Facultad de Administracin y Economa Departamento de Gestin y Poltica Pblicas Administracin Pblica Finanzas Pblicas Ensayo Metodologa del balance

Estructural en Chile

Los gobiernos, analistas y observadores enfrentan problemas centrales con relacin al anlisis y evaluacin de la poltica fiscal. Uno de ellos es la orientacin y evolucin de la poltica fiscal depende, fundamentalmente, de los criterios con los que los balances de la contabilidad gubernamental hayan sido construidos. Por otra parte, tambin tienen problemas por los ingresos y gastos pblicos no dependen exclusivamente de las actuales decisiones de la autoridad presupuestaria. Por lo anterior antes expuesto se decide crear un diseo macroeconmico moderno y eficiente, que permita que las decisiones de poltica sean ms predecibles por los agentes econmicos, adems de entregar un espacio donde existan polticas estabilizadoras del ciclo econmico. Es por ellos que desde 2001 la poltica fiscal chilena se ha basado en el concepto de Balance Estructural, que utiliza como instrumento formal una regla fiscal. El efecto de esta poltica es ahorrar en los perodos expansivos del ciclo econmico y desahorrar en los perodos contractivos, lo que ha implicado resultados fiscales sin precedentes desde que existen estadsticas comparables en Chile. En trminos simples, el balance estructural del gobierno central excluye los componentes cclicos ms significativos del presupuesto para as evitar reacciones pro cclica de la poltica fiscal frente a las fluctuaciones de la economa. Su desarrollo constituye un avance en el diseo de las polticas fiscales pues con l ya no slo se busca la sostenibilidad de largo plazo de la poltica fiscal sino que tambin se intenta cumplir con una funcin estabilizadora. De este modo, Chile pasa a compartir prcticas vigentes en los pases ms desarrollados, donde la poltica fiscal juega un papel muy significativo en la disminucin de la volatilidad real de la economa. Asimismo, la ley precisa el destino de los ahorros generados por la aplicacin de la regla del Balance Estructural, creando para ello el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP) y el Fondo de Estabilizacin Econmica y Social (FEES). El FRP, destinado a complementar el financiamiento de las obligaciones fiscales derivadas de las pensiones bsicas solidarias de vejez e invalidez y los aportes previsionales solidarios definidos para tales contingencias, se incrementa anualmente con un aporte equivalente al supervit efectivo del ao anterior, con un tope del 0,5% del PIB y un piso del 0,2% del PIB, ms el producto de la rentabilidad que genere la inversin de sus recursos. Por su parte, el FEES, destinado a otorgar estabilidad financiera al Fisco, se incrementa anualmente con un aporte equivalente al saldo que resulte de restar al supervit efectivo del ao anterior, el aporte al FRP y el aporte de capital al Banco Central de Chile, que la misma Ley sobre Responsabilidad Fiscal faculta realizar. El balance estructural del gobierno de Chile recoge las metodologas sugeridas por el FMI y la OCDE, sin embargo tambin contiene particularidades que buscan la adaptacin de este principio a la realidad chilena. El principal de ellos es que el componente cclico del presupuesto se define no slo por el ciclo econmico (que, de acuerdo al enfoque oficial, acta slo sobre los ingresos tributarios) sino tambin

