UNIVERSIDADE DE LISBOA FACULDADE DE LETRAS MESTRADO EM CINCIAS DA DOCUMENTAO E INFORMAO

A Entidade Reguladora para a Comunicao Social: Hetero-regulao (in)dependente?

Direito de Informao Professor Doutor Eduardo Vera-Cruz

Miguel Saturnino N 20391 MCDI

2009/2010 1 Semestre Direito de Informao

Constituio da Repblica Portuguesa (7 reviso) Lei Constitucional n. 1/2005 de 12 de Agosto Artigo 37. (Liberdade de expresso e informao) 1. Todos tm o direito de exprimir e divulgar livremente o seu pensamento pela palavra, pela imagem ou por qualquer outro meio, bem como o direito de informar, de se informar e de ser informados, sem impedimentos nem discriminaes.

Coimbra, 10 de Outubro de 1974 - Situao dramtica a de certos plumitivos. Nem podem dizer a verdade, nem mentir. O abrigo protector das alegorias - maneira airosa, durante longos e longos anos, de iludir o poder e tambm as prprias capacidades de criao e indignao - desapareceu. Tinham-se especializado em levar a gua ao seu moinho atravs das malhas da censura. E muitas vezes o conseguiram com mestria, honra lhes seja. O pior que, diga-se o que se disser, o hbito acaba por fazer o monge. Uma vez cado o regime inquisitorial - e anuladas as condies que isentavam a coincidncia do ser e do parecer - ficaram sem pretexto para se furtar ao exerccio da sinceridade. TORGA, Miguel, Dirio VII, Lisboa, Planeta de Agostini, 2000, pg. 159.

[] est sempre em causa uma aco desenvolvida por um decisor / agente, com o objectivo de condicionar a capacidade racional de pensamento, de juzo, e de aco ou reaco dos seus destinatrios. O que se pretende a subverso dos mecanismos de formao de uma vontade livre, atravs da insegurana, intimidao, desestabilizao, criando situaes de pnico, assdio, imobilismo, ansiedade, inaco, paralisia, pnico, perverso, capitulao ou, no mnimo, confuso e perturbao, que inclusive pode levar perda da noo de identidade. CARVALHO, Nandim de, Manipulao da opinio Pblica, Lisboa, Hugin Editores, 1999, pg. 77.

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NDICE

Introduo Contexto da Regulao em Portugal desde 1974 Tipos de Regulao Ausncia de Regulao Auto-regulao Co-regulao Hetero-regulao Hetero-regulao e a ERC Criao da ERC Liberdade de Expresso e Defesa dos Direitos dos Cidados Independncia da ERC Concluso Bibliografia Anexos Quadro comparativo entre a Lei 53/2005 e a Lei 43/98 Deliberaes da ERC Notcias

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INTRODUO

Foi proposta a elaborao de um trabalho no mbito da cadeira Direito de Informao, pertencente ao primeiro semestre do Mestrado em Cincias da Documentao e da Informao. O tema do referido trabalho seria escolhido por cada mestrando, sempre tendo por base o programa da cadeira e abordando questes como o acesso informao, o direito a ser informado, entre outras. O tema escolhido (A Entidade Reguladora para a Comunicao Social: Heteroregulao (in)dependente?) no sendo cannico para o Mestrado em causa, levanta questes relevantes e pertinentes para a arquivstica. Na verdade, considerou-se que a questo da Comunicao Social pode assumir extrema importncia no delinear de opes estratgicas a nvel nacional que podero influenciar, mais tarde, a arquivstica. Quer isto dizer que se entendeu que analisar o papel da Entidade Reguladora da Comunicao Social (abreviadamente designada de ERC) poder ser revelador das polticas estatais no campo da Informao, podendo essas polticas aplicar-se, de futuro, a outras reas. Desse modo, inteno do presente trabalho analisar o papel de uma regulao estatal (materializada na ERC), legitimada constitucionalmente, em detrimento de outros tipos de regulaes e perceber as consequncias dessa escolha no acesso informao e na qualidade da mesma. Para concretizar esse intuito, comparar-se- os estatutos da ERC com a regulamentao aplicada sua antecessora, a Alta Autoridade para a Comunicao Social (AACS). Sero ainda levados em conta diversas publicaes acadmicas sobre o tema, notcias variadas e ainda deliberaes da ERC. No final, espera-se ser possvel caracterizar a regulao estatal no que concerne sua eficcia na defesa de uma comunicao livre e no ofensiva para as liberdades, direitos e garantias dos cidados, bem como perceber se tal organismo oferece garantias de independncia face a diferentes poderes, com especial foco para o poltico.
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Contexto da Regulao em Portugal desde 1974

