Teoria actului administrativ

y y y y

Legea 544/2001 privind accesul la informatiile de interes public OG 27/2003 privind solutionarea petitiilor Legea 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica OUG 27/2003 privind aprobarea tacita a autorizatiilor

In activitatea autoritatilor administratiei publice se regasesc acte juridice(produc efecte juridice) , acte politice(nu produc efecte juridice), fapte materiale juridice(cauze naturale), operatiunile administrative. Producerea de efecte juridice consta in nasterea, modificarea sau stingerea de raporturi juridice, iar in cadrul formelor concrete de realizare a activitatii executive locul central il ocupa actele administrative. contract administrativ = preia trasaturi definitorii ale actului administrativ, dar si elemente ale actului civil fara a se identifica cu vreunul dintre acestea. In doctrina interbelica se facea distinctie intre actele puterii executive in raporturile cu Parlamentul si actele puterii executive in raporturile cu cetatenii. In ceea ce priveste cea din urma categorie, se delimita intre actele de autoritate si actele de gestiune, distinctie valabila si in prezent. ACTELE DE AUTORITATE reprezinta acele manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente prin care se creeaza situatii juridice noi supuse regimului de drept public. ACTELE DE GESTIUNE reprezinta manifestari de vointa ale autoritatilor administrative competente prin care se creeaza situatii juridice cu caracter patrimonial supuse regimului juridic de drept privat atunci cand este vorba de bunuri ale domeniului privat. Actele de gestiune privind domeniul public sunt supuse regimului de drept public. In doctrina se utilizeaza atat notiunea de act administrativ, ce semnifica ideea de activitate, cat si notiunea de act de drept administrativ, ce semnifica ideea de regim juridic aplicabil, cu una si aceeasi semnificatie. Definitia si trasaturile actului administrativ: ACTUL ADMINISTRATIV reprezinta forma juridica principala de activitate a autoritatilor administratiei publice in principal, si in secundar a altor autoritatilor publice ce consta intr-o manifestare unilaterala si expresa de vointa facuta in scopul de a produce efecte juridice, in realizarea puterii publice aflata de regula sub controlul instantelor de contencios administrativ. In doctrina nu exista unanimitate de opinii cu privire la numarul, denumirea si continutul trasaturilor actului administrativ; 3 elemente comune sunt identificate de toti autorii: sunt acte juridice sunt manifestari de vointa sunt emise in realizarea puterii publice

Identificam urmatoarele trasaturi ale actului administrativ:  forma juridica principala de activitate a autoritatilor administratiei publice; prin identificarea acestei trasaturi se urmareste delimitarea actului administrativ de alte actiuni administrative, fiind vorba de una din formele cu semnificatie juridica prin care autoritatile administratiei publice isi realizeaza competenta si implicit sarcinile ce le revin. In doctrina s-a sustinut traditional ca ponderea actelor administrative ar creste pe masura ce urcam in sistemul organelor administratiei publice.  o vointa juridica unilaterala; caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului administrativ potrivit careia el este emis/adoptat fara participarea sau consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care genereaza drepturi si obligatii. Aceasta trasatura a actului administrativ urmareste sa scoata in evidenta faptul ca este necesara exteriorizarea vointei interne a unei structuri administrative de a produce in mod direct efecte juridice; ea trebuie sa fie expresa, neindoielnica in a schimba ceva din ordinea jurdica existenta pana in momentul manifestarii ei. In legatura cu aceasta trasatura, in practica administrativa s-au ridicat in timp unele probleme cum ar fi: a) emiterea actului administrativ cu participarea mai multor persoane fizice: organele de conducere colectiva; fata de aceasta realitate, s-a pus intrebarea daca acordul de vointa ce intervine in emiterea actului administrativ nu inlatura caracterul unilateral al acestuia. in doctrina s-a sustinut constant ca in astfel de cazuri vointa fiecarei persoane nu are relevanta decat in cadrul mecanismului decizional adminstrativ. Cu alte cuvinte, persoanele fizice ce compun organul colegial actioneaza in vederea realizarii competentei acestuia, care este una singura, deci manifestarile de vointa ale subiectelor participante converg spre acelasi efect juridic, in final realizandu-se o singura vointa juridica. b) emiterea actului cu participarea mai multor autoritati publice, respectiv a unei structuri administrative si a unei structuri nestalale: ordinele ministeriale c) emiterea actului administrativ la cererea prealabila: putem avea o situatie in care cererea prealabila apartine autoritatii emitente si este adresata autoritatii ierarhic superioare, fiind vorba in final de un act administrativ complex si putem avea situatia, des intalnita in practica, in care un subiect de drept ,ce urmeaza sa fie beneficiarul actului administrativ respectiv, solicita autoritatii competente emiterea actului. S-a pus problema daca renuntarea beneficiarului valoreaza incetarea producerii de efecte juridice. In doctrina s-a admis constant ca intr-o asemenea situatie este necesar ca autoritatea emitenta luand act de renuntarea beneficiarului sa emita un act de revocare a actului administrativ initial.  actul administrativ este emis in realizarea puterii publice; din aceasta trasatura decurge caracterul obligatoriu, dar si caracterul executoriu al actului administrativ, identificate de unii autori ca trasaturi distincte. Actul administrativ este obligatoriu pentru toti cei carora li se adreseaza, atat pentru autoritatea emitenta, cat si pentru cea ierarhic superioara si este executoriu din oficiu.

 actul administrativ are un regim juridic specific in centrul caruia se afla legea contenciosului administrativ; in principiu, toate actele administrative pot fi cenzurate in instanta de contencios administrativ, mai putin cele exceptate de la controlul in contencios administrativ, doctrina facand distinctie intre exceptii absolute de natura constitutionala(consacrate in art 126 alin (6) ) si exceptii de natura legala(art 5 din legea contenciosului administrativ). Art 52 din Constitutie permite controlul in contencios administrativ si asupra actelor administrative ale altor autoritati publice decat cele din sfera puterii publice. Clasificari: 1. dupa sfera de intindere a efectelor juridice delimitam: acte administrative normative: contin reguli generale si impersonale, se adreseaza tuturor, oricine putand sa intre sub incidenta lor la un moment dat acte administrative individuale: contin o reglementare provind o situatie determinata sau o persoana fizica sau juridica determinata

Dupa continutul efectelor, actele individuale pot fi: y y y y acte prin care se stabilesc drepturi sau obligatii determinate pentru subiectul caruia i se adreseaza acte de atribuire a unui statut personal acte de aplicare a constrangerii administrative acte cu caracter jurisdictional

Spre deosebire de actul administrativ individual, care poate fi atacat in instanta de contencios administrativ dupa indeplinirea procedurii prealabile la instanta in termen de 6 luni, actul administrativ normativ poate fi atacat ORICAND . acte administrative cu caracter intern

Conditiile de valabilitate ale actelor administrative

Regimul juridic al actelor administrative = ansamblul regulilor de fond si de forma care dau particularitate unor acte juridice in circuitul juridic. In cazul actelor administrative avem in vedere conditiile de valabilitate ale acestora, elementul central fiind legalitatea, analizata diferit in doctrina, in raport cu oportunitatea. Potrivit unei teorii sustinuta de autorii de drept public de la Universitatea din Cluj, legalitatea este calificata ca o conditie de valabilitate a actelor administrative alaturi de oportunitate. Potrivit tezei sustinute de autorii de drept public ai Universitatii din Bucuresti, oportunitatea este ea insasi o pozitie de legalitate, fara de care nu putem vorbi de valabilitatea unui act administrativ. In esenta, prin legalitatea actelor administrative intelegem obligativitatea conformarii acestora cu dispozitiile constitutionale, legile adoptate de Parlament, toate actele cu forta juridica superioara. Oportunitatea = se regaseste chiar in puterea discretionara de care dispune administratia, privita ca acea marja de apreciere lasata la latitudinea celui chemat sa aplice legea. In doctrina, vom distinge intre conditiile generale de legalitate si conditii specifice de legalitate pe considerente de oportunitate. In sfera conditiilor generale de legalitate identificam: 1. ACTUL ADMINISTRATIV SA FIE EMIS IN CONFORMITATE CU DISPOZITIILE CONSTITUTIONALE, CU LEGILE ADOPTATE DE PARLAMENT SI CU TOATE CELELALTE ACTE NORMATIVE CU FORTA JURIDICA SUPERIOARA. 2. ACTUL ADMINISTRATIV SA FIE EMIS DE AUTORITATEA COMPETENTA SI IN LIMITELE COMPETENTEI SALE. 3. ACTUL ADMINISTRATIV SA FIE EMIS IN FORMA SI CU PROCEDURA PREVAZUTA DE LEGE. In sfera conditiilor specifice de legalitate, pe considerente de oportunitate, vom intelege interesul public ocrotit de lege, fara a pune semnul egalitatii intre scopul legii si spiritul acesteia. Potrivit doctrinei, oportunitatea vizeaza momentul in care se adopta actul adminstrativ, locul si conditiile concrete in care urmeaza sa se aplice un act adminstrativ, conformitatea cu scopul legii, mijloacele, durata, calitatea vietii si interesul public. Forma si procedura emiterii actelor administrative: - actului administrativ i se aplica o forma specifica, intelegandu-se atat aspectul exterior, cat si aspectele interioare ale mecanismului adoptarii sale - actele administrative normative se adopta/ se emit intotdeauna in forma scrisa, constitutia si reglementarile interne in vigoare prevazand obligativitatea publicarii lor, sub sanctiunea inexistentei - actele administrative individuale sunt elaborate de regula in forma scrisa, cu unele exceptii, cand pot imbraca si forma orala, in conditiile prevazute de lege: avertismentul (art 7 din OG 2/2001: avertismentul - sanctiune principala contraventionala -> poate fi atat in forma scrisa cat si orala)

In ce priveste procedura, in doctrina se distinge intre conditii procedurale anterioare, conditii procedurale concomitente si conditii procedurale ulterioare emiterii actului administrativ. Operatiunile procedurale anterioare emiterii actului administrativ sunt activitati care nu produc efecte juridice prin ele insele, dar care premerg emiterea actului producator de efecte juridice. In practica administrativa exista o multitudine de astfel de operatiuni numite: expertize, referate, propuneri, anchete, procese verbale, dari de seama, rapoarte etc; cele mai importante sunt avizele si acordul prealabil. Avizele reprezinta opiniile pe care o autoritate a administratiei publice le solicita altei autoritati intr-o problema pentru a se informa si a decide in cunostinta de cauza cu privire la emiterea unui act administrativ. Delimitam 3 tipuri de avize: avize facultative(nu sunt obligatoriu de cerut si daca s-au cerut, nu sunt obligatoriu de respectat), avize consultative(sunt obligatoriu de cerut, dar nu sunt obligatoriu de respectat) si avize conforme(obligatoriu de cerut si obligatoriu de respectat). Acordul exprima consimtamantul unui alt organ administrativ dat pentru emiterea unui act de catre o alta autoritate. El poate fi prealabil, concomitent sau ulterior. Printre operatiunile concomitente adoptarii unui act administrativ: cvorumul, majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului si motivarea. Primele 2 conditii caracterizeaza doar organele colegiale. Cvorum = nr de membri raportat la totalul membrilor unui organ colegial care trebuie sa fie prezent pentru ca sedinta acestuia sa fie legala. Majoritatea ceruta de lege pentru adoptarea actului se refera la nr de voturi necesar pentru ca actul adoptat sa fie valabil. Atat cvorumul cat si majoritatea ceuta pentru adoptarea actului se exprima prin majoritati si delimitam o majoritate relativa/simpla(jumatate +1 din cei prezenti), o majoritate absoluta(jumatate +1 din totalul membrilor unui organ colegial) si o majoritate calificata(2/3 sau un alt procent mai mare decat cea absoluta). Motivarea actelor administrative, traditional ea a fost prevazuta pentru actele administrative jurisdictionale. Principiul motivarii a fost privit ca fiind necesar a se respecta la nivelul tuturor actelor administrative, fara a exista inca o consacrare expresa in acest sens. Legea 24/2000 stabileste obligativitatea motivarii pentru actele Guvernului, actele administrative normative ale autoritatilor centrale ale administratiei publice si ale autoritatilor administrative autonome. Exista insa dispozitii exprese in unele reglementari speciale, ce consacra principiul motivarii. Spre ex: OG 27/2002 privind solutionarea petitiilor prevede expres obligatia de a indica raspunsul la petitia adresata, temeiul legal al acestuia sau legea 544/2001 privind accesul la informatiile de interes public prevede obligativitatea motivarii refuzului de a comunica informatiile solicitate. In aceste situatii este vorba de acte administrative individuale. Conditiile procedurale ulterioare adoptarii actului administrativ: comunicarea si publicarea, aprobarea, confirmarea, ratificarea. Comunicarea este operatiunea administrativa prin care autoritatea emitenta a unui act administrativ individual il aduce la cunostinta celui caruia i se adreseaza.

Publicarea este operatiunea administrativa prin care un act adminsitartiv normativ este adus la cunostinta cetatenilor, actele autoritatilor administratiei publice centrale cu caracter normativ trebuie publicate in Monitorul Oficial al Romaniei, iar actele normative ale autoritatilor administratiei publice locale se aduc la cunostinta publica prin publicare in Monitorul Oficial al judetului, prin publicarea in ziare locale sau afisare la sediul autoritatii. EFECTELE JURIDICE ALE ACTELOR ADMINISTRATIVE  actele administrative, ca orice acte jurdice, dau nastere, modifica sau sting raporturi juridice, fiind emise in scopul producerii de efecte juridice  actele administrative beneficiaza de prezumtia de legalitate, prezumtie relativa aflata la baza regimului juridic aplicabil acestora; prezumtia de legalitate poate fi de 2 feluri: relativa(regula, poate fi rasturnata in instanta de contencios administrativ) si absoluta(exceptia, caracterizeaza acte adminstrative care nu pot fi cenzurate de instanta de judecata; spre ex: actele care privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar). Prezumtia de legalitate este asociata cu alte 2 prezumtii: prezumtia de autenticitate si prezumtia de veridicitate. Prezumtia de autenticitate= calitatea pe care o are actul administrativ de a fi considerat ca provine in mod real de la organul evocat in forma sa exterioara. Prezumtia de veridicitate = calitatea actului administrativ de a corespunde adevarului.  forta juridica a unui act administrativ este data de locul pe care il ocupa organul emitent in sistemul organizarii administratiei publice, precum si de natura organului respectiv.  distinct de forta lor juridica, actele administrativa beneficiaza si de o forta probanta.  actele administrative sunt obligatorii pentru cei carora li se adreseaza, pentru autoritatea emitenta, dar si pentru autoritatea ierarhic superioara. Din caracterul obligatoriu al actelor adminstrative decurge obligatia de executare a acestora, dar si obligatia de respectare si opozabilitate.  Actele administrative se caracterizeaza prin regula executarii din oficiu, beneficiind in caz de nesupunere, de forta de constrangere a statului. In ce priveste momentul de la care actul administrativ produce efecte juridice, adica intra in vigoare, acesta este momentul publicarii pentru actele administrative normative si cel al comunicarii pentru actele administrative individuale. Actele administrative normative intra in vigoare din momentul publicarii, potrivit legii 24/2000. OUG intra in vigoare de la data publicarii. OG intra in vigoare la 3 zile de la publicare sau la o data ulterioara. In principiu, actele administrative produc efecte juridice pentru viitor, fiind active si nu retroactive. De la aceasta regula exista si unele exceptii, cum ar fi: actele administrative cu caracter retroactiv(acele acte ce constata existenta sau intinderea unor drepturi si obligatii ce au luat nastere anterior-declarative), acte de revocare a unor acte administrative, actele administrative jurisdictionale.

