Sunteți pe pagina 1din 86

Consideratii generale privind politicile publice

1.1 Definirea conceptului de politic

Termenul de politic a avut de-a lungul timpului mai multe nelesuri n funcie de rile n care a fost folosit. De exemplu, n rile latine, englezescul policy se identific adeseori cu decizia. Concret, prin politic se nelege o decizie formal (lege, act administrativ, circular) a unei autoriti legitim alese care se adopt ntr-un cadru formal, conform unor proseduri dinainte stabilite. Din punct de vedere analitic ns, politica se poate defini i din alte perspective, aceasta presupunnd ncorporarea i altor elemente n aceast definiie. Din punct de vedere comportamental, de exemplu, o politic este o decizie care se caracterizeaz prin aciuni i conduite ale acelor care le ndeplinesc (Jones, 1984). n general, analiza politicilor reprezint o orientare pragmatic care identific politica cu un program de aciune al autoritilor publice ntr-un domeniu determinat de activitate. Am definit anterior politica drept un program de aciune care presupune alegerea unor mijloace pentru a atinge anumite obiective. Din aceast perspectiv analitic, diferiii autori au folosit termenul de politic n funcie de aspectele sau elementele pe care doreau s le pun n eviden. Astfel, termenul a fost utilizat pentru a se face referire la(Subirats, 1989): - un domeniu al activitilor publice (politica economic, educaional, sanitar, etc) - o grupare de obiective i programe derulate de guvern ntr-un anumit moment (politica de alfabetizare, de lupt mpotriva fumatului, etc)

- legislaie sau un pachet de norme aprobate n legtur cu o anumit problematic (legislaie fiscal, ecologic, urban, energetic, etc) - produsul sau output-ul activitii guvernamentale (construirea uni numr de locuine ca produs al politicii de bunstare social, etc) - impactul activitii guvernamentale asupra societii prin politica de reducere a mortalitii pe autostrzi, reabilitarea social a taxicomanilor, prevenirea incendiilor n toate aceste accepiuni ale termenului de politica public gsim elemente comune care permit reordonarea lor n felul urmtor: n primul rnd, politica tinde s fie mai mult dect o decizie formal, ea reprezint o grupare de decizii. n al doilea rnd, o politic public este adoptat de instituii politicoadministrative i conteaz pe garania guvernamental. Politica se poate prezenta sub mai multe forme : o reglementare juridic, un discurs politic, o form de restructurare a serviciilor publice. n al treilea rnd, o politic public mobilizeaz resurse pentru a genera anumite produse n societate. In al patrulea rand, se presupune c aceast activitate urmrete o finalitate sau un obiectiv mai general sau mai specific, care n general este orientat ctre satisfacerea anumitor interese i este purttorul anumitor valori. Conceptul de politic este esenial pentru a nelege modul n care se guverneaz , spre exemplu, impactul guvernrii asupra bunstrii cetenilor este asociat cu termenul de politic social. Termenul semnific ceea ce guvernul dorete s fac. Policy are o larg rspndire, probabil pentru c el nu are o definiie clar i neambigu. Termenul poate semnifica o orientare larg, o practic normal, un angajament specific. El este utilizat n multe cazuri.

ntrebarea la ce servete politica? nu este pus des deoarece, probabil, rspunsul este evident. Paradigma dominant n discuia despre politicile publice este de a nelege cum se exercit autoritatea pentru a atinge scopuri colective?. Policy semnific urmrire unor scopuri. Din punctul de vedere al analizei, o politic se prezint sub forma unui ansamblu de practici i norme elaborate de unul sau mai muli actori publici. La un moment dat, o autoritate adopt practici de un anumit gen, acioneaz sau nu. Aceste practici pot fi identificate n mod concret ca fiind: moduri de intervenie, reglementri, prestarea de servicii, reprimare. De asemenea, aceste practici pot fi imateriale, chiar simbolice: un discurs, o campanie de comunicare. n acelai timp, aceste practici se raporteaz la finaliti, la alegeri de valoare, fie c sunt expllicitate de autoritate public, fie c rmn implicite. n literatura romna, termenul de politica poate avea mai multe utilizari: Astfel, el se folosete pentru a desemna fenomenele de lupt pentru putere, de concuren ntre partide, de grupuri de interes, categorii sociale, persoane n vederea exercitrii influenei i a ocuprii unor funcii de autoritate ntr-o anumit colectivitate, ar, ntr-un cadru electoral sau n procesele decizionale. n acest context, termenul de politic are nelesul pe care l are cuvntul politics (politic) n limba englez.
-

O alt utilizare a termenului se refer la nelesul pe care l are cuvntul policy din limba englez,adic cadru de orientare pentru o aciune, un program. Astfel, putem spune c un guvern are o politic economic, adic pune n aplicare un ansamblu de intervenii, alege s fac sau s nu fac anumite lucruri pentru un domeniu specific, cum ar fi economia.

Este clar c n acest sens trebuie s vorbim despre politica public, adic despre actele sau non actele angajate ale unei autoriti publice n faa unei probleme sau ntr-un sector care ine de competena Sa.

n sens restrns, o politic public este produsul activitii unei autoriti investite cu putere public i legitimitate guvernamental. Orice politic reflect orientrile cetenilor ce formeaz anumite grupri n interiorul unei ri, dar i ale unei ri fa de alte ri, n legtur cu promovarea intereselor lor, n lupta pentru putere. Politica public exprim manifestrile i orientrile definite de autoritile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, n domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie la nivel naional, fie la nivel administrativ teritorial Ea poate fi vzut drept un exerciiu al autoritii pentru a atinge scopuri colective. n literatura anglo saxon, termenul policy reprezint transpunerea prioritilor politice i principiilor guvernului n programe i punerea lor n practica pentru a furniza schimbrile dorite. Ca urmare putem afirma c o politic public reprezint un program de aciune guvernamental ntr-un sector al societii sau ntr-un spaiu geografic: sntate, ordine public, siguran rutier, un ora determinat, o ar sau o comunitate determinat n mod precis. La ora actuala, exist un consens relativ n rndul politologilor i sociologilor cu privire la caracteristicile acestui concept (Yves Meny, J-C Thoenig, 1989), in sensul ca o politica publica reprezinta in acelasi timp: Un coninut Activitatea public apare sub forma unei substane, a unui coninut. Se mobilizeaz resurse pentru generarea rezultatelor sau a produselor. Tocmai aceste produse (rezultate, outcomes) sunt examinate de analist ca o problem de cercetare pentru aciune. Aceste produse rezult dintr-un proces de munc i de aciune. Un program O politic public nu se reduce la un act punctual luat n considerare n mod izolat: de exemplu, ceea ce face ministrul ntr-o anumit zi ntr-un anumit dosar. n spatele unui act, n spatele unor activiti sau altora se afl un cadru mai general n care se integreaz actul sau activitile respective,

de exemplu, prin aciunile sale, ministru se nscrie ntr-o politic pe termen mediu. n termeni mai simpli, se va presupune c actele se articuleaz n jurul unei axe sau n jurul ctorva axe specifice care reprezint numitorul comun: sectorul de intervenie, problema abordat, constana decidentului public n luarea deciziilor i n exprimarea inteniilor i voinei sale. O orientare normativ Se presupune c activitatea public nu este rezultatul unor rspunsuri aleatorii ci, din contr, este expresia finalitilor i preferinelor pe care decidentul, contient sau nu, n mod voluntar sau forat de mprejurri, nu poate dect s le accepte, pentru care este nolens volens responsabil sau rspunztor (accountable, n limba englez). Actele traduc orientri: intenionat sau nu, satisfac anumite interese, poart anumite valori, servesc drept baz pentru obiective specifice. Analistul este cel care trebuie s le reconstituie textura. Un factor coercitiv Activitatea public provine din natura autoritar cu care este investit actorul guvernamental. Altfel spus, acesta din urm are o legitimitate a autoritii legale sau exercit o coerciie care se bazeaz pe monopolul forei. Actul public se impune tocmai din acest considerent, este abilitat ca expresie a puterii publice. Autoritatea cu care este investit actorul guvernamental se impune colectivitii. Un resort social O politic public se definete n cele din urm prin resortul su, prin cetenii ale cror situaii, interese, comportamente sunt afectate de aceste acte i dispoziii. Analiza trebuie s identifice publicul, indivizii, grupurile sau instituiile care intr n cmpul de aciune guvernamental avut n vedere. Aceast noiune trebuie extins la orice cetean, orice individ a crui situaie este perturbat direct sau indirect de aciunea public. Aceast definiie teoretic, care este de fapt un ghid pentru analiz, nu este totui uor de respectat n practica, atunci cnd ne aflm n situaii concrete.

O dificultate practic n analiza politicilor publice se refer la specificul i costurile unei politici publice. Acestea nu sunt materializate ca s poat fi reperate la o prim vedere i specificate din punct de vedere instituional. Heinz Eulau si Kenneth Prewit au definit politicile publice ca fiind decizii ferme caracterizate prin consistenta comportamentala atat din partea celor ce le fac , cat si din partea celor care le respecta. Desigur a fi minunat daca activitatea guvernelor ar fi caracterizata prin consistenta si repetitie , dar este greu de grezut ca am putea gasi vreodata in guvern o politica sociala , daca insistam pe acest criteriu de a defini politica. Mai curand am putea afirma c o politic public este ceva abstract i ca urmare nu putem afirma cu certitudine unde ncepe i unde se termin o politic public. Astfel , Dye largeste sfera de cuprinde a notiunii de politic public , aratand ca aceasta este alctuit din tot ceea ce actorii guvernamentali hotrsc s se fac sau s nu se fac. Ori, dei este relativ uor s inventariem ceea ce fac acetia, este mult mai greu s reperm ceea ce refuz s fac. De aici tentaia de a reine doar actele, sau invers derapajul de a ncerca s se atribuie unei autoriti publice doar non-actele pe care n realitate nu le-a ales sau pe care nu le-a luat niciodat n considerare. Sensul politicilor publice poate fi explicit sau implicit , aspect ce reiese din practica, aici observandu-se faptul ca obiectivelor declarate li se adauga si alte obiective , care decurg din realitatile determinate de implementarea politicii.Aceasta poate fi asociat si cu faptul ca politicile publice au si efecte neintetionate , fara insa a se afirma ca obiectivele implicite corespund neaparat acestor efecte. n ceea ce privete produsele, identificarea acestora este dificil, chiar i la citirea textelor de lege, a deciziilor sau a circularelor. Consistena obiectului politicii publice nu este dat de practica decizional sau de gestiunea sectorului public, ci ea trebuie s fie construit prin analiz.

Unul din aspectele pe care trebuie s le nelegem despre procesul de elaborare a politicii (policy making) este faptul c el poate fi vzut att ca un proces analitic (rezolvarea unei probleme), ct i ca un proces politic. n consecin, diferii autori au abordat n lucrrile lor una sau alta dintre aceste perspective.

Din prima perspectiv, cea a rezolvrii problemelor, policy making, reprezint cutarea de soluii pentru problemele existente, fcnd apel la raionalitate n vederea ndeplinirii scopurilor publice. n acest caz, cheia procesului de elaborare a politicii const n definirea corect a problemei, identificarea i analiza unui set de soluii adecvat, selectarea alternativei care rezolv cel mai bine problema.

Dac avem n vedere cea de a doua perspectiv, i anume procesul de elaborare a politicii vzut ca proces politic, atenia cade asupra conflictelor i dezacordurilor, luptele pentru a controla procesul de luare a deciziei, urmrirea propriului interes i eforturile de a defini scopurile publice.

Politica ocup un loc central n procesul politicii deoarece noi suntem diferii n ceea ce privete valorile, credinele i sentimentele. Venim cu background-uri diferite care ne fac s preferm diferite definiri ale problemei i diferite soluii pentru rezolvarea problemelor. Atunci cnd ne referim la elaborarea politicii ca un proces politic, trebuie s nelegem valorile care se reflect n acest proces, la diferitele aspecte care divizeaz oamenii i induc acestora diferitele percepii asupra scopurilor publice, la necesitatea de a rezolva conflictele dac aciunea este posibil pe cale democratic i la factorii critici care formeaz dezvoltarea politicii n fiecare etap a procesului. Dac facem acest lucru, am putea dezvolta o nelegere a interaciunilor dintre analiz i politic i a cilor prin care consideraiile politice creeaz cadrul pentru utilizarea analizei. Analiza se presupune c este obiectiv i raional.

Aceasta nseamn c ea utilizeaz instrumente economice, statistice, de planificare i din alte discipline i cmpuri profesionale pentru a ne ghida ctre soluii raionale pentru problemele existente pentru a ne ajuta s maximizm realizarea bunurilor publice. Problema critic este dac i n ce condiii acest mod de analiz face diferena.

1.2. Modele de aparitie a politicilor publice


Se pune deci intrebarea fireasca : care sunt motivele care pot determina o autoritate public s acioneze sau nu ? De unde apar politicile publice? Cum se construiesc acestea pe baza problemelor sociale? ntrebrile par simple. Rspunsurile ns sunt mult mai complexe, deoarece analistul trebuie s poat sa se debaraseze de reflexele care-l mpiedic s abordeze faptele in mod corect. A. Apariia politicilor publice plecand de la cerere In acest model , sursa politicilor publice este reprezentata de nevoile oamenilor, problemele unui anumit sector, ale unei zone sau ale unei colectivitati locale . Atunci cnd amploarea lor crete, aceste nevoi i probleme exprimate sunt receptate de catre persoane calificate, de intermediari politici , sau antreprenori politici care, n numele mandanilor lor, vor face presiuni asupra autoritii publice competente pentru ca aceasta din urm s intervin. Astfel, solicitrile izolate sunt agregate si amplificate ,pentru a ajunge la probleme de mas, de catre grupuri de interese i de partide,. Acestia le interpreteaz i i interpeleaz pe responsabilii guvernamentali aflai la captul superior al societii politice. Atunci cnd intermediarii sunt insuficieni,

autoritatea public recurge la metode de ascultare: studii ale nevoilor, marketing etc. B. Aparitia politicilor publice prin impunerea ofertei

Modelul opus este cel in care nevoile ncep s se manifeste, iar autoritile publice sunt acum cele care modeleaz nevoile. Oferta guvernamental structureaz i condiioneaz nevoile de aciune public pe care le resimte populaia. n versiunea uoara a acestui model, cetenii ajung, intr-o anumita masura, sa perceapa bunurile i serviciile pe care decidenii publici le sunt oferite ca fiind aspiraii proprii . n versiunea dur, aceste scenariu duce la ipoteze de manipulare, de pclire deliberat a maselor, de propaganda prin care autoritatile publice influenteaza perceptiile cetatenilor in priviinta anumitor nevoi , facandu-i sa le resimta mai intens sau dimpotriva sa le considere deja rezolvate. Viziunea ascendent a aparitiei politicilor publice este nlocuit de un proces descendent. Plecand de la un raionament asemanator, Bachrach i Baratz arata ca sursa politicilor publice const n dorina autoritii publice de a-i menine puterea (Bachrach, Baratz, 1970). Acesta va dori astfel s i consolideze valorile sociopolitice care le legitimizeaz aciunea n ochii populaiei dar, vor evita s trateze orice problem care nu ar fi benefic pentru meninerea puterii. Aceast strategie cinic genereaz cereri i oferte inofensive pentru autoriti.

C. Inlantuirea politicilor publice

Desi in modelele anterioare, am incercat sa reperam in timp si spatiu care sunt evenimentele care pot da nastere unei politici, in realitate , nasterea unei politici nu se face neaparat intr-un gol, sub implusul cererilor si ofertelor, al nevoilor sociale sau al raspunsurilor politice. Sunt posibile i alte scenarii. O aciune public poate aprea pentru c o politic public pre-existent ntmpin dificulti, n cadrul fazei de implementare sau chiar n faza de terminare, ntmpin obstacole, modific situaii care incit autoritatea public s intervin din nou, pe un alt plan, ntr-un alt mod, prin fenomene de efecte legate. Cu alte cuvinte, politicile publice se ntrein singure. Nu exist nici o obligaie ca ele s fie generate n mod spontan, independent unele de celelalte, prin impulsul exclusiv iniial al ofertei i al cererii.

1.3 Tipologia politicilor publice

Se pune deci intrebarea care sunt tipurile de politici publice de care dispune o autoritate public? nc de la nceput ,stabilirea inventarului modalitilor de aciune guvernamental a fost o preocupare a politologilor i a sociologilor. Literatura de specialitate sugereaz o varietate mare de clasificri posibile. Astfel politicile publice pot fi caracterizate n funcie de criterii formale sau instituionale: politici naionale, politici locale i politici interguvernamentale sau n funcie de grupurile de ceteni crora le sunt adresate. Totui, experiena ne arat c nu exist nici o tipologie bun n sine. Totul depinde de utilizarea dat de analist. Tipologiile utilizate cele mai frecvent sunt cele care clasific aciunea public n funcie de teoria schimbrii sociale care o

structureaz. Astfel este cea elaborat de Lowi i completat de Salisbury i care se bazeaz pe un parametru, i anume natura coerciiei pe care o politic public o induce ntre stat i destinatarii politicii respective. Din punctul de vedere al coerciiei, o politic public poate fi calificat n dou moduri.
-

Pe de o parte, aceast coerciie se exercit n mod direct sau

constrngtor asupra ceteanului sau, din contr, n mod indirect sau lejer, spre exemplu atunci cand un agent de poliie d o mustrare sau un sfat automobilistului n culp.
-

Pe de alt parte, aceast coerciie i afecteaz pe cei ctre care este

ndreptat, afecteaz comportamentul acestora i le limiteaz autonomia sau, din contr, se exercit printr-o presiune asupra mediului n care triesc acetia; astfel putem reduce consumul gospodriilor printr-o cretere a impozitului pe venit sau printr-o diminuare a cheltuielilor publice ale statului. Intersectarea acestor parametri ne permite s facem distincia ntre patru tipuri de politici publice.

Coerciia public se exercit Coerciia public este direct asupra comportamentului ceteanului Politici distributive asupra mediului comportamentului ceteanului Politici constitutive

...indirect, ndeprtat Politici reglementare direct, imediat Politici redistributive

Tipologia politicilor publice bazat pe coerciie (dup Lowi) se prezinta astfel: - O politic reglementar se caracterizeaz ca o aciune public ce const n adoptarea de norme autoritare care afecteaz comportamentul destinatarilor. Statul oblig sau interzice: codul rutier, de exemplu, stabilete nite reguli de comportament. n acest caz coerciia este maxim. Pe scurt, libertile individuale ale destinatarilor politicilor sunt limitate, interesele lor sunt transformate prin decret. Face excepie de la aceast coerciie un tip special de aciune reglementar denumit autoreglementare (Salisbury, 1968) i care amplific de fapt privilegiile publicului vizat. Aa stau lucrurile cu politicile prin care statul limiteaz accesul liber la o profesie (farmaciti, notari etc.), inducnd o protecie dac nu chiar o rent pentru agenii economici din aceast profesie. - O politic distributiv este o aciune prin care puterea public autorizeaz cazuri speciale desemnate nominal. Exemplul tip este cel al permiselor de construcie. Este interzis construirea de obiective fr permis (politic reglementar). Dar pentru a construi este nevoie de un permis, de un drept, pe care autoritatea public l acord de la caz la caz (politic distributiv). n acest caz, ceteanul este beneficiarul unei aciuni publice, aceea care i acord o favoare, un privilegiu (o rent imobiliar i funciar, un pre de teren n cretere) etc., care nsoete actul administrativ atribuit. Ceteanul beneficiaz de o excepie de la regul, datorit unui favor unilateral din partea statului sau deoarece a ndeplinit anumite condiii.

- O politic redistributiv const n adoptarea de ctre puterea public a unor criterii care confer acces la anumite avantaje, acest acces nefiind acordat unor cazuri sau unor destinatari desemnai nominal, ci anumitor grupuri de destinatari neindividualizati. Exemplul tip este cel al asigurrilor sociale. Statul adopt condiiile (vrsta, statutul economic etc.) pentru ca cetenii s poat beneficia de o protecie social. Dar cei care ndeplinesc aceste condiii decid dac s utilizeze sau nu aceast posibilitate, dac doresc acest lucru. Statul manipuleaz criterii generale, nu desemneaz individual beneficiarii sau victimele. - O politic constitutiv se traduce prin faptul c aciunea public definete reguli privind puterea; de exemplu, prin revizuirea constituiei unei ri, prin realizarea de reforme instituionale sau administrative. ntr-un astfel de caz, coerciia i afecteaz pe destinatari n mod slab i indirect. Astfel, pentru sportivi, crearea de ctre guvern a unui minister al sporturilor pare o decizie foarte abstract, care nu i afecteaz direct n activitatea lor de zi cu zi. i totui, constituirea unui astfel de minister reprezint un mijloc pentru autoritatea public de a interveni n activitile sportive. Trebuie nlturat o confuzie care se refer la utilizarea instrumentelor juridice. Legi, decrete, hotrri nu nseamn politici reglementare ipso facto. Exist politici de ordin distributiv, redistributiv sau constitutiv care se sprijin sau nu pe texte legale. Recurgerea la texte cu valoare juridic (opozabile terilor) nu este de altfel dect o tehnic printre altele de care dispune autoritatea public pentru a aciona; ea poate impozita, construi, discuta, subveniona, negocia etc.). O tipologie posibil porneste de la modul n care destinatarii politicilor reacioneaz, percep, anticipeaz substana unei aciuni guvernamentale, deoarece o politic public implic costuri, constrngeri sau inconveniente, dar i beneficii, adic avantaje sau privilegii. Cum apreciaz destinatarii o politic public, ca surs de costuri sau de avantaje? Experiena

sugereaz c destinatarii politicilor consider costurile i beneficiile ca fiind cu att mai mari cu ct i afecteaz mai personal, mai individualizat i pe termen mai scurt, adic n mod concentrat. n schimb, ei le resimt ca fiind cu att mai mici cu ct i privesc n mod mai colectiv i pe termen mediu, adic n mod difuz. Ca s spunem lucrurilor pe nume, o reform a IVP (impozitul pe venitul personal ) i sensibilizeaz mai mult pe contribuabili prin efectul imediat pe care l are asupra declaraiilor de impozitare dect prin consecinele pe termen mediu pe care le are sau pe care se presupune c trebuie s le aib asupra strii naiunii.

Costurile unei politici publice Beneficiile unei politici publice Concentrate, mari Concentrate, mari Difuze, mici

Difuze, mici

Structura utilitilor unei politici publice pentru cetenii crora le este adresat(sursa Y.Meny, J-C Thoening,1989) n cazul politicilor publice, cu excepiile care se impun, este de preferat ca analistul s plece de la ipoteza c ceteanul este utilitarist i egocentric. Acest lucru se traduce n trei moduri n percepiile i comportamentele destinatarilor politicilor publice.