Aps quarenta e oito anos de ditadura, expresses como censura, lpis azul e censores (entre outras) faziam parte de qualquer abordagem ao tema da comunicao social. Em termos culturais e artsticos, so inmeras as manifestaes sobre o tpico da liberdade de expresso. No foi surpresa, por isso, que logo aps o 25 de Abril de 1974 a Junta de Salvao Nacional criasse uma comisso para controlo da Imprensa, Rdio, Teatro e Cinema (Decreto-Lei n. 281/74, de 26 de Junho). o primeiro passo para aquilo que chamamos hoje em dia de regulao. O que se destaca desde essa data a vontade (imutvel at hoje) de ser o Estado a assumir o papel de zelar pela liberdade de imprensa e pela sua compatibilizao com os Direitos, Liberdades e Garantias dos Cidados. Com a Lei de Imprensa de 1975 (Decreto-Lei 85-C/75 de 26 de Fevereiro), criado o Conselho de Imprensa. Diferentemente dos rgos que viriam posteriormente, este em particular tem a misso de se pronunciar sobre a postura dos jornalistas face ao seu cdigo deontolgico. Ao contrrio do que seria normal (e como sucede na maior parte dos pases), o Estado que assume o papel de validar a postura tica dos profissionais de comunicao social. Ainda que hoje em dia seja o Sindicato dos Jornalistas que assuma essa tarefa, este facto no deixa de ser sintomtico das estratgias face comunicao social do Portugal ps-25 de Abril. Se uma conjuntura ps-revoluo poderia justificar a opo por uma regulao estatal, numa altura de indefinies generalizadas e com questes prementes por resolver em toda a linha, as dvidas desfizeram-se completamente quando, um ano aps a aprovao da Constituio da Repblica Portuguesa, criou-se o Conselho de Informao (Conselhos de Informao, conforme consta na bibliografia consultada), regulado pela Lei 78/77 de 25 de Outubro. Procurava-se garantir o pluralismo ideolgico, numa fase da vida poltica portuguesa em que a concordncia dos espritos (unidos em torno de um inimigo comum agora vencido) poderia fazer perigar vozes dissonantes mas enriquecedoras.
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No podemos esquecer que estamos perante um cenrio em que a posse dos rgos e comunicao social quase exclusivamente do Estado (tambm devido s nacionalizaes entretanto levada a cabo), factor que condiciona, de certo modo, a abertura da regulao a outras foras da sociedade, no por imperativo legal, mas por opo estratgica. Veremos mais tarde, contudo, que a abertura iniciativa privada no viria alterar muito a poltica agora seguida. Passado o perodo ps-revoluo e consumando-se a entrada de Portugal para a ento CEE, o pas vive uma situao de alguma estabilidade poltica, alicerada em governos maioritrios. No foi surpreendente, por isso, que no final da dcada de 90 se lanassem os alicerces para a abertura iniciativa privada na rea da comunicao social. Iniciam-se os processos que viriam a culminar na abertura de centenas de rdios locais e no licenciamento de dois canais generalistas de televiso de sinal aberto (SIC e TVI). Nesse prisma, a reviso constitucional de 1989 prev a criao de uma nova comisso para regulao da comunicao social: a Alta Autoridade para a Comunicao Social (abreviadamente designada de AACS). Trata-se de um rgo (regulado pela Lei n. 15/90 de 5 de Junho) dito independente, que contava com treze membros, sendo um deles obrigatoriamente juiz (que presidia). Ainda que com poderes manifestamente reduzidos, a AACS era composta por representantes da sociedade civil, da comunicao social e do poder poltico. Tratava-se, assim, de uma co-regulao, na medida em que os regulados participavam na regulao e o poder poltico no era o nico representado. Anos mais tarde, em 1997, em mais uma reviso constitucional, prepara-se o que seriam mais tarde, o reforo dos poderes da AACS, facto motivado por uma nova realidade na comunicao de massas, agora fortemente marcada pelos privados e exigindo novas regras de regulao. A Lei n 43/98 regulamenta essas alteraes, continuando, no entanto, a tratar-se de um rgo a funcionar em regime de coregulao. J em pleno sculo XXI, na reviso constitucional de 2004, um acordo PS/PSD considerou que se deveria plasmar na Lei Fundamental a existncia de um rgo de
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regulao estatal. A AACS no garantia o pleno funcionamento do mercado informativo e adoptou-se uma opo de hetero-regulao estatal, com reforo de competncias e com membros escolhidos apenas pelo poder poltico (neste caso, o parlamento). Para Manuela Esprito Santo (2007) as alteraes nos tipos e formas de regulao so compreensveis, na medida em que as prprias mudanas na sociedade necessitam de ser acompanhadas:
A concentrao dos media, as preocupaes em estabelecer regras deontolgicas para a Comunicao Social e a salvaguarda dos direitos e garantias exigem organismos reguladores fortes e autnomos em relao aos diversos poderes. Nesta ordem de ideias, a mudana das entidades reguladoras aparece-nos como um processo natural, tendo em conta que em sociedade nada imutvel e todas as organizaes esto sujeitas ao desgaste normal da usura do poder, a foras destabilizadoras e a presses internas e externas.

