Sunteți pe pagina 1din 223

VASILE TABR

Administraie public

Sibiu

CUPRINS

Capitolul 1. Locul administraiei publice ntre puterile publice . 1. Noiunea de administraie public . 2. Noiunea de stat i putere de stat 3. Noiunea de autoritate a administraiei publice . 4. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice . 5. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice .. 6. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative . Capitolul 2. Sistemul i structura autoritilor administraiei publice .. 1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice 2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativ .. 3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative .. 4. Structura autoritilor administrative . 5. Clasificarea organelor i structurilor administrative .. Capitolul 3. Serviciile publice .. 1. Caracteristicile serviciilor .. 2. Specificitatea serviciilor publice 3. Sfera serviciilor publice . 4. Organizare i funcionare ... Capitolul 4. Preedintele romniei .. 4. 1. Natura instituiei prezideniale i a formei de guvernmnt a statului romn 2. Atribuiile efului statului .. 3. Actele de natur administrativ ale efului statului .. Capitolul 5. Guvernul .. 1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice . 2. Constituirea (nvestitura) guvernului . 3. Organizarea Guvernului . 4. Funcionarea Guvernului 5. Atribuiile Guvernului 6. Actele Guvernului .. 7. Rspunderea Guvernului 8. Raporturile dintre Parlament i Guvern . Capitolul 6. Administraia public central de specialitate . 1. Trsturile, locul i rolul organelor centrale n sistemul autoritilor administrative 2. Constituirea, organizarea i funcionarea organelor centrale 3. Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale . 4. Actele autoritilor centrale de specialitate 5. Rspunderea minitrilor . Capitolul 7. Consiliile locale i judeene . 1. Natura juridic, locul i rolul consiliilor n sistemul administraiei publice .. 2. Formarea consiliilor locale i judeene .. 3. Constituirea consiliilor locale i judeene .. 4. Compunerea consiliilor locale i judeene . 5. Organizarea consiliilor locale i judeene .. 6. Funcionarea consiliilor locale i judeene . 7. Atribuiile consiliilor locale i judeene . 8. Actele consiliului local i ale consiliului judeean . 9. Rspunderea consiliilor i consilierilor .. Capitolul 8. Primarul 1. Alegerea i durata mandatului 2. Atribuiile primarului . 3. Actele primarului 4. Aparatul de specialitate al primarului i al consiliilor judeene . 5. Secretarul unitii administrativ-teritoriale .

5 5 7 9 10 11 13 16 16 17 19 21 23 27 27 27 30 36 42 42 43 45 46 46 47 56 58 59 62 63 64 67 67 68 71 73 73 75 75 79 80 81 84 85 88 93 95 97 97 101 103 104 106


4

Capitolul 1 Locul administraiei publice ntre puterile publice


1. Noiunea de administraie public
Statul reprezint forma organizat i exteriorizat a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitat asupra ntregii colectiviti umane aflate n acel loc. n acest sens statul este un fenomen obiectiv inerent vieii sociale superior organizate , adic societii civile. La nivelul sistemului de autoriti care-l compun statul sau puterea de stat se evideniaz prin trei componente distincte corespunztor funciilor (formelor) fundamentale de activitate 1 care contribuie n mod specific la realizarea ei respectiv puterea legislativ, puterea executiv i puterea judectoreasc,2 exercitnd funciile corespunztoare. n acest sens, puterea legislativ (parlamentul) este chemat s adopte legile, puterea executiv (administraia public) trebuie s le aplice, iar puterea judectoreasc (justiia) va soluiona cazurile de nclcare a lor, determinnd rspunderea juridic a celor vinovai. La rndul ei, puterea executiv este constituit dintr-o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public sau de stat format din: la nivel central sau naional: - guvernul, autoritate suprem a ntregului executiv, avnd atribuii generale n materie administrativ; - ministerele i celelalte autoriti ale administraiei publice centrele de specialitate dintre care majoritatea sunt n subordinea guvernului cu o sfer limitat de aciune; la nivel local sau teritorial: - prefecii, reprezentani ai guvernului n teritoriu; - serviciile publice deconcentrate aparinnd autoriti-lor centrale de specialitate ale administraiei publice cu aciune limitat n sectoare, precum finanele, nvmntul, sntatea, etc., inclusiv instituii descentralizate ale acestora; - consiliile locale i cele judeene, autoriti autonome reprezentative ale colectivitilor locale; - primarii, organe executive ale consiliilor locale.

Asupra noiunii de funcie a statului a se vedea T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998, pag. 213-215. 2 Cu privire la evoluia istoric a principiului Separaiei puterilor n stat, a se vedea Gheorghe Gheorghin Teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976, pag. 5-26; N. Ruja, Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 5-59. 5

n dreptul administrativ i n tiina administraiei,3 ca de altfel i n tiina dreptului constituional,4 noiunile de putere executiv i cea de administraie public sunt utilizate, n principal, n dou sensuri i anume: sensul formal-organic i cel material-funcional. a) n sens formal-organic, prin aceste noiuni se desemneaz totalitatea acelor autoriti sau organe ale statului reunite, de regul, ntr-un sistem unitar, avnd, n mod obinuit, n frunte guvernul, corespunztor funciei pe care o exercit i a atribuiilor comune pe care le ndeplinesc. Acest sens se poate deduce uor din formulri, inclusiv normative, de genul: puterea executiv sau administraia public este format din guvern, ministere, autoriti locale, etc. b) n sens material-funcional, aceleai noiuni desemneaz o anumit funcie sau fel de activitate fundamental5 prin care se realizeaz sau se exercit puterea public (de stat) numit i activitate administrativ sau executiv.6 n mod similar expresii de genul Guvernul exercit conducerea general a puterii executive sau nfptuiete administraia public la nivelul ntregii ri dezvluie acest sens. Totui, pentru o corect delimitare a termenilor utilizai i pentru a ne conforma prevederilor Constituiei vom folosi noiunea de administraie public pentru a desemna respectiva categorie de autoriti i noiunea de activitate executiv pentru a desemna aciunile specifice acestei categorii de autoriti (organe) ale statului (publice).7 Raportul8 dintre administraia de stat, ca autoritate public, i activitatea executiv n sens funcional, relev faptul c sfera autoritilor nu corespunde n ntregime cu sfera aciunilor administrative, aceasta din urm avnd o extindere mult mai larg deoarece activitate executiv sau administrativ nfptuiesc, ca necesitate funcional n subsidiar, i alte categorii de autoriti ale statului (publice) cum sunt birourile camerelor parlamentare i aparatul parlamentului, conducerile instanelor judectoreti i ale parchetului, mai ales n vederea bunei realizri a activitilor principale i a funcionrii corespunztoare, fr ca ele s aparin prin aceasta sistemului de autoriti ale administraiei publice. Pe de alt parte la, la rndul lor, i unele autoriti administrative pot desfura, n subsidiar, activiti specifice altor categorii de puteri ale statului cum ar fi, de exemplu, activitatea legislativ nfptuit de guvern (cnd emite ordonane exercitnd o delegare legislativ) sau cea jurisdicional (cnd se soluioneaz litigii n materie fiscal, electoral, social de ctre autoritile financiare, primari, cele de protecie social). Noiunea de administraie mai este utilizat i pentru a desemna o ramur a cercetrii tiinifice sau o disciplin didactic avnd ca obiect fenomenul administrativ aa cum este cazul tiinei administraiei, a tiinelor administrative ori, pur i simplu, administraie public.9

I. Iovna, Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 10. 4 I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag.252-253, 430-431; G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997, pag. 67-68. 5 Alex Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag.5. 6 R. Ionescu, Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 4. 7 Legea nr. 37/1990 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei, abrogat (folosete noiunea de administraie public att n sens organic (art. 14 lit. 2), ct i funcional (art. 1); asupra etimologiei i evoluiei acestei noiuni a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Editura Hercules, vol. I, 1993, pag. 1-9. 8 Raportul dintre cele dou categorii a format obiectul doctrinei romneti interbelice i celei socialiste n lucrri precum P. Negulescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934, pag. 38-42; A. Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929, pag.113; C. Rarincescu, Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936, pag. 19; M. Vraru, Tratat de drept administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928, pag. 18 i urmtoarele; E.D. Tarangul, Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944, pag. 49; T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1965, pag. 64 i urmtoarele; M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1966, pag. 6469, etc. 9 Asupra acestor sensuri a se vedea M. Oroveanu, Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975, pag. 40-41. 6

Menionm faptul c noiunile de administraie, administrare, administrativ au accepiuni dintre cele mai diferite n limbajul cotidian, 10 juridic, administrativ11 i continund cu dreptul familiei, dreptul muncii, financiar, civil, comercial, penal, etc. Administraia public se poate defini ca acea categorie a autoritilor de stat constituit n temeiul aceleiai funcii (forme) fundamentale de activitate executiv pe care o nfptuiesc i prin care se realizeaz, n mod specific, puterea public. La rndul ei, activitatea executiv se poate defini ca reprezentnd acea funcie (form) fundamental de activitate ce realizeaz n mod specific puterea de stat i care const din punerea n executare sau n aplicare a prevederilor cuprinse n legi i n alte acte juridice emise n temeiul acestora, nfptuit, de regul, de o categorie distinct a autoritilor publice, respectiv administraia public, n principal. Noiunea de administraie public (de stat) este important n studiul dreptului administrativ i cel al tiinei administraiei,12 deoarece sub aspect organic sistemul administrativ este cel care nfptuiete, n principal, activitatea executiv a statului, iar sub aspect funcional actul decizional administrativ reprezint cea mai important form concret prin care se manifest autoritatea acestui sistem. Administraia public are urmtoarele caracteristici generale.13 - reprezint un sistem unitar ce reunete n cadrul ei, n baza relaiilor juridice (dintre care unele sunt ierarhice), autoriti, aflate pe diferite nivele ale organizrii administrative, conduse de guvern; - activitatea executiv ndeplinit de ea este constituit din aciuni de prescriere sau de dispoziie constituite din reglementri i aciuni de prestaie, declanate din oficiu sau la cerere, viznd activitatea concret de aplicare a legii n situaii i asupra unor subiecte strict determinate (de exemplu: stabilirea i ncasarea impozitelor, sancionarea contraveniilor, emiterea autorizaiilor de diverse feluri, colarizarea elevilor, etc.); - administraia este structurat funcional i teritorial, fiind alctuit din autoriti publice i instituii publice ce dispun de stabilitate instituional i continuitate funcional, necesare ndeplinirii sarcinilor de durat i de moment care le revin; - activitatea executiv este formalist ntruct se realizeaz cu respectarea anumitor proceduri sub sanciunea nevalabilitii aciunilor svrite cu nclcarea regulilor ce le guverneaz i, n cea mai mare parte a ei, este i juridic prin efectele produse, adic prin drepturile i obligaiile rezultate. Concomitent, administraia public, n cadrul funciei executive fundamentale n stat, ndeplinete i funcii concrete rezultate din atribuiile care-i revin, de natur fiscal, educaional, sanitar, cultural, etc. Dac o funcie fundamental a statului poate fi definit ca o direcie esenial a activitii de stat realizat prin ntregul complex al mecanismului de stat, n schimb, funcia concret delimiteaz sarcinile determinate care alctuiesc coninutul funciei generale i care trebuie ndeplinite de ctre o autoritate determinat.14 n acest sens apreciem ca funcii formale (i nu de coninut) urmtoarele aciuni ce revin administraiei:15 - funcia de conducere, manifestat n special prin acte de reglementare (normative), n cadrul crora locul central l ocup decizia administrativ; - funcia de coordonare ca activitate de corelare a aciunilor executive n vederea realizrii unitare a sarcinilor i atribuiilor ce revin administraiei;
10 11

Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei , Bucureti, 1975, pag. 12 Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978, pag. 21 12 A se vedea Alex. Negoi, op. cit., pag. 12-14 13 Asupra unor caracteristici a se vedea I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 34-40. 14 Asupra distinciei ntre aceste funcii a se vedea I. Ceterchi, I. Demeter, Vl. Hanga, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 69. 15 Ioan Alexandru, op. cit., pag. 41-44. 7

- funcia de ndrumare ca activitate de orientare a aciunilor executive n vederea realizrii lor n deplin unitate cu baza legal care le determin; - funcia de control ca activitate de constatare a stadiului ndeplinirii sarcinilor i de msurare a rezultatelor aciunii administrative; - funcia de punere n executare concret a msurilor dispuse conform legii. Prin toate aceste funcii se pune n eviden principala trstur a administraiei, respectiv latura organizatoric a ei, adic asigurarea derulrii normale a raporturilor sociale n urma interveniei executive a statului.

2. Noiunea de stat i putere de stat


Statul se poate defini ca fiind modul de organizare i manifestare a puterii publice de pe un anumit teritoriu exercitate asupra unei populaii aflate n acel loc i care realizeaz conducerea social n ansamblul ei sprijinindu-se, la nevoie, pe constrngerea proprie n vederea aplicrii dreptului. Dac ar fi s utilizm categoriile filosofice de esen i fenomen la studiul nostru am ajunge la concluzia c puterea public sau de stat reprezint esena, iar statul prin organele sale constituie modul de manifestare al fenomenului specific acestei esene. Statul reprezint cel mai important fenomen social instituional care constituie i cadrul organizat de conducere i guvernare al societii avnd i calitatea de reprezentant oficial al acesteia. Statul nu se confund cu societatea i cu ntreaga populaie, prin modul de compunere i structura autoritilor sale, iar n cadrul unei societi democratice statul nu este i nu trebuie s fie deasupra sau n afara societii nici opusul acesteia sau individului, exercitnd conducerea social att n folosul societii n ansamblul ei, a diverselor colectiviti, ct i a membrilor ei luai n parte. Anterior apariiei statului ct i ulterior acestui moment societatea a cunoscut diverse puteri sociale, unele chiar cu caracter politic, care aveau sau nu trsturi asemntoare puterii publice (de pild, caracter politic, organizat, teritorial i coercitiv). Puterea de stat are i o serie de nsuiri proprii care o disting de alte puteri sociale (de genul partidelor politice, organizaiilor sindicale, diverselor asociaii, etc.) prin caracterul unic, deplin i suveran al acesteia.16 Aceste caracteristici sunt: Caracterul politic17 al puterii de stat se manifest prin aceea c promoveaz n mod organizat i prin mijloace specifice interese sociale filtrate prin contiina legiuitorului i consacrate juridic. La nivelul administraiei acest caracter se reflect n modul de compunere i organizare a guvernului, a consiliilor, n alegerea primarilor i desemnarea prefecilor, ca i n programul (politic) de guvernare a executivului. Caracterul teritorial al puterii publice const n exercitarea acesteia asupra unei colectiviti umane aezate permanent pe un anumit spaiu (geografic) delimitat de frontiere, iar apartenena la acesta inclusiv domiciliul sau reedina persoanei fizice ori sediul persoanei juridice constituie un criteriu esenial n manifestarea legturii dintre stat i subiectul de drept (cetean), precum i n modul de manifestare a jurisdiciei sale asupra acestuia, stabilind i limitele geografice n care i pn la care se manifest puterea de stat. La nivelul executivului competena teritorial a organelor centrale i locale, organizarea administrativ-teritorial, autonomia local, caracterul unitar sau compus al statului sunt doar cteva din implicaiile acestui caracter reflectate n constituirea, organizarea, funcionarea i atribuiile administraiei. Caracterul organizat al puterii publice const n exercitarea acesteia n i prin anumite forme instituionalizate (numite autoriti publice sau puteri n stat) ce exercit anumite atribuii sau funcii (legislativ, executiv i judectoreasc) i grupeaz persoane ce au o calitate determinat (parlamentari, funcionari i magistrai), constituii n organe sau autoriti publice unice sau
16

Asupra caracterelor puterii de stat i a celor sociale a se vedea T. Drganu, Drept constituional, op.cit., pag. 118-119; asupra unor definiii date statului a se vedea: Colectiv, Teoria general a statului i dreptului, op.cit., pag. 50-51. 17 Asupra raporturilor de anterioritate sau posterioritate dintre societate i fenomenul politic a se vedea I.Deleanu, Drept constituional i instituii politice (Teoria general), vol. I, Bucureti, 1991, pag. 14 i urmtoarele. 8

centrale ori rspndite n teritoriu conform structurii (unitare sau federale) a statului i a mpririi administrativ-teritoriale a acestuia. Caracterul coercitiv al puterii publice const n posibilitatea impunerii cu fora a voinei ce consacr juridic interesele sociale generale oricrui membru, categorie sau colectivitate social, inclusiv celor care au nclcat legea. Numai puterea de stat deine n societate monopolul constrngerii fizice dispunnd de mijloace proprii i adecvate necesare realizrii ei, sarcin ce revine spre executare unor autoriti executive specializate (poliie, armat, executori, etc.). Caracterul unic al puterii publice const n faptul c pe teritoriul unui stat nu pot coexista mai multe puteri publice distincte i opuse ca forme organizate a unor interese social-politice fundamentale divergente, una din ele trebuind necesarmente s se impun i s o exclud pe cealalt sau pe celelalte. Trebuie ns fcut cuvenita distincie ntre unicitatea puterii vzut ca ansamblu omogen organizat n promovarea unitar a acelorai interese i modul ei concret de exercitare prin diviziunile categoriale ale sistemului autoritilor publice numite i puteri (legislativ, executiv i judectoreasc). Caracterul deplin al puterii publice const n modul nelimitat n care se exercit, comparativ cu oricare puteri sociale existente i recunoscute care au un domeniu limitat de aciune (partide, sindicate, asociaii, etc.) i care nu pot ngrdi realizarea ei. Caracterul suveran al puterii de stat este acea trstur n conformitate cu care ea este prioritar i primordial oricrei alte puteri sociale interne fa de care este suprem sau puteri publice externe fa de care este independent. Aceasta nseamn c orice putere social intern este limitat n exercitarea ei la condiiile stabilite sau recunoscute de puterea public, iar pe plan extern alte state sau organisme internaionale nu pot, de regul, s-i impun voina intervenind n afacerile altui stat ce respect normele unanim admise ale dreptului internaional i prevederile tratatelor la care este parte. Deoarece sarcinile puterii publice nu se pot realiza de ctre o singur autoritate de stat dat fiind dimensiunea teritorial i cea numeric a populaiei statul este alctuit din mai multe organe de stat sau autoriti publice, ce realizeaz multiple activiti vitale pentru desfurarea normal a vieii sociale constituite n sisteme sau mecanisme, respectiv aparat de stat. n cadrul lor distingem aa-numitele puteri ndeplinind funciile sau activitile fundamentale legislativ, executiv i judectoreasc. Autoritatea public sau organul de stat reprezint componenta structural de baz i forma organizatoric distinct de constituire i manifestare a puterii publice alctuit din una sau mai multe persoane i care este nzestrat cu capacitatea juridic de a participa n nume propriu la nfptuirea sarcinilor revenind n mod specific puterii publice. Persoanele fizice care alctuiesc autoritile de stat au calitatea de parlamentari, funcionari i magistrai (dar i alte caliti, de pild, consilieri), fiind, de regul, numite sau alese (mai rar desemnate, primul ministru, guvernul). Organizarea de stat reprezint modul de constituire a puterii publice, respectiv modalitile existenei i nfptuirii acesteia.18 Studiul organizrii de stat i a sistemului de autoriti presupune: - cunoaterea modului de organizare sau constituire a componentelor ce alctuiesc organele publice; - cercetarea modului de funcionare i a raporturilor n care se afl autoritile de stat ntre ele; - analiza sarcinilor, atribuiilor i competenelor organelor n cauz. Teoria organizrii administraiei publice reprezint n ansamblul ei o totalitate de cunotine teoretice cu aplicabilitate practicat privind sistemul autoritilor administraiei publice i structura acestuia, sub aspectul constituirii, organizrii, funcionrii i a atribuiilor elementelor sale componente.19

18 19

M. Lepdtescu, Sistemul organelor statului n R.S.R., Editura tiinific, Bucureti, 1966, pag. 70 i urmtoarele. Asupra diverselor definiii i sensuri a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 108-110; I. Iovna, op.cit., pag. 88-90; A. Iorgovan, n Drept administrativ i tiina administraiei (Organizarea administraiei de stat), T.U.B., 1983, pag. 16; Al. Negoi, op.cit., pag. 107-108. 9

3. Noiunea de autoritate a administraiei publice


Autoritatea administrativ reprezint acea categorie a autoritilor publice sau de stat cu o structur stabil i o activitate continu, nzestrat cu capacitatea juridic administrativ care-i permite participare n nume propriu la nfptuirea puterii executive n limitele competenei legal determinate. Din aceast definiie rezult trsturile organelor executive: - Organe executive sunt o categorie de autoriti publice sau de stat, adic forme organizatorice constituite n sistemul autoritilor publice, a administraiei publice, n cazul dat, n frunte cu Guvernul, ns unele din ele pot funciona i pe lng sau n subordinea altor organe de stat (Parlament, Preedinie, etc., aa este de pild, cazul Serviciului Romn de Informaii) sau pot fi nesubordonate (de exemplu, BNR, Consiliile Locale), funcionnd ca autoriti autonome. - Autoritile executive sunt forme organizatorice stabile, ca structur i activitate, determinat de permanena i consistena sarcinilor ce trebuie s le ndeplineasc, ceea ce nu exclude posibilitatea ncredinrii temporare de sarcini sau chiar a crerii de organe cu caracter temporar dat fiind provizoratul sarcinilor.20 - Organele administrative dispun de capacitatea juridic administrativ cu caracter special care le confer calitatea de a participa la raporturile administrative, respectiv aptitudinea limitat de a avea i de a exercita drepturi i, dup caz, de a ndeplini obligaii n nume propriu. Precizm c, dei, n general, nsi capacitatea confer calitatea de a participa n nume propriu la raporturile juridice ca subiect de drept, totui trebuie s remarcm c n cazul dreptului administrativ se ntlnesc organe avnd competene dintre cele mai diferite (decizional sau de execuie, proprie sau delegat, principal sau auxiliar)21 motiv pentru care unele dintre ele nu pot participa n nume propriu ci doar n numele altuia la realizarea puterii publice, neavnd capacitate ci doar o anumit competen, dei sunt organe de stat (de exemplu, delegaia permanent a consiliului judeean, biroul executiv al guvernului, conform legilor anterioare nr. 69/1991, i nr. 37/1990). - Prin atribuiile exercitate organele administraiei publice nfptuiesc activitatea executiv a statului, ca form fundamental de activitate public22 sau funcie esenial a acestuia. Din aceast cauz orice organ de stat care desfoar n subsidiar i activiti executive dei nu face parte din sistemul ierarhic al administraiei publice23, precum i organele care sunt n subordinea altor categorii de puteri ale statului s fie, totui, i autoriti24 administrative sau, dup caz, numai autoriti administrative prin atribuiile ndeplinite i natura actelor de putere emise.

4. Locul i prile componente ale autoritilor administraiei publice


Locul pe care-l ocup administraia25 n sistemul autoritilor publice este determinat de modul de constituire, organizare i funcionare, precum i de atribuiile ce i revin n realizarea sarcinilor specifice comparativ cu celelalte puteri sau sisteme de autoriti.

20

Aa este, de pild, cazul comisiilor instituite pentru stabilirea dreptului de proprietate conform Legii fondului funciar nr. 18/1991, cu modificrile ulterioare. 21 De exemplu, pe lng Guvern funcioneaz, ca organe centrale de specialitate ale administraiei de stat, comisii naionale i alte organe asimilate acestora, cum sunt departamente, agenii, oficii, secretariate i subsecretariate de stat care se nfiineaz potrivit legii (art. 12 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, modificat i completat prin Legea nr. 23/2004). 22 Asupra noiunii de form fundamental, T. Drganu, Drept constituional, pag. 251. 23 De pild organele de conducere n cadrul parlamentului emit acte administrative de autoritate nesupuse controlului judectoresc (art. 2 lit. a teza a II-a) conform legii contenciosului administrativ nr. 29/1990. 24 Probabil n acest sens larg se face referire la actele unei autoriti administrative ce vatm un drept (art. 1 din Legea nr. 29/1990). 25 R. Ionescu, op. cit., pag. 100 i urmtoarele 10

Organele executive sunt, de regul, alctuite din persoane numite i, mai rar, alese26 n funcie, spre deosebire de componena puterii legislative alctuit numai din persoane alese. Apoi, funcionarii acestor organe sunt subordonai ierarhic fiind revocabili din funcie, comparativ cu magistraii27 care, n cazul judectorilor sunt independeni n activitate i inamovibili n funcii, iar procurorii dispun de stabilitatea funciei. Prin activitatea lor autoritile administrative asigur punerea n executare i executarea n concret a legilor, procesul activitii executive incluznd, astfel adoptarea de acte normative, emiterea actelor individuale, executarea i controlul ndeplinirii acestora din urm. Spre deosebire de reglementarea legislativ, cea executiv are, ns, un caracter, de regul, secundar i derivat ntemeindu-se pe lege sau neputnd nici mcar s intervin n domenii rezervate exclusiv legislativului, cum este cazul legilor organice. Aplicarea actelor administrative individuale nu mbrac, spre deosebire de aplicarea judiciar a legii, prin hotrrea judectoreasc, aspectul de soluionare a unui conflict dedus judecii n urma nclcrii legii, cu putere de adevr local sau de autoritatea lucrului judecat, ci de executare concret a regulilor juridice n procesul realizrii lor curente, eventual sancionarea abaterilor contravenionale (de gravitate totui mai redus). Numai n mod cu totul excepional executivului i se poate ncredina, prin lege, judecarea unor nclcri ale legii n cadrul jurisdiciilor administrative speciale organizate n interiorul su (de exemplu, n materie fiscal, electoral, etc.). Aadar, puterea executiv i sistemul ei de autoriti, ocup un loc intermediar dei pe acelai plan sau nivel al puterilor n stat ntre legislativ i judiciar de care se distinge, dei parial se aseamn. Prile componente ale autoritilor administrative publice, respectiv elementele ce le alctuiesc structura, sunt formate din personalul acestora, mijloacele materiale i cele financiare cu care sunt nzestrate, precum i competena de care dispun,28 dup caz, capacitatea juridic pe care o exercit. Studiul acestor componente structurale se face att de tiina dreptului administrativ, mai ales sub aspectul juridic al problematicii funciei, competenei i capacitii administrative, ct i de tiina administraiei sub aspectul recrutrii, repartizrii i promovrii personalului, a sarcinilor organelor administrative i a mijloacelor materiale din dotare, n timp ce tiina dreptului financiar i unele tiine economice abordeaz aspectele economico-financiare ale acestor instituii bugetare.

5. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea autoritilor administraiei publice


Sarcinile administraiei publice reprezint obiectivele pe care aceste organe de stat trebuie s le realizeze n cadrul activitii executive pe care o desfoar.29 Aceste obiective sau scopuri determinate au la baz anumite interese de stat, corespunztor nevoilor sociale reale. Astfel, de pild, nevoilor locative ale individului uman le corespunde interesul autoritilor executive pentru dezvoltarea construciilor de locuine dintr-o unitate administrativ-teritorial, ca sarcin administrativ specific. n vederea realizrii sarcinilor executivul are anumite atribuii legale, adic complexul de drepturi i obligaii de care dispune administraia30 sau sfera de autoritate ori mputernicirile cu care a fost investit i care, n cazul dat, constau n stabilirea orientrilor generale privind organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor, inclusiv amenajarea teritoriului.

26 27

De exemplu, primarii, conform art. 61 alin. 1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. A se vedea art. 124 (3), 125 (1) din Constituie. 28 R. Ionescu, op. cit., pag. 110; I. Iovna, op. cit., pag. 173; Al. Negoi, op. cit., pag. 104; A. Iorgovan, op. cit., pag. 26-27. 29 I. Vntu, M. Lepdtescu, I. Merlescu, M. Anghene, Sfaturile populare, organe locale le puterii de stat n R.P.R., Editura Academiei, Bucureti, 1964, pag. 91. 30 Idem, op. cit. 11

ntre sarcin i atribuie exist o strns legtur deoarece ultima reprezint nvestirea conferit pentru realizarea celei dinti. Diferena ntre ele este uneori determinat i de felul organului executiv chemat s le realizeze. De pild, poziia ierarhic (de conducere sau de subordonare), nivelul (local sau central), precum i sfera competenei materiale (general sau special) a organului determin o anumit nzestrare atribuional i mijloace diferite chiar n realizarea acelorai sarcini. Astfel, de exemplu, corespunztor, sarcinilor de natur economic, guvernul are ca atribuie, printre altele, stabilirea msurilor pentru introducerea i dezvoltarea economiei de pia, n condiiile prevzute de lege,31 n timp ce la nivel local, aceleai atribuii au caracter aplicativ pentru i fa de msurile guvernamentale, i se concretizeaz, de pild, n ncurajarea liberei iniiative, n condiiile legii.32 Competena este ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un organ n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint numai activitatea (actele i faptele) cu caracter juridic, iar n sens restrns cuprinde numai ansamblul actelor juridice pe care le poate emite o autoritate n condiiile sau cazurile prevzute de lege. n exemplul dat, guvernul are competena de a elabora proiecte de legi viznd regiile autonome i societile comerciale sau impozitul pe venituri, etc., iar la nivel local se emit autorizaii administrative pentru ntreprinztori. Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, n art. 2, lit. c), definete competena ca un ansamblu de atribuii legale stabilite care confer autoritilor administrative drepturi i obligaii de a duce n nume propriu n realizarea puterii publice i sub propria responsabilitate o activitate de natur administrativ. Competena are urmtoarele trsturi:33 - are un caracter legal, fiind prevzut de lege sau de acte ntemeiate pe ea; - are un caracter propriu (distinct) sau personal, aparinnd numai autoritii creia i-a fost conferit, neputnd fi transmis alteia, dup cum un organ nu se poate substitui altuia, dect excepional n cazurile expres prevzute (de pild, cazul delegrii sau repartizrii de atribuii sau a nlocuirii sau suplinirii n funcie); - competena are un caracter obligatoriu ceea ce nseamn c, de regul, exercitarea ei nu este o facultate pentru titular, de genul dreptului subiectiv, deoarece drepturile conferite autoritii fa de cellalt subiect al raportului juridic sunt adevrate ndatoriri fa de lege, organul trebuind s-i manifeste competena, ntr-un fel sau altul, dac i-a fost adresat o solicitare34 sau o sesizare fa de care ar avea, de pild, chiar un drept de apreciere legal recunoscut; - competena are, de regul, un caracter permanent n sensul c, odat ncredinat, ea este exercitat n mod continuu, repetat i necondiionat exceptnd cazurile de competen temporar sau ale organelor temporare ce au o competen similar. Capacitatea juridic administrativ reprezint aptitudinea conferit de lege unei autoriti publice, de regul executive, de a avea drepturi i obligaii exercitate sau ndeplinite n mod limitativ i n nume propriu n cadrul realizrii puterii publice. n raport de capacitate, ca aptitudine, competena este cea care-i determin coninutul i limitele deoarece, spre deosebire de persoanele fizice care au o capacitate general ca aptitudine nelimitat n dobndirea drepturilor i obligaiilor de orice fel, cu excepia interdiciilor expres prevzute capacitatea organelor de stat, n cazul dat a celor administrative, este special, adic limitat numai la actele i faptele prevzute de lege i strns determinate de drepturile i obligaiile limitativ atribuite.
31 32

Art. 14 lit. f. Din Legea nr. 37/1990 abrogat prin Legea nr. 90/2001. Art. 20/2 lit. s din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 abrogat prin Legea nr. 215/2001. 33 I. Iovna, op. cit., pag. 108-114; M. Anghene, Competena organelor administraiei de stat, n Studii i cercetri juridice, nr. 4/1965, pag. 622-624; A. Iorgovan, op. cit., pag. 66-67.
34

De altfel, refuzul nejustificat de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv permite celui vtmat acionarea n justiie a administraiei. 12

Capacitatea juridic confer calitatea de subiect de drept, distinct de cea de simpl parte a raportului juridic, adic de a fi titularul unor anumite drepturi i obligaii care se cer a fi ntrunite de o anumit autoritate executiv n cazul dat dar prin care aceasta se i difereniaz de o alt autoritate public, i cu att mai mult, de persoanele fizice i juridice fa de care se prezint ca un subiect calificat al raportului administrativ. Legea cadru a descentralizrii, nr. 195/2006, n art. 2, lit. b), definete n sens managerial capacitatea juridic administrativ ca ansamblu resurselor materiale, instituionale i umane de care dispun autoritile administrativ-teritoriale, precum i aciunile pe care le desfoar pentru exercitarea competenelor legale stabilite, ori urmnd a fi stabilite n condiiile legii. Capacitatea administrativ are unele trsturi:35 - este proprie numai respectivei autoriti vzute ca entitate executiv distinct, n vreme ce competena se ntlnete i la nivelul structurilor sau diviziunilor interne ori a funcionarilor care-i au competenele specifice atribuiilor i funciilor exercitate derivate din cele ale organului din care fac parte, dar subsumate acestora; - capacitatea juridic are un caracter exclusiv, adic nu poate fi transmis sau delegat, spre deosebire de competen, pentru c altfel s-ar pierde nsi calitatea de subiect de drept la care nu se poate renuna; - ct vreme capacitatea juridic este aptitudinea de a aciona numai n nume propriu, ca subiect, competena nepresupunnd o astfel de calitate poate fi exercitat i n numele altuia. Sarcinile, atribuiile, competena i capacitatea juridic definesc statutul propriu al autoritii publice respective. Alturat capacitii administrative organele executive pot avea i alte capaciti juridice cum sunt cele de natur civil, de dreptul muncii ceea ce le confer i calitatea de persoan juridic sau de subiect al raportului de munc de unde i competena de a ncheia contracte civile sau de munc. Nu este obligatoriu ca toate organele executive s aib n paralel i asemenea capaciti distincte, dar din moment ce o autoritate public dispune de asemenea capaciti juridice neadministrative, ea trebuie s aib n mod obligatoriu i capacitatea executiv. Situaia contrar nu este ns obligatorie, adic faptul c un organ nzestrat cu capacitate administrativ s trebuiasc s aib i capacitate civil sau de dreptul muncii, el putnd avea, de pild, doar unele elemente ale acestora (de pild, poate ncadra n anumite funcii de execuie sau nu poate desface contractul de munc, poate ncheia anumite contracte civile i pn la o anumit valoare, etc.). Personalitatea juridic a organelor administrative poate fi civil sau de drept privat (cnd au n proprietate bunuri din domeniul privat) i personalitate juridic de drept public (cnd sunt proprietare ale bunurilor domeniului public).36 Personalitatea juridic civil poate fi expres consacrat prin norme sau poate rezulta din reunirea condiiilor prevzute de legea civil, 37 respectiv organizare, patrimoniu i scop, care la nivelul autoritilor executive se realizeaz prin existena unui plan propriu de cheltuieli i dreptul de a dispune independent de creditele bugetare acordate (art. 26 lit. a din Decretul nr. 31/1954). n unele situaii speciale autoritile administrative pot reprezenta statul ca persoan juridic (n cazul bunurilor abandonate, a succesiunilor vacante), de pild, Ministerul Economiei i Finanelor, precum i organele sale teritoriale, iar la nivelul local, comunele, oraele i judeele sunt persoane juridice de drept public avnd deplin capacitate, posednd un patrimoniu i exercitndu-i autoritatea n limitele administrativ - teritoriale stabilite (art. 19 din Legea nr. 215/2001).

6. Clasificarea sarcinilor i competenelor administrative


Dup natura lor38 distingem sarcini de conducere i organizare, pe de o parte, i sarcini de prestaie, pe de alt parte. Sarcinile de conducere se realizeaz prin aciuni de organizare a
35 36

R. Ionescu, op. cit., pag. 145 i urmtoarele. Art. 4 alin. 2 din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 (abrogat) i art. 19 din Legea nr. 215/2001. 37 Decretul nr. 31/1954 privitor la persoanele fizice i persoanele juridice. 38 Al. Negoi, Drept administrativ i elemente de tiina administraiei, T.U.B., Bucureti, 1988, pag. 83 i urmtoarele. 13

executrii i executarea n concret a legilor i a altor acte constnd din emiterea de acte normative sau de prescripii n diverse domenii de interes naional sau local. Sarcinile de execuie sunt cele privitoare la satisfacerea unor nevoi sociale concrete ale unei colectiviti sau ale membrilor ei, realizate pe cale aplicativ, concret, individual, fie prin acte juridice (de pild, organizarea de servicii publice, eliberarea de autorizaii necesare efecturii diverselor activiti private, ncheierea de contracte), ori fapte juridice materiale sau operaiuni administrative (de pild, recensmntul populaiei, vaccinarea acesteia, colarizarea obligatorie prin nvmntul general), etc.; Dup sfera lor de cuprindere distingem sarcini generale i sarcini speciale.39 Sarcinile generale se grupeaz, la rndul lor, n sarcini de concepie i sarcini de direcie.40 Sarcinile de concepie vizeaz obiectivele cu caracter general de politic administrativ incluznd sarcini de informare, de prevedere, de planificare i de organizare. Activitatea de informare vizeaz cunoaterea nevoilor sociale reale care impun o anumit conduit executiv constituind baza informaional a viitoarelor decizii administrative. Informarea se realizeaz prin intermediul serviciilor de specialitate ale unei autoriti de pild, de informare, de studii, de sintez, etc. i se ntemeiaz pe diverse surse cum sunt solicitrile adresate executivului n scris sau oral (cereri, reclamaii sesizri, propuneri, etc.), pe semnalrile din presa scris i audio-vizual, pe constatrile oficiale concretizate n rapoarte i referate, pe comunicrile altor autoriti, anchete sociologice, etc.. Sarcinile de prevedere sau de prognoz vizeaz anticiparea evoluiei cerinelor sociale crora administraia va trebui s le fac fa n viitor, cum ar fi, de pild, evoluia demografic, gradul de ocupare al populaiei, fluctuaia forei de munc, fenomenul navetismului i migraiei demografice, construcia de locuine, etc. Sarcinile de planificare se refer la alocarea mijloacelor materiale i financiare, precum i a resurselor umane necesare realizrii n acord cu sarcinile de prevedere. Ele tind s concretizeze soluii n vederea realizrii obiectivelor. Sarcinile organizatorice relev rolul ordonator al administraiei, fiind numeroase i variante, viznd att realizarea cadrului instituional ct i acional al activitii executive pentru nfptuirea sarcinilor ei specifice (de exemplu, instituionalizarea minorilor abandonai). Sarcinile de direcie ale administraiei pun n eviden aciunea directoare sau aciunea de orientare a acesteia asigurndu-se unitatea de comand i de aciune executiv la cele mai diferite nivele i structuri administrative, inclusiv realizarea controlului utilizrii mijloacelor i al executrii dispoziiilor. Sarcinile speciale sau tehnice ale administraiei se circumscriu unor obiective concrete, precis determinate, la nivelul fiecrei autoriti, iar dup coninutul lor constau n sarcini economico-financiare, sociale, sanitare, cultural-educative i de instruire, de aprare, de reprezentare, iar dup aria de cuprindere sunt naionale i locale. Constituie sarcini de nivel naional, de pild, sarcinile de reprezentare a statului n exterior prin ministere (Ministerul Afacerilor Externe) i sarcini de aprare naional prin aceleai organe (Ministerul Aprrii Naionale). Sarcinile economico-financiare, sociale, culturale, de nvmnt se constituie n grupa sarcinilor de gestiune de nivel naional sau local realizate prin intermediul serviciilor publice (nvmnt, sntate, cultur cu instituiile aferente), ca i a regiilor sau companiilor naionale sau locale autonome (a transportului feroviar, telecomunicaiilor, distribuiei energiei electrice, termice, gazului metan, apei, transportului urban n comun, salubritate, etc.). n privina clasificrii competenei autoritilor administraiei publice ea se face dup diverse criterii.41
39 40

Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 55 i urmtoarele. R. Drago, Les missions de ladministration, Traite de science administrative, Paris, Mouton, 1966, pag. 239 i urmtoarele 41 R. Ionescu, op. cit., pag. 110-112; I. Iovna, op. cit., pag.123-125; A. Iorgova, op. cit., pag. 68-69; Al. Negoi, op. cit., pag. 66-68, 106-107. 14

Dup coninutul de cuprindere, sfera de ntindere incidena i durata ei, competena poate fi material, teritorial, personal i temporal. Competena material (ratione materiae) este forma de competen ce are n vedere natura raporturilor sociale intra-te n cmpul de activitate al unui organ. Aceast competen poate fi, la rndul ei, general atunci cnd autoritatea care o exercit poate decide n toate problemele eseniale ale activitii executive n ansamblul ei sau n diversele sale laturi specifice, att la nivel naional ct i la cel local, cu excluderea situaiilor n care competena s-a atribuit expres altei autoriti, sub un anumit aspect. n aceast categorie se cuprind guvernul, prefectul, consiliile locale i judeene. Competena special reprezint situaia n care organul poate aciona ntr-un mod foarte limitat pe ramur sau domeniu n probleme ale activitii executive centrale i locale riguros determinate. n aceast categorie intr ministerele, alte organe centrale ale administraiei publice, precum i serviciile deconcentrate de specialitate ale administraiei publice n teritoriu. Competena general nu trebuie neleas ca o sum aritmetic a competenelor speciale deoarece ceea ce aparine uneia nu se poate exercita de ctre cealalt, ci doar ca o rezultant sintetizatoare necesar asigurrii unei conduceri administrative generale a ntregii activiti executive n mod unitar la acelai nivel al organizrii de stat (centrale sau teritoriale). Competena teritorial (ratione loci) desemneaz limitele spaiale sau geografice n care se manifest competena material a unui organ public, n care sens distingem o competen central sau naional cuprinznd ntreg teritoriul statului i o competen local limitat la anumite poriuni din teritoriu, de regul corespunztoare unitilor administrativ-teritoriale (jude, ora, comun) sau n funcie de alte criterii (de pild, regionalele C.F.R. delimitate pe criterii interjudeene). Competena personal (ratione personae) este determinat de calitatea persoanei sau a subiectului de drept n funcie de care se declaneaz incidena aciunii normei i a autoritii (cetean sau strin, major sau minor, civil sau militar, etc.). Astfel, de pild, n materia sanciunilor contravenionale calitatea de militar n termen42 este hotrtoare n modul de aplicare a sanciunii care nu se dispune de organul administrativ competent, procesul-verbal constatator fiind trimis comandantului unitii din care face parte contravenientul, spre a i se aplica, dac procesul verbal este ntemeiat, msuri disciplinare. Competena temporal (ratione temporis) desemneaz limitele n timp ntre care o autoritate i desfoar activitatea. n acest sens competena este permanent atunci cnd nu se stabilesc asemenea limite, cazul majoritii organelor executive, i temporar cnd exist asemenea limite fixate n activitatea unui organ. Competena temporar nu se confund cu organele temporare i nici cu actele temporare. n acest sens o autoritate cu activitate permanent poate primi i competene temporare. Exist i organe administrative temporare, anume create pentru soluionarea unor sarcini provizorii, care au ntotdeauna o competen numai temporar, cum ar fi de pild, cazul co-misiilor locale constituite n scopul stabilirii dreptului de proprietate n materie funciar,43 ori diversele comisii de recensmnt sau cele n materie electoral, care-i nceteaz activitatea la realizarea sarcinilor pentru care au fost nfiinate ori la data fixat prin lege. Actele administrative normative cu caracter temporar produc efecte limitate n timp pn la intervalul de timp sau data prevzut de ele sau de actul superior ori pn la ncetarea consecinelor evenimentelor care le-au determinat adoptarea (calamiti naturale, de pild) dup care i nceteaz efectele ieind din vigoare. Aceste acte pot fi emise att de organe cu activitate permanent ct i de organe cu caracter temporar (de pild, diverse comandamente constituite pe plan local n situaii de calamiti). Precizm c aciunea n timp a unui act normativ nu este determinat de caracterul permanent sau temporar al competenei autoritii care l-a emis, deoarece manifestarea de voin odat produs are o existen independent de autorul ei, fie el i organ temporar. De aceea este
42 43

Art.44 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor. Art.11 din Legea fondului funciar nr.18/1991 (republicat), n redactarea sa iniial. 15

posibil ca un act temporar s fie emis de o autoritate permanent dup cum un act stabil44 s provin de la un organ tempo-rar. O situaie special se ridic n cazul autoritilor administrative alese (primari, consilii locale) sau desemnate (guvern) cnd nu se pune ns problema competenei temporare a organului, ci doar a limitrii n timp a mandatului pentru care au fost alei membrii ce l compun. Dup caracterul i principiile care i stau la baz competena autoritilor administrative poate fi contencioas sau jurisdicional, cnd ea soluioneaz un conflict dedus judecii sale emind un act jurisdicional avnd stabilitatea unei hotrri judectoreti, i competen nejurisdicional sau necontencioas sau de administraie activ lipsit de aceast trstur i limitat la organizarea aplicrii legii. Legea cadru a descentralizrii nr. 195/2006, mai distinge ntre competene exclusive, delegate i partajate (paralele sau concurente).

Capitolul 2 Sistemul i structura autoritilor administraiei publice


1. Noiunea sistemului autoritilor administraiei publice
Prin sistem nelegem un ansamblu coerent de elemente reunite i aflate n relaii de interdependen. Prin structura unui sistem desemnm modul de organizare sau de dispunere intern a elementelor componente ale sistemului. Sistemul autoritilor publice reprezint ansamblul formelor organizatorice prin care se manifest sau se exteriorizeaz puterea public, aflate ntr-o strns unitate i relaii de interdependen determinate de modul de exercitare al acestei puteri. ntre organele statului exist i deosebiri determinate de forma specific n care contribuie la realizarea puterii publice, motiv pentru care ele se grupeaz dup forma fundamental sau funcia esenial pe care o desfoar n subsisteme distincte i anume legislativ, executiv i judectoresc, numite i puteri. Privit n mod distinct sistemul puterii executive sau al administraiei publice se prezint ca o grupare ce nfptuiete activitatea executiv n mod unitar prin raporturile ierarhice n care se afl autoritile componente unele fa de altele avnd n frunte guvernul, organ suprem. Aceste autoriti sunt elemente structurale ale ntregului a crui unitate este asigurat i de trsturile lor comune reieite din modul de alctuire, funcionare i atribuii, precum i din activitile desfurate. Relaiile ierarhice exprim legtura dintre formele de organizare a puterii, respectiv dintre organele ce compun sistemul administrativ. Relaiile au caracter ierarhic datorit nivelelor de competen material i teritorial diferit a respectivelor autoriti ceea ce le deosebete pe plan vertical pe cele asemntoare i pe plan orizontal pe cele diferite. Dup poziia unui organ fa de altul n cadrul relaiei ierarhice distingem relaii de supraordonare i relaii de subordonare. Relaiile de supraordonare definesc poziia specific a unui organ superior fa de altul inferior prin puterile conferite n cadrul aceluiai sistem. Relaiile de subordonare exprim poziia i legturile n care se afl un organ ierarhic inferior dependent fa de un organ ierarhic superior. Aprecierea poziiei unui organ n raport de altul depinde de sistemul de referin utilizat. Astfel, de pild, un organ judeean dei poate fi ierarhic supraordonat fa de unul municipal, poate fi subordonat unui organ central care i este ierarhic superior. n general, cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai nalt a organizrii sistemului administrativ cu att crete numrul organelor

44

Este cazul adeverinelor privind dreptul de proprietate funciar eliberate de comisiile prevzute de Legea nr.18/1991, modificat prin Legea nr.1/2000 16

supra i subordonate, iar cu ct ne aflm pe o treapt ierarhic mai joas numrul organelor subordonate scade. Existena ierarhiei administrative n care se cuprind autoriti supra i subordonate, centrale i locale, de conducere i de execuie, exprim caracterul nu numai unitar dar i centralizat al organizrii de stat n general, a celei administrative n special, n care relaiile ierarhice se stabilesc (direct sau indirect) din treapt n treapt asigurnd omogenitatea puterii executive ca sistem i aciune. Ceea ce asigur existena i desfurarea omogen a relaiilor ierarhice este att unitatea ct i diferena, n aceast unitate, a competenei materiale i a celei teritoriale a respectivelor autoriti.45 ntr-adevr, dou organe avnd aceeai competen material (un minister i organul su din teritoriu), dar o competen teritorial diferit n sensul c una o subsumeaz pe cealalt de pild, una naional i alta local, se vor afla n raporturi ierarhice. Pe de alt parte, un organ de acelai nivel teritorial, avnd o competen material mai larg, de pild, general, apare supraordonat fa de un alt organ de nivel teritorial similar, dar avnd o competen material mai ngust, special (de exemplu, guvernul n raport de ministere). Sub aspectul competenei materiale distingem competena general i competena special, prima avnd o sfer mai larg de cuprindere dect cea de a doua pe care o subsumeaz, i de regul, o subordoneaz, iar sub aspectul competenei teritoriale se constituie dou nivele, unul central sau naional i altul teritorial sau local subsumat celui dinti, iar cel din urm nivel cunoscnd, la rndul su, n cazul rii noastre, corespunztor organizrii administrativ-teritoriale, dou trepte ierarhice i anume treapta judeean (a municipiului Bucureti) i treapta localitilor centre administrative, respectiv municipiile (i sectoarele municipiului Bucureti), oraele i comunele. Rezult c, n principiu, la identitatea de competen teritorial diferenierile de competen material stau la baza raporturilor ierarhice, n timp ce n cazul similitudinii de competen material distinciile de competen teritorial determin aceleai raporturi.

2. Supraordonarea i subordonarea ierarhic administrativ


Supra i subordonarea desemneaz raporturile dintre dou organe n temeiul crora unul dintre ele, aflat pe o poziie superioar ntr-un sistem, are anumite drepturi decurgnd din aceasta fa de organul aflat pe o treapt inferioar i care are anumite obligaii fa de organul superior tocmai datorit poziiei n care se afl.46 Raporturile ierarhice administrative opereaz ntre autoritile executive deoarece aceasta nu se subordoneaz altor categorii de organe ale statului. Coninutul acestor raporturi este format din dreptul de a conduce, de a ndruma, de a coordona i de a controla activitatea organului subordonat care, la rndul su, are obligaiile corelative de a ndeplinii dispoziiile organului supraordonat decurgnd din aceste drepturi i n faa cruia este rspunztor.47 Dup unele opinii n coninutul acestor raporturi ierarhice mai intr i dreptul de a nfiina i de a organiza autoriti subordonate.48 Obiectul acestor raporturi l reprezint conduita prilor organe publice corespunztoare drepturilor i obligaiilor ce le revin. Dreptul de a nfiina i organiza autoriti sau organe este expresia cea mai deplin a raporturilor de subordonare deoarece autorul acestei aciuni devine ierarhic superior celeilalte pri, dar o asemenea atribuie este conferit n mod cu totul excepional, limitativ i expres executivului, ntruct, de regul, nsi crearea autoritilor administrative are loc prin lege. Cu toate acestea, Guvernul poate nfiina, potrivit legii,49 diferite organe centrale de specialitate ce funcioneaz pe lng el, altele dect ministerele. Mult mai frecvent este atributul executivului de organiza autoriti subordonate,50 determinndu-le structura, unele atribuii, raporturile cu alte autoriti, prin norme de
45 46

R. Ionescu, op. cit., pag. 122. M. Anghene, Sistemul organelor administrative n lumina prevederilor Constituiei, n Revista Romn de Drept, nr. 4/1967, pag. 15 47 Dicionar de drept constituional administrativ, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 259. 48 I. Iovna, op. cit., pag. 106. 49 Art. 11 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor. 50 De pild, Hotrrea Guvernului nr. 983/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Mediului (abrogat). 17

detaliere a reglementrilor legislative. n acelai atribut se cuprind i alte prerogative cum ar fi, de pild, numi-rea conductorilor sau efilor organelor subordonate i a structurilor lor interne, aprobarea regulamentelor de organizare i funcionare a acestora, etc.51 Dreptul de a conduce, ndruma i coordona autoritile subordonate este o alt component derivnd din raporturile ierarhice. Dreptul de conducere reprezint acea facultate conferit unui organ ierarhic superior n temeiul cruia el poate emite acte obligatorii pentru autoritatea subordonat i pe care aceasta din urm trebuie s le ndeplineasc, verificnd executarea msurilor dispuse, ceea ce asigur unitatea de aciune a sistemului. Aadar, dreptul de conducere include dreptul de decizie, de ndrumare, de coordonare i de control, n ordinea descrescnd a puterilor conferite, fiecare dintre aceste atribute mai puin dreptul de decizie, care este chintesena conducerii putnd subzista independent i n afara raporturilor ierarhice, putnd fi ncredinate, n mod distinct, i altor autoriti executive nesupraordonate fa de organul cu privire la care ele se exercit. De aceea este de fcut meniunea c din dreptul de conducere ierarhic decurg toate celelalte drepturi mai reduse ca i prerogative ce formeaz coninutul raporturilor ierarhice, chiar dac o lege de organizare i funcionare nu le-ar mai enumera. Pe ct vreme aceleai drepturi pentru a fi exercitate de alte autoriti neaflate n raporturi ierarhice cu organele fa de care le-ar manifesta vor trebui ncredinate ntotdeauna expres i limitativ conferite (de pild, unor inspecii i inspectoare). n legtur cu dreptul de ndrumare a organelor inferioare menionm:52 1. Cu privire la sfera atribuional a organului subordonat, vizat de exerciiul acestui drept, se impune precizarea c ndrumrile pot fi date n legtur cu toate aspectele activitii autoritii inferioare, comparativ cu atributul de ndrumare ce poate fi conferit altei autoriti executive neierarhice n raport cu organul de ndrumat i care vizeaz numai anumite aspecte strict determinate, aa cum este cazul unor inspecii i inspectorate, grzi care, de pild, pot da, n urma verificrii, ndrumri obligatorii de urmat n activitatea organului controlat (n materie financiar, sanitar-veterinar, de protecie a muncii, etc.). 2. ndrumarea se realizeaz pe calea emiterii indicaiilor sau ndrumrilor operative curente cu privire la modul n care organul subordonat trebuie s-i ndeplineasc atribuiile, fie prin intermediul unor reguli generale ce vizeaz competena acestuia din urm (de pild, precizri sau interpretri privind dispoziiile i modul lor de aplicare n materie), ct i pentru cazuri concrete deduse spre rezolvare autoritii sau funcionarului din subordine i fa de care organul sau funcionarul superior sesizat sau din oficiu i exprim punctul de vedere sau opinia. ndrumarea operativ curent i ndatorirea realizrii ei nu este identic cu obligativitatea respectrii normelor juridice cu for superioar deoarece acest din urm aspect nu deriv din raportul de subordonare. ntr-adevr, organele executive sunt inute s respecte i s realizeze i prevederile juridice ale actelor altor organe fa de care nu se afl n raporturi ierarhice, dar a cror competen vizeaz relaiile sociale, din domenii sau ramuri de activitate, avnd tangen i cu atribuiile unor organe din sisteme diferite. Aa, de pild, normele metodologice de elaborare i de execuie a bugetelor locale stabilite de Ministerul Economiei i Finanelor53 trebuie respectate de toate autoritile executive a cror activitate are tangen cu realizarea i ntrebuinarea fondurilor bneti publice, indiferent de competena lor material prin care se includ sau nu n sistemul financiar-bancar sau de cea teritorial (de nivel naional, central sau de nivel local, teritorial) i nu numai de ctre organele financiar-bancare din teritoriu subordonate acestui minister. n mod similar, normele Ministerului Sntii i Familiei viznd igiena i salubritatea locurilor de munc trebuie respectate i aplicate de ctre toate autoritile administrative, nu numai de cele fcnd parte din reeaua sanitar.

51

De pild, consiliul local aprob regulamente de organizare i funcionare a serviciilor publice (art. 38/2 lit. e din Legea nr. 215/2001). 52 I. Iovna, op. cit., pag 107 i urmtoarele. 53 Art. 56 alin. 2 din Legea privind finanele publice nr. 10/1991 (abrogat) 18

3. Se pune problema limitelor n i pn la care dreptul de ndrumare se poate exercita, ntruct exerciiul su derivnd din coninutul raporturilor de subordonare este totui limitat de independena operativ de care trebuie cel puin s dispun un organ executiv, ca subiect distinct de drept, ceea ce nseamn c organul superior dei poate interveni n activitatea celui inferior, totui, de regul, nu poate s-l substituie i s-l nlocuiasc pe acesta din urm n atribuiile sale. De la acest principiu exist unele excepii.54 - posibilitatea normativ a organului superior de a abroga acte de reglementare cu for juridic inferioar i, eventual, de a le nlocui cu propriile reguli. n cadrul raporturilor de subordonare operaiunea desfiinrii unui act emis de ctre o autoritate subordonat (adic lipsirea lui de efecte juridice obligatorii garantate de constrngerea public) poate viza i acte individuale ntr-o gam larg prin intermediul suspendrii (ca desfiinare temporar) sau a anulrii ori revocrii (ca desfiinare definitiv a actului juridic). - situaia n care organul superior are dreptul, conferit prin lege, de a exercita o anumit atribuie comun att lui ct i organului subordonat, ea nefiind numai de competena exclusiv a acestuia din urm. n asemenea cazuri i pentru situaii individuale, concrete, autoritatea superioar va putea modifica i chiar nlocui cu propriul act prin care d o anumit rezolvare cazului respectiv. Asemenea situaii se pot ivi frecvent prin controlul ierarhic, prin exercitarea cilor administrative de atac sau a recursului ierarhic cnd la nivel superior se d o anumit soluie pe care n mod obinuit o putea emite i autoritatea a crei msur sau act au fost contestate, de pild pentru c au vtmat drepturi legal recunoscute, pe calea reclamaiei.55 - se pune problema rspunderii juridice n cazul msurilor dispuse n urma ndrumrii ierarhice, dac prin ele s-au produs vtmri ale drepturilor legal recunoscute persoanelor. Astfel, actul normativ, inclusiv cel interpretativ prin care un organ superior i exprim un punct de vedere cu privire la aplicare unei dispoziii legale nu constituie un act susceptibil de cenzurare judiciar pe cale contenciosului administrativ.56 Dimpotriv, n cazul aciunii judiciare ndreptate mpotriva unui act administrativ individual care a vtmat un drept aceasta va putea fi formulat i mpotriva funcionarului autoritii prte care a elaborat actul, dac se solicit despgubiri, iar persoana astfel acionat poate chema n garanie pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui legalitate este supus judecii.57 Dreptul de control general este un atribut conferit n cadrul raporturilor ierarhice asupra activitii organelor inferioare ceea ce presupune posibilitatea lurii de msuri eficiente pentru eliminarea oricrei deficiene constatate, inclusiv suspendarea sau anularea msurilor ilegale, mai ales a celor juridice, ct i dreptul de a sanciona pn la eliberarea din funcie a celor vinovai de abatere. Caracterul general al controlului denot cuprinderea n verificare a tuturor formelor concrete de activitate subordonat (acte i fapte juridice i nejuridice), att sub aspectul legalitii ct i al oportunitii, precum i, dup caz, a eficienei social-economice. Dreptul de control general, fiind un rezultat al raporturilor ierarhice, nu exclude ci, dimpotriv, presupune i verificri limitate sau forme speciale cu un obiect determinat, fr s trebuiasc o consacrare legal expres a acestora. Astfel, respectivele verificri se disting de atributul de control special conferit anumitor organe specializate, de genul organe-lor cu rol coordonator ntr-un domeniu sau ramur de activitate ori a inspeciilor specializate, neaflate n raporturi ierarhice cu subiectele verificate. n aceast situaie activitatea de control se desfoar asupra autoritii verificate numai prin prisma specializrii competenei, cu excluderea altor aspecte, i numai n baza prevederilor legale exprese. De aceea, ca n exemplele precizate, autoritile sanitare nu pot controla, n afara sistemului lor, respectarea
54 55

I. Iovna, op. cit., pag. 108 De pild, cel vtmat n drepturile sale recunoscute lege nainte de a se adresa justiiei cu o cerere de chemare n judecat a autoritii executive emitente a actului administrativ care l-a lezat, va trebui s introduc o reclamaie la acel organ sau cel ierarhic superior acestuia i numai dac nu este mulumit de soluia dat va putea declana litigiul judiciar (art. 5 alin. 1, 2 i 3 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990). 56 Decizia nr. 2129/1979 a Tribunalului Suprem Secia civil n Culegere de decizii pe anul 1979, pag.305. 57 Art. 13 din Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 19

metodologiei financiare, iar organele financiar-bancare nu pot verifica tot n exteriorul lor respectarea normelor igienico-sanitare i de salubritate.

3. Dubla subordonare a unor autoriti administrative


Subordonarea administrativ poate fi deplin i limitat. Este deplin atunci cnd se realizeaz att organic ct i funcional. Subordonarea organic are un coninut larg decurgnd din dreptul organului superior sau pe lng care funcioneaz autoritatea subordonat de a o organiza sub aspectul condu-cerii, de a o finana i de a-i coordona activitatea, expresie a dependenei ierarhice. Subordonarea funcional este mai limitat i are, de regul, n vedere doar simpla coordonare a activitii organului din subordine fa de care se exercit drepturi limitate. Aceast din urm subordonare poate fi atribuit separat unui organ conferind anumite drepturi, n vreme ce subordonrii organice exercitate n paralel i se recunosc drepturi mai extinse (astfel, serviciile publice deconcentrate judeene se subordoneaz organic i funcional fa de minister i numai funcional fa de prefect). Dup modul de exercitare subordonarea poate fi direct, atunci cnd ntre cele dou pri ale raportului ierarhic nu se interpune nici o treapt intermediar (de pild, guvern-minister, guvernperfect) i subordonare indirect, cnd ntre acestea se interpun una sau mai multe trepte ierarhice ceea ce mijlocete relaia ierarhic (de pild, minister organ teritorial judeean i organ municipal). Dup numrul subordonrilor, avem subordonare unic i subordonare multipl (dubl, tripl, etc.). Dup felul sau natura autoritii fa de care opereaz subordonarea aceasta poate fi exclusiv, respectiv fa de o singur autoritate sau de un singur sistem i subordonare neexclusiv sau mixt, fa de mai multe autoriti, de regul, diferite ca i competen material sau teritorial (de pild, organic fa de una i funcional fa de alta, de exemplu, serviciul public judeean, fa de propriul minister i fa de prefect). Dup poziia subordonrii distingem subordonarea orizontal, de regul, fa de o autoritate de la acelai nivel teritorial (de pild, guvern-minister) i vertical, ntre competene teritoriale diferite, dar materiale asemntoare (de pild, organ central i serviciul teritorial sau organ local specializat). Desigur, toate aceste criterii se pot combina ntre ele dat fiind diferena dintre acestea i finalitatea urmrit. Astfel, de pild, ministerul se subordoneaz organic, direct, unic, exclusiv i orizontal fa de guvern. De asemenea, felul subordonrii influeneaz coninutul raporturilor de subordonare. Aa, de exemplu, subordonarea vertical d expresie conducerii centralizate a statului asigurnd unitatea de comand i de aciune a sistemului n ntregul su, de la primul la ultimul organ, pe cnd cea orizontal asigur doar unitatea la un anumit nivel sau profil teritorial, marcnd latura descentralizatoare a sistemului. n sfrit, avnd n vedere modalitatea direct sau indirect a subordonrii constatm c cu ct urcm pe treptele ierarhiei administrative prevaleaz aciunile (actele) de condu-cere i organizare, mai ales pe cale normativ, n timp ce pe treptele inferioare predomin activitile de execuie cu caracter concret realizate prin acte individuale i fapte materiale nejuridice. Dup lrgimea atribuiilor proprii conferite distingem o subordonare centralizat (n formele ei strict centralizate i deconcentrate) i subordonarea necentralizat (n formele ei descentralizate). n administraia public romneasc se mai cunotea i aa-numita dubl subordonare,58 n conformitate cu autoritile sau organele de specialitate locale ale administraiei se subordonau consiliilor locale sau judeene, ct i ministerelor i celorlalte organe centrale de specialitate ale administraiei publice,59 sau cazul Direciilor pentru cultur, culte i patrimoniu ale judeelor i
58

Dubla subordonare a organelor locale de specialitate era prevzut de art. 82 din Legea de organizare i funcionare a consiliilor populare nr. 57/1968, abrogat. 20

municipiului Bucureti, aflate n subordinea prefecturilor, apoi a consiliilor judeene i Ministerul Culturii i a Cultelor.60 La ora actual pe plan local funcioneaz consiliile locale i judeene, iar prefectul numit de Guvern este reprezentantul acestuia din urm avnd atributul de conducere i supraveghere a serviciilor publice ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale.61 n aceste condiii i innd cont de faptul c majoritatea ministerelor au n subordine exclusiv autoritile similare din teritoriu (finane, 62 nvmnt, sntate, etc.), noiunea de organ local de specialitate al administraiei publice a fost eliminat. Singura dubl subordonare teritorial existent opereaz fa de serviciile publice deconcentrate aflate n subordinea ministerelor de specialitate i a prefectului care le conduce (art. 133/1 din Legea nr. 215/2001). Conform legii cadru a descentralizrii nr. 195/2006, n perspectiva imediat o serie de instituii de nvmnt, cultur, sntate, etc, vor trece treptat n subordine local, a consiliilor locale sau judeene.

4. Structura autoritilor administrative


Sistemul autoritilor administraiei publice este un ansamblu unitar avnd o structur determinat, respectiv orga-ne executive, ca elemente distincte, alctuite, la rndul lor, din structuri menite a le permite funcionarea i ndeplinirea atribuiilor. n studiul nostru intereseaz aceste structuri, respectiv compartimentele structurale interne. Probleme de structur nu se ridic n cazul autoritilor sau mai bine spus a funciilor unipersonale, compuse sau exercitate de ctre o singur persoan (ministru, prefect, primar) chiar dac reprezint organul sau funcia de conducere i care poate emite acte juridice n nume propriu, cu efecte interne sau n afara organului condus, inclusiv pe plan normativ. n acest sens distingem n mod net ntre organul unipersonal de conducere i funcia exercitat fa de aparatul sau organul ori autoritatea subordonat i cu privire la care opereaz anumite atribuii ale celui care conduce, dup cum i cea dinti are atribuii i competene distincte (de exemplu, ministru-minister, prefect-prefectur, primar-primrie, etc.). Cele mai multe autoriti executive sunt ns alctuite din mai multe persoane constituind o colectivitate organizat n mod unitar i care prin ansamblul ei, ct i prin modul de alctuire, definete organizarea sau structura instituiei, funcio-narea ei i modul de ndeplinire a atribuiilor ce i revin. Compartimentul organizatoric al unei autoriti administrative reprezint unitatea structural alctuit din una sau mai multe persoane aflat sub unic conducere i care, n ansamblul su, exercit cu titlu permanent sau temporar atribuii de natur omogen,63 interesnd funcionarea i reali-zarea activitilor autoritii din care face parte. Aceast unitate structural sau compartiment are o serie de trsturi: - se poate compune dintr-o singur persoan (de pild, oficiul juridic are un jurisconsult sau un consilier juridic) ori din mai multe (de pild, serviciul sau direcia). - fiecare din persoanele ce l compun se afl ntr-o relaie ierarhic de subordonare direct cu un ef ierarhic (de birou, oficiu, etc.) ca organ de conducere unipersonal sau colegial.64 - compartimentele exercit atribuii de natur omogen, adic apropiate, nvecinate sau comune, ceea ce determin, de altfel, nsi reunirea lor n cadrul aceleiai componente structural organizatorice. Aceste atribuii sunt fie necesare asigurrii funcionrii autoritii respective (n
59

Art. 9 din Decretul-Lege nr. 8/1990 privind organizarea i funcionarea organelor locale ale administraiei de stat (abrogat prin Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 i Legea nr. 5/1990). 60 Art. 2 din Decretul nr. 101/1990 privind nfiinarea inspectoratelor pentru cultur ale judeelor i municipiului Bucureti. 61 Art. 26/1 din Legea administraiei publice locale nr. 215/2001. 62 Art. 12 (1) din Hotrrea Guvernului nr. 978/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor. 63 A se vedea C. Hido, Proiectarea structurilor organizaionale, Editura Politic, Bucureti, 1974, pag.74. 64 Astfel, n cadrul Ministerului Administraiei i Internelor unele departamente i direcii au organizate consilii militare ca organe consultative ale comandanilor (art. 16 din Legea nr. 40/1990). 21

cazul compartimentelor funcionale, de pild, cele de administraie, personal, salarizare, financiar, etc) sau ndeplinirii sarcinilor i competenelor proprii (n cazul compartimentelor de specialitate care difer de la organ la organ) manifestndu-se mai ales n exteriorul organului, n relaiile cu terii. - structurile interne dei dispun de competene proprii n realizarea atribuiilor ce le revin nu au, de regul, capacitate juridic proprie deoarece nu pot intra n raporturi juridice directe cu alte subiecte de drept, calitate ce revine numai autoritii din care fac parte, reprezentat de conducerea sa. - n funcie de genul de relaii stabilite ntre persoanele ce compun compartimentele i conductor, n sensul c acestea sunt directe sau indirecte, distingem compartimente simple i compartimente complexe.65 Compartimentul simplu sau elementar este acea unitate structural intern n care ntre conductorul ei i celelalte persoane componente nu se mai interpune alt subiect. De pild, biroul este compartimentul elementar de baz i cea mai mic diviziune structural n cadrul creia eful de birou este singurul care dispune de autoritatea direct asupra subordonailor neexistnd o alt autoritate n acelai sens. Compartimentul complex reprezint o reunire de compartimente elementare sau chiar complexe supuse aceleiai autoriti ierarhice unice. Aceast autoritate are n subordine ierarhic direct pe efii diviziunilor interne de cea mai mare complexitate aflai n subordinea efilor nemijlocit subordonai conductorului autoritii respective. n structura autoritilor administrative distingem biroul, serviciul i direcia, iar n cazul celor centrale (ministere) se mai adaug direcia general i departamentul care au, de regul, urmtoarele caracteristici i anume: - birourile se organizeaz pentru ndeplinirea unei activiti omogene care impune o delimitare organizatoric minimal distinct; - serviciul se organizeaz pentru ndeplinirea unor activiti omogene sau pentru mai multe activiti complementare pentru care se cere o conducere unitar; - direcia cuprinde mai multe servicii ori birouri care desfoar activiti ce necesit o coordonare; - direcia general se organizeaz pentru delimitarea unui grup de activiti ce reprezint un domeniu sau un sector de activitate; - departamentul se organizeaz n scopul desfurrii unor activiti care sintetizeaz funcii ale mai multor compartimente inferioare sau care vizeaz coordonarea i orientarea lor de manier global. Fiecare compartiment superior are n compunerea sa structuri inferioare sau mai simple (de pild, departamentul le poate cuprinde pe toate), dintre care unele pot funciona independent n sensul c se subordoneaz direct unei alte structuri, mai precis conducerii acesteia, dect celei imediat superioare. De pild, dei directorul direciei are n subordine efii serviciilor componente, iar acetia pe efii de birou, totui un birou se poate subordona direct directorului de direcie (mai ales dac are atribuii de control). Reglementrile legale stabilesc dimensiunea numeric a personalului care compune un compartiment sub aspectul unui minim pentru fiecare (de pild, 6 pentru birou, 8 pentru servicii, 20 pentru direcie), raportul dintre personalul de conducere i cel de execuie, i chiar crearea de structuri atipice (de pild, oficiul, inspecia) ori n afara autoritii, n teritoriu sau chiar n strintate, toate n funcie de specificul atribuiilor revenind acelui organ, de raporturile sale cu altele. n cazul organelor administrative cu mai multe compartimente complexe prin sistemul delegrilor interne succesive de autoritate se stabilesc relaii sau linii ierarhice ntre conductorii anumitor compartimente. De pild, n cadrul unui minister, de la ministru, secretarul sau subsecretarul de stat ce conduce departamentul la directorul general al direciei generale, continund cu eful de serviciu i terminnd cu eful de birou. Cum ntr-un organism complex se
65

C. Hido, op. cit., pag. 116. 22

stabilesc mai multe linii ierarhice, conductorii compartimentelor de aceeai mrime i avnd acelai grad de subordonare fa de condu-cerea autoritii administrative n ansamblul ei, se vor afla la acelai nivel ierarhic. De pild, efii tuturor departamentelor din cadrul unui minister se afl la acelai nivel ierarhic fa de ministru sau efii de birou fa de eful de serviciu. Nivelul ierarhic al unui conductor de compartiment i deci al compartimentului, dei este identic cu cel al structurilor similare (de pild, serviciile ntre ele i fa de birouri) se pot situa pe aceeai linie ierarhic cu al altor compartimente sau diviziuni diferite, mai mici sau mai mari dac exist aceeai poziie de subordonare direct sau pe acelai plan (nivel ierarhic). Aa, de pild, eful unei direcii generale independente poate fi pe acelai plan ierarhic fa de ministru cu eful departamentului din aceeai autoritate executiv, dei, n mod obinuit, direcia ntr n compunerea departamentului. Structura organului administrativ i a legturilor ierarhice (directe i indirecte orizontale i verticale, organice i funcionale) sunt reprezentate grafic prin organigram. Aceasta reflect locul, pe care fiecare persoan i postul pe care-l ocup, l dein n ierarhia administrativ, corespunztor atribuiilor pe care le are n structura n care i desfoar activitatea. 66 Organigrama este o reflectare grafic a structurii i posturilor din organul administrativ. A se vedea anexele 1-7. Funcionarul din organele administrative ndeplinete o funcie public, adic un complex de drepturi i obligaii cu care este nvestit n vederea ndeplinirii atribuiilor organului din care face parte. Totalitatea funciilor dintr-un organ executiv, corespunztoare structurii sale organizatorice (organigramei), reprezint statul de funcii al autoritii respective n care se reflect numrul efectiv al persoanelor care pot funciona pe posturile existente. Cnd sunt nominalizate i persoanele care ocup efectiv posturile respective avem statul de personal. Atunci cnd aceast schem reflect i retribuia personalului suntem n prezena statului de salarii (sau de plat). Descrierea fiecrui post sau funcii, a cerinelor pe care trebuie s le ndeplineasc persoana care-l ocup, ct i a atribuiilor care-i revin se face prin fia postului ce confer titularului su i cunoaterea locului n cadrul compartimentului su de activitate precum i a legturilor sale ierarhice directe i indirecte. Aceast fi este o reflectare particularizat a prevederilor cuprinse n regulamentul de organizare i funcionare a autoritii respective i care, la rndul su este o ilustrare normativ a structurii organizatorice i atribuionale, precum i acelei relaionale interne fiind un act administrativ intern esenial pentru buna funcionare i organizare a autoritii executive.

5. Clasificarea organelor i structurilor administrative


Dup criteriul competenei materiale67 organele executive se clasific n organe cu competen general i organe cu competen special. Cele cu competen general se caracterizeaz prin atribuii viznd ansamblul activitii executive, n toate ramurile i domeniile, de la respectivul nivel teritorial, categorie n care intr guvernul, la nivel naional, consiliile locale (judeene, municipale, oreneti i comunale), prefecii de jude i primarii de localiti. Organele cu competen special sau organele de specialitate ale administraiei publice sunt acele autoriti ale cror atribuii sunt limitate la o singur ramur sau domeniu de activitate. n categoria lor intr ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice (de pild, Banca Naional, Comisia Naional de Statistic), purtnd diferite denumiri, precum i organele n teritoriu ale acestora, inclusiv serviciile deconcentrate de specialitate. La rndul lor, organele de specialitate se clasific n organe de ramur i organe de domeniu. Distincia dintre ele const n faptul c primele conduc activitatea dintr-un sector executiv deosebit de limitat, n vreme ce ultimele au atribuii n mai multe ramuri sau atribuii tangente cu sfera de aciune a mai multor organe. n organele de ramur se cuprind, de regul, ministerele i organele subordonate lor, iar n a doua o mare diversitate de organe, de regul, neministeriale (de pild, Serviciul Romn de Informaii).
66 67

C. Hido, op. cit., pag 79. I. Iovna, op.cit., pag. 114. 23

Organele de domeniu pot fi, la rndul lor, organe de sintez de coordonare i de control. Aceast clasificare are mai multe consecine: - organele cu competen special se subordoneaz, de regul, celor cu competen general de la acelai nivel teritorial, acestea din urm exercitnd conducerea coordonarea, ndrumarea i controlul celor dinti. - organele cu competen general pot, n principiu, hotr n probleme de competen special, de ramur sau de domeniu, n vreme ce autoritile cu competen limitat nu pot proceda la fel. - dei ntre organele de ramur i cele de domeniu nu exist raporturi ierarhice, totui primele sunt legal obligate s prezinte ultimelor situaii i date necesare activitilor de sintez, coordonare i control. Dup competena lor teritorial organele administraiei publice se clasific n organe centrale i organe locale, respectiv dup modul cum i exercit atribuiile la nivelul ntregii ri sau la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. n prima categorie intr guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administraiei publice, iar n cea de a doua consiliile locale, organele locale de specialitate ale administraiei de stat (de pild, aa erau direciile judeene de cultur) sau organele n teritoriu ale autoritilor administraiei centrale de specialitate purtnd diverse denumiri (Inspectoratul colar judeean, direcia judeean a finanelor publice) constituite la anumite nivele ale organizrii administrativ-teritoriale, denumite servicii publice deconcentrate precum i organe ce nu reflect aceast organizare fiind constituite, de pild, interjudeean (Regionale C.F.R., organele de gospodrire a apelor constituite pe bazine hidrografice, etc.) sau pe alte criterii (militare). Consecinele acestei clasificri sunt dou: - autoritile centrale au n subordine, potrivit competenei lor materiale, organele locale sau cele din teritoriu pe care le conduc, ndrum i controleaz, dup cum i organele de nivel superior al organizrii administrativ-teritoriale exercit aceleai atribuii fa de nivelul ierarhic inferioare din unitile administrative. - organele superioare pot hotr n probleme de competena organelor subordonate, n timp ce acestea din urm nu au o asemenea atribuie n raport cu primele. Dup durata funcionrii distingem organe permanente, cazul majoritii, i organe temporare, diverse comisii create pentru situaii determinate (calamiti, recensmnt, alegeri, mproprietrire funciar) cu existen limitat n timp. Dup modul de compunere distingem organe unipersonale, alctuite dintr-o singur persoan, i organe colegiale alctuite din mai multe persoane (de pild, prefectul i primarul, guvernul i consiliul local). Dup modul lor de conducere distingem organe cu conducere unipersonal (ministerele), organe cu conducere colegial, n care doar o parte a personalului alctuiete conducerea (este cazul autoritilor executive avnd un consiliu sau colegiu ca organ deliberativ) i organe colegiale de conducere (unde ntreaga autoritate o exercit plenul organului, de pild guvernul, consiliile locale). Dup natura activitii desfurate se disting autoriti de administraie activ, nejurisdicional, i autoriti administrative jurisdicionale care soluioneaz litigii derivnd din nclcarea legii adoptnd acte juridice definitive sau stabile (de pild, comisiile judeene de reconstituire a dreptului de proprietate funciar). Dup plenitudinea puterilor conferite avem organe cu competen deplin, decizional, i organe cu competen auxiliar, ajuttoare. Primele pot emite acte juridice, iar ultimele desfoar activiti de pregtire a emiterii, de punere n executare i de control a realizrii actelor juridice, funcionnd n cadrul sau pe lng autoritile cu competen deplin. Dup modul de exercitare a competenei distingem organe cu competen proprie sau exclusiv i organe cu competen delegat sau ncredinat, primele exercitndu-i competena n nume propriu, iar ultimele n numele altei autoriti care le-o confer sau le-o retrage dup necesiti.
24

Dup alte criterii de clasificare, autoritile executive se pot grupa: n funcie de poziia lor n ierarhia administrativ n care sens distingem organe superioare ierarhic i inferioare ierarhic; dup puterea deinut, organe de decizie i de execuie; dup modul de constituire avem organe alese i numite; dup calitatea persoanelor ce le compun se disting organe civile i militare, etc. n privina clasificrii structurilor administrative i ea se realizeaz dup numeroase i variate criterii. Un criteriu utilizat n tiina administraiei este cel al naturii i rspndirii (diseminrii) structurilor n care sens distingem structura funcional i structura teritorial a administraiei,68 ceea ce ar corespunde, n linii mari, criteriul competenei materiale i celei teritoriale din dreptul administrativ. Prin structur funcional se nelege starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei publice corespunztor divizibilitii sau indivizibilitii sarcinilor specifice executivului n strns legtur cu modul de distribuire a lor ntre organe sau compartimente.69 n acest sens, sub aspectul structurilor funcionale se pune problema dac n funcie de sarcinile revenite administraiei acestea necesit prin specificitatea lor i o form organizatoric distinct i de sine stttoare care s le duc la ndeplinire, iar n caz afirmativ ce form instituionalizat trebuie utilizat, respectiv de tip ministerial sau neministerial. Printre considerentele sau criteriile care stau la baza crerii unei structuri funcionale s-au avut n vedere70 urmtoarele: - ce sarcini trebuie rezolvate i n conformitate cu care se vor dobndi sau nu i atribuii noi; - care este volumul i ponderea sarcinilor i noilor atribuii; - dac acest volum i natura lui permite rezolvarea i, respectiv, ncredinarea sa structurilor deja existente sau dac se impune crearea de noi structuri; - utilizarea i a altor criterii avnd n vedere modul de rezolvare a sarcinilor (pe cale jurisdicional sau nu) ori obiectul acestora (de pild, n materia delincvenei juvenile conlucrarea dintre nvmnt, organele de ocrotire a minorilor, autoritatea tutelar, polie sau crearea de autoriti sau instituii specializate, distincte). Structurile teritoriale ale administraiei au n vedere faptul c diversitatea sarcinilor de realizat de ctre organele executive fac imposibil dat fiind dimensiunea demografic i cea teritorial ca o singur autoritate s le poat realiza pe toate, motiv pentru care se constituie n teritoriu, n strns corelaie cu organizarea administrativ-teritorial, organe locale i teritoriale ale administraiei publice, destinate a contribui la satisfacerea intereselor colectivitilor locale i a membrilor lor. Structura teritorial desemneaz starea de diviziune sau indiviziune organizatoric a administraiei corespunztoare modului de realizare a sarcinilor n profil spaial. Condiiile71 necesare pentru realizarea structurii teritoriale: - existena unui teritoriu (mai mult sau mai puin ntins) asupra cruia urmeaz s fie exercitat o competen spaial, de regul, delimitat prin unitatea administrativ-teritorial; - existena unei colectiviti umane locale i stabile cu nevoi proprii grupat pe considerente geografice, economice, politice, etc.; - modul de gestionare specific nevoilor sociale locale s impun satisfacerea lor printr-un cadru organizatoric adecvat, instituionalizat aparinnd administraiei locale sau teritoriale; - acest cadru s fie constituit i s funcioneze n teritoriu dispunnd, dup caz, de independen operativ i funcional sau chiar de autonomie local, dup ntinderea prerogativelor conferite autoritilor centrale asupra celor din teritoriu. n acest sens exist cazuri de structuri administrative constituite numai la nivel central ntruct este posibil rezolvarea sarcinilor fr concursul unor structuri i n teritoriul naional (de pild, Ministerul Afacerilor Externe, Oficiul de Stat pentru Invenii i Mrci).
68 69

Al. Negoi, tiina administraiei, op. cit., pag. 62 i urmtoarele. Idem, pag. 67. 70 J. Starosciak, op. cit., pag. 75, 80-81. 71 Al. Negoi, op. cit., pag. 64-65. 25

Pe de alt parte, n numeroase cazuri ministerele i alte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate organizeaz n teritoriu sau nfiineaz organe n subordinea lor, dac legea le recunoate aceast competen,72 care pot acoperi toate sau aproape toate unitile administrativteritoriale (de pild, cele de poliie sau cele financiare73). Un alt criteriu de clasificare a structurilor administrative se face dup gradul lor de complexitate n structuri simple (cnd ntre personalul component i conductor nu se interpune o alt persoan sau funcie) i structuri complexe reprezentnd o reunire de compartimente simple cu multiple relaii ierarhice, directe i indirecte. Dup natura atribuiilor exercitate n cadrul sau n afara autoritii respective structurile pot fi funcionale i de specialitate. Structura funcional reprezint acea component organizatoric intern prin a crei activitate se asigur, alturi de alte compartimente similare, buna funcionare a autoritii i crearea condiiilor necesare ndeplinirii corespunztoare a atribuiilor legale. Astfel, n orice organ executiv vom gsi compartimente de personal, nvmnt, salarizare, contabilitate, secretariat, juridic, etc., distincte sau reunite, dar fr de care nu se poate concepe nsi existena respectivei autoriti. Structura de specialitate este compartimentul constituit dup necesitile de rezolvare a sarcinilor avnd atribuii omogene i distincte i care determin competena material desigur ntro parte a ei a autoritii respective. Astfel, de pild, ntr-un minister al nvmntului trebuie s existe dou mari diviziuni interne: una viznd nvmntul universitar, alta pe cel preuniversitar, dup cum ntr-un minister al comerului i turismului trebuie s se disting cel puin trei mari compartimente corespunztor comerului interior, celui exterior i al turismului. Pe plan teritorial, o direcie judeean pentru probleme de munc i solidaritate social cuprinde, printre altele, compartimente distincte privind fora de munc i omajul, salarizarea, precum i juridic i legislaia muncii, inspecie, etc.. Desigur, n cadrul oricrei autoriti vor precumpni structurile de specialitate att ca numr ct i ca pondere de personal, dar i ca volum de activitate. Dup caracterul omogen sau neomogen al atribuiilor i competenelor exercitate distingem structuri tipice i structuri individuale sau atipice. Structurile tipice (departamente, direcii, servicii, etc.) sunt constituite n cadrul autoritilor administrative ce fac parte din sisteme sau subsisteme bazate pe raporturi ierarhice ntre elementele componente, n timp ce structurile atipice caracterizeaz organe, de regul, unicat, din subordinea guvernului sau ministerelor (consilii, oficii) sau se pot regsi chiar n structurile ministeriale (tezaur, trezorerie, direcia tratatelor, etc.).

72 73

Art. 117 (2) din Constituie. Direcii generale ale finanelor publice judeene, administraii financiare municipale, circumscripii fiscale oreneti, percepii rurale, devenite toate, la nivelul localitilor, administraii financiare. 26

Capitolul 3 Serviciile publice


1. Caracteristicile serviciilor
Serviciile se deosebesc de bunuri sub variate aspecte, care au fcut n mod frecvent obiectul analizei formulat de teoria economic. Comparnd producia bunurilor tangibile cu prestaia serviciilor, rezult urmtoarele caracteristici specifice serviciilor: - intangibilitatea - specificitate care relev faptul c serviciile sunt invizibile, nu pot fi gustate, auzite, simite sau mirosite nainte de a fi cumprate, fiind apreciat de ctre specialiti caracteristica esenial a serviciilor; - inseparabilitatea serviciilor, prestarea i consumul serviciului realizndu-se simultan, spre deosebire de bunurile tangibile care sunt produse, depozitate, vndute i consumate separat, n diferite etape temporale; - eterogenitatea sau variabilitatea - caracteristic generat de circumstanele care concur la prestarea lor, serviciile fiind practic irepetabile, ele variind de la prestator la prestator, de la un loc la altul, fiind influenate i de momentul prestrii. - perisabilitatea sau nondurabilitatea, particularitate care le face ca s nu poat fi stocate, depozitate sau inventariate. - absena proprietii, n sensul c beneficiarul unui serviciu i satisface o anumit nevoie, fr ns a se realiza un transfer de proprietate ntre furnizorul serviciului i consumator, spre deosebire de situaia ce apare n cazul cumprrii unui bun tangibil.114 Avnd n vedere aceste caracteristici ale serviciilor dar i n ideea de a realiza o sintez a experienei teoretice i practice privind definirea serviciilor i delimitarea lor de bunuri, ntr-o lucrare recent se consider c serviciile reprezint o activitate uman, cu un coninut specializat, avnd ca rezultat efecte utile, imateriale i intangibile destinate satisfacerii unei nevoi sociale. Totodat, serviciile sunt activiti de sine-stttoare, autonomizate n procesul adncirii diviziunii sociale a muncii i sunt organizate distinct ntr-un sector denumit i sector teriar.115

2. Specificitatea serviciilor publice


Serviciul public: noiune, caracteristici Pentru satisfacerea diverselor cerine ale membrilor unei colectiviti umane (hran, locuin, transport, cultur, sntate, paz i ordine, asisten social, etc.), statul sau/i colectivitile locale nfiineaz anumite organisme denumite servicii publice.

114 115

Ioan Cosmescu, Livia Ilie, Economia serviciilor, Ed. Universitii Lucian Blaga Sibiu, 1999, p.31-33. Maria Ioncic, Rodica Minciu, Gabriela Stnciulescu, Economia serviciilor, Ediia a II-a revzut i adugit, Ed. Uranus, Bucureti, 1999, p.15. 27

n literatura de specialitate, precum i n limbajul curent, noiunea de serviciu public este utilizat ntr-un dublu sens, astfel: a) n primul rnd, se utilizeaz sensul organic, desemnnd un organism, o persoan juridic, public sau privat prin care se realizeaz o activitate care satisface un interes public (general); b) n al doilea rnd, este folosit sensul material-funcional, prin care este desemnat activitatea desfurat de organismul sau persoana juridic prestatoare a serviciului. Doctrina din ar i strintate a cristalizat n decursul timpului, mai multe definiii care coexist i astzi. O prim definire, cea clasic, datnd de la nceputul secolului XX consider c serviciul public este acea activitate de interes general prestat exclusiv de persoane publice. Promotorii acestei definiii sunt specialitii francezi n dreptul public, conceptele lor fiind preluate de majoritatea rilor europene. Astfel, profesorul Leon Duguit definea serviciul pu-blic129 ca fiind activitatea pe care guvernanii sunt obligai s o presteze n interesul celor guvernai, considernd c ntr-un serviciu public sunt ntrunite 3 elemente: o misiune considerat ca obligatorie pentru stat; un numr de ageni instituii pentru a ndeplini aceast misiune; un oarecare numr de bunuri i fonduri afectat pentru realizarea acestei misiuni.130 Este evident c, autorul a avut n vedere la definirea noiunii de serviciu public sensul organic, natura juridic a organului care l presteaz, care trebuie s fie n mod obligatoriu o persoan public, respectiv statul, judeul, oraul sau comuna, sau/i o instituie nfiinat de acestea. Prof. Paul Negulescu plecnd de la opiniile exprimate n doctrina francez, definete serviciul public dup cum urmeaz: Serviciul public este un organism administrativ, creat de stat, jude sau comun, cu o competen i puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al Administraiunii publice creiatoare; pus la dispoziia publicului pentru a satisface n mod regulat i continuu o nevoie cu caracter general, creia iniiativa privat nu ar putea s-i dea dect o satisfaciune incomplet i intermitent.131 O alt tez, s-a conturat n anul 1939 fiind impus de dezvoltarea economico-social din acea vreme. Faptul c serviciile publice nu puteau fi prestate dect de persoanele publice, coroborat cu dezvoltarea economic a perioadei i implicit cu necesitatea asigurrii unui numr sporit de servicii publice au devenit contradictorii, statul i colectivitile locale fiind nevoite s ncredineze unele servicii publice ctre persoanele private. Impus de practic, doctrinarii au acceptat ideea prestrii unor servicii de interes general i prin intermediul unor firme private, dar sub controlul administraiei, ntruct se aprecia c persoana privat exercit n astfel de situaii prerogativele puterii publice. Astfel, n literatura de specialitate a fost formulat teza conform creia statul poate organiza dou categorii de servicii publice: - cu titlu de monopol - situaii n care statul nu permite particularilor, persoane fizice i persoane juridice s presteze astfel de servicii, putnd fi doar beneficiarii acestora (stare civil, protecie civil, eliberarea crilor de identitate, crilor de alegtor i paapoartelor, ncasarea impozitelor i taxelor, etc.). - fr titlu de monopol - situaii n care este admis iniiativa privat (universiti, teatre, asigurri, asisten social etc.)132, autorizrile pentru prestarea acestor servicii fiind tot mai frecvent ntlnite n legislaie.