-Costurile au tendina de a fi mai vizibile dect beneficiile. La grade de concentrare sau difuzie egale, cetenii sunt mult mai sensibili la preurile pe care vor fi nevoii s le plteasc dect la avantajele pe care le vor obine. Pierderea ascunde beneficiul - Termenul scurt ctig mai mult teren n faa termenului lung. Altfel spus, efectele imediate i mobilizeaz pe ceteni mai mult dect consecinele amnate n timp. - Costurile i beneficiile care afecteaz grupuri mici au tendina de a prea mai importante dect costurile i beneficiile care afecteaz grupuri mari ale populaiei. Consecinele individuale mobilizeaz mai mult dect consecinele colective i anonime. Putem astfel caracteriza politicile publice n funcie de gradul lor de universalism sau, din contr, de particularism: ele multiplic situaiile particulare ale cetenilor sau introduc principii de tratament general pentru toi cetenii? In functie de stilul adoptat de catre cei care fac politica (policymakers)pot exista mai multe tipuri : -politici proactive incearca sa anticipeze eventualele amenintari dar, si sa dezvolte oportunitati care pot satisface interesele publice , si deasemenea sa reactioneze adecvat in avans pentru a anticipa posibilele dezvoltari. - politici reactive reactioneaza atunci cand interesul public este amenintat. O alta clasificare imparte politicile in functie de stilul acestora in :
-

politici publice liberale sunt cele care intervin acolo unde un interes politici publice paternaliste impun interesul public recunoscut ( in

individual ameninta interesul public acceptat.


-

cazul politicilor publice dintr-un stat autoritar , exista un risc mai mare ca politica impusa sa fie in fapt ceva care este numai prezentat drept interes public),uneori fara sa se preocupe de impactul nefast al unei asemenea politici

asupra intereselor individuale sau de schimbarea caracterului nevoilor si asteptarilor oamenilor. Richardson (1982) identifica , la randul sau , urmatoarele tipuri de stiluri de politica: - politici in care autorii politicilor cauta consensul - politici in care autorii reactioneaza la probleme - politici in care autorii cauta sa impuna decizii - politici in care autorii anticipeaza probleme. In functie de interdependentele ce apar intre politicile publice promovate de guvern , acestea pot fi :
-

antagoniste ( atunci cand masurile in cadrul unei politici afecteaza punerea in practica a altei politici ) complementare ( aplicarea unei politici conduce la imbunatatirea rezultatelor aplicarii altei politici)

In functie de orizontul temporal in care se manifesta , putem avea politici publice pe termen lung, mediu sau scurt.

1.4 Abordarea politicilor publice n literatura de specialitate

Politicile publice au aparut in anii 60 sub influenta stiintei politice , sociologiei , economiei si a altor discipline. Organizatiile pentru studiul politicilor s-au format in 1971 in Statele Unite . Studiile despre politici la inceputurile lor aveau in vedere probleme specifice ale politicilor, determinantii cauzali ai diferitelor politici , precum si relatia dintre politici si efectele

sociale.Studiile politicilor cauta sa inteleaga de ce natiunile fac un anumit lucru si nu , cum fac ei acest lucru. Ele leaga procesele de rezultate si pun mai mult accentul asupra impactului, asupara evaluarii sistematicea rezultatelor si asupra consecintelor nedorite. Literatura tiinific existent n domeniu pn la ora actual a considerat problema guvernrii (governance) ca implicnd luarea n considerare a relaiilor multiple ntre diferitele subsisteme sociale i punerea n valoare a factorilor politici n studiul administraiei. innd cont de aceste relaii trebuie s examinm aciunea administrativ n cadrul procesului politicilor publice.
O inventarire a principalelor abordri ale acestui subiect a fost realizat de Howlett i Ramesh: - studiile privind analiza naturii regimului politic definit n sens larg ca un mod de organizare a sistemului politic erau considerate drept o cale de a nelege procesul de constituire a politicii publice .Acestea au indicat faptul c politicile publice variaz n funcie de natura sistemului politic i a legturilor sale cu societatea i au ncercat s analizeze influenele exercitate asupra lurii deciziilor. - studii ce au vizat identificarea unor variabile cauzale n constituirea politicii publice sau ceea ce au fost denumii factori determinani, care sunt n mare msur empirice i au adesea caracter cantitativ. - studii care se concentreaz asupra coninutului politicilor , dintre care se concentreaz ca importan cel ntreprins de Theodore Lowi, care a afirmat c natura problemei politice i cile menite s o soluioneze determin de multe ori felul n care politica va fi tratat de ctre sistemul politic respectiv. Astfel , felul n care politica va fi tratat este determinat de caracterul ei iniial reglementator, distributiv ,redistributiv sau constitutiv. ntro direcie similar se ncrie J.Wilson care a afirmat c gradul de concentraie a costurilor i beneficiilor politicii contureaz tipul proceselor politice care o vor nsoi. La rndul su , Lester Salamon a afirmat c cea mai bun modalitate de nelegere politicii publice este focalizarea ateniei pe natura uneltelor instrumentelor politice pe care organele administrative le au la dispoziie pentru a implementa politica public. - studii care se axeaz asupra impactului politicii publice i asupra rezultatelor acesteia. Analizele acestora vizeaz cerecetarea cantitativ a legturilor dintre anumite programe guvernamentale i care folosesc tehnici de deducie statistic pentru a stabili relaii

cauzale ntre diferite tipuri de activiti ntreprinse de organele administrative.Aceast abordare are ns drept principal limit faptul c ea furnizeaz puine informaii cu privire la procesul politic care a dus la aceste rezultate. Este evident, fr ndoial, faptul c, despre politicile publice s-a scris mult n cadrul tiinei politice i a celorlalte tiine sociale, ns contrar a ce se poate crede, nici ideea, nici noiunea nsi de politici publice nu a ocupat un loc central n preocuprile actuale. i, n plus, avnd n vedere noile orientri, i anume tendina de a reduce activitile statului, aceasta a condus la o diminuare a interesului pentru iniiativele publice pe de o parte, i pe de alt parte la deplasarea preocuprilor mai mult ctre problema guvernrii

n primul rnd, exist o serie de opinii divergente. Astfel: unii consider c politicile politicile publice ofer un teren favorabil pentru dialogul ntre cercettorii de diverse specialiti; alii percep acest cmp al politicilor publice ca pe un fel de revoluie a ideilor care sunt dificil de neles. La aceasta a contribuit i faptul c politologii au exprimat puncte de vedere mai mult dect formale n cadrul analizei aciunii guvernamentale. Diferitele tiine sociale au fost interesate nc demult de aciunile publice, unele punnd accentul asupra procesului decizional (policy sciences), altele studiind mai ales aspectele economice (policy analysis) precum renumita coal public choice sau abordarea mai strict politic, denumit policy making. In ciuda disputelor referitoare la definirea termenului de politica si a parametrilor acesteia , exista cateva caracteristici ale acesteia asupra carora s-a cazut de acord. In particular este vorba despre natura interdisciplinara si importanta dimensiunilor aplicative ale acesteia.Studiile despre politici preiau elemente de la mai multe discipline : stiinta politica : preocupata de procesul prin care se iau deciziile privind politicile

administratia publica : preocupata de rolul birocratiei in formularea politicii si implementarea deciziilor economia : preocupata de concepte precum : rationalitatea instrumentala, cost/beneficii; sociologia : preocupata de clasa , statutul si problemele sociale; psihologia : preocupata de logica,valori si etica. tiina politic a fost mai mult preocupat de procesul de formulare a

politicilor publice, cutnd s gseasc o explicaie pentru urmtoarele ntrebri: care sunt motivele pentru care anumite probleme sunt calificate ca fiind publice, n timp ce altora li se neag aceast calitate?
-

cum i pentru ce motive guvernele includ anumite probleme publice pe agenda lor, n timp ce pe altele le exclud? cum sunt definite anumite probleme publice? cum i pentru ce motive guvernele tind s aleag anumite ci de aciune, s foloseasc anumite instrumente? cum i pentru ce motive se aleg anumite scheme de implementare i se prefer anumite criterii de evaluare? cum i pentru ce motive se menin anumite politici, n timp ce la altele se decide s se renune sau s fie modificate? Pe de alt parte, din punct de vedere economic, ingineria sistemelor

matematice se pretinde a se ncorpora n procesul de deliberare i decizie public, astfel nct informaia i metodele analitice permit ca implementarea procesului s se desfoare dup opiunile politice. Concret este vorba de a aplica decizia la politicile publice, de a viza modernizarea matematic a problemelor i de a analiza efectele interveniei publice n transformarea acestor probleme. Aceste dou orientri, tiina politic i ingineria sistemelor matematice, rspund n esen unor precupri diverse ale administraiei publice, prima este

interesat mai mult de proces n sine, iar a doua mai mult de coninutul lui politic. Politica publica( public policy) ca disciplina stiintifica analizeaza acele procese de formulare si implementare a diferitelor interese publice , utilizate pentru a rezolva probleme specifice legate de viata societatii. Unul din elementele cheie ce caracterizeaza politica publica ca stiinta are in vedere tensiunea dintre dezvoltarea abstracta a teoriei si relevanta practica.Cele mai abstracte teorii sunt ignorate de catre cei care iau decizii , fiind considerate drept irelevante pentru problemele lumii reale.Oamenii de stiinta ignora si ei unele aplicatii practice din motive diametral opuse , si anume ca acestea nu contribuie la generalizarea si testarea teoriilor.

Explicarea politicilor se bazeaz pe dou aspecte principale:

ciclul politicilor explic politicile ca pe o succesiune logic de pai (ex. definirea problemei, identificarea rspunsurilor alternative, evaluarea opiunilor, decizia, implementarea, evaluarea),

analiza politicilor n stil american, care se bazeaz pe elaborarea unor metodologii pentru determinarea rezultatelor unei anumite politici i pentru a realiza comparaii ntre politici alternative n ceea ce privete rezultatele lor.

O alt distincie clasic este cea dintre policy analysis (analiza politicilor) i policy design (elaborarea politicilor). Policy analysis presupune o privire neutr, expertul studiaz o politic public fr s-i asume apriori, n mod contient vreo alternativ prestabilit, o alegere precis i din mai multe opiuni posibile. Analiz const n identificarea tuturor consecinelor pe care le implic toate alternativele disponibile sau

imaginabile, precum i n descrierea lanului de efecte previzibile. Analiza trebuie s rspund astfel la dou ntrebri, i anume: care sunt alternativele de aciune imaginabile din punct de vedere politic pe care actorul guvernamental le poate lua n considerare n situaia n care se afl?
-

cum i de ce o astfel de alternativ i nu o alta apare pe scena politic?

n schimb, policy design desemneaz o abordare mult mai angajat, mai activ, n acest caz analistul ne mai limitndu-se la simpla observare a alternativelor, ci elaboreaz el nsui astfel de alternative. Factor de decizie sau consilier al unui decident, expertul i exprim, n mod contient, preferina pentru un rezultat final care trebuie obinut, pentru un efect concret sau simbiotic care trebuie indus. Odat inta aleas, el va modela apoi mijloace i soluii care au cele mai mari anse de genera rezultatul dorit, de a atinge inta stabilit Experiena trecut demonstreaz pe de o parte c, analiza politicilor publice nu poate fi insensibil la obiectivele politice, la chestiuni de valori i criterii, la dinamica i schimbul de probleme care apar n sectorul public. Pe de alt parte, de asemenea se demonstreaz c, lipsa de informaie i rigoare n analiza politicilor publice poate duce la eecuri, erori i frustrri inadmisibile pentru o societate democratic.

Determinantii unei politici publice 2.1 Autorii politicii Unul dintre cei mai tentanti termeni in studiul politicilor este cel al autorilor acestora (policy makers).Acesta are rezonanta clara si se refera la un

grup cunoscut de decidenti care determina cursul unei actiuni in mod intentionat si urmarind anumite finalitati. Dar aceasta nu este, in mod necesar , si maniera in care vad lucrurile cei care sunt considerati ca fiind autori ai politicii.
Actorii implicai in procesul politicilor publice pot fi att indivizi ,ct i grupuri .Numrul lor variaz n funcie de ar, sector sau domeniu i se poate modifica de-a lungul timpului. Desigur literatura de specialitate ofer multiple clasificri ale participanilor n procesul politicilor publice. Kingdon distinge ntre participanii din interiorul i exteriorul sistemului politicoadministrativ urmtoarele categorii: guvernul, nalii funcionari , Parlamentul , grupurile de interese , universitarii, cercettorii i consultanii,mediile de comunicare n mas, partidele politice i opinia public, dar afirm c aceast distincie este n parte artificial. La rndul lor , Howlett i Ramesh mpart actorii politicii n urmtoarele cinci categorii : oficialii alei (pot fi la rndul lor divizai n dou categorii - membrii ai executivului i ai legislativului- rolul acestora din urm fiind ns mult mai redus ) , oficialii numii n funcie ( funcionarii) , grupurile de interese , grupurile de cercettori i mass-media. Primele dou categorii aparin statului , iar celelalte trei societii. Rolul acestora n ciclul politicilor publice este diferit: - executivul, guvernul sau cabinetul - rolul acestuia n procesul politicilor publice este de departe cel mai important, el intervenind n toate etapele ciclului politicilor ( elaborarea , implementarea, evaluarea). Puterea de care dispune variaz ns n funcie de regimul politic existent n ara respectiv. n sistemele parlamentare , guvernele trebuie s dispun de o majoritate confortabil n cadrul parlamentului pentru ca propunerile pe care le n nainteaz acestuia s fie aprobate i rmn n forma lor iniial, n timp ce n regimurile prezideniale , executivul are deseori sarcina dificil de a convinge Congresul s-i accepte propunerile. Evident ns, guvernul prin funcia sa de conducere a organelor administraiei publice deine un rol semnificativ i n faza de implementare. - legislativul - acesta are un rol secundar , n sensul c ,n general , el nu este cel care iniiaz propuneri de politici , dei acest lucru nu este exclus. El are ns rolul de a aproba proiectele de legi naintate de executiv , ocazie cu care poate aduce amendamente acestora , dar i de a finana implementarea acestora. n sistemele parlamentare , dac guvernul dispune de majoritate n cadrul parlamentului , procedura legiferrii este mai mult formal , n schimb n situaia n care executivul are o slab reprezentare , organele legislative pot influena n mod mai consistent propunerile guvernului. Capacitatea de influenare a

Parlamentului este limitat ns de caracterul uneori prea tehnic al propunerilor , parlamentarii neavnd uneori expertiz suficient pentru a analiza aceste propuneri din punct de vedere tehnic. La aceasta se poate aduga , dac ar fi s lum exemplu Romniei , abundena prea mare de proiecte de legi i mai ales de propuneri care trebuie aprobate prin procedur de urgen. Funcionarii, mai ales cei de rang nalt reprezint , n perioada contemporan , un pion important al procesului politicilor publice , mai ales datorit complexitii problemelor de guvernare. Att executivul, ct i legislativul apeleaz adesea la expertiza funcionarilor pentru a-i transpune n practic propriile opiuni n ceea ce privete politicile publice, care evident le pot influena aceste opinii. Aa cum vom arta , n continuare , birocraiile au un rol important mai ales n procesul de generare a alternativelor, dar i n ceea ce privete implementarea politicilor publice, putnd perverti n mod substanial coninutul acestora . - grupurile de interese - reprezint probabil, n aproape toate statele, principalul mijloc de reprezentare a opiniilor publicului i de aducere a acestora, ntr-un mod organizat, n faa autoritilor guvernamentale .Partidele politice nu pot face acest lucru foarte bine , deoarece ncearc s acapareze puterea guvernamental pentru propriul interes i uneori sunt nevoite s fac numeroase compromisuri n ceea ce privete programele publice promovate pentru a-i atrage un numr ct mai mare de susintori. Grupurile de interese pot pune la dispoziia oficialilor guvernamentali att expertiz i informaii, ct i importante resurse financiare. Modalitatea n care guvernele fac acest lucru variaz de la angajamentele ocazionale , prin care oficialii chemau grupuri de interes reprezentative s-i exprime opinia pn la aranjamente aproape formale n care grupuri de interese sunt chemate s fac parte din anumite comitete sau comisii guvernamentale. Modul n care acestea opereaz poate fi neles prin explicarea altor dou noiuni: pluralismul i corporatismul. Pluralismul reprezint sistemul n care toate interesele se organizeaz i se afl n competiie liber i nici un grup nu este capabil s domine lucrurile. Guvernul este deschis la presiunile acestor grupuri de interese , iar politica const tocmai n aceast competiie deschis ntre grupurile de interese pentru a vedea dac politicile publice pe care ele le promoveaz sunt adoptate de guvern. Neo-corporatismul este sistemul n care toate interesele sunt organizate i n care guvernul negociaz cu toate interesele afectate n toate stadiile din procesul elaborrii i implementrii politicilor . - grupurile de universitari , cercettori i consultani sunt formate din persoane ce activeaz n cadrul universitilor, institutelor de cercetare , firmelor de consultan i

organismelor de tip think-tank . Acestea din urm reprezint grupri independente implicate n cercetarea multidisciplinar menite s influeneze politicile publice. Influena lor depinde de contextul i tradiiile culturale naionale , dar contribuia lor se refer mai degrab la formularea de alternative , dect la stabilirea agendei guvernamentale. Spre deosebire de cercettori , de universitari care au interes mai mult teoretic i filozofic fa de politicile publice, organismele de think-thank au preocupri i de ordin practic referitoare la procesul administrativ i dispun de resurse financiare mai consistente pentru a-i promova opiniile lor. - Mass-media joac deseori rolul unui amplificator al problemelor publice sau a unor soluii promovate de anumite grupuri de interese sau organisme de think-tank. Ea reprezint totodat o oportunitate pentru ca anumite probleme s ajung n atenia publicului. Redactorii efi ai anumitor ziare, purttorii de mesaj pot servi anumitor interese ns, manipulnd astfel opinia public . - n ceea ce privete alegtorii i partidele politice , cei doi autori sunt de prere c aceste categorii aparin att statului , ct i societii , ns rolul lor n procesul formulrii politicilor publice este net diferit. Astfel , rolul alegtorilor este redus , ei nefiind implicai n mod direct , ci prin intermediul reprezentanilor lor , oamenii politici alei , care dei in cont de opinia public atunci cnd i formuleaz politicile , ei pot fi dominai de ctre experii existeni n anumite domenii. Opinia public deine o influen vag i difuz asupra agendei guvernamentale . Acest lucru poate avea un efect pozitiv sau negativ. Pozitiv, n sensul c ea poate impune anumite probleme pe agenda guvernamental , care prezint interese pentru un numr mare de persoane. Efectul negativ, constrngerile impuse guvernului , mai mult dect forele pozitive n favoarea aciunii guvernamentale , sunt probabil mai importante i mai frecvente. n asemenea ocazii , majoritatea publicului poate solicita rezolvarea unei anumite prioriti , ns prioritile guvernamentale pot fi afectate mai mult de un numr mic de persoane cu preferine diferite , dar de o mai mare intensitate. n schimb , partidele politice au un rol semnificativ asupra politicii publice , dar indirect, n general , prin intermediul membrilor lor care se afl n aparatul executiv i , n mai mic msur n cel legislativ. Doctrina politic sau ideologia partidului pot influena ntr-o oarecare msur opiunea membrilor partidelor ctre anumite genuri de politici , ns nu rareori , n practic se observ c acetia i neglijeaz platforma oficial a partidului n procesul politicilor publice. Dac ar fi s analizm procesul politic din Romnia, este lesne de observat c membrii partidelor politice romneti nu prea sunt interesai de ideologia partidului din care fac parte , ci mai degrab de propriile interese i de dorina de a se afla n

barca care este la putere, care le confer un acces mai uor la resurse. Acest lucru poate fi uor sesizat prin migraia care are loc n Romnia n rndul partidelor politice.

Cobb i Elder propun diferenierea actorilor n funcie de capacitatea lor de a se mobiliza n jurul problemelor. Putem astfel s distingem: Actori propriu-zii. Acetia se mobilizeaz la nivel social i politic, prin forme de participare i organizare (partide, asociaii, micri sociale etc.). Cei mai activi constituie grupuri de identificare. Cei mai puin activi devin grupuri de atenie n raport cu problemele. Grupuri de public. Acetia sunt spectatori. Cei mai implicai i cei mai informai formeaz publicul interesat,atent iar cei mai ndeprtai sau neinteresati alctuiesc publicul n general. Conceptul de actor poate fi mpins i mai departe. Putem chiar vorbi despre existena unui antreprenoriat politic. Aa cum un antreprenor acioneaz pe piaa economic, diferii indivizi, grupuri, micri, coaliii mobilizeaz resurse pe piaa politic i pun n aplicare strategii pentru ca autoritatea public s ia n considerare noi mize. n literatura de specialitate pot fi identificate dou tipuri principale de antreprenori: - Primul tip reunete grupuri, medii sau indivizi care dein poziii de elite sociale, culturale, economice sau politice. Astfel sunt aleii din parlament, efii de partide, personalitile economice i culturale, personalitile din sindicate. - Al doilea tip de antreprenori se regsete n cadrul unor ansambluri mai difuze, mai anonime. Activismul i numrul, zgomotul i radicalizarea suplinesc adesea un deficit de capital elitist, un handicap de notorietate, de influen, de cunoatere a intrrilor din autoritatea public.

Elaborarea politicilor publice


3.1 Stabilirea agendei
Studiile empirice asupra lurii deciziilor au relevat trei componente de baz ale procesului care lipseau din teoria clasic, i anume : procesul de stabilire a agendei , care determin ce decizii vor fi luate la anumite momente concrete , procesul de obinere sau construire a unei reprezentri a problemei selectate pentru examinare i n al treilea rnd, grupul de procese ce genereaz aciunile alternative dintre care aleg persoanele care au drept de decizie. n viziunea lui Cobb, Ross i Ross , exist patru faze principale ale procesului de stabilire a agendei , pe msur ce problemele trec din agenda sistemic n agenda instituional : problemele sunt mai nti iniiate , sunt specificate apoi soluiile lor ,sunt dezvoltate argumente n sprijinul problemelor propuse , i dac au succes , problema intr n agenda instituional. Iniial, n studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut c problemele publice trec mereu din agenda public n cea instituional .S-a demonstrat ns mai trziu c o astfel de concepie nu este ntru-totul adevrat .n activitatea politic putem distinge dou stadii: faza de definire a unei probleme, de formulare a cererilor ; nscrierea n agend ce presupune analiza cererilor, stimulilor i problemelor i formularea propunerilor de rspuns la problemele identificate . Aceast distincie ntre doua faze nu nseamn neaprat c prima o precede cronologic pe cea de-a doua. ntr-adevr, este posibil s ne imaginm c un rspuns exist deja i c acesta este urmat de o faz de formulare a cererii. Pentru a nelege procesul de stabilire a agendei , trebuie s nelegem mai nti cum ajung s fie formulate cereri de implementare a unei politici de ctre indivizi sau grupuri i cum ajung autoritile publice s rspund acestor cereri sau invers, precum i condiiile care genereaz aceste cereri.