A AACS estava, portanto, desadequada para o desempenho das suas funes. Manuela Esprito Santo, citando Lus Marques Guedes (PSD) e Alberto Martins (PS), num debate na Assembleia da Repblica sobre esse tema, escreve o seguinte:
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Tambm neste debate se verifica uma unanimidade no diagnstico das causas que justificam a extino da AACS. Lus Marques Guedes, deputado do PSD, diz, a esse propsito: a desadequao da estrutura da Alta Autoridade, a falta de recursos, a rigidez da composio do estatuto e o seu tnue quadro de competncias conduziram de forma pblica e notria para a desregulao do sector, verificando-se, lamentavelmente, um incumprimento sistemtico das regras em vigor e permitindo a violao descarada dos mais elementares direitos e garantias dos cidados em geral. Convergindo nessa opinio, o deputado do PS Alberto Martins, na mesma sesso, elenca as dificuldades sentidas pela AACS: Creio que estamos em situao de virar a pgina relativamente experincia da Alta Autoridade para a Comunicao Social. Todos temos conscincia de que um modelo esgotado, que no foi dotado, nem se dotou, de meios tcnicos, de capacidade financeira, nem de capacidade logstica, para cumprir as funes essenciais de salvaguarda do direito informao, independncia perante o poder poltico e o poder econmico, pluralismo de opinies e respeito pelos direitos, liberdades e garantias.

Tambm os sucessivos escndalos que se faziam sentir na informao motivaram uma forte reaco do poder poltico, materializada na criao dessa nova comisso de hetero-regulao a ERC. Falamos de casos como os de alegadas tentativas de controlo da imprensa e televiso por altos dirigentes partidrios (a to falada tentativa de impedir o espao de comentrio de Marcelo Rebelo de Sousa na TVI, por exemplo).
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O clima era, pois, de suspeio e de descrdito face comunicao social, na opinio de Francisco Cdima (2009), citando Jos Pacheco Pereira e Antnio Barreto:
Reafirmando a cultura da irrelevncia, como lhe chamou Jos Pacheco Pereira: A cultura da irrelevncia est impante como nunca, espectculo e pathos brilham no stio que anteriormente ainda era frequentado, de vez em quando, pela razo, pelo bom senso, pela virtude. Esta , obviamente, a melhor comunicao social, a melhor televiso para os governos, e o actual cuida bem que no lhe falte dinheiro para as suas quinhentas horas de futebol. Compreende-se: a bola no pensa, para ser chutada. Por seu lado, o socilogo Antnio Barreto, na mesma linha, escrevia: Os servios de notcias dos trs canais ditos generalistas, sem excepo, so cada vez mais divertimento e espectculo e cada vez menos informao. Desapareceram os comentrios inteligentes e informados. Foram-se os especialistas que podem ajudar a compreender. Acabou o recurso a documentao e arquivo que permita colocar os factos em contexto e perceb-los melhor. A explicao serena e fundamentada foi abolida. As notcias internacionais, quando h, foram resumidas a rumores e resumos incompreensveis, a no ser que se trate de terrorismo, pedofilia ou grande desastre. As notcias deixaram de ter o tempo necessrio de reflexo. Os jornalistas fazem cada vez menos a edio das peas, das imagens e das reportagens dos enviados e metem os brutos, isto , pem no ar as sequncias em bruto, tal como chegaram dos enviados ou das agncias.

Desse modo, criada a ERC, regulada pela Lei 53/2005 e que marca o assumir de uma posio constitucional de regular a imprensa e televiso atravs de um rgo reforado de poderes e apenas com participao de membros escolhidos pelo Parlamento. Augusto Santos Silva (2007) justifica a opo tomada com trs argumentos:
Considerando os artigos 37. a 39. da Constituio, cujos termos presentes foram fixados na reviso de 2004, creio poder dizer-se que tripla a justificao da regulao: porque existe liberdade de expresso e informao, a qual no pode ser condicionada por qualquer tipo ou forma de censura; porque a liberdade de expresso e informao tem de se articular com os restantes direitos, liberdades e garantias pessoais; e porque a forma especfica de realizao da liberdade de expresso e informao que a liberdade de imprensa tem de ser garantida e promovida.

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Tipos de Regulao So diversos os modelos de regulao dos Media aplicados por todo o mundo. Desde a ausncia de regulao em rgo prprio, passando pela auto-regulao, co-regulao at hetero-regulao. Ausncia de regulao Por ausncia de regulao em rgo prprio podemos entender uma sociedade que confia a liberdade de expresso e a defesa dos direitos dos cidados s leis e aos tribunais, sem criar um mecanismo prprio que garanta essas premissas. Podendo ser encarada como uma forma liberal de encarar a temtica dos Media, por no envolver directamente o poder poltico, esta opo nunca foi adoptada em Portugal, no obstante a vontade expressa de Pacheco Pereira, no debate da Assembleia da Repblica que antecedeu a criao da AACS, em 1990:
A existncia de uma Alta Autoridade para a Comunicao Social no se deve originariamente ao PSD, mas sim, resulta de uma proposta do Partido Socialista que teve o acolhimento no acordo de reviso constitucional e, posteriormente, na verso revista da Constituio. Se apenas dependesse do PSD, no haveria Alta Autoridade para a Comunicao Social nem qualquer outra instituio desse tipo. As relaes entre o poder e a Comunicao Social e a sociedade seriam meramente reguladas por uma lei geral da Comunicao Social que definisse os poderes e os direitos, os crimes e defesa face a esses crimes, as regras e as violaes das regras. A razo por que o PSD no desejava a existncia de uma Alta Autoridade para a Comunicao Social deriva do nosso entendimento das relaes entre o Estado, a sociedade e a Comunicao Social. Do nosso ponto de vista a Comunicao Social, nos seus rgos, nos seus agentes, no espao intercomunicativo que gera, essencialmente e pela sua prpria natureza um produto da sociedade. Dela emana e dela no deve sair.

