de un cambio
de mentalidad necesario para cimentar la efcacia de las reformas presupuestarias
fundamentales, como la creacin de marcos presupuestarios a mediano plazo, la
ampliacin de la fexibilidad en los ministerios que ejecutan el gasto y la aplicacin
No 90%
Puede vetar
pardas
especcas
3%
Puede vetar
la totalidad
7%
S
OCDE
No
14%
NR
14%
Puede vetar
la totalidad
29%
Puede vetar
pardas
especcas y
la totalidad
43%
S
Amrica Lana
No 20%
Sin
restricciones
20%
Con
restricciones
60%
S
OCDE
No
14%
NR
14%
Con
restricciones
72%
S
Amrica Lana
62
de leyes de responsabilidad fscal que sienten las bases para la transparencia
presupuestaria y el gasto.
La planifcacin y la gestin presupuestaria orientada al logro de resultados para
el desarrollo deberan considerar los desafos y marcos institucionales propios
de amrica Latina. puesto que los gobiernos de la regin se centran ms que los
gobiernos de los pases de la ocde en programas e inversiones, en materia de
gestin presupuestaria se deberan estrechar lazos con la planifcacin estratgica,
los programas de inversin y hacer un uso ms intensivo de la evaluacin de
resultados. en consecuencia, los retos son avanzar en el desarrollo de objetivos
compartidos y transversales, promover la planifcacin global, estratgica e
institucional, y establecer convenios de desempeo y de gestin en reparticiones
pblicas clave
11
.
2.5.2 Del empleo pblico a la profesionalizacin de la
funcin pblica
como organizaciones de servicios, los gobiernos dependen fundamentalmente
de su personal para cumplir con su cometido. esto se aplica especialmente a los
empleados pblicos que representan al estado en el ejercicio de competencias
estatutarias, por lo que su comportamiento no puede basarse nicamente en la
efciencia sino tambin en la transparencia y la ecuanimidad. La reforma del empleo
pblico en amrica Latina supone un desafo de primera magnitud, que requiere
de una ruptura con la historia de clientelismo y politizacin de la administracin
pblica. este desafo no es ajeno a muchos pases de la ocde que durante el siglo
pasado crearon una funcin pblica con fnes similares.
Un buen punto de partida de los encargados de formular polticas para la reforma
de los sistemas de empleo pblico es tener una idea clara sobre qu se espera
de los empleados del estado y qu les motiva. para resolver los problemas en el
sector del empleo pblico, muchos pases en amrica Latina han comenzado a
emplear instrumentos modernos de gestin tales como la remuneracin basada en
los resultados, los regmenes especiales para los altos cargos de la administracin
pblica y las agencias ejecutivas. no obstante, es importante que los encargados
de formular polticas se aseguren de que el uso de estos instrumentos se justifca
por la naturaleza del problema y la realidad de los pases donde se aplican.
antes de concebir reformas e instrumentos, los encargados de formular polticas
deberan diferenciar al menos cuatro categoras de empleados pblicos: burcratas
profesionales, proveedores de servicios, agentes pblicos y personal de apoyo. para
que estas categoras puedan funcionar con efciencia, se requieren disposiciones
muy diversas que deberan fgurar en el marco jurdico y contractual de estos
empleados. puesto que en amrica Latina se registran bastantes divergencias en
esta materia, a la reestructuracin de los acuerdos laborales le cabra desempear
un papel primordial en la reforma del sector pblico.
para impulsar las competencias y capacidades de los empleados pblicos y alcanzar
los objetivos de las instituciones donde trabajan, es imprescindible conocer sus
principales incentivos. Los estudios al respecto indican que los empleados del
sector pblico no necesariamente estn motivados por los mismos factores que los
trabajadores del sector privado. muchos funcionarios estatales son atrados por el
servicio pblico debido a la naturaleza del puesto o al aporte que puede suponer
a su desarrollo profesional. si bien esto no puede utilizarse como excusa para
reducir sus remuneraciones, s sugiere que un programa de motivacin debera
comprender cuestiones tales como planifcacin estratgica, evaluacin de los
resultados, formacin, retroalimentacin, reconocimiento y movilidad profesional, al
menos en la misma medida que los sistemas de compensaciones y remuneraciones
basadas en los resultados.
el pilar central de la gestin de los recursos humanos en el sector pblico debera
ser el establecimiento de un vnculo frme entre los objetivos corporativos, las
63
competencias de los trabajadores y el reconocimiento del trabajo bien hecho. para
lograrlo debera trazarse con detalle una lnea coherente entre la contratacin,
programacin del trabajo, evaluacin, compensacin, promocin y salida. esto
requerira de un estudio continuo sobre las motivaciones de los empleados y
las condiciones del mercado. todo esto implica asignar preferencia al proceso e
institucionalizarlo, algo poco habitual en los pases de amrica Latina.
2.5.3 Incorporacin de otros actores
Con miras a brindar servicios pblicos de manera ms efcaz y efciente, el gobierno
puede combinar sus insumos, polticas y conocimientos con los de otros actores,
como los agentes no estatales, las administraciones subnacionales y los proveedores
comerciales de bienes pblicos. el apoyo del gobierno contribuye a introducir incentivos
para aumentar la efciencia, ampliar las opciones del usuario, facilitar el acceso y
hallar nuevas vas para elevar la calidad y/o las propuestas de servicios pblicos. Las
alianzas con entes privados o sin fnes de lucro orientados al riesgo y a la innovacin
pueden mostrar rutas alternativas a las organizaciones del sector pblico.
el uso de mecanismos de mercado en la administracin pblica est aumentando,
aunque con marcadas diferencias nacionales. este fenmeno ha sido impulsado
por la necesidad que tienen los gobiernos de garantizar la rentabilidad de sus
operaciones. ciertos mecanismos de mercado, como los cupones, establecen como
principal objetivo ampliar las opciones para los usuarios de servicios.
La informacin sobre el uso de los servicios pblicos por parte de los proveedores
no gubernamentales es escasa. Los dos miembros latinoamericanos de la ocde,
mxico y chile, acuden en bastante menor medida a la subcontratacin externa que
otros pases miembros de la organizacin. con bienes y servicios externalizados
en un 22,9% y un 33,1% respectivamente, estos dos pases se sitan muy por
debajo del promedio de la OCDE, un 42,8% (Grfco 2.5).
Grfco 2.5. Pases de la OCDE: produccin en el sector pblico
subcontratada externamente, 2009
(en porcentaje de los costos pblicos totales)
Nota: Los datos de australia, repblica de corea, Japn y nueva Zelandia corresponden a 2008.
Fuente: Base de datos national accounts statistics de la ocde. en el caso de australia, las cifras se basan en
una combinacin de la base de datos Government Finance statistics del Fondo monetario internacional (Fmi) y
cuentas nacionales provistas por la agencia de estadstica nacional (australian Bureau of statistics).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510485
0
10
20
30
40
50
60
70
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B
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s
Promedio OCDE (34 pases)
64
La subcontratacin externa puede representar una oportunidad para abrir nuevas
vas y formas de prestacin de servicios pblicos debido al mayor uso de mecanismos
de mercado y alianzas. adems, los bajos ndices de gasto pblico en la mayora
de los pases podran brindar nuevas posibilidades de alianzas pblicas y privadas
con miras a atraer ms capital privado y conocimientos especializados, as como
gestionar mejor el riesgo.
Las alianzas entre el sector pblico y privado son instrumentos complejos que requieren
de una serie de competencias por parte del gobierno. por ejemplo, contar con un
sistema slido de evaluacin de la rentabilidad del sector pblico y disponer para tal
fn de directrices transparentes y coherentes sobre los elementos no cuantifcables.
Tambin se precisa clasifcar, evaluar y delegar el riesgo en quienes estn ms
capacitados para abordarlo. es menester que haya prcticas presupuestarias y de
contabilidad solventes. esto ltimo puede requerir el desarrollo de competencias
especfcas en la administracin, como unidades dedicadas a estas alianzas.
al adoptar un modelo de mecanismo de mercado, los gobiernos de la regin se
enfrentan a grandes retos en materia de gestin, especialmente para la separacin
de su rol como receptor y proveedor de servicios. Los gobiernos latinoamericanos
deberan asegurarse de que disponen de la capacidad necesaria para determinar
qu servicios y capacidades de gestin se necesitan contratar. esto demanda
nuevas habilidades tcnicas y un cambio global de mentalidad en el sector pblico.
Adems, el uso de mecanismos de mercado como complemento a la prestacin
tradicional del gobierno sigue planteando cuestiones en materia de rendicin
de cuentas, transparencia, regularidad y acceso a mecanismos de reparacin por
parte de la sociedad.
Junto con los mecanismos de mercado, existen otras formas de asociacin con
los ciudadanos y la sociedad civil que pueden contribuir a la incorporacin de los
insumos pblicos y a facilitar una aplicacin efcaz. La evaluacin de este tipo de
actividades contina siendo un desafo, aunque existen ejemplos en algunos pases
latinoamericanos que pueden ayudar a valorar nuevos enfoques. por ejemplo, en
Brasil se ha establecido una alianza entre el gobierno, los entes pblicos, la sociedad
civil y organizaciones del sector privado con el propsito de mejorar el suministro de
agua en el nordeste del pas. Las organizaciones de la sociedad civil han adoptado
decisiones conjuntas sobre cuestiones sociales durante el proceso de integracin
del ro San Francisco con la cuenca hidrogrfca del nordeste. Esto ha permitido
incorporar la sanidad, educacin, infraestructura de saneamiento e irrigacin en el
estudio de las cuestiones de desarrollo socioeconmico y ha contribuido a mitigar
la resistencia local al proyecto.
2.5.4 Uso de las nuevas tecnologas para mejorar el
dinamismo y la capacidad de respuesta
Las nuevas tecnologas de la informacin y de la comunicacin pueden contribuir
a que el sector pblico sea ms fexible, dinmico y transparente. Si los pases de
amrica Latina explotan a fondo el potencial de las nuevas tecnologas puede reducir
las brechas que los separan con pases desarrollados. puesto que estas tecnologas
a menudo requieren nuevas estructuras, sera factible obtener benefcios adicionales
con un engranaje administrativo ms focalizado en el usuario. esto forma parte
del cambio de paradigma que implica la revolucin tecnolgica en curso, abriendo
nuevas oportunidades para acelerar la marcha al desarrollo.
durante los ltimos diez aos, la mayora de los pases de la ocde han impulsado
estrategias e infraestructura de administracin electrnica. se trata de un objetivo
en movimiento, puesto que las tecnologas mviles disponen del potencial necesario
para generar una segunda ola de enfoques innovadores que permitan avanzar hacia
una agenda pblica mvil y dinmica
12
. el objetivo consiste en mejorar el acceso a
la informacin, reducir los trmites en papel y facilitar el suministro de servicios. La
administracin electrnica no se limita a la informatizacin de procesos existentes,
65
sino que tambin se preocupa de transformar la administracin, velando porque
los ciudadanos y los usuarios puedan acceder fcilmente a los aspectos visibles,
mientras que el resto del engranaje administrativo, ms oculto, se reorganiza y
racionaliza para obtener el mximo partido de las nuevas tecnologas. se debera
poder acudir a archivos pblicos conectados entre s para evitar sobrecargar al
usuario solicitndole varias veces la misma informacin.
en trminos generales, el desarrollo de la administracin electrnica est relacionado
con la difusin de las tecnologas de la informacin y comunicacin, el desarrollo de
infraestructura de telecomunicaciones por ejemplo, equipos y telfonos mviles y
el acceso a internet. si bien los pases de la regin han desarrollado infraestructura
en la medida de sus capacidades, nuevos avances solo sern posibles con un mayor
desarrollo econmico. Las estrategias para superar los dfcits en este terreno
deberan considerar la amplia diferencia de ingresos y sus consecuencias para la
brecha digital y el apoyo a los grupos ms desfavorecidos.
Una agenda ambiciosa de administracin electrnica exige que los pases acten
en distintos terrenos: el fortalecimiento de las capacidades en el sector pblico
para promover el empleo y la difusin de nuevos instrumentos, la modernizacin
de la prestacin de servicios pblicos, el aprovechamiento de las plataformas entre
pares, la introduccin de las modifcaciones jurdicas y de regulacin necesarias para
facilitar los procesos electrnicos como la frma electrnica y la certifcacin de
procedimientos de verifcacin del usuario. La administracin electrnica tambin
dispone del potencial necesario para fortalecer la democracia y el estado de derecho,
por ejemplo con la incorporacin del voto electrnico y la justicia electrnica.
algunos pases latinoamericanos han desempeado un papel activo en este
mbito. La administracin electrnica abre una ventana de oportunidades a la
regin. Los servicios mviles ponen a disposicin nuevas tecnologas, incluso para
los grupos de ingresos ms bajos. sin embargo, el acceso a la banda ancha de
internet contina siendo fundamental para efectuar aplicaciones ms avanzadas
de administracin electrnica, como las transacciones interactivas entre amplios
grupos de poblacin.
Grfco 2.6. Pases de Amrica Latina y el Caribe, de la OCDE y otros
pases emergentes: ndice de E-gobierno y PIB per cpita, 2008
Fuente: para el ndice de e-gobierno, United nations (2008), UN Global E-Government Survey 2008. From
E-Government to Connected Governance, department of economic and social affairs, naciones Unidas, new
York. Base de datos World development indicators del Banco mundial para cifras del piB.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510504
Argenna
Brasil
Chile
Mxico
Uruguay
Espaa
Grecia
Rep. de Corea
Luxemburgo
Noruega
Portugal
Estados Unidos
China
India
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0,9
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0 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 80 000 90 000 100 000
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PIB per cpita (USD PPP)
66
Recuadro 2.3. Tecnologas mviles para el buen gobierno y
sociedades conectadas en Amrica Latina
Brasil: el servicio de informacin de empleo por SMS (CELEPAR) permite notifcar
a los solicitantes de empleo registrados con el gobierno las vacantes para las que
cumplen con los requisitos, as como informar con 24 horas de antelacin la hora de
la entrevista laboral.
Mxico: en la ciudad de mxico, el sistema de radiodifusin sms enva mensajes
de alerta a las personas que se encuentran en la zona con informacin sobre los
riesgos meteorolgicos, lluvias, bajas temperaturas, posibles desastres y los lugares
de emergencia, as como los nmeros de contacto.
adems, los habitantes de ciudad de mxico pueden expresar sus inquietudes
directamente al alcalde a travs de la escUcHa dHm. este servicio permite que
las personas enven quejas sobre los servicios del gobierno, los proyectos y los
funcionarios, sus opiniones acerca de las nuevas polticas, preguntas sobre nuevos
programas, as como informes de posibles actos de corrupcin y enriquecimiento
ilcito.
Repblica Bolivariana de Venezuela: durante las elecciones presidenciales de
2006, cerca de ocho millones de votantes utilizaron sms para encontrar sus mesas
electorales. La aplicacin sms para atender las consultas de 16 millones de votantes
registrados fue utilizada por 7,8 millones de votantes. el consejo nacional electoral
tambin utiliz sms para informar a 350.000 testigos electorales sobre dnde y
cundo deban recibir su formacin.
Fuente: adaptado de ocde (2011c), m-Gobierno: tecnologas mviles para gobiernos con capacidad
de respuesta y sociedades conectadas. informe conjunto de ocde, Unin internacional para las
telecomunicaciones y departamento de asuntos econmicos y sociales, naciones Unidas (prxima
publicacin).
existen motivos para abrigar optimismo. Un ejemplo de ello se observa en pases como
argentina, chile, mxico y Uruguay, que han desarrollado importantes infraestructuras
de administracin electrnica, equiparables a las que tienen algunos pases de la ocde.
2.5.5 Los gobiernos abiertos y transparentes mejoran la
confanza en el sector pblico
La transparencia consiste en abrir la informacin gubernamental al pblico, para el
escrutinio de toda la sociedad. en consecuencia, constituye una prctica democrtica
colocar la informacin gubernamental en la vitrina pblica, para que las personas
puedan revisarla, analizarla y, si lo desean, emplearla como mecanismo de sancin.
promueve la rendicin de cuentas, proporcionando al pblico informacin acerca
de que es lo que est haciendo el gobierno.
Una condicin necesaria para asegurar la transparencia de la accin gubernamental
es que los distintos actores conozcan el destino de los recursos pblicos y los
resultados que obtuvo su gestin. Un referente internacional sobre el grado de
transparencia presupuestaria es la encuesta de presupuesto abierto que realiza
el International Budget Partnership (iBp). se trata de un estudio independiente y
comparado de la transparencia presupuestaria y de la rendicin de cuentas, basado
en un cuestionario que evala el acceso pblico a la informacin presupuestaria, la
participacin social en el proceso presupuestario y la capacidad de las instituciones
de supervisin de exigir cuentas al poder ejecutivo. datos recientes del iBp (2010)
refejan brechas importantes entre los pases. A pesar de sus progresos en materia
de transparencia presupuestaria, los pases de la regin tienen un importante
desafo al respecto.
67
el acceso y uso de la informacin pblica estn cambiando la forma como los
ciudadanos se relacionan con los gobiernos, debido a las numerosas aplicaciones
disponibles, que agregan valor a las iniciativas pblicas y contribuyen a la toma de
decisiones de la comunidad y de las instancias polticas
13
.
Las consecuencias e impactos que esta nueva ola desencadenar en los pases de la
regin son insospechadas y amplan el horizonte ms all de la mera simplifcacin
de trmites y de la mayor transparencia de la gestin. en este escenario, el desafo
ms acuciante es orientar hacia el ciudadano los benefcios de la apertura de datos,
de manera real y concreta.
para los pases de amrica Latina es fundamental controlar los riesgos de corrupcin.
al respecto no existe una nica medida correctiva, sino que toda una gama variada
de instrumentos, pblicos y privados, susceptibles de utilizar para reducir los riesgos.
se precisan enfoques multidisciplinarios que faciliten el acceso a la informacin
y a la transparencia, fomenten la divulgacin de la informacin, y racionalicen
las regulaciones internas, eliminando parcelas de poder y espacios donde puede
fructifcar la discrecionalidad. Es clave contar con un nivel de transparencia
satisfactorio durante todo el ciclo de contratacin pblica, a fn de minimizar los
riesgos de fraude y gestin indebida de fondos pblicos. tales herramientas se han
empleado con frecuencia y su uso se est difundiendo en la regin.
La informacin disponible refeja que los pases de la regin estn adoptando
medidas para fomentar la transparencia y fortalecer la integridad, como ocurre en
los casos de Brasil, chile y mxico. el Gobierno de chile es proactivo en materia de
divulgacin de la informacin, dado que promueve la publicacin de documentos
presupuestarios e informes de auditoras, y publica listas de los funcionarios pblicos
y sus salarios. Tambin pone en conocimiento pblico los nombres de los benefciarios
de programas sociales. en este caso se recurre a distintos canales de publicacin,
como portales y pginas Web.
chile y mxico, que destinan entre el 5% y el 6% del piB a la contratacin pblica,
tambin han adoptado medidas para publicar informacin relacionada con la
contratacin pblica en los principales sitios Web del estado. Los pases de la
regin confan tambin en estructuras de controles recprocos, entre ellas las
ofcinas de los contralores generales. Chile se encuentra en un estadio bastante
avanzado, ya que publica los motivos de la concesin de las licitaciones y permite
dar un seguimiento en lnea al gasto en contratacin, algo que solo realiza el 59%
y el 32%, respectivamente, de los pases de la ocde
14
. mxico dispone de un sitio
Web, actualizado con la mayora de la informacin nacional sobre contratacin,
con el fn de aumentar el nmero de transacciones posibles. Este pas tambin
permite efectuar un seguimiento en lnea al gasto en contratacin. en Brasil, el
portal sobre contratacin del Gobierno Federal y el portal sobre transparencia de
la administracin federal pblica son algunos de los sitios que brindan informacin
al pblico, aunque todava no funcionan como ventanillas nicas. al igual que el
caso de chile, en Brasil es posible el seguimiento pblico del gasto en materia de
contratacin. El siguiente paso consiste en la obligacin de revelar los confictos de
inters de los altos mandos encargados de la toma de decisiones.
68
Recuadro 2.4. Mejorar la transparencia en la administracin
pblica: el caso del Gobierno Federal de Brasil
Una serie de acciones para mejorar la integridad y prevenir prcticas corruptas
en la administracin pblica ha adoptado el Gobierno Federal de Brasil durante la
ltima dcada. estas acciones se han concentrado en tres reas: i) el aumento de la
transparencia y la participacin ciudadana en las polticas pblicas; ii) la introduccin
de un sistema de control interno en la prestacin de servicios basado en los riesgos,
y iii) la incorporacin de altos estndares de conducta de los funcionarios pblicos.
La transparencia y la participacin ciudadana en las polticas pblicas se han
incrementado mediante la difusin gratuita y en tiempo real de informacin sobre
el gasto pblico de las polticas y programas del Gobierno, a travs del portal de
transparencia. esto se ha complementado con la obligacin de todos los organismos
pblicos federales de publicar informacin sobre los servicios que prestan, las formas
de acceder a estos y los estndares que se pueden esperar a travs de cartas de
servicios ciudadanos. La participacin ciudadana en la supervisin de las polticas
pblicas se ha visto facilitada a partir de la expansin del nmero de unidades de
ombudsman (ouvidoria), que creci de 40 en 2002 a casi 160 en 2010.
La administracin pblica est introduciendo mecanismos de control interno en la
prestacin de servicios. por ejemplo, se han fortalecido los controles ex ante y ex
post para los acuerdos relativos a la prestacin de servicios pblicos por parte de
las organizaciones de la sociedad civil, y el uso de tarjetas de crdito del Gobierno
Federal para la compra de bienes y servicios fuera de la plataforma.
para contribuir a fomentar altos estndares de conducta en los funcionarios pblicos
se han establecido cdigos de conducta y otros materiales de orientacin, y se han
dictado cursos. tambin se han adoptado acciones para vigilar activamente la conducta
de los funcionarios pblicos a travs de tcnicas de auditora forense que facilitan la
identifcacin de potenciales confictos de inters y situaciones de enriquecimiento
ilcito. adems, el Gobierno Federal ha mejorado la calidad, velocidad e impacto
de la investigacin interna de las violaciones de integridad y malas conductas
administrativas.
Fuente: adaptado de ocde (2011a).
69
Notas
ocde (2011e). 1.
de la cruz, r., c. pineda y c. pschl (2010). 2.
Una amplia mayora de los ciudadanos afrma apoyar la democracia en todos los pases de la regin. La 3.
percepcin generalizada en todos los pases para los que la comisin econmica para amrica Latina y el
caribe (cepaL) dispone de datos es que se ha alcanzado un importante nivel de democracia (cepaLstat
2010).
vase ocde (2010). 4.
datos tomados del Barmetro de las amricas del proyecto de opinin pblica de amrica Latina 5.
(Lapop).
Vase Transparency Internationals Corruption Perceptions Index (CPI) 2010 http://www.transparency.org/ 6.
policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results.
esta seccin se basa en gran medida en ocde (2006 y 2011b). 7.
Muchos de estos aspectos se refejan en las recientes conclusiones de la Reunin Ministerial del Comit 8.
de Gobernanza pblica de la ocde, celebrada en venecia en 2010 (http://www.oecd.org/governance/
ministerial2010).
cepaL (2010). 9.
iLpes (2011). 10.
martner (2008), iLpes (2011). 11.
ocde (2011c). 12.
naser y concha (2011). 13.
ocde (2011e). 14.
70
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ocde, Base de datos sobre las prcticas y procedimientos presupuestarios internacionales.
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71
Resumen
Los pases de amrica Latina y el caribe han avanzado de manera notable en las
ltimas dos dcadas en materia de orden de sus fnanzas pblicas. El aumento de
los ingresos fscales permiti reducir la deuda e incrementar el gasto en inversin
productiva y programas contra la pobreza. La crisis reciente no ha interrumpido
estos avances, dado que el espacio fscal acumulado en los aos de bonanza
permiti fnanciar programas de estmulo fscal similares a los implementados en
pases de la ocde.
Sin embargo, persisten retos importantes para la regin en materia fscal, como los
bajos niveles de impuestos directos personales, la limitada focalizacin del gasto
pblico y el reducido tamao de las transferencias, que explican el escaso papel de
las fnanzas pblicas en la redistribucin del ingreso. En la mayora de los pases
de Amrica Latina, los bajos ingresos fscales representan un freno al desarrollo
de un estado moderno.
Avances en la institucionalidad fscal de la regin podran permitir abordar estos
retos. Se destaca en el captulo la necesidad de estadsticas fscales transparentes
y de marcos fscales que aseguren sostenibilidad, estabilizacin y objetivos de
mediano y largo plazo. Todo esto podra articularse en torno a un pacto fscal que
refuerce la confanza de los ciudadanos en sus gobiernos.
CAPTULO
TRES
La reforma de la poltica fiscal
La reForma de La poLtica FiscaL
72
3.1 Introduccin
Los avances de Amrica Latina y el Caribe en materia de fnanzas pblicas han sido
notables en las dos ltimas dcadas, y no se han interrumpido durante la crisis
reciente, aunque persisten desafos profundos. el nivel de la deuda pblica se ha
reducido y los ingresos fscales han aumentado, lo que ha aminorado las rigideces
presupuestarias, ampliando los espacios fscales. Sin embargo, los niveles de gasto
en programas sociales y de apoyo productivo continan siendo muy dispares entre
y en los pases, como refejo de diseos institucionales diferentes y tambin de
una cobertura insufciente en salud, educacin, proteccin del empleo, pensiones
e infraestructura.
En este captulo se presentan las principales tendencias de las fnanzas pblicas
(seccin 3.2) y sus progresos recientes. Los avances han permitido incrementar
el gasto pblico contribuyendo a la reduccin de la pobreza en amrica Latina y
el caribe, aunque persisten niveles de desigualdad en la distribucin personal del
ingreso bastante ms altos que en otras regiones. Los bajos niveles de impuestos
directos personales, la focalizacin limitada del gasto pblico y el reducido
tamao de las transferencias directas a los hogares ms pobres explican el escaso
papel redistributivo de las fnanzas pblicas (seccin 3.3). Salvo excepciones,
en especial en Amrica del Sur, los bajos ingresos fscales en la mayora de los
pases latinoamericanos constituyen un freno importante al desarrollo de un estado
moderno, que provea los bienes y servicios pblicos necesarios para acelerar el
crecimiento econmico y reducir las desigualdades. La insufciente recaudacin
fscal por los altos niveles de evasin, informalidad y gastos tributarios refeja la
existencia de un contrato social dbil entre los ciudadanos y el estado en la regin.
Para la recuperacin de la confanza de los ciudadanos y el papel transformador del
Estado es necesario establecer un contrato social fuerte mediante un pacto fscal
orientado a resolver los retos socioeconmicos de corto y de largo plazo, indicando
cmo obtener los recursos para lograrlo (seccin 3.4).
La funcin redistributiva de la poltica fscal debe ser intensifcada en los pases con
niveles de desigualdad ms altas. en la mayora de los pases de la ocde, la poltica
fscal tiene la capacidad de reducir signifcativamente la desigualdad de ingresos,
tanto por la importancia de las transferencias a los sectores de menores ingresos
como por la utilizacin de sistemas impositivos progresivos. en los pases de amrica
Latina, la poltica fscal debe adems reducir las brechas de equidad territorial
presentes tanto en pases federales (Argentina y Brasil) como unitarios
descentralizados (Colombia), de gnero e intergeneracionales. Para lograr estos
objetivos se podran fortalecer los programas de transferencias a las personas de
menores ingresos (siguiendo las buenas prcticas de programas condicionados
de salud o educacin en Brasil y mxico) y los pilares solidarios en los sistemas
de proteccin social, en especial en materia de pensiones (con diseos que no
desincentiven la formalidad laboral), as como aplicar polticas estables para
el desarrollo de la infraestructura, innovacin y educacin. se ha de aspirar a
complementar estos programas solidarios con redes de proteccin social ms
completas, que reduzcan la vulnerabilidad de los ciudadanos ante la prdida del
empleo, enfermedad, o jubilacin.
el estado precisa de recursos estables y peridicos para cumplir sus funciones. es
necesario fortalecer la capacidad de estabilizacin macroeconmica, tanto automtica
73
como discrecional, y de regulacin de las economas, ampliar las bases impositivas,
en especial sobre la renta y el patrimonio, reduciendo la evasin, la elusin y las
exenciones, y reforzar la capacidad de la administracin tributaria. cabe tambin
evaluar otras propuestas novedosas en el mbito fscal para elevar la recaudacin,
como los impuestos medioambientales.
La brecha de fnanciamiento fscal en Amrica Latina y el Caribe respecto de la
OCDE es signifcativa. Si bien en esta materia existe una alta heterogeneidad entre
los pases de la regin los del Cono Sur tienen una recaudacin tributaria similar,
en trminos de producto, al promedio de los pases de la ocde, mientras que en
Centroamrica y el Caribe las tasas impositivas son inferiores, la carga fscal es
reducida, la estructura tributaria est sesgada hacia impuestos no progresivos y
los niveles de incumplimiento son signifcativos.
La diferencia principal en la recaudacin tributaria de los pases de la regin con los
de la ocde proviene del menor aporte del impuesto a la renta personal, cuya base es
muy reducida por una combinacin de factores: alta desigualdad en la distribucin
del ingreso, elevada informalidad laboral, multiplicidad de gastos tributarios, fuerte
concentracin de su recaudacin en los sectores asalariados, debilidad de las
administraciones tributarias, prcticas de evasin y baja moral fscal. No obstante,
segn la encuesta de opinin Latinobarmetro, los latinoamericanos que perciben
una mayor calidad de los servicios de salud y educacin justifcan menos la evasin
fscal y consideran en una proporcin inferior que la carga tributaria es excesiva.
para superar esta brecha es conveniente reforzar la capacidad de la administracin
tributaria, ampliar la base del impuesto sobre la renta y elevar la calidad de los
servicios pblicos.
Las bases impositivas se ven limitadas por la extensin de gastos tributarios en
forma de exenciones, deducciones y tasas reducidas. Se necesita una cuantifcacin
y evaluacin tcnica de la efectividad de los gastos tributarios existentes. algunos
de estos podran ser transformados en polticas de gastos, ms transparentes,
en funcin de criterios de efciencia y de capacidad de gestin relativa entre los
departamentos gubernamentales de ingresos y de gastos.
el rol transformador del estado requiere disponer de herramientas ms robustas de
planifcacin y coordinacin de polticas, programas y proyectos. Se debe reforzar
la institucionalidad sobre la base de reglas fscales y marcos de mediano plazo,
avanzar hacia una rendicin de cuentas transparente, contar con mecanismos de
evaluacin de polticas y programas, as como sistemas nacionales de inversin
pblica. complementariamente, los recursos humanos deben fortalecerse
mediante el desarrollo de un cuerpo de funcionarios profesionales bien formados
y motivados.
Un reto importante para los Estados de la regin es recuperar la confanza de la
ciudadana. La articulacin de un pacto fscal que refuerce el contrato social entre
los ciudadanos y el estado puede ser fundamental al respecto. este pacto puede
ser global, o concentrado en un sector, como la educacin, el empleo, la proteccin
social o la infraestructura, o estructurado en torno a una idea convocante como la
igualdad, la seguridad ciudadana o la lucha contra la pobreza o el hambre. al poder
legislativo le cabe un papel clave en la construccin de este pacto, en la defnicin
de las polticas pblicas y en su articulacin con el presupuesto, y en la negociacin
de reformas tributarias para mejorar los sistemas impositivos.
74
3.2 Principales tendencias de las finanzas
pblicas en la regin
El progreso que ha logrado la regin en materia de fnanzas pblicas en la ltima
dcada, a pesar de la crisis reciente, es destacable. Se ha alcanzado mayor efciencia
del gasto pblico en especial en su capacidad de reduccin de la pobreza y mejora
de la redistribucin del ingreso. esto ha sido posible por el aumento del ingreso
fscal y la reduccin del nivel de deuda pblica. Esta ltima, adems de disminuir
como proporcin del piB (de cerca de 80% a principios de los aos noventa a 30%
en los aos recientes), experiment un cambio en su composicin, al aumentar
su componente interno (Grfco 3.1A). Igualmente importante ha sido el aumento
de la inversin y el gasto social en casi todos los pases de la regin durante la
dcada de 2000.
Grfco 3.1. Amrica Latina y el Caribe (19 pases): aumento del
espacio fscal, 1990-2010

a. deuda bruta pblica del sector pblico B. Gasto pblico
no fnanciero (En porcentajes del PIB)
Nota: promedio simple de amrica Latina y el caribe. el promedio del gasto pblico no incluye cuba.
Fuente: elaborado a partir de datos de cepaLstat estadsticas e indicadores econmicos.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510542
La generacin de supervits primarios durante la reciente fase de expansin del
producto (2003-2008) ayud a reducir el nivel de deuda pblica como porcentaje
del piB en los pases de la regin, a lo que tambin contribuyeron el crecimiento
econmico, los ajustes discrecionales y, en menor medida, la revaluacin de las
monedas y la cada de las tasas de inters. este periodo se caracteriz por un
fuerte desendeudamiento pblico generalizado mediante la aplicacin de polticas
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Deuda externa Deuda interna
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Gasto corriente Gasto de capital
17,2%
18,9%
2,3%
15,2%
3,8%
5,0%
75
discrecionales y a travs de reglas
1
, lo que permiti a los pases abordar la crisis
en mejores condiciones y constituye un factor explicativo de la dinamizacin que
se registra en 2010 y 2011.
El aumento del dfcit pblico posterior a la crisis fnanciera internacional que
comenz en 2008 no condujo en la regin a elevar la incidencia de la deuda pblica
bruta como porcentaje del piB, contrariamente a lo ocurrido en la mayora de los
pases de la OCDE. Este dfcit se fnanci en su mayor parte con activos fnancieros
existentes. aunque la crisis deterior el balance del sector pblico, las perspectivas
son ms bien de una recuperacin rpida de los ingresos fscales, al menos en gran
parte de amrica del sur.
A partir de los mayores ingresos fscales, en la mayora de los pases de Amrica
Latina se ha podido incrementar el gasto pblico desde 1990, elevando el promedio
de la regin seis puntos porcentuales del PIB (Grfco 3.1B). El gasto de capital
ha aumentando vigorosamente desde una base mnima en 1990 (2% del piB)
hasta representar en 2009 cerca de un 5% del piB en la regin. en materia de
gasto corriente, el promedio regional del pago de intereses de la deuda pblica
como porcentaje del total cay de un 15% a un 7%, en un refejo de la reduccin
total de la deuda y de cambios favorables en su costo y perfl de vencimientos.
esto ha generado una disminucin de las rigideces presupuestarias y, por tanto, la
ampliacin del espacio fscal.
dadas las brechas en infraestructura de la regin, la inversin pblica es un indicador
importante de la calidad del gasto. respecto de 1990, en Bolivia (estado plurinacional
de), Chile, Ecuador, Panam y Per se han recuperado signifcativamente los niveles
de gastos de capital. el nuevo desafo que se plantea en estos pases es la evaluacin
de la calidad y relevancia de este gasto en inversin. para abordarlo, los sistemas
nacionales de inversin pblica han adquirido un papel preponderante en estos
pases. en cambio, en colombia, costa rica, Hait, repblica dominicana, mxico
y Uruguay se ha registrado un proceso de desinversin, o de menor crecimiento de
este tipo de gastos, si bien sus planes de desarrollo incorporan metas ambiciosas
de expansin de la infraestructura pblica para los prximos aos, que podran
revertir esa evolucin.
Los niveles de gasto pblico social continan siendo muy dispares (Grfco 3.2),
lo que refeja la diversidad de modalidades de provisin de bienes y prestacin de
servicios pblicos, en especial en pensiones y salud, y tambin el escaso grado de
cobertura en bienes pblicos esenciales en algunos pases. no obstante, en trminos
agregados, la regin registra avances notables en esta rea, con un aumento
promedio superior a 5 puntos del piB
2
.
aunque el gasto a nivel subnacional como proporcin del piB es en los pases de
la regin algo menos de la mitad del que tienen los pases de la ocde (9,5% y
18,6% del PIB, respectivamente), los ingresos propios son reducidos (Grfco 3.3),
lo que produce fuertes desequilibrios verticales. en muchos pases, los estados,
provincias, regiones y municipios dependen estrechamente de las transferencias del
gobierno central. existen brechas territoriales amplias en trminos de ingreso per
cpita, que revelan profundos desbalances horizontales. sin embargo, el alcance
de los mecanismos fnancieros de compensacin es limitado en Amrica Latina, en
contraste con los existentes en muchos pases de la ocde, por lo que no se mitigan
las disparidades territoriales.
76
Grfco 3.2. Pases de Amrica Latina y el Caribe y promedio de la
OCDE: estructura del gasto social por sectores, 2008
a b
nota:
a
cobertura institucional del sector pblico no financiero en argentina, Bolivia (estado plurinacional de) y Brasil;
sector pblico total en costa rica y per; gobierno central en chile, colombia, cuba, ecuador, el salvador,
Guatemala, Honduras, panam y repblica dominicana; gobierno central consolidado en Uruguay; gobierno
central presupuestario en mxico, nicaragua, paraguay y venezuela (repblica Bolivariana de).
b
ltimo dato disponible en argentina (2007), Bolivia (estado plurinacional de) (2006), ecuador (2006), el
salvador (2007), Honduras (2006), panam (2007), repblica dominicana (2007) y venezuela (repblica
Bolivariana de) (2006).
Fuente: elaborado a partir de datos cepaLstat, estadsticas e indicadores sociales y ocde cuentas nacionales.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510561
Grfco 3.3. Amrica Latina y el Caribe y la OCDE: recaudacin
tributaria por nivel de gobierno y categora de impuestos, 2008
Fuente: elaborado sobre la base de datos de revenue statistics in Latin america, cepaL-ciat, ocde.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510580
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Subnacional Central Subnacional Central
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O
C
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Educacin Seguridad social Vivienda Salud
77
Amrica Latina y el Caribe enfrenta importantes retos en materia fscal: una carga
tributaria en general baja, una estructura sesgada hacia impuestos no progresivos y
niveles signifcativos de incumplimiento en el pago de impuestos
3
. en comparacin
con los pases de la ocde, en la mayora de los pases de la regin la carga
impositiva actual limita la capacidad de accin de la poltica fscal por la va del
gasto (Grfco 3.4). Al respecto, no existen frmulas nicas para todos los pases
4
.
por ejemplo, en Guatemala, per y repblica dominicana la menor carga tributaria
representa una restriccin para elevar el gasto pblico, mientras que en economas
como argentina y Brasil podra ser prioritario apuntar hacia una mayor calidad de
la asignacin del gasto y su efcacia.
Grfco 3.4. Amrica Latina y la OCDE: ingresos pblicos tributarios
y no tributarios y gasto social, 2008
(en porcentaje del piB)
Nota: Las estadsticas se refieren al sector pblico no financiero en el caso de argentina, colombia, costa rica,
el salvador, mxico y venezuela (repblica Bolivariana de); gobierno general en Brasil, chile y per; y gobierno
central en Guatemala, repblica dominicana y Uruguay; b) La recaudacin de impuestos en mxico incluye
ciertas partidas de ingresos provenientes de la produccin de hidrocarburos.
Fuente: elaborado a partir de datos de cepaLstat y de revenue statistics in Latin america, cepaL-ciat-ocde.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510599
esta menor presin tributaria en amrica Latina y el caribe respecto a los pases
de la ocde no se explica solo por el menor nivel de desarrollo. Los pases ms
desarrollados tienden a contar con un sector pblico proporcionalmente ms grande
y con una carga tributaria mayor. no obstante, en diversos estudios que controlan
por el nivel de desarrollo se refeja que la recaudacin potencial para los pases
de la regin es considerablemente ms alta que la recaudacin efectiva
5
. esto se
explica por la importancia que tienen las actividades productivas relacionadas
con materias primas (originan ingresos pblicos no tributarios que pueden hacer
menos necesaria una mayor recaudacin impositiva), el nivel de informalidad en
el mercado laboral, la evasin, y los diferentes diseos de las reformas de salud
y pensiones (estas ltimas impactan signifcativamente sobre la recaudacin del
impuesto a la renta personal y las contribuciones a la seguridad social de trabajadores
y empleadores).
