4. O controle da despesa com pessoal imposto pela LRF 4.

1 Dos limites percentuais impostos pela lei Controle uma finalidade normativa. Para cumprir a funo de controlar as interaes humanas, o Estado estende o poder de controle por seus rgos. Observam-se, ento, as mais variadas formas de controle (interno, externo, social, jurdico, etc.). Mas, para fins deste artigo, delimitar-se- o controle ao seu aspecto jurdico, cujo exame ser realizado a partir de agora. De incio, aduz o art. 74, da CF, que todos os poderes faro um controle interno de forma integrada, cuja finalidade avaliar o cumprimento das metas previstas nas leis oramentrias e comprovar a legalidade e resultados da gesto oramentria. Quis dizer o dispositivo que o controle interno cabvel s trs esferas de Poder. Cada uma dever realizar o seu controle individual, conforme suas caractersticas e, ao mesmo tempo, integrar o sistema com o dos outros rgos, a fim de que haja coordenao e uniformizao de comportamentos e providncias. [21] O controle da despesa com pessoal efetuado pela LRF inicia-se a partir do seu art. 18. Este foi bastante exaustivo ao configurar como despesa de pessoal todas as espcies de gastos que tenham alguma relao com servidores pblicos (ativos e inativos), empregados pblicos e terceirizados. Para fins deste este trabalho, no cumpre analisar outras formas da despesa com pessoal que no se refiram aos ativos. Quer-se dizer: verte-se somente limitao de despesa com servidores e empregados pblicos. Foi utilizado este corte, porque se vislumbrou que o Estado, ao limitar a despesa pblica com os ativos, em atendimento LRF, poder ofender o princpio da eficincia. Ao mesmo tempo, poder este princpio ser mitigado quando em conflito com outro, que poder ser relevado em atendimento a uma situao emergencial, por exemplo. O art. 19, da mesma lei, traz os limites globais da despesa pblica. Impe que para a Unio no sero ultrapassados 50% da receita corrente lquida, enquanto aos Estados e Municpios foram atribudos 60%.[22] Felipe Vasconcelos Correia afirma que parcela da doutrina reputa o art. 20, da LRF, inconstitucional, porque define os percentuais de receita a serem distribudos para os poderes. Isso ofenderia o princpio da diviso de poderes, visto que os entes possuem autonomia para administrao de pessoal.[23] Desrespeitar-se-ia, ento, o disposto no art. 24, 1, da CF. Conforme Kiyoshi Harada, o art. 20, da LC n 101/2000, no pode ser eivado de inconstitucionalidade. Se assim o fosse, o Poder Executivo seria o nico a vincular-se ao limite imposto, em respeito ao princpio da separao dos poderes. Os demais outros superariam os limites globais impostos pelo art. 19, da LRF.[24] Contudo, como se sabe, os poderes so independentes e autnomos, razo pela qual a Lei de Responsabilidade Fiscal dever impor limites aos Poderes Legislativo e Judicirio, j que imposta toda Administrao Pblica. Para Regis Fernandes de Oliveira, o art. 20, da LC 101/2000, ofende o princpio federativo, ao impor limites a estados e municpios. Aduz o doutrinador que no poderia a Unio expedir normas gerais que estabelecessem percentuais.[25] Segundo ele, normas gerais so princpios, j que orientam todo o ordenamento jurdico e a elaborao de outras normas. Este motivo impede a Unio de estender os limites para a despesa com pessoal para estados e municpios, face ao art. 24, 1, da CF.[26] No entanto, no pactuamos com semelhante posicionamento. Para ns, normas gerais so diretrizes normativas generalizadas. Impem-se aos demais entes polticos, seja por critrios territoriais, seja por critrios materiais. Um bom exemplo de normas gerais a Lei n 8.666/93, que trata das licitaes e contratos no mbito da administrao pblica. No seu art. 23, estabelece limites para as modalidades de licitao. Com a devida vnia, caso fossem considerados os argumentos expostos pelo renomado financista, este dispositivo seria reputado inconstitucional. Mas no o foi. Semelhante pode-se dizer quanto LRF, quando traz normas gerais para limitao de gastos com pessoal. E as estende aos estados e municpios por critrios materiais e territoriais. Tal posicionamento foi apreciado pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI n 2.238-5. O Partido Comunista do Brasil, o Partido Socialista Brasileiro e o Partido dos Trabalhadores ajuizaram esta ao com o fito de suspender os efeitos do art. 20, da LRF.