3.1.1 Definirea problemelor i formularea cererilor publice

Pentru nceput ne putem pune ntrebarea fireasca: cum sunt generate problemele care determin intervenia public? Dei deseori sunt acceptate ca atare , mijloacele i mecanismele prin care anumite probleme vin n atenia autoritilor publice nu sunt deloc simple. n analiza pe care o face cu privire la problemele sociale, Becker arat c existena unei probleme sociale rezult din dou surse posibile: carenele obiective ale unei societi dar n special decizia subiectiv a celor care desemneaz un astfel de fenomen ca problem social, n numele societii (Becker, 1964). Originea unei solicitri sociale i a nevoilor pe care aceast solicitare se presupune c trebuie s le medieze se situeaz n sfera politicului. Nu exist transparen total, legtur direct ntre social i politic; ceea ce nseamn c nevoile nu se definesc i nu se enun ntr-o stare de vizibilitate perfect. Aceasta este selectiv. Exist nevoi n materie de aciune public? Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de modul n care sunt identificate, i care nu pot fi satisfcute prin intermediul pieei. Multe dintre aceste probleme sunt controversate, ajungnd s reprezinte o miz (issue). Miza este orice problem n jurul creia se iniiaz o dezbatere, o controvers, care face obiectul unor valori contrastante. O miz nu exist n sine, ci n raport cu actori specifici care, n marea majoritate a cazurilor, au prioriti diferite unii fa de ceilali. Problemele rezult din evenimente care afecteaz oamenii n mod diferit. Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar autoritile publice nu acioneaz asupra tuturor mizelor. Dac aceasta se ntmpl sau nu depinde de modul n care sunt percepute evenimentele. O alt perspectiv, cu o inspiraie mai antropologic, const n privilegierea conceptului de problem public, ca prghie de formulare a agendelor. Aciunile publice sunt forme culturale, cu retorica i riturile lor. O problem public este n aceast perspectiv un produs social, un fapt cultural care se supune unei structuri cognitive i morale. Limbajul politicii construiete politica public stabilit pe baza istoriei , tradiiilor , atitudinilor i concepiilor unui popor , cuprinse i codificate n termenii discursului su politic. Cunoaterea i judecata moral se mbin pentru ca un fenomen oarecare s se transforme n problem i n miz.

Exista o serie de trsturi care sporesc ansele ca o problema s primeasc atenie. Cobb i Elder menioneaz cinci parametri care cresc aceast probabilitate: ambiguitatea definiiei problemei. Problema trebuie s fie ambigu, audibil pe mai multe lungimi de und, caracterul su flu permind multiple intrri posibile i atragerea de aliane vaste. simplitatea. Problema trebuie s fie enunat n termeni simpli. persistena n timp. Problema nu este definit ntr-un spaiu efemer, prea momentan, ci este relativ persistent, nscriindu-se ntr-o durat mai mare. noutatea. O problem nou, fr istorie, mobilizeaz mai mult dect o miz recurent, care are n spate o experien trecut ndelungat i la care inta interesat a fost deja expus. caracterul imperfect al problemei. Grupurile de public se arat mai sensibile la mizele care evoc anomalii, imperfeciuni, dect la cauzele mai banale. La rndul sau, J.L. Walker afirm c atractivitatea unei probleme crete dac aceasta are un impact asupra unui numr mare de oameni; trebuie s existe dovezi convingtoare c problema este serioas i real; problema devine mai uor de nscris n agend dac exist o soluie uor neleas pentru problema vizat. Mass-media joac un rol primordial n procesele de accelerare sau atenuare a mizelor, de demobilizare sau lrgire a publicului. Pentru antreprenorii care solicit aciune public, sunt posibile mai multe utilizri ale mass-media, fie pentru sensibilizarea unui public mai larg prin atragerea ateniei, fie prin provocarea unui eveniment care sa fie intens mediatizat. Mijloacele de comunicare n mas pot de asemenea s se ntoarc mpotriva strategiilor antreprenorilor, inducnd efecte care, din contr, ndeprteaz publicul potenial. O dat ce problema public a fost contientizat de ctre autoritatea public, aceasta este nevoite s aleag din gama de rspunsuri posibile pe care le poate oferi n raport cu o cerere de nscriere pe agend. n acest stadiu sunt eliminate opiunile considerate de neacceptat de ctre actorii politici influeni, sau care par nepotrivite dintr-un anume motiv. Ea poate refuza nscrierea cererii. Are posibilitatea de a formula un refuz frontal sau, din contr, de a adopta o tactic mai indirect de refuzare. Ea are posibilitatea de a aciona asupra problemei nsei, prin dezamorsarea, nchiderea, luarea n derdere a acesteia

etc. Aciunea sa poate s se extind i asupra antreprenorilor i grupurilor (de identificare sau de atenie), evitnd adoptarea unei poziii cu privire la problema propriu-zis: prin discreditarea liderilor, prin scurtcircuitarea acestora pentru a se adresa direct grupurilor, prin exacerbarea rivalitilor interne etc. Cealalt alternativ este de a rspunde favorabil la cerere, dar n funcie de grade diferite. Autoritatea public face dovada unei atenii pozitive, i moduleaz aciunea concret n mod tactic. Astfel, ea poate: - transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea i ascultarea unei delegaii, prin ascultarea cu interes a argumentelor antreprenorilor; - invoca o constrngere care s permit evitarea aciunii. De exemplu, ea va declara c este gata s acioneze i s i acorde sprijinul, dar c exist mprejurri majore care o mpiedic. - amna examinarea problemei. Astfel, constituirea de comisii de experi este un mijloc clasic de amnare a termenelor limit. - stabili o procedur de soluionare a problemei, fr vreun angajament cu privire la coninut. Instituirea unui serviciu specializat cruia i este ncredinat misiunea de definire a unor proceduri specifice constituie un exemplu n acest sens. - soluiona o mic parte a problemei, care are o valoare simbolic, fr a trece de fapt la fondul problemei. - lua n considerare cererea n ansamblul su. - anticipa apariia cererii, fr s atepte ca aceasta s se dezvolte prin medierea antreprenorilor teri. Tipul de rspuns va depinde de natura mizei : caracterul mai mult sau mai puin stringent al problemei, complexitatea sa , noutatea sa , gradul su de formalizare , difuzia sa , intensitatea opoziiei pe care o suscit... 3.1.2. nscrierea n agend

n teoria clasic , se presupunea c acelai ansamblu de decizii se ia la fiecare moment de timp. n aceast teorie nu exista agend , ntruct nu era nevoie s se selecteze acele probleme care vor necesita luarea unei decizii i rezolvarea lor prin intermediul unei politici. Agenda descrie un ansamblu de probleme devenite mize ale controverselor publice. Aceste probleme, a cror enumerare variaz n timp i pe care autoritatea trebuie s le ia n

considerare, impun aciuni din partea autoritii publice. Acest lucru nseamn c toate problemele posibile nu pot fi puse n acelai timp pe agenda aceleiai autoriti. Anumite probleme sunt pe agend, altele nu. Ne aflm aadar n faa unui mecanism selectiv, care las s treac sau nu o problem sau alta. Ceea ce politologii numesc nscrierea n agend apare ca un mecanism esenial ntr-o societate politic. Ea reprezint procesul prin care cereri ale diferitelor grupuri din cadrul populaiei sunt transformate n probleme care intr n competiie pentru atenia oficialilor publici.

3.2 Luarea deciziei


Dup ce autoritile publice au luat la cunotina despre existena unei probleme publice, i contientizeaz nevoia de a face ceva pentru soluionarea acesteia, factorii de decizie trebuie s se hotrasc asupra unui curs de aciune. Acetia exploreaz opiunile disponibile, lansnd astfel procesul de formulare a unei politici publice. Caracteristica acestui proces este c propunerile de soluionare a problemei identificate pot aprea fie n procesul de stabilire a agendei, fie se pot elabora propuneri dup ce s-au hotrt s ia masuri referitoare la acea problem. Aadar se trece la aciune. Atunci cnd se dorete nelegerea procesului care conduce la elaborarea i punerea n practic a unei politici publice , este esenial s avem n minte faptul c o politic nu reprezint un proces de decizie abstract al crui sens l-am putea sesiza din exterior , limitndu-ne , spre exemplu la identificarea determinanilor structurali sau a restriciilor ( economice sau istorice ) care o afecteaz. Este deci indispensabil s se deschid cutia neagr , ceea ce semnific identificarea actorilor care particip la policy making ( elaborarea politicilor ) pentru a analiza strategiile lor i a nelege resorturile comportamentelor lor. Ca urmare, este evident c nu putem trata de o manier general problema actorilor participani la politicile publice , care dau loc unor controverse tiinifice de mare amploare , ci de a pune accentul pe urmtoarele puncte absolut necesare n nelegerea politicii: - cunoaterea i explicarea principalelor modele de luare a deciziilor - nelegerea adecvat a rolului decidentului i momentului decizional - identificarea principalelor disfuncionaliti care pot afecta procesul deciziilor colective - descrierea principalelor etape ale procesului decizional.

3. 2.4. Etapele procesului decizional


Identificarea caracteristicilor profunde ale acestei deciziei publice este un mod de lucru adesea utilizat n tiinele sociale. n general se consider c un proces decizional reunete activiti i actori n jurul a dou faze principale: faza de formulare i cea de legitimizare (Jones , 1970). a) Formularea desemneaz activitatea prin care o cerere sau o problem nscris pe agenda guvernamental se transform n alternative pentru aciune, n soluii. Aceast faz, numit i faz de elaborare, include diverse activiti care se difereniaz ntre ele n teorie, dar care n fapt se pot suprapune sau chiar confunda. Formularea ncorporeaz att planificarea raional, ct i reacii subiective, marja de opiuni reducnduse la ceea ce factorii de decizie pot accepta sau nu. n esen procesul const n a determina care aciuni sunt posibile i care nu. Responsabilii politici, serviciile lor fac studii pentru a identifica obiectivele i faetele lor operaionale, pentru a descoperi factorii care cauzeaz problema, pentru a mobiliza cunotinele disponibile i pentru a stabili un diagnostic. Se mobilizeaz o imaginaie mai mult sau mai puin creatoare pentru a ajunge la alternative i pentru a identifica o int care trebuie atins. Se fac previziuni sau pariuri cu privire la meritele alternativelor, la acceptabilitatea soluiilor, la viitorul problemei odat ce decizia va fi luat. Se iau n calcul actorii importani, precum i credinele existente. Este recomandabil de asemenea s se in cont de faptul c, uneori formularea poate avea loc fr o definire clar a problemei sau fr ca cei care formuleaz alternativele s aib un contact prea strns cu grupurile afectate. De asemenea, n cadrul formulrii pot interveni mai muli actori care propun soluii complementare sau care se afla n competiie. Formularea sau reformularea pot avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp, fr a exista vreodat suficient sprijin pentru propunerile formulate. Exist adesea mai multe puncte de apel pentru cei care au de pierdut n procesul formulrii. Procesul n sine nu are niciodat efecte neutre: unii pierd, alii ctig. Formularea este foarte mult o activitate politica, dei nu neaprat partizan. Howlett i Ramesh artau c exist o serie de limite care acioneaz asupra celor care formuleaz politicile publice. Unele pot fi constrngeri fundamentale care in de natura nsi a problemei care trebuie rezolvat . Altele sunt constrngeri de natur procedural care la rndul lor pot fi instituionale ( prevederile constituionale , modul de organizare al

statului i a societii , sistemele de idei i credine dominante).O alt problem pe care o ridic cei doi autori este cea dac formularea politicii publice este public sau privat. n cazul n care este privat , cei doi se ntreab care sunt motivele pentru care numai unii au acces n aceast etap important a procesului? Iar n cazul n care este public , atunci care sunt condiiile necesare pentru a participa la acest proces ?. Formularea poate s se mpart la rndul su n dou sub-etape: cea a analizei i cea a seleciei. Analiza definete o activitate de investigare a problemei, de cutare a opiunilor i alternativelor. Consecinele, avantajele i inconvenientele, efectele induse i efectele urmrite sunt anticipate i explicitate. Se pune ntrebarea de a ti dac trebuie s se acioneze sau nu i care ar fi rezultatele aciunii sau lipsei de aciune.. Dac o autoritate nu reuete s neleag ce se ntmpl, problemele complexe sunt caricaturizate, exist date a cror pertinen i finalitate trebuie verificate, exist cuplaje cauz-efect care seamn cu istoria oului i a ginii, investigaia nu merge de la sine. Decidenii publici, innd cont de presiunea cetenilor (ce sunt considerai contribuabili, utilizatori i clieni) au o mare inclinaie n a traduce problemele n soluii fr a face un diagnostic prealabil Uneori se realizeaz anumite echipamente publice fr a se cunoate utilitatea efectiv a acestora. Nu trebuie ns neglijat faptul ca diagnosticul este un joc al puterii i face parte integranta din definirea politicilor publice. Analiza sau diagnosticul situaiei existente poate fi realizat pornind de la urmtoarele aspecte : - identificarea grupului int ce va fi afectat de aceast politic, analiza caracteristicilor principale ale acestui public i a relaiilor dintre acetia i agenii publici i partenerii privai; - recenzarea aciunilor conduse de ctre autoritile publice, analiza coerentei i a legturilor dintre acestea, conflictele de logic i de interese dintre actorii participani, studierea analizelor de evaluare anterioare; - identificarea efectelor mediului extern asupra fenomenelor observate la populaia vizat; - punerea n eviden a interaciunilor majore dintre ceteni, autoriti publice i mediul extern - analiza pertinentei aciunii publice n jocul acestor mecanisme. Selecia reprezint procesul de reducere a opiunilor la o singur alegere. Aceasta sub-faz este nsoit de tensiuni care in de divergene normative i utilitariste. Ea poate fi momentul n cursul cruia se exprim i se soluioneaz conflicte, faptele sau analiza nefiind

neutre n ochii actorilor implicai, n orice caz nu mai neutre dect scopurile. Compromisuri, negocieri, coaliii, nelegeri, situaii clar-obscure constituie tot attea activiti generate n cursul acestui proces. Valorificarea opiunilor alternative permite exprimarea unor tactici la fel de variate ca i recurgerea la valori, permite propaganda, comunicarea i antajul. Promovarea politic nsoete de aproape selectarea unei alternative. O caracteristic a procesului decizional const n nlnuirea diferitelor activiti. ntradevr, n cadrul procesului nu doar intr i ies de pe scen actori multipli minitri, parlamentari, nali funcionari din cabinetele ministeriale i din administraii, experi, grupuri de lobby dar evoluia procesului n sine nu este liniar. Analiza problemei nu precede neaprat formularea soluiilor, ea putnd s fie ulterioar acesteia. Analiza sau examinarea problemei se poate opri pe parcurs. O alt problem poate sa vina s nlocuiasc problema iniial sau poate aprea pe parcurs, fiind mai mult sau mai puin legat de problema iniial. Agenda se transform, se extinde sau se reduce. n plus, pot aprea opiuni care nu mai au prea mult de-a face cu situaia avut n vedere dar care rein atenia actorilor implicai. Formularea este sub-contractat unor teri care transform complet problema i care controleaz procesul n avantajul lor. Pe scurt, faza de formulare poate mbrca diferite aspecte n aparen dezordonate, diluate n timp i neliniare. nc de la stabilirea agendei sale, autoritatea public utilizeaz mijloace concrete dar mai ales simbolice, pentru a rspunde i pentru a gestiona caracterul potenial conflictual al cererilor care i sunt adresate. Ea ncearc s educe publicul, s scurtcircuiteze antreprenorii, s dezamorseze opoziiile i s codifice criticile i aprobrile. Comunicarea politic, care utilizeaz foarte mult mass-media, prelungete n aceast privin tehnici mai clasice prin care statul i cei care l guverneaz apas asupra politicului, nu numai prin furnizarea de bunuri i servicii publice, dar i prin ncercarea de a modela aspiraiile cetenilor, coninutul acestora i modul n care acestea se traduc n termeni de controverse politice. b) n ceea ce privete faza de legitimizare, aceasta pare mai scurt i mai uor de identificat. n sensul strict al termenului, ea coincide cu momentul n care responsabilul formal, individul sau grupul cruia i revin dreptul i sarcina de a decide, ia decizia efectiv. El voteaz, semneaz, hotrte. n teorie, el deine autoritatea, monopolul alegerii. El poate accepta sau refuza selecia elaborat n amonte, poate exercita un act discreionar. Nu este obligat s accepte avizul consilierilor, experilor i al altor actori. El are posibilitatea de a face i de a desface.

n practic se observ c acest lucru se ntmpl destul de rar. Uneori, decidentul ratific pur i simplu activitatea de selecie sau modific numai un detaliu al opiunii deja elaborate. Asta nseamn c este prizonierul procesului care s-a derulat n amonte? i da i nu. Decidentul nu are timpul de a reconsidera totul. El nu are influena necesar pentru a distruge nite compromisuri care neutralizeaz sau mobilizeaz, astzi sau n viitor, ali actori care s conteze. i lipsesc informaiile privind tehnicitatea mizelor i a opiunilor posibile. n acelai timp, n sens invers, el poate s parieze c consilierii sau colaboratorii si i-au anticipat interesele, valorile, preferinele. Legitimizarea nu este un act protocolar, chiar i atunci cnd decidentul se mulumete s ratifice activitatea desfurat n amonte. Ea are o valoare adugat care este decisiv din punct de vedere politic i simbolic: prin votul su, prin semntura sa, el confer legitimitate unei alegeri i o oficializeaz, i confer autoritate i un caracter ireversibil. Activitatea de legitimizare const deci n alegerea unei soluii n conformitate cu un criteriu de alegere care face aceast soluie acceptabil pentru teri. Este vorba despre conformarea soluiei cu nite norme mprtite de destinatari, de liderii politici sau de public. Dac cineva poate contesta alegerea, va trebui s accepte s ncalce aceste norme acceptate de toat lumea, pltind un pre foarte mare, contestnd constituionalitatea sistemului politic, legalitatea procedurilor, recurgnd la ameninri (greve, manifestri de strad, rzboi civil) etc. Sistemul politic romnesc ofer, n aceast privin, oportuniti sofisticate. Terii pot recurge la instane de apel (Curtea constituionala, instanele de contencios administrativ). Decidentul nsui are posibilitatea de a lua decizia n principiu publicarea legilor n Monitorul Oficial de exemplu dar de a amna modalitile operaionale de aplicare a deciziei n cauz de ctre serviciile administrative nepublicarea normelor de aplicare a respectivelor legi.

Implementarea sau execuia politicilor publice


Odat ce s-a ncheiat faza de design ( de formulare ) a politicii , diferiii actori implicai n procesul politicii ncep s-i ndrepte atenia ctre faza de implementare. A executa, a implementa, a pune n practica, a aplica sunt termeni care descriu aceeai idee. Execuia reprezint faza procesului politicii prin care trebuie s se ating obiectivele stabilite. n cadrul acestei etape, deciziile adoptate devin executorii i trebuie s fie puse n practic. Implementarea reprezint acea faz a unei politici publice pe durata creia sunt generate acte i efecte pornind de la un cadru normativ de intenii, texte sau discursuri politice. (Y. Meny, J-C Thoening, 1989) Pn n anii 60, existau puine studii privind implementarea politicii. Cei care n practic sunt rspunztori de realizarea unei anumite politici, uneori au tendina de a supraevalua importana deciziei individuale (fie ea legislativ, administrativ sau economic) care precede realizarea politicii. Experiena ne arat ns c exist deseori o lung perioad de timp ntre luarea deciziei i punerea sa efectiva n practic, n cursul creia pot interveni adesea complicaii neprevzute. Mai mult dect att conceptul iniial a ceea ce se dorete se poate schimba i cu acesta i necesitatea anumitor politici. Atunci cnd avem n vedere implementarea unei anumite politici date, trebuie de asemenea s evalum care dintre modelele normative de politic public ar putea fi utilizate pentru realizarea sa. O importan capital o reprezint alegerea instrumentului de reglare sau a combinaiei de instrumente (pia, guvern, responsabilitatea societii civile). Nimeni nu poate ignora evaluarea fezabilitii politicii, dac este momentul oportun pentru actualizarea unei anumite politici, care va fi posibil reacie public i ce efect va avea abordarea aleasa asupra diferitelor interese i asupra opiniei publice n general. Unii autori merg mai departe n afirmaiile lor, declarnd faptul c nici o politic nu are ansa s se realizeze. n sprijinul acestor afirmaii, ei prezint care sunt problemele implementrii unei politici n cadrul unei societi: - dezvoltarea unei societi poate fi influenat, dar cu greu am putea considera c aceasta ar putea fi cu adevrat controlat. - complexitatea crescnd a mediului n care trim, care face mult mai dificil identificarea precondiiilor necesare pentru implementarea cu succes a politicii.

- considerabila influen exercitat de ctre valori, atitudini i comportamente, att ale oamenilor, ct i ale instituiilor. - nici o politic nu este realizat n izolare. n acelai timp pot fi realizate sute de alte politici. Situaia este vzut uneori ca o paralelogram a politicilor i a forelor diferiilor actori implicai. Aceasta aduce cu sine i interferene, conflicte, consonan cu consecine neateptate n mod inevitabil. - dificultatea de a anticipa dezvoltrile viitoare i posibilitile limitate de a le pregti dinainte. - problema simulrii politicii: exist uneori o minciuna intenionat ntr-o politic care pretinde c anumite politici ajung s fie puse n practic i s ofere susinere simbolic chiar dac adevratele interese ale implementatorilor ei se afla n alta parte. - problema cauzat de consecinele nedorite ale politicii, care pot discredita implementarea ei. Practica a demonstrat ns c, odat cu trecerea timpului, actorii i vor ajusta punctele de vedere n funcie de rezultate. n mod efectiv, exist o distan semnificativ ntre cele dou faete ale punerii n aplicare: dispoziiile stabilite de ctre factorii de decizie; procesele concrete care se deruleaz pe teren. Aceast lips de concordan poate fi constatat ntr-o ar centralizat, cum este i cazul Romniei. Cei crora le este n mod oficial nsrcinat punerea n aplicare a unei politici publice nu acioneaz niciodat singuri, ci n cooperare sau prin intermediul altor actori ai scenei sociale, prin intermediul unor indivizi, grupuri sau instituii: prefectul cu ajutorul factorilor locali, ministerul A cu ajutorul i colaborarea ministerului B, municipalitatea sprijinindu-se pe asociaiile private sau organizaiile neguvernamentale. Putem afirma c acest sistem interorganizaional rmne, n majoritatea cazurilor, unul neoficial. Cu toate acestea, tocmai acest sistem, prin capacitatea membrilor si de a-i gestiona interdependena, prin modalitatea n care i adapteaz dispoziiile, dac nu chiar i problemele politicilor publice, este cel care, n mare parte, stabilete dependena emiterii de dispoziii de punerea lor n aplicare. Beneficiarii deciziilor, cetenii sau grupurile de indivizi rmn rareori ntr-o stare de pasivitate. Acestea interacioneaz, n mod direct, prin intermediul relaiilor care le au, sau n mod indirect, prin intermediul reelei de reprezentani mai mult sau mai puin autorizai cu factorii nsrcinai cu punerea n aplicare i cu cei implicai n luarea deciziilor.