7,1
8,0 8,1
11,1
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12,6
13,2 13,4
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Ingresos tributarios Ingresos no tributarios Gasto pblico social
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Recuadro 3.1. Estadsticas tributarias en Amrica Latina
al comparar los sistemas tributarios de los pases de amrica Latina con los de
la ocde se encuentran diferencias amplias en trminos de nivel y de estructura.
mientras que la carga tributaria es del 34,8% del piB para los pases de la ocde en
2008, medida en una seleccin de pases de amrica es en promedio del 20,6%.
adems, en relacin con la ocde, amrica Latina muestra una baja recaudacin de
impuestos directos, compensada por mayores ingresos procedentes de impuestos
indirectos. considerando la alta relacin entre los espacios de poltica de un gobierno
y el nivel y estructura de sus ingresos fscales, conocer las razones que explican esta
diferencia puede ayudar al diseo de las reformas de poltica fscal.
con el objetivo de proporcionar mejores estadsticas para realizar comparaciones
internacionales, el centro de poltica y administracin tributaria y el centro de
desarrollo de la organizacin para la cooperacin y el desarrollo econmicos
(ocde), la comisin econmica para amrica Latina y el caribe (cepaL) y el
centro interamericano de administraciones tributarias (ciat), en consulta con el
Banco interamericano de desarrollo (Bid), estn realizando en forma conjunta un
proyecto de elaboracin de estadsticas tributarias en amrica Latina, para que sean
homologables entre s y con las de los pases de la ocde.
Este proyecto tiene como fnalidad proporcionar datos comparables a nivel
internacional sobre la recaudacin tributaria, distinguiendo segn tipos de impuesto y
subniveles de gobierno en 12 pases de la regin Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
costa rica, el salvador, Guatemala, mxico, per, repblica dominicana, Uruguay y
Venezuela (Repblica Bolivariana de), desde 1990 hasta el presente. La muestra de
pases seleccionados representa en torno al 90% del piB y de la poblacin regional.
en este trabajo, los datos obtenidos, procedentes de publicaciones de los gobiernos
latinoamericanos y en algunos casos de las organizaciones participantes, se han
editado y reclasifcado de acuerdo con la metodologa defnida en la publicacin
Revenue Statistics de la ocde, posibilitando las comparaciones consistentes entre
los sistemas tributarios de los pases de amrica Latina y, por primera vez, tambin
entre estos y los de la ocde.
La principal tarea en el diseo de la nueva base de datos fue recopilar la informacin
tributaria, asignando cada partida de ingreso pblico segn el nuevo marco analtico,
mediante la determinacin de la naturaleza de cada impuesto y su consiguiente
clasifcacin. Se hizo hincapi en el anlisis de la legislacin y los marcos regulatorios de
los sistemas fscales de los pases involucrados, a fn de establecer si una determinada
categora especfca de ingresos es o no tributario y, en caso afrmativo, clasifcarlo
de acuerdo a la base fscal correspondiente. Entre las organizaciones involucradas
han tenido lugar discusiones exhaustivas para lograr acuerdos en una metodologa
comn. adems, se realizaron esfuerzos especiales para recopilar datos al nivel de
gobiernos subnacionales o sistemas de seguridad social, dadas las limitaciones de
cobertura de ciertas unidades institucionales.
este trabajo ha permitido la generacin de una base de datos de alta calidad, con
gran nivel de detalle e internacionalmente comparable. La publicacin Estadsticas
tributarias en Amrica Latina representa el primer resultado de un programa ms
amplio de la ocde (iniciativa Lac) para promover el dilogo sobre polticas y la
revisin entre pares en la regin, apoyado inicialmente por espaa, mxico y chile. La
continuidad de esta iniciativa en los prximos aos, incluida la posible ampliacin de
las estadsticas tributarias en la regin a ms pases, junto con la eventual creacin
en paralelo de una base de datos de gasto pblico, as como de redes de dilogo
entre los gestores de estas polticas, enriquecern el debate pblico sobre la poltica
fscal en Amrica Latina.
79
menos de un tercio de la recaudacin en amrica Latina corresponde a impuestos
directos, mientras que el grueso de la carga recae en impuestos al consumo y otros
impuestos indirectos. La carga tributaria promedio de los pases latinoamericanos
es prcticamente la mitad de la que registran los pases de la ocde. tal diferencia
se explica, sobre todo, por la baja recaudacin de los impuestos directos (sobre la
renta y a la propiedad) como proporcin del piB. en promedio, la carga tributaria
directa de los pases de amrica Latina es inferior a 9 puntos del piB con respecto
a la que tienen los pases desarrollados. La carga tributaria directa (en relacin al
piB) en amrica Latina es incluso inferior a la vigente en varios pases de frica
(Grfco3.5).
Grfco 3.5. Comparacin internacional del nivel y estructura de la
carga tributaria, diversos aos recientes
Nota: entre parntesis se indica el nmero de pases considerados. el ao tomado fue 2008 en la ocde, Unin
europea y estados Unidos; 2004-2009 en asia en desarrollo; 2002-2009 en frica subsahariana; 2009 en
amrica Latina.
Fuente: pases de la ocde, base de datos de OECD Revenue Statistics. pases
de asia en desarrollo y frica subsahariana, imF Government Finance Statistics.
pases de amrica Latina, clculos en base a cifras oficiales de cada pas.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510618
La mayor parte de la recaudacin por impuesto sobre la renta proviene de rentas de
sociedades, en contraste con la experiencia en la ocde donde se origina en la renta
personal. mientras que en trminos de impuestos sobre las rentas de sociedades,
la recaudacin en la regin est cerca de la media de los pases desarrollados
(3,4% frente a 3,9% del PIB, respectivamente), en lo que se refere al impuesto
a la renta personal, amrica Latina est muy lejos de los pases miembros de la
ocde. en este ltimo caso, los pases latinoamericanos obtienen en promedio solo
un 1,5% del piB (incluso el pas con mayor recaudacin por el impuesto sobre la
renta personal del que existe informacin disponible, Uruguay, solo obtiene un 2,2%
del piB) en comparacin con las economas de la ocde donde su valor supera el
9% del producto.
La base del impuesto sobre la renta en amrica Latina es muy limitada dada la
combinacin de alta desigualdad en la distribucin de ingreso, elevada informalidad
laboral, multiplicidad de gastos tributarios y evasin. La mayor parte del impuesto
sobre la renta personal proviene de trabajadores asalariados, como consecuencia
principalmente de las mayores posibilidades de evasin y elusin de los trabajadores
independientes y por el tratamiento preferencial que reciben las rentas del capital en
la gran mayora de los pases. este hecho, tambin evidente en las economas de la
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Unin
Europea
(15)
Estados Unidos OCDE (30) frica
Subsahariana
(9)
Amrica Lana
(19)
Asia en
desarrollo (10)
Carga tributaria directa Carga tributaria indirecta Carga seguridad social
80
ocde, se ve compensado en las economas desarrolladas por una mayor capacidad
de control de un mayor nmero de contribuyentes (dada la menor informalidad),
y por la otra, el mayor nivel de ingreso per cpita (o familiar) permite que un
porcentaje mayor de la poblacin est sujeto a la imposicin a la renta.
en amrica Latina, a excepcin de mxico, los ingresos de la mayor parte de los
individuos se encuentran por debajo del mnimo imponible del impuesto sobre la
renta personal
6
. en trminos generales, una familia con ingresos laborales comienza
a ser pagadora neta del impuesto sobre la renta personal cuando gana ms de
dos veces el ingreso mediano del pas, mientras que en el promedio de la ocde
este lmite se sita en torno a la mitad de este ingreso. ello implica que solo una
minora de los hogares en amrica Latina (entre el 10% y el 30% de los hogares
con ingresos laborales) soporta toda la carga fscal del impuesto a la renta personal
7
.
adems, en la gran mayora de los pases se da un trato preferencial a las rentas de
capital, que reducen la base imponible y aumentan la complejidad de los sistemas
tributarios, incidiendo en la equidad horizontal
8
.
Las tasas de incumplimiento en el pago del impuesto sobre la renta son muy
elevadas, por lo que su control supone un desafo fundamental en amrica Latina.
estas tasas varan entre un 40% y un 65%, aproximadamente, lo que representa
una brecha de entre 4 y 5 puntos del piB en el promedio de los pases
9
. La evasin
afecta tanto a la equidad horizontal (contribuyentes con igual capacidad de pago
terminan tributando una variedad de impuestos diferentes) como a la equidad
vertical (contribuyentes con mayor capacidad de pago terminan tributando menos
de lo que proporcionalmente les correspondera respecto de aquellos con menor
capacidad de pago). Las personas de mayores ingresos pueden acceder con ms
facilidad a asesoras profesionales que con frecuencia promueven estrategias de
elusin tributaria o reducen los riesgos del incumplimiento. incrementar las tasas
impositivas sin un control adecuado podra traducirse en una expansin de las
actividades ocultas si empresas y trabajadores se desplazan desde el sector formal
hacia el informal, difcultando an ms la capacidad de los gobiernos de recaudar
recursos. para combatir la evasin, que tiene un carcter cada vez ms global, es
necesario fomentar la transparencia y cooperacin internacional, sobre la base de
instancias de dilogo en materia de legislacin tributaria.
Las contribuciones sociales percibidas por el estado son reducidas en muchos pases
de la regin debido a la puesta en marcha de sistemas de pensiones privados y a
la informalidad laboral. ante las perspectivas de incremento del gasto pblico por
el envejecimiento demogrfco y las desigualdades derivadas de la existencia de
una multiplicidad de sistemas, en amrica Latina se opt generalmente por realizar
una reforma estructural de los sistemas de pensiones de reparto y se introdujeron
cuentas obligatorias de capitalizacin individual gestionadas por el sector privado.
Las diferencias institucionales en esos sistemas tienen impacto en los niveles de
recaudacin: sistemas sustitutivos en Bolivia (estado plurinacional de), chile, el
salvador, mxico y repblica dominicana (en las que el antiguo sistema pblico
se cierra a menos afliados); sistemas paralelos en Colombia y Per (donde los
trabajadores pueden elegir entre uno u otro) y sistemas mixtos en costa rica
y Uruguay (donde la pensin proviene de ambos sistemas). en todos los casos,
los afliados al nuevo sistema entregan sus contribuciones personales a su fondo
de pensin, y no al sector pblico (en algunos pases se eliminaron tambin las
contribuciones empresariales). adems, la introduccin de estas cuentas no se
tradujo en un aumento de la participacin en los sistemas como se prevea, en
especial de los grupos de ingresos bajos y medios ms afectados por el desempleo
y la informalidad
10
.
Las bases impositivas y la recaudacin fscal se ven limitadas por la extensin de
diversos gastos tributarios en Amrica Latina, sobre los que existe insufciente
informacin y faltan evaluaciones tcnicas. De acuerdo a estimaciones ofciales,
los gastos tributarios varan ampliamente entre los pases de la regin. algunos
tienen cifras en torno al 2% del piB (argentina y per), otros en el rango de
81
3% a 5% del piB (Brasil, chile, colombia y ecuador), mientras que en mxico y
Guatemala son 5,4% y 8,6% del piB, respectivamente
11
, con niveles y varianzas
similares a los observados en la ocde. si bien en su origen dichos gastos tributarios
estaban orientados a fomentar la inversin domstica y fornea, con el tiempo se
diversifcaron los objetivos y las exenciones abarcaron nuevos gravmenes
12
. en
Brasil, Guatemala y mxico se registra una concentracin marcada de los gastos
tributarios en el impuesto a la renta, a diferencia de argentina, colombia y ecuador,
donde tienen mayor peso las concesiones del iva. paulatinamente, en la regin se
est coincidiendo en la conveniencia de identifcar y estimar los gastos tributarios
de forma homologable entre los pases (con sufciente desagregacin por tipo de
tributo, sector de actividad, regin de destino, nivel de gobierno y grupo de ingreso),
evaluar su efectividad e incorporarlos al ciclo presupuestario
13
.
el aumento de los ingresos tributarios en las ltimas dcadas en amrica Latina
proviene del fortalecimiento de la recaudacin de los impuestos sobre bienes y
servicios (en especial el IVA) y del impuesto sobre la renta de sociedades (Grfco 3.6).
el impuesto al valor agregado (iva) se adopt muy tempranamente en la mayora
de las economas de la regin para sustituir los impuestos sobre las ventas en
cascada; sta fue la reforma fscal ms importante en la dcada de los ochenta y
a principios de los noventa. a partir del ao 2000 esto se ha complementado con
el incremento de los ingresos procedentes de impuestos sobre la renta, debido al
aumento de los precios de productos primarios, que afect signifcativamente en
la tributacin asociada a la explotacin de recursos naturales en algunos pases
de la regin, y a la introduccin o el desarrollo de regmenes simplifcados para
pequeos contribuyentes y los impuestos de la propiedad sobre la base de ingresos
presuntos. Tal tendencia contrasta con la disminucin de impuestos especfcos
sobre el consumo, como consecuencia de los procesos de liberalizacin comercial
y la reduccin de la variedad de bienes y servicios sujetos a impuestos especiales.
adems, durante este periodo han surgido impuestos sobre bases extraordinarias,
como dbitos y crditos bancarios e impuestos a las transacciones fnancieras
14
.
el aumento en los ltimos aos de los precios internacionales de las materias primas
ha impactado al alza sobre ciertos ingresos fscales en la regin, principalmente
Grfco 3.6. Estructura tributaria de Amrica Latina y recaudacin
total de la OCDE, 1990-2009
Fuente: elaborado a partir de datos de cepaLstat y oecd revenue statistics 1965-2009 (ocde, 2010).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510637
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Ingreso, ulidades y ganancias de capital Propiedad
Impuestos generales sobre bienes y servicios Impuestos especcos sobre bienes y servicios
Comercio y transacciones internacionales Seguridad social
Otros impuestos directos Otros impuestos
Recaudacin total OCDE
82
asociados al petrleo (colombia, ecuador, mxico y venezuela (repblica Bolivariana
de)), minerales (chile y per) y alimentos (argentina y per). en este incremento
de los recursos fscales ha incidido tambin la incorporacin de nuevos instrumentos
tributarios. En el caso de los productos agropecuarios, Argentina ha fnanciado
una buena parte de sus gastos con los recursos generados por los derechos de
exportacin. en otros pases se crearon nuevos instrumentos para recaudar ms
impuestos provenientes de las utilidades por la explotacin de recursos no renovables.
son los casos del impuesto directo sobre los hidrocarburos y derivados y el impuesto
a las utilidades extraordinarias, en Bolivia (estado plurinacional de); el impuesto
especfco (royalty) a la actividad minera, en chile; la Ley reformatoria a la Ley de
Hidrocarburos, en ecuador, y el aumento de regalas e impuesto a la renta sobre
el sector petrolero en venezuela (repblica Bolivariana de).
existe una gran heterogeneidad en los pases de la regin respecto al nivel de
tributacin. Un primer grupo de pases (en especial del cono sur) registra mayor
recaudacin, en niveles cercanos al promedio de los pases de la ocde. Un segundo
grupo de pases (principalmente de centroamrica y el caribe) presenta cifras ms
bajas. La carga tributaria sobre el piB vara entre el 9,2% en Hait y el 35,4% en
Brasil. tomando como referencia la recaudacin potencial en funcin del piB per
cpita, destaca el caso de mxico donde la presin tributaria es menos de la mitad
de lo que su nivel de desarrollo sugerira. otros pases cuya carga tributaria se sita
por debajo de este nivel son ecuador, Guatemala, panam y venezuela (repblica
Bolivariana de). a excepcin de Guatemala, en los otros tres pases hay ingresos
no tributarios (provenientes del petrleo o del canal de panam) que compensan
parcialmente este bajo nivel de recaudacin tributaria
15
.
En cambio, en la estructura de la carga fscal existe menos heterogeneidad entre
los pases de amrica Latina y el caribe. en materia de tributacin directa, si se
excluyen las contribuciones a la seguridad social, destaca mxico como el nico
pas de la regin donde sobre el 60% de los ingresos tributarios provienen del
impuesto a la renta, mientras que la recaudacin del iva es la segunda ms baja
(en proporcin al piB) de la regin. Le siguen en importancia otros pases donde
los ingresos generados a partir de impuestos a la renta y al patrimonio se sitan
entre el 40% y el 50% del total recaudado, como chile, colombia, panam, per
y venezuela (repblica Bolivariana de), todas economas especializadas en la
explotacin de recursos naturales y donde esta mayor participacin se relaciona con
la tributacin sobre la renta de las empresas dedicadas a este tipo de actividades.
en el otro extremo, con una importancia de los impuestos directos inferior al 20%,
estn Hait y paraguay, pases que se encuentran entre los ms pobres de la regin,
lo que limita las bases imponibles de estos tributos.
La gran heterogeneidad en la distribucin territorial de la riqueza y la actividad
econmica en los pases de amrica Latina explica en buena medida las enormes
diferencias en la recaudacin. en los ltimos aos, al igual que en los gobiernos
centrales, los niveles subnacionales han mejorado sus cuentas pblicas, alcanzando
supervits y reduciendo sus niveles de endeudamiento. esta mejora tiene, sin
embargo, un estrecho vnculo con la evolucin positiva que han registrado las
transferencias intergubernamentales basadas en el crecimiento de la actividad y el
incremento de los precios de los recursos naturales. desde un punto de vista ms
estructural, un rea de desarrollo potencial de los gobiernos subnacionales para
recaudar tributos propios lo constituira el impuesto predial (sobre bienes inmuebles).
su recaudacin se sita en promedio alrededor del 0,4% del producto, la quinta
parte de lo percibido en los pases desarrollados. se podra fortalecer el impuesto
sobre los bienes inmobiliarios, mediante menores exenciones, la eliminacin de las
amnistas fscales, as como con mejoras en la administracin tributaria basadas
en el uso de las nuevas tecnologas, como por ejemplo, en actividades de catastro,
actualizacin del valor de las propiedades y la propia cobranza del impuesto
16
.
83
3.3 Poltica fiscal y desigualdad de ingresos
Los bajos niveles de recaudacin de impuestos directos personales, la limitada
focalizacin del gasto pblico y el reducido tamao de las transferencias directas
a los hogares ms pobres explican el exiguo papel redistributivo de las fnanzas
pblicas en la regin. el nivel de desigualdad en la distribucin personal del
ingreso en amrica Latina es sustancialmente ms alto que en otras regiones del
mundo, con un ndice de Gini medio de 0,53. el pas menos desigual de la regin
es ms desigual que cualquier pas de la ocde no latinoamericano, de oriente
medio y frica del norte. recientes estudios
17
indican que desde el ao 2000 se
advierte una cierta disminucin de la desigualdad, como resultado del aumento
del gasto social, y en especial por el impacto de los programas de transferencias
condicionadas (Jefas y Jefes del Hogar en argentina, Bolsa Escola y Bolsa Familia
en Brasil, Progresa y Oportunidades en mxico, y prestaciones en especie en per),
as como de los mayores salarios por aos adicionales de estudio. no obstante,
este ltimo factor es temporal, mientras que la mayor parte del gasto pblico
contina siendo neutral o incluso regresivo.
La estructura impositiva en amrica Latina no favorece el papel distributivo
que pueden cumplir las fnanzas pblicas. Existe un casillero fscal vaco en
la regin, que s es ocupado por los pases ms desarrollados, puesto que los
pases latinoamericanos con tasas tributarias elevadas (argentina, Brasil y Uruguay,
por ejemplo) tienen, igualmente, una composicin sesgada hacia los impuestos
indirectos
18
. desde la perspectiva distributiva, las evaluaciones existentes sobre
el iva y el impuesto a la renta en tres pases de la regin (ecuador, Guatemala y
paraguay), muestran que el primero es principalmente regresivo, mientras que el
segundo es progresivo, pero representa un menor porcentaje de la recaudacin
total
19
. en general, mientras que en los pases industrializados la distribucin del
ingreso mejora efectivamente a travs de los impuestos y gastos, en los pases
en desarrollo no se cuenta con polticas redistributivas adecuadas para lograr un
grado de igualdad comparable al de los primeros
20
.
Medido por el coefciente de Gini, el nivel de desigualdad de ingresos en Amrica
Latina antes de impuestos, transferencias y servicios pblicos no est demasiado
lejano del que tienen los pases de la ocde
21
. en cambio, las diferencias son
muy amplias despus de que se incluyen los efectos de la limitada redistribucin
efectiva del sistema fscal y de las prestaciones econmicas y sociales en la regin
(Grfco 3.7).
El efecto redistributivo de la poltica fscal en Chile y Mxico es diferente al que se
registra en el resto de los pases de la ocde. La baja redistribucin efectiva del
sistema fscal en estos dos pases se explica en gran medida por el limitado efecto
de las transferencias en efectivo. La reduccin del ndice de Gini que se logra en
la ocde por este concepto es de 8 puntos porcentuales mientras que la que se
registra en chile y mxico es inferior a 2 puntos. esto se relaciona con el menor
gasto social en la regin en instrumentos de esta ndole (en los pases de la ocde
el gasto social en transferencias en efectivo es equivalente a cerca de 12% del piB
en comparacin con 6% y 3% del piB en chile y mxico, respectivamente). adems,
el efecto conjunto de las contribuciones a la seguridad social e impuestos a la renta
tiene una mayor incidencia en la disminucin del ndice de Gini en los pases de la
ocde. mientras que en el grupo de pases industrializados esta disminucin es en
promedio de alrededor de 3,5 puntos, en chile es de aproximadamente 1,0 puntos
y en mxico de 2,0 puntos del ndice de Gini.
84
Grfco 3.7. Amrica Latina y la OCDE: ndices de Gini antes y
despus de impuestos y gastos pblicos
Fuente: ocde (2008a) para los pases de la ocde no latinoamericanos, ocde (2008b) para argentina,
Brasil, colombia y per, y estimaciones sobre la base de encuestas de hogares para chile y mxico.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510656
3.4 Hacia un contrato social fuerte y un
pacto fiscal mejorado
3.4.1 Bases para el fortalecimiento del contrato social
Los altos niveles de desigualdad y la baja redistribucin en amrica Latina contrastan
con lo que se seala en la teora econmica. cuando la desigualdad antes de
impuestos y las transferencias gubernamentales son altas, la teora del votante
mediano sostiene que la democracia debera inducir a los gobiernos a aumentar sus
ingresos y redistribuir signifcativamente
22
. en esta situacin, el votante mediano
se benefciara tanto de los impuestos progresivos sobre la renta, que afectaran
particularmente a los votantes con ingresos superiores a los suyos, como de las
transferencias y los gastos progresivos, que le favoreceran especialmente.
La democracia sera en este caso una condicin necesaria pero no sufciente para
tener un sector pblico ms amplio y polticas ms redistributivas en pases de
ingreso medios y bajos, incluso en contextos de alta desigualdad. Las preferencias
por la redistribucin se derivan de numerosas fuentes, desde el pasado individual
(las experiencias y percepciones de movilidad pueden incidir en las actitudes polticas
hacia la redistribucin), el sistema poltico, la organizacin familiar y los valores
culturales y sociales predominantes a nivel nacional y regional
23
.
ciertos retos persisten: acelerar las mejoras en la calidad de las democracias,
avanzar hacia sistemas presupuestarios efcientes y fortalecer la capacidad de la
administracin tributaria. Una democracia que no consigue canalizar adecuadamente
la voluntad popular puede favorecer la aparicin de bases impositivas erosionadas
y/o capturas del gasto social
24
. La capacidad de la administracin fscal es otro
factor limitante.
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Ingreso de mercado
Despus de transferencias en efecvo e impuestos
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Ingreso de mercado
+ Transferencias en efecvo
- Impuestos a la renta + Educacin (especie)
+ Salud (especie)
85
La debilidad de algunas de estas instituciones se refeja en una baja moral fscal
y un escaso apoyo social hacia reformas fscales ambiciosas. En promedio, los
ciudadanos de Amrica Latina tienen casi tres veces ms probabilidades de justifcar
la evasin de impuestos (20% en comparacin con 7% en los pases de la ocde)
y solo un 34% de los encuestados en amrica Latina considera que la evasin de
impuestos es siempre perjudicial en contraste con el 62% que se registra en los
pases de la OCDE (Grfco 3.8)
25
.
Grfco 3.8. Moral fscal en Amrica Latina y la OCDE: cree que
engaar en los impuestos es justifcable?
(en porcentajes)
Fuente: elaboracin a partir de datos de Latinobarmetro 2008 y World values survey.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510675
Esta baja moral fscal ha sido atribuida tradicionalmente a la corrupcin
26
y a las
percepciones pesimistas sobre la justicia social, la igualdad de oportunidades y la
movilidad
27
. ante su presencia, el pacto social est en consecuencia incompleto.
Los ciudadanos en amrica Latina tienden a elegir servicios provistos por el sector
privado como salud y educacin desde el momento en que se lo pueden permitir.
El principio de sufciencia de los sistemas tributarios estara fundamentalmente
orientado a la bsqueda de fuentes que fnancien servicios pblicos con estndares
de calidad mnimos
28
. en cambio, en las sociedades con mayores ingresos, los
ciudadanos son ms conscientes de los impuestos que pagan y demandan una
mayor calidad en la prestacin de los servicios pblicos.
no obstante, existen razones para mantener cierto optimismo sobre las perspectivas
de fortalecer el contrato social en la regin. Basndose en las encuestas de
percepciones a ciudadanos latinoamericanos, diferentes estudios destacan que
han crecido la valoracin positiva del esfuerzo, el benefcio de la educacin y la
responsabilidad compartida del estado y las personas, as como la disposicin de
pagar ms impuestos para fnanciar esquemas de proteccin social
29
.
de acuerdo a estas encuestas, los latinoamericanos que perciben una mayor calidad
de los servicios pblicos (en particular, de salud y educacin), justifcan menos la
evasin fscal y consideran en una proporcin inferior que la carga tributaria es
excesiva. adems, incluso aquellos ciudadanos que han progresado y/o tienen
expectativas de que sus hijos avancen ms en trminos sociales y econmicos
afrman que los buenos ciudadanos deben pagar impuestos y rechazan que los
impuestos actuales sean demasiado elevados. Finalmente, aquellos ciudadanos con
un mayor nivel de educacin justifcan menos la evasin y aceptan en promedio
una carga fscal superior
30
.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
OCDE Amrica Lana
Nunca juscable Juscable
86
en consecuencia, para que los ciudadanos incrementen su demanda y apoyo a los
servicios pblicos, las reformas fscales deben apuntar a mejorar la calidad y la
gestin de estos. tal orientacin puede generar un ambiente ms propicio para
la expansin del gasto pblico y de los ingresos impositivos necesarios para su
fnanciamiento. Si se asume que existe una predisposicin de los estratos de poblacin
de ingresos medios a apoyar polticas de consenso y reformas tributarias cuando
son acompaadas por mejores servicios pblicos, su papel en un nuevo contrato
social es fundamental
31
. La legitimidad debe construirse desde el propio estado,
mediante el uso de instrumentos transparentes y participativos de planifcacin
del propio sector pblico
32
.
El xito de la reforma fscal depende de que se tenga en consideracin este vnculo
entre impuestos y gastos, y se sustente en las lecciones que dejan experiencias
internacionales. Las reformas tributarias progresan cuando sus cimientos estn
slidamente fundados (con anlisis previos y evaluaciones ex post, transparentes
y con un enfoque global), se han adaptado al pas (en especial en lo relativo a los
periodos de transicin que requiere su puesta en marcha) y cuentan con un claro
liderazgo y apoyo de las instituciones nacionales
33
. asimismo, las reformas deben
tener en cuenta el impacto de los niveles de tributacin y su estructura sobre el
crecimiento econmico de largo plazo
34
.
3.4.2 Hacia un pacto fscal mejorado
Un pacto fscal puede asimilarse a un contrato complejo, cuyas clusulas contienen
consensos respecto de lo que puede y debe o no hacer el Estado en materia
fscal, econmica y social. La metfora del pacto fscal como un contrato que las
partes pueden denunciar y eventualmente rehacer, se inscribe con naturalidad en
el escenario poltico de amrica Latina
35
.
Las implicaciones polticas de un pacto fscal se extienden bastante ms lejos de
lo que se deriva de las reformas tributarias o presupuestarias convencionales
36
.
es necesario alcanzar consensos sociales y polticos mnimos sobre el papel del
estado y las estrategias que las autoridades tratan de promover. La concepcin
de un pacto fscal se asocia al diseo explcito y consensuado de una ruta de
navegacin de mediano y largo plazo, as como a la recuperacin de la nocin
de planifcacin del (y para el) desarrollo. Esto es, a su vez, la expresin de un
diseo ms ambicioso e integral de las polticas pblicas: i) la consolidacin de
la solvencia fscal; ii) elevar la productividad de la gestin pblica; iii) dotar de
mayor transparencia a la poltica fscal; iv) promover la equidad; y v) favorecer
el desarrollo de la institucionalidad democrtica.
en la actual fase de las economas de la regin, caracterizada por un indito
crecimiento de los ingresos fscales, el panorama para las reformas es bastante
reducido. al cumplirse o sobrepasarse las metas de recaudacin, los incentivos para
modifcar los sistemas tributarios disminuyen en forma drstica. El debate sobre la
inequidad de los sistemas suele reducirse a algunos crculos de especialistas y no se
expresa en proyectos legislativos tendientes a modifcar los defectos sealados, que
por dems son ampliamente conocidos
37
. a esto se agrega que en algunos pases la
lite es ms infuyente que la administracin tributaria. Por estas y otras razones,
la economa poltica de las reformas se ha transformado en el principal obstculo
a la conformacin de sistemas tributarios que brinden sustento al pacto fscal.
No obstante, la idea de un pacto fscal encuentra hoy un ambiente propicio en
la regin. al menos dos razones explican este escenario ms favorable. por un
lado, la evidencia de que el gasto pblico constituye una poderosa herramienta de
contencin ante los efectos ms perjudiciales de la volatilidad externa (reduccin
del empleo, los ingresos y el consumo). por otro lado, el conocimiento de que una
buena fscalizacin, respaldada por instituciones slidas y una capacidad adecuada
de gestin pblica, contribuye de forma complementaria a la equidad, la cohesin
social y el desarrollo productivo
38
.
87
Estos pactos fscales pueden ser globales, abordar un sector concreto como la
educacin, el empleo, la proteccin social o la infraestructura, o bien construirse
en torno a una idea motriz convocante como la igualdad, la seguridad ciudadana
o la lucha contra la pobreza. Los parlamentos tienen un papel fundamental en
la generacin de estos pactos, en la defnicin de las polticas pblicas y en su
articulacin con el presupuesto, as como en la negociacin de reformas tributarias
que apunten a mejorar los sistemas impositivos.
Mejores marcos fscales pueden ser un ingrediente que favorezca los pactos y facilite
su economa poltica. estos marcos pueden incluir desde prcticas presupuestarias
transparentes hasta reglas fscales de segunda generacin, con estrategias de
salida claras y eventuales consejos fscales autnomos, en funcin del pas y la
coyuntura. Es especialmente relevante impulsar la transparencia y la efciencia en
el sector pblico. Los parlamentos y los organismos contralores deberan reforzar
su funcin fscalizadora en situaciones de mayor y mejor gasto.
Un marco fscal requiere ser lo sufcientemente comprensivo como para incorporar
los retos socioeconmicos de corto y de largo plazo. en el corto plazo sera necesario
que este marco asegurara la posibilidad de estabilizacin, mientras que en el largo
plazo podra incorporar las demandas sociales (pobreza, infraestructura y desarrollo
en general), una gestin efcaz de los recursos no renovables y anticipar las presiones
de gastos sociales relacionados con el envejecimiento. son relevantes tanto la
composicin del gasto como su nivel y fnanciamiento; este ltimo constituye un
factor determinante de la distribucin del ingreso y las oportunidades en toda la
sociedad. Es impostergable promover pactos fscales que defnan la magnitud y la
manera como se recaudar la contribucin de la sociedad al fnanciamiento de las
polticas pblicas, sean estas inversin o gasto social
39
. Una forma especfca es la
puesta en vigor de reglas fscales o la reforma de las existentes, combinada con
la creacin de fondos soberanos en determinados casos. Las reglas fscales deben
ser favorables para el desarrollo en el mediano y largo plazo, en particular con la
inversin productiva clave como la infraestructura
40
.
La existencia de mejores marcos fscales puede asegurar una sufciente movilizacin
de recursos domsticos, transformando el sistema tributario en una herramienta
efcaz para el desarrollo. Si el pacto fscal se sustenta en la necesidad de fnanciar
las polticas pblicas mediante el incremento de la carga tributaria, ser fundamental
elevar la confanza ciudadana en el buen uso de estos recursos.
Las reformas institucionales deberan apuntar al objetivo de consolidar los avances en
los marcos presupuestarios, basados en la experiencia internacional. en numerosos
pases de amrica Latina ha sido evidente la recuperacin del ciclo presupuestario
(que perdi su papel rector de las polticas pblicas en los aos de alta infacin)
como un instrumento transparente y democrtico de asignacin de los gastos
pblicos. se registran avances en las estrategias y planes nacionales de desarrollo,
reglas fscales y marcos de mediano plazo, rendicin de cuentas, presupuestos
plurianuales, evaluacin de polticas y programas, sistemas nacionales de inversin
pblica e indicadores compartidos de gasto
41
.
Todos estos avances institucionales son parte del pacto fscal necesario para que
el estado promueva el desarrollo. entre las bases en las que puede fundarse un
pacto fscal en la regin resalta la existencia de una visin estratgica de mediano
y largo plazo, la construccin de alianzas entre los actores sociales y el diseo de
una nueva ecuacin entre el estado, el mercado y la ciudadana
42
.
88
Notas
martner (2007); cepaL (2009); daude 1. et al. (2011).
Sobre la base de datos CEPALSTAT OCDE Cuentas Nacionales y cifras ofciales de los pases. 2.
Gmez sabaini 3. et al. (2010).
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cetrngolo y Gmez sabaini (2007); ocde (2008b, 2010b). 6.
ocde (2008b); daude 7. et al. (2011).
cepaL (2010b). 8.
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rofman 10. et al. (2008); mesa-Lago (2009); ocde (2010b); da costa et al. (2011).
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Jimnez y podest (2009). 12.
villela 13. et al. (2009).
de cesare y Lazo marn (2008); cepaL (2010a). para un anlisis sobre sus efectos en el crecimiento 14.
econmico, vase ocde (2010c).
Gmez sabaini 15. et al. (2010).
cepaL (2010b). 16.
Gonzlez y martner (2010); Lpez-calva y Lustig (2010). 17.
iLpes (2011). 18.
Jorrat (2011). 19.
chu 20. et al. (2000).
Bid (2006); Gmez sabaini (2006); ocde (2008a, 2008b). 21.
vase el trabajo pionero de downs (1957), por ejemplo. 22.
alesina and Giuliano (2009); alt 23. et al. (2010); robinson (2010).
elizondo y santiso (2011). 24.
daude y melguizo (2010). 25.
torgler (2005). 26.
Gaviria (2007). 27.
Jimnez 28. et al. (2010).
marcel (2008); ocde (2010b). 29.
daude y melguizo (2010). 30.
Ibdem 31. ; ocde (2010b).
iLpes (2011). 32.
ocde (2010a). 33.
La evidencia disponible para los pases de la ocde sugiere que los impuestos ms favorables al crecimiento 34.
de la renta per cpita son los impuestos sobre la propiedad, seguidos de los impuestos sobre el consumo
e impuestos medioambientales, en tanto los impuestos directos sobre la renta de las empresas y personal
seran los menos favorables al crecimiento.
Lerda (2009). 35.
cepaL (1998); iLpes (2011). 36.
Gmez sabaini y martner (2010). 37.
cepaL (2010b). 38.
cepaL (2010b). 39.
carranza 40. et al. (2011).
iLpes (2011). 41.
cepaL (2010b). 42.
89
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diciembre.
91
CAPTULO
CUATRO
Reformas en los sistemas educativos
Resumen
Los avances que amrica Latina y el caribe ha logrado recientemente en materia de
cobertura, gasto y desempeo en educacin crean espacios para plantearse nuevos
desafos. La tarea primordial para la regin consiste en aprovechar el potencial de
la educacin como instrumento de igualdad de oportunidades, inclusin social y
conformacin de capital humano capacitado. para ello muchos pases han aplicado
reformas para ampliar el acceso, calidad y gestin, con un rol central del estado
como regulador y proveedor de educacin de calidad. en este captulo se presenta
un panorama sobre el estado del sector en la regin y se plantea el papel de varias
reformas para alcanzar este objetivo: polticas de descentralizacin, adopcin de
sistemas nacionales de evaluacin, reformas de la educacin superior y gestin
del cuerpo docente. en el captulo se discuten varias recomendaciones para el
diseo e implementacin de polticas: otorgar una mejor dotacin para la gestin
a instancias subnacionales, fomentar una poblacin formada en el manejo de
nuevas tecnologas, fortalecer la educacin tcnica y universitaria, adaptndola a las
exigencias del sector productivo, consolidar los sistemas nacionales de evaluacin
y extenderlos ms all del mbito de la escuela y promover la gestin del cuerpo
docente a travs de una verdadera profesionalizacin de la carrera pedaggica en
trminos de seleccin, evaluacin e incentivos. estos aspectos deben representar
el foco central de las reformas en educacin en los prximos aos.
reFormas en Los sistemas edUcativos
92
4.1 Introduccin
La educacin constituye un derecho fundamental cuya realizacin tiene un papel
decisivo en el desarrollo de los pases, mediante la generacin de mayor igualdad,
inclusin social y el impulso de las capacidades necesarias para la incorporacin del
progreso tcnico. La educacin tiene efectos positivos directos sobre el bienestar
econmico y social, la productividad, el ingreso, el empleo y la competitividad.
por ello resulta esencial que el estado impulse las reformas adecuadas a los
sistemas educativos.
en este captulo se presenta un panorama del estado actual de la educacin en
amrica Latina y el caribe y se destacan los principales desafos para el diseo
y ejecucin de reformas educativas. se describen las tendencias en cuanto a
cobertura, desempeo, equidad y gasto en educacin en la regin (seccin 4.2);
a continuacin, se exponen las reformas recientemente puestas en vigor en los
sistemas educativos de amrica Latina y el caribe, con un anlisis ms detenido
de cuatro aspectos fundamentales: descentralizacin, sistemas nacionales de
evaluacin, educacin superior y gestin de docentes (seccin 4.3), que concluye
con recomendaciones de polticas educativas (seccin 4.4). es prioritario expandir la
cobertura en educacin secundaria para los jvenes de familias de bajos ingresos;
disminuir las brechas de conocimiento y facilitar el acceso a la educacin terciaria;
aplicar polticas de descentralizacin que eviten incrementar la desigualdad y
transferan recursos fnancieros, humanos y de gestin al nivel local; fortalecer
los mecanismos e instituciones para asegurar la calidad de la oferta educativa,
especialmente en el nivel terciario. por ltimo, se requiere tambin una evaluacin
y rendicin de cuentas adecuada en lo relativo al rendimiento escolar y a la gestin
y prcticas docentes.