Auto-regulao A auto-regulao seria a capacidade das empresas e profissionais de comunicao social de adoptarem uma postura de rigor e de iseno que lhes permitisse garantir a qualidade das informaes prestadas. O Cdigo deontolgico dos Jornalistas e os Conselhos de Redaco constituem exemplos da materializao deste tipo de regulao. Alfredo Maia (2007) manifesta dvidas face a este modelo, por considerar que no garante um controlo efectivo da liberdade de expresso:

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Apesar de os jornalistas portugueses, tal como os jornalistas de todo o mundo, se sentirem muito orgulhosos por assumir a sua auto-regulao voluntria como essencial para a responsabilidade social da sua profisso, esta auto-regulao muito escassa e, em alguns casos, totalmente irrelevante.

Tambm Augusto Santos Silva coloca algumas reservas a este modelo:

Uma variante no muito longnqua entoa hossanas regulao, desde que seja iniciativa e responsabilidade dos meios dos rgos de comunicao e/ou dos profissionais e assuma natureza moral, tica e deontolgica (Aznar, 2005: 2-14). Auto--regulao, pois, construda pela adeso voluntria dos actores e baseada numa autoridade moral e profissional. A defesa deste modelo sustenta os perigos de dirigismo, intervencionismo e controlo poltico inerentes, a seu ver, hetero-regulao estatal quer dizer, pressupe nesta um eventual cerceamento da liberdade de imprensa; e identifica na auto-regulao as virtudes do escrutnio entre pares e da sua ndole persuasiva e formativa. V tambm vantagens prticas: jornalistas, editores e proprietrios aceitariam melhor a auto-regulao do que uma heteroregulao, que tenderia a ofender tanto o libertarismo ideolgico e o orgulho profissional dos primeiros quanto o liberalismo econmico dos ltimos.

Co-regulao Por outro lado, a co-regulao aproxima-se bastante da extinta AACS, marcada pela exiguidade de poderes e pela participao da sociedade civil e dos regulados, para alm do poder poltico. Augusto Santos Silva, sobre esse modelo, afirma:
Comungando da generalidade deste argumento, h quem conceda, mesmo assim, a necessidade da regulao pblica. Mas ento que seja apenas supletiva, isto , de atribuies e poderes reduzidos e intervindo somente em segunda instncia, esgotado o registo prprio da auto-regulao; e/ou que incida exclusivamente nos problemas materiais dos mercados, ou a regulao tecnolgica no mbito audiovisual ou a regulao econmica zeladora da concorrncia; e/ou ainda que existindo rgo regulador dos media, como instituio do Estado, ele resulte, ao menos, da convergncia entre os interesses e a representao das empresas, os interesses e a representao dos jornalistas, a representao dos rgos do poder poltico (Parlamento ou Governo, designadamente) e a representao da sociedade civil, em regra assegurada por intelectuais, sindicalistas, defensores dos consumidores e aparentados, de modo a que vigore de facto uma espcie de co-regulao.

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Hetero-regulao Por fim, a hetero-regulao, que consiste numa regulao exclusivamente pblica, poltica, mas no necessariamente governamental (ou absolutamente no governamental), marcada por poderes efectivos e vastos, com capacidade de interveno real na regulao do mercado e na defesa da liberdade de imprensa e dos direitos dos cidados.

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Hetero-regulao e a ERC neste modelo (na hetero-regulao) que assenta a ERC. Dito deste modo e tendo em conta as vantagens anteriormente referidas, poder-se-ia pensar que estariam criadas as bases para um tipo de regulao consensual e eficaz. No isso que sucede, proliferando vozes contra a adopo do referido modelo. Em primeiro lugar, questiona-se a existncia de um rgo dependente do poder poltico, em detrimento de um modelo anterior que garantia a participao da sociedade e dos profissionais e empresas dos Media. O reforo de competncias tambm mereceu fortes reparos, por incluir a capacidade quase policial dos funcionrios da ERC de entrarem nos rgos de comunicao social para efectuar buscas e inspeces. Tambm o financiamento no acolheu grande adeso, uma vez que prev que as empresas de comunicao social paguem taxas ERC no auxlio das dotaes financeiras do rgo.
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Os apoiantes deste modelo de regulao afirmam, por seu lado, que a aprovao dos nomes para a composio da ERC necessita de uma maioria de dois teros na Assembleia da Repblica, o que seria suficiente para garantir que os mesmos no representariam apenas uma faco. Garantir-se-ia a pluralidade de opinies na ERC por ter sido necessrio chegar a consenso para a eleio dos nomes, portanto. Tambm
a legitimidade democrtica da Assembleia da Repblica serviria como legitimao das opes tomadas.