Sistemul de aciune structurat pentru punerea n aplicare, este unul practic, n funcie de modalitile extrem de variate ale unei politici sau alta. Aplicarea n practic a unei politici publice nu este deloc simpl. Procesul punerii n aplicare se prezint ca o serie de activiti dispersate pe parcursul unei perioade de timp destul de lungi, al crui nceput i al crui sfrit sunt dificil de difereniat i care introduce n aciune numeroi ali actori.

4.1. Modele de implementare a politicilor publice

5.1.1. Modelul top-down (de sus n jos)


Presupunerea conform creia politica se ocup de definirea i atingerea anumitor scopuri este adnc nrdcinat n paradigma dominant a aciunii umane. Se consider de la sine neles c aciunea social este ndreptat ctre anumite scopuri, c politica reprezint urmrirea unor scopuri de interes general i c declaraiile politice indic anumite scopuri. Aceast perspectiv consider procesul politicii ca pe o exercitare a autoritii. Ea vede determinarea scopurilor autorizate ca fiind n centrul procesului i explic restul procesului organizaional ca urmrire a acestor scopuri, culminnd cu constatarea atingerii (sau nu) a acestora. Ea explic rolul participanilor n cadrul aciunii n funcie de relaia acestora cu autoritatea: oamenii pot aciona mpreun deoarece liderii autorizai au determinat obiectivele colective pe care toi participanii trebuie s munceasc pentru a le ndeplini. Aceste figuri ale autoritii sunt numii factori de decizie i sunt cei care aleg obiectivele i modul de atingere a acestora. Ali participani la procesul politic sunt numii prin referire la sau ca subordonai ai factorului de decizie; ei ofer consultan politic sau suport decizional, Mai exist i implementatorii al crora rol este de a duce la ndeplinire deciziile autoritilor i care pot fi, eventual, subieci ai analizei evaluatorilor, care vor raporta factorilor de decizie dac obiectivelor au fost sau nu ndeplinite. Primele studii de analiz a politicilor publice, elaborate n anii 20-30 n SUA, i-au concentrat atenia asupra fazei de formulare a politicilor, considernd execuia drept un act automat, neutru i posterior formulrii.

Perspectiva

tradiional

asupra

execuiei

proprie

analitilor,

ct

planificatorilor era urmtoarea: procesul decizional i cel de execuie sau lumea politic i cea administrativ sunt foarte clar delimitate; procesul de decizie, cronologic vorbind se afl naintea execuiei; deciziile care se produc n procesul de implementare au o naturalee tehnic, iar executanii acioneaz neutru, obiectiv i raional,fr s aib vreo influen asupra execuiei. executantul primete o sarcin de la decident pe baza unor criterii tehnice, impersonale, de competen i fidelitate; politica public este comunicat i ncredinat executantului sub form de interaciuni specifice detaliate, proceduri operaionale, programe de activitate; executantul pune n aplicare instruciunile n conformitate cu obiectivele i indicaiile date de factorul de decizie. exercitarea controlui ierarhic n cadrul administraiei era considerat suficient pentru aducerea la ndeplinire a deciziilor adoptate de ctre factorii de decizie. Aadar, aceast viziune minimiza semnificaia punerii n aplicare n activitatea politic. Executanii erau consideraii c avnd o redus autoritate discreionar i nici o libertate de aciune de tip politic. Acest model pare absolut credibil i, ntr-o lume ideal, acest mod de abordare ofer soluia pentru gestionarea administraiei cotidiene. Experiena practic a scos ns n eviden faptul c aplicarea unei politici publice nu se realizeaz n mod automat pentru gestionarea efectelor acesteia. n funcionarea aparatului administrativ apar o serie de disfuncionaliti care afecteaz punerea n aplicare. Modelul top-down i-a concentrat atenia asupra controlului i execuiei, adic asupra subordonailor i superiorilor ierarhici, asupra relaiei dintre administraie i grupul int. Din perspectiva top-down, gradul de ndeplinire a obiectivelor politicii depinde n mare msura de modalitatea de implementare. Deficitele de implementare se pot imputa att organizrii, ct i comportamentului executanilor. Ceea ce se ntmpl la baza piramidei administrative este ns mult mai complicat dect se consider la vrf. Aici exist o mare autonomie n aciune. Executanii, ale cror comportamente sunt, n principiu, condiionate de proceduri tehnice i administrative, i le nsuesc n mod discreionar, pn la a le transforma n suport pentru propria lor putere

intern n faa efilor sau n faa destinatarilor deciziilor sau a clienilor executani. O via complex, compus din jocuri ale puterii de influen i schimb se deruleaz la baz, n jurul aplicrii regulilor i procedurilor. Aceasta nu are aproape nimic de-a face cu raionalitatea pe care vrful piramidei pretinde c o gestioneaz. Ealoanele de execuie transform modul n care obiectivele generale devin realitate. Ele se sustrag ordinelor i controlului de la vrf. Nepunerea n aplicare trimite, deci, la o problem de capacitate de control i de coordonare. Punerea n aplicare este o surs de lipsuri n funcionare, de disfuncionaliti. Punerea n aplicare se deruleaz ca o scen n care intervin actorii care nu rmn nici neutrii, nici pasivi. Coninutul unei politici publice este condiionat att de execuie, ct i de decizie (Radin, 1977). Pornind de aici, perspectiva va fi exploatat de numeroase studii, care ncearc s treac la construirea unei teorii a punerii n aplicare politice (i nu la o teorie de gestiune) (Nakamura, 1980; McLaughlin, 1983). Primele critici ale modelului top-down considerau ca abordarea de sus n jos rareori poate fi eficace (Lipsky, 1980) deoarece nu ia n considerare factorii care cauzeaz ntrzierea, proasta coordonare, incoerenta obiectivelor i conflictele. Astfel s-a ajuns la concluzia c, cei mai importani decideni nu sunt cei formali, ci sunt birocraii care comunic direct cu grupurile sociale. Controlul ierarhic din partea decidenilor este practic imposibil, iar obiectivele politicilor aproape niciodat nu sunt clare, astfel nct complexitatea social se reflect i asupra politicilor. Rolul celor care se ocup cu punerea n aplicare pare a fi determinant. Un alt cercettor din Berkeley, trecnd la observarea a ceea ce se petrece odat ce legea a fost adoptat, constat c jocul este departe de a fi nchis (Bardach, 1977). Decizia luat n SUA de aleii Californiei de a reforma politica referitoare la bolnavii mintali, a trecut n minile administratorilor. Or, Bardach observ c, n acest caz, coninutul continu s fie reformulat, modificat, transformat. De fapt, cei care se ocup cu punerea n aplicare adopt o serie de jocuri n aceast privin: schimbarea direciei resurselor, deformarea obiectivelor, disimularea n cazul controalelor din afar, utilizarea legii pentru a aciona asupra altor politici publice. Panoplia este completat de formele date strategiilor i tacticilor de ctre cei crora legea le-a ncredinat punerea n aplicare. n felul su, cel nsrcinat cu punerea n aplicare este un ntreprinztor politic. Aa cum susine Bardach problema esenial de implementare este de a controla i direciona numeroasele activiti legate de program desfurate de numeroase organizaii disparate sau indivizi diferii astfel nct s se ating obiectivele programului , s se menin costurile sczute i s se reduc ntrzierile.

Anumii autori consider aceast perspectiv de sus n jos asupra politicii ca fiind distorsionat deoarece reflect interesele personale i o nelegere a managerilor i ofer o imagine inadecvat asupra procesului politic ca ntreg. Barrett i Fudge (1981) argumenteaz c, dei o difereniere clar ntre conceperea politicii i implementare este posibil, n practic s existe o interaciune constant ntre managerii de la vrful ierarhiei i agenii operativi de la locul de munc i ca urmare, este eronat s considerm relaia dintre cele dou categorii ca cea dintre cei care fac i cei care implementeaz politicile. Trebuie recunoscut c cei care pun politicile n aplicare modeleaz n acelai timp i forma acestora. Trebuie s gndim n termeni ca aciune i rspuns admind caracterul continuu al procesului i faptul c iniiativa nu vine exclusiv de la vrf; o abordare de sus n jos arat c agenii operativi sunt implicai n crearea politicii cci ei transform problemele n rutin, le descoper cauzele i caut implicarea unor resurse organizaionale. Este demonstrat faptul c implementarea politicilor rareori implic doar superiori i subordonai din aceeai ierarhie organizaional, cel mai probabil, fiind necesar i cooperarea altor persoane, care pot face parte din alt organizaie guvernamental (membrii ai aceleiai structuri ierarhice) sau din organizaii nesubordonate guvernului sau care nu fac parte din nici o organizaie. Att formularea politicii, ct i punerea ei n aplicare vor implica mai muli participani, cu moduri diferite de a nelege chestiunea politicii i obiectivele acesteia. Criticii perspectivei de sus n jos au artat c practicienii consider atragerea diverilor participani ntr-un cadru comun, ca o parte important a politicii de lucru. Aceasta face ca perspectiva s fie nerealist (iar pentru cei neimplicai, nefolositoare). Procesul de desfurare al acesteia, neputnd fi limitat la urmrirea unor obiective clar definite, criticii afirma c atenia nu ar trebui concentrat pe creatorii de politici i obiective, ci asupra ntregului cadru al relaiilor prin care politica este implementat; cum reuesc participanii s lucreze mpreun chiar dac au perspective diferite asupra obiectivelor? Hjern i Porter (1981) sugerau c atenia nu ar trebui focalizat asupra unei singure organizaii ci asupra tuturor actorilor implicai. Orice ntrebare despre strategie va implica oameni din mai multe organizaii, nu numai organizaii ca ntreg, ci i persoane din fiecare. Ce i pune mpreun este un program de aciune la care fiecare dintre ei poate contribui; chiar dac nu din aceleai motive, un sens exist pentru fiecare dintre ei; ei nu pot fi de acord n ceea ce privete lucrurile care trebuiesc fcute fr a se pune de acord n ceea ce privete motivele pentru care le fac. Hjern Porter de refer la aceti oameni ca la o structur de implementare (grupare de participani care mprtesc adeziunea la un anumit program).

Ei alctuiesc o slab structur organizaional (unii sunt mai implicai dect ali) ai crei membrii au ales sa se dedice contribuiei organizaiei lor la program.

4.1.2. Modele alternative

Ca o reacie la abordarea top-down , i n particular datorit insatisfaciei n ceea ce privete capacitatea de a explica multe dintre rezultatele nesatisfctoare ale unor politici publice, cercettorii au nceput s analizeze faza de implementare, nu numai din perspectiva celor de la nivelul cel mai nalt , ci aa cum afirma Mickael Lipsky de la nivelul birocraiilor de pe teren ( street level bureaucrats ) . Street level bureaucrats sunt profesorii, asistenii sociali , poliitii i ali ageni, funcionari care implementeaz politicile i se afl n contact direct cu populaia care constituie grupul int al politicii. Exercitarea discreiei profesionale n ceea ce privete furnizarea serviciilor poate avea o influen semnificativ asupra gradului n care sunt atinse obiectivele politicii.

A. Modelul bottom-up ( de jos n sus) Inspirat de teoria public choice, Hjern propune un mod de abordare care s fie bottom up, care s plece de jos i s se ndrepte spre partea superioar (Hjern, Porter, 1980). Acest mod de abordare se bazeaz pe situaiile concrete n care se gsesc cetenii pentru a prescrie un proces generat de punerea n aplicare, care s fie implementat n special n cazul rilor cu economie mixt (Hill, Hjern, 1983). Formula bottom up seduce, chiar dac analitic pare una critica mai degrab dect una constructiv. Aceast abordare pornete de la toi actorii publici i privai implicai n programele de implementare i analizeaz obiectivele personale i organizaionale ale acestora , strategiile lor i relaiile de contacte pe care le-au construit . Hjern i Porter(1981) sugerau c atenia ar trebui focalizat nu asupra unei singure organizaii ci asupra tuturor actorilor implicai, de a cror seriozitate i capacitate depinde succesul sau eecul unui program. Orice ntrebare despre politic va implica oameni din mai multe organizaii, nu numai organizaii ca ntreg, ci i persoane individuale din cadrul acestora. Ce i aduce mpreun este un program de aciune la care fiecare dintre ei poate contribui; chiar dac nu din aceleai motive, un sens exist pentru fiecare dintre ei; ei nu pot fi

de acord n ceea ce privete lucrurile care trebuiesc fcute fr a se pune de acord n ceea ce privete motivele pentru care le fac. Hjern Porter se refer la aceti oameni ca la o structur de implementare (grupare de participani care mprtesc adeziunea la un anumit program). Ei alctuiesc o structur organizaional slab ntruct unii sunt mai implicai dect ali. Principalul avantaj al abordrii de jos n sus este faptul c ea i ndreapt atenia asupra relaiilor oficiale i neoficiale care alctuiesc reelele administrative implicate n elaborarea i implementarea politicilor.

B. Modelul de planificare nainte i napoi (Forward and Backward mapping ) ntr-un important articol, Elmore propunea, la rndul su, un raionament n mararier sau de planificare napoi sau n amonte (backward mapping),care continu s influeneze managementul public i pe care l-a aplicat politicilor referitoare la angajarea forei de munc tinere (Elmore, 1987). Potrivit lui Elmore ,planificarea n amonte pune explicit n discuie ipoteza c cei care stabilesc politicile publice ar trebui s exercite sau chiar exercit o anumit influen determinant asupra ceea ce se ntmpl n procesul de implementare Trebuia abandonat ceea ce el numete minciuna tiinei administrative, i anume ideea conform creia factorii de decizie i controleaz sau i pot controla pe cei nsrcinai cu punerea n aciune. Dimpotriv, punctul de plecare se situeaz n formularea concret a comportamentului sau a situaiei care, pe teren, solicit, incit intervenia unei autoriti publice. Planificarea napoi sau n amonte ncepe cu o int relativ precis la nivelul inferior al sistemului i definete capacitile i resursele necesare pentru ca acestea s fie atinse Implicaia este destul de clar : capacitatea de a rezolva probleme ale sistemelor complexe nu depinde de controlul ierarhic , ci de maximizarea discreiei n punctul n care problema este urgent Apoi, este vorba de definirea soluiilor organizaionale datorit crora acest comportament sau aceast situaie pot fi afectate, modificate de politica public i de a analiza efectul ateptat. Succesul planificrii napoi insist Elmore- impune o percepie mai adnc a modului de utilizare a structurii i procesului n organizaii pentru a elabora , specifica i implementa politici . Un astfel de raionament rsturnat ofer un cadru analitic care ine cont de reciprocitate n relaia dintre superiori i subordonai n organizaii, de conexiunea ntre control ierarhic i complexitate tot mai mare , de discreie ca instrument de adaptare i negociere, ca o condiie necesar pentru efectele locale .

Mai trziu , Richard Elmore s-a gndit s combine ideea sa de planificare napoi ( backward mapping) cu elemente de planificare nainte ( forward mapping). Privind att nainte , ct i napoi , putem nelege c cei de la nivelul cel mai nalt al elaborrii politicii fac alegeri n ceea ce privete instrumentele pentru structura de implementare , lund ns n considerare motivaiile i nevoile celor aflai la nivelul de jos al implementrii. C. Modelul de abordare sistemic Teoria punerii n aplicare, lansat la nceputul anilor 1970 de ctre tiinele politice americane, a gsit un sol fecund n Europa occidental a sfritului anilor 1970, n special n Marea Britanie (pentru o panoram a lucrrilor, a se vedea Hogwood, Gunn, 1984) i n RFG (a se vedea n special programul de cercetare coordonat de Mayntz, 1980). O evoluie important va fi cea furnizat de modul sistemic de abordare. Acest mod ofer dou avantaje. n primul rnd detecteaz efectele de retroaciune pe care le antreneaz nsui coninutul politicii publice. n al doilea rnd, determin punerea n aplicare drept o activitate constituant a sistemului politic. n loc s fie liniar i unidirecional, procesul punerii n aplicare apare schimbat de un principiu al circularitii. Acesta poate fi definit ca (1) o declaraie de preferine guvernamentale, (2) mediatizat de un anumit numr de actori care (3) creeaz un proces circular caracterizat prin relaii reciproce de putere i de negocieri (Rein, Rabinovitz, 1978). Cu alte cuvinte, orice participant la procesul de punere n aplicare poate, n orice moment, s intervin asupra oricrei alte pri a procesului, chiar dac, din punct de vedere oficial, acestuia i-a trecut rndul la aciune. Decizia nu este niciodat definitiv formulat, nici chiar atunci cnd aceasta a ajuns n minile executanilor. Rein i Rabinovitz noteaz c, la momentul punerii n aplicare, jocul este dominat, conform unor proporii variabile, de trei imperative diferite care pot fi mai mult sau mai puin conflictuale unele cu altele: un imperativ legal. i anume respectul pe care actorii l acord legii i subordonrii ierarhice n ceea ce privete autoritile mandatate; un imperativ organizaional. Cu alte cuvinte, ataamentul pe care actorii l manifest fa de norme, cum ar fi interesul de serviciu, fezabilitatea tehnic, moralitatea profesional etc.;

un imperativ consensual. Cu alte cuvinte, cutarea de ctre actori a unui nivel considerat ca fiind acceptabil, al acordului ntre prile influente care au o miz afectat de politica pus n aplicare. De unde deriv i caracterul instabil cronic al punerii n aplicare, concilierea ntre trei imperative rmnnd un aspect instabil pn n ultimul moment.

4.2. Problemele implementrii


Aa cum am mai artat n capitolele anterioare, politica poate fi vzut drept o implementare a unor scopuri. Din aceast perspectiv, politica nseamn nu numai alegerea unor obiective ci i alegerea mijloacelor prin care obiectivele vor fi atinse: dac acionm n modul A, atunci rezultatul va fi obiectivul B. Politica implic o teorie a cauzei i a efectului. Implementarea exist n momentul n care inteniile creatorilor de politici au fost urmate i obiectivul dorit ar trebui s fi fost atins. Dac ce gsim la faa locului difer semnificativ de rezultatul dorit, politica nu a fost implementat. Aceasta este abordarea oferit de lucrarea Implementation (Pressman i Wildavsky, 1973), n care aceti autori au ajuns la urmtoarele concluzii: este necesar s se acorde mai mult atenie procesului de implementare; este eronat s credem c execuia politicilor publice reprezint un automatism; frecvent, s-a observat faptul c nu exista nici o legtur ntre formularea politicilor i implementarea lor. n toate domeniile politicii exist o problem de implementare, adic era probabil ca rezultatele obinute s fie diferite fa de inteniile exprimate iniial. Deci problema nu se rezum la identificarea scopurilor, ci i la realizarea lor. Diferii autori au identificat cauzele disfuncionalitilor de implementare ca fiind: numrul mare de participani la proces , fiecare cu o perspectiv diferit asupra problemei i cu un nivel diferit de implicare n rezolvarea ei. diversificarea scopurilor. Cu ct o politic depinde mai mult de clarificri i explicaii, cu att mai mult cresc ansele ca obiectivele iniiale s nu fie atinse. ambiguitatea scopului iniial,

obiectivul nu a fost considerat ca fiind prioritar, nu au existat suficiente resurse pentru a-l ndeplini, a existat un conflict cu ali participani importani; grupul vizat de politica a fost greu de implicat, contactat etc. lucrurile fcute nu au avut impactul ateptat; n timp, circumstanele s-au schimbat i atenia a fost acaparat de alte probleme, aparent mai importante. Calificarea implementrii ca fiind problematic implic depinde de perspectiva abordat: Din perspectiv vertical, implementarea se refer la deciziile autorizate de ctre conducere care coincid ntocmai rezultatelor obinute de ctre nivelele inferioare; este, deci o problem de asigurare a subordonrii. Acest lucru este ilustrat de modelele constituionale de guvernmnt i modelele instrumentale ale organizrii; pare de la sine neles c cei alei de public pentru a conduce trebuie s fie capabili sa-i transforme politicile n aciuni i rezultate (Linder i Peters, 1987). Din perspectiv orizontal, implementarea este un exerciiu de negociere colectiv: atenia se mut de pe obiectivul propus pe procesul de realizare a acestuia i oamenii implicai n acest proces. Politica este vzut ca un proces n curs de desfurare, iar participanii considerai ca posesori ai unor agende de lucru proprii i prin urmare a unor perspective diferite asupra procesului. Toate aceste realiti sunt importante n desfurarea politicii i implementarea acesteia va presupune negocieri ntre aceste realiti diferite i diveri participani implicai. Apare o dificultate a procesului de implementare: ce anume este implementat? Din perspectiv vertical, exist o tendin de a privi politica ca fiind stabilit n totalitate de mintea unui creator de politici detaat. Pe orizontal, politica este ceva care ia natere din interaciunea participanilor. Ea nu este vzut ca fiind complet n momentul elaborrii i apoi testat n cadrul interaciunilor urmtoare, ci ca rezultat al acestui proces colectiv. Aceasta schimb perspectiva asupra implementrii (din realizarea unui anumit obiectiv) n realizarea unei aciuni colective care s fie compatibil cu toate perspectivele participanilor importani. Dac prezentarea politicii ca urmrire a obiectivelor este normal, frecvent i, n anumite cazuri indiscutabil, n practic procesul politicii implic mai muli participani,