Foi alegado que o presente dispositivo estava ofendendo o art. 169, da CF, na medida em que este impe que a despesa com pessoal dos Entes Polticos no dever ultrapassar os limites estabelecidos em lei complementar. Assim, no poderia subsistir uma limitao por Poder, mas sim por esfera de governo, em observncia ao art. 99, 1, da CF. Segundo os autores, o art. 20, da LRF, transferiria matria de LDO para uma lei complementar. No entanto, dissentimos de tal interpretao. No nos parece que os limites do art. 20, da LRF, ofendam os critrios dos arts. 99, 1, e 169, ambos da CF. Conforme se observa nestes dispositivos, o que h a limitao de gastos dos Entes Polticos pela Constituio Federal, mediante uma lei complementar. A prpria Lei Complementar n 101/2000 no introduz no rol de matrias da LDO, a limitao do gasto do Ente Poltico. Esta lei oramentria to-somente expe quais so as metas que devero ser cumpridas pelo plano de governo, orientando a elaborao da Lei Oramentria Anual. E nesta que ser contida a despesa pblica que ser efetuada, j em relao ao limites trazidos por uma lei complementar. Ademais, a LDO uma lei ordinria que jamais poder se contrapor a uma lei complementar ou regulamentar matria desta, afinal, no a sua finalidade. Ao se deparar com esta argio de inconstitucionalidade, o Supremo Tribunal Federal decidiu pelo indeferimento do pedido, ante o argumento de que o art. 169 da Carta Magna no veda que se faa uma distribuio entre os Poderes dos limites de despesa com pessoal. Pelo contrrio, para tornar eficaz o limite, h de se dividir internamente as responsabilidades.[27] Contudo, ainda se aguarda o julgamento definitivo. Ainda que se critique, como o fez Regis Fernandes de Oliveira, a constitucionalidade do art. 20, da Lei de Responsabilidade Fiscal, o 5 deste dispositivo permite que o percentual para os Poderes Legislativo e Judicirio e para o parquet seja desconsiderado, desde que pela Lei de Diretrizes Oramentrias.[28] Mas s-lo-ia somente para menos, em nossa opinio. Ora, se fosse ultrapassado, no haveria a razo de ser do 5, do art. 20, da LRF. Os entes afirmados acima, sempre que quisessem, poderiam exceder o limite percentual, bastando para tanto, a edificao da LDO neste sentido. Contudo, proceder desta maneira seria afrontar a ordem jurdicooramentria, j que superar o limite extrapolaria a receita do ente poltico. de se afirmar, ainda, que o pargrafo em anlise perde a razo de ser diante do veto do pargrafo posterior. Estabelecia o 6, que somente ser aplicada a repartio dos limites estabelecidos no caput, caso a lei de diretrizes oramentrias no disponha de forma diferente. Este dispositivo foi vetado ante o seguinte fundamento: A possibilidade de que os limites de despesas com pessoal dos Poderes e rgos possam ser alterados na lei de diretrizes oramentrias poder resultar em demandas ou incentivo, especialmente no mbito dos Estados e Municpios, para que os gastos com pessoal e encargos sociais de determinado Poder ou rgo sejam ampliados em detrimento de outros, visto que o limite global do entes da Federao fixado na Lei Complementar. Desse modo, afigura-se prejudicado o objetivo da lei complementar em estabelecer limites efetivos de gastos de pessoal aos trs Poderes. Na linha desse entendimento, o dispositivo contraria o interesse pblico, motivo pelo qual sugere-se a oposio de veto. Depreende-se da leitura deste veto que a exceo ao limite que seria produzida pela LDO estimularia a ampliao de despesas com pessoal de um Poder em mitigao aos demais. No haveria um equilbrio dos gastos com pessoal. Enquanto um ente pblico poderia pagar, v.g, um alto vencimento ao seu servidor, um outro Poder ou rgo no poderia faz-lo, vez que o limite legal j havia sido alcanado. Tal comportamento mitigaria o princpio da eficincia, j que o rgo em desvantagem contaria com baixa produtividade em razo de servidores desmotivados. Portanto, para ns, o veto foi acertado. No entanto, Di Pietro o critica. Fundamenta-se no desrespeito ao princpio da autonomia oramentria dos entes polticos. Aduz ainda, que o interesse pblico varivel e as necessidades pblicas, mutveis. Deveriam os gastos pblicos, portanto, variar conforme as diretrizes tomadas pelos entes.[29]

