CEPAL - SERIE Seminarios y conferencias

N 18

Sesin V: El sistema de inversin pblica de Bolivia

Expositor: seor Rodrigo Castro1

1.

Evolucin del sistema nacional de inversin pblica

En octubre de 1974 se instituy el Sistema Nacional de Proyectos (SNP), el mismo que buscaba dar solucin a algunos problemas en la inversin detectados en ese momento, como ser: i) la insuficiencia en cantidad y calidad de proyectos de inversin, ii) la falta de concordancia entre las decisiones de inversin y las polticas trazadas por el gobierno, y iii) la falta de una norma general para la preparacin, evaluacin y control de proyectos en el sector pblico. El SNP pona especial nfasis en la fase de la preinversin, por considerar que esta era la fase que presentaba los mayores obstculos para el fortalecimiento del proceso de inversin pblica. Para cumplir las tareas de preinversin, se cre una instancia institucional separada del Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, el Instituto Nacional de Preinversin (INALPRE)

Director de Inversin Pblica y Financiamiento Externo, Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo de Bolivia

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En los hechos, el SNP dejo de tener vigencia, porque las autoridades tomaron decisiones adoptadas con el criterio de excepcin. De esta situacin result la aprobacin y ejecucin de proyectos sobredimensionados, dispersos en sus efectos y dbiles en sus impactos, que en resumen significaba: Financiamiento de proyectos que no reportaban beneficios al pas. Discrecionalidad en la asignacin de los recursos. Ausencia de criterios homogneos para la toma de decisin. Dilucin de responsabilidad por asignacin de recursos. Proyectos al margen de planes de desarrollo previamente definidos. Decisiones centralizadas y lejanas del nivel local.

En el contexto de las reformas estructurales implantadas en Bolivia desde 1985, se desarroll un conjunto de acciones destinadas a la modernizacin de la gestin pblica y a la implantacin de sistemas administrativos que regulen el funcionamiento del Estado en diferentes reas. Uno de los esfuerzos de modernizacin tiene relacin con el objetivo de mejorar la eficiencia en la asignacin de los recursos de inversin en el sector pblico, destinados a ampliar y mejorar la capacidad del Estado para proveer de servicios bsicos e infraestructura fsica. Para ello, se estableci el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP), cuyo desarrollo conceptual e implantacin se inician en 1987. En ese entonces el SNIP introduce dos criterios que le otorgan una naturaleza diferente a saber: i) Descentralizacin operativa con centralizacin normativa. De acuerdo a este concepto, se le asign al Ministerio de Planeamiento y Coordinacin las tareas de planificacin y elaboracin del Programa Nacional de Inversin Pblica, en base a los lineamientos de la estrategia y planes nacionales de desarrollo y de la poltica econmica vigente, as como tambin, el de establecer las normas y procedimientos que deban utilizar para la ejecucin de las tareas descentralizadas. Por tanto, las tareas de identificar, evaluar, jerarquizar y controlar las inversiones, seran atribuciones y responsabilidad de las Cabezas Sectoriales y Regionales, que en coordinacin con sus respectivas unidades dependientes, deberan otorgar un mayor grado de responsabilidad a cada entidad en el proceso de toma de decisiones respecto de la asignacin de recursos de inversin. El proceso de inversin como unidad del sistema, El SNIP consideraba las inversiones desde su etapa de identificacin o idea, la formulacin de la iniciativa, su evaluacin, la asignacin de prioridades respecto de otras iniciativas, la ejecucin y su respectivo seguimiento y evaluacin. Desde entonces, se han operado varios cambios en el marco jurdico, institucional y funcional en el que se desarrollan los programas de inversin pblica del pas. En 1990, con la promulgacin de la Ley 1178, conocida como Ley SAFCO, se crean los Sistemas de Administracin y Control y se reconoce la vigencia de los Sistemas Nacionales de Planificacin (SISPLAN) e Inversin Pblica (SNIP). De esta manera, se institucionaliza el SNIP y se otorga al Ministerio de Planeamiento y Coordinacin (MPC) su tuicin como rgano rector. La Ley 1493 de Ministerios, de septiembre de 1993, reestructura el Poder Ejecutivo disolviendo el MPC y transfiriendo la tuicin del SNIP al Ministerio de Hacienda. As, se integra el SNIP con los sistemas de Administracin Financiera del Estado y se descentralizan las funciones de la inversin pblica y el financiamiento externo, basndose en criterios sectoriales. 74

ii)

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Posteriormente, en abril de 1994 y julio de 1995, se promulgan las Leyes 1551 y 1654 de Participacin Popular y Descentralizacin Administrativa respectivamente, las cuales establecen un nuevo marco institucional y de competencias que rige la inversin pblica regional y local. En dicho marco se incorporan al SNIP ms de 300 Gobiernos Municipales. Asimismo, se transfieren a dichos Municipios y Prefecturas Departamentales nuevas competencias y recursos pblicos para su cumplimiento. Con la Ley N1788 de Organizacin del Poder Ejecutivo promulgada en septiembre de 1997 y sus Decretos Reglamentarios, se consolida al Ministerio de Hacienda como rgano rector del SNIP. El desarrollo del SNIP ha demandado recursos financieros del BID en los siguientes contratos de prstamo: Consolidacin del SNIP, USD. 2.500.000 y Descentralizacin del SNIP USD. 9.200.000 y Apoyo a Municipios USD. 800.000.

2.