Modalitatile de iesire din vigoare a actelor administrative

1. Suspendarea: reprezinta operatia de intrerupere temporara a efectelor juridice produse de un act administrativ este o garantie a asigurarii legalitatii ce intervine in cazuri de exceptie, in situatii limita ea are in vedere fie intreruperea temporara a producerii de efecte juridice(actul incepuse sa produca efecte juridice), fie amanarea temporara a producerii de efecte juridice suspendarea se deosebeste de revocare prin urmatoarele aspecte: y y y suspendarea intervine atunci cand exista un dubiu cu privire la legalitatea actului, in timp ce revocarea intervine atunci cand exista certitudine cu privire la ilegalitatea actului in timp ce revocarea atrage incetarea definitiva a producerii de efecte juridice, suspendarea atrage incetarea temporara a producerii de efecte juridice in timp ce revocarea apare ca o regula, suspendarea reprezinta o operatie exceptionala; desi aceasta ultima pozitie a fost sustinuta traditional in doctrina administrativa, din analiza jurisprudentei administrative a ultimilor ani, se constanta tendinta tot mai accentuata a celor care introduc actiune in contencios administrativ pentru anularea unui act administrativ, de a solicita mai intai suspendarea actului, in schimb situatiile de revocare a unor acte admnistrative sunt destul de rar intalnite in practica

suspendarea poate sa intervina in practica in urmatoarele situatii: y y y y suspendare de drept - ope legis(daca legea spune, actul se suspenda) suspendare in baza unui act al unui organ ierarhic superior suspendare de catre organul emitent suspendare in baza unei hotarari judecatoresti sau a unei ordonante a Ministerului Public

suspendarea poate fi dispusa prin act juridic, dar poate fi si opera legiuitorului; in ce priveste prima situatie de suspendare(ope legis) mentionat art 123 alin(5) din Constitutie reglementeaza asa-numitul control de legalitate al prefectului potrivit caruia: declansarea actiunii in contencios administrativ de catre prefect impotriva unui act administrativ al unei localitati locale atrage suspendarea de drept a acestuia. Acest text constitutional este dezvoltat in legea 554/2004 privind contenciosul administrativ in art 3: tutela administrativa. Potrivit OG 2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, introducerea plangerii impotriva procesuluiverbal de sanctionare contraventionala atrage suspendarea executarii Legea actuala a contenciosului administrativ a introdus posibilitatea declansarii unei actiuni in suspendarea actului administrativ odata cu declansarea procedurii prealabile, litigiu care se judeca in regim de urgenta cu citarea partilor, hotararea privind suspendarea putand fi atacata cu recurs in

termen de 5 zile de la comunicare(art 14 din legea 554/2004). Instanta poate pronunta suspendarea actului administrativ in cazul in care exista riscul producerii unor pagube iminente si daca exista cazuri bine justificate. Legea prevede si posibilitatea declansarii unei actiuni in suspendare a actului administrativ odata cu cererea de anulare propriu-zisa. 2. Revocarea: reprezinta operatia juridica prin care actul administrativ inceteaza producerea de efecte juridice - este desfiintat; cand este pronuntata de autoritatea emitenta ea se numeste si retractare poate sa fie dispusa de autoritatea emitenta a actului administrativ sau de o autoritate ierarhic superioara in doctrina, revocarea a fost privita traditional ca un caz particular al nulitatii, dar si ca un principiu fundamental al regimului juridic aplicabil actelor administrative posibilitatea revocarii unui act administrativ este reglementata in art 7 din legea contenciosului administrativ, care reglementeaza procedura prealabila. Astfel, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ, cel vatamat intr-un drept al s u sau un interes legitim printr-un act administrativ unilateral trebuie sa solicite autoritatii publice emitente, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea in tot sau in parte a acestuia; plangerea se poate adresa in egala masura organului ierarhic superior daca acesta exista este un principiu esential al structurii functionale ale administratiei publice, o constanta a dreptului public contemporan, desi aparent simpla, revocarea ridica probleme in practica, cum ar fi: problema efectelor juridice deja produse, dar si consecintelor juridice ale efectelor produse in raport de cauzele care au determinat-o trebuie realizata printr-un act administrativ avand o forta juridica cel putin egala cu cea a actului administrativ revocat poate sa intervina pentru nerespectarea conditiilor generale de legalitate, dar si pentru aspecte de oportunitate actele administrative normative sunt intotdeauna si oricand revocabile, iar in ce priveste actele administrative individuale, de regula acestea sunt revocabile, cu unele exceptii: a) b) c) d) e) f) g) h) actele irevocabile printr-o dispozitie expresa a legii actele administrative jurisdictionale actele administrative de aplicare a constrangerii administrative actele administrative de punere in executare a actelor procedurale penale actele administrative care au dat nastere la contracte civile actele administrative emise ca urmare a existentei unor contracte civile actele administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii actele care au fost executate material

categoria actelor administrative exceptate de la principiul revocabilitatii datorita faptului ca au intrat intr-un alt regim juridic trebuie regandita din perspectiva art 1 alin(6) din legea contenciosului administrativ: autoritatea emitenta a unui act administrativ unilateral nelegal poate sa solicite instantei anularea acestuia, in situatia in care actul nu mai poate fi revocat intrucat a intrat in circuitul juridic civil

si a produs efecte juridice ; actiunea impotriva unui asemenea act poate fi introdusa in termen de 1 an de la data emiterii actului 3. Inexistenta: 4. Nulitatea: in dreptul administrativ, problema nulitatii actelor administrative se pune oarecum in alti termeni decat in dreptul privat, in primul rand datorita existentei mai multor categorii de interese: interesul national, interesul local si interesul individual. Legea trebuie sa tina seama de aceste interese si sa le concilieze, uneori ea declara inexistenta actului, alteori numai nulitatea actului, iar alteori anulabilitatea actului fata de o anumita persoana. anularea unui act administrativ este operatia prin care actul administrativ este desfiintat in doctrina interbelica s-a dezvoltat o teorie a nulitatilor bazata pe gravitatea ilegalitatilor, dar si a diferitelor interese puse in joc in doctrina postbelica, discutiile s-au purtat cu privire la urmatoarele aspecte:  posibilitatea admiterii teoriei nulitatii absolute si relative: intervine in raport cu interesul ocrotit de norma incalcata prin actul ilegal sau in raport de gravitatea viciilor de ilegalitate  posibilitatea admiterii teoriei anulabilitatii: s-a sustinut ca sunt nule acele acte care nu intrunesc conditiile esentiale pentru a lua fiinta si sunt anulabile actele ce contin incalcari de mica insemnatate a conditiilor cerute pentru existenta lor.  posibilitatea admiterii teoriei inexistentei: a fost admisa constant in doctrina, ea devenind la ora actuala o notiune de ordin constitutional.  raportul dintre nulitate si revocare: unii autori privesc revocarea ca un caz particular al anularii, iar alti autori o privesc ca pe o institutie de sine statatoare. In doctrina actuala se sustine ca nulitatea deriva din incalcarea conditiilor de fond sau de forma ale actelor administrative. Se afirma astfel ca viciile de ilegalitate ce afecteaza actele administrative nu au toate aceeasi gravitate. In plus, uneori viciul de ilegalitate aduce atingere interesului public, iar alteori atinge doar interesul particular. Orice teorie a nulitatii actelor administrative trebuie sa porneasca de la realitatea ca viciile care afecteaza legalitatea acestora nu au toate o valoare egala. Se apreciaza ca nerespectarea unei conditii de fond are importanta mai mare decat nerespectarea unei conditii de forma. Prin urmare, nerespectarea conditiilor de fond atrage nulitatea absoluta, iar nerespectarea conditiilor de forma atrage nulitatea relativa. Exista situatii in care legiuitorul prevede expres o serie de conditii de formaa caror nerespectare atrage nulitatea absoluta; spre ex: art 16 din OG 2/2001 enumera o serie de mentiuni care sunt consemnate in procesul verbal de sanctionare contraventioanla si art 17 din OG 2/2001 indica mentiunile a caror lipsa atrage nulitatea absoluta a procesului-verbal, nulitate ce poate fi constata si din oficiu(numele si prenumele contravenientului, numele prenumele si calitatea agentului constatator, fapta savarsita, data comiterii, semnatura agentului constatator), in rest se apreciaza ca lipsa celorlalte mentiuni atrage nulitatea relativa, ce poate fi acoperita. In principiu, in doctrina administrativa actuala, nulitatea absoluta intervine atunci cand se incalca o conditie de legalitate de mare importanta stabilita in concret in functie de dispozitiile normelor juridice care contureaza regimul juridic al actului administrativ in discutie. Anulabilitatea intervine pentru

nerespectarea unor conditii de legalitate de mica importanta. In absenta unor dispozitii exprese intr-un cod de procedura administrativa, doctrina actuala considera ca o distinctie a nulitatii actelor administrative in nulitate absoluta si nulitate relativa poate sa apara doar in situatiile in care exista prevederi exprese ale legii. Dincolo de asemenea prevederi exprese, distinctia dintre nulitatea absoluta si nulitatea relativa nu are relevanta practica putand fi sustinuta si teoria unicitatii nulitatii. In doctrina a fost dezvoltata teoria inexistentei potrivit careia se considera ca actul administrativ este lovit de vicii de legalitate, atat de evidente, incat actul administrativ respectiv nici nu a existat vreodata. O cauza de inexistenta consacrata constitutional este cea a nepublicarii. Se admite in doctrina dreptul subiectelor destinatare ale actului administrativ considerat inexistent de a se apara in fata oricarei autoritati publice prin invocarea inexistentei.

TEORIA CONTRACTELOR ADMINISTRATIVE

Administratia actioneaza in unele cazuri si prin acte contractuale pe care le incheie cu particularii(contracte de vanzar-cumparare, de inchiriere, de arendare, de locatiune de servicii, imprumuturi, donatii etc). Aceste contracte sunt supuse in principiu dreptului comun, dar exista situatii in care contractele incheiate de administratie urmaresc satisfacerea unui interes public sau prestarea unui serviciu public, care reprezinta exemple de contracte administrative. Regimul juridic special caruia ii sunt supuse contractele administrative se caracterizeaza prin forme speciale necesare pentru incheierea lor, dar si prin unele principii speciale cu privire la executarea lor. Teoria contractelor administrative s-a format in dreptul francez ca o creatie a jurisprudentei consiliului de stat preluata in timp de doctrina franceza. In doctrina franceza, contractul administrativ reprezinta contractul incheiat de o persoana publica si identificat prin intermediul unui criteriu alternativ si anume: prezenta clauzelor exorbitante sau participarea cocontractantilor la executarea aceluiasi serviciu public. Contractul administrativ= contractul incheiat de una sau mai multe persoane publice si supus unui regim de drept public. Natura administrativa a contractului poate fi decisa potrivit doctrinei franceze de catre legiuitor, de catre jurisdictii sau prin acordul de vointa al partilor. In Romania, teoria contractelor administrative a aparut si a evoluat odata cu dezvoltarea raporturilor juridice dintre administratie si intreprinzatorii particulari, ce aveau ca obiect concesiunea unor lucrari publice sau servicii publice. In doctrina interbelica, teoria contractelor administrative a fost intampinata cu rezerve, fiind identificate pana la Constitutia din 1948, 3 teorii: - o teorie a contractelor administrative in sens restrans: potrivit acesteia doar unele din contractele incheiate de administratie puteau fi calificate drept contracte administrative, tinandu-se cont de regimul juridic aplicabil, care era cel al dreptului public, dar si de legea aplicabila in solutionarea conflictelor(legea contenciosului administrativ) - teoria negarii existentei acestui tip de contracte, pornea de la distinctia dintre actele de autoritate si actele de gestiune; se aprecia ca in timp ce actele de autoritate sunt de drept

public, actele de gestiune trebuiau privite ca fiind contracte civile aflate sub incidenta dreptului comun teoria contractelor administrative in sens larg: toate contractele incheiate de administratie erau considerate ca fiind contracte administrative supuse regimului dreptului public.

In perioada postbelica, teoria contractelor administrative nu a fost acceptata, ea neregasindu-se in legislatie. In anii 70 prof Valentina Gilescu a dezvoltat teoria contractelor administrative pornind de la contractul de specializare universitara, care intrunea caracteristicile unui asemenea tip de contract. CONTRACTUL ADMINISTRATIV= acord de vointa dintre o autoritate a administratiei publice aflata pe o pozitie de superioritate juridica pe de o parte, si alte subiecte de drept pe de alta parte, prin care se urmareste satisfacerea unui interes general, prin prestarea unui serviciu public, punerea in valoare a unui lucru public, efectuarea unei lucrari publice, regimul juridic aplicabil fiind regimul dreptului public. Trasaturile: 1. reprezinta un acord de vointa intre o autoritate a administratiei publice sau alt subiect de drept autorizat de o autoritate a administratiei publice, pe de o parte, si un particular pe alta parte. 2. presupune efectuarea de lucrari, prestarea de servicii in schimbul unei plati 3. partile au convenit existenta unor clauze de natura regulamentara stabilita prin lege sau in baza legii prin hotararea Guvernului 4. cand interesul public o cere sau cand particularul nu si-a indeplinit din culpa obligatiile contractuale sau cand executarea devine prea impovaratoare pentru particular, autoritatea administratiei publice poate moidifica unilateral sau rezilia contractul administrativ 5. partile au inteles ca se vor supune unui regim de drept public 6. in caz de litigiu, instanta competenta este instanta de contencios administrativ In doctrina, se sustine ca in cazul actelor de gestiune care privesc bunuri ale dreptului public, instanta competenta este instanta de contencios administrativ, iar in cazul actelor de gestiune ce privesc bunuri ale domeniului privat, instanta competenta este cea de drept comun. Legea contenciosului administrativ a asimilat actului administrativ 4 tipuri de contacte administrative: contractele incheiate de autoritatile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publice, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice. In plus, la modificarea din 2007 a legii s-a adaugat: prin legi speciale si alte contracte pot fi calificate ca fiind contracte administrative.