care, cel mai probabil, vor avea idei diferite despre scopuri i prioriti. Nu este vorba despre idei diferite pentru soluionarea problemei, ci despre perspectivele diferite asupra a ceea ce este ntr-adevr problem. De exemplu, beia n public va fi interpretat de diveri specialiti n funcie de domeniul i activitatea proprie i va genera diverse opinii despre care ar fi rspunsul potrivit. Determinarea obiectivelor politicii nu este o problem neinfluenat de contextul de grup al creatorilor de politici care trebuie s determine care va fi obiectivul tuturor participanilor; exist mai multe pri interesate cu analize proprii asupra problemei, i care vor cuta un sprijin mai larg pentru cursul care lor li se pare cel mai potrivit de urmat. Aadar, exist n circulaie un numr de obiective de politic. Chiar dac se iau msuri pentru nceperea aciunii de urmrire a unui anumit scop, vor exista i alte variante. Urmrirea anumitor obiective poate intra n conflict cu alte moduri de aciune. Obiectivul ncurajrii copiilor din coli s discute despre subiecte publice problematice (precum SIDA) poate intra n conflict cu obiectivul unui director de coal de a nu nemulumi un numr mare de prini. Dect s interpretm politica de aciune ca fiind implementarea unui scop ar fi mai bine s ne ntrebm care este legtura dintre declararea unui obiectiv i aciune. Politica implic i o dimensiune temporal, adic procesul nu ncepe cu elaborarea unei politici n momentul scrierii acesteia, ci este parte a unui joc continuu, n cadrul cruia un grup de participani recunosc ntrebrile legate de politic i reacioneaz la acestea. Jocul nu este rigid (noi participani pot cere s fie recunoscui oricnd, iar punctul de convergen al intereselor participanilor se refer la modul n care problemele ridicate de politic i vor primi locul n cadrul procesului aflat n desfurare. Acest aspect l face pe Sabatier (1986) s afirme c limita de timp pentru implementarea unei noi politici ar trebui s fie de 10 sau 20 de ani. Conceptul de implementare privete ntr-un mod specific aciunea. Anumite lucruri capt importan mai mare dect altele, iar oamenii i procesele sunt definii n raport cu poziiile lor n cadrul politicii. Implementarea politicii i implic i pe cei care nu se recunosc ca fiind implicai n proces. A defini procesul ca fiind implementare, nseamn a descrie, a defini jocul fr a-i ntreba pe participani. Dar, ce se ntmpl atunci cnd caracteristica aciunii politice, n alte cuvinte conflictul i ambiguitatea, i pun amprenta asupra situaiei? Dup cum menioneaz Barrett i Hill, numeroase politici sunt fondate pe ajustri ntre contradicii sau ntre opoziii (Barrett, Hill, 1982). Cci compromisul, voit sau nu, explicit sau tacit, permite avansarea aciunii publice. Acest compromis poate include mai multe dimensiuni:

existena normelor, valorilor, viziunilor care sunt contradictorii ntre ele, din punct de vedere obiectiv, sau care sunt privite ca fiind conflictuale; necesitatea cu care se confrunt factorii de decizie de a menaja din timp sau de a-i atrage de partea lor actori i interese care urmeaz s joace un rol cheie la momentul punerii n aplicare; faptul de a permite concesii, de a elimina eventualele opoziii din partea cetenilor, asupra crora punerea n aplicare va avea impact i care ar putea genera zgomot politic n aceast faz a procesului. Pe de alt parte, exist cazuri n care o politic public este conceput i structurat fr ca vreo atenie s fie acordat modului n care actorii sociali sunt capabili de a neutraliza sau deturna aceast politic. Naivitatea celor are concep aceste politici se lovete, n acest caz, de surpriza cauzat de reaciile societii: ei cred c vor face un bine, dar presupuii beneficiari se simt agresai i inamicii ncearc s se opun. Recurgerea, din partea autoritilor mandatate, la politici ambigue, cu caracter abstract, vagi din punct de vedere operaional, rentrete rolul celor nsrcinai cu punerea n aplicare. Totul se petrece ca i cum decizia pertinent pentru ceteni ar fi descentralizat nspre respectivele ealoane de execuie. De unde deriv i acest paradox conform cruia executantul trebuie, n activitatea sa de zi cu zi, prin intermediul actelor sale, s rezolve problema absenei consensului sau a existenei falsului consens care a guvernat la formularea soluiilor n rndul celor care, n mod oficial, dein puterea parlamentul, guvernul etc. Presiuni, negocieri, tranzacii: punerea n aplicare este derularea luptei politice sub forme specifice. Ambiguitatea taxelor, flexibilitatea dispoziiilor prelungesc jocul politic pn la executant. De fapt, factorul de decizie se descarc de o parte a activitii politice propriuzise care trece asupra executantului. Legislatorul naional nu poate fi chiar att de incontient sau de naiv ct pare a fi. Problema controlului punerii n aplicare a fost relansat de constatarea potrivit creia, odat cu multiplicarea interveniilor din partea guvernelor, transformarea acestora n realitate se reduce. Administraia nu mai poate face fa. Dunsire vorbete de un anumit implementation gap (Dunsire, 1978). Fenomenul s-a amplificat la sfritul anilor 1960, att n Statele Unite ct i n Europa. Statul poate trece la legiferare, dar pe teren nu se petrece mare lucru sau, dac se petrece, este exact contrariul a ceea ce i dorete statul. Elocvent este cazul proiectului elaborat n SUA de ctre preedintele L. B. Johnson. n civa ani, Congresul american a adoptat un numr considerabil de noi intervenii federale

n cele mai variate domenii, de la ajutorul social la urbanism. Deciziile au fost votate cu repeziciune i fr nici o dificultate. Dar vraja a trecut cu aceeai repeziciune. Pe de o parte, noile prestaii au ntrziat s fie prestate n mod concret cetenilor de ctre nite servicii publice depite. Pe de alt parte, s-a pus problema de a ti dac deciziile luate de Congres i de ramura executiv federal nu sunt mai degrab destinate procesului de decizie n sine dect punerii n aplicare. De fapt, coninutul acestora era ambiguu, vag sau abstract, mai degrab o culegere de dorine dect un dispozitiv operaional. Asupra factorilor nsrcinai cu punerea n aplicare s-a exercitat o presiune extrem, acetia fiind descumpnii de sarcina primit i criticai de public (Derthick, 1972; Radin, 1977). n secolul XX, legile ncearc s controleze contextul global al comportamentului uman, sub form de petiii de principiu cu aplicare universal, rigidiznd, n acelai timp, modalitile de punere n aplicare. Cci, pe msur ce politicile publice trateaz subiecte cu caracter general, devine din ce n ce mai dificil de a orienta punerea lor n aplicare de ctre serviciile publice i cmpul rmne tot mai deschis pentru interveniile grupurilor de presiune care, fiecare dintre ele, vor ncerca s influeneze punerea n aplicare a legii cu propriul punct de vedere. Dificultatea rezid, n cazul serviciilor publice, nu n a decide ci n a face, avnd n vedere i fora aranjamentelor locale ntre reprezentanii locali i grupurile de interes. Criteriul eficienei nu este coerena deciziei i nici chiar suportul pe care l primete din partea elitelor, ci slbiciunea sa, efectele reale de prghie pe care le poate strni la punerea sa n aplicare. Executarea devine o problem colectiv major. La urma urmei, se pune ntrebarea dac acest mod de abordare top-down n postulatele pe care se bazeaz, nu ar putea el fi, mai mult dect o problem de gestiune i de control a aparatelor administrative ? Unii vd implementarea unei politici ca fiind similar cu cea a unui program sau proiect, dar la o alt scal. Acesta este ns un mod superficial de a privi lucrurile. Exist ns ntre acestea diferene semnificative (D.W. Brinkerhoff, B.L. Crosby, 2002), i anume: Implementarea politicii este rareori un proces linear i coerent. Spre deosebire de aceasta, programele i proiectele au un nceput i un sfrit. Ele au termene bine stabilite, inte i obiective clar specificate n fiecare faz, iar planurile i aciunile sunt definite pentru a atinge aceste inte. Dei, statutele politicilor fixeaz scopuri i obiective, msura n care acestea sunt clar stabilite n termeni de cauza i efect poate varia, ele fiind vagi, n mod frecvent, pana n ultimele stadii ale procesului.(Mazmanian, Sabatier, 1989), Ca rezultat,

implementarea politicii poate fi uneori multidirecional, fragmentat, cu ntreruperi frecvente, impredictibil i pe un termen foarte lung. Efortul de implementare a politicii nu poate fi condus doar de o singura organizaie (minister, departament, agenie etc). Spre deosebire de aceasta, proiectele i programele au un manager de proiect sau un conductor de program. Dar, implementarea politicii necesit, n cele mai multe cazuri, aciuni concertate a mai multor ministere, agenii sau grupuri, din cadrul sau din afara guvernului, din societatea civil sau din sectorul privat. Chiar dac unul dintre acestea este nominalizat drept conductor, nici o entitate individual nu poate fi singur responsabil de implementarea unei politici. Autoritatea i responsabilitatea sunt dispersate printre actorii implicai, ceea ce semnifica faptul c tradiionala funcie de comand-control a managementului este rareori aplicabil. Implementarea politicii creeaz ctigtori i perdani, n timp ce proiectele i programele furnizeaz beneficii tuturor celor pe care i afecteaz. Atunci ns cnd se schimb politicile, apar noi grupuri de beneficiari, n timp ce alte grupuri,care aveau de ctigat de pe urma vechii politici, se pot afla acum n situaia de perdani. Ceea ce complica i mai mult implementarea noii politici este faptul c, de obicei, cei care pierd dein o poziie mult mai puternic pentru a-i apra interesele, se opun i rezist schimbrii n raport cu cei care au de ctigat. n special, n cazul politicilor regulatorii exist o relaie confortabil ntre legislatori, cei care implementeaz i grupurile de interese i aceasta d natere unui echilibru special care este dificil de a fi disturbat. (vezi abordarea triunghiului de fier) Noile politici, n general, nu sunt nsoite de bugete, ceea ce nu este cazul proiectelor i programelor. n lipsa bugetelor, acestea din urma nu ar putea exista. Spre deosebire de acestea, politicile, mai ales la nceputul procesului de reform, rareori sunt nsoite de ceva mai mult dect o promisiune de resurse. A face progrese n procesul de reform nseamn a face lobby pentru noi fonduri, a identifica sursele existente pentru susinerea implementrii i a negocia realocarea resurselor. Folosind o metafor Brinkerhoff i Crosby afirma c managementul de proiect poate fi asemnat cu construcia unui pod, n timp ce implementarea politicii poate fi asemuit cu renovarea unui ora, deoarece are n vedere un ansamblu de procese n locaii diferite; ea depinde de aciunile coordonate ale guvernului, ale comunitii i ale oamenilor de afaceri; n lipsa resurselor, ea are o dinamic fluctuant, uneori controversat i conflictual; ea se realizeaz cu pai mici i pe termen lung i necesit deseori reformarea diferitelor componente pentru a atinge rezultatele prognozate.

4.3.Managementul implementrii i factori de succes n procesul de implementare


Managementul nu este doar un proces de execuie separat de policy-making (procesul de formulare a politicii): un management eficace solicit puternice legturi ntre procesul de formulare i cel de implementare a politicii. n lumea real, nu exist o distincie clar ntre management i politic. Managementul nu este doar un proces organizatoric. Managementul nseamn asumarea responsabilitii performanei unui sistem. (L. Metcalfe, S. Richards, 1987) Pentru a evidenia factorii de succes n procesul de implementare ne putem pune cteva ntrebri: De ce observm att de multe erori i attea disfuncii n executarea politicilor publice? Este cu adevrat posibil o punere n aplicare perfect, avnd n vedere complexitatea lumii moderne? Soluia presupune examinarea condiiilor de start care trebuie satisfcute pentru ca disfuncionalitile s fie reduse la minim (Hood, 1976; Gunn, 1987; Fesler, 1980). Unele dintre aceste precondiii necesare pentru a atinge perfeciunea se situeaz n afara sferei de influen a executanilor. De exemplu, un context politic, dispoziiile legale, cadrul instituional sunt percepute de ctre executanii drept nite constrngeri. Alte condiii, n schimb, intrnd n sfera competenei lor, pot fi modificate sau modelate de executani, ntr-o anumit msur (Hogwood, Gunn, 1984). Astfel: orizontul de timp disponibil, durata i calendarul avute n vedere; accesibilitatea resurselor n cantitate suficient nici prea multe, nici prea puine i disponibilitatea resurselor adecvate; justeea teoriei schimbrii sociale pe care se bazeaz conceperea politicii publice, faptul c ntre consecinele sperate i interveniile publice exist, cu adevrat, o relaie; existena unui circuit ct mai scurt posibil ntre factorii de decizie i executani; faptul c, pentru o politic public, nu exist dect un executant, desemnat cu claritate i liber pe gesturile sale; o bun nelegere i acordul personal al executanilor cu privire la obiectivele care trebuie promovate, condiii pentru motivarea acestora;

existena procedurilor, sarcinilor bine specificate i organizate n conformitate cu o niruire corect; o perfect comunicare i o coordonare ntre executani; supunerea perfect, adic absena rezistenei din partea executanilor, cu privire la autoritatea decizional. ncepnd cu anii 1970, literatura tiinific de specialitate abordeaz gradual tema punerii n aplicare a politicilor publice. (Pentru o recenzie a lucrrilor americane, a se vedea Yin, 1980). O referin devenit clasic o constituie studiul de caz realizat n cadrul Universitii California la Berkeley (Pressman, Wildavsky, 1973). Potrivit autorilor , implementarea ncepe atunci cnd un program a fost creat prin decizii legislative i administrative .Implementarea ...este capacitatea de a stabili legturi noi n lanul cauzal pentru a obine rezultatele dorite ...Cu ct este mai lung lanul cauzal , cu att sunt mai numeroase legturile reciproce ntre entiti i cu att devine mai complex implementarea.n 1966, Economic Development Administration, o agenie federal a SUA aloca subvenii pentru ntreprinderile din oraul Oakland sub forma unor creteri de capital cu scopul de a facilita crearea de locuri de munc pentru cei care erau omeri de mai mult vreme. Decizia luat a fost ca 23 milioane de dolari s fie alocai n acest scop. Astfel, au fost create 3.000 de locuri de munc. Trei ani mai trziu, erau cheltuite doar 4 milioane din fondul stabilit iniial i apruser doar 68 noi locuri de munc.n anumite privine, aceast msur nu s-a dovedit a fi de o originalitate bulversant. Ea conine o lung list de erori, de ghinioane, de obstacole, de distorsiuni, disfuncii la care a fost supus programul pe drumul urmat de la Washington pn la punerea n aplicare ce trebuia s aib loc la 4 500 km deprtare, n Oakland. Situaia s-a complicat datorit faptului c multiplii intermediari, servicii publice, agenii locale care au fost implicate n gestionarea sa. Pressman i Wildavsky nu ofer un nou model explicit: dup prerea lor, punerea n aplicare rmne o secven liniar, unidirecional, n cazul creia amontele sau vrful condiioneaz avalul sau condiiile de aciune de la baz, fr nici o retroaciune. Cu toate acestea, cartea merit o analiz atent. Cci prezint dou modaliti simultane. Abolete orice diferen de natur ntre actorii cu statut politic i actorii cu statut tehnic, fiecare contribuind, n felul su propriu, la pervertirea acestui proces. Pe de alt parte, pentru Wildavsky i Pressman, orice realizare, orice aciune, indiferent dac aceasta este sau nu n conformitate cu politica formulat iniial, reprezint o aciune de punere n aplicare.

Linia de demarcaie ntre modul de abordare top-down i raionamentele de alt factur se evideniaz cu claritate n momentul n care citim recomandrile pe care alii le formuleaz pe baza observaiilor lor, sfaturile pe care le ofer pentru o mai bun acionare. Pressman i Wildavsky recomand factorilor de decizie care doresc o minimizare a disfuncionalitilor s anticipeze mai eficient, nc de la nceput, din stadiul de formulare a politicilor, condiiile concrete care vor guverna punerea n aplicare. Trebuie ca lucrurile s fie ct mai simple, de exemplu evitnd utilizarea de intermediari autonomi sau executani pri tere. concentrndu-ne asupra implementrii programelor , ca i asupra iniierii lor ar trebui s fim capabili s mrim probabilitatea ca promisiunile politicilor s fie realizate. Diferitele studii au artat dificultatea modului de analiz a politicilor publice. Obiectivele iniiale sunt supuse disfuncionalitilor birocratice i adesea absenei instrumentelor de management. Apar conflicte de interese ntre beneficiarii politicii, conflicte de competenta ntre autoritile administrative, decalaje de timp n realizarea aciunilor, depirea costurilor stabilite iniial, toate acestea fcnd dificil coordonarea acestor politici. Astfel punerea n practica este condiionat de patru elemente: punerea n practic trebuie sa se realizeze pe calea formal, juridic (legi, hotrri de guvern, decrete, hotrri ale consiliilor locale ); punerea n aplicare trebuie sa implice intervenia beneficiarilor acestor politici; punerea n aplicare a politicilor publice este condiionat de capacitatea funcional de a o realiza pe teren punerea n aplicare depinde n mare msur de nivelul de maturitate manageriala al organizaiei. Pe baza unor observaii empirice, Brewer i de Leon (1983) au identificat o serie de factori favorizani ai apariiei unor disfuncionaliti n implementarea politicilor. Astfel, dificultile legate de punerea n aplicare cresc cu att mai mult cu ct: sursa politicii, nivelul autoritii unde a fost conceput coninutul se gsete mai departe de executani; politica urmnd a fi pus n aplicare nu este suficient de clar i de precis n formularea programelor concrete destinate ndeplinirii obiectivelor dorite, fie din cauza caracterului prea succint sau prea abstract, fie din cauza complicaiilor pe care le comport; politica declaneaz reacii ostile la nivelul opiniei publice sau veleiti de captare de interese particulare, n faa crora executanii se simt dezarmai; executanii nu consider c li se ofer stimulente pozitive pentru a reui.

n urma examinrii unei ntregi serii de decizii luate n diverse domenii, cum ar fi cel al polurii aerului, proteciei litoralului, ali autori identific o varietate de condiii ce trebuie ndeplinite pentru ca punerea n aplicare s fie o activitate de succes (Mazmanian, Sabatier, 1983). Mazmanian i Sabatier (1983) sugereaz ase astfel de condiii pentru a asigura implementarea efectiv a politicilor publice: obiectivele politicilor s fie clare i concise legislaia s includ o teorie cauzal adecvat, care s identifice principalii factori care influeneaz realizarea obiectivelor. legislaia s structureze un proces de implementare, astfel nct s se maximizeze probabilitatea ca responsabilii cu execuia i alte grupuri implicate s acioneze conform ateptrilor. responsabilul cu implementarea trebuie s posede suficient susinere politic i capacitate de gestiune pentru a-i ndeplini misiunea. Programul, politica trebuie s primeasc sprijinul grupurilor sociale organizate (patronate, sindicate, asociaii profesionale ) i al legislaiei. apariia politicilor publice n condiii de dificulti socio-economice trebuie s nu afecteze obiectivele prioritare ale acestora. n opinia lui Brinkerhoff i Crosby, ciclul implementrii unei noi politici prezint urmtoarele faze: legitimizarea politicii, construirea bazei de susinere, acumularea resurselor, design-ul organizaional i modificarea, mobilizarea resurselor i aciunile, monitorizarea progresului i a impactului. Legitimizarea politicii reprezint acea faza n care anumii indivizi, grupuri sau organizaii declar acea politica ca fiind necesar i vital, chiar dac aceasta presupune costuri importante. Acetia ar trebui s posede credibilitate, resurse politice i s fie dispui s piard capital politic pentru a susine noua politic. Sursele pentru schimbarea politicii pot fi variate, din interiorul rii (de la guvern sau din partea actorilor societii civile) sau din exterior (ageniile de donori internaionali). Oricare ar fi sursa, este important ca politica s fie recunoscut i legitimizat i urmat cat mai curnd de implementarea procesului. Deoarece politica presupune schimbri semnificative de atitudini i aciuni, este necesar ca legitimizatorul sau s o declare ca fiind valida i de dorit. Construirea bazei de susinere Deoarece suportul politicii este frecvent absent, este necesar dezvoltarea unei clientele care s susin reforma; reforma trebuie s fie promovat. Susintorii sunt aceia care vor beneficia de schimbare ntr-o anumit msur. Ei

pot fi clieni ai serviciilor furnizate, furnizori de materii prime, ori funcionari ai unor agenii de implementare, care cuta s-i ntreasc poziiile sau statutul prin intermediul schimbrii. Suporterii pot fi de asemenea grupuri cu o anumit influen n direcia schimbrii, ori aceia care pot aduce anumite resurse pentru a susine schimbarea. Construirea bazei de susintori completeaz i amplific procesul de legitimizare. Scopul ei este nu numai de a ctiga acceptarea, dar i de a instituionaliza schimbarea prin identificarea unor noi beneficiari care au un interes n reforma vizat. Crearea bazei de susinere mobilizeaz stakeholderi pozitivi n favoarea noii politici. (vezi Sabatier i Jenkins-Smith, 1993). Odat ce aceti susintori ntrezresc o miz n urma schimbrii, ei vor deveni mai mobilizai n a-i susine interesele. Managerii politicii sau reformatorii nu ar trebui ns s se bazeze pe ideea conform creia dac politica este corect, suportul va veni automat sau stakeholderi vor vedea clar i imediat interesul lor n a susine schimbarea. Bates i Kruger (1993) afirmau faptul ca aceti poteniali susintori sau beneficiari ai unei reforme economice au adesea dificulti n a-i vedea propriul interes i ca urmare, nu numai c joac un rol marginal la nceputul reformei, dar au dificulti i n a se mobiliza. Dezvoltarea unei puternice susineri necesit ca managerii politicii s promoveze reforma ntr-o manier n care ea s devin neleas i atrgtoare pentru potenialii susintori. Ei trebuie de asemenea s ajute aceti poteniali suporteri s-i recunoasc i s-i articuleze interesele ntr-o asemenea manier nct acetia s susin i s ntreasc iniiativa de reform. Frecvent, cei care au de ctigat de pe urma noii politici nu tiu cum s acioneze, ceea ce nu se ntmpl ns i cu cei care sunt poteniali perdani n urma reformei. (Bardach, 1977). A construi baza de susintori nseamn a le arata acelora care au un interes n schimbarea politicii cum s joace n acest joc, cum s fie folositori, informai i s-i manifeste suportul. Punerea mpreun a tuturor susintorilor se poate dovedi a fi o sarcin dificil. Susinerea pentru noua politic trebuie s fie suficient de important pentru a depi sau, cel puin, pentru a neutraliza forele care se opun implementrii. (Gillespie, 1996). Acumularea resurselor reprezint acea faz de alocare a resurselor umane, tehnice, materiale i financiare necesare implementrii reformei. Deoarece n general, resursele externe nu acoper dect o parte din ceea ce este necesar, pentru a aduna suficiente resurse este necesar s luam o parte de la vechile politici. i avnd n vedere insuficiena resurselor pentru problemele obinuite ale activitii guvernului, este clar ca are loc o cretere a competiiei n ceea ce privete alocarea resurselor. Sarcinile datoriei i crizele financiare se adaug acestor dificulti n acumularea resurselor. Incapacitatea guvernelor de a redistribui