El marco jurdico institucional del sistema nacional de inversin pblica en Bolivia

El Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP) en Bolivia fue establecido en 1987, a travs de la promulgacin del Decreto Supremo No. 21660 en julio de 1987, que crea la Subsecretaria de Coordinacin, Inversin Pblica y Cooperacin Internacional (SCIPCI) en el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, quedando as constituidas las bases organizativas del proceso de inversin pblica. Con el mencionado instrumento, finalizan un conjunto de prcticas administrativas que formaron un marco no muy auspicioso para la inversin pblica boliviana. Al respecto, bsicamente se pueden destacar el divorcio entre la planificacin y la inversin, la ausencia de criterios tcnicos en la toma de decisiones y dilucin de responsabilidades, plazos, tiempos e informacin. En suma, se careca de directrices que orienten una adecuada gestin del ciclo de vida de los proyectos y programas de inversiones. En 1987 Bolivia fue consolidando el anhelo de la estabilidad macroeconmica, aunque con fuertes debilidades microeconmicas. La aplicacin de un modelo neomonetarista inspirado en una economa libre de mercado, liberalizacin de precios y de desregulacin de mercados, hizo evolucionar la economa hacia una fuerte disciplina fiscal y monetaria acompaada de una reforma tributaria tendiente a Poltica Econmica boliviana encausara las reformas estructurales de primera generacin apoyadas bsicamente en la racionalizacin de las principales empresas pblicas El Decreto Supremo N22407 del 19 de Enero de 1990, capitulo III Articulo 26, oficializa las normas y procedimientos establecidos en el Sistema Nacional de Inversin Pblica para la preparacin y financiamiento de todo Programa y Proyecto de Inversin Pblica. Desde 1987 hasta 1990, el SNIP ha permitido realizar acciones como el desarrollo e implantacin del Sistema de Informacin Sobre Inversiones (SISIN) en los Ministerios y Corporaciones de Desarrollo; elaboracin de Metodologa de Perfiles Afinados; Capacitacin en la Formulacin y Evaluacin de proyectos; etc. El ao 1990 marc un punto de inflexin muy importante en el quehacer econmico y social de Bolivia. La crisis del endeudamiento que golpe a los pases en desarrollo en la dcada de los ochenta, direccionaba a stos a demostrar ante los pases ms industrializados y organismos multilaterales de financiamiento, el establecimiento de instrumentos jurdicos que modernicen la gestin pblica, orientada bsicamente a lo que fallo una dcada atrs: resultados. Es en ese contexto, que se promulg la Ley No. 1178 de los Sistemas de Administracin, Fiscalizacin y Control Gubernamentales (SAFCO). La Ley SAFCO institucionaliz al SNIP interrelacionndolo con los sistemas de administracin financiera y control creados. En los aspectos ms generales, la 75

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Ley SAFCO regula el funcionamiento del SNIP, SISPLAN y los llamados Sistemas SAFCO (de administracin financiera y control). La Ley SAFCO vertera tres mandatos claves: i) establecimiento de rganos rectores para todos los sistemas que regule; ii) establecimiento de instrumentos normativos Normas Bsicas que regulen los procesos de los sistemas y iii) establecimiento de instrumentos tcnico-metodolgicos que coadyuven a la ptima gestin del ciclo de vida de los proyectos de inversin, de manera de asignar eficientemente los recursos y evolucionar hacia grados adecuados de ejecucin de la inversin programada. A corto plazo se definieron los rganos rectores de los Sistemas, en el caso del SNIP tal funcin recay en el entonces Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, bajo cuya tuicin se sujetaran las labores de planificacin y gestin de la inversin. Por lo menos a corto plazo, no se contemplaran definiciones de Normas Bsicas por parte de ningn rgano rector. Entre 1987 y 1990 tambin se crearon los llamados Fondos de Inversin y Desarrollo, los cuales cumpliran funciones importantes en el marco del SNIP. Al respecto, los Fondos canalizaran recursos asignndolos eficientemente en base a criterios tcnicos de cofinanciamiento de la inversin pblica a nivel regional y local. En 1993 asume el poder un gobierno que tendra a su cargo llevar adelante las reformas de segunda generacin, entre las que se contemplaban la descentralizacin administrativa, participacin popular, reforma educativa y de pensiones. En tal contexto, se promulg la Ley No. 1493 de Ministerios, la que sienta las bases iniciales hacia una descentralizacin sectorial; aparecera el trmino de rganos cabeza de sector a cargo de los Ministerios Sectoriales bajo cuya tutela se establecera la poltica de inversin sectorial. A partir de ese momento, el SNIP experimentara un funcionamiento descentralizado en sectores y el financiamiento externo tomara tambin ese rumbo. Adems la Ley No. 1493 sentara un precedente importante, se asoci la idea de que la inversin pblica debe estar cerca de los recursos, vale decir, del Ministerio de Hacienda; en suma, se decidi hacer recaer la rectora del SNIP sobre el Ministerio de Hacienda. En 1994 y 1995, ocurren otros dos hechos de singular importancia. Se promulgan las Leyes de Participacin Popular y Descentralizacin Administrativa con lo que se completara un proceso de descentralizacin en Bolivia. Al respecto, la Ley No. 1551 de Participacin Popular marcara el inicio de un proceso de municipalismo, reconociendo a 311 Gobiernos Municipales y convirtindolos en motores del desarrollo de sus jurisdicciones seccionales; se ampliaron las competencias municipales (provisin de servicios y de apoyo productivo) para lo que se transfirieron ms recursos que los provenientes bsicamente de impuestos municipales. Los recursos adicionales provinieron de coparticipacin tributaria (20% de los impuestos nacionales distribuidos en funcin a criterio poblacional). La Ley No. 1654 de Descentralizacin Administrativa elimin a las ex-Corporaciones Regionales de Desarrollo, traspasando sus competencias y fortaleciendo de esta forma a las nueve Prefecturas Departamentales territorial izando la inversin pblica. El SNIP abrazara ya no slo a los sectores, sino tambin a 311 municipios y nueve prefecturas. El SNIP fue el primer sistema en mostrar adelantos notables para la conformacin de sus Normas Bsicas, las cuales finalmente fueron promulgadas en agosto de 1996, mediante Resolucin Suprema No. 216768 y cuyo objetivo radica en regular el funcionamiento del SNIP en el marco de la Ley SAFCO (adems de tener un carcter reglamentario de la misma). En 1997, se establecieron los Reglamentos Operativos que regulan los procesos especficos del SNIP. Al respecto, en junio de 1997 se aprob la Resolucin Ministerial No. 528 que estableca el Reglamento Bsico de Operaciones del SNIP; tambin en junio de 1997 la Resolucin Ministerial No. 612 puso en