129 130

Revue de droit public et de la science politique en France, Paris, 1907, p.417 Duguit, Les transformations de droit public, Paris, 1913, p.416 131 P.Negulescu, op.citat, p. 123 132 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, vol.II, pag.65 28

Pe acest fond de idei, autoarea Rodica Narcisa Petrescu, consider c ne gsim n prezena unui serviciu public, n urmtoarele situaii: - dac o activitate de interes general sau public este desfurat de o autoritate a administraiei publice sau o persoan juridic public organizat de aceasta; - dac o persoan juridic privat, este autorizat de administraia public s presteze unele activiti de interes general.133 n acelai spirit, art.9 al Legii nr.326/2001 - legea serviciilor publice de gospodrie comunal134, stabilete c operatorii/furnizorii/prestatorii de servicii publice locale de gospodrie comunal pot fi n condiiile prevzute de lege compartimente de specialitate din aparatul propriu al primarului i ageni economici. Mai recent, inclusiv n ara noastr, noiunea de serviciu public este utilizat att n managementul public precum i n dreptul administrativ, definirea sa cunoscnd o multitudine de variante, cu nuanri de la un autor la altul. Cu toate acestea, majoritatea autorilor consider c serviciului public i sunt specifice urmtoarele caracteristici: a) este un organism specializat care satisface un interes public; Serviciile publice ale statului, judeului i comunei sunt organizate i funcioneaz ca: - organe ale administraiei publice (ministere, serviciile descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale etc.). - instituii publice (universiti, coli, biblioteci, teatre, etc.) - regii autonome de interes public, care n literatura de specialitate interbelic au fost denumite stabilimente publice.135 Pentru organizaiile folosite de particulari n scopul satisfacerii unor interese publice, s-a folosit noiunea de stabilimente de utilitate public. b) se nfiineaz prin lege sau pe baza legii; Astfel, organele administraiei publice potrivit prevederilor Constituiei, se nfiineaz prin lege sau pe baza legii, n temeiul unui act de autoritate subordonat legii (ordonane sau hotrri ale guvernului). Instituiile publice, o alt categorie de servicii publice, se nfiineaz prin lege (ex. Legea nr. 41/1994 privind organizarea i funcionarea Societii Romne de Radiodifuziune i Societii Romne de Televiziune) sau printr-un act administrativ de autoritate (ex. art.38 lit.i i art.104 lit.h din Legea nr.215/2001, consiliile locale i consiliile judeene pot nfiina instituii publice de interes local). Regiile autonome de interes public se nfiineaz aa cum prevede art.3 al.2 din Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat n regii autonome i societi comerciale, prin hotrri ale Guvernului pentru cele de interes naional sau, prin hotrri ale organelor administraiei publice judeene i locale, pentru cele de interes local. Tot astfel, Legea nr.215/2001, legea administraiei publice locale i art. 12 din Legea nr.326/2001 - legea serviciilor publice de gospodrie comunal, confer consiliilor locale i judeene competena de a nfiina servicii publice de interes local sau judeean, dup caz. c) activitatea se desfoar n realizarea puterii publice; Aceste organisme sunt dotate prin actul de nfiinare cu atribuii, puteri i competene care s le permit satisfacerea interesului general. Sunt deservite de persoane cu o calificare de specialitate, de regul funcionari publici, cu drepturi i ndatoriri corespunztoare ndeplinirii unei funcii publice. d) desfoar o activitate continu i ritmic, dup un program prestabilit i adus la cunotin public. Caracterul de continuitate pe care trebuie s-l asigure un serviciu public, rezid n interesul public pe care acesta l deservete, nefiind admis ntreruperea activitii.
133 134

R.N. Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cardinal Lex, Cluj-Napoca, 1997, pag.15 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.359 din 4 iulie 2001 135 P. Negulescu, op. citat, pag. 171 29

- baza material necesar activitii se asigur n principal, din bugetul statului, judeului sau comunei. - egalitatea tuturor cetenilor fa de serviciul public. Dei unele servicii publice realizeaz venituri proprii (ex. transportul n comun, teatrele, universitile etc.) statul, judeul sau comunele sunt obligai ca, atunci cnd este cazul, s le subvenioneze activitatea, raiunea constnd n satisfacerea interesul general pe care statul l urmrete i nu realizarea unui profit. Fa de particularitile relevate, se poate aprecia c serviciul public este un organism specializat, nfiinat sau autorizat prin lege sau printr-un act administrativ de autoritate, n scopul de a satisface n mod continuu un interes public. Acest organism este ncadrat cu personal de specialitate care exercit funcii publice, iar baza material i este asigurat din bugetul de stat, judeean sau comunal dup caz.136 Sau, ntr-o interpretare mai sintetic, serviciul public este definit ca un ansamblu de activiti organizate i auto-rizate de administraia public pentru a satisface nevoi sociale de interes public, redarea grafic fiind prezentat n figura nr.3.1 137
Fig. 3.1. Serviciul public

Serviciul public Serviciul public

3. Sfera serviciilor publice

Literatura de specialitate din ar i din strintate nu a Ansamblul activitilor autorizate de administraie pentru a satisface nevoile sociale Ansamblul activitilor autorizate de administraie pentru a satisface nevoile sociale folosit aceleai criterii pentru clasificarea serviciilor publice, ca de interes public.. de interes public o consecin fireasc a diversitii acestora i a modului diferit de abordare al autorilor. Totui, o not comun o reprezint aceea c autoritile administraiei publice locale presteaz ele nsele o serie de CARACTERISTICI CARACTERISTICI servicii publice, iar, pe de alt satisface o nevoie local; satisface o nevoie local; se afl n raport juridic permanent cu sistemul administrativ care l-a se afl n raport juridic permanent cu sistemul administrativ care l-a parte, au competena de a nfiina, nfiinat i care l conduce; nfiinat i care l conduce; servicii publice, n funcie de furnizeaz bunuri i/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau furnizeaz bunuri i/sau servicii care satisfac interesele unui grup sau resursele de care dispun i de ale societii n general; ale societii n general; este supus unui regim juridic reglementat de principiile de drept este supus unui regim juridic reglementat de principiile de drept interesul public, stabilit de public; public; factorul politic. satisface interesele sociale generale pentru care a fost nfiinat; satisface interesele sociale generale pentru care a fost nfiinat; Astfel, prof. Paul se creeaz sau se desfiineaz n urma unei decizii administrative de se creeaz sau se desfiineaz n urma unei decizii administrative de management; management; Negulescu considera c serviciile se realizeaz prin stabilimente publice; se realizeaz prin stabilimente publice; publice sunt de 3 categorii: tipologie variat. tipologie variat. naionale, judeene i comunale, dup natura serviciilor ce sunt 138 destinate s satisfac. Din aceast clasificare, ne apare n mod evident faptul c autorul a dorit s reliefeze dou aspecte i anume: - organul competent s nfiineze un serviciu public, care poate fi central sau local. n acest sens, autorul spunea Crearea unui serviciu public este, n principiu, rezervat parlamentului, care poate s nfiineze orice serviciu public pentru stat i s dea autorizare general autoritilor judeene sau comunale s organizeze ser-vicii publice pentru satisfacerea unor anumite nevoi de
136 137

V.Priscanu, Tratat de drept administrativ romn, Partea general, Ed. All, Bucureti 1996, p.133. Armenia Androniceanu, Management public, Ed. Economic, Bucureti, 1999, p.53-54 138 P. Negulescu, op. citat, pag. 137 30

interes general pentru localitate. Este deci necesar, ca autoritile locale s voiasc a nfiina serviciul public, profitnd de autorizarea de creare dat de legiuitor.139 - gradul de autonomie local din administraie, autoritile locale avnd facultatea de a nfiina un serviciu public, numai dac considerau oportun acest lucru pentru colectivitatea local. Zona de rspndire a unui anumit serviciu public, care o putea constitui ntreg teritoriul rii sau, numai o parte a acestuia. Aceeai idee este acreditat i n literatura de specialitate francez, prof. Jean Rivero definind serviciul public ca fiind forma aciunii administrative prin care o persoan public i asum satisfacerea unei nevoi de interes general140, reieind din context faptul c serviciile publice se pot organiza att pe plan naional, precum i pe plan local. Este arhicunoscut i recunoscut faptul c, raiunea de a fi a administraiei o constituie satisfacerea nevoilor celor pe care i guverneaz. n acest scop, administraiile presteaz n mod direct anumite servicii publice (stare civil, protecie social, perceperea impozitelor i taxelor) sau, organizeaz anumite servicii publice care, gestioneaz domeniul public i privat al colectivitilor oferind servicii publice (transport n comun, alimentare cu energie, ap, colectarea gunoaielor menajere, etc.). Aceste organisme au un aspect mai mult sau mai puin de tip administrativ, nevoia de autofinanare oblignd administraiile locale s creeze servicii publice dup modelul firmelor private. De regul, administraia i propune satisfacerea unor nevoi foarte variate, pentru care consider ca fiind nejustificat sau criticabil iniiativa privat. Caracterul public al uneia sau alteia dintre nevoile ce se cer a fi satisfcute, este stabilit de factorul politic Lista nevoilor a cror satisfacere trebuie asigurat fie direct de administraia public, fie indirect, prin crearea unor servicii publice este fixat n funcie de curentele ideologice care se gsesc la putere, de situaia economic i social a colectivitilor, posibilitile financiare la un moment dat, etc. n consecin, aceast list difer de la o regiune la alta, de la o colectivitatea la alta, prioritile fiind decise de autoritile administraiei publice. Intervenia autoritilor administraiei publice n scopul satisfacerii unei nevoi recunoscut ca fiind public, mbrac o palet variat de manifestri, astfel: - acordarea unor subvenii ctre unele firme private, concomitent cu exercitarea unui control administrativ asupra acestora; - delegarea gestionrii unor atribuii de ctre organizaii publice sau semipublice, sub controlul administraiei; - nfiinarea unor servicii publice, avnd un scop bine precizat. Cu alte cuvinte, administraia poate recurge fie la organisme care se nscriu strict n cadrul administrativ obinuit i funcioneaz n ntregime dup procedee pur administrative, fie la organisme care au caracter administrativ prin originile lor, prin cota reprezentativ a capitalului folosit, prin anumite reguli de funcionare i controlul crora li se supun, dar care, din mai multe puncte de vedere, se apropie de organizaiile de tip comercial. Bazndu-se pe aceste premise, autorul Ioan Alexandru definete serviciile publice n sens larg ca ansambluri de persoane i lucruri create n vederea satisfacerii unei nevoi publice de ctre o colectivitate public, supuse autoritii i controlului acesteia.141 Din aceast definiie, se prefigureaz ideea asigurrii resurselor materiale, financiare i umane ale serviciului public, pe care colectivitatea o accept i n consecin i-o asum. Aadar, cheltuielile necesare pentru buna funcionare a serviciilor publice create pentru prima dat sau, care se adaug altora deja existente, sunt suportate n principiu de ctre colectivitatea care a nfiinat serviciul. Analiznd sfera serviciilor publice, vom constata c ele pot fi grupate dup o serie de criterii, numrul i paleta acestora fiind diferite, de la o colectivitate la alta.
139 140

Idem, pag. 41 I.Rivero, Droit administrativ, 12eme ed. Dalloz, Paris, 1987, p.39 141 I. Alexandru, L. Matei, Servicii publice, Abordare juridico-administrativ, Management, Marketing, Ed. Economic, Bucureti, 2000, pag.40 31

Astfel, dup forma de organizare a serviciilor publice literatura de specialitate distinge trei categorii: - organe ale administraiei publice; - instituii publice; - regii autonome de interes public142. Dei, aceast clasificare o gsim formulat de majoritatea autorilor, n opinia noastr ea este incomplet, existnd i alte categorii de organizaii publice sau private prestatoare de servicii, respectiv: societile comerciale, asociaiile, fundaiile i compartimentele funcionale din aparatul propriu al consi-liilor locale i judeene. ntr-adevr, n acest sens se poate constata c legislaia noastr a restrns permanent sfera domeniilor de activitate n care se pot organiza regii autonome, oblignd la reorganizarea acestora n societi comerciale de interes naional sau local. Raiunea acestei msuri o regsim n funcionarea ineficient a regiilor autonome i n calitatea necorespunztoare a serviciilor prestate. Prin reorganizarea regiilor autonome n societi comerciale cu capital de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale, s-a urmrit introducerea mecanismelor economiei de pia (concuren, eficien economic etc.), inclusiv promova-rea managementului din sectorul privat. De asemenea, observat faptul c o serie de servicii publice, sunt oferite de asociaii i fundaii private constituite n temeiul Ordonanei Guvernului nr.26 din 30 ianuarie 2000.143 Potrivit art.1 din Ordonan: Persoanele fizice i persoanele juridice care urmresc desfurarea unor activiti de interes general sau interesul unor colectiviti locale, ori, dup caz, n interesul lor personal nepatrimonial pot constitui asociaii ori fundaii n condiiile prezentei ordonane. n practic se constat existena unor astfel de organisme, care i desfoar activitatea ntr-o multitudine de domenii, printre care: protecie social, cerce-tare tiinific, nvmnt, binefacere, etc. n sfrit, tabloul formelor organizatorice care presteaz servicii publice de interes local trebuie ntregit cu compartimentele funcionale din aparatul propriu al primarului/consiliului judeean. Aceast afirmaie i gsete suportul legal n mai multe acte normative, dintre care exemplificm: - legea administraiei publice locale, care confer primarului dreptul i obligaia de a asigura funcionarea serviciilor de stare civil i autoritate tutelar, n mod indubitabil, sunt servicii publice; - legea serviciilor publice de gospodrie comunal, care stabilete c operatori furnizori/ prestatori ai serviciilor publice locale de gospodrie comunal pot fi compartimentele de specialitate din aparatul propriu al primarului/consiliului judeean Avnd n vedere criteriul obligativitii de a nfiina servicii publice cu un anumit obiect de activitate, distingem dou categorii: a) servicii publice obligatori care trebuie nfiinate de toate autoritile administraiei publice locale, n temeiul unor prevederi legale. n contextul procesului de reform al sistemului administraiei publice, au fost adoptate o serie de acte normative care au drept scop descentralizarea unor servicii publice i organizarea lor sub autoritatea administraiei locale, printre care: - Ordonana de urgen nr. 291 din 29 decembrie 2000, aprobat prin Legea nr. 308/2001144, care prevede organizarea serviciilor publice comunitare de eviden a persoanelor, cu o dubl subordonare, att fa de consiliile judeene i consiliile locale, precum i fa de Inspectoratul Naional pentru Evidena Persoanelor. Obiectul de activitate al acestor servicii publice l constituie evidena persoanelor, n concret: elibera-rea crilor de alegtor, actelor de stare civil, crilor de identitate, etc. De asemenea, vor fi organizate n subordinea prefecturilor servicii publice comunitare pentru eliberarea i evidena paapoartelor.
142

I. Alexandru, op. citat, pag.39, V.Priscaru, Tratat de drept administrativ, Partea general, ed.II-a, ed. All, Bucureti, 1996, pag.137 143 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.39 din 31 ian. 2000 144 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 312 din 12 iunie 2001 32

- Legea nr. 326 din 28 iunie 2001 - legea serviciilor publice de gospodrie comunal, care n art. 12 consacr competena exclusiv a autoritilor administraiei publice loca-le cu privire la nfiinarea, organizarea, coordonarea, monitori-zarea i controlul funcionrii serviciilor publice de gospodrie comunal. Precizm c enumerarea fcut are un caracter exemplificativ i nu exhaustiv. b) servicii publice specifice, a cror organizarea este facultativ, putnd fi nfiinate de autoritile administraiei publice locale n funcie de nevoile concrete ale fiecrei colectiviti, coroborate cu resursele pe care le au la dispoziie. Edificatoare n acest sens sunt dispoziiile art.2 alin.2 al Legii nr.326/2001: n funcie de necesiti, prin hotrre a consiliului judeean, respectiv prin hotrre a consiliului local, se pot nfiina i alte servicii publice de gospodrie comunal, avnd ca obiect alte activiti dect cele prevzute la alin.1. Avnd n vedere modul de finanare al serviciilor publice distingem 3 categorii i anume: - servicii publice finanate integral din bugetul de stat sau bugetele locale, categorie n care sunt incluse serviciile de cultur, sntate, nvmnt, protecie social, etc. (exemplu: bibliotecile, colile, serviciile de asisten social, stare civil etc.). - servicii publice finanate parial din bugetul de stat sau bugetele locale, acestea realiznd i venituri proprii (de exemplu: serviciile de transport n comun, teatrele, filarmonicile, serviciile de furnizare a apei calde i cldurii etc.). - servicii publice care se autofinaneaz din propriile venituri (de exemplu: serviciile de colectarea gunoaielor menajere, alimentare cu ap, gaze naturale, etc.) Un alt criteriu de clasificare al serviciilor publice l constituie natura juridic a acestora, dup care distingem: - servicii publice cu personalitate juridic, care, aa cum am vzut, poate s rezulte direct din lege sau din hotrrea consiliului local sau judeean. Aceast categorie de servicii au fost denumite n perioada interbelic stabilimente publice. Ele sun persoane juridice de drept public, dispun de un patrimoniu i le sunt afectate venituri din fondurile bugetelor locale sau de stat. Au de asemenea dreptul de numire al funcionarilor, organele de conducere exercit puterea ierarhic, pot deine bunuri din domeniul public, au dreptul de a stabili unele taxe, sunt citate n nume propriu n instan, etc. - servicii publice fr personalitate juridic, n cadrul crora toate drepturile i obligaiile se exercit de ctre autoriti sau instituiile publice care le au n subordine. - servicii publice prestate de particulari, situaii n care satisfacerea interesului general este asigurat prin mijloace private, denumite stabilimente de utilitate public, care sunt organizaii nestatale. Aceast categorie de servicii este prestat, de regul, de asociaii i fundaii constituite n temeiul Ordonanei Guvernului nr.26/2000, act normativ ce prevede i condiiile n care acestea pot fi declarate de Guvernul Romniei ca fiind de utilitate public. Dup atribuiile conferite de legislaie serviciile publice sunt grupate astfel: 148 1. Infrastructur, locuine i transport: - ap i canalizare; - ntreinerea strzilor; - administrarea traficului; - colectarea i depozitarea deeurilor solide; - iluminatul public; - ntreinerea parcurilor i spaiilor verzi; - energie termic; - administrarea fondului locativ public; - transport public; 2. Art, cultur, educaie: - biblioteci i muzee locale; - teatre i sli de concerte; - grdinie i nvmnt primar;
148

I. Alexandru, op. citat, pag. 89 33

3. Asisten social i sntate: - cmine de copii i btrni; - centre pentru tineret ; - spitale i dotri pentru ngrijirea sntii; - programele de asisten social; 4. Ordinea i sigurana public: - gardienii publici 5. Activiti economice: - administrarea de ntreprinderi (regii) comerciale; - administrarea pieelor i expoziiilor. Fa de criteriile enunate, unii autori consider c serviciul public este acea organizaie de stat sau a colectivitii locale, nfiinat de autoritile competente, cu scopul de a asigura satisfacerea unor cerine ale membrilor societii, n regim de drept administrativ sau civil, n procesul executrii legii.149 Dei nu exist o lege care s reglementeze materia serviciilor publice, actualitatea acestora pentru societatea romneasc n general i a colectivitilor locale n special, rezult din faptul c Parlamentul Romniei a adoptat Legea nr. 326 din 28 iunie 2001, care stabilete cadrul juridic unitar privind nfiinarea, organizarea, monitorizarea i controlul funcionrii serviciilor publice de gospodrie comunal n judee, orae i comune. n sensul legii Serviciile publice de gospodrie comunal reprezint ansamblul activitilor i aciunilor de utilitate i de interes local, desfurate sub autoritatea administraiei publice locale, avnd drept scop furnizarea de servicii de utilitate public.150 Din analiza definiiei dat de legiuitor, rezult elementele cu not de constan reflectate de literatura de specialitate, respectiv: - scopul serviciului public l reprezint satisfacerea unei nevoi sociale; - nevoia social trebuie s fie apreciat de autoritile administraiei publice; - serviciul public se presteaz de organizaiile aflate sub autoritatea autoritilor i instituiilor publice; n ceea ce privete domeniile de activitate n care se pot organiza astfel de servicii, legea enumer: - alimentarea cu ap; - canalizarea i epurarea apelor uzate i pluviale; - salubrizarea localitilor; - alimentarea cu energie termic, produs centralizat; - alimentarea cu gaze naturale; - alimentarea cu energie electric; - transportul public local; - administrarea fondului locativ public; - administrarea domeniului public, preciznd n acelai timp faptul i n funcie de necesitile locale se pot nfiina servicii publice avnd i un alt obiect de activitate. Totodat, avnd n vedere specificitatea serviciilor publice n comparaie cu serviciile comerciale, legea garanteaz tuturor persoanelor dreptul de a utiliza serviciile publice de gospodrie comunal, prin: 151 - accesibilitatea egal la serviciile publice de gospodrie comunal; - accesul la informaiile privind serviciile publice de gospodrie comunal; - dreptul de asociere n organizaii neguvernamentale pentru aprare, promovarea i susinerea intereselor utilizatorilor;

149 150

I. Alexandru, op. citat, pag.90 art.2 alin1 din Legea nr. 326/2001 151 Art.6 din Legea nr.326/2001 34

- dreptul de a fi consultate direct sau prin intermediul organizaiilor neguvernamentale ale utilizatorilor n procesul de elaborare i adoptare a deciziilor, strategiilor i reglementri-lor privind activitile din sectorul serviciilor publice de gospodrie comunal; - dreptul de a se adresa direct sau prin intermediul unor organizaii neguvernamentale, autoritilor administraiei publice ori instanelor judectoreti n vederea prevenirii sau reparrii unui prejudiciu direct ori indirect. n lucrarea Managementul administraiei publice locale - serviciile publice152, autorii clasific serviciile publice n dou mari categorii i anume: - servicii publice administrative (SPA) - servicii publice industriale i comerciale (SPIC) Autorii relev c aceast clasificare este susinut de diferii doctrinari ai dreptului public i managementului i se fundamenteaz pe urmtoarele criterii: - regimul juridic distinct, serviciilor publice administrative fiindu-le aplicabil regimul juridic administrativ caracterizat prin relaii de autoritate, exercitate n regim de putere public i subordonarea dintre autoritatea administrativ i particular n timp ce serviciilor cu caracter industrial i comercial i este aplicabil regimul juridic al dreptului civil, care se particularizeaz prin poziia de egalitate a prilor contractante; - al doilea criteriu de departajare l constituie obiectul activitii;
Servicii publice administrative

JURIDIC
Servicii publice industriale i comerciale Serv. publice la realizarea crora nu sunt implicate alte pers. din rndul clienilor (nvmnt, cultur, sport, etc.) Serv. publice la realizarea crora particip n mod direct i alte pers. (ntre. drumurilor etc.)

MODUL DE COOPERARE LA SATISFACERE A INTERESULUI PUBLIC

CRITERIU

Serv. publice n realizarea crora sunt implicate pers. din afar (ap. naional, serv. diplomatice)

Servicii naionale

NIVELUL LA CARE SE REALIZEAZ


Servicii locale

FORMA DE PROPRIETATE

Servicii publice monopolizate Servicii publice realizate de ageni economici publici i/sau privai

152

A. Parlagi, M. Costea, I.Plumb, R.Dobrescu, Managementul administraiei publice locale - serviciile publice, Ed. Economic, Bucureti, 1999, p. 11-13 35

Fig. nr.3.2. Tipologia serviciilor publice

Astfel, dac activitatea serviciului public este comparabil cu cea a unei firme private, se consider c suntem n prezena unui SPIC, iar n caz contrar ne gsim n prezena unui SPA; - un al treilea criteriu iterat de autori, este cel al modului de finanare a serviciului public; Potrivit acestui criteriu, ne gsim n prezena unui SPIC atunci cnd serviciul i acoper cheltuielile din taxele percepute pentru serviciile prestate i dimpotriv, suntem n prezena unui SPA atunci cnd finanarea se asigur din bugetul de stat sau local, dup caz. - n sfrit, autorii consider ca ultim criteriu de departajare al serviciilor n cele dou categorii ca fiind modul de organizare i funcionare, n sensul c suntem n prezena unui SPA atunci cnd regulile n domeniu sunt derogatorii de la dreptul civil, n caz contrar fiind vorba despre un SPIC. Din punctul de vedere al administraiei publice, autorii consider c avem dou categorii i anume: - servicii publice cu caracter exclusiv administrativ, pe care autoritile publice nu le pot ncredina altor persoane, cum sunt: protecia civil, autoritatea tutelar, starea civil, autorizarea construciilor sau licenierea transporturilor; - servicii publice care pot fi delegate altor persoane, n cadrul crora enumer serviciile de salubritate, iluminatul stradal, deratizarea, ecarisajul etc. 153 n sfrit, o ultim referire la criteriile de clasificare a serviciilor publice o vom face prezentnd grafic tipologia acestora astfel cum este prezentat n lucrarea Management public154 (vezi figura nr.3.2).

4. Organizare i funcionare
Este cunoscut faptul c organizarea reprezint una dintre importantele funcii ale managementului, indiferent de domeniul n care acesta i gsete aplicabilitatea, ea probndu-i valenele n managementul organizaiilor de tip privat. n ceea ce privete organizarea serviciilor publice din ara noastr, se impune observaia c ne gsim ntr-o perioad de tatonri, constituind totui domeniul n care s-au produs mutaii structurale importante, cu precdere n ultimii 2 ani, att sub aspect legislativ ct i funcional. nfiinare nfiinarea serviciilor publice a constituit o lung perioad de timp, un atribut exclusiv de competena autoritilor statale, att n statele cu democraii dezvoltate, precum i n cele cu regimuri totalitare dar, raiunile erau diferite. Statul capitalist viza satisfacerea nevoilor cu caracter general ale cetenilor si i dorea s o fac la un nivel ct mai ridicat, prin intermediul organismelor publice i private, n timp ce statul totalitar, de sorginte comunist, nu dorea s transmit aceast competen ctre ageni privai. Evoluia vieii n statele democratice, dezvoltarea economic pe care au nregistrat-o, a fcut necesar nfiinarea unui numr tot mai mare de servicii publice, care s satisfac o gam tot mai divers de interese publice. Aceste legiti obiective, precum i extinderea democraiei sociale au generat spargerea monopolului de stat, acesta transfernd competena nfiinrii unor servicii publice ctre autoritile locale.
153 154

A. Parlagi .a., op. citat, pag.12 A. Androniceanu, Management public, Ed. economic, Bucureti, 1999, p.55 36

n perioada actual, statul mai pstreaz monopolul numai n privina unor servicii publice de importan deosebit i de interes naional, cum sunt: nfiinarea serviciului legislativ, executiv i judectoresc, organizarea armatei i poliiei, a proteciei civile a populaiei, a ministerelor etc., care pot fi organizate numai prin lege. Concomitent ns, statul a dat n competena autoritilor administraiei publice locale atributul de a crea servicii i instituii publice de interes local, n mod diferit n funcie de gradul de autonomie acordat colectivitilor locale. n Romnia, sistemul legislativ postrevoluionar a fost consecvent n a consacra autoritilor administraiei publice locale competena de a crea servicii publice, sub diferite forme de organizare.74 n legtur cu competena autoritilor administraiei publice de a nfiina servicii publice, se impun urmtoarele precizri: - nfiinarea serviciilor publice se face numai n temeiul competenei conferite de lege sau de un alt act normativ cu for juridic superioar. Acest lucru trebuie neles i n sensul de satisfacere a interesului local prin serviciul public local i a interesului naional prin servicii publice create la nivel naional, nfiinarea acestora fiind apanajul organelor legislative i executive centrale (parlament i guvern). - autoritile administraiei publice locale au dreptul de a desfura la nivel local servicii publice cu caracter statal, situaii n care rspunderea revine, dup caz, primarului n calitate de reprezentant al statului conform art.69 din Legea nr.215/2001 sau prefectului, n calitatea sa de reprezentant al Guvernului n judee. Autoritile administraiei publice pot nfiina servicii publice cu scop lucrativ (ageni economici), sau cu scop nelucrativ (instituii sociale, culturale, nvmnt etc.). nfiinarea serviciilor publice de interes local i judeean se poate face numai n forma i cu procedura prevzut de lege. n acest sens, apreciem c decizia administrativ, care se concretizeaz ntr-o hotrre a autoritilor publice, trebuie s cuprind n mod obligatoriu urmtoarele elemente: - obiectul de activitate, care trebuie s fie clar i precis determinat, fiind interzis depirea lui sub sanciune administrativ, denumirea i sediul serviciului public; - patrimoniul serviciului public, nominalizndu-se bunuile imobile i mobile, precum i drepturile i obligaiile cu caracter patrimonial cu care este nzestrat serviciul nou creat. Bunurile pot aparine domeniului public sau privat al statului sau al unitii administrativ-teritoriale respective. Referitor la acest aspect, se impune precizarea c situaia juridic a patrimoniului comunelor, oraelor i judeelor nu este nc reglementat n mod riguros. Legea domeniului public i a regimului juridic al acestuia a aprut foarte trziu,155 crend astfel reale probleme colectivitilor locale i impietnd asupra exercitrii autonomiei locale. - statutul juridic al serviciului public (cu sau fr personalitate juridic); - modul de gestionare a serviciului public, respectiv dac serviciul se subvenioneaz din bugetul de stat, judeean sau local, se autofinaneaz sau urmeaz un regim mixt, de autofinanare i subvenionare.
74

Astfel, una dintre primele legi ale anului 1990 a fost Legea nr.15/1990 privind reorganizarea unitilor economice de stat ca regii i societi comerciale, prevedea n art.3 al.2 posibilitatea nfiinrii regiilor autonome de interes local prin hotrri ale administraiei publice judeene i locale. Ulterior, Legea administraiei publice locale nr.69/1991 prin care se stabilea competena material general a consiliilor locale i judeene le ndrituiete pe acestea s nfiineze servicii publice, instituii publice i ageni economici de interes local sau judeean (art.20 lit. h, l i art.63 lit. n i r). Noua Lege a administraiei publice locale nr.215/2001 extinde aceste competene, art. 15 stabilind: Consiliile locale i consiliile judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau bunuri, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, la constituirea de societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local sau judeean, dup caz, n condiiile legii. Am menionat doar dou legi care permit nfiinarea unor servicii publice de interes local prin decizii administrative, cu precizarea c numrul acestora este mult mai mare, practic, putndu-se organiza servicii publice n sferele n care se apreciaz c acestea ar fi oportune, n limitele impuse de lege. 155 Legea nr.213/98 privind proprietatea public i regimul juridic al acesteia, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 448/24.11.1998 37

- aprob organigrama, numrul de posturi i numete conductorul serviciului public. - autoritatea care nfiineaz serviciul public trebuie s i aprobe bugetul de venituri i cheltuieli i Regulamentul de organizare i funcio-nare, instrumente indispensabile pentru managementul oricrui serviciu public. n ceea ce privete controlul activitii, acesta se execut pe plan intern de ctre persoanele cu funcii de conducere sau de specialitate (exemple: controlul de gestiune, controlul financiar preventiv propriu, etc.), autoritatea care a nfiinat serviciul avnd un drept de control general, n virtutea raporturilor de subordonare.

Desfiinare Referitor la modalitatea desfiinrii unui serviciu public, apreciem c este necesar, de regul, respectarea aceleiai proceduri avut n vedere la nfiinare, i anume: desfiinarea unui serviciu public nfiinat prin hotrrea unui consiliu local, se realizeaz printr-o alt hotrre a aceluiai consiliu local. S-a utilizat sintagma de regul pentru c, n situaii de excepie, un serviciu public poate fi desfiinat i printr-un act administrativ cu for juridic superioar. Aa de exemplu, un serviciu public creat printr-o hotrre a guvernului poate fi desfiinat prin lege, dup cum un serviciu public nfiinat printr-un ordin al unui ministru poate fi desfiinat printr-o hotrre de guvern. Dintre cauzele care pot conduce la desfiinarea unui serviciu public amintim: inoportunitatea, lipsa resurselor financiare necesare pentru subvenionare, reorganizare administrativ etc. Principii La baza managementului serviciilor publice se afl un ansamblu de principii i reguli de organizare i funcionare consacrate n literatura de specialitate. n conformitate cu legislaia n vigoare apreciem c autoritile administraiei publice, n funcie de resursele materiale, financiare, umane etc. pe care le gestioneaz, pot nfiina servicii publice n orice domeniu de activitate, cu respectarea principiilor redate mai jos. Principiul eficacitii i eficienei Realiznd o analiz comparativ a eficienei i eficacitii din orice organizaie, autorul George Moldoveanu156 arat c eficiena se msoar prin compararea (raportarea) rezultatelor (ieirilor) la eforturi (intrri), iar eficacitatea presupune atingerea standardelor, a obiectivelor organizaiei i se msoar prin compararea rezultatelor obinute cu cele dorite. Avnd n vedere faptul c raiunea de a fi a serviciilor publice este satisfacerea interesului general (naional sau local), o lung perioad de timp s-a considerat c organizaiile care presteaz servicii publice realizeaz activiti non-profit. n acest context, organizaiile publice erau apreciate ca fiind eficiente n msura n care asigurau servirea publicului, spre deosebire de organizaiile private care i probau eficiena prin mrimea profitului. Sectorul public a fost unul al non-pieei, care excludea competiia prin crearea unor situaii de monopol, fr a permite concurena agenilor privai care, puteau oferi aceleai servicii, dar la un nivel superior calitativ i la preuri mai sczute. Finanarea serviciilor publice se asigura din fondurile bugetului de stat i din bugetele locale, care suportau tot mai greu diversitatea serviciilor ce trebuiau fi puse la dispoziia populaiei. Avnd n vedere faptul c principalele surse de venituri la bugetele le constituie impozitele i taxele percepute de la populaie, administraiile au fost obligate s gseasc cel mai bun raport ntre costul i cantitatea/calitatea serviciilor prestate cetenilor.
156

George Moldoveanu, Analiz organizaional, Ed. economic, Bucureti, 1998, p. 154. 38

Pentru organizaiile publice, eficiena a nceput a fi msurat nu numai prin gradul de servire a ceteanului, ci i prin plasarea acestuia (ceteanului) n centrul ateniei n ipostaza de client. Un nou management al organizaiilor publice a nceput s se dezvolte, bazat pe responsabilizare financiar, creterea calitii serviciilor, mputernicire a ceteanului n raport cu organizaia solicitat a da seam n permanen de performane.157 Responsabilizarea organizaiilor publice n ceea ce privete modul de gestionare a fondurilor bugetare este esenial att sub aspect legal ct i pentru stabilirea nivelului de eficien a cheltuielilor fondurilor publice. Pe de alt parte, eficacitatea oblig administraiile s realizeze satisfacerea nevoilor sociale ntr-un grad ct mai ridicat, prin asigurarea unor servicii publice diversificate, astfel c n cele mai multe situaii cheltuielile bugetare sunt insuficiente. Aceast realitate, impune practicarea unui mana-gement corespunztor la nivel central i al fiecrei colectiviti locale n parte, ceea ce presupune asigurarea unui echilibru ntre eficiena i eficacitatea serviciilor publice, n administraie public eficiena fiind important, iar eficacitatea primordial.158 Totui se impune constatarea c n prezent distincia dintre ntreprindere i instituie pe criteriul naturii activitii (productiv i/sau neproductiv) nu mai este relevant, deoarece asistm la un proces continuu de comercializare a instituiilor, inclusiv n ara noastr. Dintre msurile ntreprinse dup anul 1990, care s conduc la eficientizarea i eficacitatea serviciilor publice relevm: - consacrarea legal a principiului autonomiei locale potrivit cruia fiecare colectivitate local i organizeaz serviciile publice necesare i oportune; - finanarea serviciilor publice prin modaliti diferite, surse bugetare, proprii i/sau mixte (bugetare i venituri proprii); - transformarea regiilor autonome, n marea lor majoritate prestatoare de servicii publice care i-au dovedit din plin neviabilitatea, n societi comerciale; - privatizarea unor servicii publice (exemple: colecta-rea deeurilor menajere, transportul n comun etc.); - concesionarea unor servicii publice agenilor privai (persoane fizice i/sau juridice). Aa de exemplu, prin Hotrrea Guvernului nr. 446 din 3 iunie 1999 a fost concesionat medicilor veterinari activitatea, sanitar veterinar, activitate public de interes naional, medicilor veterinari care o exercit n regim privat. Principiul echitii Principiul echitii serviciilor publice este evocat de cvasimajoritatea specialitilor n dreptul public, economie i management, bazndu-se pe principiul potrivit cruia ntr-un stat democratic toi cetenii sunt egali n faa legii, au aceleai drepturi i obligaii i-n consecin toi trebuie s beneficieze n aceeai msur de serviciile publice organizate de stat sau de autoritile administraiei publice locale autonome. De altfel, acest principiu tradiional l regsim iterat i de ctre Henry Fayol, care, n lucrarea sa de referin Administration Industrielle et Generale (1916) enumer printre cele 14 principii generale ale managementului subordonarea interesului individual celui general, susinnd c interesul organizaiilor publice trebuie s prevaleze intereselor individuale.159 Egalitatea (echitatea) beneficiarilor fa de serviciile publice trebuie privit sub un dublu aspect, astfel: - n primul rnd, majoritatea acestor servicii erau prestate de ctre organizaiile publice de regul, n mod gratuit, fr plat.160 - n al doilea rnd, atunci cnd serviciile publice se presteaz n mod oneros, beneficiarii lor pltesc aceleai tarife, fr nici un fel de discriminare.
157 158

Mihaela Vlsceanu, Organizaiile i cultura organizrii, Ed.Trei, Bucureti, 1999, p. 57. G. Moldoveanu, op. citat, p. 149. 159 Mihaela Vlsceanu, Organizaiile i cultura organizrii, Editura Trei, Bucureti, 1999, p. 85. 160 I. Cosmescu, L. Ilie, op. citat, pag. 195. 39

Din prima categorie fac parte serviciile publice din sfera nvmntului de stat, cultur, sntate, art, asisten social etc., oferite n mod nemijlocit utilizatorilor, precum i o gam de prestaii de ordin general, dintre care amintim: ordinea public, aprarea naional, activitatea autoritilor publice aparinnd celor trei puteri ale statului (legislativ, executiv i judectoreasc), protecia mediului etc. Aceste servicii sunt furnizate consumatorilor n mod gratuit, finanarea lor fiind asigurat de la bugetul de stat sau bugetele locale, au o destinaie colectiv i ca obiectiv principal satisfacerea nevoilor generale ale membrilor societii. Avnd n vedere faptul c resursele bugetare sunt limitate, problem cu att mai mult actual n statele aflate n tranziie i/sau cu economii subdezvoltate, coroborat cu creterea nevoilor de servicii ale populaiei, statul i colectivitile locale pot asigura tot mai greu finanarea unor servicii publice adecvate. Referitor la cel de-al doilea aspect specific serviciilor publice, relevm c pentru serviciile publice prestate n mod oneros consumatorii pltesc aceleai tarife (exemple: gospodria comunal, eliberarea paapoartelor, buletinelor de identitate etc.) indiferent de situaia material, calitatea serviciilor etc., spre deosebire de serviciile comerciale prestate n cadrul concurenial, clienii putnd s-i aleag calitatea serviciului (exemple: serviciile hoteliere, alimentaie public, transporturi, comer, etc.), n funcie de posibilitile financiare. Realiznd o comparaie ntre organizaiile publice i cele private autorul George Moldoveanu arat c: Organizaia privat folosete modelul firm, care are ca raiune de existen obinerea de profit, dup acoperirea costurilor prin satisfacerea clienilor. Raiunea de a fi a biroului trebuie s fie satisfacerea ceteanului, prin intermediul serviciului public, care este o funcie politic, structurat prin sistemul de drept.161 Tot mai muli analiti consider ns c, n organizaiile publice obiectivele (scopurile) nu pot fi formulate dect n termeni vagi, lsnd destul de mult loc ambiguitilor, ntruct acesta ar fi singurul mod de a face fa solicitrilor concurente ale diferitelor grupuri de interese economice i politice, realitate confirmat de altfel de viaa de zi cu zi. S-a ajuns astfel la constatarea, pe deplin pertinent, c accentuarea caracterului public al organizaiilor conduce la creterea ambiguitii obiectivelor specifice, scade nivelul eficienei i crete importana echitii ca valoare de referin pentru concilierea perspective-lor i cerinelor diferite ale celor interesai. Ambiguitatea scopurilor n organizaiile publice impieteaz asupra direciilor de dezvoltare i asupra calitii managementului acestora. Autoritatea managerial n organizaiile publice, ca i n cele nonprofit, este mult mai limitat dect n organizaiile private datorit interveniei organelor ierarhic superioare sau ale celor cu atribuii de tutel administrativ, precum i datorit restriciilor impuse adeseori de prevederile legale. Pentru aceste considerente, principiul echitii tinde a se estompa tot mai mult, organizaiile publice abordnd pe o scar tot mai larg principiile de organizare, funcionare i management al organismelor private, promovnd regulile economiei concureniale, de pia. Principiul descentralizrii n legtur cu acest principiu, trebuie relevat de la nceput faptul c n absena unei legi speciale care s reglementeze organizarea i funcionarea serviciilor publice, o serie de prevederi nserate ntr-o multitudine de acte normative consacr principiul descentralizrii serviciilor publice. Astfel, art. 120 din Constituie, art. 2 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, Legea nr. 199/ 1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale, adoptat la Strasbourg la 15 octombrie 1985162, prevd des-centralizarea serviciilor publice, care se manifest prin deplasarea serviciilor publice de la centru ctre comunitile locale. Avnd n vedere scopul organizrii serviciilor publice i anume satisfacerea intereselor generale ale comunitii, rezult c descentralizarea va trebui s in cont n primul rnd de acest
161 162

G. Moldoveanu, Analiza organizaional, Ed. Economic, Bucureti, 1998, p.93 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 331 din 26 noiembrie 1997 40

scop i doar n subsidiar de organizarea administrativ - teritorial, ideea contrar fiind falimentar pentru c ar sacrifica interesele cetenilor de dragul autonomiei locale. Descentralizarea serviciilor publice trebuie ns s in cont de gradul de specializare al acestora, de necesitatea asigurrii lor n regim de continuitate, corelate cu sursele bugetare pe care administraia local le are la dispoziie. n caz contrar, orict de mult s-ar dori i ar fi necesar descentralizarea unor servicii publice ar fi o utopie, ea neputndu-se realiza n absena specialitilor i fondurilor bugetare. Pentru aceste considerente responsabilitile autoritilor locale pe plan european sunt concepute n moduri diferite, n funcie de politicile fiecrei ri, de natura responsabilitilor avute n vedere, de caracteristicile fizice, condiiile economice din fiecare colectivitate local i de capacitatea efectiv a autoritilor locale de a-i asuma o anumit responsabilitate. Principiul subsidiaritii statuat n art. 4 al Cartei europene a autonomiei locale, aprobat de Parlamentul Romniei prin Legea nr.199/1997, subliniaz necesitatea atribuirii oricrei obligaii publice celui mai sczut nivel de autoritate posibil, situat cel mai aproape de cetean, care are capacitatea s i-o asume n mod efectiv i eficient. Aplicarea acestui principiu trebuie s in cont de elementele particulare ale fiecrei administraii locale, cum sunt: dimensiunile acesteia, resursele umane, capacitatea limitat de finanare, riscurile legate de mediu, etc. Principiul adaptabilitii Pentru organizaiile prestatoare de servicii publice flexibilitatea este valoarea fundamental de referin. Relaia direct cu ceteanul, diversificarea continu a nevoilor acestuia i mai recent, concurena determin organizaiile din sfera serviciilor s opteze pentru flexibilitate ca valoare central. Orice rigidizare a strategiilor de dezvoltare i aciunilor, ar conduce organizaiile n cauz la autodesfiinare. Plecnd de la realitatea c nevoia social crete n permanen sub aspect cantitativ i calitativ, ajungem la concluzia c orice serviciu public trebuie s se adapteze acestor cerine. Adaptarea serviciului public la nevoile consumatorilor se realizeaz prin Statutul sau Regulamentul de organizare i funcionare al prestatorului de servicii, care poate fi o regie autonom, societate comercial, instituie public etc. Specific pentru nfiinarea oricrui serviciu public este faptul c statutul su este aprobat de ctre autoritile administraiei publice, acestea avnd i competena de a aprecia necesitatea i oportunitatea dezvoltrii, restrngerii sau modificrii obiectului de activitate al serviciului public. Acest principiu consacrat n teoria economic este confirmat n mod elocvent de evoluia legislaiei de dup 1990, prin care s-a cutat asigurarea reorganizrii agenilor economici la care statul sau unitile administrativ - teritoriale erau acionari unici sau majoritari, inclusiv a celor prestatori de servicii publice. Principiul cuantificrii Necesitatea cuantificrii serviciilor publice a devenit o constant n gndirea economic i politic, fiind determinat de cel puin dou cerine: - cuantificarea permite aprecierea corect a modului n care serviciul public satisface necesitile beneficiarilor, permind o evaluare rapid a activitii serviciului; n al doilea rnd, prin cuantificare se asigur principiul echitii sociale i transparena fa de ceteni i organizaiile neguvernamentale, care pot astfel controla modul n care se desfoar activitatea serviciilor publice.165 - cuantificarea serviciilor publice permite fundamentarea procesului decizional att la nivel macro, precum i la nivel microeconomic, la nivel naional i local.
165

A. Parlagi, M. Costea, I.Porumb, R. Dobrescu, Managementul administraiei publice locale - Serviciile publice, Ed. Economic, Bucureti, 1999, p.19. 41

n mod particular, pentru serviciile publice de gospodrie comunal Legea nr.326/2001 prevede urmtoarele principii de organizare i administrare: - principiul dezvoltrii durabile; - principiul autonomiei locale; - principiul descentralizrii serviciilor publice; - principiul responsabilitii i legalitii; - principiul participrii i consultrii cetenilor; - principiul asocierii intercomunale i parteneriatului; - principiul corelrii cerinelor cu resursele - principiul proteciei i conservrii mediului natural i construit; - principiul administrrii eficiente a bunurilor din proprietatea public a unitilor administrativ - teritorial; - principiul asigurrii mediului concurenial; principiul liberului acces la informaii privind aceste servicii publice.

Capitolul 4 Preedintele romniei


1. Natura instituiei prezideniale i a formei de guvernmnt a statului romn
Instituia efului de stat i are originea n nceputurile organizrii vieii de stat, 75 cnd colectivitile umane, aflate la debutul constituirii lor sociale (civile), au trecut n mod efectiv sub conducerea unui individ, de regul membru al acelei societi, care exercita n urma desemnrii sale asupra ntregii comuniti cele mai importante prerogative de putere public reunite n persoana sa. Mai trziu cu toat diversificarea numrului i categoriilor de autoriti publice (legislative, executive i judectoreti) i indiferent de modul acestora de constituire (alese sau numite), de durata funcionrii lor (permanente sau temporare), de nivelul teritorial al aciunii lor (naionale sau centrale, teritoriale sau locale) - s-a simit nevoia de a se da o expresie unitar i continu ndeplinirii la cel mai nalt nivel reprezentativ a funciei supreme de exercitare a puterii publice de ctre un singur om personificat de eful statului. eful statului ndeplinete o funcie public de prim importan n stat indiferent de: - fundamentarea teoretic a naturii politico-juridice a respectivului exerciiu (bazat pe principiul unicitii, al colaborrii sau al separaiei puterilor n stat) n care sens ea este fie o putere distinct,76 fie alturat sau contopit altora existente; - forma unipersonal sau colegial n care se exercit; - de modalitatea electiv ori ereditar de acces la funcia suprem; - de durata permanent ori temporar a acesteia. Forma de guvernmnt a unui stat este caracterizat de modul de constituire a funciei supreme77 n care sens cea mai general clasificare face distincie ntre monarhie i republic,78 distincie ce reflect nsui felul desemnrii efului statului.

75 76

I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, vol. II, Editura Actami, Bucureti, 1995, pag. 204. S-a considerat c n sistemul de drept actual Preedintele Romniei reprezint a patra putere n stat (D. Brezoianu, Drept administrativ i autoriti publice n Romnia, Editura Metropol, Bucureti, 1995, pag.7). 77 Pentru alte criterii distinctive a se vedea S. Popescu, Forma de stat, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1983, pag. 26-29. 78 I. Ceterchi, I. Demeter, Gh. Bobo, M. Luburici, D. Mazilu, C. Zotta, Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967, pag. 75-76. 42

Monarhia reprezint forma de guvernmnt n care funcia suprem este deinut de o persoan care o exercit pe via, indiferent c o dobndete sau prin motenire (ereditar) sau, mai rar, prin alegere (electiv). Republica, dimpotriv, se caracterizeaz prin exerciiul aceleiai funcii de ctre o autoritate aleas pe timp limitat. n decursul istoriei eful statului, n special monarhul, a concentrat multiple prerogative de putere n persoana sa - legislative, executive i chiar judectoreti - pentru ca n sistemele moderne i, mai ales, n cele contemporane de organizare statal s se produc o delimitare tot mai riguroas a atribuiilor sale fa de celelalte autoriti, respectiv fa de legislativ (reprezentativ ca mod de formare, alctuire i mod de edictare a legii), de executiv (chemat a realiza voina legiuitorului) i de judiciar (menit a sanciona nclcarea legii). Dup sfera i deplintatea prerogativelor de putere public revenite funciei supreme n organizarea de stat, corelate cu raportul dintre sistemele de autoriti, monarhiile pot fi parlamentare sau neparlamentare, iar republicile pot fi prezideniale ori parlamentare. Cele mai multe tangene i delimitri ntre autoritile statului au operat ntre instituia efului statului i puterea executiv, ceea ce a determinat n mod esenial forma de guvernmnt. n acest sens statul este neparlamentar (monarhic sau republican) n cazul n care eful statului este n acelai timp i eful executivului, indiferent c este cazul unei autoriti publice unice (executiv monocratic)79 n care eful statului este ajutat n guvernare de o echip (cabinet) de funcionari numii de el sau c distingem dou autoriti diferite, respectiv eful statului i guvernul condus de un prim ministru sau premier (executiv dualist). Exemplificative n acest sens sunt monarhiile absolutiste sau despotice i republicile prezideniale (S.U.A.). Dimpotriv, statul este parlamentar (monarhic sau republican) dac funcia de ef al statului este distinct de cea a efului guvernului, dar plenul atribuiilor de putere revine legislativului, eful statului pstrnd numai atribuii, de regul, reprezentative, de ordin formal. Exemplificative n acest sens sunt cazurile Japoniei, Angliei, Germaniei. Perioada contemporan, n special dup cel de al doilea rzboi mondial, nregistreaz i o nou tendin intermediar numit semiparlamentar sau semiprezidenial n care eful statului, de regul preedintele, prin modul su de alegere (bazat pe o larg reprezentare electoral ce-l contrapune parlamentului), fr a fi eful guvernului, dar avnd importante atribuii executive, inclusiv n desemnarea premierului i n dizolvarea legislativului, devine funcia i instituia politic i statal de prim rang, att sub aspect reprezentativ, ct i n privina puterii exercitate (cazul tipic este cel al Franei, ncepnd cu Constituia din anul 1958). Acest din urm regim este considerat, n form atenuat,80 ca fiind specific modului de guvernare a Romniei sub imperiul actualei Constituii. Din prevederile legii fundamentale rezult c Preedintele Romniei ndeplinete funcia de ef al statului, fiind investit cu atribuii inerente acestei instituii politice, constituionale i administrative. El nu dispune de o putere absolut n realizarea funciilor sale, ntruct exerciiul lor este partajat cu guvernul, toate aceste autoriti exercitnd i un control reciproc, fiecare asupra celeilalte.81 Sub aspectul naturii funciei prezideniale n Romnia, constatm c ea are un caracter mixt i anume politico-reprezentativ, constituional-legislativ, precum i administrativ-executiv.

2. Atribuiile i actele administrative ale efului statului


Atribuiile efului statului sunt prevzute n Constituie i pot fi grupate n mai multe categorii:
79

Pentru detalii a se vedea I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 31-37. 80 A se vedea n acest sens opinia exprimat de A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, vol.IV, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 57, precum i analiza consacrat regimurilor mixte de I.Deleanu n Drept constituional i instituii politice, Bucureti, 1991, pag. 55. 81 Pentru detalii a se vedea I. Vida, op.cit., pag. 38-40. 43

1. Atribuiile de natur politico-reprezentativ ale instituiei prezideniale rezult din faptul c eful statului reprezint Romnia n relaiile interne i internaionale, vegheaz la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor publice, exercitnd funcia de mediere ntre puterile statului, precum i ntre stat i societate, este garantul independenei naionale, al unitii teritoriale a rii. Tot un caracter reprezentativ este conferit funciei prezideniale de ctre atributul de comandant al forelor armate i de funcia de preedinte al Consiliului Suprem de Aprare a rii, de atribuiile de acordare de decoraii i titluri de onoare, acordarea gradelor de mareal, general i amiral, numirea n (unele) funcii publice,82 n condiiile prevzute de lege, acordarea graierii individuale, adresarea de mesaje parlamentului, precum i de numeroase atribuii n domeniul politicii externe ncheierea de tratate internaionale, acreditarea i rechemarea reprezentanilor diplomatici romni, acreditarea celor strini pe lng preedinte. 2. Atribuiile de natur constituional-legislativ ale aceleiai instituii: - dizolvarea parlamentului, dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, dac legislativul nu a acordat votul de ncredere pentru formarea guvernului n termen de 60 de zile de la prima solicitare i numai dup respingerea a cel puin dou solicitri de investitur; - convocarea parlamentului nou ales i a sesiunilor extraordinare ale acestuia; - promulgarea legii; - solicitarea reexaminrii legii de ctre parlament; - sesizarea Curii Constituionale cu proiectele de legi; - iniierea revizuirii Constituiei; - convocarea poporului la exprimarea voinei prin referendum cu privire la problemele de interes naional, dar numai dup consultarea parlamentului; - declararea, cu aprobarea prealabil sau ulterioar a parlamentului, a mobilizrii pariale sau generale a forelor armate; - n caz de agresiune armat ndreptat mpotriva rii ia msuri pentru respingerea agresiunii aducndu-le nentrziat, prin mesaj, la cunotina parlamentului; - instituirea, potrivit legii, a strii de asediu sau a celei de urgen n ntreaga ar ori n unele localiti, solicitnd ncuviinarea parlamentului pentru msurile adoptate. 3. Atribuii administrativ-executive ale preedintelui, care nu intr n sfera reprezentrii politice i n sfera constituional-legislativ, dar nici n sfera raporturilor cu alte autoriti publice neadministrative precum justiia, Curtea Constituional etc. Cu toate c are atribuii de natur administrativ, preedintele nu este eful guvernului (funcie deinut de primul ministru), dei competenele sale cuprind, practic, ntreg sistemul executiv, inclusiv autoriti care, dei sunt administrative,83 nu fac parte din sistemul condus de guvern, avnd un caracter autonom la nivel naional.84 a. Atribuii de natur decizional: - desemnarea candidatului pentru funcia de prim ministru; - numirea guvernului investit prin votul de ncredere al parlamentului; - numirea i revocarea minitrilor, la propunerea premierului, n caz de remaniere guvernamental sau vacan ministerial ; - numirea n funcii publice (administrative), n condiiile legii. b. Atribuii consultative, de propunere i reprezentare: - consult guvernul cu privire la probleme urgente i de importan deosebit; - propune parlamentului numirea n unele funcii publice (administrative);
82 83

Este cazul unor funcii neexecutive ca, de pild, numirea unor judectori ai Curii Constituionale (art.142/3). Asupra atribuiilor executive a se vedea M.T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 353-354. 84 Aa, de exemplu, propune parlamentului pe directorul S.R.I. i numete adjuncii acestuia (Legea nr.14/1992 privind organizarea i funcionarea Serviciului Romn de Informaii); numete doi membri ai Consiliului Naional al Audiovizualului (Legea Audiovizualului nr. 48/1992). 44

- poate lua parte la edinele guvernului n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului ministru, n alte situaii, prezidnd edinele la care particip. n literatura de specialitate85 au fost considerate ca argumente n susinerea teoriei regimului semiprezidenial (atenuat) caracteristic rii noastre urmtoarele: - caracterul reprezentativ (electiv) al parlamentului i al preedintelui rii, alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat; - dreptul preedintelui de dizolvare a parlamentului, n anumite condiii, dar i dreptul legislativului de tragere la rspundere politic a efului statului i organizare a referendumului pentru demiterea sa, inclusiv punerea acestuia din urm sub acuzare; - calitatea parlamentului de organ reprezentativ suprem al poporului i unica autoritate legiuitoare a rii, dar i calitatea preedintelui de a reprezenta statul romn, de a promulga legile i de a convoca naiunea la referendum; - desemnarea candidatului pentru funcia de prim ministru, dar numai n urma consultrii partidului cu majoritate absolut n parlament, ori dac nu exist o asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n legislativ, precum i numirea guvernului pe baza votului parlamentar de ncredere; - numirea i revocarea membrilor guvernului, n caz de remaniere sau de vacan guvernamental, dar numai la propunerea primului ministru; - att preedintele, ct i fiecare camer au dreptul de a cere urmrirea penal a membrilor guvernului, eful statului putnd dispune suspendarea acestora din funcie dac s-a cerut urmrirea penal; - decretele prezideniale, de regul, sunt contrasemnate de primul ministru; - cele mai importante atribuii prezideniale n domeniul politicii externe romneti, ale aprrii i ale strilor excepionale sunt condiionate, n exercitarea lor, de voina guvernului sau de cea a parlamentului ori se afl sub control legislativ. n sfrit, preedintele nu poate: - avea iniiativ legislativ; - determina rspunderea politic a guvernului; - refuza promulgarea legii, dac reexaminarea cerut de el n-a fost admis de parlament, ori dac decizia Curii Constituionale i-a confirmat constituionalitatea; - demite sau revoc primul ministru.

3. Actele de natur administrativ ale efului statului


n scopul ndeplinirii atribuiilor sale eful statului dispune de un aparat administrativ 86 care funcioneaz pe lng Preedintele Romniei87, iniial denumit Preedinia Romniei, iar actualmente Administraia prezidenial. n realizarea competenelor ce-i revin, preedintele emite acte politice (de pild, mesaje) i acte juridice (decrete), acestea din urm supuse, de cele mai multe ori, regimului de drept constituional, n studiul nostru interesnd doar cele de natur administrativ, dei nu se pot nega unele trsturi comune acestora, de natur mixt. Decretele sunt acte juridice cu caracter normativ i cu caracter individual88 avnd o for juridic inferioar Constituiei i legilor, dar superioar actelor guvernului. Sunt normative decretele de reglementare a unor situaii ca, de exemplu, cele viznd declararea strii de urgen sau a celei de asediu i care oblig autoritile executive, centrale i/sau teritoriale ori locale, la luarea msurilor (normative i individuale) de punere n aplicare a prevederilor prezideniale.
85 86

A. Iorgovan, op.cit., pag. 57-60. Constituit potrivit Legii nr. 1/1990 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei, abrogat de Legea nr. 47/1994 privind organizarea i funcionarea Preediniei Romniei, modificat, la rndul ei, prin Ordonana de urgen nr.1/2001, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.12 din 10 ianuarie 2001. 87 A se vedea Al. Basarab-inc, Drept administrativ partea special, vol. I, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir, Bucureti, 1994, pag. 37-38. 88 A fost exprimat opinia c decretele sunt numai acte individuale (A. Iorgovan, op.cit., pag. 77). 45

Sunt individuale, de pild, actele de numire sau revocare din unele funcii publice, cum sunt cele administrative. Decretele, de regul, se contrasemneaz de primul ministru i se public n Monitorul Oficial al Romniei, iar nepublicarea lor atrage inexistena actului. Cele cu caracter individual se comunic i celor interesai. Contrasemntura premierului este o condiie formal esenial de valabilitate a decretului, fr de care actul este lovit de nulitate absolut antrennd concomitent i rspunderea solidar a acestuia, alturat efului statului, cu att mai necesar pentru a se evita un eventual abuz al puterii prezideniale certificnd legalitatea actului care, de cele mai multe ori, produce efecte pe planul dreptului administrativ.

Capitolul 5 Guvernul
89

1. Locul, rolul i funciile guvernului n sistemul autoritilor publice


Potrivit Constituiei i Legii nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor90, guvernul este autoritatea public a puterii executive care asigur potrivit programului su de guvernare acceptat de parlament realizarea politicii interne i externe a rii, precum i conducerea general a administraiei publice. Din aceast definiie rezult: 1) Utiliznd criteriul formal organic, al caracterizrii sale legale exprese, dar i cel material funcional, al coninutului atribuiilor conferite rezult c guvernul este o autoritate public de natur administrativ pentru c ndeplinete o funcie executiv,91 atribut evideniat pe deplin i prin modul su de constituire, organizare i funcionare, dar i prin specificul competenei exercitate. 2) Guvernul realizeaz conducerea activitii executive pe ntreg teritoriul rii, ceea ce nseamn c ea exercit o competen naional, fiind o autoritate central de un fel deosebit, adic organul de vrf sau suprem al ntregului sistem administrativ, nefiind o simpl autoritate central, de nivelul i felul ministerelor i al altor organe centrale de specialitate din respectivul sistem. - Caracterizarea guvernului ca organ suprem al autoritilor executive nu implic, n mod necesar, subordonarea fa de el a oricrei autoriti administrative, ntruct exist i se pot nfiina autoriti administrative, inclusiv autonome centrale (de pild, Banca Naional a Romniei, Serviciul Romn de Informaii, Consiliul Naional al Audiovizualului) sau locale (consiliile locale i judeene), funcionnd independent de guvern sau n subordonarea ori pe lng parlament sau eful statului, dar care, dei aflate ntr-o astfel de situaie juridic, nu-i pierd natura lor administrativ.
89

Terminologic n alte sisteme de drept se utilizeaz denumiri ca, de pild, Consiliul de Minitri, cabinet sau pur i simplu executiv. 90 Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 164 din 2 aprilie 2001, modificat i completat prin legea nr.23/2004 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr.187 din 3 martie 2004, modificat prin Ordonana de Urgen nr.49/2005 privind unele msuri de reorganizare n cadrul administraiei publice centrale (Monitorul Oficial nr.517 din 17.06.2005) aprobat prin Legea modificatoare nr.411/2006 (Monitorul Oficial nr.5 din 4.01.2006). 91 Cu toate acestea, Constituia nu ncadreaz expres Guvernul n sistemul administraiei publice. 46

- Dei guvernul este autoritatea de vrf a administraiei publice, el nu este afectat de faptul c preedintele rii l desemneaz pe candidatul la funcia de prim-ministru, pentru ca ulterior s numeasc ntregul guvern, i nici de faptul participrii efului statului la unele edine ale executivului, pe care le i prezideaz. ntr-adevr, desemnarea unui candidat ca premier reprezint o formalitate procedural ce desvrete opiunea electoratului i, implicit, a unui sau unor partide ori coaliii majoritare, reprezentate n parlament, urmnd ca legislativul s se pronune, prin vot, asupra persoanei propuse pentru respectiva funcie, asupra componenei cabinetului, ct i asupra programului de guvernare al acestuia. Pe de alt parte, prezidarea edinelor guvernului nu-i confer efului statului nici calitatea de membru al executivului central i, implicit, nici calitatea de votant (consultativ sau deliberativ) privitor la actele administrative adoptate n acea edin. - Poziia supraordonat a guvernului n sistemul executiv nu este afectat nici de obligativitatea acestuia ca, de altfel, a tuturor autoritilor i instituiilor implicate de a ndeplini hotrrile Consiliului Suprem de Aprare a rii cruia i revine rolul de a organiza i coordona unitar activitile care privesc aprarea rii i sigurana naional, ntruct ndatorirea ndeplinirii unei msuri juridice, indiferent de proveniena ei, nu echivaleaz cu intrarea n raporturi ierarhice care s afecteze poziia deinut n cadrul unui sistem de ctre subiectul obligat la punerea lor n executare. 3) Guvernul exercit o competen general asupra tuturor problemelor interesnd administraia de pe ntreg teritoriul rii, actele de reglementare ale acestuia fiind aplicabile n materie executiv pentru toate subiectele aflate n raporturi sociale crora le devin incidente normelor sale. 4) Guvernul este o autoritate investit ntr-un mod unic n sistemul executiv, ntruct eful statului desemnndu-l pe candidatul la funcia de premier, iar acesta prezentnd legislativului lista cabinetului, este nevoie de votul de ncredere al parlamentului pentru ca ulterior preedintele rii s poat numi conducerea executivului n ntregul ei. 5) Guvernul, astfel constituit, funcioneaz ca autoritate colegial numai n prezena majoritii membrilor care-l compun. 6) Guvernul este o autoritate deliberativ, hotrnd cu efecte juridice n problemele executive, indiferent de modul de subordonare sau nu a subiectelor astfel vizate. n concluzie, guvernul reprezint autoritatea administrativ public suprem avnd o alctuire colegial i care dispune de competena deliberativ, general i naional, realiznd conducerea activitii executive n ansamblul ei la nivelul ntregului sistem executiv.92 n baza reglementrii organice, Guvernului i revin, pentru realizarea Programului de guvernare, acceptat de Parlament, exercitarea urmtoarelor funcii: a) funcia de strategie, prin care se asigur elaborarea strategiei de punere n aplicare a Programului de guvernare; b) funcia de reglementare, prin care se asigur elaborarea cadrului normativ i instituional necesar n vederea realizrii obiectivelor strategice; c) funcia de administrare a proprietii statului, prin care se asigur administrarea proprietii publice i private a statului, precum i gestionarea serviciilor pentru care statul este responsabil; d) funcia de reprezentare, prin care se asigur, n numele statului romn, reprezentarea pe plan intern i extern; e) funcia de autoritate de stat, prin care se asigur urmrirea i controlul aplicrii i respectrii reglementrilor n domeniul aprrii, ordinii publice i siguranei naionale, precum i n domeniul economic, social i al funcionrii instituiilor i organismelor aflate n subordinea sau autoritatea Guvernului.

2. Constituirea (nvestitura) guvernului


92

Pentru aceast caracterizare a se vedea I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, pag. 127. 47

Desemnarea efului executivului i a echipei guvernamentale conduse de el difer93 dup forma de guvernmnt i regimul de guvernare instituit. n cazul n care eful statului este i eful guvernului, deci al ntregului executiv (monocratic), funcia executiv suprem poate fi dobndit pe cale ereditar (n monarhiile neconstituionale sau absolutiste) sau prin alegere direct sau indirect n funcia suprem n stat (n republicile prezideniale, democratice sau autoritare), parlamentul neavnd n acest sens nici o atribuie referitoare la persoana efului statului (cazul S.U.A.), iar uneori nici mcar cu privire la minitrii si (cazul Finlandei sau al Egiptului, dar acestea cunosc un regim prezidenial atenuat, prin existena funciei de prim-ministru). Dimpotriv, n sistemele parlamentare i semiparlamentare (monarhice sau republicane), deci n executivul dualist ce cunoate funcia de prim-ministru, distingem urmtoarele situaii:94 - alegerea direct i liber a guvernului de ctre parlament (Rusia); - alegerea premierului i a guvernului de ctre legislativ, din cadrul formaiunii majoritare n parlament (Anglia, Frana, Germania); - desemnarea de ctre eful statului a unei persoane cu anse reale n formarea guvernului, urmat de votul parlamentar (Belgia, Italia, Israel); - desemnarea, dup aprecierea liber a efului statului, a primului ministru, fr votul parlamentar, chiar dac legislativul poate fi sau este consultat n prealabil (Monaco, Kuweit, Thailanda). Constituirea sau investitura guvernului reprezint procedura de desemnare a premierului, urmat (n cazul Romniei) de votarea ntregului guvern i aprobarea programului su de guvernare ca expresie a modului democratic de alegere a legislativului i de susinere parlamentar a executivului. Procedura de constituire cuprinde urmtoarele etape: - desemnarea primului ministru; - alctuirea i prezentarea de ctre acesta a listei executivului i a programului su de guvernare; - dezbaterea i votarea acestora n parlament; - numirea ntregului guvern de ctre preedintele rii. Condiii pentru calitatea de membru a guvernului Dei nu le este aplicabil Statutul funcionarilor publici, i n cazul membrilor guvernului condiiile de acces la funcie sunt cele generale pentru orice funcie public, aa cum rezult ele din coroborarea dispoziiilor constituionale cu cele legislative95, i anume: - existena ceteniei romne,96 cu neexcluderea altei cetenii (dubl, tripl) i a domiciliului n ar; - existena discernmntului, respectiv deplintatea facultilor mintale, deoarece cei lipsii de discernmnt sau avnd discernmntul alterat, respectiv debilii sau alienaii mintali, n-au acces la funcia public, fiind pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, ceea ce i lipsete de exerciiul drepturilor civile i de drepturile electorale. - exerciiul drepturilor electorale,97 deoarece fr exerciiul lor o persoan nu poate accede la o funcie public, pornind de la lipsa condiiei minimale pe care nu o ndeplinete, aceea de a putea alege (art.16 din Constituie). Situaia apare n cazul ceteanului condamnat cu pedeapsa complementar a interzicerii dreptului de a alege i de a fi ales n autoritile publice sau n funciile elective publice conform codului penal. O ipotez particular este aceea a pedepsei complementare
93 94

G. Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura TEAM, Iai, 1995, pag. 137-143. I. Muraru, Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998, pag. 432 i urm. 95 Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, art.2 i 4 din, cu modificrile i completrile ulterioare. 96 Conform art. 16/3 din Constituie. 97 Art. 2, teza a II-a din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr.23/2004, Ordonana de Urgen nr.44/2005 i Legea nr.411/2006. 48

constnd n interdicia de ocupare a unei funcii implicnd exerciiul autoritii de stat (art.64 lit. b), cnd, de regul, se pronun i interdicia drepturilor electorale. - compatibilitatea moral, n sensul inexistenei unei condamnri penale. - depunerea jurmntului de credin n faa Preedintelui Romniei. - inexistena strii de incompatibilitate ntre funcia public ministerial cu alte funcii publice de autoritate,98 deci excluderea cumulului de funcii de acest gen. Funcia de membru al guvernului este incompatibil cu exerciiul altei funcii publice de autoritate (executiv sau judiciar), cu excepia celei de deputat sau senator, legiuitorul constituant nemprtind ideea unei depline separaii ntre funcia executiv i cea legislativ, ceea ce nu reprezint totui o cerin general-obligatorie, ci o stare de excepie, deoarece muli ministeriabili nu au i calitatea de parlamentari. Dar, de aici rezult i concluzia c funcia ministerial este compatibil cu alte funcii publice neautoritare,99 ca, de pild, funcia sau activitatea de cadru didactic, cercetarea tiinific i creaie literar-artistic sau cu funcii private de orice fel, exceptndu-le pe cele de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial. Conform Constituiei, alte incompatibiliti se stabilesc prin lege organic, iar actuala lege modificat a guvernului le mai instituie, conform Legii nr.161/2003, pentru: a) orice alt funcie public de autoritate, cu excepia celei de deputat sau de senator ori a altor situaii prevzute de Constituie; b) o funcie de reprezentare profesional salarizat n cadrul organizaiilor cu scop comercial; c) funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societile comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, precum i la instituiile publice; d) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociaiilor la societile comerciale prevzute la lit.c); e) funcia de reprezentant al statului n adunrile generale ale societilor comerciale prevzute la lit.c); f) funcia de manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; g) calitatea de comerciant persoan fizic; h) calitatea de membru al uni grup de interes economic; i) o funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia acelor funcii prevzute n acordurile i conveniile la care Romnia este parte. n mod excepional, Guvernul poate aproba participarea ca reprezentani ai statului n adunarea general a acionarilor ori ca membrii n consiliul de administraie al regiilor autonome, companiilor sau societilor naionale, instituiilor publice ori al societilor comerciale, inclusiv bncile sau alte instituii de credit, societile de asigurare i cele financiare, de interes strategic sau n cazul n care un interes public impune acesta. Legea nr.161/2003 a reglementat i conflictul de interese interzicnd membrilor guvernului s emit sau, dup caz, s ncheie un act administrativ, respectiv, un act juridic ori s participe la lucrarea unei decizii care produce un folos material pentru sine, pentru so sau rude de gradul I. - Capacitatea profesional100 i aptitudinile manageriale, dei subneleas, ea nu se verific, n acest caz prin concurs sau examen, deoarece desemnarea pe post este o promovare liber pe criterii politice.
98

Trebuie s avem n vedere c Legea nr. 2/1991 privind cumulul de funcii instituie principiul reunirii mai multor funcii n mod nelimitat i necondiionat, indiferent de natura lor, cu excepiile prevzute de normele speciale, iar Constituia (art. 38/1) consacr libertatea muncii. 99 Constatarea strii de incompatibilitate se face de primul-ministru, care va dispune msurile necesare pentru ncetarea acesteia (art. 4/2 din Legea nr. 90/2001). 100 n acest caz nu sunt aplicabile dispoziiile de selecie instituite prin Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariailor n funcie de competen i nici cele n aceeai materie din Statutul funcionarilor publici (Legea nr. 188/1999, republicat n anul 2004). 49

Desemnarea candidatului la funcia de prim-ministru n sistemul nostru semiprezidenial sau semiparlamentar, efului statului i revine ndatorirea ca dup finalizarea procesului electoral i de formare a noului parlament s desemneze candidatul pentru funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n parlament ori dac aceast majoritate nu exist a partidelor reprezentate n parlament. Aceast consultare trebuie ncheiat, apreciem, pn la constituirea noului parlament (parlamentul nou ales e convocat n cel mult 20 de zile de la data alegerilor), care trebuie s aib posibilitatea de a se pronuna asupra opiunii prezideniale, iar n cazul n care opereaz nlocuirea unui guvern cu altul n urma moiunii de cenzur sau demisiei n termenul prevzut de legislativ. Noiunea de majoritate parlamentar absolut trebuie neleas ca fiind alctuit din jumtate plus unul din reprezentarea legislativ, constituit din formaiunea politic ctigtoare a alegerilor raportat la totalul membrilor ambelor adunri (Camera Deputailor i Senat), deoarece n aceast formul reunit a plenului comun urmeaz s aib loc solicitarea, dar i votarea att a executivului, ct i a programului su de guvernare. Fa de reglementarea constituional n materie se impun mai multe precizri: - Preedintele nu poate consulta dect pe cei care dein majoritatea absolut, nemaiconsultnd alte reprezentri parlamentare (adic pe cei cu pondere simpl, relativ, etc.), iar dac o asemenea majoritate absolut nu exist, sunt consultate partidele reprezentate n parlament, fr s se mai indice o anumit ordine de preferin. n situaia n care reprezentarea majoritar, nu neaprat absolut, ar refuza s indice vreo persoan pentru funcia de premier sau nu i-ar da girul pentru un candidat din rndul ei, aceast mprejurare l oblig pe eful statului ca n subsidiar s consulte celelalte partide parlamentare. n nici un caz nu pot fi consultate, indiferent de dificultile aprute, partide neparlamentare ori s se nceap consultarea cu partide nemajoritare. - Fa de evoluia vieii politice din Romnia, trebuie s avem n vedere i existena formaiunilor politice i a coaliiilor electorale,101 precum i a alianelor politice,102 ceea ce nseamn obligativitatea consultrii aceleia dintre ele care deine majoritatea absolut sau a acelora care, chiar n lipsa acesteia, au capacitatea de a se constitui ntr-o asemenea majoritate ori pot determina un vot majoritar n camere. - Propunerea de candidatur trebuie s provin i s aparin reprezentrii consultate deoarece i se cere opinia asupra persoanei viitorului premier nefiind ea cea care consult n aceast problem iar nu alteia sau altora, ntruct cea n cauz ofer i sprijinul politic necesar. - Nu are relevan dac cel propus face parte sau nu din formaiunea reprezentat parlamentar ori este un independent sau chiar un apolitic (tehnocrat), ntruct nu exist obligaia legal de apartenen politic sau parlamentar a candidatului, ci obligativitatea obinerii sprijinului politic majoritar. Procedura politic utilizat de partidele majoritare privind consultrile i desemnarea candidatului la funcia de premier ca i a echipei guvernamentale desfurat anterior consultrii prezideniale, dar n urma ctigrii alegerilor nu este reglementat i, n consecin, nu este interzis. Desemnarea candidatului, dup consultare, nu reprezint un act juridic, ci o propunere prezidenial obligatorie de fcut parlamentului i n lipsa creia nu poate fi votat nici premierul i nici o eventual list a cabinetului, ceea ce nseamn c o propunere legislativ nensuit prezidenial nu poate constitui temei pentru desemnarea premierului cu tot votul parlamentar, eventual obinut. Rmne ns o problem juridic greu de soluionat ipoteza unei opoziii (greve) prezideniale constnd din refuzul efului statului de a desemna persoana viitorului premier, neexistnd soluie legal expres pentru depirea unui asemenea moment de criz. Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii n termen de cel mult 60 de zile de la data formulrii solicitrii pentru funcia de premier, prin votul camerelor sale.

101 102

A se vedea art. 5 alin. 3 din Legea nr. 68/1992 pentru alegerea Camerei Deputailor i Senatului. Art. 28 din Legea partidelor politice nr. 14/2003. 50

Orice schimbare ulterioar n compoziia politic a forelor care i-au asumat i obinut sarcina guvernrii, presupune un nou vot de investitur, 103 dac aceasta afecteaz majoritatea parlamentar iniial. Alctuirea i prezentarea listei guvernului i a programului de guvernare Dup consultarea politic prezidenial i dup desemnarea candidatului la funcia de premier, acesta din urm va alctui lista guvernului104 i programul de guvernare. Respectivele operaiuni implic noi consultri, de ast dat ale celui n cauz, cu formaiunea i/sau, dup caz, cu toate acele formaiuni, partide, coaliii pe care le reprezint ori pe care se va sprijini cu ocazia votului de ncredere, existnd obligaia de a ine seama att de opiniile exprimate privitor la persoanele propuse pentru guvern, ct i de programele politice electorale cu care trebuie s fie n concordan programul de guvernare, n caz contrar existnd riscul neacordrii votului de investitur i, implicit, al nedesemnrii guvernului. Procesul de negociere purtat de viitorul premier cu liderii de partide i de grupri parlamentare implic i un ir de concesii din partea i ntre partidele implicate, privitoare la obiectivele ce trebuie cuprinse n programul de guvernare, proporia de reprezentare a grupurilor, coaliiilor, partidelor, etc., reflectat n componena i funciile deinute de guvern la nivelul ministerelor i al structurilor ministeriale, al titularilor (minitri) sau al secretarilor de stat, etc. (aa numitul algoritm politic). Timpul de care dispune candidatul pentru aceste activiti este de numai 10 zile i se calculeaz de la data, devenit public, a opiunii comunicate de eful statului parlamentului cu privire la persoana viitorului premier, i trebuie s se mplineasc la data solicitrii de ctre candidat a votului de ncredere pentru lista cabinetului i pentru programul de guvernare, independent de durata distinct a procedurii parlamentare propriu-zise. Acest termen n-a fost considerat de decdere, ci doar limita peste care eful statului poate retrage mandatul acordat spre a ncepe noi negocieri,105 de aici concluzia c naintea expirrii acestui interval nu se poate retrage mandatul acordat candidatului propus la funcia de premier. Dezbaterea i votarea programului de guvernare i a listei guvernului Odat ntocmite lista i programul, ele sunt naintate legislativului spre dezbatere, care trebuie s aib loc n cel mult 60 de zile de la prezentarea lor de ctre candidatul la funcia de premier. Data dezbaterii este fixat de birourile permanente ale camerelor. ntre timp, comisiile parlamentare de resort, deja constituite, au audiat partea corespunztoare din programul de guvernare, ca i pe candidaii viitorului executiv, corespunztor profilului comisiei, pronunndu-se prin aviz (consultativ), comunicat viitorului premier, asupra persoanei propuse. Aceast audiere i avizare sunt obligatorii de realizat i respectiv, de solicitat, dar sunt facultative pentru opiunea candidatului la funcia de prim-ministru, care este liber s se conformeze sau nu opiniei exprimate de comisie, sub eventuala sanciune a neobinerii votului de ncredere, ori poate opera, dup caz, modificrile de rigoare n componena listei, dup care noua propunere trebuie s urmeze aceeai procedur. Dezbaterile parlamentare asupra listei i programului sunt deschise discuiilor pentru toate grupurile parlamentare, putnd antrena amendamente ce pot fi luate n considerare de ctre viitorul premier, i obligatoriu de nsuit n cazul n care provin de la conducerile sau liderii majoritii parlamentare, altfel, n caz contrar, existnd pericolul asumrii riscului unui vot de respingere. Dezbaterile trebuie s fie o permanent raportare a programului prezentat i a aptitudinilor membrilor echipei de guvernare la programele i platformele politice ale majoritii chemate s
103 104

A. Iorgovan, Drept administrativ, tratat elementar, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 118. Lista trebuie s cuprind nominalizri i posturi corespunztoare funciilor ministeriale existente, neputndu-se nominaliza persoane pe viitoare funcii sau structuri, eludndu-se astfel prevederile constituionale i legale prin hotrri parlamentare i decrete prezideniale (A. Iorgovan, op.cit., pag.150). 105 A se vedea M. Constantinescu, I. Deleanu, A. Iorgovan, I. Muraru, F. Vasilescu, I. Vida, Constituia Romniei, comentat i adnotat, Editura Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1992, pag.229. 51

guverneze, deci o depire a stadiului de simple promisiuni sau platforme electoare, inclusiv indicarea mijloacelor i resurselor utilizabile pentru realizarea lor. Dup terminarea dezbaterilor se trece la operaiunea votrii. Realizarea votului de ncredere presupune obinerea majoritii absolute (jumtate plus unul din totalul celor care compun ambele camere, fr vreo distincie numeric pe camer, fr nici o raportare procentual efectiv la edin). Prin votare are loc transformarea voinei politice, cuprinse n programul politic prezentat, ntr-un program juridic de guvernare, iar lista de propuneri devine compunere guvernamental efectiv, obligatorie de consacrat prin decret prezidenial, n baza hotrrii parlamentului. n acest sens hotrrea de nsuire a programului de guvernare reprezint un act politico-juridic de principiu din care decurg viitoarele msuri dispuse prin acte juridice, n vreme ce adoptarea listei guvernului se concretizeaz ntr-un act juridic individual de desemnare a membrilor executivului. Votarea este pur i simpl, necondiionat, n sensul c se hotrte n bloc asupra tuturor punctelor din programul de guvernare, ca i asupra ntregii echipe ministeriale, neputnd opera o votare difereniat, ceea ce nseamn c dezacordul fa de ntreg ansamblul de propuneri ori fa de una sau de unele trebuie exprimat n acelai mod n cadrul votului individual, adic fie nsuirea, fie respingerea ntregului, aa cum a fost el constituit iniial sau cum a fost modificat prin nsuirea modificrilor aduse programului ori propunerilor fcute listei i acceptate de viitorul premier. Parlamentul trebuie s se pronune asupra propunerii de premier, a listei guvernului i a programului de guvernare, neputnd depi 60 de zile de la data primei solicitri a votului de investitur. Dac nu se pronun n acest interval sau dac pronunndu-se n acelai interval s-a respins de cel puin dou ori solicitarea de investitur, eful statului poate, dup consultarea preedinilor celor dou camere i a liderilor grupurilor parlamentare, s dizolve legislativul, convocnd noi alegeri generale n vederea constituirii unui nou parlament i a desemnrii unei alte formule guvernamentale. Dizolvarea parlamentului nu este obligatorie, ci doar facultativ, intervenind numai dup epuizarea tuturor procedurilor de solicitare a legislativului de ctre eful statului. Parlamentul, indiferent cnd au intervenit alegerile generale sau criza de guvern nu poate fi dizolvat n ultimele ase luni ale mandatului efului statului i nici n timpul strii de asediu sau a celei de urgen, iar n cursul unui an el nu poate fi dizolvat dect o singur dat. Evident, rezultatul dizolvrii legislativului atrage convocarea corpului electoral la noi alegeri generale urmate de o nou procedur declanat pentru investitura unui alt guvern, n eventualitatea unei alte configuraii politice reprezentative, etc. Actul de dizolvare a parlamentului a fost considerat ca un recurs politic la arbitrajul electoral, alegtorii fiind chemai s cumpneasc asupra unei noi componene a legislativului apt s asigure guvernarea stabil a rii.106 Numirea guvernului Dup obinerea votului de ncredere preedintele rii numete guvernul n baza hotrrii parlamentare care i este comunicat i care reprezint un act juridic individual obligatoriu pentru preedinte care, la rndul su, are ndatorirea ca, n conformitate cu ea, s emit decretul prezidenial de numire a executivului n formula adoptat de parlament. Rezult c procedura de investitur a guvernului este complex, cuprinznd dou faze, una prezidenial-legislativ, iar alta executiv-prezidenial, materializnd dou voine distincte cu caracter politico-juridic, dintre care una este principal i esenial (hotrrea legislativ), iar cea de a doua este subsidiar-complementar (decretul prezidenial), desvrind formal ntreaga procedur. Lipsa oricrui act din aceast unitate procedural complex afecteaz posibilitatea constituirii legale a guvernului.

106

I. Vida, Puterea executiv i administraia public, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 1994, pag. 78. 52

Primul ministru, minitrii i ceilali membri ai executivului vor depune individual n faa efului statului jurmntul de credin i fidelitate, ceea ce desvrete procedura legal a investiturii guvernului n ansamblul su i a investirii personale a fiecruia care-l compune. Refuzul depunerii jurmntului antreneaz demiterea de drept a celui n cauz, cu efecte corespunztoare asupra hotrrii parlamentare i a decretului prezidenial, ceea ce antreneaz, credem noi, declanarea unei noi proceduri de investitur, dat fiind schimbarea condiiilor iniiale, neputndu-se utiliza, simpla procedur a remanierii guvernamentale, care poate fi ntrebuinat numai fa de un guvern legalmente constituit i aflat deja n funciune, ceea ce nu este cazul ipotezei noastre. Momentul depunerii jurmntului este important, deoarece marcheaz nceputul exercitrii efective a mandatului noului guvern i de la care se calculeaz diferitele termene ce vizeaz durata mandatului, stabilirea datei urmtoarelor alegeri, mandatul fiecrui ministeriabil, calculul duratei prelungirii mandatului, etc.

Durata mandatului guvernamental Durata exercitrii mandatului guvernamental are ca ntindere maxim o perioad de patru ani corespunztoare limitelor de funcionare a parlamentului, respectiv legislatura acestuia, deci n mod obinuit ntre dou alegeri generale, n afara cazurilor de demitere a executivului (prin moiunea de cenzur) sau demisie (cnd mandatul acestuia nceteaz chiar n cadrul aceleiai legislaturi a organului reprezentativ, nainte de termen i indiferent de restul rmas din durata mandatului legislativ), precum i n cazul prelungirii forate a mandatului executiv. Momentul iniial al mandatului unui guvern nou ales de ctre noul legislativ se situeaz n timp imediat dup constituirea legislativului n urma desfurrii alegerilor generale ncepnd din momentul depunerii jurmntului de credin i se ntinde, n mod obinuit, pn n momentul validrii alegerilor parlamentare generale ulterioare, dei executivul al crui mandat a ncetat astfel ndeplinete numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, pn la depunerea jurmntului de ctre membrii noului guvern. De aceea, chiar dac durata mandatului legislativului i cea a executivului sunt identice, totui, raiunea asigurrii continuitii vieii de stat administrative face ca limitele de nceput i de sfrit ale mandatelor celor dou puteri s nu se suprapun totui perfect. Guvernul aflat ntr-o atare situaie, demisionar de fapt, nu va mai putea emite ordonane, acte cu for juridic echivalent legii, nu poate iniia proiecte de legi i, n cazul nostru, nu are nici obligaia formal de prezentare n bloc a demisiei sale efului statului, pentru a-i permite acestuia declanarea procedurii de investitur a noului guvern. Actele sale de administrare a treburilor publice sunt hotrri curente n activitatea executiv, cu caracter normativ sau individual ca, de pild, acte de asigurare a aplicrii normative unitare a legilor, aprobri de transferri i repartizri de bunuri ntre sau ctre autoriti i instituii din subordine, numiri i revocri n funcii administrative, etc. Prelungirea de drept a mandatului guvernamental este determinat de: 1. prelungirea mandatului legislativ, i anume: - adoptarea unei legi organice n caz de stare de mobilizare, de rzboi, de asediu, de urgen pn la ncetarea acestora; - convocarea alegerilor legislative n cel mult trei luni de la expirarea mandatului legislativ. 2. n cazul n care parlamentul nou ales nu reuete s desemneze un nou executiv, indiferent de faptul c se reia de mai multe ori procedura de investire ori c este dizolvat acelai legislativ i convocat corpul electoral la noi alegeri generale (anticipate). Pentru toate situaiile de prelungire a mandatului guvernamental determinate de corelarea sau necorelarea cu mandatul legislativ, vechiul executiv rmas n funcie, mai ales n cazul unor alegeri anticipate, determinate de dizolvarea noului parlament, va aciona cu depline puteri nefiind
53

limitat doar la administrarea treburilor publice curente. Desigur, nu orice prelungire a mandatului legislativ, dup cum nici o exercitare normal a acestuia nu presupun de drept i o concordan cu mandatul executiv deoarece, de exemplu, o moiune de cenzur sau o demisie poate decala durata activitii celor dou autoriti. ncetarea mandatului executiv nainte de termen sau de expirarea lui are loc n situaia: intervenirii moiunii de cenzur; pierderii calitii de membru al guvernului de ctre primul ministru, acest din urm aspect afectnd situaia ntregului executiv, dei pare a fi de relevan pur personal, ntruct lista guvernului reprezint opiunea premierului i n considerarea persoanei sale legislativul a votat-o, de unde i concluzia c imposibilitatea meninerii n funcie a primului ministru antreneaz, implicit, o stare identic i n privina guvernului. ntruct parlamentul este cel care investete guvernul n funcie, prin intermediul votului de ncredere, tot el este i cel care poate revoca ncrederea acordat, utiliznd moiunea de cenzur (votul de nencredere). Potrivit Constituiei, Camera Deputailor i Senatul, n edin comun, pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor. Scopul moiunii este demiterea guvernului i ea poate fi determinat de cele mai diferite motive, avnd ca autor al demersului opoziia sau chiar majoritatea parlamentar. Iniierea moiunii de cenzur aparine cel puin unei ptrimi din numrul total al deputailor i senatorilor, din ambele camere, fr vreo relevan asupra reprezentrii proporionale a fiecreia sau n fiecare camer. Forma de iniiere este scris, cu indicarea numelui i prenumelui semnatarilor, a calitii de deputat sau de senator, a grupului parlamentar aparintor i semntura. Procedura depunerii moiunii const n naintarea ei la birourile permanente ale celor dou camere, precum i n comunicarea ei n aceeai zi guvernului. Preedinii celor dou camere vor convoca legislativul n edina comun a camerelor n cel mult cinci zile de la data depunerii moiunii. n prima edin comun, astfel convocat, se va prezenta moiunea de ctre un reprezentant al iniiatorilor ei, artndu-se motivele care au determinat-o. n cea de a doua edin comun care are loc la un interval de trei zile, dup prima edin parlamentar consacrat moiunii, au loc dezbateri pe marginea ei, dup ce, n prealabil, a avut loc o nou informare a camerelor asupra moiunii, desigur n msura n care ea mai este meninut. Apoi, se acord cuvntul premierului sau unui membru al guvernului care-l reprezint pentru precizarea poziiei executivului fa de moiunea iniiat. Dup aceasta au loc dezbateri pe marginea moiunii, iar la terminarea lor se trece la operaiunea votrii secrete. Dup numrarea voturilor se anun rezultatul operaiunii consemnat n procesul-verbal al edinei. n cazul admiterii moiunii de cenzur (cu votul majoritii parlamentarilor din totalul celor care compun ntreg legislativul), se emite o hotrre parlamentar semnat de preedinii camerelor i care se comunic Preedintelui Romniei, pentru a putea recurge la declanarea procedurii de investitur a unui nou guvern. Dac moiunea de cenzur este respins, semnatarii iniiatori nu mai pot iniia n aceeai sesiune o nou moiune, cu excepia cazului n care guvernul i angajeaz rspunderea n faa camerelor reunite asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege. Aceast situaie derogatorie de la interdicia iniierii unei noi moiuni n aceeai sesiune se datoreaz faptului c a intervenit o situaie cu totul nou fa de cea avut n vedere n cazul moiunii iniiale, ceea ce permite i justific necesitatea discutrii ei parlamentare n ali termeni, datorit schimbrii produse n atitudinea guvernului i de aici, implicit, posibilitatea introducerii, dup caz, a unei noi moiuni, n termen de trei zile de la prezentarea noilor documente de ctre guvern n condiiile enunate.
54

Dac nici n acest caz moiunea de cenzur nu este adoptat, guvernul nefiind demis, se consider per a contrario c programul, declaraia sau proiectul de lege au fost implicit adoptate devenind obligatorii pentru guvern. Componena guvernului Conform Constituiei guvernul este alctuit din primul ministru, minitri i ali membri stabilii prin lege organic (ntruct tot legea fundamental art.73/3 lit. e prevede c prin lege organic se reglementeaz organizarea guvernului). Legea nr.90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei arat c acesta se compune din primul ministru i minitri. Cu alte cuvinte, n Guvern nu pot intra dect funcii expres prevzute de Constituie.107 n acest sens n compunerea guvernului intr, alturi de minitri, titulatura ce reprezint o noiune generic corespunznd conductorului unei astfel de instituii i, dup unele opinii i minitrii fr portofolii,108 minitrii delegai, aceste din urm funcii neacoperind o instituie central propriu-zis, ci corespunznd mai mult unor nevoi i raiuni politice, inclusiv de distribuire a unor portofolii ntre formaiunile care au acces la guvernare, dei, apreciem c aceast practic ncalc att Constituia ct i legea n materie. Prin Legea nr.23/2004 din Guvern mai fac parte minitrii de stat i minitrii delegai cu nsrcinri speciale pe lng premier. Astfel, se pot distinge, pe de o parte, membri de drept ai executivului, respectiv premierul i minitrii indiferent c diferitele legi de organizare i funcionare a ministerelor ar prevedea sau nu pentru conductorii respectivelor instituii c au i aceast calitate iar, pe de alt parte, i unii minitri delegai, dar numai atunci cnd li se ncredineaz n mod expres (nominalizat) aceast calitate n guvern, prin lista prezentat pentru votul de ncredere al Parlamentului. Desigur, reglementri speciale (de natur organic) ar putea conferi calitatea de membru al executivului i unor alte funcii publice de conducere de rang guvernamental i de nivel naional sau central, altele dect cele ministeriale. i aceast practic am considerat-o neconstituional, prin lipsa criteriilor legale de departajare a secretarilor de stat membri de cei nemembri ai guvernului, iar n cazul n care acel secretar, component al guvernului, a funcionat ntr-un minister, eram i n prezena unei stri antiadministrative, ntruct el avea o calitatea identic cu a ministrului su, dei se afla n subordinea lui. ncetarea calitii (funciei) de membru al guvernului 1. Pierderea calitii de membru al guvernului de ctre primul ministru intervine de drept i prin act juridic (art.106 din Constituie). a) De drept funcia nceteaz n urmtoarele cazuri: - demisia, ca urmare a voinei exclusive a titularului funciei, ceea ce impune preedintelui rii declanarea procedurii pentru o nou investitur; - pierderea drepturilor electorale ca urmare direct a unei condamnri penale prin aplicarea sanciunii complementare celei principale pe perioada stabilit, dar i n cazul pierderii indirecte a acestor drepturi prin punerea sub interdicie, datorit lipsei discernmntului ca urmare a strii de debilitate sau alienaie mintal constate prin hotrre judectoreasc; - pierderea ceteniei romne, indiferent de dobndirea sau/nu a unei alte cetenii; - stabilirea domiciliului n strintate; - intervenia unei stri de incompatibilitate sau conflict de interese; - imposibilitatea exercitrii atribuiilor mai mult de 45 de zile; - decesul. b) Prin act juridic funcia de premier nceteaz n urmtoarele situaii:
107 108

I. Vida, op.cit., pag. 81. V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 90. 55

revocarea din funcie de ctre eful statului ca urmare a unei condamnri pentru fapte svrite n exerciiul funciei; - moiunea de cenzur, ca urmare a retragerii de ctre parlament a ncrederii acordate guvernului, dei aceast situaie vizeaz guvernul n ansamblul su i, numai, implicit pe primul ministru. n alte cazuri prevzute de lege se pierde calitatea de premier, deoarece unele situaii se regseau prevzute direct n legislaie dobndirea celei de a doua cetenii109 - sau indirect precum stabilirea domiciliului n strintate,110 interdicia de a ocupa o funcie implicnd exerciiul autoritii de stat,111 etc. Nu este rezolvat juridic situaia n care n urma controlului averii premierului, prin hotrre judectoreasc irevocabil, aceasta a fost declarat, total sau parial, nejustificat i cnd trebuie, ca i pentru orice persoan ce deine o funcie public, s opereze demiterea (destituirea sau revocarea) din funcia deinut, conform prevederilor Legii nr.115/1996 privind declararea i controlul averii demnitarilor, magistrailor, funcionarilor publici i a unor persoane cu funcii de conducere. ntr-adevr, dei premierul este membru al Guvernului, i implicit supus acelorai reguli privind averea proprie, totui conform Legii organice a executivului, demiterea o face eful statului la propunerea primului ministru (art.8/2) ceea ce nu se poate produce n aceast ipotez, deoarece nu poate opera autopropunerea de demitere (destituire), unica soluie fiind demisia (proprie). 2. Suspendarea din funcie a premierului este o situaie temporar generat de imposibilitatea exerciiului limitat al funciei datorit unor mprejurri de moment i nu permanente, ca i n cazul pierderii calitii. a) n cazul imposibilitii exercitrii atribuiilor cel mult 45 de zile, ca ipotez de suspendare tacit din funcie. b) Suspendare, dar expres, cuprinde ipoteza suspendrii facultative i cea a suspendrii obligatorii sau de drept: - dac s-a cerut urmrirea penal a primului ministru (de ctre Camera Deputailor, Senat sau eful statului) acesta din urm poate dispune suspendarea premierului din funcie. - dac s-a dispus trimiterea n judecat a acestuia, atunci opereaz n mod obligatoriu suspendarea din funcie fr nici o alt condiie de form, n chiar temeiul Constituiei. Distincia ntre suspendarea i vacana funciei ministeriale este hotrtoare sub aspectul efectelor produse, deoarece prima situaie determin interimatul funciei, iar cea de a doua (i) nlocuirea din funcie cu consecine pe planul demiterii guvernului. n cazul imposibilitii exercitrii de ctre premier a atribuiilor sale pe cel mult 45 de zile, preedintele rii este obligat s desemneze un alt membru al guvernului ca prim-ministru interimar, urmnd ca interimatul s nceteze dac premierul i reia activitatea n guvern. n cazul suspendrii din funcie pe durata urmririi penale sau a trimiterii n judecat a premierului, dei legea fundamental nu o reglementeaz expres, desemnarea unui interimar este obligatorie pentru c suntem n prezena unei situaii de imposibilitate practic a exercitrii atribuiilor guvernamentale. Dac suspendarea din funcie se prelungete peste 45 de zile acest interimat este continuat pn la formarea noului Guvern. n cazul vacanei guvernamentale (mai puin moiunea de cenzur) desemnarea interimarului este obligatorie, fiind urmat de declanarea procedurii de investire a unui nou guvern, inclusiv desemnarea candidatului la funcia de premier. n cazul n care premierul este scos de sub urmrire penal de ctre procuror sau achitat de instana de judecat, iar aceste soluii se dispun n intervalul de maximum 45 de zile de la data suspendrii, atunci interimatul nceteaz dac primul ministru i reia activitatea. Dac, dimpotriv,
109 110

Art. 3/1 din Legea nr. 37/1990 (abrogat). Art. 16/3 din Constituie. 111 Art. 64 lit. b Cod Penal se aplic numai cu art. 64 lit. a din acelai Cod Penal ce prevede interzicerea drepturilor electorale. 56

acest interval este depit, nceteaz de drept mandatul premierului i al guvernului, nefiind necesar un decret de destituire (demitere) sau revocare din funcie,112 premierul nemaiputnd s-i reia funcia113 i exerciiul ei.