Coloca-se, alm disso, a questo do enquadramento legal, uma vez que inequvoco que a ERC tem respaldo constitucional, particularmente aps a reviso de 2004. Basta analisarmos o artigo 39 da CRP:
Artigo 39.o (Regulao da comunicao social) 1. Cabe a uma entidade administrativa independente assegurar nos meios de comunicao social: a) O direito informao e a liberdade de imprensa; b) A no concentrao da titularidade dos meios de comunicao social; c) A independncia perante o poder poltico e o poder econmico; d) O respeito pelos direitos, liberdades e garantias pessoais; e) O respeito pelas normas reguladoras das actividades de comunicao social;

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f) A possibilidade de expresso e confronto das diversas correntes de opinio; g) O exerccio dos direitos de antena, de resposta e de rplica poltica. 2. A lei define a composio, as competncias, a organizao e o funcionamento da entidade referida no nmero anterior, bem como o estatuto dos respectivos membros, designados pela Assembleia da Repblica e por cooptao destes.

Augusto Santos Silva pronuncia-se sobre esta questo do seguinte modo:

Trata-se de uma regulao pblica, legitimada politicamente e enquadrada no Estado, mas independente do Governo. Da a sua colocao junto do Parlamento. este que define a sua estrutura e funcionamento, este que determina a sua composio, neste que encontra acolhimento institucional. E todos esses elementos implicam acordo poltico e interpartidrio. Eis o sentido da obrigao da constituio de maiorias parlamentares de dois teros: que no fique ao livre-arbtrio da maioria poltica circunstancial o poder decisrio fundador. Depois, no seu mandato prprio, a entidade administrativa no est sujeita a nenhuma espcie de orientao ou tutela.

Para o mesmo autor, a hetero-regulao teria diversas vantagens:

O corolrio desta tripla ancoragem que a perspectiva que deve dominar a actividade da regulao dos media a perspectiva geral dos cidados do interesse geral e dos direitos de todos e no a perspectiva por assim dizer interna dos meios de comunicao social. Eis o mais forte fundamento para que a regulao dos media seja tambm e, do ponto de vista do Estado democrtico, principalmente uma hetero-regulao.

Criao da ERC Alguns traos marcam, por isso, a ERC face sua antecessora AACS. J foram referidos alguns, como a composio meramente poltica do rgo, o aumento das suas competncias, o modelo misto de financiamento e a capacidade policial dos seus funcionrios. Outras caractersticas acrescem ainda s alteraes introduzidas. Em primeiro lugar, a ERC procura garantir a desgovernamentalizao dos Media do Estado. Nesse sentido, faz parte das suas competncias pronunciar-se de forma vinculativa no que concerne nomeao e destituio dos directores desses rgos. Estaria assim garantida a independncia, por exemplo, da RTP face ao governo. O que no se explica de que modo essa independncia se garante, uma vez que os membros da ERC so escolhidos pelos dois principais partidos do parlamento, estando normalmente (em termos empricos, entenda-se) trs membros afectos ao partido do poder e dois afectos ao principal partido da oposio.

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Outra caracterstica que diferencia a ERC face AACS a estrutura funcional da primeira, bastante mais complexa e funcional do que a da segunda, para fazer face ao aumento exponencial de competncias que se deu. Todas estas alteraes, que se podem considerar de profundas, foram feitas, segundo Alfredo Maia, sem o necessrio debate na sociedade portuguesa:
A lei que criou a ERC no foi to debatida como seria necessrio, tal como sugerido pelo Sindicato de Jornalistas. Assim sendo, esta lei excluiu os profissionais regulados e a sociedade civil, criando, ao mesmo tempo, uma atmosfera de cepticismo e suspeio volta dos membros da ERC.

Afigura-se, nesse plano, como paradigmtico do nosso pas levar a cabo dois tipos de debates: ou se discute at exausto, impossibilitando qualquer tomada de deciso em tempo til, com sucessivas reviravoltas na opinio dominante e com os protagonistas a fazerem constantemente tbua rasa do esforo dos antecessores, ou ento congemina-se um plano oculto, apenas decidido por um pequeno grupo, que depois imposto maioria sem que esta tenha possibilidade de se pronunciar. Trata-se daquilo que os especialistas e estudiosos classificam de oito ou oitenta da alma nacional. Sem capacidade para adoptar um meio-termo, Portugal balana entre discusses eternas e incapacitantes e decises impostas revelia dos interessados. Como consequncia desta ltima opo podemos ter a criao da ERC. A falta de debate fomentou um clima de suspeio castrador da eficcia do rgo, ao mesmo tempo que indisps as empresas e profissionais da comunicao contra o mesmo, impedindo colaboraes a todo o nvel. O quadro de criao da ERC no , por isso, consensual, estando a sua misso dificultada de modo acrescido. Veremos posteriormente se o seu funcionamento se pode considerar satisfatrio ou, pelo menos, diferenciado do da AACS.
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Liberdade de Expresso e Defesa dos Direitos dos Cidados A principal misso da ERC a de garantir a liberdade de expresso da informao em Portugal, sem colocar em causa as liberdades, direitos e garantias dos cidados. Nesta perspectiva, teremos uma aco bipartida, em que a capacidade de zelar por uma comunicao social isenta e livre se articula com a necessidade de promover o respeito pelas pessoas. A aco da ERC seria condio sine qua non para que tais desgnios se cumprissem. No campo da liberdade de expresso, as ferramentas da ERC seriam a capacidade de fiscalizao in loco, o levantamento de processos / apreciao de queixas e a directiva de evitar a concentrao dos rgos de comunicao social. A primeira arma em prol da liberdade de expresso no consensual. De facto, custa bastante a acreditar que mediante rusgas e inspeces a rgos de comunicao social que se garante tal desgnio. Os apoiantes da hetero-regulao afirmam, no obstante isso, que desse modo possvel identificar e corrigir prticas obstrutivas efectiva expresso livre das ideias e dos contedos. Veja-se o n 1 do artigo 53 dos estatutos da ERC:
Artigo 53. Exerccio da superviso 1A ERC pode proceder a averiguaes e exames em qualquer entidade ou local, no quadro da prossecuo das atribuies que lhe esto cometidas, cabendo aos operadores de comunicao social alvo de superviso facultar o acesso a todos os meios necessrios para o efeito.