Contenciosul administrativ

Administratia publica se prezinta ca un ansamblu sistematizat de organe, autoritati structurate dupa competenta lor materiala si teritoriala. In raport cu Guvernul delimitam: autoritati subordonate direct sau indirect acestuia, autoritati administrative centrale autonome, autoritati locale autonome alese(tutela administrativa). In doctrina sunt identificate mai multe criterii de clasificare a controlului asupra administratiei publice. Dupa masura autoritatii care il exercita distingem: un control parlamentar un control administrativ(exercitat de organele administartiei publice) control judecatoresc

Dupa regimul procedural aplicabil delimitam: control contencios(exercitat de instantele de contencios administrativ si de Curtea Constitutionala doar pe ordonantele Guvernului) control necontencios(exercitat de Parlament, de autoritatile supraordonate ierarhic si de Avocatul Poporului)

In raport cu primul criteriu de clasificare, distingem un control parlamentar, administrativ si unul judecatoresc. Controlul parlamentar: in doctrina se face distinctie intre controlul parlamentar traditional si controlul parlamentar modern. Prima forma de control este reglementata de Constitutie in art 111, art 112, art 113, art 114, fiind vorba despre obligatia de informare a Parlamentului, intrebari, interpelari si motiuni. Controlul parlamentar modern este realizat de Avocatul Poporului. Controlul administrativ= controlul infaptuit de administratia publica asupra ei insasi; poate fi in control intern, atunci cand este realizat de persoane, compartimente, structuri specializate din interiorul autoritatii controlate sau un control extern, cel realizat de structuri din afara autoritatii controlate. Controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de supraveghere generala, un control de tutela administrativa si un control specializat. Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situatie in care se numeste recurs ierarhic. In doctrina administrativa se face distinctie intre recursul ierarhic, ce poate fi introdus la autoritatea ierarhic superioara(in cazul existentei unei asemenea autoritati) si recursul gratios care se face la autoritatea emitenta. Controlul administrativ-jurisdictional: este semnificativ faptul ca prin legea de revizuire a Constitutiei, art 21 a fost completat un nou alineat potrivit caruia jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite.

In vechea legea a contenciosului administrativ exista art 4 potrivit caruia actele administrativ jurisdictionale puteau fi atacate la instanta de contencios administrativ, dupa epuizarea cailor administrativ-jurisdictionale in termen de 15 zile de la comunicare.intrarea in vigoare a textului constitutional a permis ca cei interesati sa poata sa sara peste procedura administrativ jurisdictionala, ducandu-se direct in instanta de contencios administrativ. Testul art 6 din legea contenciosului administrativ dezvolta textul constitutional, reglementand conditiile in care te poti adresa direct instantei de contencios administrativ fara a parcurge procedura administrativ-jurisdictionala sau poti sa parcurgi doar o cale adminsitrativ-jurisdictionala dupa care sa te duci in instanta. Legea defineste actul administrativ -jurisdictional ca reprezentand actul administrativ emis de o autoritate administrativa investita prin lege organica cu atributii de jurisdictie administrativa speciala, iar in jurisidictia administrativa speciala a definit-o ca reprezentand activitatea infaptuita de o autoritate administrativa care are conform legii speciale organice in materie, competenta de solutionare a unui conflict privind un act administrativ dupa o procedura bazate pe principiul contradictorialitatii, asigurarii dreptului la aparare si independentei activitatii administrativ-jurisdictionale. Ca ex: comisiile de disciplina din legislatia privind statutul functionarilor publici, jurisdictiile administrativ-jursidictionale in statutul politist, regimul stabilit de codul de procedura fiscala, jurisdictia administrativ-electorala, CNCS. Fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ se regaseste in principal in art 52 din Constitutie. Institutia contenciosului administrativ este reglementata constitutional si in art 21 privitor la accesul liber la justitie, in art 73 si in art 123 alin(5) privitor controlul de legalitate al prefectului si in art 126 alin (6) care garanteaza controlul de legalitate asupra actelor adminstrative in contencios administrativ cu 2 categorii de acte exceptate. Contenciosul administrativ reprezinta o forma de garantare a drepturilor si libertatilor cetatenesti. In doctrina se identifica un sens larg al notiunii de contencios administrativ, ea fiind privita ca totalitatea litigiilor de competenta instantelor judecatoresti, dintre o autoritate a administratiei publice, un functionar public sau o structura privata autorizata sa presteze un serviciu public si alt subiect de drept pe alta parte. In sens restrans, notiunea evoca totalitatea litigiilor de competenta instantelor de contencios administrativ. Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au variat de la tara la alta, de la o perioada la alta si chiar de la un autor la altul. Sub aspect formal, sunt identificate 3 sisteme de control judiciar asupra administratiei publice: 1. sistemul administratorului-judecator: caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre autoritati administrative cu atributii jurisdictionale 2. sistemul francez al unei justii administrative distincte: caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre instante specializate 3. sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare: caracterizat prin solutionarea conflictelor cu administratia de catre instantele obisnuite, de drept comun;

In Marea Britanie exista totusi jurisdictii administrative specializate cu scopul de a solutiona conflictele dintre administratie si particulari inainte de a se ajunge la instanta de drept comun. In sistemul francez, justitia administrativa este privita ca o componenta a puterii executive alaturi de administratia activa.

Evolutia legislatiei in materie

Contenciosul administrativ reprezinta o institutie traditionala, introdusa la noi prin infiintarea unui consiliu de stat dupa modelul francez de Cuza in 1864. Doi ani mai tarziu, consiliul de stat a fost desfiintat prin constitutia din 1866, litigiile in materie fiind lasate la instantele ordinare, obisnuite. Competenta acestora s-a format treptat, pe cale jurisprudentiala, din interpretarea unor principii generale ale dreptului public si a unor texte legale aflate in legatura indirecta cu contenciosul administrativ. In perioada 1905-1948 reglementarile in materie s-au referit la inceput la instanta suprema. Legea din 1905 privind reorganizarea instantei supreme a infiintat o sectie de contencios administrativ, dand drepturi particularilor sa atace actele considerate ilegale, cerand anularea acestora. Prin legea din 1910 pentru reorganizarea instantei supreme, sectia de contencios administrativ a fost desfiintata, dandu-se litigiile in materie tribunalelor ordinare, care puteau stabili doar despagubiri, fara sa pronunte anularea actelor administrative. Legea din 1912 a consacrat contenciosul de legalitate ce fusese instituita de legea din 1905, fara a permite anularea actului. Constitutia din 1923 va stabili competenta instantelor judecatoresti, acest tip de litigii stabilind doua categorii de acte exceptate, si anume: actele de guvernamant si actele de comandament cu caracter militar. In baza constitutiei din 1923 a fost adoptata in 1925 prima lege speciala in materia contenciosului administrativ, care a preluat cele doua categorii de acte exceptate. In 1948, controlul de legalitate pe cale directa a fost desfiintat prin abrogarea legii speciale din 1925. Constitutia din 1965 a instituit un drept de petitionare, dar si dreptul celui vatamat intr-un drept al sau printr-un act administrativ al unui organ de stat de a cere in conditiile legii anularea actului si repararea pagubei. Era vorba de asa-numitele drepturi-garantii. In baza constitutiei a fost adoptata legea 1/1967 privind judecarea celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale, lege ce a restabilit controlul de legalitate asupra actelor administrative. Potrivit acestei legi, toate actele administrative normative erau excluse de la controlul in instanta, fiind vorba de judecatorie sau tribunal in functie de pozitia organului emitent al actului atacat. Potrivit legii, actele consiliului de ministri erau exceptate de la control, in general sfera categoriilor de acte ce puteau fi atacate fiind restransa ca urmare a unor largi categorii de acte exceptate. Prima lege a contenciosului administrativ de dupa revolutie a fost legea 29/1990 privind contenciosul administrativ, lege care a reluat traditia interbelica. Ea a prevazut infiintarea unor sectii specializate de contencios administrativ, initial la tribunale si la instanta suprema, iar din 1993 si la curtile de apel. Ea a instituit ca regula controlul de legalitate asupra actelor administrative ale autoritatilor administratiei publice, intrarea in vigoare a constitutiei un an mai tarziu, largind sfera actelor administrative ale autoritatilor publice.

Legea 29/1990 a fost inlocuita prin legea 554/2004, si mai reformatoare, ea permitand actiunea unui act administrativ al unui tert.

CONDITIILE ACTIUNII DIRECTE

Toti specialistii pun in discutie o serie de conditii care trebuie indeplinite pentru a putea introduce o actiune in contencios administrativ, unii dintre ei l-au calificat ca fiind conditii de admisibilitate a actiunii in contencios; este vorba despre urmatoarele conditii: 1. 2. 3. 4. 5. conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ conditia ca actul sa vatame un drept sau un interes legitim public sau privat conditia ca actul administrativ sa fie emis de o autoritate publica sa fie indeplinita procedura prealabila actiunea sa fie introdusa intr-un anumit termen, cel prevazut de legiuitor (6 luni- pentru actul individual; imprescriptibil pentru actul normativ) 6. actul sa nu fi fost emis anterior intrarii in vigoare a legii contenciosului administrativ

Autorii care analizeaza conditiile de admisibilitate a actiunii pun in discutie si capacitatea reclamantului de a se afla in justitie= necesitatea ca reclamantul sa fie o persoana fizica sau o persoana juridica. 1. Conditia ca actul atacat sa fie un act administrativ Aceasta conditie isi are temeiul in art 52 alin(1) din Constitutie, preluat in legea 554/2004, astfel, potrivit dispozitiei constitutionale actiunea in justitie poate fi introdusa atat impotriva unui act administrativ, cat si impotriva refuzului nejustificat de solutionare a unei cereri, ce poate sa intervina fie ca urmare a refuzului de a solutiona o cerere, fie intr-un raspuns tardiv, fie administratia poate sa taca. Potrivit legii 554/2004, cele 3 situatii ce pot sa apara in practica sunt asimilate actului administrativ desi privite in esenta, este vorba despre niste fapte administrative. Nesolutionarea in termenul legal a unei cereri o definim ca faptul de a nu raspunde solicitantului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede un alt termen. Refuzul nejustificat de a solutiona o cerere este definit ca reprezentand exprimarea explicita, cu exces de putere a vointei de a nu rezolva cererea unei persoane, fiind asimilata refuzului nejustificat si nepunerea in executare a actului administrativ emis ca urmare a solutionarii favorabile a cererii sau dupa caz, a plangerii prealabile. Excesul de putere reprezinta exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor.

Potrivit legii, art 2 lit c), actul administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publica, in regim de putere publica, in vederea organizarii executarii legii sau a executarii in concret a legii, care da nastere, modifica sau stinge raporturi juridice. Pentru prima data, legea din 2004 asimileaza actului administrativ si unele contracte incheiate de administratia publica, legiuitorul identificand 4 tipuri de astfel de contracte, astfel sunt asimilate actelor adminstrative contractele incheiate de administratiile publice care au ca obiect punerea in valoare a bunurilor proprietate publica, executarea lucrarilor de interes public, prestarea serviciilor publice si achizitiile publice. Prin legi speciale pot fi prevazute si alte tipuri de contracte administrative supuse instantei de contencios administrativ; este vorba de sensul larg al notiunii de act administrativ, fiind vorba de aceeasi semnificatie care trebuie acordata si art 52 din Constitutie. O alta problema priveste distinctia dintre actele administrative individuale si actele administrative normative. Spre deosebire de legea 1/1967, care excludea orice forma de control direct asupra actelor administrative normative, legea 29/1990 s-a referit la actele administrative fara a mai face distinctia. Si Constitutia, intrata in vigoare la 8 dec 1991 utilizeaza notiunea de act administrativ fara distinctie. Prin urmare, s-a admis constant in doctrina actuala ca pot fi atacate in contencios administrativ, legea actuala stabilind dispozitii exprese in acest sens. Exista un text expres potrivit caruia hotararile judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat acte administrative normative sunt general obligatorii si se publica la solicitarea instantelor in Monitoarele Oficiale ale judetelor sau a Monitorul Oficial al Romaniei. In cazul unei actiuni care priveste neconstitutionalitatea unui act administrativ normativ si Curtea Constitutionala si Instanta Suprema, prin jurisprudenta lor, au stabilit ca instanta competenta este cea de contencios administrativ. Prin urmare, nelegalitatea ca si neconstitutionalitatea actelor administrative nu poate constitui obiect de sesizare a Curtii Constitutionale, ci doar a instantelor de contencios administrativ. O discutie aparte priveste ordonantele Guvernului care pot fi supuse unui control de constitutionalitate la nivelui Curtii Constitutionale prin intermediul instantei de contencios administrativ in conditiile art 9 din legea 554/2004. Identificarea concreta a actului administrativ este o operatie de apreciere, de investigare a vointei autoritatii emitente, de cercetare a formei pe care o imbraca pentru a delimita actul administrativ de celelalte acte juridice ale autoritatilor administrative, dar si de operatiunile administrative, neproducatoare de efecte juridice. O problema aparuta in jurisprudenta a vizat delimitarea actului administrativ de simplele adrese si ciruclare, adeverinte. In egala masura, in jurisprudenta, s-a pus uneori problema de a delimita actul administrativ de alte acte juridice ale autoritatii administrative, ca de ex: actele de desfacere a contractului de munca, actele de numire si eliberare in functie, actele de atribuire a locuintelor, actele de expertiza medicala etc. La randul sau, refuzul nejustificat al unei autoritati administrative, ca specie a actului administrativ atacat, s-a regasit traditional in legislatie si a fost acceptat in jurisprudenta. Astfel, recursul contra tacerii administratiei publice, cum a fost calificat in doctrina franceza, a fost expres reglementat in Franta printr-o lege din 1900, fiind preluat la noi prin legea din 1905 si apoi prin legea din 1912, ambele