La cobertura y el gasto en educacin aumentaron en las ltimas dcadas en la regin,
benefciando a sectores ms vulnerables de la poblacin que antes carecan de acceso
a este servicio. sin embargo, persisten retos importantes. Los avances en cobertura
primaria permiten que amrica Latina y el caribe se acerque al cumplimiento de
los objetivos de desarrollo del milenio, pero an existen grandes brechas en la
educacin secundaria y superior. Los sistemas educativos latinoamericanos requieren
ampliar la cobertura y mejorar su calidad, efciencia y desempeo: en trminos
de resultados educativos, los estudiantes latinoamericanos en pruebas como pisa
(programme for international student assessment) siguen rezagados respecto del
resto del mundo, a pesar de los avances en aos recientes.
La regin contina entre las ms desiguales del mundo, tanto en trminos
de ingresos como de acceso y calidad de los servicios educativos. el contexto
socioeconmico produce diferencias importantes en oportunidades de acceso y logros
educacionales, que han aumentado en el caso de los niveles secundario y terciario.
el nivel de ingreso constituye un factor relevante que explica la persistencia de la
segmentacin del acceso a servicios educativos de calidad. con frecuencia, el sistema
educativo refuerza las desigualdades de ingreso y oportunidades, perpetuando la
inequidad social. el estado dispone de un instrumento esencial para compensar las
desigualdades de origen, permitiendo a las nuevas generaciones ms opciones de
movilidad ocupacional y revirtiendo la reproduccin intergeneracional de las brechas
sociales: construir un sistema educacional accesible para todos y de calidad en sus
diferentes niveles
1
.
Las reformas educativas en amrica Latina y el caribe han buscado reforzar el
papel social e inclusivo de la educacin. se han impulsado mejoras en la gestin
y administracin de los sistemas educativos, mediante la integracin de nuevas
metodologas de enseanza en los currculos escolares y la generacin de un
vnculo ms estrecho con el mercado de trabajo. en el nivel terciario, la educacin
latinoamericana tambin ha sido objeto de reformas profundas en los ltimos aos,
para dar respuesta a algunos de sus problemas seculares, como la cobertura y el
93
fnanciamiento. En el presente se plantean nuevos retos a las universidades a partir
de los cambios que ha experimentado el paradigma productivo y la mayor demanda
asociada de conocimientos cientfcos y tecnolgicos, que exigen el fortalecimiento de
la capacidad de investigacin aplicada y la coordinacin con el sector productivo.
4.2 Tendencias en educacin: cobertura,
desempeo y gasto
4.2.1 Tendencias en cobertura y desempeo
La cobertura de la educacin primaria y secundaria en amrica Latina y el caribe
se ha ampliado gradualmente en los ltimos aos. Las tasas de matrcula de la
educacin primaria han alcanzado y en ciertos casos superado niveles de los pases
de la ocde, mientras que las tasas de cobertura continan siendo bajas en la
educacin secundaria y superior (Grfco 4.1).
Grfco 4.1. Amrica Latina y el Caribe (15 pases) y OCDE:
tasa de matrcula bruta por nivel de educacin, 2009 o
ltimo ao disponible
(en porcentajes)
Nota: La tasa de matriculacin bruta es calculada como el nmero total de estudiantes de todas las edades
matriculados sobre el nmero total de nios y nias en el grupo de edad escolar oficial; en todos los casos,
corresponde a 2009 o el ao disponible ms reciente en los pases de la muestra. en argentina, Brasil, chile,
ecuador, Honduras, per y Uruguay este ao es 2008; en la educacin terciaria, en el estado plurinacional de
Bolivia y panam, es 2007; en per, 2006; en repblica dominicana, 2004. el promedio de amrica Latina y el
caribe corresponde a 18 pases (los 15 mencionados ms costa rica, el salvador y Jamaica). La mayor cobertura
en educacin primaria en amrica Latina respecto de la ocde puede reflejar un mayor ingreso tardo a la escuela
y/o que existe un contingente de estudiantes de primaria con sobre edad.
Fuente: instituto de estadstica Unesco (2011).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510694
0
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Primaria Secundaria Terciaria 1990
94
el panorama de la cobertura y el desempeo en la educacin terciaria en amrica
Latina y el caribe tiene mltiples retos. a pesar del gran aumento de la participacin
en este nivel educacional en las ltimas dos dcadas (en particular, en Brasil y
paraguay), la mayora de los pases de la regin registra una tasa de matriculacin
en la educacin terciaria menor al 40%. tambin la regin se caracteriza por
una elevada heterogeneidad en su cobertura: en algunos pases supera el 60%
(argentina, cuba y Uruguay), mientras que en otros es inferior al 30% (Honduras,
el salvador, nicaragua, Jamaica y mxico)
2
. estos valores se sitan muy por debajo
de los observados en los pases de la ocde, que en los casos de estados Unidos,
Finlandia y repblica de corea superan el 80%.
en las ltimas dcadas la demanda por educacin superior se ha venido incrementando
en la regin como refejo de los cambios que ocurren en la estructura econmica
y social. componentes esenciales de este fenmeno han sido el aumento del
ingreso per cpita y el creciente consenso sobre la importancia del conocimiento
y las capacidades cientfcas y tecnolgicas para impulsar la competitividad y el
desarrollo de largo plazo
3
. a la educacin universitaria, una aspiracin al alcance
de sectores ms amplios de la poblacin que en el pasado, se le reconoce hoy un
mayor valor social, lo que tambin ha contribuido a impulsar la demanda. Un efecto
positivo del incremento en la matrcula terciaria es que, en varios pases, ms de la
mitad de los estudiantes universitarios son los primeros de sus familias que llegan
a este nivel educacional, elevando sus posibilidades de movilidad social y laboral
respecto de sus padres.
a pesar de ser bajo, el desempeo en las pruebas pisa de los pases latinoamericanos
en los ltimos 10 aos presenta una leve mejora. Resultados recientes confrman
dos hechos importantes respecto de los pases de la regin: primero se sitan en
el grupo de desempeo ms bajo entre los que aplican esta prueba; y segundo,
registran una mejora en sus puntajes en comparacin con evaluaciones anteriores
(Grfco 4.2)
4
. el promedio en los resultados de la prueba de Lectura de los cinco
pases latinoamericanos participantes en 2000 y 2009 (argentina, Brasil, chile,
mxico y per) tiene un avance pequeo en la reduccin de la brecha respecto a los
pases de la ocde (de 23% a 19%, respectivamente)
5
. este se debe al incremento
de 2 puntos que registraron en promedio los pases de la ocde en el periodo (de
485 a 487), y el aumento de 16 puntos en promedio que paralelamente tuvieron
los pases de la regin (de 395 a 411 puntos). en varios pases estos avances son
atribuibles a mejoras de los estudiantes de menor desempeo. en los casos de
chile y mxico, la fraccin de estudiantes con bajo desempeo cay en torno a
15%; en Brasil resalta una subida en el resultado de los mejores estudiantes (con
niveles de habilidad 5 y 6) y estabilidad en los que obtienen los estudiantes de
bajo desempeo; chile y per lograron grandes mejoras en todos los niveles de
habilidad
6
. sin embargo, los pases de amrica Latina siguen situados entre aquellos
con menor rendimiento en esta prueba. mxico prosigue como el pas de la ocde con
resultados ms modestos, lo que se refeja en una diferencia promedio equivalente
a dos aos de escolarizacin (114 puntos) respecto a la repblica de corea, el pas
que logr el mayor puntaje en 2009. La brecha de la regin con la ocde es ms
amplia que la tienen otras regiones emergentes, como el sudeste de asia
7
.
95
Grfco 4.2. Pases de Amrica Latina y OCDE: evolucin del
desempeo de la prueba PISA, 2000 y 2009
(variacin en puntajes)
Nota: cambios estadsticamente significativos marcados en tono oscuro, p-value entre parntesis. Los pases se
sitan en orden descendiente de acuerdo a la intensidad de las variaciones entre sus puntajes en las pruebas
de Lectura de 2000 y 2009. de los pases de la regin que rinden esta prueba slo se consideran en el grfico
aquellos que tienen resultados en ambos aos.
Fuente: Base de datos oecd, pisa 2009, tabla v.2.1 (ocde, 2010e).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510713
tal como sucede en varios pases de la ocde, los estudiantes de escuelas pblicas
y privadas en amrica Latina tienen un desempeo similar. en un primer anlisis
de los datos, se podra concluir que los estudiantes de escuelas privadas alcanzan
en promedio mejor desempeo que los de escuelas pblicas. sin embargo, este
resultado esconde las diferencias econmicas y sociodemogrfcas de ambos grupos.
cuando los resultados se controlan por estas caractersticas, los estudiantes de
escuelas privadas logran un desempeo que no es muy diferente del que alcanzan
los estudiantes de escuelas pblicas. Esto ratifca, por un lado, el efecto persistente
del estatus socioeconmico como factor explicativo del desempeo (por encima del
tipo de gestin de las escuelas, pblica o privada). Por otro lado, refeja la fuerte
segmentacin que existe entre las escuelas pblicas y privadas de la regin, de
acuerdo a su estatus socioeconmico
8
.
el desempeo por gnero y regin contina mostrando grandes divergencias.
amrica Latina no ha sido ajena a las tendencias globales que indican mejoras
de las mujeres superiores a las de los hombres en matriculacin, permanencia
y graduacin en la educacin
9
. en todos los pases donde se aplica la prueba de
lectura pisa, incluidos los de la regin, las mujeres logran puntajes ms altos que
los hombres
10
; en ocasiones, esta brecha se ha ensanchado debido a un avance en el
desempeo femenino que no ha ocurrido en el desempeo masculino. sin embargo,
en matemticas y ciencias, los hombres siguen logrando resultados mejores que
las mujeres. Las diferencias geogrfcas son variables ms relevantes que las de
gnero para explicar diferencias de resultados. al separar escuelas urbanas y rurales
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96
se registra un mejor desempeo en las primeras en la mayora de los pases de
la ocde (despus de controlar los resultados por diferencias socioeconmicas) y
en pases como argentina, Brasil y chile. a nivel regional, los resultados en varios
pases de la regin muestran una variacin signifcativa en el desempeo segn reas
geogrfcas, que en gran medida se explica por las diferencias socioeconmicas.
estas diferencias interregionales implican tanto el desempeo como su distribucin
(equidad de desempeo)
11
.
4.2.2 Tendencias en equidad
Los resultados de la prueba pisa muestran una ligera mejora en trminos de equidad
educacional durante la ltima dcada
12
. La prueba de pisa permite explorar la
equidad en tres dimensiones: el desempeo de los estudiantes, la distribucin de
recursos entre escuelas y las oportunidades de aprendizaje. La variacin (calculada
como varianza total del puntaje en la prueba de Lectura) del desempeo por
estudiante entre los pases de la ocde muestra una ligera disminucin (del orden de
3%) entre 2000 y 2009. La mayora de los pases que mejoraron su desempeo en
la prueba pisa en ese periodo, incluidos algunos pases latinoamericanos, tambin
redujeron la dispersin de resultados. al descomponer la variacin de los resultados,
el desempeo de la prueba PISA refeja tendencias sobre la equidad. A diferencia de
Recuadro 4.1. La prueba de PISA: una evaluacin integral
de capacidades
introducido en el ao 2000, el programa pisa, busca evaluar la capacidad de los
estudiantes para emplear su conocimiento y experiencia en situaciones del mundo
real. El nfasis de la prueba estriba en la comprensin de conceptos y el dominio de
procesos en tres reas: matemticas, lectura y ciencias.
alrededor de 470.000 estudiantes de 65 pases completaron esta evaluacin en
2009, durante su cuarta edicin. cada estudiante dedic alrededor de dos horas
para completar las diferentes pruebas y responder un cuestionario enfocado en su
pasado personal, hbitos de aprendizaje, actitudes hacia la lectura y su compromiso y
motivacin. La evaluacin incluye tareas que requieren que los estudiantes construyan
sus propias respuestas as cmo las preguntas de seleccin mltiple. Los directores
de escuelas tambin contestan un cuestionario sobre las caractersticas demogrfcas
de los estudiantes y la calidad del ambiente para la enseanza.
La prueba de pisa proporciona informacin sobre tres factores esenciales para el
anlisis de los sistemas educativos. En primer lugar, provee un perfl del conocimiento
y las habilidades entre los estudiantes de 15 aos en 2009, con un foco en el rea
de lectura e indicadores contextuales que asocian los resultados de desempeo
con caractersticas personales y de la escuela. en segundo trmino, evalan la
dedicacin de los estudiantes a actividades de lectura, y su conocimiento y uso de
diferentes estrategias de aprendizaje. por ltimo, brindan datos y tendencias sobre
los cambios en el conocimiento y la habilidad de los estudiantes en las reas de
matemticas, lectura y ciencias y en el impacto de diferentes factores (por ejemplo,
sociodemogrfcos) en su desempeo.
en 2012, pisa se concentrar en el rea de matemticas, y buscar evaluar la
capacidad de los estudiantes para leer y comprender textos digitales y resolver
problemas en un formato digital, refejando as la creciente importancia de las
tecnologas de la informacin.
97
la variacin total, la variacin entre escuelas ha permanecido constante entre 2000
y 2009, lo que sugiere una inclusin escolar estable a lo largo de la dcada.
el estatus econmico y sociocultural es un factor determinante en el acceso y
desempeo escolar en todos los niveles educativos en amrica Latina y el caribe.
existe una clara correlacin en la regin entre ciclos escolares terminados y el nivel
educacional del hogar (expresado en aos y logros educacionales de los padres):
mientras solo 3,1% de los hijos de padres con primaria incompleta concluye estudios
terciarios, este valor supera 70% en el caso de padres con enseanza terciaria
completa
13
.
no obstante los avances en trminos de cobertura, los sistemas educativos en
amrica Latina y el caribe no han logrado consolidarse como un mecanismo que
facilite la equidad social, como lo refeja la baja conclusin del ciclo secundario
y terciario. si bien entre 1990 y 2006 la cobertura del ciclo secundario aument
signifcativamente en la regin (de 27% a 51% de jvenes de 20 a 24 aos terminaron
la enseanza secundaria completa), desagregados por quintil de ingreso los datos
son menos favorables: en el primer quintil (el de menor ingreso) la proporcin de
los que fnalizaron este ciclo es algo ms de la cuarta parte en relacin al porcentaje
del quintil ms alto (vase el grfco 4.3)
14
. esta marcada heterogeneidad en la
conclusin del ciclo escolar medio es todava ms acentuada en el nivel terciario.
entre los jvenes de 25 a 29 aos, solo el 8,7% logra concluir al menos cinco aos
de educacin terciaria, con marcadas diferencias por quintil de ingreso (0,6% en
el primer quintil en comparacin con el 22% en el ltimo quintil). esto ilustra hasta
qu punto el elevado costo de oportunidad de permanecer en el sistema educativo
impide que los jvenes de los quintiles de ingreso ms bajos completen el ciclo de
educacin terciaria.
Grfco 4.3. Amrica Latina y el Caribe (18 pases): jvenes que
completan la educacin secundaria y post-secundaria, por quintiles
de ingreso, 2008 o ltimo ao disponible
(en porcentajes)
Nota: Los resultados corresponden al promedio de 18 pases de amrica Latina y el caribe, sobre la base de
tabulaciones especiales de encuestas de hogares. en el nivel secundario son los jvenes entre 20 y 24 aos que
culminaron la educacin secundaria. en el nivel post-secundario son jvenes entre 25 y 29 aos que terminaron
al menos cinco aos de educacin terciaria.
Fuente: cepaL (2010c).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510732
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Total Quinl 1 Quinl 2 Quinl 3 Quinl 4 Quinl 5
Post-secundaria
Mujeres Hombres
98
Recuadro 4.2. Las TIC en los sistemas educativos: mayor calidad
e igualdad
La difusin generalizada de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones (tic)
est produciendo transformaciones aceleradas en la vida econmica, social y cultural
de los pases. actualmente el desarrollo del potencial de las nuevas generaciones
depende en buena medida del aprovechamiento que estas puedan hacer del uso
de las tic
a
. esta incorporacin masiva de las tic no solo ha llevado a una creciente
valorizacin en el mercado laboral de las competencias que se requieren para el uso
de estas nuevas tecnologas (dado que en condiciones de analfabetismo digital es cada
vez ms improbable alcanzar ocupaciones de mejores salarios), sino que tambin
ha modifcado las caractersticas de la inclusin social, imponiendo la superacin de
umbrales de competencia digital como condicin necesaria para conseguirla
b
.
La progresiva incorporacin del uso de las tic en los sistemas educacionales constituye
un reto clave para amrica Latina y el caribe, por la importancia que estas tienen
en el currculo y las posibilidades que ofrecen para aprovechar las oportunidades de
insercin y movilidad social, que permiten una participacin plena en la sociedad y
un ejercicio fuido de la ciudadana.
La escuela es el lugar ms expedito, econmico y masivo para reducir la brecha
digital de las nuevas generaciones y brindar acceso a las tic a los estudiantes de
menores ingresos, que no disponen de estas en sus hogares. La escuela no solo es
un canal para la alfabetizacin digital masiva. adems, las tic se pueden introducir
transversalmente en el proceso de enseanza, facilitando la pedagoga a travs de
herramientas para la didctica y el aprendizaje continuo.
Un primer desafo consiste en avanzar en la ampliacin del acceso, lo que requiere
estrategias de aumento de cobertura y de recursos tecnolgicos disponibles, para
entregar ms computadores y mejorar la calidad de la banda ancha para el acceso
a internet. en materia de acceso a las tic y su utilizacin en la educacin, la regin
sigue presentando una marcada heterogeneidad entre pases. entre los ejemplos
exitosos destacan: la experiencia en el Brasil del proyecto de Banda ancha en las
escuelas; en chile, el programa enlaces; y en el Uruguay, el plan de conectividad
educativa de informtica Bsica para el aprendizaje en Lnea (ceiBaL), que busca
universalizar el acceso suministrando un ordenador por alumno.
La heterogeneidad se refeja tambin en la tasa de alumnos por computador en
el sistema escolar primario: mientras que el Uruguay en 2008 tiene un estudiante
por cada computador, chile dispone de un computador por cada 13 estudiantes
primarios o secundarios, y en Brasil y Honduras son 83 y 137 estudiantes por
equipo, respectivamente. el acceso a banda ancha en escuelas bsicas es igualmente
heterogneo, como lo ilustran los casos de costa rica (40%) y Uruguay (100%).
otro desafo relevante es la capacitacin de los docentes para que adquieran las
habilidades que requiere el uso de las tic en la prctica profesional y las integren al
proceso de enseanza. por esta razn, es conveniente que las polticas de promocin
de infraestructura digital se acompaen con la aplicacin de polticas de formacin
docente para el uso educativo de las nuevas tecnologas.
c
a
vanse Kaztman (2010) y cepaL/oiJ (2008).
b
cepaL (2010d).
c
Ibdem.
99
Las diferencias en la distribucin del ingreso en Amrica Latina y el Caribe se refejan
tambin en el desempeo escolar. considerando los resultados de la prueba pisa de
estudiantes secundarios distribuidos por cuartiles de ndice de status socioeconmico
y cultural, la mayor parte de los que estn en el primer y segundo cuartil, alcanzan
niveles de logros por debajo del nivel 2, lo que indica que no logran desarrollar
las competencias bsicas para desempearse en el rea. Esto parece confrmar
la importancia del estatus socioeconmico y cultural del hogar de origen para la
generacin de diferencias en el aprendizaje
15
.
Grfco 4.4. Amrica Latina y el Caribe (9 pases) y promedio OCDE:
distribucin de los niveles de desempeo en la prueba PISA, segn
status socioeconmico y cultural de los hogares, 2009
(en porcentajes)
Nota: La distribucin de niveles de desempeo de amrica Latina y de la ocde se refiere al promedio simple de
los niveles medios de logro ponderados a nivel nacional de los pases participantes en la prueba pisa 2009.
Fuente: elaboracin propia, sobre la base de los datos de la prueba pisa 2009.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510751
en algunos pases de la regin (especialmente en Brasil, chile y mxico) la transmisin
de desigualdades socioeconmicas hacia desigualdades de desempeo ha venido
cayendo en la ltima dcada. El Grfco 4.5 refeja el cambio de la relacin entre el
indicador de estatus econmico, social y cultural y el desempeo en lectura entre
los aos 2000 y 2009. este resultado contrasta con el que logran los pases de la
ocde, donde esa relacin permanece constante.
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Argenna Brasil Chile Colombia Mxico Panam Per Trinidad y
Tabago
Uruguay Amrica
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Nivel 1 Bajo nivel 1 Nivel 2 Nivel 3 Nivel 4 Nivel 5
100
Grfco 4.5. Impacto del ndice de estatus econmico, social y
cultural, entre 2000 y 2009
(en porcentajes)
Nota: pases organizados segn su nivel de diferencia en el impacto del ndice de estatus econmico, social y
cultural entre 2000 y 2009.
Fuente: Base de datos pisa 2009, tabla v.4.3 (ocde, 2010c).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510770
4.2.3 Gasto en educacin
amrica Latina ha comenzado a invertir ms en educacin. tradicionalmente, el
gasto pblico total en educacin en la regin ha sido bajo en comparacin con el
que efectan los pases de la ocde. esta diferencia, sin embargo, ha empezado a
disminuir. en promedio, el 4% del producto regional se destina a educacin, con
un leve incremento desde 2000, mientras que el promedio de la ocde alcanza a
5%. La distribucin del gasto pblico total en educacin por niveles indica que el
presupuesto educativo se concentra en educacin primaria y secundaria, mientras
que el nivel de gasto en educacin preescolar, a pesar de la baja cobertura,
es cercano a los pases de la ocde. el gasto en educacin terciaria es inferior
al promedio de la ocde, salvo en tres pases (colombia, Uruguay y repblica
Bolivariana de venezuela).
El crecimiento econmico, la evolucin demogrfca y la participacin privada explican
el aumento del gasto en educacin por estudiante de los pases de amrica Latina
y el caribe. incide, en primer lugar, el crecimiento econmico de la ltima dcada,
que redund en un aumento del piB per cpita en muchos pases de la regin. en
segundo trmino, el envejecimiento de la poblacin que trae aparejada una reduccin
del porcentaje de poblacin en edad escolar (en particular, en argentina, Brasil,
chile y mxico). Finalmente, el aumento de la participacin privada en la entrega de
los servicios educativos (en especial en argentina y chile) se ha traducido en una
expansin del porcentaje de estudiantes en establecimientos privados, permitiendo
la liberacin de ms recursos pblicos por estudiante
16
.
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-6
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101
Recuadro 4.3. El desafo de ampliar los programas de educacin
preescolar y extensin de la jornada escolar
Una estrategia a favor de la igualdad en materia educacional debiera incluir la
ampliacin de la cobertura de la educacin preescolar y la introduccin de la jornada
escolar extendida en la educacin pblica. por una parte, esto contribuye a nivelar
las capacidades de aprendizaje al inicio de la trayectoria educativa un factor
determinante en los logros de niveles posteriores
a
y a contrarrestar diferencias
familiares, promoviendo la igualdad de oportunidades en el aprendizaje. el bajo
desempeo de amrica Latina en la prueba pisa pone de relieve la necesidad de
mejorar las capacidades cognitivas desde edades tempranas. por otra parte, la mayor
cobertura preescolar y la extensin de la jornada escolar permiten que los adultos,
sobre todo las mujeres, dediquen menos horas al cuidado de los hijos, facilitando un
mayor acceso de estas al mercado laboral y una fuente de ingreso en los hogares (en
especial de menores recursos).
en aos recientes, las polticas de ampliacin de los programas educacionales en
amrica Latina han registrado avances importantes en materia preescolar (de 0 a 5
aos) y en menor medida de extensin de la jornada. Sin embargo, en la mayora
de los pases estos temas persisten pendientes. La cobertura preescolar representa
dos tercios de la asistencia a la educacin primaria en los pases con mayor cobertura,
salvo en el Uruguay, donde es de 74%, mientras que en los pases restantes abarca
entre una quinta parte y menos de la mitad de los nios que asisten a primaria
b
.
en cuanto a la jornada extendida, en chile, colombia y Uruguay se han realizado
esfuerzos ingentes al menos en la enseanza primaria (tambin en secundaria en
chile). sin embargo, la principal oferta de jornada extendida es privada y su cobertura
depende de la capacidad de pago familiar: este es otro factor de reproduccin de
la desigualdad, puesto que los nios de medios sociales ms desfavorecidos son
quienes ms necesitan programas de educacin temprana
c
.
a
ocde (2010b).
b
ocde (2010d)
c
cepaL/oiJ (2008).
102
Grfco 4.6. Amrica Latina y el Caribe: gasto por estudiante, entre
2000 y ao ms reciente disponible
a. Gasto pblico por estudiante (% del piB per cpita)
B. variacin entre 2000 y el ao ms reciente
Nota: Los datos corresponden en colombia al ao 2009; en argentina, chile, cuba y el salvador a 2008; en Brasil,
Jamaica, panam y paraguay a 2007; en Bolivia (estado plurinacional de), per y Uruguay a 2006.
Fuente: instituto de estadstica, Unesco (2011).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510789
0
5
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15
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Primaria Secundaria Terciaria
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Variacin primaria Variacin secundaria Variacin terciaria
103
La reciente expansin del gasto pblico por estudiante (nivel primario y secundario)
ha estado relacionada con mejoras en las condiciones del proceso educativo
17
. desde
1990 la mayora de los pases de amrica Latina y el caribe ha incrementado el
gasto pblico por estudiante, una tendencia reforzada en la ltima dcada, aunque
con un enfoque ligeramente distinto respecto de la anterior. entre 1990 y 2000 los
pases elevaron la cobertura escolar (en particular en la enseanza secundaria, dado
que en la primaria era prcticamente universal desde el inicio de los noventa); gran
parte del aumento del gasto en el sector se concentr en facilitar la incorporacin
de nuevos estudiantes, limitando la expansin del gasto medio por alumno. por
otro lado, entre 2000 y 2008 el crecimiento del gasto se ha destinado a mejorar las
condiciones que inciden en la calidad del proceso educativo, como la infraestructura,
el equipamiento y el material didctico, entre otras
18
. sin embargo, persiste una
heterogeneidad alta entre pases: en el nivel primario, por ejemplo, la inversin
pblica por estudiante como porcentaje del piB per cpita oscila entre 8% (per)
y 16% (Brasil); algo similar ocurre en el nivel secundario.
en trminos de inversin pblica por estudiante, los gastos del ciclo terciario son
ms elevados en comparacin con los otros niveles educativos, como ocurre en
seis pases de la regin (Brasil, costa rica, cuba, mxico, panam y Uruguay)
19
.
sin embargo, este indicador ha disminuido en varios pases (en particular, en
argentina, Brasil, chile y colombia) con una cada ms intensa en los pases de
amrica Latina que en los de la ocde. esto se observa en parte porque, debido a
la fuerte heterogeneidad en el gasto en educacin segn quintiles de ingreso, el
gasto pblico por estudiante de nivel terciario es regresivo y superior a los gastos
por alumno en el nivel primario y secundario.
el componente pblico del gasto en educacin en amrica Latina y el caribe contina
siendo el ms signifcativo, aunque algunos pases presentan un elevado gasto
privado. en promedio, la inversin pblica alcanza en la regin niveles similares
que los de los pases de la ocde (4%), y el sector privado cubre cerca de una
cuarta parte del gasto total en este rubro (Grfco 4.7). En promedio, en los pases
de la ocde el gasto privado en educacin es inferior al 1% del piB, mientras que
en amrica Latina y el caribe es 1,3% en promedio, resaltando chile, colombia,
repblica dominicana y per.
4.3 Reformas educativas en Amrica Latina
Buscando mayor cobertura y calidad, en las ltimas dcadas se han realizado
numerosas reformas en reas como la administrativa, presupuestaria y curricular de
los sistemas educativos latinoamericanos, entre otros
20
. se han puesto en prctica
cambios en materia de gestin (en diversos niveles, centrales o ministeriales y
de escuelas); de los programas (adopcin de programas de cobertura universal,
otorgando completa libertad a las escuelas para seguir aquel que mejor se ajuste
a sus poblaciones y objetivos); en las polticas de administracin de docentes
(seleccin e incentivos), y en las reglas de asignacin de recursos en cuanto a la
transparencia de informacin y rendicin de cuentas hacia el pblico (accountability),
entre otros.
Una de las principales consecuencias de estas reformas ha sido el progresivo
aumento de la participacin de proveedores privados en la educacin. en las ltimas
dos dcadas el porcentaje de estudiantes matriculados en entidades educativas
privadas de nivel preescolar bsico y medio ha crecido dos puntos porcentuales,
ubicndose cerca del 20%. en la educacin superior la participacin privada en la
matrcula total es mayor y sobrepasa el 50%
21
. esta tendencia subraya la necesidad
de un rol creciente para el estado, que se ha venido transformando de proveedor en
regulador. en particular, en pases en que la supervisin de la educacin terciaria es
relativamente escasa despus de la introduccin de reformas en los aos noventa
104
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Gasto pblico Gasto privado
Grfco 4.7. Amrica Latina y el Caribe (8 pases) y la OCDE: gasto
pblico y privado en educacin como porcentaje del PIB, 2008 o ao
disponible ms reciente
(en porcentajes)
Nota: Gasto total en instituciones educativas y administracin como porcentaje del piB, sobre la base de fuentes
pblicas y privadas, incluyendo todos los niveles (preprimaria, primaria, secundaria y terciaria).
Fuente: instituto de estadstica de la Unesco (2011).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510808
Recuadro 4.4. Bono demogrfco y evolucin del gasto pblico
en educacin
el crecimiento del piB y del ingreso per cpita en la ltima dcada es solo uno de los
factores que ha permitido la expansin del gasto pblico en educacin en amrica
Latina. Tambin ha infuido positivamente en el gasto pblico por estudiante de los
ciclos primario y secundario considerando aquellos que asisten a establecimientos
pblicos la disminucin de la incidencia de los grupos de nios y jvenes en edad
de estudiar (de 5 a 19 aos).
La cada del porcentaje de poblacin en edad escolar respecto de la poblacin total
desde 27% (1990) a 23,4% (2008) ha sido como un bono demogrfco para la
regin
a
. Esta transicin demogrfca ha favorecido la expansin del gasto pblico en
educacin primaria y secundaria en las ltimas dos dcadas, ya que por cada dlar por
estudiante potencial que se destinaba en 1990, en 2008 se destinaban 2,7 dlares.
La existencia de este bono demogrfco para la regin representa una enorme
oportunidad para el fortalecimiento de la formacin de capacidades de las nuevas
generaciones. no obstante, es conveniente aprovechar ahora esta oportunidad, dado
que la particular condicin demogrfca no perdurar en el largo plazo. Esta necesidad
reviste mayor urgencia si se considera que son generaciones que requieren mantener
altos niveles de productividad para sostener las categoras dependientes resultantes
del progresivo envejecimiento de la sociedad, situacin en la cual se encuentra la
mayora de los pases de la OCDE, que ya completaron su transicin demogrfca.
teniendo en cuenta que una fuerza laboral ms capacitada puede incorporar
conocimiento e innovacin para impulsar un sostenido crecimiento econmico, es
fundamental que una fraccin de los recursos liberados por este bono demogrfco
sean invertidos en el fortalecimiento de las competencias de las generaciones que
recin se incorporan al mercado laboral
b
.
a
vanse cepaL (2010c) y cepaL/oiJ (2008).
b
cepaL/oiJ (2008).
105
(chile y colombia, por ejemplo), la gestin pblica debe buscar que la ganancia
en cobertura no venga acompaada de una prdida de calidad.
Los sistemas educativos, dada su estructura y objetivos, requieren de una vigorosa
participacin del estado para garantizar su buen funcionamiento. La dinmica de
los sistemas educativos actuales incluye una diversidad de actores (estudiantes,
padres, profesores y administradores) y los proveedores privados no pueden
garantizar los objetivos de cada uno de estos. otras caractersticas tornan incluso
ms importante la participacin activa del estado en la educacin debido a varias
razones. por un lado, los retornos de la educacin son tangibles solo en el largo
plazo, lo que hace ms compleja la cuantifcacin de los costos y benefcios de
los servicios educativos
22
. por otro lado, en el proceso educacional intervienen
factores exgenos de gran incidencia, como por ejemplo el papel de los hogares.
Las reformas en educacin debieran dirigirse a reconocer estas particularidades
de los sistemas educativos.
en esta seccin se analizan cinco aspectos de las reformas educacionales que, con
distintos grados de intensidad, han estado presentes en varios de los pases de
amrica Latina y el caribe: descentralizacin, reformas de la educacin terciaria,
fortalecimiento de los sistemas de medicin de aprendizajes, polticas de seleccin
y evaluacin de docentes y participacin privada en los sistemas educativos.
si bien se observan iniciativas valiosas en materia de mejora de la oferta educativa,
se requiere que sean acompaadas con medidas concretas y estn dotadas de una
visin de largo plazo. al igual que en otras reas del conocimiento, la inversin
en educacin no tiene un retorno inmediato, y por esto resulta conveniente crear
un espacio fscal y poltico para que las reformas tengan objetivos concretos, con
mecanismos peridicos de ajuste, que permitan mantener el rumbo
23
. en materia
fscal, los gobiernos deben generar herramientas que aseguren la continuidad de
los programas y reformas iniciados. El espacio fscal requiere complementarse con
un espacio poltico donde los diferentes actores arriben a acuerdos sobre el tipo
de medidas necesarias.
al dirigir y focalizar los esfuerzos del estado, la priorizacin de las reformas en
educacin constituye otro aspecto fundamental para alcanzar el impacto esperado.
es fundamental la secuencia en la que se efectan las inversiones, disean las
intervenciones y programan las reformas. en el pasado, los gobiernos de amrica
Latina han ejecutado, a menudo, ciertas reformas sin considerar la relevancia que
tiene su secuencia de aplicacin. en el caso de la educacin, es conveniente que la
brecha en infraestructura fsica reciba la primera atencin por parte de los entes
pblicos. La dotacin de docentes y directores con las capacidades necesarias,
pedaggicas y de contenido es central para la poltica educativa de la regin. Un
paso posterior son las reformas curriculares, de modo que la continuidad de estas
intervenciones es esencial. si, tal como indica el consenso que se est generando
en la regin, es necesario promover la jornada escolar de tiempo completo para
mejorar el aprendizaje, previamente se precisan inversiones en la infraestructura
que acoja a los estudiantes.
4.3.1 Descentralizacin
Las reformas de descentralizacin pueden fortalecer el desempeo pero tambin
generar mayores desigualdades. de una u otra manera, en los argumentos esgrimidos
en favor de la descentralizacin se destaca que los gobiernos locales tienen ms
informacin sobre las preferencias locales
24
y, por ende, pueden brindar mejor
capacidad de respuesta ante las necesidades locales
25
. tambin se ha sostenido
que las autoridades locales estn sujetas a un escrutinio pblico ms cercano, lo
que facilita una mayor transparencia en el proceso de toma de decisiones
26
. Hay
argumentos apuntando hacia la posible debilidad de los impactos de los procesos
de descentralizacin. estos enfatizan que los gobiernos locales son ms propensos
106
a ser capturados por grupos de inters locales
27
, la prdida de la posibilidad de
aprovechar economas de escala y que las capacidades de gestin descentralizadas
son bastante ms heterogneas que las centralizadas, y en ciertos casos, inferiores
28
.
de ocurrir, la descentralizacin puede tender a replicar la segmentacin de los
gobiernos locales en trminos de capacidades de gestin de los sistemas educativos.
dada la heterogeneidad de experiencias de descentralizacin en amrica Latina,
tales argumentos bien podran utilizarse para caracterizar lo sucedido. incluso,
varias voces sostienen que la descentralizacin no ha implicado mayores cambios
en el aula, el espacio de mayor inters para las polticas pblicas educativas
29
.
La experiencia de descentralizacin de la gestin de los sistemas educativos en
amrica Latina ha variado en gradualidad, magnitud y atribuciones
30
. en argentina,
chile, colombia y mxico se iniciaron procesos de descentralizacin en los aos
ochenta, antes que en el resto de la regin, y otros pases han seguido esta
tendencia. La mayora de los pases de la regin posee algunos elementos de
gestin descentralizada en sus sistemas educacionales. Generalmente, los procesos
de descentralizacin estn siendo paulatinos, secuenciales o incrementales en el
sentido que no han ocurrido por la sola aplicacin de una norma, sino que tienen
perspectivas de largo plazo. Han diferido tambin en cuanto a las atribuciones
delegadas a rganos subnacionales y entidades educativas. Las funciones
descentralizadas pueden clasifcarse as: i) conduccin, regulacin y supervisin
del sector; ii) fnanciamiento; iii) administracin directa del servicio (poltica laboral,
gestin de la inversin y otros), y iv) programacin (metas educacionales, de
cobertura y calidad, del currculo de estudio, establecimiento de la jornada y
calendarios escolares, entre otras)
31
.
La descentralizacin puede ejercer un efecto incremental sobre la provisin de
servicios educativos privados. no siempre los procesos de descentralizacin inciden
sobre la cobertura o el desempeo. por ejemplo, la reforma descentralizadora en
colombia de 2001 no logr mejoras en las tasas de matrcula, segn una evaluacin
de la medida. sin embargo, las municipalidades con mayor autonoma fueron ms
propensas que las de menor autonoma a utilizar ms fguras de subcontratacin de
servicios educativos con escuelas privadas
32
. La descentralizacin ha servido como
instrumento para incrementar la provisin privada de servicios educativos.
Una poltica de descentralizacin implica una mejor dotacin para la gestin de los
centros educativos. el traslado de polticas y estrategias sectoriales centralizadas en
acciones programticas ejecutadas a nivel local requiere de dos elementos esenciales:
i) vnculos de comunicacin y seguimiento entre los niveles central, regional y local,
y ii) un conjunto de informacin gerencial relevante, preciso y oportuno para poner
en marcha el sistema de seguimiento
33
. Las economas de escala parecen indicar
que las siguientes intervenciones son ms efcaces si la responsabilidad recae en
el nivel central: i) la planifcacin y programacin sectorial; ii) la asignacin de
recursos adicionales de acuerdo con ciertos criterios de equidad; iii) el diseo bsico
curricular, y iv) el manejo de los estatutos docentes y la regulacin de la labor
docente
34
. todo esto requiere de una capacidad de gestin local slida. este parece
ser el gran reto pendiente de la descentralizacin: dotar a las entidades locales de
una mejor capacidad de gestin, especialmente en territorios de menor desarrollo
econmico, con ndices ms elevados de necesidades bsicas insatisfechas, ms
presencia de minoras tnicas, mayor exposicin a confictos armados internos y
vulnerabilidad frente a fenmenos naturales.
Las escuelas desfavorecidas en amrica Latina, al igual que en la ocde, tienden
a estar ms desprovistas de recursos. sin embargo, al analizar la relacin entre
el contexto socioeconmico promedio de los estudiantes y los recursos en
establecimientos con un nmero de docentes similar, se puede concluir que las
escuelas desfavorecidas tienden a recibir ms recursos en ciertas dimensiones,
como el porcentaje de profesores con certifcacin de tiempo completo. En cambio,
en otras reas, como la calidad de los recursos educacionales, son las escuelas
107
favorecidas las que reciben la mayor parte de los medios (Grfco 4.8). Las reformas
descentralizadoras pueden tener un efecto determinante en equilibrar mejor la
distribucin de estos recursos
35
.
Grfco 4.8. Correlacin entre origen socioeconmico y la dotacin
de la escuela
a. ndice de calidad de la escuela B. porcentaje de docentes a tiempo
completo con ttulo universitario
Fuente: ocde, pisa 2009, tabla ii.2.2.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510827
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108
Recuadro 4.5. La OCDE apoya reformas para mejorar la educacin
a
Llevar a cabo una reforma no es tarea fcil. La evidencia refeja que el proceso de
aplicacin es tan importante como el diseo de las polticas. incluso las polticas ms
lgicas y mejor fundamentadas pueden no ser ejecutadas si el camino de reforma
no est previamente bien preparado. La ocde ha desarrollado un enfoque innovador
para sustentar las reformas centradas en mejorar los resultados escolares entre
sus pases miembros y pases asociados. el proceso combina dos aspectos: i) una
evaluacin de la ocde para realizar un diagnstico y formular recomendaciones
contextualizadas, y ii) el involucramiento de las personas relacionadas con la reforma
para fomentar la consulta y el intercambio durante el proceso.