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Fica por responder de que modo o policiamento dos media mais til liberdade do que censura, pois no foi possvel encontrar argumentos na bibliografia consultada que sustentem tal afirmao. Poder-se-ia mesmo dizer que o referido policiamento tem a nefasta consequncia de criar um clima de hostilidade face ERC, dificultando e coarctando a sua misso e a sua aco. A segunda arma seria o levantamento de processos perante casos em que existisse a suspeita de incumprimentos ou a tentativa de coagir ou influenciar a liberdade de expresso. Aparentemente, poderia estar nesta prerrogativa a soluo para regular de
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modo eficaz a informao. Os resultados prticos destas situaes so, porm, meras recomendaes no vinculativas (as aces com penas efectivas esto relacionadas com o direito de resposta, tal como j acontecia com a AACS), o que faz com que as deliberaes da ERC sobre estas matrias corporizem apenas um conselho ou uma orientao, sem outras consequncias. Nesse mbito, afigura-se como paradigmtica a deliberao 13/OUT-TV/2010 tomada pela ERC sobre o final do Jornal Nacional de sexta-feira, na TVI:
O Conselho Regulador delibera, ao abrigo das suas atribuies e competncias previstas no artigo 39, n. 1, al. c), da Constituio da Repblica Portuguesa, e nos artigos 8, alneas a) e c), e 24, n. 3, alnea q), dos Estatutos da ERC, aprovados pela Lei n. 53/2005, de 8 de Novembro, o seguinte: 1. Reiterar o contedo da Deliberao 6/OUT-TV/2009, que considerou ilegal a deciso da Administrao da TVI de, revelia do Director de Informao, suspender o Jornal Nacional de Sexta;

Ficmos a saber, portanto, que a extino do Jornal Nacional de sexta-feira foi, na opinio da ARC, ilegal. Apesar desta concluso, no houve consequncias prticas da referida deliberao: na verdade, a leitura da parte restante da deliberao mostra, fundamentalmente, uma tentativa de ilibar o governo da suposta tentativa de calar o Jornal Nacional e Manuela Moura Guedes.
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No possvel afirmar que a ERC no tem razo nesse intuito. Mas j possvel dizer que a proximidade poltica do rgo descredibiliza as suas deliberaes e recomendaes, independentemente da razo que possam ou no ter. As vozes dissonantes que se levantaram na altura da criao da ERC tinham, nesse prisma, razo de ser. Fica visvel, por isso, que um dos principais motivos para a criao da ERC (a garantia da liberdade de expresso) no encontra nesse rgo eficcia comprovada.

Podem tambm os cidados apresentar queixas ou reclamaes ERC caso considerem ter sido lesados nos seus direitos por rgos de comunicao social. Foi o caso de Jos Manuel Marques, aquando do caso Freeport, que denunciou a TVI por ter recolhido imagens suas sem consentimento e o ter perseguido e proferido afirmaes erradas. Pedia o queixoso que a TVI fosse forada a retratar-se. A deliberao 3/CONTTV/2010 da ERC sobre esse assunto diz:

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O Conselho Regulador, no exerccio das atribuies e competncias de regulao constantes, respectivamente, na alnea f) do artigo 7., na alnea d) do artigo 8. e na alnea a) do n. 3 do artigo 24. dos EstERC, delibera: 1. Considerar procedente a queixa apresentada, por comprovada violao do direito imagem e por desrespeito do dever do jornalista de relatar os factos com rigor e exactido; 2. Considerar reprovvel tal actuao por parte da TVI e instar ao rigoroso cumprimento futuro das normas relativas aos direitos de personalidade, valores que entre ns beneficiam de tutela constitucional, criminal e civilstica, e do dever de rigor jornalstico.