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vigencia el Reglamento Bsico de Operaciones del Sistema de Informacin Sobre Inversiones (SISIN) y la Resolucin Ministerial No. 613 estableci el Reglamento Bsico de Preinversin. Con la Ley N1788 de Organizacin del Poder Ejecutivo y sus Decretos Reglamentarios promulgados en septiembre de 1997, se consolida al Ministerio de Hacienda como rgano rector del SNIP.

3.

Estructura para la administracin del SNIP

En Bolivia, el SNIP reconoce tres niveles institucionales; nacional (Ministerio de Hacienda como rgano rector del SNIP y Ministerios Cabezas de Sector), departamental (Prefecturas) y local (Municipios), dentro de ese marco de referencia, las Normas Bsicas del SNIP han establecido el siguiente rol: a) El rgano rector del SNIP, debe establecer instrumentos normativos y tcnico metodolgicos, los primeros estn orientados a regular los procesos especficos del Programa de Inversin Pblica al interior de las entidades del sector pblico, los segundos dirigen el proceso de asignacin eficiente de los recursos en la preparacin, evaluacin y administracin de proyectos. El Ministerio de Hacienda como rgano rector del SNIP, da cumplimiento por intermedio del Viceministerio de Inversin Pblica y Financiamiento Externo (VIPFE). Los Ministerios Cabezas de Sector, estn encargados de establecer reglamentos especficos que aseguren el funcionamiento del SNIP en el mbito de competencia de cada Ministerio. Los Fondos de Inversin y Desarrollo, determinan procedimientos para la aplicacin de las polticas de cofinanciamiento en los sectores comprendidos en su mbito de competencia, en sujecin a las polticas definidas por el Ministerio de rea. Prefecturas Departamentales, Gobiernos Municipales y Entidades Dependientes, deben elaborar y establecer los reglamentos especficos que aseguren el funcionamiento del SNIP en el mbito interno de su competencia.

b)

c)

d)

El VIPFE presenta una estructura interna compuesta por la Direccin General de Inversin Pblica (DGIP) y la Direccin General de Financiamiento Externo (DGFE). La DGIP a su vez se divide en tres unidades: la Unidad de Desarrollo del SNIP, la Unidad de Inversin Territorial y la Unidad de Inversin Sectorial, en la primera unidad, se ejecutan actividades dirigidas al desarrollo institucional del SNIP. Las otras dos unidades se constituyen en unidades operativas relacionadas con la ejecucin de los proyectos de inversin pblica. La DGFE cuenta con tres unidades: la Unidad de Negociacin y Agilizacin de Desembolsos, la Unidad de Programacin de Financiamiento y Coordinacin de ONGs y la Unidad de Administracin de Programas. El VIPFE tiene tambin dos unidades staff que se denominan Unidad de Sistemas de Informacin que es responsable del funcionamiento del Sistema de Informacin Sobre Inversiones (SISIN) y la Unidad de Cierre de Proyectos (se adjunta el organigrama en anexos).

4.

Procedimientos del SNIP

El proceso clave del SNIP en Bolivia

El SNIP en Bolivia tiene un proceso clave muy definido. El mencionado proceso comienza donde se establece el producto final del Sistema Nacional de Planificacin (SISPLAN), es decir, los Planes de Desarrollo a todo nivel intergubernamental. Bsicamente, el SISPLAN finaliza su 77