3. Organizarea Guvernului
Din punct de vedere structural, guvernul este alctuit din funcii i organisme menite a-i asigura funcionalitatea corespunztoare i anume: primul ministru i aparatul propriu. n reglementarea anterioar mai exista i biroul executiv. Primul ministru Primul ministru, numit i premier (n alte sisteme eful cabinetului, cancelar, preedinte al Consiliului de Minitri, etc.), conduce guvernul avnd un rol esenial n alctuirea, modificarea i chiar revocarea acestuia, ntruct de i n considerarea persoanei sale sunt legate n mod hotrtor aceste atribute. n acest sens el are urmtoarele atribuii principale: a) odat desemnat ca i candidat la aceast funcie, va prezenta parlamentului lista guvernului i programul de guvernare n vederea obinerii votului de ncredere necesar investiturii i aprobrii programului; b) prezint Camerei Deputailor sau Senatului rapoarte i declaraii privind politica guvernului care se dezbat cu prioritate i rspunde la ntrebrile sau interpelrile care i sunt adresate de ctre deputai sau senatori putnd desemna un membru al executivului care s rspund la ele, n funcie de domeniul de activitate ce formeaz obiectul interveniei parlamentare; c) propune Preedintelui Romniei revocarea i numirea unor membri ai guvernului; d) solicit efului statului participarea la acele edine de guvern pentru care apreciaz c este necesar o astfel de prezen; e) contrasemneaz, de regul, n cazurile prevzute de legea fundamental, decretele prezideniale i semneaz hotrrile i ordonanele guvernamentale. Conducerea Guvernului de ctre primul ministru se manifest i pe plan organizatoric prin convocarea i prezidarea edinelor executivului, iar pe plan funcional prin rolul decisiv n mecanismul adoptrii i al semnrii actelor guvernamentale, precum i ncredinarea delegrii funciei ministeriale n cazul interimatului acesteia. Premierul coordoneaz activitatea membrilor guvernului, respectnd atribuiile ce le revin. Coordonarea asigur corelarea aciunilor executive n vederea rezolvrii unitare a sarcinilor i atribuiilor revenind autoritilor administrative ce alctuiesc sistemul condus de guvern i de premier. Pe linia aceleiai atribuii premierul exercit competene viznd aparatul propriu al guvernului, respectiv, secretarul general i adjuncii acestuia, numirea i eliberarea din funcie a conductorilor organelor centrale de specialitate din subordinea nemijlocit a guvernului, a secretarilor i subsecretarilor de stat din ministere sau din alte organisme centrale (nemembri ai guvernului), precum i n alte funcii publice stabilite prin lege sau hotrri guvernamentale, inclusiv atribuia de a constitui consilii, comisii i comitete interministeriale sau interdepartamentale pentru rezolvarea unor situaii deosebite ori a unor probleme operative.114 Primul-ministru ndeplinete orice alte atribuii prevzute de Constituie i de lege sau care decurg din rolul i funciile Guvernului. Primul-ministru are n coordonare direct o serie de autoriti i agenii naionale cum sunt cele de reglementare, privatizare, protecia consumatorului, diferite comisii i oficii.
112 113

n sens contrar, A. Iorgovan, op.cit., pag. 159. n ipoteza urmririi penale neurmat de suspendarea din funcie a premierului, scoaterea de sub urmrire penal nu-i afecteaz exerciiul funciunii, n vreme ce soluia de ncetare a urmririi sau de trimitere n judecat urmat de condamnare sau ncetarea procesului penal conduc la ncetarea funciei. 114 M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 353. 57

Primul-ministru reprezint Guvernul n relaiile interne cu alte autoriti cum sunt Parlamentul, Preedintele Romniei, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ, Ministerul Public, cu alte autoriti i instituii publice, partide, aliane politice, sindicatele, organizaii neguvernamentale, precum i n relaiile internaionale. Premierul poate desemna un al membru al guvernului care s-i exercite funcia pe perioada absenei sale sau a imposibilitii exercitrii atribuiilor sale (dac aceast desemnare nu este fcut de eful statului) i poate delega altui membru al executivului unele dintre atribuiile sale. Aparatul de lucru al Guvernului115 Pe lng i n subordinea nemijlocit a Guvernului, inclusiv a primului ministru, funcioneaz aparatul de lucru propriu al executivului sau guvernului. Acest aparat se compune din Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al Guvernului, departamente i alte structuri organizatorice cu atribuii specifice stabilite de guvern, precum i corpul de consilieri i aparatul tehnic al acestuia.116 Cancelaria primului-ministru este alctuit din: a) Corpul de consilieri ai premierului; b) Corpul de Control a Guvernului; c) Aparatul tehnic al corpului de consilieri; d) Cabinetul primului-ministru; e) Compartimentul cu probleme speciale; f) Compartimentul documente secrete; g) Compartimentul de protocol. Organizarea, funcionarea i atribuiile aparatului premierului se stabilesc prin decizia premierului, iar personalului acestuia nu i se aplic prevederile legii privind statutul funcionarului public. eful cancelariei are rang de ministru i este ordonator principal de credite Corpul de consilieri i aparatul tehnic al acestuia sunt coordonai de unul dintre consilieri, desemnat prin decizia premierului. Secretariatul General al Guvernului este condus de secretarul general al Guvernului, care poate avea rang de ministru, ajutat de unul sau mai muli secretari generali adjunci, care pot avea rang de secretar de stat, numii prin decizie a premierului. Organizarea i atribuiile sale se stabilesc prin hotrre de guvern. Secretariatul General face parte din aparatul de lucru al Guvernului i asigur: derularea operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare; rezolvarea problemelor organizatorice, juridice, economice i tehnice ale activitii executivului; reprezentarea Guvernului n faa instanelor judectoreti. Secretariatul asigur, prin aparatul propriu, continuitatea derulrii operaiunilor tehnice aferente actelor de guvernare, constituind elementul de legtur i stabilitate a guvernrii. Guvernul aprob proiectul bugetului propriu, care se include n bugetul de stat. Ordonator principal de credite este ministrul coordonator al Secretariatului General al Guvernului sau, dup caz, secretarul general al Guvernului. Departamentul este o structur organizatoric, n cadrul aparatului de lucru a guvernului, fr personalitate juridic i fr uniti n subordine, aflat n subordinea premierului, avnd rolul de coordonare i sintez n domenii de interes general, n conformitate cu atribuiile Guvernului. nfiinarea, modul de organizare i funcionare, precum i atribuiile departamentului se aprob prin hotrre de guvern. Departamentul este condus de un demnitar, care n exercitarea atribuiilor sale de conducere emite ordine cu caracter individual.

115 116

n reglementarea anterioar funciona biroul executiv al Guvernului. Art. 20 din Legea nr. 90/2001, modificat prin Legea nr.23/2003 i prin Ordonana de Urgen nr.64/2003, modificat prin Ordonana de Urgen nr.49/2005, probat prin Legea modificatoare nr.411/2006. 58

Pe lng Guvern i aparatul su mai pot funciona autoriti, agenii, oficii, secretariate, etc., ca structuri specializate i auxiliare ale guvernului, ale cror conductori (secretari i subsecretari de stat, directori, preedini, etc.) nu fac parte din guvern, avnd atribuii, structuri i personal stabilite prin hotrri de guvern sau decizii ale premierului (de exemplu: Secretariatul de Stat pentru Problemele Persoanelor cu Handicap, Departamentul pentru lupta antifraud, Departamentul de implementare programe i ajustare structurat, etc.). Aceste instituii pot fi i n subordinea sau trecute n subordinea ministerelor i a altor organe centrale de specialitate ale administraiei publice centrale (conform Ordonanei de Urgen nr.64/2003), numrul lor mare, autoritatea subordonrii i desele lor restructurri determinnd o instabilitatea administrativ.

4. Funcionarea Guvernului
Guvernul este o autoritate colegial condus de primul ministru i care, sub aspectul modului su de funcionare, cunoate ca form de lucru edina plenului i, n mod distinct, activitatea premierului. edinele plenului reprezint unica modalitate de lucru legal consacrat i recunoscut ntregului executiv, n cadrul creia se dezbat i se soluioneaz probleme ce intr n sfera sa de atribuii. n cadrul edinelor sunt adoptate acte juridice i politice ca aciuni decizionale; totodat se realizeaz coordonarea, ndrumarea i controlul autoritilor din subordine. Convocarea edinelor se face de ctre premier, care le i conduce, iar ntrunirile au loc sptmnal sau ori de cte ori este necesar. La edine particip de drept i n mod obligatoriu toi membrii guvernului, iar, ca invitai, nemembrii, precum secretari i subsecretari de stat, conductori ai organelor din subordinea Guvernului, sau ai autoritilor administrative autonome i orice alte persoane a cror prezen se apreciaz a fi util, la solicitarea premierului. La edine particip de drept i secretarul general al guvernului, urmnd s certifice stenograma ce consemneaz desfurarea dezbaterilor i msurile adoptate. edinele sunt prezidate de primul ministru afar de cazul n care la ele particip eful statului (din proprie iniiativ sau ca invitat), cnd conducerea lor revine acestuia. eful statului poate lua parte la edinele n care se dezbat probleme de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice i, la cererea primului ministru, n alte situaii. Participrile efului statului sunt facultative, n primul caz n afara oricrei invitaii, deci din proprie iniiativ, n vreme ce, n al doilea caz, numai la iniiativa executivului. n cadrul edinelor se dezbat probleme ale politicii interne i externe ale rii, precum i aspecte privind conducerea general a administraiei publice, adoptndu-se msurile corespunztoare. Dezbaterile i modul de adoptare a actelor i a msurilor guvernamentale se consemneaz n stenograma edinei certificat de secretarul general al guvernului. Primul ministru conduce guvernul i coordoneaz activitatea membrilor si. Funcia sa presupune o activitate continu la sediul executivului, spre deosebire de ceilali membri ai acestuia, n cadrul sau n afara edinelor plenului organului colegial, strns corelat cu activitatea aparatului propriu. Premierul este i vicepreedintele Consiliului Suprem de Aprare a rii i exercit toate atribuiile care deriv din aceast calitate.

5. Atribuiile Guvernului
Legea organic a Guvernului care a introdus noiunea de funcie a acestei autoriti nu definete coninutul acestui concept i nici pe acela de atribuie a executivului.
59

Totui, dac acceptm c atribuia este un complet de drepturi i obligaii de care dispune o autoritate pentru realizarea sarcinilor sale, iar sarcina se poate defini ca obiectiv ce trebuie realizat n cadrul activitii de stat, executive n cazul nostru, rezult c funciile Guvernului sunt tocmai sarcinile acestuia, respectiv direcii generale ale activitilor sale dintre care unele sunt de coninut (funcia de strategie, cea de administrare a proprietii statului, ori cea de autoritate de stat n domeniul aprrii naionale, a ordinii publice i siguranei naionale), iar altele de form sau formale (funcia de reglementare, cea de reprezentare ori cea de funcionare a instituiilor i organismelor din subordinea sau de sub autoritatea sa). n nici un caz aceste funcii ale Guvernului nu se identific cu funciile sau puterile statului, ntruct chiar administraia public ndeplinete, pe ansamblul ei, funcia executiv a puterii publice. Pe de alt parte, n realizarea funciilor sale, Guvernul are de ndeplinit o serie de atribuii principale. Dup actele normative ce le consacr, distingem atribuii de natur constituional i atribuii de natur legal, n funcie de stabilirea lor prin Constituie i, respectiv, legi (organice117 sau ordinare). Dup importana lor, atribuiile pot fi clasificate n principale (cuprinse n Constituie i legea organic) i secundare (n alte categorii de acte de reglementare). Dup locul producerii efectelor, distingem atribuii interne i atribuii internaionale. Dup coninutul lor, atribuiile pot fi de natur economico-financiar i social, precum i de natur politico-administrativ. Atribuii de natur economico-financiar Dintre atribuiile cu caracter economico financiar ale Guvernului enumerm: a) Guvernul elaboreaz proiectul (legii) bugetului de stat, precum i contul general de ncheiere a exerciiului bugetar, supuse spre adoptare Parlamentului. Bugetul public naional cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele locale (ale comunelor, oraelor i judeelor), bugetul trezoreriei i bugetul altor instituii de stat.118 Proiectul bugetului de stat i cel al asigurrilor sociale de stat se elaboreaz anual i se supun separat adoptrii parlamentului, iar dac nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile naintea expirrii exerciiului bugetar se vor aplica n continuare bugetele anului precedent pn la adoptarea noilor bugete. Dup expirarea exerciiului financiar anual se procedeaz la ntocmirea, de ctre Ministerul Economiei i Finanelor, a contului general de execuie a bugetului statului corespunztor structurii bugetului statului aprobat de parlament, acesta este analizat de guvern care-l supune spre aprobare parlamentului pn la mijlocul exerciiului urmtor celui privind fiecare cont general. Conform Constituiei, impozitele, taxele i orice alte venituri ale bugetului de stat i ale bugetului asigurrilor sociale de stat se stabilesc numai prin lege, iar impozitele i taxele locale se stabilesc de consiliile locale i judeene, n limitele i n condiiile legii. Desigur, tot guvernul este acela care stabilete sistemul de impozite i taxe cuvenite bugetului public naional i l supune spre adoptare Parlamentului. Nici o cheltuial bugetar nu poate fi aprobat fr stabilirea sursei de finanare a acesteia. Curtea de Conturi exercit controlul asupra modului de formare, administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public, prezentnd rapoarte asupra conturilor de execuie ale bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat, controleaz modul de gestionare a resurselor publice raportnd despre neregulile constatate. b) Guvernul aprob strategiile i programele de dezvoltare economic a rii, pe ramuri i domenii de activitate.

117

Conform Constituiei (art. 73/3 lit. e) numai organizarea guvernului este reglementat prin lege organic, nu i atribuiile lui. 118 Conform Legii finanelor publice nr. 500/2002. 60

Aceste programe de dezvoltare economic fac parte integrant din programul politic de guvernare prezentat parlamentului spre aprobare cu ocazia solicitrii votului de ncredere sau n cazul angajrii rspunderii guvernului printr-un nou program n urma respingerii moiunii de cezur. De altfel, Guvernul are rolul de a asigura funcionarea echilibrat i dezvoltarea sistemului naional economic i social, precum i racordarea acestuia la sistemul economic mondial n condiiile promovrii intereselor naionale. Pe de alt parte, este o funcie strategic a executivului s asigure punerea n aplicare a Programului de guvernare. c) Guvernul asigur administrarea proprietii publice i private a statului. d) Guvernul asigur realizarea politicii n domeniul social, potrivit Programului de guvernare. Atribuii de natur politico-administrativ Dintre atribuiile de natur politico-administrativ enumerm: a) Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, asigurnd realizarea politicii interne i externe a rii, el reprezentnd autoritatea suprem a puterii executive. n acest sens se impun cteva precizri: n aceast materie, din textul constituional n conformitate cu care guvernul exercit conducerea general a administraiei publice, respectiv a activitii executive pe ntreg teritoriul rii, rezult c actele sale sunt obligatorii pentru ntreaga administraie public. calitatea guvernului de a exercita aceast conducere n mod difereniat dup cum respectivele autoriti sunt sau nu n subordinea lui (de pild, ministerele, pe de o parte, comparativ cu consiliile locale i judeene, pe de alt parte). atributul guvernului de coordonare i, dup caz, control al ntregului sistem executiv, inclusiv a autoritilor locale, l exercit avnd n vedere structura unitar a statului nostru, cu respectarea autonomiei locale specific consiliilor locale i judeene, a descentralizrii serviciilor publice din teritoriu care aparin autoritilor centrale i a cooperrii cu organismele publice i sociale interesate. b) Iniiaz proiecte de legi i le supune spre adoptare Parlamentului, dezbtnd acele propuneri legislative care privesc activitatea executiv primite din partea Parlamentului. n acest sens guvernul este principalul titular al dreptului de iniiativ legislativ, putnd cere dezbaterea proiectelor sale n regim de urgen. El iniiaz proiecte de legi n ramurile sau domeniile activitii executive pe care le conduce sau le coordoneaz, iar dac asemenea proiecte provin de la un alt autor parlamentul nu le supune, de regul, dezbaterii sale pn nu le trimite guvernului spre analiz, iar dac o asemenea iniiativ legislativ de natur extraexecutiv vizeaz bugetul de stat sau bugetul asigurrilor sociale de stat, o asemenea sesizare a guvernului de ctre parlament este obligatorie, urmnd ca executivul s prezinte, n aceast problem, o informare legislativului. c) Emite hotrri pentru organizarea executrii legilor, ordonane n temeiul unei legi speciale de abilitare i ordonane de urgen, potrivit Constituiei. d) Guvernul asigur executarea de ctre administraia public a legilor i a celorlalte dispoziii normative date n aplicarea acestora, prin acte de aplicare normativ sau individual, indiferent c exist sau nu o mputernicire expres din partea legislativului. e) Guvernul conduce i controleaz activitatea ministerelor i a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa. n realizarea funciei sale de conducere general a administraiei publice el exercit controlul ierarhic asupra ministerelor, organelor de specialitate din subordinea sa, precum i al prefecilor. n exercitarea controlului ierarhic Guvernul are dreptul s anuleze actele administrative ilegale sau inoportune emise de autoritile administraiei publice din subordinea sa, precum i ale prefecilor.
61

f) Guvernul nfiineaz, cu avizul Curii de Conturi, organe de specialitate n subordinea sa. La aceast atribuie se impun cteva precizri: acest atribut este condiionat, conform Constituiei, de existena legii care s recunoasc executivului o astfel de competen. ministerele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz potrivit legii i numai n subordinea Guvernului. autoritile administrative autonome (centrale sau locale) nefiind n subordinea guvernului nu se pot nfiina dect prin lege organic. g) Guvernul poate constitui: organisme cu caracter consultativ pentru rezolvarea unor probleme din competena sa; consilii, comisii i comitete interministeriale n scopul elaborrii, corelrii i monitorizrii de politici. Modul de organizare i funcionare a acestor structuri i a serviciilor acestora se stabilete prin hotrre de guvern i n limita bugetului aprobat. h) Coopereaz cu organismele sociale interesate n ndeplinirea atribuiilor sale. i) Guvernul exercit atribuii referitoare la asigurarea ordinii de drept, a linitii publice, a siguranei ceteanului, a drepturilor i libertilor ceteneti, n condiiile prevzute de lege. La aceast atribuie se impun dou precizri: aceste atribute ale guvernului sunt strict limitate i condiionate n modul cel mai restrictiv de Constituie i de legislaia bazat pe ea atunci cnd vizeaz drepturile fundamentale ale omului, aprarea ordinii de drept i a secretului de stat.119 rolul decisiv a hotrrilor Consiliului Suprem de Aprare a rii i a decretelor prezideniale ce stabilesc msuri viznd aprarea rii, a ordinii i linitii publice ca acte obligatorii de ndeplinit de ctre ntregul executiv condus de guvern. j) Guvernul aduce la ndeplinire msurile adoptate, potrivit legii, pentru aprarea rii, n care scop organizeaz i nzestreaz forele armate. k) Asigur realizarea politicii externe a rii i integrarea Romniei n structurile europene i internaionale. l) Conform legii i Constituiei Guvernul negociaz tratatele, acordurile i conveniile internaionale care angajeaz statul romn; negociaz i ncheie, potrivit legii, convenii i alte nelegeri internaionale de nivel guvernamental. m) Guvernul acord i retrage cetenia romn n condiiile legi, aprob renunarea la cetenia romn, conform legii. n) Guvernul ndeplinete orice alte atribuii prevzute de lege sau care decurg din rolul i funciile sale.

6. Actele Guvernului
Guvernul, n plenul su, i primul ministru adopt sau, respectiv, emite acte juridice i acte politice. 1. Guvernul n plen adopt acte juridice cum sunt hotrrile, regulamentele i ordonanele. Hotrrile se emit, potrivit Constituiei, pentru organizarea executrii legilor, precum i n exercitarea atribuiilor proprii, potrivit legii organice. Ordonanele se emit, de regul, n baza unei mputerniciri legislative de abilitare speciale a Guvernului n domenii rezervate legii ordinare, n timp ce ordonanele de urgen se emit n cazuri excepionale potrivit Constituiei. Regulamentele sunt emise n aplicarea legilor cnd prin lege s-a prevzut aceasta. Hotrrile pot avea caracter normativ sau individual, n vreme ce ordonanele i regulamentele nu pot fi dect normative.
119

Constituia cuprinde n acest sens (art. 53) prevederi privind condiionarea restrngerii prin lege a unor drepturi i liberti n anumite scopuri determinate i n mod proporional cu situaia care determin o atare stare, fr afectarea existenei dreptului su a libertii astfel diminuate. 62

Membrii guvernului pot propune proiecte de hotrri i de ordonane privind ramura sau domeniul de activitate de care rspund. Actele guvernului se adopt prin votul majoritii celor prezeni prin consens. Dac nu se realizeaz consensul hotrte premierul. Hotrrile i ordonanele se semneaz de primul ministru, se contrasemneaz de minitrii care au obligaia punerii lor n executare i se public n Monitorul Oficial. Nepublicarea atrage inexistena acestor acte. Hotrrile cu caracter militar, precum i cele care constituie secrete de stat nu se public (comunicndu-se doar celor interesai). Regulamentele se elaboreaz potrivit deciziei primului ministru, fiind semnate numai de acesta i publicate n Monitorul Oficial. 2. Primul ministru emite, n exercitarea atribuiilor sale, decizii cu caracter normativ i individual, mai ales n legtur cu organizarea intern a guvernului, aceast categorie de acte fiind semnat numai de premier. Dintre actele individuale amintim pe cele care vizeaz numirea i eliberarea din funcie a personalului aparatului propriu al guvernului. n plenul su executivul mai adopt i acte politice prin care i exprim poziia fa de anumite evenimente interne i internaionale, cum sunt, de pild, declaraiile, dar care nu produc efecte juridice, ci numai consecine politice, datorit poziiei i prestigiului autoritii de la care provin. De asemenea, primul ministru poate emite acte exclusiv politice ca, de pild, mesajele care sunt adresate unor reuniuni interne sau internaionale. O important categorie de acte avnd o natur dubl, politico-juridic, o reprezint actele de drept internaional cum sunt, de pild, acordurile, conveniile i alte nelegeri internaionale care pot fi negociate i semnate de guvern. Numeroase acte din aceast categorie, cum sunt, de pild, tratatele internaionale care fac necesar adoptarea unor legi noi sau revizuirea celor n vigoare, sunt supuse parlamentului spre ratificare prin lege.120 De asemenea, guvernul, n cadrul dreptului su de iniiativ legislativ, elaboreaz i aprob proiecte de legi pe care le supune spre adoptare parlamentului, dup caz n procedur de urgen, precum i dezbate acele propuneri legislative primite din partea parlamentului care privesc activitatea executiv.

7. Rspunderea Guvernului
Dup caracterul rspunderii, distingem rspunderea individual i rspunderea colegial a membrilor guvernului. Dup natura ei, rspunderea poate fi juridic, la rndul ei i aceasta de mai multe categorii, i rspundere politico-juridic. Dup autoritatea fa de care se declaneaz, rspunderea membrilor guvernului poate opera fa de plenul executivului din care fac parte i fa de primul ministru. Guvernul, n ntregul su, rspunde politic numai n faa Parlamentului pentru ntreaga sa activitate, iar fiecare membru al acestuia rspunde politic solidar cu ceilali membri pentru activitatea i pentru actele executivului. De asemenea, fiecare membru al guvernului este rspunztor n faa parlamentului i a executivului din care face parte i pentru propria activitate. Senatul poate recomanda guvernului demiterea unui membru al su. Primul ministru, avnd atribuii de conducere a guvernului i de coordonare a activitii minitrilor, rspunde de activitatea executivului n fata legislativului, dup cum fiecare ministru rspunde i n faa premierului pentru propria activitate. Camera Deputailor i Senatul n edin comun pot retrage ncrederea acordat guvernului adoptnd o moiune de cenzur cu votul majoritii parlamentarilor. Moiunea poate fi iniiat de cel puin o ptrime din numrul total al deputailor i senatorilor i se comunic guvernului pe data adoptrii ei. Ea se dezbate dup trei zile de la data prezentrii sale n edina comun a parlamentului, iar dac este respins nu se mai poate iniia o nou moiune, cu excepia cazului n care executivul i angajeaz o nou rspundere asupra unui program, a unei declaraii de
120

Art. 2, 3 din Legea nr. 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor. 63

politic general sau a unui proiect de lege. Guvernul se consider demis dac moiunea de cenzur depus n termen de trei zile de la prezentarea programului, declaraiei sau proiectului a fost votat. n privina rspunderii juridice, numai Camera Deputailor, Senatul i Preedintele Romniei au dreptul s cear urmrirea penal a membrilor executivului pentru fapte svrite n exercitarea funciei lor. Dac s-a cerut urmrirea penal, eful statului poate dispune suspendarea din funcia executiv, iar trimiterea n judecat atrage de drept suspendarea din funcie, competena de judecat aparinnd Curii Supreme de Justiie. Cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor guvernului sunt reglementate de Legea responsabilitii ministeriale nr.115/1999. Datorit faptului c funcia de membru al guvernului este compatibil cu cea de deputat sau senator, fr a fi cumulative n mod obligatoriu, ncetarea uneia dintre ele nu duce la pierderea celeilalte caliti, dect n msura n care cauzele ncetrii ar fi comune ambelor situaii, ca de pild, pierderea drepturilor electorale, a ceteniei romne, stabilirea domiciliului n strintate, etc.

8. Raporturile dintre Parlament i Guvern


Constituirea guvernului, controlul su parlamentar i angajarea rspunderii executivului Referitor la constituirea Guvernului facem urmtoarele precizri: 1) Candidatul desemnat de eful statului pentru funcia de prim-ministru trebuie s cear n termen de 10 zile de la desemnare votul de ncredere al legislativului asupra programului i a ntregii liste a guvernului. 2) Guvernul, ca i celelalte autoriti ale administraiei publice, are obligaia n cadrul controlului parlamentar exercitat asupra sa s prezinte informaiile i documentele cerute de camere sau de comisiile parlamentare, iar n cazul n care o iniiativ legislativ implic modificarea bugetului de stat sau a bugetului asigurrilor sociale de stat solicitarea informrii este obligatorie. 3) Membrii executivului au acces la lucrrile legislativului, iar dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie. 4) Guvernul i membrii si au obligaia s rspund la ntrebrile sau interpelrile formulate de parlamentari, iar forul legislativ poate adopta o moiune prin care s-i exprime poziia cu privire la problemele ce au fcut obiectul interpelrii. 5) Parlamentul n edina comun a camerelor sale, poate retrage ncrederea acordat guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor n urmtoarele condiii: - iniierea moiunii de ctre cel puin o ptrime din numrul total al parlamentarilor; - comunicarea moiunii guvernului la data depunerii ei; - dezbaterea moiunii dup 3 zile de la data cnd a fost prezentat n edina comun a celor dou camere. 6) Dac moiunea de cenzur a fost respins, deputaii i senatorii care au semnat-o nu mai pot iniia n aceeai sesiune o nou moiune de cenzur, cu excepia cazului n care guvernul i angajeaz rspunderea. 7) Dac guvernul i angajeaz rspunderea, n faa camerelor ntrunite n edin comun, asupra unui program, a unei declaraii de politic general sau a unui proiect de lege, se poate depune o nou moiune de cenzur n termen de 3 zile de la prezentarea acestora, iar dac este votat guvernul este demis pe data adoptrii ei; dac moiunea nu este adoptat (guvernul nefiind demis), n acest caz proiectul, programul sau declaraia se consider adoptate devenind obligatorii pentru executiv. Delegarea legislativ O problem central a modului de exercitare a unor atribuii normative ale guvernului o reprezint delegarea legislativ. Ea poate fi definit ca situaia juridic creat prin conferirea n
64

beneficiul guvernului a unei competene de legiferare care n mod obinuit revine parlamentului cu respectarea unor anumite condiii prevzute n Constituie. n conformitate cu legea fundamental delegarea legislativ poate fi exercitat n temeiul unui act juridic sau se poate realiza de drept. a) Delegarea prin act juridic apare cnd sunt ntrunite unele condiii. - O lege special abiliteaz executivul s poat emite ordonane n domenii care nu fac obiectul legilor organice. - Legea de abilitare va stabili domeniul i data pn la care se pot emite ordonane (de regul, pn la revenirea legislativului din vacana parlamentar). - Dac legea de abilitare o cere, ordonanele se supun aprobrii parlamentului potrivit procedurii legislative, pn la mplinirea termenului de abilitare, prin a crui nerespectare nceteaz de drept efectele ordonanelor astfel adoptate. De aici concluzia c legea de abilitare poate s nu prevad obligativitatea supunerii spre aprobare parlamentar a unor astfel de acte. b) Delegarea legislativ de drept nu presupune existena unei manifestri de voin a parlamentului, deoarece ea se realizeaz n temeiul Constituiei prin ndeplinirea unor condiii. - Trebuie s existe situaii extraordinare care s reclame din partea executivului adoptarea unor ordonane de urgen, cu motivaia corespunztoare. - Aceste acte intr n vigoare numai dup depunerea lor spre aprobare la parlament, unde se va dezbate n procedur de urgen, iar dac acesta nu se afl n sesiune, el se convoac n mod obligatoriu. - Intrarea n vigoare a ordonanelor, fiind condiionat numai de depunerea lor spre aprobarea legislativului, nseamn c producerea efectelor juridice nu depinde de ateptarea rezultatelor dezbaterilor din camere i nici de obinerea aprobrii, deoarece n acest caz se ncalc principiul celeritii care a impus adoptarea lor pe considerente de urgen. - Asupra ordonanelor emise n astfel de situaii parlamentul trebuie s se pronune ntotdeauna, prin aprobarea sau respingerea lor, iar n acest ultim caz, efectele lor juridice nceteaz. Delegarea legislativ ridic dou mari probleme: 1) Problema central a delegrii legislative o reprezint ns obiectul acesteia, adic acele domenii rezervate n mod obinuit legii i n care puterea executiv poate interveni prin acte proprii de reglementare, mai ales atunci cnd nu exist o lege special de abilitare, ca, de pild, cazul situaiilor excepionale. Referitor la aceast problem facem cteva precizri: - aa dup cum rezult tacit, din acele prevederi constituionale viznd procedura de revizuire a legii fundamentale, guvernul nu poate dispune prin ordonane modificarea Constituiei; - nu pot constitui obiectul acestor acte domeniile rezervate legii organice, dup cum se prevede n mod expres, nu numai sub aspectul emiterii de noi reglementri, dar considerm i n privina modificrii, suspendrii sau interpretrii celor deja existente; - delegarea legislativ nu poate viza atribuii ncredinate expres de Constituie parlamentului n ntregul su, deci n plenul reunit al camerelor sale (de pild, aprobarea bugetului de stat, declararea mobilizrii, a strii de rzboi, etc.); - nu pot fi ncredinate guvernului acele atribuii legislative care-l vizeaz n mod direct pe acesta sub aspectul dobndirii, modificrii sau ncetrii competenelor sale, precum i cele referitoare la raporturile lui cu alte organe ale statului din afara sistemului executiv (parlament, justiie); - considerm c delegarea legislativ nu poate viza acele msuri excepionale ncredinate de Constituie Preedintelui Romniei, precum, de pild, instituirea strii de urgen, declararea mobilizrii forelor armate, etc; - Constituia revizuit permite adoptarea ordonanelor de urgen care s conin norme organice n situaii extraordinare a cror reglementare nu poate fi amnat, nsoite de motivarea urgenei.

65

2. Natura juridic a acestei instituii, precum i a activitii ndeplinite de executiv n temeiul ei i, implicit, natura ordonanelor astfel emise. Cu privire la natura juridic a delegrii legislative, trebuie s facem distincie ntre natura atribuiilor delegate i natura activitii prin intermediul creia se nfptuiete. n acest sens este posibil ca n materia organizrii i funcionrii autoritilor publice una i aceeai atribuie s fie exercitat de organe aparinnd unor puteri distincte n mod simultan sau succesiv caz n care ntre aceeai atribuie diferenierea s fie marcat nu att sub aspectul coninutului ei, ci numai n privina autoritii care o nfptuiete i, mai ales, a formei sau funciei de activitate statal (fundamental i concret) prin care se realizeaz. De aceea este posibil ca aceeai atribuie, normativ, n cazul nostru, s rmn, n esen, neschimbat dac este nfptuit att de ctre parlament, ct i de ctre administraie, criteriul organului care o realizeaz privit n mod izolat nefiind suficient n determinarea exact a naturii juridice a activitii prin care se exercit respectiva competen. ntr-adevr, n caracterizarea unei forme sau funcii fundamentale de exercitare a puterii n stat este hotrtor coninutul activitii desfurate,121 or atunci cnd guvernul exercit unele atribuii ale legislativului el folosete metode deosebite de cele ale parlamentului, emind i acte proprii, ordonane n acest caz. n acest sens este posibil eliminarea aparentei contradicii dintre atribuiile legislative delegate i caracterul executiv al actelor prin intermediul crora se nfptuiesc. Pe de alt parte, edictarea de norme de ctre administraie este un specific i al activitii executive, fie c este cazul actelor de reglementare primar n domenii nerezervate exclusiv legii, fie c este cazul actelor de aplicare normativ, secundar, a legii. i tot astfel, dup cum exist organe administrative cu atribuii jurisdicionale ori autoriti neexecutive ce ndeplinesc activiti administrative, trebuie s recunoatem i existena unei autoriti executive supreme cu atribuii de reglementare legislativ chiar dac aceast competen are un caracter excepional, temporar i strict controlat de parlament. Caracterul executiv al activitii nfptuite n temeiul delegrii legislative rezult din mai multe considerente: - actele astfel emise sunt denumite ordonane i nu legi; - existena deplintii recunoscute a efectelor juridice, chiar provizorii, ale acestor acte, adoptate dup o procedur executiv, care sunt ulterior supuse aprobrii legislative ce le confer posterior valabilitate perpetu iar nu prin adoptarea specific procedurii legislative; - pn la aprobarea lor de ctre parlament, ordonanele pot fi modificate, revocate sau nlocuite de guvern; - n urma aprobrii, ordonanele dobndesc puterea juridic a legii i numai aceasta din urm le mai poate suspenda, modifica sau abroga, iar Curtea Constituional le verific conformitatea cu legea fundamental, guvernul pierzndu-i competena de a mai putea decide sau reveni asupra situaiei juridice n lipsa unei noi delegri legislative. Apoi, nu toate ordonanele se supun aprobrii legislative; - dac n cel mult 30 de zile de la depunere Camera sesizat nu se pronun asupra ordonanei aceasta se consider adoptat i se trimite celeilalte Camere care decide tot n procedur de urgen. n concluzie, delegarea legislativ ncredinat guvernului implic exerciiul temporar al unor atribuii legislative de ctre puterea executiv prin forme i metode specifice activitii administrative prin producerea de efecte juridice valabile pe msura recunoaterii i nsuirii acestor acte de ctre parlament.

121

Asupra analizelor consacrate formelor de activitate a se vedea n detaliu, T. Drganu, Formele de activitate ale organelor statului, Editura tiinific, Bucureti, 1965, pag. 56-57. 66

Capitolul 6 Administraia public central de specialitate


1. Trsturile, locul i rolul organelor centrale n sistemul autoritilor administrative
Autoritile centrale de specialitate ale administraiei publice sunt ministerele, precum i diverse comitete, consilii, departamente, inspectorate, bnci, oficii, etc. Organizarea i funcionarea ministerelor nu este reglementat printr-o lege distinct, proprie, ci ea se face tot prin Legea nr.90/2001 privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor, cu modificrile ulterioare. De aici decurg unele constatri: - dei Constituia nu o cere, ministerele fiind reglementate prin acelai act normativ cu Guvernul, dobndesc i un statut de natur organic, ceea ce va impune, n virtutea simetriei formaljuridice ca i operaiunile ulterioare, de modificare sau abrogare legislativ s se fac prin acte de aceeai natur i for juridic; - ministerele se pot nfiina, organiza i funcioneaz potrivit legii ordinare; - neajunsurile generate de lipsa unei proprii legi unitare i comune tuturor ministerelor (ntocmai ca i n cazul administraiei publice locale) n care s fie reglementate unitar modul de organizare i structurile acestor organe, funcionarea i actele respectivelor autoriti, etc. Aceste organe, autoritile centrale de specialitate, au caracteristici propri: 1) Sunt autoriti ale puterii executive, nfptuind activitate administrativ cu rol coordonator n asigurarea bunei funcionri a administraiei publice dintr-un anumit sector. Fiind organe executive, ele fac parte din sistemul administraiei publice. Natura lor juridic administrativ rezult din modul lor de denumire (ministere, instituii centrale), de locul pe care l ocup n cadrul autoritilor publice, din modul lor de subordonare (de regul, fa de guvern) i din atribuiile executive pe care le ndeplinesc. 2) Au o competen special, putnd decide, conform legii, numai n anumite limite ale sferei executive ce formeaz ramura sau domeniul lor de activitate. n acest sens, se consider c ministerele sunt organe de ramur, deoarece i desfoar activitatea ntr-un sector bine determinat i limitat (nvmnt, aprare, sntate) sau n sectoare astfel constituite (economie i finane, comer i turism, agricultur i industrie alimentar) n timp ce organele de domeniu realizeaz activiti n mai multe sectoare complimentare sau conexe ori care au tangen cu competena mai multor categorii de organe administrative, grupare n care se cuprind organe de sintez (de pild, Comisia Naional pentru Statistic), organe de coordonare (Banca Naional a Romniei) i organe de control (diversele inspecii i inspectorate).122 3) Sunt organe centrale, ntruct i desfoar i conduc activitatea la nivel naional reprezentnd, sub acest aspect, gruparea superioar i distinct n cadrul autoritilor executive
122

I. Iovna, op.cit., pag. 136; distincia ntre ramur i domeniu este destul de labil, motiv pentru care n Legea nr. 90/2001 s-a formulat teza c ministerele i desfoar activitatea pe domenii (art. 34). 67

comparativ cu autoritile locale i din teritoriu. Aceste organe se subordoneaz, de regul, guvernului, ministerele numai n aceast subordine, att organic ct i funcional, guvernul nefiind doar un simplu organ central, ci autoritatea executiv suprem n stat. Ca organe centrale, respectivele autoriti pentru a putea ndeplini sarcinile care le revin n teritoriu au, dup caz, i organe n subordine, constituite la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale (de pild, internele, finanele) sau dup alte criterii (aprare, comunicaiile, vama). Aceste organe instituite n teritoriu sau autoriti teritoriale pot dispune, dup caz, numai de simpla independen operativ (de pild, aprarea naional) sau pot fi chiar organe locale cu autonomie de organizare i funcionare, n dubl subordonare (de pild, direciile judeene de cultur). 4) Conducerea lor este unipersonal de ctre cel pus n fruntea acestora. n concluzie, ministerele i celelalte organe centrale sunt autoriti aparinnd puterii executive ce exercit conducerea, coordonarea, ndrumarea i controlul la nivel naional asupra ramurilor i domeniilor de activitate care le-au fost ncredinate.

2. Constituirea, organizarea i funcionarea organelor centrale


Constituirea Constituirea sau nfiinarea organelor centrale ale administraiei se face n mod diferit. Astfel, n cazul ministerelor, ele se nfiineaz, se organizeaz i funcioneaz conform legii, n vreme ce guvernul i ministerele, cu avizul Curii de Conturi, pot nfiina organe de specialitate n subordinea lor numai dac legea le recunoate aceast competen, iar autoritile administrative autonome se pot nfiina doar prin lege organic. Probabil c ministerele vor beneficia n viitor de o lege cadru general care le va stabili bazele de organizare i funcionare, unificnd actualele reglementri disparate i diferite care sunt n vigoare. Ministerele se organizeaz i funcioneaz numai n subordinea Guvernului. Ministerele se aprob de ctre Parlament, prin acordarea votului de ncredere asupra programului de guvernare i a ntregii liste a Guvernului, cu ocazia procedurii de investitur. Primul ministru poate cere Parlamentului modificarea structurii Guvernului prin nfiinarea, desfiinarea sau, dup caz, divizarea ori comasarea unor ministere, inclusiv cu ocazia solicitrii votului de investitur. Organele centrale de specialitate sunt instituii cu activitate permanent, nefiind constituite pentru o perioad limitat de timp sau mandat, aa cum este cazul guvernului, ele trebuind s asigure continuitatea realizrii sarcinilor permanente n materie administrativ. Existena acestor organe nu este condiionat de mandatul limitat n timp al conductorilor lor, aa cum este, de pild, cazul minitrilor, ale cror funcii se exercit, de regul, pe durata mandatului guvernului. Deci, schimbrile n conducere nu afecteaz existena juridic a organului i continuitatea exercitrii atribuiilor sale. Organizare i compunere Organele centrale sunt alctuite din funcionari, respectiv din persoane fizice investite n funcie, de regul, prin numire i a cror activitate principal este de natur administrativ sau executiv. Personalul aparatului propriu al acestor autoriti se compune din personal ce exercit funcii publice de conducere i funcii publice de execuie, precum i personalul de secretariatadministrativ, protocol, gospodrire, ntreinere, reparaii, de deservire. Nomenclatorul funciilor de baz ale categoriilor de personal se stabilete prin hotrrea guvernului. Competenele de numire sau angajare a personalului ministerelor se stabilete prin ordinul ministrului, dac potrivit dispoziiilor legale nu se prevede altfel. Atribuiile personalului din cadrul compartimentelor ministerelor i celorlalte autoriti centrale sunt stabilite prin regulamentele proprii de organizare i funcionare a acestor organe, aprobate de conductorii lor. Funcionarii publici din autoritile centrale sunt incompatibili, conform Statutului funcionarilor publici, cu orice alt funcie public, cu excepia calitii de cadru didactic.
68

Personalul ministerelor nu poate ndeplini o funcie de reprezentare profesional cu caracter naional, o alt funcie public sau o funcie ori activitate profesional salariat n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale sau al altor organizaii ori uniti cu scop lucrativ. n cazul demnitarilor care au i calitatea de membri ai guvernului (minitrii) funcia de membru al executivului este, conform Constituiei, compatibil cu calitatea de deputat sau senator. Ministerele au, de regul, o structur organizatoric unitar n privina compartimentelor interne ce le alctuiesc i care se compun n funcie de importana, volumul, complexitatea i specificul atribuiilor ndeplinite din urmtoarele subdiviziuni: birouri, servicii, direcii, direcii generale i departamente. n unele ministere, n funcie de specificul activitii, se pot organiza inspectorate de stat, asimilate direciilor, sau, dup caz, direciilor generale, comisii naionale asimilate departamentelor, oficii, etc. n mod excepional i pe termen limitat, n cadrul unor ministere cu activitate complex se pot organiza departamente viznd aplicarea politicii economice ntr-o anumit ramur sau subramur economic. Departamentele sunt conduse de secretari de stat sau subsecretari de stat. Structura organizatoric a ministerelor i numrul corespunztor de posturi se aprob de guvern, cu respectarea prevederilor bugetare. Aceasta este determinat i de rolul, funciile i atribuiile ministerelor n raport cu importana, volumul, complexitatea i specificul activitii desfurate. Atribuiile compartimentelor ministerelor se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a ministerului, care se aprob prin ordinul ministerului. n funcie de natura activitii, ministerele pot avea i compartimente n strintate. Misiunile diplomatice i oficiile consulare se stabilesc prin decrete prezideniale la propunerea guvernului. Alte compartimente externe (de pild, reprezentan comercial) se stabilesc prin hotrre guvernamental. Unele ministere au n teritoriu organizate structuri exterioare sau teritoriale (aprarea naional, internele), unele din ele constituindu-se ca organe distincte (finane), iar altele chiar ca organe locale cu dubl subordonare (cultura). Structurile din subordinea ministerelor pot funciona ca organe de specialitate (create n baza avizului Curii de Conturi) sau ca servicii publice deconcentrate, care funcioneaz n unitile administrativ-teritoriale, iar unele instituii publice din subordinea celor din urm, vor fi, probabil, descentralizate, avnd i o aborbare local. nfiinarea sau desfiinarea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatoric, numrul i ncadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor i funciile de conducere ale acestora se aprob prin ordin al ministrului, respectiv al conductorului organului de specialitate n subordinea cruia aceste servicii sau organe i desfoar activitatea. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administraiei teritoriale, n calitate de reprezentant al Guvernului pe plan teritorial. Ministrul numete i elibereaz din funcie conductorii organelor de specialitate teritoriale, iar n cazul serviciilor publice deconcentrate numai la propunerea prefectului. Ministerele au sediul n Bucureti. Din chiar momentul nfiinrii lor ministerele dobndesc personalitate juridic. Guvernul este autorizat s opereze, n funcie de necesiti, mbuntiri n organizarea ministerelor, prin hotrri, fie prin transferul unor atribuii specifice de la un minister la altul, fie prin ncredinarea unor atribuii prevzute n sarcina ministerelor ctre secretariate de stat sau agenii direct subordonate guvernului. n lipsa unei legi unitare a ministerelor, ele sunt organizate prin legi speciale. Celelalte autoriti centrale neministeriale, dar de rang naional i guvernamental, au o structur asemntoare ministerelor adaptat specificului activitilor proprii, aa cum este, de pild, cazul Bncii Naionale a Romniei, Comisiei Naionale pentru Statistic, a Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci, etc.

69

Conducerea i funcionarea autoritilor centrale Conducerea ministerelor se exercit de ministru, i, dup caz, de secretari i subsecretari de stat i colegiul ministerului. Ministrul este investit n funcie, de regul, o dat cu aprobarea de ctre parlament a compunerii guvernului la propunerea premierului desemnat de eful statului sau prin numirea sa prin decret prezidenial la propunerea premierului (n urma vacanei ministeriale cauzate de deces, demisie, demitere, ori a remanierii guvernamentale). n fiecare minister se va organiza cabinetul ministrului, cu personal propriu, cruia nu i se aplic prevederile legii privind Statutul funcionarului public. Ministrul conduce ntreaga activitate a ministerului i l reprezint n raporturile cu guvernul, cu celelalte ministere i autoriti publice i organizaii din ar, precum i cu organismele similare din alte ri, cu persoane fizice i juridice din ar i din strintate, precum i n justiie. n cazul n care ministrul, din diferite motive, nu i poate exercita atribuiile curente, va desemna secretarul de stat care exercit aceste atribuii, ntiinndu-l pe primul ministru despre aceasta. Minitrii de stat reprezint funcii create la solicitarea adresat de premier Parlamentului pentru coordonarea activitii unor ministere stabilite de premier. Funcia este echivalent cu cea de vicepremier. Secretarii i subsecretarii de stat conduc activitatea departamentelor ce le-au fost ncredinate n cadrul ministerelor ori al altor organe n cadrul crora funcioneaz, ajutndu-l pe ministru n aciunea sa de conducere. n cadrul ministerului funcioneaz colegiul ministerului, organ consultativ compus din secretarii i subsecretarii de stat, directori generali, directori, efii compartimentelor independente, eful compartimentului juridic, alte persoane avnd diverse funcii de conducere n corelaie cu natura i structura ministerului. Colegiul ministerului se ntrunete, de regul, o dat pe lun sau ori de cte ori este nevoie, sub preedinia ministrului, pentru dezbaterea unor probleme privind activitatea autoritii respective i adopt recomandri cu votul a cel puin jumtate plus unu din numrul total al membrilor prezeni. Rezult c organul de conducere al ministerului este unipersonal, reprezentat prin ministru, iar organul colegial are doar rol consultativ, spre deosebire de plenul guvernului care este un organ colegial de conducere. Ministerele i celelalte autoriti centrale ale administraiei publice sunt organe permanente cu activitate continu, constituite n structuri stabile caracterizate printr-o strict subordonare, conduse de efi ierarhici care decid, ndrum, coordoneaz i controleaz activitatea structurilor i funcionarilor din subordinea lor direct sau indirect, crora le pot suspenda, modifica, anula i nlocui actele i msurile adoptate potrivit competenei materiale, teritoriale i personale de care dispun. Componena i regulamentul de funcionare a colegiului se aprob prin ordin al ministrului. Stabilitatea funcionrii ministerului, continuitatea conducerii i realizarea legturilor funcionale ntre structurile autoritii sunt asigurate de secretarul general al ministerului (art.49/1). Secretarul general al ministerului sau al autoritii centrale este un nalt funcionar public de carier, numit prin concurs sau examen, pe criterii de profesionalism, avnd urmtoarele atribuii principale: a) Coordoneaz buna funcionare a compartimentelor i activitilor cu caracter funcional din cadrul ministerului i asigur legtura operativ dintre ministru i conductorii tuturor compartimentelor din minister i autoritile subordonate; b) Colaboreaz cu compartimentele de specialitate din cadrul Secretariatului General al Guvernului, cu secretarii generali din ministere, precum i cu secretarii judeelor i subprefecii n probleme de interes comun; c) Primete i transmite spre avizare ministerelor proiectele de acte normative iniiate de minister i asigur avizarea actelor normative primite de la ali iniiatori;

70

d) Transmite Secretarului General al Guvernului proiectele de acte normative iniiate de minister, pentru a putea fi discutate n edina de guvern; e) Urmrete i asigur finalizarea actelor normative iniiate de minister i aprobate de Guvern; f) Monitorizeaz i controleaz elaborarea raportrilor periodice; g) Coordoneaz personalul, politica de personal i managementul de personal. Funcia de ministru nceteaz n urma demisiei, a revocrii, a pierderii drepturilor electorale, a strii de incompatibilitate, a decesului, precum i a demiterii dac a fost condamnat penal sau averea sa a fost declarat, n totalitate sau n parte, printr-o hotrre judectoreasc irevocabil, ca fiind dobndit n mod ilicit. n situaia ncetrii funciei i pn la desemnarea noului titular, atribuiile vor fi exercitate de premier sau de un ministru interimar desemnat de acesta. n cazul n care ncetarea calitii de membru intervine ca urmare a demisiei, a pierderii drepturilor electorale, a incompatibilitii, a decesului i n alte situaii prevzute de lege, eful statului la propunerea premierului declar vacant funcia executiv. Revocarea din funcia de membru al Guvernului se face prin decret prezidenial i are loc n caz de remaniere guvernamental. Dac ministrul a demisionat, a fost demis, revocat, este n imposibilitatea de a exercita funcia ori a devenit incompatibil, preedintele Romniei, la propunerea premierului va desemna un interimar pentru 45 de zile. Propunerea de numire a noului membru al guvernului trebuie fcut de prim-ministru efului statului, n cel mult 15 zile de la data ncetrii ocuprii funciei. ntruct funcia ministerial i cea de membru al guvernului sunt compatibile cu cea de deputat sau de senator, ncetarea calitii parlamentare nu influeneaz, de regul, calitatea administrativ i nici invers, dect n situaiile n care cauzele sunt comune celor dou ipoteze (de pild, pierderea drepturilor electorale, a ceteniei romne, etc.). n cazul altor autoriti centrale ale administraiei publice, modul de organizare a conducerii este diferit (de pild, Banca Naional a Romniei este condus de un guvernator, Serviciul Romn de Informaii de ctre un director, etc.).

3. Atribuiile autoritilor administraiei publice centrale


n cazul ministerelor putem face distincie ntre atribuii comune tuturor acestor organe i atribuii specifice unora dintre ele, precum i ntre atribuii principale i atribuii secundare la nivelul aceleiai autoriti. Atribuiile comune se pot grupa n mai multe categorii, dup natura lor. Legea organic a Guvernului a adoptat un alt criteriu de clasificare a atribuiilor, respectiv dup sfera lor de cuprindere, n atribuii generale, comune tuturor ministerelor i, implicit, speciale, regsite n propriile legi de organizare. Din categoria atribuiilor principale fac parte: 1. Atribuiile politico-administrative vizeaz: a) organizarea, coordonarea i controlul aplicrii legilor, ordonanelor i hotrrilor guvernamentale, a ordinelor i instruciunilor ministeriale emise potrivit legii, cu respectarea limitelor de autoritate i a principiului autonomiei locale a instituiilor publice i a agenilor economici; b) iniierea i avizarea proiectelor de legi, a ordonanelor i hotrrilor guvernamentale n condiiile metodologiei aprobate de Guvern; c) coordonarea i urmrirea elaborrii i implementrii de politici i strategii n domeniile de activitate ale ministerului, potrivit strategiei generale a Guvernului; d) colaborarea cu instituii de specialitate pentru formarea i perfecionarea pregtirii profesionale a personalului din sistemul propriu. 2. Atribuiile de natur economico-financiar vizeaz:

71

a) acionarea n vederea aplicrii strategiei proprii a ministerului, integrat celei de dezvoltare economico-social a Guvernului; b) fundamentarea i elaborarea propunerii pentru bugetul anual care se nainteaz Guvernului; c) urmrirea proiectrii i realizrii investiiilor din sistemul ministerului, n baza bugetului aprobat. 3. Atribuiile de reprezentare se refer la: a) reprezentarea intereselor statului n diferite organe i organizaii internaionale, n conformitate cu acordurile i conveniile la care Romnia este parte i cu alte nelegeri stabilite n acest scop, i dezvoltarea relaiilor de colaborare cu organe i organizaii similare din alte state i cu organizaii internaionale ce intereseaz domeniul lor de activitate; b) iniierea i negocierea, din mputernicirea Preedintelui Romniei sau a Guvernului, n condiiile legii, ncheierea de convenii, acorduri i alte nelegeri internaionale sau propunerea ntocmirii formelor de aderare la cele existente; c) urmrirea i controlul aplicrii conveniilor i acordurilor internaionale la care Romnia este parte i luarea msurilor pentru realizarea condiiilor n vederea integrrii n structurile europene sau n alte organisme internaionale. 4. Atribuiile de prospectare i cercetare se refer, n principal, la analiza evoluiei fenomenelor specifice activitii ministerului respectiv, luarea msurilor pentru dezvoltarea activitii de cercetare tiinific din domeniul propriu, editarea publicaiilor de specialitate i informare. n cadrul atribuiilor specifice se includ cele care revin n mod propriu numai unei singure autoriti. Aa, de pild, Ministerul Afacerilor Externe organizeaz, ndrum i controleaz activitatea misiunilor diplomatice i oficiilor consulare; Ministerul Economiei i Finanelor elaboreaz proiectul bugetului statului; Ministerul Justiiei asigur organizarea i derularea raporturilor guvernului cu puterea judectoreasc; Ministerul Educaiei, Cercetrii i Tineretului organizeaz, finaneaz i coordoneaz nvmntul de stat de toate gradele, etc. Atribuiile generale i cele proprii, sunt enunate att n acte normative de organizare i funcionare a unui minister, dar i n reglementri speciale care adaug noi atribuii ministerelor n precizarea sferei de competen de care dispun. Astfel, de pild, Legea ceteniei romne prevede atribuii ale Ministerului Justiiei n cadrul procedurii de dobndire, la cerere, i de renunare la cetenia romn. Desigur, pentru viitor se impune adoptarea unei legi unitare de organizare i funcionare a ministerelor care s constituie cadrul general instituional al acestor autoriti i care s includ i principalele atribuii att comune, ct i specifice ale acestora. Pe de alt parte, va trebui ntrit atributul Guvernului, printr-o asemenea lege, de a putea ncredina atunci cnd dezideratul ntririi autonomiei locale sau a integrrii europene o cer ndeplinirea unor atribuii de resortul administraiei centrale (i) n beneficiul autoritilor executive locale, inclusiv facultatea executivului de a detalia atribuii ale ministerelor i de completare a celor uzuale, n funcie de obiectivul de activitatea al fiecrei instituii, inclusiv transferul unor activiti de la un minister la altul. n temeiul raporturilor ierarhice, organele centrale conduc, ndrum, coordoneaz i controleaz activitatea autoritilor subordonate (locale i nelocale) emind ndrumri obligatorii, putnd suspenda, anula, uneori modifica i chiar nlocui actele ilegale i inoportune ale acestora. Desigur, o viitoare lege unitar a ministerelor va trebui s delimiteze aria actelor de aplicare normativ a legii i a hotrrilor guvernamentale pe care le pot emite ministerele, tocmai pentru a descuraja tendina de proliferare normativ nejustificat din partea acestora. Legea organic a administraiei publice locale nr.215/2001 a prevzut, printre altele, n scopul armonizrii intereselor generale naionale cu cele ale colectivitilor locale, prin realizarea unei conduceri unitare, c divergenele dintre serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale organizate n judee sau n municipiul Bucureti cu autoritile administraiei publice locale i judeene se mediaz de Guvern.
72

Apreciem c soluia juridic prevzut este n contradicie cu spiritul autonomiei locale consacrat legislativ, permind executivului central impunerea soluiilor sale, uneori nclcnd principiul autonomiei i n detrimentul autoritilor locale nesubordonate. Soluia este pe deplin compatibil, ns, cu modul de soluionare a divergenelor ntre autoriti i instituii din subordinea Guvernului dac ele nu au un alt organ ierarhic central sau teritorial comun care s rezolve diferendul. Tot pentru o mai bun coordonare a activitii din teritoriu a serviciilor publice deconcentrate, organele centrale au obligaia s comunice i prefecilor, precum i preedinilor consiliilor judeene, respectiv, primarului general al Capitalei, ordinele i celelalte dispoziii i ndrumri, transmise n teritoriu propriilor servicii deconcentrate. Considerm c soluia juridic este incomplet, deoarece trebuia s prevad c, la rndul lor, preedinii vor comunica respectivele acte, consiliilor locale i primarilor din jude, deoarece i n localiti funcioneaz structuri n teritoriu ale serviciilor publice deconcentrate la nivel judeean.

4. Actele autoritilor centrale de specialitate


Actele juridice de putere sau de autoritate numite i administrative sunt emise, de regul, de ctre conductorii respectivelor organe. n cazul minitrilor, acetia emit ordine i instruciuni i aprob regulamente n aplicarea prevederilor legale cu for juridic superioar. Ordinele pot fi att normative ct i individuale, n timp ce instruciunile i regulamentele sunt ntotdeauna normative, chiar dac ar conine o singur msur de reglementare, n cazul instruciunilor, comparativ cu regulamentele care cuprind ntotdeauna mai multe norme. Aceste acte sunt obligatorii n raza de competen material a ministerului respectiv, putnd fi emise cu sau fr consultarea colegiului ministerului, i pe ntreg teritoriul rii. Colegiul ministerului, funcionnd ca organ consultativ pe lng ministru, nu are caracter deliberativ, neputnd adopta acte decizionale, iar consultarea sa de ctre ministru i, mai ales, hotrrea acestuia neavnd caracter obligatoriu. De aceea actele acestui organism colegial pot fi considerate ca simple recomandri cu valoarea unor orientri de principiu pentru aciunea sau activitatea executiv la care se refer. Atunci cnd sunt nsuite de ministru ele se concretizeaz n ordine, dispoziii, deci n acte obligatorii. Cnd acest proces de convertire a lor nu are loc, ele se pot aduce la cunotina celor interesai prin circulare, dar numai n temeiul acordului ministrului. Autoritile administraiei centrale mai pot emite i alte acte juridice de putere care au diverse denumiri ce reflect, de regul, obiectul lor specific, ca, de pild, ndrumri, precizri, norme, normative, ele nedeosebindu-se ca for juridic de ordinele i instruciunile ministeriale, dac sunt semnate de ministru, fiind emise n vederea punerii n executare a unor acte superioare. n principiu, sunt aprobate sau sancionate de ministru, dar pot proveni i de la conductorii unor compartimente interne (departamente, direcii), caz n care au o for juridic inferioar actelor ministrului. Unele organe centrale de specialitate, cum este cazul Ministerului Afacerilor Externe, pot emite i acte politice specifice activitii lor, cum sunt, de pild, declaraiile, notele diplomatice, notificrile, etc., multe dintre ele avnd ns i un caracter juridic, deoarece angajeaz statul ulterior la ncheierea unor tratate internaionale ori reprezint operaiuni ce premerg sau succed elaborarea ori denunarea acestora.

5. Rspunderea minitrilor
Dei exist o lege a responsabilitii ministeriale, cadrul juridic general al rspunderii minitrilor este prefigurat de Constituie i de legea organic a guvernului. n privina rspunderii politico-administrative a minitrilor distingem mai multe situaii: 1) Conform legii fundamentale, membrii guvernului sunt solidar rspunztori pentru activitatea executivului i pentru actele adoptate de acesta, legea organic accentund faptul c Guvernul rspunde politic numai n faa Parlamentului. De asemenea, fiecare membru al guvernului
73

este rspunztor i pentru propria sa activitate. n acest sens se distinge o rspundere colectiv a ntregii autoriti i o rspundere individual a minitrilor care o compun. 2) Guvernul n ntregul su i fiecare din membrii acestuia rspund pentru modul de ndeplinire a atribuiilor ce le revin n faa parlamentului. 3) Dac rspunderea colegial a guvernului nu poate opera dect fa de un alt organ, cel legislativ, rspunderea individual a membrilor guvernului poate opera att fa de plenul executivului, ct i fa de primul ministru, ceea ce-i confer acestuia din urm dreptul de a propune efului statului revocarea ministrului din funcie. Toate aceste forme de rspundere colegial sau individual au un caracter politico-juridic (constituional i administrativ) prioritar, opernd chiar dac nu s-a comis o nclcare determinat a legii de genul abaterii juridice conducnd la demisia guvernului, la moiunea de cenzur fa de acesta, ceea ce echivaleaz cu revocarea sa, ori la demiterea unui membru, subliniem, chiar n afara sanciunii juridice pentru o abatere. 4) Camera Deputailor i Senatul, precum i Preedintele Romniei, au dreptul de a cere urmrirea penal a minitrilor i trimiterea lor n faa Curii Supreme de Justiie pentru faptele svrite n exercitarea funciei lor, legea responsabilitii ministeriale determinnd cazurile de rspundere i pedepsele aplicabile membrilor guvernului. n acest sens intr sub incidena Legii nr.115/1999 faptele svrite de membrii Guvernului n exerciiul funciei lor i care, potrivit legii penale, constituie infraciuni. Pentru svrirea altor infraciuni, n afara exerciiului funciei lor, membrii Guvernului rspund potrivit dreptului comun. Ordonana de Urgen nr.130/1999 (art.61), dat n completarea legii anterioare, precum i Legea nr.468/2001 de aprobare i modificare a ordonanei n cauz, inclusiv forma republicat din anul 2002 (Legea nr.253), au prevzut (art.8/1) urmtoarele infraciuni specifice i anume: a) mpiedicarea, prin ameninare, violen ori prin folosirea de mijloace frauduloase a exercitrii cu bun-credin a drepturilor i libertilor vreunui cetean; b) prezentarea, cu rea-credin, a unor date, inexacte Parlamentului sau Preedintelui Romniei cu privire la activitatea Guvernului sau a unui minister, pentru a ascunde svrirea unor fapte de natur s aduc atingere intereselor statului; c) refuzul nejustificat de a prezenta Camerei Deputailor Senatului sau Comisiilor permanente ale acestora, n termen de 30 de zile de la solicitare, informaiile i documentele cerute de acestea n cadrul utilitii de informare a Parlamentului de ctre membrii guvernului; d) emiterea de ordinenormative sau instruciuni cu caracter discriminatoriu pe teme de ras, religie, categorie social, convingeri, vrst, sex, orientare sexual, avere sau origine social, de natur s aduc retragere drepturilor omului. Faptele anterior indicate svrite n exerciiul funciei sunt sancionate cu nchisoarea de la 2-12 ani (litera a) i b), i 6 luni - 3 ani (litera c) i d), la care se adaug i pedeapsa complementar a interzicerii dreptului de a mai ocupa o funcie de demnitate public sau o funcie public de conducere pe o perioad de 3-10 ani, tentativa fiind, i ea, pedepsit. Cel condamnat prin hotrre judectoreasc definitiv va fi demis din funcie de Preedintele Romniei, la propunerea primului ministru. n ceea ce privesc alte forme ale rspunderii sancionatorii aplicabile minitrilor cum este cazul rspunderii disciplinare i a celei contravenionale ca i rspunderea reparatorie (patrimonial) ele sunt, n general, instituite dup regulile dreptului comun n materie, aplicabile oricrei persoane fizice. n cazul rspunderii patrimoniale (civile) menionm c ea opereaz nu numai pentru nclcarea prevederilor contractuale ori pentru comiterea unei fapte ilicite, n ambele cazuri producndu-se pagube, fie n patrimoniul autoritii sau al terilor, dar i n ipoteza existenei unor acte sau fapte de autoritate ce au prejudiciat un ter, caz n care opereaz rspunderea pentru fapta proprie a autoritii n mod direct, indiferent de calitatea pe care o are autorul nclcrii n cadrul organului respectiv. Precizm de asemenea c, ntruct minitri pot avea i calitatea de deputat sau senator, problematica rspunderii juridice se mai circumscrie i acestor funcii care antreneaz o responsabilitate proprie i distinct de cea administrativ i care ine de sfera legislativ. Desigur, aa cum am mai artat, n unele situaii cele dou caliti de rspunderi se pot ntreptrunde pentru
74

c, de pild, ridicarea imunitii parlamentare i condamnarea unui deputat atrag de drept efecte i asupra calitii sale de ministru i invers.

Capitolul 7 Consiliile locale i judeene


1. Natura juridic, locul i rolul consiliilor n sistemul administraiei publice
Potrivit Constituiei revizuite i a Legii administraiei publice locale nr. 215/2001 83 n unitile administrativ-teritoriale administraia public se organizeaz i funcioneaz n temeiul principiilor descentralizrii, autonomiei locale, deconcentrrii serviciilor publice, eligibilitii autoritilor administraiei publice locale, legalitii i al consultrii cetenilor n soluionarea problemelor locale de interes deosebit. Autoritile reprezentative ale administraiei publice din comune i orae prin care se realizeaz autonomia local sunt consiliile locale, precum i primarii, care rezolv treburile publice din respectivele uniti administrativ-teritoriale123. Consiliile locale i primarii sunt autoriti eligibile i autonome. Consiliile locale au caracter deliberativ, iar primarii caracter executiv. n fiecare unitate administrativ-teritorial funcioneaz cte un consiliu local, n cazul comunelor i oraelor, i judeean, n cazul judeelor. Aceste uniti n care funcioneaz respectivele autoriti sunt comunele i oraele (consiliile locale, primarii), precum i judeele (consiliile judeene). Comunele pot fi formate din unul sau mai multe sate. Unele orae pot fi declarate, n condiiile legii, municipii. Municipiile, la rndul lor, pot avea subdiviziuni administrativ-teritoriale (de exemplu, sectoarele Municipiului Bucureti), a cror delimitare i organizare se stabilesc prin lege, i n cadrul crora pot fi constituite autoriti ale administraiei publice locale. De asemenea, delimitarea comunelor, oraelor i judeelor se face tot prin lege, ca i orice modificare a limitelor teritoriale ale acestora84, i numai dup consultarea prealabil a cetenilor din unitile administrativ-teritoriale respective, prin referendum, organizat potrivit legii. Potrivit Constituiei, organizarea administraiei locale, a teritoriului, precum i regimul general privind autonomia local se face prin lege organic. Legea nr. 215/2001 reunete n mod unitar att organizarea i funcionarea autoritilor administraiei publice locale, ct i regimul general al autonomiei locale, legiuitorul nerecurgnd la dou reglementri distincte n materie. Consiliile locale i judeene sunt autoriti reprezentative ale administraiei publice locale cu caracter eligibil, colegial i deliberativ, exercitnd o competen general n baza autonomiei locale de care dispun, hotrnd, n condiiile legii, n treburile publice viznd interesele colectivitilor pe care le reprezint. Din aceast definiie rezult trsturile consiliilor locale/judeene: a. Consiliile locale i judeene sunt autoriti ale administraiei publice conform definirii lor legale, ct i pentru faptul c realizeaz activitatea executiv exercitnd astfel o putere sau o form ori o funcie fundamental de activitate public realizat, n principal, de ctre ntreg sistemul administraiei de stat, dar aici, n cazul nostru, aceast nfptuire are loc la un nivel teritorial mai redus. De altfel, natura juridic administrativ a acestor autoriti rezult, pe deplin, i din specificul atribuiilor conferite, precum i din modul lor de organizare i funcionare.
83

Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 204 din 23 aprilie 2001 (care a abrogat Legea nr. 69/1991, republicat n 1996, cu modificrile ei ulterioare), modificat implicit prin revizuirea Constituiei, republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 767 din 31 octombrie 2003. 123 Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial nr.767/2003, art. 121, alin. 1) i 2). 84 Legea nr. 2/1968 privind organizarea administrativ-teritorial a Romniei, cu modificrile ulterioare 75

b. Consiliile locale i judeene sunt, n mod evident, autoriti locale, ntruct, pe de o parte, i desfoar activitatea numai n limitele unitilor administrativ-teritoriale n care au fost alese85, iar, pe de alt parte, exercit atribuii de interes pentru acest nivel teritorial de constituire a colectivitii umane potrivit principiului autonomiei locale. Conform criteriului competenei teritoriale, ele reprezint o grupare distinct n cadrul sistemului executiv, diferit de organele centrale, inclus n administraia public local, respectiv autoriti comunale, oreneti i judeene, ce exercit puterea public local, n numele i interesul colectivitii teritoriale pe care o reprezint. Desigur, rezult c simplul fapt al acionrii n limitele unei uniti administrativ-teritoriale nu poate constitui, prin el nsui, un criteriu suficient pentru a caracteriza o autoritate ca fiind de natur local ci doar, cel mult, teritorial deoarece ntre aceste limite mai acioneaz i organe n teritoriu ale unor autoriti executive centrale, care nu au caracter local, cum sunt cele ale diverselor ministere, ale Bncii Naionale a Romniei, Serviciului Romn de Informaii, etc. n acest sens modul de constituire, funcionare i cel de exercitare a atribuiilor indic definitoriu caracterul local sau nu al unei categorii de organe ale statului. c. Consiliile locale i judeene sunt organe cu competen general n unitile n care funcioneaz gestionnd, sub propria responsabilitate, interesele colectivitilor pe care le reprezint. n acest sens ele hotrsc n tot ceea ce privete administrarea intereselor publice locale, precum i rezolvarea treburilor publice n condiiile legii. Referitor la competenele i atribuiile consiliilor locale facem cteva precizri: competenele i atribuiile consiliilor se stabilesc numai prin lege, ele fiind depline i exclusive, cu excepia cazurilor prevzute de lege. ncredinarea de competene i de atribuii stabilite prin lege trebuie s revin spre exercitare autoritilor locale care se gsesc cel mai aproape de cetean. autoritile administraiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabiliti autoritilor administraiei publice locale n procesul deconcentrrii sau descentralizrii unor servicii publice proprii ori al crerii de noi servicii publice, fr asigurarea mijloacelor financiare corespunztoare pentru realizarea respectivelor responsabiliti. ncredinarea de competene i atribuii pentru alte autoriti dect cele locale, precum i exercitarea lor trebuie s in seama de amplasarea i de natura rspunderii ce le revine, precum i de cerinele de eficien i eficacitate. Aceast prevedere se dorete a fi o ilustrare a principiului subsidiaritii care, desigur, ar fi putut fi formulat mai categoric n sensul obligativitii interveniei autoritilor centrale n domeniile care nu in de competena lor exclusiv dect dac i n msura n care obiectivele unei activiti locale nu pot fi realizate de autoritile locale datorit dimensiunilor sau efectelor pe care ar urma s le produc, depind capacitile sau posibilitile locale. autoritile administraiei publice centrale vor consulta, nainte de adoptarea oricrei decizii, structurile asociative ale autoritilor administraiei publice locale, n toate problemele care le privesc n mod direct, potrivit legii. d. Consiliile locale i judeene sunt organe alese, n mod direct pe baza reprezentrii proporionale n cadrul scrutinului de list. e. Aceste consilii sunt constituite pe baze colegiale, fiind alctuite din mai multe persoane alese, funcionnd n prezena majoritii celor care le compun. f. Consiliile sunt organe deliberative, hotrnd n probleme de interes local cu majoritatea cerut de lege i prin acte juridice obligatorii n raza lor de aciune teritorial. g. Rezult din cele prezentate c respectivele consilii sunt autoriti reprezentative ale colectivitilor locale, expres-sie a puterii locale pe care o exercit n numele i n interesul societii de pe un anumit teritoriu. Prin colectivitate local se nelege totalitatea locuitorilor dintr-o unitate administrativteritorial. i aici se impun cteva precizri:
85

Apreciem c i consiliul judeean este tot un organ local dei din Constituie precum i din lege nu rezult expres 76

nu pot fi ignorate nici interesele persoanelor juridice, organizaiilor, fundaiilor sau asociaiilor de tot felul cu sediul sau filiale n unitatea teritorial. colectivitatea local nu se reduce numai la cetenii unitii administrative, ea cuprinznd i strinii (cu sau fr alt cetenie), aflai pe acel teritoriu. De altfel, conform Constituiei revizuite, n condiiile aderrii Romniei la Uniunea European, cetenii Uniunii care ndeplinesc cerinele legii organice au dreptul de a alege i de a fi alei n autoritile administraiei publice locale. sunt vizate att persoanele cu domiciliul (permanent), ct i cele aflate temporar (cu reedin) n unitatea respectiv. colectivitatea include toi cetenii, indiferent de naionalitate, limb, religie, vrst, etnie, etc. i indiferent de proporia acestora. n privina principiilor care guverneaz administraia local n mod specific, alturat principiilor generale, se impun unele precizri. a) Principiul autonomiei locale trebuie analizat sub mai multe aspecte, pornind de la natura sa administrativ, iar nu teritorial, care se manifest prin modul de constituire, organizare, funcionare, activitate, decizie, gestionare i finanare a autoritilor locale, precum i de la enunul su legal. Legea definete autonomia local ca reprezentnd dreptul i capacitatea efectiv a autoritilor administraiei publice locale de a soluiona i de a gestiona, n numele i interesul colectivitilor locale pe care le reprezint treburile publice, n condiiile legii. Referitor la autonomia local trebuie s precizm: autonomia vizeaz modul de constituire a consiliilor locale i judeene ntruct ele sunt alctuite din consilieri alei prin vot universal, egal, direct, secret i liber exprimat de ctre electoratul local, expresie a democraiei din administraia local. consiliile i consilierii se organizeaz, potrivit legii, pe comisii de profil menite a iniia i pregti eficient actul decizional al plenului lor. funcionarea consiliilor reflect caracterul lor colegial, prin compunere, deliberativ, prin atribuia de adoptare a deciziilor, i democratic, prin votul majoritar necesar. consiliile au dreptul i capacitatea efectiv de a soluiona i gestiona treburile publice n numele i interesul colectivitii pe care o reprezint. - legiuitorul a consacrat n mod ferm principiul deplintii i exclusivitii competenei materiale a autoritilor locale pentru treburile publice de interes local cu excepia cazurilor prevzute de lege. Corelat acestora trebuia formulat principiul subsidiaritii interveniei autoritilor centrale ca aciune n baza complementaritii de atribuii sau de competen pentru domenii paralele sau care nu in numai de competena exclusiv a autoritilor locale (cum este, de exemplu, materia impozitelor i taxelor, a nvmntului, sntii, culturii i cultelor, etc.). - dreptul administraiei locale de a avea iniiativ, n limitele legii, n toate domeniile, cu excepia celor date n mod expres n competena altor autoriti. - n activitatea lor consiliile pot recurge la consultarea cetenilor din unitatea administrativ-teritorial n soluionarea unor probleme locale de interes deosebit prin organizarea referendumului local (potrivit Legii nr. 3/2000 privind organizarea i desfurarea referendumului, art. 13 14). Consultarea prin referendum este facultativ pentru organele locale, dar rezultatul acestuia se impune autoritilor care l-au declanat. - prin consultarea locuitorilor pe calea referendumului sau prin orice alt form de participare direct a cetenilor la treburile publice, n condiiile legii, nu se aduce atingere nici caracterului reprezentativ, nici celui deliberativ al consiliilor, ci se d expresie mbinrii democraiei clasice, indirecte, reprezentative cu o form nou, cea participativ, pe plan local, direct.
77

- n relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i consiliul judeean, pe de o parte, precum i ntre consiliul local i primar, pe de alt parte , respectiv, ntre toi acetia, inclusiv preedinii consiliilor judeene i prefeci nu exist raporturi de subordonare. opereaz pe plan local principiul autonomiei gestionare sau patrimoniale, ntruct localitile i judeele au dreptul la resurse proprii, pe care consiliile le gestioneaz, potrivit atribuiilor ce le revin, n condiiile legii, asupra bunurilor din domeniul public de interes local i din domeniul privat al unitilor administrativ-teritoriale. potrivit autonomiei financiare, autoritile locale administreaz, sau dup caz, dispun de resursele financiare, precum i de bunurile proprietate public sau privat ale localitii sau judeelor. autoritile locale au dreptul s instituie i s perceap impozite i taxe locale, s elaboreze i s aprobe bugetele de venituri i cheltuieli ale localitilor i judeelor. Resursele financiare ale autoritilor locale trebuie s fie proporionale cu competenele i responsabilitile prevzute de lege. consiliile locale i judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau cu bunuri, n numele colectivitii locale reprezentate, la constituirea de societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local sau judeean, dup caz, n condiiile legii. autoritile locale au dreptul, n limitele competenelor lor i n condiiile legii: - s se asocieze cu alte autoriti locale din ar sau strintate; - s adere la asociaii naionale i internaionale, pentru promovarea intereselor lor comune; - s ncheie acorduri ntre ele i s participe, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional; - s ncheie acorduri (cele limitrofe zonelor de frontier), de cooperare transfrontalier cu autoritile similare din rile vecine Romniei. b) Principiul cooperrii i solidaritii n rezolvarea problemelor ntregului jude trebuie s caracterizeze raporturile dintre autoritile locale comunale i oreneti cu cele judeene, alturi, desigur, de principiile autonomiei, legalitii i responsabilitii. c) Principiul utilizrii limbii materne n raporturile cu administraia local i serviciile publice deconcentrate din unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, respectiv o pondere semnificativ conform Constituiei revizuite. Art. 17 din Legea administraiei publice locale nr.215/2001, modificat prin Legea nr.286/2006 prevede c n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd minoritilor naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, autoritile administraiei publice locale, instituiile publice aflate n subordinea acestora precum i serviciile publice dconcentrate asigur folosirea, n raporturile cu acetia, i a limbii materne, n conformitate cu prevederile constituiei, a legilor, ale tratatelor internaionale la care Romnia este parte. Considerm c este o prevedere greit, n special de redactare, deoarece limba matern ar trebui folosit pentru minoritatea care depete 20% din numrul locuitorilor ori din aceast redactare se nelege c limba matern trebuie folosit pentru toate minoritile naionale. Corect ar fi fost n unitatea administrativ n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, autoritile au obligaia s asigure folosirea n relaiile cu acetia a limbii materne a respectivei naionaliti. Referitor la utilizarea limbii materne a minoritilor n relaiile cu autoritile i instituiile publice se impun cteva precizri: limba oficial - n care se desfoar activitatea executiv local i raporturile administraiei locale cu terii - este limba romn, putndu-se folosi i limba minoritilor naionale n raporturile cu cetenii respectivi, att n scris ct i oral. utilizarea limbii materne de ctre minoriti n conformitate cu prevederile Constituiei, ale legilor n materie i a conveniilor internaionale la care Romnia este parte.
78

redactarea nscrisurilor oficiale se face tot n limba romn, iar, la cerere, i n limba respectivei minoriti creia i aparine solicitantul. obligativitatea autoritilor locale de a aduce la cunotin public reglementrile proprii i n limba naionalitii conlocuitoare respective, inclusiv anunarea ordinii de zi a edinelor de consiliu, precum i desfurarea edinelor de consiliu n limba naionalitii respective. d) Principiul deconcentrrii n teritoriu a serviciilor publice de interes naional aparinnd autoritilor administraiei publice centrale de specialitate aflate sub conducerea prefectului. Serviciile publice de interes local sau judeean se afl n subordinea consiliilor locale i a celor judeene, reeaua acestora urmnd s se amplifice i s se diversifice, inclusiv prin trecerea unora din subordine exclusiv central n subordine exclusiv sau paralel de natur local (finane, cultur, nvmnt). e) Principiul descentralizrii formulat de Constituia revizuit (art. 120/1) dei nu se mai refer la serviciile publice din teritoriu aparinnd administraiei centrale, apreciem c vizeaz instituiile publice care, dei au pstrat subordonare central ierarhic, au trecut n paralel i n subordine local (cazul celor de nvmnt general obligatoriu, sanitar, cultural, etc.). f) Principiul controlului administrativ i controlului financiar asupra activitii consiliilor locale i judeene, este expresia caracterului unitar al statului, i rezult din obligativitatea ndeplinirii prevederilor din reglementrile autoritilor centrale (legi, ordonane i hotrri de guvern, instruciuni i regulamente ministeriale, etc.). Fr a intra n detalii, menionm c asupra autoritilor administraiei publice locale controlul de legalitate este exercitat, n principal, de ctre prefect, ca reprezentant n teritoriu al guvernului, iar controlul financiar asupra modului de utilizarea banului public de ctre organele Curii de Conturi, n principal. Aplicarea principiilor anterior enunate nu poate aduce atingere caracterului de stat naional, unitar i indivizibil al Romniei. Categoriile de organe locale cu competen general ale administraiei publice locale sunt consiliile locale comunale i oreneti ce constituie prima treapt, de baz, a organizrii de stat a Romniei. Consiliile judeene reprezint cel de-al doilea nivel teritorial al aceleiai organizri. ntruct principalele orae sunt constituite ca municipii, respectivele consilii se organizeaz, iar primriile funcioneaz i la nivelul acestora, inclusiv la nivelul Municipiului Bucureti. Potrivit legii fundamentale, consiliile locale se pot constitui i n subdiviziunile administrativ-teritoriale ale municipiilor, iar potrivit legii organice autoritile administraiei publice locale din Capital sunt Consiliul General al Municipiului Bucureti i primarul general, precum i consiliile locale ale sectoarelor, inclusiv primarii de sector.

2. Formarea consiliilor locale i judeene


n conformitate cu Legea pentru alegerea autoritilor administraiei publice locale nr. 67/2004, consiliile locale (comunale, oreneti i municipale), precum i consiliile judeene se aleg prin votul universal, egal, direct, secret i liber exprimat. Alegerea direct se face pe circumscripii electorale identice cu unitile administrativteritoriale pe baza votului exprimat, n cazul consilierilor, prin scrutin de list, i a primarilor, prin scrutin uninominal, fiecare cetean avnd dreptul la cte un singur vot pentru alegerea consiliului local, a celui judeean i a primarului. Aleii locali sunt primarul i viceprimarul, consilierii locali i consilierii judeeni, preedinii i vicepreedinii consiliului judeean a cror regim juridic unitar este stabilit prin Statutul alesului local124. Dreptul de vot se exercit n localitatea n care aleg-torul i are domiciliul sau n care i-a stabilit reedina.
124

Legea nr.393/2004 privind Statutul aleilor locali, publicat n Monitorul Oficial nr.912 din 07.12.2004, cu modificrile i completrile ulterioare. 79

Alegerile pentru consilii i primari sunt valabile indiferent de numrul participanilor la vot din totalul celor nscrii n listele electorale din circumscripia respectiv.

3. Constituirea consiliilor locale i judeene


Consiliile sunt compuse din consilieri alei. Validarea alegerii consiliilor se face de ctre judectoria n raza creia se afl unitatea administrativ-teritorial, de ctre un judector desemnat de preedintele instanei. Cererea de validare a consiliilor locale se depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatului alegerilor. Cererea introdus se judec n edin public, fr citarea prilor. Aceast cerere se judec de urgen i cu precdere n termen de 10 zile de la data depunerii. Hotrrea este executorie. Hotrrea judectoriei este supus cilor de atac prevzute n cazul procedurii contencioase. Instana trebuie s se pronune n termen de 10 zile de la data introducerii cererii de apel sau de recurs, dup caz. Invalidarea mandatelor se poate pronuna n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea consiliului s-a fcut prin fraud electoral constatat conform Legii privind alegerile locale (de ctre Biroul Electoral Central). Validarea mandatelor consilierilor declarai supleani (n caz de numire) este supus aceleiai proceduri prevzut pentru validarea consilierilor. Pot fi validai numai candidaii declarai supleani care, la data validrii, fac dovada faptului c sunt nscrii n partidul politic, aliana politic sau aliana electoral pe a crei list au candidat n alegeri. Constituirea consiliului nou ales se face n termen de 25 de zile de la data desfurrii alegerilor, iar convocarea n prima edin de constituire se face de ctre prefect n maximum 5 zile de la pronunarea hotrrii de validare. La aceeai edin pot participa prefectul sau reprezentantul su legal, precum i primarul sau, dup caz, candidatul declarat ctigtor la alegerile pentru funcia de primar, n cazul consiliului local, chiar dac procedura de validare a mandatului acestuia nu a fost finalizat. Apreciem ca o scpare a legii neimplicarea primarului n funcie la aceast edin i nu a noului ales, care nu are nici o calitate dac nu este validat, mai ales c, de regul, primarii se aleg n turul doi de scrutin. edina este legal constituit dac particip cel puin majoritatea consilierilor alei i validai. n cazul n care nu se poate asigura aceast majoritate, edina se va organiza, n aceleai condiii, peste 3 zile, la convocarea prefectului. Dac nici la cea de a doua convocare reuniunea nu este legal constituit, se va proceda la o nou convocare, de ctre prefect, peste alte 3 zile, n aceleai condiii. n situaia n care consiliul nu se poate reuni nici la a treia convocare, datorit absenei, fr motive temeinice, a consilierilor, instana va declara vacante, prin hotrre, locurile consilierilor locali alei care au lipsit nemotivat de la oricare din cele trei convocri consecutive. Sesizarea instanei se face de ctre prefect n maximum 3 zile de la data edinei, pe baza procesului verbal al edinei ntocmit de secretarul unitii administrativ-teritoriale. Hotrrea instanei se pronun n maximum 3 zile de la primirea sesizrii din partea prefectului. Hotrrea poate fi atacat cu recurs la instana competent. n cazul n care locurile declarate vacante potrivit procedurii menionate mai sus nu pot fi ocupate cu supleani nscrii pe listele de candidai se vor organiza alegeri pariale pentru completare n termen de 90 de zile. Absena consilierilor de la edina de constituire este considerat motivat dac se face dovada c aceasta a intervenit din cauza unei boli sau a unor evenimente de for major care a fcut imposibil prezena acestora. Apreciem c pe durata judecrii procesului nu se vor putea desfura noile alegeri pariale pentru a putea evita situaia reintegrrii n funcie a consilierilor contestatori, concomitent cu

80

existena altui sau a altor consilieri nou alei n locul celor infirmai administrativ, deoarece, n acest caz, am fi n prezena unui consiliu supranumeric, ilegal. Lucrrile primei edinei de constituire sunt conduse de cel mai n vrst consilier asistat de doi consilieri dintre cei mai tineri cu asistena de specialitate a secretarului unitii administrativteritoriale care ntocmete i procesul-verbal al edinei. Consilierii a cror mandate au fost validate depun n faa consiliului urmtorul jurmnt n limba romn: Jur s respect Constituia i legile rii i s fac, cu bun credin, tot ceea ce st n puterea i priceperea mea pentru binele locuitorilor comunei, oraului, judeului Aa s-mi ajute Dumnezeu!. Dei legea nu o spune, apreciem c n funcie de religie, fiecare i poate invoca propria divinitate. Jurmntul poate fi depus i fr formula religioas. Consilierii care refuz depunerea jurmntului sunt considerai demisionai de drept, dei legea ar fi trebuit s i considere demii de drept, (demisia fiind rezultatul propriei voine exclusive a celui n cauz). n situaia n care consilierul (declarat) ales renun la mandat nainte de validare sau refuz s depun jurmntul, se supune validrii mandatul primului supleant nscris pe lista partidului politic, alianei politice sau electorale respective, dac pn la validare acestea confirm n scris apartenena celui n cauz la partid. n cazul n care locurile rmase vacante nu pot fi completate cu supleani, iar numrul de consilieri se reduce sub jumtate plus unu din numrul consilierilor n funcie, se vor organiza alegeri pariale de completare, n termen de 90 de zile, n condiiile Legii privind alegerile locale. Dup validare, n edina de constituire a consiliului local, consilierii locali depun jurmntul. Consiliul local se declar legal constituit dac majoritatea consilierilor locali validai au depus jurmntul. Constituirea consiliului local se constat prin hotrre, adoptat cu votul majoritii consilierilor locali validai. Consilierii, n asigurarea liberului exerciiu al mandatului lor, exercit o funcie de autoritate public, beneficiind de dispoziiile legii penale cu privire la persoanele care nde-plinesc o funcie ce implic exerciiul autoritii de stat i care dispun de o protecie juridic deosebit. Dup acest moment consiliul va alege, dintre membrii si, prin votul deschis al majoritii celor n funcie, un preedinte de edin care va conduce dezbaterile pe o perioad de cel mult trei luni, semnnd hotrrile adoptate. Acest preedinte poate fi schimbat din funcie la iniia-tiva a acel puin unei treimi din numrul consilierilor i cu votul majoritii celor n funcie. n fiecare jude se constituie un consiliu judeean, autoritate a administraiei publice locale, pentru coordonarea activitii consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. i n cazul acestor autoriti se aplic, n ipoteza constituirii lor, aceleai reguli ca i la consiliile locale . n cazul consiliului judeean acesta alege, pentru toat durata mandatului su, din rndul consilierilor, un preedinte i doi vicepreedini.