Mxico particip en este proceso. Una de las publicaciones fnales del proyecto,
Mejorar las escuelas: estrategias para la accin en Mxico
b
, presenta un marco de
accin para mejorar la calidad de la educacin. sus 15 recomendaciones ofrecen un
diseo de reforma educativa que puede utilizarse como referencia en otros pases
latinoamericanos:
Mejores docentes: i) defnir la docencia efcaz mediante estndares; ii) atraer
a los mejores aspirantes a docentes; iii) fortalecer la formacin inicial docente;
iv) mejorar la seleccin docente; v) abrir a concurso todas las plazas docentes;
vi) crear periodos de induccin y de prueba; vii) mejorar el desarrollo profesional,
y viii) evaluar para ayudar a mejorar.
Mejores escuelas: ix) defnir el liderazgo escolar efcaz; x) profesionalizar la
formacin y la asignacin de plazas a los directores; xi) fortalecer el liderazgo
pedaggico en las escuelas; xii) aumentar la autonoma escolar; xiii) garantizar
el fnanciamiento para todas las escuelas; xiv) fortalecer la participacin social.
Ejecucin: xv) crear un comit de trabajo para la ejecucin con representacin
de los distintos actores involucrados en el proceso.
para apoyar las reformas y promover el desarrollo de capacidades en mxico, la ocde
efectu en chile y en la provincia de ontario (canad) el seminario para Lderes en
reformas educativas. cada seminario cont con la participacin de 30 diseadores
de polticas de alto nivel, incluyendo representantes de la secretara de educacin
pblica, autoridades nacionales de educacin, del congreso, del sindicato nacional
de trabajadores de la educacin (snte) y de la sociedad civil, que trabajaron en
equipo para extrapolar lecciones y disear una estrategia de reforma educativa.
este esfuerzo de recomendaciones y consulta busca que germinen las semillas para
la reforma educacional, facilitando el aprendizaje entre diseadores de polticas,
mediante el uso de la evidencia internacional y la promocin de un proceso de
consulta y contextualizacin de recomendaciones con los miembros de la ocde.
a
contribucin de Beatriz pont y diana toledo, del equipo de implementacin de polticas educativas
de la direccin de educacin de la ocde. Basado en oecd (2010h).
b
oecd (2010h).
109
4.3.2 Educacin terciaria
Las reformas en la educacin superior en amrica Latina y el caribe tuvieron
como ejes principales la desregulacin y descentralizacin. como resultado se han
producido cambios profundos en la estructura, el modelo de gestin y las formas
de fnanciamiento de las universidades. Resaltan entre estos la disminucin de la
participacin del Estado en la oferta y el fnanciamiento de la educacin terciaria,
la creacin de los sistemas y organismos de evaluacin y acreditacin, la adopcin
de nuevos criterios de calidad y asignacin de fondos, as como un mayor control
del uso de estos recursos. Bajo el fuerte infujo del proceso de globalizacin de las
economas de la regin, paulatinamente se ha realizado una apertura a proveedores
trasnacionales en la prestacin de servicios educativos del mbito terciario. en
amrica Latina estas transformaciones fueron incorporadas en un nuevo marco
normativo para la educacin mediante leyes especiales, decretos o, como ocurri
en la argentina y el estado plurinacional de Bolivia, reformas constitucionales
36
.
el corolario de estas reformas ha sido un fuerte incremento en la heterogeneidad
de la educacin terciaria, en detrimento de su calidad promedio. por esta razn es
prioritario y apremiante el fortalecimiento del papel regulador del estado a travs de
la creacin de organismos de control de la calidad. Los nuevos modelos de evaluacin,
al estar orientados hacia resultados, dando prioridad a las medidas de efciencia
y productividad de las instituciones, conllevan la necesidad de obtener sistemas
de informacin pblica y logstica capaces de generar datos comparables a nivel
nacional e internacional. Bajo los nuevos criterios de calidad, y tras la ampliacin de
la actividad privada en la provisin de servicios de educacin terciaria, la produccin
de conocimientos ha perdido importancia en las instituciones privadas.
el crecimiento del sistema de educacin superior latinoamericano en los ltimos
aos ha intensifcado la presin para diversifcar sus mecanismos de fnanciamiento.
Se han desarrollado nuevas modalidades de fnanciamiento hacia soluciones
provenientes del sector privado, entre las que prevalecen cuatro mecanismos o
esquemas principales:
Financiamiento pblico directo: en algunos pases es incipiente la asignacin
de recursos pblicos contra resultados o indicadores de desempeo a travs
de fondos concursables.
Financiamiento pblico sobre la base de objetivos de poltica: fondos para
atender objetivos especfcos o logros en investigacin. Por ejemplo, el
programa Universidad para todos (proUni) en Brasil.
Financiamiento privado: pago de aranceles por parte de las familias, empresas
que fnancian programas de investigacin y postgrado, o donaciones privadas.
el cobro de los costos de la educacin es creciente incluso en universidades
estatales; el caso ms notable al respecto es el de chile.
modelo mixto: chile.
Un desafo de resolucin urgente en materia de fnanciamiento de la educacin
superior en la regin es equilibrar el acceso y la igualdad. La posibilidad que tienen
los jvenes de quintiles de ingresos ms bajos de lograr una movilidad social efectiva
y duradera a travs de una mejora de sus oportunidades laborales est asociada
al acceso a la educacin superior, y a la posibilidad de que se mantengan hasta la
conclusin del ciclo. para avanzar hacia un sistema educativo ms equitativo no se
requiere limitar el gasto pblico en educacin terciaria. por el contrario, es necesario
ampliar el acceso de jvenes de hogares de ingresos bajos, identifcando formas
alternativas de fnanciamiento al gasto privado, que garanticen gratuidad a quienes
no pueden pagar, mediante subsidios cruzados, becas segn sus posibilidades
de pago, horarios fexibles de clases con mdulos vespertinos y una adecuada
composicin pblico y privada de la oferta.
110
La educacin terciaria en amrica Latina y el caribe enfrenta varios retos
tradicionales, cuya superacin requiere de un papel activo y ms protagnico
del estado. entre estos resaltan: elevar la calidad de la enseanza; mejora de la
efciencia interna de las instituciones; establecer conexiones entre la educacin
tcnica y las demandas del mercado laboral; y complementar entre las misiones de
enseanza y de investigacin y extensin. La mayor presencia privada en la educacin
estatal deja pendiente la resolucin del problema de conseguir recursos para la
investigacin y produccin de otros bienes pblicos, que en general quedan a cargo
de las universidades estatales y de otras instituciones que reciben fnanciamiento
pblico para esta tarea.
Las universidades latinoamericanas debern abordar otros desafos emergentes
en los prximos aos: sus funciones en los nuevos paradigmas tecnolgicos y la
necesidad de fortalecer el papel que desempean en el desarrollo. La transicin
hacia la economa del conocimiento ha ocasionado transformaciones profundas en
las estructuras productivas y una redefnicin de las funciones de las instituciones de
educacin superior. el surgimiento de nuevos paradigmas tecnolgicos (tecnologas
de informacin y comunicacin, nano y biotecnologas) est cambiando las dinmicas
y las relaciones de las instituciones de educacin superior con el sector productivo
en los pases desarrollados. se empieza a agregar la transferencia de tecnologa y
conocimiento a travs de la aplicacin y diseminacin de los resultados generados
de la investigacin acadmica y, en suma, la creacin de benefcios econmicos
derivados de ellos. Por eso, al defnir polticas educativas y de ciencia, tecnologa
e innovacin que sean coherentes y efcaces, el sector pblico en Amrica Latina
debe tomar en cuenta estas exigencias. el papel de las universidades en la creacin
de una base de capacidades en los pases de la regin es crucial, razn por la que
deben erigirse como actores protagnicos en la ruta hacia el desarrollo.
La modernizacin de la universidad en amrica Latina demanda establecer una
relacin slida con el sector productivo a travs de la explotacin del potencial
en investigacin y desarrollo. tradicionalmente, las instituciones de educacin
superior tienen otra misin paralela a la de enseanza: desarrollar actividades de
investigacin. en amrica Latina, las instituciones de educacin superior pueden
tener un gran potencial en este sentido, dado que concentran la mayor parte de
los recursos humanos dedicados a la ejecucin de actividades de investigacin
cientfca y tecnolgica. Sin embargo, la regin no cuenta con una masa crtica
adecuada de investigadores y de recursos humanos en investigacin. esto lo ilustra
el nmero de investigadores a jornada completa respecto del tamao de la poblacin
econmicamente activa (pea), que sigue estando muy por debajo de los niveles
de los pases de la OCDE. Esta limitacin de recursos se refeja tambin en el dbil
desempeo de la regin en cuanto a la produccin certifcada y resultados en materia
de innovacin (captulo 6)
37
.
adems del reducido nmero de investigadores, la universidad en amrica Latina
se caracteriza por un mayor peso relativo de las disciplinas de ciencias sociales
y humanidades. La distribucin de los estudiantes universitarios en la regin se
concentra mayormente en estas disciplinas, mientras que tienen menor incidencia
aquellas relacionadas con reas cientfcas y tecnolgicas. Tal patrn difere
considerablemente respecto de la ocde, donde hay pases que tienen mayor
concentracin de titulados en las ingenieras y en las reas cientfcas y tecnolgicas,
como ocurre en los casos de la repblica de corea y Finlandia. esto es consistente
con la estrategia de intensifcacin de formacin de recursos humanos en reas
con aplicaciones en materias de ciencia y tecnologa que utilizan estos pases,
buscando el desarrollo de un sistema productivo basado en la generacin de valor
aadido en la manufactura.
Una interaccin ms estrecha entre las universidades y el sector productivo podra
contribuir a la conciliacin, con los escasos recursos pblicos disponibles, de la misin
tradicional de las instituciones de educacin superior con sus nuevas funciones
relacionadas con la transferencia de tecnologa y conocimiento. La colaboracin entre
111
universidades y empresas podra redundar en el fortalecimiento de la formacin y
actualizacin de docentes, en particular de capacidades cientfcas y tecnolgicas,
en la difusin y aplicacin prctica de los resultados de la investigacin de base
y en la promocin de fuentes de fnanciacin alternativa. Desde el punto de vista
empresarial, un contacto ms estrecho con las universidades puede contribuir a la
resolucin de problemas especfcos de la estructura productiva, a contar con una
actividad alternativa de investigacin y desarrollo, y a la aplicacin de una estrategia
de largo plazo para el mantenimiento y mejora de la competitividad
38
.
4.3.3 Creacin y fortalecimiento de sistemas de evaluacin
aunque imperfectas, las mediciones estandarizadas de desempeo escolar han
servido como herramientas para resaltar la relevancia del aprendizaje de los
estudiantes. tambin existen medidas para los docentes. por ejemplo, la encuesta
internacional sobre docencia y aprendizaje (taLis), constituye una primera
aproximacin comparativa de las condiciones de enseanza y aprendizaje entre
docentes de educacin secundaria de escuelas pblicas y privadas
39
. Basada en
informacin sobre las actitudes y prcticas de los docentes en 23 pases (Brasil y
Mxico en Amrica Latina), este instrumento ha permitido identifcar factores para
una enseanza efectiva: el desarrollo profesional de los docentes, la importancia
del reconocimiento para los profesores y otros factores que moldean el ambiente de
aprendizaje en las escuelas
40
. Estudios de este tipo han permitido cuantifcar, por
ejemplo, la concepcin que tienen los directores de escuelas sobre el impacto de
prcticas como el absentismo y la falta de preparacin pedaggica de los docentes
en la calidad de la educacin. destacan adems la importancia de la satisfaccin
laboral, la cooperacin y el desarrollo profesional para la generacin de un ambiente
de enseanza efectivo. en evaluacin docente existen diversas prcticas en amrica
Latina, como la carrera magisterial, el nuevo sistema de evaluacin universal en
mxico, y el sistema nacional de evaluacin docente (sned) en chile.
Los sistemas de evaluacin, aunque han permitido comprender la dinmica de los
sistemas educativos, requieren ser evaluados y perfeccionados. Hasta los aos
noventa, la medicin sistemtica del desempeo estudiantil y de la efectividad
pedaggica era poco habitual en los pases de la ocde y de amrica Latina. en la
actualidad, en cambio, la evaluacin de las escuelas y de las prcticas docentes
y directivas constituye una variable fundamental para garantizar la calidad de los
sistemas escolares, en especial dada la proliferacin de instituciones privadas, y
se ha consolidado como una herramienta clave para la defnicin de polticas. Sin
embargo, al igual que otros mecanismos de seguimiento, los sistemas de evaluacin
pueden tener efectos perversos, cmo las prcticas de enseanza orientada a la
evaluacin (teaching to the test) y la modifcacin de currculos sin una visin de
conjunto sobre los objetivos educativos, fraudes u otro tipo de irregularidades. esta
dimensin, de evaluacin de la evaluacin, debe continuar siendo considerada en
la aplicacin de los sistemas, para garantizar su fabilidad.
Hace falta dar mayor difusin y transparencia a los resultados educativos. este
fenmeno, que puede explicarse por el progreso generacional (los jvenes de hoy
superan largamente el nmero de aos de escolaridad de sus padres), denota
cierta falta de atencin a los indicadores de aprendizajes. es necesario promover
una cultura de la evidencia en Amrica Latina que ayude a la identifcacin de
los aspectos a mejorar y los mecanismos de apoyo requeridos, pero que a la vez
reconozca los logros educativos que suceden en la escuela.
La responsabilidad (accountability) y transparencia son factores clave para el
desempeo exitoso de los sistemas educativos. en los pases donde las escuelas
deben hacer pblicos los resultados de su gestin, los establecimientos con mayor
autonoma tienden a lograr un mejor desempeo; sin embargo, en pases en donde
estos dispositivos de transparencia no existen, el efecto es inverso
41
. algunos
pases han puesto en marcha sus propios programas de evaluacin escolar, como
112
el sistema nacional de evaluacin de la educacin Bsica (saeB, Brasil), el sistema
de medicin de calidad de la educacin (simce, chile) y la evaluacin nacional de
Logro acadmico en centros escolares (enLace, mxico). existen tambin iniciativas
regionales como el Laboratorio Latinoamericano de la evaluacin de la calidad de
la educacin (LLece). aunque estas evaluaciones utilizan diferentes enfoques,
por ejemplo censales o muestras, han permitido un seguimiento ms preciso y
transparente del logro acadmico del alumno y su desempeo
42
. adems, el uso
de sistemas nacionales de evaluacin impacta en los niveles de equidad de los
sistemas escolares. en escuelas donde el uso de sistemas de evaluacin est ms
generalizado, el origen socioeconmico de los estudiantes tiene menor incidencia en
el desempeo
43
. En defnitiva, el buen funcionamiento de los sistemas educativos
est tambin relacionado con su transparencia.
Los sistemas nacionales de evaluacin no se limitan a los establecimientos escolares.
Es lo que refeja la reciente puesta en marcha del Programa Internacional para la
evaluacin de las competencias de los adultos (programme for the international
assessment of adult competencies, piaac), que busca estudiar las habilidades de
aprendizaje de la poblacin adulta en los pases de la ocde y otros pases asociados.
esta evaluacin mide las habilidades cognitivas y competencias en el lugar de trabajo
de adultos participando activamente en la sociedad y contribuyendo al desarrollo
econmico. el programa permitir aproximarse a una determinacin del acervo de
capital humano en los pases de la ocde, y la distribucin de habilidad entre la
poblacin segn su actividad y educacin. Los primeros resultados de este estudio
estarn disponibles en 2013.
4.3.4 Docentes: seleccin, carrera, evaluacin
e incentivos
Un cuerpo docente y directivo bien formado y remunerado, con carreras defnidas
e incentivos adecuados es comn a los sistemas escolares exitosos
44
. La formacin,
gestin y desarrollo profesional de los docentes y directores son componentes
fundamentales de un sistema educativo. La evidencia internacional apunta al maestro
como el factor ms importante en el aprendizaje
45
. Las reformas en poltica docente
en amrica Latina se han concentrado en los ltimos aos en cinco aspectos:
seleccin, preparacin inicial, apoyo, formacin continua e incentivos. en todos
estos elementos, uno de los principales problemas es la falta de claridad en la
distribucin de responsabilidades. adems, se requiere mejorar la coordinacin
entre la demanda educativa y cultural de la sociedad y la formacin de los docentes,
que a menudo es desactualizada y poco sensible a las exigencias educativas.
consolidar una profesionalizacin slida de los profesores y directores es cada vez
ms apremiante, dadas sus externalidades positivas sobre la calidad del sistema.
Igualmente importante es defnir un conjunto de estndares coherente sobre lo
que se espera en trminos de conocimientos, habilidades y valores asociados con
una enseanza y gestin efectivas. mejorar las condiciones de trabajo, optimizar el
sistema de contratacin de nuevos docentes y directores y ofrecer planes de carrera
atractivos y fexibles puede ejercer un gran impacto en el desempeo estudiantil.
el cuerpo docente en amrica Latina ha experimentado transformaciones en las
ltimas dos dcadas. el predominio femenino en la profesin ha aumentado. si
hacia inicios de los noventa uno de cada cuatro profesores era hombre, al fnalizar
la dcada del dos mil la proporcin haba cado a uno de cada seis. en este periodo
persisti la mayor presencia femenina en los niveles preescolar y primario en
comparacin con el secundario. adems, la profesin ha envejecido. el porcentaje
de maestros de 45 aos de edad o ms creci de 7% a 28%. en el otro extremo,
si hacia el primer periodo analizado uno de cada cuatro maestros tena 24 aos o
menos, hacia el segundo periodo solo uno de cada diez maestros estaba en este
rango de edad, lo que confrma que los jvenes optan cada vez menos por la
docencia. el porcentaje de docentes con educacin superior completa disminuy
113
de 17% a 12%, un fenmeno que se registr entre los profesores de secundaria.
La formacin de los docentes de preescolar y primaria ha mejorado ligeramente.
Un determinante fundamental de la calidad del cuerpo docente son los mecanismos
de seleccin. para atraer los mejores prospectos a la docencia, es importante contar
con un mecanismo de entrada y evaluacin de los candidatos, que en varios pases de
la regin no est bien desarrollado. Fortalecer la preparacin de los nuevos docentes
es primordial, como tambin la introduccin de un sistema de acreditacin de las
escuelas normales y otras instituciones de enseanza. algunos estudios muestran
que los mecanismos de evaluacin de los nuevos docentes (initial teachers), por
ejemplo a travs de concursos, suelen ser muy heterogneos entre escuelas. La
utilizacin de medidas de desempeo ms claras, que aseguren un nivel mnimo
de capacidades de enseanza para todos los docentes, puede ser un objetivo
importante en el mediano plazo. en el mbito de la calidad de la docencia existe
una fuerte heterogeneidad en la regin: en aquellos pases que recientemente han
empezado a expandir su cobertura escolar, el problema principal estriba ms en
el insufciente nmero mnimo de docentes para cubrir la creciente demanda de
enseanza que en la calidad y la seleccin del cuerpo docente.
otro aspecto relevante relacionado con la carrera profesoral es la competencia
para las posiciones de enseanza. en el presente, buena parte de las posiciones
son adjudicadas por comisiones especiales (colombia y mxico), lo que genera
una distribucin inadecuada de los recursos. es conveniente buscar otro tipo
de mecanismos para la asignacin de profesores, en que esta se realice, por
ejemplo, procurando asegurar que las capacidades individuales de los maestros
sean aprovechadas en aquellas escuelas que ms las necesiten. en este tipo de
decisiones debe estar involucrada directamente la escuela
46
.
ms all del aspecto salarial, las posibilidades de desarrollo profesional del cuerpo
docente son frecuentemente limitadas y dispersas. Los incentivos para los docentes
que tienen mejores resultados se asocian a las perspectivas de profesionalizacin y
no solo a la compensacin salarial o las posibilidades de capacitacin. La oferta de
cursos y formacin para los profesores puede no ser relevante para sus necesidades.
se requiere la provisin de una formacin acorde con sus necesidades y posibilidades.
adems, para mejorar la efectividad escolar y gestin, la participacin de los
directores de escuelas es clave. se precisa que la profesionalizacin de la carrera
docente abarque tambin a los directores de las escuelas. en general, estos no
tienen programas de formacin adecuados, ni incentivos para mejorar el desempeo
escolar. es importante que el nombramiento y la profesionalizacin de los directores
sean claros y los esquemas de seleccin, transparentes. el liderazgo institucional
se construye en y a travs de las escuelas. el intercambio de experiencias a nivel
de directores ha sido efcaz en otros contextos (Recuadro 4.5) y permite reducir
la importante inequidad que existe entre escuelas de alto y de bajo desempeo.
por tanto, la autonoma de los directores es esencial para guiar y apoyar mejor al
profesorado en su prctica educativa (con la capacidad de contratar o suspender
un profesor, pero tambin para introducir incentivos, decidir material curricular,
o gestionar la formacin profesional necesaria para la escuela). otorgar mayor
autonoma fnanciera tambin puede redundar en una mejor capacidad de gestin
de los directores.
La asignacin de docentes califcados en las zonas de mayor necesidad es otro
reto pendiente en la regin. La equidad en el desempeo es perjudicada por la
tendencia a concentrar los mejores docentes en las escuelas ms favorecidas
47
.
en colombia, por ejemplo, menos de un tercio de los docentes en departamentos
vulnerables (con poblacin pobre, expuestos al conficto armado y con mayor
presencia de poblacin indgena y/o afrodescendiente) ha alcanzado un nivel de
educacin superior. esto contrasta con los departamentos de mayor bienestar
econmico, donde ms de tres cuartas partes de los docentes han tenido acceso a
la formacin terciaria. Una mejor distribucin del cuerpo docente es posible a travs
de incentivos apropiados, vinculados a la remuneracin salarial y a las perspectivas
114
de carrera. otra posibilidad es enfocar polticas que ayuden a fortalecer la calidad
de la educacin en contextos escolares de mayor vulnerabilidad. ejemplos de tales
prcticas son el consejo nacional de Fomento educativo (conaFe) en mxico y la
escuela nueva en colombia. estos programas proponen planes de estudio adaptados
a alumnos en escuelas de difcil acceso y proporcionan capacitacin continua a los
maestros para que lleven a cabo la tarea de enseanza en estos contextos
48
.
4.4 Hacia una nueva agenda de reformas
educativas
Los retos en educacin para amrica Latina y el caribe son mltiples y complejos.
Las reformas recientes en los sistemas educativos de los pases de la regin plantean
mltiples desafos en cuanto al papel del Estado: a los retos tradicionales, como
la extensin de la cobertura y el acceso, la constitucin de ciclos educativos ms
igualitarios, o la mejora de la enseanza y de los resultados educativos, se suman
nuevas demandas basadas en exigencias sociales y econmicas propias de la
sociedad del conocimiento. La respuesta de poltica debe tener similar caracterstica
de multiplicidad.
ampliar la cobertura en los niveles secundario y terciario es prioritario. en las ltimas
dos dcadas la mayora de los pases de la regin ha puesto en marcha reformas
en sus sistemas educativos para ampliar la cobertura y mejorar el impacto de la
inversin en este sector. entre los logros alcanzados destaca la universalizacin
de la educacin primaria. sin embargo, amrica Latina y el caribe sigue atrasada
en trminos de cobertura, progresin y conclusin de los ciclos educativos, en
particular del secundario. La mejora constante del sistema educativo requiere
tambin expandir la cobertura de la educacin preescolar y la jornada escolar en
la educacin pblica.
Los sistemas educativos latinoamericanos deben ser instrumentos de igualdad y
movilidad social. Uno de los principales problemas de la regin es la persistencia de
la segmentacin entre estratos socioeconmicos en trminos de acceso y rendimiento
escolar. amrica Latina no ha logrado transformar el sistema educacional en un
mecanismo para promover la movilidad intergeneracional, manteniendo un claro
rezago respecto a otras regiones. es crucial que las reformas educativas se dirijan
hacia una mayor equidad. varias iniciativas en amrica Latina han apuntado a
reducir las persistentes desigualdades en la regin en cuanto a la calidad del
sistema (pblico/privada; rural/urbana; hombre/mujer, y minoras tnicas) y a las
oportunidades de acceso al mercado laboral o de ingreso. Las herramientas que
operan sobre la demanda (como los programas de transferencias condicionadas) o
sobre la oferta (como la distribucin de docentes califcados) han buscado generar
un sistema ms inclusivo.
La calidad de la educacin en amrica Latina y el caribe debe ser central en
una agenda renovada de reformas. La regin se encuentra en una situacin
particularmente favorable para mejorar la inversin en educacin, por una buena
coyuntura econmica y la existencia del bono demogrfco. A pesar del aumento del
gasto pblico en educacin en la mayora de los pases, tales esfuerzos fnancieros
no son acompaados por avances notorios en el aprendizaje. sin embargo, reformar
los sistemas educativos es un reto que requiere no solo invertir ms recursos
monetarios o crear el espacio fscal; es necesario proponer polticas defnidas y con
una visin de largo plazo, que logren mayor impacto y efciencia en la aplicacin
de estos recursos. La priorizacin de las reformas es fundamental y su secuencia
de aplicacin debera balancear objetivos de cobertura (como infraestructura)
con objetivos de calidad (gestin de docentes, escuela, organismos centrales y
descentralizados, entre otros).
115
para maximizar el potencial de las reformas descentralizadoras y evitar sus efectos
perversos es fundamental una mejor dotacin en la gestin de las instancias
subnacionales y los centros educativos. Las polticas de descentralizacin pueden
fortalecer el desempeo pero tambin aumentar las desigualdades. estas
externalidades derivan de la falta de comunicacin entre los entes centrales y
locales y de una capacidad de gestin local limitada. ciertas intervenciones, como el
diseo curricular bsico, son mejor gestionadas a nivel central. por el contrario, debe
dotarse a las entidades locales de una capacidad de gestin slida, en particular en
zonas ms desfavorecidas y vulnerables, a fn de elevar la efciencia en la aplicacin
de polticas. an as, los sistemas federados continan siendo esenciales para el
funcionamiento del sistema educativo, pues generan incentivos para el desempeo
y la promocin de capacidades a travs del intercambio de experiencias exitosas
entre escuelas.
Una poblacin activa y bien formada en el manejo de las nuevas tecnologas es
clave para sostener un desarrollo de largo plazo. La regin necesita dirigir ms
esfuerzos hacia el fortalecimiento de la oferta de educacin terciaria universitaria
y tcnica, en particular para jvenes de menores recursos, vinculando la oferta
educativa con el sector productivo. en este desafo, es importante estimular el
aprendizaje, manejo y difusin de las nuevas tecnologas. Las polticas para la
educacin terciaria deben orientarse a aumentar la progresividad del gasto en este
nivel educativo y a compensar la falta de recursos fnancieros y de horario a travs
de instrumentos como subsidios cruzados u horarios fexibles.
Los sistemas de evaluacin no pueden restringirse a los establecimientos escolares.
La aplicacin de sistemas de evaluacin nacional e internacional en los pases de
amrica Latina ha permitido dimensionar los retos de aprendizaje, explorar sus
mecanismos de mejoramiento, detectar defciencias en los sistemas educativos y
cuantifcar el impacto de prcticas pedaggicas o de gestin. Es esencial extender
los esquemas de evaluacin ms all del mbito de la escuela e involucrar ms
activamente a los padres. La medicin de habilidades y competencias en la poblacin
adulta permitir tener un panorama ms claro sobre las capacidades reconocidas
para la insercin laboral.
Una gestin efciente del cuerpo docente es central para mejorar el desempeo de
los sistemas educativos. La profesionalizacin de la carrera pedaggica debe ser
prioritaria en los pases de la regin. mejorar las condiciones de trabajo, optimizar el
sistema de contratacin de nuevos docentes y ofrecer planes de carrera atractivos y
fexibles puede contribuir a un impacto signifcativo en el desempeo. Es importante
aumentar la competencia para las posiciones docentes, y mejorar los mecanismos
de evaluacin de profesores, tanto en su periodo inicial como durante su carrera
profesoral.
116
Notas
cepaL (2010a). 1.
cepaL/seGiB (2010). 2.
Gazzola y didriksson (2008). 3.
desde el comienzo de esta evaluacin, el grupo de pases participantes en la prueba pisa estuvo integrado 4.
por el conjunto de los pases de la ocde y un nmero creciente de pases asociados, con lo cual pas
de 43 a 65 entre 2000 y 2009.
ocde (2010a). 5.
en la prueba de lectura, chile y per destacan como los pases de la regin con mayor mejora en sus 6.
resultados en la dcada de los dos mil. en la prueba de matemticas, Brasil y mxico tienen avances
respecto de 2003, mientras que en el resto de los pases de amrica Latina el desempeo es constante.
En la Prueba de Ciencias se verifca una mejora en tres pases: Brasil, Chile y Colombia. El progreso
en estos tres pases es equivalente a un ao de escolarizacin, en parte debido a que cae la fraccin de
estudiantes con bajos niveles de habilidad.
ocde (2010a). 7.
ocde (2010i). 8.
duryea 9. et al. (2007).
de la muestra total de pisa, el 24% de los hombres tienen un desempeo bajo, mientras que entre las 10.
mujeres es el 12%. en los pases de la ocde, esta diferencia es en promedio de 39 puntos. en el grupo
de pases latinoamericanos, tanto el con mejor (chile) y menor desempeo (per) tienen una brecha
favorable a las mujeres de 22 puntos; en colombia se registra la menor diferencia de gnero a favor de
estas (9 puntos) de todos los pases del estudio.
ocde (2010j). 11.
La prueba de pisa utiliza dos medidas bsicas de desempeo: una asociada al puntaje y otra de equidad, 12.
relacionada con la dispersin del desempeo en las escuelas, entre escuelas y entre pases.
cepaL (2010c). 13.
cepaL/oiJ (2008); cepaL (2010c). 14.
cepaL (2010c). 15.
cepaL (2010c). 16.
marcel y raczynski (2009). 17.
cepaL (2010c). 18.
cepaL (2010c). 19.
Jakubowski (2010) y petrow y vegas (2009). 20.
pereyra (2008). 21.
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vegas y Umansky (2007). 30.
di Gropello (1999). 31.
cortes (2010). 32.
117
rpalo (2003). 33.
Ibdem 34. .
Galiani y schargrodsky (2002); avendano y nopo (2011). Un ejemplo de polticas de redistribucin de 35.
recursos es la Ley de subvencin escolar preferencial (sep) en chile, que otorga subvenciones por cada
alumno clasifcado como prioritario. Una escuela con ms alumnos prioritarios puede recibir mayores
recursos. Las escuelas con este fnanciamiento siguen un plan de mejoramiento escolar. Otro ejemplo
es en mxico, con el programa escuelas de calidad (pec) y el programa escuelas de tiempo completo
(petc), dos iniciativas que buscan elevar la calidad de la enseanza en las escuelas en contextos
desfavorecidos y mejorar sus dotaciones (oecd, 2010h).
Gazzola and didriksson (2008). 36.
Por ejemplo, solo algunos pases destacan por nmero de publicaciones y de citas cientfcas a nivel 37.
mundial (argentina, Brasil, chile y mxico). (cepaL/seGiB, 2010).
cepaL (2010b). 38.
ocde (2009). 39.
ocde (2010g). 40.
ocde (2010d). 41.
Desde 2006, la prueba ENLACE mide el grado de conocimiento y habilidades de los alumnos defnidos 42.
en los programas ofciales de estudio. Esta evaluacin cubre las reas de espaol, matemticas y una
asignatura rotativa, y cuenta con la participacin de ms de 100.000 escuelas. vase campos-vsquez
y romero (2010).
ocde (2010d). 43.
ocde (2010d). 44.
ocde (2010h). 45.
mizala y nopo (2011). 46.
ocde (2010b). 47.
ocde (2011). 48.
118
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Resumen
en este captulo se analizan las transformaciones que requiere el rol del estado
en la gestin de la infraestructura para aumentar la efciencia y efcacia de la
inversin pblica y as apoyar el desarrollo econmico y social de amrica Latina.
La brecha entre amrica Latina y otras economas emergentes en materia de
infraestructuras econmicas, como las del transporte, telecomunicaciones, agua y
energa, compromete seriamente el potencial de desarrollo econmico y de cohesin
social de la regin.
para ello, se plantea que una mayor inversin de recursos no ser efectiva si no se
modifca la forma como las polticas pblicas sectoriales se conciben y ejecutan. Al
analizar algunos aspectos de las polticas de dos tipos especfcos de infraestructura,
de transporte y de telecomunicaciones, en particular la relativa a la provisin
en internet de banda ancha, en el captulo se sugiere que, para incrementar la
efectividad de la intervencin pblica en el desarrollo de estas infraestructuras,
el estado debe mejorar el diseo de las polticas pblicas a travs de un esquema
integral y sostenible, promoviendo un marco institucional y reglamentario claro
para facilitar la participacin del sector privado y la sociedad civil.
CAPTULO
CINCO
Estado y reformas en las polticas pblicas
de infraestructura
estado Y reFormas en Las poLticas pBLicas de inFraestrUctUra
122
5.1 Introduccin
La infraestructura constituye un componente clave del crecimiento y desarrollo
econmicos. Junto con los servicios asociados a esta, genera una serie de impactos
sustantivos sobre las economas y la calidad de vida de sus habitantes. Gran parte de
la infraestructura de diferentes sectores cumple un papel central en el cumplimiento de
los objetivos de desarrollo del milenio (odm), puesto que, por ejemplo, las mejoras
en la conectividad y la movilidad facilitan el acceso a los servicios econmicos y
asistenciales bsicos como la educacin y la salud, entre otros.
este captulo se concentra en el anlisis de las transformaciones que se requieren
en el Estado para elevar la efciencia y efcacia de las inversiones pblicas en los
casos de la infraestructura de transporte y telecomunicaciones. en primer lugar,
se identifca el rol que cumple el Estado en las polticas pblicas de provisin y
operacin de infraestructura y servicios de transporte y la necesidad de establecer
una poltica integrada y sostenible de logstica y movilidad a nivel nacional y
subnacional (seccin 5.2). Luego, se examina el caso de internet de banda ancha
y sus potenciales efectos econmicos y sociales, en particular las polticas pblicas
necesarias para su desarrollo; presentando adems informacin sobre el uso y
requerimientos de banda ancha para la regin (seccin 5.3). en tercer lugar, se
plantean recomendaciones de polticas pblicas para la masifcacin de las tecnologas
de la informacin y comunicacin (tic) y lograr una mayor coherencia y coordinacin
entre los actores involucrados en el despliegue de infraestructura de transporte y
telecomunicaciones (seccin 5.4).
existe una amplia brecha en la provisin de infraestructura en amrica Latina respecto
de otras regiones del mundo, que reduce su potencial de desarrollo econmico. a
pesar de la creciente participacin del sector privado en este sector en las ltimas
dos dcadas, la regin sigue muy rezagada respecto de asia y otras economas
emergentes. esto no solo afecta su crecimiento econmico, sino que compromete las
posibilidades de reducir las brechas y la desigualdad, tan caracterstica de la regin.
para enfrentar las necesidades de infraestructura que surgirn de las empresas y
las personas entre 2006 y 2020, con un crecimiento econmico promedio de 3,9%
anual en el periodo, amrica Latina y el caribe deberan invertir en este sector en
torno al 5,0% anual. para cerrar la brecha de la regin con un conjunto de pases del
sudeste de asia las erogaciones deberan ascender a cerca de un 9% del piB anual.
teniendo en cuenta que la inversin en infraestructura en el periodo 2007-2008 fue
de un 2% del piB en la regin, el esfuerzo por realizar se torna maysculo
1
.
el reto para la regin es proveer adecuadamente infraestructuras que potencien
la economa y la igualdad de forma sostenible. Los aumentos en la disponibilidad
y calidad de la infraestructura reducen los costos logsticos y permiten elevar la
productividad y competitividad de las economas. por ejemplo, se estima que cerrando
la brecha de infraestructura con otros pases de ingreso medio, las economas
latinoamericanas podran incrementar la tasa de crecimiento del producto en dos
puntos porcentuales por ao
2
. igualmente, un mayor acceso a la infraestructura
de transporte contribuye a disminuir la desigualdad y favorecer la inclusin social.
el mayor acceso a la infraestructura de transporte (carretera, ferroviaria, y/o vas
acuticas) fortalece la conexin entre los centros agrcolas y los principales mercados
urbanos internos. adems, la provisin de servicios electrnicos en educacin, salud
y gestin gubernamental permite aumentar la efcacia de esos sectores y superar
barreras geogrfcas y fnancieras que restringen su cobertura en los segmentos
ms pobres y marginados de la poblacin.
La fuerte cada de la inversin pblica en los aos noventa impact considerablemente
en la dotacin de infraestructura. Despus de las fuertes crisis fscales y de
endeudamiento externo que sufri la mayora de las economas de la regin en los
aos ochenta, en la dcada siguiente hubo recortes generalizados de inversin de
capital como parte de los programas de consolidacin fscal. Al mismo tiempo, la
123
mayor madurez fscal limit los niveles de endeudamiento, que acompaados por
bajos niveles de tributacin, restringen la capacidad de fnanciacin. Cifras de la
cepaL muestran que si en el periodo 1980-1985 la inversin pblica era de casi
4% del piB, en el bienio 2007 y 2008 se redujo hasta un 2%.
esta cada en la inversin pblica de la regin no alcanz a ser compensada por
la mayor inversin privada. a pesar de que aument la participacin del sector
privado mediante diversos esquemas, su magnitud fue insufciente para compensar
el descenso de la inversin pblica respecto del crecimiento econmico en la dcada
de los aos dos mil. No obstante los importantes benefcios que trajo consigo,
el volumen de inversin privada en el periodo fue menor que la magnitud de
la retraccin de la inversin pblica en la mayora de los sectores, salvo en las
telecomunicaciones y, en menor medida, en energa. adems, en ocasiones, el
diseo inadecuado de las polticas pblicas para involucrar al sector privado se
tradujo en una provisin insufciente, en algunos casos con rezagos y sobrecostos,
lo que perjudic la consecucin de los objetivos planteados.
El dfcit en infraestructura difere bastante entre sectores y pases; las brechas
en la regin tienden a concentrarse principalmente en transporte y energa, pero
incluso en las telecomunicaciones, donde el dfcit es inferior, hay grandes retos
en algunos segmentos como el acceso a internet de banda ancha. en general, en
materia de infraestructura de transporte la regin registra un dfcit signifcativo,
que podra condicionar su desarrollo al restringir las posibilidades de crecimiento
econmico e impedir acceder a los benefcios derivados de las economas de escala
y la especializacin a nivel subnacional y nacional
3
. en telecomunicaciones, algunos
pases tienen niveles razonables de infraestructura considerando su nivel de ingreso
(por ejemplo, Brasil, costa rica, Jamaica, panam y Uruguay), aunque subsisten
serios problemas de equidad en el acceso
4
.
Para mejorar la efcacia del sector pblico se requiere de una defnicin y aplicacin
adecuada de mecanismos que permitan un cambio en las polticas pblicas sectoriales
y una mayor articulacin y coordinacin con el sector privado. La forma como se
conciben y ejecutan las polticas de infraestructura de transporte debera efectuar un
viraje hacia un enfoque integrado y comodal, donde la infraestructura provista sea
defnida en funcin de las necesidades de movilidad y logstica, independientemente
del modo de transporte. en las concesiones de infraestructura de transporte es
fundamental corregir las fallas de inconsistencia dinmica, esto es, el incentivo a
cambiar las reglas del juego iniciales, amplifcada por el rgimen de contabilidad
fscal de las concesiones y por la inadecuada gestin de sus riesgos, entre otros
factores que deberan ser revisados. el desarrollo de la banda ancha requiere
tanto de un sistema tecnolgico de bienes y servicios complementarios como de
mecanismos de coordinacin que orienten las inversiones de largo plazo de un
conjunto amplio de actores privados involucrados en la provisin y el consumo
de sta.