referitoare la reorganizarea instantei supreme. Legea speciala din 1925 a utilizat formularea reauavointa a administratiei de a rezolva cererea . In ce priveste drepturile ce puteau fi invocate, practica judecatoreasca a stabilit in timp 2 categorii de exceptii: refuzul de a rezolva cererea privitoare la drepturi contractuale si refuzul adminsitratiei de a executa o hotarare judecatoreasca pe considerentul ca in acest caz, refuzul nu ar constitui act de autoritate. Daca prima exceptie a fost considerata de marii autori ai vremii ca fiind intemeiata, admiterea celei de-a doua exceptii considerandu-se ca autoritatile administratiei publice sunt obligate sa puna in executare hotararile judecatoresti. Aceste observatii sunt perfect valabile si la ora actuala, iar refuzul nejustificat de solutionare a unei cereri si tacerea administratiei s-au mentinut ca acte administrative asimilate in toate legile ce au urmat. 2. Conditia ca actul sa vatame un drept sau un interes legitim Pana la revizuirea Constitutiei din 2003, analiza acestei conditii era realizata prin raportarea fostului art 48(actualul art 52)ce se referea doar la drepturile cunoscute de lege, ce consacra accesul liber la justitie cu privire la dreptul dar si cu privire la interes. Sub aspect istoric, conditia vatamarii sau incalcarii unor interese ale particularilor s-a regasit chiar in legea privind organizarea si functionarea Consiliului de Stat in 1864. Intreaga legislatie ulterioara a utilizat notiunea de drept recunoscut de lege, referindu-se constant la drepturile incalcate. Legea actuala preia fundamentul constitutional actual, consacrat cu ocazia revizuirii cand s-a adaugat la sintagma drept recunoscut de lege si posibilitatea incalcarii unui interes legitim. In doctrina, dreptul subiectiv a fost definit ca reprezentand acea putere de a pretinde cuiva un lucru oarecare, o actiune sau o abstentiune, putere recunoscuta si garantata de ordinea juridica prin posibilitatea de a exercita la nevoie o actiune in justitie. Legea actuala defineste in art 2 dreptul vatamat ca reprezentand orice drept prevazut de Constitutie, de lege sau de alt act normativ caruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ. In ce priveste interesul legitim, mai rar definit in doctrina, a fost delimitat de legiuitorul organic in interes legitim public si interes legitim privat. Interesul legitim public reprezinta potrivit legii, interesul care vizeaza ordinea de drept si democratia constitutionala, garantarea drepturilor, libertatilor si a indatoririlor fundamentale ale cetatenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competentei autoritatilor publice. Interesul legitim privat consta in posibilitatea de a pretinde o anumita conduita in considerarea realizarii unui drept subiectiv, viitor si previzibil, prefigurat. Controlul de legalitate exercitat de prefect se poate intemeia pe un drept, dar si pe un interes legitim public. Interesul legitim privat este specific contenciosului subiectiv, putand fi invocat de o persoana fizica sau juridica determinata. 3. Conditia ca actul administrativ sa fie emis de o autoritate publica In legea 29/1990 se vorbea despre autoritatea administrativa emitenta a actului. Textul constitutional intrat in vigoare la 8 dec 1991 a largit sfera autoritatilor emitente utilizand in art 48, notiunea mai larga

de autoritate publica. S-a admis astfel ca pot adopta acte administrative si alte autoritati publice decat autoritatile administratiei publice din sfara puterii executive, fie de la nivel legislativ, fie de la nivelul puterii judecatoresti. Art 2 din legea contenciosului administrativ confera un inteles mai larg notiunii de autoritate publica, pe care o defineste ca orice organ de stat sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza in regim de putere publica pentru satisfacerea unui interes legitim public, fiind asimilate autoritatilor publice si persoanele juridice de drept privat care potrivit legii au obtinut statut de utilitate publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public in regim de putere publica. 4. Conditia indeplinirii procedurii prealabile Este o conditie deja pusa in discutie in contextul analizei principiului revocarii actelor administrative si implicit, al controlului administrativ asupra actelor autoritatilor administratiei publice. Textul legii se refera la procedura prealabila prin care petentul solicita revocarea in tot sau in parte a actului. In egala masura, analiza controlului administrativ presupune sublinierea distinctiei intre recursul gratios si recursul ierarhic. Prima forma de control de recurs priveste obligatia celui care doreste sa introduca o actiune in contencios administrativ de a se mai adresa o data autoritatii emitente a actului. Recursul ierarhic consta in posibilitatea petentului de a se adresa si autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista. De-a lungul vremii, reglementarile in materia contenciosului administrativ au prevazut necesitatea indeplinirii unei proceduri prealabile inainte de introducerea actiunii in instanta. Legea 1/1967 a generalizat termenul de 30 de zile aflat la dispozitia administratiei pentru a raspunde plangerii prealabile, iar in doctrina din acea vreme s-a fundamentat teza potrivit careia in cazul atacarii refuzului nejustificat de a solutiona o cerere sau a tardivitatii, procedura prealabila nu mai este necesara. Legea 29/1990 a mentinut solutia reglementarii din 1967, dar a introdus obligativitatea procedurii prealabile si in cazul refuzului nejustificat de solutionare a unei cereri. In ce priveste natura juridica a termenului de 30 de zile in care reclamantul trebuie sa declanseze procedura prealabila, acesta a fost calificat din perspectiva procedurii civile, ca un termen de prescriptie, ca un termen de decadere procesual, respectiv ca un termen de decadere substantial. Legea contenciosului administrativ(si cea anterioara si cea actuala) a consacrat un termen de 30 de zile in care autoritatea administrativa este obligata sa raspunda reclamantului, termen calificat de unii autori ca fiind de recomandare. Desi in faza dezbaterii proiectului legii actuale, a existat propunerea ca procedura prealabila sa aiba un caracter facultativ, ulterior legea a mentinut caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, ca regula de la care legiuitorul a stabilit o serie de exceptii expres prevazute. Plangerea prealabila este definita in art 2 al legii ca reprezentand cererea prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, in vederea revocarii sau modificarii acestuia.

Potrivit art 7 din lege, inainte de a se adresa instantei de contencios administrativ competente, persoana care se considera vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, printr-un act administrativ individual, trebuie sa solicite autoritatii publice emitente sau autoritatii ierarhic superioare, daca aceasta exista, in termen de 30 de zile de la data comunicarii actului, revocarea in tot sau in parte a acestuia. In cazul actului administrativ normativ, plangerea prealabila poate fi formulata oricand. Plangerea prealabila se solutioneaza in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede un alt termen. In plus, se prevede posibilitatea introducerii plangerii prealabile si de catre persoana vatamata intr-un drept al s u sau intr-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul in care a luat cunostinta, prin orice cale de existenta acestuia, in limitele unui termen maxim de 6 luni. In acelasi articol, se precizeaza expres ca in cazul actiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor Publici, sau al celor care privesc cererile persoanelor vatamate prin ordonante sua prin dispozitii din ordonante, precum si in cazul actiunilor introduse impotriva refuzului nejustificat de a solutiona o cerere, sau al faptului de a nu raspunde solicitantului in termenul legal, dar si in cazul exceptiei de nelegalitate NU ESTE OBLIGATORIE PROCEDURA PREALABILA. Legiuitorul mai prevede posibilitatea introducerii plangerii prealabile, in cazul actelor administrative individuale, si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai tarziu de 6 luni de la data emiterii actului, pentru motive temeinice( termenul de 6 luni este un termen de prescriptie). 5. Conditia ca actiunea sa fie introdusa in termen Este o consecinta fireasca a conditiei anterioare, fiind in stransa conexiune cu procedura prealabila, deoarece se refera la termenul in care actiunea poate fi introdusa in instanta de contencios administrativ. Art 11 din lege stabileste un termen general de 6 luni pentru introducerea actiunii, termen de prescriptie, termen care curge de la data comunicarii raspunsului la plangerea prealabila, data comunicarii refuzului nejustificat de solutionare a cererii, data expirarii termenului de solutionare a plangerii prealabile, respectiv data expirarii termenului legal de solutionare a cererii. Data incheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, in cazul contractelor administrative,legea mentine si termnenul de 1 an de la data comunicarii actului, in care poate fi introdusa cererea pentru motive temeinice, termen calificat ca fiind un termen de decadere. In cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau ANFP termenul curge de la data cand s-a cunoscut existenta actului nelegal. Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ pot fi atacate oricand.

Actele exceptate de la controlul in contencios administrativ

Actele exceptate de la controlul in contencios administrativ, numite si fine de neprimire, au fost clasificate in doctrina interbelica dupa natura lor si dupa existenta unui recurs paralel. Ideea unor categorii de acte exceptate de la controlul in contencios administrativ isi are originea in jurisprudenta Consiliului de Stat Francez. Inca de la icneputul activitatii sale, Consiliul de Stat Francez a recunoscut existenta unor categorii de acte administrative, care, pentru ratiuni superioare, nu puteau fi controlate in instanta de contencios administrativ. Pe baza evolutiei jurisprudentei Consiliului de Stat, doctrina franceza a dezvoltat teoria actelor de guvernamant, care nu a fost consacrata legislativ in Franta, in timp ce in Romania a fost consacrata chiar in Constitutia din 1923, care printr-un text expres a scos de sub incidenta controlului judecatoresc: actele de guvernament si actele de comandament cu caracter militar. Ulterior, legea speciala a contenciosului administrativ din 1925 a enumerat mai multe tipuri de acte administrative, calificate ca fiind acte de guvernament, printre care chiar si actele de comandament cu caracter militar. Dupa razboi, au fost dezvoltate teoria circumstantelor exceptionale si teoria puterii discretionare. Legea 1/1967 a reglementat o categorie foarte larga de categorii exceptate. Toate actele administrative normative si actele Consiliului de Ministri erau exceptate. Legea 29/1990 a enumerat mai multe categorii de acte exceptate, imbinand dispozitiile Legii 1/1967 cu cele ale legii speciale din 1925. Intrarea in vigoare a Constitutiei, la 8 dec 1991, a restrans sfera actelor exceptate. Prin legea de revizuire a Constitutiei , in art 126 alin(6), care garanteaza controlul in contencios administrativ asupra actelor autoritatilor publice, legiuitorul constituant derivat a optat pentru mentionarea expresa a 2 categorii de acte exceptate: actele care privesc raporturile cu Parlamentul si actele de comandament cu caracter militar. Aceste 2 categorii de acte exceptate au fost calificate in doctrine ca exceptii absolute de la controlul in contencios administrativ. In raport cu art 153 alin(2), conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica. Dezvoltand dispozitiile art 126 alin(6) din Constitutie, legea 554/2004 consacra art 5 avand ca titlu marginal actele nesupuse controlului si limitele controlului, pe de-o parte exceptiile absolute mentionate de legiuitorul constituant, in alin(2) recursul paralel si in alin(3) o serie de exceptii relative, datorate naturii speciale a actelor in cauza, ce pot fi atacate in contencios administrativ doar pentru exces de putere. Legea 554/2004 in art 2 defineste actele care privesc raporturile cu Parlamentul, ca reprezentand actele emise de o autoritate publica in realizarea atributiilor sale prevazute de Constitutie sau de o lege organica in raporturile de natura politica cu Parlamentul. In ce priveste actele de comandament cu caracter militar, este o exceptie traditionala, fiind vorba in esenta despre actele care au rezultatul unor raporturi de subordonare in armata, mai ales pe timp de razboi. Sustragerea acestor acte de la controlul judecatoresc se intemeia pe ideea asigurarii spiritului de disciplina al subordonatilor, raportat la ideea de prestigiu si de autoritate a superiorilor, precum si a conditiilor de unitate, capacitate si rapiditate necesare operatiunilor militare. In consecinta, nu orice act al unei autoritati militare este un act de comandament militar, spre ex: actele de numire ale ofiterilor de

inaintare in grad, de avansare, de sanctionare, de pensionare nu intra in aceasta categorie de acte exceptate, putand fi atacate in contencios administrativ. Legea defineste acest tip de acte ca fiind actul administrativ referitor la problemele strict militare ale activitatii din cadrul fortelor armate, specifice organizarii militare care presupun dreptul comandantilor de a da ordine subordonatilor in aspecte privitoare la conducerea trupei in timp de pace sau razboi, ori dupa caz, la indeplinirea serviciului militar.

Exceptii relative de la controlul in contencios administrativ:

y y art 5 alin (3) LCA: in functia de natura actelor art 5 alin(2) LCA: teoria recursului paralel

In raport cu art 52 alin(2) din Constitutia Romaniei, potrivit caruia conditiile si limitele exercitarii dreptului(persoanei vatamate de o autoritate publica) se stabilesc prin lege organica, art 5 din LCA avand ca titlu marginal actele nesupuse controlului si limitele controlului, a adaugat noi exceptii de la controlul in contencios administrativ. Astfel, potrivit art 5 alin(3) LCA, actele administrative emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, al starii de asediu sau a celei de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala, ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru inlaturarea consecintelor calamitatilor naturale, epidemiilor si epizotiilor pot fi atacate in contencios administrativ NUMAI PENTRU EXCES DE PUTERE. Potrivit art 2 LCA, excesul de putere = exercitarea dreptului de apreciere al autoritatilor publice, prin incalcarea limitelor competentei prevazute de lege sau prin incalcarea drepturilor si libertatilor cetatenilor. Prin Decizia Curtii Constitutionale 302/2011 s-a admis exceptia de neconstitutionalitate a art 5 alin(3) din LCA si s-a constatat ca sintagma actele care privesc apararea si securitatea nationala cuprinsa in art 5 este neconstitutionala , contravenind dispozitiilor art 126 alin(6) din Constitutie. TEORIA RECURSULUI PARALEL: art 5 alin(2) din LCA consacra o alta categorie de acte exceptate de la controlul in contencios administrativ, dar supuse traditional unei alte forme de control judecatoresc, din anumite considerente. Teoria recursului paralel - asupra unor acte administrative stabilite expres de lege se exercita un alt control jurisdictional decat cel al instantelor de contencios administrativ si anumie: controlul instantelor de drept comun. Aceasta teoria a fost pentru prima data dezvoltata de jurisprudenta, ulterior, fiind preluata in legislatia in materie. De remarcat, Legea 1/1967 interzicea si controlul asupra actelor administrative jurisdictionale, control permis prin Legea 29/1990. In esenta, potrivit textului legeal actual, nu pot fi atacate in contencios administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora se prevede prin lege organica , o alta procedura judiciara.