Com relao aos demais artigos da LRF, ela , semelhantemente Lei n 4.320/64, bastante didtica. Estabelece em seu 2 o que dever ser entendido por rgo para fins da LC 101/2000. Por isso, o Ministrio Pblico, mencionado no inciso I, foi elencado junto aos poderes, por causa de sua autonomia oramentria, atribuda pelo art. 127, 2 e 3. Com relao ao Tribunal de Contas, foi includo no limite fixado para o Legislativo por exercer funes auxiliares a este Poder, quanto fiscalizao financeira, oramentria e contbil.[30] O limite trazido pelo art. 20, I, c, da lei em comento impe seja destacado 3%, dos 40,9% estabelecidos para o Poder Executivo para as despesas com pessoal decorrentes do que dispem os incisos XIII e XIV do art. 21, da CF. Como se sabe, o Distrito Federal pertence diretamente Unio e por isso, dever ser mantido por ela. Eis a razo de ser dos 3%. Como compete Unio manter os rgos do Distrito Federal, a Lei de Responsabilidade Fiscal imps uma limitao inserta em outra: dos 40,9% que o Executivo federal poder gastar com pessoal, 3% devero ser destinados aos rgos a que se refere o art. 21, XIII e XIV, da CF. O 4 do art. 20, da LRF criticvel. Isso porque a percentagem de 0,4% acrescida ou reduzida do limite imposto ao estado. Ocorre que o prprio dispositivo delimita o gasto com pessoal no mbito municipal. Se o legislador quisesse estipular novo limite no caso da existncia de Tribunal de Contas Municipal, que o fizesse quanto ao municpio, mas no quanto ao estado. Tal imposio, alm de prejudicar o oramento estatal, fere a autonomia oramentria. 4.2 Do controle da Despesa Total com Pessoal Passa-se a anlise do controle da despesa total com pessoal. Inicialmente, cumpre transcrever os dispositivos da LC 101/2000: Art. 21. nulo de pleno direito o ato que provoque aumento da despesa com pessoal e no atenda: I - as exigncias dos arts. 16 e 17 desta Lei Complementar, e o disposto no inciso XIII do art. 37 e no 1o do art. 169 da Constituio; II - o limite legal de comprometimento aplicado s despesas com pessoal inativo. Pargrafo nico. Tambm nulo de pleno direito o ato de que resulte aumento da despesa com pessoal expedido nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do respectivo Poder ou rgo referido no art. 20. Como aduz Di Pietro, a expresso nulidade de pleno direito utilizada quando a prpria lei j define, com preciso, os vcios que atingem o ato, gerando nulidade que cabe autoridade competente apenas declarar, independentemente de provocao. No se trata de nulidade relativa, passvel de convalidao, mas de nulidade absoluta[31] Os arts. 16 e 17 da LC 101/2000 impem sejam realizados demonstrativos do impacto oramentrio-financeiro. J o inciso XIII do art. 37 da CF, como se sabe, veda a vinculao ou equiparao de qualquer espcie remuneratria para efeito de remunerao de pessoal do servio pblico. Nota-se que a nulidade afirmada no caput do art. 21, da LRF, decorreu devido a descumprimento constitucional.[32] Esta imposio trazida pelo art. 169, da CF, como sendo um silncio eloqente do constituinte, que preenchido com a norma infraconstitucional. Ademais, o art. 21, da LRF, impinge de nulidade a majorao de despesa com pessoal expedida nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do titular do Poder. A razo de ser deste dispositivo impossibilitar o comprometimento do oramento subseqente, o que prejudicaria o mandato posterior. Ao nosso ver, esta disposio possui alto teor tico. Isso porque se afastam as disparidades polticas entre as chefias predecessora e sucessora. Prioriza-se o interesse pblico e no o interesse privado dos chefes do Poder. Superado o art. 21, da LRF, passa-se a analisar o seu art. 22, aqui transcrito: Art. 22. A verificao do cumprimento dos limites estabelecidos nos arts. 19 e 20 ser realizada ao final de cada quadrimestre.