Los anlisis de las infraestructuras de transporte e internet de banda ancha indican
la necesidad de una mayor coordinacin y coherencia de las polticas. es fundamental
establecer un marco ntido para el proceso de formulacin de polticas que favorezca
una ejecucin efciente y efcaz de los recursos, lo que permitira incrementar la
calidad del gasto pblico y lograr una mejor articulacin con el sector privado bajo
el esquema de asociaciones entre los sectores pblico y privado. en el sector de
telecomunicaciones sera conveniente agilizar la adecuacin del marco regulatorio
para su consistencia con un entorno de convergencia tecnolgica.
124
5.2 El papel del Estado en la infraestructura
de transporte
5.2.1 Coordinacin de polticas de infraestructura
Uno de los principales retos de las polticas pblicas en infraestructura es mejorar la
coherencia y coordinacin vertical y horizontal entre los actores del sector. a pesar
de la ntida relacin que existe entre la infraestructura y sus usuarios, es frecuente
observar en amrica Latina un divorcio de las polticas de diseo y provisin de
infraestructura con las polticas de operacin y promocin del transporte. La razn
de esto parece radicar, entre otros factores, en la multiplicidad o duplicidad de
funciones y en algunos casos en la abierta competencia entre los organismos del
Estado, lo que afecta la efciencia de la intervencin pblica o privada propuesta.
por tanto, es fundamental que los gobiernos de amrica Latina y el caribe mejoren
y fortalezcan su institucionalidad, incrementando la coordinacin y coherencia
dentro del estado y fortaleciendo su relacin con el sector privado a travs de
marcos regulatorios modernos que equilibren planeamiento, evaluacin, capacidad
y maduracin de las inversiones.
de acuerdo a los resultados de una encuesta realizada a policy-makers (responsables
de dictar polticas) de la regin
5
, los desafos descritos son ms relevantes que
la estabilidad, la adaptabilidad y la efectividad de las polticas as como las
consideraciones de inters pblico. en parte, estos resultados cualitativos corroboran
la opinin de diferentes instituciones, actores y expertos en polticas pblicas que
enfatizan los problemas de coherencia, coordinacin y estrategia comodal en las
polticas pblicas como un factor que disminuye la efciencia y productividad de
las economas (Grfco 5.1)
6
.
para que haya coordinacin y coherencia en las polticas se requiere un marco
institucional y de incentivos adecuado a la estructura de cada pas. es fundamental
lograr una mejor vinculacin entre los ministerios y la administracin pblica para
elevar la coherencia y coordinacin de las polticas en el sector de infraestructura.
Adems, es necesario que la planifcacin de infraestructura sea consistente con
un plan de desarrollo nacional, en el que deben participar tcnicos de las agencias
responsables de la infraestructura, con una visin de largo plazo, independiente de
los ciclos polticos y acorde con la coordinacin de las polticas subnacionales.
La ausencia de incentivos para la cooperacin y de una arquitectura institucional
apropiada son los principales obstculos para que haya una coordinacin efcaz de
las entidades pblicas de infraestructura con el sector transporte. de acuerdo a la
encuesta realizada a los policy-makers, estos aspectos son ms relevantes que la
falta de claridad en la asignacin de responsabilidades, la competencia entre los
ministerios y los compromisos polticos en materia de infraestructura. en particular,
la falta de incentivos para la cooperacin constituye un aspecto clave que explica los
problemas en las relaciones entre los sectores del transporte, telecomunicaciones,
electricidad e infraestructura social (como educacin y salud). entre los pases de
la regin donde este obstculo es ms relevante, y en consecuencia se requiere
conferir prioridad a una poltica integrada de los sectores de infraestructura, destacan
colombia, el salvador, paraguay y per.
125
5.2.2 Polticas pblicas para desarrollar la infraestructura
de transporte
5.2.2.1 Priorizacin y planeacin en el proceso de formulacin
de polticas de infraestructura de transporte
Evaluar el proceso de formulacin de polticas con el propsito de identifcar los
cuellos de botella resulta esencial para que las polticas en el sector de transporte
sean ms efcaces. En este proceso se distinguen cuatro fases en materia de
infraestructura en transporte: priorizacin y planeacin, ejecucin, operacin y
mantenimiento. en cada etapa es necesario considerar las evaluaciones y mecanismos
de rendicin de cuentas y supervisin de los proyectos. Una adecuada asignacin
de responsabilidades en cada etapa e integracin de polticas en todo el ciclo del
proyecto, as como su anlisis tcnico correspondiente, favorece la efcacia de las
polticas pblicas de transporte.
durante el ciclo del proyecto, especialmente en la etapa de priorizacin y
planeamiento, el sector transporte enfrenta diferentes obstculos en la regin. en
esta fase suele haber baja capacidad tcnica para el diseo adecuado de proyectos
y de un marco de referencia que facilite la aplicacin de las polticas. Los policy-
makers consideran menos relevantes otros obstculos, como la infuencia de ms
actores, la superposicin de las mismas instituciones en diferentes etapas, la
participacin limitada de la ciudadana y una lenta disponibilidad de recursos (vase
recuadro 5.1)
7
.
sin embargo, en algunos pases la aplicacin de los sistemas nacionales de inversin
pblica ha intentado poner en marcha mejoras en la seleccin y evaluacin de
Grfco 5.1. Percepcin de policy-makers en comparacin con la de
expertos sobre las polticas de infraestructura en Amrica Latina:
Cmo se caracterizan los principales aspectos de la poltica
pblica en los sectores de infraestructura?
Nota: Un nivel menor indica que estas caractersticas continan como aspectos dbiles en trminos relativos en
las polticas de infraestructura.
Fuente: elaborado con base en Berkman et al. (2009), Policies, State Capabilities, and Political
Institutions: An International Dataset, Inter-American Development Bank, Washington, D.C.
(disponible en: http://www.iadb.org/res/pub_desc.cfm?pub_id=dBa-012), y Gutirrez y nieto-
Parra (2011), The Policy-Making Process of Transport Infrastructure in Latin America: A Review
from Policy Makers, OECD Development Centre Working Paper, prxima publicacin.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510846
-
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
Consideracin de
inters pblico
Estabilidad Adaptabilidad Efecvidad Coherencia y
coordinacin
Percepcin polcas pblicas Amrica Lana (Berkman et al., 2009)
Encuesta Policy-Makers sector infraestructura Amrica Lana
126
los proyectos. Junto con los avances en la calidad de las fnanzas pblicas, la
asignacin de recursos ha procurado robustecer el desarrollo y fortalecimiento de
los sistemas de evaluacin de programas e inversiones pblicas. es posible reducir
las inefciencias del gasto pblico en infraestructura promoviendo la coordinacin
entre planes estratgicos institucionales que consideren las sinergias de distintos
proyectos pblicos o privados (vase recuadro 5.2).
Recuadro 5.1. La formulacin de polticas de infraestructura vial en
Amrica Latina
el proceso de formulacin de polticas pblicas (policy making process) en transporte
es complejo y poco efciente. En general, en la regin se registra un fuerte atraso en
transporte vial en relacin con otras regiones de similares caractersticas econmicas.
su causa principal parece ser la percepcin de una alta debilidad institucional en este
sector con respecto de otras infraestructuras. en particular esta caracterstica es
notoria en la infraestructura de transporte en colombia
a
.
La falta de priorizacin y planeacin, los problemas de informacin que difcultan
el seguimiento y las evaluaciones, as como la debilidad de coordinacin vertical y
horizontal disminuyen la efectividad de las polticas en transporte. Para identifcar los
cuellos de botella en cada etapa del proceso de formulacin de polticas pblicas de
infraestructura en transporte vial es fundamental disponer de informacin cuantitativa
(datos ofciales e investigaciones anteriores) y cualitativa (entrevistas a funcionarios
y a ex funcionarios y analistas). se destacan las siguientes fallas:
1) Falta de planeacin y priorizacin que se manifesta en la construccin de obras
sin anlisis preliminares, en la contratacin de estas sin diseos defnitivos,
licencias ambientales, ni estudios de suelos adelantados, a menudo sin tener
la propiedad de los terrenos que sern intervenidos. esto provoca atrasos en
las obras y que superen sus costos inicialmente presupuestados. adems,
muchos pases carecen de un sistema nacional de inversiones que establezca la
evaluacin social de proyectos como requisito obligatorio previo a la ejecucin
de inversiones.
2) Problemas de informacin, que difcultan el seguimiento y las evaluaciones.
en general, los proyectos son formulados sin metas fsicas (como kilmetros
intervenidos), lo que impide un seguimiento a la ejecucin; no existe un
inventario de las vas existentes, ni de su estado actual, en especial de los
tramos secundarios y terciarios, lo que imposibilita contar con estimaciones de
costos por kilmetro y obstaculiza los anlisis de costo y benefcio que requieren
nuevas obras en comparacin con el mantenimiento.
3) problemas de coordinacin. Las debilidades institucionales afectan las reglas
de juego del proceso de formulacin de polticas pblicas de infraestructura
vial: no existen reglas que favorezcan el desarrollo del transporte multimodal
(por ejemplo, parte del transporte fuvial es independiente del Ministerio de
Transporte) y no estn defnidas claramente la responsabilidad y la disponibilidad
de recursos pblicos destinados a infraestructura vial en los diferentes niveles de
gobierno (nacional, departamental y municipal).
a
nieto-parra, olivera y tibocha (2011).
127
Recuadro 5.2. El auge de la inversin pblica en el Per: los
benefcios de mejores reglas y un sistema nacional de inversin
pblica
La inversin pblica en el per ha crecido de forma sostenida en estos ltimos aos.
Si bien durante los aos noventa alcanz niveles similares, se fnanci en gran parte
en dfcits fscales y estuvo acompaada por altos niveles de endeudamiento pblico.
en los inicios de 2000, este escenario cambi radicalmente, cuando la inversin
pblica cay a niveles inferiores al 3,0% del piB. La Ley de prudencia y transparencia
Fiscal (LPTF) de 1999 estableci lmites al dfcit fscal del sector pblico consolidado,
el gasto pblico y la deuda total del sector pblico consolidado. adems, se cre
el sistema nacional de inversin pblica (snip), un mecanismo administrativo del
estado que a travs de un conjunto de principios, procedimientos y normas tcnicas
busca mejorar la efciencia de la inversin en el Per, certifcando la calidad de los
proyectos de inversin pblica.
en este escenario, entre 2000 y 2006 la inversin pblica cay entre 1,5 y 2,0
puntos porcentuales del piB en comparacin a los niveles de la dcada anterior, como
consecuencia de la puesta en marcha de las restricciones fscales de la LPTF y de la
creacin del snip, que disminuy la ejecucin de un porcentaje importante de proyectos
de inversin que anteriormente se efectuaban sin evaluacin socioeconmica previa.
Los ingresos extraordinarios provenientes del boom en precios de las exportaciones
mineras y un creciente desendeudamiento pblico permitieron mejorar las cuentas
pblicas y dinamizar el proceso de inversin. adems, en 2006 el lmite al gasto
pblico se modifc para excluir gastos de mantenimiento de infraestructuras y en
2007 comenz a aplicarse solo sobre el consumo pblico. as, la inversin pblica
no se enfrenta a restricciones presupuestarias excepto por el dfcit fscal
a
. con
este nuevo marco fscal, en 2009 y 2010, se aplic el Plan de Estmulo Econmico,
enfocado en la infraestructura, que permiti un crecimiento de la inversin pblica
que lleg al 6,0% del piB en 2010. estos niveles de inversin deberan mantenerse
hasta 2013, segn lo previsto en el marco macroeconmico multianual aprobado por
el ministerio de economa y Finanzas.
a
carranza, daude y melguizo (2011).
es necesario mejorar la seleccin de obras y establecer un adecuado balance entre
aquellas nuevas y el mantenimiento de las existentes. diversos anlisis efectuados
a la formulacin de polticas de transporte en varios pases de la regin destacan
los retos de mejorar el proceso de seleccin de obras y la calidad de las vas en
amrica Latina
8
. el costo global de transporte, inversin y mantenimiento es entre
tres y siete veces menor en el caso de una carretera de conservacin ptima en
comparacin con otra en la que no se hace conservacin
9
.
Los problemas de inconsistencia dinmica defnida como el incentivo a cambiar
las reglas de juego iniciales tienen un impacto en la efciencia del sector de
infraestructura de transporte. el ciclo poltico puede incentivar la licitacin de
proyectos pobremente preparados, generando sobrecostos y atrasos que afectan
drsticamente la rentabilidad ex post de los proyectos
10
. adems, la escasez de
recursos profesionales puede motivar a las autoridades a privilegiar las obras nuevas
en vez de la conservacin, porque permitiran obtener mayores dividendos polticos.
Con el fn de evitar estos problemas y asegurar recursos para el mantenimiento
vial, algunos pases han elevado la rigidez presupuestaria.
Las fallas de inconsistencia dinmica pueden ser abordadas mediante el desarrollo
de instituciones que amplen el horizonte de la toma de decisiones pblicas
11
.
en la medida que exista una evaluacin independiente de los niveles de servicio
128
comprometidos por los servicios pblicos se reduce el sesgo de la inversin pblica
en contra de la conservacin y mantenimiento de la infraestructura. en el caso
de algunos pases centroamericanos se establecieron fondos de conservacin de
infraestructura con los recursos recaudados por el impuesto a los combustibles. no
obstante, en casi todos estos esquemas ha sido difcil mantener el diseo original
debido a la falta de incentivos apropiados.
Al inicio del proceso de identifcacin y defnicin del proyecto es fundamental evaluar
diversas alternativas y variantes a nivel de perfl y prefactibilidad. Es necesario
identifcar las posibilidades de satisfaccin de demanda en una primera etapa, de
menores costos, antes de avanzar a la fase de factibilidad tcnica y econmica,
que tiene costos ms elevados. al seleccionar la mejor opcin se avanza hacia la
fase de factibilidad social, en la que el uso del principio de la comodalidad debiera
guiar la accin pblica, entendido este como el uso de un modo o combinacin
intermodal para un viaje o grupo de viajes, de personas o mercancas, que maximiza
la efciencia de uno o varios trayectos. La comodalidad constituye un elemento
central en una estrategia de cambio modal, la que forma parte de una poltica
integrada y sostenible de logstica y movilidad
12
. esta evaluacin debe considerar
como benefcios los ahorros efectivos de recursos econmicos, incluyendo el menor
tiempo de traslado de los usuarios, valorado dependiendo del motivo del viaje, as
como la incorporacin de las externalidades negativas. si el proyecto es rentable
en trminos econmicos y sociales, se deben evaluar las diferentes alternativas
de materializacin, sea como obra pblica, concesin integrada o una combinacin
de ambas en algunos de sus componentes de infraestructura y servicios, teniendo
presente la sostenibilidad de la solucin.
5.2.2.2 Seleccin y evaluacin de proyectos de asociacin
pblica y privada en infraestructura de transporte
Han surgido cuestionamientos sobre la utilidad de las experiencias de asociacin
pblica y privada (app) en amrica Latina. el modelo de concesin de obra pblica o
de app
13
en el sector transporte se ha aplicado en los pases de la regin al desarrollo
de aeropuertos, carreteras, ferrocarriles, puertos y terminales multimodales.
Comenz a utilizarse entre fnes de los aos ochenta y principios de los noventa en
argentina, chile y mxico, extendindose posteriormente a Brasil, colombia, per
y los pases de Amrica Central y el Caribe. Las difcultades y desafos encontrados
en diferentes sectores y pases motivaron cuestionamientos a esta modalidad
14
.
sin embargo, una aplicacin adecuada del sistema de concesiones puede mejorar la
provisin de servicios y la competitividad. el contrato de concesin para la provisin
de servicios de infraestructura, en su versin ms amplia, integra fnanciamiento,
construccin y explotacin de la infraestructura por un agente privado. en general,
las concesiones pueden enfrentar los problemas de agencia en la provisin pblica
tradicional y corregir fallas importantes del estado derivadas de la interaccin entre
el ciclo poltico y el horizonte temporal en la toma de decisiones. Los principales
benefcios de las concesiones que permitiran compensar los mayores costos de
transaccin y fnanciamiento que tiene esta modalidad son los siguientes:
1) asegurar un balance entre la inversin inicial y los gastos futuros de mantenimiento
en la planifcacin de todo el ciclo del proyecto. Habitualmente, en la planeacin
de obras pblicas se excluye el gasto de mantenimiento, un sesgo susceptible
de enmendar si se establecen contratos de servicio fscalizables.
2) Poner lmites al desarrollo de elefantes blancos obras sobredimensionadas,
derivadas de la debilidad de los sistemas nacionales de inversin mediante
el traspaso del riesgo de demanda al concesionario.
3) transferir riesgos comerciales al sector privado, que se encuentra mejor preparado
para mitigarlos, para lo cual se requiere el fortalecimiento del marco regulatorio.
129
4) Tender en mayor medida al pago por servicio a fn de fortalecer la orientacin
al servicio e incentivar el gasto en mantenimiento de la infraestructura.
5) Lograr mayor fexibilidad y efciencia en la gestin del recurso humano.
La mayora de los benefcios de las concesiones se asocian a fallas del Estado. La
debilidad de las instituciones estatales y la recurrencia de fenmenos de inconsistencia
dinmica derivada del ciclo poltico son supuestamente intrnsecos al sistema de
provisin pblica. en la medida que este sea el escenario base para la evaluacin,
los benefcios de las concesiones tienden a aumentar.
La naturaleza de largo plazo de los contratos de concesin conlleva costos de
transaccin potencialmente signifcativos, por lo que no toda obra de infraestructura
es adecuada para esta modalidad. por su naturaleza, un contrato de concesin es
incompleto dado que resulta imposible prever todas las contingencias que pueden
surgir durante su tiempo de vigencia. por ejemplo, pueden surgir problemas de
seleccin adversa en la asignacin de la empresa concesionaria y de riesgos de
oportunismo posteriores al contrato, susceptibles de amplifcarse por debilidades
institucionales. adems, el balance de la transferencia de costos de riesgo al sector
privado en un escenario de informacin asimtrica y con mercados de capitales
imperfectos requiere el diseo de un adecuado esquema de incentivos
15
.
Las fallas del estado como proveedor directo podran repetirse durante el cumplimiento
de su rol normativo en las concesiones. estas debilidades afectaran la posibilidad
de generar value for money (ms valor por menos dinero) en las concesiones.
si existe la motivacin de usar las concesiones para construir obras nuevas y
explotarlas polticamente, muy probablemente no se fscalizarn los contratos en
forma adecuada. Como la concesin es por lo general a plazo fjo, el concesionario
con fscalizacin dbil carece de incentivos para realizar gastos de mantenimiento
que infuyen en el valor del activo despus del trmino de la concesin.
Para aprovechar a fondo los benefcios de la modalidad de concesiones es necesario
generar una fuerte capacidad reguladora de evaluacin, licitacin y administracin
de los contratos de concesin. con una administracin dbil de los contratos, la
estrategia de los concesionarios suele consistir en proponer en la licitacin un precio
por debajo del que ofrecera en ausencia de renegociacin e igualar o superar
los ingresos esperados inicialmente en el momento de renegociar. esta continua
renegociacin conlleva altos costos fscales y riesgos que afectan la efciencia de
esta modalidad de contratacin (Recuadro 5.3 y Grfco 5.2).
Una evaluacin de value for money facilita determinar la modalidad de fnanciamiento
ms adecuada para las obras de infraestructura. despus de haber realizado los
anlisis de prefactibilidad social, este tipo de evaluacin permite identifcar si se
prefere la concesin una provisin por parte del sector pblico. Mientras que
generalmente en los pases de la OCDE se realiza un anlisis de costo y benefcio o
de comparacin con una obra pblica (public sector comparator), en los pases de
amrica Latina el anlisis se limita a comparar el resultado de la licitacin, abriendo
dudas de si el sector privado genera ms valor por los mismos recursos
16
.
Un cambio en la contabilidad fscal puede mejorar la seleccin de concesiones,
evitando inversiones indiscriminadas y la transferencia de compromisos fscales
hacia el futuro
17
. dado que el estado controla mediante la regulacin el resultado
econmico de una concesin y adems es receptor de la obra al fnalizar la concesin,
la contabilizacin de estos compromisos fscales como proyectos pblicos puede
contribuir a la transparencia en las cuentas pblicas. contabilizar la inversin
en concesiones dentro de un marco global de gasto de infraestructura pblica
conducira a que se opte por la concesin cuando as lo justifque un anlisis de
value for money
18
.
por tanto, es prioritario que en amrica Latina se adopten algunos criterios antes de
iniciar el contrato de concesin. Despus de defnido el proyecto mediante anlisis
de prefactibilidad social es necesario realizar tres evaluaciones cruciales
19
:
130
Recuadro 5.3. Renegociacin de concesiones en Amrica Latina
La debilidad regulatoria e institucional de las concesiones en amrica Latina se ha
traducido en que las renegociaciones sean continuas. en los aos noventa cerca del
50% de las concesiones de transporte fueron renegociadas en argentina, Brasil, chile,
colombia y mxico. en chile, cada concesin se ha renegociado en promedio cuatro
veces entre 1993 y 2007 y cerca de un cuarto del monto invertido en concesiones
proviene de renegociaciones
a
.
de acuerdo a entrevistas a policy-makers de algunos pases de la regin, en promedio
el 40% de las renegociaciones son sobre los contratos (en contraste con el 20% del
reino Unido)
b
. Cincuenta de las sesenta concesiones viales frmadas hasta 2010 en
Colombia, Chile y el Per han sido renegociadas, generando costos fscales extras
por un 50% del valor inicial de los contratos. resalta el caso de colombia, donde se
registran 273 renegociaciones para 21 concesiones, en las cuales se han aumentado
los costos fcales directos o el plazo de los contratos. Estas renegociaciones tuvieron
costos fscales directos de ms del 170% del monto inicial de los contratos y un
aumento promedio de cerca del 40% del plazo inicial de las concesiones. el 98% de
las modifcaciones se hizo de forma bilateral entre el gobierno y el concesionario, y
en ms del 70% de los casos se destinaron partidas fscales futuras para pagarlas.
adems, en todos los casos la primera renegociacin se llev a cabo antes de
transcurridos dos aos del comienzo del contrato
c
.
aspectos regulatorios (por ejemplo, precios mximos, proceso de licitacin) as
como institucionales y polticos (calidad de la burocracia, ciclos electorales, falta de
independencia del regulador, corrupcin, entre otros) han sido identifcados como
factores determinantes de estas renegociaciones en la regin
d
. La posibilidad de
extender el periodo de las concesiones induce escasa competencia, permitiendo en
la prctica la creacin de monopolios de redes viales sin disciplina de competencia,
lo que debilita el derecho a dar el servicio. La asimetra de benefcios ilimitados con
prdidas limitadas debido a su distribucin social a travs de las renegociaciones
conduce a problemas de seleccin adversa y riesgo moral, que inducen altos costos
fscales para futuras administraciones.
a
vase Guasch, Laffont y straub (2008) para amrica Latina, y engel, Fischer y Galetovic (2009) para
el caso de chile.
b
vanse Gutirrez y nieto-parra (2011) para amrica Latina y ocde (2008) para los pases de la
ocde.
c
vase Bitrn, nieto-parra y robledo (2011) para un anlisis reciente de las renegociaciones viales en
colombia, chile y el per.
d
Guasch, Laffont y straub (2007; 2008).
1) evaluaciones cualitativas de value for money, que justifquen considerar una
concesin, integral o parcial.
2) Prefactibilidad privada (viabilidad del negocio privado), que permite defnir los
subsidios y/o garantas que tornaran atractiva la participacin privada.
3) Factibilidad social del proyecto de concesin, a fn de comparar los benefcios
sociales de una obra pblica y una privada, de acuerdo a sus respectivos fujos
futuros y tasas de descuento.
este anlisis debera conducir a evaluar la concesin integral o un esquema mixto,
hasta determinar aquella modalidad de contratacin que maximiza el benefcio social
neto. En defnitiva, es conveniente optar por la concesin cuando el valor presente
neto de los fujos ajustados por la mayor expectativa de efciencia y el ms alto costo
privado de capital que recae sobre el concesionario, supera los benefcios netos de
131
la evaluacin social tradicional de la obra pblica. este anlisis permite concentrarse
en aspectos relevantes para la decisin, tales como el mayor costo de fnanciamiento
privado, las mitigaciones y subsidios necesarios para reducirlo, el benefcio de mayor
efciencia necesaria para justifcar la concesin, as como los costos de transaccin
que implica la modalidad de contratacin y ex post por renegociacin.
5.2.2.3 Planificacin de transporte comodal interurbano
Las caractersticas geogrfcas de cada pas determinan la particin modal ms
efciente para el transporte de carga. En general, en la regin se observa una alta
preferencia por el transporte de carretera frente a otros modos. esto se realiza en
desmedro de otras infraestructuras de transporte que podran aprovechar de mejor
forma las caractersticas geogrfcas de la regin, afectando la competitividad y
complementariedad entre modos de transporte. el desarrollo del modo ferroviario
se ha estancado y la red existente no se ha desarrollado mucho ms all de su
cobertura histrica como medio de transporte para las industrias extractivas. el
transporte martimo, si bien est presente activamente en la insercin de la regin
en la economa global, se encuentra prcticamente ausente en el transporte interno
de carga y pasajeros, y el transporte fuvial es casi inexistente, a pesar de tener
todas las condiciones geogrfcas para hacerlo y potenciar as soluciones comodal
y una mejor conectividad territorial.
en la visin tradicional se argument que el ferrocarril y el transporte martimo
a corta distancia solo son competitivos en distancias mayores de 500 kilmetros.
sin embargo, existen numerosas experiencias internacionales que muestran que la
penetracin exitosa de servicios de carga de ferrocarril y del transporte martimo
de corta distancia (short sea shipping) depende de otros factores adems de la
distancia. El xito de estos servicios se defne ms por la concentracin de los
volmenes de carga disponible y la aptitud de los servicios ofrecidos en trminos
de frecuencia, costos y tiempos, que por la distancia.
Grfco 5.2. Amrica Latina (8 pases seleccionados):
renegociaciones en contratos de concesin
(en porcentajes)
Nota: el porcentaje se refiere a la proporcin del nmero total de contratos de concesin. n.r.: no hubo
respuesta.
Fuente: Gutirrez y Nieto-Parra (2011), The Policy-Making Process of Transport Infrastructure in Latin America:
A Review from Policy Makers, OECD Development Centre Working Paper, prxima publicacin.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510865
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Colombia Ecuador Uruguay Brasil Chile Costa Rica Paraguay Per
Sobre el plazo Sobre el monto pactado
NR
132
en general, la inadecuada seleccin modal en amrica Latina en el transporte no solo
incrementa los costos logsticos y reduce la competitividad e insercin internacional,
sino que aumenta las externalidades negativas del transporte. en pases de tamao
relativamente comparable a canad y estados Unidos se observa una preferencia por
el uso del transporte terrestre para el transporte de mercancas lo que, sumado al
deterioro de carreteras, es un factor clave en la estructura de costos de transporte
interno (Grfco 5.3). El potencial de uso del ferrocarril y las vas navegables no es
explotado, refejndose en una concentracin del sector transporte por carreteras
15 veces superior que en estados Unidos
20
.
Grfco 5.3. MERCOSUR y pases de Amrica del Sur y Amrica del
Norte: distribucin de transporte de carga por modo de transporte
(en volumen), 2007
(en porcentajes)
Fuente: silva (2007), sobre la base de informacin de la corporacin andina de Fomento (caF),
asociacin Latinoamericana de integracin (aLadi) y oficina de estadsticas de transporte
(Bureau of transportation statistics) de estados Unidos.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510884
La intervencin del sector privado no necesariamente ha mejorado la efciencia en
la inversin del sector ferroviario. La reforma del sector ferroviario comenz en los
aos noventa en argentina, Brasil, chile, mxico y per, y en la mayora de los casos
se concesion en forma integrada la operacin de carga con la administracin de la
va. en mxico, el diseo de las reas de concesin con restricciones a la integracin
horizontal y los requisitos de acceso abierto generaron una mayor competencia que
en los otros cuatro pases, donde en la prctica tiende a existir un acceso monoplico
en diferentes segmentos desconectados de la red. La participacin privada mejor
en forma importante la productividad laboral del sector y redujo el costo fscal
de la operacin de ferrocarriles, pero no se ha logrado revertir el enorme dfcit
de inversin y mantenimiento diferido. esto se traduce en que la participacin de
ferrocarriles en el transporte de carga no ha mejorado en estos pases, preservando
una distribucin modal muy distante a la que predomina en pases de la ocde
de caractersticas geogrfcas similares. Otro problema en la regin ha sido la
reconcentracin en las mercancas tradicionales, con lo que no cumple su rol de
expandir la frontera de produccin con la incorporacin de nuevas mercancas (a
diferencia de estados Unidos y de pases de europa, por ejemplo), sin aportar a la
sostenibilidad en la medida que podra hacerlo de acuerdo a su potencial.
Las fallas institucionales explican la escasa participacin del transporte fuvial en
la regin. El transporte martimo y fuvial tiene un enorme potencial en los pases
donde la subutilizacin es en buena medida atribuible a fallas institucionales. por
0 20 40 60 80 100
Canad
Estados Unidos
Argenna
Colombia
MERCOSUR
Carretera Ferrocarril Acuco Ducto
133
ejemplo, en Colombia, la planifcacin, regulacin y gestin del transporte fuvial en
el ro Magdalena (representa el 80% del transporte de carga fuvial del pas, pero
solo el 4% del transporte de carga nacional y el 5% del transporte de pasajeros)
corresponde a una sola entidad (corporacin autnoma regional del ro Grande
de la magdalena), que por mandato constitucional es independiente del ministerio
de transporte. en este esquema no hay una poltica integrada entre la gestin del
transporte en el ro Magdalena y otras vas fuviales, ni incentivos para esta
21
.
Las reformas a los sistemas portuarios de la regin en las ltimas dos dcadas
tienden a ser positivas. sin embargo, los procesos de reformas se atrasaron en
varios pases, como costa rica
22
y per, afectando la competitividad y el desarrollo
del transporte martimo en los correspondientes corredores. el desafo actual es
cmo avanzar en la extensin y renovacin de los contratos concesionados, resolver
las demandas de concentracin vertical y horizontal de la industria y dotar a los
terminales de la infraestructura necesaria para absorber el crecimiento comercial.
tambin se requieren obras importantes en la infraestructura portuaria secundaria
y de conexin con el hinterland (rea geogrfca de infuencia), que resuelvan en
forma efciente la interfaz entre el puerto y la ciudad, sin reducir la competitividad
portuaria ni deteriorar la calidad de vida de los ciudadanos. en particular, el desarrollo
de las vas y puertos fuviales est atrasado y recibe insufciente atencin del
sector pblico.
La ausencia de una estrategia de planifcacin comodal que incentive una readecuacin
de la distribucin por modos y fomente el uso de medios de transporte ms sostenibles
y carbono-efcientes distorsiona las decisiones en materia de transporte en la
regin, y ha favorecido resoluciones de inversin sobre carreteras, aisladas de otros
factores. La fragmentacin institucional asociada con la debilidad en la asignacin de
responsabilidades y la cooperacin institucional generan distorsiones en la inversin
y subsidios pblicos entre diferentes modos (Grfco 5.4). La estructura institucional
en amrica Latina establece la inversin en carreteras como responsabilidad de
servicios centralizados de los ministerios de obras pblicas y/o transporte, afectando
la asignacin de recursos a otros modos de transporte.
Grfco 5.4. Percepcin de policy-makers de la regin: obstculos en
la coordinacin de transporte comodal
(escala de 1 a 3)
Nota: escala de 1 a 3, donde un mayor valor indica mayor importancia.
Fuente: con base en encuesta de policy-makers, Gutirrez y Nieto-Parra (2011), The
policy-making process of transport infrastructure in Latin america: a review from
Policy Makers, OECD Development Centre Working Paper, prxima publicacin.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510903
1,00 1,10 1,20 1,30 1,40 1,50 1,60 1,70 1,80 1,90 2,00
Aeropuertos y puertos
Vas primarias y puertos
Aeropuertos y ferrocarriles
Puertos y ferrocarriles
Dicultad para implementar decisiones al nivel subnacional
Falta de una arquitectura instucional adecuada
Sobreposicin, falta de claridad de responsabilidades
Falta de cooperacin instucional
134
Un marco institucional inadecuado, que no asigna las responsabilidades claramente ni
incentiva la cooperacin entre actores, limita una coordinacin efectiva en las polticas
de transporte comodal. en especial, tales fallas se observan en transportes comodales
donde hay puertos y ferrocarriles, y su efecto es la falta de una tarifcacin integrada
para estos. en pases como colombia, costa rica y mxico, la falta de incentivos
institucionales para la cooperacin constituye un obstculo muy importante en el
vnculo entre vas primarias y puertos, as como entre puertos y ferrocarriles.
La integracin de las polticas de transporte de carga y una planifcacin comodal
que permita comparar el subsidio a la inversin en los distintos modos son retos
importantes en la regin. El elevado costo fscal del modo de carreteras (por la alta
inversin pblica y de concesiones que requiere) ha originado cierta competencia
desleal hacia otros modos de transporte. el modelo de concesin ferroviaria y
fuvial podra conservar un acceso abierto y fnanciar inversin con aportes pblicos
cuando las externalidades ambientales sean signifcativas. En el largo plazo sera
adecuado adoptar una sealizacin de precio efectiva (por ejemplo, con ajustes de
los impuestos especfcos de combustible y de los peajes de carreteras), a fn de
evitar la generacin de requerimientos de subsidio a la inversin por parte de otros
modos de transporte y para que los pases se acerquen a distribuciones modales
ms efcientes y ambientalmente sostenibles.
5.2.2.4 Coordinacin vertical en la infraestructura de transporte
en la dotacin de infraestructura, incluida la de transporte, tan importante como
la infraestructura fsica lo son las polticas de gobierno y el marco regulatorio que
requieren. Junto con la coordinacin de las polticas de infraestructura entre distintas
agencias gubernamentales que dependen de un mismo nivel de la administracin,
es tambin necesaria una coordinacin entre los distintos niveles del gobierno.
Existe un fuerte predominio del gobierno central en la planifcacin de las polticas
de infraestructura de transporte. Los resultados de la encuesta a los policy makers
encontraron ciertos fenmenos comunes a estudios de caso efectuados en otras
regiones
23
, que si bien pueden explicarse por el tipo de infraestructura (redes
primarias y ferrocarriles), tambin sugieren un involucramiento escaso de los
gobiernos subnacionales durante el ciclo de vida del proyecto. es por tanto necesario
el fortalecimiento de la coordinacin entre niveles de gobierno.
La heterogeneidad de responsabilidades en las distintas etapas del proceso de
infraestructura apunta hacia la existencia de cuellos de botella que limitan la
efectividad de las polticas pblicas de transporte. en todos los pases encuestados
se registra una gran variedad de responsabilidades de los gobiernos subnacionales,
que puede ir desde el diseo de polticas al seguimiento del desempeo y hasta
el mantenimiento de la infraestructura. tal es el caso del per, donde el gobierno
subnacional tiene la obligacin legal de reportar sobre el cumplimiento de la poltica
de transporte. sin embargo, un involucramiento parcial limita la efectividad de
estas acciones conjuntas.
asignar claramente las responsabilidades de cada nivel de gobierno permite lograr
una mayor coordinacin. en Brasil, por ejemplo, el Programa de Aceleracin del
Crecimiento, un vasto plan de infraestructura que se encuentra en su segunda
etapa (pac2), considera que el Gobierno Federal realice la seleccin de proyectos
en consulta con los gobiernos estatales y municipales.
La defnicin de planes tcnicos a nivel subnacional facilita la coordinacin territorial
de la inversin, mientras que contar con objetivos alineados en los diferentes niveles
de gobierno puede producir incentivos importantes para la transferencia de recursos.
En casi la mitad de los pases encuestados estos planes se encuentran defnidos, y
habitualmente estn alineados con los planes nacionales de desarrollo o inversin. de
otra forma, una desvinculacin de los programas de gasto pblico en infraestructura
entre distintos niveles de la administracin provocar un despilfarro de recursos, la
duplicacin de esfuerzos y, en el peor de los casos, prioridades encontradas.
135
para aquellos pases donde existen polticas subnacionales de transporte, existe
evidencia de una mayor vinculacin entre distintos niveles de gobierno. en los pases
encuestados donde estos planes existen, se advierte una mayor coordinacin con
el gobierno nacional, lo que se refeja en las responsabilidades compartidas en la
puesta en marcha. sin embargo, en ciertos pases pequeos de la regin (en especial
en el caribe y centroamrica), disponer de planes explcitos de infraestructura de
transporte a nivel subnacional no es necesariamente deseable, ya que elimina las
economas de escala inherentes a los grandes proyectos de inversin. pero incluso
en esos casos, la inclusin de planes estratgicos defnidos a escala subnacional
en los planes nacionales de inversin posibilita una coordinacin efectiva.
El carcter unitario de las fnanzas pblicas en varios pases de la regin debilita
la ejecucin del gasto en infraestructura a nivel subnacional, que depende en gran
medida de la transferencia de recursos desde el gobierno nacional. Unido a las
limitaciones en las competencias tcnicas de los gobiernos subnacionales, esto
provoca la imposibilidad de transferir responsabilidades debido a factores fnancieros,
operacionales y de gestin. tal situacin permite al gobierno central concentrar la
fnanciacin de subsidios en la red de transporte terrestre.
La formulacin de marcos fscales o de inversin de mediano plazo que defnan
con claridad y en forma expresa las polticas que sern aplicadas en el territorio
puede constituir una herramienta til. a partir de este marco tanto los gobiernos
nacionales como subnacionales podran contar con un patrn de referencia en la
conduccin del gasto pblico. Los avances en el uso de presupuestos plurianuales,
como resultado de reformas institucionales dirigidas a incrementar la efectividad
del gasto pblico, han contribuido a generar mayor transparencia y comunicacin
en la formulacin de estos planes.
5.3 El papel del Estado en el desarrollo de la
infraestructura de telecomunicaciones
5.3.1 Uso adecuado y requerimientos de banda ancha
para una poltica pblica ms efectiva
el impacto econmico y social de la banda ancha depende de su uso y apropiacin por
parte de los sectores productivos y sociales. Las aplicaciones destinadas a mejorar
la efciencia y efcacia de servicios como la educacin, la salud y el gobierno son
las que tienen mayor potencial de rentabilidad social; sin embargo, su desarrollo
es inferior al que han logrado aquellas vinculadas al entretenimiento. el potencial
econmico y social de las aplicaciones electrnicas estriba en su utilizacin avanzada,
pero esta es solo factible con una alta velocidad de internet de banda ancha, la
que depende del tipo de infraestructura y tecnologa de la red.
La prestacin continua y segura de servicios sociales precisa de altos estndares
de conectividad asociados a una infraestructura adecuada. Los requerimientos
de conectividad de las aplicaciones en los sectores de salud y educacin son
particularmente elevados en cuanto a velocidad y latencia (es decir, la demora en
la comunicacin debido a retrasos en la transmisin de datos). ambos servicios
requieren de un alto nivel de banda ancha (Grfco 5.5).
136
Grfco 5.5. Requerimientos de ancho de banda segn tipo
de aplicacin
Kbps: kilobits por segundo.
mbps: megabits por segundo.
Gbps: gigabits por segundo.