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Facultad de Administracin y Economa Departamento de Gestin y Poltica Pblicas Administracin Pblica Finanzas Pblicas por el ciclo del cobre, que contribuye en una parte importante a la volatilidad de los ingresos fiscales totales. Al elaborar un presupuesto utilizando la metodologa del Balance Estructural, cada ao el primer paso consistir en establecer el objetivo de poltica fiscal en trminos del Balance Estructural deseado, expresado como porcentaje del PIB. Luego ser necesario determinar el crecimiento mximo del gasto estructural compatible con el objetivo de balance estructural, para cuyo efecto ser necesario contar con una proyeccin de los ingresos estructurales del perodo. Estos ltimos, por su parte, dependen de las brechas proyectadas entre PIB potencial y efectivo y entre el precio del cobre de corto y largo plazo. Una vez estimada la evolucin de los ingresos estructurales, realizando los ajustes contables pertinentes y los ajustes por ciclo del PIB y del precio del cobre, se determinan los gastos estructurales que permiten cumplir el balance estructural deseado. A partir del gasto estructural que satisface la condicin anterior, se deriva el gasto contable, compatible con la meta fiscal, realizando los ajustes necesarios para pasar desde el gasto estructural al gasto contable. De este modo, se obtiene un lmite de crecimiento mximo para el gasto contable sobre la base de la ejecucin del ao anterior En trminos generales, la metodologa contiene 2 pasos: primero, la realizacin de una serie de ajustes contables para definir el balance fiscal bsico con el que se trabajar y, segundo, la definicin del componente cclico del balance. Como punto de partida, se estim que el balance estructural deba construirse sobre el concepto de Valor Patrimonial Neto (VPN) del Gobierno central. Esto quiere decir que el supervit (dficit) debe reflejar un(a) aumento (reduccin) de la posicin financiera neta del Gobierno, resultante de la consolidacin de activos y pasivos. Se estim que para reflejar mejor este principio era necesario realizar algunos ajustes contables al balance efectivo. Los ajustes contemplan, por una parte, la exclusin de aquellas partidas que no representan una variacin en el VPN sino slo un cambio en la composicin de los activos o pasivos del Gobierno. Esto implica registrar bajo la lnea la recuperacin y concesin de prstamos, venta de activos financieros y la compra de ttulos y valores. De la misma manera, se excluyen los ahorros o desahorros por uso del Fondo de Compensacin del Cobre (FCC). En el caso del Fondo de Estabilizacin de Precios del Petrleo (FEPP) se agregan sobre la lnea los impuestos y crditos fiscales generados por su uso que no son incluidos en el presupuesto convencional. Segn la metodologa vigente en Chile, el balance estructural se determina como: BE t* = BDt ACt. Donde y BE t*: Balance Estructural del gobierno central en el perodo t. y BDt: Balance devengado del gobierno central en el perodo t. y ACt: Ajuste cclico a los ingresos del gobierno central en el periodo t. Por su parte, el Balance Devengado del Gobierno Central corresponde a: BDt = It - Gt Donde

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Facultad de Administracin y Economa Departamento de Gestin y Poltica Pblicas Administracin Pblica Finanzas Pblicas y It: Ingresos devengados del Gobierno Central en el perodo t. y Gt: Gastos devengados del gobierno central en el periodo t. A su vez, el ajuste cclico de calcula de la siguiente manera: ACt= ITNMtc + ICStc + ITMtc + ICtc + IPItc + OItc Donde: y ITNMtc: Ajuste cclico de los ingresos tributarios no mineros del gobierno central en el perodo t. y ICS tc: Ajuste cclico de ingresos por cotizaciones previsionales del gobierno central en el perodo t. y ITMtc: Ajuste cclico de los ingresos tributarios del gobierno central provenientes de la minera privada en el perodo t. y ICtc: Ajuste cclico de los ingresos provenientes de CODELCO por cobre y molibdeno en el periodo t. y IPItc: Ajuste cclico de los ingresos por intereses de los activos financieros del Fisco en el periodo t. y OItc: Ajuste cclico de los ingresos de operacin de las rentas de propiedad (distintas de los Ingresos por Intereses de los activos financieros del Fisco) y otros Ingresos en el periodo t. Por tanto, la frmula para calcular el Balance Estructural se puede expresar como: BE t* =It Gt - ITNMtc - ICStc - ITMtc - ICtc - IPItc - OItc Desde la Ley de Presupuestos para 2002, la estimacin del precio del cobre de largo plazo es encargada a un comit de expertos externos. Para determinar el valor a utilizar para el clculo del Balance Estructural, se lleva a cabo la siguiente metodologa: Cada integrante del comit enva sus estimaciones sobre el precio promedio de la libra de cobre en la Bolsa de Metales de Londres para los siguientes diez aos, expresados en centavos de dlar del ao en que se elabora la Ley de Presupuestos respectiva, se calcula la estimacin promedio para los prximos diez aos de cada experto, las estimaciones de cada experto se promedian entre s, excluyendo el valor mnimo y el mximo. Por ultimo el promedio as obtenido se aproxima al entero en centavos de dlar ms cercano. Desde el ejercicio presupuestario 2005 se estima el precio del molibdeno de largo plazo en funcin de una proyeccin del Ministerio de Hacienda, la que se basa en informacin histrica del precio del metal. Con la Ley de Presupuestos para 2003 la estimacin del PIB tendencial es encargada a un comit de expertos externos. Para determinar el valor a utilizar para el clculo del Balance Estructural se lleva a cabo la siguiente metodologa: cada integrante del comit enva estimaciones de los valores efectivos de la formacin bruta de capital fijo (en millones de $ de 2003), la fuerza de trabajo (en miles de personas) y la productividad total de factores para los siguientes cinco aos, para el clculo de la productividad total de factores se realiza una correccin por intensidad uso del stock de capital, a travs de un ndice que relaciona las tasas de desempleo efectiva y natural, para cada una de las tres variables sealadas, se calcula la media recortada para cada ao, eliminando el valor mnimo y el mximo. Los principales cambios que ha presentado el balance estructural en chile son que el ao 2005 se incorporo el ajuste cclico por tributacin de la minera privada, debido al aumento de su peso relativo en los ingresos fiscales y se incorporo el ajuste ciclico por el efecto del molibdeno en los ingresos de CODELCCO, que antes