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proceso con el establecimiento del Plan General de Desarrollo Econmico y Social (PGDES realizado a nivel nacional), las Polticas de Desarrollo Sectoriales (PDS establecido por los Ministerios Sectoriales), los Planes de Desarrollo Departamental (PDDs realizados por las Prefecturas Departamentales) y los Planes de Desarrollo Municipal (PDMs establecidos por los Gobiernos Municipales). Los procesos de planificacin que finalizan en los instrumentos de desarrollo mencionados en el anterior prrafo, estn reglamentados por labores participativas de gran escala. Por ejemplo, la Ley No. 1551 de Participacin Popular estableci a las Organizaciones Territoriales de Base (OTBs) y sus respectivos Comits de Vigilancia (CV) como instituciones que velen por la participacin desde los barrios, juntas de vecinos y otras organizaciones vivas de la sociedad en la priorizacin de necesidades y conformacin del plan de desarrollo. En el caso de las Prefecturas, los consejeros departamentales cumplen funciones fiscalizadoras y coadyuvan a que la sociedad participe en la definicin de las necesidades. Al respecto, a partir de los insumos del SISPLAN, en una segunda parte del proceso clave, comienza el funcionamiento del SNIP que tiene tres pilares definidos. El primer pilar radica en los principios del sistema. El SNIP funciona en base a los siguientes criterios: Eficiencia Socioeconmica (asignacin de recursos a las mejores alternativas de inversin), Compatibilidad con Planes de Desarrollo (interrelacin adecuada entre el SNIP y el SISPLAN), Responsabilidad por Resultados (los beneficios de los proyectos deben estar sujetos a la responsabilidad de las mximas autoridades ejecutivas), Racionalidad en la Toma de Decisiones (cumplimiento secuencial del ciclo de vida de los proyectos de inversin en base a criterios tcnicos definidos), Complementariedad de esfuerzos (conjuncin de esfuerzos y recursos para la poltica de cofinanciamiento), Sostenibilidad Operativa (Generacin de beneficios estimados garantizando los recursos financieros para el funcionamiento) y Centralizacin Normativa/Descentralizacin Operativa (garantiza el funcionamiento descentralizado del sistema y asegura un nico nivel normativo). El segundo pilar corresponde a los instrumentos normativos y est compuesto bsicamente por dos elementos: i) las Normas Bsicas del SNIP y ii) los Reglamentos Especficos del SNIP que deben establecer las entidades pblicas para regular el funcionamiento del sistema, a partir de las particularidades de las mismas. El tercer pilar est compuesto por los instrumentos tcnico metodolgicos. Los mencionados instrumentos apoyan la adecuada gestin del Ciclo de Vida de los proyectos de inversin, de manera que coadyuven en la eficiente asignacin de recursos en la fase de preinversin y el adecuado grado de ejecucin en la fase de inversin. El producto del proceso clave del SNIP descrito en los prrafos precedentes deriva en la Inversin Pblica Eficiente. Las Normas Bsicas del SNIP definen al Programa de Inversin Pblico (PIP) como el conjunto de proyectos (que se encuentren ya sea en la fase de preinversin y/o inversin) que cumplen todos y cada una de las directrices establecidas en las Normas Bsicas. El PIP esta conformado por: i) el Presupuesto de Inversin Pblica (conjunto de proyectos que cuentan con financiamiento asegurado para su realizacin) y ii) Programa de Requerimientos de Financiamiento (proyectos que todava no cuentan con financiamiento para su realizacin). El funcionamiento del proceso presupuestal de inversiones se inicia con la emisin de las Directrices de Formulacin Presupuestaria y luego la elaboracin de los presupuestos institucionales por parte de las entidades que forman parte del SNIP (cuyo funcionamiento es descentralizado). Bsicamente las instancias que elaboran su presupuesto institucional son los Fondos de Inversin y Desarrollo, las Prefecturas Departamentales, los Gobiernos Municipales y los Ministerios e instituciones bajo su tuicin. La mencionada actividad se cumple en el marco de las 78

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directrices de formulacin presupuestaria que elaboran anualmente los rganos rectores de los Sistemas de Inversin Pblica y Presupuesto. Los proyectos de Presupuestos Institucionales deben ser aprobados por instancias niveles intergubernamentales definidas. Por ejemplo, los presupuestos institucionales Prefecturas deben ser aprobados por los respectivos Consejos Departamentales. En el contexto, los Ministerios debern aprobar los proyectos de Presupuestos Institucionales diferentes entidades sectoriales bajo su tuicin. de los de las mismo de las

El rgano rector del SNIP realiza la evaluacin global de los Programas de Inversin Pblica de los diferentes niveles intergubernamentales, cuyos componentes relevantes constituyen los Presupuestos de Inversin Pblica. Posterior a la evaluacin mencionada, el rgano rector establece un anlisis de consistencia de usos y fuentes y avala el proceso en el marco de las Normas Bsicas del SNIP. Como paso final, el rgano rector del SNIP realiza la consolidacin del Programa de Inversin Pblica Nacional y por ende se obtiene el anteproyecto de Presupuesto de Inversin Pblica Nacional, el que forma parte del anteproyecto de Presupuesto General de la Nacin (PGN) que luego de un anlisis global y ajustes si corresponde, se constituye en el proyecto de PGN, el mismo que es remitido al Poder Legislativo para su consideracin, anlisis y aprobacin. Finalmente, el proyecto de PGN se convierte en PGN y es sancionado mediante Ley Financial. Posteriormente, se desarrolla el proceso de la ejecucin del Presupuesto de Inversin Pblica por parte de los Fondos, Prefecturas, y Ministerios (e instancias bajo su competencia) con su respectiva etapa de seguimiento y control de la ejecucin presupuestaria. El rgano rector realizar el seguimiento y control de la ejecucin presupuestaria del Programa Nacional de Inversin Pblica. En el caso de los presupuestos municipales, los mismos son aprobados por los Concejos Municipales correspondientes, asimismo la ejecucin, control y seguimiento son realizados por las instancias establecidas en la Ley de Municipalidades. Los presupuestos aprobados de inversin pblica municipal son enviados al rgano rector del Sistema para el registro correspondiente. El otro elemento clave del Programa de Inversin Pblica es el Programa de Requerimientos de Financiamiento. Las entidades pblicas (Ministerios, Prefecturas y Municipios) deben elaborar sus programas de requerimiento de financiamiento sobre la base de los proyectos de inversin que no cuentan con recursos asegurados cumpliendo las condiciones establecidas en las Normas Bsicas del SNIP y en los plazos definidos por el rgano rector. En el caso del PRF de los Municipios el Directorio nico de Fondos, en conjuncin con los rganos Cabeza de Sector y el rgano rector del SNIP definen la Poltica de Compensacin y Crdito Subnacional cuyo instrumento jurdico; en este sentido, se ha aprobado la Poltica Nacional de Compensacin, por la Ley N2035 del Dialogo Nacional 2000. En este marco, los Fondos de Inversin y Desarrollo, considerando la demanda de financiamiento deben presentar al rgano rector del Sistema el Programa de Requerimiento de Financiamiento a nivel de programas, para realizar la bsqueda de financiamiento. El rgano rector del SNIP consolida los programas de requerimientos de financiamiento y realiza las gestiones para la contratacin de financiamiento.