Spre exemplu: OUG nr 2/2001 privind regimul contraventiilor stabileste ca plangerea impotriva procesului-verbal de sanctionare contraventionala se solutioneaza de Judecatoria in a carei raza teritoriala a fost savarsita contraventia. PROCEDURA IN CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV: Procedura administrativa se completeaza cu dispozitiile Codului de Procedura Civila. In doctrina administrativa au fost identificate 3 etape procedurale: 1. Sesizarea instantei de contencios administrativ 2. Judecata in fond si solutiile ce pot fi date 3. Judecata in recurs si executarea hotararii In ce priveste sesizarea instantei de contencios administrativ, in doctrina sunt analizate urmatoarele aspecte:  Sesizarea instantei de fond de catre persoana fizica sau juridica care se considera vatamata, dupa exercitarea procedurii prealabile si in termenele stabilite de lege(regula). Cat priveste subiectul care poate introduce actiunea, din art 52 alin(1) din Constitutie, rezulta ca acesta poate fi orice persoana fizica sau juridica care se considera vatamata intr-un drept sau un interes legitim. Legea defineste persoana vatamata de o maniera larga ca reprezentand orice persoana titulara a unui drept sau a unui interes legitim, vatamata de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri; sunt asimilate persoanei vatamate si grupul de persoane fizice fara personalitate juridica, titulari ai unor drepturi subiective sau interese legitime private, precum si organismele sociale care invoca vatamarea prin actul administrativ atacat, fie a unui interes legitim public, fie a drepturilor si intereselor legitime ale unor persoane fizice determinate.  Sesizarea instantei de fond de catre prefect in exercitarea controlului de legalitate, in baza art 123 alin(5) din Constitutie si a art 3 din LCA ; Este vorba de un contencios obiectiv ce consta, in principal, in controlul de legalitate exercitat de prefect asupra actelor autoritatilor administratiei publice locale: consiliul local, consiliul judetean, primari si presedintele consiliului judetean. Controlul de legalitate al prefectului a fost reglementat initial in legea administratiei publice locale, apoi in Legea 340/2004 privind institutia prefectului si in prezent in legea contenciosului administrativ (art 3-tutela administrativa). Potrivit LCA, actiunea prefectului se introduce intr-un termen de max 6 luni in cazul actului administrativ individual, dar si in cazul actului administrativ normativ. Termenul de 6 luni curge de la data cand prefectul a luat cunostinta de existenta actului. Introducerea actiunii determina suspendarea de drept a actului. La acelasi articol privitor la tutela administrativa, legea actuala a introdus un nou subiect de drept de sesizare a instantei si anume Agentia Nationala a Functionarilor Publici(ANFP) => organ central de

specialitate. Aceasta poate sa atace actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se incalca legislatia privind functia publica in conditiile legii contenciosului si ale legii privind statutul functionarilor publici 188/1999. Si in acest caz, introducerea actiunii atrage suspendarea de drept a actului. Avocatul Poporului, in urma controlului realizat, potrivit legii sale organice(Legea 35/1997), daca apreciaza ca ilegalitatea actului sau refuzul autoritatii administrative de a-si realiza atributiile legale nu poate fi inlaturat decat prin justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la domiciliul petentului. Petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Daca petitionarul nu-si insuseste actiunea formulata de Avocatul Poporului, la primul termen de judecata, instanta de contencios administrativ anuleaza cererea. Potrivit art 1 alin(4) din LCA, Ministerul Public, atunci cand in urma exercitarii atributiilor prevazute in legea sa organica, apreciaza ca incalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale, individuale ale autoritatilor publice emise cu exces de putere, cu acordul prealabil al acestora, sesizeaza instanta de contencios administrativ de la domiciului persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice vatamate, petitionarul dobandeste de drept calitatea de reclamant, urmand a fi citat in aceasta calitate. Cand Ministerul Public apreciaza ca prin emiterea unui act administrativ normativ se vatama un interes legitim public, sesizeaza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul autoritatii publice emitente. Un element de noutate introdus de art 1 alin(6) al LCA, consta in posibilitatea autoritatii emitente a unui act administrativ unilateral, nelegal, care nu mai poate fi revocat pentru ca a intrat in circuitul juridic civil, sa ceara in instanta de contencios administrativ constatarea nelegalitatii acestuia. Instanta se poate pronunta la cerere si cu privire la operatiunile administrative care au stat la baza emiterii actului. Legea 260/2007 spune ca o asemenea actiune poate fi introdusa in termen de 1 an de la data emiterii actului. Vom retine ca subiecte de sesizare a instantei: persoana vatamata, prefectul, ANFP-ul ,

Ministerul Public, Avocatul Poporului si autoritatea publica emitenta, in conditiile prevazute de lege. Legea precizeaza in partea finala ca actiunile introduse de persoanele de drept public si de orice autoritate publica in apararea unui interes public, precum si cele introduse impotriva actelor administrative normative nu mai pot fi retrase cu exceptia situatiei in care sunt formulate si pentru apararea drepturilor sau intereselor legitime de care pot dispune persoanele fizice sau juridice de drept privat.
 Sesizarea instantei de fond de cel care se considera vatamat sau de orice persoana interesata in conditiile prevazute de legi speciale, de regula fara indeplinirea procedurii prealabile (exemplu: contenciosul electoral-Legea 67/2004) Este vorba de nenumarate legi speciale prin care se face trimitere la instanta de contencios administrativ (Legea 544/2001 privind accesul la informatiile de interes public, OG 27/2002 privind solutionarea petitiilor sau OUG 27/2003 privind aprobarea tacita a autorizatiilor)

 Sesizarea instantei de contencios adminstrativ impotriva unui act administrativ-jurisdictional. Este reglementat in art 6 al LCA, pornind de la textul art 21 alin(4) din Constitutie potrivit caruia jurisdictiile speciale administrative sunt facultative si gratuite. Potrivit alin(2) al art 6, actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, sa faca obiectul unor jurisdictii speciale administrative, pot fi atacate la instanta de contencios administrativ cu respectarea procedurii prealabile, daca partea intelege sa nu exercite procedura administrativ-jurisdictionala. Actul administrativ-jurisdictional pentru care prin lege organica speciala se prevede o cale de atac in fata unei alte jurisdictii administrative speciale, poate fi atacat direct la instanta de contencios administrativ in termen de 15 zile de la comunicare daca partea intelege sa renunte la calea administrativjurisdictionala de atac. Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala sau pentru calea de atac la un alt organ administrativ-jurisdictional, intelege sa renunte la aceasta in timpul solutionarii litigiului, este obligata sa notifice decizia de renuntare organului administrativ jurisidictional in cauza. Partea sesizeaza instanta de contencios administrativ in termen de 15 zile de la notificare, situatie in care procedura prealabila nu mai e necesara. Cat priveste obiectul actiunii, acesta il poate constitui un act administrativ unilateral, refuzul de solutionare a unei cereri, nesolutionarea in termen sau absenta unui raspuns. Art 16 alin(6) teza a II-a din Constitutie a consacrat posibilitatea de a solicita despagubiri ca urmare a unei vatamari produse prin ordonante sau dispozitii din ordonante declarate neconstitutionale. Art 9 din LCA dezvolta procedura aplicabila. Cel care solicita despagubiri va introduce actiunea la instanta de contencios administrativ insotita de exceptia de neconstitutionalitate. Daca apreciaza ca exceptia intruneste conditiile stabilite de legea 47/1992, instanta de contencios administrativ va suspenda dosarul si va trimite incheierea motivata la Curtea Constitutionala. Legea 177/2010 a stabilit ca nu se mai suspenda dosarul in litigiile civile si penale. In functie de Decizia Curtii Constitutionale, urmeaza sa actioneze instanta de contencios administrativ, astfel, daca prin decizia Curtii se constata neconstitutionalitatea ordonantei sau a unor dispozitii din ordonanta, atunci instanta de contencios administrativ va intra pe fondul litigiului solutionand actiunea in despagubire. Daca decizia este in sensul constitutionalitatii, atunci actiunea este respinsa ca inadmisibila. LCA prevede expres posibilitatea introducerii in cauza a functionarului, a persoanei care a contribuit la elaborarea, emiterea sau incheierea actului sau dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru intarziere. In cazul in care actiunea se admite, persoana respectiva poate fi obligata la plata despagubirilor in solidar cu autoritatea publica parata.

Judecata in fond si solutiile ce pot fi date(in contencios administrativ) Din dispozitiile legii reiese ca reclamantul poate solicita printr-o actiune in contencios administrativ: anularea actului administrativ anularea actului si despagubiri doar despagubiri

Legea actuala, ca si vechea reglementare, se refera atat la dauna materiale, cat si la daune morale. LCA stabileste un dublu grad de jurisdictie: fond si recurs. Spre deosebire de vechea lege, care reglementa doar competenta teritoriala, iar pentru cea materiala trimitea la dispozitiile art 2 si art 3 din Codul de Procedura Civila, actuala lege stabileste expres competenta teritoriala, dar si cea materiala. Potrivit art 10 din LCA, litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice locale si judetene, precum si cele care privesc taxe si impozite, contributii, datorii vamale, precum si accesorii ale acestora, de pana la 500.000lei se solutioneaza in fond de catre Tibunalele Administrativ Fiscale, iar cele privind actele administrative emise sau incheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele care privesc impozite, taxe, contributii, datorii vamale, precum si accesorii ale acestora mai mari de 500.000lei se solutioneaza in fond de Sectiile de Contencios Administrativ si Fiscal ale Curtilor de Apel, daca prin lege organica nu se prevede altfel. In finalul legii exista o dispozitie tranzitorie potrivit careia pana la constituirea Tribunalelor Administrativ Fiscale, litigiile se solutioneaza de Sectiile de Contencios Administrativ si fiscal ale Tribunalelor. Potrivit legii, reclamantul se poate adresa instantei de la domiciliul s u sau celei de la domiciliul paratului. Daca reclamantul a optat pentru instanta de la dominiliul paratului, nu se poate invoca exceptia necompetentei teritoriale. Procedura in contencios administrativ se caracterizeaza prin urgenta judecarii cauzelor , caracterul public si caracterul accesibilitatii in ceea ce priveste cuantumul taxelor. Taxele de timbru sunt stabilite prin legea 146/1997 privind taxele de timbru, ele fiind modice. Spre deosebire de vechea legea, legea 554/2004 contine 2 texte cu privire la suspendarea actului administrativ a carui anulare se cere. In art 14(suspendarea executarii) se prevede posibilitatea ca inainte de a solicita anularea actului administrativ, dupa declansarea procedurii prealabile, persoana vatamata sa poata solicita in instanta de contencios administrativ competent suspendarea actului administrativ cu indeplinirea simultana a 2 conditii: sa exista cazuri bine justificate si pentru prevenirea unor pagube iminente, urmand ca judecatorul(N N ELEPCIUNEA LUI) sa aprecieze indeplinirea acestora. Instanta rezolva cererea de suspendare de urgenta si cu precadere cu citarea partilor. Hotararea prin care se pronunta suspendarea este executorie de drept si poate fi atacata cu recurs in termen de 5 zile de la comunicare. In cazul in care persoana vatamata nu introduce actiune in anulare a actului in termen de 60 de zile (termen de decadere), suspendarea inceteaza de drept si fara nicio formalitate.

In cazul solicitarii suspendarii executarii actului administrativ, prin actiunea principala sau printr-o actiune separata, se prevede ca instanta poate dispune suspendarea actului administrativ atacat pana la solutionarea definitiva si irevocabila a cauzei. Potrivit legii pot fi identificate urmatoarele solutii ale instantei de fond: anularea in tot sau in parte actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, sa elibereze un alt inscris sau sa efectueze o anumita operatiune administrativa poate sa se pronunte si asupra legalitatii operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii in cazul solutionarii cererii de anulare, instanta va hotari si asupra despagubirilor pentru daunele materiale si morale cauzate daca reclamantul a solicitat acest lucru

Atunci cand obiectul actiunii in contencios administrativ il formeaza un contract administrativ, in functie de starea de fapt, instanta poate: dispune anularea acestuia in tot sau in parte poate obliga autoritatea publica sa incheie contractul la care reclamantul este ndrituit poate impune uneia dintre parti indeplinirea unei obligatii poate suplini consimtamantul uneia dintre parti cand interesul public o cere poate obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale

Judecata in recurs: Recursul este reglementat in art 20 al LCA potrivit caruia hotararea pronuntata in prima instanta poate fi atacata cu recurs IN TERMEN DE 15 ZILE DE LA COMUNICARE. Recursul suspenda executarea si se judeca de urgenta. In cazul admiterii recursului, instanta de recurs modificand sau casnd sentinta va rejudeca litigiul in fond daca nu sunt motive de casare cu trimitere, iar cand hotararea primei instante a fost pronuntata fara a se judeca fondul, cauza se va trimite o singura data la aceasta instan . Art 21 reglementeaza posibilitatea de exercitare a cailor extraordinare de atac, reglementate de procedura civila, dar introduce si posibilitatea solicit rii revizuirii in cazul in care hot rrea pronuntata definitiv si irevocabil s-a realizat prin incalcarea principiului prioritatii dreptului comunitar stabilit de art 148 alin(2) din Constitutie coroborat cu art 20 alin(2). Un element de noutate l-a constitutit stabilirea unei sanctiuni penale: neexecutarea din motive imputabile sau nerespectarea hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de instanta de contencios administrativ in termen de 30 de zile de la data aplicarii amenzii constituie infractiune si se pedepseste cu inchisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de la 2.500 lei la 10.000 lei. Art 23 din LCA stabileste obligatia publicarii hotararilor judecatoresti definitive si irevocabile prin care s-au anulat in tot sau in parte acte administrative cu caracter normativ in Monitorul Oficial al Romaniei sau dupa caz in Monitoarele Oficiale Judetene sau al Municipiului Bucuresti, hotarari calificate ca fiind general obligatorii si ca avand putere numai pentru viitor.

EXCEPTII DE NELEGALITATE: Exceptia de nelegalitate reprezinta o aparare pe care o parte intr-un proces o ridica impotriva unui act administrativ considerat nelegal care are incidenta in cauza respectiva. Ea poate fi ridicata in orice tip de litigiu si de oricare parte, precum si de instanta din oficiu. Ea a aparut chiar inainte de 1990, fara a fi consacrata expres, cu privire la actele administrative normative ce nu puteau fi controlate pe cale directa in vaza Legii 1/1967. Solutia legii actuale privind exceptia de nelegalitate a fost inspirata din procedura de ridicare a exceptiei de neconstitutionalitate. Potrivit art 4 din lege, legalitatea unui act administrativ unilateral cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestora, poate fi cercetata oricand in cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau la cererea partii interesate. In acest caz, instanta constatand ca de actul administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza prin incheiere motivata instanta de contencios administrativ competenta, suspendand cauza. Suspendarea cauzei nu se dispune in ipoteza in care instanta in fata careia s-a ridicat exceptia de nelegalitate este instanta de contencios administrativ competenta sa o solutioneze si NICI ATUNCI CAND EXCEPTIA DE NELEGALITATE A FOST INVOCATA IN CAUZE PENALE => completat prin Legea 202/2010Mica Reforma. Instanta de contencios administrativ se pronunta dupa procedura de urgenta in sedinta publica cu citarea partilor si a emitentului. Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului care se declara in termen de 5 zile de la comunicare si se judeca de urgenta si cu precadere. In cazul in care instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea actului, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza fara a tine seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata.

DOMENIUL PUBLIC

Aparitia domeniului public: din toate timpurile, s-a simtit necesitatea de a se scoate de sub incidenta regulilor dreptului privat o categorie de bunuri, care fiind destinate folosintei intregii colectivitati, urmau sa fie conduse de reguli speciale. Aceste bunuri considerate de mai mare importanta pentru interesele sociale, au format domeniul public. De-a lungul vremii, doctrina privind domeniul public a cautat sa raspunda unor probleme precum: stabilirea naturii juridice a dreptului exercitat asupra acestor bunuri, identificarea titularului acestui drept si stabilirea sferei de cuprindere a domeniului public. In dreptul roman bunurile se clasificau in bunuri aflate in patrimoniu si bunuri aflate in afara patrimoniului. Autorii moderni fac urmatoarea clasificare a bunurilor aflate in afara patrimoniului: res communes, res publice, res universitatis(teatre, parcuri) si res divini iuris(bunuri sacre si bunuri religioase). Toate aceste bunuri sunt afectate uzului public, fie printr-o folosinta directa, imediata(pietele publice), fie sunt utilizate ca o consecinta a destinatiei lor(fortarete).