4. Compunerea consiliilor locale i judeene


Consiliile sunt compuse din consilieri alei prin votul universal, egal, secret, direct i liber exprimat, n baza scrutinului de list pentru un mandat de patru ani. Consiliul fiind organ ales, membrii si nu pot fi numii sau investii de drept. n exercitarea mandatului lor consilierii sunt n serviciul colectivitii locale. Fiecare consilier este obligat s prezinte un raport anual de activitate, care va fi fcut public de ctre secretar. Pentru participarea la edinele consiliului i ale comisiilor de specialitate consilierul primete o indemnizaie stabilit conform legii. Numrul acestora este stabilit prin ordinul prefectului n funcie de populaia unitii administrativ-teritoriale, raportat de Institutul Naional de Statistic i Studii Economice la data de

81

1 ianuarie a anului n curs sau, dup caz, la data de 1 iulie a anului care precede alegerile dup cum alegerile au loc n primul sau n al doilea semestru al anului n care sens: - n cazul consiliilor locale numrul consilierilor este cuprins ntre 9 27; - n cazul consiliilor judeene ntre 31 37; - Consiliul General al Municipiului Bucureti are 31 de consilieri. Acest numr este impar i constant pe toat durata mandatului autoritii respective, iar prin creterea sau diminuarea populaiei el nu sufer modificri, iar n cazul reducerii numerice a membrilor pe parcursul mandatului, va trebui rezolvat completarea lui (mcar pn la 2/3 din total), fie cu ajutorul supleanilor de pe listele de candidai, fie prin organizarea de noi alegeri pariale. Evident n cazul dizolvrii consiliului i a organizrii de noi alegeri anticipate numrul de locuri se va reactualiza conform datelor statistice privind populaia unitii administrativ-teritoriale respective. Consilierii trebuie s aib cetenia romn i vrsta de cel puin 23 de ani, mplinii n ziua alegerilor inclusiv, cu domiciliul n respectiva unitate administrativ-teritorial, precum i inexistena interdiciei de asociere n partide politice125. Calitatea de consilier este incompatibil, conform legii organice, i a Legii nr. 161/2003 (art. 88/1) cu: - funcia de prefect i de subprefect; - calitatea de funcionar public sau angajat cu contract individual de munc al consiliului local respectiv al consiliului judeean ori al prefecturii din judeul respectiv; - funcia de manager, preedinte, vicepreedinte, director general, director asociat, administrator, cenzor sau membru n consiliul de administraie al regiilor autonome i al societilor comerciale de interes local nfiinate de consiliile locale sau judeene sau subordonate lor, ori la cele de interes naional care au sediul ori filialele lor din unitatea administrativ-teritorial respectiv; - calitatea de primar i de viceprimar; - calitatea de deputat, senator, ministru, secretar i subsecretar de stat i cele asimilate acestora; - funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial care i are sediul ori care deine filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; - funcia de reprezentant al statului la o societate comercial care i are sediul ori filiale n unitatea administrativ-teritorial respectiv; - o persoan nu poate exercita n acelai timp un mandat de consilier local i un mandat de consilier judeean; - calitatea de ales local este incompatibil i cu calitatea de acionar semnificativ la o societate comercial nfiinat de consiliul local sau judeean sau la care soul sau rudele de gradul I au aceast calitate. Consilierii care au funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, manager, administra-tor, cenzor, membru n consiliul de administraie sau alte funcii de conducere, precum i calitatea de acionar sau asociat la societile comerciale cu capital privat sau majoritar de stat ori cu capital al unei uniti administrativ-teritoriale nu pot ncheia contracte comerciale de prestri de servicii, de executare de lucrri, de furnizare de produse sau contracte de asociere cu autoritile administraiei publice locale din care fac parte, cu instituiile sau regiile autonome de interes local aflate n subordinea sau sub autoritatea consiliului local sau judeean respectiv ori cu societile comerciale nfiinate de consiliile locale sau judeene respective. Aceeai interdicie vizeaz soul sau rudele de gradul I ale consilierului care dein funciile sau calitile respective.

125

Legea nr.67/2004 privind alegerile locale, art. 4, alin. 1). 82

Evident, n toate aceste situaii persoanele n cauz pot participa la alegeri i pot fi alese n funcia de consilier, ns starea de incompatibilitate intervine n mod efectiv numai dup validarea mandatului celui n cauz. Acesta va trebui s opteze n termen de maxim 10 zile dup acest moment asupra calitii pe care vrea s o menin, dup care, n lipsa opiunii exprese pentru calitatea de consilier, n proxima edin de consiliu, preedintele de edin va supune validrii mandatul supleantului de pe lista partidului, alianei politice sau electorale respective. Alte incompatibiliti se pot stabili numai prin lege. Aa, de exemplu, chiar Legea administraiei publice locale stabilete interdicia de asociere politic pentru secretarul localitii ori Legea nr. 161/2003 stabilete, n mod generic, incompatibilitatea dintre calitatea de funcionar public cu orice alt funcie public sau de demnitate public. Incompatibilitatea este o situaie ce opereaz de drept, n virtutea legii, ea nu se decide, ci doar se constat de ctre consiliu, motiv pentru care mandatul celui n cauz nu trebuie invalidat. Totui, dac cel n cauz, nlturat din consiliu, prin validarea unui supleant, se va considera vtmat n dreptul su de ales, apreciem c se poate adresa instanei de contencios administrativ pentru aprarea acestui drept pretins nclcat sau vtmat. Legea nr. 161/2003 n art. 70 a reglementat conflictul de interese ca situaie n care persoana ce exercit o demnitate public sau o funcie public are un interes de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor sale legale. O asemenea persoan nu va putea emite sau ncheia un act juridic sau participa la aceste operaiuni sub sanciunea, dup caz, a persoanei sale i a nevalabilitii (nulitii) actului n cauz. Conflictele de interese ale preedinilor i vice-preedinilor consiliilor judeene sau consilierilor locali sau judeeni sunt reglementate de art. 47 din Legea nr. 215/2001 care interzice acestora s ia parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor n care au interes patrimonial direct sau prin so, soie, afini i rude pn la gradul IV inclusiv . Calitatea de consilier se dobndete din momentul depunerii jurmntului, meninndu-se pe toat durata consiliului ales, respectiv 4 ani, pn la constituirea noului consiliu. Evident, orice scurtare sau prelungire a mandatului consiliului, din care face parte cel n cauz, determin hotrtor i durata mandatului acestuia. Tot astfel, consilierul provenit din lista supleanilor ori cel ales n urma alegerilor anticipate ori pariale de completare a locurilor vacante va avea un mandat mai scurt de 4 ani, deoarece ncheie mandatul n derulare al organului din care face parte sau care este n funcie. Calitatea de consilier nceteaz, de drept, n urmtoarele situaii: - demisie; - incompatibilitate; - schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; - imposibilitatea exercitrii mandatului pe o perioad maxim de ase luni consecutive, cu excepia cazului de suspendare n urma arestrii preventive a consilierului (art. 59 alin. 1, desigur, sub rezerva soluiei de constatare a nevinoviei penale i a ncetrii procesului penal din aceast cauz urmat de repunerea n funcie); - constatarea, dup validare, c alegerea s-a fcut prin fraud electoral sau prin orice alt nclcare a Legii alegerilor locale; - condamnare definitiv la o pedeaps privativ de libertate; - punere sub interdicie pe cale judectoreasc prin hotrre definitiv i irevocabil; - pierderea drepturilor electorale stabilit prin hotrre judectoreasc penal definitiv; - lipsa nemotivat de la trei edine ordinare consecutive ale consiliului; - deces. La aceste situaii desigur s-ar mai putea aduga, pierde-rea ceteniei romne, stabilirea domiciliului n strintate, declararea judectoreasc a morii, etc. Toate aceste cazuri reprezint, indiferent de sursa lor generatoare (actul sau faptul juridic), modaliti de pierdere de drept a calitii de consilier instituite de lege, constatate, iar nu decise, prin
83

hotrrea consiliului care, n asemenea cazuri, are un efect pur declarativ fa de mprejurrile produse, fiind adoptat la iniiativa primarului sau a unui consilier (art. 60 alin. 2), iar n cazul consiliului judeean, la propunerea preedintelui acestuia (art. 103 alin. 2). n cazurile schimbrii domiciliului, a imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de ase luni consecutive i a lipsei nemotivate de la trei edine consecutive ale consiliului, hotrrea acestuia se poate ataca n contencios administrativ, n termen de 10 zile de la comunicare, fr obligaia reclamantului de a efectua procedura administrativ prealabil judecii, hotrrea primei instane fiind definitiv i irevocabil. Consilierul poate fi suspendat din funcie, ceea ce reprezint o ncetare temporar a exerciiului mandatului su. Suspendarea este de drept numai n cazul msurii arestrii sale preventive despre care se comunic, de ndat, prefectului de ctre instana de judecat care a dispus-o. Prefectul va emite un ordin prin care constat suspendarea mandatului de consilier, pe ntreaga durat pn la soluionarea definitiv a cauzei. Ordinul de suspendare se comunic, de ndat, consilierului i, dei legea nu o spune, apreciem c acesta l poate ataca n faa instanei de contencios administrativ. Dac consilierul suspendat a fost gsit nevinovat fiind scos de sub urmrire penal de ctre parchet ori achitat de instana de judecat el i va relua mandatul (dac este posibil), avnd dreptul la despgubiri. Dac, dimpotriv, este condamnat prin hotrre penal definitiv, mandatul su nceteaz (definitiv) nainte de termen, fiind demis din funcie, cnd va avea de suportat o pedeaps privativ de libertate care-l mpiedic n exercitarea funciei. Locuitorii satelor care nu au consilieri alei n consiliile locale vor fi reprezentai la edinele de consiliu de un delegat stesc ales pe perioada mandatului consiliului de ctre adu-narea steasc, constituit din cte un reprezentant al fiecrei familii, convocat i organizat de primar. El particip la edinele consiliului cu drept de vot consultativ.

5. Organizarea consiliilor locale i judeene


Consiliile locale i judeene sunt alctuite din consilieri i nu au o structur organizatoric propriu-zis i nici organe de conducere (cu excepia consiliilor judeene care au preedinte i vicepreedini), aa cum au majoritatea autoritilor administraiei publice (cum este, de exemplu, cazul ministerelor, a serviciilor deconcentrate ale acestora din teritoriu etc.), aceasta deoarece nu sunt alctuite din funcionari cu activitate permanent, fiind numai deservite de un aparat propriu, format din astfel de lucrtori. Legea a prevzut c, dup constituirea consiliului, acesta i organizeaz comisii de specialitate, pe principalele domenii de activitate. Pot fi membrii ai comisiilor de specialitate numai consilierii n funcie. Asemenea comisii se pot organiza pe probleme economico-sociale, buget i finane, urbanism, transporturi i lucrri publice, sntate public i protecie social, juridic i administrativ, ordine public i drepturi ceteneti etc., n funcie de gradul de dezvoltare al localitii i judeului, de gradul de urbanizare al acestora, de specificul local (industrial, agricol), precum i de tradiii, etc. Comisiile de specialitate i aleg un preedinte i un secretar prin votul membrilor lor, care reflect compunerea politic a plenului. Comisiile lucreaz n plen i iau hotrri cu votul majoritii membrilor lor. Comisiile analizeaz i avizeaz proiectele de hotrri ale consiliului din care fac parte, iniiaz proiecte de hotrri n domeniu, pot ntreprinde activiti de verificare n sectorul lor de competen, ndeplinesc i alte atribuii sau nsrcinri date de consiliu sau din proprie iniiativ, cum ar fi studii, controale, avizri, etc. Comisiile ntocmesc rapoarte pe probleme de specialitate, conform competenei care le revine, pe care le prezint consiliului spre dezbatere.

84

Activitatea acestor comisii nu este decizional, neproducnd efecte juridice, ci numai consultativ, n sensul c plenul le poate, iar uneori trebuie, s le solicite opinia potrivit domeniului lor de activitate. ns, aceast opinie nu poate fi impus obligatoriu plenului, ca organ deliberativ, ce are libertatea de a o nsui sau de a o respinge prin votul majoritar al membrilor care l compun. Consiliul poate organiza nu numai comisii permanente, pe durata mandatului su, ci, din proprie iniiativ sau la solicitarea primarului, poate nfiina comisii temporare, de analiz i verificare pe o perioad determinat. Componena acestora, obiectivele i perioada de desfurare a activitii se stabilesc prin hotrrea consiliului. Membrii comisiei acioneaz numai n limitele stabilite prin hotrre. Organizarea, funcionarea i atribuiile comisiilor de specialitate permanente se stabilesc prin regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local. Consiliul judeean alege dintre membrii si, pe toat durata exercitrii mandatului, un preedinte i doi vice-preedini, prin votul secret al majoritii consilierilor n funcie, durata mandatului acestora fiind egal cu cea a mandatului consiliului judeean. Eliberarea din funcie a preedintelui sau a vice-preedinilor se face prin votul secret a majoritii consilierilor n funcie, la propunerea a o treime din numrul lor. Vicepreedinii pot fi eliberai din funcie, n aceleai condiii, numai dac s-a constatat prin hotrre judectoreasc irevocabil c acetia au contravenit, n exercitarea sarcinilor lor, intereselor generale ale statului sau judeului ori au nclcat Constituia i legile. Cazurile de incompatibilitate, durata, suspendarea i ncetarea mandatului preedintelui sunt similare cu cele ale primarului. n cazul suspendrii sau absenei preedintelui atribuiile sale vor fi exercitate de un vicepreedinte desemnat prin dispoziia preedintelui n numele preedintelui. Preedintele i vicepreedinii i pstreaz calitatea de consilier. n cazul ncetrii, nainte de termen, a mandatului preedintelui, prefectul ia act prin ordin i ntiineaz consiliul judeean pentru alegerea unu nou preedinte. Pe toat durata exercitrii mandatului contractul de munc al preedintelui i vicepreedinilor consiliului judeean la instituiile publice, regiile autonome, companiile i societile naionale ori societile comerciale cu capital majoritar de stat se suspend de drept, urmnd a fi reluat ulterior ncetrii mandatului. Conform Statutului funcionarilor publici dac cei n cauz au calitatea de funcionar public raportul lor de serviciu cu autoritatea sau instituia public unde funcioneaz se ntrerupe, urmnd a se relua, la cererea celui n cauz, dac a solicitat reintegrarea, care se acord de drept. Preedintele i vicepreedinii primesc pe toat durata mandatului lor o indemnizaie stabilit conform legii.

6. Funcionarea consiliilor locale i judeene


Consiliile se aleg pentru un mandat de patru ani, care se poate prelungi, prin lege organic, n caz de rzboi sau catastrof. Consiliile i exercit mandatul de la data constituirii lor pn la data declarrii ca legal constituit a consiliului nou-ales. Consiliile funcioneaz numai n plenul edinei la care particip membrii care le compun, fiind legal ntrunite dac este prezent majoritatea consilierilor aflai n funcie. Prezena consilierilor la edin este obligatorie, iar cazurile de absene motivate se stabilesc prin regulament de organizare i funcionare a consiliului. n situaia n care un consilier absenteaz, fr motive temeinice, de dou ori consecutiv, el poate fi sancionat n condiiile respectivului regulament, de regul prin diminuarea sau suprimarea indemnizaiei de edin, inclusiv pentru absene nemotivate de la lucrrile comisiei de specialitate din care face parte. Consiliul local se ntrunete, n edin ordinar, lunar, la convocarea primarului, iar cel judeean o dat la dou luni, la convocarea preedintelui su ori a viceprimarului, respectiv a vicepreedintelui cnd titularul funciei este absent sau suspendat din postul su.
85

Consiliul local se poate ntruni i n edine extraordinare ori de cte ori este necesar, la cererea primarului, n cazul celor locale, sau a preedintelui, n cazul celor judeene, ori a cel puin o treime din numrul membrilor si. De asemenea, prefectul poate solicita preedintelui consiliului judeean ntrunirea acestui organ, n cazuri excepionale care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. n asemenea edine pot fi adoptate acte normative excepionale, de regul, cu caracter temporar, inclusiv n materie contravenional i sancionatoare viznd subiectele de drept din zona calamitat sau supus tulburrilor sociale. Convocarea consiliului se face n scris de ctre secretarul localitii sau cel general al judeului, cu cel puin 5 zile naintea edinelor ordinare, pentru orice categorie de consilii, sau cel puin la trei zile, ori cel mult trei zile naintea edinelor extraordinare ale consiliului local, respectiv judeean. n caz de for major i de maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor convocarea consiliului local se poate face de ndat. Ordinea de zi a edinelor consiliului se aprob de acesta la propunerea celui care le-a convocat, iar modificarea ei se poate face numai pentru probleme urgente i cu votul majoritii celor prezeni. Invitaia la edin va preciza data, ora, locul desfurrii i ordinea de zi. Ordinea de zi se aduce i la cunotina locuitorilor prin mass-media sau prin orice alt mijloc de publicitate. n localitile sau judeele n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor ordinea de zi se va aduce la cunotina public i n limba matern a acestora. n toate cazurile convocarea se consemneaz n procesul - verbal al edinei. edinele consiliului local sunt conduse de un preedinte de edin ales pe o perioad de trei luni, iar al celui judeean de ctre preedintele acestuia, iar n lipsa sa de un vicepreedinte desemnat de el, n cazul absenei sale motivate, ori ales de consiliu, dac preedintele a fost suspendat din funcie, ori de un consilier (dac nici un vicepreedinte nu poate conduce lucrrile), ales cu votul majoritii membrilor prezeni. edinele consiliului sunt publice, cu excepia cazurilor n care consilierii decid, cu majoritatea voturilor, ca acestea s fie nepublice (cu uile nchise). Problemele privind bugetul, administrarea domeniului public i privat al localitii sau judeului, participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier, organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitii i amenajarea teritoriului, precum i cele privind asocierea sau cooperarea cu alte autoriti publice, organizaii neguvernamentale, persoane juridice romne sau strine, se vor discuta ntotdeauna n edin public. n legtur cu aceste probleme, primarul sau preedintele consiliului judeean pot propune consultarea cetenilor, n condiiile legii, prin referendum. Consilierul local, preedintele sau cel care conduce edina consiliului local, respectiv judeean, mpreun cu secretarul unitii administrativ-teritoriale i asum prin semntur responsabilitatea veridicitii celor consemnate. naintea fiecrei edine secretarul pune la dispoziia consilierilor, n timp util, procesulverbal al edinei anterioare, pe care ulterior l supune spre aprobare consiliului. Consilierii au dreptul s conteste coninutul nscrisului cernd menionarea exact a opiniilor exprimate n edina precedent sau, apreciem noi, n tcerea legiuitorului, a oricrei alte operaiuni inexact consemnate (de exemplu, schimbri n ordinea de zi, modul de votare, secret, nesecret, etc.). Problemele nscrise pe ordinea de zi a edinei nu pot fi dezbtute dac nu sunt nsoite de raportul compartimentului de resort din aparatul propriu de specialitate al primarului care se elaboreaz n termen de 30 de zile de la solicitarea iniiatorului, nsoit de avizul comisiei de

86

specialitate, cu excepia edinelor extraordinare sau a celor convocate n caz de for major ori de maxim urgen. La lucrrile consiliului local particip, fr drept de vot, primarul, poate asista i lua cuvntul preedintele consiliului judeean, sau reprezentantul acestuia, iar n cazul tuturor consiliilor, prefectul sau reprezentantul su, deputaii i senatorii, minitrii i ceilali membrii ai Guvernului, secretarii i subsecretarii de stat, efii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ai altor organe centrale din unitatea administrativ-teritorial, n probleme ce privesc domeniile de responsabilitate ale acestor servicii, precum i persoane interesate invitate de primar sau de preedintele consiliului judeean. La edinele consiliului local particip n mod obliga-toriu i delegatul stesc, pentru satele care nu au consilier ales, ori de cte ori se discut problemele viznd aceste localiti, cu drept de vot consultativ. Lucrrile edinelor se desfoar n limba romn ca limb oficial. n cazul consiliilor ai cror membri aparin unei minoritii naionale i reprezint cel puin o treime din numrul total al consilierilor, se poate utiliza i limba matern a acestora, asigurndu-se traducerea n limba romn. Documentele edinelor se ntocmesc n limba romn. Dezbaterile din edine, inclusiv rezultatul votului, precum i modul n care i-a exercitat votul fiecare consilier se consemneaz ntr-un proces-verbal semnat de cel ce conduce lucrrile i de secretarul localitii sau secretarul general al judeului. Procesul-verbal i documentele dezbtute se depun ntr-un dosar special al edinei respective, care va fi numerotat, semnat, sigilat de cel care a condus edina i de secretar, dup ce, n prealabil, a fost aprobat procesul-verbal al edinei. Dei consiliile funcioneaz pe durata unui mandat de patru ani, legea organic reglementeaz situaiile ce pot conduce la prelungirea sau scurtarea acestuia. n primul caz, prelungirea opereaz pe timp de rzboi sau de catastrof, n baza unei legi organice, care va reglementa i situaia tuturor autoritilor publice centrale reprezentative i eligibile (Parlament, Preedinte i Guvern) ale cror mandate se prelungesc potrivit Constituiei. n cel de-al doilea caz, de scurtare a mandatului, avem n vedere dizolvarea consiliului de drept sau prin act juridic. O prim ipotez, cea a dizolvrii de drept sau prin referendum opereaz n cazul n care consiliul nu se ntrunete, timp de dou luni consecutive ori nu adopt n trei edine ordinare consecutive nici o hotrre, precum i n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unul i nu se poate completa cu supleani. Aceast situaie se comunic instanei de judecat de ctre primar, viceprimar sau secretar, n cazul consiliului local, sau orice persoan interesat. Prefectul prin ordin ia act de situaia de dizolvare propunnd Guvernului organizarea de noi alegeri. Ordinul prefectului poate fi atacat de consilierii interesai la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare sau de la luarea la cunotin. Instana de contencios administrativ este obligat s se pronune n termen de 30 de zile, fr a mai fi necesar reali-zarea, de ctre reclamant, a procedurii administrative prealabile judecii, aciunea judiciar suspendnd de drept msura de dizolvare. Hotrrea instanei este definitiv i irevocabil. Stabilirea datei pentru organizarea noilor alegeri se face de ctre Guvern, la propunerea prefectului, n termen de 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului local sau, dup caz, de la validarea rezultatului referendumului. Dizolvarea se face de guvern prin hotrre la propunerea prefectului bazat pe hotrrile judectoreti n cauz. n situaia dizolvrii consiliului judeean ori pe perioada neconstituirii legale problemele curente ale judeului vor fi rezolvate de ctre secretarul acestuia mputernicit special de Guvern prin Ministerul Administraiei i Internelor.
87

Consiliile locale i judeene alese anticipat, ca urmare a dizolvrii celor precedente, ncheie mandatele celor anterioare pe data constituirii legale ale celor nou alese n cadrul alegerilor locale cu caracter general.

7. Atribuiile consiliilor locale i judeene


n realizarea atribuiilor sale consiliul local are iniiativ i hotrte, n condiiile legii, n toate problemele de interes local, cu excepia celor aflate prin lege n competena altor autoriti publice locale sau centrale. La rndul su, consiliul judeean, ca autoritate deliberativ a administraiei publice locale constituit la nivel judeean coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean. De aici i aparenta distincie net privitoare la specificul fiecrei categorii de autoritii (locale i judeene), respectiv consiliile locale sunt autoriti autonome ale administraiei publice locale, n vreme ce consiliile judeene sunt autoriti de coordonare a consiliilor locale, lipsite de atributul autonomiei locale88. Totui textele legale introductive, de principiu, ncredineaz expres autonomia i consiliilor judeene126. Sarcinile consiliilor locale/judeene se pot clasifica dup mai multe criterii: 1. Dup importana lor, n funcie de actul normativ care le conine, n atribuii principale, cuprinse n propria lege organic (nr.215/2001), i atribuii secundare, cuprinse n diverse reglementri, ce dezvolt sau completeaz competena acelorai organe n cele mai diferite domenii (exemplu: n materie funciar, locativ, etc.) 2. Dup sfera de generalitate n care se includ, distingem atribuii comune tuturor acestor autoriti, indiferent de nivelul la care funcioneaz, i atribuii specifice, caracteristice uneia sau mai multor categorii de organe de acelai gen. De regul, atribuiile principale sunt, concomitent, i generale prin ntinderea sau aria lor de cuprindere, incluznd ansamblul problemelor vieii publice locale. 3. Dup locul n care exercitarea acestora produce efecte n atribuii interne, cu consecine n interiorul unitii administrativ-teritoriale, i atribuii exterioare, cu consecine n afara acesteia, sau chiar n afara rii (expresie a cooperrii dintre consilii sau a celei transfrontaliere). 4. Dup natura coninutului lor distingem atribuii economico-financiare, social-culturale i educative, edilitar-gospodreti, de amenajare a teritoriului, protecia mediului nconjurtor, precum i atribuii politico-administrative. Exercitarea atribuiilor de ctre consiliile locale, pe de o parte, i cele judeene, pe de alt parte, se face n condiiile lipsei oricrei subordonri ntre ele, ct i fa de primari, prefeci, autoriti centrale, inclusiv guvern. Atribuii economico-financiare a) Avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i programe de dezvoltare economicosocial a localitii, adopt strategii, prognoze i programe de dezvoltare economico-social a judeului sau a unor zone din cuprinsul acestuia pe baza propunerilor consiliilor locale, dispune, aprob i urmrete n cooperare cu autoritile locale interesate msurile necesare, inclusiv financiare, pentru realizarea acestora. Aceste studii sunt ntreprinse de comisiile de specialitate ale consiliului sau de instituii, pe baze contractuale, iar n temeiul lor se elaboreaz prognoze i programe dezbtute i aprobate de consiliu, devenind hotrri ale acestuia. n cazul consiliului judeean strategiile, prognozele i programele sale includ i propunerile localitilor alturate obiectivelor distincte ale judeului.

88

A se vedea Alexandru Basarab-inc, Drept administrativ, partea special, vol. II, Editura Metropol, Bucureti, 1994, pag. 16. 126 Legea administraiei publice locale nr.215/2001 cu modificrile i completrile ulterioare, publicat n Monitorul Oficial nr. 204 di 23 aprilie 2001, art. 3, alin. 2) i art. 4, alin. 2). 88

b) Aprob bugetul local, dup caz judeean, contractarea de credite i modul de utilizare a rezervelor bugetare; aprob contul de ncheiere a exerciiului bugetar; stabilete impozite i taxe locale sau judeene, precum i taxe speciale, n condiiile legii, hotrnd repartizarea pe comune, orae i municipii a sumelor din cotele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat sau din alte surse n condiiile legii, primarul i preedintele consiliului judeean fiind ordonatori principali de credite bugetare, de care dispun, n condiiile legii. c) Administrarea domeniului public i privat al comunei sau oraului, respectiv a judeului. Domeniul public de interes local i judeean, precum i domeniul privat constituie patrimoniul unitii administrativ-teritoriale, singura care are personalitate juridic. Administrarea sau gospodrirea acestui patrimoniu revine consiliului, n timp ce exercitarea concret a drepturilor i realizarea obligaiilor revin primarului, respectiv preedintelui consiliului judeean89, ca organ executiv. d) Hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public i privat a comunei, oraului i judeului, precum i a serviciilor publice de interes local sau judeean, inclusiv vnzarea bunurilor proprietate privat, n condiiile legii. e) nfiineaz instituii publice i servicii publice de interes, dup caz, local sau judeean, precum i societi comer-ciale de interes local, urmrind i controlnd activitatea acestora, numind i elibernd din funcie, inclusiv sancionnd, n condiiile legii, pe conductorii acestora, consiliile exercitnd fa de ele toate drepturile inerente decurgnd din faptul c li s-a transmis spre folosin o parte a patrimoniului unitii administrativ-teritoriale n scopul realizrii unor activiti sau servicii publice utile colectivitii locale. f) Participarea cu capital sau bunuri n numele i interesul colectivitilor locale reprezentate, la constituirea de societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local sau judeean, dup caz, n condiiile legii. g) nfiineaz i reorganizeaz regii autonome de interes local sau judeean; exercit, n numele unitii administrativ-teritoriale, toate drepturile acionarului la societile comerciale pe care le-a nfiinat, hotrnd asupra privatizrii lor; numesc i elibereaz din funcie, conform legii, membrii consiliilor de administraie ai regiilor autonome de sub autoritatea lor (ultima atribuie omis de legiuitor n cazul judeelor). h) Asigur libertatea comerului i ncurajeaz libera iniiativ, n condiiile legii, atribuie care revine nu numai consiliului local, dar i celui judeean, omis de lege. i) nfiineaz i organizeaz, n localiti, trguri, piee i oboare asigurnd buna funcionare a acestora. j) Aprob, conform competenei, documentaiile tehnico-economice pentru lucrri de investiii de interes local i judeean, asigurnd condiiile necesare realizrii acestora. Atribuii edilitar-gospodreti, de amenajare a teritoriului i protecia mediului nconjurtor a) Avizeaz sau aprob, dup caz, studii, prognoze i programe de organizare i amenajare a teritoriului i urbanism la nivelul localitii; elaboreaz, consultnd consiliile locale, proiectele de organizare i amenajare a teritoriului judeului i a unitilor administrativ-teritoriale componente, urmrind modul de realizare ale acestora n cooperare cu organele locale implicate. b) Consiliile locale analizeaz i aprob n condiiile legii, documentaiile de amenajare a teritoriului i urbanism ale localitilor, stabilind mijloacele materiale i financiare necesare realizrii acestora. c) Stabilesc msuri sau aprob construirea, ntreinerea i modernizarea drumurilor, podurilor, precum i a ntregii infrastructuri aparinnd cilor de comunicaie de interes local sau judeean, nfiinnd, la nivel judeean, servicii publice specializate, acordnd sprijin i asisten tehnic de specialitate consiliilor locale pentru construirea, ntreinerea i moderniza-rea drumurilor comunale i oreneti.
89

P. Dima, C. Manda, M. Preda, Al. Basarab-inc, Legea administraiei publice locale, comentat i adnotat, Editura AMIVA, Bucureti, 1993, pag. 44. 89

d) Acioneaz pentru protecia i refacerea mediului nconjurtor, n scopul creterii calitii vieii i contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale ale localitii, n condiiile legii, analizeaz propunerile consiliilor locale n vederea elaborrii de prognoze i programe pentru refacerea i protecia mediului nconjurtor. e) asigur, potrivit competenei legale, condiiile materiale i financiare necesare bunei funcionri a serviciilor publice de transport de sub autoritatea sa, precum i a altor activiti. Atribuii social-culturale, sanitare i educative a) Asigur, potrivit competenelor legale, condiiile materiale i financiare necesare pentru buna funcionare a instituiilor i serviciilor publice de educaie, sntate, cultur, tineret i sport, ocrotire i asisten social, urmrind i controlnd activitatea acestora. b) nfiineaz, la nivel judeean, instituii sociale i culturale, precum i pentru protecia drepturilor copilului i asigur buna lor funcionare, prin alocarea fondurilor necesare; contribuie la realizarea msurilor de protecie i asisten social, asigur protecia drepturilor copilului, nfiineaz i asigur funcionarea unor instituii de binefacere de interes local. c) Aprob criteriile pentru repartizarea locuinelor sociale. d) Contribuie la protecia, conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor i rezervaiilor naturale. e) Hotrte, n localitile cu personal didactic ori cu medici sau personal sanitar insuficient, acordarea de stimulente n natur i bani, precum i de alte faciliti, potrivit legii, n scopul asigurrii serviciilor medicale pentru populaie. f) Sprijin, n condiiile legii, activitatea cultelor religi-oase. g) Contribuie la sprijinirea (inclusiv financiar, n cazul judeului) aciunilor tiinifice, cultural-educative sau a celor desfurate de cultele religioase, artistice, sportive i de agrement, nfiineaz, n localiti locuri i parcuri de distracie, baze sportive i asigur buna funcionare a acestora. Atribuii politico-administrative Atribuii comune: a) Alegerea, din rndul consilierilor, a viceprimarilor, dup caz, n situaia localitilor, respectiv a preedintelui i vicepreedinilor; b) Aprob urmtoarele categorii de acte: - regulamentul de organizare i funcionare a consiliului local, i a celui judeean la propunerea preedintelui acestuia din urm; - regulamentul de organizare i funcionare al aparatului propriu de specialitate al primarului/consiliului judeean; - organigrama, statul de funcii i numrul de personal al aceluiai aparat, inclusiv ale instituiilor i serviciilor publice, precum i ale regiilor autonome de interes local sau judeean, la propunerea primarului, respectiv a preedintelui, i n condiiile legii; c) Atribuie sau schimb, n condiiile legii, denumiri de strzi, de piee i de obiective de interes local, precum i a unor obiective de interes judeean. Atribuii proprii i distincte ale consiliilor a) Consiliul local aprob statutul comunei sau oraului. b) Consiliul asigur condiiile materiale i financiare necesare unei bune funcionri a instituiilor i serviciilor publice de aprare a ordinii publice, aprarea mpotriva incendiilor i protecia civil, aflate sub autoritatea sa, potrivit competenelor lor legale. c) Consiliul local hotrte cu privire la asigurarea ordinii publice, analizeaz activitatea pompierilor i a formaiunilor de protecie civil, n condiiile legii, i propune msuri de mbuntire a activitii acestora. d) Consiliul local confer persoanelor fizice romne sau strine, cu merite deosebite, titlul de cetean de onoare al comunei sau al oraului. e) Consiliul judeean coordoneaz activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean.
90

f) Consiliul judeean acord consiliilor locale sprijin i asisten de specialitate, inclusiv primriilor i serviciilor publice locale. Toate consiliile locale i judeene mai ndeplinesc i alte atribuii stabilite prin legi. Atribuii de asociere intern i extern Legea organic reglementeaz posibilitatea asocierii, cooperrii, aderrii i participrii consiliilor locale i judeene pe plan intern i pe plan extern, cu alte comunitii locale sau asociaii neguvernamentale, fie pe considerente economice, comerciale fie administrative, profesionale, etc. o consiliile locale i cele judeene pot hotr asupra participrii cu capital sau cu bunuri, n numele i n interesul colectivitilor locale pe care le reprezint, la constituirea de societi comerciale sau la nfiinarea unor servicii de interes public local sau judeean, dup caz, n condiiile legii. - participare are n vedere raiuni comerciale de factur economic aductoare de beneficiu prin constituirea de societi comerciale, potrivit legislaiei n vigoare, prin aportul de capital sau bunuri, din domeniul public sau privat al unitii administrativteritoriale, ceea ce determin asocierea sau cooperarea, n condiiile legii, cu alte persoane juridice romne sau strine. - o asemenea participare poate opera, n condiiile legii, att cu persoane juridice romne sau strine, dar i cu ali parteneri sociali, cu organizaii neguvernamentale, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local sau judeean, ceea ce nu mai reprezint o activitate comercial propriu-zis, chiar dac poate aduce i beneficii, deoarece se urmrete realizarea unor activiti de utilitate public local sau judeean (de factur cultural, tiinific, sanitar, edilitar etc., constnd, de exemplu, n organizarea unui festival de art, a unei cercetri tiinifice pe o tem administrativ, o aciune antiepidemiologic, restaurarea unui imobil de importan istoric, etc.). o autoritile administraiei publice locale pot ncheia acorduri i pot participa, inclusiv prin alocare de fonduri, la iniierea i la realizarea unor programe de dezvoltare regional, n condiiile legii. Asemenea programe pot viza cooperarea mai multor uniti administrativ-teritoriale dintr-un jude, sau mai multe judee nvecinate ntre ele pe anumite probleme ce in de un sector economic determinat (de exemplu, industrie mic i mijlocie, turism rural, agricultur, minerit, resurse de ape minerale etc.), realizndu-se o regionalizare intern, cu caracter intermediar ntre nivelul central i judeean, care permite o mai bun colaborare interjudeean, inclusiv sprijinirea unor zone defavorizate (de monoindustrie, monocultur agricol, omaj, n urma restructurrii sau privatizrii unor societi cu capital integral sau majoritar de stat). o autoritile administraiei publice locale au dreptul ca, n limitele competenelor care le revin, s coopereze i s se asocieze cu alte autoriti ale administraie publice locale din ar sau din strintate, un exemplu tipic reprezentndul, de exemplu, nfrirea comunei sau oraului cu uniti administrativ - teritoriale similare din alte ri sau asocierea consiliului judeean cu consilii locale, pentru realizarea unor obiective de interes comun scop n care pot nfiina mpreun cu acestea instituii publice, societi comerciale i servicii publice ca, de exemplu, n privina acumulrii de rezerve i a aduciunilor de ap potabil sau pentru irigaii. o pentru protecia i promovarea intereselor lor comune autoritile administraiei publice locale au dreptul de a adera la asociaii naionale i internaionale, n condiiile legii, pentru promovarea unor interese comune. Asemenea situaii vizeaz, de exemplu, aderarea la asociaii, federaii sau ligi ale primarilor de municipii, preedinilor de consilii judeene etc. o consiliile locale i consiliile judeene din unitile administrative limitrofe zonelor de frontier pot ncheia acorduri de cooperare transfrontalier cu autoritile similare din rile vecine, n condiiile legii crend aa numitele euroregiuni (bilaterale, trilaterale etc.).
91

aceste acorduri se vor ncheia numai n domeniile ce sunt de competena consiliilor locale sau judeene, potrivit legii organice, cu respectarea legislaiei interne i a angajamentelor internaionale asumate de statul romn. prin acordurile de cooperare transfrontalier pot fi create i pe teritoriul Romniei organisme care s aib, potrivit dreptului intern, personalitate juridic, fr competene administrativ-teritoriale. Iniiativa autoritilor locale de a coopera i de a se asocia cu autoriti ale administraiei publice locale din strintate, precum i de a adera la o asociaie internaional a autoritilor administrative publice locale va fi comunicat Ministerului Afacerilor Externe i Ministerului Internelor i Reformei Administrative. Autoritile locale vor transmite Ministerului Afacerilor Externe spre avizare proiectele de acorduri sau convenii de cooperare pe care acestea intenioneaz s le ncheie cu autoriti ale administraiei publice locale din alte ri, nainte de supunerea lor spre adoptare de ctre consiliile locale sau judeene, dup caz. Avizele trebuie emise n termen de 30 de zile de la primirea solicitrii, n caz contrar se va considera c nu sunt obiecii i proiectul respectiv poate fi supus spre adoptarea consiliului. Acordurile sau conveniile ncheiate de autoritile locale nu angajeaz dect responsabilitatea consiliului local sau judeean parte la acestea i sunt supuse controlului de legalitate, iar actele emise n temeiul lor au n dreptul intern aceeai valoare juridic i aceleai efecte ca i actele administrative adoptate n conformitate cu prevederile Legii nr. 215/2001. Romnia a devenit n anul 1993 membru cu drepturi depline al Consiliului Europei, iar n anul 1996 a semnat Convenia Cadru asupra Cooperrii Transfrontaliere, iar din anul 2007 a devenit membr a Uniunii Europeane. Toate aceste aciuni oblig ara noastr la depunerea unor eforturi susinute de corelare a legislaiei interne cu cea comunitar n cadrul eforturilor de compatibilizare juridic cu normele occidentale europene. Atribuiile preedintelui consiliului judeean a) Asigur respectarea prevederilor Constituiei, pune-rea n aplicare a legilor, a decretelor prezideniale, a hotrrilor i ordonanelor guvernamentale, a hotrrilor consiliului judeean i a altor acte normative. b) n privina atribuiilor fa de consiliul judeean: - ntocmete proiectul ordinii de zi; - dispune msurile necesare pentru pregtirea i desfurarea, n bune condiii, a lucrrilor acestuia; - asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului i analizeaz periodic stadiul ndeplinirii acestora; - conduce edinele acestuia; - ntocmete i supune spre aprobare regulamentul de organizare i funcionare a consiliului, prezint consiliului anual sau la cerere, rapoarte privind modul de ndeplinire a atribuiilor proprii i a hotrrilor consiliului; c) n privina atribuiilor fa de aparatul propriu al consiliului judeean i al instituiilor i serviciilor subordonate: - propune consiliului, spre aprobare, n condiiile legii, organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare al aparatului propriu de specialitate, a instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea acestuia; - coordoneaz i controleaz activitatea instituiilor i serviciilor publice de sub autoritatea consiliului. d) Fa de consiliile locale i aparatul lor: - acord prin aparatul propriu i serviciile de specialitate ale consiliului judeean, sprijin i consultan tehnic i juridic pentru autoritile locale, la solicitarea acestora; - ndrum metodologic, urmrete i controleaz activitile de stare civil i autoritate tutelar, desfurate n comune i orae;
92

- coordoneaz, controleaz i rspunde de activitatea privind protecia drepturilor copilului. e) n materie financiar: - ntocmete proiectul bugetului propriu al judeului, i contul de ncheiere al exerciiului bugetar i le supune spre aprobare consiliului, n condiiile i la termenele prevzute de lege; - urmrete modul de realizare a veniturilor bugetare i propune consiliului adoptarea msurilor necesare pentru ncasarea acestora la termen; - exercit funcia de ordonator principal de credite. n exercitarea atribuiilor sale preedintele emite: - dispoziii cu caracter normativ, care devin executorii numai dup ce sunt aduse la cunotin public sau comunicate, dup caz, celor interesai, contrasemnate de secretarul judeului; - avize, acorduri i autorizaii date n competena sa prin lege. g) ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau sarcini date de consiliul judeean; h) Preedintele poate delega vicepreedinilor, prin dispoziie, atribuiile de coordonare i control ale instituiilor i serviciilor subordonate consiliului judeean, precum i cele de sprijin i consultan pentru autoritile comunale i oreneti. Preedintele consiliului judeean reprezint judeul n relaiile cu celelalte autoriti publice, cu persoane fizice i juridice romne i strine, precum i n justiie.

8. Actele consiliului local i ale consiliului judeean


n exercitarea atribuiilor consiliile locale adopt hotrri, cu votul majoritii membrilor prezeni, n afar de cazurile n care legea sau regulamentul de organizare i funcionare al acestora cere o alt majoritate. Legea precizeaz expres care este cvorumul legal al prezenei la edinele consiliului, iar acesta va fi de jumtate plus unu din totalul celor care l compun n mod efectiv, deci se afl n funcie, i nu din numrul total al mandatelor. Majoritatea necesar votrii i adoptrii unei hotrri este de jumtate plus unu din totalul celor prezeni. Sunt adoptate cu votul a cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, hotrrile privind: - contractarea de mprumuturi, n condiiile legii; - administrarea domeniului public i privat al localitii sau judeului, dup caz; Se adopt cu votul majoritii consilierilor n funcie: - hotrrile privind impozitele i taxele locale sau judeene, precum i cele viznd bugetul local. - participarea la programe de dezvoltare judeean, regional, zonal sau de cooperare transfrontalier; - organizarea i dezvoltarea urbanistic a localitilor i amenajarea teritoriului; - asocierea sau cooperarea cu persoane juridice romne sau strine. Dac bugetul nu poate fi adoptat n termen de 45 de zile de la publicarea n Monitorul Oficial a Legii bugetului de stat, activitatea se va desfura numai pe baza veniturilor proprii pn la adoptarea noului buget. Neadoptarea n trei edine ordinare consecutive a nici unei hotrri atrage dizolvarea de drept a consiliului. Hotrrile ilegale ale consiliilor pot fi atacate n justiie de ctre prefect, iar cele ce vatm drepturi legal recunoscute de ctre persoanele fizice sau juridice lezate, conform Legii contenciosului administrativ. Hotrrile se adopt prin vot deschis, dei legea nu prevede acest lucru, dar consiliul poate stabili ca unele hotrri s fie luate prin vot secret. De regul, i edinele de votare sunt publice. Hotrrile individuale privind persoanele vor fi luate ntotdeauna prin vot secret, cu excepiile prevzute de lege. Proiectele de hotrri pot fi propuse de consilieri sau de primari, n cazul consiliilor locale, i de preedintele consiliului judeean n cazul acestui din urm organ.
93

Redactarea proiectelor se face de ctre cei care le propun, cu sprijinul secretarului i al serviciilor din cadrul aparatului de specialitate al consiliului, nsoite, n mod obligatoriu, de referatul de specialitate al aparatului propriu, n lipsa cruia proiectul nu poate fi dezbtut. Nu poate lua parte la deliberare i la adoptarea hotrrilor consilierul care, fie personal, fie prin so, soie, afin sau rude pn la gradul al patrulea inclusiv, are un interes patrimonial n problema supus dezbaterilor, existnd un conflict de interese. Hotrrea adoptat cu nclcarea acestei interdicii este nul de drept. Aciunea judiciar mpotriva ei poate fi introdus de orice persoan interesat, iar nulitatea se constat de ctre instana de contencios administrativ. Hotrrile consiliilor locale se semneaz de consilierul care conduce edina, iar cele ale consiliilor judeene de preedinii acestora, ori, n lipsa lor, de vicepreedintele care a condus edina, i se contrasemneaz, pentru legalitate, de ctre secretar. n cazul n care cei care au condus lucrrile lipsesc sau refuz s semneze, hotrrea va fi semnat de 3 5 consilieri (prezeni la edina n care s-a adoptat hotrrea). Secretarul nu va contrasemna hotrrea n cazul n care consider c aceasta este ilegal sau c depete competena consiliului. El va expune consiliului opinia sa motivat, care se consemneaz n procesul-verbal al edinei. Hotrrile consiliului se comunic de ndat de ctre secretar prefectului i primarului, dar nu mai trziu de 10 zile de la data adoptrii lor. Comunicarea nsoit de eventualele obiecii privind legalitatea actelor, se face n scris i se nregistreaz ntr-un registru special. Hotrrile pot fi normative i individuale. Cele normative devin obligatorii i produc efecte de la data aducerii la cunotina public, iar cele individuale de la data comunicrii. Aducerea la cunotina public sau publicarea actelor normative se face n termen de 5 zile de la data comunicrii oficiale ctre prefect, dac bineneles nu a operat, ntre timp, intervenia acestuia pentru revocarea sau modificarea actului n cauz pe motive de ilegalitate urmat de reanalizarea actului cu schimbrile corespunztoare ori, n caz de refuz a autoritii sesizate astfel de prefect, acesta l va ataca n contenciosul administrativ, n cel mult 30 de zile de la comunicare, ceea ce atrage suspendarea de drept a actului contestat n justiie astfel c practic se blocheaz aplicarea lui temporar. Precizm c exist obligaia legal a tuturor autoritilor locale ca, prin intermediul secretarului lor, s comunice n termen de maximum 10 zile, dac legea nu prevede altfel, toate actele juridice adoptate sau emise, subiectelor interesate, inclusiv prefectului. Fa de textul legal al momentului obligativitii actelor administraiei locale se impune precizarea c acest caracter se dobndete din chiar momentul adoptrii sau emiterii lor legale, cel puin pentru autorul lor, deoarece manifestarea de voin s-a constituit ntr-un act juridic valabil cu consecine obligatorii, dar i de momentul aducerii lor la cunotina subiectelor interesate (prin publicare sau comunicare) se manifest caracterul lor executoriu. Rezult c aducerea la cunotin public a hotrrilor normative se face n termen de 5 zile de la data oficial a comunicrii lor ctre prefect, dac acesta nu i-a comunicat n termen de 5 zile de la primirea comunicrii poziia fa de eventuala ilegalitate a actului, sau dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care aciunea prefectului mpotriva actului local a fost respins. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere semnificativ (de peste 20%) din numrul locuitorilor hotrrile cu caracter normativ se aduc la cunotin public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective, iar cele cu caracter individual se comunic, la cerere, i n limba matern (art. 51), alturi de actul redactat oficial n limba romn, dac petentul a cerut n mod expres i aceast dubl comunicare oficial, el putnd realiza, de altfel, i o traducere legalizat, n limba matern, a originalului.

9. Rspunderea consiliilor i consilierilor

94

n exercitarea mandatului lor, consiliile, consilierii, precum i primarii ori viceprimarii, inclusiv preedinii i vice-preedinii consiliilor judeene, sunt n serviciul colectivitii locale dispunnd de protecia acordat de lege (Legea nr. 215/2001 i cea privitoare la Statutul aleilor locali) datorit exercitrii unei funcii publice. Consiliul, dup cum s-a vzut, rspunde pentru nefuncionalitate dac nu s-a ntrunit, timp de 2 luni, ori nu a adoptat (n trei edine ordinare consecutive) nici o hotrre. Msura dispus este dizolvarea pronunat prin hotrre judectoreasc. n situaia n care numrul consilierilor se reduce sub jumtate plus unu i nu se poate completa cu supleani. Consiliul local/judeean poate fi dizolvat i prin referendum organizat n condiiile legii. Referendumul se organizeaz ca urmare a unei cereri adresat n acest sens prefectului de ctre cel puin 25% din numrul cetenilor cu drept de vot nscrii pe listele electorale ale unitii administrativ-teritoriale. Cheltuielile pentru organizarea referendumului se suport din bugetul local/judeean. Referendumul local este organizat de ctre o comisie numit prin ordin al prefectului compus dintr-un reprezentant al prefectului, cte un reprezentant al primarului, consiliului local/judeean i un judector de la judectoria n a crei circumscripie se afl unitatea administrativ-teritorial n cauz. Secretariatul comisiei este asigurat de instituia prefectului. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unu din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Activitatea consiliului nceteaz nainte de termen dac s-au pronunat n acest sens jumtate plus unu din numrul de voturi valabil exprimate. Stabilirea datei pentru organizarea alegerilor noului consiliu local/judeean se face de Guvern la propunerea prefectului. Alegerile se organizeaz n termen de maximum 90 de zile de la rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti prin care s-a constatat dizolvarea consiliului sau de la data validrii rezultatului referendumului. Pn la constituirea noului consiliu primarul/preedintele consiliului judeean, sau n absena acestuia secretarul unitii administrative va rezolva problemele curente ale unitii administrativ-teritoriale. Consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului din care fac parte sau, dup caz, n nume propriu, pentru activitatea desfurat n exercitarea mandatului, precum i pentru hotrrile pe care le-au votat. Legea a prevzut obligaii determinate pentru consilieri, a cror nclcare, se subnelege, atrage rspunderea acestora, n care sens ei au urmtoarele ndatoriri - s participe la edinele consiliului i la cele ale comisiei de specialitate din care fac parte, iar absena, fr motive temeinice, la cel mult dou edine consecutive atrage sancionarea lor conform regulamentului de organizare i funcionare a consiliului, de regul, prin diminuarea propor-ional sau total a indemnizaiei de edin; - s organizeze periodic ntlniri cu cetenii, acordnd i primind n audiene la cererea acestora; - s prezinte anual un raport de activitate care va fi fcut public prin grija secretarului. n cazul n care consilierul a svrit o fapt penal fiind arestat preventiv de ctre instana de judecat n urma comunicrii msurii de ctre acesta, prefectul va emite un ordin prin care se constat suspendarea de drept a mandatului celui n cauz pe ntreaga durat a procesului pn la soluionarea definitiv a cauzei. Dac este gsit nevinovat consilierul i va relua mandatul avnd dreptul la despgubiri, iar dac este condamnat prin hotrre penal definitiv la o pedeaps privativ de libertate, mandatul su nceteaz, fiind demis din funcie. Preedintele consiliului judeean rspunde n faa consiliului judeean de buna funcionare a administraiei publice judeene. Mandatul preedintelui consiliului judeean nceteaz n condiiile legii statutului aleilor locali precum i n urmtoarele situaii: - dac se afl n imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave certificate care nu i permite exercitarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; - dac acesta nu i exercit n mod nejustificat mandatul timp de 45 de zile consecutive.

95

Prefectul, prin ordin, ia act de ncetarea mandatului. Ordinul prefectului poate fi atacat la instana de contencios n termen de 10 zile de la comunicare. Vicepreedinii consiliului judeean pot fi eliberai din funcie n aceleai condiii, dac faptele lor s-au produs prin exercitarea sarcinilor care le-au revenit. Consilierii, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean rspund, dup caz, civil, penal sau administrativ pentru faptele svrite n exercitarea atribuiilor ce le revin. Vor rspunde civil pentru pagubele provocate patrimoniului consiliului, aparatului acestuia, unitii administrativ-teritoriale sau persoanelor fizice ori juridice, ca teri aflai n raporturi juridice cu administraia local. O ipotez posibil rezult din modul de votare a hotrrilor cnd prin actele consiliului se pot produce pagube suportate, n cele din urm, de ctre cei care prin aceasta au cauzat pagube patrimoniale. De aceea consilierii pot cere con-semnarea nominal a votului lor n procesul verbal al edinei. Dac suspendarea sau demiterea din funcie sunt msuri administrative cu caracter sancionator, totui consilierii i preedinii sau vicepreedinii pot rspunde i contravenional pentru abateri de acest gen svrite n exercitarea sau n leg-tur cu atribuiile de serviciu, n domeniul financiar, ecologic, aprarea secretului de serviciu etc., de regul, prin suportarea amenzilor sau a sumelor pltite cu titlu de amend de ctre consiliul din care fac parte, ca urmare a abaterilor administrative comise de membrii si. Funcionarii publici rspund potrivit prevederilor Statutului acestora (penal, patrimonial, administrativ i contravenional), n vreme ce personalul angajat prin contract de munc fcnd parte din aparatul de specialitate a consiliului rspunde conform Codului civil, Codului muncii, Codului penal, etc., deci dup dreptul comun care este aplicabil, ca oricrui angajat sau salariat.

Capitolul 8 Primarul
1. Alegerea i durata mandatului
Comunele, oraele i municipiile au cte un primar i un viceprimar, iar oraele reedin de jude, cte 2 viceprimari, alei n condiiile legii. Pe durata exercitrii mandatului viceprimarul i pstreaz statutul de consilier fr s beneficieze de indemnizaia aferent acestui statut. Municipiul Bucureti are un primar general i 2 viceprimari, iar cele 6 sectoare ale sale au cte un primar i un viceprimar fiecare.
96

Primarii unitilor administrativ teritoriale sunt alei n aceleai condiii i, de regul, pe aceleai perioade ca i consiliile locale ale respectivelor uniti administrativ-teritoriale, pe circumscripii electorale, identice cu aezrile respective, dar nu pe baza scrutinului de list, ci n temeiul votului exprimat prin scrutin uninominal, ei nefiind funcionari publici n nelesul Statutului funcionarilor publici. Ca i preedinii i vicepreedinii consiliilor judeene, pe toat durata exercitrii mandatului de primar i de viceprimar, contractul de munc al acestora la instituii publice, regii autonome, companii i societi naionale, societi comerciale cu capital majoritar de stat sau la societile comerciale de sub autoritatea consiliilor locale sau judeene se suspend de drept. Dac cei n cauz au avut calitatea de funcionar public, respectiva calitate se ntrerupe la cerere pe durata mandatului, urmnd ca la expirarea acesteia cel vizat s solicite reintegrarea, acordat de drept la autoritatea sau instituia public la care a funcionat. Pe toat durata exercitrii mandatului se primete o indemnizaie stabilit n condiiile legii. Primarul se poate defini ca fiind autoritatea administrativ public local unipersonal, eligibil, reprezentativ i autonom, mandatat s hotrasc n problemele interesnd colectivitatea local ca organ de execuie, acionnd i ca reprezentant al statului n acea localitate. Alegerile pentru primar sunt considerate valabile indiferent ci s-au prezentat la vot din totalul alegtorilor nscrii n listele electorale ale circumscripiei dac unul dintre candidai a obinut majoritatea (1/2 +1) voturilor exprimate n mod valabil. Dac la primul tur de scrutin nu s-a obinut majoritatea necesar se vor organiza de drept noi alegeri, n termen de dou sptmni de la data alegerilor iniiale, iar acestea sunt valabile indiferent de numrul votanilor, fiind ales candidatul care a obinut cel mai mare numr de voturi127. La turul doi particip primii doi candidai din primul tur. n cazul n care unul dintre acetia decedeaz, renun sau nu mai ndeplinete condiiile legale pentru a fi ales, va participa candidatul situat pe locul urmtor. n cazul paritii de voturi a cel puin 2 candidai, la primul sau la al doilea tur de scrutin, se va declara balotaj, organizndu-se, de drept, noi alegeri n termen de dou sptmni (deci al doilea, respectiv al treilea tur de scrutin), la care vor participa numai candidaii n cauz. n mod similar, dac unul dintre ei decedeaz, renun sau nu mai ndeplinete condiiile legale nu vor mai avea loc noi alegeri, iar biroul electoral de circumscripie l va declara primar pe cellalt i unic candidat. Primarul trebuie, i el, s ndeplineasc, de regul, condiiile generale de acces la funcia public, ntlnite n cazul oricrei funcii de acest gen, i care vizeaz cetenia romn exclusiv i domiciliul n ar, mai precis n localitatea unde a fost ales, existena discernmntului, exerciiul drepturilor electorale, compatibilitatea moral, lipsa strii de incompatibilitate i depunerea jurmntului de credin. Calitatea de primar sau viceprimar este incompatibil cu: a) funciile i calitile prevzute pentru consilier, care se aplic n mod corespunztor; b) orice funcie de conducere, cenzor sau membru n consiliul de administraie n cadrul societilor comerciale ori din cadrul societilor i companiilor naionale sau a regiilor autonome, bnci, instituii de credit sau societi de asigurare i financiare; c) calitatea de comerciant persoan fizic; d) calitatea de membru al unui grup de interese economice; e) funcia de reprezentant al unitii administrativ-teritoriale sau al statului n adunrile generale ale societilor comerciale de interes local sau de interes naional; f) orice alte funcii publice sau activiti remunerate n ar sau strintate; g) funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la o societate comercial;

127

Legea nr. 67/2004 privind alegerea autoritilor administraiei publice locale, art. 93. 97

h) orice alte activiti sau funcii publice, cu excepia funciilor sau activitilor didactice, tiinifice, literar-artistice i a funciilor din cadrul unor fundaii sau asociaii ori organizaii neguvernamentale. Aceeai calitate vizeaz conflictul de interese n sensul de a nu emite un act administrativ, dispoziie sau de a nu ncheia un act juridic n exercitarea funciei care aduce folos material pentru sine, pentru so sau rud de gradul I. Validarea alegerii primarului se face dup aceeai procedur ca i validarea consilierilor. Astfel validarea primarului se face de ctre judectoria n a crei raz se afl unitatea administrativteritorial de ctre un judector desemnat de preedintele instanei. Cererea de validare a primarului se depune n termen de 3 zile de la data constatrii rezultatului alegerilor. Cererea se judec de urgen i cu precdere n edin public fr citarea prilor n termen de 10 zile de la data depunerii. Hotrrea pronunat este executorie. Aceast hotrre este supus cilor de atac prevzute n cadrul procedurii contencioase, instana pronunndu-se n 10 zile de la introducerea cererii de apel sau se recurs, dup caz. Invalidarea mandatului intervine n cazul n care se constat nclcarea condiiilor de eligibilitate sau dac alegerea primarului s-a fcut prin fraud electoral constatat conform legii. Rezultatul validrii sau invalidrii alegerii primarului se aduce la cunotina prefectului i se prezint n edina de constituire a consiliului local sau, dup caz, ntr-o edin extraordinar, anume convocat, de ctre un judector desemnat de preedintele judectoriei. Hotrrea de invalidare a alegerii poate fi atacat de cel interesat, n termen de 10 zile de la pronunare, la instana de contencios administrativ care este obligat s se pronune n termen de 30 de zile. n caz de invalidare a primarului, Guvernul, la propunerea prefectului, va stabili data noilor alegeri n termen de cel mult 90 de zile de la data invalidrii sau, dup caz, a rmnerii definitive i irevocabile a hotrrii judectoreti ce confirm invalidarea ori dup ce a expirat termenul de introducere n justiie a unei astfel de aciuni. ntr-adevr, n caz contrar, al organizrii de noi alegeri imediat dup invalidare - am putea fi n prezena a doi primari legal investii, respectiv unul nou ales, precum i, con-comitent, altul anterior ales acestuia i repus n funcie pe cale judiciar, ceea ce ar crea o situaie juridic inedit, care n condiiile actualelor reglementri ar determina un adevrat impas juridic. Primarul depune jurmntul de credin n faa consiliului local, iar dac refuz este considerat, de drept, demisionat, ceea ce implic organizarea de noi alegeri. Mandatul primarului este de 4 ani i se exercit pn la depunerea jurmntului de ctre primarul nou ales. Mandatul primarului poate fi prelungit n caz de rzboi sau de catastrof, stabilite prin lege organic. Mandatul primarului nceteaz, nainte de termen, de drept sau prin act juridic. Mandatul nceteaz, de drept, nainte de termen n condiiile legii privind statutul aleilor locali, n urmtoarele mprejurri128: - demisie; - incompatibilitate; - schimbarea domiciliului ntr-o alt unitate administrativ-teritorial; - a fost condamnat, prin hotrre judectoreasc definitiv la o pedeaps privat de libertate; - punerea sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil; - pierderea drepturilor electorale pe cale judectoreasc; - pierderea calitii de membru al partidului politic sau al organizaiei minoritilor naionale pe a crui list a fost ales; - deces. Mandatul primarului mai nceteaz de drept dac:

128

Legea nr.393/2004 privind statutul aleilor locali, publicat n Monitorul Oficial nr. 912 din 7 decembrie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art. 9. 98

- este n imposibilitatea exercitrii funciei datorit unei boli grave certificate care nu i permite exercitarea activitii n bune condiii timp de 6 luni pe parcursul unui an calendaristic; - dac primarul nu i exercit n mod nemijlocit mandatul timp de 45 de zile consecutiv. n caz de vacan a funciei de primar precum i n caz de suspendare din funcie, atribuiile ce i sunt conferite prin lege vor fi exercitate de viceprimar sau, dup caz, de unul dintre viceprimarii desemnai de consiliul local. n aceast situaie consiliul local poate desemna prin hotrre, din rndul membrilor si, un consilier local care va ndeplini n mod temporar atribuiile viceprimarului. Data organizrii alegerilor pentru funcia de primar se stabilete de Guvern la propunerea prefectului n termen de 90 de zile de la vacantarea funciei de primar. Prefectul ia act, prin ordin, de ncetarea mandatului primarului. n cazul imposibilitii exercitrii mandatului pe o perioad mai mare de 6 luni consecutive (art. 72 alin. 2 lit. d) ordinul constatator al prefectului poate fi atacat de primar la instana de contencios administrativ n termen de 10 zile de la comunicare. Instana este obligat s se pronune n termen de 30 de zile, iar hotrrea ei este definitiv i irevocabil, nesupus cilor de atac. Reclamantul nu trebuie s ndeplineasc procedura administrativ - prealabil aciunii judectoreti exercitat n faa prefectului emitent al ordinului sau a Guvernului ca autoritate ierarhic superioar acestuia. Data noilor alegeri se va fixa dup expirarea termenului de introducere a aciunii judiciare n contencios sau dup rmnerea definitiv i irevocabil a hotrrii judectoreti de respingere a aciunii primarului. Mandatul primarului nceteaz, prin act juridic, nainte de termen, ca urmare a rezultatului unui referendum local, organizat anume n acest scop, i desfurat potrivit legii. Referendumul se organizeaz ca urmare a cererii scrise adresate prefectului de ctre cel puin 25% dintre locuitorii cu drept de vot ai localitii sau ai fiecrei localiti componente a oraului sau comunei (dac sunt, evident, mai multe n componena respectivei uniti administrativ-teritoriale). Motivele invocate n cererea formulat vizeaz: - nesocotirea de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale; - neexercitarea atribuiilor ce i revin ca reprezentant al colectivitii, potrivit legii; - neexercitarea atribuiilor care i revin ca reprezentant al statului. Cererea va cuprinde, alturi de indicarea motivelor, i date de identificare a solicitanilor precum numele i prenumele, data i locul naterii, seria i numrul buletinului sau ale crii de identitate, semntura olograf a cetenilor care au solicitat organizarea referendumului. Prefectul va analiza temeinicia motivelor invocate, a ndeplinirii condiiilor legale i va verifica veridicitatea i autenticitatea semnturilor, n termen de 30 de zile de la primirea cererii. Dup verificare, prefectul va transmite o propunere motivat Guvernului prin Ministerul Internelor i Reformei Administrative privind organizarea referendumului. Pe baza propunerii motivate a prefectului, avizat de minister, Guvernul va adopta o hotrre n termen de 90 de zile de la solicitare, prin care va stabili data organizrii referendumului, adus la cunotina locuitorilor prin grija prefectului. Cheltuielile se suport din bugetul local. Legea nu a reglementat posibilitatea primarului de a aciona n judecat Guvernul, dar noi apreciem c are aceast facultate, n condiiile Legii contenciosului administrativ. Referendumul local se organizeaz, n condiiile legii, prin grija prefectului, cu sprijinul secretarului i al primriei. Procedurile legale privitoare la campania pentru referendum nu se mai aplic. Referendumul este valabil dac s-au prezentat la urne cel puin jumtate plus unul din numrul total al locuitorilor cu drept de vot. Mandatul primarului nceteaz nainte de termen dac s-a pronunat, n acest sens, jumtate plus unul din numrul total al voturilor valabil exprimate.

99

n aceast ultim ipotez, prefectul va propune Guvernului organizarea de noi alegeri n termen de 90 de zile de la data validrii referendumului. Primarul poate fi suspendat de drept din funcie numai n cazul arestrii sale preventive, ipotez aplicabil i viceprimarului, n urmtoarele condiii: - existena unei comunicri a instanei de judecat, care a dispus msura arestrii, efectuat prefectului; - emiterea unui ordin de ctre prefect care ia act de comunicare constatnd suspendarea mandatului; - comunicarea ctre primar a ordinului prefectului. Suspendarea dureaz pn la ncetarea situaiei care a determinat-o, respectiv, a msurii arestrii preventive, fiind o situaie provizorie, temporar. Arestarea preventiv nceteaz, de drept, la finele perioadei pentru care a fost dispus (dac nu a operat, ntre timp prelungire ei), precum i n caz de revocare de ctre orga-nul care a dispus-o sau cel ndreptit de lege. Dac primarul a fost condamnat prin hotrre definitiv la o pedeaps privativ de libertate mandatul su nceteaz de drept, msura provizorie a suspendrii devenind msur definitiv de ncetare a funciei. Dac primarul suspendat din funcie a fost gsit nevinovat, acesta are dreptul la despgubiri, n condiiile legii, putnd solicita, apreciem noi, reintegrarea n funcie, dac mandatul su este nc n derulare. Pe durata ncetrii sau suspendrii exerciiului funciei, atribuiile primarului vor fi exercitate de drept de ctre viceprimar sau unul dintre viceprimari, desemnat de consiliu, prin vot secret, pn la validarea mandatului noului primar, dac s-au organizat noi alegeri, sau, dup caz, pn la repunerea n funcie a primarului iniial, ca urmare a ncetrii suspendrii ori a achitrii acestuia de ctre instana penal. n locul viceprimarului, nsrcinat cu atribuii de primar, dar care nu-i poate exercita competena, consiliul local va delega din rndurile membrilor si, un consilier care va ndeplini temporar atribuiile viceprimarului. Dac sunt suspendai din funcie, concomitent, att primarul, ct i viceprimarul sau viceprimarii, dup caz, consiliul va delega un consilier care va ndeplini att atribuiile primarului, ct i ale viceprimarului, pn la ncetarea suspendrii. Dac ambele funcii, de primar i viceprimar, devin vacante concomitent, consiliul va alege un nou viceprimar ce va exercita cumulativ funciile celor doi pn la alegerea noilor organe de conducere. Consiliul local alege pentru durata mandatului su i din rndul membrilor si, viceprimarul respectiv viceprimarii, cu votul secret al majoritii consilierilor n funcie. Viceprimarul sau viceprimarii exercit atribuiile delegate de primar, n condiiile legii. Mandatul viceprimarului nceteaz de drept n aceleai condiii ca i cel al primarului, consiliul lund act despre aceasta, alegnd un nou viceprimar. Suspendarea din funcie a viceprimarului se poate face de consiliu, la propunerea motivat a unei treimi din numrul consilierilor sau a primarului, prin hotrre adoptat cu votul a 2/3 din numrul consilierilor n funcie. Dei legea nu prevede, apreciem c hotrrile consiliului local prin care se dispune schimbarea din funcie sau se ia act de ncetarea sau de suspendarea mandatului su pot fi atacate n justiie de ctre viceprimar n condiiile Legii contenciosului administrativ. Pe perioada exercitrii mandatului viceprimarul i pstreaz calitatea de consilier, membru al consiliului local respectiv fr a beneficia de indemnizaia aferent acestui statut.

2. Atribuiile primarului

100

Primarul ndeplinete o funcie de autoritate public, fiind ocrotit de lege n exercitarea funciei sale, chiar dac nu are calitatea de funcionar public, ntruct este ales n funcie, iar nu numit. Primarul particip la edinele consiliului local i are dreptul s i exprime punctul de vedere asupra tuturor problemelor supuse dezbaterii, fr a avea drept de vot. El este eful administraiei publice locale i al aparatului propriu de specialitate, pe care l conduce i controleaz. Primarul reprezint comuna sau oraul n relaiile cu alte autoriti publice, cu persoanele fizice sau juridice romne sau strine, precum i n justiie. El acioneaz i ca reprezentant al statului n localitatea n care a fost ales n exercitarea atribuiilor de autoritate tutelar i de ofier de stare civil, a sarcinilor ce i revin din actele normative privitoare la organizarea i desfurarea alegerilor, referendumurilor i recensmintelor, la luarea msurilor de protecie civil, asigurarea i funcionarea serviciilor publice locale de profil precum i a altor atribuii stabilite prin lege. n aceast calitate primarul poate solicita, inclusiv prin intermediul prefectului, n condiiile legii, concursul efilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale, dac sarcinile ce i revin nu pot fi rezolvate prin aparatul propriu de specialitate. Semnul distinctiv al primarului este o earf n culorile drapelului naional al Romniei a crei model este stabilit de Guvern. Earfa se poart n mod obligatoriu la solemniti, recepii, ceremonii publice i la celebrarea cstoriilor. Clasificarea atribuiilor primarului se poate realiza dup mai multe criterii. 1. Dup natura lor, atribuiile se cuprind n mai multe categorii avnd n vedere calitatea primarului de autoritate executiv a administraie publice locale, prin care se realizeaz autonomia local, cea de ef al administraiei publice locale i a aparatului propriu de specialitate, calitatea sa de reprezentant al comunei sau oraului n care a fost ales, precum i aceea de reprezentant al statului n localitatea unde funcioneaz. 2. Dup coninutul lor, aceste atribuii se clasific n atribuii de natur economicfinanciar, social i igienico-sanitar, edilitar-gospodreasc i politico-administrative. Atribuii economico-financiare a) ntocmete proiectul bugetului local i contul de nchidere al exerciiului bugetar i le supune aprobrii consiliului; b) Iniiaz n condiiile legii negocieri pentru contractarea de mprumuturi i emiterea de titluri de valoare n numele unitii administrativ-teritoriale. c) Verific, prin compartimente de specialitate, corecta nregistrare fiscal a contribuabililor la organele teritoriale fiscale, att a sediului principal ct i a sediilor secundare. d) Verific, din oficiu sau la cerere, ncasarea i cheltuirea sumelor din bugetul local i comunic, de ndat, consiliului cele constatate; e) Exercit funcia de ordonator principal de credite; f) Rspunde de inventarierea i administrarea bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al comunei sau oraului. Atribuii sociale, sanitare i de protecie a) Ia msuri pentru prevenirea i limitarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizootiilor, mpreun cu organele specializate ale statului. n acest scop poate mobiliza populaia, ageni economici i instituiile publice din localitate, acestea fiind obligate s execute msurile stabilite n planurile de protecie i de intervenie elaborate pe tipuri de dezastre. b) Ia msuri pentru prevenirea i combaterea pericolelor provocate de animale. c) Controleaz igiena i salubritatea localurilor publice i a produselor alimentare puse n vnzare pentru populaie, cu sprijinul serviciilor de specialitate. d) Ia msuri pentru controlul depozitrii deeurilor menajere, industriale sau de orice fel, pentru asigurarea igienizrii malurilor cursurilor de ap de pe din raza localitii, precum i decolmatarea vilor locale i a podeelor pentru scurgerea apelor mari.
101

e) Asigur repartizarea locuinelor sociale pe baza hotrrii consiliului local. f) Supravegheaz realizarea msurilor de asisten i ajutor social. Atribuii edilitar-gospodreti a) Ia msuri pentru elaborarea planului urbanistic general al localitii i l supune aprobrii consiliului local; asigur respectarea prevederilor acestuia, precum i ale planurilor urbanistice zonale i de detaliu. b) Organizeaz evidena lucrrilor de construcii din localitate i pune la dispoziia autoritilor administraiei centrale rezultatele acestei evidene. c) Asigur ntreinerea i reabilitarea drumurilor publice, proprietatea localitii, instalarea semnelor de circulaie rutier, desfurarea normal a traficului rutier i pietonal, conform legii. d) Exercit controlul asupra activitilor din trguri, piee, oboare, locuri i parcuri de distracii i ia msuri operative pentru buna funcionare a acestora. Atribuii politico-administrative a) Asigur respectarea drepturilor i libertilor funda-mentale ceteneti, a prevederilor Constituiei, precum i punerea n aplicare a legilor, decretelor Preedintelui Romniei, a hotrrilor i ordonanelor guvernamentale; dispune msurile necesare i acord sprijin pentru aplicarea ordinelor i instruciunilor ministeriale i ale autoritilor administraiei publice centrale, precum i a hotrrilor consiliului judeean. b) Asigur aducerea la ndeplinire a hotrrilor consiliului local, iar dac apreciaz c ele sunt ilegale va sesiza prefectul n 3 zile de la adoptarea lor. c) Poate propune consiliului local consultarea populaiei, prin referendum, cu privire la problemele locale de interes deosebit i ia msurile pentru organizarea acestei consultri, pe baza hotrrii consiliului i n condiiile legii. d) Prezint consiliului local, anual sau ori de cte ori este nevoie, informri privind starea economic i social a localitii, n concordan cu atribuiile ce revin organelor locale, precum i informri asupra modului de ndeplinire a hotrrilor consiliului local. e) Asigur ordinea public i linitea locuitorilor, prin intermediul poliiei, jandarmeriei, poliiei comunitare i unitilor de protecie civil, care au obligaia s rspund solicitrilor sale, n condiiile legii. f) Ia msurile legale privind desfurarea adunrilor publice. g) Ia msuri de interzicere sau suspendare a spectacolelor, reprezentaiilor sau altor manifestri publice care contravin ordinii de drept ori atenteaz la bunele moravuri, la ordinea i linitea public. h) ndrum i supravegheaz activitatea poliiei comunitre. i) Este eful aparatului propriu de specialitate al primarului, pe care l conduce i controleaz. j) Propune consiliului organigrama, statul de funcii, numrul de personal i regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu de specialitate care vor fi aprobate, n condiiile legii. k) Numete i elibereaz din funcie, conform legii, personalul din aparatul propriu; propune consiliului numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor regiilor autonome, a instituiilor i serviciilor publice. l) Conduce serviciile publice locale; asigur funcionarea serviciilor de stare civil i de autoritate tutelar. m) ndeplinete funcia de ofier de stare civil. n) Emite avizele, acordurile i autorizaiile date n competena sa prin lege. o) Exercit drepturile i asigur ndeplinirea obligaiilor care revin comunei sau oraului n calitate de persoan juridic. Primarul mai ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau de alte acte normative, precum i nsrcinrile date de consiliul local. Primarul poate delega viceprimarului sau viceprimarilor, prin dispoziie emis n termen de 30 de zile de la validare, exercitarea unor atribuii ce i revin.

102

Atribuiile de ofier de stare civil pot fi delegate viceprimarului, secretarului sau altor funcionari cu competene n acest domeniu, potrivit legii. Nu pot fi ns delegate atribuiile ce revin primarului, ca reprezentant al statului, cu excepia celor de ofier de stare civil, precum i acele atribuii expres indicate n legea organic. Primarul are competena de a constata nclcri ale legii, adoptnd msurile legale pentru nlturarea lor, de exemplu n materie contravenional (conform Ordonanei nr. 2/2001). Dac nu-i revin competene sancionatorii va sesiza organele abilitate n acest sens, de pild, n cazul infraciunilor. Consiliile locale pot organiza i nfiina instituii i servicii publice n principalele domenii de activitate potrivit specificului i nevoilor locale. Aceste servicii i instituii publice se nfiineaz n limita mijloacelor financiare de care dispun. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din cadrul instituiilor i serviciilor publice locale se face de conductorii acestora. Numirea i eliberarea din funcie a personalului din cadrul aparatului propriu de specialitate al primarului se face de ctre primar. Att funcionarii publici din cadrul aparatului propriu de specialitate al primarului, ct i funcionarii publici din cadrul instituiilor i serviciilor publice de interes local se bucur de stabilitate n funcie. Primarii de comune pot angaja, n limita numrului de posturi aprobate, un consilier personal iar primarii oraelor i municipiilor pot nfiina, tot n limita numrului maxim de posturi aprobate cabinetul primarului, compartiment distinct format din trei persoane n orae i municipii, 5 persoane la municipiile reedin de jude. Acest personal este numit i eliberat din funcie de primar. Persoanele din cabinetul primarului i desfoar activitatea n baza unui contract individual de munc pe durat determinat, pe durata mandatului primarului. Primarul este i cel care le stabilete atribuiile de serviciu.

3. Actele primarului
n exercitarea atribuiilor sale primarul emite acte juridice care poart denumirea generic de dispoziii. Acestea au un caracter normativ sau individual, iar cele mai multe sunt emise pentru punerea n executare a hotrrilor consiliului local. Unele dintre cele individuale pot avea diverse denumiri speciale ca, de exemplu, autorizaii, certificate (n domeniul construciilor, comerului). Secretarul unitii administrativ-teritoriale contrasemneaz actele primarului pentru legalitate, putnd refuza contrasemntura n cazul n care apreciaz c actul primarului este ilegal sau i depete competena motivndu-i, n scris, atitudinea. Secretarul va comunica de ndat actul n cauz prefectului, dar nu mai trziu de 10 zile de la data emiterii lui. Comunicarea, nsoit de eventualele obiecii cu privire la legalitate, se va face n scris de ctre secretar i va fi nregistrat ntr-un registru special destinat acestui scop. Actele primarului devin obligatorii din momentul emiterii lor legale i executorii numai dup aducerea lor la cunotina subiectelor vizate, prin publicare cele normative i prin comunicare cele individuale. Totui actele normative se pot publica numai la expirarea perioadei de 5 zile de la data comunicrii lor ctre prefect, interval de timp n care acesta trebuie s i formuleze eventualele obiecii privitoare la legalitatea dispoziiilor primarului. Dac exist asemenea obiecii i ele sunt nsuite de primar prin modificarea actului acesta poate fi adus la cunotina celor vizai. Dac obieciile de modificare sau revocare a actului nu sunt nsuite, atunci prefectul va aciona n instana de contencios n scopul anulrii msurii contestate, ceea ce are ca efect suspendarea de drept a actului i, implicit, imposibilitatea aducerii lui la cunotina celor interesai, inclusiv, blocarea executrii sale.

103

Oricum i dup emitere, actele administrative ale primarului pot fi atacate n contenciosul administrativ att de prefect, n cadrul atributului su de control al legalitii acestora, ct i de persoanele fizice sau juridice, vtmate n drepturile lor legal recunoscute. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale depesc 20% din numrul locuitorilor dispoziiile normative ale primarului se aduc la cunotin public i n limba matern a minoritii respective, iar cele individuale se comunic, la cerere, i n aceast limb. ntruct primarul exercit drepturile i asigur ndeplini-rea obligaiilor ce revin comunei sau oraului n calitate de persoan juridic civil, nseamn c acesta ncheie acte civile i comerciale, de regul bilaterale, supuse dispoziiilor Codului civil i Codului comercial, ca drept comun n materie, precum i legislaiei aferente, iar nu regulilor dreptului administrativ. De asemenea, deoarece primarul numete i elibereaz din funcie personalul aparatului propriu de specialitate al primarului, care nu are calitatea de funcionar public, i face propuneri consiliului local privind numirea i eliberarea din funcie, n condiiile legii, a conductorilor regiilor autonome, a instituiilor i serviciilor publice de interes local din subordinea consiliului, el ncheie i desface, dup caz, contractele de munc ale acestora, potrivit legislaiei i Codului muncii. Primarul mai nfptuiete i diverse operaiuni tehnico-materiale, emite avize i acorduri necesare pentru unele acte juridice, efectueaz comunicri i ntiinri, prezint informri consiliului, precum i fapte material-juridice cum sunt: participri la edinele consiliului, convocri n edine extraordinare ale acestuia, etc. Toate aceste acte, operaiuni i fapte produc efecte limitate n spaiu, la nivelul localitii respective, precum i asupra persoanelor aflate n acel loc.

4. Aparatul de specialitate al primarului i al consiliilor judeene


Caracterul reprezentativ, eligibil i colegial al consiliilor, intermitena i limitarea n timp a activitii lor fac imposibil asigurarea unei continuiti n activitatea executiv local, motiv pentru care ele i colectivitatea teritorial sunt deservite de structuri i persoane stabile ce-i desfoar activitatea, avnd specializarea necesar. Structurile de pe lng primar i consiliul judeean i personalul aferent acestora (numit pe cale administrativ sau ncadrat prin contract de munc) formeaz aparatul propriu de specialitate al primarului i consiliului judeean. Aparatul de specialitate n cadrul comunelor i oraelor este n subordinea primarului, n vreme ce aparatul consiliului judeean este n subordinea preedintelui acestuia, fiecare dintre ei l conduc i l controleaz, rspunznd de buna lui funcionare. n cazul consiliului judeean coordonarea compartimentelor sale poate fi delegat, prin dispoziia preedintelui acestuia, vicepreedinilor sau secretarului judeului. Funcionarii aparatului propriu de specialitate al primarului/consiliului judeean sunt nvestii (prin numire sau contract) pe o durat nedeterminat n posturile pe care le ocup, dispunnd, n condiiile legii, de stabilitate n funcie, conform Statutului funcionarilor publici, respectiv a Codului muncii. Mrimea acestui aparat i modul su de structurare sunt determinate de nivelul localitii (comunal, orenesc la rndul su de mai multe categorii municipal) i judeean (inclusiv Consiliul General al Municipiului Bucureti i sectoarele acestuia), al organizrii administrativteritoriale, dar i de numrul populaiei, gradul de dezvoltare social-economic, de urbanizare, etc., al respectivelor uniti. Structura aparatului i dup caz numrul de funcii inclusiv a posturilor, sunt stabilite prin lege, inclusiv prin Statutul funcionarilor publici, n mod difereniat i n raport de atribuiile i de amploarea exercitrii lor. Distingem astfel funcii de conducere (director, contabil-ef, etc.) i funcii de execuie (consilier, expert, inspector, referent, etc.).
104

Gruparea funciilor pentru fiecare categorie de aparat propriu de specialitate are loc n anumite compartimente organizatorice cu denumiri diferite (birou, serviciu, direcie), n funcie de dimensiunea i structura lor, conduse de un ef ierarhic (de birou, serviciu), numit ca atare, sau director (de direcie, departament), ajutat de un adjunct, n cazul structurilor mai complexe. Unele dintre aceste compartimente sunt funcionale, asigurnd buna activitate a ntregului aparat i a consiliului nsui (contabilitate, secretariat-registratur, resurse-umane, tehnic i investiii), n vreme ce altele sunt compartimente de specialitate, adevrate servicii publice interne (autoritatea tutelar, starea civil, urbanism i amenajarea teritoriului) ce permit exercitarea competenelor legale n afara autoritii respective, n raporturile cu terii. Consiliile aprob regulamentul de organizare i funcionare a aparatului propriu al primarului, stabilesc competenele i atribuiile personalului n condiiile prevzute de lege, de regul cadrul orientativ este fixat de ctre Guvern i Ministerul Internelor i Reformei Administrative (consiliile locale pentru aparatul propriu de specialitate al primarului, consiliile judeene pentru aparatul propriu al lor). Condiiile privind numirea sau angajarea, promovarea (avansarea), sancionarea, recompensarea i eliberarea din funcie, drepturile i obligaiile personalului sunt stabilite prin legi i regulamente proprii, inclusiv prin Statutul funcionarilor publici i Codul muncii, la care se adaug hotrrile de guvern i instruciunile Ministerului Internelor i Reformei Administrative i ale Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. Numirea i eliberarea din funcie a personalului aparatului propriu al primarului se face de ctre primar, iar a celui aparinnd consiliului judeean de ctre preedintele acestuia. Primarul, viceprimarul, respectiv viceprimarii, secretarul comunei, al oraului sau al subdiviziunii administrativ-teritoriale a municipiului, mpreun cu aparatul propriu de specialitate al primarului formeaz mpreun o structur funcional, cu activitate permanent, denumit primria comunei sau oraului, care duce la ndeplinire hotrrile consiliului local i dispoziiile primarului, soluionnd problemele curente ale colectivitii locale. Aparatul propriu i structurile care-l compun nu au o capacitate juridic proprie, ntruct aceasta aparine unitii administrativ-teritoriale reprezentat de primar pe lng care funcioneaz i pe care-l deservesc. Aceasta nu nseamn c nu exercit competene proprii i distincte de cele ale autoritii administrative locale,87 dei nu emit acte de autoritate (extern), ci desfoar, n principal, operaiuni de pregtire, executare i control a ndeplinirii actelor de putere ori de drept privat ale consiliului n cauz sau ale primarului respectiv. Pe de alt parte, unele structuri interne, mai ales cele de specialitate, nfptuiesc servicii publice n beneficiul colectivitii locale, fiind o ilustrare tipic a acestui gen de prestaii efectuate de administraia local n domeniul, de exemplu, al strii civile, protecia minorului, fiscalitii, urbanismului, etc. O meniune special o facem cu privire la aparatul propriu al consiliului judeean care n virtutea atribuiilor legal conferite autoritilor judeene de a coordona activitatea consiliilor locale n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean acord sprijin i asisten de specialitate de orice natur (juridic, economic, tehnic, administrativ etc.) la cererea acestora. n raporturile dintre ceteni i autoritile administraiei publice locale se folosete limba romn. Actele oficiale se ntocmesc n mod obligatoriu tot n limba romn. n unitile administrativ-teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, n raporturile lor cu organele locale i cu aparatul propriu al acestora, acetia se pot adresa, oral i n scris, i n limba lor matern, primind rspunsul att n limba romn, ct i n limba matern. n respectivele uniti n posturile viznd atribuii de relaii cu publicul vor fi numite sau ncadrate i persoane cunosctoare a limbii materne, aparinnd minoritii respective, dup caz. n aceleai uniti administrative autoritile vor asigura inscripionarea denumirii localitilor i a instituiilor publice de sub autoritatea lor, precum i afiarea anunurilor de interes
87

n sens contrar a se vedea M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996, pag. 572. 105

public, inclusiv actele locale de asemenea interes, i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective.

5. Secretarul unitii administrativ-teritoriale


Fiecare comun, ora i municipiu precum i judeul, au cte un secretar. Secretarul comunei, oraului sau judeului este funcionar public de conducere salarizat din bugetul local sau judeean, dup caz. Acesta nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice sub sanciunea eliberrii din funcie i nici so, soie sau rud de gradul I cu primarul sau viceprimarul. Secretarul se bucur de stabilitate n funcie, n condiiile legii. Secretarului i se aplic acelai regim privind incompatibilitile i conflictul de interese ce vizeaz funcionarii publici. Calitatea de secretar presupune anumite condiii speciale, alturate celor generale, de acces la funcia public, prevzute n Statutul funcionarilor publici, la fel ca i n cazul eliberrii din funcie, i anume: - pregtirea superioar juridic sau administrativ; - funcia se ocup pe baz de concurs sau de examen, dup caz; - numirea se face de ctre primar, n cazul secretarului comunei sau oraului, i de ctre preedintele consiliului judeean, n cazul secretarului de jude, n termen de cel mult 10 zile de la primirea rezultatelor concursului sau examenului organizat de Agenia Naional a Funcionarilor Publici; - concursul sau examenul se organizeaz de ctre Agenia Naional a Funcionarilor Publici, n termen de 30, respectiv 45 de zile de la data la care postul a devenit vacant; - eliberarea din funcie i sancionarea disciplinar se face, n cazul comunelor, oraelor i municipiilor, de ctre primar la propunerea consiliului local, hotrt cu cel puin dou treimi din numrul consilierilor n funcie, la iniiativa primarului sau a unei treimi din numrul acestora, iar n cazul judeului de ctre preedintele consiliului judeean propunerea consiliului judeean, votat cu cel puin dou treimi din totalul celor n funcie la iniiativa preedintelui sau a o treime din membrii, pe baza concluziilor din cercetarea administrativ. Secretarul ndeplinete, n condiiile legii, urmtoarele atribuii principale: - particip n mod obligatoriu la edinele consiliului; - avizeaz proiectele de hotrri ale consiliului, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea lor i contrasemnndu-le pe cele considerate legale; - avizeaz, pentru legalitate, dispoziiile primarului, respectiv ale preedintelui consiliului judeean, hotrrile consiliului local/judeean; - asigur gestionarea procedurilor administrative privind relaia dintre consiliul local i primar respectiv consiliul judeean i preedintele acestuia precum i ntre acetia i prefect; - organizeaz arhiva i evidena statistic a hotrrilor consiliului local/judeean i a dispoziiilor primarului/ preedintele consiliului judeean; - asigur transparena i comunicarea ctre autoritile, instituiile publice i persoanele interesate a actelor, hotrrilor consiliului local/judeean i dispoziiilor primarului/preedintelui consiliului judeean n condiiile Legii nr.544 privind liberul acces la informaii de interes public; - asigur procedurile de convocare a consiliului local/judeean, efectueaz lucrri de secretariat, comunic ordinea de zii, ntocmete procesul verbal al consiliului local/judeean i redacteaz hotrrile consiliului local/judeean; - pregtete lucrrile supuse dezbaterii consiliului local/judeean i comisiilor de specialitate ale acestora; - elibereaz extrase sau copii de pe orice act din arhiva consiliului, n afara celor cu caracter secret, stabilit potrivit legii; - legalizeaz semnturile de pe nscrisurile (originale) prezentate de pri i confirm autenticitatea copiilor cu actele originale, n condiiile legii;
106

- ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege sau nsrcinri date de consiliu, ori primar, n cazul localitii, sau de preedinte, n cazul judeului, dup caz.

6. Rspunderea primarului
Primarul, ca organ executiv i ef al administraiei publice locale rspunde de buna funcionare a acesteia. Mandatul de primar nceteaz, de drept, fiind demis, dup cum s-a vzut, n urmtoarele situaii, cu titlu de sanciune juridic: - n cazul condamnrii la o pedeaps privativ de libertate; - n cazul pierderii drepturilor electorale ca sanciune complementar celei principale de condamnare, stabilit tot prin hotrre judectoreasc; n toate aceste cazuri prefectul ia act, prin ordin, de ncetarea mandatului, propunnd Guvernului data organizrii noilor alegeri, n termen de cel mult 90 de zile. Mandatul de primar nceteaz, prin act juridic, consecin a referendumului local, declanat ca urmare a nesocotirii de ctre primar a intereselor generale ale colectivitii locale, ceea ce reprezint o sanciune politic dar cu efecte juridice, sau datorit neexercitrii atribuiilor ce i revin potrivit legii, ca reprezentant al colectivitii locale ori ca reprezentant al statului. n aceast ultim ipotez ncetarea mandatului se constat prin hotrre de guvern, n baza propunerii motivate a prefectului, avizat de Ministerul Internelor i Reformei Administrative, ceea ce declaneaz procedura noilor alegeri anticipate. Primarul mai poate fi suspendat de drept din funcie prin ordin al prefectului, la comunicarea instanei de judecat, dac este cercetat sau se afl n curs de judecat pentru svrirea unei fapte penale, fiind arestat preventiv, ceea ce face practic imposibil exercitarea mandatului su. Suspendarea dureaz pn la soluionarea definitiv a cauzei, n afara cazului n care parchetul sau instana de judecat comunic ncetarea msurii arestrii preventive, n condiiile legii. Prevederile privind demiterea i suspendarea se aplic n mod corespunztor (mai puin ipoteza referendumului) i n cazul viceprimarului sau viceprimarilor, cu precizarea c situaiile sunt constatate prin hotrrile consiliului local care i-au ales n funcie. Evident primarul mai poate rspunde pentru exercitarea necorespunztoare sau abuziv a atribuiilor sale, patrimonial pentru pagubele cauzate autoritii sau terilor, penal i contravenional pentru abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul.

Capitolul 9 Prefectul
Prefectul este reprezentantul Guvernului pe plan local. El este garantul respectrii legii i a ordinii publice la nivel local. Minitrii i conductorii celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului pot delega prefectului unele dintre atribuiile lor de conducere i control cu privire la activitatea serviciilor publice deconcentrate din teritoriu. Prefectul conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului organizate la nivelul unitilor administrativ teritoriale. Activitatea prefectului se ntemeiaz pe baza principiilor legalitii, imparialitii i obiectivitii,
107

transpareenei i liberului acces la informaii de interes public, eficienei, responsabilitii, profesionalizrii, orientrii ctre ceteni.

1. nvestirea n funcie
n fiecare jude i n Municipiul Bucureti funcioneaz cte un prefect, ajutat de doi subprefeci, iar n cazul Capitalei de cte 3 subprefeci, ca reprezentani ai Guvernului, avnd calitatea de nali funcionari publici. Numirea i eliberarea din funcie a prefecilor i subprefecilor se face prin hotrre de guvern, la propunerea Ministerului Internelor i Reformei Administrative. Condiiile generale pentru numire sunt, de regul, cele ntlnite n cazul oricrei funcii publice i vizeaz cetenia romn i domiciliul n ar, existena discernmntului, exerciiul drepturilor electorale, pregtirea profesional, compatibilitate moral, lipsa strii de incompatibilitate i depunerea jurmntului de credin, n timp ce altele nu se cer (ca, de exemplu, susinerea concursului sau examenului pentru ocuparea postului). n primul rnd prefectul i subprefectul, ca orice nalt funcionar public, trebuie s aib: - studii universitare de licen absolvite cu diplom, respectiv studii superioare de lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent; - cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor necesare exercitrii funciei; - absolvite programe de formare specializat corespunztoare unei funcii publice pentru nali funcionari publici; - promovat concursul naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici; - nu pot fi membrii ai unui partid politic sau ai unei organizaii creia i este aplicabil acelai regim juridic ca i partidelor politice. Unele dintre ele au anumite particulariti. 1. Prefectul trebuie s aib studii superi-oare de lung durat, indiferent de specialitate, n timp ce subprefectul ndeplinete numai condiia studiilor superioare (inclusiv de scurt durat); 2. Prefectul i subprefectul sunt in-compatibili cu urmtoarele caliti: - deputai sau senatori; - primari, viceprimari sau consilieri locali sau judeeni; - nu pot ocupa o alt funcie public (n nelesul Statutului funcionarului public), nici de autoritate i nici de demnitate (de exemplu, membru al Guvernului); - nu pot ndeplini o funcie de reprezentare profesional, salarizat n organizaie, cu scop comercial; - o funcie ori o activitate profesional remunerat n cadrul regiilor autonome, precum i societilor comerciale cu capital de stat sau privat; - nu pot ocupa funcia de preedinte, vicepreedinte, director general, director, administrator, membru al consiliului de administraie sau cenzor la societi comerciale, instituii de credit, bancare, societi de asigurare, precum i la instituii publice; - nu pot ocupa funcia de preedinte sau secretar al adunrilor generale ale acionarilor sau asociailor la societile comerciale; - reprezentant al Statului n adunrile generale ale societilor comerciale; - manager sau membru al consiliilor de administraie ale regiilor autonome, companiilor i societilor naionale; - comerciant persoan fizic sau membru al unui grup de interes economic; - cu orice funcie public ncredinat de un stat strin, cu excepia celor prevzute n acordurile i conveniile Romniei. Dac cei n cauz urmeaz s fie numii n astfel de funcii i se afl n vreuna din situaiile de incompatibilitate anterior enunate, vor trebui s demisioneze sau s fie eliberai din respectivele funcii ori atribuii, iar dac dobndesc o atare calitate n timpul exercitrii funciei de prefect sau subprefect, respectivul exerciiu nceteaz de drept.