Fuente: elaboracin cepaL con base en oecd (2009b), Friedrich et al. (2009)
y Athens Information Technology de cisco systems.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510922
Como se puede observar en el Grfco 5.5, las aplicaciones de teleducacin,
telemedicina y telepresencia son las que precisan mayor ancho de banda y su
sensibilidad a la latencia es alta. Las aplicaciones de videoconferencia, mundos
virtuales y juegos (de alta y baja defnicin) tienen requerimientos intermedios
de ancho de banda y alta sensibilidad a la latencia. En cambio, los fujos de audio,
video y alta defnicin presentan, en ese orden, crecientes requerimientos de ancho
de banda y comparten una sensibilidad intermedia a la latencia. Las aplicaciones
de descarga de video y redes sociales presentan variados requerimientos de ancho
de banda y una sensibilidad baja a la latencia. para las aplicaciones de navegacin
y correo electrnico puede ser sufciente con una conexin de banda estrecha y su
sensibilidad a la latencia es baja.
Las aplicaciones de banda ancha contribuyen a mejorar la gestin pblica por su
capacidad de agilizar el funcionamiento interno de las unidades administrativas,
facilitar la provisin de servicios al ciudadano y ofrecer acceso a la informacin.
el desarrollo de servicios transaccionales integrados demanda la reestructuracin
de procesos de gestin interna, as como de la infraestructura de redes, sistemas
y equipos que soporten esta actividad. La conectividad permanente hace
posible, por ejemplo, plataformas ms avanzadas de ventanilla nica para la
contratacin pblica.
el potencial econmico y social de las aplicaciones electrnicas est estrechamente
relacionado con su utilizacin avanzada, la que solo es posible mediante velocidades
altas de internet de banda ancha. estas son determinadas por el tipo de infraestructura
y tecnologa de la red. a pesar del progreso experimentado por la infraestructura
de telecomunicaciones y del desarrollo de los servicios tic en los ltimos 20 aos,
la regin enfrenta desafos para capturar el benefcio que trae consigo la banda
ancha como plataforma de desarrollo econmico y social, en especial por la brecha
creciente en la adopcin de Internet de alta velocidad (Grfco 5.6).

Sensibilidad
a la latencia
Alta
Baja
Ancho de banda
Navegacin
Correo electrnico
VoIP
Descarga de video
Flujo de audio
(audio streaming)
Flujo de video
(video streaming)
HD - IPTV
Juegos
(baja denicin)
Juegos
(alta denicin)
Telepresencia
256 Kbps 512 Kbps 12 Mbps 20 Mbps 1 Gbps
Banda estrecha Banda ancha
1ra. generacin
Banda ancha
siguiente generacin
Tipo de acceso
Par de cobre, 2G xDSL, 3G FTTx, LTE Tecnologa pica
Redes sociales
Mundos virtuales
Video conferencia
Telemedicina
Teleducacin
137
Grfco 5.6. Amrica Latina y el Caribe y OCDE: suscriptores de
banda ancha fja y mvil respecto de la poblacin
(en porcentajes)
Fija mvil
Nota: promedios regionales simples.
Fuente: observatorio regional de Banda ancha (orBa) con base en datos de la Uit.
http://dx.doi.org/10.1787/888932510941
5.3.2 Polticas pblicas para la masifcacin de
las tecnologas de la informacin y de las
comunicaciones (TIC)
Frente a las mltiples demandas por recursos pblicos que enfrentan los pases de
la regin, las polticas pblicas de telecomunicaciones, en especial las de internet
de banda ancha, deben incentivar la intervencin efcaz del sector privado en el
despliegue de infraestructura y servicios de banda ancha. en este esquema, el rol
del estado se enfoca en la reforma de los marcos regulatorios para avanzar en una
convergencia tecnolgica
24
, orientar las inversiones, atender fallas de coordinacin y
realizar inversiones complementarias a fn de maximizar las externalidades positivas,
asegurar el cumplimiento de objetivos de equidad social y fomentar la competencia.
en particular, en el mbito regulatorio se necesita modernizar y adecuar el ambiente
de convergencia tecnolgica (cuadro 5.1).
sin embargo, la inversin privada en infraestructura de telecomunicaciones resulta
insufciente para maximizar los benefcios del sistema de banda ancha. Inversiones
inferiores a lo socialmente efciente no permiten alcanzar los niveles mnimos de
adopcin necesarios para lograr una masa crtica de usuarios que optimice el impacto
positivo del uso de la banda ancha. Las inversiones subptimas se dan a causa de
externalidades en la produccin y consumo de banda ancha que no pueden ser
capturados en la rentabilidad privada, economas de escala y costos sumergidos
en el despliegue de redes de fbra ptica as como difcultades en la identifcacin
y agregacin de la demanda en zonas marginales
25
. esto retrasa el despliegue de
redes de alta capacidad y perjudica los objetivos de inclusin social
26
.
5.3.2.1 Coordinacin intersectorial
Las iniciativas para el desarrollo de banda ancha que no incorporen una perspectiva
estratgica debilitan la coordinacin de los sectores involucrados y difcultan una
efciente asignacin de recursos. Los planes nacionales para el desarrollo de banda
ancha deben concitar un alto compromiso poltico, establecer mecanismos de
0
5
10
15
20
25
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0
9
138
Cuadro 5.1. Papel del Estado en el desarrollo del sistema
de banda ancha
mbitos Objetivos Herramientas
complementariedades
sistmicas
correccin de fallas de
coordinacin para la
articulacin entre sectores y el
desarrollo de sinergias.
estrategia nacional de
banda ancha. incentivos a
la demanda y promocin de
capacidad absorcin. Fomento
a servicios de gobierno
electrnico y contenido local.
equidad en el acceso
y en el uso
Masifcacin del acceso y uso
para aprovechar externalidades
positivas, entre ellas efectos
de red.
inversin pblica en redes
troncales. rediseo y
utilizacin de los recursos
de los fondos de servicio
universal. programas de
compra de ordenadores y de
acceso pblico.
Gestin de recursos asignacin y gestin
efciente de recursos como
el espectro radioelctrico, las
servidumbres, la numeracin y
los nombres de dominio.
Liberalizacin y fexibilizacin
del uso de espectro.
aprovechamiento de la
infraestructura estatal. Facilitar
el acceso a postes, ductos y
derechos de va.
normativa y
regulacin
modernizacin y adecuacin
del entorno normativo y
regulatorio a un ambiente de
convergencia tecnolgica.
Agilizar y fexibilizar el
otorgamiento de licencias.
neutralidad tecnolgica
(licencia nica). estrategia
de compartir infraestructura.
Defnicin del rgimen de
interconexin ip.
difusin de la
innovacin tecnolgica
aceleracin de procesos de
aprendizaje, incremento de
la capacidad de innovacin
y difusin de las mejores
prcticas tecnolgicas para
permitir saltos en el proceso de
desarrollo.
programas de alfabetizacin
digital y formacin de capital
humano. apoyo a la adopcin
de tecnologas y capacitacin
a micro y pequeas empresas.
Fomento a los vnculos entre
la academia y la industria de
las tic.
poltica pblica adecuacin del enfoque de las
polticas pblicas a un entorno
altamente dinmico, evolutivo
e innovador.
coordinacin regional de
polticas y estandarizacin.
mecanismos de seguimiento
de resultados. reduccin de
la carga fscal sobre el sector
telecomunicaciones.
Fuente: Jordn, Galperin y peres (2010).
pesos y contrapesos y de rendicin de cuentas, especifcar metas realistas y defnir
responsabilidades con claridad. Esto facilita la obtencin de fnanciamiento de
mediano y largo plazo para el cumplimiento de las metas establecidas. La duplicacin
de esfuerzos se puede evitar con consultas a un amplio conjunto de actores privados
(en particular a los involucrados en la provisin de infraestructura y operacin de
los servicios), de la sociedad civil y otras agencias de gobierno.
5.3.2.2 Inversin pblica
Las inversiones pblicas en infraestructura bsica de telecomunicaciones deben
complementar las inversiones del sector privado. por ejemplo, inversiones pblicas
en redes interurbanas de transporte de datos bajo el modelo de acceso abierto y
no discriminatorio permiten impulsar la inversin privada en el segmento de ltima
139
milla, o tramo fnal de la lnea de telecomunicacin
27
. en especial, es necesario
considerar el despliegue de fbra ptica en los planes nacionales, subnacionales y
metropolitanos de infraestructura.
La inversin pblica debe focalizarse en los segmentos no competitivos y las zonas
donde la rentabilidad privada es reducida o nula. por ejemplo, que el estado invierta
en redes alternativas de transporte de datos es una herramienta til para superar
cuellos de botella en ciertos segmentos del mercado (en particular, en las redes
troncales). adems, la inversin pblica puede contribuir a cerrar brechas y atender
objetivos de desarrollo regional en regiones pobres o de baja densidad poblacional,
donde existen difcultades para agregar la demanda y capturar externalidades, lo
que se traduce en dfcits de inversin privada
28
.
En Amrica Latina existen diversas estrategias de fnanciamiento tendientes a
minimizar el impacto que ejercen sobre las cuentas fscales las iniciativas de inversin
pblica directa. La mayora de estas iniciativas se orienta en redes troncales con
recursos del gobierno central o, en ciertos casos, de gobiernos locales. muchas de
estas estrategias no resultan en aumentos del gasto pblico directo sino que en la
movilizacin de recursos existentes y en el aprovechamiento de las necesidades
de conectividad del propio gobierno.
La movilizacin de activos existentes permite reducir las inversiones y el
aprovechamiento de tecnologas que aumentan la capacidad de transmisin del
sistema de banda ancha sin desplegar nuevas redes fsicas. El uso de redes de fbra
ptica desplegadas en el mbito estatal, como muestran las recientes iniciativas
de Brasil y Mxico para aprovechar las redes de fbra desplegadas en el control de
la red elctrica, optimiza la utilizacin de activos pblicos y reduce la necesidad
de nuevas inversiones
29
. asimismo, el empleo de infraestructuras existentes o en
construccin, como carreteras, para albergar elementos de las redes de banda
ancha permitira tambin reducir los requerimientos de inversin.
Las inversiones pblicas en las redes de acceso propias del estado reducen costos
de conectividad futuros y aumentan el derrame hacia el conjunto de la sociedad si
estas son tambin utilizables por hogares y empresas. en todos los pases, el estado
es el mayor usuario de conectividad, dada su necesidad de conectar reparticiones
pblicas, bibliotecas, universidades, hospitales y escuelas en el territorio nacional.
el desarrollo de infraestructura propia es, en algunos casos, una necesidad en zonas
que no logran atraer inversiones privadas.
Los recursos acumulados en los fondos de servicio universal pueden ser reorientados
hacia la inversin con el fn de reducir los riesgos asociados a las iniciativas de
conectividad de ltima milla. El fnanciamiento a microoperadores locales en el
segmento de ltima milla permitira acelerar la ejecucin de los fondos, compartir
riesgos con actores privados y optimizar el uso de recursos en funcin de la demanda
local de conectividad
30
. a nivel internacional existe la tendencia a ampliar la base
de fnanciamiento de estos fondos de servicio universal con objetivos redistributivos
en el acceso a banda ancha
31
.
5.3.2.3 Regulacin en convergencia
La existencia de un modelo regulatorio no adaptable a la convergencia tecnolgica
y el escaso despliegue de fbra ptica explican en gran medida el rezago de Amrica
Latina respecto de los pases de la ocde en el acceso a banda ancha. La regin
tiene penetraciones de banda ancha que, en promedio, son 25% de la que se
registra en la ocde, con velocidades casi diez veces inferiores y precios 50% ms
elevados. Con el fn de favorecer la convergencia, el marco regulatorio en los pases
latinoamericanos debe adecuarse rpidamente al contexto tecnolgico. adems,
un mayor despliegue de fbra ptica implicara requerimientos de anchos de banda
que tienen servicios considerados ms valiosos por la sociedad.
140
dado el dinamismo del avance de las tecnologas asociadas al sistema de banda
ancha, es necesario revisar y adecuar permanentemente el marco normativo y
regulatorio a los nuevos desarrollos tecnolgicos. Se requiere fexibilidad en la
regulacin para una adaptacin contante y brindar respuestas apropiadas para la
celeridad de la modernizacin tecnolgica
32
. Un entorno regulatorio adecuado y
estructurado para preservar la seguridad jurdica facilita la inversin privada y la
orienta hacia segmentos identifcados como prioritarios.
Los regmenes jurdicos de la mayora de los pases de la regin continan
orientados hacia una regulacin por servicios, que no es plenamente adaptable
a las necesidades de las tecnologas convergentes (anexo 5.1). La convergencia
trae consigo un conjunto de desafos como la sostenibilidad y escalabilidad de
las redes y servicios que prestan los operadores. tales retos solo pueden ser
abordados si se efectan modifcaciones regulatorias que abarquen los servicios
de telecomunicaciones en forma global, evitando establecer medidas segmentadas
que pueden ocasionar asimetras y distorsiones. esto incluye otorgar al acceso a
internet de banda ancha un tratamiento regulatorio equivalente al que se aplica
a otros servicios de inters pblico.
La regulacin debe facilitar una transicin efciente, ordenada y paulatina desde las
redes actuales a las redes de nueva generacin, de acuerdo a las caractersticas
tecnolgicas y socioeconmicas individuales. Las inversiones para el despliegue de
fbra ptica en las conexiones interurbanas y los anillos urbanos, que faciliten el
servicio de ltima milla, se pueden incentivar a travs de la regulacin de acceso
bajo un modelo de operador de red (common carrier). esto puede permitir su
utilizacin por los proveedores de internet de banda ancha, facilitar la competencia
y evitar la duplicacin innecesaria de inversiones en infraestructura.
5.3.2.4 Administracin eficiente de recursos de propiedad
del Estado
Las caractersticas geogrfcas y demogrfcas de Amrica Latina limitan el desarrollo
de redes fjas, y as como la telefona mvil permiti la masifcacin de los servicios
de voz, se espera que la banda ancha mvil tenga similar evolucin en las zonas
de menor densidad de demanda. entre las ventajas que la banda ancha mvil
presenta para la regin destacan las menores inversiones iniciales y la rapidez
del despliegue de redes, la escalabilidad y adaptabilidad de las inversiones en
infraestructura, as como la oportunidad de aprovechar el masivo despliegue de
redes y terminales de telefona mvil que han alcanzado coberturas muy superiores
a las redes fjas de telecomunicaciones.
recursos tales como el espectro electromagntico son esenciales para el desarrollo
de la telecomunicacin mvil. La prestacin de servicios mviles depende en gran
medida de la disponibilidad de espectro ya que el acceso a este determina los
costos de despliegue de infraestructura y la estructura competitiva del mercado.
La gestin estatal del espectro electromagntico debe ser altamente efciente para
no generar barreras artifciales y otorgar concesiones con el objetivo de promover
la competencia.
dada la escasez del espectro radioelctrico disponible para operadores actuales y
potenciales, lo que limita el despliegue de redes y la calidad de los servicios de banda
ancha mvil, la gestin efcaz de este constituye un aspecto clave de las polticas
sectoriales. como la mayora del espectro premium
33
est asignado, es cada vez
ms difcil expandir los usos existentes o crear nuevos servicios. sin embargo, la
evidencia sugiere que esta escasez es parcialmente artifcial, puesto que algunas
fracciones del espectro usadas por operadores en otras regiones, en amrica Latina
y el caribe no se utilizan o estn subutilizadas. en zonas urbanas, la combinacin
de anillos de fbra ptica de acceso compartido y abierto con tarifas reguladas y
segmentacin funcional, puede ser una opcin para obtener la capacidad de la fbra
y la versatilidad y competencia de las soluciones mviles.
141
5.3.2.5 Adecuacin del enfoque de las polticas pblicas
al promover el uso de los servicios de gobierno electrnico, el estado puede cumplir
un papel catalizador de la demanda de banda ancha. Las experiencias en el mbito
impositivo, de compras pblicas y del sistema previsional son particularmente
relevantes para los pases de la regin, muchos de los cuales han realizado grandes
avances en estos mbitos.
Los planes de estmulo a la compra de equipamiento y terminales pueden impulsar
la adopcin de tecnologas de comunicacin para uso comn. La adopcin de la
banda ancha requiere de inversiones complementarias por parte de los usuarios,
entre las que destaca la adquisicin de equipos terminales. varios pases de la regin
han adoptado iniciativas al respecto con incentivos tributarios y disponibilidad de
crdito para la compra de ordenadores
34
. Esas experiencias deben intensifcarse
para ampliar el parque instalado de terminales.
adems de la brecha de acceso a los servicios de banda ancha, existe una brecha
de demanda que comprende a los hogares y empresas que no se transforman
en usuarios a pesar de tener recursos y acceso potencial a los servicios. Las
iniciativas de alfabetizacin digital, capacitacin de mano de obra y estmulo a las
carreras tcnicas buscan revertir este fenmeno mediante la formacin del capital
humano necesario para el aprovechamiento de los benefcios asociados al sistema
de banda ancha. Los pases de amrica Latina han adoptado mltiples iniciativas
en este mbito, lo que les abre la oportunidad de compartir experiencias exitosas
y desarrollar acciones regionales conjuntas.
Una parte de la brecha de demanda se explica por el dfcit de contenidos y
servicios adaptados a las preferencias y requerimientos de hogares y unidades
productivas en regiones desfavorecidas o con poblacin poco atractiva para la
oferta privada. La preferencia de estos consumidores por contenidos locales abre
la oportunidad de desarrollar polticas de estmulo a la generacin local de estos,
as como de aplicaciones para impulsar la demanda de banda ancha. por ejemplo,
hay experiencias de estmulo pblico a la produccin de contenidos en lenguas
indgenas y sistemas de informacin para productores rurales.
en el mediano plazo, el acceso compartido a la banda ancha continuar teniendo
un papel muy signifcativo en la regin a pesar del aumento sostenido del nmero
de suscriptores individuales. al estado le compete un papel orientador para que los
centros de acceso pblico, y en particular los que reciben recursos pblicos, operen
tambin como espacios de formacin de capacidades y estmulo a la adopcin de
servicios electrnicos, as como de generacin de contenidos locales. diversas
experiencias en la regin refejan el potencial de estos centros para fomentar la
demanda de banda ancha y producir capacidades de uso, y sus resultados sugieren
efectos positivos en la capacidad laboral y el rendimiento escolar
35
.
5.4 Hacia una mayor eficacia de las polticas
de infraestructura
el rezago de infraestructura en la regin hace necesaria la intervencin del estado
a travs de inversiones y polticas pblicas que reviertan esta situacin. Uno de
los principales retos es lograr mayor coherencia y coordinacin entre los actores
relevantes en el rea de infraestructura. en particular, es necesaria esta coordinacin
entre agencias de distintas instituciones pero de similares niveles de gobierno,
agencias de diferentes niveles de gobierno, y actores pblicos y privados. por ejemplo,
un mejor uso de infraestructuras existentes, como las de transporte, reducira los
costos de despliegue de las redes de banda ancha. Una mejor coordinacin de
polticas de transporte en las agencias del sector debera considerar las diferencias
notorias de costos externos entre diferentes modos.
142
Ms efcacia en el ciclo de las polticas pblicas de infraestructura permite alcanzar
un mayor nivel de desarrollo. Para identifcar los cuellos de botella que limitan la
efectividad de las polticas de infraestructura es preciso evaluar y reforzar el proceso
de formulacin de polticas en sus diferentes fases: priorizacin y planifcacin,
ejecucin, operacin y mantenimiento. Esto requiere de la defnicin de un marco
normativo que establezca pesos y contrapesos y establezca mecanismos de rendicin
de cuentas y transparencia.
En el sector de transporte, la priorizacin y planifcacin de proyectos debera
apuntar a elevar la rentabilidad social de las obras a partir de un proceso de
evaluacin social, para lo que es determinante balancear la necesidad de nuevas
obras y mantenimiento de las existentes.
en el sector de telecomunicaciones es conveniente acelerar la adecuacin del marco
regulatorio para su consistencia con un entorno de convergencia tecnolgica. La
normativa debera orientarse a mejorar el manejo de recursos de propiedad estatal,
como el espectro electromagntico y la regulacin de redes de fbra ptica con
tarifcacin y acceso abierto.
el estado debe abordar la intervencin del sector privado en la infraestructura con
una visin estratgica, buscando las asociaciones e instrumentos ms idneos para
aumentar la calidad de los servicios y bienes provistos. Una planifcacin y diseo
adecuado de los proyectos indicara cundo la participacin privada es deseable,
sin que la transferencia de riesgos sea el nico criterio para incluirla. esta debe
fomentarse en un ambiente que minimice los incentivos perversos de bsqueda
de renta, resuelva las fallas de inconsistencia dinmica, mitigue los problemas
de informacin y maximice los objetivos de efciencia y calidad para la provisin
de servicios.
en el sector transporte es fundamental seguir un proceso de seleccin adecuado
para la decisin de participacin privada (como el anlisis de value for money), un
buen diseo en los contratos y una contabilidad fscal que no favorezca la concesin
respecto de una obra pblica. esto minimizara las renegociaciones de concesiones
y contribuira a reducir considerablemente los costos fscales encubiertos.
en el sector de telecomunicaciones, en especial del servicio de internet de banda
ancha, se deben establecer mecanismos e incentivos para el despliegue de
infraestructura donde este no es rentable desde el punto de vista privado, enfatizando
el acceso abierto a estas redes.
tanto en el marco institucional como en la carrera pblica en los sectores de
transporte y telecomunicaciones son necesarias grandes reformas. es fundamental
avanzar con esquemas de contratacin que estimulen la profesionalizacin, la
especializacin y el desarrollo de una carrera civil independiente del ciclo poltico
y con capacidad de uso de herramientas modernas de planifcacin, seguimiento y
evaluacin
36
. Los rganos reguladores y las entidades responsables de la contratacin
de servicios e infraestructura requieren contar con mayores grados de autonoma que
contribuyan a asegurar una mayor coordinacin entre los actores involucrados.
143
Anexo 5.1. Situacin actual de la legislacin de la convergencia en Amrica Latina
Pas Normativa para Convergencia Caractersticas
argentina decreto n 764/2000 - desregulacin
de las telecomunicaciones
Establece la licencia nica de telecomunicaciones; fja
en 60 das el plazo para otorgarla; esta se otorga sin
lmite de tiempo y habilita la prestacin de cualquier
tipo de servicio, con o sin infraestructura propia.
Bolivia (estado
plurinacional de)
ninguna
Brasil Regulamento do Servio de
Comunicao Multimdia, Resoluo
n 272, de 9/8/2001
Defne la Licencia para Servicio de Comunicaciones
multimedia (scm); separa la red de los servicios scm;
provee derecho a numeracin y a otros recursos al
scm.
chile ninguna expresa La Ley n 18.168, del 2 de octubre de 1982 que se
enfoca en las redes ms que en los servicios prestados
sobre estas favorece a los paquetes de servicios.
colombia Ley 1341, 30 de julio de 2009 (Ley de
tic)
se incorpora el concepto de habilitacin general para
provisin de redes y servicios; cesin de permisos para
uso del espectro; neutralidad tecnolgica.
costa rica Ley General de telecomunicaciones n
8642, 4 de junio de 2008
introduce principios de neutralidad tecnolgica y
convergencia; promueve el uso libre de bandas de
frecuencia; requiere solo una autorizacin para prestar
servicios de telecomunicaciones; la tramitacin de
autorizacin es en un mximo de 2 meses; ampliacin
de oferta de otros servicios mediante simple notifcacin
al regulador.
cuba ninguna
ecuador ninguna
el salvador ninguna
Guatemala ninguna
Hait ninguna
Honduras ninguna
mxico acuerdo de convergencia de servicios
Fijos de telefona Local y televisin
y/o audio restringidos de 3 de
octubre de 2006
establece la prestacin de voz, datos y video en
convergencia tecnolgica como lnea estratgica;
promueve la convergencia entre redes almbricas e
inalmbricas; permite que los concesionarios puedan
determinar qu parte de las bandas de frecuencias
otorgadas se usan para otros servicios.
nicaragua acuerdo administrativo n 004-2005
de 7 de enero de 2005, reglamento
General de interconexin y acceso
Defne expresamente el acceso a NGN (redes de nueva
generacin), nmeros no geogrfcos, itinerancia,
traslacin de direcciones ip (Internet protocol, protocolo
de internet que identifca cada ordenador) y temas
relativos a un entorno de siguiente generacin.
panam ninguna
paraguay ninguna
per Ley n 28737 de 17 de mayo de 2006 promueve la convergencia de redes y servicios;
introduce la concesin nica a ser materializada
mediante contrato.
repblica
dominicana
ninguna
Uruguay ninguna
venezuela
(repblica
Bolivariana de)
Ley orgnica de telecomunicaciones
del 1 de junio de 2000
Introduce esquema simplifcado de ttulo habilitante
general; la adicin de servicios se produce mediante
modifcacin de atributos del ttulo; el regulador dispone
de tiempo limitado para procesar la solicitud.
Fuente: Bustillo (2010), Propuesta para la estructura del regulador en convergencia, presentacin en la XIII Cumbre Regulatel-AHCIET.
144
Notas
perrotti y snchez (2011). 1.
caldern y servn (2010). 2.
Gay y campos (2009). 3.
perrotti y snchez (2011) y Balmaseda 4. et al. (2011).
esta encuesta, realizada por el centro de desarrollo de la ocde dirigida a los 5. policy-makers del sector
transporte y planeacin de infraestructuras de la regin, apunta a identifcar los principales cuellos de
botella para una poltica efectiva de infraestructura en las diferentes fases de su proceso de formulacin.
para esto, se analizaron las interacciones entre los diferentes agentes involucrados en el proceso de
planeacin de infraestructura (con nfasis en la infraestructura de transporte). Fue realizada en 2011
en chile, colombia, costa rica, ecuador, el salvador, mxico, paraguay, per, repblica dominicana y
Uruguay. vase un anlisis detallado de la encuesta en Gutirrez y nieto-parra (2011).
a diferencia de la percepcin de los 6. policy-makers, los expertos creen necesario mejorar bastante la
preocupacin por las consideraciones de inters pblico. esta diferencia puede explicarse por la percepcin
de los policy-makers de que se requiere satisfacer consideraciones de inters pblico al realizar obras
de acuerdo a las peticiones de la poblacin civil, mientras que en el ndice de expertos, ms amplio, se
incorporan otros aspectos, tales como las percepciones de corrupcin. (Berkman et al., 2009).
nieto-parra, s., m. olivera y a. tibocha (2011) 7.
agnor (2009); rioja (2003); caldern y servn (2010). 8.
estos resultados se obtienen a partir de los modelos de deterioro de pavimento y de costos de operacin 9.
de vehculos usando Hdm iii y iv en el caso de chile (ministerio de obras pblicas) y de mxico (secretara
de comunicaciones y transportes).
para un anlisis de la relacin entre ciclo poltico e inversiones en amrica Latina, vase nieto-parra y 10.
santiso (2009).
en chile se intent sin xito desarrollar instituciones que redujeran el sesgo en contra del mantenimiento 11.
de infraestructuras. en 2007 se present un proyecto de ley creando una superintendencia de obras
pblicas que requera que tanto la obra pblica como la obra concesionada establecieran compromisos
explcitos a nivel de servicio, los que se deben fscalizar. (Bitrn y Villena, 2011).
cipoletta, prez y snchez (2011). 12.
en este captulo no se diferencia entre 13. concesin y asociacin pblica y privada (APP). vase oecd
(2008) para las similitudes y diferencias entre ambas modalidades.
para una descripcin detallada vanse Guasch, Laffont y straub (2007) y engel, Fischer y Galetovic (2003). 14.
La transferencia de riesgos fnancieros y de mercado al sector privado tiene costos que dependen de las 15.
condiciones de desarrollo de los mercados de capitales lo que, entre otros factores, afecta el costo de
fnanciamiento y el nivel de competencia en los procesos de licitacin.
vase ocde (2008) para una comparacin entre pases de la ocde y de amrica Latina. incluso en 16.
chile, cuyo sistema nacional de inversiones fue pionero en la regin, los proyectos concesionados estn
por ley eximidos de ingresar en la fase de evaluacin a este sistema y tampoco se realiza un anlisis
adecuado de value for money.
vanse donaghue (2002) y engel, Fisher y Galetovich (2009) para una discusin detallada sobre 17.
el tema.
Por ejemplo, en el Reino Unido se consideran aspectos de propiedad adems de transferencia de riesgos 18.
al sector privado para defnir si los proyectos deben ser incorporados en el balance pblico, mientras que
en Nueva Gales del Sur (Australia) se determin que los activos y pasivos fnanciados de forma privada
para el tratamiento de aguas deben pertenecer al balance del sector pblico (irwin, 2007).
vanse economist intelligence Unit (2010) y Bitrn y villena (2011) para una revisin reciente sobre 19.
estos aspectos.
145
Por ejemplo, en Mercosur, la participacin del ferrocarril y del cabotaje martimo y fuvial representa 20.
alrededor de un tercio de la de estados Unidos y canad. de forma ms general, mientras que el ndice
de Herfndahl-Hirschman (IHH) normalizado de Colombia es de 0,20, el de Argentina de 0,32 y el del
mercosur de 0,29, para estados Unidos es de slo 0,02.
nieto-parra, olivera y tibocha (2011). 21.
en 2005, cerca de 60 000 contenedores con origen en o destino a costa rica utilizaron vas terrestres (no 22.
acondicionadas) para evitar los problemas de inefciencia y congestin del Puerto de Limn y buscando
mejores servicios portuarios en panam, lo que represent entre Usd 70 millones y Usd 100 millones
en costos adicionales (schwartz et al., 2009).
por ejemplo, vase a steffensen y trollegaard (2000) para una muestra de pases africanos. 23.
La convergencia tecnolgica se entiende como la posibilidad de provisin sobre mltiples redes de los 24.
servicios tradicionales de comunicaciones como de las innovaciones en transmisin de voz, datos, sonido
e imagen.
rosston, savage y Waldman (2010). 25.
Berkman center (2010). 26.
Yongsoo, Kelly y raja (2010). 27.
Qiang (2009). 28.
vase Flores-roux y mariscal (2010) para un anlisis de la experiencia de mxico. 29.
Galperin y Bar (2007). 30.
por ejemplo, el plan nacional de banda ancha de estados Unidos busca aumentar las fuentes de 31.
fnanciamiento para el servicio universal mediante la formacin de fondos en cada fase de su aplicacin.
canad emplea un sistema que grava un amplio rango de servicios de telecomunicaciones y relacionados,
a la vez que reduce la tasa del impuesto a los operadores. este mecanismo es considerado ms sostenible
a largo plazo, pues introduce menores distorsiones en el mecanismo de precios.
La adopcin de tecnologas como telefona mvil o internet comercial fue del orden de 60% en 15 aos, 32.
mientras que la telefona fja tard 75 aos en llegar a ese mismo nivel.
el espectro o las frecuencias 33. premium son aquellas bandas del espectro radioelctrico altamente demandas
por la industria debido a sus caractersticas de propagacin, la posibilidad de trasladar un alto volumen
de informacin y la capacidad de atravesar con relativa facilidad obstculos como paredes y follaje.
Generalmente se ubican entre los 600 megahertz (mHz) y los 3 gigahertz (GHz). Frecuencias situadas por
debajo de ese lmite tienen baja capacidad para acarrear grandes volmenes de informacin y aquellas
por encima cuentan con poco alcance y no pueden atravesar obstculos.
Laplane 34. et al. (2007).
rojas meja (2010). 35.
ocde (2010) muestra un buen ejemplo en la profesionalizacin de unidades de app. 36.
146
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149
CAPTULO
SEIS
Institucionalidad para la innovacin
y el desarrollo productivo
Resumen
tras un perodo de reformas estructurales orientadas a la apertura comercial y
las exportaciones, amrica Latina ha vuelto a poner el foco de sus estrategias en
la innovacin y el desarrollo productivo. La regin busca insertarse de manera
exitosa en la economa del conocimiento y para lograrlo deber avanzar hacia
una mayor coordinacin de sus acciones en estos mbitos. Los cambios en los
mercados mundiales y los nuevos paradigmas tecnolgicos reconfguran y tornan
ms complejos los espacios en que deben actuar los gobiernos, las empresas,
los actores del campo cientfco y tecnolgico y la sociedad civil. A pesar de estas
difcultades, diversos pases han logrado avances ingentes en este escenario a
travs de instituciones, metodologas y herramientas creadas para enfrentar el
desafo de la innovacin y el cambio tecnolgico. A fn de afanzar estos logros y
emprender acciones concretas, la regin debe favorecer el surgimiento de nuevos
modelos de gobernanza, una institucionalidad ms fuerte y modelos de polticas
pblicas capaces de movilizar a los diversos actores de los sistemas nacionales de
innovacin y de la actividad productiva, para alcanzar un renovado compromiso del
sector privado con las tareas de investigacin y desarrollo e innovacin.
institUcionaLidad para La innovacin Y eL desarroLLo prodUctivo
150
6.1 Introduccin
el desafo de un crecimiento sostenible e inclusivo supone la introduccin de nuevos
y mejores productos, procesos, modelos de negocio, formas organizacionales y
la creacin de empresas. para avanzar en este terreno es necesaria una mayor
coordinacin entre las polticas de innovacin y las de desarrollo productivo y
empresarial, nuevas formas de gobernanza de las polticas pblicas y un renovado
compromiso del sector privado con un estilo de crecimiento basado en el conocimiento
y la innovacin.
este captulo se divide en tres secciones, adems de esta introduccin. en la
primera seccin se presenta una breve revisin de las principales tendencias en
innovacin y desarrollo productivo en la regin. La segunda seccin se concentra en
el anlisis de los avances y desafos ms destacados en materia de modernizacin
del Estado para la innovacin. Se identifcan al respecto cuatro reas en las cuales
los pases de la regin registran progresos en la capacidad del estado para poner
en prctica polticas ms efectivas: la evolucin hacia modelos de poltica enfocados
en sistemas de innovacin, la introduccin de nuevos modelos de gobernanza, los
nuevos instrumentos para el fnanciamiento y la transferencia tecnolgica, y el
fortalecimiento de las capacidades de gestin de las polticas de innovacin. en la
tercera seccin se exponen algunas conclusiones y recomendaciones para consolidar
los avances recientes.
6.2 Principales tendencias en innovacin y
desarrollo productivo
en la ltima dcada se ha registrado un nuevo impulso a la agenda para la innovacin
en amrica Latina. despus de la dcada de los noventa, en que los pases de
la regin privilegiaban los modelos de crecimiento basados solo en la estabilidad
macroeconmica y en el control de la infacin, la innovacin y el desarrollo productivo
han recobrado su lugar prioritario en las estrategias de desarrollo.
La innovacin es un proceso sistmico que deriva de interacciones voluntarias e
involuntarias entre actores que operan bajo esquemas e incentivos diferentes.
por ejemplo, las empresas responden a estrategias competitivas y de mercado,
mientras que las universidades, centros de investigacin y laboratorios actan sobre
la base de criterios distintos, no necesariamente volcados a la aplicacin industrial
de los avances del conocimiento
1
. Las empresas, junto con las instituciones y los
mecanismos de incentivos, las reglamentaciones y las infraestructuras disponibles,
son los factores determinantes de la calidad e intensidad de las relaciones entre
los actores de los sistemas nacionales de innovacin.
La regin necesita estimular el fortalecimiento de los sistemas nacionales
de innovacin que, en su mayora, estn en una fase incipiente de desarrollo,
caracterizada a menudo por la existencia de islas de excelencia tecnolgica en
contextos de muy baja productividad y escaso desarrollo empresarial. es fundamental
estimular las capacidades cientfcas y tecnolgicas endgenas, incrementar la
habilidad de transformar estos avances en oportunidades de negocio orientadas a
la competitividad y generar empleos de calidad tanto para atender a las demandas
domsticas como al mercado internacional.
Los avances y desafos que tienen en la actualidad los pases de amrica Latina en
materia de innovacin y desarrollo productivo pueden resumirse en siete asuntos
principales:
151
La brecha en productividad respecto de los pases desarrollados es un problema 1)
persistente y la regin necesita elevar su inversin para lograr cerrarla. por
ejemplo, al comparar la dinmica de la productividad del sector manufacturero
de amrica Latina con la de estados Unidos se comprueba que la brecha con
la frontera tecnolgica no solo no se cierra, sino que en los ltimos aos se
ampla2. esto es atribuible a que, por un lado, la productividad laboral en la
regin ha crecido a una tasa del 2% anual entre 2003 y 2007 y, por el otro, a
que en estados Unidos la tasa de crecimiento de la productividad ha aumentado
desde un 3% a un 5% anual a partir de mediados de los aos noventa, sobre
todo por los cambios y la modernizacin en los procesos de produccin, debido
a la creciente incorporacin de tecnologas de la informacin y comunicacin
en la gestin empresarial3.
La capacidad de un pas de cerrar la brecha en productividad depende de la 2)
especializacin productiva y del patrn de insercin que tenga en los mercados
mundiales
4
. el rezago de amrica Latina se aprecia tanto a nivel cuantitativo
dada la brecha de productividad, como a nivel cualitativo debido a la
alta especializacin sectorial en actividades intensivas en recursos naturales
(Grfco 6.1). El bajo crecimiento de la productividad se asocia a la ausencia
de un cambio estructural sustantivo.
en la regin, los sectores intensivos en recursos naturales siguen representando el
60% del valor agregado manufacturero total, mientras que en los estados Unidos
se registra un fuerte incremento de los sectores intensivos en conocimiento, que
han llegado a representar el 60% del valor agregado total de la manufactura, lo
que transform la composicin sectorial de la industria. debido a este cambio, este
pas prcticamente duplic su productividad laboral entre 1990 y 2007
5
.
Grfco 6.1. Amrica Latina y Estados Unidos: especializacin
productiva y productividad laboral, 1990-2007
(en porcentajes)
Nota: el eje vertical mide la cuota acumulada del valor agregado de cada sector en el total manufacturero. el
eje horizontal mide la productividad laboral (en dlares constantes de 1985) de cada sector manufacturero. Los
sectores intensivos en recursos naturales, mano de obra e ingeniera corresponden a las actividades contenidas
en las partidas 15-17, 20-21, 23-24 y 26-28; 18-19, 22, 25 y 36-37; 29-35 de la clasificacin industrial Uniforme
(ciiU rev. 3), respectivamente.
Fuente: cepaL (2010a).
http://dx.doi.org/10.1787/888932510960
0
25
50
75
100
0 20 000 40 000 60 000 80 000 100 000 120 000 140 000 160 000 180 000 200 000
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n
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f
a
c
t
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r
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r
o

Producvidad laboral (dlares de 1985)
Recursos naturales Mano de obra Ingeniera
Amrica
Lana
1990
Amrica
Lana
2007
Estados Unidos
1990
Estados Unidos
2007
152
Los bienes primarios y las manufacturas basadas en recursos naturales 3)
representan ms del 50% de las exportaciones de la regin
6
, por lo que aparece
como prioritaria su diversifcacin y, por ende, de la estructura productiva.
en los ltimos aos se ha producido un proceso de commoditizacin de
las exportaciones, principalmente derivado del incremento de la demanda de
bienes primarios relacionada con sus altos precios. La estructura exportadora
de amrica Latina contrasta con la de muchos de los pases de la ocde que
se caracterizan por la diversifcacin de sus productos y la concentracin en
manufacturas de tecnologa alta y media. Dentro de la regin se identifcan
fundamentalmente tres grupos de pases: los del cono sur, concentrados
en bienes primarios y manufacturas basadas en recursos naturales; los de
centroamrica, especializados en la exportacin de manufacturas de mediana
y baja tecnologa derivadas de la industria manufacturera de exportacin, y
un grupo conformado por costa rica, Brasil y mxico, que presentan el mayor
grado de diversifcacin regional en las exportaciones incluyendo manufacturas
de mediana y alta tecnologa.