In vechiul drept francez, domeniul public nu putea fi conceput separat de domeniul privat al monarhului, ambele facand parte din proprietatea suveranului. Ca o contrapondere a puterii regale, a fost adoptat Edictul de la Mullen din febr 1566 care a consacrat principiul inalienabilitatii bunurilor domeniului public. Ca urmare a Revolutiei Franceze in 1789, regele a fost deposedat de domeniul sau care a trecut la natiune -> domeniu national in 1790, fiind adoptat un Cod Domenial pentru care nu mai prezenta relevanta distinctia dintre domeniul public si cel privat. Ulterior, doctrina a urmat distinctia dintre domeniul public si cel privat, fiind identificat si un domeniu al suveranitatii. A fost reluat in acest context principiul inalienabilitatii a carui interpretare era relativa. Spre sfarsitul sec 19-inceputul sec 20, doctrina franceza, ca si cea romaneasca au fost preocupate de stabilirea criteriilor de delimitare a bunurilor domeniului public si implicit, a dreptului pe care statul, prin aitoritatile sale il exercita asupra acestor bunuri. Au fost identificate astfel 4 teorii cu privire la domeniul public: 1. TEORIA FOLOSINTEI GENERALE SI A INEXISTENTEI UNUI DREPT DE PROPRIETATE Potrivit acestei teorii, se considera ca din domeniul public fac parte bunurile afectate folosintei tuturor asupra carora administratia nu are un drept de proprietate. In ce priveste natura dreptului statului, prin autoritatile sale asupra domeniului public se aprecia ca acesta are doar un drept de paza si protectie asupra lor cu misiunea de a le transmite generatiilor viitoare. 2. TEORIA DREPTULUI DE PROPRIETATE Administratia dispune de un drept de proprietate asupra bunului domeniului public considerandu-se ca acesta este alcatuit din bunurile afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile si imprescriptibile, spre deosebire de bunurile domeniului privat al administratiei, care nu sunt afectate folosintei tuturor, fiind inalienabile. La o analiza atenta, aceste doua teorii se diferentiaza in ce priveste dreptul exercitat asupra bunurilor domeniului public, criteriul afectatiunii uzului public fiind acelasi. 3. TEORIA SERVICIULUI PUBLIC S-a apreciat ca apartin domeniului public toate bunurile, mobile si imobile, afectate serviciului public, care datorita acestei afectari sunt inalienabile si imprescriptibile. 4. TEORIA INTERESULUI GENERAL S-a apreciat ca pot fi reunite criteriile de delimitare a bunurilor domeniului public prin introducerea ideii de interes general, public.

Delimitarea domeniului public de domeniul privat

Domeniul public este exceptia. Orice societate ajunsa intr-un stadiu de dezvoltare presupune ca element al vietii sociale, recunoasterea in afara de bunurile fiecarui individ a unei categorii de bunuri apartinand colectivitatii. Aceste bunuri s-au delimitat cu timpul in 2 categorii: O prima categorie s-a constituit din bunuri asemanatoare din cele detinute de indivizi si asupra carora autoritatea publica exercita aceleasi drepturi ca si acestia, formand domeniul privat. O a doua categorie s-a compus treptat din bunurile considerate de mai mare importanta pentru interesele sociale, bunuri ce au fost supuse unor restrictii pentru a se impiedica deturnarea lor de la scopurile pe care le deserveau, formand domeniul public. Respectarea intereselor sociale presupunea ca bunurile ce formau domeniul public sa nu poata fi instrainate datorita valorii si utilitatii lor -> principiul inalienabilitatii. In doctrina interbelica, domeniul public si domeniul privat formau domeniul administrativ, format din totalitatea bunurilor mobile si imobile posedate de stat, judete, comune si stabilimentele publice. Spre deosebire de domeniul administrativ, domeniul civil a constituit din totalitatea bunurilor ce apartineau particularilor aflate in comert, facand obiectul unei proprietati civile. Domeniul public era format din totalitatea bunurilor destinate, prin natura lor, sau printr-o dispozitie a legii, in mod permanent pentru folosirea locuitorilor, destinate uzului public si scoase din circuitul civil, iar domeniul privat se compunea din totalitatea bunurilor detinute de stat, judete, comune si alte persoane juridice cu titlu de proprietate. Evolutia legislatiei romanesti in materie: In vechiul drept romanesc, domeniul statului se confunda cu cel al domnitorului. Regulamentele Organice sunt primele acte juridice care se apropie de o consacrare moderna a ideii de bun public, desi sintagma domeniu public nu este utilizata in mod expres. Prin reglementarile din vremea lui Cuza din 1864, sunt consacrate notiunile de domeniu public judetean si domeniu public comunal. De asemenea, prin legea privind exproprierea pentru cauze de utilitate publica din 1864 s-a permis unitatilor administrativ-teritoriale(stat, judet, comuna) sa-si mareasca domeniul public pe calea exproprierii prin declararea utilitatii publice cu o justa si prealabila despagubire. Constitutia din 1866 a folosit atat notiunile de proprietate public si proprietate privata, cat si notiunea de domeniu public. Constitutia din 1923 a continut o reglementare mai ampla a acestei institutii si mai reusita atat sub aspect terminologic cat si conceptual.

Constitutia din 1938 va prelua in linii generale substanta reglementarii anterioare, lasand sa se inteleaga ca proprietatea publica si domeniul public au aceeasi sfera de cuprindere. Prima constitutie socialista a renuntat la notiunea de domeniu public consacrand ideea de proprietate de stat a intregului popor. Fundamente constitutionale ale proprietatii publice: Art 136 din Constitutie, avand ca titlu marginal proprietatea, contine 4 categorii de dispozitii: a) b) c) d) structura de baza a proprietatii pozitia generala a statului fata de proprietatea publica si titularii dreptului de proprietate publica regimul juridic aplicabil proprietatii publice un principiul fundamental aplicabil proprietatii private

Art 136 din Constitutie consacra cele 2 forme de proprietate, precizeaza ca proprietatea publica este garantata si ocrotita de lege si stabileste titularii dreptului de proprietate publica; mentioneaza expres caracteristica fundamentala a bunurilor proprietate publica de a fi inalienabile si regimul juridic aplicabil acestor bunuri dupa ce le enumera exemplificativ; in final este consacrat prinicpiul inviolabilitatii proprietatii private in conditiile legii organice. Prin art 136 alin(2) din Constitutia din 1991 s-a rezolvat vechea disputa privind titularii dreptului de proprietate publica stabilind ca ea nu poate apartine decat statului(proprietate publica nationala) sau unitatilor administrativ-teritoriale. Potrivit art 3 alin(3) din Constitutie, unitatile administrativ-teritoriale sunt comunele, orasele si judetele. legiuitorul constituant a operat cu o fictiune juridica Potrivit art 136 alin(3) din Constitutie: bogatiile de interes public ale subsolului, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil de interes national, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de legea organica fac obiectul exclusiv al proprietatii publice. Proprietatea publica are ca obiect exclusiv bunurile la care se refera art 136 alin(3) din Constitutie, unele fiind nominalizate, altele fiind identificate printr-un criteriu generic(interesul public in ce priveste subsolul si interesul nationalin ce priveste apele cu potential energetic ), iar altele urmand a fi stabilite prin lege organica(norma de trimitere- Legea 213/1998). Dintre caracterele specifice proprietatii publice, Constitutia consacra expres doar inalienabilitatea, din care deriva si celelalte. In ce priveste regimul aplicabil proprietatii publice, potrivit art 136 alin(4), acestea pot fi date in administrare regiilor autonome si institutiilor publice, pot fi concesionate si inchiriate oricarui subiect de drept sau pot fi date in folosinta gratuita institutiilor de utilitate publica. Cine le da?: Guvernul, ministerele,consilii locale sau consilii judetene.

Corelatia proprietate publica-domeniu public

Din analiza dispozitiilor constitutionale rezulta caracterul de exceptie al proprietatii publice. Proprietatea publica vizeaza o sfera limitata de bunuri scoase din circuitul civil obisnuit, care formeaza domeniul public, sintagma care, fara a fi utilizata expres in Constitutie, se subintelege. In consecinta, intrebarea esentiala la care specialistii s-au vazut nevoiti sa raspunda se refera la identificarea continutului notiunii de proprietate publica in raport cu sfera bunurilor apartinand domeniului public si implicit, la intelegerea relatiei dintre cele 2 notiuni, fie in sensul stabirii unei semnificatii comune, fie in sensul stabilirii unui raport de la intreg la parte. Raspunsul la aceasta intrebare nu a putut face abstractie de cele 2 notiuni colaterale: domeniu privat si respectiv proprietate privata, tot asa cum nu a putut sa ignore necesitatea identificarii unor criterii de domenialitate publica sau problema regimului juridic aplicabil. In aceasta problema a corelatiei sunt identificate urmatoarele teorii: 1) teoria conform careia cele 2 notiuni sunt echivalente 2) teoria conform careia domeniul public constituie obiectul exclusiv al drpetului de proprietate publica 3) stabilirea unui raport de la intreg la parte in sensul ca notiunea de domeniu public este mai larga decat cea a proprietatii publice, ea incluzand pentru anumite consideratii, pe langa toate bunurile proprietate publica si o serie de bunuri proprietate privata => Iorgovan 4) stabilirea raportului de la intreg la parte in sens invers, considerand ca notiunea de proprietate publica este mai larga decat cea a domeniului public, incluzand si domeniul privat 5) identificarea unui sens larg al notiunii de domeniu public corespunzator celei de-a treia pozitii exprimate si al unui sens restrans al notiunii de domeniu public corespunzator celei de-a doua pozitii care sustine echivalenta celor 2 notiuni Legea 213/1998, prima lege speciala in materie, utilizeaza aleatoriu cand notiunea de proprietate publica, cand notiunea de domeniu public, lasand insa sa se inteleaga ca ar fi vorba despre notiuni cu sfere de cuprindere identice. Nu trebuie neglijata influenta factorului politic in aceasta chestiune a relativitatii inalienabilitatii, cei aflati la guvernarea tarii putand oricand fi in masura sa decida scoaterea unui bun din sfera domeniului public si trecerea acestuia in sfera domeniului privat. DREPTUL DE PROPRIETATE PUBLICA: daca pana recent Legea 213/1998 era considerata principala reglementare in materia proprietatii publice, modificarile si completarile aduse prin Legea 71/2011 de punere in aplicare a Noului Cod Civil, incepand cu 1 oct 2011, atrag un nou sediu al materiei, cel stabilit in Titlul 6 denumit proprietatea publca, din Cartea a III-a intitulata Despre bunuri. Legea 71/2011 a abrogat o parte considerabila a Legii 213/1998, careia i-a conferit un nou titlu, adecvat continutului ramas in vigoare, de lege privind bunurile proprietate publica. Potrivit art 858 NCC, avand ca titlu marginal definitia dreptului de proprietate publica: PROPRIETATEA PUBLICA ESTE DREPTUL DE PROPRIETATE CE APARTINE STATULUI, SAU UNEI UNITATI ADMINISTRATIV-TERITORIALE, ASUPRA BUNURILOR CARE PRIN NATURA LOR SAU PRIN DECLARATIA LEGII SUNT DE UZ ORI DE INTERES PUBLIC CU CONDITIA SA FIE DOBANDITE PRIN UNUL DIN MODURILE PREVAZUTE DE LEGE.

Notiunea este definita prin ea insasi, definitia reflectand de fapt regimul juridic aplicabil proprietatii, adica sunt mentionati titularii acestui drept si sfera bunurilor proprietate publica, identificata pe baza criteriilor de domenialitate publica. De altfel, un text aproape similar, dar intr-o alta formulare, se regaseste in Titlul I al aceleiasi parti din NCC denumit bunurile si drepturile reale in general - art 554 alin(1) NCC : bunurile statului si ale unitatilor administrativ-teritoariale care prin natura lor sau prin declaratia legii sunt de uz sau de interes public formeaza obiectul proprietatii publice, insa numai daca au fostlegal dobandite de catre acesta. In alin(2) al aceluiasi art se prevede: daca prin lege nu se prevede altfel, dispozitiile aplicabile dreptului de proprietate privata se aplica si dreptului de proprietate publica, insa numai in masura in care sunt compatibile cu acesta din urma. OBIECTUL PROPRIETATII PUBLICE: Art 859 din NCCiv reglementeaza obiectul proprietatii publice, prin delimitarea de domeniul privat. In alin(1) sunt preluate integral dispozitiile art 136 alin(3) din Constitutie ce enumera bunurile proprietate publica de rang constitutional. Potrivit alin(2) al art 859 NCC, celelalte bunuri care apartin statului, ori unitatilor administrativ-teritoriale fac parte, dupa caz, din domeniul public, ori domeniul privat al acestora, insa numai daca au fost la randul lor dobandite prin unul dintre modurile prevazute de lege. Se realizeaza trecerea de la notiunea de proprietate publica de rang constitutional la notiunile de domeniu public si domeniu privat, notiuni de rang legal. De retinut ca textul legal se refera exclusiv la bunuri proprietate publica, care pot apartine doar domeniului public, deoarece domeniul privat semnifica bunuri proprietate privata care apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, asemeni oricarui proprietar. Sfera bunurilor domeniului public(proprietatea publica): In art(3) alin(1) din Legea 213/1998 sunt identificate urmatoarele 3 categorii de bunuri care alcatuiesc domeniul public: bunurile prevazute la art 136 alin(3) din Constitutie bunuri stabilite in anexa la lege orice alte bunuri care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public si sunt dobandite de stat sau de unitatile administrativ-teritoriale prin modurile stabilite la lege

Se distinge apoi intre domeniul public al statului, domeniul public al judetelor si domeniul publiuc al comunelor, oraselor si municipiilor. In raport cu aceasta modalitate de prezentare a sferei bunurilor domeniului public, constatam ca legiuitorul utilizeaza sintagma domeniu public pentru a se referi mai intai la bunurile care apartin proprietatii publice enumerate de Constituie(cu caracter exemplificativ), apoi sunt avute in vedere bunurile(enumerate cu caracter exemplificativ) in anexa la lege, fiind vorba in acets caz de criteriul normei

de trimitere stabilite de Constitutie si mai pot apartine domeniului public bunurile care indeplinesc criteriile de domenialitate publica, Constitutia, referindu-se la criteriul interesului public cu privire la bogatiile subsolului, la criteriul interesului national in ce priveste apele cu potential energetic valorificabil. In plus, desi legea se refera la bunurile proprietate publica, lista anexa cuprinde bunuri care alcatuiesc domeniul public. In consecinta, legea ne permite sa indentificam sfera bunurilor apartinand proprietatii publice cu sfera bunurilor domeniului public. Astfel, legea opereaza cu notiunea de domeniu public pentru a identifica bunurile care potrivit Constitutiei sunt obiecte ale proprietatii publice, de unde concluzia conform careia orice bun al proprietatii publice este si un bun al domeniului public. Aceasta constatare este mai evidenta in art 860 NCC potrivit caruia Bunurile proprietate publica fac parte din domeniul public national, judetean sau dupa caz, local. Delimitarea dintre domeniul public national, judteean si local se face in conditiile legii. Bunurile care formeaza obiectul exclusiv al proprietatii publice a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, potrivit unei legi organice, nu pot fi trecute din domeniul public al statului in domeniul public al unei autoritati administrativ teritoriale sau invers decat ca urmare a modificarii legii organice. In celelalte cazuri trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale se face in conditiile legii(legea 213/1998). CRITERIILE DE DOMENIALITATE PUBLICA: In privinta diferentierii domeniului public de domeniul privat s-a incercat delimitarea lor prin utilizarea anumitor procedee. Au fost identificate o serie de criterii: unul dintre criterii il constituie natura bunului, apreciata ca determinanta, existand categorii de bunuri care datorita naturiui lor nu poit sa apartina unui particular(sosea). Un alt criteriu este criteriul afectatiunii bunului unui serviciu public apreciat in unele situatii ca fiind prea larg. Mai este mentionat si crietriul uzului direct si general al bunului public, considerat ca fiind prea restrictiv in raport cu sfera bunurilor apartinand domeniului public. Notiunile de uz si interes public nu sunt definite in legislatie, intrand in categoria conceptelor juridice nedeterminate. Spre deosebire de domeniul public, care constituie exceptia, domeniul privat constituie regula. Potrivit art 4 din legea 213/1998, domeniul privat al statului sau unitatilor administrativ-teritoriale este alcatuit din bunuri aflate in proprietatea lor si care nu fac parte din domeniul public, fiind supuse regimului dreptului comun.