108

Prefectul i subprefectul sunt obligai s nu emit sau s nu ncheie un act juridic ori s nu participe la luarea unei decizii n exercitarea funciei publice de autoritate care produce un folos material pentru sine, pentru so sau rud de gradul I (conflict de interese). Actele astfel emise sunt nule. Numirea i, mai ales, eliberarea din funcie este i, respectiv, poate fi determinat (n special cea din urm) nu numai din cauze exclusiv juridice, dar i datorit unor motivaii politice, ntruct respectivele persoane reprezentnd executivul n plan teritorial trebuie, n general, s reflecte sau s corespund coloraturii politice a guvernului n funciune. De aceea, dei funciile n cauz nu sunt eligibile i supuse, n consecin, unui mandat limitat n timp, totui ncetarea mandatului guvernului i/sau schimbarea compoziiei politice a acestuia influeneaz hotrtor calitatea persoanelor din fruntea judeului. Prefectul este ajutat, n exercitarea atribuiilor sale, de 2 subprefeci. Acetia sunt nlocuitorul de drept al titularului funciei n cazul n care cel dinti este mpiedicat, din diferite motive, s-i exercite n mod legal i deplin funcia. Concomitent, subprefectul exercit i atribuii specifice, mai ales legate de aparatul propriu al prefecturii, precum i unele delegate de prefect. Dei prefectul este un reprezentant al Guvernului n teritoriu, el constituie, totui, o autoritate public distinct n profil teritorial, care se identific chiar cu titularul funciei unipersonale respective. Aceasta nseamn c el are capacitate juridic administrativ proprie deplin, emind acte de putere cu efecte proprii, dei se afl n subordinea complet i nemijlocit a Guvernului, care nu numai c l numete i l elibereaz din funcie, dar i controleaz activitatea i actele, pe care le poate suspenda, modifica sau desfiina la propunerea Ministerului Internelor i Reformei Administrative. n lumina acestor considerente putem defini instituia prefectului ca fiind autoritatea administraiei publice guverna-mentale instituit la nivel teritorial (judeean), avnd o alctuire unipersonal, dispunnd de capacitate juridic administrativ proprie, exercitnd o funcie decizional ce implic competena material general n profil local. Altfel spus, prefectul reprezint statul sau respectiv puterea executiv n modul cel mai deplin, la nivelul ntregii uniti administrativ-teritoriale n care a fost numit, precum i n cadrul tuturor componentelor care o alctuiesc.

2. Atribuiile prefectului
n general atribuiile se clasific n funcie de natura raporturilor n cadrul crora se exercit. I. Avnd n vedere relaiile dintre prefect i autoritile din teritoriu, precum i modul acestora de promovare a interesului naional, distingem mai multe atribuii: a) asigur la nivelul judeului sau Municipiului Bucureti, realizarea intereselor naionale129, aplicarea i respectarea Constituiei, a legilor, a hotrrilor i ordonanelor Guvernului, a celorlalte acte normative precum i a ordinii publice, ca expresie a calitii sale de reprezentant al Guvernului n teritoriu. - aceast atribuie relev obligativitatea organizrii executrii i executarea n concret a acelor prevederi legislative i administrative menite a fi realizate n teritoriu de ctre prefect n mod expres, precum i controlul ndeplinirii lor, indiferent de calitatea subiectului chemat s le pun n aplicare (autoritate local sau serviciu public deconcentrate). Prefectul acioneaz pentru realizarea pe plan local, n unitatea administrativ-teritorial respectiv a obiectivelor cuprinse n Programul de guvernare i dispune msurile necesare pentru ndeplinirea lor; - prefectul, la nivelul su, are obligativitatea asigurrii climatului de pace social i a unei comunicri permanente cu toate nivelele instituionale i sociale, acordnd o atenie sporit prevenirii tensiunilor sociale;
129

Legea nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului, publicat n Monitorul Oficial nr. 658 din 28 iulie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art. 24. 109

- prefectul trebuie s asigure echilibrul i concilierea intereselor naionale n profil teritorial cu cele de factur local, prin promovarea specific a intereselor naionale i limitarea adecvat a intereselor locale, evitnd contrapuneri i contradicii de natur ireconciliabil. b) prefectul conduce activitatea serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale: - din comisia de concurs pentru ocuparea posturilor de conducere ale unui serviciu public deconcentrat face parte obligatoriu i un reprezentant al instituiei prefectului din judeul n care i are sediul serviciul public deconcentrat. - prefectul poate propune minitrilor i conductorilor celorlalte organe ale administraiei publice centrale organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale sancionarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate din subordinea acestora. - prefectul avizeaz proiectele de buget i situaiile financiare ale instituiilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe centrale. Conductorii acestor instituii au obligaia s transmit prefectului proiectul de buget i situaiile financiare pentru a primi avizul prefectului. Avizul prefectului la aceste documente se nainteaz conductorului ierarhic superioare serviciului public deconcentrat. Avizele prefectului au caracter concultativ. - n conformitate i cu Constituia autoritatea prefectului este limitat numai asupra serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor altor organe centrale organizate n unitile administrativ-teritoriale, iar nu i asupra altor organe sau structuri existente n teritoriu, chiar dac aparin autoritilor centrale crora li se subordoneaz (cazul unitilor militare ale aprrii naionale), neavnd relevan dac subordonarea opereaz fa de Guvern, n ultim instan, ori fa de Parlament, Preedintele Romniei sau este cazul unor autoriti autonome (de genul comisiilor sau consiliilor naionale pe anumite probleme), condiia fiind ca serviciile s fie deconcentrate. - prefectul poate propune ministerelor i celorlalte autoriti centrale de specialitate msuri pentru mbuntirea activitii propriilor servicii publice ale acestora, deconcentrate i organizate la nivelul judeului. - ministerele i celelalte organe centrale au obligaia s comunice prefecilor, imediat dup emitere, ordinele i celelalte dispoziii cu caracter normativ pe care le transmit propriilor servicii publice deconcentrate. - ordinele prefectului prin care se stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate vor fi emise numai dup consultarea conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului organizate la nivelul unitilor administrativ-teritoriale. Aceste ordine vor fi comunicate de prefect n mod obligatoriu conductorului instituiei ierarhic superioare, serviciului public deconcentrat. - aceste autoriti teritoriale au o dubl subordonare central, una vertical i direct (de pild, de la nivel de jude fa de propria autoritate central de specialitate), iar alta orizontal fa de prefect i, implicit, indirect, prin intermediul su, fa de guvern, ca de altfel tot astfel i prin propriul organ naional central. Raiunea acestei subordonri specifice, fa de prefect, rezid din faptul c respectivele servicii fac parte din structura (exterioar) a ministerelor sau a altor organe centrale i care, la rndul lor, se subordoneaz ierarhic Guvernului (pe plan orizontal), iar prefectul, ca reprezentant teritorial al acestuia, trebuie s asigure, pn la ultima verig ierarhic, deplinul control al puterii cu competen naional general asupra puterii avnd doar o competen special, mult mai limitat, fie naional, fie teritorial. Acest sistem, l apreciem, totui ca fiind deosebit de restrictiv i de un centralism excesiv, duntor colaborrii cu autoritile (consiliile) locale, afectnd autonomia local pe care o limiteaz n laturile ei multiple (sntate, nvmnt, cultur, ordine public, etc.), dar i afectnd autonomia
110

funcional a serviciilor din teritoriu, ceea ce nu este n concordan cu tendina general vest european de dezvoltare a autonomiei locale, zonale i regionale. c) prefectul dispune luarea msurilor corespunztoare pentru prevenirea infraciunilor i aprarea drepturilor cetenilor, prin organele legal abilitate, inclusiv asigurarea ordinii publice. - Dei s-ar prea c aceast atribuie se suprapune cu cele similare ale consiliilor i ale primarilor, ea nu este, totui, identic cu acestea, cel puin sub aspectul formei prin care se nfptuiete i a naturii raporturilor dintre prefect i autoritile specializate, avnd competen n aceast materie (poliie, jandarmerie, pompieri, etc.), inclusiv n cazul raporturilor dintre prefect i consilii ori primari. De aici, concluzia fireasc n privina faptului c dac prefectul poate dispune nemijlocit, desigur n condiiile legii, msuri de ordine public pe ntreg sau o parte din teritoriul judeului, inclusiv privitoare la populaie sau alte subiecte vizate, putnd solicita consiliilor, primarilor i autoritilor ori instituiilor specializate luarea msurilor corespunztoare, controlnd modul lor de realizare, n schimb, primarii pot numai solicita sprijinul, pentru realizarea acestor msuri, din partea organelor abilitate care trebuie s l acorde, conform legii. d) prefectul asigur, mpreun cu autoritile i organele abilitate, pregtirea i aducerea la ndeplinire a msurilor de pregtire i intervenie pentru situaiile de urgen. Pentru aceasta: - prefectul dispune n calitate de preedinte al Comitetului Judeean pentru Situaii de Urgen msurile care se impun pentru prevenirea i gestionarea acestora i folosirea sumelor speciale prevzute n bugetul propriu cu aceast destinaie; - utilizeaz n calitate de ef al proteciei civile fondurile speciale destinate de la bugetul de stat i baza logistic de intervenie n situaii de criz n scopul desfurrii n bune condiii a activitii; - aceast atribuie are o anumit particularitate avnd n vedere faptul c autoritile militare, cele militarizate, inclusiv cele interne, nefiind nici deconcentrate i nici descentralizate n teritoriu, nu sunt conduse de prefect, motiv pentru care ntre acesta i ele nu exist raporturi ierarhice de subordonare, ci numai de colaborare, de sprijin, de informare; - prefectul, n condiiile care necesit adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor calamitilor, catastrofelor, incendiilor, epidemiilor sau epizotiilor precum i aprarea ordinii i linitii publice, poate solicita primarilor sau preedintelui consiliului judeean convocarea unei edine extraordinare a consiliului local/judeean; - n caz de for major i maxim urgen pentru rezolvarea intereselor locuitorilor unitilor administrativ teritoriale prefectul poate solicita convocarea de ndat a consiliului local/judeean. e) prefectul asigur realizarea planului de msuri pentru integrarea european: - dispune msuri de aplicare a politicilor naionale hotrte de Guvern i a politicilor de integrare european; - hotrte cooperarea sau asocierea cu instituii similare din ar i din strintate n vederea promovrii intereselor comune. f) prefectul mai ndeplinete i alte atribuii prevzute de lege i de celelalte acte normative, precum i nsrcinrile date de Guvern. Aceste atribuii pot fi cuprinse chiar n Legea administraiei publice locale nr.215/2001 (de exemplu, privitor la dizolvarea consiliului local art.57, 58, ncetarea mandatului primarului art.72/4 etc.), dar i n alte reglementri legale cum ar fi, de exemplu, n materie electoral (Legea alegerilor locale nr.67/2004), funciar (Legea fondului funciar nr.1/2000 modificat) ori n numeroase ordonane i hotrri guvernamentale sau decrete (normative) prezideniale. n privina nsrcinrilor date de Guvern prefectului, ele reprezint sarcini trasate n vederea realizrii unor atribuii concrete, mai ales n privina modului lor de nfptuire. II. Avnd n vedere raporturile dintre prefect i autoritile administraiei publice locale vom distinge mai multe atribuii specifice.
111

a) n calitatea sa de reprezentant al Guvernului n teritoriu, prefectul vegheaz ca activitatea consiliilor locale i judeene, a primarilor i preedinilor consiliilor judeene s se desfoare conform legii. Acest atribut reprezint, n fapt i n drept, competena de a exercita un control general asupra activitii respectivelor organe, dei ele nu se afl n raporturi ierarhice, de subordonare, fa de prefect, lucru subliniat i de Constituie. b) prefectul exercit controlul de legalitate asupra actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice judeene i locale, inclusiv ale primarului, cu excepia actelor de gestiune curent, expresie a principiului controlului administrativ realizat asupra autoritilor locale n limitele i n condiiile prevzute de lege. Pentru aceasta: - autoritile locale au obligaia s comunice prefectului, prin intermediul secretarului unitii administrativ-teritoriale, n termen de cel mult 10 zile, dac legea nu prevede altfel toate actele emise de ele; - dac secretarul sau primarul apreciaz c un act este ilegal au obligaia s l sesizeze, despre aceasta, pe prefect, n termen de 3 zile, cu indicarea eventualelor obiecii; - prefectul, la rndul su, este obligat ca nainte cu cel puin 10 zile de introducerea aciunii n contencios administrativ s solicite autoritilor emitente reanalizarea actul pe care l apreciaz ca ilegal, n vederea modificrii sau revocrii acestuia. Solicitarea va fi motivat; - n urma primirii unui rspuns nefavorabil solicitrii sale ori a necomunicrii n termen a soluiei dispuse de ctre organele locale, prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, n totalitate sau n parte, actele adoptate sau emise n termen de 30 de zile de la data comunicrii lor ctre prefect, solicitnd anularea lor total sau parial. Aciunea introdus de prefect pentru anularea unui act administrativ al autoritilor administraiei publice locale socotit nelegal, este scutit de tax de timbru i se judec n regim de urgen. Termenul de judecat nu poate fi mai mare de 10 zile. Prile sunt socotite legal citate dac citaia au primit-o cu cel puin o zi nainte de judecat. Hotrrea prin care se soluioneaz fondul cauzei se pronun n aceeai zi n care au luat sfrit dezbaterile. Numai n situaii deosebite pronunarea se poate amna cu cel mult dou zile. Prefectul rspunde, n condiiile legii, administrativ, civil sau penal, dup caz, la cererea autoritilor locale sau judeene, ale cror acte au fost atacate, n cazul n care instana de contencios administrativ hotrte c actul a fost atacat n mod abuziv. Aceast prevedere legal este ct se poate de binevenit pentru a bloca orice abuz procesual, de rea-credin, a prefectului menit s icaneze organele locale, mai ales prin blocarea aplicrii actelor emise sau adoptate de ele care, prin efectul legii sunt suspendate, rmnnd n nelucrare pe toat durata litigiului n cauz. c) prefectul poate solicita primarului sau preedintelui consiliului judeean, dup caz, convocarea unei edine extraordinare de consiliu, mai ales, n cazuri excepionale, care impun, pe plan local, adoptarea de msuri imediate pentru prevenirea, limitarea sau nlturarea urmrilor unor calamiti, catastrofe, inundaii, epidemii, epizootii, precum i pentru aprarea ordinii i linitii publice. b) prefectul poate participa la edinele consiliilor locale i judeene, fie din proprie iniiativ (de exemplu, la cele de constituire) sau la invitaia acestora, fr drept de vot, dar unde i poate expune opiniile fa de problemele supuse dezbaterii.

3. Aparatul propriu al prefecturii


Pentru exercitarea atribuiilor care revin prefectului acesta are un aparat propriu de specialitate, cunoscut ndeobte sub numele de instituia prefectului. Instituia prefectului este o instituie public cu personalitate juridic, cu personal i buget propriu. Structura i atribuiile acestuia se stabilesc prin hotrre de guvern la propunerea Ministerului Internelor i Reformei Administrative.
112

Numirea i eliberarea din funcie a personalului acestui aparat se face de ctre prefect, n condiiile Statutului funcioarilor publici, pentru personalul de carier administrativ care dispune de stabilitate n condiiile legii, i a Codului muncii pentru personalul auxiliar i de deservire. Personalul aparatului l deservete pe prefect i subprefeci n realizarea atribuiilor legale i a sarcinilor de serviciu, contribuind la pregtirea, realizarea i verificarea ndeplinirii actelor factorilor de decizie. Exercitarea drepturilor i asumarea obligaiilor de natur civil ale prefectului se realizeaz de el sau de ctre persoana, de regul un subprefect, desemnat de acesta, n vreme ce exercitarea capacitii juridice administrative revine prefectului. n cadrul instituiei prefectului se organizeaz i funcioneaz cancelaria prefectului care este un compartiment organizatoric distinct i cuprinde ca funcii: directorul cancelariei, doi consilieri, un consultant i secretar al cancelariei. Personalul care ncadreaz cancelaria prefectului este numit sau eliberat din funcie de ctre prefect. Acest personal i desfoar activitatea n baza contractului individual de munc ncheiat pe durata exercitrii funciei publice de ctre prefectul care l-a numit. Activitatea personalului din cadrul cancelariei este coordonat de ctre director care rspunde n faa prefectului de activitatea desfurat de aparatul cancelariei. n judeele cu suprafa ntins sau cu localiti amplasate la mari distane de reedina judeului sau n mari aglomerri urbane, prefectul poate organiza prin ordin, cu avizul conform al Ministerului Internelor i Reformei Administrative, oficii prefecturale. Acestea sunt componente ale structurii aparatului propriu al prefectului, n subordinea sa direct, conduse de un director numit de prefect.

4. Colegiul prefectural
n fiecare jude funcioneaz un colegiu prefectural. Colegiul prefectural este alctuit din: prefect, subprefect i conductorii serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din subordinea Guvernului care i au sediul n judeul respectiv. Colegiul prefectural se convoac de ctre prefect cel puin o dat pe lun. Prefectul poate convoca oricnd colegiul prefectural dac el consider necesar o asemenea convocare. La lucrrile colegiului prefectul poate invita i alte persoane a cror prezen o consider necesar ca de exemplu reprezentani ai armatei, justiiei, parchetului, etc. Colegiul prefectural are ca atribuii: - armonizarea activitii serviciilor publice deconcentrate care au sediul n judeul respectiv; - implementarea programelor politicilor, strategiilor i planurilor de aciune ale Guvernului la nivelul judeului sau localitii respective.

5. Actele prefectului
n vederea ndeplinirii atribuiilor sale prefectul emite acte juridice numite ordine, n condiiile legii, care pot avea caracter normativ sau individual, fiind acte administrative (de putere). Cele normative devin executorii numai dup ce au fost aduse la cunotin public, de regul, prin publicare, iar cele individuale dup data comunicrii lor subiectelor interesate. Ordinele normative se vor comunica, de ndat, Ministerului Internelor i Reformei Administrative. Acest minister poate propune Guvernului, n exercitarea controlului ierarhic, anularea ordinelor apreciate ca ilegale sau inoportune. Ordinele care stabilesc msuri cu caracter tehnic sau de specialitate sunt emise numai dup consultarea serviciilor deconcentrate ale ministerelor i celorlalte autoriti centrale din unitile teritoriale, fiind contrasemnate de conductorii acestora.

113

Prefecii au obligaia s comunice aceste ordine ministerelor i organelor centrale de resort, care pot propune Guvernului msuri de anulare a respectivelor ordine, dac le consider ilegale sau inoportune. i actele prefectului pot fi atacate n faa instanei de contencios administrativ dac vatm drepturi recunoscute legal celor astfel vtmai, inclusiv interese legitime. ntocmai ca i primarul, prefectul poate ncheia acte civile i comerciale necesare bunei funcionri a aparatului din subordine, inclusiv contracte de munc pentru personalul acestuia care nu are calitatea de funcionar public. Prefectul mai poate nfptui i diverse operaiuni tehnico-materiale de genul semnrii corespondenei, participrii la edinele consiliilor locale sau judeene etc.

Capitolul 10 Resursele administraiei publice


1. Resursele umane. Funcia public n administraia public
1.1. Noiunea funciei publice130
130

Asupra definiiei funciei i funcionarului n literatura mai veche a se vedea R. Ionescu, op.cit., pag. 177; I. Iovna, op.cit., pag. 175; A. Iorgovan, V. Gilescu, op.cit., pag. 222; I. Gliga, M. Stoica, Drept administrativ, Tipografia nvmntului, Braov, 1958, pag. 125; pentru literatura nou a se vedea Al. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex S.R.L., Bucureti, 1993, pag. 78-79; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. IV, Editura Actami, Bucureti, 1994, pag. 313; M. Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Lumina Lex, 114

Autoritile publice, inclusiv cele administrative, sunt nzestrate cu atribuii necesare ndeplinirii sarcinilor care le revin n conformitate cu care exercit competene determinate participnd n baza capacitii juridice pe care o au la raporturi juridice de autoritate n nume propriu. Desigur, nu toate atribuiile unui organ de stat implic i exerciiul autoritii sau puterii publice, ntruct exist i atribuii - nsoite de competenele corespunztoare necesare doar asigurrii bunei funcionri a instituiei respective ndeplinite de i n cadrul compartimentelor reprezentnd structuri funcionale de genul secretariat, registratur, contabilitate, financiar, arhiv, etc. Totui, capacitatea juridic abstract a unei autoriti sau instituii trebuie s se materializeze i s se concretizeze n serviciul public prestat efectiv prin intermediul funciei concrete exercitate de ctre o persoan fizic n mod individualizat. n aceast lucrare intereseaz numai acele funcii care implic exercitarea atribuiilor publice, de putere, prin care se nfptuiete activitatea executiv a statului, nu i celelalte funcii nepublice din chiar structura autoritilor sau instituiilor publice (casier, dactilograf, curier, bibliotecar, etc.), dar nici funciile din cadrul asociaiilor, fundaiilor, partidelor, sindicatelor ori cele de conducere ale societilor comerciale indiferent de capitalul lor (inclusiv integral sau majoritar de stat). Funcia public se poate defini n sensul cel mai larg al conceptului ca reprezentnd o situaie juridic predeterminat normativ constituit dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin a cror realizare se nfptuiete n mod specific competena unui organ de stat exercitndu-se puterea public n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii respective. Din aceast definiie rezult c funcia public are mai multe trsturi specifice din care enumerm: a) funcia public, prin exercitarea ei, contribuie la realizarea puterii publice,131 fie ntr-o form direct, n cazul funciilor de decizie ce incumb emiterea actelor juridice de putere sau de autoritate (de regul, de ctre conductorul autoritii sau instituiei), fie indirect prin aciunile de pregtire, executare i control strns legate sau n legtur cu exerciiul autoritii de stat (cazul inspectorilor, referenilor, etc.). Aceast precizare este necesar deoarece numai n acest mod distingem ntre funciile publice de autoritate i alte funcii publice existente chiar n cadrul aceleai autoriti (primele revenind conductorilor, celelalte subordonailor ierarhici), pe de o parte, i funcii nepublice constituite mai ales la nivelul structurilor funcionale interne bazate pe contract de munc (secretariat, registratur, contabilitate) -, menite a asigura doar buna funcionare a instituiei i care nu sunt legate de exerciiul propriu-zis al puterii publice, motiv pentru care le ntlnim i la administraiile neguvernamentale, nestatale, la cele private, societi comerciale, etc., exercitarea acestora ntemeindu-se pe contractul de munc. Cu alte cuvinte, n funcia public se reflect n mod esenializat trsturile de baz ale activitii publice constnd n exercitarea puterii de ctre autoritatea n care se integreaz respectiva funcie. b) funcia are un caracter obligatoriu, prin ndatorirea exercitrii drepturilor i cea de ndeplinire a obligaiilor care-i alctuiesc coninutul, n sensul c ea nu este o facultate sau o posibilitate, de genul dreptului subiectiv conferit persoanelor fizice sau juridice i fa de care exist latitudinea de a intra sau nu, dup propria voin, n raporturi juridice conform interesului propriu.
Bucureti, 1996, pag. 78-79; V. Priscaru, Tratat de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1993, pag. 141; R.M. Petrescu, Drept administrativ, vol. II, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996, pag. 99; Gh. T. Zaharia, Drept administrativ romn, Editura Ankarom, Iai, 1949, pag. 311; M. T. Oroveanu, Tratat de drept administrativ, Universitatea Cretin Dimitrie Cantemir Bucureti, 1994; pag. 196; I. Alexandru, Tratat, op.cit., pag. 333 i urmtoarele. 131 Art. 105/1 din Constituie face referire la funcii publice de autoritate, iar art. 18 din Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne prevede c n realizarea atribuiilor cadrele militare sunt investite cu exerciiul autoritii de stat avnd anumite drepturi i obligaii. 115

ntr-adevr, funcia public administrativ trebuie exercitat n orice mprejurare care-i solicit intervenia din oficiu sau la cerere chiar dac fa de o anumit atribuie autoritatea n cauz are un drept de apreciere sau de alegere n soluionarea ntr-un anumit mod a unei situaii. Aceast ndatorire de rezolvare sau de pronunare chiar i fa de o solicitare (ce nu impune neaprat i o intervenie de drept sau soluionare favorabil din partea autoritii), opereaz n mod permanent deoarece neexprimarea sau neluarea de poziie din partea organelor executive fie prin nesoluionarea n termen, fie prin refuzul nejustificat de soluionare a unei cereri privitoare la un drept legal recunoscut permit declanarea unei proceduri judiciare ce se poate finaliza cu tragerea la rspundere a celui vinovat (inclusiv pentru insubordonare dac nu ndeplinete o dispoziie ierarhic), a autoritii executive din care face parte, concomitent cu obligarea acesteia la luarea i ndeplinirea msurilor solicitate, plata despgubirilor i a daunelor morale, conform Legii contenciosului administrativ nr.554/2004 (n cazul funcionarului public) sau a justiiei care trebuie s soluioneze orice cauz cu care a fost sesizat (n cazul judectorului conform art.3 din Codul Civil). c) funcia public este obiectiv predeterminat, fiind reglementat legal astfel nct drepturile i obligaiile care i alctuiesc coninutul sunt prestabilite neputnd fi create, modificate sau suprimate de ctre titularul ei sau de ctre alte subiecte de drept, chiar superioare ierarhic, dac legea nu le-a conferit o asemenea prerogativ. d) funcia public trebuie exercitat practic, numai prin ndeplinirea efectiv a tuturor funciilor din cadrul unei autoriti se realizeaz exercitarea practic a competenei autoritii n cauz conform atribuiilor legal stabilite. Aceasta nseamn c funciile trebuie ncredinate efectiv unor persoane fizice apte s le exercite, care dispun de voina i energia necesar realizrii lor. Desigur, pot exista i funcii neocupate de titulari, iar, uneori, chiar funcii neexercitate, dar acestea nu afecteaz, pe ansamblu, realizarea atribuiilor organului, ci numai integralitatea ndeplinirii lor. De asemenea, uneori, pot exista delegri sau cumuluri ori suplinirii de funcii ca situaii excepionale cnd una i aceeai persoan va asigura exercitarea efectiv a dou sau mai multor funcii tocmai pentru asigurarea funcionrii normale a instituiei. e) funcia are un caracter propriu, aparinnd numai celui nvestit anume n cadrul unei autoriti pentru a-i realiza competena. n cadrul funciei se vor putea svri numai anumite acte i fapte (cu sau fr semnificaie juridic) conform atribuiilor ce revin instituiei respective, ceea ce delimiteaz n cadrul organului o funcie de alta chiar similar. Acest lucru nu mpiedic, pe de o parte, ca o persoan sau mai multe s poat ndeplini simultan sau succesiv aceeai funcie sau funcii similare, iar prin delimitri de ordin material, teritorial, personal sau temporal s se poat face distincie ntre funcii. Pe de alt parte, o funcie de regul, nu epuizeaz, prin coninutul ei, ntreaga sfer atribuional a unei autoriti, dect n mod cu totul excepional (de exemplu, n cazul organelor unipersonale), ntruct corespunztor diversitii de sarcini i atribuii reglementate n vederea realizrii lor n cadrul unei autoriti se exercit mai multe funcii a cror sum evideniaz specificul competenei organului din care fac parte. f) funcia public este o situaie juridic, adic un complex unitar i interdependent de drepturi i obligaii ce revin titularului ei, acestuia i confer un adevrat statut propriu, iar nu un simplu coninut de raport juridic (format ntre funcionar i superior) n care prile se disting doar prin opozabilitatea, uneori reciproc, a drepturilor i obligaiilor ce le revin ca participani n respectiva relaie juridic. Dac ntr-un raport juridic obinuit drepturile i obligaiile sunt strns legate de formarea, modificarea i desfiinarea relaiei, n cazul funciei drepturile i obligaiile (care-i alctuiesc coninutul) preexist raporturilor propriu-zise, iar formarea, modificarea i ncetarea acestora n urma producerii unui act sau fapt juridic constituie doar prilejul exercitrii respectivei faculti sau ndatoriri legale care nu sunt doar produsul voinei exclusive a subiectului titular, limitat, n aciunile sale, nu ntr-att la constituirea lor, ct, mai ales, la realizarea lor. Altfel spus, prin intermediul funciei se contribuie la declanarea incidenei legii pentru soluionarea unui caz dat.

116

g) funcia are un caracter continuu, de permanen n timp, n ntreg intervalul scurs de la investirea i pn la dezinvestirea titularului cruia i aparine, indiferent de existena sau nu a unui mandat ca durat limitat ori a lipsei oricrui termen limit. 1.2. Funcia public administrativ Trsturile anterior prezentate sunt valabile, n general, oricrei funcii publice, inclusiv legislative, executive sau judiciare, deoarece toate presupun exerciiul puterii publice. Din acest motiv funcia executiv sau administrativ poate fi definit drept o categorie ce reprezint situaia juridic legal predeterminat constnd dintr-un complex unitar de drepturi i obligaii prin care se nfptuiete, de regul, competena unui organ al administraiei publice contribuindu-se la exercitarea puterii publice executive n conformitate cu atribuiile ce revin autoritii n cauz. Din definiia dat rezult c: a) prin funcia public administrativ se nfptuiete n exclusivitate activitatea executiv a statului, constnd, n principal, din emiterea actelor administrative sau pregtirea, executarea i controlul realizrii lor. b) este de remarcat faptul c funcia public executiv nu este numai apanajul administraiei publice, ci ea poate fi ntlnit n orice activitate public de alt natur, parlament, justiie, preedinie, dar care n subsidiar, mai ales prin aparatul propriu, ndeplinete i atribuii administrative pentru organizarea i asigurarea funcionrii corespunztoare a nsi instituiei n cauz. Funcia public n sensul ei restrns administrativ a fost amplu reglementat prin Legea132 privind Statutul funcionarilor publici nr.188/1999 care o definete ca reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i administraia public local i autoritile administrative autonome133. Din definiia dat de Legea nr.188/1999 rezult mai multe caracteristici ale funciei publice dintre care enumerm: a) funcia public administrativ este instituit n scopul realizrii prerogativelor de putere public a autoritii sau instituiei publice din care face parte funcionarul. b) atribuiile i responsabilitile sunt stabilite n temeiul legii. Ar fi fost mai corect s se prevad c ele sunt stabilite prin lege atunci cnd aceast reglementare le stipuleaz iar mai apoi n temeiul legii cnd aceast competen este delegat autoritii sau instituiei publice; de regul, prin conductorul ei, pentru a-i determina coninutul conform reglementrilor legale n vigoare i n acord cu ele, ceea ce ar fi n deplin concordan i cu principiul legalitii funciei. c) atribuiile i responsabilitile sunt determinate, n cazul funciei publice administrative, de ctre autoritatea public sau instituia public n cadrul creia ea exist i se exercit. Autoritatea public reprezint forma organizat i exteriorizat de manifestare a puterii publice ntr-un mod determinat n cadrul unei funcii fundamentale ndeplinite de stat. n cazul autoritilor administrative, care ne intereseaz n mod special, avem de a face cu o categorie a autoritilor publice care dispunnd de o capacitate administrativ specific particip n nume propriu la nfptuirea puterii executive a statului n limitele competenelor legal determinate. Deci, practic, autoritile publice administrative exercit puterea executiv n scopul organizrii i nfptuirii unor servicii publice de interes general ori n sectoare specifice precum finane, nvmnt, sntate, cultur, etc. n schimb, instituia public nu n sensul ei foarte larg care ar include i autoritile, dar nici n sensul ei juridic ca ansamblu de norme unitare grupate i foarte restrnse ca obiect de reglementare134 - ni se prezint ca o form organizat menit a desfura activiti din domeniul conducerii serviciilor publice sau al efecturii serviciilor publice (neimplicat n sfera
132

Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare. 133 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.2, alin.1). 134 Asupra diferitelor sensuri ale instituiei a se vedea I. Alexandru, op.cit., pag. 30-33. 117

produciei materiale) aflat, de regul, n subordinea unei autoriti publice. n acest sens, de exemplu, Agenia Naional a Funcionarilor Publici organ de specialitate al administraiei publice centrale este o instituie din subordinea guvernului cu rol de conducere n sectorul su de activitate, n vreme ce spitalul, coala, teatrul, etc., sunt instituii publice prestatoare efective de servicii publice. Oricum denumirea generic de persoan administrativ ar fi suficient de acoperitoare pentru toate categoriile de noiuni administrative. d) definiia legal precizeaz coninutul funciei care const ntr-un ansamblu de atribuii i responsabiliti. Dac prin atribuie nelegem un complex de drepturi i de obligaii de care dispune o autoritate n vederea realizrii sarcinilor sale, n schimb, prin responsabilitate trebuie s avem n vedere o obligaie de a efectua sau de a ndeplini o sarcin concret de serviciu, o ndatorire trasat i determinat, noiunea neavnd nimic comun, n acest caz, cu cea de rspundere pentru nendeplinirea unei obligaii legale, prnd c are, mai degrab, o ncrctur politic i etic, dect juridic.135 e) funciile publice administrative sunt cele prevzute n statut (anex) n hotrrea de guvern sau sunt identificate dintre funciile existente prin actele conductorilor autoritilor sau instituiilor nominalizate n lege (prefect, primar) cu acordurile i avizele cerute de lege. Funcia public are la baz o serie de principii136: - principiul legalitii funciei publice, ntruct funcia public este definit de Statut, iar funciile publice sunt prevzute n anexa acestuia, coninutul activitilor desfurate de funcionari n exercitarea prerogativelor de putere public fiind determinat de lege; - principiul imparialitii exercitrii funciei publice, respectiv a serviciului public nfptuit prin intermediul ei, ntruct funcionarul trebuie s asigure derularea raportului administrativ, declanat la cerere sau din oficiu, fr prtinire, nefavoriznd nici una din prile acestuia, inclusiv pe sine, motiv pentru care legea a reglementat, n acest sens, incompatibilitile, conflictele de interese i interdiciile ce se impuneau, ceea ce nu exclude promovarea intereselor legitime i legale, dup caz, a cetenilor ori a autoritilor i instituiilor publice implicate; - principiul transparenei n exercitarea funciei publice, adic a furnizrii tuturor informaiilor necesare i solicitate, utile soluionrii cauzei, cunoaterea, de ctre cel interesat ori de ctre opinia public, n funcie de natura (normativ sau individual) a actului i de importana acestuia, a modului de desfurare i fundamentare a procesului decizional, inclusiv a actului rezultat n cadrul lui; - principiul eficienei i eficacitii are n vedere, pe de o parte, rezultatul economic al exercitrii funciei (nu neaprat n sensul rentabilitii economice, ci n cel al ncadrrii n limita veniturilor sau bugetelor proprii ori alocate), iar, pe de alt parte, rezultatul social scontat, ateptat de individ, colectivitate, autoritate; - principiul stabilitii n exercitarea funciei n sensul c funcionarii publici nu pot fi eliberai sau destituii din funcie dect n condiiile i cazurile legal i limitativ prevzute, iar ntreruperea sau suspendarea temporar ori ncetarea definitiv a raporturilor de serviciu din motive neimputabile acestora nu determin pierderea drepturilor legal ctigate i nici a calitii de funcionar public pstrat n corpul de rezerv; - principiul subordonrii ierarhice a funcionarului public trstur distinctiv a acestuia fa de parlamentar sau judector -, constnd n ndatorirea executrii tuturor dispoziiilor ierarhice legale ale superiorilor acestuia, n limitele competenei sale, la timp i ntocmai. - principiul obiectivitii n exercitarea funciei publice, presupune soluionarea cazului dat cu respectarea adevrului obiectiv, respectiv pe baza strii de fapt corect stabilite i cu
135

M. Preda, G. Stecoza, Unele consideraii i observaii critice asupra statutului funcionarilor publici, n Dreptul, nr. 8/2000, pag. 63. 136 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.3. 118

respectarea prevederilor legale integral aplicabile situaiei, astfel nct propunerea, avizul, decizia, etc., s fie temeinice i legale; - principiul responsabilitii, n conformitate cu prevederile legale, adic de ndeplinire sau exercitare a funciei n conformitate cu obligaiile decurgnd din competenele i atribuiile ncredinate titularului ei i prin a cror nclcare se declaneaz rspunderea juridic a acestuia; - principiul orientrii ctre cetean a funciei publice n sensul prestrii la termen i ntocmai a serviciului public solicitat, efectuarea lui n interesul acestuia de ctre autoritatea sau instituia public cea mai apropiat posibil; Dei legea nu le mai enun ca i principii generale i distincte, totui putem considera ca principii i urmtoarele reguli: principiul seleciei funcionarilor prin concurs dup criteriul competiiei deschise, transparenei, meritelor i competenei profesionale. principiul egalitii (accesului) anselor de intrare i promovare n corpul funcionarilor publici prin concursul deschis pentru fiecare cetean ce ndeplinete condiiile legale ceea ce este o reflectare particularizat a principiului egalitii n drepturi, fiind interzis orice discriminare; Coninutul concret al drepturilor i ndatoririlor decurgnd din funcie i revenind titularului ei se stabilesc prin fia postului. Ea reflect i diferenierile fa de alte funcii sau posturi similare. Totalitatea funciilor dintr-o autoritate sau instituie, att cele publice ct i cele nepublice, corespunztor schemei de organizare a lor, cu diviziunile i subdiviziunile componente structurale, constituie statul de funcii a acestora. 1.3. Noiunea funcionarului public Titularul unei funcii se numete funcionar, iar cel al unei funcii publice se numete funcionar public. Titularul unei funcii publice care implic i exerciiul autoritii se va numi funcionar public de autoritate. n acest fel opereaz distincia ntre funcionarul public, inclusiv cel de autoritate, i titularii altor funcii, chiar administrative, din cadrul unor societi comerciale, regii autonome, inclusiv autoriti i instituii care nu au atribuii executive, sunt ncadrai cu contract de munc i reprezint, mai ales, n organizaiile cu scop lucrativ aa-numitul personal neproductiv sau indirect productiv, numit i administrativ. Funcionarul public este persoana fizic nvestit n mod legal cu exercitarea unei funcii publice. ntre funcie i funcionar, deci ntre situaia juridic i titularul ei, exist multiple legturi i diferenieri: a) funcia public este o situaie juridic obiectiv, impersonal deoarece este o creaie a legii existnd independent de titularul sau deintorul ei, respectiv funcionarul public, care se poate schimba, izvornd din nevoile practice ale exercitrii organizate a puterii publice n scopul realizrii unui serviciu public determinat, de larg interes. b) funcia public nu se poate realiza n afara unui titular nvestit cu nfptuirea ei i devenit, astfel, funcionar public apt pentru misiunea ncredinat. c) de regul, funcia public nu epuizeaz ntreg coninutul atribuiilor i sarcinilor de serviciu ce revin unui funcionar deoarece cel n cauz mai poate primi, alturi de acestea, i alte nsrcinri legate de exerciiul funciei sale, fie n baza legii, fie n baza dispoziiilor superiorilor si ierarhici. d) funcionarul exercit funcia numai n baza unei nvestiri legale i n limitele ei, fr a putea refuza realizarea ei dect n cazul unor dispoziii apreciate ca ilegale ale conducerii sale. n privina noiunii de funcionar sau de funcionar public, instituit i generalizat prin Statut, trebuie s remarcm faptul c dei era i este utilizat frecvent de tiina dreptului administrativ i de cea a dreptului muncii, de tiina administraiei ori de cea economic, legislaia

119

utilizeaz diferite terminologii neunitare incluznd noiuni ca salariat, angajat, personal, lucrtor, etc. Pornind de la coninutul funciei publice executive putem defini funcionarul public administrativ ca reprezentnd persoana fizic ce face parte dintr-o autoritate sau instituie public aflat n raporturi ierarhice i care a fost legal nvestit cu exerciiul unei funcii publice executive, de regul, pentru o perioad de timp nedeterminat, fiind salarizat pentru activitatea depus. Din aceast definiie rezult c: a) funcionarul public administrativ trebuie s fac parte dintr-o autoritate sau instituie public, de regul administrativ sau executiv, ntruct funcia se exercit n cadrul acestora, chiar dac unele efecte se produc i n afara ei, n raporturile cu terii n care intr organul n cauz. Raiuni practice pot determina c n mod temporar prin delegare sau detaare o persoan s-i exercite funcia n cadrul unei alte autoriti sau instituii, dect cea din care face parte n mod obinuit, ca o consecin a modificrii vremelnice a raportului de serviciu n care se afl, dar i n acest caz funcionarul se afl tot n cadrul unui organism determinat. Neapartenena la un organ exclude posibilitatea valabilitii juridice a manifestrilor de voin intenionate, conducnd la inexistena actelor sale juridice lipsite de orice urm de legalitate (autenticitate sau oficialitate). b) funcionarul public trebuie nvestit cu exerciiul funciei sale, de regul, prin numire, mai rar prin alegere sau prin alte forme (desemnare). c) nvestirea funcionarului public administrativ i exerciiul funciei se fac, de regul, pe o perioad nedeterminat, ceea ce nseamn necunoaterea limitei maxime n timp pn la care opereaz exerciiul funciei, fr ca aceasta s echivaleze cu o stare perpetu, pe via, de inamovibilitate i care, dincolo de stabilitatea n funcie (dreptul la carier) nu exclude posibilitatea modificrii (prin delegare ori detaare) sau ncetrii (prin demisie, eliberare sau destituire) a raportului de serviciu. Nu sunt excluse anumite limitri n timp care s confere un caracter temporar exercitrii unei funcii (cazul delegrii sau detarii). d) de regul, funcionarul este salarizat pentru activitatea depus, salariul reprezentnd echivalentul bnesc al funciei (poziie i existen social). e) funcionarul public administrativ, spre deosebire de parlamentar sau magistrat (judector), se afl n raporturi ierarhice de supra i subordonare fa de inferiorul, respectiv superiorul su ierarhic. Aceasta l oblig la executarea ntocmai a dispoziiilor curente de serviciu ale superiorilor i, dup caz, i confer atributul de a emite, la rndul su, asemenea acte pe seama subordonailor si, inclusiv dreptul de a fi controlat sau de a putea verifica, precum i posibilitatea de a fi sau de a se substitui n atribuii, n cazul exercitrii lor neconforme cu legea. Statutul funcionarilor publici a adoptat, din raiuni specifice, o definiie i anumite criterii particulare n configurarea conceptului de funcionar public137: a) funcionarii publici nemaincheind contract individual de munc, conform legii, numai personalul salariat din aparatul propriu al autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, precum i alte categorii de personal care nu exercit prerogative de putere public, este angajat cu contract individual de munc neavnd calitatea de funcionar public i aplicndu-i-se legislaia muncii. De la prevederile Statutului mai sunt excluse i: personalul salariat ncadrat, pe baza ncrederii personale, la cabinetul demnitarului; corpul magistrailor; cadrele didactice. Referitor la acest personal auxiliar trebuie s artm c: acestui personal auxiliar i se aplic integral regimul juridic al dreptul muncii i la modificarea ori ncetarea contractului de munc, precum i n materia litigiilor de munc (jurisdiciei muncii), pentru acest personal auxiliar, de deservire.
137

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.2 i 5. 120

o bun parte din aceste persoane au calitatea de funcionari (secretardactilograf, curier, casier, bibliotecar), dar nu pe aceea de funcionar public. nimic nu mpiedic la ocuparea posturilor de ctre cei n cauz s opereze i o numire n funcie, dublat de ncheierea contractului de munc, mai ales dac se susine un concurs de ctre mai muli candidai. b) funcionarilor publici li se aplic prevederile din Legea privind Statutul funcionarilor publici. aceast lege este, conform Constituiei, de natur organic, adoptat n condiiile angajrii rspunderii Guvernului fa de plenul parlamentului n edina comun a camerelor sale, este discutabil modificarea aceluiai act normativ prin ordonana de urgen a executivului. terminologia specific legii i anume aceea de Statut. Aceast denumire reflect ntr-un prim sens138 specificul reglementrii i anume acela de a grupa principalele probleme pe care le presupune situaia juridic a funcionarilor publici, precum i ansamblul normelor eseniale aplicabile tuturor acestora sau majoritii139 lor, constituind dreptul comun n materie. Totui, trebuie s remarcm faptul c legea n cauz are un coninut mult mai larg deoarece ea reglementeaz i organizarea funciei publice, abordnd probleme de genul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici, de management a funciilor publice i funcionarilor publici. Pe de alt parte, dei dispoziiile Statutului n cauz se aplic tuturor funcionarilor publici, inclusiv celor care au deja statute proprii (aprobate prin legi speciale), aceasta are loc numai n msura n care respectivele statute nu dispun altfel. Aceast idee cluzete, n mod derogator nu numai reglementrile deja existente n temeiul legilor speciale dar i cele viitoare, cazul militarilor, militarizailor, a celor din transporturi (feroviar, naval, aerian) sau nvmnt, etc. Pot beneficia de statute speciale funcionarii publici care desfoar activiti n cadrul unor servicii publice cum ar fi: structurile de specialitate ale Parlamentului, Administraiei Prezideniale, Consiliul Legislativ, serviciile diplomatice i consulare, autoritatea vamal, poliia i alte structuri ale Ministerului Internelor i Reformei Administrative alte servicii publice stabilite prin lege. Denumirea de Statut reflect, n al doilea sens, nsi natura situaiei funcionarului sau condiia juridic a acestuia.140 ntr-adevr, calitatea de funcionar nu este aceea de simplu subiect sau parte ntr-un raport juridic concret, titular de drepturi i/sau obligaii, ci este cazul unei situaii sau poziii ntr-un ansamblu de raporturi juridice, adic un statut personal.141 c) funcionar public este numai persoana numit ntr-o funcie public, ceea ce exclude de la bun nceput toate persoanele alese (primari, viceprimari i consilieri n cazul autoritilor locale) sau desemnate (cazul premierului i a ntregului guvern votat de parlament). Trebuie menionat c: numirea provine de la conductorul autoritii sau instituiei publice, cu respectarea dispoziiilor din Statut, indiferent de locul ocupat de cel n cauz n ierarhia intern a organului din care face parte (director, ef serviciu, inspector, referent, deci persoane de conducere sau de execuie). numirea n funcii de conducere din cadrul autoritii sau instituiei publice care, credem, c revine conductorului autoritii sau instituiei ori conducerii supraordonate ierarhic eventual cu respectarea unor formaliti de genul acordului, avizului, etc. (de exemplu, avizul prefectului la numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor i celorlalte organe centrale din unitile administrativ-teritoriale.
138

C. Clinoiu, V. Vedina, Teoria funciei publice comunitare, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2000, pag. 11-13, precum i bibliografia citat acolo. 139 Jean Marie Auby, Jean Bernard Auby, Institutions administratives. Organisation gnrale. Contentieux administratif. Interventions de ladministrations dans leconomie. Prix. Planifications. Amenagement du tritoire. Dalloz, Paris, 1996, ed. a VII-a, pag. 383. 140 Jean Boulouis, Droit institutionnel de lUnion Europene, ediia a VI-a, Montchrestein, 1997, pag. 192. 141 T. Drganu, Drept constituional, 1972, op.cit., pag. 189. 121

d) nu intr n categoria funcionarilor publici, n sensul Statutului, sau mai precis nu se aplic prevederilor acestuia persoanelor numite sau alese n funcii de demnitate public, cum ar fi, de exemplu, membrii guvernului, etc., neexistnd nc o lege proprie pentru aceast categorie, exceptnd-o pe aceea a responsabilitii ministeriale nr.115/1999 sau a Legii nr.161/2003. e) acolo unde prevederile statutare sunt nendestultoare ele se completeaz, n msura n care nu contravin, cu prevederile legislaiei muncii, cu ale legislaiei pensiilor i asigurrilor sociale, Legii contenciosului administrativ. Numrul total al persoanelor care ndeplinesc funciile prevzute n statul de funciuni formeaz efectivul de personal al respectivei autoriti sau instituii. n baza statului de funcii i a efectivului de personal se obine statul de personal care cuprinde diviziunile sau structurile nominalizate (denumite), funciile ce fac parte din ele i numrul posturilor pentru fiecare funcie cu numele persoanelor care ocup fiecare post. Statul de plat sau de salarii este o reflectare a statului de personal cu specificarea drepturilor bneti (salariale) cuvenite, n principal, pentru munca depus, i a obligaiilor corespunztoare decurgnd din aceste drepturi, fie n baza legii (impozitul pe salar, contribuia la asigurri sociale, de exemplu), fie a unor titluri de crean (imputaii i reineri pentru plata unor pagube sau datorii, plata pensiei de ntreinere, etc.). Totalitatea funcionarilor publici din autoritile i instituiile publice din administraia public central i local constituie corpul funcionarilor publici. 1.4. Regimul juridic al funciei publice a. Condiii generale ale investirii n funcie Regimul juridic al funciei publice reprezint ansamblul normelor juridice care au ca obiect reglementarea funciei respective n privina modului ei de formare, modificare i ncetare. Dei funcia public reprezint o situaie juridic obiectiv, preexistent, legal reglementat, totui raportul juridic concret de funciune sau de serviciu se formeaz n mod efectiv numai prin nvestirea unei persoane fizice cu/sau n funcia public respectiv i care devine, astfel, titulara drepturilor i obligaiilor ce alctuiesc coninutul raportului juridic nou format, de unde i concluzia c odat ocupat funcia devine i o situaie juridic subiectiv, prin apartenena ei la o anumit persoan strict determinat. Investirea n funcie reprezint actul juridic individual unilateral de putere al unei autoriti care numete, cu respectarea condiiilor legale, o persoan fizic ntr-o anumit funcie determinat n scopul exercitrii acesteia corespunztor legii. Exist condiii generale142 de acces la funciile publice administrative care trebuie ntrunite, conform Statutului, n persoana celui care urmeaz a fi investit cu o anumit funcie (alturate diverselor condiii speciale att de diferite de la o funcie la alta, dar care sunt prevzute n statute sau reglementri proprii) i anume143: - existena ceteniei romne i domiciliul n Romnia; - existena vrstei de 18 ani mplinii; - capacitate deplin de exerciiu; - stare de sntate corespunztoare atestat pe baz de examen medical de specialitate; - cunoaterea limbii romne, scris i vorbit; - promovarea concursului sau examenului de specialitate; - pregtirea profesional de specialitate; - declaraia de avere; - compatibilitate moral; - lipsa strii de incompatibilitate; - depunerea jurmntului de credin.
142 143

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 160. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.50. 122

De asemenea persoana care urmeaz s ocupe o funcie public trebuie: - s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrit cu intenie care ar face-o incompatibil cu exercitarea funciei publice cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea; - s nu fi fost destituite dintr-o funcie public sau s nu-i fi fost ncetat contractul individual de munc pentru motive disciplinare n ultimii 7 ani; - s nu fi desfurat activiti de poliie politic. Rezult c pentru nvestirea n funcia public trebuie ndeplinite anumite condiii, i anume: - existena ceteniei romne deoarece mai mult dect oriunde exercitarea puterii publice fiind chintesena statului, persoana ndreptit la aceast activitate trebuie neaprat s aparin numai de acel stat pe care l reprezint i cu ale crei autoriti i interese se identific. n cazul nostru, cetenia romn exprim apartenena persoanei la statul romn i reprezint o garanie de loialitate fa de acesta i fa de modul de promovare a intereselor naionale. De aceea, conform Statutului i altor legi numai cetenii romni pot fi admii n funciile publice civile i n cele militare, iar conform Constituiei, funciile i demnitile politice, civile sau militare pot fi ocupate de persoanele care au cetenia romn i domiciliul n ar. Dac existena ceteniei reprezint o condiie minimal de acces la o funcie public rezult c strinii (cu sau fr alt cetenie) sau calitatea de strin constituie un impediment legal absolut pentru accesul i ocuparea funciei publice, datorit conflictului sau coliziunii posibile de interese ntre cele ale statului romn i statul sau statele ce-i reclam propriile prerogative fa de persoana care prin cetenia sa strin intr i sub jurisdicia statului ter, dac ar ndeplini o atribuie de competena autoritilor romne. Prin modificarea Statutului a disprut condiia ceteniei romne exclusive pentru accesul la funcia administrativ. Cetenia este generatoarea egalitii ntre ceteni n faa legii, a autoritilor publice, inclusiv administrative, precum i n privina modul de acces i a anselor de ocupare i promovare n funciile publice. a) Condiia de domiciliu n Romnia trebuie i ea ndeplinit, n mod cumulativ, deoarece exerciiul funciei presupune prezena permanent a titularului ei n raza teritorial a autoritii creia i aparine, dup cum nsi funcia are, la rndul ei, o component sau o dimensiune spaial prin locul de manifestare a competenei ntre anumite limite geografice. Mai mult, n unele situaii, mai ales n cazul unor funcii reprezentative eligibile (cazul primarilor, viceprimarilor, consilierilor) pe plan local, cerina legal este ca domiciliul s fie n raza unitii administrativ-teritoriale n care cel n cauz este ales. n condiiile aderrii rii noastre la Uniunea European, cetenii uniunii care ndeplinesc condiiile legale, adic cele prevzute n Statutul funcionarilor publici, au dreptul de a alege i de a fi ales n autoritile administraiei publice locale144. b) Vrsta de 18 ani mplinii, respectiv deplintatea facultilor mintale deoarece cei lipsii de discernmnt (minorii sub vrsta de 14 ani i debilii mintali) sau avnd discernmntul alterat sau diminuat (alienaii mintali i minorii ntre 14-18 ani) n-au acces la funcia public dac, desigur, avnd psihicul deficitar sunt pui sub interdicie prin hotrre judectoreasc definitiv i irevocabil, ceea ce i lipsete sau i priveaz de exerciiul drepturilor att civile ct i electorale. ntr-adevr, cel care nu poate alege nici nu poate fi ales, dar nici investit sau numit n funcii publice, conform legislaiei noastre electorale n materie.145 Statutul face referire expres la condiia capacitii depline de exerciiu ceea ce include, fr ndoial, att majoratul (cu excluderea capacitii de exerciiu restrnse), ct i inexistena punerii sub interdicie, deci starea legal de pierdere a exerciiului drepturilor civile i electorale.
144 145

Constituia Romniei, republicat n Monitorul Oficial nr.758 din 29 octombrie 2003, art.17, alin.4). Art. 34, 35 din Constituie, i art. 5 din Legea privind alegerile locale nr. 70/1991 (republicat n 1996). 123

Se subnelege c cel lipsit de discernmnt prin act juridic, neavnd exerciiul drepturilor civile, nu poate avea nici exerciiul drepturilor electorale. Pierderea ulterioar a discernmntului i, implicit, a capacitii de exerciiu, justific eliberarea din funcie. Statutul a prevzut aceast condiie prin dou elemente distincte. Unul se refer la majorat, adic la vrsta de 18 ani mplinii desigur cel trziu n ziua numirii n funcie, dei pentru unele funcii se prevd vrste mai mari (de exemplu, prefectul i subprefectul cel puin 30 de ani). Cellalt element se refer la starea de sntate corespunztoare funciei pentru care candideaz cel n cauz, atestat pe baz de examen medical de specialitate. Aceast condiie deosebit de larg include i starea psihic corespunztoare, inclusiv existena discernmntului complet, neabolit i nealterat. c) Starea de sntate corespunztoare, vizeaz att aspectul psihic, ct i cel fizic. ntradevr, lipsa, definitiv sau temporar, a discernmntului, alterarea acestuia mpiedic persoana s poat deine o funcie ce reclam discernmntul permanent necesar exercitrii puterii i asumrii responsabilitii i rspunderii care decurg din ea. De aceea, nu are relevan, n acest sens, c este cazul debililor sau alienailor mintali, pui sub interdicie pe cale judectoreasc, aa cum prevede legislaia n vigoare, ori a celor fa de care s-a dispus numai msura de siguran a obligrii la tratament medical (psihic) ori la internarea medical obligatorie pentru c s-a svrit o infraciune sau cazul celor care prezint tulburri psihice ori de comportament, care dac sunt constatate medical de specialiti, iar nu i legal, sau nu ca urmare a unei solicitri a organelor judiciare, reprezint temei pentru a-l exclude pe cel n cauz de la accesul la o funcie public sau justific, ulterior, eliberarea din funcie. d) Capacitatea deplin de exerciiu i are n vedere existena n persoana celui n cauz a drepturilor politice (de a alege i de a fi ales) n totalitatea lor deoarece nsi funcia public este expresia puterii chemate s apere i s garanteze realizarea drepturilor fundamentale ceteneti. Drepturile electorale sau politice se exercit n anumite condiii prevzute de Constituie i de legislaia electoral, iar lipsirea de aceste drepturi pe durata stabilit prin hotrre judectoreasc definitiv de condamnare mpiedic accesul la o funcie public pe o anumit perioad de timp (excepie fcnd cazul condamnrii la nchisoare pe via), n acest sens Codul penal a prevzut ca pedeaps complimentar interzicerea dreptului de a alege i de a fi ales n organele puterii de stat i n funcii elective de stat. e) Compatibilitate moral definit n Statut n sensul c cel n cauz s nu fi fost condamnat pentru svrirea unei infraciuni care l-ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice. Modificarea adus Statutului a eliminat interdiciile prevzute n Codul penal care consacr ca pedepse complimentare pentru cel condamnat, interzicndu-i: - dreptul de a ocupa o funcie public implicnd exerciiul autoritii de stat; - dreptul de a ocupa o funcie sau de a exercita o profesie de natura aceleia de care s-a folosit condamnatul pentru svrirea infraciunii. n schimb, au fost prevzute ca abateri penale incompatibile cu calitatea de funcionar pentru cel care a fost condamnat146 pentru infraciuni contra umanitii, contra statului sau contra autoritii, de serviciu sau n legtur cu serviciul, care mpiedic nfptuirea justiiei, de fals ori a unor fapte de corupie sau a unei infraciuni svrite cu intenie, care ar face incompatibil cu exercitarea funciei publice, cu excepia situaiei n care a intervenit reabilitarea. n aceste situaii nu este necesar ca instana penal s fi pronunat i pedeapsa complimentar a interdiciei, aceasta opernd de drept, mpiedicnd fie accesul la funcia public, fie impunnd eliberarea din funcie a celui condamnat definitiv. Pedepsele complimentare nu ridic probleme deosebite n cazul infraciunilor de serviciu sau n legtur cu serviciul, cum ar fi cele de genul abuzului i neglijenei n serviciu, lurii de mit, etc., unde pedepsele principale sunt nsoite, de regul, i de pedepsele complimentare corelative.
146

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.49, lit. h). 124

ns, textul din Statut este cu mult mai larg fcnd referire nu numai la infraciuni care se preteaz a fi svrite i de funcionari, ca de exemplu, cele de corupie sau de fals, ci, se are n vedere orice infraciune intenionat, indiferent de modul ei de sancionare, cu nchisoare ori cu amend, de modul de executare ori de suspendare a executrii, chiar dac fptuitorul a fost amnistiat sau pedeapsa aplicat a fost graiat, cu excepia situaiei cnd a intervenit reabilitarea. Desigur, dac cel n cauz a fost condamnat i s-a dispus o pedeaps complimentar de interdicie nu se mai ridic probleme deosebite n privina situaiei juridice a funciei publice respective. n schimb, n celelalte situaii rmne la aprecierea autoritii, mai ales pentru acele infraciuni intenionate n care condamnarea pentru ele atrage i incompatibilitatea exercitrii funciei publice. Tot incompatibiliti morale sunt determinate i de: - destituirea dintr-o funcie public n ultimii 7 ani; - desfurarea unei activiti de poliie politic, astfel cum este ea definit prin lege. Dac n timpul exercitrii funciei cel n cauz sufer o condamnare pentru o infraciune incompatibil cu funcia avut va fi eliberat din funcie. f) Cunoaterea limbii romne scris i vorbit, ca o cerin minimal de cultur general, indiferent de nivelul (mediu sau superior al pregtirii), dar i ca o cerin legal ntruct limba oficial a statului este romna, lucrrile (edinele) autoritilor se desfoar n aceast limb, iar actele se ntocmesc (redacteaz) n limba romn. Aceast cerin revine tuturor funcionarilor, inclusiv celor aparinnd minoritilor naionale i activnd n autoritile din unitile administrativ-teritoriale unde locuiesc astfel de minoriti legal recunoscute, chiar dac acetia cunosc limba acestei minoriti aparintoare ca limb matern. ndeplinirea cerinei poate fi verificat la numirea n funcie prin examinarea susinut de candidat, fie direct la limba romn, fie indirect prin probele scrise i orale de specialitate ori este prezumat a fi ndeplinit prin certificatele i diplomele de absolvire depuse la dosar. n unitile administrativ-teritoriale n care persoanele aparinnd unei minoriti naionale dein o pondere semnificativ (de peste 20%), unii funcionari publici din serviciile care au contact direct cu cetenii vor cunoate i limba minoritii naionale respective. g) Pregtirea profesional de specialitate sau condiiile de studii prevzute de lege pentru funcia public, respectiv nivelul studiilor superioare de lung sau scurt durat, studii medii, liceale sau post-liceale ori al specializrii (administrative, juridice, economice, tehnice, medicale, didactice, etc.). Dac ntre timp aceste cerine de studii sunt modificate sau se schimb, iar cel n cauz nu le mai ndeplinete, va opera eliberarea lui din funcia public deinut. h) Promovarea examenului sau ctigarea concursului organizat pentru ocuparea funciei 147 publice sau, altfel spus, capacitatea sau competena profesional ori de specialitate pentru postul pe care urmeaz s-l ocupe, diploma de studii n sine nefiind suficient pentru ocuparea i deinerea funciei publice dect cel mult pentru perioada debutului sau stagiaturii, limitat n timp. Aceasta nseamn verificarea profesional prealabil prin examinarea, uneori i efectuarea perioadei de stagiu sau de prob ori de ncercare cu caracter provizoriu n funcie. i) Obligaia prezentrii declaraiei de avere, n condiiile legii, la numirea i la eliberarea din funcie conductorului autoritii sau instituiei din care face parte n scopul cunoaterii strii sale materiale la preluarea postului, precum i a evoluiei acesteia la finele exercitrii funciei publice, ca o garanie c exerciiul puterii nu a reprezentat o sinecur sau un prilej de mbogire, relevat de discrepana dintre venituri i achiziiile de bunuri ori acumulrile de bani peste nivelul celor dinti. Declaraia de avere se reactualizeaz anual. Concomitent se depune i o declaraie de interese care se reactualizeaz, dup caz. j) Lipsa sau inexistena incompatibilitii ntre calitatea de funcionar public cu orice alt funcie sau demnitate public, cu excepia calitii sau activitii didactice, tiinifice, literar artistice, adic practic imposibilitatea cumulului de funcii.
147

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.51, alin. 1). 125

ntr-adevr, n sistemul actual legislativ care consacr libertatea muncii, orice persoan poate cumula mai multe funcii avnd dreptul s primeasc salariul corespunztor pentru fiecare din funciile ocupate. Legea a prevzut ca incompatibiliti deinerea altor funcii i desfurarea altor activiti, remunerate sau neremunerate dup cum urmeaz: - n cadrul autoritilor sau instituiilor publice; - n cadrul cabinetului demnitarului, cu excepia cazului n care funcionarul public este suspendat din funcia public, n condiiile legii, pe durata numirii sale; - n cadrul regiilor autonome, societilor comerciale ori alte uniti cu scop lucrativ, din sectorul public sau privat, n cadrul unei asociaii familiale sau ca persoan fizic autorizat; - n calitate de membru al unui grup de interes economic. Funcionarii publici care, n exercitarea funciei publice, au desfurat activiti de monitorizare i control cu privire la asemenea societi sau uniti nu pot s-i desfoare activitatea i nu pot acorda consultan de specialitate la asemenea organizaii timp de 3 ani dup ieirea din Corpul funcionarilor publici. n privina calitii de membru al unui grup de interes economic trebuie s avem n vedere faptul c acest grup reprezint o asociere ntre dou sau mai multe persoane fizice sau juridice constituit pe o perioad determinat, n scopul nlesnirii sau dezvoltrii activitii economice a membrilor si, precum i al mbuntirii rezultatelor activitii respective148. Grupul este persoan juridic cu scop patrimonial care poate avea sau nu calitatea de comerciant. De asemenea, nu sunt permise raporturi ierarhice directe ntre funcionarii publici care sunt soi sau rude de gradul I. Aceeai incompatibilitate apare i n cazul n care eful ierarhic direct are calitatea de demnitar. Funcionarii publici nu pot fi mandatari ai unor persoane n ceea ce privete efectuarea unor acte n legtur cu funcia public pe care o exercit. Conflictul de interese este definit de Legea nr. 161/2003 ca situaie n care persoana ce exercit o demnitate sau o funcie public are un interes personal de natur patrimonial care ar putea influena ndeplinirea cu obiectivitate a atribuiilor care i revin potrivit Constituiei i altor acte normative. Astfel, funcionarul public este n conflict de interese dac se afl n una din urmtoarele situaii: - este chemat s rezolve cereri, s ia decizii sau s participe la luarea deciziilor cu privire la persoane fizice i juridice cu care are relaii cu caracter patrimonial; - interesele sale patrimoniale, ale soului ori rudelor sale de gradul I pot influena deciziile pe care trebuie s le ia n exercitarea funciei publice; - particip n cadrul aceleai comisii, constituite conform legii, cu funcionarii publici care au calitatea de so sau rud de gradul I; Din analiza raportului dintre incompatibiliti i conflictul de interese relev urmtoarele aspecte: - incompatibilitatea vizeaz o stare perpetu, continu, pe durata exercitrii funciei publice, fiind un conflict permanent cu o alt funcie sau autoritate, n timp ce conflictul de interese este numai temporar, ntre cele dou stri; - incompatibilitatea se rezolv prin renunarea la una din strile care o genereaz, n timp ce conflictul de interese presupune abinerea de la implicarea funcionarului n rezolvarea cererii ori participarea la procesul decizional respectiv;
148

Legea nr.161/2003 privind unele msuri pentru asigurarea transparenei n exercitarea demnitilor i a funciilor publice i n mediul de afaceri, prevenirea i sancionarea corupiei, publicat n Monitorul Oficial nr.279 din 21.04.2003, art.118, alin.1) 126

incompatibilitatea cuprinde prohibiii viznd funcii sau alte activiti att remunerate ct i neremunerate, conflictul de interese vizeaz numai aspecte patrimoniale; - rezolvarea strii de incompatibilitate prin opiunea celui n cauz conduce, dup caz, la meninerea sau la pierderea funciei publice, n timp ce nerezolvarea conflictului de interese atrage, dup caz, rspunderea disciplinar, administrativ, penal sau civil potrivit legii. Legislaia mai prevede i cazuri speciale de incompatibilitate viznd administraia public, cum este cazul prefecilor, subprefecilor i secretarului unitii administrativ-teritoriale care nu poate fi membru al unui partid sau al unei formaiuni politice, sub sanciunea eliberrii din funcie. Corelativ incompatibilitii ca stare de durat exist i interdicia, ca stare de moment, sau oprelite temporar, care nu permite funcionarului, de exemplu, exprimarea de opinii politice n cadrul exercitrii atribuiilor de serviciu. Dac totui funcionarii publici sunt alei sau numii pentru exercitarea funciei de demnitate public, vor fi suspendai din funcia public deinut pe durata exercitrii acelei funcii. Toate aceste incompatibiliti, dei sunt limitri ale capacitii juridice a persoanelor fizice, nu sunt o tirbire ori o decdere din drepturile politice i civile de genul interdiciilor pronunate prin hotrre judectoreasc menite a-l mpiedica pe cel vizat n accesul la funcia public, deoarece el poate renuna la calitatea sau funcia care-i blocheaz accesul, ele fiind doar simple ngrdiri temporare de natur special n scopul evitrii unor conflicte de interese, conferind o real independen funcional n exercitarea deplin a puterii publice. Inexistena strii de incompatibilitate trebuie s persiste pe toat durata exercitrii funciei. Apariia ei n acest interval, neurmat, imediat, de renunarea la calitatea incompatibil de ctre cel n cauz, atrage eliberarea din funcie a celui vizat prin actul conductorului. Statutul a mai prevzut, fr s le defineasc, i interdiciile, ce reprezint simple opreliti privitoare la anumite activiti sau aciuni ce nu trebuie svrite de funcionar n legtur cu sau n timpul exercitrii funciei sale ca, de exemplu, abinerea de la exprimarea sau manifestarea convingerilor politice. k) depunerea jurmntului de credin, n termen de 3 zile de la numire avnd urmtorul coninut: Jur s respect Constituia, drepturile i libertile fundamentale ale omului, s aplic n mod corect i fr prtinire legile rii, s ndeplinesc contiincios ndatoririle ce mi revin n funcia public n care am fost numit, s pstrez secretul profesional i s respect normele de conduit profesional i civic. Aa s-mi ajute Dumnezeu! Jurmntul se poate depune i fr formula religioas de ncheiere, respectnd libertatea convingerilor sau cu o alt formulare religioas. Depunerea jurmntului nseamn angajarea deplin i fidel a titularului funciei n realizarea integral i ntocmai a atribuiilor de serviciu, n litera i spiritul legii. Depunerea lui, ca ultim formalitate procedural, desvrete nvestitura n funcie i reprezint momentul de debut n exercitarea legal a funciei. Svrirea de fapte care l ncalc atrage declanarea rspunderii juridice, n diferite forme, unele chiar foarte severe, penale (trdarea), n persoana celui vinovat. Lipsa depunerii jurmntului nu afecteaz n mod esenial valabilitatea aciunilor ntreprinse de funcionar care vor putea fi considerate legale, n baza principiului aparenei n drept, dac s-au respectat toate condiiile prevzute de lege n realizarea lor (sau la emiterea nscrisurilor administrative). Refuzul depunerii jurmntului se consemneaz n scris i atrage revocarea actului administrativ (deciziei) de numire149 uneori legea prevznd sanciuni deosebit de specifice cum ar fi demisia de drept a celui n cauz, cazul consilierului local sau judeean ori a primarului150. Mai pot exista i unele condiii speciale care se cer a fi ntrunite pentru ca o persoan s poat ocupa anumite funcii publice, de conducere sau de execuie, prevzute n reglementri speciale cuprinse n statute i regulamente proprii mai ales n cazul militarilor sau unor servicii
149

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.54, alin.7). 150 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.34, alin.2) i art.65, alin.2). 127

speciale. n rndul acestor condiii, care se adaug celor generale sau care le particularizeaz pe acestea, putem enumera limita de vrst maxim, studii de specialitate corespunztoare sistemului, vechimea n funcie, sexul, condiia fizic, reputaia i moralitatea netirbit, etc. b. Formarea, modificarea, suspendarea, ntreruperea i ncetarea raportului de serviciu (funciune) A. Odat ntrunite condiiile generale i cele speciale de acces la funcia public urmeaz operaiunea propriu-zis a nvestirii sau nvestitura. Ea este un act juridic unilateral individual de autoritate provenind de la un organ public sau instituie public prin care se ncredineaz unei persoane exercitarea unei funcii publice n cadrul autoritii sau instituiei respective. Conform Statutului nvestirea se face prin numire, dei alte categorii beneficiaz de alegere n funciile reprezentative (primarii) sau desemnare i votare (premierul i guvernul), ceea ce permite formarea i exercitarea raportului de serviciu pe durat nedeterminat. Numirea este un act de drept administrativ individual emis, de regul, de conductorul autoritii sau instituiei publice, fiind o manifestare de voin exclusiv i unilateral provenit de la acea parte a raportului juridic care ncredineaz funcia spre exercitare. Aceast caracteristic este esenial nu numai pentru formarea raportului de serviciu ori de funciune, ci i pentru derularea lui ulterioar prin modificare i suspendare dar i pentru ncetarea lui n acelai mod, cnd, ca regul nu opereaz i consimmntul celeilalte pri a raportului juridic, respectiv a funcionarului, conform principiului simetriei formal - juridice. n concluzie, nvestirea prin numire nu este un act juridic bilateral sau un acord de voin, chiar dac viitorul titular al funciei ar fi formulat anterior o solicitare expres n vederea investirii sale urmat de actul numirii. Investirea poate cuprinde i o procedur mai complex care s includ formaliti anterioare, concomitente sau ulterioare operaiunii propriu-zise de ocupare (numire) a funciei, dar strns legate de ea, sub forma propunerii, avizului, acordului, aprobrii, confirmrii, etc. Operaiunea cea mai frecvent este cea a concursului sau examenului de specialitate, incluznd condiii specifice (vechime n funcie, notarea cunotinelor, calificativele profesionale anterior obinute, etc.). O formalitate tipic prealabil este avizul consultativ al compartimentului juridic cu privire la modul de respectare a condiiilor de legalitate la numire. O formalitate ulterioar i ultim, ce desvrete procedura investiturii este depunerea jurmntului de credin. Actul administrativ de numire are form scris i trebuie s conin temeiul legal al numirii, numele funcionarului public, denumirea funciei publice, data i locul de la care i unde se exercit, precum i drepturile salariale. Fiind esenial n naterea raportului de funciune lipsa numirii i a celor mai multe din formalitile eseniale ale investiturii antreneaz nevalabilitatea exercitrii funciei i, implicit, a oricrei manifestri de voin care se vrea productoare de efecte juridice, din partea persoanei n cauz, adic inexistena actelor administrative lipsite de orice aparen de legalitate (cazul persoanei nc nenumite, destituite, concursul nevalidat, numirea neaprobat). Dimpotriv, n cazul iregularitii nvestirii, n sensul nclcrii unor condiii neeseniale de legalitate la numire, promovare, transferare (lipsa avizului, nedepunerea jurmntului, avansare nainte de termen) cnd suntem n prezena aa-numitului funcionar de fapt se pune problema valabilitii actelor i operaiunilor emise sau ntreprinse n legtur cu atribuiile sale exercitate, mai ales, n raporturile cu terii. Acestora din urm nu li se poate imputa necunoaterea iregularitii nvestirii, dar care ar putea fi vtmai n drepturile lor prin nulitatea actelor i operaiunilor respective, dei ele ndeplinesc condiiile de fond i de form cerute de lege (de exemplu, actele de sancionare contravenional, actele de impozitare, actele de stare civil). n general, se apreciaz c actele de autoritate ce in de voina exclusiv a funcionarului (cele se sancionare, de autorizare) sunt nule, reprezentnd o simpl cale de fapt, n vreme ce actele de constatare, fcute corespunztor legii (cele de stare civil, procese-verbale de control), vor trebui considerate valabile sau valide n baza principiului aparenei n drept. n acest sens, Legea cu privire la actele de stare civil nr.119/1996 prevede c actele de stare civil ntocmite de o persoan care a exercitat n mod public atribuiile de ofier de stare civil, cu respectarea prevederilor legii n materie, sunt valabile, chiar dac acea persoan nu avea aceast calitate.
128

Pn la apariia Statutului majoritatea funcionarilor numii ncheiau i un contract de munc, prin care deveneau i angajai ai instituiei respective, supus regimului juridic de dreptul muncii i expresie a acordului de voin a celor dou pri contractante din raportul de munc. Acest contract individual, reglementat de Codul muncii i avnd o natur privat, reflecta drepturile i obligaiile reciproce ale prilor privitoare la condiiile i durata muncii, salarizarea, protecia social, concediile i repaosul, etc., mai puin drepturile i obligaiile funciei care formau coninutului raportului de serviciu, respectiv al funciei publice. Nu ncheiau i nici acum nu ncheie contracte de munc personalul militar i cel militarizat, respectiv persoanele active din aceste sectoare. n schimb, Statutul actual prevede obligativitatea ncheierii contractului individual de munc de ctre personalul din aparatul de lucru al autoritilor i instituiilor publice, care efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire care are calitatea de angajat i care nu este funcionar public aplicndu-i-se legislaia muncii 151. Desigur, nu este greu de observat c unele funcii din aceste categorii au efectiv o natur administrativ nepublic (secretar-dactilograf, registrator, curier, arhivar, etc.), fiind ntlnite i la societile comerciale, asociaii sau organizaii neguvernamentale. Raportul de serviciu al funcionarului public se exercit pe durat nedeterminat cu excepia cazurilor de ocupare a funciilor publice pe o perioad determinat, n condiiile prevzute de lege. Pentru numirea nalilor funcionari publici sunt reglementate condiii speciale de studii, de specializare i perfecionare, de vechime n specialitate, de concurs i numire152. B. Modificarea raportului de funcie sau de serviciu este rezultatul aceleiai manifestri unilaterale a voinei autoritii sau instituiei publice, care poate conferi sau retrage atribuii, poate ncredina o nou funcie titularului n mod permanent (prin redistribuire de personal) ori n mod temporar (prin delegare sau detaare) n acelai loc sau organ, ori n alt localitate sau n alt organ. Ca regul, funcionarul nu poate negocia drepturile i obligaiile ce formeaz coninutul raportului de serviciu n care se afl i nici modificarea sau schimbarea lor ulterioar, deoarece cu privire la aceste aspecte decide n exclusivitate autoritatea sau instituia public la care se afl. Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici duce la o mobilitate n cadrul corpului funcionarilor publici. Ea se efectueaz pentru: - eficientizarea activitii sau autoritii sau instituiei publice; - n interes public; - n interesul funcionarului public pentru dezvoltarea carierei n funcia public. Modificarea raporturilor de serviciu ale funcionarilor publici are loc prin: delegare; detaare; transfer; mutare n cadrul altui compartiment sau altei structuri fr personalitate juridic; exercitarea cu caracter temporar a unei funcii de conducere. Delegarea sau detaarea se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei n cadrul creia funcioneaz persoana pentru a ndeplini anumite activiti n afara organului din care face parte, fie n aceeai localitate, fie n alta (n afara ei) art.81 din Statut. Delegarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei publice n care funcioneaz persoana pe o perioad de cel mult 60 de zile consecutive, dar nu mai mult de 90 de zile calendaristice ntr-un an (n acest din urm caz numai cu acordul funcionarului) funcionarul pstrndu-i funcia i salariul avut153. Delegarea are mai multe elemente:154
151

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.6. 152 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.15. 153 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.76. 154 S. Ghimpu, I. Tr. tefnescu, . Belingrdeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 302-303. 129

ea se realizeaz n interesul propriu al autoritii sau instituiei care deleag i nu a funcionarului ei; - reprezint o schimbare temporar (implicit o modificare) a locului de exercitare a funciei, de regul ntr-o alt localitate i la o alt autoritate sau instituie, dei este posibil neschimbarea localitii, dac, de exemplu, un funcionar de nivel central sau judeean este delegat la o filial sau serviciu descentralizat din localitatea unde i are sediul i propria sa autoritate; - constituie o obligaie de serviciu care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de conductor; - funcionarul i pstreaz funcia i salariul pe perioada delegrii, iar la ncetarea ei revine pe acelai post, toate acestea reprezentnd tot attea obligaii ale instituiei din care face parte cel n cauz, cruia i se asigur, astfel, i stabilitatea funciei; - funcionarul va beneficia de plata costului legal al transportului, cazrii i indemnizaiei de delegare, suportate de autoritatea care l-a delegat. n concluzie, delegarea reprezint155 msura temporar i unilateral dispus de conducerea autoritii sau instituiei i prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de ndeplinire a unor activiti n interesul, dar n afara, organului din care face parte. Delegarea poate fi refuzat n caz de invaliditate, cnd starea sntii, dovedit medical, mpiedic realizarea ei i cnd funcionarul crete singur copilul minor. Refuzul nejustificat al ndeplinirii delegrii reprezint o abatere disciplinar, care, dei nenominalizat expres n statut ntre nclcrile de acest gen, justific aplicarea unei sanciuni disciplinare intrnd n larga categorie a refuzului nejustificat de a ndeplini sarcinile i atribuiile de serviciu156. Detaarea se dispune n interesul autoritii sau instituiei n care urmeaz s i desfoare activitatea cel n cauz pentru o perioad de cel mult 6 luni, iar n cursul unui an calendaristic poate depi mai mult de 6 luni, numai dac exist acordul scris al funcionarului public157. Elementele detarii sunt:158 - s corespund pregtirii profesionale, atribuiilor i responsabilitilor ce i se vor ncredina; - dei se dispune tot n interesul serviciului, este totui vizat organizaia unde persoana este detaat, iar nu cea aparintoare ei, ca i n cazul delegrii; - reprezint tot o schimbare temporar a locului de exercitare a funciei, de regul, la o alt instituie i uneori ntr-o alt localitate; - constituie o obligaie de serviciu instituit de conducere i care trebuie ndeplinit n condiiile stabilite de instituia unde persoana este detaat, dar dac durata ei depete mai mult de 6 luni ntr-un an calendaristic trebuie acordul celui n cauz; - pe perioada detarii, cel n cauz se integreaz ierarhic n noua instituie de la care primete salariul i fa de a crei conducere se subordoneaz complet; - pe aceeai perioad funcionarul i pstreaz funcia i drepturile salariale iniiale, beneficiind de stabilitatea funciei, iar dac salariul corespunztor funciei pe care este detaat este mai mare, el are dreptul la acest salariu; - persoana detaat n alt localitate beneficiaz pe acest interval de timp de costul legal al transportului, dus-ntors, i cel puin o dat pe lun, al cazrii i al indemnizaiei de detaare suportate de instituia beneficiar;
155 156

Idem, op.cit., pag. 303. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.65 157 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.77, alin.1). 158 S. Ghimpu, I. Tr. tefnescu, . Belingrdeanu, Gh. Mohanu, Dreptul muncii, tratat, vol. I, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1978, pag. 302-303, pag. 317-318. 130

la expirarea detarii cel n cauz va reveni n organul iniial pe aceeai funcie i cu acelai salariu avut, ca element de stabilitate. n concluzie, detaarea reprezint msura unilateral dispus de conducere pe timp limitat prin care funcionarul subordonat are ndatorirea de a ndeplini funcia public n interesul unei alte autoriti unde urmeaz s funcioneze i n care se integreaz ierarhic, de regul, ntr-o alt localitate. Refuzul nejustificat a ndeplinirii detarii reprezint o abatere disciplinar de nendeplinire a sarcinilor i atribuiilor de serviciu. Legea permite o asemenea atitudine doar pentru situaiile prevzute de delegare, precum i n urmtoarele cazuri justificate: - n cazul neasigurrii condiiilor corespunztoare de cazare ntr-o alt localitate; - ori de cte ori motive familiale temeinice justific refuzul de a da curs detarii; - graviditate; - i crete singur copil minor; - starea sntii, dovedit cu certificat medica, face contraindicat detaarea; - este singurul ntreintor al familiei. Apreciem c att msura delegrii ct i cea a detarii pot fi contestate, de cel vizat, pe cale ierarhic i n eventualitatea refuzului unitii de a da curs solicitrii, petiionarul se poate adresa instanei de contencios administrativ n condiiile Legii nr.554/2004, dac poate dovedi vtmarea unui drept legal consacrat prin msura de modificare (provizorie sau temporar) a raportului de serviciu. Facem precizarea c n actualele condiii* vtmarea unui interes, chiar legitim, poate fi invocat n instana de judecat, dup cum justiia va putea cenzura refuzul autoritii de a da curs refuzului de detaarea din partea funcionarului dac, de exemplu, motivele familiale invocate sunt temeinic justificate sau sunt apreciate ca fiind netemeinice de ctre autoritatea executiv. O alt modificare a raportului de serviciu, introdus prin Statut, o reprezint mutarea n cadrul altui compartiment al autoritii sau instituiei publice159. Mutarea poate fi definitiv (apreciem la cerere sau din oficiu, n acest din urm caz numai cu acordul scris al funcionarului) i se dispune de conductorul autoritii sau instituiei n cauz. Mutarea definitiv n cadrul altui compartiment poate avea loc n urmtoarele situaii: - cnd se dispune de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea funcionarul public pe o funcie vacant de aceeai categorie, clas i grad profesional sau cu o repartizare a postului corespunztor funciei publice deinute cu respectarea pregtirii profesionale a funcionarului public i a salariului acestuia. n acest caz este necesar acordul scris al funcionarului; - la solicitarea justificat a funcionarului public, cu aprobarea conductorului autoritii sau instituiei publice, pe o funcie public de aceeai categorie clas i grad profesional i cu respectarea pregtirii profesionale a funcionarului public. Mutarea temporar se dispune motivat de ctre acelai conductor n interesul autoritii sau instituiei publice pe o perioad de maximum 6 luni ntr-un an cu respectarea pregtirii profesionale i a salariului avut de funcionarul public. Tot o modificare o reprezint i exercitarea temporar a unei funcii publice de conducere, vacant n urma promovrii temporare a celui care ndeplinete condiiile specifice necesare n acest scop i care nlocuiete titularul postului respectiv, suspendat din funcie n condiiile legii. Mutarea temporar se dispune pe cel mult 6 luni de ctre conductorul autoritii cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i, dei legea nu prevede, la rndul su cel mutat este suspendat din funcia iniial deinut. De asemenea, acesta va beneficia, dup caz, de salariul majorat pentru noua funcie. *

Avem n vedere modificarea Constituiei (art. 52/1) care permite atacarea n contencios administrativ i a vtmrii interesului legitim. 159 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.79. 131

Funcionarul public poate refuza mutarea n cadrul altei structuri a autoritii sau instituiei publice, n alt localitate n situaiile n care poate refuza delegarea, situaii care au fost enumerate mai sus. C. Suspendarea din funcie public reprezint o situaie de ntrerupere (ncetare) temporar sau vremelnic a derulrii raportului de serviciu legal reglementat i a crei finalizare are loc fie prin reluarea acestui exerciiu ori prin ncetarea definitiv a relaiei juridice n cauz. Statutul a prevzut suspendarea de drept (obligatorie) n urmtoarele situaii pentru funcionarul public160: a) numit sau ales ntr-o funcie de demnitate public pentru perioada respectiv; b) ncadrat la cabinetul unui demnitar; c) desemnat de ctre autoritatea sau instituia public s desfoare activiti n cadrul misiunilor diplomatice ale Romniei ori n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, pentru perioada respectiv; d) desfoar activitate sindical pentru care este prevzut suspendarea, n condiiile legii; e) efectueaz stagiul militar, serviciul militar alternativ, este concentrat sau mobilizat; f) este arestat preventiv; g) efectueaz tratament medical n strintate, dac nu se afl n concediu medical pentru incapacitate temporar de munc, precum i pentru nsoirea soului sau, dup caz, a soiei ori a unei rude pn la gradul I inclusiv, n condiiile legii; h) se afl n concediu pentru incapacitate temporar de munc, n condiiile legii pentru o perioad mai mare de o lun; i) carantin, n condiiile legii; j) concediu de maternitate, n condiiile legii; k) este declarat disprut prin hotrre judectoreasc irevocabil; l) for major; m) n cazul n care s-a dispus trimiterea n judecat pentru svrirea unei infraciuni care dac ar fi svrit nu i-ar da dreptul s intre n corpul funcionarilor publici; n) pe perioada cercetrii administrative, n situaia n care funcionarul public care a svrit abaterea disciplinar poate influena cercetarea administrativ. n aceast situaie suspendarea se dispune numai la propunerea motivat a comisiei de disciplin; o) n alte cazuri expres prevzute de lege. n cazul arestrii preventive msura suspendrii se impune deoarece funcionarul nu-i poate exercita n mod practic funcia deinut. Nu intereseaz motivul arestrii, dac este cazul unei infraciuni intenionate sau din culp, ori dac reprezint fapte penale care-l fac incompatibil cu exercitarea funciei publice. Desigur, rmne de datoria conducerii autoritii sau instituiei publice, n lipsa unei comunicri din oficiu, s cear, organului care a dispus arestarea (instana de judecat), comunicarea msurii privrii de libertate i a duratei acesteia. La ncetarea, de drept sau prin revocare a msurii respective dac totui urmrirea penal continu, ori s-a dispus trimiterea n judecat sau funcionarul public se afl n curs de judecat starea de suspendare din funcie se menine, pn la soluionarea definitiv a cauzei cnd, n funcie de soluia judiciar adoptat, funcionarul este fie destituit, ncetnd de drept raportul de serviciu n urma condamnrii sale definitive, fie repus n funcie dac s-a dispus scoaterea sa de sub urmrire penal sau ncetarea acesteia, precum i n cazul n care instana judectoreasc dispune achitarea sau ncetarea procesului penal161. n acest ultim caz funcionarul va fi reintegrat n funcia public anterior deinut i i vor fi achitate drepturile salariale aferente perioadei de suspendare. Funcionarul public este obligat, ca n termen de 5 zile calendaristice de la data ncetrii motivului de suspendare de drept, s informeze n scris conductorul autoritii sau instituiei despre acest fapt, urmnd ca acesta din urm s asigure, tot n termen de 5 zile, condiiile necesare relurii activitii funcionarului.
160

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.81. 161 Art. 10 i 11 din Codul de procedur penal 132

Dei suspendarea opereaz de drept ca i ncetarea acesteia, apreciem c, totui, conductorul organului administrativ trebuie s emit actul administrativ de constatare a suspendrii ori a cauzei de ncetare (revocare) a acestora i, implicit de revenire (reintegrare) n funcie a celui vizat. Dei Statutul nu a nominalizat expres, tot o suspendare de drept opereaz i n cazul n care, dei nu avem dispus msura arestrii, s-a pus n micare aciunea penal fa de funcionarul care a comis una din faptele penale prevzute de art.50, lit. h) - de ctre procuror (n faza urmririi sau s-a dispus trimiterea n judecat) ori cel n cauz se afl n curs de judecat. i n aceast ipotez scoaterea de sub urmrire penal sau ncetarea ei, ori achitarea sau ncetarea procesului penal determin, de drept, ncetarea msurii suspendrii. Oricum, stingerea urmririi penale sau a procesului penal trebuie s fie cauzat de lipsa vinoviei celui n cauz ori de inexistena abaterii penale pentru a determina repunerea n funcie, ntruct, n caz contrar, dac a operat amnistia sau graierea, prescripia sau retragerea plngerii penale prealabile ori prile s-au mpcat, nu opereaz de drept ncetarea suspendrii, neexistnd obligativitatea reintegrrii n funcie. Desigur, nimic nu mpiedic funcionarul ca n astfel de cazuri s cear continuarea urmririi penale sau a judecii n vederea dovedirii nevinoviei sale cu scopul de a fi repus n drepturile sale i reintegrat n funcie. Raportul de serviciu se suspend la iniiativa funcionarului public n urmtoarele situaii162: a) concediu pentru creterea copilului n vrst de pn la 2 ani sau pn la mplinirea vrstei de 3 ani, n cazul copilului cu handicap, n condiiile legii; b) concediu pentru ngrijirea copilului bolnav n vrst de pn la 7 ani sau pn la mplinirea vrstei de 18 ani n cazul copilului cu handicap pentru afeciuni intercurente; c) desfurarea unei activiti n cadrul unor organisme sau instituii internaionale, altele dect cele viznd misiunile diplomatice romneti ori organisme internaionale la care a fost numit; d) pentru participarea la campania electoral; e) pentru participarea la grev, n condiiile legii. n toate aceste cazuri solicitarea funcionarului, respectiv cererea, se va formula n scris cu cel puin 15 zile calendaristice nainte de data cnd se solicit suspendarea, trebuind nsoit de documentele justificative i aprobat de conducerea instituiei sale prin act juridic, inclusiv ncetarea suspendrii i revenirea n funcie pe postul iniial, cnd, din nou, funcionarul va solicita acest lucru, dar n termen de 5 zile de la ncetarea strii de suspendare. Raportul de serviciu se poate suspenda i la cererea motivat a funcionarului public fr ca legea s indice expres care sunt cazurile sau ipotezele acestei situaii. Noi apreciem c ele pot viza stri subiective sau obiective, cu caracter personal sau familial, viznd funcionarul public, de exemplu, de genul perioadelor de pregtire i susinere a unor examene de studii, de urmare a unor tratamente medicale, curative, n afara ngrijirilor medicale propriu-zise, vizite documentare, expediii i activiti sportive, etc. Desigur, motivarea trebuie dovedit de solicitant, iar caracterul justificat sau nu al motivelor este la aprecierea conducerii care poate ncuviina sau nu solicitarea. Pe perioada suspendrii raportului de serviciu postul n cauz este rezervat n vederea asigurrii revenirii titularului su, putnd fi ocupat pe perioad determinat de un funcionar public din corpul de rezerv sau de o alt persoan n baza unui contract individual de munc cu caracter temporar. Dei Statutul nu a prevzut, apreciem c msura suspendrii din funcie mai poate fi dispus facultativ i oricnd de ctre conducere pe durata apariiei i meninerii unor alte cauze ce afecteaz derularea normal a raportului de serviciu i care impun clarificarea situaiei de meninere sau nu a titularului n funcie ca, de pild, apariia unei pretinse stri de incompatibilitate, comiterea unor grave abateri disciplinare ce necesit efectuarea unor cercetri interne prealabile sancionrii, etc.
162

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.82, alin.1). 133

Actul administrativ prin care se dispune/aprob suspendarea raporturilor de serviciu, precum i cel prin care se dispune reluarea activitii de ctre funcionarul public se comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n termen de 10 zile lucrtoare de la data emiterii. D. ncetarea raportului de serviciu are loc, de regul, n acelai mod unilateral, ntocmai ca i formarea sa, cu respectarea acelorai formaliti procedurale avute n vedere la numirea n funcie, manifestarea de voin a funcionarului neavnd, n principiu, relevan juridic n lipsa hotrrii organului competent, Statutul reglementnd amnunit cazurile de ncetare163: ncetrii de drept a raportului de serviciu n urmtoarele situaii: a) la data decesului funcionarului public, ca urmare a faptului morii indiferent de cauza care a provocat respectivul eveniment (natural, violent, uman, etc.); b) la data rmnerii irevocabile a hotrrii judectoreti de declarare a morii funcionarului public, perioad pn la care, apreciem, dei legea nu o stipuleaz, va opera suspendarea, prin act juridic al conducerii, a raportului de serviciu; c) dac funcionarul public nu mai ndeplinete una din condiiile prevzute prin investirea sa (la art. 49 lit. a, d, f) respectiv cetenia romn i domiciliul n ar, capacitatea de exerciiu deplin i studiile corespunztoare, dei se subnelege c, n baza principiului simetriei formal juridice, nemeninerea condiiilor iniiale i pe parcursul derulrii raportului conduce la ncetarea acestuia, astfel c aceast prevedere putea lipsi din textul modificat al reglementrii noi; d) la data ndeplinirii cumulative a condiiilor de vrst i a stagiului minim de cotizare pentru pensie, repectiv la data comunicrii deciziei de pensionare pentru limit de vrst ori invaliditate a funcionarului public; e) de la data constatrii nulitii absolute a actului administrativ de numire n funcie prin hotrre judectoreasc definitiv, care apreciem c opereaz cu efect retroactiv; f)cnd funcionarul public a fost condamnat printr-o hotrre judectoreasc definitiv pentru o fapt penal prevzut de Statut sau condamnat, n mod similar, cu privare de libertate, indiferent de natura infraciunii; g) ca urmare a interzicerii exercitrii profesiei sau a funciei, ca msur de siguran ori ca pedeaps complementar, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti, privitoare la interdicie; h) la data expirrii termenului pentru care a fost exercitat funcia public cu caracter temporar. Constatarea cazului de ncetare de drept a raportului de serviciu se face prin act administrativ al conducerii n termen de 5 zile lucrtoare de la intervenirea lui, comunicat celui n cauz. Actul administrativ prin care s-a constatat ncetarea de drept a raporturilor de serviciu se comunic Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici n termen de 10 zile de la emitere. ncetarea raporturilor de serviciu prin acordul prilor, consemnat n scris. Pare curios acest caz prevzut de Statut164 deoarece raportul n cauz nu ia natere prin acordul sau consimmntul prilor - nefiind o relaie contractual de munc, tipic pentru angajat i angajator (aa cum prevede art.55 lit. b din Codul muncii) ci, dimpotriv, prin actul de numire unilateral n funcia public a celui n cauz ceea ce influeneaz hotrtor modificarea i ncetarea relaiei juridice respective. ncetarea raporturilor de serviciu prin eliberarea din funcia public n urmtoarele situaii165: a) Autoritatea sau instituia i-a ncetat activitatea ori a fost mutat ntr-o alt localitate, iar funcionarul nu este de acord s o urmeze.
163

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.841. 164 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.84, lit.b) 165 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.842. 134

O situaie, cea a ncetrii activitii, reprezint practic o ncetare a existenei sau o desfiinare a organului respectiv adic dispariia subiectului de drept administrativ ori a filialei sau serviciului din teritoriu, descentralizat sau deconcentrat ori strict subordonat acestuia, deci a unei pri din raportul juridic cu care se afla n legtur funcionarul. O asemenea situaie poate s apar ca urmare a unei reforme sau reorganizri instituionale care s conduc la dispariia unor instituii, urmat sau nu de nfiinarea altora, ceea ce presupune intervenii normative adecvate care nu mai depind de voina celor vizai prin ele i care nici nu le sunt imputabile acestora, fiind stri obiective ca mod de apariie i manifestare. Nefiind cazul unei simple reduceri de posturi ori restructurri de personal i nici de preluri de atribuii i de funcii de ctre o alt instituie deja existent sau nou nfiinat funcia nceteaz s mai existe. Alt situaie este mutarea organului (schimbarea sediului) ntr-o alt localitate, iar funcionarul refuz (nu vrea) s o urmeze. Desigur, se are n vedere situaia n care n noua localitate nu se poate asigura total sau parial necesarul de personal de pe plan local, ceea ce oblig s se recurg la proprii funcionari anume deplasai n acest scop. Apreciem c s-ar putea recurge la soluii temporare sau provizorii prin delegri sau detari, dei acestea ofer doar o rezolvare pe moment a problemei. Instituia fiind interesat n meninerea, total sau parial, a raporturilor de serviciu face oferta corespunztoare. Neacceptarea ei de ctre funcionar nu conteaz din ce cauze sau motive i este imputabil, ceea ce ndreptete propria-i conducere s recurg la eliberarea din funcie. Pentru personalul care-i urmeaz instituia nu opereaz nici o modificare a raportului de serviciu, prile rmnnd n aceeai relaie juridic, schimbndu-se doar locul desfurrii activitii. b) Autoritatea sau instituia i reduce personalul ca urmare a reorganizrii activitii prin reducerea postului ocupat de funcionarul public. Pentru aceast situaie facem urmtoarele precizri: - suntem n prezena unei reduceri de activitate a instituiei (prin micorarea volumului de activiti sau de atribuii ori schimbarea naturii acestora), iar nu o desfiinare (ncetare) complet a acesteia. Statutul a precizat c reorganizarea activitii const n mutarea instituiei n alt localitate, modificarea substanial a atribuiilor acesteia ori a structurii organizatorice a compartimentelor; - drept consecin a acestei situaii, anumite funcii i posturi trebuie eliminate total sau parial. Relaia dintre funcie i post ne arat c dincolo de identitatea aparent dintre ele (de exemplu, unei funcii unice s-i corespund un singur post de director, contabil ef, secretar general, jurisconsult, etc.), exist numeroase cazuri cnd unei funcii i corespund mai multe posturi, dar niciodat invers (de pild, mai multe posturi pentru funcia de inspector, de consilier, de referent, etc.). Dac dispare funcia, dispar i toate posturile aferente, ns sunt i cazuri cnd se elimin numai unele dintre ele ca urmare a reducerii de activitate i, implicit, consecina disponibilizrii celor n cauz, titulari pe posturile respective. Totui, conform Statutului reducerea unui post este justificat numai dac atribuiile aferente acestuia se modific n proporie de peste 50% sau dac sunt modificate condiiile specifice de ocupare a postului respectiv; - faptul c dac n instituie exist concomitent funcii sau posturi similare vacante, restructurarea ncepe cu acestea i, numai n msura n care operaiunea eliminrii acestora se dovedete nendestultoare, se va trece la eliminarea celor ocupate cu titulari; - existena posibilitilor de redistribuire a personalului propriu n cadrul autoritii pe funcie sau posturi similare dar neocupate cu pstrarea, pe ct posibil, a gradului i clasei avute anterior de funcionar, eventual de nivel inferior, dar cu acordul funcionarului; - instituia are dreptul de opiune n selectarea personalului pstrat i a celui disponibilizat, dar n baza unor criterii profesionale prestabilite, unitar aplicate i respectate n procesul seleciei. c) Eliberarea din funcie opereaz i ca urmare a admiterii cererii de reintegrare n funcia public ocupat de ctre funcionar a funcionarului anterior eliberat sau destituit nelegal ori din motive nentemeiate, de la data rmnerii definitive a hotrrii judectoreti de reintegrare. i pentru aceste situaii facem cteva precizri:
135

- instituia este obligat s-l reprimeasc pe fostul su funcionar n temeiul cererii sau solicitrii exprese a acestuia bazat pe actul judectoresc; - funcionarului aflat pe postul n cauz i se va oferi un post similar, dac este posibil, sau va fi eliberat din funcie trecnd n corpul de rezerv a funcionarilor publici, dac nici Agenia Naional a Funcionarilor Publici nu i-a putut oferi un post corespunztor. Oricum, ncetarea raportului de serviciu are loc din motive neimputabile titularului postului. d) n cazul incompetenei profesionale constatat prin calificativul nesatisfctor la evaluarea performanelor profesionale individuale, ceea ce nseamn practic necorespunderea profesional sub aspectul funciei ocupate. i pentru aceast situaie se impune s facem cteva precizri: - funcionarul public debutant care n urma parcurgerii perioadei de stagiu obine la evaluarea activitii sale calificativul necorespunztor i care va fi eliberat din funcie; - funcionarul public definitiv care a obinut calificativul necorespunztor pentru anul n curs, acordat la finele acestuia, ceea ce determin ca n anul urmtor s se dispun, de ndat, eliberarea din funcie. Reglementarea modificat nu a mai condiionat msura eliberrii din funcie de notarea necorespunztor pentru ultimii doi ani consecutivi i nici oferta conducerii pentru cel n cauz de trecere ntr-o funcie inferioar, urmat de acceptarea ei de ctre titular ca i condiii cumulative de eliberare din funcie, cum se prevedea n reglementarea iniial. Explicaia acestei situaii de eliberare din funcie rezid din faptul c dei nvestitura n funcie se face pe baza verificrii cunotinelor teoretice i, eventual, a aptitudinilor profesionale practice, - n urma susinerii concursului sau examenului de titularizare sau de promovare totui, de-a lungul timpului se pot ivi situaii de necorespundere profesional comparativ cu cerinele iniiale de nvestire. Astfel: - activitatea profesional practic poate dezvlui carene, neevideniate la concursul sau examenul iniial, lipsa de cunotine profesionale, n cauzele i situaiile deduse soluionrii funcionarului respectiv, ori, pur i simplu, lipsa aptitudinilor corespunztoare; - nu are importan c aceast lips de profesionalism ine de o stare obiectiv sau subiectiv a celui n cauz, imputabil sau nu acestuia, precum boal, infirmitate, nepricepere, nivel slab de pregtire, etc.; - abaterile disciplinare constnd n ntrzierea sistematic i neglijena repetat n rezolvarea lucrrilor sunt distincte de necorespunderea n funcie pe motive profesionale, reprezentnd o nclcare de atribuii (din intenie sau culp) sub aspect formal de exemplu, nepredarea la termen sau nenregistrarea la termen a lucrrilor, depunerea lor fr aprobarea sau viza conducerii, etc. dei aceste abateri ar putea ascunde i deficiene profesionale, putnd determina sanciunile disciplinare corelative i, n consecin, chiar acordarea unui calificativ necorespunztor. e) Funcionarul public nu mai ndeplinete condiiile specifice pentru ocuparea funciei respective, condiii prevzute, de regul, n Statutul general. f) Starea sntii fizice sau/i psihice a funcionarului constatat prin decizia organelor competente n baza expertizei medicale, nu permite ndeplinirea corespunztoare a atribuiilor aferente funciei sale. g) Ca urmare a refuzului nentemeiat al naltului funcionar public de a accepta numirea n condiiile mobilitii n funcie. n toate aceste cazuri anterior prezentate actul administrativ de eliberare din funcie se comunic celui n cauz n termen de 5 zile lucrtoare de la emitere i trebuie motivat. Se va acorda funcionarului public un termen de preaviz de 15 zile calendaristice, cu sau fr reducerea programului de lucru pn la minimum 4 ore, fr afectarea drepturilor salariale cuvenite. Eliberarea din funcie n cazul motivelor neimputabile funcionarului apt de exercitarea atribuiilor se face doar n cazul n care nu exist funcii publice corespunztoare n cadrul respectivei autoriti sau instituii.