Hay un desfase entre la oferta y la demanda de recursos humanos califcados 4)
para la innovacin. se necesita tanto incrementar la calidad y la cantidad de
recursos humanos para la innovacin, como crear incentivos para la absorcin
laboral. este desafo es crucial para todos los pases de la regin. por ejemplo,
argentina y Uruguay se caracterizan por tener un alto nivel de formacin y
necesitan avanzar hacia una coordinacin entre las polticas educativas y las
de desarrollo productivo para mejorar la competitividad del sector productivo;
en Brasil se apunta hacia un fortalecimiento de la intensidad tecnolgica
de su matriz productiva, mientras que los pases ms pequeos sufren un
proceso intensivo de fuga de cerebros y necesitan atraer capital humano
cualifcado.
amrica Latina invierte en investigacin y desarrollo (i+d) un porcentaje del 5)
producto que es menos de la cuarta parte de la proporcin que destinan los
pases de la ocde. La intensidad de la inversin en i+d en relacin al producto
interno bruto (piB) ha pasado desde 0,5% en 2004 a 0,6% en 2008, un
porcentaje bastante inferior que se registra en los pases de la ocde (2,2% y
2,3%, entre los mismos aos). La heterogeneidad de la inversin en i+d que
realizan los pases de la regin se ha ampliado en los ltimos aos, ya que,
por ejemplo, mientras que en los pases de centroamrica dicho indicador se
ha mantenido en valores en torno al 0,1% del piB, en Brasil ha aumentado
sustancialmente y hoy es equivalente a un 1,2% del piB.
153
Grfco 6.2. Amrica Latina y el Caribe y la OCDE (pases
seleccionados): inversin en investigacin y desarrollo como
proporcin del PIB, 2004-2008
(en porcentajes)
Fuente: elaboracin propia con base en datos de la organizacin de las naciones Unidas para la educacin,
la ciencia y la cultura (Unesco), vase [http://www.uis.unesco.org/pages/default.aspx] red de indicadores
de ciencia y tecnologa iberoamericana e interamericana (ricYt), vase [http://ricyt.org], y organizacin de
http://dx.doi.org/10.1787/888932510979
el sector privado invierte poco en innovacin y en i+d. a diferencia de lo 6)
observado en los pases desarrollados, en las economas latinoamericanas hay
un escaso esfuerzo del sector productivo en materia de innovacin (Grfco
6.3). no podr cerrarse la brecha en i+d sin un incremento sustancial de la
inversin privada junto con un creciente y mejor apoyo por parte del sector
pblico. por esta razn resulta fundamental avanzar en el diseo de incentivos
y polticas pblicas que estimulen la inversin en actividades de innovacin
por parte del sector privado. esto requiere una coordinacin entre polticas
tecnolgicas y de innovacin y las polticas de desarrollo productivo.
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
P
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y
C
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O
C
D
E
2004 2008
154
Grfco 6.3. Amrica Latina y el Caribe, otros pases emergentes y la
OCDE: inversin en investigacin y desarrollo como porcentaje del
PIB y esfuerzo privado, 2007 o ltimo ao disponible
(en porcentajes)
Fuente: elaboracin propia con base en datos de la organizacin de las naciones Unidas para la
educacin, la ciencia y la cultura (Unesco), vase [http://www.uis.unesco.org/pages/default.
aspx] red de indicadores de ciencia y tecnologa iberoamericana e interamericana (ricYt),
vase [http://ricyt.org], y main science and technology indicators (msti) de la organizacin de
http://dx.doi.org/10.1787/888932510998
Las frmas en la regin concentran sus actividades cientfcas y tecnolgicas en la
adquisicin de maquinarias y equipos, con excepcin de las empresas brasileas
que invierten relativamente ms en i+d. es evidente el contraste con los pases
de la ocde, donde el sector empresarial dedica un alto porcentaje de sus ventas a
ampliar el acervo de conocimientos y formular nuevas aplicaciones (Grfco 6.4).
esto explica el bajo grado de articulacin de los sistemas de innovacin en la regin.
Las encuestas de innovacin refejan que las empresas en Amrica Latina tienen un
nivel bajo de cooperacin, en especial con los institutos de investigacin cientfca
y tecnolgica. En Mxico solo el 4,5% de las frmas innovadora colabora con los
institutos en proyectos de i+d, y en los pases donde esta propensin es mayor, como
argentina y Uruguay, el porcentaje no supera el 12%
7
. esto se deriva principalmente
de la especializacin sectorial (con la mayora de empresas en sectores de baja
intensidad de conocimiento) y de la falta de cultura e incentivos para una mayor
colaboracin entre los institutos de investigacin y el sector privado. el acceso a los
mercados tambin es un factor importante entre los incentivos a la innovacin; la
existencia de programas de desarrollo empresarial que apoyen las exportaciones de
empresas innovadoras es igualmente fundamental en la generacin de un entorno
que favorezca la inversin en innovacin por parte del sector privado.
China
India
Federacin de Rusia
Sudfrica
0
1
2
3
4
5
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
I
n
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n

e
n

I
+
D

(
%

d
e

P
I
B
)

Inversin en I+D nanciada por el sector privado (%)
155
Grfco 6.4. Pases de la regin y de la OCDE: inversin en
actividades de innovacin en el sector manufacturero respecto
de las ventas, 2010
(en porcentajes)
Nota: de acuerdo con el manual de Bogot (2001), la tecnologa incorporada en el capital incluye bienes de
capital (maquinaria y equipo) que impliquen cambio tecnolgico en la empresa y que estn vinculados a nuevos
productos o procesos, y hardware. La tecnologa desincorporada considera las licencias y transferencia de
tecnologa (patentes, marcas, secretos industriales, etc.), consultoras (para produccin, productos, organizacin
del sistema productivo, organizacin y gestin, finanzas, comercializacin) y software. por otra parte, la ingeniera
y el diseo industriales incluyen los planos y grficos orientados a definir procedimientos, especificaciones tcnicas
y caractersticas operativas necesarias para la produccin de bienes tecnolgicamente nuevos y la implementacin
de nuevos procesos.
Fuente: cepaL/seGiB (2010), Espacios iberoamericanos. Universidad y empresa:
vnculos entre universidad y empresas para el desarrollo tecnolgico, ecLac/
secretara General iberoamericana (seGiB), Lc/G. 2478. santiago de chile.
http://dx.doi.org/10.1787/888932511017
Por su parte, el perfl innovador de las empresas en la regin es heterogneo.
existen diferencias profundas en el comportamiento innovador en funcin del
tamao de las empresas. Las pymes enfrentan mayores barreras a la innovacin
que las grandes empresas. de acuerdo a las encuestas nacionales de innovacin,
las frmas ms pequeas experimentan una serie de inconvenientes, como el acceso
a los mercados de crditos, menor posibilidad de diversifcar riesgos, problemas
de escala y barreras a las exportaciones, que reducen sus posibilidades de invertir
en actividades de innovacin
8
. para dinamizar la innovacin en las pymes se
requieren polticas pblicas que eliminen o reduzcan los cuellos de botellas que
estas enfrentan.
el patentamiento en la regin es escaso, pero creciente. sin embargo, los no 7)
residentes patentan ms que los residentes en amrica Latina. Los pases de
la regin han incrementado el nmero de patentes solicitadas en las ofcinas
de patentes internacionales, pero estn lejos de alcanzar el ritmo de los pases
asiticos. por ejemplo, mientras que en 1995 los pases de amrica Latina y el
Caribe registraron 196 patentes en la Ofcina de Marcas y Patentes de Estados
Unidos (Uspto), los pases asiticos, sin Japn, registraban paralelamente
un total de 3.545; en 2009 la regin asitica tiene 20.036, en tanto amrica
Latina y el Caribe alcanza 290 patentes. Al mismo tiempo, las ofcinas de
patentes en los pases de la regin se han modernizado y mejoran en su oferta
0,0
0,5
1,0
1,5
2,0
2,5
3,0
3,5
Argenna Brasil Chile Mxico Uruguay Alemania Finlandia Gran
Bretaa
Portugal
Capacitacin Tecnologa desincorporada Ingeniera y diseo industrial I+D Tecnologa incorporada
156
de servicios y procedimientos. no obstante, son los no residentes quienes
ms solicitan y obtienen patentes en estas
9
. para avanzar en el diseo de
sistemas de gestin de la propiedad intelectual alineados con las estrategias
de innovacin y desarrollo empresarial en los pases de la regin resulta
necesario apoyar la innovacin.
Este breve panorama refeja una regin que en su conjunto enfrenta grandes
retos para alcanzar los niveles de competencias y capacidades necesarias para
insertarse exitosamente en la economa global del conocimiento. se observan
avances importantes aunque circunscritos a ciertos sectores, territorios o grupos
de empresas. al mismo tiempo, los cambios en los mercados mundiales y los
nuevos paradigmas como tecnologas de la informacin y comunicacin (TIC),
biotecnologa, nanotecnologa y nuevos materiales reconfguran el espacio de la
innovacin e incrementan la complejidad y las formas de innovar. estos nuevos
paradigmas requieren de inversiones cuantiosas en materia de investigacin y
desarrollo y en actividades complementarias (servicios tecnolgicos y empresariales,
capacitacin, infraestructura y desarrollo empresarial, entre otros). el dilogo
entre empresas, universidades, sociedad civil y agencias del sector pblico es
fundamental para disear mejores instrumentos y sumar recursos fnancieros con
el fn de incrementar el impacto de la accin pblica.
el escenario descrito supone grandes desafos para el estado y plantea la necesidad
de una evolucin en las polticas pblicas y en las capacidades institucionales para
apoyar la innovacin. adems, se suman las expectativas de impactos en el corto y
mediano plazo de las polticas de innovacin sobre la competitividad en los mercados
mundiales y la generacin de empleo. todo esto crea una presin adicional para
priorizar la innovacin en los programas de gobierno y tambin en los presupuestos
asignados a la innovacin, tanto por parte del sector pblico como del privado.
Las restricciones presupuestarias y la incertidumbre en relacin a la dinmica de
los mercados internacionales imponen la urgencia de polticas pblicas gestionadas
de manera ms efcaz, para responder a un contexto en constante transformacin.
El logro de mayor transparencia, efcacia y efectividad en las acciones de poltica
pblica precisa de un apoyo al aprendizaje institucional en el diseo y ejecucin
de estas, as como de inversin en mejores capacidades institucionales y nuevas
formas de gobernanza para facilitar su coordinacin.
6.3 Modernizar el Estado para la innovacin:
Qu avances se registran en la regin?
Los pases de la regin han avanzado en la modernizacin del estado para la
innovacin en cuatro reas principales, como se seala en esta seccin: i) introduccin
de modelos de poltica pblica enfocados en el fortalecimiento de los sistemas
nacionales de innovacin; ii) nuevos modelos de gobernanza para la formulacin
de estrategias orientados a la generacin de espacios de negociacin y coordinacin
entre los distintos niveles de gobierno (coordinacin vertical y horizontal);
iii) nuevos instrumentos de polticas, entre los cuales destaca la introduccin de
nuevos mecanismos de fnanciacin y de apoyo a la transferencia tecnolgica; y
iv) el fortalecimiento de las capacidades institucionales a nivel tcnico y de gestin
de poltica, como por ejemplo la creacin de unidades de inteligencia estratgica
para la defnicin de estrategias y evaluaciones de impacto.
157
6.3.1 Evolucin de los modelos de poltica: del lineal de
oferta a sistemas de innovacin
en los ltimos aos, amrica Latina ha acumulado importantes experiencias, logrado
avances en el diseo de las polticas, aunque con menor frecuencia en su ejecucin,
e introducido reformas institucionales para la gestin de las polticas de innovacin,
pero con ritmos y logros dispares.
La experiencia de los pases de amrica Latina en el diseo y la ejecucin de las
polticas de innovacin se remonta a los aos cincuenta (cuadro 6.1). en un primer
perodo, si bien no exista una poltica explcita de innovacin, se crearon las bases
para el desarrollo cientfco y tecnolgico y la infraestructura institucional para la
gestin de las futuras polticas en la materia. surgieron en ese perodo los institutos
de investigacin y los consejos cientfcos orientados a facilitar la generacin de
capacidades cientfcas endgenas para apoyar las estrategias nacionales de
industrializacin. el objetivo era salir de la condicin perifrica de dependencia a
travs del progreso tcnico, y la institucionalidad para las polticas de innovacin
se concentr en el lado de la oferta y la generacin de conocimiento en sectores
identifcados como estratgicos para el desarrollo nacional
10
.
Hacia fnes de los aos ochenta se agota este modelo y las reformas estructurales
introdujeron ciertos cambios, promoviendo la apertura comercial y el crecimiento
liderado por las exportaciones. en este perodo las polticas pblicas jugaron un
papel marginal y los principales instrumentos fueron los incentivos orientados a
la demanda para la dinamizacin del sector privado. por un lado se racionaliz
y moderniz la institucionalidad; se cerraron institutos para evitar duplicidad de
esfuerzos y se introdujeron criterios de gestin ms cercanos a los modelos privados
y menos alineados con el mundo cientfco. Tambin se redujeron algunas actividades
complementarias importantes, como la provisin de servicios de extensin rural que
facilitaban la absorcin de los avances tecnolgicos en la produccin agrcola local,
reduciendo as el impacto de los institutos pblicos de investigacin y su capacidad
de transferir conocimientos al mundo productivo
11
.
en el perodo ms reciente, los pases de la regin han avanzado hacia modelos de
polticas de innovacin ms elaborados y que se concentran en las interacciones entre
los sectores cientfco y productivo, as como en asociaciones pblico-privadas para el
desarrollo tecnolgico. en un primer momento, la difusin del paradigma de las tic
absorbi gran parte de la agenda para la innovacin. Los temas de acceso a las tic
y su utilizacin para la modernizacin del estado, tanto para la gestin dentro del
sector pblico como en la provisin de servicios, han sido centrales en las estrategias
de varios pases. esto ha permitido avanzar en la modernizacin del estado y en
la generacin de nuevas y mejores formas de gestin de la poltica pblica y de
su difusin. Las instituciones responsables de la formulacin de polticas para la
innovacin, al igual que otros rganos gubernamentales, reformaron su gestin, lo
que facilit el avance hacia gobiernos ms abiertos y capaces de dialogar de forma
diferente con los usuarios. esta modernizacin en algunos casos ha determinado un
incremento en el costo de gestin de los institutos pblicos por pagos de regalas
y servicios informticos. adems, en contextos de elevada heterogeneidad entre
los actores del sistema, la transicin hacia el gobierno electrnico ha ensanchado
la brecha de acceso entre usuarios en funcin de sus capacidades y localizacin.
Un gran avance de las ltimas dcadas ha sido la incorporacin del concepto de
sistema nacional de innovacin como marco de referencia para el diseo y la
aplicacin de las polticas en esta rea. dicho enfoque concibe la innovacin como
un fenmeno complejo, no lineal ni determinstico, que necesita de la interaccin
entre los diferentes actores que conforman el sistema nacional de innovacin,
como las empresas y las universidades y los centros de investigacin, as como las
instituciones pblicas que establecen el sistema de gobernanza de los incentivos
y de las interacciones entre los distintos agentes.
158
Cuadro 6.1. Principales modelos de polticas de innovacin
modelo linear
de oferta
modelo linear
de demanda
modelo de alianza
pblico-privada
Hacia un nuevo
modelo?
perodo
y estrategia de
desarrollo nacional
industrializacin
por sustitucin de
importaciones
consenso de
Washington,
reformas
estructurales,
modelo de
crecimiento
liderado por las
exportaciones
post consenso
de Washington y
crecimiento apoyado
por la difusin de
nuevos paradigmas
tecnolgicos
y liderado por
exportaciones en
recursos naturales
Fase de precios
crecientes de los
recursos naturales
y post 2008,
bsqueda de
nuevas fuentes
de crecimiento,
economa verde y
creciente papel de
la demanda interna
marco de referencia
de las polticas
de innovacin
estructuralista Fallas de mercado sistemas nacionales
de innovacin
sistemas
sectoriales de
innovacin
Hiptesis de base sector pblico como
principal proveedor
de conocimiento
cientfco
sector privado
como motor del
cambio tcnico y
de la innovacin
reconocimiento de la complementariedad
del sector pblico y del privado en la
generacin y difusin del conocimiento
enfoque sectorial s no no s
patrn de difusin
del conocimiento
desde arriba
hacia abajo
desde abajo
hacia arriba
Bidireccional sistmico
principales
propuestas
de poltica
polticas
centralizadas
y selectivas
en apoyo a las
actividades para
la creacin de una
industria nacional
manufacturera
polticas horizontales
y mecanismo de
incentivo orientados
a la demanda
(ausencia de
poltica industrial)
apoyo a la
generacin de
consorcios y redes
para la innovacin
y enfoque en
las polticas de
transferencia
tecnolgica
(ausencia de
poltica industrial)
incentivos a la
innovacin con
contrapartida del
sector privado y
enfoque sectorial
(retorno de la
poltica industrial)
Gobernanza
y criterios de
gestin de las
instituciones de cti
modelo centralizado
y orientado a
la investigacin
cientfca.
predominio de la
agenda cientfca y
del sector acadmico
sistema minimalista
y prevalencia de
mecanismos de
mercado y criterios
de efciencia
modernizacin
en la gestin de
las instituciones
(racionalizacin y
modernizacin),
gradual transicin
hacia sistemas de
gestin abiertos
y participativos,
desarrollo de
mecanismos de
cooperacin entre
el sector pblico
y el privado
modelos de
gobernanza de las
instituciones ms
sofsticados; nfasis
en mecanismos
e incentivos para
el dilogo en
diferentes niveles de
gobierno (horizontal
y vertical) y
entre los sectores
pblico y privado
Fuente: primi, a. (2011), Science, Technology and Innovation Policies and Development: The Case of Latin America, UnU-merit, prxima
publicacin, con base en cimoli, Ferraz y primi (2005).
159
a su vez, lo anterior requiere de un modelo de poltica pblica donde existan formas
e incentivos para la colaboracin y la alianza entre los sectores pblico y privado,
tanto a nivel de estrategia como de fnanciacin. Por esta razn se necesitan
nuevas competencias en las instituciones responsables de la poltica de innovacin
y nuevos espacios de discusin donde pueda surgir la concertacin de intereses
distintos, como por ejemplo son los de la academia, del mundo empresarial y de
la sociedad civil.
en un primer momento, la agenda de innovacin redund en una traduccin
simplifcada del enfoque de los sistemas nacionales de innovacin, focalizndose en
el diseo de instrumentos para apoyar en esta rea la colaboracin entre los sectores
pblico y privado. el retorno del crecimiento sostenido en ciertos pases de la regin,
derivado en parte, de los precios crecientes de las materias primas y los recursos
naturales, ha contribuido a intensifcar la evolucin de los modelos de poltica para la
innovacin, gracias a la existencia de potenciales nuevas fuentes de fnanciamiento
junto con la necesidad de disear polticas para apoyar la diversifcacin competitiva.
La utilizacin de las rentas derivadas de la explotacin de recursos naturales para
fnanciar la innovacin requiere de modelos de gobernanza articulados y capaces de
dialogar con los territorios en los cuales estn los recursos naturales y con el sector
privado. Al mismo tiempo, el incremento en la disponibilidad de recursos fnancieros
para la innovacin aumenta la presin sobre qu hacer y cmo hacerlo, requiriendo
de mejores y ms transparentes mecanismos de control y de evaluacin.
Un sendero de crecimiento sostenido y sostenible requiere encontrar formas efectivas
de interaccin entre los sectores privado y pblico para apoyar la introduccin
de nuevos procesos, productos, modelos de negocios y formas de organizar la
produccin. Las polticas de innovacin requieren avanzar hacia modelos que
impulsen la generacin de capacidades cientfcas y tecnolgicas en sectores de
frontera y fomenten la modernizacin del aparato productivo y la adopcin de
innovaciones marginales a fn de mejorar la competitividad de las empresas. Para
su aplicacin, tales modelos necesitan de capacidades institucionales elevadas en
los distintos niveles de gobierno.
6.3.2 Nuevos modelos de gobernanza para la formulacin
de estrategias
existe una gran heterogeneidad institucional entre los pases de amrica Latina en
materia de institucionalidad para la innovacin y su posicionamiento en la estructura
de poder del gobierno. solo cinco pases poseen un ministerio de innovacin:
argentina, Brasil, costa rica, cuba y la repblica Bolivariana de venezuela. en los
dems pases prevalecen modelos diferentes: consejos nacionales de innovacin
directamente dependientes de la presidencia de la repblica, como ocurre en los
casos de chile y nicaragua, entre otros; o consejos nacionales dependientes de
distintos ministerios (industria o educacin, en general), como en mxico y per.
Hay modelos institucionales con variados grados de complejidad e intensidad en
cuanto a la frecuencia de las interacciones entre los distintos actores. el sistema
de mayor densidad institucional es el de Brasil donde al ministerio de ciencia y
tecnologa se suman, con un papel determinante y una alta coordinacin a nivel
de defnicin de estrategia y ejecucin, el Ministerio de Desarrollo, Industria y
comercio exterior, el Banco nacional de desarrollo econmico y social (Bndes) y
diversos organismos encargados de la ejecucin de programas como la Financiadora
de Estudios y Proyectos (FINEP) y el Consejo Nacional de Desarrollo Cientfco y
Tecnolgico (CNPq), que fnancian respectivamente programas de innovacin en las
empresas y programas de i+d. el modelo de Brasil incluye tambin una estructura
de gobernanza que abarca diversos niveles, extremadamente articulada y muy
heterognea en el pas, donde cada estado cuenta con fundaciones de apoyo a la
i+d. en otros pases de la regin prevalecen modelos ms simples, algunos ms
descentralizados (mxico) que otros (chile).
160
Un elemento comn es que la innovacin ocupa un papel central en las agendas
pblicas de desarrollo de casi todos los pases de la regin; aunque esta centralidad
se registra ms frecuentemente a nivel de debates y declaraciones que a nivel
de asignacin presupuestaria. el gran desafo es disear y ejecutar polticas de
innovacin que sean capaces, por un lado, de acompaar el cambio estructural, la
diversifcacin productiva y la creacin de nuevos sectores, y que, a la vez, fomenten
la modernizacin y la competitividad en los sectores ms tradicionales.
a su vez, persisten varias debilidades estructurales en la formulacin de polticas
de innovacin que difcultan el avance en la regin hacia modelos de polticas
ms pragmticos y efcaces. Por un lado, la poltica de innovacin requiere de un
genuino apoyo fnanciero para viabilizar su ejecucin. Por ejemplo, los recientes
avances que se registran en el Uruguay en materia de institucionalidad y apoyo a
la innovacin han sido posibles gracias al respaldo que el ministerio de economa
y Finanzas brinda a la estrategia nacional de innovacin.
por otro lado, entre las debilidades que afectan el diseo de los instrumentos de
poltica se destacan: i) escasa capacidad de planifcacin y tendencia a la asignacin
de recursos sobre la base de evaluaciones de corto plazo; ii) escasa capacidad
de seguimiento y evaluacin de los programas implementados; iii) insufcientes
mecanismos de retroalimentacin entre el diseo y la implementacin, y iv) un
excesivo foco en los inputs (ms I+D y recursos humanos califcados, entre otros)
y exigua atencin a la defnicin de los resultados esperados (por ejemplo, nmero
creciente de empresas exportadoras, ms y mejores empleos, introduccin de
nuevos procesos productivos y/o servicio en el mercado).
tambin se registra una baja sincronizacin de la estrategia de desarrollo productivo y
empresarial con la poltica de innovacin, aunque en algunos pases de la regin esta
tendencia se est revirtiendo en los ltimos aos, en parte gracias a la introduccin
de fondos sectoriales para la innovacin.
por otra parte, en aos recientes se ha priorizado una serie de reformas en la
gobernanza y en la gestin de la poltica de innovacin para fortalecer la capacidad
del estado de apoyar la innovacin en el nuevo escenario econmico mundial.
La mayora de los pases ha creado nuevas instituciones y/o nuevos modelos de
gobernanza para la formulacin de estrategias de innovacin. es el caso de la
argentina, donde en 2008 se cre el ministerio de ciencia, tecnologa e innovacin
productiva para fomentar el desarrollo productivo y la innovacin y apoyar la
transicin hacia un modelo que apunte a la colaboracin entre los sectores cientfco
y empresarial. es tambin el caso de chile, en que la creacin del consejo nacional
de Innovacin para la Competitividad ha representado un avance signifcativo en la
institucionalidad permitiendo, a travs del comit de ministros para la innovacin,
posicionar el tema como asunto prioritario en la agenda de gobierno.
La demanda creciente por la formulacin de estrategias de innovacin conlleva la
necesidad de crear nuevos espacios para la coordinacin vertical y horizontal. de
hecho, la innovacin constituye cada vez ms una preocupacin transversal que
ocupa un lugar importante en distintas agendas de los ministerios sectoriales,
como los de salud, energa, medio ambiente y educacin, ms all de la tradicional
relacin con el desarrollo productivo agrcola y manufacturero.
existe una necesidad creciente de generar espacios de coordinacin entre las distintas
agendas sectoriales (de los varios ministerios) para incrementar la efectividad de
la accin pblica. esto incrementa la complejidad de la gestin de las polticas de
innovacin que requiere de diferentes herramientas de poltica pblica. Brasil ha
respondido a estos desafos creando espacios de coordinacin entre la poltica de
innovacin y la poltica de desarrollo productivo. el alineamiento entre el ministerio
de ciencia y tecnologa, el ministerio de desarrollo, industria y comercio exterior y
el Bndes representa un claro avance en el diseo institucional. al mismo tiempo,
en lnea con la estrategia nacional reciente de crecimiento con inclusin social, el
ministerio de ciencia y tecnologa ha apoyado el fortalecimiento institucional en
los Estados del Brasil para favorecer la diversifcacin productiva e incrementar la
densidad cientfco-tecnolgica y productiva del pas.
161
Recuadro 6.1. Nuevos modelos de gobernanza para la formulacin
de estrategias en la regin: un breve resumen de las experiencias
de Argentina, Brasil, Chile y Mxico
Argentina destaca por su larga trayectoria de esfuerzos pblicos destinados a fortalecer
las capacidades domsticas en el campo de la ciencia, tecnologa e innovacin. esto
se remonta a la dcada de los cincuenta, cuando el pas invierte en la creacin de
institutos pblicos de investigacin, como la comisin nacional de energa atmica
(cnea), el instituto nacional de tecnologa agropecuaria (inta), el instituto nacional
de Tecnologa Industrial (INTI) y el Consejo Nacional de Investigaciones Cientfcas
y tcnicas (conicet). recientemente, el pas ha invertido en la generacin de una
nueva gobernanza para las polticas pblicas. entre las nuevas medidas que facilitan
la articulacin y la coordinacin vertical y horizontal se destacan:
Creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva (2008),
al que se asigna la formulacin de polticas y programas, la supervisin de los
organismos destinados a la promocin, regulacin y la ejecucin de las polticas
(Agencia Nacional de Promocin Cientfca y Tecnolgica, ANPCYT y CONICET).
Establecimiento del Gabinete Cientfco-Tecnolgico (GACTEC) y el Consejo
institucional de ciencia y tecnologa (cicYt) como instancias de coordinacin de
las polticas.
Concentracin en una misma agencia de la administracin de fondos concursables
para fnanciar investigacin cientfca (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa,
concYt) e innovacin empresarial (Fondo tecnolgico argentino, Fontar).
Brasil cuenta con el consejo de ciencia y tecnologa (cct) como instancia de
formulacin y concertacin estratgica en el campo de la ciencia, tecnologa e
innovacin, que informa directamente al presidente de la repblica. el cct tiene
como tareas proponer una poltica de ciencia y tecnologa para el pas, formular
planes, metas y prioridades; realizar evaluaciones y emitir opiniones sobre temas
especfcos de su incumbencia. Lo componen los ministros de estado relevantes en
esta materia, representantes de los usuarios de ciencia y tecnologa (universidades,
institutos, regiones) y representantes empresariales. Lo preside el presidente de la
repblica y su secretario ejecutivo es el ministro de ciencia y tecnologa.
el ministerio de ciencia y tecnologa es responsable de ejecutar la poltica de ciencia
y tecnologa. Los brazos operativos para la ejecucin de las polticas de innovacin
son el Consejo Nacional de Desarrollo Cientfco y Tecnolgico (CNPq) orientado a
fomentar la investigacin cientfca y tecnolgica, especialmente a travs de becas y
ayudas, y la Financiadora de estudios y proyectos (Finep) que apoya las acciones de
ciencia, tecnologa e innovacin de instituciones pblicas y privadas. asimismo deben
mencionarse como actores clave la coordinacin de perfeccionamiento de personal a
nivel superior (capes) que apoya la formacin de postgrados y el Banco nacional de
desarrollo econmico y social (Bndes), ligado al ministerio de desarrollo, industria
y Comercio Exterior, que otorga fnanciamiento de largo plazo a proyectos que
contribuyan al desarrollo del pas (incluyendo iniciativas de apoyo al capital semilla y
de riesgo y fnanciamiento directo de proyectos de innovacin).
existe tambin una multiplicidad de fundaciones estaduales e institutos tecnolgicos
de carcter pblico que desarrollan actividades de investigacin y desarrollo y
provisin de servicios tecnolgicos. tambin es conocida la activa participacin de
empresas pblicas (petrobras y embrapa, entre otras) en tareas de investigacin y
desarrollo de frontera.
en Chile, el consejo nacional de innovacin para la competitividad (cnic), creado
en 2005, formula la estrategia de mediano plazo, y requiere de la presencia del
sector acadmico y empresarial en la defnicin y cumplimiento de la misin.
162
La coordinacin intersectorial est garantizada por el comit de ministros (cm),
presidido por el ministro de economa, y conformado por los ministros responsables de
reas relacionadas con la innovacin, especialistas y representantes del sector privado
y de la academia. el cm administra el Fondo para la innovacin y la competitividad
(FIC) que recibe los recursos del royalty del cobre y contrata con las agencias
especializadas (Comisin Nacional de Investigacin Cientfca y Tecnolgica, CONICYT,
y corporacin de Fomento de la produccin, corFo, entre ellas) la ejecucin de los
programas priorizados.
el sistema de gobernanza de las polticas, que est en evolucin, se erige sobre dos
pilares: el ministerio de economa (que se ocupa de la innovacin empresarial) y el
ministerio de educacin (encargado de la formacin superior y de la investigacin
bsica).
La creacin del cnic y del cm ha permitido diversos logros: avanzar en el diseo
de estrategias y de mecanismos de priorizacin; crear incentivos para la generacin
de capacidades institucionales de anlisis y evaluacin en materia de polticas de
innovacin; establecer, aunque de manera tentativa, mecanismos de alineacin
entre presupuesto y gasto en materia de innovacin, y permitir el diseo de
instrumentos de apoyo a la innovacin focalizados y no horizontales (clusters). el
sistema tambin presenta an una serie de debilidades estructurales que requieren
de una modernizacin institucional, entre las que destaca la baja capacidad del cnic
para involucrar y generar compromisos por parte del sector privado y su escaso
alineamiento con el ministerio de Hacienda (direccin de presupuesto) para la
priorizacin de los gastos.
en Mxico, el consejo nacional de ciencia y tecnologa (conacYt) es la entidad
asesora del poder ejecutivo Federal especializada en la articulacin de polticas
pblicas del Gobierno Federal y en la promocin del desarrollo de la investigacin
cientfca y tecnolgica, la innovacin, el desarrollo, y la modernizacin tecnolgica.
el conacYt, organismo principal de gestin estratgica de la poltica de innovacin,
ha introducido fondos sectoriales para el apoyo a la innovacin destacando la voluntad
de incrementar el apoyo a la innovacin. posee una estructura bien desarrollada con
sedes en cada estado y con capacidades acumuladas en la movilizacin de actores
locales para la competitividad empresarial. entre sus tareas principales se encuentran
la promocin de la investigacin bsica y aplicada, la gestin de programas de
formacin de recursos humanos califcados y el fomento a la innovacin productiva.
existen asimismo consejos estatales de ciencia y tecnologa en los distintos estados,
los que a su vez se coordinan con el nivel federal a travs de la conferencia
nacional de ciencia y tecnologa. mxico cuenta tambin con un conjunto de centros
de investigacin coordinados por conacYt, tarea que se suma a la actividad de
las universidades pblicas. esto se complementa con un conjunto de organismos
prestadores de servicios cientfcos y tecnolgicos y de vinculacin entre empresas y
entidades tecnolgicas (informacin, consultora, capacitacin), tales como el Fondo
de informacin y documentacin para la industria (inFotec) y la cmara nacional
de la industria de transformacin (canacintra).
Fuente: oecd (2011), Hacia un mecanismo para el dilogo de polticas de innovacin: oportunidades y
desafos para Amrica Latina y el Caribe, centro de desarrollo de la ocde, pars, Francia.
163
6.3.3 Introduccin de nuevos instrumentos para el
fnanciamiento y la transferencia tecnolgica
Un elemento clave en la aplicacin de polticas de innovacin y desarrollo productivo
es el diseo de mecanismos de fnanciamiento para la innovacin, sobre todo en
aquellos pases de la regin que se caracterizan por un sector privado frecuentemente
poco familiarizado con la importancia de la ciencia, tecnologa e innovacin para
incrementar la productividad y la competitividad, y con una tradicin ms rentista
ligada a la explotacin de los recursos naturales.
Una poltica pblica que procure impulsar la inversin en investigacin, desarrollo e
innovacin (i+d+i) debe involucrar al sector privado en este proceso, considerando
los cuellos de botellas ms relevantes que enfrenta al adoptar sus decisiones de
inversin (elevados niveles de incertidumbre asociados a las inversiones en i+d,
altas tasas de inters y costos, escaso acceso al mercado de crdito sobre todo en
el caso de las empresas de menor tamao, reducidas posibilidades de vinculacin
con otras empresas, universidades o centros de investigacin, difcultades en el
acceso a mercados y en el desarrollo exportador, entre otros).
Los incentivos a la inversin empresarial en I+D+i se pueden clasifcar segn varios
criterios (Diagrama 6.1). Existen incentivos directos (fscales, subsidios aportes
no reembolsables y crdito subvencionado) o indirectos (para la formacin de
recursos humanos formacin tcnica, inversin en bienes pblicos, polos,
parques, incubadoras y centros de servicios tecnolgicos, entre otros). a su vez,
estos pueden ser horizontales o selectivos (por ejemplo, en funcin de su capacidad
de discriminar a los benefciarios por sector y tamao de empresa).
Los incentivos a la innovacin pueden estar orientados por la oferta, en cuyo caso
el sector pblico defne previamente los estmulos tendientes a impulsar la inversin
en investigacin, desarrollo e innovacin en las empresas o por la demanda, lo que
ocurre cuando se realizan convocatorias pblicas y el sector privado propone los
proyectos de investigacin e innovacin.
Los recursos para fnanciar las actividades de innovacin de las empresas pueden
provenir del sector pblico a travs de la reasignacin de fondos o de prstamos
multilaterales, o mediante fondos mixtos generados a partir del fnanciamiento del
propio sector productivo (como ocurre en el caso del royalty minero de chile o los
fondos sectoriales del Brasil). En cuanto a las modalidades de fnanciamiento se
identifcan dos grandes lneas: crditos y subsidios o subvenciones. En ambas existe
un gran nmero de variantes (por ejemplo, crdito concesional, de recuperacin
contingente o fscal; subvenciones directas, como los aportes no reembolsables
o matching grants; y subsidios indirectos, como los fondos destinados para la
formacin de recursos humanos). en cuanto a la manera de otorgar y gestionar
los incentivos, bsicamente existen dos formas contrapuestas: el rgimen de
ventanilla abierta, en cuyo caso, si los fondos son limitados, los primeros proyectos
que se presentan tienen una mayor probabilidad de ser aprobados, y el rgimen de
concurso pblico segn el cual existe un perodo de presentacin de los proyectos
en que se evalan y se decide cul se fnanciar.
La experiencia de pases que han avanzado en el desarrollo cientfco y tecnolgico
indica que para reducir la brecha tecnolgica se requiere combinar varios instrumentos
de fnanciamiento con diferentes modalidades de crditos, as como otorgar subsidios
directos e indirectos e incentivos fscales. Una combinacin adecuada de estos
permitira apoyar la modernizacin generalizada del sector productivo, la inclusin
de instrumentos de fomento para las empresas que enfrentan mayores restricciones
al fnanciamiento (como las pymes) o dar impulso al avance de nuevos sectores
considerados prioritarios, para lo que resulta fundamental el desarrollo de actividades
de prospectiva tecnolgica.
no existe una combinacin ptima de incentivos. La mezcla de instrumentos
ms adecuados depender, entre otros factores, de las prioridades estratgicas
164
y tecnolgicas del pas, las caractersticas de su sistema tributario
12
, la situacin
fscal, su capacidad tcnica y de si existe o no una banca de inversin. Para aumentar
la efectividad del apoyo a las actividades de innovacin y atender las diferentes
necesidades es esencial combinar diversos instrumentos. Una opcin son los crditos
(que fnancian proyectos con bajo riesgo tcnico y que requieren un cofnanciamiento
por parte de las empresas). otra opcin son los subsidios directos (que tambin
pueden requerir complementar el aporte estatal con un aporte privado) para fnanciar
innovaciones de producto o de procesos y/o la creacin de laboratorios de i+d
13
. a
estos se suman los incentivos fscales, como la reduccin de aranceles de importacin
e impuestos internos para la adquisicin de equipamiento de laboratorios de i+d,
la postergacin del pago de tributos y la amortizacin acelerada de equipamiento
de i+d que facilitan la inversin privada en innovacin. tambin es clave apoyar el
desarrollo de mecanismos ulteriores de fnanciamiento como el capital de riesgo,
que en general apoya la creacin de empresas de base tecnolgica.
el rpido avance tecnolgico implica tambin disear y utilizar instrumentos
innovadores y fexibles que permitan aprovechar las nuevas oportunidades que
surgen, como por ejemplo la tarjeta Bndes introducida en 2003 en Brasil para
facilitar la inversin en proyectos de mejora de la competitividad por parte de micro
y pequeas empresas (recuadro 6.2).
Diagrama 6.1. Principales caractersticas de los incentivos para la
innovacin en las empresas
Fuente: elaboracin propia.
http://dx.doi.org/10.1787/888932511055
Caractersticas de los
incentivos a la
innovacin empresarial
Concurso Ventanilla
permanente
Subsidio
Crdito
Directo
Indirecto
Selectivo
Horizontal
Demanda
Oferta
Pblico
Mixto
Grupos de
investigacin
Empresas
Modalidad de
otorgamiento del incentivo
Tipo de incentivo
Foco
Orientacin
Origen de fondos
Benefciarios
Modalidad de
fnanciamiento
165
Recuadro 6.2. La tarjeta BNDES: un nuevo instrumento de acceso
al crdito bancario
La tarjeta Bndes (carto Bndes) es un producto creado en 2003 por el Banco
nacional de desarrollo econmico y social (Bndes) de Brasil. es una tarjeta de
crdito dirigida a las micro, pequeas y medianas empresas con una facturacin
bruta de hasta 90 millones de reales (cerca de 45 millones de dlares de 2009),
con control de capital nacional, constituyendo una lnea de fnanciamiento aprobada
previamente con crdito rotativo.
constituye un instrumento que intenta facilitar el acceso al crdito de un sector del
mercado que por lo general enfrenta problemas de fnanciamiento, para la compra
de productos y servicios especfcos, que deben ser registrados previamente en el
Bndes (los productos deben poseer un ndice mnimo de nacionalizacin de 60%).
en la actualidad existen ms de 125.000 tems de bienes y servicios registrados
que pueden fnanciarse mediante este instrumento. Estos pueden sintetizarse de la
siguiente forma:
Mquinas y equipos diversos
Equipos mdicos, hospitalarios y odontolgicos
Vehculos diversos
Equipos para transporte pesado y traslado de cargas, entre otros
Repuestos de vehculos y neumticos
Insumos para diversos segmentos industriales (metalurgia, textil, muebles,
cuero y calzado, panifcacin, plsticos, entre otros)
Equipos de informacin y telecomunicaciones
Equipos de automatizacin
Servicios tecnolgicos y de innovacin
Software
Muebles y accesorios
Dentro de los tems fnanciables se encuentra una numerosa cantidad de bienes y
servicios que abren la puerta a la modernizacin tecnolgica y facilitan la innovacin
y el cambio tcnico, al tiempo que facilitan la confrmacin y el fortalecimiento de
un sector productor de este tipo de bienes y servicios e impulsan el desarrollo de las
empresas brasileas.