resursele ctre noi prioriti este frecvent cauza nenceperii unor programe sau proiecte, atunci cnd donorii externi au fost epuizai. Sarcina adunrii resurselor nseamn att garantarea fondurilor iniiale, ct i asigurarea unui loc n cadrul bugetului pentru noua politic. (Ames,1997). Totodat este necesar ca aceste alocaii bugetare s devin realitate. Dar resursele financiare instabile nu reprezint singura problema. Multe ri dezvoltate sufer i de lipsa capacitii resurselor umane. Problema lipsei resurselor pentru implementarea schimbrii este dificil a fi depit. n multe cazuri, simpla injecie de fonduri nu este suficient. De exemplu,atunci cnd o ar decide s transfere competentele de furnizare a unor servicii ctre autoritile locale, fiecare astfel de transfer de competente necesita mai mult dect un transfer interguvernamental de resurse. Se pun mai multe probleme: au autoritile locale sisteme de contabilitate adecvate?; Cunosc ele regulile de organizare a licitaiilor pentru concesionarea de servicii? Pot sa-si gestioneze bugetele i s garanteze calitatea necesar a acestor servicii? Toate acestea necesit dezvoltarea de noi aptitudini i capaciti. Design-ul organizaional sau schimbarea este o etap absolut necesar atunci cnd se stabilesc noi sarcini i obiective. Ea ridic ns i unele probleme. n primul rnd, datorit existenei unor proceduri i rutine adnc nrdcinate, a unor aliane cu vechea clientel, deseori, se manifest o rezisten fa de aceste schimbri. Personalul poate sa nu fie angajat n realizarea acestor schimbri sau chiar poate s i se opun. n al doilea rnd, sarcinile cerute de reforma pot fi substanial diferite de cele curente, i ca urmare, poate exista o lips de capacitate organizaional n a le gestiona. Atunci cnd are loc o schimbare semnificativa de politic, pot fi afectate att aranjamentele interne ale organizaiei, ct i relaiile cu mediul n care acioneaz organizaia. Din punct de vedere intern, noile sarcini presupun noi structuri i proceduri. Din punct de vedere extern, atunci cnd reforma depete graniele unei singure organizaii, organizaiile de implementare trebuie s acorde mai mult atenie mediului extern, interaciunii, comunicrii i cooperrii cu stakeholderii. Deoarece succesul aciunilor unei entiti depinde n mare msur de implementarea unor aciuni complementare de ctre alte organizaii (agenii, ministere,departamente, autoriti locale) exist o mare necesitate de a mpri informaii i resurse, i de asemenea exist nevoia unei bune coordonri. Totodat pot aprea i noi structuri inter-organizaionale, sub forma parteneriatelor. Deceniile de experien n ntrirea capacitii instituionale au demonstrat ca dotarea organizaiei cu noi instrumente este adesea dificil. Noile idei, structuri i metode pot fi ignorate sau modificate pentru a se adapta la sistemele deja existente. Ignorarea directivei de

schimbare reprezint un rspuns des ntlnit n cadrul birocraiilor, deoarece funcionarii tiu c dac vor sta n inerie o perioada mare de timp, ministrul i noua sa politic vor pleca de la sine. Deoarece este foarte dificil s se instituie noi obiceiuri i sarcini ntr-o organizaie deja existent, este preferabil s se creeze noi structuri dect s se reformeze cele vechi. Dar i aceast cale necesit mult timp pentru ca noua organizaie s funcioneze efectiv. Deseori, vechile organizaii rmn n funciune i pot sabota activitatea acesteia. Mobilizarea resurselor i aciunile Pentru ca schimbarea politicii s-i ating rezultatele, resursele i aciunile trebuie mobilizate n cea mai adecvat form. nainte ca resursele s fie mobilizate, iar aciunile s fie iniiate,schimbarea politicii reprezint doar un exerciiu pe hrtie. Ea ns trebuie s se transforme n realitate. Mobilizarea resurselor include att planificarea, ct i aciunea. Ea cuprinde pregtirea unor planuri concrete de aciune, stabilirea intelor de performan i standardelor, i apoi conducerea tuturor acestor activiti. Frecvent, aceasta presupune ca pachetul de reform s fie implementat n pai mruni. Multe reforme ncep cu un proiect pilot necesar nvrii. Pentru a trece de aceast faz-pilot este necesar ca managerii reformei s obin succese, acestea conferindu-le ncredere Este de asemenea important atenia acordat motivrii acelora care adopta noi modele i practici cerute de schimbarea politicii. Neacordarea unor beneficii adecvate va face ca reforma s nu avanseze. Managementul implementrii reformei presupune de asemenea i un stil de management colegial, participativ(nu autocratic sau ierarhic) i o mare capacitate de a negocia i rezolva conflictele. Monitorizarea progresului i a impactului schimbrii politicii Dac schimbrile de politic au succes, atunci impactul lor va fi evident ntr-un mod sau altul, prin transformarea comportamentelor, prin beneficiile mai mari sau mbuntite ale consumatorilor sau clienilor, printr-o producie mai eficient i mai eficace. Cu toate acestea, nu orice strategie de schimbare de politic produce beneficii sau rezultate n ciuda bunelor intenii. Unele pot produce rezultate neintenionate sau neprevzute sau cu impact negativ. Ca urmare este important s ncercm s ne asigurm ce efecte produce schimbarea de politic i s corectm sau s ajustam implementarea care ar putea produce rezultate nesatisfctoare. Deoarece multe reforme de politici au loc pe termen lung, iar rezultatele i impactul nu se vd imediat, este important monitorizarea progresului nregistrat prin intermediul indicatorilor de proces. Aceasta va permite nvarea i corectarea erorilor, care pot ajuta la evitarea apariiei impactului negativ. Monitorizarea este vital i n stabilirea responsabilitilor, pentru a ne asigura c managerii politicii i ageniile de implementare i

ndeplinesc obligaiile prevzute. Monitorizarea poate fi realizat nu numai de implementatori, ci de ctre o varietate de actori, precum organizaiile neguvernamentale, cercettori din universiti, organisme internaionale sau organizaii guvernamentale, i chiar de ctre comunitatea local. Monitorizarea schimbrii de politic necesit anumite mecanisme att pentru evaluarea periodic, ct i pentru a determina efectele politicii n cadrul diferitelor agenii i de-a lungul mai multor ani. Interaciunile produse de schimbarea de politic printre diferitele agenii de implementare nu sunt ntotdeauna evidente. Impactul n ceea ce privete comportamentul unei agenii i rezultatele obinute pot aprea relativ repede i clar, iar ntr-o alta poate fi mai ncet i mai efemer. Aceste diferene pot fi cauzate de natura politicii sau probabil de lipsa de resurse n anumite etape critice. Ele pot complica ns construirea indicatorilor de monitorizare. Deoarece implementarea politicii implic diverse organizaii, problema este cine monitorizeaz i raporteaz astfel nct s se obin o imagine cuprinztoare a impacturilor politicii care ar putea fi uneori problematice. Din punct de vedere tehnic, este important s se urmreasc efectele cumulative i interactive ale tuturor actorilor implementrii n ceea ce privete producerea de rezultate i schimbri. Cu toate acestea, acest lucru ar putea s necesite importante investiii pentru monitorizarea i evaluare i poate aprecia riscul crerii unui sistem mpovrtor care ar putea distrage atenia de la implementare. Din punct de vedere birocratic, rezultatele rapoartelor de monitorizare i evaluare pot fi folosite mai trziu pentru a sanciona i responsabiliza i pot aprea tensiuni i conflicte atunci cnd se mpart responsabilitile monitorizrii. Desigur, efectuarea anumitor monitorizri externe este importante i caracterizeaz guvernrile democratice. n acest context, monitorizrile independente realizate de grupurile societii civile joac un rol important n asigurarea justificrii i responsabilitii politicii n raport cu nevoile i dorinele susintorilor acesteia.

4.4. Modalitile de intervenie

Gama de instrumente care pot fi utilizate n implementarea politicilor publice este extrem de variat .Atunci cnd o autoritate public decide sa fac sau s nu fac ceva , ea trebuie s aleag dintre mijloacele sau dispozitivele reale pe care le are la dispoziie. Diferii

cercettori au ncercat s identifice tipurile de instrumente administrative care pot fi utilizate i s le clasifice dup diferite criterii. O clasificare interesant este cea realizat de M. Howlett i M. Ramesh, care au alctuit o list de zece tipuri de instrumente administrative , grupate pe trei categorii ( instrumente voluntare, mixte i obligatorii), aezate n ordinea cresctoare a gradului de implicare a statului. Acestea sunt: Familia i comunitatea ,Organizaiile voluntare, Pieele private , Informare i influenare, Subveniile , Licitarea drepturilor de proprietate , Impozitele i taxele , Reglementrile, ntreprinderile private i Furnizarea direct. O prim categorie de instrumente sunt cele voluntare sunt cele presupun un grad ct mai mic de implicare a statului, n care obiectivul dorit este ndeplinit de o manier voluntar. Astfel organele administrative pot decide s nu se implice n rezolvarea unei probleme de interes public ( non-decizie) , considernd c aceasta poate fi soluionat mai bine de ctre familie, comunitate , organizaii voluntare ( ONG-uri) sau de ctre pia. Utilizarea lor este avantajoas din punctul de vedere al costurilor pe care implic , al conformitii cu normele culturale i libertatea individual, dar i al favorizrii legturilor cu familia sau comunitatea. La polul opus se afl instrumentele obligatorii care presupun cel mai mare grad de coerciie i care constau n direcionarea aciunilor persoanelor fizice sau juridice n limitele constituionale i care acord o putere nensemnat de decizie indivizilor, grupurilor sau organizaiilor implicate . Acestea cuprind: reglementrile, ntreprinderile publice sau furnizarea direct a unor bunuri sau servicii de ctre organele administrative. ntre aceste dou categorii se afl instrumentele mixte , care combin caracteristicile instrumentelor voluntare i celor obligatorii . ntre acestea se numr rspndirea de informaii i influenarea persoanelor fizice sau juridice de ctre organele administrative, subvenionarea unor activiti, stabilirea unui mecanism al preurilor n sectoare n care acesta nu exist n mod normal prin licitarea drepturilor de proprietate asupra unei anumite resurse , i n final instituirea unor impozite i taxe , care pot modifica comportamentul contribuabilului inducndu-i un anumit tip de comportament sau pot descuraja comportamentele nedorite ( consumul de alcool, tutun , poluarea, etc). Majoritatea acestor instrumente administrative sunt n oarecare msur substituibile, ns dei sunt substituibile din punct de vedere tehnic , practic ele difer din mai multe puncte de vedere ( al eficienei, al costurilor financiare i de personal) , ceea ce face ca selectarea unui anumit instrument s fie un proces complex. Problema alegerii instrumentelor administrative de implementare a politicilor publice a fost abordat de dou categorii de cercettori: economitii care au abordat aceast

problem ca pe un exerciiu de potrivire a caracteristicilor anumitor instrumente cu problemele care necesit soluionare , iar a doua categorie de cercettori este ai tiinelor politice care au afirmat c , din punct de vedere strict tehnic ,aceste instrumente sunt mai mult sau mai puin substituibile i ca urmare ei i-au concentrat atenia asupra forelor politice care guverneaz acest proces de alegere.

Evaluarea i sfritul politicii

5.1. Consideraii generale privind evaluarea politicilor publice


n general, termenul de evaluare semnific emiterea unor judeci de valoare asupra unei aciuni, recunoaterea i msurarea efectelor acesteia. Ea vizeaz obinerea unui rspuns la urmtoarele ntrebri: Care sunt rezultatele (produsele) obinute n urma aciunii guvernamentale? Care sunt efectele i impactul generate pe teren de politicile publice? Care este raportul dintre efectele obinute i mijloacele utilizate n acest sens? Prin aceasta,analistul dorete s inventarieze transformrile (sau non-transformrile) astfel obinute. Evaluarea este un gest cotidian. El const n a identifica i msura efectele unei aciuni. Dar, aa cum vom vedea n continuare, acest reflex pune probleme de fond serioase. Motivul este acela c exist tentaia de a merge dincolo de simpla descriere a evenimentelor pentru a explica de ce s-a ntmplat ceea ce s-a ntmplat, pentru a aprecia dac s-a nregistrat un eec sau, dimpotriv, o reuit a interveniei publice, dac problema a fost eradicat i rezolvat, dac obiectivele au fost atinse. Evaluarea poate fi descris drept o analiz independent a unei intervenii publice , n funcie de rezultatele impactul i nevoile pe care respectiva intervenie intenioneaz s le satisfac.( sursa Comisia European) Nevoia evalurii politicilor publice ntr-un stat democratic are mai multe surse:

nevoia legitim a oricrui cetean de a fi informat asupra consecinelor activitii guvernamentale Ea contribuie astfel la aprofundarea dezbaterii democratice, fiind un instrument de dialog ntre puterea politic i cetean. necesitatea unei mai bune cunoateri a mecanismelor aciunii publice: evaluarea poate folosi, n acest caz, la pilotajul aparatului politico-administrativ prin intermediul concluziilor pe care le desprinde, putnd astfel contribui la ameliorarea sistemului de intervenie. capacitatea evalurii de a servi drept instrument de dialog ntre stat i unitile beneficiare ale interveniilor sale. n acest caz, evaluarea politicii reprezint un act de legitimare a puterii publice. Evaluarea reprezint un instrument indispensabil pentru autoritile publice. n msura n care actorii economiei primesc semnale clare i imediate din partea pieei, ei pot adapta oferta lor de bunuri i servicii la cerinele acesteia. Totodat, evaluarea constituie oglinda necesar care s permit organizaiei publice s-i modifice n mod periodic aciunea sa pentru a rspunde mai bine nevoilor interesului general. Aceast caracteristic de feed-back constituie unul din obiectivele evalurii aciunilor publice la nivel macro. Aadar evaluarea poate viza mai multe obiective: - ntrirea cunoaterii efectelor aciunii publice prin confruntarea rezultatelor unei politici cu obiectivele iniiale; - optimizarea alocrii resurselor financiare , materiale i umane ale politicii sau programului evaluat; - mbuntirea transparenei aciunii publice in faa cetenilor: exigena democraiei locale este susceptibil de a favoriza dezvoltarea evalurii; - diseminarea bunelor practici n cadrul administraiei i a unei culturi a rezultatelor n scopul mbuntirii managementului programelor i politicilor existente; - creterea vizibilitii aciunii publice printr-o abordare transversal - modificarea politicilor existente dac acest lucru se impune. Dificultile metodologice ale evalurii performanelor publice in de urmtoarele aspecte: multitudinea de niveluri de analiz Msurarea performanei unei politici publice presupune depirea frontierelor cmpului studiat; n fapt este vorba de ataarea la realizrile organizaiei publice a impactului

extern al aciunii asupra cetenilor. Putem s evalum de exemplu cantitatea i calitatea infrastructurilor construite, dar acest lucru nu este suficient. necesitatea urmririi efectelor perverse Performana unei politici publice se nscrie n mod necesar ntr-o logic sistemic. Referirea permanent la noiunile de serviciu public i de interes general presupune o analiz sistemic; este necesar s se asigure faptul c performana unei aciuni nu provoac costuri de externalitate sau efecte perverse n alte domenii. nevoia explicitrii obiectivelor Cea mai mare parte a metodelor fac referire n mod explicit la obiectivele iniiale. identificarea clar a mijloacelor alocate n contextul actual, mijloacele afectate n vederea realizrii unui obiectiv public sunt extrem de dificil de a fi identificate n cadrul unui aparat de stat complex i birocratic. Liniile bugetare corespunztoare regulilor de contabilitate public nu sunt ntotdeauna adaptate pentru msurarea costurilor unui program sau unei aciuni.

5.2 Tipuri de evaluare


O prim clasificare a evalurilor o realizeaz Howlett i Ramesh n funcie de modul n care sunt derulate , de actorii implicai i de efectele obinute: a) evaluarea administrativ reprezint tipul de evaluare realizat de ctre organele administrative , eventual de ctre agenii specializate n evaluarea politicilor publice , dar de cele mai multe ori este realizata de ctre inspectori financiari, juridici sau politici ataai ministerelor , de ctre structuri administrative specializate , organe legislative sau judectoreti. Pot fi ns angajai i consultani privai care s realizeze evaluarea la cererea organelor administrative. Acest tip de evaluare i propune n general s verifice eficiena utilizrii banului public , n condiiile respectrii principiilor justiiei i democraiei. Acest tip de evaluare poate mbrca , la rndul su, mai multe forme . b) Evaluarea judiciar reprezint tipul de evaluare care se concentreaz pe aspectele legale ale implementrii programelor , i nu pe bugete , eficien, prioriti sau cheltuieli. Ea se realizeaz de ctre curile judectoreti i analizeaz posibilele conflicte dintre programele unei guvernri i prevederile constituionale sau ntre standardele de comportament administrativ i drepturile individuale. Aceast evaluare se realizeaz fie din

propria iniiativ a organelor judectoreti, fie la solicitarea unor persoane sau organizaii implicate n procesele intentate unui organ administrativ i analizeaz , n general, dac o instan judectoreasc inferioar sau un organ administrativ a acionat n limitele jurisdiciei sale , dac a respectat principiile dreptului natural i dac nu a acionat arbitrar sau inconsecvent. c) Evaluarea politic este acel tip de evaluare care ncearc s analizeze succesul sau eecul unei politici, utilitatea ei , n vederea meninerii sau modificrii acesteia. Ea are un caracter unilateral , nesistematic i poate fi ntreprins de oricine este interesat de fenomenul politic : ceteni, organizaii ale societii civile , membrii ai subsistemelor administrative relevante. O form de evaluare politic poate fi considerat i referendumul sau alegerile , sub rezerva ns de a ine cont c n cadrul acestora , rezultatul poate fi influenat de percepia negativ sau pozitiv a populaiei asupra efectelor guvernrii , care le poate afecta comportamentul de vot , dar care poate s nu aib legtur cu realitatea concret de pe teren. Indivizii i grupurile reprezint registre de referin foarte eterogene n funcie de poziia lor social, n funcie de capitalul cultural etc., dar i de domeniile n care se desfoar activitatea guvernamental. Sistemele prin prisma crora acetia judec politica public sunt foarte subiective. n ceea ce privete puterea politic, cetenii manifest atitudini foarte diferite, care trec de la supunerea concentrat la raportul de for activ. Aceste atitudini sunt corelate cu reprezentri foarte diferite ale interesului public i puterii guvernamentale: sacralizarea statului, n cazul celor cu atitudine supus, i desacralizarea statului la persoanele active. La rndul lor, aceste grile cognitive i normative depind de puterea social real de care dispune individul pentru a dialoga concret cu autoritile publice, n special de prezena sau absena unui mediator (alei, grupuri de presiune). Un alt tip de evaluare politic presupune consultarea membrilor subsistemelor administrative relevante , prin crearea unor forumuri administrative , comitete consultative sau a altor organisme nsrcinate n acest scop. O alt clasificare a evalurilor de politici publice poate avea la baz drept criteriu perspectiva din care se realizeaz : una a posteriori sau ex-post , alta a priori sau ex ante i una intermediar sau pe parcurs. a) Evaluarea a posteriori sau ex post este retrospectiv Dup generarea impactului unei politici publice, analistul ncearc s neleag ce s-a ntmplat i s elaboreze cunotine privind realitatea. Ea poate avea n vedere att msurarea rezultatelor (a produselor), ct i studierea procesului prin care s-a ajuns la obinerea acestor rezultate .

Identificarea i msurarea rezultatelor unei politici publice constituie nucleul dur al ntregii evaluri Aceasta etapa ce vizeaz n mod direct cuantificarea efectelor unei politici, nu trebuie s se rezume la o simpl observare a datelor, ea necesit utilizarea unui veritabil arsenal de metode de culegere i de tratare a informaiilor n scopul msurrii acestor rezultate. Aa cum am mai artat n capitolul 2, orice politica public instituie un dublu proces de transformare: pe de o parte, input-urile (mijloacele financiare, tehnice, umane) sunt transformate n output-uri,rezultate (kilometrii de cai rutiere, burse acordate studenilor, ajutoare pentru familiile cu venituri mici) i pe de alta parte output-urile sunt transformate n outcomes , adic n efecte, impacturi (ameliorarea securitii rutiere, accesul mai bun la nvmntul superior, un trai decent pentru familiile cu venituri foarte modeste. Muli autori consider c aceasta dubl funcie de producie constituie paradigma central a abordrii manageriale a aciunii publice. Cel de al doilea obiectiv al evalurii i anume, aprecierea impactului, a eficienei i eficacitii unei politici publice, se bazeaz n principal pe nelegerea procesului de punere n practic a unei politici publice. innd cont de complexitatea sistemului politic de producie i a procesului de implementare a politicilor publice, putem enumera civa factori care permit cuantificarea efectelor acestor politici: - nivelul i natura mijloacelor angajate - performana organizaiilor nsrcinate cu implementarea politicii - teoria schimbrii sociale vizate prin respectiva politic n practic. b) Evaluarea ex ante sau a priori, care este prospectiv, este utilizat ca instrument care s sprijine luarea de decizii atunci cnd exist mai multe alternative. ntr-un moment t, evaluarea ex ante simuleaz efectele secundare pe care le pot determina coninuturile decizionale ntr-un moment t+n, n special n vederea comparrii acestor efecte ntre ele, comparaie care s permit alegerea alternativei celei mai bune pentru factorul de decizie. O diferen esenial de principiu ntre evaluarea a posteriori i cea a priori const n faptul c tipurile de efecte sunt enunate n prealabil i c evaluatorul se limiteaz la a lua n considerare numai efectele comparabile reinute, acceptnd s nu analizeze alte dimensiuni sau alte efecte dect cele care pot interveni pe parcurs. n practic, evaluarea a priori acord prioritate criteriilor, precum i efectelor de tip economic-financiar, lsnd la o parte criteriile de ordin social i politic. Ea se bazeaz pe metode de calcul economic, cum ar fi abordarea de tip costuri-beneficii, de exemplu. n principal, este vorba de a oferi asistenta factorului de decizie public n ceea ce privete

exprimarea opiunilor privind investiiile importante: programe de armament militar, de construire de autostrzi etc. c) Un alt tip de evaluare folosit n practic este evaluarea pe parcurs, intermediar care are drept obiect determinarea primelor rezultate ale politicii sau programului . Aceste studii furnizeaz informaii care pot fi utilizate pentru mbuntirea programului aflat n derulare . Ele pot fi folositoare , n particular , n cadrul programelor ale cror costuri variabile dein o pondere ridicat n totalul costurilor - de exemplu , programele care furnizeaz servicii populaiei i astfel resursele pot fi realocate unor utilizri alternative. n aceste cazuri, evaluarea poate fi utilizat pentru a determina dac un program aflat n derulare ar trebui s continue.

Pentru ca activitatea de evaluare s rspund scopurilor urmrite de acest proces complex, la nivelul Uniunii Europene s-au conturat 5 criterii folosite n cadrul oricrui exerciiu de evaluare ( criteriile DAC1): relevana, eficiena ,eficacitatea, impactul , sustenabilitatea.