CARACTERELE DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICA:

Axul principal al regimului juridic aplicabil proprietatii publice il reprezinta principiul inalienabilitatii, principiu modern adoptat la jumatatea sec 19, durata sa este limitata la perioada in care bunul face parte din domeniul public, adica la durata afectatiunii, odata dezafectat de caracterul public, bunul respectiv putand fi instrainat. Ca o consecinta a inalienabilitatii sale, dreptul de proprietate asupra bunurilor proprietate publica, este imprescriptibil, ceea ce exclude posibilitatea dobandirii acestor bunuri prin uzucapiune sau pe calea dobandirii prin posesia de buna credinta a bunurilor mobile. O alta consecinta a inalienabilitatii este insesizabilitatea acestor bunuri care se opune urmaririi lor silite. Aceste caracteristici sunt mentionate expres in art 861 NCC. Art 862 consacra limitele exercitarii dreptului de proprietate publica. MODURILE DE DOBANDIRE A DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICA: Art 863 din NCC, avand ca titlu marginal cazurile de dobandire a dreptului de proprietate publica, enumera urmatoarele modalitati: prin achizitie publica efectuata in conditiile legii prin expropriere pentru cauza de utilitate publica, in conditiile legii prin donatie sau legat acceptat in conditiile legii daca bunul, prin natura lui sau prin vointa dispunatorului devinde de uz sau de interes public prin conventie cu titlu oneros daca bunul prin natura lui sau prin vointa dobanditorului devine de uz sau de interes public prin transferul unui bun din domeniul privat al statului in domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unitati administrativ-teritoriale in domeniul public al acesteia, in conditiile legii prin alte moduri stabilite de lege

Spre deosebire de art 7 din legea 213/1998, ce prevedea ca prima modalitate de dobandire a dreptului de proprietate publica, calea naturala(de ex: extinderea plajei), NCC a renuntat sa o prevada. In cazul achiztiei publice este vorba doar de bunurile care raspund uzului sau interesului public (OUG 34/2006). Exproprierea pentru cauza de utilitate publica este reglementata prin legea 255/2010 si legea 33/1994, prin care s-a urmarit simplificarea procedurii. NCC a adaugat o noua modalitate de dobandire fata de art 7 din legea 213/1998 si anume conventia cu titlu oneros.

TRANSFERUL BUNURILOR DINTR-UN DOMENIU IN ALTUL Sunt in continuare valabile dispozitiile legii 213/1998. Potrivit art 8 al legii, trecerea bunurilor din domeniul privat al statului sau al unitatilor administrativ teritoriale in domeniul public al acestora se face, dupa caz, prin hotararea Guvernului, a consiliului judetean, respectiv Consiliului General al Municipiului Bucuresti sau al consiliului local. In caz de litigiu, hotararea de trecere a bunurilor poate fi atacata in conditiile legii, in instanta de contencios administrativ in a carei raza teritoriala se afla bunul. Art 8 alin(3) reglementeaza expres modalitatea de realizare a trecerii in domeniul public a unor bunuri din patrimoniul societatilor comerciale la care statul sau o unitate administrativ-teritoriala este actionar. Potrivit art 9 din lege, trecerea unui bun din domeniul public al statului in domeniul public al unei unitati administrativ-teritoiriala se face la cererea consiliului judetean, respectiv a CGMB sau a consiliului local, dupa caz, prin hotararea Guvernului. Al doilea alineat prevede ca trecerea unui bun din domeniul public al unei unitati administrativ teritoriale in domeniul public al statului se face la cererea Guvernului, prin hotarare a consiliului judetean, respectiv a CGMB sau a consiliului local. Art 10 reglementeaza trecerea din domeniul public in domeniul privat pornind de la premiza ca inalienabilitatea domeniului public nu poate fi absoluta, deoarece ea provine din ordinea civila care se poate schimba . Potrivit art 10 alin(2), trecerea din domeniul public in domeniul privat se face dupa caz, prin hotarare a Guvernului, a consiliului judetean, respectiv a CGMB sau a consiliului local, daca prin Constitutie sau prin lege nu se dispune altfel. In caz de conflict se aplica art 8 alin(2) din lege. STINGEREA DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICA: Complementar dispozitiilor legii 213/1998 privind trecerea bunurilor dintr-un domeniu in altul, NCC reglementeaza modalitatile de stingere a dreptului de proprietate publica, astfel potrivit art 864 NCC, drpetul de proprietate publica se stinge daca: bunul a pierit a fost trecut in domeniul privat a incetat uzul sau interesul public cu respectarea conditiilor prevazute de lege

Apararea dreptului de proprietate publica, potrivit art 865 din NCC, obligatia apararii in justitie a proprietatii publice revine titularului. Titularii drepturilor corespunzatoare dreptului de proprietate publica sunt obligati: sa-l informeze pe proprietar cu privire la orice tulburare adusa dreptului de proprieatate publica sa-l introduca in proces pe titularul dreptului de proprieatate publica, in conditiile prevazute de CPCiv

Potrivit art 12 alin(5) din legea 213/1998, in litigiile privitoare la dreptul de administrare, statul este reprezentat de Ministerul Finantelor Publice, iar unitatile administrativ-teritoriale de catre consiliile judetene, de catre CGMB sau de consiliile locale care dau mandat scris in fiecare caz presedintelui consiliului judetean sau primarului.

INVENTARIEREA BUNURILOR PROPRIETATE PUBLICA: Potrivit art 18 din legea 213/1998, evidenta contabil-financiara a bunurilor care alcatuiesc domeniul public al statului si al unitatilor administrativ-teritoriale, se tine distinct in contabilitate potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finantelor si aprobate prin hotararea Guvernului. Potrivit art 20 din lege, inventarului bunurilor din domeniul public al statului se intocmeste de ministere, de celelalte organe centrale de specialitate ale autoritatii publice centrale care au in administrare asemenea bunuri. Centralizarea inventarelor se realizeaza de catre Ministerul Finantelor si se supune spre aprobare Guvernului. La nivel local, potrivit art 21 din lege, inventarul bunurilor care alcatuiesc domeniul public al unitatilor administrativ-teritoriale se intocmeste dupa caz de comisii special constituite conduse de presedintele consiliilor judetene respectiv de primarul Municipiului Bucuresti sau de primarii localitatilor si se adopta prin hotarare a Guvernului. Potrivit art 120 din legea administratiei publice locale, apartin domeniului public de interes local sau judetean, bunurile care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public si nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public national. Desi legea amdinistratiei locale nu face trimitere expresa la lege proprietatii publice, este evident ca pe aceasta o vizeaza. Legea 213/1998 a adoptat solutia unei anexe care nominalizeaza bunurile domeniului public al statului, bunurile domeniului public judetean si bunurile domeniului public local al comunelor, oraselor si municipiilor. In ce priveste categoriile de bunuri proprietate public: bunurile enumerate de art 136 alin(3) din Constitutie bunurile proprietate publica in lista anexa a legii 213/1998 ca apartinand statului bunurile proprietate publica a judetelor enumerate in lista anexa a legii bunurile proprietate publica a comunelor, oraselor si municipiilor alte bunuri pot fi stabilite ca apartinand proprietatii publice daca prin natura lor sau prin destinatia legii sunt de uz sau interes public, cu conditia sa fie dobandite prin unul din modurile prevazute de lege bunurile apartinand domeniului publica al unitatilor administrativ-teritoriale, acestea au fost inventariate potrivit prevederilor legii 213/1998 astfel ca in prezent exista hotarari ale Guvernului de inventariere a domeniului public judetean.

MODALITATILE DE EXERCITARE A DREPTULUI DE PROPRIETATE PUBLICA Acestea sunt enumerate in art 136 alin(4) din Constitutie dupa ce este mentionat caracterul inalienabil al bunurilor proprietate publica, fiind dezvoltate in prezent in NCC ca urmare a abrogarii dispozitiilor din legea 213/1998. Potrivit art 866 NCC, drepturile reale corespunzatoare proprietatii publice sunt dreptul de administrare, drpetul de concesiune, dreptul de folosinta cu titlu gratuit. Din enumerarea constitutionala lipseste inchirierea, calificata ca un drept de creanta.

DAREA IN ADMINISTRARE: potrivit art 867 din NCC dreptul de administare se constituie prin HG, a consiliului judetean, respectiv CGMB sau a consiliului local, aceste autoritati fiind si cele care controleaza modul de exercitare a dreptului de administrare. Dispozitia legala complementara privind bunurile proprietate publica a statului se regaseste in art 1 alin(5) din legea 90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului, potrivit careia Guvernul exercita functia de administrare a proprietatii statului prin care se asigura administrarea proprietatii publice si private a statului. Dispozitiile legale complementare privind bunurile proprietate publica a unitatilor administrativ-teritoriale se regasesc in legea 215/2001privind administratia publica locala: consiliul local exercita atributii privind administrarea domeniului public si privat al comunei, orasului sau municipiului, iar consiliile judetene dispun de atributii privind gestionarea patrimoniului judetului. Potrivit OUG 53/2002 privind statutul cadru al unitatii administrativ-teritoriale, prin statut se stabilesc criteriile pe baza carora bunurile aflate in proprietatea publica a unitatii administrativ-teritoriale pot fi date in administrare regiilor autonome ori institutiilor publice. In unele acte administrative speciale sunt identificate institutii publice ce pot beneficia de darea in administrare. Potrivit art 868 din NCC, titularul dreptului de administrare se poate folosi si dispune de bunul dat in administrare in conditiile stabilite de lege si daca este cazul, de actul de constituire. Dreptul de administrare are natura juridica a unui drept real principal, este opozabil erga omnes, mai putin titularului dreptului de proprietate publica prin hotararea caruia a fost constituit. Stingerea dreptului de administrare este reglementata in art 869 NCC, potrivit caruia dreptul de administrare inceteaza odata cu incetarea dreptului de proprietate publica sau prin actul de revocare emis in conditiile legii, daca interesul public o impune, de organul care l-a constituit. Doctrina mai adauga si pierderea calitatii de regie autonoma sau institutie publica, calitate indispensabila pentru dobandirea dreptului de administrare. CONCESIUNEA: spre deosebire de dreptul de administrare, concesiunea poate sa revina oricarei persoane fizice sau juridice, romane sau straine, in conditiile legii. Sediul principal al materiei OUG 54/2004. Potrivit art 871 NCC, concesionarul are dreptul si in acelasi timp obligatia de exploatare a bunului in schimbul unei redevente si pentru o durata determinata cu respectarea conditiilor prevazute de lege si a contractului de concesiune. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau juridica, iar procedura de concesionare, precum si incheierea/executarea/incetarea contractului de concesiune sunt supuse conditiilor prevazute de lege. Contractul de concesiune se incheie intre autoritatea publica competenta(comcedent) si o persoana care actioneaza pe riscul si raspunderea sau denumita concesionar.

Potrivit legii 50/1991 privind autorizarea executarii constructiilor, anterior concesionarii, terenurile vor fi inscrise in cartea funciara. Prin aceasta dispozitie, administratorul terenului proprietate publica sau privata a statului sau unitatilor administartiv-teritoriale este responsabilizat, fiind oferita o parghie pentru obligarea autoritatilor competente, la efectuarea formalitatilor de publicitate imobiliara. INCHIRIEREA: potrivit legii 213/1998, contractul de inchiriere se poate incheia, dupa caz, cu orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina, de catre titularul dreptului de proprietate sau de administrare. Inchirierea se face prin licitatie publica in conditiile legii, iar sumele incasate se fac venit la bugetul de stat sau la bugetele locale, dupa caz. In raport de specificul bunului, de calitatea beneficiarului si ratiunea legiuitorului, exista exceptii de la procedura atribuirii inchirierii prin licitatie publica, care privesc spre pilda locuintele sociale, locuintele de necesitate etc. DAREA IN FOLOSINTA GRATUITA: potrivit art 874 NCC, dreptul de folosinta asupra bunurilor proprietate publica se acroda cu titlu gratuit pe termen limitat institutiilor de utilitate publica; in lipsa unor dispozitii contrare in actul de constituire, titularul beneficiaza de fructele civile ale bunului. Dispozitiile privind constituirea si incetarea dreptului de administrare se aplica in mod corespunzator. Legislatia in vigoare nu stabileste expres tipul de act administrativ in baza caruia se aproba si se acorda folosinta gratuita. In doctrina se apreciaza ca este vorba despre hotararea Guvernului, a consiliului judetean, respectiv CGMB sau a consiliului local dupa caz.