La tasa de inters aplicada es ms ventajosa que las tasas aplicadas en el mercado,
ya sea para capital de giro o adquisicin de bienes. adems de la tasa de inters
preferente, el hecho de disponer de una lnea de crdito aprobada (de modo que no
es necesario someterse al anlisis de crdito para cada operacin) reduce los costos
de transaccin de las operaciones fnancieras, tanto para los clientes titulares de la
tarjeta como para las propias instituciones fnancieras.
por todas las razones sealadas, el aumento del nmero de operaciones y del valor de
las transacciones realizadas mediante la Tarjeta BNDES ha sido muy signifcativo. El
xito de la Tarjeta BNDES se refeja en las ms de 63.000 operaciones que se realizaron
en 2008, con un monto equivalente a los 934 millones de reales (aproximadamente
467 millones de dlares de 2008), lo que represent un incremento de 60% respecto
a 2007, transformndose as en el mayor nmero de operaciones de este banco con
las micro, pequeas y medianas empresas.
Fuente: elaboracin propia con base en informacin del Bndes.
166
el retorno de las agendas sectoriales de innovacin ha inducido a la creacin de
nuevos mecanismos de fnanciamiento para la innovacin en determinados sectores
productivos. es el caso de los fondos sectoriales en Brasil (recuadro 6.3), argentina
y mxico. esto requiere de nuevas capacidades institucionales para gerenciar la
complejidad de la colaboracin entre los sectores pblico y privado y la selectividad
sectorial de las polticas. al mismo tiempo, exige una mayor cantidad de recursos
y fuentes estables de fnanciamiento en el mediano y largo plazo.
Recuadro 6.3. Fondos sectoriales en Brasil: diez aos de un nuevo
modelo de fnanciamiento y gobernanza
Un ejemplo de la relevancia que tiene la gestin y vinculacin entre las instituciones
para determinar el xito de una poltica queda refejado en el anlisis de la gestin de
los fondos sectoriales del Brasil, con nfasis en la innovacin y en la cooperacin, con
un comit gestor conformado por el ministerio de ciencia y tecnologa, los ministerios
sectoriales, las agencias reguladoras, la comunidad cientfca y el sector empresarial, y
en donde se da una negociacin y articulacin entre estos para defnir aspectos claves
de los fondos. el xito de los fondos sectoriales, que atienden diferentes sectores
defnidos como estratgicos para el pas, es de conocimiento pblico y constituye
una de las principales explicaciones del crecimiento acelerado que ha experimentado
Brasil en los ltimos aos en materia de ciencia, tecnologa e innovacin (alcanzando
valores de inversin en i+d en torno al 1,2% del piB en 2009).
Los fondos de apoyo a las actividades de ciencia, tecnologa e innovacin de Brasil, que
se basan en la coordinacin entre los distintos actores y en la utilizacin de la renta
sectorial como fuente de fnanciamiento de las actividades de ciencia y tecnologa,
garantizan la devolucin de montos signifcativos y favorecen la coparticipacin de
todos los actores (empresas, universidades, gobiernos y centros de investigacin) en
la planifcacin de los proyectos y administracin de los fondos.
por otro lado, tambin se presentan algunas debilidades en su funcionamiento
que pueden explicar por qu an subsiste un bajo nivel de ejecucin de los fondos
asignados. Entre estas se destacan las difcultades de gestin y administracin,
debidas al elevado nivel de complejidad y el nmero de actores que participan en
los comits de gestin, as como las potenciales superposiciones de intereses que
pueden causar problemas de coordinacin
Grfco 6.5. Presupuesto y ejecucin de fondos sectoriales en Brasil,
1999-2010
Fuente: cepaL/seGiB (2010), sobre la base de informacin del ministerio de ciencia y tecnologa del
Brasil (http://www.mct.gov.br).
http://dx.doi.org/10.1787/888932511036
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Compromedo Ejecutado
(
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167
desde 2003, algunos de los pases de la regin han entrado en una senda de
crecimiento econmico con un mayor dinamismo comercial, sobre todo gracias a
los precios crecientes de las materias primas (al menos en el caso de los pases de
amrica del sur). esto determina la generacin de un excedente que, bajo ciertos
esquemas de gobernanza y con un fuerte compromiso poltico, puede convertirse
en una fuente de fnanciamiento considerable para las polticas de diversifcacin y
aumento de la competitividad basadas en la innovacin. sin embargo, se requiere
de una elevada articulacin gubernamental para producir consenso. Un ejemplo
interesante de cmo pueden disearse algunos instrumentos tendientes a aumentar
la recaudacin para impulsar el desarrollo cientfco-tecnolgico de los pases lo
constituye el royalty minero de chile (recuadro 6.4).
dada la complejidad de la innovacin y el cambio tcnico, para facilitar su generacin
y desarrollo no es sufciente con disear mecanismos de incentivo fnanciero a la
innovacin; es necesario adems apoyar la colaboracin y facilitar la circulacin y
aplicacin del conocimiento en los sistemas productivos.
La dinmica de la innovacin no depende solo de la actividad de una determinada
empresa, centro de investigacin o universidad, sino tambin de la interaccin entre
estos y de la capacidad sistmica de crear condiciones e incentivos para la innovacin.
en este contexto las polticas pblicas desempean un papel determinante para
apoyar el desarrollo cientfco, tecnolgico y la innovacin, especialmente donde
la especializacin productiva est orientada hacia sectores intensivos en recursos
naturales, o a sectores de mano de obra con bajo contenido tecnolgico y que de
por s demandan poco conocimiento
14
.
Los mecanismos de apoyo a la transferencia tecnolgica son fundamentales y
permiten identifcar no solo la importancia de la vinculacin entre distintas
instituciones, sino tambin los canales para hacerlo, los tipos de instrumentos que
facilitan ms de uno u otro tipo de interrelacin y otros. Las formas, la intensidad
y los canales de interaccin entre las universidades y las empresas son diversos,
cambiantes y dependen en gran medida de la institucionalidad de cada pas. en
particular, el uso de los diversos canales de transferencias de conocimiento presenta
particularidades que dependen de mltiples factores, entre los que se destacan:
i) la especifcidad de cada sector industrial; ii) las regiones de localizacin; iii)
las trayectorias de las disciplinas involucradas; iv) la duracin de los contratos, y
v) la fexibilidad organizativa de la universidad (facultad, grupo de investigacin
u ofcinas de transferencia tecnolgica) para resolver los acuerdos, considerar los
incentivos y canalizar resultados hacia fuentes alternativas para la investigacin.
La naturaleza de la colaboracin emprendida puede facilitar la construccin de
un capital social para las diferentes disciplinas y las organizaciones, basado en la
confanza, la interaccin y la acumulacin de aprendizajes para el desarrollo de
la innovacin.
el cuadro 6.2 describe los canales de interaccin entre universidad y empresa a
partir de las experiencias en curso en Amrica Latina. Entre estos se identifcan los
fujos de recursos humanos (como las prcticas de los estudiantes en empresas o la
contratacin de nuevos profesionales); las redes informales y/o profesionales; las
actividades conjuntas (conferencias y publicaciones); los proyectos especfcos; los
servicios de asesoramiento y apoyo tecnolgico (asistencia tcnica y equipo tcnico);
el licenciamiento de tecnologa (patentes y ofcinas de transferencia tecnolgicas
de las universidades, ott), y la creacin de centros mixtos o empresas de base
tecnolgica (universitarias, spin-off creacin de empresas en el seno de otras
y actores hbridos empresas/universidades). Tambin se presentan algunos de
los principales instrumentos para impulsar la vinculacin universidad-empresa, y
ejemplos y prcticas que se han efectuado en la regin.
168
Recuadro 6.4. Royalty minero en Chile: fnanciar la innovacin con
rentas derivadas de recursos naturales
el royalty minero se introduce en chile en 2005 (Ley n 20.026). se trata de un
impuesto especfco a la actividad minera, orientado por la necesidad de contar con
fondos extras para fnanciar proyectos de innovacin en las regiones, lo que ayudara
a diversifcar y dinamizar las economas as como reducir la vulnerabilidad del pas
frente a los fuertes vaivenes de los precios internacionales del cobre.
La Ley establece un tributo para las empresas mineras con ventas anuales superiores
a las 12 mil toneladas mtricas de cobre fno, un impuesto que se cobrar en forma
escalonada y que tomar como base la renta imponible operacional del explotador
minero. a los explotadores mineros cuyas ventas anuales excedan al valor equivalente
a 50 mil toneladas mtricas de cobre fno, se les aplicar una tasa nica de impuesto
de 5%. a los que tengan ventas anuales iguales o inferiores a las 50 mil toneladas
mtricas de cobre fno y superiores a 12 mil toneladas mtricas, se les aplicar una
tasa escalonada, basada en tramos de tonelaje, y que puede ir de 0,5% a 4,5%. Los
explotadores mineros cuyas ventas hayan sido iguales o inferiores a 12 mil toneladas
mtricas de cobre fno no debern pagar el impuesto.
al mismo tiempo se cre el consejo nacional de innovacin para la competitividad
(cnic), un rgano pblico-privado, que acta como asesor permanente del presidente
de la repblica en materia de polticas pblicas de innovacin y competitividad,
incluyendo el desarrollo de la ciencia y la tecnologa, la formacin de recursos
humanos y el emprendimiento innovador, y como catalizador de iniciativas cruciales
en dichos mbitos. Es el organismo que defne la estrategia de innovacin del pas,
identifcando las lneas principales de accin y actividades a ser fnanciadas con estos
fondos.
el destinatario fundamental de las recaudaciones es el Fondo nacional de innovacin
para Competitividad (FIC), que debe fnanciar las reas de fomento de la ciencia y
la tecnologa, formacin de capital humano, innovacin en las empresas, la cultura,
la institucionalidad, la infraestructura y las regiones. el Fic es el instrumento de
fnanciamiento del rgano ejecutivo con respaldo presupuestario para la aplicacin de
polticas nacionales y regionales de innovacin, orientado a fortalecer el sistema de
innovacin nacional y regional, dando transparencia, fexibilidad, sentido competitivo
y estratgico a la accin del estado.
La creacin del FIC ha permitido incrementar signifcativamente el presupuesto para la
innovacin en chile.
a
sin embargo, la ejecucin del presupuesto es baja, como ocurre
a menudo en las fases iniciales de creacin de nuevos fondos, y el hecho de que el
proyecto de ley para la operacin del fondo est todava en curso difculta la posibilidad
de convertir esa fuente de recursos en un instrumento permanente de fnanciamiento
para la innovacin. Entre las difcultades de gestin de estos recursos se incluye la
necesidad de generar un consenso entre las administraciones regionales, ya que
los royalties de la produccin de recursos naturales tradicionalmente se destinan
a la comunidad donde se realiza la extraccin por compensacin. La generacin de
mecanismos adecuados de dilogo entre niveles de gobiernos es fundamental para
avanzar en la utilizacin de estos recursos como fuente adicional de fnanciamiento
para la competitividad.
Fuente: elaboracin propia con base en informacin del consejo nacional de innovacin para la
competitividad de chile.
a
oecd (2010b).
169
Cuadro 6.2. Transferencia tecnolgica: canales, tipos de relaciones y experiencias
en la regin
tipo de
interrelacin
canales de
transferencia del
conocimiento
instrumentos de poltica experiencias en la regin
Flujos de
recursos
humanos
pasantas, formacin
de estudiantes,
contratacin de
graduados
Formacin de recursos
humanos
Intel y Universidad de Costa
rica (costa rica)
Fondo de Fomento al Desarrollo
Cientfco y Tecnolgico (FONDEF, Chile)
Financiamiento para la Innovacin,
ciencia y tecnologa (FincYt, per)
acceso de las empresas a
recursos humanos califcados
que permitan generar
ventajas competitivas
contactos
informales entre
profesionales
redes profesionales,
intercambio de
informaciones
Formacin tcnica
y profesional
Eaton Trucks Corporation y Universidad
estadual de campinas Unicamp (Brasil)
Feria de Innovacin (en estados de
Brasil, en per y otros pases)
Ferias de Design (So Paulo,
Buenos aires)
Ferias y premios
de innovacin
actividades de
divulgacin y
difusin del
conocimiento
eventos, seminarios,
conferencias,
publicaciones y
co-publicaciones
Financiamiento para
difusin del conocimiento
cientfco-tecnolgico
Encuentro de Ciencia y Negocios en
Biotecnologa con participacin de
diversas instituciones (mxico)
servicios
servicios de
asesora, asistencia
tcnica, consultoras,
uso de equipos
Diversifcar las fuentes
de fnanciamiento para
las universidades
desarrollar y actualizar
capacidades en cyt
aplicadas (uso de equipo)
de los investigadores
y de las empresas
solucin de problemas
especfcos de las empresas
Prestacin de servicios tecnolgicos
de la Universidad de la repblica
(UdeLar) y del Laboratorio
tecnolgico del Uruguay (LatU)
Instituto Nacional de Tecnologa
industrial (inti, argentina)
Servicio Nacional de Aprendizaje
industrial (senai), servicio Brasileo
de apoyo a las micro y pequeas
empresas (seBrae), Brasil
proyectos
conjuntos
cooperacin en
i+d, contratos
de investigacin,
intercambio de
investigadores,
redes formales
de trabajos,
parques cientfcos
y tecnolgicos
Financiamiento a
consorcios de innovacin
capital de riesgo
apoyo a redes de
investigacin
Laboratorio Nacional de Materiales y
modelos estructurales de la Universidad
de costa rica y ministerio de obras
pblicas y transportes (costa rica)
Polo IT Buenos Aires (Argentina)
Parque cientfco y tecnolgico Carn
de la Universidad de chile (chile)
Fundacin Parque Tecnolgico
de paraba- paqtc-pB (Brasil)
Licenciamiento
Ofcinas de
transferencia
tecnolgica (ott)
apoyo a licenciamiento
y difusin tecnolgica
servicios de business
coaching (entrenamiento
en negocios) para
actualizar capacidades cyt
aplicadas (uso de equipo)
de los investigadores
plataformas para la
coordinacin de la
demanda especializada
de las empresas y la
formacin universitaria
Agencia de Innovacin Inova de la
Universidad de campinas (Brasil)
Instituto Tecnolgico y de Estudios
superiores de monterrey (mxico)
empresas de
base tecnolgica
transferencia de
conocimiento va
generacin de
empresas a partir
de investigaciones
bsicas o aplicadas
Spin-off, incubadoras,
actores hbridos
empresa -universidad
Ami-tec y la Universidad de
medelln (Spin-off en colombia)
Bio Sidus (Argentina)
Fuente: primi y rovira (2011b).
170
Junto con apoyar el diseo de nuevos y mejores instrumentos de poltica es
fundamental aumentar las capacidades institucionales para evaluar los incentivos
y programas de fomento. algunos de los elementos que se deben considerar son los
siguientes: bajos gastos de administracin; fexibilidad (la capacidad de reaccionar
a condiciones cambiantes del entorno); impacto (los incentivos deben producir
externalidades, como por ejemplo una mayor asociatividad para la innovacin);
transparencia (por ejemplo a travs de concursos pblicos y asistencia a la formulacin
de proyectos); y adicionalidad (los incentivos deben expandir la inversin privada
y no reemplazar lo que a priori las empresas podran fnanciar). Al mismo tiempo
es fundamental considerar la existencia de incentivos que faciliten la coordinacin
entre los diferentes organismos e instituciones involucradas en el diseo, gestin
y administracin de los fondos e incentivos. a menudo, esto determina el xito o
fracaso en la aplicacin de un cierto instrumento de poltica.
6.3.4 Fortalecimiento de capacidades para la gestin de
la poltica de innovacin
Los pases de amrica Latina estn avanzando en el aprendizaje del diseo y
la aplicacin de polticas de innovacin y uno de sus principales desafos es el
fortalecimiento de las capacidades para su funcionamiento. La experiencia muestra
que no solo es necesario un buen diseo de las polticas, sino que es necesario
invertir en la creacin de las capacidades, en todos los niveles de gobierno, para la
gestin y puesta en vigor de los programas, especialmente cuando se introducen
nuevas medidas de poltica pblica.
entre los desafos que enfrentan estos pases se incluyen: corregir las fallas
de coordinacin; reducir la superposicin de polticas; fortalecer su coherencia
intertemporal y construir una slida estructura de toma de decisiones para disear
las instituciones y las polticas de cti, as como robustecer la capacidad de gestin y
evaluacin de dichas polticas. para que esto sea posible se requiere de policy makers
(responsables de dictar polticas) altamente califcados y con vasta experiencia.
Es posible identifcar tres reas en las cuales los pases de la regin han registrado
avances:
1) La regin est invirtiendo en mejores y nuevas capacidades de gestin para
la implementacin de los programas y la gestin de los instrumentos de
poltica.
La construccin y el fortalecimiento de las instituciones y de las capacidades
domsticas necesarias para formular, ejecutar y evaluar las polticas de
desarrollo productivo e innovacin es un proceso de prueba y error, que
requiere tiempo, recursos y una visin de largo plazo. en particular, el xito o
fracaso de las polticas e instrumentos que se apliquen en la consecucin de
un sistema ms productivo e innovador est fuertemente condicionado por las
capacidades de los que estn a cargo del diseo y gestin de las polticas.
en la regin existen experiencias en dar impulso a la formacin y especializacin
de tcnicos en la materia y con amplia experiencia en el desarrollo y ejecucin
de polticas de ciencia, tecnologa e innovacin que puedan disear nuevos
instrumentos y dar seguimiento a los existentes. Una prctica interesante
a nivel de fortalecimiento de capacidades a nivel subnacional es la red
nacional de poltica industrial (renapi), que favorece el aprendizaje regional
en polticas industriales en Brasil. se trata de una iniciativa de la agencia
Brasilea de desarrollo industrial (aBdi) que consta de una red nacional de
especialistas y responsables de poltica industrial cuyo objetivo es favorecer
la regionalizacin de la poltica de desarrollo productivo. La red contribuye a
crear un lenguaje comn entre los participantes apoyando la formacin de
funcionarios responsables de polticas industriales y de i+d provenientes de
todo el pas.
171
otro ejemplo es la escuela de Gestores de polticas de ciencia, tecnologa e
innovacin, organizada desde 2010 por la comisin econmica para amrica
Latina y el caribe (cepaL) con el apoyo de la cooperacin alemana y de varios
ministerios y agencias de ciencia, tecnologa e innovacin de los pases de la
regin. su principal objetivo es la formacin de los agentes involucrados en
la elaboracin, seguimiento, evaluacin y ejecucin de las polticas de ciencia,
tecnologa e innovacin, contribuyendo al fortalecimiento de las capacidades de
los pases en la materia, a la transferencia de conocimientos y experiencias y
al reforzamiento de sus relaciones, as como a la identifcacin de actividades
comunes
15
.
2) Los pases de la regin estn dando pasos hacia la creacin de espacios
de discusin regional para enfrentar los desafos comunes y avanzar en el
aprendizaje de las polticas pblicas.
La creacin de un espacio permanente para el dilogo de polticas permite
avanzar en el aprendizaje en las polticas y de mejorar el posicionamiento de
los pases de la regin en la economa mundial. al mismo tiempo, responde a
la creciente presin sobre los hacedores de polticas para mostrar la validez y la
efectividad de las medidas de poltica propuestas en un contexto de restricciones
presupuestarias elevadas y de una mayor transparencia (accountability) en los
procesos de toma de decisin pblica. el intercambio y la evaluacin regular
de prcticas e incentivos aplicados entre pares tambin contribuyen a la mayor
transparencia de las polticas.
En Amrica Latina existe una capacidad acumulada de cooperacin cientfca; sin
embargo, es necesario la creacin de mecanismos institucionales permanentes
que viabilicen y apoyen la cooperacin a nivel de polticas y estrategias. La
diversidad y la complementariedad entre capacidades y caractersticas de
los pases de la regin representa una ventaja de base para la generacin de
programas de investigacin y formacin conjunta. La voluntad de establecer
mecanismos efectivos de cooperacin cientfca responde a la voluntad de
incrementar las sinergias y superar los lmites nacionales en cuanto a escala
de recursos humanos y fnancieros disponibles para la ciencia.
se registra en la regin un nmero elevado de iniciativas de colaboracin y
dilogos de polticas de innovacin que, no obstante, carecen de coordinacin y
que se benefciaran de una generacin de sinergias entre ellas. El panorama de
las actividades de colaboracin en materia de ciencia, tecnologa e innovacin en
Amrica Latina es variado. Se identifcan al menos tres niveles complementarios
para el dilogo de poltica.
Nivel ministerial, o de las ms altas autoridades, que permite defnir lneas
estratgicas de colaboracin internacional.
Nivel tcnico de asesoramiento que implica reuniones de asesores principales
de las ms altas autoridades y que en general se focaliza en dilogos sobre
los aspectos tcticos de la poltica, como por ejemplo el diseo de los
mecanismos e incentivos para la ciencia, tecnologa e innovacin.
Nivel de la aplicacin de las polticas. El dilogo entre gestores de programas
e instrumentos de polticas cuya colaboracin tiene como objetivo el
intercambio de prcticas y experiencias en la fase de implementacin de
las polticas.
3) en tercer lugar, se destaca el avance en los sistemas de medicin de la
innovacin y el fortalecimiento de capacidades de inteligencia estratgica para
el anlisis y el monitoreo del impacto de las polticas.
Hay tres grandes reas en las cuales los pases de la regin estn avanzando
y modernizando sus instituciones para la toma de decisiones en polticas de
innovacin:
172
La generacin de sistemas de indicadores para la toma de decisiones:
varios pases han invertido en la creacin de unidades dedicadas a la recopilacin
y difusin de indicadores de innovacin en los ministerios o secretarias nacionales
de innovacin. este avance se apoya tambin en una vasta modernizacin de
los sistemas informticos de los ministerios y de altas autoridades en materia
de ciencia y tecnologa, que han incrementado la transparencia y accesibilidad
a los datos. este avance se registra tanto en pases grandes (argentina y
Brasil) como en pases pequeos (costa rica y panam).
Las encuestas de innovacin: en amrica Latina se est consolidando la
experiencia en el desarrollo de encuestas de innovacin
16
. en los pases de la
regin, al igual que en los pases de la ocde, las encuestas de innovacin son
instrumentos relevantes para profundizar el conocimiento sobre la conducta
innovadora a nivel de las empresas, evaluar los obstculos a la inversin en
innovacin y determinar el impacto de las polticas pblicas. sin embargo, a
diferencia de los pases de la ocde, en amrica Latina es necesario avanzar
en la comparabilidad de las encuestas de innovacin. este proceso requiere
de tiempo e inversin en el fortalecimiento institucional y se necesita de
un dialogo entre hacedores de poltica, expertos e institutos de estadstica.
La comparacin entre encuestas no es sencilla y requiere de esfuerzos de
armonizacin
17
.
en amrica Latina esto es aun ms complejo debido a que las encuestas siguen
modelos diferentes (las de Brasil, chile y mxico se realizan con base en el
manual de oslo, mientras que las de argentina, colombia y Uruguay siguen
el de Bogot). al tratarse de un fenmeno reciente en la regin solo algunos
pases efectan encuestas regularmente y las utilizan como retroalimentacin
en las polticas
18
y la comparabilidad entre ellas es an baja. en particular,
solo argentina, Brasil, chile, colombia y Uruguay efectan con regularidad
las encuestas, mientras que mxico lo hace espordicamente y costa rica,
panam, per y repblica Bolivariana de venezuela estn recin sumndose
a esta tarea.
Creacin y/o fortalecimiento de instituciones para el anlisis de datos
y la toma de decisiones: invertir en la creacin de capacidades de anlisis
de los datos para alimentar la toma de decisiones es importante. al mismo
tiempo, es necesario crear incentivos para utilizarlos en la evaluacin y el
rediseo de las polticas pblicas. a diferencia de los pases de la ocde, los de
amrica Latina se encuentran todava en una fase incipiente en la creacin de
instituciones para el anlisis de polticas. el ms avanzando en esta materia es
Brasil, donde el Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA), afliado
a la secretaria de asuntos estratgicos de la presidencia de la repblica, y
el Centro de Gestin de Estudios Estratgicos (CGEE), afliado al Ministerio
de ciencia y tecnologa, constituyen espacios institucionales para anlisis de
impacto y retroalimentacin de las polticas pblicas.
6.4 Mejor gobernanza para mejores polticas
en sntesis, durante la ltima dcada la agenda para el desarrollo productivo ha
registrado un nuevo impulso en los pases de amrica Latina. La innovacin ocupa
un papel central en las agendas de desarrollo en casi todos los pases de la regin,
aunque este papel se observa ms frecuentemente a nivel de debates y declaraciones
que de asignacin presupuestaria.
La coyuntura econmica global y de la regin generan expectativas crecientes de
impactos en el mediano plazo de las polticas para la innovacin sobre el crecimiento
y la competitividad en los mercados mundiales, as como sobre la capacidad de
fortalecer los mercados internos generando ms y mejores empleos.
173
el renovado inters en la innovacin determina a su vez una renovada presin
sobre los gobiernos de la regin para elaborar y aplicar estrategias de innovacin
ms efcaces y con el potencial de movilizar al sector empresarial, en especial en
un contexto de elevada incertidumbre en relacin a la dinmica y evolucin de los
mercados mundiales. Al mismo tiempo, se requiere de una gestin ms efcaz y
transparente del sistema pblico, que apoye a la innovacin tanto en los pases que
estn enfrentando un contexto de restriccin presupuestaria como en aquellos que
disfrutan de un perodo de elevado crecimiento basado en crecientes exportaciones
de recursos naturales, con altos precios.
del diagnstico del desarrollo productivo e innovacin en amrica Latina se puede
concluir que la regin necesita avanzar en cuatro terrenos:
1) invertir para cerrar la brecha de productividad;
2) incrementar la inversin en actividades cientfcas y tecnolgicas y de investigacin
y desarrollo;
3) aumentar el compromiso del sector privado con la innovacin y la transformacin
productiva, y
4) reducir el desfase entre la oferta y la demanda de recursos humanos califcados.
para ello se requiere de nuevos modelos de gobernanza de las polticas pblicas,
capaces de articular acciones y favorecer acuerdos que fortalezcan las inversiones
en innovacin. es necesaria una institucionalidad ms fuerte y modelos de polticas
pblicas ms complejos, capaces de movilizar los diversos actores de los sistemas
nacionales de innovacin y a todos los niveles de gobierno. especialmente en
contextos como amrica Latina, de especializacin productiva en sectores que
demandan poco conocimiento, y con elevada incertidumbre y barreras en el acceso
al crdito, las polticas pblicas desempean un papel determinante en la produccin
de incentivos para la inversin en actividades cientfcas y tecnolgicas y elevar la
competitividad basada en la agregacin de valor y en la innovacin.
en general, en los ltimos aos los pases de amrica Latina han avanzado en
el aprendizaje de las polticas pblicas de innovacin e introducido reformas
signifcativas en la institucionalidad para estas. A pesar de que persiste una gran
heterogeneidad en la institucionalidad y los modelos de gobernanza, se pueden
identifcar algunas tendencias comunes.
entre los avances se destacan el fortalecimiento de la institucionalidad para la
innovacin (argentina, chile y Uruguay); la creacin y la consolidacin de nuevos
modelos de fnanciamiento para la innovacin (Brasil, Chile, Colombia y Mxico);
la mayor sincronizacin entre apoyo a la innovacin y al desarrollo de sectores
productivos estratgicos (argentina, Brasil, chile, mxico, panam y Uruguay);
una creciente atencin al impacto territorial de las estrategias de innovacin, sobre
todo en los pases de mayor tamao relativo (argentina, Brasil y colombia), y una
mejora en las capacidades institucionales para medir y evaluar la dinmica de la
innovacin y el impacto de las polticas pblicas (argentina y Brasil).
para superar las debilidades estructurales en innovacin y en la capacidad del
estado de apoyar el desarrollo productivo y tecnolgico es necesario evolucionar
hacia mejores sistemas de gobernanza de las polticas, capaces de alinear acciones
y crear sinergias entre distintos programas e niveles de gobiernos. al respecto es
recomendable que la regin pueda avanzar en seis materias:
consolidar la sincronizacin entre las estrategias de innovacin y la
transformacin productiva, ahondando en la capacidad de articular acciones
con base en sectores y encadenamientos productivos. esto requiere de
mecanismos de gobernanza que favorezcan el dialogo entre los ministerios de
economa y fnanzas, los de industria y comercio y los de innovacin. Tambin
exige mecanismos de fnanciacin con enfoque sectorial, participacin de todos
los actores del sistema nacional de innovacin (universidades, empresas y
174
sociedad civil) en la defnicin de prioridades, y sincronizacin de las polticas de
innovacin y de apoyo al desarrollo productivo y empresarial como ingrediente
esencial para asegurar acciones ms efcaces y de mayor impacto.
Fortalecer las capacidades para generar estrategias de innovacin, lo que
requiere de estados con mejores capacidades de articulacin vertical (en
los niveles de gobiernos) y horizontal (en los ministerios responsables de
reas relacionadas a la innovacin, entre estos, industria, agricultura, salud,
educacin e infraestructura), y una mayor participacin del sector privado en
la innovacin.
incrementar la capacidad de asignacin de recursos con base en planes
plurianuales para facilitar la inversin en proyectos de mediano y largo plazo, y
paralelamente aumentar la capacidad y el compromiso de los sectores fnanciero
y productivo a fn de elevar el fnanciamiento disponible para emprendimientos
innovadores. Lo anterior requiere de inversiones en inteligencia estratgica
en la administracin pblica y de la creacin de espacios de dilogo para
instaurar mecanismos de confanza, junto con incrementar las capacidades de
regulacin del estado en la materia.
evolucionar hacia modelos de polticas orientados a los resultados; es decir
disear polticas pensando en el objetivo fnal (ms y mejores empleos, mayor
competitividad) y considerar a los insumos (como gasto en i+d y en formacin
de recursos humanos) medios para alcanzar los objetivos estratgicos.
Fortalecer las capacidades de medicin y anlisis de la innovacin; es necesario
invertir para crear espacios institucionales y mecanismos de retroalimentacin
entre el diseo y la implementacin, que permitan mejorar las capacidades de
los hacedores de polticas en la defnicin y ejecucin de nuevos instrumentos
ms sofsticados. Asimismo, es importante invertir en la generacin de
indicadores para la innovacin y crear incentivos para la utilizacin de la
informacin en la evaluacin de polticas.
apoyar la formacin de los recursos humanos encargados de la gestin de las
polticas de innovacin y desarrollo productivo y favorecer el dilogo regional
para intercambiar experiencias y avanzar en el aprendizaje del diseo de
instrumentos de polticas para la innovacin. de hecho, la apuesta de amrica
Latina necesita tanto de agendas nacionales especfcas, en funcin de sus
especifcidades productivas, histricas y culturales, como de una agenda
que permita a la regin en su conjunto alcanzar la masa crtica necesaria
en determinadas reas del conocimiento y de la produccin, para apuntalar
una mejor insercin en un contexto internacional cada vez ms competitivo y
dinmico.
175
Notas
1. oecd (1997); cepaL (2004).
2. cepaL (2010a).
3. cepaL (2010a).
4. cepaL (2008).
5. cepaL (2010a).
6. Las cifras se referen a 2008, ltimo ao disponible en la fuente utilizada, United Nations Commodity
trade statistics database (comtrade) [http://comtrade.un.org].
7. primi y rovira (2011a).
8. Lpez y orliki (2006).
9. De acuerdo a datos de las Ofcinas de Patentes Nacionales, en los pases de Amrica Latina y el Caribe,
los no residentes presentan cerca del 90% de las solicitudes de patentes, mientras que en los pases
ms desarrollados son actores nacionales quienes muestran mayor actividad en esta materia (cepaL,
2010b).
10. cepaL (2004).
11. el caso de Brasil y el impacto del cierre de los centros de extensin agrcola sobre el desempeo de
embrapa ilustran el impacto adverso de algunas medidas de racionalizacin.
12. por ejemplo, la alternativa es el subsidio directo si la presin impositiva es baja y la poltica tributaria
no prev bajar la tasa del impuesto a las utilidades con desgravmenes, crdito fscal o deducciones por
actividades de i+d.
13. otra caracterstica distintiva de este tipo de incentivos es que se ajusta tanto para las polticas horizontales
como las focalizadas y fomenta la colaboracin entre empresas y organizaciones pblicas de i+d.
14. cepaL (2004); cimoli, Ferraz y primi (2005).
15. el particular ambiente de intercambio que se gener en esta escuela ha permitido el desarrollo de
propuestas y proyectos de cooperacin tcnica bilaterales o multilaterales en los que han participado
diversas instituciones.
16. cimoli, primi y rovira (2011).
17. ocde (2009).
18. primi y rovira (2011a).
176
Referencias
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Lc/G.2367 (ses.32/3), mayo, santiago de chile.
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en amrica Latina: una revisin crtica, prxima publicacin.
PRiMi, a. (2011), Science, Technology and Innovation Policies and Development: The Case of Latin America,
UnU-merit, prxima publicacin.
ORGANIZACIN PARA LA COOPERACIN
Y EL DESARROLLO ECONMICOS (OCDE)
La OCDE constituye un foro nico en su gnero, donde los gobiernos trabajan conjuntamente para afrontar los
retos econmicos, sociales y medioambientales que plantea la globalizacin. La OCDE est a la vanguardia de
los esfuerzos emprendidos para ayudar a los gobiernos a entender y responder a los cambios y preocupaciones
del mundo actual, como el gobierno corporativo, la economa de la informacin y los retos que genera el
envejecimiento de la poblacin. La Organizacin ofrece a los gobiernos un marco en el que pueden comparar
sus experiencias polticas, buscar respuestas a problemas comunes, identifcar buenas prcticas y trabajar en
la coordinacin de polticas nacionales e internacionales.
Los pases miembros de la OCDE son: Alemania, Australia, Austria, Blgica, Canad, Chile, Corea,
Dinamarca, Eslovenia, Espaa, Estados Unidos de Amrica, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungra, Irlanda,
Islandia, Israel, Italia, Japn, Luxemburgo, Mxico, Noruega, Nueva Zelanda, Pases Bajos, Polonia, Portugal,
Reino Unido, Repblica Checa, Repblica Eslovaca, Suecia, Suiza y Turqua. La Unin Europea participa en el
trabajo de la OCDE.
Las publicaciones de la OCDE aseguran una amplia difusin de los trabajos de la Organizacin.
Estos incluyen los resultados de la compilacin de estadsticas, los trabajos de investigacin sobre temas
econmicos, sociales y medioambientales, as como las convenciones, directrices y los modelos desarrollados
por los pases miembros.
CENTRO DE DESARROLLO DE LA OCDE
El Centro de Desarrollo de la OCDE, creado en 1962, es un frum independiente, dedicado a facilitar el
intercambio de informacin y el dilogo, en pie de igualdad, entre los pases de la OCDE y las economas en
desarrollo. En marzo del 2011, 17 pases no miembros de la OCDE son miembros plenos del Comit Directivo
del Centro. El Centro se concentra en los problemas estructurales emergentes susceptibles de tener un impacto
en el desarrollo mundial y en temas ms especfcos que estn en juego a la hora de promover el desarrollo
en pases emergentes y de renta media. Gracias a anlisis fcticos y alianzas estratgicas, ayuda a los pases a
formular polticas innovadoras para responder a los desafos mundiales de la globalizacin.
Para ms informacin sobre las actividades del Centro, por favor consultar en la web: www.oecd.org/dev
COMISIN ECONMICA PARA AMRICA LATINA Y
EL CARIBE (CEPAL)
La CEPAL es una de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas. La CEPAL fue creada en 1948 con el
objeto de contribuir al desarrollo econmico de Amrica Latina y el Caribe, coordinar las acciones encaminadas a
su promocin y reforzar las relaciones econmicas de los pases entre s y con las dems naciones del mundo.
A lo largo de los aos, la CEPAL se ha dedicado a analizar con detenimiento la realidad de la regin mediante
dos funciones esenciales: la investigacin econmica y social y la cooperacin y asistencia tcnica a los gobiernos.
Su preocupacin permanente por el crecimiento equitativo, el progreso tcnico, la justicia social y la democracia
ha constituido una forma integral de entender el desarrollo y es el legado de una rica tradicin intelectual.
Los 33 pases de Amrica Latina y el Caribe son miembros de la CEPAL, junto con algunas naciones de
Amrica del Norte, Europa y Asia que mantienen vnculos histricos, econmicos o culturales con la regin.
En total, integran la CEPAL 44 Estados miembros y 9 miembros asociados, condicin jurdica acordada para
algunos territorios no independientes del Caribe.
OECD PUBLISHING, 2, rue Andr-Pascal, 75775 PARIS CEDEX 16
(41 2011 05 4 P) ISBN 978-92-64-12541-4 No. 59684 2011
Por favor, cite esta publicacin de la siguiente manera:
OCDE/CEPAL (2011), Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2012: Transformacin del Estado para el
Desarrollo, OECD Publishing.
http://dx.doi.org/10.1787/leo-2012-es
Este trabajo est publicado en OECD iLibrary, plataforma que rene todos los libros, publicaciones peridicas y
base de datos de la OCDE. Visite www.oecd-ilibrary.org y no dude en contactarnos para ms informacin.
www.oecd.org/editions
Perspectivas Econmicas de Amrica Latina 2012
TRANSFORMACIN DEL ESTADO PARA EL DESARROLLO
En medio de una crisis nanciera global, las economas de Amrica Latina y el Caribe se encuentran en mejor
posicin para hacer frente a nuevos desafos. La regin debe aprovechar esta oportunidad para disear e
implementar mejores polticas de desarrollo econmico y social. Esto implica conciliar cambios estructurales,
crecimiento e inclusin social. Para ello, los gobiernos de la regin deben reducir las desigualdades en la
distribucin del ingreso, mejorar el acceso a los servicios pblicos y a las oportunidades, y promover la
diversicacin de economas frecuentemente dependientes de la exportacin de unos pocos productos
primarios.
Mejorar la eciencia de la administracin pblica es crucial para enfrentar estos desafos de corto y largo
plazo. El cambio decisivo solo se producir si Amrica Latina y el Caribe llevan a cabo reformas scales
signicativas que permitan asegurar los recursos necesarios para alcanzar los objetivos prioritarios del
desarrollo. Los gobiernos de la regin han identicado tres reas fundamentales en las que se deben invertir
recursos adicionales: educacin, infraestructura e innovacin y desarrollo productivo. Las tres tienen un gran
potencial para aumentar la competitividad y la inclusin social. En cada una de ellas, se debe avanzar hacia
administraciones pblicas ms ecientes y con capacidad de emprender con ecacia acciones estratgicas.
ndice de materias:
Captulo 1: Panorama macroeconmico
Captulo 2: Hacia una gestin pblica para el desarrollo
Captulo 3: La reforma de la poltica scal
Captulo 4: Reformas en los sistemas educativos
Captulo 5: Estado y reformas en las polticas pblicas de infraestructura
Captulo 6: Institucionalidad para la innovacin y el desarrollo productivo
ISBN 978-92-64-12541-4
ECLAC: REF. NUMBER LC/G.2501
:
2011
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Perspectivas Económicas de América Latina 2012. Transformación Del Estado para El Desarrollo.

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