Criterii de evaluare Criteriu Relevana Descriere Relevana unei politici, a unui proiect sau program reprezint msura n care obiectivele stabilite i planul de implementare propus se adreseaz corect problemelor identificate. Schimbrile privind natura problemelor identificate iniial sau anumite circumstane n care are loc implementarea , fie acestea fizice, economice , instituionale sau politice , pot face politica sau proiectul irelevante pentru problemele nevoile pe care au fost Eficiena menite s le rezolve. Criteriul de eficien se refer la ct de bine au fost folosite resursele disponibile pentru a transforma activitile propuse n rezultatele intenionate. Acest
1

Criteriile au fost descrise pentru prima dat ntr-un document al Comitetului de Sprijin pentru Dezvoltare OECD ( OECD Development Aid Committee) din 1991 , document intitulat principiile DAC pentru Evaluarea Asistenei n Dezvoltare

criteriu vizeaz aspecte legate de rentabilitate i anume dac ar putea fi obinute acelai rezultate sau rezultate mai bune prin alte modaliti , i n acelai timp mai Eficacitatea ieftine. Criteriul de eficacitate ncearc s identifice dac politica sau proiectul i-a atins obiectivele stabilite n faza de programare. ntrebarea cheie este ce beneficiu a adus politica sau proiectul prin punerea sa n practic , prin raportarea la msura n care subiecii vizai au beneficiat n mod real de pe urma produselor sau serviciilor furnizate prin politica sau proiectul pus n Impactul practic. Termenul de impact se refer la efectul de ansamblu al beneficiilor aduse de o anumit politic sau proiect, asupra unui numr mai mare de persoane dect principalii beneficiari dintr-un anumit sector , o anumit regiune sau chiar din ntreaga ar. Sustenabilitatea Criteriul de sustenabilitate arat dac exist

probabilitatea ca rezultatele pozitive ale politicii sau proiectului s continue i dup ncetarea interveniei i totodat , dac impactul pe termen lung al politicii sau proiectului asupra procesului mai amplu de dezvoltare poate fi meninut la nivel de sector sau regiune. Sursa : Evaluarea component esenial n procesul european de formulare i implementare a interveniilor publice - Ministerul Finanelor publice, Unitatea central de evaluare Exerciiile de evaluare nu examineaz neaprat toate cele cinci criterii de evaluare .n cazul proiectelor finanate de Uniunea European ,procesul unei programri multianuale i sistemul de monitorizare aferent au permis dezvoltarea unui ciclu de evaluare , care urmrete exerciiul de programare .n consecin , cele cinci criterii nu sunt examinate n mod obligatoriu n cadrul oricrei evaluri , ci sunt adaptate n funcie de momentul n care intervine evaluarea , stadiul implementrii politicii sau programului i obiectivele evalurii.

Procesul politicilor publice n Romnia

Conceperea politicilor este un exerciiu politic foarte solicitant n fiecare ar i presupune o competen acerb ntre juctori puternici n vederea ctigrii dominaiei n domeniu la momentul final al adoptrii deciziei la nivel central. Esenialul artei guvernrii este de a utiliza aceast for natural competitiv n interesul naional, n vederea identificrii ideilor noi i prezentrii celor mai puin bune, i totodat, de a se asigura c ideile pentru o politic bun sunt formulate corespunztor pentru etapa final. Managementul concurenei n domeniul politicilor necesit competene politice exemplare de leadership. Competenele politice nu sunt nsa suficiente. Acestea trebuie completate de analize tehnice eficiente, proceduri i sisteme foarte bine conduse i gestionate. Un aspect foarte important de luat n calcul este implicarea societii civile n procesul de formulare a politicilor. Acesta poate fi considerat un instrument esenial utilizat de Primul Ministru pentru a obine armonie politic, deoarece acesta trebuie s medieze competiia ntre juctorii politici. Puterea Primului Ministru de a stabili direct i de a arbitra procesul de elaborare a politicilor este amplificat mult dac acesta va implica din cnd n cnd n acest proces i observatori cu rolul de participani. Pentru ca acest lucru s fie posibil, procesul i formularea regulilor care guverneaz politicile trebuie trasate/specificate clar i prezentate corespunztor n avans. Obiectivele procesului de formulare a politicilor au n vedere crearea sau ntrirea aranjamentelor/acordurilor instituionale, dup cum urmeaz: Reguli i proceduri care guverneaz procesul de formulare a politicilor; Aranjamentele/acordurile organizaionale necesare n vederea implementrii efective a acelor reguli i proceduri - distribuirea responsabilitilor funcionale i a autoritii, precum i crearea sau ntrirea structurilor organizaionale, a personalului i a capacitilor necesare acestor responsabiliti funcionale;

Alocarea ctre unitile organizaionale a resurselor necesare formulrii efective a politicilor. n vederea ntririi capacitii de coordonare a procesului de formulare, implementare i monitorizare a politicilor publice att la nivel central, ct i local au fost formulate o serie de principii care sunt general valabile pe teritoriul administrativ european: 1. un cadru legal general valabil i coerent pentru formularea politicilor publice: metodologii i reguli bine definite privind pregtirea i revizuirea documentelor care conin schie/proiecte de politici (politici aflate n faza de proiect), i care sunt transmise n vederea discutrii i aprobrii lor la ntlnirile guvernamentale. 2. fiecare minister i formuleaz/traseaz n mod independent politica n domeniu: dezvoltarea unei poziii corespunztoare n vederea realizrii negocierilor, n aria lor de competen, respectnd autonomia i independena aciunilor ntreprinse sub jurisdicia fiecrui minister; 3. caracterul inter-ministerial al formulrii politicii publice. Acest principiu este respectat prin observarea urmtorilor pai: a. schimbul de informaii ntre ministere pentru formularea documentelor legislative i de politic; b. consultarea ntre ministere; c. declaraii publice bazate numai pe poziii negociate n prealabil ntre ministere: a vorbi la unison; d. consens ntre ministere: ajungerea la o nelegere asupra politicilor interdependente; e. f. conciliere: medierea de ctre o ter parte a conflictelor nerezolvate ntre ministere; arbitrajul dintre ministere: rezolvarea conflictelor de ctre o autoritate mai nalt prin cutarea consensului i concilierii. 4. constrngeri asupra ministerelor cu scopul de a asigura un proces standard de elaborare a politicilor; 5. prioritizarea componentelor politicii naionale; 6. evitarea reorganizrilor sau reformelor ce conin schimbri impreviziblie care ar putea afecta sistemul de elaborare a politicilor publice; 7. internaionalizarea politicii guvernamentale indus de: aderarea la Uniunea European, globalizarea economic, calitatea de membru al NATO i membru al Consiliului Europei.

6.1. Procesul actual al politicilor publice la nivel central


Instituii implicate la nivel central n procesul de formulare a politicilor publice din Romnia sunt urmtoarele: Parlamentul reprezint forumul legislativ; Consiliul Legislativ este o structur specific a Parlamentului care ndosariaz proiecte legislative pentru a sistematiza, unifica i coordona ntreaga legislaie i care actualizeaz oficial legislaia romn; Cabinetul Primului Ministru; Secretariatul General al Guvernului (SGG) e o structur din cadrul guvernului care are responsabilitatea de a asigura dezvoltarea operaiilor tehnice implicate n procesul de guvernare i de a rezolva problemele organizaionale, juridice, economice i tehnice ale activitii guvernamentale. SGG are autoritate n ceea ce privete observarea procedurilor legate de prepararea, elaborarea, ndosarierea i prezentarea proiectelor legislative naintate guvernului, precum i a procedurilor de acceptare a acestor proiecte Unitatea Central pentru Reforma Administraiei Publice Ministerul Administraiei i Internelor; Consiliul Guvernamental pentru Reforma Administraiei Publice care are rolul de a monitoriza procesul reformei administraiei publice. Funcionarea acestor instituii (Cabinetul Primului Ministru, Secretariatul General al Guvernului, Consiliul Guvernamental pentru Reforma Administraiei Publice) este determinat de acte normative specifice care conin, de asemenea, meniuni privind procesul de formulare a politicilor n Romnia. Principalul instrument care guverneaz procesul de elaborare i coordonare a politicilor publice este legea 24/ 2000 cu privire la metodologia pentru pregtirea actelor normative adoptat de parlament n martie 2000, care a avut ca rezultat adoptarea unei noi hotrri de guvern (nr. 400/2000). Aceast reglementare a fost completat cu o lege care a reorganizat SGG imediat dup alegeri (292/2000) i de legea privind organizarea i funcionarea guvernului (90/2001). Au existat mai multe amendamente la documentele care guverneaz pregtirea proiectelor legislative, ns metodologia de baz s-a meninut stabil de civa ani.

Metodologia procesului de formulare a politicilor i funcionarea instituiilor mai sus menionate pn la data de noiembrie 2003 au reflectat urmtoarele: Metodologia este neleas i urmat n ceea ce privete cerinele sale formale (numrul de zile necesare pentru consultri/audiene, numrul de zile pentru obinerea avizului din partea Consiliului Legislativ, a Consiliului Economic i Social sau, dup caz a Consiliului Suprem de Aprare a rii), dar procesul de pregtire de ctre ministere i revizuirea centralizat a substanei documentelor nu este foarte bine dezvoltat; metodologia stabilete un proces logic i secvenial de pregtire a politicilor publice, dar regulile sunt n principal respectate la nivel formal. Metodologia curent trebuia mbuntit n mai multe privine pentru a asigura un nivel profesional mai ridicat de pregtire i revizuire a substanei propunerilor. Mecanismul cooperrii ntre ministere i consultrile privind substana politicilor i documentelor legale este stipulat n reglementrile existente. Ministerul care propune un act normativ are responsabilitatea primar de a consulta celelalte ministere relevante i birourile centrale. Ministerul Justiiei este consultat n ceea ce privete implicaiile legale, iar Ministerul Finanelor asupra costurilor financiare. Ministerul care iniiaz consultrile decide ce alte ministere trebuie consultate. Se poate ntmpla ca nu toate ministerele interesate de o propunere reglementativ s fie consultate. O slbiciune n procesul curent de formulare a politicilor este faptul c cerinele obligatorii de consultare se aplic numai pentru documentele legale, i nu pentru documentele politicilor discutate de ctre ministere n ntlnirile sptmnale ale guvernului. Crearea funciei de secretar general, ca cel mai nalt funcionar public n fiecare minister, a fost fcut cu intenia obinerii unor mbuntiri majore n pregtirea i coordonarea politicilor. Cu toate acestea, dei aceast funcie a fost stabilit de ctre Legea asupra organizrii i funcionrii guvernului, ea a fost definit n termeni de responsabiliti administrative, iar responsabilitile postului au rmas la decizia fiecrui minister n parte. Drept rezultat, secretarii generali nu joac un rol substanial n procesul de coordonare. Managementul agendei guvernului a fost mbuntit prin introducerea discuiilor asupra problemelor strategice n edinele sptmnale. Noua practic de dezvoltare a unui plan anual legislativ s-a dovedit, de asemenea, eficient. A existat un guvern pentru ntregul mandat, specificnd o secven de aciunii cu termene de rezolvare ataate. Acest program a constituit principalul ghid pentru ministere privind modul de pregtire a documentelor legale. Acum exist, de asemenea, i un program anual legislativ administrat de Departamentul

pentru Relaii cu Parlamentul. Prima parte a agendei sptmnale a edinei guvernului este dedicat discutrii de probleme strategice. Numai dup ce aceste probleme au fost discutate n totalitate, edina trece la procesul de aprobare a documentelor legale i a altor subiecte care presupun decizii formale. Includerea acestor subiecte n prima parte a agendei este decis de primul ministru, n baza propunerilor altor ministere care, n mod normal, pregtesc documente suport pentru subiectele dezbtute. Capacitatea de a rezolva chestiuni de politic aflate sub nivelul ministerelor precum i, legtura dintre dezvoltarea politicilor i procesul de adoptare a deciziilor politice au fost mbuntite parial. Mecanismul pentru adoptarea deciziilor este edina sptmnal a guvernului. Exist nc o nevoie de a stabili mecanisme ordinare pentru rezolvarea disputelor politice care se afl sub nivelul ministerelor. Este o dezvoltare pozitiv faptul c acum ministerele aloc o parte din timpul afectat edinei sptmnale discuiilor strategice. O alt mbuntire recent este aceea c, n cazul subiectelor politice importante, este de ateptat ca guvernul s le discute pe parcursul a dou/ trei ntlniri diferite, mai nti la nivel de principii i numai la urm ca proiect legislativ. Cu toate acestea, exist n continuare o nevoie de mbuntire a capacitii pentru discutarea i rezolvarea chestiunilor politice la nivelul experilor i o nevoie de mbuntire a calitii n pregtirea propunerilor care sunt naintate ministerelor. Exist capacitate central pentru asigurarea suportului legal i logistic ctre guvern. Exist n continuare nevoia de mbuntire a capacitii pentru coordonarea substanial a politicii. SGG are capacitatea de a administra la nivel managerial i logistic afacerile guvernului i de a revizui documentele legale, precum i capacitatea de coordona politicile la nivel substanial, dei nu destul de bine dezvoltat. n cadrul Cabinetului Primului Ministru exist aproximativ 20 de consilieri care pot s acopere diverse aspecte ale politicului. Pe baza unei retrospective recente a Cabinetului, eful Cabinetului ia n considerare opiuni de reorganizare a activitilor acestor consilieri n aa fel nct s mbunteasc contribuia lor la procesul decizional. O propunere supus aprobrii n cadrul edinei guvernamentale este revizuit de Directoratul Legal al SGG care analizeaz toate propunerile n vederea corelrii lor cu legislaia existent, cu reglementrile comunitare i a asigurrii condiiilor de forma. Exist nc o monitorizare sczut a implementrii politicilor Directoratul pentru Monitorizarea Programelor menine un sistem informaional computerizat pentru monitorizarea implementrii deciziilor guvernamentale.

Slaba capacitate strategic la nivel central sau a coordonrii politicilor la nivelul SGG i a Cabinetului Primului Ministru. Exist o structur benefic pentru coordonarea activitilor privind integrarea european, i a rmas stabil n anii care au trecut. Structura pentru coordonarea afacerilor pentru integrare european este stabil i a continuat s i mbunteasc capacitatea. Ministerul Integrrii Europene are un personal profesionist i continu s lucreze/colaboreze eficient cu restul structurii. Toate ministerele au n prezent uniti pentru integrare european conduse de un secretar de stat. Ministerul pentru Integrare European prezideaz Comitetul Interministerial pentru Integrare European cuprinznd secretarii de stat responsabili din cadrul ministerelor. Procesul pentru implicarea colectiv a guvernului n pregtirea bugetului este adecvat. Evaluarea politicilor. Datorit deficienelor menionate mai sus, mediul politic i guvernul central au decis crearea unor structuri noi: Unitatea pentru Politici Publice din cadrul SGG, ca o structur tehnic, i Consiliul Superior pentru Reforma Administraiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice i Ajustare Structural, ca o structur politic inter-instituional. S-a decis crearea de uniti pentru politici publice la nivelul SGG, a Parlamentului i la nivelul Preediniei Romniei. Misiunea acestor uniti pentru politici publice este de a ntri capacitatea, de a coordona procesul formulrii, implementrii i monitorizrii politicilor publice la nivel central i local pentru a realiza i actualiza periodic msurile ce pot fi identificate n programul guvernamental. Funciile Unitii pentru Politici Publice se refer la urmtoarele: Elaborarea cadrului legislativ pentru a defini un sistem standard de formulare a politicilor publice la nivel central i local; Dezvoltare de mecanisme, proceduri i instrumente pentru evaluarea impactului politicilor publice; Elaborarea de analize, studii i rapoarte asupra impactului politicilor publice la nivel naional; Pentru asigurarea coordonrii n elaborarea Crii Galbene privind progresul nregistrat n cadrul procesului de formulare a politicilor publice; impactului politicilor publice necesit mbuntiri aceasta constituindu-se, de asemenea, ntr-un obiectiv strategic asupra procesului de elaborare a

Identificarea,

elaborarea,

coordonarea

monitorizarea

implementrii

programelor de finanare extern n domeniul politicilor publice; Planificarea msurilor ce trebuie adoptate pentru a ndeplini sarcinile stipulate n strategiile i programele guvernului; Crearea cadrului necesar pentru monitorizarea procesului implementrii politicilor publice de ctre instituiile administraiei publice centrale; Monitorizarea atingerii standardelor pentru procesul politicilor publice la nivel central; Asigurarea cadrului general pentru pregtirea continu a resurselor umane implicate n procesul de formulare a politicilor publice; O diseminare larg a informaiei la nivelul societii civile i a altor acionari ai programului guvernamental, privind abordarea elaborrii a coninutului i metodelor pentru implementarea i monitorizarea politicilor publice. Pentru a coordona activitatea instituiilor i a structurilor inter-ministeriale implicate n procesul de formulare a politicilor i pentru a monitoriza reforma administraiei publice i a procesului de reform a politicilor publice, a fost creat Consiliul Superior pentru Reforma Administraiei Publice, Coordonarea Politicilor Publice i Ajustare Structural cu urmtoarele responsabiliti: PAL. S-a decis crearea de uniti specializate n domeniul politicilor publice (uniti de politici publice UPP) la nivelul ministerelor i a altor organe de specialitate ale administraiei centrale, avnd urmtoarele atribuii : asigurarea de consultan departamentelor de specialitate din cadrul ministerelor n ceea ce privete elaborarea de propuneri de politici publice; asigurarea caracterului coerent i unitar al strategiilor i politicilor la nivelul asigurarea monitorizrii strategiilor pentru reforma administraiei publice; desfurarea activitii de coordonare i comunicare a consiliilor, comitetelor i supervizarea stadiului n care se afl reforma administraiei publice; supervizarea implementrii de strategii i politici la nivelul autoritilor publice analizarea rezultatelor i a stadiului implementrii programului Bncii Mondiale autoritilor publice i al instituiilor, pentru ndeplinirea cerinelor de integrare euro-atlantice;

comisiilor inter-ministeriale care administreaz politica guvernului privind domenii specifice;

i al instituiilor;

monitorizarea respectrii procedurilor de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice; trimiterea propunerii de politici publice Unitii de Politici publice din cadrul SGG ; elaborarea de rapoarte de monitorizare i evaluare cu privire la politicile publice iniiate i implementarea la nivelul ministerelor, n colaborare cu departamentele de specialitate. Din cadrul acestor uniti de politici publice pot face parte manageri publici, consilieri de integrare, personal contractual i funcionari publici. Activitatea acestora se desfoar, dup caz, n colaborare cu alte ministere i organe specializate ale administraiei centrale. Introducerea ntlnirilor sptmnale ale secretarilor de stat (edinele pregtitoare de guvern); Optimizarea sistemului de consilii interministeriale. Prin HG. 750-2005 numrul consiliilor interministeriale a fost redus drastic de la 115 la 9 . Astfel au fost constituite urmtoarele consilii interministeriale permanente, ca organisme cu rol consultativ, fr personalitate juridic: -Consiliul interministerial pentru afaceri interne i justiie; - Consiliul interministerial pentru relaii externe i afaceri europene; - Consiliul interministerial pentru integrare european; - Consiliul interministerial pentru probleme economice,politici fiscale i comerciale, piaa intern, competitivitate,mediul de afaceri; - Consiliul interministerial pentru administraie i funcie public, descentralizare, comuniti locale; - Consiliul interministerial pentru afaceri sociale,sntate, protecia consumatorului; - Consiliul interministerial pentru educaie, cultur,cercetare, tineret, sport i minoriti; - Consiliul interministerial pentru agricultur, dezvoltare rural i mediu; - Consiliul interministerial pentru dezvoltare regional ,infrastructur, amenajarea teritoriului i turism; - Consiliul interministerial pentru situaii de criz; - Consiliul de planificare strategic. Acestea ndeplinesc urmtoarele atribuii principale: -soluioneaz problemele specifice din domeniile majore pe care le gestioneaz;

-asigur coerena fundamentrii i implementrii politicilor guvernamentale din domeniul respectiv; - asigur comunicarea interministerial din domeniul respectiv, precum i armonizarea punctelor de vedere; - formeaz grupuri de lucru interministeriale pentru soluionarea problemelor punctuale cu caracter multisectorial; - propun constituirea, conform prevederilor legale, de comisii interministeriale pentru gestionarea unei anume problematici; - coordoneaz monitorizarea implementrii politicilor promovate; - elaboreaz rapoarte periodice; - monitorizeaz activitatea comisiilor interministeriale i a grupurilor de lucru din subordine. Consiliile interministeriale au ca membri pe minitrii de stat care coordoneaz domeniul respectiv, minitrii de resort din domeniul respectiv, ministrul finanelor publice, ministrul delegat pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului, un consilier de stat al primului ministru pe problematica domeniului respectiv. Conducerea consiliilor interministeriale este asigurat, dup caz, de primul-ministru, minitrii de stat, respectiv minitrii de resort. Consiliile interministeriale se reunesc n edine ordinare lunare sau, ori de cte ori este necesar, n edine extraordinare, la solicitarea oricrui membru. Fiecare membru al consiliului interministerial are dreptul s introduc o problem pe agenda ntlnirii ordinare sau extraordinare. Deciziile consiliilor interministeriale se iau n unanimitate. n cazul n care nu se ajunge la unanimitate n luarea unei decizii, se vor propune alternative, decizia final amnndu-se pentru edina urmtoare. Luarea unei decizii nu poate fi amnat de mai mult de dou ori, n caz contrar decizia final urmnd a fi luat n prima edin a Guvernului, pe baza alternativelor menionate. Elaborarea unui document de poziie de planificare strategic i nfiinarea Consiliului interministerial de Planificare Strategic; Un rol deosebit n procesul politicilor publice l are Consiliul de planificare strategic care ndeplinete urmtoarele atribuii principale: - stabilete i coordoneaz prioritile ce deriv din documente strategice pentru ndeplinirea obiectivelor Guvernului n colaborare cu ministerele de resort;

- coreleaz politicile guvernamentale cu angajamentele i condiionalitile asumate de Executiv n relaia cu organizaiile internaionale; - realizeaz programarea multianual a prioritilor strategice fundamentale i coroborarea acestora cu programarea bugetar pe termen mediu; - coreleaz politicile ce urmeaz a fi implementate cu fondurile bugetare alocate pe termen scurt i mediu. n ciuda acestor evoluii pozitive, conceptul general i diviziunea rolurilor, funciilor i responsabilitilor instituiilor Centrului Guvernului n cadrul procesului de gestionare a politicilor publice i de planificare strategic continu s fie neclare. S-au identificat n special o alocare neclar a funciilor sau chiar anumite suprapuneri ale funciilor n cadrul Cancelariei Primului-Ministru2 i al Secretariatului General al Guvernului, ceea ce reprezint obstacole cheie n calea efortului depus pentru reforma actual. Astfel, de exemplu, Raportul Complet de Monitorizare a Romniei al Comisiei Europene pe 2005 subliniaz urmtoarele: Diviziunea muncii ntre diferii actori (Cancelaria Primului-Ministru, Secretariatul General al Guvernului, Unitatea de Politici Publice) responsabili de coordonarea n domeniul politicilor publice este n continuare neclar, n ciuda ncercrilor de a stabili exact atribuiile fiecrui organism. Cancelaria i asum un rol care trece dincolo de simpla supraveghere i coordonare i intr n domeniul formulrii politicilor publice. Unul dintre motivele generale importante ale acestor deficiene este lipsa unui model funcional al Centrului Guvernului la nivel conceptual. Un altul este reprezentat de analiza incomplet a modificrilor actelor normative menionate anterior. La fel ca n cazul majoritii domeniilor de politici publice din Romnia, aspectele legate de responsabilitile funcionale ale instituiilor Centrului Guvernului sunt formulate i ajustate prin elaborarea de legi, nu pe baza analizelor de politici publice. Aceast lips a analizei conceptuale de politici publice duce deseori la fragmentarea procesului reformei i limiteaz discuiile purtate cu privire la scopurile i obiectivele modificrilor propuse. La rndul lui, aceast aspect conduce la nedorita situaie a multiplicrii reorganizrii instituionale3.
2

structur nfiinat pe baza Legii nr. 23 din data de 3 martie 2004.