136

n caz de reorganizare a autoritii sau instituiei publice, funcionarii publici vor fi numii n noile funcii sau noile compartimente n urmtoarele cazuri: - se modific atribuiile aferente unei funcii publice mai puin de 50%; - este schimbat denumirea fr modificarea n proporie de 50% a atribuiilor aferente funciei publice; - este schimbat structura compartimentului. Aplicarea acestor msuri se va face cu respectarea unor criterii dintre care enumerm: - meninerea categoriei, clasei i gradului profesional al funcionarului public; - ndeplinirea criteriilor specifice stabilite pentru funcia public; - pregtirea profesional; - s fi desfurat activiti similare; - n cazul n care exist mai muli funcionari publici se organizeaz concurs de ctre autoritatea sau instituia public. Autoritile sau instituiile au obligaia de a comunica Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici lista funciilor vacante iar cel eliberat din funcie poate solicita numirea ntr-o asemenea funcie n perioada de preaviz. Aceeai Agenie se va ngriji de redistribuirea funcionarilor eliberai din funcie din motive neimputabile acestora i care formeaz corpul de rezerv al funcionarilor publici gestionat de respectiva agenie. destituirea disciplinar sau pe motiv de incompatibilitate a funcionarului public n urmtoarele cazuri: a) ca sanciune disciplinar aplicat pentru svrirea repetat a unor abateri disciplinare sau a unei abateri disciplinare care a avut consecine grave; b) dac s-a ivit un motiv legal de incompatibilitate iar funcionarul public nu acioneaz pentru ncetarea acestuia ntr-un termen de 10 zile calendaristice de la data intervenirii cazului de incompatibilitate. n privina destituirii disciplinare se impun unele precizri: - abaterile n cauz ncalc disciplina serviciului, adic totalitatea obligaiilor legale decurgnd pentru funcionari din regulamentul propriu al autoritii sau instituiei publice aplicabil acestora i care vizeaz raporturile din interiorul organului (dintre subordonai i superiorii ierarhici); - spre deosebire de Codul muncii i de angajai, abaterile disciplinare ale funcionarilor sunt expres prevzute de Statut i/sau statutele ori regulamentele proprii, neputnd reprezenta orice nclcare a legii care s deschid poarta arbitrariului conducerii n aprecierea abaterii i n aplicarea sanciunii; - statutul prevede categoriile de abateri disciplinare care pot fi svrite de funcionari, precum i sanciunile aplicabile celor vinovai de svrirea lor166, inclusiv destituirea din funcie. Asemenea prevederi figureaz i n statutele specifice ale anumitor categorii de funcionari publici; - destituirea intervine pentru abateri repetate, deci nu una singur ci cel puin dou, sau pentru o abatere, apreciat de conducere, ca fiind cu consecine grave pentru buna funcionare ori imaginea instituiei n cauz, att n interiorul ct i n afara ei. n privina cazurilor de incompatibilitate care pot aprea pe durata exercitrii unei funcii publice determinnd destituirea se impun unele precizri: - aceste cazuri sunt cele prevzute de lege; - dei conduc la destituirea celui devenit incompatibil, ele devin motive imputabile acestuia doar dac funcionarul nu a acionat n termen de 10 zile calendaristice de la data survenirii lor pentru ncetarea acestora, ceea ce nseamn practic eliminarea noii stri care a determinat situaia de incompatibilitate i nu doar simplul demers ntreprins fr nici o finalitate.

166

Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr.251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.65, alin. 2) i 3). 137

Dei legea a reglementat att aciunea mijloc (demersul ntreprins) ct i finalitatea ei (ncetarea strii) s-ar putea ca aceast finalitate s nu poat fi atins prin puterile proprii funcionarului, starea de incompatibilitate persistnd cu toate eforturile acestuia ori pur i simplu ea apare ca o situaie obiectiv i cnd, credem, nu se poate reine o destituire pe motive imputabile celui n cauz. Aa ar fi, de exemplu, cazul cstoriei intervenite ntre persoane aflate n raporturi ierarhice sau a numirii unei rude de gradul I ntr-o funcie aflat n astfel de raporturi ori dobndirea ori redobndirea unei alte cetenii, dect cea romn, care l-ar face incompatibil cu funcia public prin obligaiile care le impune ori situaiile pe care le creeaz (de exemplu, satisfacerea stagiului militar n ara strin, mobilizarea n armata strin, etc.). ntr-o atare mprejurare ar fi fost mai indicat s opereze eliberarea, iar nu destituire, din funcie pentru motive neimputabile funcionarului. Destituirea din funcia public se dispune prin act administrativ de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice i se comunic funcionarului n termen de 5 zile lucrtoare de la data emiterii. Desigur, acest act poate fi atacat n faa instanei de contencios administrativ de ctre funcionarul vizat n termen de 30 de zile calendaristice de la comunicare. demisie ca urmare a cererii funcionarului de ncetare a raporturilor de serviciu167. Legea nu definete demisia, dar din reglementarea legal rezult c ea este expresia manifestrii unilaterale i libere a voinei titularului funciei publice de a denuna raportul juridic n care se afl cu toate consecinele ce decurg din ncetarea acestuia, expresie a libertii de care dispune168. Legea nu stabilete n mod riguros toate condiiile formale i de fond ale demisiei, dect n mod parial, de aceea apreciem c: - demisia trebuie prezentat n form scris; - ea trebuie notificat (depus i nregistrat) conductorului autoritii sau instituiei publice; - cel n cauz nu trebuie s-i motiveze aciunea; - produce efecte dup 30 de zile calendaristice de la nregistrare, indiferent de nivelul ierarhic al funciei; - n acest interval de preavizare care reprezint anunarea prealabil a denunrii unilaterale a raportului de serviciu de ctre titular la un termen anterior intrrii msurii n aplicare efectiv, perioad n care raportul juridic se menine 169 - persoana poate reveni asupra demisiei sale, rmnnd n funcie, atta timp ct instituia nu a declanat sau efectuat demersurile necesare n vederea titularizrii altei persoane ori nu a suprimat postul devenit vacant ncepnd cu data limit a preavizului. La ncetarea raportului de serviciu funcionarul public are ndatorirea s predea lucrrile i bunurile care i-au fost ncredinate n vederea exercitrii atribuiilor de serviciu. La ncetarea raporturilor de serviciu funcionarul i pstreaz drepturile dobndite n cadrul carierei sale cu excepia cazului n care raportul de serviciu a ncetat din motive imputabile acestuia. El mai beneficiaz de drepturi din bugetul asigurrilor pentru omaj, dac raportul de serviciu a ncetat prin nemeninerea condiiilor prevzute pentru ocuparea funciei publice, referitoare la capacitatea de exerciiu i condiiile de studii, n situaia n care s-a constat pe cale judectoreasc nulitatea actului de numire n funcie n cazul expirrii termenului pe care a fost exercitat cu caracter temporar funcia public precum i n cazul eliberrii din funcie. Transferul. Dei Statutul l consider doar o modificare, reprezentnd trecerea definitiv170 a titularului unei funcii de la autoritatea sau instituia public la o alta, ntr-o
167

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.84, lit. e). 168 S. Ghimpu, op. cit., vol. I, pag. 418 169 . Beligrdeanu, Aspecte procedurale ale ncetrii contractului de munc n reglementarea noului Cod al muncii, n R.R.D., nr.11/1973, pag. 21 170 S. Ghimpu, op.cit., pag. 333, apreciaz c transferul este doar o modificare definitiv a contractului de munc. 138

funcie identic sau diferit, dar n acelai sector de activitate executiv cu respectarea condiiilor legale i cu ncuviinarea conducerilor interesate n efectuarea acestui demers. De aici i diferena ntre delegare i detaare, care sunt modificri temporare, i transfer care reprezint o schimbare definitiv, ncetnd relaia cu organul aparintor i lund natere un nou raport de serviciu cu o nou autoritate chiar dac se menine aceeai funcie. Transferul cunoate dou modaliti i anume: - transferul n interesul serviciului; - transferul la cererea funcionarului interesat. Condiiile pe care le presupune transferul n general sunt urmtoarele: - existena unui raport de serviciu n care se afl titularul unei funcii publice; - acordul de voin a celor dou instituii ori autoriti, prin conducerile lor, pentru efectuarea operaiunii ntre ele; - dispoziia conducerii proprii a funcionarului ce se transfer sau aprobarea dat cererii sale; - forma scris a dispoziiei de transfer, a cererii de transfer i a aprobrii acesteia, precum i a acordului funcionarului, dac transferul este n interesul serviciului; - transferul trebuie justificat fie prin interesul autoritii la care are loc transferul, fie prin interesul personal i motivat a celui transferat. Efectele transferului constau n: - naterea raporturilor juridice ntre cele dou autoriti sau instituii interesate prin perfectarea transferului n sensul c una se oblig s permit plecarea funcionarului su iar cealalt se oblig s-l primeasc; - ncetarea raportului de serviciu ntre funcionar i autoritatea aparintoare iniial, precum i formarea unui raport juridic nou cu instituia fa de care opereaz transferul sau acceptarea acestuia; - pstrarea cel puin a clasei i gradului dobndite anterior de cel n cauz; - dac transferul n interesul serviciului opereaz n alt localitate cel n cauz are dreptul la o indemnizaie egal cu salariul de baz net din ultima lun, la acoperirea cheltuielilor de transport i la un concediu pltit de 5 zile, aceste pli fiind suportate de autoritatea sau instituia la care se face transferul. n privina naturii juridice a transferului, la cerere sau n interesul serviciului (dar cu acordul scris al celui n cauz), distingem dou situaii i, implicit, dou categorii de acte juridice administrative i anume: - n cazul transferului n interesul serviciului avem actul de transfer (dispoziia de transferare) a autoritii iniiale (bazat pe solicitarea celeilalte instituii i pe acordul scris a celui transferat), precum i actul de numire n funcie emis de cea de a doua instituie, ntemeiat pe actele anterior indicate; - n cazul transferului la cerere avem actul de aprobare emis de autoritatea la care funcioneaz cel n cauz i actul de numire n funcie al autoritii unde urmeaz s funcioneze; primul act desfiineaz raportul de serviciu, cel de al doilea l formeaz. n privina sanciunii aplicabile n materie de transfer n interesul serviciului refuzul de a-i da curs de ctre cel vizat nu reprezint o abatere din moment ce operaiunea nu se poate realiza dect cu acordul scris a celui n cauz, msur menit a garanta stabilitatea n funcie, n primul rnd, i a apra dreptul la carier a funcionarului, n al doilea rnd. Privind retrospectiv cazurile de ncetare a raportului de serviciu se impun unele constatri: - din pcate, enumerarea lor este incomplet, necuprinznd numeroase alte situaii posibile s apar n practic, ca, de exemplu, n cazul averii funcionarului, dobndit ilicit, nemeninerea n funcie a pensionarului. - chiar ncetarea raportului de funcie din iniiativa organului poate fi determinat de motive imputabile funcionarului (destituirea disciplinar) sau neimputabile (obiective), ca, de exemplu, pensionarea.
139

- ncetarea raportului de funciune este obligatorie (n cazul destituirii pentru condamnare penal) sau poate fi facultativ (n cazul meninerii funcionarului dup pensionare). - remarcm faptul c raportul de serviciu poate nceta din iniiativa titularului funciei (demisie, transfer n interes personal) ori din iniiativa autoritii sau instituiei publice (eliberarea i destituirea din funcie, transferul n interesul serviciului, pensionarea). - ncetarea raportului de serviciu din iniiativa titularului este practic nelimitat, pe cnd din iniiativa organului trebuie s se limiteze la cazurile i condiiile expres prevzute de Statut. Corespunztor ncetrii funciei, potrivit reglementrilor anterioare actualului Statut, opera i ncetarea raportului de munc aferent contractului individual de munc ncheiat de funcionar, fie prin denunarea unilateral a uneia din pri (nelimitat pentru salariat i limitativ pentru angajator) ori prin acordul de voin al prilor ntocmai ca la ncheierea conveniei potrivit Codului muncii i legislaiei muncii. Aceste prevederi rmn actuale numai pentru personalul auxiliar, de deservire. n reglementarea actual problematica jurisdiciei, derivnd din modificarea i ncetarea, ca de altfel chiar i formarea raportului de serviciu, poart amprenta regimului juridic de drept public, motiv pentru care, de regul, cile de atac n materie au o natur administrativ-ierarhic i/sau contencios-judiciar, ieind astfel de sub incidena conflictelor individuale de munc ce in de competena instanelor judectoreti de drept comun potrivit legislaiei muncii i intrnd n competena instanelor judectoreti de contencios administrativ. 1.5. Drepturile i ndatoririle funcionarilor publici171 nvestirea ntr-o funcie public, indiferent de modalitatea ei de realizare (numire, alegere, desemnare, etc.), d natere unui raport tipic de serviciu sau de funcie care intr sub incidena regimului de drept public, administrativ avnd un coninut specific ce const din totalitatea drepturilor i a obligaiilor specifice prilor titulare participante la respectiva relaie juridic. n sistemul anterior Statutului actual, n care raportul administrativ era dublat i de unul de munc, evident apreau drepturi i obligaii derivnd din contractul ncheiat, situaie care nu mai exist la ora actual n cazul funciilor publice.172 Desigur, s-ar putea ridica ntrebarea unde sunt atunci acele drepturi i ndatoriri decurgnd din salarizare, concedii, protecie social, etc., consacrate de legislaia muncii? Rspunsul este gsit n reglementrile Statutului i n legislaia muncii la care se face trimiterea cu caracter completator. Totui, la o analiz mai atent am putea lesne observa c distingem ntre drepturi i obligaii care privesc situaia personal a funcionarului (salarizare, concediu, protecie social) pe de o parte, precum i drepturi i ndatoriri specifice funciei publice deinute, indiferent de titular, pe de alt parte. Cu alte cuvinte, distingem ntre drepturi i ndatoriri care revin funciei i decurg din ea, precum i drepturi i obligaii care revin persoanei sau titularului funciei (anterior decurgnd din legislaia muncii i din contractul aferent). Drepturi i ndatoriri ale funcionarilor publici care revin funciei publice. Referitor la drepturile i ndatoririle care revin funciei publice Statutul nu le prevede, mai ales drepturile, n mod amnunit pornindu-se de la premisa c ele oricum sunt evideniate de statutele i regulamentele proprii, fiind detaliate prin fia postului, difereniindu-se de la o autoritate sau instituie public la alta, dar i dup cum funciile sunt de conducere ori de execuie, ori fac parte din autoritile centrale sau teritoriale ori locale, precum i dup cum sunt vizate raporturile din interiorul autoritii ori din afara acesteia. Statutul funcionarilor publici i Legea nr. 161/2003, a consacrat activitile desfurate de funcionarii publici, care implic exercitarea prerogativelor de putere public i anume: a) punerea n executare a legilor i celorlalte acte normative;
171 172

Al. Negoi, Drept administrativ, op.cit., pag. 171. Asupra discuiei privind natura juridic a raporturilor de serviciu sau de funciune a se vedea . Belingrdeanu, Consideraii teoretice i practice , op.cit., pag. 4-14; V. Vedina, Statutul funcionarului public, Editura Nemira, Bucureti, 1998, pag. 41-42; V. Priscaru, op.cit., pag. 183-184; A. Iorgovan, Drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, Bucureti, 1996, pag. 629; I. Alexandru, Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999, pag. 383; I. T. tefnescu, Tratat elementar de drept al muncii, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 28. 140

b) elaborarea proiectelor de acte normative i a altor reglementri specifice autoritii sau instituiei publice, precum i a asigurarea avizrii acestora; c) elaborarea proiectelor politicilor i strategiilor, a programelor, a studiilor, analizelor i statisticilor, precum i a documentaiei privind aplicarea i executarea legilor, necesare pentru realizarea competenei autoritii sau instituiei publice; d) consilierea, controlul i auditul public intern; e) gestionarea resurselor umane i a resurselor financiare; f) colectarea creanelor bugetare; g) reprezentarea intereselor autoritii sau instituiei publice n raporturile acesteia cu persoane fizice sau juridice de drept public sau privat, din ar i din strintate, n limitele stabilite de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice n care i desfoar activitatea; h) realizarea de activiti n conformitate cu strategia de informatizare a administraiei publice. Observm c reglementarea legal nu disociaz aceste atribuii n drepturi i obligaii i nici pe categorii de funcii de conducere sau de execuie. A. Drepturile decurgnd din funcia public Dreptul de a decide sau de a hotr, de regul, aparinnd funciilor de conducere (dar i unora de execuie, inspector, agent) const n facultatea legal de a dispune msuri juridice, concretizate n acte administrative (emitere, revocare, anulare) n general, dar i n acte concrete n special, de genul autorizrii, aprobrii, impozitrii, sancionrii (amend, confiscare), ceea ce genereaz, modific i desfiineaz raporturi juridice concrete n cazul actelor individuale, dar i intrri sau ieiri din vigoare (abrogri) n cazul celor normative. Cum numeroi funcionari publici, de execuie, nu sunt factori de decizie, ci numai participani n anumite etape ale procesului decizional (consilieri, experi, refereni) mai ales cei avnd funcii de execuie, prezena i activitatea lor se materializeaz n operaiuni (iar nu n acte sau n decizii) concretizate n: - dreptul de a informa i cel de a constata o anumit situaie sau stare, inclusiv dreptul de a controla executarea unei msuri concretizate n procese-verbale, referate i rapoarte naintate conducerii pentru ca aceasta s decid n deplin cunotin de cauz; - dreptul de a propune factorilor de decizie soluii juridice, proiecte de acte juridice (propuneri) pentru soluionarea sau remedierea unor situaii; - dreptul de avizare a unor soluii, propuneri, proiecte de acte juridice, autorizaii, etc., prin prisma specialitii proprii. Numeroase sunt drepturile decurgnd din raporturile interne ierarhice, de supra i subordonare care se stabilesc ntre funcionarii superiori i cei inferiori, ntre cei de conducere i cei de execuie, precum: - dreptul de numire, revocare i suspendare din funcie a personalului propriu din subordine, inclusiv delegarea, detaarea, transferarea, pensionarea, eliberarea din funcie; - dreptul de recompensare, sancionare i evaluare a personalului; - dreptul de control i de ndrumare obligatorie a acestuia, inclusiv emiterea de dispoziii privind atribuii de serviciu; - dreptul de anulare, modificare i suspendare a actelor i msurilor subordonailor, concomitent cu emiterea actelor proprii ce dispun o atare operaiune; - dreptul de substituire sau nlocuire n atribuiile a subordonailor de ctre superiorul ierarhic prin actele proprii, etc.; - dreptul la protecia legii n exercitarea atribuiilor de serviciu prin asigurarea i aprarea funcionarului mpotriva ameninrilor, violenelor, faptelor de ultraj crora lear putea fi victim n exercitarea funciei sau legat de aceasta, n care scop administraia va solicita sprijinul organelor abilitate potrivit legii. Exist i drepturi care se manifest nemijlocit n relaia funcionarului cu autoritatea sau instituia din care face parte acesta i care i sunt opozabile acesteia precum: - dreptul de a beneficia gratuit de uniforma obligatorie pentru anumite categorii de funcii, dar i obligaia de a o purta pe durata exerciiului funciunii;
141

dreptul la despgubirea suportat de autoritatea sau instituia din care face parte funcionarul i din a crei culp a suferit un prejudiciu material n timpul ndeplinirii atribuiilor de serviciu; - dreptul la stabilitate n funcie, un adevrat principiu legal formulat condiie inerent bunei funcionri a serviciului public, garantat i care permite celui nlocuit, transferat, destituit, demis, etc., s se adreseze instanei de contencios pentru valorificarea i aprarea acestei prerogative legale; - dreptul de a promova, adic la accesul n funciile superioare, prin ndeplinirea condiiilor legale de ocupare a posturilor vacante i de a avansa n gradele de salarizare; - dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care l vizeaz n mod direct. n privina drepturilor decurgnd din funcie se impun urmtoarele precizri cu caracter general-valabil n orice sector al administraiei publice. - exercitarea acestor drepturi fa de cei administrai se face n limitele competenei legale ce revine autoritii executive din care face parte funcionarul, neputndu-se exercita alte drepturi sau drepturi specifice altor organe dect cele expres conferite de propria lege de organizare, de regulamentele speciale proprii, de dispoziiile ierarhice, etc., n caz contrar suntem n prezena unor ilegaliti, abuz n serviciu, etc. - funcionarul exercitnd un drept legal conferit, cealalt parte a raportului juridic de funciune trebuie s urmeze, ca titular al obligaiei, o conduit conform interesului ocrotit juridic, n caz contrar suportnd consecinele nerespectrii legii. - fa de lege i de alte reglementri, respectivele drepturi au un caracter obiectiv, decurgnd din norme i aparinnd funciei, iar nu funcionarului, neavnd un caracter subiectiv, lsate la aprecierea titularului funciei, motiv pentru care ele sunt i adevrate ndatoriri pentru funcionar care este obligat s-i exercite competena, neavnd n cele mai multe cazuri - nici mcar libertatea de apreciere n conduita pe care o adopt i pe care o urmeaz. Dimpotriv, neexercitarea drepturilor legal conferite ori exercitarea lor abuziv, necorespunztoare, ca i mpiedicarea exercitrii lor sunt sancionate n persoana celui vinovat, fie el titularul funciei, superior sau subordonat ierarhic, fie ter persoan intrat n raportul juridic, ca abateri de serviciu sau n legtur cu serviciul, ori alte abateri ce afecteaz grav drepturile participanilor la raportul administrativ, sub forma rspunderii disciplinare, contravenionale, penale i patrimoniale. B. ndatoririle ce decurg din funcia public n privina ndatoririlor173 ce decurg din funcia public vom remarca faptul c unele au un caracter onerativ (activ) iar altele unul prohibitiv (pasiv) pentru titularul lor, n raport cu conduita prescris acestuia. Dac avem n vedere coninutul acestora, unele in de profesionalismul exercitrii funciei, altele de loialitatea funcionarului, unele de confidenialitate, iar altele de responsabilitate, etc. Toate aceste ndatoriri decurg, n ultim instan, din principiul care fundamenteaz orice serviciu public, inclusiv cel administrativ, i anume c autoritile i instituiile executive sunt n serviciul exclusiv al cetenilor, pentru satisfacerea cerinelor vieii sociale prin aplicarea corect a legilor i a celorlalte dispoziii legale sau, dup caz, prin organizarea aplicrii lor.174 Astfel, de profesionalismul funcionarilor care reprezint ndatorirea de ndeplinire a atribuiilor ce le revin, potrivit funciei ocupate n vederea realizrii sarcinilor serviciului public i servirii binelui comun sau public in urmtoarele: - ndeplinirea cu profesionalism, imparialitate i n conformitate cu legea a ndatoririlor de serviciu; - conformarea fa de dispoziiile superiorilor ierarhici; - ndatorirea rezolvrii lucrrilor repartizate de conductorul compartimentului n care funcioneaz n termenele stabilite care corespund funciei i postului titularului, apreciem noi;
173 174

Al. Negoi, op.cit., pag. 174 i urmtoarele. Art. 1/1 din Hotrrea Guvernului nr. 667/1991 privind unele msuri pentru asigurarea prestigiului social al funcionarilor publici (abrogat implicit prin Statut). 142

ndatorirea perfecionrii pregtirii profesionale fie n cadrul organului din care face parte, fie urmnd cursuri de perfecionare organizate n acest scop i ale cror rezultate vor fi avute n vedere la evaluarea anual a activitii acestora i, implicit, la avansarea lor. Loialitatea presupune ndeplinirea corect, la timp, ntocmai i n mod contiincios a sarcinilor de serviciu, dar, n acelai timp, ea mai presupune i iniiativ n exercitarea atribuiilor, ntrajutorarea n realizarea lor, inclusiv suplinirea reciproc n serviciu n cadrul specialitii lor. Corectitudinea presupune respectarea ntocmai a legislaiei, regulamentelor i dispoziiilor aplicabile n domeniu, exercitarea cu bun credin a atribuiilor, furnizarea informaiilor cerute de public n cadrul serviciului cu respectarea prevederilor privind aprarea secretului de serviciu, asigurnd transparena necesar activitii desfurate. Tot o ndatorire, cu caracter activ, este i aceea ca funcionarul s prezinte, n condiiile legii, la numirea i la eliberarea sa din funcie, o declaraie de avere conductorului autoritii sau instituiei publice din care face parte i care se reactualizeaz anual. Funcionarul are obligaia de a purta uniforma n timpul serviciului, potrivit legii. Desigur, profesionalismul se manifest pe multiple planuri i anume n relaiile de serviciu, cu colegii din compartiment i din instituie, fa de superiorii i subordonaii ierarhici, dar i n exteriorul acesteia cu persoanele fizice ori juridice cu care autoritatea vine n contact, inclusiv respectul de sine sau relaia cu sine nsui conform poziiei i prestigiului conferit de funcia ocupat i a ateptrilor celorlali, receptivitate i operativitate n ndeplinirea sarcinilor. O mare grup de ndatoriri au caracter pasiv, constituind interdicii legale menite a proteja funcia i titularul ei, asigurndu-i prestigiul, consideraia i ncrederea, obligndu-l pe cel n cauz s se abin de la acte i fapte de natur a compromite poziia oficial deinut n care sens acesta trebuie: - s se abin de la orice fapt care ar putea s aduc prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului funcionarilor publici; - s nu primeasc cereri a cror rezolvare intr n competena sa dac nu i-au fost repartizate de superiorii ierarhici sau s discute direct cu petenii, cu excepia celor care au asemenea atribuii, ori s intervin pentru soluionarea acestor cereri; - s pstreze secretul de stat i secretul de serviciu, n condiiile legii, nedivulgnd i neneglijnd pstrarea acestora, inclusiv a documentelor i suporturilor care conin astfel de informaii cu excepia informaiilor de interes public, aprnd secretul fa de orice divulgare sau scurgere; - s pstreze confidenialitatea n legtur cu faptele, informaiile sau documentele de care iau cunotin n exercitarea funciei; - s nu solicite sau s nu accepte, direct sau indirect; pentru ei sau pentru alii, n considerarea funciei lor publice, daruri sau alte avantaje; - s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor politice, s nu favorizeze vreun partid politic i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Reglementri speciale pot prevedea i alte categorii de ndatoriri specifice unor funcii publice cum ar fi, de exemplu, programul de lucru cu publicul, paza sediului i a documentelor secrete, portul i uzul de arm, programul de instruire fizic i trageri cu arm de foc, alarmare, etc. De asemenea, funcionarii au obligaia s respecte ntocmai regimul juridic al conflictului de interese i al incompatibilitilor, stabilite potrivit legii. Evident c nclcarea acestor ndatoriri atrage rspunderea funcionarului vinovat de abaterile comise, mai ales dac avem n vedere obligaia executrii ordinelor i dispoziiilor superioare. n acest sens avem mai multe situaii: - funcionarul primete o dispoziie de la un superior indirect pe linie ierarhic. n acest caz executarea se va face numai dup ncunotinarea prealabil a superiorului direct i n mod cu totul excepional fr aceast ncunotinare, dac exist o imposibilitate practic de a o realiza, iar 143

executarea ordinului nu sufer amnare, dar i n acest caz, dup ndeplinirea ordinului executantul l va ntiina, de ndat, pe superiorul su direct. - existena mai multor dispoziii ierarhice, succesive sau simultane, cu caracter contradictoriu, care trebuie puse n executare. n acest caz dac ele au aceeai for juridic, provenind de la aceeai autoritate sau funcionar ierarhic, se va executa ultima dispoziie, desigur n msura n care prima sau primele nu au fost deja puse n aplicare. n situaia n care contrarietatea vizeaz dou sau mai multe dispoziii provenind de la autoriti sau funcii ierarhice diferite se va executa ordinul cu fora juridic superioar, de regul, provenind de la treapta ierarhic cea mai nalt. - situaia n care ordinul ierarhic ce se cere a fi executat este apreciat ca ilegal i cnd nu mai opereaz obligaia de conformare fa de dispoziia superiorului ierarhic. Desigur, dac este de principiu c legea i dispoziiile ntemeiate pe ea trebuie executate, tot de principiu este i faptul c o dispoziie (vdit) ilegal, nu trebuie executat, cci, altfel, va antrena i rspunderea executantului alturat autorului ei. ntr-o astfel de situaie funcionarul va refuza, n scris i motivat, aplicarea ordinului, ncunotinnd, persoana imediat superioar celui care a dat un astfel de ordin. Dac emitentul ordinului, pretins ilegal, struie n executarea lui, va trebui s-l formuleze n scris, ceea ce oblig la ndeplinirea lui de ctre cel care l-a primit, mai ales dac aplicarea dispoziiei nu sufer nici o amnare, cu excepia cazului cnd acesta este vdit ilegal, ncunotinndu-l pe superiorul ierarhic al autorului ordinului. Aceste dispoziii legale se coreleaz i cu dispoziiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 care prevd c aciunile n justiie mpotriva actelor i faptelor administrative care au vtmat drepturi recunoscute de lege se vor putea formula i personal mpotriva funcionarului care a elaborat actul sau care se face vinovat de refuzul rezolvrii sau de nerezolvarea n termen a cererii, dac se solicit plata unor despgubiri. Persoana astfel acionat poate chema n garanie i pe superiorul su ierarhic de la care a primit ordin scris s semneze actul a crui ilegalitate este supus judecii. Drepturile i ndatoririle funcionarului public ce decurg din situaia lui personal Privitor la drepturile i ndatoririle funcionarului, care vizeaz situaia lui personal, avnd un caracter subiectiv, chiar dac ele sunt reglementate de Statut i nu pot forma obiectul unui contract colectiv sau individual de munc, pe care legea nu le prevede dect n beneficiul personalului administrativ auxiliar, de deservire care nu are calitatea de funcionar public. ntruct acestea se rentlnesc i n persoana oricrui salariat sau angajat, iar studiul lor amnunit revine tiinei dreptului muncii nu vom insista n mod deosebit asupra lor, oricum Statutul fcnd trimitere la legislaia muncii. A. Drepturile funcionarilor publici ce decurg din situaia lor personal Dreptul la salariu al funcionarilor publici este un rezultat al activitii depuse de acetia i cuprinde salariul de baz, sporuri de vechime n munc, suplimentul postului, suplimentul corespunztor treptei de salarizare i indemnizaii constituite ntr-un sistem de salarizare stabilit prin lege. La stabilirea sistemului de salarizare se au n vedere urmtoarele: a) necesitatea de a restrnge costurile administraiei publice n condiiile n care funcionarii publici competeni trebuie motivai i recompensai n mod corespunztor; b) crearea unei ierarhii a sistemului de salarizare pe clase i grade bazate pe evaluarea postului; c) stabilirea unui raport just ntre partea fix i partea variabil a salariului care s in seama de activitatea depus i de importana ei. Datorit specificului raportului de serviciu n care se afl funcionarul salariul acestuia are o natur juridic proprie n raport cu salariul celor angajai deoarece, pe de o parte, el nu rezult din negocierea direct cu instituia - nefiind influenat de legitatea economic a relaiei cerere-ofert de pe piaa muncii - iar, pe de alt parte, salariul este stabilit prin lege la nivelul funciei i nu al persoanei.

144

Apreciem c, i n cazul funcionarului, salariul reprezint contravaloarea muncii prestate de acesta, deci o contrapartid a activitii realizate, dovad c absena nejustificat de la serviciu sau nendeplinirea atribuiilor conduc la diminuarea lui corespunztoare. Dar, totodat, el mai conine i o component social, alturat celei economice, de asigurare a existenei, necesar meninerii unui statut social compatibil cu funcia deinut i destinat asigurrii unei poziii sau unui rang social corespunztor, prin traiul i condiiile de via decente pe msura demnitii publice exercitate. Se asigur, n acest fel, un personal cointeresat n realizarea atribuiilor i devotat funciei, ceea ce permite realizarea corespunztoare a serviciului public. Salariul reflect i atitudinea statului i, n general, a societii, fa de rolul funciei i serviciului public i fa de cei pui n slujba sa. Dreptul la durata normal a timpului de lucru de 8 ore pe zi i de 40 de ore pe sptmn pentru funcionarii publici175. ntr-adevr, funcia se exercit n mod limitat n timp i n cadrul unui program bine determinat care s permit realizarea corespunztoare a atribuiilor. Pe de alt parte, acest drept opus organului din care face parte cel n cauz i care are ndatorirea de a-l respecta, este concomitent i o obligaie a funcionarului pe care dac o ncalc este pasibil de sanciune pentru absene nemotivate de la serviciu. Pentru orele lucrate din dispoziia conductorului autoritii sau instituiei publice peste durata normal a timpului de lucru sau n zilele de srbtori legale ori declarate zile nelucrtoare, funcionarii publici de execuie au dreptul la recuperare sau la plata majorat cu un spor de 100% din salariul de baz, iar acest spor nu se poate acorda dect n limita a 360 de ore pe an i n nici un caz conductorul nu i-l poate conferi siei. Dreptul la odihn, repaus zilnic i sptmnal precum i la concediu de odihn, inclusiv la concedii medicale i de alt natur. Exercitarea acestui drept are n vedere att refacerea forei fizice i a celei psihice a funcionarului, consumat n activitile profesionale, dar i asigurarea sntii celui n cauz. Limitarea timpului de munc la cel mult 8 ore pe zi, a duratei sptmnii de lucru la 5 zile lucrtoare permit exercitarea acestui drept, alturat concediilor de tot felul, ncepnd cu cel de odihn, medical, de maternitate (pre i post natal), continund cu cel alocat ngrijirii copiilor, cel de studii, etc. n perioada concediilor de boal, de maternitate i a celor pentru creterea i ngrijirea copiilor, raporturile de serviciu nu pot nceta i nu pot fi modificate dect din iniiativa funcionarului n cauz. Dreptul la condiii normale de munc i igien de natur s ocroteasc sntatea i integritatea fizic a funcionarilor. Elementele eseniale ale acestui drept vizeaz: - asigurarea condiiilor normale de munc i igien, care s ocroteasc sntatea, integritatea fizic i psihic a persoanei; - asistena medical gratuit n instituiile sanitare publice; - ajutoare n cazul accidentelor de munc sau a bolilor profesionale. n dezvoltarea acestui drept legea a prevzut c pentru motive de sntate funcionarilor publici li se poate aproba, n mod excepional, schimbarea compartimentului n care i desfoar activitatea, iar aceast schimbare se face pe o funcie public corespunztoare i numai dac funcionarul n cauz este apt profesional s ndeplineasc noile atribuii ce i revin. Dreptul la asisten medical, medicamente i proteze n condiiile legii n caz de mbolnvire, indiferent de cauza ei (accidentare, invaliditate), tocmai ca rezultat al ndeplinirii obligaiilor decurgnd din plata contribuiei la asigurrile sociale, sntate, etc. Dreptul la pensie, precum i la celelalte drepturi de asigurri sociale de stat potrivit legii. Acest drept reprezint o form de retribuire a funcionarului public conferit la ncetarea funciei ca urmare a ndeplinirii condiiilor legale referitoare la vrst, vechime n funcie i stagiul de cotizare. Membrii familiei sale au dreptul la pensie de urma potrivit legii.
175

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.32, alin. 1). 145

Mai exist o categorie de drepturi, de factur politic, care sunt inerente condiiei de cetean, dar care au fost incluse n Statutul funcionarilor publici nu pentru c ar fi specifice numai lor, ci pentru c se exercit n mod specific de ctre lucrtorii din administraie, i pentru faptul c sa dorit evidenierea apartenenei lor i la aceast categorie profesional desigur cu excepiile prevzute de statutele speciale pentru militari, militarizai sau alte categorii de funcionari civili dar n anumite condiii impuse de regimul specific funciei publice. Dreptul la opinie al funcionarilor publici este garantat. Aceast prevedere particularizeaz art. 30 din Constituie privitor la libertatea de exprimare. Desigur, spre deosebire de ceteanul obinuit, exercitarea acestui drept este supus unor condiionri dup cum urmeaz i anume: - n afara serviciului, dei legea nu interzice, apreciem c trebuie s existe o conduit rezervat i msurat, n exprimarea ideilor sale, pentru a nu afecta prestigiul organului din care face parte; - n exercitarea atribuiilor de serviciu funcionarul este obligat s se abin de la exprimarea sau manifestarea public a convingerilor i preferinelor sale politice, s nu favorizeze vreun partid i s nu participe la activiti politice n timpul programului de lucru. Aceast prim idee este susinut de raionamentul dedus din consacrarea expres a dreptului de asociere n sindicate de unde concluzia inexistenei vreunei limitri a dreptului de asociere politic a funcionarilor publici interdicia constituional privitoare la aceast categorie, aa cum se prevede n art. 40, alin. 3 teza ultim cu referire la legea organic a funcionarilor, nefiind nici preluat, nici eliminat de Statut, dect n msura n care este consacrat prin legi organice. Exist cazuri speciale, ca, de exemplu, n situaia secretarului localitii care dac ncalc aceast oprelite suport sanciunea eliberrii din funcie176 dac este membru al unui partid politic. Totui, funcionarilor publici li se interzice s fac parte din organele de conducere ale partidelor politice. Pentru a asigura totui o protecie juridic complet a funcionarilor fa de posibile discriminri rezultate din exercitarea dreptului la opinie i pentru ntrirea principiului statutar al egalitii anselor la intrarea i promovarea n corpul funcionarilor publici s-a prevzut interzicerea oricrei discriminri ntre funcionari pe criterii politice, sindicale, religioase, etnice, de sex, orientare sexual, stare material, origine social sau de orice alt asemenea natur. Dreptul de asociere sindical este garantat funcionarilor publici, n condiiile legii. Cei interesai pot, n mod liber, s nfiineze organizaii sindicale, s adere la ele i s exercite orice mandat n cadrul acestora. Sunt exceptai nalii funcionari publici, cei de conducere i categoriile crora le este interzis acest drept prin statute speciale. Fiind un drept, exercitarea nu este obligatorie putnd exista autoriti i instituii n care s nu existe organizaii sindicale sau s existe funcionari care s nu fac parte din ele. Pentru cazul inexistenei unei asemenea organizri legea a prevzut n mod expres ca n comisiile paritare create pentru a participa la stabilirea msurilor privind condiiile de munc ale funcionarilor i buna funcionare a autoritii acetia s fie reprezentai prin desemnarea cu vot majoritar de ctre masa lucrtorilor. Desigur, funcionarii auxiliari se pot organiza n sindicate potrivit dreptului comun n materie (a se vedea Hotrrea de Guvern nr. 1210/2003 privind aceste comisii). Funcionarilor li se mai recunoate i dreptul de asociere n organizaii profesionale sau n alte organizaii avnd ca scop reprezentarea intereselor proprii, promovarea pregtirii profesionale i protejarea statutului lor. Recunoaterea acestui drept se face n afara oricrei conotaii politice, dar i fr posibilitatea unui amestec sau intervenii legal recunoscute a autoritilor nici n formarea i nici n activitatea acestor organizaii. Dreptul la grev este recunoscut funcionarilor n condiiile legii, el reprezentnd un drept fundamental al salariailor consacrat de Constituie pentru aprarea intereselor profesionale, economice i sociale ale acestora. Desigur, statute speciale, mai ales pentru funcionarii militari sau
176

Legea administraiei publice locale nr.215/2001, publicat n Monitorul Oficial nr.204 din 23 aprilie 2001, art.83, alin. 2). 146

militarizai, pot s nu recunoasc un asemenea drept, dup cum el nu este recunoscut expres de legea cadru177 acestor categorii i nici funcionarilor publici, lege fa de care Statutul funcionarilor avnd valoarea de reglementare special, derog recunoscnd dreptul la declanarea conflictului (colectiv) de munc. ntruct serviciul public se desfoar permanent, exercitarea dreptului la grev trebuie s aib loc n condiiile asigurrii funcionrii normale a acestuia pe timpul ntreruperii activitii (starea civil, administraia cimitirelor, etc.), adic continuitatea i celeritatea serviciului public. B. ndatoririle funcionarilor publici ce decurg din situaia lor personal n mod corespunztor, funcionarul are i o serie de ndatoriri, viznd obligativitatea de a desfura o activitate corespunztoare, de a respecta timpul de lucru, de a plti contribuia la asigurrile sociale, de a respecta disciplina de serviciu, etc. Ca o concluzie general privind drepturile i ndatoririle specifice funcionarilor i derivnd din raporturile lor personale cu instituia n care se afl vom remarca urmtoarele: - corespunztor drepturilor acestora (la salar, la odihn), instituiei i corespund obligaii corelative (de plat a salariului, de acordare i plat a concediului); - n mod similar, corelativ obligaiilor funcionarului (cum sunt cele legate de respectarea programului de lucru al instituiei, a disciplinei de serviciu) i corespund drepturile acesteia de a pretinde ndeplinirea lor conform, n caz contrar opernd tragerea la rspundere a celor vinovai; - i aceste drepturi i obligaii au un caracter obiectiv prin reglementarea lor statutar, dar subiectiv prin exercitarea personal, prile neputnd s le elimine, s le ignore sau s le fixeze n alt fel, n alt formulare, coninut sau reglementare, dect cele cuprinse n legea organic cadru, sub sanciunea nulitii actelor ilegale astfel emise. 1.6. Clasificarea funciilor publice i categoriilor de funcionari publici ntruct ntre funcia public i titular exist o legtur indisolubil, clasificarea funciei reprezint i o clasificare, implicit, a funcionarilor. Aceast operaiune de grupare are la baz mai multe criterii unitare, dintre care cele mai multe se regsesc chiar n Statut. A. Dup nivelul atribuiilor, mai precis al competenei, ncredinate titularului funciei publice, funciile publice se mpart n trei categorii: a. funcii publice corespunztoare categoriilor nalilor funcionari publici; b. funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de conducere; c. funcii publice corespunztoare categoriei funcionarilor publici de execuie. Din pcate, legea nu stabilete coninutul fiecrei funcii, cu drepturile i obligaiile ce decurg din ea, ci se mulumete s le enumere, stabilind n mod limitativ c funcionarii publici din clasele a II-a (cu studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom) i a III-a (cu studii liceale absolvite cu diplom) pot ocupa numai funcii publice de execuie, cu excepiile prevzute de legile speciale178. Totui, se precizeaz c funcionarii publici de conducere organizeaz, coordoneaz, ndrum i controleaz activitile care implic exercitarea prerogativelor de putere public, sub autoritatea unui funcionar public ierarhic superior sau a unui demnitar omind, din pcate, primarul, viceprimarul, preedintele i vicepreedinii consiliului judeean ca persoane alese. Categoria nalilor funcionar publici cuprinde persoanele care sunt numite n una din urmtoarele funcii publice: secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; secretari generali din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale;
177

A se vedea Legea privind soluionarea conflictelor de munc nr. 168/1999, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, partea I-a, nr. 582/29.11.1999, art.63. 178 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.9, alin. 2). 147

prefect; secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; subprefect; inspector general guvernamental179. La nivel teritorial nali funcionari publici sunt prefectul i subprefectul. nalii funcionari publici realizeaz managementul de nivel superior n administraia public central i n autoritile administrative autonome. Categoria nalilor funcionari publici cuprinde persoane care trebuie s ndeplineasc condiiile generale de acces la funcia public prevzute de art. 50 din Statut, precum i studii universitare de licen, respectiv studii superioare de lung durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent, are cel puin 5 ani vechime n specialitatea studiilor necesare executrii funciei publice, a absolvit programe de formare specializat pentru ocuparea unei funcii publice corespunztoare categoriei nalilor funcionari publici; a promovat concursul naional pentru intrarea n categoria nalilor funcionari publici. Numirea nalilor funcionari publici se face de ctre: - Guvern pentru: secretar general al Guvernului i secretar general adjunct al Guvernului; prefect i subprefect; - Primul ministru pentru: secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; inspector guvernamental. Funcionarii publici de conducere cuprind urmtoarele persoane: a) director general i director general adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe ale administraiei publice centrale precum i funciile specifice asimilate acestora; b) director i director adjunct din aparatul autoritilor administrative autonome, al ministerelor i al celorlalte organe ale administraiei publice centrale precum i funciile specifice asimilate acestora; c) secretarul unitii administrativ-teritoriale; d) director executiv i director executiv adjunct ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale celorlalte organelor de specialitate ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale, n cadrul instituiei prefectului, n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale i ale instituiilor publice subordonate acestora, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; e) ef serviciu, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora; f) ef birou, precum i n funciile publice specifice asimilate acestora. Rezult c unele funcii de conducere sunt n mod special de nivel central (director general), altele numai de nivel local (secretarul de localitate), iar unele pot fi att de nivel teritorial sau local (director executiv) ct i central (ef birou, ef serviciu). Pe de alt parte, funcia de conducere are un sens deosebit de larg incluznd atribuii de organizare, coordonare, ndrumare i control, ct i dreptul de decizie, pe care reglementarea legal a omis s-l prevad. n acest sens este funcionar de conducere att cel care are toate aceste atribute (subnelegndu-se c cel ce are dreptul de decizie le exercit, implicit, pe toate celelalte), de regul conductorul autoritii instituiei publice, dar i conductorii de compartimente, chiar dac aceste structuri nu au, de exemplu, dect atributul de control ncredinat n mod limitativ. Rezult c funciile de conducere pot viza conducerea autoritii n ansamblul ei ori conducerea unei structuri interne din cadrul acesteia, indiferent de mrimea compartimentului, inclusiv cea mai mic subdiviziune (de genul biroului sau oficiului). n sfrit, n cadrul aceluiai sistem de clasificare mai distingem ntre funcii de conducere ierarhic superioare (director general, director) i ierarhic inferioare (ef serviciu, ef birou). Uneori chiar Statutul sau legile speciale pot face referiri exprese la funciile de conducere. Astfel, de exemplu, n cazul numirii funcionarilor de ctre conductorii autoritilor sau instituiilor publice sau a destituirii din funcia public a acestora.
179

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.11. 148

Funciile publice de execuie cuprind urmtoarele clase180: a) clasa I-a include experii, consilierii, inspectorii, consilierii juridici i auditorii; b) clasa a II-a cuprinde referenii de specialitate; c) clasa a III-a include referenii. La rndul lor, funciile publice de execuie sunt structurate pe grade profesionale, dup cum urmeaz: a) superior, ca nivel maxim; b) principal; c) asistent; d) debutant. Uneori, Statutul face referire expres la funcionari de execuie atunci cnd prevede modul de recuperare sau plata majorat pentru orele suplimentare lucrate peste program. Distincia ntre funcii de conducere i funcii de execuie are importan sub mai multe aspecte: - de regul, numai funcionarul de conducere poate emite acte de autoritate (dispoziii) cu efecte n interiorul instituiei i asupra subordonailor si, iar n cazul conductorului acesteia efectele se pot extinde i n afara autoritii. - dispoziiile funcionarilor de conducere sunt obligatorii pentru cei de execuie care trebuie s se conformeze acestora, subordonndu-se ierarhic. - numirea i eliberarea din funcie a personalului de execuie de face de conductorul autoritii sau instituiei, n vreme ce conductorul compartimentului unde funcioneaz poate dispune sau propune msuri disciplinare pentru abaterile acestuia. - funcionarii de conducere pot s-i delege, n mod permanent sau temporar, anumite atribuii personalului din subordine. - numai conductorul autoritii sau instituiei publice reprezint nsui organul de stat att n raporturile interne din cadrul administraiei respective, ct, mai ales, n relaiile externe, din afara acesteia, putnd emite actele administrative corespunztoare n acest sens, i ncheia acte juridice (contracte) ce angajeaz rspunderea autoritii respective. B. Dup cerinele privind nivelul studiilor absolvite Statutul distinge urmtoarele clase necesare ocuprii funciei publice181: a) clasa I-a cuprinde funciile ce necesit studii universitare de licen absolvite cu diplom sau echivalent; b) clasa a II-a vizeaz funcii ce reclam studii superioare de scurt durat absolvite cu diplom de licen sau echivalent; c) clasa a III-a vizeaz funcii publice care necesit studii medii liceale absolvite cu diplom de bacalaureat. Spre deosebire de reglementarea iniial din Statut cea actual nu mai prevede i coninutul acestor funcii, difereniat dup nivelul studiilor, prevznd c funcionarii publici din clasele a II-a i a III-a pot ocupa numai funcii de execuie, n vreme ce pentru cele de conducere, per a contrario sunt necesare numai studii universitare de licen, determinnd coninutul formal al acestora (organizare, coordonare, ndrumare i control. Structura carierei funcionarilor public de execuie este astfel realizat nct ea cuprinde: a) clasele, adugm noi profesionale, respectiv clasa I-a, a II-a i a III-a, fiecare cuprinznd funcii specifice, cum ar fi cea de referent de specialitate pentru clasa a II-a sau referent pentru clasa a III-a; b) n cadrul claselor se disting gradele profesionale de debutant, asistent, principal i superior ca nivel maxim;
180

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.13. 181 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.8. 149

c) existena claselor de studii I-a, a II-a i a III-a, avnd n vedere c ultimele clase vizeaz numai funcii publice de execuie; d) n cadrul gradelor profesionale se disting gradele de salarizare condiionate de vechimea n funcie, de calificativele obinute i de promovarea concursului. n acest fel clasele profesionale cuprind gradele profesionale, iar acestea includ gradele de salarizare, toate acestea dublate de clasele de studii. C. Dup sfera atribuiilor ncredinate distingem182: a) funcii publice generale reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter general comune tuturor autoritilor i instituiilor n vederea realizrii competenelor lor generale; b) funcii publice specifice reprezentnd ansamblul atribuiilor i responsabilitilor cu caracter specific unor autoriti i instituii publice, n vederea realizrii competenelor lor specifice sau care necesit competene i responsabiliti specifice. Din clasificarea legal nu rezult cu certitudine coninutul exact al fiecrei categorii de funcii, mai ales c se face confuzie ntre caracterul general i special al funciei, pe de o parte, cu cel al competenei generale i speciale, aparinnd autoritii sau instituiei publice, pe de alt parte. Or, conform clasificrii competenei materiale o autoritate nu poate fi ncadrat dect n una din formele sale, fie general (guvern, consilii locale i judeene, prefect, primar), fie special (ministere i alte organe centrale ale administraiei publice de specialitate, inclusiv serviciile lor deconcentrate n teritoriu). Credem, mai degrab, c s-a avut n vedere felul structurii n care i desfoar activitatea funcionarii n care sens cei din structurile funcionale (de genul juridic, financiar-contabil, informatic, resurse umane) sunt comuni tuturor instituiilor i autoritilor publice asigurnd buna funcionare a acestora, n vreme ce funciile publice specifice (secretar de localitate sau jude, politist, vame, lucrtor n domeniul financiar, sanitar veterinar, etc.) sunt expresia competenei proprii i distincte specifice numai unei anumite autoriti sau instituii publice. D. Dup vechimea i durata funciei distingem ntre funcionarii publici debutani i funcionarii definitivi183. Debutanii sunt persoanele numite n funcii de execuie, care au promovat concursul pentru ocuparea unei funcii publice de grad profesional debutant i nu ndeplinesc condiiile legale pentru ocuparea unei funcii publice definitive. Perioada de stagiu pe care trebuie s o parcurg un funcionar debutant difer dup clasa n care se afl, astfel pentru clasa I-a este de 12 luni, pentru clasa a II-a este de 8 luni, iar pentru clasa a III-a este de 6 luni. La expirarea perioadei de stagiu n baza evalurii obinute cel n cauz va fi numit sau nu n funcia public de execuie definitiv n gradul profesional de asistent. Definitivii sunt debutanii titulari pe funcie, persoanele titularizate prin concurs i care au vechimea minim n specialitate studiilor necesare (corespunztoare) funciei publice de 12, 8 i 6 luni corespunztor nivelului studiilor absolvite i care intr n Corpul funcionarilor publici, precum i absolvenii programelor de formare i perfecionare n administraia public, ultimele dou categorii netrebuind s parcurg etapa de stagiatur ea fiind asimilat cu vechimea n funcie sau cu durata cursurilor de formare i perfecionare. Funcionarii publici definitivi sunt numii n funcie pe durat nedeterminat, dar prin excepie funciile publice pot fi ocupate pe o perioad determinat, n condiiile expres prevzute de lege.

182

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.7, alin 1)-3). 183 Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.10. 150

E. Dup modul de nvestire Statutul face distincie ntre funcionarii publici i personalul (auxiliar) din aparatul propriu (de lucru) al autoritilor i instituiilor publice care nu exercit prerogative de putere public. Distincia are urmtoarele consecine: - funcionarii publici sunt numii, iar personalul ncheie contract de munc; - funcionarii exercit o funcie public n vreme ce acest personal efectueaz activiti de secretariat-administrative, protocol, gospodrire, ntreinere-reparaii i de deservire, neavnd aceast calitate; - funcionarii publici sunt supui regimului juridic de drept public, cel administrativ, prevzut de Statut, n vreme ce personalul auxiliar regimului juridic de drept privat, Codului i legislaiei muncii; - jurisdicia litigiilor privitoare la funcia public revine instanelor de contencios administrativ, iar cea a litigiilor de munc instanelor de drept comun. Tot n cadrul modului de nvestire Statutul face distincie ntre funcionari publici numii i persoane numite sau alese n funcii de demnitate public, ultimele categorii neintrnd sub incidena sa. Distincia dintre cele dou categorii const n mai multe trsturi: - funcionarii numii desfoar o activitate nelimitat n timp, n vreme ce personalul ales i exercit funcia, de regul, pn la expirarea mandatului pentru care a avut loc alegerea. - revocarea din funcie se face n mod distinct, respectiv n cazul funcionarului de ctre cel care a efectuat numirea, iar cazul celor alei la expirarea mandatului, ori n alte cazuri expres prevzute (deces, demisie). - funcionarii numii sunt nvestii prin actul unilateral al numirii, n timp ce personalul ales este nvestit prin operaiunea alegerii supus validrii (primarul, consilierul, etc.). F. Dup competena teritorial exercitat distingem funcionari publici de stat, funcionari publici teritoriali i funcionari publici locali184. G. Dup gradul de strictee a disciplinei i modul de subordonare distingem, n funcie de calitatea persoanei, funcionari civili i funcionari militari, cu regimuri juridice distincte, ultimii fiind supui exclusiv incidenei regulamentelor militare i unei jurisdicii proprii, inclusiv sub aspectul rspunderii juridice. H. Dup caracterul atribuiilor distingem funcionari publici generali i funcionari publici speciali. Funcionarii publici generali sunt funcionarii care ocup funcii publice generale. Aceste funcii generale reprezint ansamblul atribuiilor i competenelor cu caracter general i comun tuturor autoritilor i instituiilor publice n vederea realizrii competenelor lor generale. Funcionarii publici speciali sunt funcionarii care ocup funcii speciale adic acele funcii care reprezint ansamblul atribuiilor i competenelor cu caracter specific unor activiti i instituii publice stabilite n vederea realizrii competenelor lor specifice sau care necesit competene i responsabiliti specifice. Echivalarea funciilor publice specifice cu funciile publice generale se face prin statutele speciale. 1.8. Acorduri colective. Comisii paritare Modificrile aduse statutului funcionarilor publici prin Legea nr.215/2006 d posibilitatea autoritilor i instituiilor publice s ncheia acorduri cu sindicatele reprezentative ale funcionarilor
184

Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, Republicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 251 din 22 martie 2004, cu modificrile i completrile ulterioare, art.7, alin.1), lit. c). 151

publici sau cu reprezentanii funcionarilor publici. Aceste acorduri pot cuprinde numai msuri referitoare la: - constituirea i utilizarea fondurilor destinate mbuntirii condiiilor la locul de munc; - sntatea i securitatea n munc; - programul zilnic de lucru; - perfecionarea profesional; - msuri referitoare la protecia celor alei n organele de conducere ale organizaiilor sindicale neprevzute n alte legi. n cazul n care n autoritatea sau instituia public sindicatul nu este reprezentativ sau funcionarii publici nu sunt organizai n sindicate acordul se ncheie cu funcionarii publici desemnai din rndul acestora. Din analiza acestor prevederi legale rezult c autoritile i instituiile publice pot ncheia acorduri cu organizaiile sindicale dar numai n anumite domenii limitate iar enumerarea prevzut de lege este limitativ i nu sub form de exemple deoarece textul de lege prevede c se pot cuprinde numai msuri referitoare la. Pentru a se putea ncheia astfel de acorduri autoritatea sau instituia public trebuie s furnizeze sindicatelor reprezentative sau reprezentanilor funcionarilor publici informaiile necesare referitoare la domeniile n care se pot prevedea msuri n acordurile ncheiate. Pentru a urmrii modul n care se respect acordurile stabilite cu sindicatele reprezentative sau cu reprezentanii funcionarilor publici n cadrul autoritilor i instituiilor publice se constituie comisii paritare. n aceste comisii intr un numr egal de reprezentani desemnai de conducerea autoritii sau instituiei publice i de sindicatele reprezentative ale funcionarilor. n cazul n care sindicatul nu este reprezentativ reprezentanii lor vor fi desemnai prin votul majoritii funcionarilor publici din acea autoritate sau instituie public. Aceste comisii paritare sunt consultate n urmtoarele situaii: - la stabilirea msurilor de mbuntire a calitii activitii autoritilor sau instituiilor publice pentru care sunt constituite; - la stabilirea oricror msuri privind pregtirea profesional a funcionarilor publici dac costul acestora sunt suportate din fonduri bugetare; - la stabilirea programului de lucru de ctre conductorul autoritii sau instituiei publice; - alte situaii stabilite de lege. n exercitarea atribuiilor lor comisiile paritare emit avize consultative. Aceste comisii ntocmesc rapoarte trimestriale cu privire la respectarea acordurilor ncheiate ntre conducerea autoritii sau instituiei publice i organizaiile sindicale sau reprezentanilor funcionarilor publici. Rapoartele se comunic conductorului autoritii sau instituiei publice i conducerii sindicatelor reprezentative ale funcionarilor publici.

2. Resursele materiale
Resursele materiale utilizate n administraie sunt bunuri sau valori mobile i imobile, iar n cadrul lor un rol deosebit revine echipamentului din dotare, mobilierului i localurilor sau sediilor. Echipamentul administrativ este alctuit din aparatura, mainile i materialele, precum i din furniturile (hrtie, formulare, imprimate, rechizite de birou etc.) a cror folosire este curent n muncile de birou. Resursele procurrii lor i ale realizrii dotrilor necesare intereseaz, sub aspectul studiului, tiinele economice i dreptul financiar, iar sub aspectul tiinei administraiei intereseaz dotarea optim i folosirea raional a dotrilor n vederea asigurrii eficienei activitii executive i a nesolicitrii exagerate a resurselor bugetare. Activitatea de raionalizare a echipamentului administrativ are n vedere185 urmtoarele aspecte importante:
185

Al. Negoi, op.cit., pag. 164. 152

a. standardizarea echipamentului, adic asigurarea uniformizrii dotrii administrative, mai ales la aceleai nivele ale organizrii administrative (primrii, prefecturi, ministere etc.), ceea ce trebuie s determine un maximum de funcionalitate, desigur, la nivelul cunoscut ntr-o perioad de societate; b. elaborarea normativelor de dotare cu echipament n urma cercetrii i cunoaterii nevoilor reale ale activitii executive. c. mecanizarea i automatizarea operaiunilor de birou prin adaptarea administraiei la progresul tehnic aplicabil acestui sector. Acest din urm aspect, mai ales n privina utilizrii aparaturii de prelucrare automat a datelor, cu toate marile avantaje oferite n privina economiei de timp, resurse i personal, este supus unor limitri186 ce afecteaz introducerea i folosirea echipamentului modern. Astfel: - Opereaz limitri de ordin intelectiv, n care sens trebuie precizat c nu orice aspect al activitii executive se preteaz la realizarea sa prin intermediul noii tehnici, ntruct activitatea intelectual nu poate fi suplinit de main n materia concepiei i a deciziei. Astfel, dac majoritatea operaiunilor administrative de birou mai ales n domeniul strngerii, retransmiterii, nregistrrii, prelucrrii i pstrrii datelor se pot realiza mecanizat i automatizat, activitatea de analiz i apreciere a informaiilor necesar actului decizional nu se preteaz la un asemenea tratament, cel puin n actualul stadiu al dezvoltrii n care ne aflm, dect ntr-un mod cu totul excepional, cum ar fi, de pild, stabilirea impozitelor, aportul factorului uman rmnnd hotrtor chiar i n modul de programare a aparaturii. - Exist limitri aduse introducerii noii tehnici care sunt de ordin economic i structuralfuncional. n acest sens nzestrarea trebuie s fie rentabil, adic fa de costul investiiei fcute s se efectueze un mare volum de lucrri cu mijloacele din dotare, care s aib i o folosin de durat, ce permite o real amortizare a lor. Trebuie s remarcm faptul c nu la toate nivelele administrative i nu la orice autoritate e necesar aceeai dotare tehnic, astfel, de pild, s-ar putea ca prelucrarea automat a datelor la nivele ierarhice inferioare s se preteze mai bine prin organizarea unor oficii de calcul teritoriale comune, dect prin dotarea fiecrui organ executiv cu tehnica respectiv, reunindu-se, astfel, volumul de munc al mai multor instituii. - Apar i limitri de ordin psiho-social i tradiional ce in de existena unei rutine administrative formate n activitatea executiv ndelungat a unor persoane i care se reflect n atitudini i reacii personale negative, uneori chiar de obstrucionare fa de tendinele novatoare de introducere a noilor mijloace i metode, legate mai ales de temerea insuficienei cunoaterii i utilizrii acestora i, mai ales, de eventualitatea pierderii locului de munc datorit modificrilor structurale i de personal aferente noii tehnologii introduse. Cnd ne referim la echipamentul administrativ avem n vedere, n special, echipamentele de prelucrare a datelor i de reproducere de birou, cele de transmitere a informaiilor, cele de transport automatizat al corespondenei, sistemele automatizate de registratur i tehnicile moderne de pstrare i distrugere a documentelor. a. n cazul echipamentului de nregistrare, prelucrare i de reproducere a datelor n activitatea de birou187 se are n vedere faptul c documentul scris sau nscrisul constatator, inclusiv al actelor juridice, dar i al unor operaiuni tehnico-materiale, este produsul de baz al activitii executive. Acesta se redacteaz dactilografiat dup un nscris de mn (manuscris) aprobat i care trebuie realizat ntr-un numr mare de exemplare (originale sau copii), conform numrului de destinatari, de pri interesate, ori n funcie de nevoile de documentare etc. Realizarea acestor operaiuni este nc condiionat de existena unor tehnici i sisteme de reproducere a documentelor (reprografie) ncepnd cu copierea dactilografic, fotocopierea, copierea electrostatic (Rank Xerox), heliografierea, serigrafierea, microcopierea, etc. Important este c din momentul redactrii s existe o limitare a numrului de documente la strictul necesar. b. Echipamentul de transmitere a informaiilor la distan vizeaz mijloacele moderne ce permit legtura simultan sau succesiv ntre doi sau mai muli factori ai comunicrii, cum este
186 187

Idem, op.cit., pag. 165-167. N. Radu, Gh. Ciulbea, Experiena mondial, pag. 122 i urm. 153

cazul interfonului, telefonului, telexului, telefaxului, al echipamentului pentru apel urgent (portativ sau fix). c. Transportul automatizat al corespondenei prezint o importan deosebit n marile instituii i sedii administrative cu un amplu volum informaional i al lucrrilor de birou, tehnica urmrind mbuntirea fluxului informaional i a circuitului acestuia n interior prin intermediul transportoarelor cu band, al celor cu buzunare sau cutii, inclusiv mijloace pneumatice, a interconectrii aparaturii computerizate.188 d. Sistemele automate de registratur au n vedere nscrierea i clasificarea documentelor (dosare, lucrri) n baza unor coduri care sunt apoi nregistrate n memoria unui calculator, putnd fi ulterior identificate la solicitare, inclusiv asupra locului de pstrare. e. Tehnicile moderne de pstrare sau arhivare a documentelor au n vedere realizarea unei depozitri bazate pe criterii riguroase i de ctre un serviciu anume specializat cu o bun dotare tehnic, ce include depunerea n rafturi mobile dup o ordine codificat prestabilit i nregistrat n memoria unui calculator. Documentul este identificat la solicitare de ctre funcionarul specializat aflat ntr-un centru dispecer, conectat cu ntreaga instituie (de pild, prin reeaua telefonic sau calculator) i care elibereaz documentul care a fost solicitat sau copia acestuia. Dezvoltarea preocuprilor privind perfecionarea activitii i a dotrii birourilor a condus la apariia unei noi tiine, respectiv birotica. Crearea reelei interne (intranetul) n cadrul instituiei, a celei externe (extranetul) i a celei internaionale (internetul) reprezint criteriul de performan n materia circuitului informaiilor i pentru administraia public. Localurile (sediile) autoritilor administrative Organul executiv i are sediul (principal, dac este cazul), de regul, n localitatea de reedin a unitii administrativ-teritoriale la al crei nivel este constituit sau n capital. n principiu, o singur cldire este suficient, dar, n funcie de nevoi, este recomandabil ca ntreg grupul de construcii s fie nvecinat, asigurnd o concentrare a mai multor autoriti i instituii de la acelai nivel i de acelai interes, ceea ce uureaz att conlucrarea ntre oficiali, ct i accesul publicului solicitant n vederea rezolvrii problemelor sale (de exemplu, n cazul autoritilor financiar bancare). Localul instituiei executive trebuie s asigure funcionalitatea adecvat specificului autoritii gzduite (primrie, finane, poliie etc.), s confere condiii igienico-sanitare i de lucru personalului, caracterizndu-se printr-un stil sobru i o arhitectur ce reflect nivelul de dezvoltare economic a zonei, tradiiile locale, etc. ncperile sau birourile pot fi astfel concepute i amplasate nct s fie destinate folosirii lor de ctre una sau mai multe persoane, reflectnd unitatea serviciului i specificul structurilor sau compartimentelor interne. n acest fel se asigur att funcionalitatea maxim necesar, evitndu-se, de pild, deplasarea inutil a personalului propriu, ct i limitarea accesului publicului n mod strict numai la acele servicii specializate relaiilor exterioare, precum registratura, biroul primirilor n audien, etc. Suprafaa medie locativ este de 3-6 mp de funcionar, cu respectarea unui anumit volum al ncperii, a condiiilor de iluminat natural sau artificial a unei bune izolri fonice. n ncperi se afl mobilierul adecvat muncii respective (birouri, fiete), mijloacele tehnice necesare primirii, prelucrrii i transmiterii informaiilor (calculator, computer, telefon, telefax), echipamentul de dactilografiat, de multiplicare a documentelor etc. n unele situaii ncperile pot primi o destinaie special de pild, arhiva, documentele secrete, casieria necesitnd amenajare special, cum ar fi sistemul de siguran i de alarmare pentru prevenirea ptrunderii persoanelor neautorizate, a sustragerilor sau a incendiilor. Reglementri de ordine interioar pot prevedea modul de asigurare a pazei sediului, dotarea cu mijloace de prevenire i stingere a incendiilor, accesul publicului, iluminatul de siguran, situaiile de avarii i modul de intervenie etc.
188

Tot acest echipament de reproducere a documentelor, transmitere i prelucrare a informaiilor etc., este, mai nou, desemnat terminologic prin noiunea de birotic. 154

3. Resursele financiare
Autoritile executive au nevoie, pentru desfurarea eficient a activitii lor pe lng cadrul legal bine definit i de un personal temeinic pregtit de existena unor mijloace materiale i a unor resurse financiare, astfel constituite nct s corespund nevoilor reale ale administraiei, fr s greveze bugetul public sustrgnd valori care ar putea fi utile n alte sectoare ale vieii publice. Resursele financiare se constituie, de regul, din bugetele alocate de stat sau de colectivitile locale n beneficiul autoritilor respective care au un plan propriu de cheltuieli, precum i un cont bancar, ceea ce permite o anumit independen n modul de dispunere asupra fondurilor existente. Desigur, aceasta nu exclude posibilitatea ca n mod parial ori chiar n totalitate autoritatea s realizeze i venituri proprii (de pild, din impozitele i taxele locale) care s-i acopere cheltuielile financiare n modul de efectuare a plilor pentru diverse cheltuieli, prevenind risipirea resurselor, contribuind la realizarea de economii, ceea ce poate conduce la o activitate optim sub aspectul costurilor sczute ale serviciilor administrative.

Capitolul 11 Activitatea administraiei publice


Atribuiile autoritilor administraiei publice de organizare a executrii legii i a celorlalte acte normative se realizeaz printr-o activitate cu caracter executiv-dispozitiv i printr-o activitate de prestaiune n cadrul diferitelor servicii publice189. n primul caz, autoritile administraiei publice adopt/emit acte de autoritate (hotrri, dispoziii), prin care organizeaz executarea i se execut n concret legea, aceste acte avnd caracter de autoritate. n al doilea caz, administraia pierde votul de comand, ea se situeaz pe poziia de executant al serviciilor publice ctre comunitate, ncheind contracte sau executnd operaiuni material-administrative. Complexitatea atribuiilor administraiei a crescut, fiind determinate de:
189

A. Negoi Contenciosul administrativ i elemente de drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1992, pag. 6 155

aplicarea principiilor autonomiei i a autonomiei financiare; deconcentrarea serviciilor publice; trecerea unor bunuri n proprietatea public sau privat a unitilor administrativteritoriale. Corespunztor, a crescut i numrul de acte administrative i operaiuni material administrative prin care se realizeaz aceste atribuii.

I. Actele administrative
1. Noiunea, trsturile, regimul juridic i clasificarea actelor administrative
Sfera i definiia actelor administrative Conceput ca activitate ndeplinit de anumite autoriti, administraia public se nfptuiete n conformitate i n baza legii, prin acte administrative cu caracter normativ sau individual, prin fapte materiale juridice i prin operaiuni materiale administrative. Actele administrative sunt manifestri de voin cu caracter unilateral, fcute n exercitarea funciei executive a autoritilor publice, n scopul de a produce efecte juridice, a cror realizare este garantat prin posibilitatea de a recurge la fore de constrngere a statului. Faptele materiale juridice determin naterea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice, independent de existena unei manifestri de voin n acest scop, legea fiind cea care le atribuie efecte juridice. Operaiunile materiale administrative cuprind acele fapte materiale care nu concretizeaz o voin juridic dar care sunt necesare pentru emiterea, adoptarea sau executarea actului administrativ. Actele administrative constituie principala form juridic a activitii autoritilor administraiei publice. n literatura juridic, dorina de a defini noiunea de act administrativ a dat natere la mai multe formulri terminologice, grupate sub denumirile de act de drept administrativ sau acte administrative. Denumirea de acte de drept administrativ s-a propus n ideea evocrii mai clare a regimului elaborrii actelor organelor administraiei de stat190, considerndu-se c aceasta indic apartenena actului la administraia de stat191. Aceast terminologie a fost criticat nc de la promovarea sa192 iar, n prezent specialitii n drept public folosesc terminologia de acte administrative193. Disputa de ordin terminologic nu se mai justific fa de dispoziiile Constituiei Romniei, ale Legii contenciosului administrativ i ale Legii administraiei publice locale, care consacr sintagma de act administrativ. Pe de alt parte, apreciem c folosirea termenului de acte de drept administrativ, ar conduce la aparene, c sfera acestor acte este mai restrns, limitndu-se la actele cu caracter normativ i excluznd pe cele cu caracter individual. Desigur, legislaia folosete, de regul, denumirile concrete ale actelor administrative: hotrri, ordine, decizii, dispoziii, autorizaii, regulamente, etc., care permit stabilirea provenienei actului administrativ i determinarea caracterului su normativ sau individual. n literatura juridic au fost formulate mai multe definiii ale actului administrativ, care nu difer esenial n ceea ce privete coninutul, diferenele rezultnd din sfera de cuprindere i din modul de prezentare. Astfel, actele de drept administrativ au fost definite ca fiind actele juridice

190 191

T. Drganu Actele de drept administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1959, pag. 16-21 I. Santai Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Rosoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 28 192 R. Ionescu Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 217 193 I. Alexandru Administraia Public, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 470; I. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Bek, Bucureti, 2002, pag. 21-24; I. Nedelcu, A. L. Nicu Drept administrativ, Editura Themis Fundaia European Tituescu, Craiova, 2002, pag. 279; V. Vedina Drept administrativ i instituii politice administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 83-84 156

unilaterale emise n cadrul activitii executive ale autoritii publice n calitatea lor de subiect special nvestit cu atribuia de realizare a puterii de stat194. ntr-o opinie prezentat sintetic, s-a apreciat c actele de drept administrativ pot fi definite ca manifestri unilaterale i exprese de voin ale autoritilor publice, n principal autoriti ale administraiei publice, n scopul de a produce efecte juridice, n temeiul puterii publice 195. ntr-o alt opinie, actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic, pe baza i n executarea legii, a unei autoriti administrative, prin care se formeaz o situaie juridic referitoare la un drept recunoscut de lege, voina juridic fiind supus regimului juridic administrativ196. n sfrit, o definiie care impune prin conciziune nelege prin actul administrativ acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principal de legalitate al instanelor judectoreti197. Fr a face o analiz a modurilor de definire a actului administrativ prezentate mai sus, apreciem c ele exprim n esen trsturile actelor administrative i regimul juridic al acestor acte. n concepia noastr, actul administrativ reprezint o manifestare de voin juridic expres, unilateral i supus unui regim de putere public, care eman de la autoritile administraiei publice prin, care se nasc, se modific sau se sting drepturi i obligaii. Termenul de act administrativ este reglementat i de noua Lege a contenciosului administrativ care n mod concis l definete ca actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate public n vederea executrii sau organizrii executrii legii198. Semnificaia acestei definiii reprezint importana sub aspectul actelor supuse controlului de legalitate, acestea extinzndu-se i asupra actelor emise de alte autoriti publice dect cele care aparin administraiei, ca fiind conform i cu art. 52 din Constituia revizuit. Trsturile actelor administrative Chiar dac exist o varietate de opinii referitoare la noiunea de act administrativ, acestea cuprind elemente comune n ceea ce privete delimitarea actului administrativ de celelalte acte juridice ale organelor administraiei de stat, pe de o parte, precum i de operaiunile materiale administrative, pe de alt parte. Din definiiile prezentate se pot desprinde trsturile actului administrativ, pe care le vom prezenta n continuare. a) Actul administrativ este forma juridic principal de activitate a administraiei publice. Actul administrativ nu este singura form juridic prin care lucreaz administraia dar este forma juridic cea mai important. S-a apreciat c acest caracter deosebete actul administrativ de toate celelalte activiti juridice sau nejuridice, realizate de organele administraiei de stat dar care nu fac parte din administraia de stat i anume: contractele, actele juridice unilaterale ce nu sunt emise n realizarea puterii de stat, operaiunile tehnice de administraie i operaiunile tehnic productive199. Exist o difereniere n ceea ce privete ponderea actului administrativ n sfera formelor de activitate ale organelor administraiei publice, acestea variind n funcie de nivelul ierarhic al organului administraiei publice de la care eman actul. La organele de la baza sistemului organizrii administraiei publice au o pondere mai mare operaiunile materiale administrative i cele tehnice iar pe msur ce urcm spre organele din vrful organizaiei, ponderea acestora scade n favoarea actelor administrative200.

194

T. Drganu Formele concrete de activitate ale organului statului, Editura tiinific, Bucureti 1965, pag. 234-240; I. Santai Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Rosoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 29 195 R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 287 196 I. Nedelcu, A.L. Nicu Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, pag. 279 197 A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II Editura All Beck, Bucureti, 2002, pag. 24 198 Legea contenciosului administrativ nr. 554/2.12.2004, publicat n Monitorul Oficial nr. 1154/7.12.2004 199 R. Ionescu Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 222 200 A. Trilescu - Unele considerente referitoare la raporturile dintre autoritile administraiei publice n actele acestora, n Dreptul nr. 10-11/1995, pag. 43 157

b) Actul administrativ reprezint o manifestare de voin expres unilateral i supus unui regim de putere public. Potrivit acestei trsturi, actul administrativ apare ca fiind exteriorizarea voinei interne a unei autoriti a administraiei publice de a produce n mod direct efecte juridice, adic de a da natere, a modifica sau a stinge drepturi i obligaii. Caracterul expres al manifestrii de voin este determinat de regimul de putere public n care se emit actele administrative. Voina pe care o manifest organul administraiei publice trebuie s fie nendoielnic, s aib drept scop producerea n mod direct de anumite efecte juridice, adic s aib animus negati contrahendi iar s nu fie jocandi causa201. Actul administrativ nu poate avea semnificaia unei rugmini, a unei preri sau sentiment. n acest fel, actul administrativ antreneaz n mod independent producerea unor efecte juridice, spre deosebire de operaiunile administrative care nu produc efecte juridice202. c. Actul administrativ este emis n regim de putere public. Prin aceast trstur, actul administrativ se deosebete de alte acte juridice cu caracter unilateral al organelor administraiei publice. Actul administrativ concretizeaz voina autoritilor administrative ca subiect de drept nvestit cu putere public203. Din aceast trstur rezult obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu. Obligativitatea actului administrativ se refer la toate subiectele de drept care intr sub incidena dispoziiilor respective, ea este o consecin a prezumiei de legalitate de care se bucur actele administrative, fiind emise pe baza i n vederea executrii dispoziiilor legale n vigoare. Totodat, actul administrativ este obligatoriu pentru organul emitent atta vreme ct el nu a fost abrogat, revocat sau anulat ct i pentru organele administrative superioare organului emitent. Regimul de putere nu exclude ci permite exercitarea controlului de legalitate exercitat asupra actelor administrative. Regimul juridic al actelor administrative Analiza regimului juridic al actelor administrative vizeaz aspecte referitoare la procedura de emitere a acestor acte, condiiile de validitate a actului administrativ, fora juridic i regimul juridic al actului administrativ. S-a apreciat c prin regim juridic vom nelege un ansamblu de reguli de fond i de form care contureaz personalitatea actelor administrative n circuitul juridic, n sensul c evoc criteriile de valabilitate ale acestora204. ntr-o alt opinie, regimul juridic al actelor administrative reprezint un ansamblu de reguli ce guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea respectivelor acte205. Elementul central al acestui regim juridic l reprezint legalitatea, la care ne vom referi n continuare. a. Legalitatea actului administrativ, semnific faptul c autoritile administraiei sunt inute, n deciziile pe care le iau, de a se conforma legii sau, mai exact, legalitii, adic unui ansamblu de reguli de drept de ranguri i coninuturi diferite206. Principiul legalitii n doctrina romnesc a fost analizat diferit, n corelaie cu oportunitatea. Dup un curent de gndire (coala de la Cluj). Legalitatea este o condiie de valabilitate a actului administrativ, alturi de oportunitate. Dup ali autori (coala de la Bucureti), legalitatea este corolarul condiiilor de valabilitate iar oportunitatea este un element al legalitii i nu o condiie de valabilitate distinct. S-a mai apreciat c oportunitatea este o condiie de valabilitate specific deciziei administrative, care const n actualitatea, corespondena permanent a acesteia cu evoluia realitilor administrative iar nerespectarea acestei condiii poate atrage nulitatea actului administrativ207.
201

A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2002, pag. 29; I. Nedelcu, A.L. Nicu Drept administrativ, Editura Themis, Craiova, 2004, pag. 179 202 I. Alexandru Administraia Public, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 487 203 R. N. Petrescu Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 290 204 A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2002, pag. 40 205 I. Santai Drept administrativ i tiina administraiei, vol. II, Editura Rosoprint, Cluj-Napoca, 2004, pag. 30 206 A. De Laubadere, J.C. Venezia, I. Gaudemet Traite de droit administratif, 1996, L.G.D.J., Paris, 1996, pag. 593 207 I. Alexandru Administraia Public, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1999, pag. 470 158

Desigur fa de multitudinea actelor administrative emise, analiza legalitii i oportunitii se va face avnd n vedere activitatea reglementat, organul emitent, fora juridic a actului administrativ. n toate cazurile legalitatea actului administrativ reprezint cel puin conformitatea actului respectiv cu legea fundamental, cu legile adoptate de Parlament, cu Ordonanele de Guvern i toate celelalte acte normative care au for juridic superioar actului analizat. b. Forma actului administrativ. n cele mai multe cazuri actele administrative mbrac forma scris, care este apreciat ca o garanie de respectare a legalitii. Actele administrative cu caracter normativ mbrac numai forma scris, fiind obligatorie publicarea lor. Actele normative cu caracter individual mbrac i forma oral, n condiiile legii. Forma scris a actelor administrative este necesar pentru urmtoarele considerente: - necesitatea cunoaterii exacte i complete a coninutului actelor; - necesitatea executrii i respectrii dispoziiilor actului de ctre cei care cad sub incidena lui; - existena unui mijloc de prob n caz de litigiu; - verificarea legalitii actului n vederea sancionrii celor vinovai de eventuale vicii de legalitate a actului sau a celor vinovai de nerespectarea actului legal emis; - realizarea rolului educativ al actului administrativ respectiv208. Forma scris reprezint o condiie de valabilitate a actului, ea fiind impus ad validitatem i nu ad probationem. De forma scris a actului administrativ se leag i alte elemente de concretizare exterioar ale actului: - limba de redactare a actului care, de regul, fa de dispoziiile art. 13 din Constituia revizuit este limba romn209. Cu toate acestea, n conformitate cu dispoziiile art. 120, alin. 2 din legea fundamental i ale art. 51,71, alin. 2 i 106, alin. 8 din Legea nr. 215/2001, privind administraia public local, n unitile administrativ teritoriale n care cetenii aparinnd unei minoriti naionale au o pondere de peste 20% din numrul locuitorilor, hotrrile i dispoziiile cu caracter normativ se aduc la cunotina public i n limba matern a cetenilor aparinnd minoritii respective210; - motivarea actului are menirea de a prezenta elementele de fapt i de drept care legitimeaz intervenia actului respectiv; - potrivit art. 29 din Legea nr. 24/2000 privind Normele de tehnic legislativ pentru elaborarea actelor normative, republicat, motivarea n cazul ordonanelor i al hotrrilor Guvernului se face prin note de fundamentare, iar n cazul celorlalte acte normative prin referate. Totui, n dreptul nostru nu exist o obligaie general privind motivarea actelor administrative, aceast obligaie fiind reglementat pentru anumite acte administrative, prin legi speciale211. Astfel, art. 175 din Codul de procedur fiscal dispune c decizia prin care se soluioneaz contestaiile mpotriva actelor administrative fiscale cuprind motivele de fapt i de drept pe care se ntemeiaz actul administrativ jurisdicional. De asemenea, prin dispoziiile art. 22 din Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaiile de interes public se dispune c refuzul comunicrii informaiilor solicitate se motiveaz212. Ne alturm autoritilor care susin necesitatea de a se reglementa obligativitatea motivrii tuturor actelor normative, regul care va fi cuprins, sperm noi, n viitorul Cod de procedur administrativ. c. Procedura de elaborare a actului administrativ. n funcie de momentul n care intervin, distingem categorii de forme procedurale:
208 209

R. Ionescu Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, pag. 233 Constituia Romniei, revizuit, publicat n Monitorul Oficial, nr. 767/31.10.2003 210 Legea nr. 215/2001 privind administraia public local, publicat n Monitorul Oficial, nr. 204/23.04.2001 211 Legea 204/2000, privind normele de tehnic legislativ publicat n Monitorul Oficial 777/25.08.2004 212 Legea nr. 544/2001, privind liberul acces la informaiile de interes public publicat n Monitorul Oficial nr. 663/23.10.2001 159

forme procedurale anterioare emiterii actului; forme procedurale concomitente cu emiterea actului; - forme procedurale ulterioare emiterii actului. De regul, formele procedurale prealabile (propunerile, referatele, rapoartele, procesele verbale, etc.) sunt operaiuni material-administrative care nu produc efecte juridice, dar care sunt necesare elaborrii actului administrativ. Dintre operaiunile procedurale emiterii actului administrativ probleme teoretice i practice au ridicat avizele i acordul. Chiar dac au unele asemnri cu actele administrative, n doctrina de specialitate s-a apreciat c, indiferent de categoria creia i aparine (facultative, conforme), acestea nu sunt acte administrative de sine stttoare, ci doar operaiuni administrative foarte importante213. Acordul exprim acceptul pe care un organ public l d altui organ, n vederea emiterii de ctre ultimul a unui act administrativ. Potrivit momentului care intervine, acordul poate fi prealabil, concomitent sau posterior. Pentru formele procedurale prealabile emiterii actului administrativ are relevan acordul prealabil, apreciindu-se c actele emise n baza lui sunt acte administrative complexe, exprimnd o dubl voin juridic. d. Fora juridic a actelor administrative. Fora juridic a actelor administrative se fundamenteaz pe prezumia relativ c acestea au fost emise cu respectarea tuturor condiiilor cerute de Constituie i celelalte acte normative cu for juridic superioar actelor emise. Prezumia de legalitate, denumit i prezumia de conformitate cu dreptul214, subnelege condiia actului administrativ de a corespunde Constituiei, legii i actelor juridice emise n baza legii. Prezumia de legalitate este asociat cu alte prezumii: prezumia de autenticitate i prezumia de veridicitate. Din aceste trei prezumii rezult c actul administrativ se impune subiectelor de drept care sunt obligate s-l respecte i s-l execute. Fora juridic a diferitelor acte administrative este condiionat de mai multe elemente: - locul organului emitent n sistemul organelor administraiei publice; - natura organului emitent; - categoria de act, respectiv cu caracter individual sau cu caracter normativ. e. Efectele actelor administrative. Referitor la efectele actelor juridice, se impune analizarea a trei aspecte: momentul de la care actul administrativ produce efecte, ntinderea efectelor produse de actele administrative i ncetarea efectelor actelor administrative. Fr a intra n detalii, artm c legislaia i doctrina majoritar au fundamentat teza potrivit cu care actele normative produc efecte juridice de la data publicrii lor iar cele individuale de la datat comunicrii. Exist i excepii prin care, chiar prin Constituie se prevede obligativitatea publicrii n Monitorul Oficial (decrete ale Preedintelui, hotrri de Guvern) chiar dac acestea au caracter individual. Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul scoaterii lor din vigoare, care, de regul se face de ctre organul emitent (retractare), de organul ierarhic superior (revocare) ori de ctre instanele judectoreti (anulare). De asemenea, actul administrativ poate fi abrogat printr-un act normativ cu putere egal sau superioar. Clasificarea actelor administrative n doctrina de specialitate exist mai multe variante de clasificare a actelor administrative, n funcie de diferite criterii i potrivit modului de organizare al administraiei n diferitele etape de dezvoltare economico-social. Desigur, aceste clasificri vor trebui reconsiderate fa de dispoziiile art. 2, lit. b din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2.12.2004, care definete actul administrativ i asimileaz unele contracte ncheiate de autoritile publice actelor administrative. Vom prezenta n continuare cteva dintre clasificrile fcute n literatura de specialitate.
213

A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2002, pag. 56; V. Vedina Drept administrativ i instituii politice administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 100 214 J. Rivero, J. Waline Droit administratif precis, Paris, 2000, pag. 107 160

a. Dup ntinderea efectelor pe care le produc se delimiteaz: - actele administrative cu caracter normativ, care cuprind reglementri de principiu cu caracter obligatoriu, care se aplic unui numr nedeterminat de persoane; - actele normative cu caracter individual care sunt manifestri de voin, care creeaz, modific sau desfiineaz drepturi n serviciu uneia sau mai multor persoane dinainte determinate215. Dup categoria organului emitent: acte emise de organele administraiei de stat; acte care eman de la alte organe de stat; acte emise de autoritile autonome ale administraiei publice; acte care eman de la persoane private, n baza mputernicirii date de lege ori de organele administraiei; - acte administrative prin delegare216. Fr a analiza aceste clasificri, care nu n toate cazurile au o importan practic vor formula o nou clasificare, n funcie de puterea actului administrativ i de regimul juridic aplicabil. Aceast delimitare are n vedere att clasificri existente n doctrin, prin care actele administrative erau mprite n acte administrative de autoritate, acte normative de gestiune i acte administrative cu caracter jurisdicional217, ct i dispoziiile art. 2, lit. c i d din Legea nr. 554/2.12.2004 privind contenciosul administrativ. Potrivit acestei clasificri actele administrative se mpart n urmtoarele categorii: - acte administrative de autoritate, care sunt acte unilaterale, cu caracter individual sau normativ emise de autoritile publice ale administraiei publice n vederea executrii ori a organizrii executrii legii; - contractele ncheiate de autoritile publice care sunt asimilate actelor administrative; - actele administrativ-jurisdicionale emise de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict. b. -

2. Procedura emiterii/adoptrii actelor administrative


Persoanele administrative218 au dreptul ori, dup caz, obligaia, de a iniia, emite/adopta ori ncheia acte juridice, potrivit competenei legale care le revin. Actele juridice care nu respect cerinele de fond sau de form prevzute de lege sunt lovite, dup caz, de nulitatea absolut sau de nulitate relativ ori sunt considerate inexistente. Proiectul de act administrativ cu caracter normativ va fi nsoit, dup caz, de o not de fundamentare, de referatul sau de raportul ntocmit de ctre instituia sau de compartimentul de specialitate din aparatul propriu, precum i de avizele de specialitate. Proiectul de act administrativ cu caracter normativ se transmite persoanei administrative interesate i celor stabilite de lege. Persoanele administrative care au primit proiectul au obligaia, ca n termenul legal sau n cel stabilit de iniiator, s examineze proiectul, prin prisma specialitii lor, i s comunice avizele sau, dup caz, observaiile, recomandrile, propunerile i opiniile formulate . Dup primirea avizelor i soluionarea eventualelor observaii i propuneri formulate, proiectul se supune adoptrii/emiterii persoanei administrative competente. n cazul persoanelor administrative colegiale, adoptarea se face cu majoritatea prevzut de lege. Opiniile contrare se consemneaz separat.