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5. Estructura del sistema de Informacin y datos que registra. El sistema de informacin sobre inversiones en Bolivia (SISIN)
a) Antecedentes

El trabajo de sistematizacin de los procedimientos y procesos comenz con el desarrollo del Sistema de Informacin Sobre Inversiones (SISIN), en el ao 1986, cuyo principal objetivo fue crear una base de datos de los proyectos de inversin pblica y elaborar, a travs de dicho instrumento, los listados de presupuesto de gestin y los programas trienales, adems del control de la ejecucin de los desembolsos. Esta labor prosigui hasta la gestin 1989, a partir de la cual los objetivos del SISIN se modificaron con la incorporacin de las metodologas desarrolladas para el SNIP, para el manejo de los proyectos. Durante los aos de 1989 y 1990, se trabaj en la sistematizacin y principalmente en la finalizacin del desarrollo del SISIN. Por otro lado aparecieron nuevos requerimientos de sistematizacin de los procesos, los que se tradujeron en el diseo y desarrollo de otros dos Sistemas: el Sistema de Informacin Sobre Financiamiento Externo (SISFIN) y el Sistema de Cooperacin Internacional (SISCOOP), que como efecto de la reestructuracin interna del VIPFE, fue fusionado con el SISFIN.

b)

Concepto del SISIN

El Sistema de Informacin Sobre Inversiones (SISIN) es un instrumento de organizacin de informacin del SNIP, que reconoce al proyecto de inversin pblica como unidad del sistema y permite recopilar, almacenar, procesar y difundir la informacin de carcter financiero y no financiero, relativa al ciclo de vida de cada proyecto y su financiamiento. Objetivos Iniciales del SISIN: Banco de Proyectos de Inversin Formulacin de los Planes y Presupuestos Anuales y Trienales de Inversin. Seguimiento de los Proyectos de Inversin Objetivos y funciones actuales: El SISIN, permite incorporar nuevos procesos y metodologas de acuerdo a las reformas del Estado y a la realidad nacional, bsicamente debe: Proporcionar informacin oportuna, confiable y actualizada sobre el PIP. Fortalecer la capacidad gerencial del Estado apoyando la toma de decisiones. Facilitar el anlisis del PIP, detectando desequilibrios sectoriales o Departamentales (regionales) en la asignacin de recursos. Posibilitar la programacin, seguimiento y control de la programacin fsica y financiera del PIP. Servir como instrumento de gestin pblica.

c)

Estructura organizacional del SISIN

De acuerdo a la concepcin del SNIP, el SISIN opera en forma descentralizada con una centralizacin normativa, cuya estructura organizacional es: i) Centralizacin normativa: Mdulo Central del SISIN, funciona en el VIPFE del Ministerio de Hacienda Funciones Institucionales: i)Emitir Directrices de Operabilidad, ii) Disear, Desarrollar e Implantar el Sistema, iii) Capacitar y iv) Centralizar la informacin. 80

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ii) Descentralizacin operativa: Mdulo Institucional: Fondos de Inversin y Desarrollo (FPS, FNDR y FDC, PASA y FONAMA. Modulo Sectorial: Ministerios, Viceministerios, Entidades Descentralizadas, Cajas de Salud, etc. Mdulo Departamental:_ i) Prefecturas, Modulo Municipal (Municipios rurales), iii) Municipios: Municipios de capitales de departamento y Municipios grandes. Funciones institucionales: i) Recabar informacin en el Formulario nico (FU), ii) Registrar la informacin de sus proyectos en el FU del SISIN, iii) Procesar la informacin, iv) Realizar el control y seguimiento de sus proyectos, v) Remitir la informacin de IP al SISIN Central en medio magntico o correo electrnico.

d)

Interrelacin del SISIN con otros sistemas:

En el marco de la Ley SAFCO, dos sistemas de informacin oficiales estn operando en la actualidad, son el SISIN del SNIP y el Sistema Integrado de Gestin y Modernizacin Administrativa (SIGMA) de los Sistemas de Administracin y Control. El SISIN, mantiene una interfase con el SIGMA, en la interrelacin operativa transfiriendo en forma automtica el Anteproyecto de Presupuesto de Inversin Pblica de una gestin al Mdulo de formulacin presupuestaria del SIGMA, constituyndose el Cdigo SISIN en la llave para la identificacin de los proyectos en su interrelacin SIGMA/ SISIN. Una vez aprobado el Presupuesto General de la Nacin (PGN), ste es transferido automticamente al SISIN Central, para ser entregado por medio magntico a todas instituciones incluidas en el PGN. A partir de 2001, tambin en forma automtica, el SIGMA transfiere la informacin del presupuesto modificado del PGN (Presupuesto vigente). Una vez que el SIGMA complete la implantacin del Sistema en todas las instituciones pblicas, se tiene previsto proporcionar informacin sobre la ejecucin presupuestara en forma mensual. El Sistema de Gerencia de Proyecto, (SGP), es un instrumento del SNIP que permite realizar el seguimiento de la ejecucin fsico - financiera del proyecto (preinversin e inversin) al responsable o encargado de su ejecucin . El SGP ha permitido que las instituciones puedan enviar mensualmente la informacin fsico-financiera de cada proyecto, quedando pendientes los proyectos financiados por los Fondos de Inversin y Desarrollo. A la fecha se viene concluyendo el SGP II con el propsito de mejorar la calidad de informacin. El SGP, proporciona informacin del avance fsico al SISIN. Las Metodologas de Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Inversin Pblica, que coadyuven a la eficiente asignacin de recursos de inversin pblica en los principales sectores econmicos. Sistema de Informacin Sobre Financiamiento Externo (SISFIN), permite la sistematizacin de los procesos de gestin de financiamiento externo. Esta prevista su integracin al SISIN, debido a su relacin con el financiamiento de la inversin pblica. a) Aspectos Tcnicos Informticos i) Versiones: Plataforma Dos: Revelation, hasta 1987 Plataforma Windows: Access, a partir de 1998