Aceast analiz a fost elaborat n cadrul Proiectului Phare Twinning RO2003/IB/OT/ 10, 2003/005-551.03.03 Consolidarea capacitii instituionale a Guvernului Romniei de gestionare a politicilor publice i a procesului decizional n colaborare cu reprezentanii Cancelariei Primului-Ministru i ai Secretariatul General al Guvernului Romniei.Pe baza Raportului de evaluare elaborat n cadrul Proiectului Twinning, precum i pe baza discuiilor

Totodat s-a mbuntit procesul de planificare a politicilor publice Pn n prezent, n practica de planificare a politicilor publice, activitatea legat de acestea a fost realizat prin elaborarea i adoptarea aa-numitelor strategii. Nu existau reguli specifice care s reglementeze procesul de elaborare sau cerinele de coninut ale unor astfel de strategii. Multe dintre acestea erau aprobate de ctre Guvern, n timp ce altele rmneau la nivel de ministere; ncepnd cu 1 ianuarie 2006, s-a introdus o nou procedur de formulare,implementare i evaluare a politicilor publice. Conform acesteia, propunerile de politici publice (PPP) au un format i o procedur specifice (definite n Hotrrea de Guvern nr. 775 din 2005). Noua procedur va trebui s fie aplicat nainte de elaborarea tuturor legilor i a majoritii hotrrilor de guvern; Intenia Unitii de Politici Publice a Secretariatului General al Guvernului este aceea de a promova ideea de elaborarea a PPP pentru toate aspectele legate de politici publice. Totui, n prezent, procedura impune corelarea PPP cu actele normative. De asemenea, intenia acesteia este de a formula criterii specifice care ar putea ndruma ministerele de linie i Centrul Guvernului s aleag acele acte normative care necesit elaborarea unor PPP (in afar de exceptiile care sunt definite n Hotrrea de Guvern nr. 775)4; Exist dou motive pentru introducerea sistemului propuneri de politici publice (PPP) corelat cu actele normative. - n primul rnd, Secretariatul General al Guvernului dorete s ncurajeze ministerele de linie s se gndeasc la actele normative din punct de vedere al politicilor publice. - n al doilea rnd, se consider c, dac actele normative sunt precedate, n timp, de PPP, acest lucru va duce la o mai bun fundamentare a normelor juridice; Noua procedur de formulare, implementare i evaluare a politicilor publice nu include ns reglementri privind procesul de elaborare sau cerinele de coninut pentru strategii, programe i documente de selectare a politicilor publice la nivel mai nalt. n prezent, acestea sunt gestionate n afara domeniul privind politicile publice. n acelai timp, n purtate n cadrul sesiunilor de brainstorming, a atelierelor de lucru i intlnirilor cu reprezentanii instituiilor Centrului Guvernului i ai ministerelor de linie a fost elaborat o propunere de mbuntire a situaiei actuale.
4

Raport de evaluare- Structura i funciile Centrului Guvernului Romniei privind procesul i procedurile de elaborare a politicilor publice i a legislaiei - Proiect PHARE RO2003/IB/OT/ 10, 2003/005-551.03.03 Consolidarea capacitii instituionale a Guvernului Romniei de gestionare a politicilor publice i a procesului decizional

Hotrrea de Guvern nr. 775 se subliniaz faptul c aceste documente reprezint una din sursele cheie ale propunerilor de politici publice. De asemenea, articolul 11 litera (f) din Legea nr. 90 (2001) privind organizarea i funcionarea Guvernului Romniei i a ministerelor definete atribuia Guvernului de a aproba strategiile i programele pentru dezvoltarea economic a rii, pentru fiecare ramur i domeniu de activitate, dar strategiile i programele nu fac parte din procesul obinuit de formulare a politicilor publice. Conform celor menionate anterior, n prezent, urmrirea procesului PPP se va facecu ajutorul procesului de formulare a actelor normative, adic prin verificarea dac proiectele de acte normative sunt formulate pe baza PPP. Aceast activitate va fi derulat att de personalul Unitii de Politici Publice a Secretariatului General al Guvernului nainte de edinele pregtitoare, ct i n cadrul edinelor de guvern. Dac trebuie s se elaboreze acte normative care necesit PPP, dar pentru care nu exist PPP n practic, Unitatea de Politici Publice a Secretariatului General al Guvernului va cere n cadrul edinei pregtitoare sau n cadrul edinei de Cabinet,(prin reprezentanii si politici din cele dou edine) s ia n considerarea solicitarea de PPP din partea ministerelor de linie. Regulamentul privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central (HG nr.775/2005), care a intrat n vigoare ncepnd cu data de 1 ianuarie 2006, reglementeaz urmtoarele etape ale procesului politicilor publice : - identificarea, alegerea i fundamentarea variantelor de politici publice; - monitorizarea implementrii i evaluare politicii publice Sursele ce pot fi folosite pentru identificarea problemelor de politici publice sunt programul de guvernare, strategiile sectoriale i generale ale autoritilor administraiei publice centrale iniiatoare de proiecte de acte normative, precum i problemele care apar pe parcursul guvernrii i care au un impact economic, social i ecologic . Activitatea de identificare a variantelor de politici publice se desfoar n cadrul instituiei iniiatoare a politicii publice,de ctre direciile de specialitate sub coordonarea UPP din cadrul ministerelor. Ea trebuie s se realizeze ns cu consultarea ONG-urilor, a partenerilor sociali, a asociaiilor profesionale i reprezentanilor sectorului privat implicai, afectai sau interesai de modul n care este rezolvat problema respectiv. Activitatea de fundamentare a variantelor consta n realizarea de studii i analize care furnizeaz informaii cu privire la :

oportunitatea rezolvrii problemei; prezentarea variantelor; bugetul estimat pentru fiecare variant; impactul estimat pentru fiecare varianta identificat; criteriile de evaluare a variantelor i de alegere a aceleia care este recomandat pentru implementare; planul de aciune pentru varianta recomandat.

Activitatea de fundamentare are ca rezultat elaborarea documentului denumit propunere de politici publice, elaborat de ctre direciile de specialitate sub coordonarea UPP-urilor din cadrul ministerelor i a altor organe de specialitate ale administraiei publice centrale. Aceast propunere de politici publice va cuprinde n forma concis rezultatele studiilor i analizelor, precum i ale activitii de consultare a societii civile, dar i un plan de aciune pentru implementarea variantei alese. (vezi anexa nr.1). Propunerea de politici publice trebuie s cuprind urmtoarele elemente: 1. Instituia iniiatoare 2. Formularea problemei care a condus la necesitatea iniierii politicii. Este recomandabil descrierea problemei prin precizarea posibilelor efecte ale nonaciunii guvernamentale (de ex. Populaia urban de vrst colar crete cu x persoane pe an, iar capacitatea de construcie de noi faciliti de nvmnt nu poate face fa acestei creteri.) Nu este recomandat sugerarea rspunsului sau a unei soluii (de ex. Exist prea puine case pentru tineri o astfel de definire a problemei induce rspunsul c problema locativ poate fi rezolvata prin construcia de locuine i nu permite identificarea altor alternative de rezolvare a problemei. Este de asemenea recomandabil limitarea la o problem important i nu listarea tuturor problemelor dintr-un domeniu dat. 3. Denumirea politicii publice Din denumirea programului de politici publice trebuie s apar clar att domeniul major de aciune, ct i activitatea guvernamental specific. 4. Scopul general al rezolvrii problemei care va trebui s indice situaia care va exista la sfritul implementrii politicii.(de ex. mbuntirea nvmntului preuniversitar) 5. Obiective generale/ obiective specifice

Obiectivele generale precizeaz direciile majore de aciune (de ex. mbuntirea siguranei cetenilor ). Obiectivele specifice trebuie s fie concrete i msurabile astfel nct s fie posibil evaluarea rezultatelor implementrii politicii. Obiectivele specifice reprezint etape intermediare care vor fi parcurse n vederea atingerii obiectivului general. Obiectivele trebuie s fie temporal stabilite, coninnd indicaii generale asupra perioadei n care vor fi atinse (ex. Reducerea cu 15% a infracionalitii contra integritii persoanei pn n anul 2007 i/sau introducerea programelor de calificare profesional n penitenciarele romneti.) Numrul obiectivelor trebuie sa fie limitat, pentru a nu dispersa eforturile i cheltuielile, dar acestea trebuie sa trateze dimensiunile cheie ale problemei, mai ales n condiiile existentei unor resurse limitate. 6.Beneficiarii reprezint orice individ, comunitate, grup social vizat (direct sau indirect ) de implementarea politicii publice. Ei trebuie s fie identificai caracteristicile socioeconomice relevante. Pentru toate categoriile de beneficiari trebuie prezentate date i estimri statistice atunci cnd acestea sunt disponibile. Beneficiarii pot fi caracterizai prin mai muli indicatori: gen, grupe de vrst, nivel de educaie, profesie, mediu de rezidenta, zon geografic, statut economic, etnie etc. Beneficiarii direci sunt acele categorii de persoane care constituie grupul-int al politicii publice (de ex. omerii sunt beneficiarii direci ai politicii de ocupare a forei de munc), n timp ce beneficiarii indireci pot fi familiile, n cazul n care politica publica are n vedere un membru al ei sau comunitile/localitile, n cazul n care mai multe persoane beneficiaz de politic public. 7. Variantele de soluionare - trebuie expuse succint, inclusiv cea care ulterior va fi supus spre implementare. Fiecare variant trebuie s explice clar cum se intenioneaz s se rezolve problema sau s se ating obiectivele propuse. Fiecare variant trebuie caracterizat n funcie de eficiena, fezabilitate administrativ, eficacitate. Pentru fiecare trebuie precizat i impactul din punct de vedere economic, social i eventual ecologic. Impactul este precizat succint, fiind posibil anexarea la acest document a i descrii, lundu-se n considerare toate

unor analize mai detaliate n funcie de complexitatea variantelor prezentate i a impactului acestora. Se vor preciza beneficiile i riscurile, pe termen scurt, mediu i lung pentru fiecare variant prezentat i totodat, bugetul estimat pentru implementarea fiecreia. Pentru fiecare variant se va preciza modul n care ar putea fi implementat (proiectele de acte normative care trebuie elaborate, aciunile presupuse de respectiva implementare). 8. Procesul de consultare vizeaz creterea transparenei procesului decizional i permite n acelai timp acumularea de informaii utile necesare rezolvrii unei probleme de politic public. Propunerea de politici publice trebuie sa conin o eviden a consultrilor, precum i a rezultatelor acestora. Aici se vor preciza instituiile care au fost consultate n procesul identificrii variantelor de soluionare (de ex. Instituii guvernamentale, organizaii neguvernamentale, parteneri sociali, sectorul privat ). Se vor preciza i formele prin care se realizeaz consultrile cu fiecare dintre instituiile/organizaiile aparinnd societii civile (de ex. ntlniri directe, conferine ) Se va preciza contribuia specific a fiecreia dintre instituiile/organizaiile consultate la identificarea i fundamentarea variantelor. 9. Varianta de soluionare recomandat este cea aleas dintre variantele prezentate la punctul 5. Se vor enumera principalele motive care au stat la baza alegerii opiunii recomandate, detaliind n acest scop beneficiile i riscurile anticipate, precum i perioada n care acestea se vor produce. Se va prezenta impactul pe care implementarea variantei recomandate l va avea n plan economic, social i eventual ecologic. Vor fi descrise grupurile sociale vizate de respectiva opiune de politica public, precum i msura n care acestea vor beneficia sau vor fi afectate n urma implementrii opiunii recomandate. Se vor enumera tipurile de analize realizate pentru fundamentarea opiunii recomandate (ex. Analiza cost-beneficiu,analiza avantaje-dezavantaje, analiza multicriteriala, analiza de risc, analiza stakeholderilor) i principalele concluzii ale acestora .

Documentele anexate trebuie s conin materiale relevante pentru fundamentarea variantei recomandate. Se va preciza compatibilitatea variantei recomandate cu legislaia romn n vigoare, precum i cu normele europene n domeniu. Se vor preciza totodat i activitile preconizate pentru susinerea implementrii variantei recomandate, pentru fiecare activitate precizndu-se i o estimare a bugetului necesar realizrii ei. Propunerea de politici publice este supusa aprobrii conductorului instituiei iniiatoare a politicii publice. Ea este transmis ministerelor i altor organe ale administraiei centrale interesate, urmnd ca acestea s elaboreze i s transmit observaii i propuneri n termen de 7 zile de la primire. Propunerea se nainteaz ulterior ctre SGG. Secretariatul General al Guvernului, prin Unitatea de politici publice, emite un aviz conform, semnat de ministrul delegat pentru coordonarea SGG, n termen de maxim 10 zile, prin care se verifica respectarea procedurii de ctre iniiatori . Ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei centrale pot demara procedura de iniiere a proiectelor de acte normative care intr sub incidena acestui regulament, numai dup obinerea avizului conform, ale crui concluzii vor fi cuprinse n nota de fundamentare sau n expunerea de motive a proiectului de act normativ. Activitile monitorizare i evaluare se desfoar n timpul i dup implementarea politicilor publice, urmrindu-se gradul de realizare a obiectivelor politicii publice. Ele au loc la nivelul tuturor autoritilor administraiei publice centrale i au ca obiect activitile i rezultatele procesului de elaborare a politicilor publice. Metodologia monitorizrii i evalurii trebuie prevzut n propunerea de politici publice. Monitorizarea trebuie s evidenieze urmtoarele aspecte: - modificrile instituionale care au survenit n urma implementrii politicii publice; - modificrile asupra situaiei grupurilor-int vizate, att pe parcursul implementrii, ct i la finalizarea acesteia; - costurile implementrii; - respectarea termenelor i a coninutului activitilor din cadrul planului de aciune; - ntrzierile n realizarea activitilor i motivul producerii lor. Unitile de politici publice din cadrul autoritilor administraiei centrale au obligaia de a elabora rapoarte periodice de monitorizare . Activitile de monitorizare i evaluare pot fi

subcontractate i altor organizaii din mediul privat, neguvernamental, din mediul academic i de nvmnt superior. Rapoartele de monitorizare trebuie s includ urmtoarele elemente: denumirea oficial a politicii publice instituiile responsabile i poziia administrativ a acestora n cadrul instituiei. n cazul n care activitatea de monitorizare este desfurat de ctre alte instituii publice, organizaii civice i sociale, organizaii internaionale i companii private, institute de cercetare sau universiti, se va prezenta i descrie contribuia acestora. metodologia de monitorizare ce const n prezentarea indicatorilor utilizai care pot fi : - indicatori administrativi ce prezint aciunea guvernamental din punct de vedere administrativ i managerial i redau capacitatea de a respecta termenele limit, capacitatea de a utiliza raional resursele pentru atingerea obiectivelor stabilite; - indicatori de performan care pot fi economici, politici i sociali, ecologici, ai dezvoltrii umane i sunt urmrii pentru a evalua impactul efectiv al politicii publice. respectarea termenelor, precizndu-se pe coloana din stnga termenele de realizare a activitilor, aa cum apar ele n propunerea de politici, iar pe coloana din dreapta termenele reale de realizare a activitilor. costurile implementrii, precizndu-se pe coloana din stng costurile preconizate, iar pe cea din dreapta, costurile reale ale implementrii. descrierea activitilor desfurate pn la momentul redactrii raportului, precizndu-se, acolo unde este cazul, dac au existat ntrzieri n realizarea lor sau modificri n coninutul lor, comparativ cu activitile incluse n planul de aciune. ntrzieri, neconcordante n respectarea termenelor propuse, precum i eventualele depiri de buget, precizndu-se motivele de producere a acestora. recomandrile ce constau n propunerea unor masuri corective pornind de la concluziile rezultate n urma activitii de monitorizare. Criteriile de evaluare a unei politici publice vizeaz: msura n care rezultatele implementrii politicilor publice corespund cu cele stabilite n etapa de formulare a politicilor publice; raportul dintre costurile obinerii rezultatelor i cele preconizate n etapa de formulare a politicilor publice i precizate n strategia de implementare;

respectarea coninutului activitilor i a termenelor stabilite n planul de aciune. Activitatea de evaluare se realizeaz periodic, la termenele precizate n propunerea de politici publice, i se finalizeaz prin elaborarea unui raport urmtoarele elemente : denumirea politicii evaluate instituiile responsabile cu evaluarea i poziia administrativ a acestora. n cazul n care activitatea de evaluare este desfurat mpreun cu alte instituii publice, organizaii civice i sociale, organizaii internaionale sau sunt preluate prin contractare de companii private, institute de cercetare, universiti se va prezenta i descrie contribuia acestora. metodologia de evaluare precizndu-se mprirea n timp i etape a acesteia i menionndu-se indicatorii de evaluare utilizai. realizarea obiectivelor, pornind de la datele obinute n etapa de monitorizare. Aici vor fi enumerate rezultatele implementrii politicii publice, descriindu-se n ce msur ele corespund cu obiectivele stabilite iniial. Atunci cnd sunt enumeratele rezultatele, se vor cuantifica, acolo unde este cazul, i se vor detalia modificrile instituionale produse, precum i impactul obinut asupra grupurilor-int. descrierea activitilor, evaluarea acestora n funcie de indicatorii precizai, precizndu-se i modul n care acestea se conformeaz activitilor prezentate n planul de aciune. concluziile evalurii, care vor avea n vedere urmtoarele aspecte: - n ce msura problema de politic public a fost rezolvat; - dac se recomand reluarea ntregului proces al politicii publice sau numai anumitor aspecte ale acesteia i cum anume. ce trebuie s cuprind

6.2. Reforma procesului politicilor publice


mbuntirii procesului de formulare a politicilor publice trebuie sa vizeze urmtoarele rezultate: Mrirea vitezei aciunilor pentru ndeplinirea sarcinilor desemnate prin intermediul strategiei i al programelor sectoriale elaborate de fiecare minister; Creterea predictabilitii i eficienei politicilor guvernamentale; Creterea transparenei i a responsabilitii guvernrii;

Creterea nivelului de consultare cu beneficiarii direci i indireci (acionarii) politicilor publice naintea punerii lor n practic la nivel naional; Creterea calitii analizei care susine elaborarea politicilor publice; Stabilirea unui traseu i a unor proceduri standard n procesul de formulare a politicilor publice; Asigurarea caracterului inter-ministerial al formulrii politicilor i procesului de implementare; Monitorizarea procesului de elaborare, testare i implementare a politicilor publice; Asigurarea unei baze adecvate din punct de vedere tehnic pentru propunerile privind politicile publice naintate spre aprobare guvernului mpreun cu analizele de impact; reevaluarea i modernizarea metodologiei de pregtire a deciziilor guvernamentale. Prioritile reformei n procesul de formulare a politicilor trebuie sa vizeze: Realizarea operativitii i ntrirea capacitii Unitilor de Politici Publice. Elaborarea proiectelor legislative care reglementeaz: un sistem standard pentru formularea politicilor la nivel central i local; crearea de mecanisme inter-ministeriale i interjudeene pentru coordonarea i implementarea standardelor privind formularea politicilor la nivel central i local. Realizarea unui sistem unificat de monitorizare a elaborrii i implementrii politicilor publice la nivel central i local. Dezvoltarea unui mecanism pentru evaluarea impactului politicilor publice asupra mediului socio-economic. Analiza etapelor necesare n realizarea programului guvernamental aprobat de parlament. Analiza etapelor necesare n implementarea strategiilor sectoriale aprobate de guvern pe domenii de activitate. Creterea transparenei n elaborarea politicilor publice. Rezultatele urmrite prin implementarea reformei procesului politicilor publice sunt urmtoarele: Din punct de vedere legislativ: reglementarea unei ci standard i a unui sistem standard n cadrul procesului decizia guvernamental de a stabili o comisie inter-ministerial care s de formulare a politicilor; coordoneze elaborarea unui sistem standard n proiectarea politicilor publice;

reglementri pentru analiza impactului legat de procesul de formulare a

politicilor publice. Din punct de vedere instituional politicilor. publice. politicilor. Echipe specializate la nivelul administraiei publice centrale i locale capabile s testeze efectele politicilor publice. Existena personal tehnic calificat la nivelul administraiei publice centrale i locale care va fi implicat n monitorizarea procesului de formulare a politicilor. Aranjamentele/acordurile instituionale avute n vedere pentru dezvoltarea i mbuntirea procesului politicilor publice vizeaz urmtoarele aspecte: redefinirea i clarificarea rolurilor instituiilor care exist deja Cabinetul Primului Ministru, SGG i ministerele de resort. a. Cabinetul Primului Ministru ar trebui s adopte decizii politice, utiliznd o structur permanent de subcomitet pentru a-i maximiza corectitudinea i eficiena deliberrilor sale dou noi structuri ar trebui create n cadrul Cabinetului Primului Ministru Directoratul pentru Iniierea Politicilor cuprinznd toi consilierii actuali i Directoratul pentru Executarea Politicilor cuprinznd personal nou dedicat controlului rezultatelor politicilor. Dezvoltarea acestor structuri poate fi suportat prin PAL mprumutul de Ajustare Programat al Bncii Mondiale. b. SGG ar trebui s stabileasc i s urmeze reguli i prioriti generale, s asigure linii directoare, s monitorizeze standarde, s supervizeze programe i s se asigure c Efecte ale politicilor publice cuantificate ntr-o faz pilot Implicarea unor angajai cheie bine pregtii n procesul de formulare a Un mecanism de monitorizare creat pentru implementarea standardelor n Mecanism dezvoltat pentru evaluarea impactului politicilor publice locale Proiectarea unei analize a impactului procesului de implementare a politicilor proiectarea politicilor publice. asupra mediului socio-economic. O comisie inter-ministerial desemnat s coordoneze elaborarea unui sistem O cale i un sistem standard dezvoltate n cadrul procesului de creare a standard n proiectarea politicilor publice.

celelalte instituii i structuri i fac treaba n mod corect i la timp precum i s menin dosare complete cu propunerile politice dezvoltnd Unitatea pentru Politici Publice. Ministerele de resort trebuie s pregteasc propuneri politici publice, s implementeze politicile, s monitorizeze implementarea i rezultatele, s utilizeze acest feed-back pentru o mbuntire continu a implementrii i s informeze despre dezvoltarea unor viitoare propuneri de politici publice.