Tendo ficado provada a aco lesiva da TVI face aos direitos do reclamante, poder-seia esperar, pelo menos, que a inteno do reclamante (que a TVI se retratasse, de modo a limpar o seu bom nome) fosse atendida. Efectivamente, isso no sucedeu, como tambm no teve lugar qualquer outra consequncia para a estao que no ler a recomendao da ERC. Se a forma que o organismo regulador tem para fazer valer os direitos dos cidados se restringe a uma aco to frugal, legtimo pensar por que motivo se dotou o rgo de uma to pesada (e cara) estrutura. A extinta AACS, apesar de igualmente ineficaz, tinha a virtude de no ser muito dispendiosa para os cofres do Estado. A terceira arma tem base constitucional e assenta na promoo do pluralismo e no zelo pela no concentrao dos grupos de comunicao social. Para garantir a liberdade de imprensa a ERC procura garantir que os diversos media no falam a uma s voz e que no se unem em excesso, coordenando esse esforo com a Autoridade para a Concorrncia. No primeiro caso, recorda-se o papel da ERC na recomendao que fez RTP para introduzir comentadores de vrios mbitos ideolgicos. Mais uma vez, Marcelo Rebelo de Sousa foi o centro da questo. A soluo encontrada pela RTP (que acatou a recomendao da ERC) foi a criao de um espao onde Antnio Vitorino tinha o papel principal. Estaria assim garantida a pluralidade, no entender da ERC. A entidade j no foi do mesmo entendimento quando foi confrontada com a seguinte evidncia: ouvir apoiantes dos dois principais partidos portugueses no garante a pluralidade. Para tal, seria necessrio ouvir todos os partidos.
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Considera-se redutor, por outro lado, que a pluralidade se limite ao campo poltico. Uma perspectiva mais abrangente de pluralidade traria a necessidade de abrir os espaos de comentrio a outras reas da sociedade que no apenas a poltica. Para Francisco Cdima, o problema reside no facto de no se ter especificado o significado exacto de pluralidade, permitindo-se desta forma o enveredar por conjecturas pouco claras:
Na verdade, se este ltimo ponto [curta descrio de pluralidade] elucida um pouco mais sobre o que matria especfica do mbito do pluralismo, o facto que no dilucida o que pretende dizer com expresses essenciais para o esclarecimento do problema, e que a serem escrutinadas a partir de um modelo analtico redutor, menorizando a amplitude do seu significado no mbito da experincia da cidadania, acabam por no ter o efeito que aparentemente o legislador pretende, mantendo assim zonas relativamente cinzentas em matria conceptual, as quais, naturalmente, em vez de serem efectivamente um modelo de regulao sero fundamentalmente um obstculo prpria liberdade editorial e de expresso.

O mesmo autor, citando Pedro Magalhes, diz ainda o seguinte:

Uma das observaes mais pertinentes ento surgidas, aquando da deliberao da ERC, foi a do politlogo Pedro Magalhes, no Pblico17, que foi claro: () se o que est em causa a expresso e o confronto das diversas correntes de opinio', por que no dar peso igual a cada partido? E porqu pensar apenas nos partidos, e no em associaes, grupos de interesse, minorias tnicas e religiosas, orientaes sexuais, gneros, idade ou outra coisa qualquer susceptvel de estar relacionada com diferentes preferncias e opinies? Espero que se perceba que estas perguntas so retricas e que no defendo qualquer um dos mtodos anteriores. Elas tm como mero objectivo demonstrar como o exerccio puramente arbitrrio e como simplista a interpretao adoptada pela ERC do conceito de pluralismo poltico.

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Alfredo Maia, por seu turno, pe o dedo na ferida ao afirmar que um rgo que no consegue garantir a pluralidade no parlamento no pode arrogar-se a garanti-la na sociedade:
[A] composio/escolha dos membros da ERC dependente de confiana poltico-partidria da maioria parlamentar, circunscrita aos dois teros necessrios aprovao de uma lei para-constitucional, sem reflectir sequer a diversidade do Parlamento, quanto mais a diversidade da sociedade

No surge como provado, por isso, que a ERC consiga promover o pluralismo, apesar de essa ser uma condio para garantir a liberdade de expresso. A no concentrao dos rgos de comunicao social faz tambm parte das competncias da ERC, promovendo o pluralismo e garantindo a livre publicao e expresso. Fica por provar, por exemplo, se existe relao causa-efeito entre a no
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concentrao e o pluralismo. Para alguns autores, h mesmo indcios que um nico grupo pode ter diversos rgos de comunicao social, todos diversos, especializados ou generalistas. Para Elsa Costa e Silva, a concentrao dos media pode mesmo ter efeitos positivos no mercado, tornando-o menos vulnervel a investidas estrangeiras:
Por exemplo, um dos benefcios correntemente apontados da existncia de grupos de comunicao social diz respeito consolidao de posies no mercado que evitem os eventuais perigos que podem constituir para a cultura nacional a presena de media estrangeiros.

Diz ainda a mesma autora que a tradio nacional nesse campo aponta para a concentrao, alm de que a mesma uma evidncia. A aco da ERC estaria assim comprometida por no poder ter poder retroactivo:
Portanto, no momento em que assume funes, a ERC tem como dado adquirido a concentrao. Como velar pela no-concentrao, se no tem, obviamente, poder de actuao retroactiva? At porque, como j foi referido, a histria e tradio em Portugal tem apontado para a permisso da concentrao nenhum negcio foi, at ao momento, travado. E, se existe memria para o quadro regulador de determinado ambiente em Portugal, essa a de jurisprudncia favorvel concentrao.