ii) Especificaciones 81

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Nivel Central Servidor: i) Microsoft NT Server 4.0 y ii) Microsoft Access 97 (En fase de migracin al SQL Server v. 6.0) Estaciones de trabajo: i) Microsoft Profesional Editin Nivel Descentralizado: Monousuario: i) Microsoft Windows 95 98 y ii) Microsoft Office 97, Profesional Edition Microsoft Office 2000. iii) Especificaciones de Hardware Nivel Central Comunicacin: 110 puntos de red 2 Hub HP de 10 MBps con 24 puertos cada uno 1 Hub 3 Com de 10 Mbps con 12 puertos 2 switches 3 Com de 100 Mbps con 24 puertos cada uno Conexin con Internet 19200 bps conectada con ENTEL Router CISCO 2500 Modem RDS V.35 DTR Servidores HP NetServer LH-3, Pentium de 400 Mhz con 256Mb de RAM, tarjeta de red de 100 Mbps Terminales Pentium de 350 Mhz con 128Mb de RAM, tarjeta de red de 100 Mbps iv) Especificaciones de hardware Nivel descentralizado Monousuario Espacio disponible en disco duro de 100 MB (mnimo) 32 MB o superior en RAM Procesador Pentinum Velocidad 200 Mhz o superior Monitor a color SVGA, resolucin 800 x 600 o superior Impresora lser o Chorro de tinta. Windows 95 98 y ii) MS Office 97

b)

Subsistemas del SISIN

Registro de Proyectos, incorporar proyectos de inversin, asignndoles un cdigo de identificacin. Programacin de la inversin, registrar las necesidades de financiamiento para cada fase y etapa del proyecto. Registro de Dictmenes, registrar la informacin respaldatoria de la Mxima Autoridad Ejecutiva, por la asignacin de los recursos.

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Programacin y Reprogramacin Presupuestaria, registrar la informacin necesaria para la formulacin del presupuesto del proyecto de inversin. Programacin y Seguimiento a la Ejecucin Fsica y Financiera, registrar la asignacin de unidades fsicas a ser ejecutadas en cada actividad y su ponderacin respecto de su duracin. Evaluacin de Resultados, registrar informacin relativa a la evaluacin ex-post, de impacto y de gestin de los proyectos de inversin pblica.
Cuadro 1

INTERRELACIN Y SECUENCIA ENTRE LAS PARTES DEL FORMULARIO NICO

Registro Proyecto (Parte 1)

Cdigo SISIN

Programacin y Ejecucin Fsica (Parte 4)

Cdigo SISIN, Etapa, Ao

Programacin de la Inversin (Parte 3)

Cdigo SISIN, Etapa, Ao, Fuente, Organismo, Org.Transf.

Programacin Presupuestaria (Parte 6)

Cdigo SISIN, Etapa

Cdigo SISIN, Etapa, Ao, Fuente, Organismo, Org.Transf.

Dictamen (Parte 2)

Programacin y Ejecucin Financiera (Parte 5)

c)

Informacin histrica
a) SISIN Revelation 1987 1998: Institucin Gobierno Central, Prefecturas, Fondos, entidades descentralizadas y empresas pblicas. 1994 1998: Institucin Gobiernos Municipales (capitales de departamento y Unidades de Fortalecimiento Municipal Prefecturas)

b) SISIN, Windows MS Access 1999 adelante: Todas las instituciones

c) La informacin sobre Inversin Pblica se encuentra a disposicin de la sociedad en el Sitio WEB: www.vipfe.gov.bo

d)

Perspectiva y alcances a futuro del SISIN Jerarquizar la operabilidad del SISIN

a) SISIN funcionando bajo red en mdulos institucional, sectorial, departamental y municipal 83

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b) Automatizacin de la actualizacin de la informacin on-line c) Completar el subsistema de evaluacin de resultados d) Completar el subsistema de evaluacin de los impactos macroeconmicos del programa de inversin pblica.

6.

Estadsticas sobre el SNIP

Cuadro 2

NMERO DE PROYECTOS CON PRESUPUESTO REGISTRADOS POR AO

SISIN-NACIONAL N de proyectos 459 1988 231 1989 399 1990 428 1991 541 1992 825 1993 678 1994 1,614 1995 1,807 1996 1,837 6,987 4,256 8,824 6,063 1,614 678 825 541 428 399 231 SISIN-MUNICIPAL N de proyectos TOTAL Proyectos Registrados 459

Ao 1987

En el SISIN-Municipal parcial a partir de 1999, a la fecha se viene migrando la informacin.