215 216

R. N. Petrescu Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 292 A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura All Beck, Bucureti, 2002, pag. 38 217 A. Teodorescu Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, pag. 376; V. Priscaru Contenciosul administrativ romn, Editura Naional, Bucureti, 2003, pag. 88 218 Noiunea de persoan administrativ n acest curs desemneaz: autoritate public, instituie public i serviciu public. 161

Proiectele de acte administrative cu caracter individual se adopt/emit din oficiu, sau dup caz, la cerere. Procedura de emitere a actelor administrative prin exercitarea dreptului la petiionare Prin petiie se urmrete dobndirea, recunoaterea, exercitarea, promovarea, aprarea sau restabilirea unui drept legal recunoscut ori a unui interes legitim, personal sau public. Procedura privind exercitarea dreptului la petiionare se declaneaz prin petiii formulate n nume propriu, cuprinse n scrisori ori prezentate n audiene i consemnate n scris sau transmise prin mijloace electronice, adresate de cei interesai persoanei administrative competente. Petiia poate mbrca forma de cerere, reclamaie, sesizare, propunere sau oricare alt form specific dreptului de petiionare, n condiiile legii. Petiiile vor fi nsoite de acte doveditoare necesare n susinerea lor. Prin cerere se solicit recunoaterea sau realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim cu caracter personal sau public. Prin reclamaie se solicit restabilirea unui drept subiectiv sau interes legitim cu caracter personal care a fost nclcat. Prin sesizare se solicit restabilirea unui drept sau interes legitim, de ordin general, nclcat. Prin propunere se urmrete realizarea unor aciuni de interes general de ctre persoana administrativ competent. Organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze petiii, exclusiv n nume propriu. Petiiile pot fi adresate personal de cei interesai ori prin reprezentani sau prin orice alt mijloc de comunicare. Persoanele administrative au obligaia s primeasc, s examineze, s verifice, s soluioneze petiiile i s comunice n scris rspunsurile n cel mai scurt timp, fr a depi 30 de zile de la nregistrarea lor. Rspunsurile vor viza, n mod obligatoriu, pe solicitant, obiectul petiiei i vor fi motivate legal. Petiiile nesemnate nu se iau n considerare, exceptnd cazul cnd semnaleaz nclcri ale legii. Persoanele administrative sunt eliberate de orice obligaii n situaia n care petiia este vdit netemeinic sau n cazul n care persoanele administrative au rspuns la o petiie avnd acelai obiect. Persoana administrativ este obligat s primeasc i s nregistreze petiia de ndat. n cazul petiiilor depuse personal, se va elibera dovada nregistrrii lor. Petiiile pot fi formulate personal i oral numai n cadrul audienelor. Aceste petiii vor fi evideniate ntr-un registru special. Persoana administrativ competent are obligaia s informeze, de ndat, pe cei interesai asupra condiiilor legale pe care trebuie s le ndeplineasc petiiile formulate. Petiiile greit adresate vor fi trimise n termen de pn la 5 zile de la nregistrare persoanei administrative competente. Petiionarul i exercit dreptul de petiionare, exclusiv n nume propriu sau al colectivitii pe care o reprezint, sub semntur, indicnd adresa unde urmeaz s primeasc rspunsul. Petiia se redacteaz, de regul, n limba romn. Petiia va cuprinde, de regul, urmtoarele elemente, afar de cazul n care legea mai indic (i) altele: a) nume, prenume/denumire; domiciliul/sediu; b) obiectul detaliat al solicitrii i justificarea acesteia, dup caz; c) mputernicirea dat reprezentantului legal, dac este cazul; d) semntura petiionarului sau a reprezentantului su legal; e) data ntocmirii (solicitrii) petiiei; Petiia va fi nsoit, dup caz, de documente sau dovezi prevzute de reglementrile legale n vigoare sau socotite utile de ctre solicitant. Petiionarul poate renuna la solicitare nainte de emiterea/adoptarea actului administrativ, ori de luare a msurii pretinse, cu excepia cazului n care actul sau msura se dispune din oficiu. Petiionarul este n drept s renune la solicitarea sa i dup emiterea/adoptarea actului administrativ
162

sau luarea msurii care face obiectul petiiei. n aceast situaie, persoana administrativ va trebui s revoce actul sau msura la care s-a renunat, cu excepia cazurilor n care actul produce efecte i fa de teri sau servete interesul public. Renunarea poate fi fcut numai n scris. Petiionarul va fi obligat, dac este cazul, s suporte eventualele daune ocazionate de actul de renunare. Orice persoan care are un drept sau un interes legitim personal, poate cere persoanei administrative punerea la dispoziie a unor informaii, date sau documente pe care aceasta le deine i care au legtur cu solicitarea sa, precum i orice alt informaie de interes public, dac prin lege nu se interzice accesul la documentele respective. Participanii la procedura administrativ au obligaia de a coopera cu persoanele administrative la rezolvarea petiiilor. Situaiile negative nu trebuie dovedite i nici probate, cu excepia cazurilor prevzute expres de lege. n asemenea cazuri petentul va da o declaraie pe propria rspundere sub sanciunea prevzut de Codul penal.

3. Formaliti procedurale necesare, emiterii/ adoptrii actelor administrative


Categorii de formaliti procedurale n situaiile prevzute de lege, emiterea/adoptarea actului administrativ poate fi supus unor condiii procedurale anterioare, concomitente sau ulterioare momentului emiterii/adoptrii actului. Aceste formaliti vor fi ndeplinite n succesiune, la termenele, n limitele i potrivit condiiilor prevzute de lege. A) Formaliti procedurale anterioare emiterii/adoptrii actului administrativ Sunt formaliti procedurale anterioare emiterii/adoptrii actului administrativ: avizul, acordul prealabil i propunerea/proiectul. Avizul reprezint opinia de specialitate, solicitat de persoana administrativ competent s emit/adopte actul administrativ, cu privire la necesitatea i oportunitatea emiterii/adoptrii i la coninutul actului. Avizele nu se pot solicita persoanelor administrative ierarhic superioare emitentului. Revocarea avizului ulterior actului administrativ emis/adoptat cu respectarea lui nu influeneaz valabilitatea actului administrativ. Avizele sunt: facultative, consultative i conforme. Avizele sunt facultative atunci cnd persoana administrativ, care emite/adopt actul nu este obligat s le solicite. n cazurile n care avizul a fost solicitat i obinut, iniiatorul actului nu este obligat s se conformeze acestuia. Avizele sunt consultative atunci cnd iniiatorul actului administrativ este obligat s le solicite dar nu este obligat s se conformeze coninutului acestora la emiterea/adoptarea actului administrativ. Avizele sunt conforme, atunci cnd iniiatorul actului administrativ este obligat att s le solicite ct i s le respecte. Acordul prealabil reprezint consimmntul unei persoane administrative determinate, cu privire la emiterea/adoptarea n viitor a unui act administrativ, de ctre o alt persoan administrativ. Emiterea/adoptarea actului administrativ, fr acordul prealabil prevzut de lege, atrage nulitatea actului administrativ. Actul administrativ este valabil n cazul n care acordul prealabil sau refuzul emiterii sale nu au fost comunicate solicitantului n termenul prevzut de lege. Propunerea reprezint operaiunea pregtitoare prin care este sesizat o persoan administrativ n vederea lurii unei msuri. Proiectul reprezint o propunere iniiat de persoana administrativ privitoare la un anumit mod de rezolvare juridic a unei situaii ntr-o form apropiat sau identic cu viitorul act administrativ avnd un mod de alctuire conform cerinelor impuse de tehnica legislativ. Avizul, acordul, aprobarea/ratificarea sau confirmarea se ntocmesc n scris, sub sanciunea nulitii. Avizele favorabile cu observaii, avizele nefavorabile, refuzul de aprobare/ratificare, confirmare sau emitere a acordului, vor fi motivate n toate cazurile. B) Formaliti procedurale concomitente emiterii/ adoptrii actului administrativ
163

Formalitile concomitente emiterii/adoptrii actului sunt: cvorumul, majoritatea necesar, consensul, emiterea/ adoptarea n comun, motivarea, redactarea, semnarea i, dup caz, contrasemnarea. Cvorumul reprezint majoritatea cerut de lege pentru ntrunirea valabil a unui organ colegial. Organele colegiale lucreaz legal, de regul, n prezena majoritii membrilor lor, n afara cazurilor n care legea dispune altfel. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea actului este reprezentat de numrul minim de voturi necesar pentru ca actul administrativ s fie adoptat n mod valabil. Majoritatea cerut de lege pentru adoptarea unui act administrativ poate fi: simpl, absolut i calificat. Majoritatea simpl reprezint regula general i impune ca, pentru adoptarea actului, s voteze favorabil cel puin jumtate plus unu din numrul membrilor prezeni. Majoritatea absolut impune ca, pentru adoptarea unui act administrativ, s voteze favorabil cel puin jumtate plus unu din numrul membrilor care compun organul colegial. Majoritatea calificat impune ca, pentru adoptarea actului administrativ, s voteze favorabil un anumit numr, legal determinat, din numrul membrilor organului colegial. Acest numr va fi n toate cazurile mai mare dect majoritatea absolut. Consensul impune ca adoptarea actului administrativ s se realizeze prin acordul de voin al tuturor membrilor care compun organul colegial de conducere. Motivarea este operaiunea administrativ prin care se expun considerentele de fapt i de drept, care justific emiterea/adoptarea unui act administrativ. Motivarea n drept este obligatorie pentru toate actele administrative, cu excepiile prevzut de lege. Motivarea actului administrativ se face n temeiul notelor de fundamentare, rapoartelor, referatelor, avizelor sau alte asemenea cerine procedurale, ntocmite de iniiatorul actului ori de compartimentele de resort. Motivarea se aduce la cunotin solicitantului la cerere, fie integral fie n rezumat ori se comunic din oficiu, n condiiile legii. Redactarea actelor administrative se face ntr-un stil concis, clar i neechivoc, cu respectarea strict a regulilor gramaticale i ortografice. La redactarea textelor normative se va utiliza forma prescriptiv, conform legii. Semnarea actului administrativ se face, dup caz, de conductorul persoanei administrative ori de ctre mputerniciii acestuia, dup care va avea loc nregistrarea, numerotarea, datarea i tampilarea actului. Semnarea actelor administrative este condiia de form obligatorie prin care se atest autenticitatea acestora. Lipsa semnturii atrage inexistena actelor administrative emise de organele unipersonale. Cnd legea prevede n mod expres, actele administrative vor fi contrasemnate de persoanele abilitate. Pentru a fi valabile, actele administrative vor purta denumirea emitentului, numrul de nregistrare, numerotarea, data, tampila sau sigiliul i semnturile legale. Actele administrative cu caracter normativ vor avea imprimat tampila pe fiecare pagin. nregistrarea i numerotarea actelor administrative se face ntr-o eviden unic, n ordine cronologic, pe ani calendaristici i pe categorii de acte. C) Formaliti procedurale ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ Sunt formaliti procedurale ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ: aprobarea/ratificarea, confirmarea, comunicarea sau aducerea la cunotin public, rectificarea, reconstituirea i arhivarea. Aprobarea/ratificarea reprezint ncuviinarea dat de o persoan administrativ ierarhic superioar cu privire la un act administrativ emis/adoptat n mod valabil de ctre o persoan administrativ. Confirmarea reprezint aciunea de validare a unui act administrativ, realizat n scopul de a-i ntri fora juridic, de a-i acoperi eventualele vicii de fond sau de form, ori n vederea repunerii sale n executare. Actele administrative supuse confirmrii produc efecte juridice numai de la data confirmrii lor.
164

Actele administrative cu caracter individual se pun n executare de la data comunicrii lor persoanelor interesate, cu excepia cazurilor n care legea dispune altfel. Persoana administrativ care a emis/adoptat actul administrativ trebuie s fac dovada comunicrii actului. Actele administrative cu caracter normativ intr n vigoare n termen de trei zile de la data aducerii lor la cunotin public, n formele prevzute de lege sau de la o dat ulterioar prevzut n coninutul actului, cu excepia celor pe care legea le excepteaz de la publicare. n situaia n care legea nu prevede n mod expres modalitatea de aducere la cunotin public, persoana administrativ care a emis/adoptat actul administrativ are obligaia s-l aduc la cunotina celor interesai, ntr-una din urmtoarele forme: a) afiare la sediul emitentului; b) publicare ntr-un cotidian central sau local de larg circulaie; c) prin orice alte mijloace de publicitate prevzute sau permise de lege. Rectificarea este operaiunea de ndreptare a erorilor materiale din nscrisurile administrative. Rectificarea poate avea ca obiect erori materiale, omisiuni sau meniuni greite din nscrisurile administrative. Rectificarea nscrisurilor administrative care, au produs schimbri n statutul civil al persoanelor fizice, opereaz n condiiile legii. Reconstituirea este operaiunea de refacere a unui nscris administrativ. nscrisurile administrative sunt supuse regimului juridic al arhivrii. Arhivarea reprezint operaiunea de: eviden, inventariere, selecionare, pstrare, i folosire a nscrisurilor administrative create sau deinute de persoanele administrative.

4. Efectele juridice ale actelor administrative


A) Intrarea n vigoare a actelor administrative Actele administrative se pun n executare de la data aducerii lor la cunotin sau la o alt dat indicat de ele, n formele prevzute de lege. n situaia n care legea impune aprobarea sau confirmarea ulterioar a actului administrativ, aducerea la cunotin se face numai dup primirea aprobrii sau confirmrii. Dac aprobarea sau confirmarea actului administrativ nu sunt comunicate solicitantului n termenul prevzut de lege, iar documentaia depus este complet, persoana administrativ l va putea aduce la cunotin, ceea ce permite punerea actului administrativ n executare. B) ncetarea efectelor juridice ale actelor administrative Actele administrative produc efecte juridice pn n momentul ieirii din vigoare sau al desfiinrii, prin anulare sau revocare, potrivit legii. Actele administrative pot fi abrogate, anulate, revocate suspendate, modificate ori completate. Abrogarea reprezint situaia de ncetare definitiv a efectelor actului administrativ prin emiterea/adoptarea unui nou act administrativ. Dup modul n care se dispune, abrogarea poate fi expres sau implicit iar, dup ntinderea efectelor pe care le produce, aceasta poate fi total sau parial. Prevederile cuprinse ntr-un act administrativ anterior cu caracter normativ contrare unei noi reglementri avnd aceeai for juridic sau o for superioar se socotesc abrogate implicit. Abrogarea total se dispune, de regul, printr-o dispoziie expres cu menionarea elementelor de identificare ale actului abrogat: tipul, numrul, data i locul publicrii sau aducerii acestuia la cunotin public. n cazul abrogrii pariale n actul de abrogare vor fi menionate i textele a cror aplicare nceteaz. Abrogrile pariale sunt asimilate modificrilor. Actul administrativ abrogat parial rmne n vigoare prin dispoziiile rmase neabrogate. Abrogarea unui act administrativ are ntotdeauna caracter definitiv. Este interzis ca prin abrogarea unui act administrativ s se repun n vigoare actul administrativ iniial anterior desfiinat. Anularea reprezint sanciunea aplicat actelor administrative emise/adoptate cu nclcarea legii i const n lipsirea acestora de efectele juridice n vederea crora au fost
165

emise/adoptate. Anularea poate privi att actele administrative cu caracter normativ ct i cele cu caracter individual. Cauzele anulrii pot viza legalitatea i/sau oportunitatea actului administrativ. Cauzele anulrii pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/adoptrii actelor, dup caz. Anularea se dispune de persoana administrativ ierarhic superioar, de autoritile de inspecie sau control, de cele cu activitate administrativ-jurisdicional stabilite de lege, ori de instanele judectoreti, n condiiile i n cazurile prevzute de lege. Actele de anulare desfiineaz efectele actelor administrative anulate, att pentru trecut ct i pentru viitor. Modificarea este operaiunea juridic prin care se schimb parial coninutul unui act administrativ. Modificarea poate fi determinat, dup caz, de schimbarea strii de drept sau a strii de fapt, avute iniial n vedere la adoptarea/emiterea actului administrativ. Modificarea unui act administrativ cu caracter normativ se face, de regul, de ctre emitentul actului. Actul administrativ cu caracter normativ poate fi modificat i printr-un act cu for juridic superioar, conform procedurii specifice acestuia din urm. Pe data intrrii n vigoare a actului modificator, dispoziiile acestuia se integreaz n actul modificat, nlocuind dispoziiile care au fost schimbate. Modificarea poate fi expres sau implicit. Modificarea este expres n situaiile n care noul act juridic exprim n mod explicit, voina de a schimba un act administrativ n vigoare. Modificarea este implicit atunci cnd rezult din reglementarea diferit dat acelorai probleme printr-un act ulterior. Nu pot face obiectul modificrii sau desfiinrii de ctre emitent urmtoarele categorii de acte administrative individuale: - actele care au intrat n circuitul civil; - actele care produc efecte juridice garantate de lege sub aspectul stabilitii; - actele jurisdicionale; - actele care au fost executate material; - actele pe care legea le excepteaz n mod expres de la modificare sau desfiinare. De asemenea, nu pot fi supuse modificrii sau desfiinrii actele individuale care au dat natere la drepturi, liberti i interese legitime. Revocarea este operaiunea juridic prin care persoana administrativ autoarea actului, i retrage propriul act. Cauzele care determin revocarea actelor administrative pot viza legalitatea sau oportunitatea actului. Revocarea actelor administrative poate interveni pentru cauze anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii/ adoptrii lor. n situaia n care cauzele revocrii sunt anterioare sau concomitente emiterii/adoptrii actului administrativ, efectele revocrii au caracter retroactiv. Dac revocarea intervine pentru cauze ulterioare emiterii/adoptrii actului administrativ, efectele revocrii se produc numai pentru viitor. Actele administrative cu caracter normativ i individual sunt, de regul, revocabile. Suspendarea este operaiunea juridic prin care nceteaz, n mod vremelnic, efectele juridice ale actelor administrative. Suspendarea actelor administrative poate avea loc din oficiu sau la solicitare, n condiiile legii. Suspendarea unui act administrativ poate fi dispus de urmtoarele subiecte de drept: a) de persoana administrativ emitent; b) de persoana administrativ ierarhic superioar; c) de autoritatea cu atribuii jurisdicionale stabilite prin lege; d) de instana judectoreasc; Suspendarea poate opera i de drept, n temeiul unei prevederi legale. Suspendarea intervine n cazuri excepionale, atunci cnd exist suspiciuni cu privire la legalitatea sau oportunitatea actului, precum i, n mod obligatoriu, n cazurile expres prevzute de lege. n cazurile n care suspiciunile privind legalitatea actului administrativ nu se confirm, acesta va fi repus n vigoare sau n executare, dup caz. n cazurile n care se stabilete cu certitudine nelegalitatea sau neoportunitatea actului administrativ suspendat, se va dispune desfiinarea sa, prin revocare sau anulare.

166

Completarea actelor administrative const n introducerea unor dispoziii noi, cuprinznd soluii normative i ipoteze suplimentare, exprimate n texte, care se adaug elementelor structurale existente. Executarea actelor administrative Actele administrative sunt executorii de drept de la data aducerii lor la cunotin. Ele pot fi executate silit asemenea oricrui titlu executoriu. Dac prin lege se prevd alte termene de intrare n vigoare sau posibilitatea exercitrii unei ci de atac, actele administrative pot fi executate numai dup expirarea acestor termene sau dup respingerea cii de atac. Actele administrative individuale se pun n executare din momentul comunicrii lor ctre cei interesai atunci cnd ele au fost emise n beneficiul acestora. Punerea n executare a actelor administrative se realizeaz de ctre persoana administrativ emitent, prin structurile sale organizatorice sau, dup caz, de ageni anume abilitai, n condiiile legii, iar executarea se face de ctre subiectele de drept legal obligate, crora le este destinat actul. mpotriva modului de executare se poate exercita calea de atac n faa persoanei administrative emitente, a celei superioare ierarhic sau a altor autoriti competente, n condiiile legii. Respectarea principiului ierarhiei n exercitarea cii de atac este obligatorie de ctre cel ce recurge la utilizarea ei ct i n cazurile sau ordinea expres prevzute de lege, iar n cazul unei exercitri greite va opera din oficiu declinarea competenei n mod corespunztor.

5. Contractele asimilate actelor administrative


Realizarea serviciilor administraiei publice nu se poate materializa numai prin acte administrative de autoritate, aplicarea principiilor autonomiei locale i administrarea domeniului public i privat al localitilor implicnd ncheierea unor acte n care autoritatea public, titular a unui patrimoniu s participe ca simpl persoan juridic. Aceste acte au fost denumite acte patrimoniale mixte219 acte de gestiune220, contracte administrative221. Doctrina de specialitate actual, prezentnd contractele ncheiate de entitile publice pentru administrarea patrimoniului public i privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale, nu s-a pronunat explicit dac acestea se ncadreaz n categoria actelor administrative sau a actelor de gestiune. Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ a soluionat n parte disputa teoretic, enunnd n art. 2, lit. c, care sunt contractele ncheiate de autoritile publice asimilate actelor administrative sau folosind n cuprinsul art. 18, alin. 4 chiar termenul de contract administrativ. Indiferent de categoria actelor n care sunt incluse aceste contracte, ele au un rol important n procesul constituirii, administrrii i utilizrii resurselor financiare ale unitilor administrativ-teritoriale. Reglementrile coninute n dispoziiile legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, referitoare la contractele administrative. Schiat deja n doctrina juridic, instituia contractului administrativ a fost consacrat, dei cu unele lacune, n noua reglementare privind contenciosul administrativ. n art. 2, lit. c din lege se prevede c anumite contracte sunt asimilate actelor administrative. Textele urmtoare din lege folosesc termenul de contracte administrative. Regimul aplicabil contractelor administrative n procedura de contencios administrativ este n parte diferit de cel al actelor administrative: - cererile adresate instanei referitoare la contractele administrative se taxeaz la valoare; - plngerea prealabil n cazurile care au ca obiect contracte administrative are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale;
219 220

P. Negulescu Tratat de drept administrativ, Bucureti, 1934, pag. 296 C. G. Rarincescu Contenciosul administrativ romn, Bucureti 1934, pag. 146-147 221 A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II Editura All Beck, Bucureti, 2002, pag. 98-101 167

Art. 8, alin. 3 din Legea nr. 554/2004 dispune c la soluionarea litigiilor privind contractele administrative se va avea n vedere regula dup care principiul libertii contractelor este subordonat principiului prioritii interesului public. Cererile privitoare la un contract administrativ se vor introduce n instane n termen de 6 luni de la data ncheierii procesului verbal de finalizare a procedurii de conciliere. Soluionnd cauza, fa de dispoziiile art. 18, alin. 4 din lege instana poate, referitor la contractul administrativ dispune: - anularea acestuia n tot sau n parte; - oblig autoritatea s ncheie contractul la care reclamantul este parte; - impune uneia dintre pi ndeplinirea unei anumite obligaii; - suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere; - oblig la plata unor despgubiri pentru daune materiale i morale; Restul dispoziiilor procesuale referitoare la soluionarea cazurilor privind contractele administrative sunt aceleai cu cele privitoare la actele administrative unilaterale. Obiectul, definiie i trsturile contractelor administrative Potrivit art. 2, lit. c din Legea nr. 554/2001 contractele administrative au ca obiect: - punerea n valoare a bunurilor, proprietate public: - executarea lucrrilor de interes public; - prestarea serviciilor publice; - achiziiile publice; Apreciem c formulrile din lege sunt generice, indicnd domeniul n care pot fi ncheiate contracte administrative, urmnd ca obiectul fiecrui contract s fie exact determinat, de ctre pri. La stabilirea obiectului contractului vor fi avute n vedere i dispoziiile art. 125 din Legea nr. 215/2001, Legea administraiei publice locale, care folosete termenii de administrare, nchiriere, concesionare, vnzare, cumprare. Anterior adoptrii Legii nr. 554/2001, contractul administrativ a fost definit ca un acord de voin ntre o autoritate public, aflat pe o poziie de superioritate juridic, pe de o parte, i alte subiecte de drept, pe de alt parte, prin care se urmrete satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, efectuarea unei lucrri publice sau punerea n valoare a unui bun public supus unui regim de putere public222. Din aceast definiie care este actual chiar i ulterior intrrii n vigoare a noii legi a contenciosului administrativ, contractele administrative au urmtoarele trsturi: - reprezint un acord de voin ntre o autoritate a administraiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administraiei publice i un subiect de drept privat; - presupune efectuarea de lucrri, furnizarea de bunuri, prestarea de servicii de ctre particular n schimbul unei pli, pe de o parte, sau folosirea unui bun public de ctre particular cu titlu oneros; - este destinat s asigure buna funcionare a unui serviciu public sau s pun n valoare un bun public; - prile trebuie s accepte unele clauze de natur reglementar stabilite prin lege, n baza legii sau a altor acte normative, inclusiv a actelor normative emise de autoritile administraiei publice locale; - autoritatea administraiei publice (cel autorizat), nu poate ceda interesele, drepturile sau obligaiile sale dect altor autoriti publice, iar particularul le poate ceda oricrei persoane, dar numai cu aprobarea administraie publice; - prile, prin clauz expres, sau prin simpla acceptare a clauzelor prestabilite, au neles c se vor supune unui regim de drept public;

222

V. Vedina Drept administrativ i instituii politice administrative, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002, pag. 127 168

- soluionarea litigiilor este de competena instanelor de contencios administrativ, care va


avea n vedere regula dup care principiul libertii contractuale este subordonat principiului interesului public223.

6. Aspecte generale privind actele administrativ-jurisdicionale


n doctrina juridic actele administrative cu caracter jurisdicional au fost caracterizate ca fiind actele emise de organele de jurisdicie ce funcioneaz n cadrul organelor administraiei publice competente s soluioneze anumite conflicte juridice aprute ntre organele administraiei publice i particulari224. Aceste acte juridice, dup organul de la care eman sunt acte administrative, iar dup aspectele pe care le produc, sunt acte jurisdicionale. Legea nr. 554/2004privind contenciosul administrativ definete actul administrativjurisdicional ca fiind actul juridic emis de o autoritate administrativ cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur de contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. Actul administrativ-jurisdicional se caracterizeaz prin urmtoarele trsturi: - este un act administrativ tipic din punct de vedere al organului de la care eman, n sensul c autoritatea public care l emite este nvestit prin lege cu soluionarea unor litigii; - este un act administrativ cu caracter individual; - este exceptat de la principiul revocabilitii actelor administrative225; - procedura de soluionare a litigiului este similar cele judiciare: contradictorialitate, asigurarea dreptului la aprare, etc.; - prin actul jurisdicional litigiul se soluioneaz cu for de adevr legal, capt autoritate de lucrul judecat dac nu este atacat n justiie; - actul va fi obligatoriu motivat226.

7. Cile administrative de atac


Noiunea i clasificarea cilor administrative de atac Administraia de stat are, printre altele, sarcina satisfacerii drepturilor subiective i a intereselor legitime ale subiectelor de drept. n multe cazuri aceasta se realizeaz prin emiterea din oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori este necesar o solicitare expres adresat organelor de stat. Posibilitatea de adresare unor autoriti publice sau dreptul de petiionare, este garantat tuturor cetenilor de Constituie227. mpotriva msurilor de orice natur ale administraiei subiectele pot exercita calea de atac, prin intermediul reclamaiei sau a sesizrii, att la organul autor al msurii, ct i la organele ierarhic superioare acestuia. Calea de atac constituie mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri cauzate de ctre autoritile publice, respectiv ale administraiei de stat. Calea administrativ de atac poart denumirea generic de recurs. Prin acte normative ea este denumit n mod diferit: reclamaie i sesizare228 (denumiri generice), plngere229 (n materia

223 224

A. Iorgovan Tratat de drept administrativ, vol. II Editura All Beck, Bucureti, 2002, pag. 115 V. Priscaru Contenciosul administrativ romn, Editura Naional, Bucureti, 2003, pag. 88 225 I. Iovna Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, pag. 221 226 R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 304 227 Art. 51, din Constituie. 228 Art. 2 din Ordonana nr. 27/2002. 229 Art. 31 din Ordonana nr. 2/2001. 169

contravenional), apel230 (n materia pensiilor), ntmpinare231 (n materie electoral), contestaie232 (n materia inveniilor) etc. Cile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli speciale sau generale ale dreptului administrativ, aa cum sunt cile procesuale de atac n dreptul procesual civil sau n cel penal. Cile administrative de atac se deduc din Ordonana nr. 27/2002, aplicabil tuturor autoritilor de stat. Dup organul la care se introduce recursul administrativ, distingem recursul ierarhic i recursul neierarhic. Cnd recursul se introduce la nsi organul a crui msur este contestat recursul este neierarhic sau graios. Cnd recursul se introduce la un organ ierarhic superior (direct sau indirect) celui a crui msur este atacat, recursul este ierarhic. Dup actul juridic rezultat prin soluionarea cii de atac distingem recursul jurisdicional i recursul nejurisdicional. Recursul jurisdicional reprezint calea de atac mpotriva unui act administrativ jurisdicional sau nejurisdicional, dar pentru soluionarea cruia se prevede o procedur jurisdicional finalizat printr-un act de jurisdicie. Recursul nejurisdicional (necontencios) este calea de atac exercitat mpotriva unui act administrativ sau a unei msuri administrative soldat cu emiterea unui act de administraie activ. Elementele i caracteristicile cilor administrative de atac Subiectele care pot exercita cile administrative de atac pot fi persoane fizice i juridice, alte organisme i organizaii. Ordonana nr. 27/2002 reglementeaz numai cile de atac exercitate de ctre persoanele fizice n faa autoritii de stat, inclusiv a celor administrative, a regiilor autonome i a instituiilor publice. Ca o excepie aceste ci de atac puteau fi exercitate i de ctre organele de pres, fa de care exist obligaia legal a comunicrii, n termenele legale, a rezultatelor cercetrii i a msurilor luate233. Nu pot fi subiecte ale cilor administrative de atac organele administraiei de stat ierarhic superioare organului autor al msurii pretins ilegale, ntruct acesta din urm are obligaia conformrii fa de sesizarea organelor superioare n baza raporturilor ierarhice de subordonare. n conformitate cu prevederile Constituiei i organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze petiii n numele colectivelor lor. Pentru exercitarea cii de atac subiectul nu trebuie s dispun de o capacitate sau de o calitate deosebit, ci doar s fac dovada vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, ori a altui subiect, ca, de exemplu, n ipoteza utilizrii ei (plngere) de ctre cel cruia i aparin bunurile confiscate n urma svririi unei contravenii234. n alte cazuri exist posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar dac s-au lezat drepturi i interese ale terelor subiecte i nu ale autorului recursului. Astfel, orice alegtor poate face ntmpinare mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite i a altor erori din listele de alegtori235, chiar dac privesc alte persoane, avnd la ndemn o adevrat aciune popular. Obiectul recursului administrativ poate fi diferit i el poate consta n urmrirea anulrii amenzii contravenionale, restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativ, nscrierea n listele de alegtori etc. Poate fi atacat orice msur i orice act administrativ cu caracter individual prin reclamaie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza recursului const n vtmarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau al altor subiecte, dup caz, ori a unor drepturi i interese generale. Calea de atac poate fi exercitat la organul care a dispus msura, la organele superioare ierarhic acestuia, cu excepia cazurilor cnd norme speciale indic expres organul competent. Se
230 231

Art. 52(4) din Legea nr. 3/1977 abrogat prin Legea nr. 19/2000. Art. 12, alin. 1 din Legea nr. 68/1992. 232 Art. 36, alin. 1 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 64/1991 privind brevetele de invenie, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 152/1992. 233 Art. 29 din Legea nr. 1/1978, abrogat prin Legea nr. 7/1998, iar aceasta prin ordonana nr.27/2002. 234 Art. 31, alin. 2 din Ordonana nr. 2/2001. 235 Art. 12, alin. 1 din Legea nr. 69/1992. 170

poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la dou sau mai multe organe, deoarece nu exist limitri legale ale exerciiului ei, iar existena raporturilor de subordonare administrativ confer eficien i recursului ierarhic ntruct organul superior poate, ca regul general, interveni n restabilirea legalitii nclcate. Caracteristicile cii de atac sunt urmtoarele: - recursul poate fi introdus mpotriva oricrei msuri administrative (act juridic, operaiune tehnico-material sau fapt material juridic); - atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea msurii respective; - recursul se poate referi la activitatea oricrui organ administrativ, indiferent de poziia sa ierarhic; - recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau reintrodus succesiv la acelai organ; - recursul nu suspend executarea msurii atacate, datorit caracterului executoriu al actelor de drept administrativ, cu excepia cazurilor expres prevzute (de exemplu, plngerea suspend executarea sanciunii contravenionale236); - actul de soluionare al recursului indiferent c l admite sau l respinge este, ca regul general, un act administrativ revocabil, fr o stabilitate deosebit, n afara cazului cnd legea l declar n mod expres definitiv sau irevocabil (cum a fost cazul deciziilor fostei Comisii Centrale de Pensii prin care se soluionau apelurile mpotriva deciziilor comisiilor judeene de pensii, deciziile Comisiei Centrale fiind acte juridice definitive237) ori aceast trstur rezult n mod nendoielnic din ntreaga activitate procedural ce caracterizeaz soluionarea cii de atac respective. Procedura de soluionare a recursului administrativ Autoritile sunt obligate s primeasc, s examineze i s clarifice toate problemele de interes personal sau general care le-au fost aduse la cunotin. Solicitrile se pot face oral, n audiene i n form scris, prin scrisori. nscrisurile urmeaz regimul specific al corespondenei adresate organului n ceea ce privete evidena, nregistrarea i pstrarea238. Dac petiia adresat nu intr direct n atribuiile organului solicitat este totui obligatorie primirea, nregistrarea i transmiterea din oficiu239 n maximum 5 zile ctre organul competent, fiind ncunotinat petiionarul. Cererile vor fi nsoite de actele necesare rezolvrii lor, cei interesai vor fi ncunotinai de condiiile legale necesare s fie ndeplinite de ctre solicitani. n ipoteza solicitrilor adresate verbal organul de stat are obligaia de a le consemna n form scris, ntruct n aceast form el trebuie s i rspund solicitrii adresate. Examinarea i rezolvarea cererilor, propunerilor, sesizrilor i reclamaiilor precum i comunicarea rspunsurilor ctre ceteni, trebuie s se fac n ce mai scurt timp de ctre organele de stat n atribuiile crora intr n mod direct rezolvarea, fr a depi, de la primirea lor n termenul de 30 de zile n care trebuie s comunice rspunsul indiferent de soluia dat. Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesit o cercetare mai ndelungat, termenele prevzute mai sus vor putea fi prelungite cel mult cu 15 zile de ctre conductorii organelor care au primit scrisorile spre rezolvare. n mod cu totul excepional pentru cazurile ce nu se pot soluiona n acest termen se pot aproba prelungiri mai mari (n funcie de durata cercetrilor). Petiia este nregistrat la compartimentul de relaii cu publicul. Cercetarea petiiilor se face de ctre compartimentul i funcionarii de specialitate. Problemele de importan deosebit vor fi examinate i soluionate sub conducerea i ndrumarea direct a conducerii autoritii respective. La fel se va proceda i n cazurile n care s-au primit mai multe propuneri, sesizri i reclamaii cu privire la aceeai problem, din acelai loc sau localitate, ori cnd acestea sunt semnate de colective de ceteni.
236 237

Art. 31, alin. 3 din Ordonana nr. 2/2001. Art. 52(4, 5) din Legea nr. 3/1977 abrogat prin Legea nr. 19/2000. 238 Art. 4 din Ordonana nr. 27/2002. 239 Art. 6 alin. 4 din Ordonana nr. 27/2002. A se vedea Ordonana nr. 33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice centrale i locale, precum i Legea nr.223/2002 de aprobare i modificare a Ordonanei. 171

Se vor lua n considerare, de regul, scrisorile semnate, precum i solicitrile din cadrul audienelor. Scrisorile vor fi rezolvate prin cercetare direct, la faa locului. n toate cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la care se refer scrisoarea. Sesizrile i reclamaiile ndreptate mpotriva conducerii se cerceteaz i se rezolv de ctre organele ierarhic superioare acestora. Se interzice trimiterea spre cercetare a sesizrilor i reclamaiilor ctre organele sau persoanele la a cror activitate se refer acestea, ori ctre cei aflai n subordinea acestora, cercetarea trebuind efectuat, n acest caz, de organele superioare celor n cauz. Conductorii instituiilor publice au obligaia s primeasc zilnic personalul care ridic probleme privind activitatea autoritii respective. Pentru probleme de ordin personal ale lucrtorilor conducerea va fixa o zi de primire pe sptmn. Conductorii autoritilor locale ale administraiei de stat vor primi n audien sptmnal pe cetenii din unitatea administrativteritorial respectiv asigurnd soluionarea operativ i legal a problemelor. Conducerea este obligat s ndeplineasc msurile stabilite ca urmare a rezolvrii solicitrilor, s dezbat periodic n adunri, sesiuni i consftuiri cu lucrtorii acestor organe a problemelor rezultate din cercetarea petiiilor. Alturi de recursul administrativ general consacrat prin Ordonana nr. 27/2002 exist i recursul administrativ cu caracter special consacrate n materia contraveniilor (de exemplu, plngerea care se nainteaz n termen de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de constatare a svririi contraveniei i care se soluioneaz fie de ctre organele administrative competente, fie de ctre instana de judecat); n materia controlului judectoresc al actelor administrative ilegale sa prevzut c termenul de exercitare a recursului administrativ, prealabil introducerii aciunii judectoreti, este tot de 30 de zile de la data comunicrii actului administrativ, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului a crui anulare se cere prin instan240. Conform Ordonanei de Urgen nr. 27/2003 privind procedura aprobrii tacite (aprobat i modificat prin Legea nr. 486/2003) dac autoritatea administraiei publice nu rspunde solicitantului n termenul legal emiterea autorizaiei este considerat acordat.

II. Alte forme concrete de realizare a activitii executive


1. Actele cu caracter exclusiv politic
n activitatea executiv ntlnim, alturi de actele juridice i acte politice specifice administraiei de stat. Aceste acte reprezint manifestri unilaterale de voin ale organelor administraiei de stat fcute n scopul producerii unor efecte politice. Actele politice intr n categoria formelor concrete nejuridice ale activitii executive. Efectele politice ale acestor acte nu pot fi duse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului, dar totui ele se realizeaz datorit autoritii i prestigiului organului de stat de la care eman respectivele acte. tiina dreptului internaional public nu a introdus nc n terminologia sa noiunea de acte exclusiv politice, dei n domeniul ei asemenea acte intervin frecvent 241. Ea s-a mrginit doar s clasifice actele, n special cele de politic extern ale guvernului, ntemeindu-se, printre altele, pe criteriul coninutului lor i nu pe cel al formei pe care o mbrac aceste acte, n 242 tratate politice, acorduri economice, acorduri culturale i de colaborare tehnic i tiinific i acorduri n probleme juridice. Sub aspectul denumirii lor actele politice se numesc declaraii, mesaje, note diplomatice, comunicate etc.
240 241

Art. 7/7 din Legea nr. 554/2004. T. Drganu, Formele de activitate, op. cit., p. 314. 242 T. Drganu, Formele de activitate, op. cit., p. 314. 172

Declaraiile sunt acte care definesc poziia guvernului n anumite probleme internaionale, urmrind s informeze comunitatea internaional n ansamblul ei. Ele eman direct de la guvern. Mesajele sunt acte ale primului ministru care, n numele guvernului, se adreseaz unei reuniuni interne sau internaionale i care exprim o luare de poziie n anumite probleme de interes intern sau extern. Actele politice eman de la acele organe administrative, cum sunt Guvernul, Ministerul Afacerilor Externe, care au atribuii pe planul realizrii politicii externe a statului. Dei emit acte politice, adoptarea lor de ctre respectivele organe se face n temeiul unor prevederi legale care ndreptesc, de altfel i adoptarea de acte juridice n domeniul politicii externe243. Astfel, Guvernul, potrivit programului su de guvernare acceptat de parlament, asigur realizarea politicii interne i externe a rii244. Alturi de normele dreptului intern, constituional i administrativ, care reglementeaz actele politice ale administraiei de stat, un rol important l au, pentru actele de politic extern, i normele dreptului internaional public, care, n unele cazuri, reglementeaz unele categorii de acte politice. Conformitatea actelor politice cu dreptul intern i cu cel internaional nu trebuie s duc la concluzia c aceste acte ar avea un caracter juridic, deoarece pentru a avea un asemenea caracter ele ar trebui s genereze, s modifice sau s desfiineze raporturi juridice, ceea ce nu este cazul actelor cu caracter exclusiv politic. Actele cu caracter exclusiv politic se pot clasifica dup mai multe criterii: - Dup locul n care urmeaz s-i produc efectele distingem actele emise n probleme de politic extern i acte emise n probleme de politic intern. - Dup nivelul sau locul organelor ce le emit actele politice pot proveni de la organul suprem (guvern) sau de la organele centrale ale administraiei de stat (ministere), ct i de la organe locale. - Dup modul lor de adoptare actele politice pot proveni de la un singur organ de stat sau de la mai multe organe.

2. Actele cu caracter mixt (politico-juridic)


n activitatea executiv se ntlnesc, alturi de actele juridice i de actele cu caracter exclusiv politic, i acte care urmresc att producerea unor efecte politice ct i producerea de efecte juridice. Datorit acestui caracter ele nu aparin n exclusivitate domeniului politic, motiv pentru care ele sunt acte cu caracter mixt. Existena efectelor politice subliniaz importana socialpolitic deosebit a actelor n cauz, iar existena efectelor juridice garanteaz ndeplinirea efectiv, prin mijloace specifice dreptului, a actelor respective. Exemplul cel mai tipic de act cu caracter mixt este tratatul internaional. ntr-adevr, actele de drept internaional au un ndoit caracter, politic i juridic, dat fiind natura politic a relaiilor internaionale, chiar dac prin coninutul lor tratatele nu se refer numai la domeniul politic, ci i la cel economic sau cultural. Pe de alt parte, aceste acte au o form juridic i pentru faptul c reprezint, concomitent, manifestri de voin generatoare de drepturi i obligaii pentru prile contractante.

3. Faptele material-juridice
Noiunea faptelor material-juridice245 Faptele material-juridice reprezint o form concret de realizare a activitii executive, fiind o subdiviziune a faptelor juridice n sens larg, alturi de actele juridice. Faptele material243

I. Deleanu, Gh. Bobo, Organele statului socialist romn n sistemul democraiei socialiste, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1973, p. 245. 244 Art. 102 punct 1 din Constituie. 245 T. Drganu, Formele de activitate, op. cit., p. 317-330. 173

juridice sunt acele mprejurri care determin producerea unor efecte juridice n baza normelor de drept, fr s existe o manifestare de voin fcut expres sau tacit n scopul producerii acestor efecte. Faptele material-juridice au caracteristici proprii: 1) Sunt svrite de ctre un organ sau funcionar al administraiei de stat. n dreptul civil246 faptele licite sau ilicite svrite de ctre organele persoanei juridice cu prilejul exercitrii atribuiilor lor oblig nsi persoana juridic ce va rspunde ca pentru fapta proprie. n ce privesc faptele svrite de ctre celelalte persoane sau membrii, care nu fac parte din organele persoanei juridice, faptele produse n exercitarea atribuiilor de serviciu, antreneaz rspunderea persoanei juridice pentru fapta altuia, n baza rspunderii comitenilor pentru faptele prepuilor lor. O asemenea departajare ntre faptele conducerii i cele ale personalului de execuie urmat de o diviziune a rspunderii nu se poate realiza din mai multe considerente: - legislaia stabilete aceast distincie pentru persoanele juridice, ori nu toate organele administraiei de stat ntrunesc calitatea de persoan juridic; - distincia civilist este nesemnificativ din moment ce, spre deosebire de dreptul civil, actele juridice, n acest caz actele administrative, pot s fie emise de funcionari de decizie indiferent c fac sau nu parte din conducerea organului, n timp ce actele civile se ncheie numai de factori de conducere; - n administraie conducerea emite, de regul, acte, n timp ce faptele le svresc ceilali lucrtori de execuie sau auxiliari, faptele ocupnd totui o pondere redus n activitatea conducerii; - exerciiul autoritii de stat impune a se considera ntregului organ ca un tot unitar, acest exerciiu nerevenind numai conducerii. De aceea n baza unor reglementri247 rspunderea pentru actele ilicite i faptele asimilate lor, atunci cnd se ncalc drepturi subiective, revine n primul rnd organului de stat fa de persoana vtmat i n subsidiar funcionarului efectiv vinovat; - raporturile dintre organul administrativ i lucrtorii care l compun nu este un raport de la comitent la prepus, deci un raport juridic civil, ci poate fi un raport de drept administrativ (cel n cauz fiind numit sau ales n funcie)248, un raport de drept constituional (desemnarea i votarea persoanei ntr-o funcie) motiv pentru care nu exist n acest caz o culp in eligendo sau in vigilando, fie este un simplu raport de dreptul muncii. n unele reglementri contravenionale constituie contravenii, deci fapte ilicite, anumite nclcri svrite de ctre persoana juridic, organizaii, societi, indiferent c, n ultim instan, vinovat n mod efectiv este persoana fizic ncadrat la acea organizaie, legea nefcnd distincie ntre personalul de conducere i cel de execuie. Fapta este considerat svrit de ctre nsi organizaia respectiv, chiar dac amenzile stabilite pe seama ei vor fi ulterior imputate de ctre aceasta persoanelor efectiv vinovate. nclcarea normelor administrative de ctre oricare dintre lucrtorii organului respectiv, fie persoane cu funcii de conducere, fie cu funcii de execuie, atrage rspunderea proprie a organului de stat. n cazul n care svrirea contraveniei este dublat de producerea unei pagube i exist tarif a acesteia se va stabili i despgubirea pe baz de tarif pe care o suport tot organizaia indiferent de calitatea celui ncadrat la ea i fa de care unitatea se va ntoarce ulterior printr-o aciune de regres. Astfel, paguba nu poate avea, ca i de altfel i reparaiunea, dect regimul privitor la rspunderea pentru fapta proprie a organizaiei respective. Dac n unele cazuri legislaia consider c simplele operaiuni tehnico-materiale ale unei persoane ncadrate n munc la o organizaie sunt fapte ale nsi organizaiei 249, cu att mai mult trebuie considerate ca aparinnd nsi organului de stat faptele material-juridice ale lucrtorilor si250. ntruct numeroase fapte ilicite ale unor funcionari administrativi de execuie se produc ca
246 247

Art. 35 din Decretul nr. 31/1954. Art. 1 i 14/1 din Legea nr. 5549/2004. 248 Totui, Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, aeaz n materia rspunderii reparatorii, relaia dintre autoritate i funcionar, pe temeiul raportului dintre comitent i prepus (art. 72 lit. c). 249 HCM nr. 1022/1949, HCM nr. 191/1963 citate de T. Drganu n Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, p. 328. 250 T. Drganu, idem, op. cit. 174

urmare a unui ordin ilegal al conducerii organului251, ar fi nedrept ca rspunderea organului s nu fie pentru fapta proprie ci pentru fapta altuia, din moment ce acel funcionar nu a acionat, n cadrul atribuiilor sale, din proprie iniiativ, ci tocmai n baza dispoziiilor conducerii organului de care aparine. 2) Faptele material-juridice trebuie svrite de ctre organul de stat ori funcionar cu prilejul exercitrii atribuiilor lor. n cadrul organelor administraiei de stat stabilirea atribuiilor se face n baza competenei legale i a sarcinilor de serviciu care sunt determinate prin lege i prin regulamente interne. n legislaia muncii este reglementat rspunderea persoanelor ncadrate n munc pentru pagubele aduse avutului unitii din vina i n legtur cu munca lor252. Fa de aceast reglementare i implicaiile ei pe planul administraiei se impun unele precizri n determinarea exact a sferei de atribuii exercitate de ctre lucrtorii din administraie: - noiunea de munc are un coninut mai larg dect aceea de atribuie, funcie sau sarcin de serviciu, pe care le include. Pe de alt parte, noiunea de munc este prea limitat deoarece nu poate cuprinde alte categorii de raporturi juridice care pot antrena i ele o rspundere pecuniar, cum ar fi, de exemplu, raporturile de satisfacere a stagiului militar, cnd cel care efectueaz acest stagiu poate produce anumite prejudicii unitii militare sau terilor n cadrul ndeplinirii ndatoririlor sau atribuiilor ce i revin. - dup literatura de dreptul muncii, o fapt este svrit n legtur cu munca unei persoane dac persoana respectiv a acionat n sfera obligaiilor stabilite prin contractul de munc 253. Faptele licite sau ilicite sunt ale unitii nsi dac au fost svrite n acest cadru. Rezult c atunci cnd faptele au fost comise n afara acestor obligaii rspunderea aparine respectivei persoane fizice i nu unitii n raporturile cu terii prejudiciai. Considerm c n cazul administraiei se poate extinde aria rspunderii organului de stat pentru faptele funcionarilor si. Astfel, se pot ivi cazuri cnd funcionarii svresc fapte ilicite n legtur cu funcia lor, dar cu depirea atribuiilor de serviciu stabilite prin regulamente. A considera c depirea acestor atribuii nu antreneaz rspunderea organului de stat pentru actul ilegal sau faptul ilicit al funcionarului su ar contrazice spiritul reglementrii instituite de Legea nr. 554/2004 cu privire la rspunderea organului administrativ pentru aciunile ilicite ale lucrtorilor si. 3) Faptele material-juridice nu sunt manifestri de voin fcute n scopul producerii de efecte juridice sunt, totui, fapte voliionale, n sensul c sunt produsul voinei contiente a autorului lor. Tocmai pentru c sunt fapte de voin ele pot antrena rspunderea autorului vinovat (din intenie sau din culp) de producerea lor, ca de exemplu, n cazul refuzului nejustificat al administraiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv254, ori interes legitim sau a nesoluionrii n termen a solicitrii. Desigur, uneori elementul voliional este preponderent, ca n cazul actelor ilegale care atunci cnd produc efecte duntoare devin fapte ilicite. Alteori, predomin elementul material, de exemplu, cnd se svrete un fapt ilicit, cum ar fi cazul ocuprii ilegale de ctre administraie a unei suprafee locative n lipsa titlului juridic corespunztor, ori a unui teren aparinnd unui ter, n aceleai condiii. 4) Faptele juridico-materiale produc, aa cum arat i denumirea lor, efecte materiale, adic transformri n lumea material. Aceasta explic de ce ele nu pot fi, n caz de ilegalitate, anulate sau revocate, adic desfiinate, ntocmai ca i actele ilegale, tocmai pentru c schimbrile materiale produse nu mai pot fi nlturate printr-un act juridic contrar, de revocare sau de anulare. 5) Faptele juridico-materiale produc efecte juridice proprii. Aceste efecte se produc nu ca urmare a manifestrii de voin a autorului lor, ci ca urmare a legii care atribuie unor fapte efecte juridice, independent de voina celui care le-a svrit. De aceea, faptele juridico-materiale, ca i actele juridice, se grupeaz n categoria faptelor juridice n sens larg, constituind, mpreun, activitatea juridic a organelor administraiei de stat.
251 252

I. Iovna, op. cit., p. 275. Art. 102(1) din Codul Muncii, abrogat. 253 L. Miller, Prejudiciul, ca element necesar al rspunderii materiale a angajailor, n Studii i cercetri juridice nr. 2/1959, p. 364-365. 254 Art. 1, 2/1 lit.h din Legea nr. 554/2004 175

4. Operaiuni tehnico-materiale
Noiunea operaiunilor tehnico-materiale Operaiunile tehnico-materiale sau material-tehnice sunt o form concret de realizare a activitii executive neproductoare de efecte juridice. Ele se caracterizeaz prin mai multe trsturi. - sunt svrite fie de ctre organe sau funcionari de decizie, fie de ctre factori auxiliari, de execuie, spre deosebire de actele de administrative care se emit doar de ctre factori de decizie; - sunt activiti voliionale antrennd, n unele cazuri, rspunderea celor care le svresc. n cadrul lor poate predomina fie elementul voliional (ca, de exemplu, la avize), fie cel material (de exemplu, n cazul inventarierii unor bunuri confiscate printr-un act administrativ prealabil operaiunii de inventariere); - nu produc efecte juridice. Atunci cnd ele se emit n legtur cu actele administrative unele operaiuni (avize, motivri, etc.) pot deveni condiii de valabilitate ale acestor acte. Cu toate acestea efectele se produc de ctre actul de baz i nu de ctre operaiunea respectiv. Chiar dac influeneaz valabilitatea actelor administrative, efectele operaiunilor asupra actelor (de exemplu, nevalabilitatea actului emis fr un aviz conform) nu sunt rezultatul manifestrii de voin a autorului operaiunii, cum se susine n unele opinii255, ci rezultatul legii care le atribuie astfel de efecte. Alte operaiuni nu influeneaz valabilitatea actelor juridice, ci asigur eficiena activitii executive, fiind msuri de tehnic administrativ sau operaiuni de birou (de exemplu, numerotarea, clasificarea i evidena nscrisurilor). Cu toate acestea exist anumite activiti care dei apar ca operaiuni de executare pot produce efecte juridice proprii fiind n realitate acte juridice. Astfel, poprirea asigurtoare i sechestrul asigurtor256 au ca efecte juridice proprii indisponibilizarea sumelor de bani sau a bunurilor respective, iar aceste msuri sunt supuse unor ci de atac prevzute n norme speciale, diferite de regulile generale ale recursului administrativ. - unele operaiuni sunt reglementate de lege n mod sumar, prin simpla lor indicare (de exemplu, semnarea nscrisului constatator al actului juridic), alte operaiuni sunt reglementate n mod amnunit (de exemplu, avizul conform) indicndu-se felul lor, organul ce le emite, coninut, procedura i forma de emitere etc. Realizarea acestor operaiuni cu nclcarea legii constituie o ilegalitate denumit cale de fapt257, operaiunile respective fiind nevalabile.

5. Actele juridice neadministrative ale autoritilor executive


Autoritile publice, inclusiv cele administrative, nu acioneaz n raporturile lor cu subiectele de drept numai prin acte de putere ci i prin manifestri de voin cu efecte juridice care mbrac forme neautoritare de genul contractelor civile, comerciale, de munc, etc. Explicaia acestei situaii rezid n faptul c legea confer unor autoriti competena de a participa n raporturi juridice de alt natur dect cea administrativ, iar uneori, prevede chiar calitatea i capacitatea juridic necesar respectivelor situaii. n categoria actelor juridice neadministrative intr: - Acte juridice care provin de la administraie n legtur cu patrimoniul propriu. - Acte juridice care provin de la administraie n legtur cu raporturile de munc.

255 256

D. Holt , Administraia de stat n R.S.R., p. 285. Art. 18 i urm. din Decretul nr. 221/1960. 257 R. Ionescu, op. cit., p. 294. 176

Capitolul 12 Controlul administraiei publice


1. Consideraii generale privind controlul asupra administraiei publice
Orice activitate cu caracter organizat presupune i controlarea sau verificarea modului ei de realizare. n acest sens, activitile autoritilor publice, implicit i activitatea executiv desfurat de organele administraiei publice, trebuie controlate. Verificarea urmrete, n principal, stabilirea conformitii sau neconformitii dintre activitatea efectiv realizat cu normele juridice care o reglementeaz, n care sens controlul desfurat este unul de legalitate. Verificarea poate ns urmri i controlarea modului n care msurile dispuse sau executate de ctre administraie au corespuns cel mai bine condiiilor concrete date, n care sens controlul este de oportunitate sau de actualitate, ori dac ndeplinirea respectivelor sarcini s-a fcut n timp optim i cu cheltuieli minime, n care sens controlul este de eficien. Activitatea de control are deci ca scop principal cunoaterea efectiv a stadiului i a modului de ndeplinire a atribuiilor, prevenirea svririi unor abateri, descoperirea i nlturarea celor produse inclusiv a cauzelor care le-au generat sau a condiiilor favorizatoare, stabilirea rspunderii celor vinovai i asigurarea perfecionrii continue a activitilor i structurilor verificate, dup caz. Rezult c verificarea nu se reduce doar la descoperirea
177

nclcrilor i la aplicarea sanciunilor celor vinovai, aceste aspecte fiind doar un rezultat derivat al unei activiti de control mult mai complexe ntreprinse n cele mai diferite scopuri. Activitatea executiv a administraiei publice este supus unor multiple forme de verificare fiecare dintre acestea dispunnd de metode i mijloace proprii de realizare. Ceea ce caracterizeaz, sub acest aspect activitatea executiv, spre deosebire de alte activiti sau funcii fundamentale ale statului, este marea varietate a formelor i procedeelor de verificare exercitate asupra autoritilor administrative datorit volumului, specificitii i complexitii de ansamblu a acestei activiti comparativ cu orice alt form de activitate social, inclusiv statal. Existena sistemului de organe executive cu multiple raporturi ierarhice, precum i specificul unor aspecte ale activitii administrative determin ca aciunile de verificare s fie efectuate att de ctre subiecte din afara acestui sistem ct i, mai ales, de ctre nsi administraie asupra structurilor componente ale sistemului executiv, fie ca atribut al conducerii executive i al raporturilor de subordonare, fie ca rezultat al unei anumite specializri conferite autoritilor de control i de inspecie. Necesitatea controlrii activitii executive rezid i din caracterul decizional juridic al unei bune pri al acesteia, adic posibilitatea de a emite sau de a executa msuri susceptibile de ndeplinire, la nevoie, prin fora de constrngere a statului i care ar putea duce la, eventuale, nclcri ale legii sau ale unor drepturi subiective. Or, n acest sens verificarea urmrete s asigure, printre altele, o i mai puternic aprare a legalitii, a ordinii de drept, a drepturilor subiective i a intereselor legitime aparinnd celor mai diferite subiecte de drept, persoane fizice i juridice. Pe de alt parte, nsi administraia exercit multiple i variate forme de control n afara ei, asupra persoanelor fizice i juridice, a altor subiecte de drept public sau privat, organizaii guvernamentale sau neguvernamentale, contribuind la asigurarea unei cunoateri temeinice a modului n care sunt respectate i realizate prevederile actelor normative restabilind, dup caz, legalitatea nclcat n cele mai diverse sectoare ale activitii social-economice. Controlul exercitat asupra activitii executive i asupra autoritilor administrative publice se poate clasifica dup mai multe criterii258: 1) Dup natura organului de control distingem controlul legislativ, executiv i judiciar, exercitat asupra administraiei de ctre respectivele categorii de autoriti publice sau puteri ale statului prin forme speciale avnd obiective i metode proprii; 2) Dup locul pe care-l ocup organul de control fa de poziia autoritii verificate, controlul poate fi intern i extern. Cel intern se exercit de ctre factorii de conducere sau de specialitate din cadrul autoritii administrative asupra propriilor structuri i a propriilor lucrtori. Controlul extern se exercit de ctre un organ din afara autoritii verificate sau chiar din afara ntregului sistem executiv, aa cum este cazul controlului inspeciilor specializate ale statului sau verificarea nfptuit de legislativ ori de ctre justiie. 3) Sub aspectul regimului juridic al activitii de verificare, distingem controlul jurisdicional i controlul nejurisdicional. Primul se nfptuiete cu ocazia i n cadrul unui litigiu sau contencios n care se pune problema ilegalitii unor aspecte din activitatea executiv i pentru a cror clarificare este necesar o activitate de judecat nfptuit de autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale (de pild n materia asigurrilor sociale, a brevetelor de invenii), fie de ctre instanele judectoreti sau de alte organe jurisdicionale (de pild cum a fost Curtea de Conturi). Cel de al doilea, controlul nejurisdicional, este nfptuit n afara oricrui litigiu ca o atribuie curent de verificare - din oficiu sau n urma unei sesizri introduse, de pild, n cadrul cilor administrative de atac - fiind realizat de autoriti administrative dar i de puterea legislativ. 4) Dup specificul i obiectul activitii de verificare, deosebim controlul de legalitate (care urmrete asigurarea respectrii legii), controlul de oportunitate (care urmrete verificarea actualitii msurilor ntreprinse) i controlul de eficien (ce urmrete economicitatea msurilor executive verificate).
258

I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraiei, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 278. 178

Toate aceste clasificri au un scop didactico-tiinific deoarece o anumit modalitate de verificare poate mbrca mai multe forme. Astfel, de exemplu, controlul judectoresc asupra administraiei este un control statal, deoarece provine de la o autoritate public, este un control extern, deoarece justiia nu face parte din sistemul autoritilor executive, este un control jurisdicional, deoarece se nfptuiete n cadrul unui litigiu, i un control de legalitate, ce urmrete modul de respectare a legii n activitatea executiv.

2. Controlul administrativ
Activitatea executiv avnd un caracter organizat i fiind nfptuit de un sistem ierarhic de autoriti necesit aciuni de verificare continu a modului ei de nfptuire. Pe de alt parte, nsi administraia exercit activiti de control n afara ei asupra diverselor subiecte de drept, persoane fizice i juridice, organizaii i organisme dintre cele mai diferite. Controlul administrativ se poate defini ca acea form a verificrii de stat nfptuit de autoritile publice executive n conformitate cu prevederile legale, att asupra activitilor specifice propriului sistem de organe ct i n afara acestuia, n vederea stabilirii existenei sau inexistenei conformitii dintre aciunea nfptuit i normele care o reglementeaz, precum i, dup caz, restabilirea, la nevoie, a legalitii nclcate cu toate consecinele decurgnd din aceasta pentru aciunea verificat i autorii controlai. Administraia public reprezint cel mai diversificat i mai amplu sistem de organe ale statului cu multiple implicaii n privina organizrii, ndrumrii, coordonrii i controlului asupra diverselor sectoare din domeniul public i privat. ntr-adevr, organele administrative dispun de nsemnate resurse materiale i financiare pe care le utilizeaz nfptuind o gam larg de servicii publice, n care sens statul determin, prin normele de drept, modul de utilizare a acestor mijloace i cel de nfptuire a serviciilor, trebuind totodat s verifice ntrebuinarea i, respectiv, realizarea lor, de aceea principala sarcin a controlului administrativ const n verificarea modului de folosire de ctre autoritile executive a tuturor mijloacelor de care dispun, inclusiv a celor juridice, n ndeplinirea sarcinilor ce le revin. Pe de alt parte, statul - mai ales n condiiile actualei sale dezangajri economice treptate - fixeaz i limitele interveniei sale, inclusiv administrative, n sfera activitilor private mrginindu-se doar la verificarea modului n care se respect legea ntr-o economie de pia bazat pe libera iniiativ. Orientarea i obiectivele activitii executive sunt determinate de programul politic al guvernului, n acest context rolul controlului administrativ nu se reduce numai la verificarea ndeplinirii sarcinilor specifice administraiei, ci sfera lui devine foarte larg incluznd verificarea aspectelor cantitative i calitative, a mijloacelor juridice i nejuridice utilizate n procesul executiv. Dreptul de control administrativ este un atribut al conducerii executive alturi de dreptul de ndrumare i de cel de coordonare, dei poate exista i independent de aceste atribute atunci cnd legea l confer n beneficiul autoritilor de inspecie i de control. Ca regul general organele de inspecie i control nu dispun de posibilitatea de a lua msuri privind activitatea verificat ori de a da ndrumri obligatorii subiectelor verificate. Atunci cnd dispun de o asemenea posibilitate suntem deja n prezena unei atribuii de ndrumare sau de supraveghere mult mai ampl dect simpla verificare propriu-zis, deoarece nu se limiteaz doar la simpla observare i constatare a unei situaii, ci cuprinde i elemente de conducere prin anumite forme juridice. n cazul sistemelor de conducere centralizat exist posibilitatea ndrumrii prin indicaii curente de lucru date autoritilor din subordine n urma desfurrii activitii de verificare, n cazul sistemului de conducere descentralizat fora principal a aciunii de ndrumare prin mijloacele dreptului administrativ se ndreapt spre corectarea unor activiti necorespunztor realizate, fiind o ulterioar ndrumare prin verificare. Este necesar stabilirea exact a raportului dintre control i ndrumare n sfera activiti executive deoarece controlul administrativ poate fi o component a ndrumrii dar cu atribute mai reduse comparativ cu ndrumarea. Descentralizarea conducerii administrative n teritoriu i a serviciilor publice precum i creterea autonomiei autoritilor locale nu creeaz pentru acestea numai simpla posibilitate de
179

rezolvare n mod independent a unui numr crescnd de probleme care intr n competena lor, dar le i oblig la dezvoltarea iniiativei proprii, la o ct mai eficient folosire a tuturor disponibilitilor locale existente, concomitent cu asumarea rspunderii pentru activitatea depus, iar n acest context controlul dobndete un tot mai accentuat caracter stimulativ i corectiv, viznd msuri deja adoptate sau executate, accentundu-i latura corectiv i preventiv, mai puin cea aprobativ i sancionatorie, contribuind astfel la sporirea autonomiei i iniiativei locale la cele mai diferite nivele i n cele mai diverse sectoare ale organizrii administrative. Controlul administrativ are urmtoarele trsturi: - este o activitate derivat din activitatea principal pe care o verific i cu care formeaz mpreun aa numita administraie activ a statului distinct de jurisdiciile speciale din administraie care alctuiesc o categorie separat; - controlul este o activitate secundar, comparativ cu activitatea supus verificrii, indiferent n ce moment intervine fa de realizarea activitii verificate, motiv pentru care desfurarea lui nu trebuie s stnjeneasc nfptuirea acelei activiti atunci cnd aceasta se realizeaz n conformitate cu legea; - controlul este un atribut al conducerii administrative indiferent c exercitarea lui se face de ctre aceast conducere n mod direct ori mijlocit, prin forme specializate sau organizate distinct. Controlul cuprinde urmtoarele elemente componente: obiectul controlat, baza de referin i operaiunile de conformitate259. a. Obiectul controlat sau elementele asupra crora poart controlul reprezint acele aspecte ale activitii executive care sunt supuse verificrii, i anume, mijloacele materiale i financiare, personalul ncadrat, nscrisurile constatatoare ale actelor juridice i ale operaiunilor tehnicomateriale care le nsoesc. b. Baza de referin a controlului reprezint ansamblul de cerine cuprinse n norme la care este raportat activitatea verificat. Ea mai cuprinde obiectivele pe care le avea de realizat organul verificat, include att normele generale care reglementeaz organizarea, funcionarea i atribuiile organului verificat ct i normele speciale ce guverneaz domeniul concret de activitate supus verificrii. c. Operaiunile de conformitate desemneaz ansamblul mijloacelor i procedeelor utilizate n scopul stabilirii raportului existent ntre obiectul controlat i baza sa de referin, raport care poate fi de conformitate sau de neconformitate. Mijloacele folosite n activitatea de control sunt mijloace umane i materiale determinate i de specificul obiectului verificat. Se folosesc persoane specializate (inspectori), se recurge la constatri directe, confruntri de date i de persoane, de situaii, se utilizeaz acte normative aplicabile n domeniu. Operaiunile de conformitate constau din: - operaiuni materiale de verificare a existenei sau inexistenei unor elemente concrete, factori materiali, comensurabili, evaluabili pecuniar, cu ajutorul lor se realizeaz controlul bunurilor din dotare, controlul gestionar i cel financiar, controlul de dosar al nscrisurilor constatatoare, fiind o verificare mai lesnicioas ntruct vizeaz elemente certe; - operaiuni de control a regularitilor activitii executive ce urmresc verificarea legalitii actelor juridice, a operaiunilor tehnico-materiale i a faptelor material-juridice, cu posibilitatea organului de control de a interpreta aplicarea i respectarea normelor juridice n activitatea verificat; - operaiuni de control a rentabilitii i eficienei activitii sau a serviciului public administrativ realizate prin evaluarea costului unor valori materiale, costul serviciilor administrative, nivelul cheltuielilor n raport cu fondurile alocate de stat sau de veniturile realizate; - operaiunile de control a oportunitii, mai dificile de realizat dect cele de legalitate (care au o baz mai sigur de referin), care apreciaz actualitatea msurilor luate innd cont de timpul, locul i de condiiile n care s-a desfurat activitatea verificat, iar nu de momentul i de mprejurrile n care are loc controlul.
259

Alex. Negoi, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas-Lex SRL, Bucureti, 1993, p. 172 i urm. 180

Mijloacele, procedeele i operaiunile nu trebuie privite n mod izolat pentru c ele se utilizeaz mbinat n funcie de specificul obiectului controlat i de necesitile ivite pe parcursul activitii de verificare.

Organizarea i condiiile controlului administrativ


n administraia public constituirea formelor de verificare, a diferitelor categorii de organe i de activiti de control, este strns legat de problema raporturilor dintre organele de verificare i cele controlate. Astfel: - nici o form de conducere nu poate fi lipsit de dreptul de control ntruct dac conducerea unui organ poate lua msuri obligatorii i poate organiza activitatea subordonat cu att mai mult va putea verifica respectiva activitate. - cu ct controlul este desfurat mai aproape de activitatea verificat cu att este mai eficient. - un control se poate desfura n mod corespunztor, avnd un caracter obiectiv, atunci cnd, fiind nfptuit de un personal specializat acesta nu se afl n subordinea celor verificai sau rspunztori de starea de lucruri constatat. - n unele situaii activitatea de control se desfoar prin utilizarea mai multor forme de verificare simultan sau succesiv n scopul unei cunoateri complete a unui domeniu de activitate (de exemplu, n materie financiar controlul financiar intern poate fi dublat de controlul financiar extern nfptuit de organele ministerului de resort). Dintre condiiile de eficien ale controlului enumerm260: 1) controlul trebuie s fie de specialitate, adic efectuat de persoane anume pregtite care urmresc aspectele profesionale i tehnice; 2) trebuie s existe o proporie optim ntre volumul activitii de control i cel al activitii verificate n sensul ca verificarea s vizeze aspectele eseniale ale activitii administrative cu evitarea oricrei disproporii n aciunea de control (controlul absorbind numeroase mijloace materiale i umane, timp de munc), evitndu-se, totodat, orice diminuare a activitii de verificare sub limite care ar determina necuprinderea unor sectoare i aspecte importante n care sens: a) accentul trebuie s cad pe formele de control intern i nu pe cele de form extern i care implic cheltuieli suplimentare, sustragerea personalului de la preocuprile curente; b) activitatea de control extern trebuie coordonat pentru ca formele de control s nu se suprapun sau s se succead n aceleai sau n scurt interval de timp i pe aceleai probleme; c) este necesar gsirea formelor de control care corespund cel mai bine activitii verificate, de exemplu controlul preventiv n materie financiar, capabile s previn producerea unor deficiene, ulterior greu de nlturat, semnalnd n timp util alte posibile nclcri ale legii; 3) metodologia controlului adaptat obiectivelor urmrite sporete considerabil eficiena acestuia, de exemplu, controlul inopinat este recomandabil n materie de gestiune i financiar, iar controlul anunat se preteaz n materia verificat legalitii actelor; 4) controlul trebuie exercitat n mod sistematic, adic s se desfoare dup un plan cu obiective precise i cu o metodologie adecvat; 5) controlul trebuie s fie concret adic s vizeze cunoaterea nemijlocit a situaiei de fapt, a cauzelor diferitelor stri de lucruri, astfel ca i indicaiile date s aib valoare practic; 6) controlul trebuie s se desfoare difereniat, n sensul c exercitarea lui este influenat de specificul activitii verificate, trebuind adaptat diferitelor condiii n care se realizeaz; 7) valorificarea rezultatelor controlului n mod eficient de ctre factorii controlai astfel nct aciunea s nu rmn la stadiul contemplativ.

Controlul administrativ intern


260

I. Iovna, op. cit., p.274-277; M. Anghene, M. Stoica, Controlul activitii economico-sociale, Editura Politic, Bucureti, 1981, pag. 44-46. 181

Controlul intern se caracterizeaz prin aceea c se exercit de ctre structuri sau funcionari din interiorul autoritii a crei activitate este verificat261. Nu constituie o form a acestui control autocontrolul, adic aciunea prin care acelai subiect care a nfptuit activitatea i verific propriile aciuni, aceasta deoarece controlul presupune ntotdeauna existena a cel puin doi subieci, i anume, subiectul controlat i cel care controleaz, precum i dou activiti diferite, cea de verificare i cea verificat. Controlul intern are avantajul c ofer posibilitatea cunoaterii activitii verificate din interiorul autoritii controlate i de ctre persoane pe deplin cunosctoare a domeniului respectiv de specialitate, ceea ce faciliteaz activitatea de verificare i i confer un caracter eficient. Totui, n aceast form de control, independena personalului de control este relativ mai redus fa de personalul verificat, comparativ cu controlul extern, avnd n vedere existena aceleiai subordonri ierarhice, concomitent manifestndu-se i o anumit nelegere fa de neajunsurile constatate. Controlul intern, la rndul su, poate fi un control general i un control special. Controlul intern general Controlul intern general este o consecin fireasc a subordonrii ierarhice i permanente din cadrul autoritii administrative fiind efectuat, de regul, de ctre organul sau funcionarul de conducere asupra personalului subordonat. Prin caracterul su continuu, prin atribuiile conferite i prin eficiena lui el este considerat mai mult dect un simplu control reprezentnd n realitate o adevrat supraveghere administrativ izvort din raporturile de subordonare. Legislaia (Legea nr.119/1999, Ordonana nr.72/2001 i Legea nr.672/2002) a consacrat auditul public intern ca activitate independent i obiectiv care d asigurri i certitudine conducerii pentru buna administrare a veniturilor i cheltuielilor publice perfecionnd activitile instituiei. a. Subiectele pasive (controlate) sunt toi lucrtorii organului, indiferent de modul lor de investire (alegere sau numire), de durata (permanent sau temporar) a funciei pe care o dein, de natura funciei (de conducere sau de execuie, de decizie sau auxiliar). Subiectul activ (de control) este superiorul ierarhic care controleaz, direct sau indirect, activitatea subordonatului din cadrul aceluiai organ, dar n acest ultim caz, n colaborare cu conductorul direct al celui verificat. b. Obiectul controlului intern general const n262: - verificarea legalitii i oportunitii ntregii activiti desfurate, a modului de utilizare a mijloacelor materiale i financiare de care dispune i pe care le-a ntrebuinat autoritatea administrativ; - verificarea tuturor formelor concrete de activitate, juridice i nejuridice, a modului de exercitare a competenei legale; - verificarea activitii i a relaiilor cu publicul, a modului de soluionare n termen a solicitrilor formulate prin cereri, reclamaii i sesizri; c. Sarcinile acestui control constau n: - asigurarea legalitii i oportunitii activitii verificate; - asigurarea unitii de scop i de aciune a tuturor structurilor care compun respectiva autoritate i a autoritii n ntregul ei; d. Procedura acestui control nu este expres reglementat, ea realizndu-se pe baza normelor de organizare i funcionare a organului, n baza regulamentelor sale interne, derivnd n mod firesc din raporturile ierarhice. Procedura controlului se caracterizeaz prin: - declanarea sa din oficiu (din iniiativa conducerii ierarhice), fie n urma unei sesizri interne sau externe (nsuite de ctre factorul de verificare), controlul putnd fi periodic sau continuu, preventiv, concomitent sau ulterior; - controlul poate consta din verificri i confruntri de date, nscrisuri i persoane, audieri de martori, descinderi la faa locului verificri de dosare i de materiale, inventarieri de
261 262

I. Iovna, op. cit., p. 293. R .Ionescu, Dreptul administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.333 182

bunuri i valori, cel controlat avnd obligaia s pun la dispoziia organului de verificare toate materialele cerute, inclusiv cele secrete, de a furniza toate explicaiile solicitate; - controlul nceteaz odat cu realizarea scopurilor propuse i prin dispunerea msurilor necesare, putndu-se declana din nou chiar asupra aceleiai activiti i persoane. e. Msurile263 ce se pot lua n urma controlului vizeaz: - n ce privete activitatea controlat, se poate dispune, n conformitate cu legea, anularea, modificarea sau suspendarea actelor funcionarului controlat, emiterea de dispoziii obligatorii pentru cei controlai, inclusiv substituirea lor n atribuii; - n ce privete structura sau diviziunea intern controlat, atunci cnd se constat deficiene, se poate dispune, n limitele legi, reorganizarea compartimentului controlat, modificarea competenelor, redistribuirea atribuiilor, etc. - n ce privete funcionarul controlat pot avea loc schimbri, ncredinri sau retrageri de atribuii i de delegaii de atribuii, aplicarea de sanciuni disciplinare, inclusiv eliberarea din funcie, poate interveni rspunderea reparatorie, pot fi sesizate organele de urmrire penal, cele de jurisdicie, etc. Controlul intern specializat Aceast form a controlului intern este, de regul, reglementat prin anumite acte normative i pe categorii de probleme (de exemplu, financiare) fiind exercitat numai de anumite persoane i structuri din interiorul autoritii verificate care dispun de calificarea corespunztoare. Cel mai tipic exemplu este acela al controlului financiar intern264. a) Subiectul activ l reprezint persoana sau grupul de persoane avnd specializarea corespunztoare i care exercit n secundar atribuii de verificare. Poate exista fie o structur intern specializat cu atribuii de control, fie un funcionar cruia i se ncredineaz, printre altele, i exercitarea unei verificri de specialitate. Subiectul pasiv este orice funcionar sau diviziune intern care desfoar, n principal sau n secundar, activitate susceptibil de o verificare specializat. b) Obiectul acestui control const n: - verificarea legalitii i oportunitii unor aspecte strict determinate ale activitii executive, corespunztoare profilului supus verificrii; - acordarea de vize, avize, acorduri i aprobri ca forme de verificare prealabil sau ulterioar a activitii controlate; - verificarea pe categorii de probleme, a mijloacelor de personal, a celor materiale i tehnice ale structurii respective. c) Sarcinile acestui control urmresc s asigure: - legalitatea i oportunitatea activitii verificate; - pstrarea integritii mijloacelor materiale i financiare; - asigurarea unitii de activitate n anumite sectoare. d) Formele acestui control sunt diferite, de exemplu controlul financiar din cadrul unui organ poate fi un control financiar intern, control operativ curent i control preventiv, n care sens: - controlul financiar intern are ca obiect verificarea periodic, de fond sau prin sondaj, a modului de gospodrire a mijloacelor materiale i bneti, fiind efectuat de compartimente interne specializate, organizate, de regul, n cadrul instituiilor mai mari (centrale sau superioare) de specialitate ale administraiei publice; - controlul operativ curent se exercit de ctre conductorii compartimentelor de specialitate (de exemplu, contabil ef) sau de ctre subalternii lor, legal mputernicii, asupra activitii subordonailor cu privire la administrarea, gestionarea i folosirea mijloacelor materiale i bneti, fiind efectuat periodic;

263 264

I. Iovna, op. cit., p.293 Reglementare n Hotrrea Guvernului nr. 63943/1991 privind aprobarea Normelor de organizare i exercitare a controlului financiar aprobate de Ministerul Economiei i Finanelor publicate n Monitorul Oficial partea I/1991. 183

- controlul financiar preventiv se exercit asupra actelor i documentelor referitoare la mijloacele materiale i bneti fiind efectuat de conductorul compartimentului financiar-contabil ori de ctre subordonaii si, anume desemnai n acest scop, de regul, de ctre organele financiare. e) Procedura acestui control este minuios reglementat n ceea ce privete modul de desfurare i mijloacele ntrebuinate deoarece verificarea este de strict specialitate. f) Msurile265 ce se pot dispune de ctre conducerile care au iniiat controlul sunt dintre cele mai diferite: - n privina activitii controlate se dispun msurile prevzute de lege i care trebuie ndeplinite n cel mult 30 de zile de la data nregistrrii actului de control la organizaia n drept s le ia, dac prin lege nu sunt fixate alte termene; - n privina persoanei celui controlat i vinovat de constatrile rezultate se poate dispune: 1) aplicarea msurilor disciplinare i contravenionale precum i stabilirea rspunderii pentru recuperarea pagubelor rezultate n condiiile legii; 2) naintarea ctre procuror, n termenele i n condiiile legii, a actelor ncheiate n cazul constatrii de fapte prevzute de legea penal; - la solicitarea instanelor de judecat, a organelor parchetului i poliiei conductorii instituiilor vor dispune cu prioritate msurile de control financiar i de gestiune necesare pentru stabilirea i recuperarea prejudiciilor produse prin infraciune i clarificarea mprejurrilor care au condus la svrirea unor fapte de natur penal.

Controlul administrativ extern


Controlul administrativ extern este exercitat de ctre persoane i organe din afara autoritii verificate avnd avantajul de a asigura o i mai mare independen i obiectivitate n verificare. Dup raporturile dintre organele de verificare i cele verificate, distingem controlul ierarhic i controlul extern specializat. Controlul ierarhic Acest control este exercitat de organe supraordonate asupra celor ierarhic inferioare din cadrul aceluiai sistem de autoriti ale administraiei publice266. a) Subiectul activ este organul ierarhic superior (direct sau indirect) indiferent de treapta ierarhic pe care se situeaz. Dreptul de control al acestuia decurge din poziia supraordonat, drept ce nici nu trebuie consacrat prin lege. Subiectul pasiv este organul verificat i care este subordonat, n ipoteza dublei subordonri sau a celei multiple (de pild, direcia judeean pentru evidena informatizat a persoanei), organice i funcionale, fiecare din autoritile fa de care opereaz subordonarea (consiliul judeean i autoritatea de specialitate ierarhic superioar, Ministerul Internelor i Reformei Administrative, n exemplul nostru) are un drept de control propriu i distinct. Controlul se exercit fie de ctre conducerea autoritii superioare asupra conducerii autoritii ierarhic inferioare sau asupra unei structuri interne a acesteia. b) Obiectul acestui control const n: - verificarea legalitii i mai puin a oportunitii, n activitatea organelor subordonate, dar numai atunci cnd legea o cere, de exemplu, n materia controlului financiar; - verificarea unei pri a activitii organului controlat, iar nu a totalitii ei, deoarece controlul ierarhic nu are, de regul, un caracter exhaustiv ca i controlul intern; - verificarea actelor juridice, n special cele emise de ctre conducerea organului subordonat. c) Sarcinile acestui control constau n asigurarea legalitii i a unitii de scop i de aciune a ntregului sistem de organe, astfel nct el contribuie la ntrirea laturii centralizatoare n activitatea executiv.
265 266

Art. 19, alin. 2, Hotrrea citat. M. Anghene, Controlul administrativ exercitat pe cale ierarhic i recursul ierarhic n Justiia nou nr. 6/1965. 184

d) Procedura controlului nu este reglementat n mod minuios, ea decurgnd din raporturile de subordonare consacrate n normele organice. Totui, n cazul n care acest control are un obiect tematic special, cum ar fi cel financiar sau gestionar, el este expres reglementat i sub aspectul procedurii sale. Organul dispune de aceleai posibiliti i mijloace n activitatea de verificare ca i n cazul controlului intern dar cu unele particulariti: - organul superior aduce la cunotina conducerii autoritii inferioare necesitatea efecturii verificrii; - de regul, planul activitii de verificare este stabilit de comun acord de cele dou organe de conducere; - conducerea organului verificat este prezentat la efectuarea operaiunilor de verificare i, mai ales, la dezbaterea concluziilor controlului i a msurilor ce se cer a fi luate; - organul subordonat trebuie s comunice organului superior msurile adoptate i modul lor de ndeplinire n urma controlului. e) Msurile ce se pot lua prin aceast verificare sunt asemntoare cu cele din cadrul controlului intern, diferind, prin anumite elemente, mai ales n privina actelor administrative verificate. - n ceea ce privete activitatea controlat: - dac actele juridice normative verificate sunt ilegale i neoportune organul ierarhic superior le poate abroga, modifica sau suspenda ori nlocui, n timp ce actele individuale ale organelor subordonate aparinnd competenei exclusive a organului inferior pot fi numai anulate, iar dac nu aparin deloc acestei competene pot fi i nlocuite sau modificate prin actele organelor superioare; - dac organul superior care efectueaz verificarea este supraordonat numai funcional (Ministerului Culturii i Cultelor n raport cu direcia judeean de cultur i culte) el va putea doar s suspende actele autoritii inferioare, spre deosebire de supraordonarea organic ce permite i anularea actelor n cauz (de ctre consiliul judeean, n cazul nostru). - n ce privete funcionarul i organul controlat autoritatea superioar are anumite drepturi n funcie de natura subordonrii. Astfel, n cazul subordonrii organice consiliul local putea elibera din funcie pe membrii consiliilor de administraie ai regiilor autonome ori societilor comerciale din subordine care aveau calitatea de mputernicii mandai ai statului la societile cu capital integral sau majoritar de stal de interes local267. De asemenea, consiliul local elibereaz din funcie conductorii serviciilor publice locale din subordine268, iar n cazul conductorilor serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor autoriti centrale ce funcioneaz n teritoriu, organul superior dispune revocarea conductorului din teritoriu la propunerea prefectului. - n temeiul art. 3, lit. e) din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990, n prezent abrogat de Legea nr.554/2004, actele administrative emise n exerciiul atribuiilor de control ierarhic nu puteau fi atacate n justiie i anulate n baza acestei legi pentru vtmarea produs unor drepturi subiective recunoscute prin lege. Cel prejudiciat efectiv prin astfel de acte, n urma verificrii la care a fost supus, trebuia s utilizeze alte proceduri, inclusiv administrative sau judiciare, pentru nlturarea vtmrii suferite prin msura de verificare ierarhic dispus. Controlul extern specializat Acest control este exercitat din exteriorul organului controlat i din afara sistemului de autoriti din care organul verificat face parte. a) Subiectele raporturilor de control nu se afl n relaii de supra i subordonare ntruct ntre ele nu exist raporturi ierarhice. Totui o anumit regul n relaiile de control exist, n sensul c organul de verificare nu poate fi de rang inferior celui controlat trebuind s fie cel puin de grad egal
267 268

Art. 21 lit. i din Legea administraiei publice locale nr. 69/1991 abrogat prin Legea nr. 215/2001. Art. 38/2 lit. i teza a IV-a din Legea nr. 215/2001. 185

sau superior. Astfel un organ local sau teritorial nu poate controla un organ central. Cu toate acestea sunt posibile i unele excepii, de pild, organele n teritoriu s controleze modul de aplicare a preurilor i tarifelor n cadrul unitii administrativ-teritoriale respective indiferent de nivelul ierarhic al autoritii care a stabilit preurile sau tarifele. Subiectul activ al controlului extern specializat poate fi orice autoritate executiv de specialitate care conduce, ndrum i coordoneaz activitatea dintr-un anumit domeniu sau ramur, fie organele specializate de control sau inspecie, iar subiectul pasiv este o autoritate nesubordonat cu activitatea tangent profilului organului de verificare. b) Obiectul acestui control este n strns legtur cu specializarea competenei, n acest sens se face: - verificarea unei laturi a activitii controlate prin prisma specialitii organului de inspecie i control (sectorul vamal, fiscal, sanitar, prevenirea i stingerea incendiilor, protecia muncii, etc.); - verificarea legalitii activitii controlate, ca, de pild, Garda financiar care exercit controlul n legtur cu executarea i aplicarea legilor fiscale i a reglementrilor vamale; - verificarea existenei i autenticitii documentelor justificative; - verificarea operaiunilor tehnico-materiale, de exemplu, a modului de efectuare a recepiei produselor livrate, cntrirea celor vndute, modul de calculare a adaosului comercial la produsele vndute cu amnuntul ctre populaie, etc.; c) Sarcinile acestui control constau n asigurarea legalitii n domeniul sau ramura de activitate supus verificrii. d) Procedura de efectuare a verificrii difer dup natura autoritii care o realizeaz i dup obiectul supus respectivei aciuni fiind minuios reglementat. Astfel, de pild, n cadrul controlului financiar de stat: - ntr-un an calendaristic un agent economic poate face obiectul unui singur control al contabilitii - durata maxim a controlului la sediul agentului este de trei luni; - este supus verificrii ntreaga perioad cuprins ntre precedenta verificare de aceeai natur i cu aceleai obiective, care, potrivit legii nu s-a prescris.269 A. Controlul extern specializat exercitat de autoriti administrative care coordoneaz activitatea dintr-un domeniu sau ramur Aceast form de control are urmtoarele trsturi270: 1. Se limiteaz la acele acte, operaiuni sau fapte ale subiectului verificat care se ncadreaz n profilul activitii autoritii de control. Astfel, de pild, Ministerul Economiei i Finanelor, care exercit administrarea general a finanelor publice are, printre altele, sarcina controlului general economico-financiar al utilizrii eficiente a mijloacelor proprietate public, a formrii veniturilor i efecturii cheltuielilor publice, precum i al respectrii reglementrilor financiare n activitatea economic i social271. Tot astfel, Ministerul Internelor i Reformei Administrative i organele sale exercit controlul privind regimul armelor, muniiilor i materialelor explozive, al produselor i substanelor toxice, radioactive i stupefiante272. n toate aceste cazuri nu este obligatoriu ca subiectele verificate s fie subordonate respectivelor organe de control Pe de alt parte, controlul se exercit numai asupra unor aspecte de strict specialitate ce se ncadreaz n profilul activitii autoritilor de verificare. De aceea, ca, n exemplele precitate, organele Ministerului Internelor i Reformei Administrative nu vor putea controla, n cazul subiectelor nesubordonate, modul de respectare a disciplinei financiare, dect

269 270

Art. 10, 11 din Legea nr. 30/1991. I. Iovna, op. cit., p. 296. 271 Art. 2, lit. e, f din Hot. Guv. nr. 978/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului Finanelor. 272 Art. 17, lit. j, din Legea nr. 40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne. 186

dac legea le confer aceasta, dup cum organele financiare nu sunt investite cu verificarea respectrii normelor privind regimul armelor, muniiilor, etc. n unitile nesubordonate. 2. Msurile ce se pot lua n aceast form de verificare se caracterizeaz prin faptul c organele ce exercit controlul extern specializat nu au dreptul de a anula actele organelor verificate, dar pot constata abaterile svrite sesiznd organele competente s dispun msuri disciplinare, materiale sau de alt natur. Uneori chiar organele de control dispun de dreptul de a aplica sanciuni, de pild contravenionale, pentru nclcarea normelor privind activitatea financiar273 precum i o serie de drepturi mai largi ca, de exemplu, n cazul Ministerului Economiei i Finanelor care poate274: - lua msuri n vederea nlturrii i prevenirii neregulilor constatate n activitatea financiarcontabil; - aplicarea de msuri pentru respectarea prevederilor legale n domeniul preurilor i tarifelor; - suspendarea aplicrii msurilor care contravin reglementrilor financiar contabile i fiscale; - s confite obiectele sau produsele sustrase de la plat; - s sesizeze organele de urmrire penal n legtur cu infraciunile constatate cu ocazia exercitrii atribuiilor de serviciu. B. Controlul extern specializat exercitat de autoriti speciale de control Aceast verificare este nfptuit de autoriti care au ca sarcin principal exercitarea unei verificri de specialitate prin mijloace proprii deosebit de specifice asupra unor aspecte particulare ale activitii executive, n aceast categorie intr organele administrative cu activitate jurisdicional precum i diversele poliii, grzi, inspecii i inspectoare de stat, Agenia Naional pentru Protecia Consumatorului, etc.. 1. n categoria autoritilor administrative jurisdicionale intr diversele jurisdicii speciale ale executivului cum este cazul celor n materie fiscal sau comisiei de reexaminare a contestaiilor i cererilor din cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci. O poziie cu totul special a avut-o Colegiul de Jurisdicie a Curii de Conturi care avea ca atribuie soluionarea nclcrii disciplinei financiare ce guverneaz utilizarea fondului public. Prin Ordonana de urgen a Guvernului nr. 117/2003 activitatea jurisdicional a Curii de Conturi a fost preluat de instanele judectoreti conform art. 155/6 din Constituia revizuit. 2. n categoria organelor nejurisdicionale intr diversele inspecii i inspectorate ca autoriti specializate de control: - prin reglementri speciale au fost create asemenea organisme n cadrul sau pe lng autoritile publice centrale sau a celor organizate n teritoriu, inclusiv pe lng autoritile locale. Atribuiile acestor autoriti sunt dintre cele mai diferite viznd domeniul financiar, vamal, sanitar, protecia muncii. etc. Competena lor este divers ncepnd cu facultatea de a da ndrumri obligatorii subiectelor controlate, continund cu posibilitatea de suspendare a actelor i msurilor aparinnd celor verificai, inclusiv aplicarea de sanciuni administrative i terminnd, ca n cazul organelor Grzii Financiare, cu efectuarea de percheziii corporale i n locuri publice sau particulare precum i sesizarea organelor de urmrire penal n legtur cu infraciunile constatate cu ocazia exercitrii atribuiilor de serviciu275: - Curtea de Conturi276 exercit controlul asupra modului de formare, de administrare i de ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului public. Ea prezint anual Parlamentului un raport asupra conturilor de gestiune ale bugetului public naional din exerciiul bugetar expirat, cuprinznd i neregulile constatate. Curtea i poate declana verificarea i la cererea Camerei Deputailor sau a Senatului cu privire la modul de gestionare a resurselor publice raportnd despre cele constatate autorilor solicitrii.
273 274

Art. 9 din Legea nr. 30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare. Art. 7 din Legea nr. 30/199l. Art. 17 din Legea nr. 30/1991 Legea nr. 94/1992 187

275 276

Curtea de Conturi mai exercit i activitatea de audit public extern asupra autoritilor publice, n condiiile legii, ce cuprinde mai multe modaliti ntre care auditul de regularitate asupra activitilor financiare, a tranzaciilor, a controlului intern i auditului intern, auditul performanei (economicitatea i eficiena activitilor i resurselor umane, financiare, materiale), se mai verific procesul decizional, sistemele informatice, stabilirea rspunderilor, etc.