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[] Ou seja, no reflectem a realidade de um sector que est integrado em termos de propriedade e onde no h distino subsectorial. Em Portugal, existem actualmente quatro grupos privados com presena significativa em diversos meios do sector da comunicao social: Impresa (SIC, canal generalista e negcio cabo, Expresso, Viso e segmento de revistas especializadas), Lusomundo/Controlinveste (DN, JN, 24 Horas, TSF, O Jogo e Sport TV), Media Capital (TVI, Rdio Clube Portugus, Rdio Comercial, Rdio Cidade e portal Iol) e Cofina (Correio da Manh, Record e Jornal de Negcios). Fora deste ncleo mais significativo, temos a Sonaecom (com negcio de Internet e comunicaes mveis e o jornal Pblico) e os espanhis da Retos/Recoletos (com o Dirio Econmico e o Semanrio Econmico). Alm disso, existe ainda o grupo ligado Igreja Catlica, o Intervoz (com os canais de rdio e uma propriedade mais difusa a nvel da imprensa regional). O Estado outro actor importante, com a televiso (generalista e cabo, mais a difuso nas ilhas), rdio (grupo RDP) e agncia noticiosa (Lusa).

Julga-se necessrio referir ainda que a Unio Europeia no definiu ainda uma poltica efectiva no que concerne pluralidade e no concentrao de empresas de comunicao social, o que configura esta aco da ERC, segundo alguns autores, como extempornea. Francisco Cdima, por seu turno, considera que a independncia dos rgos de comunicao social estaria mais dependente de uma posio forte e independente dos
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jornalistas enquanto classe, blindando-os contra influncias de vria ordem e possibilitando a adopo de uma postura mais consentnea com o seu cdigo deontolgico. No nos foi possvel, contudo, encontrar qualquer referncia a esse assunto nos estatutos da ERC ou nos autores apoiantes do modelo de heteroregulao.

Independncia da ERC A eficcia ou ineficcia da ERC face s suas prerrogativas foi anteriormente analisada por uma perspectiva funcional. Diferente a questo da independncia do rgo, que, a no estar garantida, pode fazer perigar essas prerrogativas, independentemente da adequao das suas aces. J foi referido anteriormente que o facto de se tratar de um rgo eleito pela Assembleia da Repblica causa srias dvidas quanto imparcialidade ou independncia poltica dos seus membros. Sobre isso, Manuela Esprito Santo afirma:
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Porm, a Alta Autoridade, apesar do dilogo interpartidrio e dos acordos estabelecidos para a sua aprovao, esteve desde o seu nascimento ferida de morte. Com efeito, apesar de se tratar de um rgo constitucionalizado e com poderes alargados no domnio da regulao dos media, desde a sua criao que a AACS levantou as mais srias dvidas quanto sua independncia face ao poder poltico. E essas dvidas fundavam-se, em grande parte, na composio e nomeao dos seus membros. Alis, a nomeao dos seus membros constitui o motivo mais violento de crtica fora e dentro da Assembleia da Repblica.

A corroborar essas suspeitas est a possibilidade do Parlamento dissolver o rgo, ainda que por situaes extraordinrias. No sendo o critrio de extraordinrio universal, d-se mais um golpe no j frgil estatuto de independncia da ERC. Por outro lado, a excluso dos regulados (empresas e profissionais) e da sociedade civil na composio da ERC causa a desresponsabilizao dos mesmos no seu papel autoregulativo e co-regulativo, respectivamente, com uma evidente diminuio da eficcia das aces da regulao estatal. Est assim criado um clima de suspeio, motivado pelo no reconhecimento da independncia do rgo, com consequncias restritivas ao cumprimentos das suas competncias e colocando em causa, em ltima instncia, a sua criao.
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CONCLUSO

Partindo do inicialmente proposto, considera-se que a criao da ERC justificada pela Constituio da Repblica Portuguesa, em primeiro lugar, e pelo poder representativo da Assembleia da Repblica, em segundo lugar. Assim, a opo por um modelo de hetero-regulao legtima em termos abstractos, por estar de acordo com o estipulado pelo Direito e pela Democracia Representativa. possvel, deste modo, compreender a extino da AACS e a criao da ERC, dotada esta ltima de poderes reforados face primeira no sentido da garantir a liberdade de expresso, sempre tendo em conta a defesa das liberdades, direitos e garantias dos cidados. No que concerne eficcia do rgo, colocam-se srias reservas sua capacidade para levar a bom porto os seus desgnios. O trabalho procurou demonstrar que a aco da ERC, apesar de reforada face sua antecessora, no impede, de facto, os abusos ou tentativas de condicionamento na informao. Pior do que isso: o no reconhecimento da independncia do rgo (e a falta de um debate alargado para a criao do mesmo) criou um clima de suspeio e de predisposio para colocar em causa a credibilidade e justeza das suas aces. Podendo as peas jornalsticas serem consideradas documentos de arquivo (e recordando a inteno inicial de estabelecer uma relao entre as estratgias polticas face aos media e o acesso informao na arquivstica), julga-se estarmos perante um cenrio em que o acesso informao arquivstica seguir uma tendncia em que se notar um peso forte (possivelmente excessivo) do Estado em detrimento de uma regulao da sociedade civil e dos regulados. Sugere-se, nessa perspectiva, a promoo de um debate generalizado, aco que pode (e deve) ser promovida pelos profissionais de arquivo, no s individualmente, como mediante as instituies que os representam.
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ANEXOS
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