Cuadro 3

2 3 4 5

INSTITUCIONES QUE PARTICIPAN EN EL SISTEMA N Instituciones Total N parcial Gobierno Central 16 Vicepresidencia 1 Ministerios 13 Poder Judicial 1 Honorable Corte Electoral 1 Empresas Pblicas 3 3 Entidades Descentralizadas 15 15 Fondos de Inversin y Desarrollo 4 4 Administracin Departamental 12 Prefecturas 9 Entidades Regionales 3 Administracin Local 319 Municipios 315 Empresas Locales 4 Total Entidades 369

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Cuadro 4

VOLUMEN DE TOTAL DE DATOS REGISTRADOS DEL SISIN-NACIONAL TOTAL Registros Ao 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

2,098 2,378 2,924 2,803 4,783 10,765 6,747 15,403 15,667 29,892 64,042 55,306 43,461 44,510 47,184

Cuadro 1

N DE FUNCIONARIOS QUE TIENEN ACCESO AL SNIP N DE SISIN Y OPERADORES

Instituciones 1 Gobierno Central Vicepresidencia Ministerios Poder Judicial Honorable Corte Electoral 2 Empresas Pblicas 3 Entidades Descentralizadas 4 Fondos de Inversin y Desarrollo 5 Administracin Departamental Prefecturas Institucional Prefecturas Municipios Rurales Entidades Regionales 6 Administracin Local Municipios Empresas Locales Total Entidades

N N Operadores SISIN 23 46 2 1 40 20 1 2 2 1 3 6 11 22 4 8 20 54 27 9 24 8 3 3 14 28 20 10 4 8 164 75

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7.

Comentarios sobre la operacin actual del sistema

La Consolidacin del SNIP, implic un conjunto de actividades destinadas a establecer el marco normativo, para sentar las bases de la inversin pblica eficiente, entre los beneficios obtenidos en esta etapa, se encuentra la promulgacin de las Normas Bsicas del SNIP, mediante Resolucin Suprema No. 216768 del 18 de junio de 1996, posteriormente fueron aprobados los Reglamentos Bsicos Complementarios2 de Operaciones del SNIP, de Operaciones del SISIN y el de Preinversin. La segunda etapa se denomin Descentralizacin del SNIP y tuvo una caracterstica enfocada en el desarrollo de instrumentos tcnico metodolgicos ms que operativos, debido a que la descentralizacin como proceso implica generacin de una base cognoscitiva consistente, aspecto que es crucial para construir fortalezas regionales y marchar a la par del nivel central. El SNIP, a pesar de los problemas de carcter tcnico y poltico, ha logrado su institucionalizacin como sistema de poltica de Estado y su aplicacin en el todo sector pblico es de orden generalizado. Asimismo, el SNIP ha apoyado el proceso de descentralizacin administrativa otorgando los criterios e instrumentos que han permitido que el proceso en la formulacin, evaluacin, financiamiento, ejecucin, administracin, seguimiento y control de la inversin pblica no sea catico. Por ltimo, el SNIP se constituye en uno de los instrumento de generacin y evaluacin de polticas, brindando informacin sobre los procesos de inversin pblica y los resultados de la implementacin de las polticas pblicas, permitiendo disponer de reportes sectoriales, geogrficos, fuentes de financiamiento, etc. Esta informacin se halla disponible y es de uso irrestricto, actualizndose en forma mensual con reportes oficiales trimestralmente.

8.

Lecciones aprendidas en el montaje y operacin del SNIP

El panorama de la inversin pblica hasta 1987, presentaba condiciones no muy alentadoras que fueron analizadas con detenimiento en el acpite del marco legal del SNIP; bsicamente, se puede resumir en un conjunto de prcticas administrativas que no sentaban ninguna base para la asignacin eficiente de los escasos recursos de inversin (se adoleca completamente de instrumentos tcnico metodolgicos), no se contaba con instrumentos normativos que regulen adecuadamente los procesos de inversin, se carecan de principios que orienten la inversin pblica y no se sentaban las bases que coadyuven a una ejecucin ptima de la inversin. Hasta este punto, las lecciones aprendidas reflejaban la necesidad de contar ex-ante la formacin de un SNIP con un marco jurdico institucional claro y adecuado. En el caso boliviano, este aspecto tuvo un notable avance con la promulgacin de la Ley SAFCO, instrumento que defini una nueva lgica sistmica en el quehacer econmico y social de la gestin pblica orientada a resultados. A partir de la promulgacin de la mencionada ley, los dos sistemas nacionales y suprainstitucionales (SNIP y SISPLAN) se interrelacionaran con los sistemas creados por la Ley SAFCO a partir de cuya accin se coadyuvara a la operativizacin a corto plazo de los objetivos de los sistemas nacionales. El siguiente desafo consista en la implementacin de un instrumento normativo que regule el funcionamiento del SNIP en el marco del ordenamiento jurdico institucional vigente. Los riesgos que se corren tienen que ver con la caracterizacin del instrumento normativo. En el caso de Bolivia, el primer desafi constituy la jerarqua legal que deba recaer sobre las
2

El instrumento que permite la aplicacin de los reglamentos sealados anteriormente, se denomina Resolucin Ministerial (RM), en el caso del Reglamento Bsico de Operaciones del SNIP es la RM No. 528, del Reglamento Bsico de Operaciones del SISIN RM No. 612 y del reglamento Bsico de Preinversin, RM No. 613.