Controlul exercitat de ctre prefect


Bazele constituionale ale acestui control sunt consacrate de art. 123 alin. 5 din legea fundamental care dispune c prefectul poate ataca, n faa instanei de contencios administrativ, un act al consiliului judeean, al consiliului local sau al primarului, n cazul n care consider actul ilegal. Actul atacat este suspendat de drept. Enumernd atribuiile prefectului, art. 134 din Legea nr. 215/2001 privind administraia public local prevede la alin. 1, lit. b c acesta exercit controlul cu privire la legalitatea actelor administrative adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale i judeene, precum i ale preedintelui consiliului judeean. Ca urmare a exercitrii controlului asupra legalitii actelor adoptate sau emise de autoritile administraiei publice locale sau judeene, prefectul poate ataca n faa instanelor de contencios administrativ aceste acte, potrivit art. 135, alin. 1 din Legea nr. 215/2001. Noua lege a contenciosului dispune de asemenea prin dispoziiile art. 3 c prefectul poate ataca, n termen de 6 luni, n faa instanei de contencios, actele emise de autoritile administraiei publice locale, dac le consider nelegale. Anterior introducerii aciunii va solicita autoritilor administraiei publice locale, cu motivarea necesar, s reanalizeze actul pe care l apreciaz ilegal n vederea modificrii sau, dup caz, revocrii acestuia, n termen de 5 zile de la data comunicrii acestuia. Controlul prefectului se exercit numai asupra actelor administrative nu i asupra faptelor juridice administrative sau asupra operaiunilor administrative pregtitoare.

3. Controlul Parlamentului asupra administraiei publice


Controlul puterii legislative asupra celei executive reprezint o form a verificrii de stat exercitate asupra acestui sistem de autoriti publice alturat controlului judiciar i controlului administrativ, acesta din urm realizat asupra propriului sistem de organe executive. Noiunea controlului parlamentar Conform Constituiei Parlamentul este organul reprezentativ suprem al naiunii i unica autoritate legiuitoare a rii prin intermediul creia se exercit suveranitatea naional Guvernul este autoritatea public a puterii executive277 ce exercit conducerea general a administraiei publice potrivit programului su de guvernare acceptat de Parlament278. De asemenea, organul legislativ este cel care aprob componena Guvernului, prin votul su de ncredere, i l desrcineaz prin moiunea de cenzur. n sfrit, Constituia, n capitolul (IV) privind raporturile Parlamentului cu Guvernul, consacr expres controlul legislativ asupra acestuia din urm ct i asupra celorlalte autoriti ale administraiei publice. Din ansamblul acestor prevederi rezult c baza reprezentativ a puterii legislative - care de altfel i confer rolul hotrtor i n formarea sau revocarea guvernului - precum i consacrarea expres a dreptului de control al Parlamentului asupra executivului constituie fundamentul politico-juridic care confer, permite i justific exercitarea verificrii legislative asupra administraiei publice. Avnd n vedere fora juridic i sfera sa de aciune verificarea legislativ se prezint ca un control general ce cuprinde ntregul sistem al autoritilor administraiei publice, ncepnd cu Guvernul i continund cu toate celelalte autoriti-centrale, teritoriale i locale din subordonarea lui. Dei asupra administraiei se exercit i alte forme de verificare, inclusiv statal
277 278

Art. 1 din Legea nr. 90/2001 pentru organizarea i funcionarea Guvernului Romniei. Art. 102 (1) din Constituie 188

sau public, totui controlul parlamentar are o serie de caracteristici proprii care-i confer o anumit specificitate ntre celelalte forme de verificare. Caracteristicile controlului parlamentar a. Controlul legislativ se exercit asupra tuturor autoritilor administrative, centrale, teritoriale i locale, indiferent de locul i de modul de subordonare n ierarhia administrativ, neexistnd organ executiv exclus de la aceast verificare cu excepia autoritilor executive cu activitate jurisdicional, a cror atribuii deosebit de specifice - prin obiect i procedur de nfptuire - vizeaz soluionarea unui conflict generat de nclcarea legii sau de vtmarea unui drept subiectiv ceea ce excede competenei legislative. b. Controlul parlamentar cuprinde ntreaga activitate executiv incluznd toate formele concrete ale acesteia, att cele juridice (acte i fapte), ct i pe cele nejuridice (acte politice i operaiuni tehnico-materiale), cu excepia actelor administrative jurisdicionale (rezultnd din soluionarea cu putere de adevr legal a unei nclcri de lege), precum i a acelor acte administrative determinate asupra crora se desfoar o verificare jurisdicional special nfptuit de organe executive avnd asemenea atribuii (de pild actele de restituire a cererilor, brevete de invenie) sau aflate n curs de soluionare n faa instanelor judectoreti. c. Controlul parlamentar constituie o verificare de drept asupra ntregii administraii i a componentelor sale structurale rezultnd din principii constituionale, netrebuind s existe (ca n cazul altor forme de verificare a executivului) anumite reglementri legale exprese care s prevad condiiile sau cazurile n care se exercit, derivnd din cadrul juridic general al raporturilor dintre Parlament i Guvern uneori existnd i mputerniciri legislative speciale (pentru comisiile de anchet). d. Controlul parlamentar este complet n sensul c poate viza att legalitatea ct i oportunitatea aciunilor i msurilor verificate deosebindu-se n acest sens de controlul judectoresc (limitat doar la aspectele de legalitate a actelor i faptelor administrative, cu excluderea, de regul, a actelor normative ca i a considerentelor de oportunitate sau de actualitate). e. Controlul parlamentar este, de regul279, ulterior adoptrii sau realizrii msurilor executive, ntocmai ca i cel judiciar, fiind expresia recunoaterii autonomiei funcionale a administraiei publice. f. Controlul legislativ poate fi att general ct i special viznd fie ansamblul autoritilor i activitilor executive, fie un anumit nivel ierarhic, fie o anumit latur a acestuia, dintr-o ramur sau domeniu de activitate ori cu privire la anumite acte sau fapte determinate. g. Controlul parlamentar este direct sub aspectul modalitilor sale de realizare fiind nfptuit de autoritatea legislativ, prin diferite ci, dar fr ca s existe o interpunere a altor autoriti fa de subiectul supus verificrii. h. Controlul legislativ nu reprezint o verificare de plin jurisdicie, aa cum este cazul altor forme de verificare administrativ sau judiciar, deoarece Parlamentul nu are posibilitatea efectiv s dispun, n urma realizrii lui, msuri pe care executivul verificat s fie obligat s le ndeplineasc. i. Controlul parlamentar nu este exclusiv deoarece i alte categorii de autoriti ale statului (Preedintele Republicii, justiia i chiar unele organe executive) verific activitatea administraiei, motiv pentru care el se altur i se completeaz cu celelalte forme de verificare constituind o important component n realizarea separaiei i, mai ales, a echilibrului ntre puterile statului de drept. Cile de nfptuire a controlului parlamentar280

279

Excepia o reprezint situaia n care membrii executivului trebuie s rspund la ntrebrile parlamentarilor privitoare la o msur care urmeaz s fie luat de administraie. 280 I. Iovna, op. cit. p. 291 - 292 189

Verificarea parlamentar se poate nfptui fie de plenul camerelor legislative, fie prin intermediul comisiilor parlamentare, fie chiar prin intermediul parlamentarilor luai n mod individual. a. n plenul lor, n cadrul edinelor, camerele (Camera Deputailor i Senatul) ori ambele adunri reunite n edin comun pot cere diverse informaii i documente Guvernului, pot audia rapoarte, informri ori rspunsuri prezentate de conductorii ori reprezentanii autoritilor executive, inclusiv rapoarte sau avize ale comisiilor parlamentare ntocmite n legtur cu anumite aspecte ale activitii executive. b. Comisiile parlamentare sunt proprii organe de lucru alese de camere sau organe ale acestora, alctuite din deputai sau (i) senatori nfiinate n scopul ndeplinirii nsrcinrilor ce le sunt ncredinate n vederea pregtirii lucrrilor adunrii legislative281. Comisiile sunt permanente i temporare. Comisiile permanente se aleg pe toat durata legislaturii pe diverse domenii (economic, buget i finane, industrie i servicii, politic extern, etc.). Comisiile temporare se aleg pentru o perioad limitat de timp i cu un scop strict determinat. Ele pot fi comisii speciale, avnd obiective anume stabilite prin hotrrea de nfiinare, comisii de anchet i comisii de mediere a diferendelor ivite ntre cele dou camere pe marginea proiectelor de lege sau a propunerilor legislative. c. Deputaii i senatorii luai n mod individual pot pune, n cadrul edinelor camerelor la care particip, ntrebri i adresa interpelri executivului, respectiv Guvernului sau oricruia dintre membrii acestuia. De asemenea, n vederea pregtirii dezbaterilor parlamentare, a ntrebrilor i interpelrilor, parlamentarii au dreptul s cear i s obin informaiile necesare de la orice autoritate de stat. Procedura controlului parlamentar a. n plenul camerelor sau n edina lor comun autoritatea legislativ efectueaz verificarea puterii executive dup procedura specific edinelor sale de lucru din cadrul sesiunii aa cum este ea reglementat prin regulamentele proprii. Membrii Guvernului au acces la lucrrile Parlamentului, iar dac li se solicit prezena, participarea lor este obligatorie. Se audiaz informrile i rapoartele prezentate de executiv i de comisiile parlamentare, au loc dezbateri pe marginea lor, iar dac este cazul se aprob sau se respinge informarea prezentat, putndu-se adopta o hotrre ntr-o anumit problem sau o moiune simpl. b. Comisiile parlamentare i desfoar activitatea n edine la care pot invita reprezentani ai Guvernului, minitrii, inclusiv persoane interesate, specialiti din partea unor autoriti care pot fi ascultai. Activitatea de verificare se poate desfura la sediul organului controlat, la sediul autoritii legislative i se poate declana din iniiativ proprie, inclusiv la sesizarea Parlamentului, fie la sesizarea unor teri adresat comisiei sau Parlamentului. n cazul aciunilor de anchet privitoare la activitile Guvernului prezena la audieri este obligatorie, pot fi citai i audiai martori, se pot efectua expertize, se pot prezenta i preda obiecte, nscrisuri, iar mrturia mincinoas se sancioneaz potrivit legii282, Guvernul i celelalte autoriti administrative sunt obligate s prezinte informaiile i documentele solicitate. Pe marginea problematicii dezbtute se redacteaz un raport sau un aviz ce urmeaz a fi prezentat, dup caz, plenului camerei sau n edina comun a legislativului. Se pot iniia sau se pot face propuneri de acte normative ce reglementeaz problemele ridicate n activitatea autoritii executive analizate. Toate aceste msuri sunt hotrte de ctre comisie cu votul majoritii membrilor care o compun. c. Parlamentarii pot adresa oral ntrebri, adic solicitri prin care se cere unor autoriti s rspund dac un fapt este adevrat sau dac o informaie este exact, dac Guvernul nelege s comunice camerei acte sau anumite informaii solicitate, ori dac are intenia de a lua o hotrre

281

Art. 27, 28 din Regulamentul Camerei Deputailor aprobat prin Hot. nr. 12/1990 i art. 23 din Regulamentul Senatului aprobat prin Hot. nr. 13/1990 282 Art. 61 din Regulamentul Camerei Deputailor. 190

ntr-o anumit problem. Cei ntrebai vor rspunde imediat, oral sau n scris, n funcie de solicitare, sau pot declara c vor prezenta rspunsuri n zilele urmtoare. Interpelrile se fac n scris artndu-se obiectul lor i constau dintr-o solicitare adresat Guvernului de ctre un grup parlamentar prin care se cer explicaii asupra politicii executivului n probleme interne sau externe. Ele se citesc n edin public de ctre preedintele grupului parlamentar i se transmit preedintelui camerei. Rspunsul este obligatoriu de dat fie imediat fie n zilele urmtoare. Discuiile se ncheie, dac camera consider aceasta necesar, printr-o hotrre adoptat n problema ridicat prin ntrebare sau printr-o moiune simpl n cazul interpelrii. Efectele controlului parlamentar Poziia i competena organului legislativ determin ca n exercitarea dreptului de control al acestuia asupra autoritilor executive, inclusiv Guvern, cel dinti s dispun de o gam larg de msuri ce se pot lua fa de administraie, chiar dac acestea nu includ dreptul de anulare, de modificare ori de suspendare a actelor juridice administrative sau de sancionare a funcionarilor vinovai de abaterile constatate, parlamentul neavnd administraia n subordine i neputnd s i se substituie n atribuii. n acest sens artm urmtoarele: - n ipoteza delegrii legislative - prin care Parlamentul abiliteaz Guvernul s adopte ordonane n domenii rezervate legii ordinare i care nu fac obiectul legilor organice - nerespectarea termenului de supunere spre aprobare parlamentar a acestor acte atrage ncetarea efectelor lor, iar atunci cnd le verific Parlamentul are atributul de a aproba sau de a respinge ordonanele283; - n cazul tratatelor internaionale, a acordurilor, conveniilor i a altor acte de acest gen ncheiate de executiv, Parlamentul exercit controlul asupra administraiei cu ocazia supunerii lor spre ratificarea acestuia, putnd refuza ratificarea sau denuna actele astfel ncheiate284; - n cazul dezbaterii n Senat a raportului comisiei parlamentare dac se relev existena unei abateri grave n activitatea unui membru al Guvernului Senatul poate cere primului ministru destituirea acestuia285; - n ipoteza n care dezbaterile asupra raportului comisiei parlamentare dezvluie abuzuri i ilegaliti n activitatea Guvernului Camera Deputailor i Senatului n edin comun pot retrage ncrederea acordat Guvernului prin adoptarea unei moiuni de cenzur cu votul majoritii deputailor i senatorilor286.

4. Avocatul poporului (Ombusdmenul)287


O form special de verificare a respectrii legii n strns legtur cu drepturile i libertile ceteneti se realizeaz prin Avocatul poporului. Acesta este numit de Parlament pe o durat de 5 ani iar organizarea i funcionarea lui ca instituie se stabilete prin lege organic. Avocatul poporului i exercit atribuiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate n drepturile i n libertile lor n limitele stabilite de lege. Autoritile publice sunt obligate s-i asigure sprijinul necesar n exercitarea atribuiilor sale. Avocatul poporului prezint celor dou camere anual rapoarte sau ori de cte ori este solicitat de ctre acestea. Rapoartele pot conine recomandri privind legislaia sau msuri de alt natur pentru ocrotirea drepturilor i libertilor cetenilor. Caracteristicile activitii avocatului poporului
283 284

Art. 115 (1, 3, 5) din Constituie. Art. 4 din Legea nr. 4/1991 privind ncheierea i ratificarea tratatelor. 285 Art. 51 alin. 9 din Regulamentul Senatului. 286 Art. 113 din Constituie 287 Asupra acestei probleme a se vedea I. Le, Avocatul poporului, instituie a statului de drept, n Dreptul, nr. 7/1997, p. 3 i urm.; I. Santai, Caracteristicile, condiiile i efectele activitii exercitate de avocatul poporului asupra nclcrilor de lege svrite de administraia public viznd drepturi i liberti ceteneti, n Dreptul, nr. 8/1997, p. 19 i urm.; M. Vlad, Ombudsman-ul n dreptul comparat, Editura Servo-Sat, Arad, 1998, p. 1-49 191

Pornind de la reglementarea legal a instituiei avocatului poporului configurat de Constituie precum i de legea organic288 n materie - conform crora acesta este o autoritate public autonom i independent fa de orice alt autoritate public, nefiind obligat s se supun instruciunilor sau dispoziiilor care l-ar afecta n acest sens, dar i fr s se poat, la rndul su, substitui, n exercitarea atribuiilor sale autoritilor publice - rezult poziia sa cu totul distinct n sistemul autoritilor publice din ara noastr. - Activitatea avocatului poporului are drept scop aprarea drepturilor i libertilor cetenilor, aa cum sunt formulate de Constituie i de legislaia n vigoare ntemeiat pe ea, iar nu simple interese, fie ele chiar legitime aparinnd acestora. - Aceast aprare se exercit n legtur cu raporturile dintre ceteni i autoritile publice, cu precdere cele administrative, iar n acest din urm caz indiferent de nivelul lor (ierarhic), de modul de organizare (naional sau central, teritorial sau local), de competena exercitat (general sau special), de modul lor de alctuire (alese sau numite) ori de durata funcionrii acestora (permanente sau temporare). - Activitatea de verificare a modului de respectare a drepturilor i libertilor ceteneti are ca obiect doar acte i fapte de putere ale autoritilor, iar nu aciuni de drept privat ale acestora, cu condiia ca ele s fie ilegale, nu neoportune sau cu caracter politic. - Prin exercitarea acestei aprri avocatul poporului nu poate obliga autoritile publice la luarea msurilor necesare restabilirii legalitii nclcate i nici nu se poate substitui n atribuiile acestora, emind msura legal solicitat ori anulnd-o pe cea ilegal. - Ca regul general, activitatea avocatului poporului are un caracter public, cu excepia situaiilor de confidenialitate instituite la cerere sau din motive ntemeiate. - Activitatea acestuia se desfoar sub control parlamentar, existnd obligaia prezentrii de rapoarte forului legislativ. Condiii de fond ale activitii de verificare a respectrii drepturilor i libertilor ceteneti Activitatea de aprare a respectrii drepturilor i libertilor cetenilor desfurat de Avocatul poporului trebuie s ndeplineasc mai multe condiii de fond: 1) Trebuie s existe o nclcare a drepturilor i libertilor ceteneti: - cel puin n raport cu administraia, referirea legal are un caracter mai restrictiv, limitat la drepturi i liberti fundamentale289 (n mod diferit de sensul larg atribuit de art. 1 alin. 1 din Legea organic) adic ceteneti, iar nu alte categorii de drepturi avnd o alt natur juridic (de pild, civil, comercial, administrativ, etc.). Desigur, n msura n care un drept de natur constituional se reflect i n alte ramuri de drept290 el poate forma obiectul activitii de investigare din partea avocatului poporului. - nclcarea dei vizeaz un drept cetenesc - cu excluderea drepturilor persoanelor juridice naionale sau strine, ori alte subiecte colective de drept - dreptul lezat poate s aparin i altor persoane fizice, dect cetenii romni, respectiv strini, cu sau fr alt cetenie (desigur vtmai prin activitatea autoritilor romne), din moment ce cererile n aceast materie adresate avocatului poporului pot proveni de la orice persoan fizic, fr deosebire de cetenie, fiind de notorietate faptul c prin consacrarea constituional a drepturilor i libertilor fundamentale sunt aprai, n

288

Legea nr. 35/1997 privind organizarea i funcionarea instituiei Avocatului Poporului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei Partea I-a, nr. 48, din 25 martie 1997, modificat prin Legea nr. 181/2002 publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 268 din 22 aprilie 2002; Hotrrea Senatului nr. 5/2002 privind aprobarea Regulamentului de organizare i funcionare a Avocatului Poporului, publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I-a, nr. 326 din 16 mai 2002 289 Asupra distinciei dintre drepturile fundamentale i alte categorii de drepturi a se vedea principalele teorii n materie enunate de I. Muraru n lucrarea Drept constituional i instituii politice, Ediia a VI-a, Editura ACTAMI. vol. I, Bucureti. 1995. p. 193-194. 290 De pild, dreptul de proprietate. (art. 44 alin. 1 din Constituie). 192

egal msur toi indivizii umani, foarte puine prerogative revenind n mod specific doar condiiei de cetean291. - starea de lezare a subiectului prin nclcarea drepturilor sau libertilor constnd din nerecunoaterea sau negarea dreptului ori a libertii, mpiedicarea sau restrngerea exerciiului lor292 n mod abuziv, ceea ce determin o stare de vtmare, indiferent c ea poate fi sau nu comensurat patrimonial sau evaluat pecuniar ori ar putea da natere la formularea unor pretenii viznd daune morale. 2) Lezarea trebuie produs de autoritile administraiei publice: - coninutul acestei noiuni293 n care sens avem n vedere att autoritatea propriu-zis ct i funcionarii ei, de conducere sau de execuie, de decizie sau auxiliari, exercitnd o funcie public de autoritate. - sfera aceleai noiuni care cuprinde att autoritile executive ct i instituiile publice exercitnd o autoritate prin conducerile lor (coal, spital, etc.) precum i oricare dintre serviciile publice deconcentrate aflate sub autoritatea administraiei publice, inclusiv regiile autonome, de nivel naional sau local, cu excluderea oricror alte forme instituionalizate aparinnd sau dependente de cele de mai sus, de genul societilor comerciale, cu capital integral sau majoritar de stat, organizaii sau forme asociative, fundaii sau aezminte create de autoriti sau de instituii aparinnd acestora. 3. nclcarea drepturilor i libertilor trebuie svrit prin acte i fapte de autoritate cu caracter ilegal ale administraiei, deci prin atitudini sau conduite culpabile i vtmtoare ale executivului: - natura aciunilor sau inaciunilor executive vtmtoare care trebuie s fie de drept public sau de autoritate, iar nu de drept privat, fiind acte i fapte administrative, nu de natur civil, comercial, etc. - legiuitorul a exclus ideea vtmrii prin acte i fapte legale, pretinznd caracterul ilegal al acestora, din moment ce, prin recomandrile sale, avocatul poporului sesizeaz autoritile asupra ilegalitii actelor i faptelor administrative, legiuitorul294 asimilnd actelor ilegale, tcerea administraiei (fa de solicitarea adresat) precum i emiterea tardiv de ctre ea a actelor solicitate295, petiionarul trebuind s dovedeasc ntrzierea sau refuzul administraiei publice de a soluiona legal cererea. Rezult implicit c legiuitorul a urmrit s stabileasc un raport de cauzalitate ntre atitudinea ilicit a administraiei i rezultatul vtmrilor constnd din nclcarea dreptului sau a libertii ceteneti. De aici i concluzia fireasc privind necompetena avocatului poporului n materia analizat atunci cnd actele sau faptele au un caracter legal, chiar dac s-a produs o vtmare a drepturilor. 4) Actele i faptele relevate cu care este sesizat nu trebuie s se fi produs cu mai mult de un an ori s nu treac de un an fa de data la care persoana n cauz a luat la cunotin de ele, n caz contrar cererea petentului trebuind respins motivat, pentru tardivitate. 5) Pentru a putea fi primite spre soluionare cererile nu trebuie s vizeze actele Camerei Deputailor, Senatului sau Parlamentului, actele i faptele deputailor i senatorilor, ale Preedintelui Romniei i ale Guvernului, precum i ale Curii Constituionale, ale preedintelui Consiliului Legislativ i ale autoritii judectoreti, toate aceste cazuri fiind tot attea cauze de neprimire a petiiilor de ctre avocatul poporului care trebuie s le resping ca inadmisibile.
291 292

A se vedea I. Muraru, op. cit., p. 217. Art. 53 din Constituie prevede n mod limitativ i expres condiiile de restrngere ale drepturilor i libertilor n care sens existena acestora nu este afectat. Art. 17 din Legea n cauz face referire la restrngerile legale privind drepturile i libertile persoanelor care execut pedeapsa nchisorii, sunt arestate sau reinute, dar care se pot i ele adresa avocatului poporului pentru cazul lezrii acestor faculti legale. 293 Asupra noiunii de autoritate a administraiei publice a se vedea A. Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, Editura Hercules, vol. I. Bucureti, 1993, p. 75-99. 294 S-a dorit o evident corelare cu prevederile art. l. teza II, din fosta Lege a contenciosului administrativ, nr.29/1990, abrogat prin Legea nr.554/2004 care a meninut aceeai corelare. 295 Asupra semnificaiei juridice a refuzului i a tcerii administraiei a se vedea T. Drganu, Actele de drept administrativ, Ed. tiinific, Bucureti, 1959, p.97 - 100. 193

Dac avocatul poporului constat c soluionarea cererii cu care a fost sesizat este de competena autoritii judectoreti el va sesiza, dup caz, Ministerul Justiiei, Ministerul Public, preedintele instanei de judecat, potrivit competenei acestora, care sunt obligai s-i comunice msurile luate. Condiiile de form ale activitii de verificare desfurate de avocatul poporului Activitatea de verificare desfurat de Avocatul Poporului trebuie s ndeplineasc anumite condiii de form: 1) Trebuie s existe fie o sesizare adresat avocatului sau aciunea poate fi declanat din oficiu. Cererea se formuleaz n nume propriu, de ctre persoana lezat . Sub aspect terminologic legiuitorul nu a fost consecvent ntruct, dei utilizeaz frecvent noiunea de cerere, mai ntrebuineaz i noiunea de plngere dei apreciem c noiunile de plngere sau de reclamaie ar fi fost mai exacte, desemnnd forme ale dreptului de petiionare exprimnd pretenia de restabilire a unui drept nclcat, iar nu de satisfacere a unui drept n curs de conturare 296 sau preexistent. 2) Petentul trebuie s dovedeasc ilegalitatea comis de autoritatea public i care a determinat vtmarea drepturilor sale: - legea instituie expres o atare obligaie numai n cazul ntrzierii sau a refuzului administraiei publice n soluionarea legal a cererii iniiale, neimpunnd-o n cazul actelor ilegale dei asimileaz cele dou fapte cu manifestarea ilegal de voin a autoritii executive, apreciind probabil n cazul faptelor ca fiind necesar clarificarea procedural prealabil a termenului legal n care administraia trebuie s rspund petentului i, n funcie de atitudinea, expres (n caz de refuz) sau tacit (n caz de ntrziere) a autoritilor, urmnd s fie declanat competena de verificare a avocatului poporului. - n cazul actelor administrative ilegalitatea e prezumat i se deduce din vtmarea dreptului sau libertii nclcate, acestea din urm trebuind a fi dovedite. 3) Avocatul poporului primete i decide asupra cererilor care i-au fost adresate urmrind rezolvarea lor legal: - Avocatul Poporului poate decide n sensul respingerii motivate a cererilor nefondate sau poate cere date suplimentare dac i se par necesare fa de modul iniial de formulare al cererii. Tot respingere se va decide i n cazul excepiilor de necompeten instituite de lege cnd motivarea se va face pe considerente de inadmisibilitate. - decizia avocatului de a se trece la soluionarea cererii, urmrindu-se rezolvarea ei legal, n care sens: a. se pot solicita autoritilor administraiei publice informaii sau documente necesare anchetei ntreprinse, iar acestea sunt obligate s comunice sau s le pun la dispoziie, n condiiile legii, inclusiv actele pe care le dein n legtur cu cererile adresate avocatului poporului acordndu-i tot sprijinul; b. se pot audia i lua declaraii de la conductorii autoritilor i de la orice funcionar care poate da informaii necesare soluionrii cererii; c. avocatul poporului are acces la documentele secrete deinute de autoritile publice, n msura n care le consider necesare pentru soluionarea plngerii. 4) Prin rezolvarea legal a cererii primite de avocatul poporului nu se nelege atributul de decizie fa de ilegalitatea cu care a fost sesizat, ci demersul procedural ntreprins pe lng autoritatea n culp, deoarece rezolvarea efectiv, n sensul lurii msurilor administrative corespunztoare, revine autoritilor sesizate, la rndul lor, de ctre avocat. Soluiile dispuse de avocatul poporului

296

I. Iovna, Drept administrativ i elemente ale tiinei administraie, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977, p. 319 - 320 194

Indiferent de soluia dispus de avocat, n toate situaiile se va aduce la cunotina petentului rezultatul cercetrii ntreprinse n urma cererii, indiferent c o admite sau o respinge, dup cum este sau nu ntemeiat. n cazul admiterii ei avocatul va putea: a. cere autoritii administraiei publice care a nclcat drepturile persoanei n cauz ncetarea nclcrii drepturilor sau libertilor cernd n scris reformarea sau revocarea actului administrativ. repunerea n drepturi ori n situaia anterioar a petiionarului i repararea pagubelor produse; b. sesiza Guvernul cu privire la orice act sau fapt administrativ ilegal al administraiei publice sau al prefecilor, iar n caz de neadoptare de ctre Guvern, n termen de cel mult 20 de zile, a msurilor privitoare la ilegalitatea actelor sau faptelor administrative semnalate, va fi sesizat parlamentul; c. prezint rapoarte preedinilor celor dou camere sau, dup caz, primului ministru, cuprinznd constatrile prilejuite de cercetrile ntreprinse dac evideniaz lacune legislative sau cazuri grave de corupie ori de nerespectare a legilor; d. emite recomandri, n exercitarea atribuiilor sale, sesiznd autoritile administraiei publice asupra ilegalitilor actelor sau faptelor administrative care nu pot fi supuse controlului parlamentar i celui judectoresc; e. prezint, n edina comun a celor dou camere ale Parlamentului, rapoarte, anual sau la cererea acestora, cuprinznd informaii privind activitatea instituiei Avocatului Poporului, precum i recomandri viznd modificarea legislaiei sau msuri de alt natur pentru ocrotirea drepturilor i libertilor cetenilor. Efectele cererii formulate de avocatul poporului, atunci cnd constat c plngerea persoanei lezate este ntemeiat, constau n obligativitatea autoritilor administraiei publice de a lua, de ndat, msurile necesare pentru nlturarea ilegalitii constatate, repararea pagubelor i nlturarea cauzelor care au generat sau favorizat nclcarea drepturilor persoanelor lezate i n obligativitatea informrii acestuia despre msurile ntreprinse. n cazul n care autoritatea administraiei publice sau funcionarul public nu nltur n termen de 30 de zile, de la data sesizrii, ilegalitile comise, avocatul poporului se adreseaz autoritilor administraiei publice ierarhic superioare care sunt datoare s-i comunice, n termen de cel mult 45 de zile, msurile luate. Sesizarea se poate introduce pe treapt ierarhic, pn la Guvern, iar dac nici aici nu se obine rezolvarea, se va sesiza parlamentul. Dac autoritatea central nu este n subordinea Guvernului (de pild, cazul Bncii Naionale a Romniei, Serviciului Romn de Informaii, etc.) se va sesiza parlamentul despre ilegalitile constatate n activitatea ei ori a serviciilor din subordine. Dac autoritatea public sau funcionarul public aparin administraiei publice locale, avocatul poporului se va adresa prefectului, care are la dispoziie un nou termen de 45 de zile pentru soluionare, termen ce curge de la data depunerii cererii la acesta. Considerm c prefectul n exercitarea dreptului su de control general de legalitate asupra administraiei publice locale va sesiza organul local sau judeean, n vederea restabilirii legalitii, iar n caz de nesoluionare favorabil din partea celui sesizat, prefectul va utiliza calea contenciosului administrativ n justiie conform Constituiei i Legii privind administraia public local. n cazul sesizrii Curii Constituionale cu excepia de neconstituionalitate a legilor i ordonanelor care se refer la drepturile i libertile cetenilor, aceasta va solicita i punctul de vedere al Avocatului Poporului. Oricum, revizuirea adus Constituiei permite acestuia sesizarea Curii cu privire la constituionalitatea legilor, ca i noua Lege a contenciosului administrativ nr.554/2004 care i confer dreptul ca, n urma controlului realizat pe linia protejrii drepturilor i libertilor ceteneti nclcate de administraia public conform legii sale organice, n baza unei sesizri a persoanei fizice, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere al executivului nu poate fi nlturat dect prin justiie, s poat sesiza instana de contencios, ceea ce i confer petiionarului, de drept, calitatea de reclamant.
195

5. Controlul exercitat de ctre instanele de contencios administrativ


Termenul contencios deriv din latinescul contenado contendere, care evoc ideea unei confruntri prin lupt, n sensul luptei unor interese contrarii, dintre dou pri. n literatura de specialitate francez, sintagma de contencios administrativ este definit ca fiind ansamblul problemelor legale de existen a unui litigiu survenit cu ocazia unei activiti administrative, n sensul cel mai larg al termenului297. Doctrina romneasc interbelic a considerat termenul de contencios ca fiind totalitatea litigiilor nscute ntre particulari i administraiile publice cu ocazia organizrii i funcionrii serviciilor publice i n care sunt puse n cauz reguli, principii i sanciuni aparinnd dreptului public298. Mai recent s-a considerat c, de lege lata, contenciosul administrativ este format din totalitatea litigiilor dintre autoritile publice, majoritatea fiind autoriti ale administraiei publice i administrai prin aplicarea unor reguli speciale aparinnd dreptului public, litigii care se soluioneaz de instanele judectoreti299. Legea nr. 554/2004, avnd n vedere noile dimensiuni ale reglementrilor pe care le cuprinde, definete termenul de contencios ca fiind activitatea de soluionare, de ctre instanele de contencios administrativ competente potrivit legii, a litigiilor n care cel puin una din pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea dup caz a unui act administrativ, fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim. Aceast ultim definiie, reflect noua concepie a legiuitorului romn asupra contenciosului administrativ, fiind n concordan i cu normele Constituiei revizuite. Aspecte privind evoluia contenciosului administra-tiv n Romnia Pentru prima dat n ara noastr contenciosul administrativ a fost instituit prin legea pentru nfiinarea Consiliului de Stat din 11 februarie 1869, acest organism funcionnd ca o instituie intermediar ntre administraia consultativ i tribunalele administrative. n perioada 1866-1905, Consiliul de stat fiind desfiinat, atribuiile de contencios au revenit instanelor judectoreti ordinare. Prin adoptarea Legii din 1 iulie 1905, judecarea litigiilor de contencios administrativ aparinea tot puterii judectoreti, ns nu tuturor instanelor ci numai seciei a III-a a Curii de Casaie, iar regimul instituit era al unui contencios n anulare. Odat cu adoptarea Constituiei din 1923 contenciosul administrativ a devenit o instituie de ordin constituional, fiind dat n competena instanelor judectoreti. Pe baza acestei constituii a fost adoptat Legea contenciosului administrativ din decembrie 1925, care a investit Curile de Apel din circumscripia n care domiciliaz reclamantul cu competene de a soluiona cererile n materia contenciosului administrativ. Legea fcea distincie ntre actele administrative i cele de gestiune, ultimele rmnnd, n ceea ce privete soluionarea litigiilor, n competena instanelor de drept comun. Dup 1948, prin adoptarea Legii din 1925, instanele judectoreti aveau dreptul de a verifica pe cale de aciune legalitatea actelor administrative, numai atunci cnd prevederile legale exprese le autorizau s le exercite. Constituia din 1965, a transformat competena excepional a tribunalelor de a se pronuna asupra legalitii actelor normative ntr-o competen general, obinuit. Ulterior a fost adoptat Legea nr. 1/1967, care a ncredinat competena soluionrii cererilor cele vtmai n drepturile lor printr-un act administrativ ilegal, instanelor de drept comun.

297 298

G. Peiser Contentieux adminitrati, Dalloz, Paris, 2001, pag. 1 C. G. Rarincescu Contenciosul administrativ romn, Editura Alcalay, Bucureti, 1937, pag. 31 299 R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 366 196

Deoarece Legea nr. 1/1967 cuprindea un numr mare de acte administrative exceptate de la controlul de legalitate, ea a avut un cmp redus de aplicare300. Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, valorificnd tradiiile legislative romneti i aducnd i elemente de noutate, a reprezentat o reglementare superioar celor anterioare, nfiinnd seciile specializate n cadrul tribunalelor judeene i n cadrul Curii Supreme de Justiie. Aceast lege a fost ns adoptat anterior Constituiei Romniei din 1991, iar legea fundamental a adus principii noi n materie, ceea ce a impus ca aceste principii s se aplice n practica judectoreasc, realizndu-se acel fenomen de constituionalizare a contenciosului administrativ301. Contenciosul administrativ instituit de Legea nr. 29/1998, chiar dac aparent poate fi catalogat ca un contencios de plin jurisdicie, n realitate dispoziiile legii mbin contenciosul n anulare cu cel de plin jurisdicie 302, msurile care puteau fi luate de instan avnd un caracter limitat. Revizuirea Constituiei aprobat prin referendumul naional din 18-19 octombrie 2003 a instituit norme noi n ceea ce privete contenciosul administrativ care au necesitat adoptarea unei noi reglementri n materie. Aceasta s-a realizat prin adoptarea Legii nr. 554/7.12.2004, a crei dispoziii le vom analiza n continuare. Principalele nouti aduse n materia contenciosului administrativ prin adoptarea Legii nr. 554/7.12.2004 Fr a ne propune s facem o analiz complet a noii reglementri a contenciosului administrativ, vom puncta cteva dintre noutile aduse de aceast lege. a. Calitatea reclamantului: Legea 554/2004 extinde sfera persoanelor i a autoritilor care pot sesiza instane de contencios administrativ. Spre deosebire de redactarea din Legea nr. 29/1990, Legea nr. 554/2004 dispune c sesizarea instanei de contencios se poate face i de Avocatul Poporului, ca urmare a controlului efectuat, dac apreciaz c ilegalitatea actului sau excesul de putere nu se poate nltura dect prin justiie, precum i de Ministerul Public atunci se constat emiterea unor acte unilaterale emise cu exces de putere. De asemenea, o noutate o constituie i reglementarea cuprins n art. 1, alin. 2 din lege potrivit cu care se poate adresa instituiei de contencios administrativ i persoana vtmat ntr-un drept al su, sau ntr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altei persoane. Totodat, legea dispune c Agenia Naional a Funcionarilor Publici poate ataca n faa instanei actele autoritilor publice prin care se ncalc legislaia privind funcia public. n sfrit, dispoziiile legii sunt armonizate cu dispoziiile art. 52, alin. 1 din Constituie care vorbete despre drept ori interes legitim. b. Excepia de nelegalitate Prin dispoziiile art. 4 din lege este consacrat expres excepia de nelegalitate, n sensul c legalitatea unui act administrativ unilateral poate fi cercetat oricnd n cadrul unui proces, pe cale de excepie, din oficiu sau la cererea prii interesate. Instana, constatnd c de actul administrativ depinde soluionarea litigiului n fond, va sesiza prin ncheiere motivat instana de contencios administrativ. c. Actele nesupuse controlului Conformndu-se dispoziiilor art. 126 alin. 6 din Constituie, noua reglementare restrnge sfera actelor ce nu pot fi supuse controlului la: - actele administrative ale autoritilor publice ce privesc raporturilor acestora cu Parlamentul; - actele de comandament cu caracter militar;
300 301

R. N. Petrescu, Drept administrativ, Editura Accent, Cluj-Napoca, 2004, pag. 373 A. Iorgovan, I. Vida Le contencieux administratif roumain dans la perspective de la Constitution, in Internationale de droit coupare, nr. 2/1993, pag. 373-378 302 I. Nedelcu, A. C. Nicu Drept administrativ, Editura Themis, Craiova 2002, pag. 365 197

actele pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic o alt procedur; - actele administrative emise pentru aplicarea strii de rzboi a strii de asediu sau a celei de urgen, ori cele care privesc aprarea i securitatea naional. n practica judectoreasc fa de textele constituionale i ale soluiilor pronunate de ctre Curtea Constituional, controlul legalitii except numai aceste acte. d. Obiectul aciunii judiciare Se extinde obiectul aciunii judiciare i asupra litigiilor care apar n faza premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigii legale de aplicarea i executarea controlului administrativ e. Aciunile mpotriva ordonanelor Guvernului Element de noutate consacrat de art. 9 din lege, potrivit cu care persoana vtmat ntr-un drept al su sau ntr-un interes legitim prin ordonane sau dispoziii, din ordonan introduce aciunea la instana de contencios, nsoit de execuia de neconstituionalitate. f. Termenul de introducere a aciunii Cererile prin care se solicit anularea unui act administrativ individual sau recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate se poate introduce n termen de la 6 luni la: - data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau comunicrii rspunsului; - data expirrii termenului de soluionare; - data ncheierii procesului verbal de finalizare a procedurii de conciliere n cadrul contractelor administrative. Pentru motive temeinice, n cazul actului administrativ unilateral, cererea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de 1 an. g. Soluiile pe care le pronun instana Ca o noutate, instana soluionnd cauza, se pronun i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative care au stat la baza executrii actului supus judecii. De asemenea, atunci cnd obiectul aciunii l formeaz un contract administrativ instana poate: - dispune anularea, acestuia n tot sau n parte; - oblig autoritatea s ncheie contractul; - impunerea unei pri s respecte o anumit obligaie; - suplinete consimmntul uneia dintre pri. h. Obligaia publicrii Hotrrile judectoreti definitive i irevocabile, prin care s-au anulat acte administrative cu caracter normativ sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I, sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeului ori municipiului Bucureti, la cererea instanei de execuie ori a reclamantului.

198

Capitolul 13 Rspunderea contravenional


Rspunderea contravenional face parte din rspunderea administrativ, este forma ei cea mai grav. Unele sanciuni contravenionale se aplic de ctre organele administraiei de stat (avertismentul, amenda) i altele de ctre organele judectoreti (obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii).

1. Elementele rspunderii contravenionale


n literatura de specialitate toate opiniile susin c temeiul rspunderii contravenionale, factorul care o declaneaz, l reprezint contravenia, dei n privina sinonimiei dintre rspunderea administrativ i rspunderea contravenional sunt preri diferite. Aceast disput nu este clarificat nici de Ordonana Guvernului nr.2/2001, ntruct art.8 alin.1 precizeaz c amenda contravenional are caracter administrativ fr s fac nici o meniune referitoare la caracterul celorlalte sanciuni contravenionale.303 Noi opinm c toate sanciunile contravenionale principale i complementare au caracter administrativ. Rspunderea contravenional const n sancionarea contravenional a persoanelor fizice i juridice vinovate de nclcarea normelor legale care prevd i sancioneaz contravenii. Potrivit art.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, constituie contravenie fapta svrit cu vinoviei, stabilit i sancionat ca atare prin lege, ordonan, prin hotrre a Guvernului sau, dup caz, prin hotrre a consiliului local al comunei, oraului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucureti, a consiliului judeean ori a Consiliului General al Municipiului Bucureti.
303

V. Tabr - Totul despre contravenii, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2002, p.10. 199

Din definiie se desprind (elementele) trsturile eseniale ale contraveniei: a. Fapta s aib un anumit grad de pericol social. Svrirea de contravenii mpiedic desfurarea normal a vieii economice n plan imediat. Indirect, ele afecteaz ntreaga via social-politic a unei ri. Contraveniile se pot svri att prin aciuni (,,calcularea eronat a impozitelor, taxelor i a contribuiilor, cu consecina diminurii valorii creanei fiscale cuvenite statului), ct i prin inaciuni (,,nerespectarea normelor emise de Ministerul Finanelor Publice cu privire la ntocmirea i depunerea situaiilor financiare periodice - Legea contabilitii nr.82/1991, art.41, lit.e) ce pun n pericol buna desfurare a activitii de formare i administrare a banului public. n evaluarea gradului de pericol social al unei contravenii, are o importan deosebit aprecierea urmrilor faptei ilicite. Astfel, contraveniile financiare au un grad ridicat de pericol social, ntruct ele protejeaz valori deosebit de importante pentru bunul mers al ntregii societi. b. Contravenia este o fapt svrit cu vinovie Contravenia are relevan juridic, ea exist numai dac este svrit cu vinovie. Exist vinovie atunci cnd fapta care prezint pericol social este svrit cu intenie sau din culp. Contravenia se sancioneaz indiferent de forma vinoviei. Nesancionarea faptelor svrite din culp, ca excepie, trebuie s fie prevzut n mod expres n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia respectiv. c. Contravenia este o fapt prevzut i sancionat prin acte normative emise de organele competente. O persoan poate fi tras la rspundere contravenional numai dac fapta comis este prevzut i sancionat ca atare n mod expres ntr-o lege, o ordonan, o hotrre a Guvernului sau o hotrre a autoritilor administraiei publice locale. Ilicitul contravenional are un spectru mai restrns de exprimare prin faptul c, n cazul contraveniilor, este stabilit prin lege exact modalitatea de nfptuire (de realizare) a activitilor ilicite.304 n practic, legislaia contravenional este abundent, contradictorie i generatoare de confuzii. Sunt frecvente cazurile n care acte normative distincte reglementeaz fapte contravenionale identice sub aspectul elementelor componente, dar diferite sub aspectul sanciunilor stipulate pentru cazul svririi unor asemenea fapte. Aceast suprapunere de reglementare a contraveniilor au generat n practic situaii nefireti. n cadrul activitii de control s-au aplicat sanciuni contravenionale pentru svrirea de fapte de evaziune fiscal, fr a face distinciile ce se impun pentru a separa contraveniile financiare de cele de evaziune fiscal. De asemenea, exist tendina de a aplica sanciunea mai aspr atunci cnd aparent aceleiai fapte i sunt aplicabile dou texte legale. O ncadrare juridic greit a contraveniei este exploatat de ctre contravenient, care atacnd procesul-verbal de contravenie n faa instanei judectoreti, solicit anularea acestuia. Au fost pronunate de ctre instanele judectoreti numeroase hotrri de anulare a proceselor verbale de contravenie. Dac nu s-ar fi dispus anularea procesului-verbal de contravenie, s-ar fi creat situaia ca o persoan s rspund pentru o fapt pe care nu a svrit-o (fapt extrem de periculos pentru c ar deschide drum eventualelor abuzuri ce s-ar putea crea chiar n infraciuni svrite de funcionarii publici din cadrul organelor financiare ale statului). Pe de alt parte, faptul de a dispune anularea procesului-verbal de contravenie este, din punct de vedere social, la fel de periculos, ntruct n felul acesta, contravenia real, svrit ntr-adevr de ctre contravenient, rmne nepedepsit. Concursul de fapte contravenionale (pluralitatea de fapte contravenionale) O problem deosebit care apare n legtur cu subiectul, n cazul rspunderii contravenionale, este atunci cnd o persoan comite mai multe contravenii fie prin nclcarea mai multor prevederi ale aceluiai act normativ, fie prin nclcarea prevederilor mai multor acte normative, fr s fi fost sancionat pentru vreuna din ele. n aceast situaie ne gsim n faa unei pluraliti de fapte, a concursului de contravenii. Ordonana Guvernului nr.2/2001 prevede n art.10 alin.1 c dac aceeai persoan a svrit mai multe contravenii, sanciunea se aplic pentru fiecare contravenie n parte.
304

Ioan Santai - Drept administrativ i tiina administraiei, vol.I, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2000, pag.133. 200

n cazul n care contraveniile au fost constatate prin acelai proces-verbal de constatare i sancionare a contraveniei, sanciunea contravenional aplicat pentru fiecare contravenie din concurs se cumuleaz, fr s poat depi dublul maximului amenzii prevzut pentru contravenia cea mai grav, sau maximul general de 300 de ore pentru obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii. n situaia concursului de fapte contravenionale pentru care contravenientul, cnd este posibil, achit jumtate din minimul amenzii pe loc sau n 48 de ore de la data ncheierii procesului verbal de constatare i sancionare a contraveniei sau, dup caz, de la data comunicrii acestuia suma amenzilor achitate nu poate depi maximul prevzut pentru contravenia cea mai grav (art.29 coroborat cu art.28 alin.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001). Reglementrile prevd sancionarea n concursul de contravenii pentru toate categoriile de sanciuni contravenionale principale, cu excepia avertismentului. Concursul de contravenii (pluralitatea de fapte) presupune ndeplinirea unor condiii: - s fie vorba de aceeai persoan; - persoana respectiv s fi comis mai multe contravenii; - contraveniile s fie constatate simultan de acelai agent constatator; - contravenia s fie sancionat cu amend, ori dup caz, cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii; - sanciunea aplicat pentru fiecare fapt n parte s fie de aceeai natur. Prevederile art.10 alin.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 privitor la sancionarea concursului de contravenii se refer numai la sanciunile contravenionale principale, nu i la cele complementare. n cazul concursului de contravenii prin noiunea de persoan se nelege att persoanele fizice ct i cele juridice. Participaia (coautoratul) O contravenie poate fi comis de o singur persoan sau de mai multe persoane, n participaie (coautorat). Modul de aplicare al sanciunii contravenionale n cazul n care la svrirea unei contravenii particip mai multe persoane este prevzut de art.10, alin.3 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 care arat c n cazul n care la svrirea unei contravenii particip mai multe persoane, sanciunea se va aplica fiecreia separat. Sanciunea nu se mparte pe contravenieni, cu ct a contribuit fiecare la comiterea faptei, ci fiecare svrind contravenia va rspunde separat n limitele stabilite de actul normativ. Prin participaie, n sensul dispoziiilor legale menionate mai sus, se nelege contribuia efectiv, participarea n mod direct la svrirea contraveniei i nu instigarea sau complicitatea la comiterea faptei. n aceste situaii de coautorat, agentul constatator trebuie s aprecieze obiectiv contribuia fiecrui coautor la comiterea faptei i n raport de aceast contribuie, s aplice fiecruia sanciunea corespunztoare.305 Persoana juridic subiect al contraveniei Rspunderea contravenional a persoanelor juridice i gsesc explicaia n faptul c persoanele juridice ca entiti distincte, n calitatea de subiect de drept pe care o au, le revin obligaii distincte. Art.3, alin.2 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 stabilete o derogare de la principiul c sanciunile contravenionale se aplic persoanelor fizice preciznd c Persoanele juridice rspund contravenional n cazurile i n condiiile prevzute de actele normative care stabilesc i sancioneaz contravenii, iar art.6, alin.1 din acelai act normativ stipuleaz c: Avertismentul i amenda contravenional se pot aplica oricrui contravenient, persoan fizic sau juridic. Din cele prezentate mai sus reiese c pentru sancionarea contravenional a persoanelor juridice trebuie ndeplinite anumite condiii: - persoana juridic poate fi sancionat contravenional numai dac actele normative care stabilesc i sancioneaz contravenii prevd n mod expres sancionarea contravenional a acesteia;
305

Alexandru iclea - Reglementarea contraveniilor, Editura Lumina Lex, Bucureti 1998, p.12. 201

- persoanelor juridice nu li se pot aplica toate sanciunile contravenionale principale ci numai: avertismentul i amenda contravenional. n cazul sanciunilor contravenionale complementare legea nu prevede nici o excepie n aplicarea lor persoanelor juridice. Sunt acte normative care prevd c anumite contravenii se pot aplica att persoanelor fizice ct i persoanelor juridice. n aceast situaie agentul constatator poate s aplice sanciunea contravenional ori persoanei fizice ori persoanei juridice, dar numai uneia dintre ele (Legea nr.12/1990 privind protecia populaiei mpotriva unor activiti comerciale ilicite, republicat n 1991; Ordonana Guvernului nr. 21/1992 privind protecia consumatorilor, republicat n 1994 etc.) Alte acte normative prevd c sanciunea contravenional se aplic persoanei juridice (exemplu art.183 din Ordonana Guvernului nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal). Unele acte normative nu precizeaz expres sancionarea persoanei juridice, ns prevd sanciuni diferite pentru persoanele fizice i pentru persoanele juridice. n celelalte situaii n care se svresc contravenii la normele privind obligaiile persoanelor juridice, sanciunile se aplic persoanelor fizice (administrator, director, cenzor, funcionar, etc.) care aveau ndatorirea de a aduce la ndeplinire acele obligaii n baza unor acte normative, a actului constitutiv, a statului, a contractului de munc, a contractului de prestri servicii, a fiei postului ori n baza sarcinilor trasate de efii ierarhici. Dac eful ierarhic nu a stabilit o asemenea sarcin, neglijndu-i sarcinile lui de serviciu, el este vinovat i lui i se aplic sanciunea. n ultimii ani se observ o cretere a contraveniilor pentru care actele normative prevd posibilitatea sancionrii persoanelor juridice. n practic s-a constatat, c n unele cazuri, pentru obligaii ale persoanei juridice, agenii constatatori au aplicat sanciuni contravenionale persoanelor juridice, dei pentru acele contravenii actele normative nu prevedeau aceast posibilitate. S-a apelat la aceast practic deoarece este mai uor s fie sancionat persoana juridic dect s se stabileasc persoana fizic vinovat. Un alt aspect care a adus la sancionarea persoanelor juridice n locul persoanelor fizice a fost cuantumul mare al amenzilor fa de salariul mic al persoanelor fizice vinovate de comiterea faptei ilicite. Reglementrile n materie contravenional nu mai prevd obligaia persoanelor juridice, ca n situaia n care ele au fost sancionate contravenional cu amend, s impute amenda persoanei fizice vinovate. S-a luat aceast msur deoarece persoanele juridice sunt sancionate contravenional pentru obligaiile lor, ca subiecte distincte de drepturi i obligaii. Conducerea persoanelor juridice, de regul, este asigurat att de organele unipersonale (manageri, directori, administratori, etc.) ct i organe colective (consiliul de administraie, consiliul director, etc.). Decretul nr.31/1954 privind persoanele fizice i juridice306 n art.3, alin.2 precizeaz c actele fcute de organele (de conducere) n limitele competenelor conferite sunt actele persoanei juridice. Alin.3 al articolului menionat arat c faptele ilicite svrite de organele sale de conducere oblig nsi persoana juridic. Din aceste prevederi rezult c faptele contravenionale ale organelor de conducere (consiliul de administraie, consiliul director, adunarea general a acionarilor, consiliul local, etc.) sunt contraveniile persoanei juridice. n situaia svririi unei contravenii de ctre organul colectiv de conducere, iar actul normativ care prevede i sancioneaz contravenia stipuleaz posibilitatea sancionrii persoanei juridice, acesta este subiectul rspunderii contravenionale i n consecin sanciunea se va aplica persoanei juridice. n cazul n care actul normativ care prevede i sancioneaz contravenia nu stipuleaz posibilitatea sancionrii persoanei juridice, n situaia svririi unei contravenii de ctre organul colectiv de conducere, sanciunea se va aplica fiecrei persoane fizice ce compune organul colectiv de conducere. Rspunderea contravenional n aceast situaie este o rspundere pentru participarea culpabil a mai multor persoane la comiterea unei contravenii,307 nu o rspundere solidar.
306 307

Decretul nr.31 din 1954 privind persoanele fizice i juridice, publicat n Buletinul Oficial nr.8 din 30.10/1954 Ion Corciova - Despre rspunderea juridic a organelor de conducere colectiv din ntreprinderi i centrale industriale Revista Romn de drept nr.12/1970, p.109. 202

Organele colective de conducere au ca specific deliberarea, care se ncheie printr-o hotrre (decizie) i care se adopt prin votul membrilor lor. Dac printr-o astfel de hotrre luat sau prin executarea ei se svrete o contravenie, vor rspunde contravenional numai acele persoane care au votat pentru. Nu vor rspunde cei care au votat mpotriv i cei care s-au abinut. Dac prin neluarea unei hotrri care se impunea, s-a comis o contravenie, vor rspunde contravenional acele persoane care au votat mpotriva adoptrii i cele care s-au abinut. 308 Rspunderea contravenional a membrilor organelor colective de conducere nu presupune egalitatea rspunderii. Este necesar individualizarea acestei rspunderi n raport de vinovia fiecruia, de gradul de pregtire, de gradul de participare la luarea hotrrii. O fapt trebuie analizat i n raport de mprejurrile n care a fost svrit. Ea capt caracter contravenional prin voina legiuitorului. Tot prin voina legiuitorului faptelor ilicite svrite n anumite condiii li se pot nltura caracterul ilicit i n consecin ele nu sunt considerate contravenii i nu pot fi sancionate. Cauzele care nltur caracterul contravenional al unor fapte sunt prevzute n art.11, alin.1 i 2 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 care precizeaz: Caracterul contraven-ional al faptei este nlturat n cazul legitimei aprri, strii de necesitate, constrngerii fizice sau morale, cazului fortuit, iresponsabilitii, beiei involuntare complete, erorii de fapt, precum i infirmitii dac are legtur cu fapta svrit. Minorul sub 14 ani nu rspunde contravenional. Noul cod penal, Legea nr.301/2004, mparte aceste cauze n dou grupe: cazuri justificative (legitima aprare, starea de necesitate, ordinul legii i comanda autoritii legale, consimmntul victimei) i cazuri care nltur caracterul penal al faptei (constrngerea fizic, constrngerea moral, cazul fortuit, minoritatea fptuitorului, iresponsabilitatea, beia, eroarea de fapt), 309 la aceste norme trebuie s se alinieze i prevederile din domeniul contravenional.

2. Sanciunile contravenionale
Ordonana Guvernului nr.2/2001 n art.5 prevede dou categorii de sanciuni contravenionale: principale i complementare. - Sanciunile contravenionale principale sunt: avertismentul, amenda contravenional i obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii. - Sanciunile contravenionale complementare sunt: confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenii; suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, a acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; suspendarea activitii agentului economic; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior temporar sau definitiv; desfiinarea lucrrii i aducerea terenului n starea iniial. Pentru una i aceiai contravenie se poate aplica numai o sanciune contravenional principal, Sanciunile contravenionale principale nu pot fi cumulate, ele se aplic n funcie de pericolul social al faptei comise, n schimb sanciunile contravenionale complementare care se aplic n funcie de natura i gravitatea faptei pot fi cumulate cu sanciunile contravenionale principale. Mai mult, se poate cumula o sanciune contravenional principal cu una sau mai multe sanciuni contravenionale complementare.310 Ordonana Guvernului nr.2/2001 prevede posibilitatea ca prin legi speciale s se stabileasc i alte sanciuni principale sau complementare n afara celor enumerate mai sus. a. Sanciunile contravenionale principale Avertismentul este sanciunea contravenional principal cea mai uoar. Se aplic contravenienilor care comit fapte ilicite cu un pericol social redus.
308 309

Alexandru iclea - Reglementarea contraveniilor, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p.16. Legea nr.301/2004, Codul penal, publicat n M.O.nr.575/29.06.2004, art.21 33. 310 O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.5, alin.7). 203

Avertismentul const n atenionarea verbal sau scris a contravenientului asupra pericolului social al faptei svrite nsoit de recomandarea de a respecta dispoziiile legale.311 Avertismentul se aplic verbal cnd persoana care constat contravenia aplic i sanciunea contravenional a avertismentului i contravenientul este de fa la constatarea i sancionarea contraveniei. Avertismentul se aplic n form scris atunci cnd contravenientul nu este de fa la constatarea i sancionarea contraveniei sau n cazul n care sanciunea contravenional o aplic alt persoan sau organ dect cel care a constatat-o. Din definiie rezult c avertismentul are dou elemente: unul de atenionare, mustrarea contravenientului pentru fapta svrit cruia i se art pericolul social al faptei svrite; unul de recomandare, ca pe viitor s respecte dispoziiile legale, iar n cazul n care nu le respect i se va aplica o sanciune mai grav. Avertismentul, aa cum rezult din prevederile art.7 alin.3 din Ordonana Guvernului nr. 2/2001, se poate aplica i n cazul n care actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu prevede aceast sanciune. Aceast situaie este o derogare de la principiul potrivit cruia sanciunea contravenional se aplic numai dac ea este prevzut n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia respectiv. Aceste prevederi las o larg libertate agenilor constatatori s decid dac nlocuiesc sanciunea contraven-ional a amenzii cu avertismentul sau nu. Pentru celelalte sanciuni contravenionale principale nu se pune problema nlocuirii lor cu avertisment, deoarece ele se aplic pentru fapte ilicite grave, iar avertismentul se aplic n cazul faptelor cu o gravitate redus. n activitatea practic se constat c agenii constatatori nu aplic aceste prevederi. De obicei se merge ctre limita superioar a amenzilor contravenionale. Nu se nelege c orice sanciune nu reprezint un scop n sine, ci un mijloc de formare a unui spirit de responsabilitate i nu este nevoie ca n toate cazurile s se aplice sanciunea amenzii ntruct sanciunile juridice nu reprezint un mijloc de rzbunare a societii ci un mijloc de educare a persoanei vinovate i de prevenire a faptei ilicite.312 n practic s-a mai constatat c i n prezent unii ageni constatatori aplic sanciunea avertismentului dar nu mai ncheie proces-verbal de constatare i sancionare a contraveniei (de exemplu nscriu faptul c a fost sancionat cu avertisment pe declaraia depus cu ntrziere). Sanciunea contravenional a avertismentului se poate aplica att persoanelor fizice ct i persoanelor juridice.313 n situaia n care sanciunea se aplic persoanelor juridice mustrarea i recomandarea se va adresa organului de conducere sau persoanei vinovate de aciunea sau inaciunea ilicit prin care s-a comis contravenia. Amenda contravenional este o form a rspunderii contravenionale cu caracter pecuniar i const ntr-o sum de bani pe care contravenientul trebuie s o plteasc cnd svrete o contravenie cu un grad mai mare de pericol social. Ea este sanciunea contravenional cea mai des aplicat n practic. Cuantumul amenzii este determinat de gradul de pericol social al faptei ilicite. De regul, actul normativ care stabilete i sancioneaz o contravenie prevede limita minim i maxim a amenzii. Aceste limite ale amenzii, n marea majoritate a cazurilor, reprezint sume fixe. Sunt i unele excepii n care amenda nu este stabilita n sum fix ci n procente. Individualizarea amenzii se face de ctre organul competent s aplice aceast sanciune, n limitele prevzute de actul normativ. La individualizarea amenzii agentul constatator va avea n vedere criteriile de individualizare a sanciunilor. Amenda contravenional poate fi aplicat att persoanelor fizice ct i persoanelor juridice n condiiile art. 3, alin. 2) din Ordonana Guvernului nr. 2 /2001. Sumele provenite din amenzile aplicate de autoritile administraiei publice locale i din amenzile privind circulaia pe drumurile publice se fac venit la bugetul local. Sumele provenite din celelalte amenzi, aplicate n conformitate cu legislaia n vigoare, se fac venit integral la bugetul de stat.
311

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.7, alin.1). 312 A.Iorgovan - Tratat de drept administrativ, vol.II, Ed. Nemira, Bucureti, 1996, p.270. 313 O.G.nr.2/2002 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.6, alin.1). 204

Obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii. Aceast sanciune a fost prevzut pentru prima dat de Legea nr. 82/1999.314 Ordonana Guvernului nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii315 constituie de fapt, actul normativ cadru pentru aplicarea i executarea acestei sanciuni contravenionale. Sanciunea contravenional a obligrii contravenien-tului la prestarea unei activiti n folosul comunitii poate fi stabilit numai prin lege i ordonan a Guvernului, iar durata maxim nu poate depi 300 de ore, i ntotdeauna se stabilete numai alternativ cu amenda. Aceast sanciunea se aplic unor fapte contravenionale care au un pericol social ridicat i ntotdeauna de ctre instana de judecat. Dac agentul constatator apreciaz c amenda este nendestultoare, i legea prevede ca sanciune pentru contravenia comis, amenda sau obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, acesta trimite procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei judectoriei competente, n a crei raz teritorial a fost comis contravenia, n cel mult 48 de ore, pentru a hotr ce sanciune aplic. b. Sanciunile contravenionale complementare Confiscarea const n trecerea n proprietatea statului, fr plat, a unor bunuri care au legtur cu contravenia svrit. Sanciunea confiscrii poate fi luat numai dac ea este expres prevzut n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia. Confiscarea, ca sanciune contravenional complemen-tar, se ia ntotdeauna mpreun cu una din cele trei sanciuni principale. Prevederile art.5 alin.3 lit.a) ale Ordonanei Guvernului nr.2/2001, referitoare la msura confiscrii, au fost puse de acord cu dispoziiile art.44 alin.9 din Constituia Romniei republicat. Din dispoziiile acestor prevederi legale reiese c sunt supuse confiscrii: - bunurile destinate svririi contraveniei; - bunurile folosite la svrirea contraveniei; - bunurile rezultate din svrirea contraveniei. n cazul n care bunurile care au fost destinate, folosite sau rezultate din contravenie nu se gsesc contravenientul va fi obligat la plata contravalorii lor. Sanciunea confiscrii este obligatorie i nu facultativ. Dac actul normativ o prevede, agentul constatator, persoana sau instana de judecat care aplic sanciunea principal va dispune i sanciunea complementar a confiscrii. n practic s-au ntlnit situaii n care unii ageni constatatori au aplicat greit numai sanciunea contravenional a amenzii, fr s aplice i sanciunea confiscrii, dei aceast sanciune era prevzut n actul normativ care reglementa contravenia respectiv pentru a nu se mai complica cu bunurile ce trebuiau confiscate. i despre aceast msur trebuie s se fac meniunile necesare n procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei. Ordonana Guvernului nr.2/2001 prevede i alte sanciuni contravenionale complementare i anume: suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, a acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti; nchiderea unitii; blocarea contului bancar; retragerea licenei sau a avizului pentru anumite operaiuni ori pentru activiti de comer exterior temporar sau definitiv; suspendarea agentului economic; aducerea terenului n starea iniial. Referitor la sanciunile contravenionale complemen-tare trebuie s facem cteva precizri: - sanciunea contravenional complementar poate fi aplicat numai dac ea este prevzut n mod expres de actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia respectiv i ntotdeauna nsoit de o sanciune contravenional principal; - metodologia de constatare i aplicare a fiecrei sanciuni contravenionale complementare este prevzut n actul normativ care o stabilete. De exemplu, Ordonana Guvernului
314

Legea nr.82/1999 privind nlocuirea nchisorii contravenionale cu sanciunea obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii, publicat n M.O.nr.228/1999, abrogat prin O.G.nr.55/2002, publicat n M.O.nr.62/30.08.2002. 315 O.G.nr.55/2002 privind regimul juridic al sanciunii prestrii unei activiti n folosul comunitii, publicat n M.O.nr.642/30.08.2002, cu completrile i modificrile ulterioare. 205

nr.28/1999 privind obligarea agenilor economici de a utiliza aparate de marcat fiscale316 prevede ca sanciuni complemen-tare suspendarea sau anularea, dup caz, a avizului, a acordului sau a autorizaiei de exercitare a unei activiti i nchiderea unitii; Ordonana Guvernului nr.42/1995 privind producia de produse alimentare destinate comercializrii317 prevede ca sanciuni complementare retragerea licenei de fabricaie; - Legea nr.30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare318 n art.9 prevede c se poate lua msura suspendrii activitii pe o perioad de pn la 6 luni n cazul repetrii unor fapte contravenionale cum ar fi: nepunerea la dispoziia organelor de control a registrelor, corespondentei, actelor i bilanurilor contabile; neprezentarea pentru verificarea a valorilor de orice fel pe care le gestioneaz sau le are n pstrare i care intr sub incidena controlului. De la apariia actului normativ organele de control fiscal s-au ntlnit cu numeroase situaii n care agenii economici nu au pus la dispoziia organelor de control registrele, corespondena, bilanurile sau nu au prezentat pentru verificare valorile de orice fel pe care le gestioneaz, n mod repetat, ns pn n prezent nu au aplicat sanciunea contravenional complementar pe motiv c nu au norme metodologice care s stabileasc procedura de aplicare a sanciunii. Aceast situaie denot lips de responsabilitate i voin a organelor fiscale; - Blocarea contului bancar ca sanciune contraven-ional complementar nu trebuie confundat cu blocarea contului bancar ca form de stingere a creanelor bugetare, poprirea, prevzut de Ordonana Guvernului nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal; - Aplicarea sanciunilor contravenionale complemen-tare atunci cnd actele normative le prevd, este obligatorie, nu rmne la latitudinea agentului constatator. Realitatea contrazice acest principiu, organele de control care sunt ageni constatatori n activitatea desfurat au constatat contravenii care prevd i sanciuni contravenionale complementare ns nu le-au aplicat. De exemplu, Ordonana Guvernului nr.28/1999 privind obligarea agenilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale prevede obligativitatea dotrii i utilizrii aparatelor de marcat electronice fiscale n unitile de vnzare cu amnuntul i n unitile care presteaz servicii direct ctre populaie, n caz contrar unitatea respectiv se nchide de ctre organele Ministerului Finanelor Publice dup o procedur stabilit de actul normativ. i n prezent sunt numeroase uniti de vnzare cu amnuntul i prestri de servicii i n orae, i n sate, aspect vzut de toat lumea, inclusiv de organele de control ale Ministerului Finanelor Publice dar nu sunt nchise. La multe s-au efectuat i controale, dar i vad linitite de activitate. c. Despgubirile civile Pe lng aplicarea sanciunilor contravenionale principale, i dup caz, complementare, n obligaiile agentului constatator revine uneori i sarcina stabilirii despgubirilor pentru pagubele pricinuite de contravenient prin fapta svrit. Prin svrirea unei contravenii se poate produce i o pagub patrimonial unei tere persoane. n aceast situaie contravenientul va fi obligat s repare prejudiciul cauzat, s despgubeasc pe cel pgubit. Echivalentul n lei al acestui prejudiciu reprezint de fapt despgubirile civile319. Aplicarea unei msuri contravenionale principale, avertisment, amend, obligarea la prestarea unor activiti n folosul comunitii i a uneia sau a mai multor sanciuni contravenionale
316

O.G.nr.28/1999 privind obligarea agenilor economici de a utiliza aparate de marcat electronice fiscale, republicat n M.O.nr.75 din 21.01.2005 317 O.G.nr.42/1995 privind producia de produse alimentare destinate comercializrii, publicat n M.O.nr.203 din 01.09.2005 cu modificrile i completrile ulterioare. 318 Legea nr.30/1991 privind organizarea i funcionarea controlului financiar i a Grzii Financiare, publicat n M.O.nr.64 din 27.03.1991. 319 Radu Gherghinescu, Ioan Stancu - Contravenii la normele sanitar veterinare, Editura Ceres, Bucureti, 1982, p.42. 206

complementare, nu scutete pe contravenient de obligaia de a despgubi pe teri pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniei. Despgubirile se stabilesc pe baza tarifelor prevzute n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia, cnd este cazul. Prin aceste tarife, legiuitorul a dorit simplificarea procedurii de stabilire a cuantumului despgubirilor civile, folosirea unei proceduri mai eficiente dect procedura recurgerii la instanele de judecat civile. De exemplu obligaia de a calcula despgubirile civile pentru pagubele comise prin contravenie este prevzut prin: Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interne al mrii teritoriale i al zonei contigue a Romniei320 cu modificrile i completrile ulterioare; Legea nr.192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul i acvacultura;321 Hotrrea Guvernului nr.36/1996 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor la normele privind exploatarea i meninerea n bun stare a drumurilor publice 322 cu modificrile i completrile ulterioare. Ordonana Guvernului nr.2/2001 are puine prevederi referitoare la despgubirile civile. n art.3 alin.1 se arat c n actele normative prin care se stabilesc contravenii se pot stabili i tarife de determinare a despgubirilor pentru pagubele pricinuite prin svrirea contraveniilor. Determinarea despgubirilor, atunci cnd prin contravenie s-a produs o pagub, o face agentul constatator, dac actul normativ care stabilete contravenia prevede tariful de determinare al acestei despgubiri. Agentul constatator poate stabili despgubirile pentru pagubele produse de contravenient prin fapta ilicit numai cu acordul expres al persoanei vtmate. Despre despgubirea stabilit i modul de calcul al acesteia agentul constatator v-a trebui s fac meniune n procesulverbal de constatare i sancionare a contraveniei. Dac nu exist tarif de evaluare a pagubelor produse prin svrirea contraveniei, partea vtmat, pentru recuperarea prejudiciului suferit, v-a trebui s-i valorifice preteniile potrivit dreptului comun.323

3. Persoanele competente s aplice sanciunile contravenionale


Dup constatarea faptei ilicite, care constituie contravenie, urmeaz o nou etap procedural, aceea a aplicrii sanciunii contravenionale. Regula general privind persoana competent s aplice sanciunea este stabilit de art.21, alin.1 din Ordonana Guvernului nr.2/2001. Aceast regul arat c n cazul, n care prin actul normativ de stabilire i sancionare a contraveniei nu se dispune altfel, agentul constatator aplic i sanciunile avertismentului i amenzii, i n condiiile legii, cnd este cazul i sanciunile contravenionale complementare. Agentul constatator aplic aceste sanciuni contraven-ionale prin procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei. De la acest principiu unele acte normative derog, prevd alte persoane competente s aplice sanciunile contravenionale, i nu agentul constatator care a constatat contravenia. Aceast derogare nu este ntlnit n domeniul financiar. Persoana care aplic sanciunea trebuie s fac parte dintr-un organ competent sub aspect teritorial. Procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei este act administrativ, ori un act administrativ emis de o persoan sau organ necompetent este ilegal, nul de drept, iar ilegalitatea nu poate fi acoperit prin confirmarea sa de persoana sau organul competent. Aplicarea sanciunii contravenionale a obligrii contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii se face ntotdeauna de ctre instana de judecat i anume de ctre judectoria
320

Legea nr.17/1990 privind regimul juridic al apelor maritime interne al mrii teritoriale i al zonei condigue a Romniei, publicat n M.O.nr.99 din 10.08.1990, modificat i completat prin Legea nr.36/2002 publicat n M.O.nr.77/2002. 321 Legea nr.192/2001 privind fondul piscicol, pescuitul i acvacultura, publicat n M.O.nr.200/20.04.2001. 322 O.G.nr.36/1996 privind stabilirea i sancionarea contraveniilor la normele privind exploatarea i meninerea n bun stare a drumurilor publice, publicat n M.O.nr.28/06.02.1996, completata i modificat prin Legea nr.43/1997 publicat n M.O.nr.221 din 29.08.1997.

323

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniei, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i

completrile ulterioare, art.23, alin.1) i 2). 207

pe raza creia s-a comis contravenia. n cazul n care legea prevede ca sanciune obligarea contravenientului la prestarea unei activiti n folosul comunitii alternativ cu amenda contravenional, dac agentul constatator apreciaz c sanciunea amenzii este nendestultoare, nainteaz procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei ncheiat judectoriei n a crei raz teritorial a fost svrit contravenia pentru aplicarea sanciunii corespunztoare. Termenul n care agentul constatator trebuie s nainteze procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei judectoriei este de 48 de ore. Aplicarea sanciunilor contravenionale presupune, din partea unei persoanei competente, s fac o analiz temeinic, astfel nct sanciunea aplicat s fie proporional cu gradul de pericol social al faptei ilicite. Individualizarea se face n funcie de anumite criterii.324 Aceste criterii sunt: - Limitele prevzute de actul normativ. Sanciunea stabilit trebuie s fie numai ntre limita minim i maxim prevzut de actul normativ; - Modul de svrire a contraveniei i mijloacele folosite de contravenient; - Scopul urmrit i urmrile produse de contravenie; - Circumstanele personale ale contravenientului. La individualizarea sanciunii, cel care o aplic trebuie s in seama de circumstanele personale ale contravenientului, dac acestea se cunosc de cel care o aplic, ca: starea material a contravenientului, gradul de pregtire cultural i de educaie, mediul social din care provine, ocupaia, conduita n familie i la locul de munc. Aceste criterii au o valoare relativ, ntruct nu se poate ti cu exactitate n momentul sancionrii i nici nu este posibil s se fac verificri de agentul constatator n scopul cunoaterii lor. - Vrsta contravenientului. Minorii pn la 14 ani nu pot fi sancionai contravenional. 325 Sub aceast vrst minorii sunt considerai c nu au capacitatea necesar s-i dea seama de fapta ilicit i urmrile acesteia. n cazul contraveniilor svrite de minorii care au vrsta ntre 14-18 ani limita minim i maxim a amenzii prevzut n actul normativ care stabilete i sancioneaz contravenia se reduce la jumtate326 iar minorul care la data svririi faptei nu avea mplinit vrsta de 16 ani nu poate fi sancionat cu obligarea la prestarea unei activiti n folosul comunitii. - Atitudinea contravenientului fa de fapta comis este impus de practic. Ordonana Guvernului nr.2/2001 nu prevede acest criteriu. - Recidiva contravenional nu este prevzut de Ordonana Guvernului nr.2/2001, ns mai multe acte normative speciale reglementeaz aceast instituie.327 (De exemplu: Legea nr.83/1995 privind unele msuri de protecie a persoanelor ncadrate n munc;328 Ordonana de urgen a Guvernului nr.28/2002 privind valorile mobiliare i serviciile de investiiile financiare pe pieele reglementate,329 etc). O problem care se ridic pentru persoanele mputernicite s aplice sanciunea contravenional este aceea cnd ele apreciaz c fapta ilicit a fost svrit n astfel de condiii nct potrivit legii penale, constituie infraciune. n aceast situaie persoana mputernicit s aplice sanciunea va sesiza organul de urmrire penal competent.330 Dac prin svrirea contraveniei s-a cauzat i o pagub material i exist tarif de evaluare a acestei despgubiri, persoana mputernicit s aplice sanciunea stabilete i despgubirea, cu
324

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.21, alin.3). 325 O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniei, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.11, alin.2). 326 O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.11, alin.3). 327 Corneliu Lviu Popescu - Recidiva contravenional, n revista Dreptul nr.3/1997 p.58-62 328 Legea nr.83/1995 privind unele msuri de protecie a persoanelor ncadrate n munc, publicat n M.O.nr.166/31.07.1995. 329 O.U.G.nr.28/2002 privind valorile mobiliare i serviciile de investiii financiare pe pieele reglementate, publicat n M.O.nr.238 din 9.04.2002. 330 O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniei, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.30, alin.1. 208

acordul persoanei vtmate. Despre aceast msur va meniona n procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei. Cnd este cazul, persoana care aplic sanciunea principal dispune i confiscarea bunurilor destinate, folosite sau rezultate din contravenie. Ea va descrie aceste bunuri n procesul-verbal de constatare i sancionare a contraveniei. De asemenea va stabili cine este proprietarul bunurilor confiscate i va lua msuri de conservare i valorificare a bunurilor care sunt supuse confiscrii. n situaia n care bunurile supuse confiscrii nu se gsesc, persoana mputernicit s aplice sanciunea va confisca contravaloarea acestor bunuri.331 Art.12 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 stabilete aplicarea principiului legii celei mai favorabile n cazul succesiunii n timp a mai multor acte normative care reglementeaz contravenia n acelai domeniu de activitate: - Dac prin noul act normativ fapta nu mai este considerat contravenie, ea nu se mai sancioneaz chiar dac a fost comis nainte de intrarea n vigoare a noului act normativ, iar sanciunea aplicat dup vechea reglementare i neexecutat pn la intrarea n vigoare a noului act nu se mai execut. - Dac sanciunea prevzut n noul act este mai uoar se va aplica aceasta. - Dac noul act normativ prevede o sanciune mai grav contravenia svrit anterior va fi sancionat conform dispoziiilor actului normativ n vigoare la data svririi faptei.

4. Prescripia aplicrii sanciunilor contravenionale


Printre cauzele care nltur rspunderea contraven-ional Ordonana Guvernului nr. 2/2001 stabilete i prescripia. Acest act normativ reglementeaz dou categorii de prescripii i anume: - prescripia aplicrii sanciunii contravenionale; - prescripia executrii sanciunii contravenionale. Prin prescripia aplicrii sanciunii contravenionale se nelege faptul c prin trecerea unei perioade de timp, stabilit de actul normativ, de la svrirea contraveniei i pn la constatare ei pentru aceast fapt, nu se mai poate aplica legal sanciunea contravenional.332 Art. 13 din Ordonana Guvernului nr.2/2001 prevede c: (1) Aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la data svririi faptei. (2) n cazul contraveniilor continue termenul prevzut la alin. (1) i (2) curge de la data constatrii faptei. Contravenia este continu n cazul n care nclcarea obligaiei legale dureaz n timp. (3) Cnd fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit c ea constituie contravenie, prescripia aplicrii sanciunii nu curge pe tot timpul n care cauza s-a aflat n faa organelor de cercetare sau de urmrire penal, ori n faa instanei de judecat, dac sesizarea s-a fcut nuntrul termenului prevzut la alin. (1) sau (2). Prescripia opereaz totui dac sanciunea nu a fost aplicat n termen de 1 an de la data svririi, respectiv constatrii faptei, dac prin lege nu se dispune altfel. (4) Prin legi speciale pot fi prevzute i alte termene de prescripie pentru aplicarea sanciunilor contravenionale. Alin.1 al acestui articol are o exprimare incomplet, care poate duce la confuzii, ntruct se refer numai la prescrierea aplicrii sanciunii contravenionale a amenzii i nu la toate sanciunile contravenionale, iar alt text din aceast Ordonan nu prevede expres termenul de prescriere al aplicrii celorlalte sanciuni contravenionale. Coninutul art.13, alin.1) ar fi trebuit s fie: Aplicarea sanciunilor contravenionale se prescrie n termen de 6 luni de la svrirea faptei. Considerm c termenul general de prescripie a aplicrii sanciunii, de 6 luni, prevzut de art.13 din Ordonana Guvernului 2/2001 pentru amenda contravenional se aplic tuturor
331

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniei, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.23 i 24. 332 O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.5, alin.1) i 2). 209

sanciunilor contravenionale principale i complementare avnd la baz urmtoarele considerente: - Toate cele 4 alineate ale art.13 se refer la prescrierea aplicrii sanciunii contravenionale. - n toate cazurile sanciunea obligrii contravenien-tului la prestarea unei activiti n folosul comunitii se stabilete numai alternativ cu amenda, iar sanciunea contravenional a avertismentului se poate aplica oricror contravenii chiar dac actul prin care se stabilete prevede numai sanciunea amenzii, ori pentru aceeai contravenie nu pot fi dou termene de prescriere a aplicrii sanciunilor contravenionale n funcie de sanciunea aplicat. - Sanciunile complementare n toate cazurile se aplic numai nsoite de o sanciune contravenional principal, normal este ca termenul de prescriere pentru sanciunea complementar s fie acelai ca pentru sanciunea contravenional principal, dac actul normativ care o stabilete nu prevede altfel. Termenul de prescriere, de 6 luni, ncepe s curg de la data svririi faptei sau de la data constatrii n cazul contraveniilor continue, ori de la data sesizrii n cazul n care fapta a fost urmrit ca infraciune i ulterior s-a stabilit de ctre procuror sau de ctre instana de judecat c ea ar putea constitui contravenie.333 Prin legi speciale se pot prevedea alte termene de prescripie a aplicrii sanciunilor contravenionale. n practic se ntlnesc asemenea situaii. (De exemplu: Ordonana de urgen a Guvernului nr.28/2002 privind valorile mobiliare i serviciile de investiii financiare pe pieele reglementate334 cu modificrile i completrile ulterioare, prevede un termen de prescriere pentru constatarea contraveniilor i aplicarea sanciunilor de 3 ani de zile).

333

O.G.nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, publicat n M.O.nr.410/25.07.2001, cu modificrile i completrile ulterioare, art.13, alin.1-2 i art.30, alin.3). 334 O.U.G.nr.28/2002 privind valorile mobiliare i serviciile de investiii financiare pe pieele reglementate, publicat n M.O.nr.238/09.04.2002. 210

ANEXA 2

211

212

213

ANEXA 5 ORGANIGRAMA PRIMRIEI ORENETI

Aparatul de specialitate al primarului

214

215

ANEXA 7 ORGANIGRAMA INTITUIEI PREFECTULUI


Compartimentul de informare i relaii publice

Colegiul prefectului

PREFECT
Cancelaria prefectului
Activitatea pentru verificarea legalitii actelor i contencios administrativ

Serviciul public comunitar pentru eliberarea paapoartelor Corpul de control al prefectului Audit intern

Activitatea financiar contabil, resurse umane i administrativ

Activitatea pentru integrare european, dezvoltare economic i monitorizarea serviciilor publice descentralizate

SUBPREFECI
* )

* )

* )

**)

**)

**)

*)

**)

Activitatea poate fi organizat la nivel de direcie sau serviciu. Compartimente.

Oficiul prefectural

216

ANEXA 8 CARIERA FUNCIONARULUI PUBLIC Clase studii I II III de Grade profesionale Superior, principal, asistent, debutant -II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II-IIII -II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II--II-II--II Funcii de execuie Consilier, consilier juridic, expert, inspector, auditor Referent de specialitate Referent

217

218

ANEXA 11 LISTA Cuprinznd funciile publice I. Funcii publice generale: A) nalii funcionari publici: 1. secretar general al Guvernului; 2. secretar general adjunct al Guvernului; 3. secretar general din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 4. secretar general adjunct din ministere i alte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 5. prefect; 6. subprefect; 7. inspector guvernamental; B) Funcii de conducere: 1. director general din cadrul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 2. director general adjunct, director i director adjunct din aparatul ministerelor i al celorlalte organe de specialitate ale administraiei publice centrale; 3. secretar al judeului i al municipiului Bucureti; 4. director i director executiv adjunct, din aparatul ministerelor i organelor centrale, ai serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor i ale altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale, precum i n cadrul aparatului propriu al autoritilor administraiei publice locale; 5. secretar al municipiului, oraului, comunei i sector municipiu Bucureti; 6. ef serviciu; 7. ef birou. C) Funcii de execuie: 1. consilier, consilier juridic, auditor, expert, inspector; 2. referent de specialitate; 3. referent.
219

Not: Funcii publice generale, altele dect cele prevzute la pct. I, se stabilesc cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici. II. Funcii publice specifice: A) Funcii publice de conducere: 1. arhitect-ef. B) Funcii publice de execuie: 1. inspector de concuren; 2. inspector vamal; 3. inspector de munc; 4. controlor delegat; 5. expert n tehnoligia informaiilor i telecomunicaiilor; 6. comisar. C) Alte funcii publice specifice 1. manager public. Not: Funcii publice specifice, altele dect cele prevzute la pct. II, se pot stabili de autoritile i instituiile publice, cu avizul Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici.

220

ANEXA 12

221

Anexe

222

Bibliografie selectiv
Alexandru Ioan Administraia public, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 2002; Alexandru Ioan Drept administrativ, Editura Omnia, Braov, 1999; Androniceanu Armenia Management public, Ed. Universitar, Bucureti, 2004; Baltador Mihai Managementul capacitii administrative n organizaiile administraiei publice, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005; Drganu T., Drept constituional i instituii politice, Editura Lumina Lex, vol. I, Bucureti, 1998; Drganu T., Formele de activitate ale organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1965; Gheorghin Gheorghe Teorie i realitate, Editura tiinific i Enciclopedic, Bucureti, 1976; Ionescu R., Drept administrativ, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970; Iordan Nicola Drept administrativ, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2005; Iorgovan Antonie Drept administrativ, Ed. AllBeck, Bucureti, 2000; Iovna I., Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei de stat, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1977; Lepdtescu M., Sistemul organelor statului socialist romn, Editura tiinific, Bucureti 1966; Matei Lucica Managementul serviciilor publice Ed. Economic, 2003; Muraru I., Drept constituional i instituii politice, Editura Actami, Bucureti, 1998; Negoi Alex, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Atlas Lex, Bucureti, 1993; Negulescu P., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a IV-a, Editura Marvan, Bucureti, 1934; Oprean Constantin (coordonator) Managementul colectivitilor locale, Ed. Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2004; Oroveanu M., Introducere n tiina administraiei de stat, Editura Enciclopedic Romn, Bucureti, 1975; Rarincescu C., Contenciosul administrativ romn, ediia a II-a, Bucureti, 1936; Ruja N., Controverse privind separaia puterilor n stat, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1996; Santai Ioan Drept administrativ i tiina administraiei, Ed. Risoprint, Cluj-Napoca, 2005; Santai Ioan, Tabr Vasile, Funcia i funcionarul public, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2007; Tarangul E.D., Tratat de drept administrativ romn, Cernui, 1944; Teodorescu A., Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a II-a, Bucureti, 1929; Tabr Vasile, Totul despre contravenie, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2002; Tabr Vasile, Dezvoltarea capacitii administrative, Editura Tehnomedia, 2007; Tabr Vasile, Controlul financiar n administraia public, Editura Universitii Lucian Blaga, Sibiu, 2006; Tofan Apostol Dana, Drept administrativ (vol.I, II),Editura All Beck, Bucureti, 2003; Vraru M., Tratat de drept administrativ romn, SOCEC, Bucureti, 1928; Vrabie G., Drept constituional i instituii politice, Editura Cugetarea, vol. I, Iai, 1997; Zotta C., Teoria general a statului i dreptului, Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1967; Dicionar explicativ al limbii romne, Editura Academiei , Bucureti, 1975; Dicionar de drept constituional i administrativ, Editura tiinific, Bucureti, 1978.

223