Definitia domeniului public

In Tratatul de drept administrativ al profesorului Iorgovan este subliniat faptul ca o definitie a notiunii de domeniu public trebuie formulata astfel incat sa rezulte ca in sfera acestei notiuni sunt cuprinse toate bunurile proprietate publica, dar si o serie de bunuri proprietate privata care prezinta o semnificatie deosebita sub aspect istoric, cultural, arheologic, fiind valori ale patrimoniului national, care trebuie conservate si transmise generatiilor viitoare. Este vorba de sensul larg al notiunii de domeniu public. Astfel, prin domeniu public in sens larg intelegem acele bunuri publice si private care prin natura lor sau dispozitia legii trebuie pastrate si transmise generatiilor viitoare, reprezentand valori destinate a fi folosite in interes public, direct sau prin intermediul unui serviciu public, fiind supuse unui regim de drept administrativ sau unui regim mixt, in care regimul de putere este dominant, aflate in proprietatea sau, dupa caz, in paza si supravegherea persoanelor de drept public. Domeniul public in sens restrans semnifica doar bunurile care sunt obiect al dreptului de proprietate publica, al statului sau al unitatilor administrativ-teritoriale. In sfera larga a bunurilor domeniului public intra orice bun al proprietatii publice, criteriile pentru determinarea acestora fiind stabilite de Constitutie si de lege. In plus, printre bunurile proprietate privata identificam o serie de bunuri care in anumite situatii, cu anumite conditii, pot sa intre sub un regim domenial special, de unde ideea de domenialitate publica si implicit de scara a

domenialitatii, fara ca bunurile respective sa se caracterizeze prin inalienabilitate, ci doar printr-o restrangere a exercitiului dreptului de proprietate privata (art. 53 din Constitutie). In ce priveste trasaturile domeniului public, retinem: 1. prin natura sau prin destinatia expresa a legii trebuie sa intre in categoria bunurilor care trebuie protejate si transmise generatiilor viitoare. Aceasta trasatura urmareste sa scoata in evidenta caracterul de exceptie al acestor bunuri, regula constituind-o in orice societate circulatia bunurilor proprietate privata, supunerea acestora faptelor de comert. 2. sa prezinte semnificatia unei valori de interes public sau sa fie destinate unei folosinte de interes public. Bunurile domeniului public prezinta o semnificatie deosebita, unele pot fi utilizate direct, cum ar fi plaja, marea, iar altele putand fi folosite indirect prin intermediul unui serviciu public, organizat de administratia publica. 3. sa fie supuse unui regim juridic administrativ sau mixt. Bunurile proprietate publica se supun in totalitate regimului de drept public, iar bunurile proprietate privata se supun unui regim mixt, de drept public si de drept privat. 4. sa se afle in proprietatea publica sau in proprietatea privata, dar sub paza unei persoane de drept public.

Concesiunea domeniului public

Ideea concesionarii unui bun public a aparut inca din Antichitate, dar fundamentele institutiei se regasesc in Evul Mediu, concesiunile bunurilor domeniului public fiind in acea perioada surse de venituri pentru monarhi si mijloace ale luptei politice. In perioada interbelica, concesiunea a fost definita ca reprezentand o forma de exploatare a unui serviciu public in care un particular, persoana fizica sau juridica, ia asupra sa riscurile exploatarii si conducerea activitatii serviciului in schimbul dreptului de a percepe taxe pentru serviciile prestate. Indiferent de varietatea de opinii cu privire la natura juridica a contractului de concesiune, aceasta a fost inteleasa de majoritatea autorilor ca o ocupare temporara a domeniului public, intotdeauna revocabila si rascumparabila. In doctrina interbelica, concesiunea unui bun al domeniului public a fost considerata fie contractul de arenda, fie un permis politienesc, fie un act juridic complex, compus dintr-o parte contractuala si o parte regulamentara. Sub acest din urma aspect, contractul de concesiune a fost privit ca un act mixt, o combinatie de dispozitii regulamentare si contractuale, clauzele regulamentare reprezinta acele conditii impuse unilateral de administratie, oricine ar fi concesionarul. In perioada interbelica, concesiunea a fost reglementata prin legea pentru organizarea si administrarea pe baza comerciala a intreprinderilor si avutiilor publice si prin legea contabilitatii publice din 1929. Concesiunea bunurilor domeniului public era de maxim 30 de ani, iar a bunurilor domeniului privat era de 50 de ani.

In perioada socialista, chiar notiunea de contract de concesiune a devenit desueta, pe fondul disparitiei distinctiei dintre public si privat, formandu-se treptat proprietatea socialista de stat. Institutia a fost reluata dupa 1990, ea primind si o consacrare constitutionala (art. 136). Institutia concesiunii este reglementata si in legea 15/1990, legea fondului funciar 18/1991, legea administratiei publice locale 215/2001, legea minelor 85/2003, legea petrolului 238/2004, legea 50/1991 privind autorizarea constructiilor. Prima lege-cadru in materie a fost legea 219/1998, privind regimul concesiunilor, in prezent abrogata si inlocuita in principal prin OUG 54/2006, privind concesiunea bunurilor proprietate publica. In egala masura, OUG 34/2006 reglementeaza pe langa contractele de achizitie publica, contractele de concesiune de lucrari de publice si contractele de concesiune de prestari servicii.

Concesiunea bunurilor proprietate publica

Potrivit art. 1 din OG 54/2006, contractul de concesiune de bunuri proprietate publica reprezinta acel contract incheiat in forma scrisa prin care o autoritate publica denumita concedent transmite pe o perioada determinata unei persoane denumita concesionar, care actioneaza pe riscul si raspunderea sa, dreptul si obligatia de exploatare a unui bun proprietate publica, in schimbul unei redevente. In cadrul contractului de concesiune de bunuri proprietate publica sunt avute in vedere bunurile proprietate publica a statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, potrivit Constitutiei si reglementarilor in vigoare. Plata concesiunii se numeste redeventa si se face venit la bugetul de stat sau la bugetul local. In ce priveste partile contractului de concesiune, au calitatea de concedent in numele statului, judetului, orasului sau comunei ministerele sau alte organe centrale de specialitate pentru bunurile proprietate publica a statului si respectiv consiliile locale, consiliile judetene sau CGMB, precum si institutiile publice de interes local, pentru bunurile publice de interes local. Calitatea de concesionar o poate avea orice persoana fizica sau juridica, romana sau straina. Durata contractului de concesiune este de maxim 49 de ani, ea putand sa fie prelungita cu maxim jumatate din perioada initial stabilita, prin simplul acord de vointa al partilor. Concesiunea are loc la initiativa concedentului sau ca urmare a unei propuneri insusite de acesta, ea trebuind sa aiba la baza un studiu de oportunitate. Aprobarea concesionarii se face pe baza studiului de oportunitate, prin hotararea Guvernului, a consiliilor judetene, a consiliilor locale sau a CGMB. Procedura concesionarii bunurilor proprietate publica De regula, concedentul are obligatia de a atribui contractul de concesiune de bunuri publice prin licitatie, definita ca procedura la care o persoana fizica sau juridica interesata are dreptul de a depune oferta. Cu titlu de exceptie, se poate recurge la negociere directa, definita ca procedura prin care concedentul negociaza clauzele contractuale, inclusiv redeventa, cu unul sau mai multi participanti la procedura de atribuire a contractului de concesiune.

Concedentul are obligatia de a preciza in cadrul documentatiei de atribuire orice cerinta, criteriu, regula si alte informatii necesare pentru a asigura ofertantului o informare completa, corecta si explicita cu privire la modul de atribuire a contractului de concesiune. Documentatia de atribuire poate sa prevada obtinerea unor efecte de ordin social sau in legatura cu protectia mediului si promovarea dezvoltarii durabile. Procedura de licitatie se poate desfasura doar daca au fost depuse cel putin trei oferte valabile. Daca nu se indeplineste aceasta conditie atunci concedentul este obligat sa anuleze procedura si sa organizeze o noua licitatie. Concedentul poate sa recurga la negociere directa numai in situatia in care dupa repetarea procedurii de licitatie nu au fost depuse cel putin trei oferte valabile. Criteriul de atribuire a contractului de concesiune este cel mai mare nivel al redeventei, dar concedentul poate tine seama si de alte criterii, precum capacitatea economica a ofertantilor, protectia mediului inconjurator sau conditii specifice impuse de natura bunului. Prin exceptie de la procedura licitatiei si a negocierii directe, bunurile proprietate publica pot sa fie concesionate prin atribuire directa companiilor nationale, societatilor nationale sau societatilor comerciale aflate in subordinea, subautoritatea sau in coordonarea entitatilor care pot avea calitatea de concedent, dar numai pana la finalizarea privatizarii acesteia. Incheierea contractului de concesiune se face dupa implinirea unui termen de 20 de zile calendaristice de la data informarii de catre concedent in scris printr-o comunicare adresata ofertantilor, cu confirmare de primire, nu mai tarziu de 3 zile lucratoare de la emiterea acestora, despre deciziile luate cu privire la atibuirea contractului de concesiune. Contractul de concesiune va cuprinde clauzele caietului de sarcini si clauzele stabilite intre partile contractante. Contractul de concesiune trebuie sa contina interdictia pentru concesionar de a subconcesiona in tot sau in parte unei alte persoane obiectul concesiunii, cu exceptia cazurilor in care subconcesionarea este permisa, potrivit OG 54/2006. Contractul de concesiune va cuprinde clauze contractuale referitoare la impartirea responsablitatilor de mediu intre concedent si concesionar. Concedentul poate sa modifice unilateral partea reglementara a contractului de concesiune, cu notificarea prealabila a concesionarului, din motive exceptionale, legate de interesul public, national sau local. Contractul de concesiune se incheie in limba romana, in doua exemplare. Incetarea contractului de concesiune poate avea loc in mod firesc in situatia tipica prin ajungere la termen sau in patru situatii atipice, reglementate expres: a. la expirarea duratei stabilite in contractul de concesiune b. cand interesul national sau local o impune, prin denuntarea unilaterala de catre concedent cu plata unei despagubiri juste si prealabile in sarcina acestuia, in caz de dezacord fiind competenta instanta de judecata. c. in cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concesionar prin reziliere de catre concedent, cu plata unei despagubiri in sarcina concesionarului. d. In cazul nerespectarii obligatiilor contractuale de catre concedent, prin reziliere de catre concesionar, cu plata unei despagubiri in sarcina concedentului.

e. Disparitia, dintr-o cauza de forta majora, a bunului concesionat sau prin renuntare, in cazul imposibilitatii obiective de a-l exploata, fara plata unei despagubiri. La incetarea contractului de concesiune, concesionarul este obligat sa restituie in deplina proprietate, liber de orice sarcina, bunul concesionat. Solutionarea litigiilor aparute in legatura cu aceste contracte revine instantei de contencios administrativ, actiunea in justitie fiind introdusa la sectia de contencios administrativ a tribunalului in a carui jurisdictie se afla sediul concedentului. In doctrina au fost identificate trei forme de ilicit administrativ: un ilicit administrativ propriu-zis (raspunderea administrativa propriu-zisa, ce poate fi si discipliniara), un ilicit contraventional (raspunderea administrativ-contraventionala), un ilicit cauzator de prejudicii (raspunderea administrativpatrimoniala).

Raspunderea administrativ-contraventionala

Evolutia legislatiei si aspecte de drept comparat Domeniul contraventiilor constituie un domeniu cu implicatii din cele mai profunde si mai complexe in viata de zi cu zi a cetatenilor si implicit in practica administrativa a autorilor. In pofida semnificatiei sociale evidente, legislatia romaneasca in domeniul contraventiilor este departe de a fi cristalizata, sistematizata si de a fi conturat un punct de vedere unitar in problema clarificarii naturii juridice a contraventiei si a raspunderii contraventionale. La origine, in Romania, ca si in majoritatea statelor occidentale, materia contraventiilor a avut o natura penala, ilicitul contraventional fiind consacrat de legislatia penala in cadrul impartirii tripartite a ilicitului penal, in crime, delicte si contraventii. In statele occidentale consacrarea ilicitului contraventional ca ilicit penal cu cel mai mic grad de pericol social a constituit o regula mentinandu-se si in prezent. Exceptional s-a admis ca unele contraventii sa fie stabilite prin regulamente sau ordonante emise de autoritatile administrative sau cele politienesti. Codul penal roman din 1865 a prevazut contraventia chiar in primul articol, care delimita faptele penale in contraventii, delicte si crime, dupa criteriul sanctiunii aplicate. Contraventia era privita ca infractiunea pe care legea o pedepsea cu inchisoare politieneasca si amenda. Contraventiile erau faptele savarsite fara intentie, persoanele juridice nu puteau fi sanctionate contraventional, tentativa nu se pedepsea, contraventiilor li se aplicau circumstante atenuante, iar pedepsele pentru contraventii erau inchisoarea de la 1 la 15 zile si amenda de la 5 la 25 de lei. Codul penal roman din 1936 mentine prevederile codului penal anterior, aducand un plus de precizari. Dupa anul 1950 in fostele state socialiste a fost declansat un proces de dezincriminare a contraventiilor, care fiind scoase din sfera ilicitului penal, au fost calificate ca fiind abateri in natura

administrativa. Decretul 84/1954 a abrogat dispozitiile din codul penal si din legile speciale privitoare la contraventii pe care le-au scos din sfera faptelor penale, calificandu-le ca fiind abateri administrative. Sub aspectul modului de reglementare a contraventiei, s-au dezvoltat doua sisteme: un sistem cadru in materie, care sa prevada regulile principale de stabilire, sanctionare a contraventiei, ce urmau sa fie dezvoltate in alte legi speciale, un sistem unui cod contraventional, care sa contina, pe langa dreptul comun in materie, si principalele contraventii. Decretul 84/1954 a stabilit regulile principale privind constatarea contraventiei, aplicarea sanctiunii, exercitarea cailor de atac si executarea sanctiunii. De asemenea, s-a admis si posibilitatea sanctionarii organizatiilor socialiste de stat, ca persoane juridice. S-a mai stabilit ca sanctiunea amenzii are caracter administrativ, alaturi de aceasta fiind institut avertismentul, dar si sanctiunea confiscarii. Decretul a fost inlocuit ulterior prin legea 32/1968, privind stabilirea si sanctionarea contraventiilor prin care s-a urmarit perfectionarea reglementarii in domeniu, reducerea numarului de acte normative care prevedeau si sanctionau contraventii, precum si stabilirea mai judicioasa a faptelor pentru care autorul urma sa fie tras la raspundere administrativa. Paradoxal, fata de intentia declarata a legiuitorului de reducere a actelor normative speciale ce prevedeau contraventii, sfera ilicitului contraventional a crescut considerabil. Au fost adoptate reglementari derogatorii, cel mai important este decretul 53/1970, privind stabilirea si sanctionarea unor contraventii privind regulile de convietuire sociala, ordinea si linistea publica. Dupa anul 1990, acest decret a fost inlocuit cu legea 61/1991, pentru sanctionarea faptelor de incalcare a unor norme de convietuire sociala, a ordinii si linistii publice, act normativ care a reglementat procedura aplicarii sanctiunii inchisorii contraventionale, pana la desfiintarea acesteia, ca urmare a intrarii in vigoare a legii de revizuire a Constitutiei, legea 429/2003. La inceputul acestui secol a fost adoptata OG 2/2001, privind regimul juridic al contraventiilor, aprobata prin legea 180/2002, ordonanta ce a abrogat legea 32/1968, fara a aduce insa schimbari esentiale in regimul contraventional, asa cum ar fi fost de pilda reintroducerea acestuia in sfera ilicitului penal.