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Facultad de Administracin y Economa Departamento de Gestin y Poltica Pblicas Administracin Pblica Finanzas Pblicas se trataba en conjunto con el correspodiente cobre. En enero del 2006 se incorporo el ajuste cclico por defecto del impuesto especfico a la minera, representando una importancia relativa de estos ingresos hizo recomendable ajustarlos por el efecto cclico del precio del cobre, en vez de hacerlo por el efecto cclico del PIB. En el 2007 Se modific la metodologa de ajuste cclico por el efecto del impuesto especfico a la minera, para reflejar de manera ms adecuada su mecnica de pago, al considerar, al igual que en el ajuste por impuesto de primera categora de las empresas mineras, los tres componentes de la recaudacin: operacin renta, pagos provisionales mensuales del ao y pagos provisionales mensuales del ao anterior. En conclusin el Balance estructural es un avance en el diseo de las polticas macroeconmicas que permitir al estado cumplir en mejor forma un papel contracclico, en vez de actuar como una caja de resonancia de los vaivenes del resto de la economa, al tiempo que se custodia el equilibrio de largo plazo de las cuentas fiscales. Con este paso, Chile se acerca a las prcticas de los pases industrializados donde el Estado ha demostrado tener un decidido papel estabilizador. El Ministerio de Hacienda ha elaborado una metodologa transparente de clculo, basada en las prcticas estandarizadas del FMI y la OCDE que ha buscado combinar sencillez con una adecuada adaptacin de las prcticas externas a la realidad local. En ese esfuerzo se incluye, por ejemplo, la definicin de un componente cclico asociado a los ingresos de las ventas de CODELCO mejorado con respecto al uso del FCC y no slo uno relacionado con los ingresos tributarios. Sin embargo, es menester seguir avanzando en el diseo del balance estructural para optimizar sus beneficios en trminos de estabilidad para las funciones del estado y el resto de la economa y de gua para la sostenibilidad y solvencia de la poltica fiscal. Hay dos componentes que siempre deben ser considerados. Por una parte, el enfoque debe tener presente tanto las dimensiones del mayor gasto como las de su financiamiento. Es decir, es preciso garantizar la consistencia de cualquier modificacin en la regla y el balance estructural de equilibrio. Por otro lado, es necesario custodiar el vnculo entre la regla fiscal y el cumplimiento de las funciones del Balance estructural del Gobierno central de Chile: anlisis y propuestas gobierno. En tal sentido, es crucial contar con mecanismos de flexibilidad que eviten que el uso de la regla de poltica introduzca incertidumbre y una reduccin innecesaria de los grados de accin del gobierno.

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