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Normas Bsicas del SNIP (y en realidad de todos los sistemas), los riesgos asociados a jerarquizar en demasa las Normas Bsicas radican en la tediosidad del proceso de aprobacin del mismo (un consejo de ministros por ejemplo); y por otro lado, los riesgos asociados con el establecimiento de una jerarqua inadecuada radican en la vulnerabilidad por parte de instrumentos con jerarqua superior. En el caso boliviano, el punto de equilibrio encontrado ha recado sobre la Resolucin Suprema que presenta una gil aprobacin. Definitivamente el segundo escollo consiste en desarrollar y consolidar el sistema. El proceso mencionado pasa por alcanzar un adecuado grado de difusin de las Normas Bsicas y conformar programas de desarrollo del sistema. El comn denominador debe constituir una base tendiente a desarrollar instrumentos tcnico metodolgicos que coadyuven a la asignacin eficiente de recursos de inversin pblica. Una vez que se desarrolla un set idneo de instrumentos tcnico metodolgicos, generalmente, el sistema se encuentra en mejores condiciones de encarar las tareas de descentralizar su funcionamiento. Bolivia tuvo contratiempos en la sincronizacin de los tiempos de los procesos mencionados. Al respecto, se siguieron programas con objetivos bsicamente descentralizadores sin haber completado el set eficiente de instrumentos tcnico metodolgicos. Es ms, las lecciones aprendidas pareceran apuntar como proceso ideal al desarrollo de instrumentos tcnico metodolgicos casi simultneamente a la conformacin del instrumento normativo relevante (es decir Normas Bsicas), de manera que sta ltima se refiera con mayor precisin a los instrumentos tcnicos y metodolgicos subyacentes con los que se pretende que las entidades pblicas trabajen. En el caso boliviano, el lanzamiento de los instrumentos normativos y labores de descentralizacin se llevaron a cabo ex-ante al proceso de culminacin de definicin de los instrumentos tcnico metodolgicos. Antes de la descentralizacin del SNIP, la inversin pblica en Bolivia tuvo dos grandes problemas: i) asignar eficientemente los escasos recursos de inversin y ii) lograr un grado de ejecucin de la inversin pblica aceptable. El primer aspecto fue arduamente trabajado y con la aprobacin de Metodologas de Preparacin y Evaluacin de Proyectos de Inversin y la estimacin de las Razones Precio Cuenta de Eficiencia para la economa boliviana, se dieron grandes pasos hacia una consolidacin de una cultura de proyectos tendiente a asignar los recursos de inversin eficientemente.

9.

En conclusin:

La ejecucin de proyectos y ms an proyectos de orden pblico requiere de un ordenamiento, que facilite criterios, metodologas e instrumentos, ya que si no se cuenta con ello la decisin que se tomen sobre las inversiones pblicas responderan a criterios coyunturales y discrecionales. La implementacin del SNIP, ha dejado las siguientes lecciones: Los instrumentos y metodologas deben ser adecuadamente difundidos. Se debe tener la capacidad de identificar las necesidades de las diferentes instituciones pblicas para desarrollar y responder en forma oportuna. Los parmetros de evaluacin deben ser permanentemente revisados y complementados. La capacitacin es fundamental y debe tratar de garantizar la aplicacin del SNIP, para lo cual, debe adecuarse a las demandas de los usuarios y deber aplicarse con mayor nfasis en los municipios. 87

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Es importante la decisin poltica para la vigencia del SNIP. La sustitucin de los funcionarios tcnicos por personal calificado, constituye un retroceso que dificulta la operacin del sistema. La emisin de la informacin por parte de las entidades ejecutoras al rgano rector debe ser oportuna y veraz. No se debe descuidar el desarrollo del SISIN, SGP y las Metodologas de Evaluacin; as como, los criterios de evaluacin. En el caso de los municipios, la legislacin vigente implica una debilidad para el establecimiento del SNIP y su relacionamiento con el rgano rector, aspecto que ha originado la falta de informacin oportuna.

10. Situacin esperada a futuro

Al haberse institucionalizado el SNIP, en el marco de la gestin pblica, es necesario su permanente desarrollo para permitir responder a los cambios y a las necesidades de todo el sector pblico: En ese contexto se plantean acciones de corto, mediano y largo plazo: a) b) c) d) e) f) g) h) i) j) Aprobar la actualizacin de las normas bsicas del SNIP. Sistematizar el banco de proyectos Completar la operativizacin del Programa de Requerimiento de Financiamiento. Desarrollar instrumentos y mejorar el relacionamiento con los municipios. Actualizar los parmetros de evaluacin. Continuar con el desarrollo del SISIN y el Sistema de Gerencia de Proyectos. Integracin del SISFIN al SISIN. Continuar con el desarrollo de metodologas. Mejorar los sistemas de capacitacin y difusin. Mejorar la interrelacin con el Sistema de Planificacin.

Actualmente se viene ejecutando el Programa de Apoyo a la Descentralizacin del Sistema Nacional de Inversin Pblica y Financiamiento de la Preinversin (SNIPPRE), dentro del contrato de prstamo 993/SF-BO con recursos del Banco Interamericano de Desarrollo. Los objetivos del SNIPPRE son: Contribuir al proceso de racionalizacin de la inversin pblica y al mejoramiento de la gestin de la preinversin, en el contexto de la descentralizacin administrativa y financiera del gobierno de Bolivia. Implantar el SNIP, a nivel de las administraciones departamentales y locales y, de modo concomitante, financiar estudios de preinversin a esos niveles.

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Para alcanzar dichos objetivos, se cuenta con dos componentes: a) Descentralizacin del SNIP Consiste en un conjunto de actividades definidas para apoyar la adopcin de las normas y procedimientos del SNIP, a nivel de las entidades pblicas descentralizadas, a fin de generar en dichas entidades la capacidad para racionalizar su gasto de inversin, as como para asegurar la integralidad de ste con los planes de desarrollo regional y nacional. b) Financiamiento de la preinversin Se financiarn estudios de preinversin y consultoras para la gestin de estudios, a las instituciones elegibles que cuenten con los instrumentos del SNIP en aplicacin o en implantacin.

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