Pargrafo nico. Se a despesa total com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, so vedados ao Poder ou rgo referido no art. 20 que houver incorrido no excesso: I - concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo, salvo os derivados de sentena judicial ou de determinao legal ou contratual, ressalvada a reviso prevista no inciso X do art. 37 da Constituio; II - criao de cargo, emprego ou funo; III - alterao de estrutura de carreira que implique aumento de despesa; IV - provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal a qualquer ttulo, ressalvada a reposio decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das reas de educao, sade e segurana; V - contratao de hora extra, salvo no caso do disposto no inciso II do 6o do art. 57 da Constituio e as situaes previstas na lei de diretrizes oramentrias. No obstante este dispositivo no afirmar quem o responsvel para realizar a verificao, o art. 59, da LC 101/2000, atribui esta tarefa ao Poder Legislativo, com auxlio do Tribunal de Contas, assim como aos sistemas de controle interno dos Poderes e do Ministrio Pblico.[33] O inciso I do artigo supracitado expe quatro excees vedao. A primeira refere-se deciso judicial.[34] Deveras, no poderia o artigo em comento exigir semelhante vedao. Agir dessa forma seria contrapor os efeitos da coisa julgada. Ofenderia, conjuntamente, o art. 5, XXXIV, da CF. A segunda exceo tange determinao legal. Como afirma Di Pietro, todos os aumentos e concesses de vantagens dos servidores pblicos decorrem de lei, sendo que alguns deles devem obrigatoriamente ser concedidos (como adicional de atividade insalubre ou gratificao de atividade realizada em regio inspita). O que o dispositivo veda a concesso de novas vantagens, mas no impede o pagamento daquelas j asseguradas em lei. [35] Com respeito terceira exceo, esta aplicada sobre a proibio de concesso de vantagem, aumento, reajuste ou adequao de remunerao a qualquer ttulo derivada de determinao contratual. Esta ltima exceo trata da reviso anual do art. 37, X, da CF. Ocorre sempre na mesma data e sob os mesmos ndices, quais sejam IPC-FIPE, IPCAIBGE, INPC-IBGE e IGP-FGV. Por isso, no poder a LC 101/2000 vedar aquela reviso. Retornando as vedaes, o inciso II trata da criao de cargo, emprego ou funo. Ao ser exposto desta maneira, o dispositivo incuo, pois o que acarreta o aumento no a criao, mas a nomeao dos servidores. Desta forma, a disposio do inciso em comento completa-se com o inciso IV, que probe o provimento de cargo pblico, admisso ou contratao de pessoal. Por fim, o inciso V, veda a contratao de hora extra, excetuando-se nos casos das parcelas indenizatrias pagas aos parlamentares em decorrncia de convocao extraordinria e quanto a situaes previstas na Lei de Diretrizes Oramentrias. O ltimo artigo referente ao controle da despesa total com pessoal o art. 23. Nele est escrito: Art. 23. Se a despesa total com pessoal, do Poder ou rgo referido no art. 20, ultrapassar os limites definidos no mesmo artigo, sem prejuzo das medidas previstas no art. 22, o percentual excedente ter de ser eliminado nos dois quadrimestres seguintes, sendo pelo menos um tero no primeiro, adotando-se, entre outras, as providncias previstas nos 3o e 4o do art. 169 da Constituio. 1o No caso do inciso I do 3o do art. 169 da Constituio, o objetivo poder ser alcanado tanto pela extino de cargos e funes quanto pela reduo dos valores a eles atribudos. (Vide ADIN 2.238-5) 2o facultada a reduo temporria da jornada de trabalho com adequao dos vencimentos nova carga horria.(Vide ADIN 2.238-5)

 3o No alcanada a reduo no prazo estabelecido, e enquanto perdurar o excesso, o ente no poder: I - receber transferncias voluntrias; II - obter garantia, direta ou indireta, de outro ente; III - contratar operaes de crdito, ressalvadas as destinadas ao refinanciamento da dvida mobiliria e as que visem reduo das despesas com pessoal. 4o As restries do 3o aplicam-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do ltimo ano do mandato dos titulares de Poder ou rgo referidos no art. 20. Na forma do caput, dever haver, inicialmente, uma reduo em 20% das despesas com cargos em comisso, exonerao dos no estveis e perda do cargo dos estveis. Na hiptese destas medidas no reduzirem a despesa com pessoal para abaixo do limite, devero ser exonerados os servidores estveis.[36] Regis Fernandes de Oliveira refora que no estveis so todos aqueles no atingidos pelo art. 19 da ADCT, isto , que no possuam mais de cinco anos de servio quando da entrada em vigor da CF/88.[37] Com respeito disposio do 2 do art. 23 da LRF, Di Pietro aduz que inconstitucional. Isso porque a reduo de jornada somente admitida mediante acordo ou conveno coletiva de trabalho. [38] Como se sabe, o art. 7, XIII, da CF, aplicvel ao servidor pblico, por fora do art. 39, 3 da mesma Carta. Nesse sentido, o ministro Ilmar Galvo reputou o 2 do art. 23 da LRF, inconstitucional. A doutrinadora aduz ainda que o 3 do art. 23 da LRF ultrapassa o estabelecido no art. 169, 2, da CF. Este dispositivo impe a suspenso dos repasses de verbas da Unio para os demais entes polticos que inobservaram os limites expostos pela LC 101/2000.[39] Para a administrativista: (...) as medidas previstas nos incisos II e III no encontram fundamento na Constituio, no porque impem restries nela no previstas como porque interferem com a autonomia financeira dos Estados e Municpios, invadindo ainda matria de competncia do Senado, prevista no art. 52, VII, VIII e IX (...) [40] Observa-se que os arts. 19 e 20, LRF, so o antecedente normativo. Expem a hiptese normativa, pela qual se impem os limites de gastos com pessoal. Por sua vez, os arts. 21, 22 e 23 trazem o conseqente normativo, isto , sancionam o descumprimento dos limites estabelecidos pelos artigos anteriores. No cabe no presente estudo tratar dos arts. 70 e 71, da LC 101/2000. que estes dispositivos, para ns, j tiveram superados os seus limites de eficcia temporal. O art. 70 tinha eficcia at o ano 2002, enquanto o art. 71 produziu efeitos at o ano 2003. Observado o sistema de controle da despesa com pessoal ativo pela LRF, cabe analisar se tais limites percentuais ofendem o princpio da eficincia. 5. Os limites do controle da despesa com servidores pblicos: por uma efetivao [41] do princpio da eficincia Foram demonstrados os limites a que podem ser impostos os gastos com pessoal. E, no decorrer deste trabalho, um questionamento continua a subsistir: at onde se podero limitar as despesas pblicas, sem que tal ato ofenda o princpio da eficincia? Inicialmente, faz-se imperioso afirmar que o princpio da legalidade, em relao ao princpio da eficincia, uma restrio dentro de outra. Isto , o Estado dever agir sob o imprio da lei, e, nesta esfera de atuao, dever ser eficiente. E na esfera de atuao eficiente do estado que se passa a analisar at onde devem limitar os gastos com pessoal. O Prof. Vladimir da Rocha Frana, em artigo publicado na Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado, questiona: quem melhor seno o prprio destinatrio do servio pblico para determinar se existe materialmente a conciliao entre a prtica administrativa e o ditame constitucional da eficincia? [42]

Como se sabe, o controle da despesa com pessoal faz parte da atividade financeira do Estado. Esta, por sua vez, uma ao administrativa. Assim o sendo, a eficincia objeto do controle interno de cada Poder. Basta cotejar o art. 74, II, da CF: Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; A LRF traz em seu bojo uma srie de limites percentuais para os rgos e entes pblicos. Uma vez descumpridos estes limites, o ente ser sancionado na forma do art. 23, 3, da LC 101/2000. Ocorre que, determinados estados da federao necessitam das transferncias voluntrias explicitadas pelo inciso I do 3 do art. 23 da LRF. O ente pblico, como j dito, no pode contrapor ou desconsiderar os limites legais. Faz-lo seria ofender o princpio da legalidade. Dessarte, se por um caminho, o ente ofende o princpio da eficincia e por outro o da legalidade, qual seria a soluo para este impasse? Uma resposta que se pode atribuir o gerenciamento das despesas pblicas. Quando assim dito, quer-se dizer que, no somente a Administrao Pblica controlaria os seus gastos, como aduzido pelo art. 74, da CF, mas tambm a populao faria sua parte. E no unicamente pelo oramento participativo. Durante todo o exerccio financeiro devero as entidades de representao popular expor a carncia no servio pblico. Assim, o povo poder reconhecer-se como elemento do Estado. No se cuida de controlar as finalidades pblicas. Como se observa, o princpio da eficincia um meio para a realizao dos fins do Estado. Pela boa gesto das receitas, no se descumpriro os limites da LC 101/2000 e no se ofender, igualmente, o princpio da eficincia. Ademais, para esta boa gesto, deve-se cortar os males da Administrao. Deve-se desburocratizar o aparato administrativo e reduzir gastos com atividades desnecessrias. Mas tal no ocorre. Com efeito, o que se observa um jogo poltico de ganha-perde, isto , de tirar vantagem de tudo. Assim como o oramento norteado por decises polticas, dever tambm ser guiado por uma Administrao livre de negligncia, lentido e morosidade.[43] isto o que a populao exige. isto o que dever fazer o Estado. de se questionar ainda: e se a prxima gesto j encontrar o ente endividado, sem recursos para se livrar das dvidas? Como poder fazer para desafog-lo sem desobedecer ao princpio da eficincia? Note-se que de boa finalidade o pargrafo nico do art. 21 da LRF. Como j dito, este impede seja aumentada a despesa com pessoal nos cento e oitenta dias anteriores ao final do mandato do chefe do Poder Executivo. Este limite cobe incrementos de despesa que visam prejudicar o mandato do prximo governante que, por exemplo, pode advir de partido poltico diverso ao daquele que ordenou o aumento da despesa com pessoal. Ainda, no ocioso ressaltar que o princpio da eficincia um meio e no um fim da Administrao. Assim o sendo, poder ser mitigado quando em confronto com outra prioridade, como a sade pblica. Ou seja, a qualidade da prestao do servio poder cair em detrimento de sua prestao. Mas no de forma perene. Atente-se que, na situao em anlise o ente est passando por dificuldades financeiras que precisam ser solucionadas. No um fato constante. uma ocorrncia isolada. Por isso, h as transaes. Os governos renem-se afim de que se refinancie a dvida. Finalmente, conclui-se que os limites impostos pela LRF no prejudicam a efetivao do princpio da eficincia. O que a prejudica m gesto do errio, que normalmente desviado ou mal destinado. No se focam as finalidades essenciais do Estado. E quando so realizadas, no se fazem com qualidade, presteza ou celeridade. Trata-se, ento de uma ofensa ao administrado, que se encontra desrespeitado ante a negligncia estatal. Deve-se, ento, incentivar os servidores pblicos para que efetuem seu trabalho de maneira eficiente. Por isso, dever o Administrador Pblico dispor de tcnica da administrao empresarial, limitando demasiadamente os gastos com os servidores, sob o medo de ultrapassar os limites estabelecidos. Dever, repita-se, agir com boa gesto dos recursos, para que se possam atingir os fins estatais com qualidade.

Atente-se que o Direito Financeiro aquele que mais se aproxima da poltica. Assim o porque as leis oramentrias traduzem o significado do plano de governo, das intenes polticas. Os limites da LC n 101/2000 subsistiriam, ento, como forma de controle da aplicao das despesas. Sem eles, haveria instabilidade jurdica, econmica e social, na medida em que no seriam atendidas as necessidades sociais.