Argentina: la poltica comercial como parte de una estrategia global de desarrollo MARTA BEKERMAN* La poltica comercial no puede estar

divorciada de una estrategia integral de desarrollo. Esto significa, por un lado, que no puede sustituirla, como se intent en Argentina durante los aos noventa a travs de un proceso de apertura econmica unilateral; y por el otro que no puede funcionar como un componente aislado. Es decir que la poltica comercial debe formar parte de una estrategia global de crecimiento con equidad, para lo que debe orientarse a revertir el proceso de desindustrializacin, concentracin del ingreso y estancamiento econmico que han sufrido pases como Argentina durante las ltimas dcadas. En particular, la articulacin de la poltica de comercio exterior con las polticas especficas en materia tecnolgica, de desarrollo industrial, y de produccin de bienes y servicios en general, permitir fortalecer las competencias endgenas de las empresas y lograr un crecimiento sostenido de la competitividad exportadora nacional. Para tal efecto las instituciones de promocin del comercio deben actuar en forma coordinada con aqullas que llevan adelante las polticas de desarrollo productivo. Por otro lado, los pases del Mercosur deben aprovechar su capacidad de negociacin regional para mantener una fuerte presencia en el mbito de las
Directora del Centro de Estudios de la Estructura Econmica (CENES) de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Buenos Aires e Investigadora del CONICET <bekerman@econ.uba.ar>.
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negociaciones internacionales que permita revertir las reglas negativas existentes en ese campo, como las relacionadas con los subsidios agrcolas. DIAGNSTICO Se expone un breve diagnstico de la situacin actual del comercio exterior argentino que en muchos aspectos puede extenderse a otros pases de Amrica Latina. En primer lugar se encuentran altos grados de concentracin tanto en relacin a los productos exportados como a los mercados de destino. En efecto, ms de dos tercios de las exportaciones argentinas son productos de origen primario cuya demanda muestra, salvo situaciones cclicas especiales como en el caso de la soja, un lento crecimiento en los mercados internacionales. Adems se da en un contexto en que los subsidios agrcolas de los pases del Norte representan la mayor distorsin al comercio mundial. Por otro lado se observa una alta concentracin de las ventas externas en pocos exportadores, acompaado por una baja presencia exportadora de las
PYME.

En ese

contexto la internacionalizacin de las empresas pequeas y medianas se presenta como una parte importante del desafo de competitividad que enfrenta hoy la economa argentina. Este desafo requiere superar los distintos tipos de obstculos que dificultan el desempeo actual de dichas empresas. A partir de distintos trabajos realizados para el caso argentino1 los ms frecuentes son aquellos vinculados a las restricciones de financiamiento, a la falta de informacin sobre mercados externos, a
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. Vase V. Moori Koening, D. Milesi, y G. Yoguel (eds.), Las PYME exportadoras exitosas argentinas, 2001; y M. Bekerman, y E. Crespo, La situacin competitiva de las PYME en los sectores calzado, fiambres y envases plsticos, CENES, Facultad de Ciencias Econmicas UBA Documento de Trabajo nm. 13, 2002.
FUNDES

las dificultades para realizar actividades de marketing y, en especial, a la dificultad para detectar canales y agentes de comercializacin efectivos y confiables. Estos obstculos estn dando lugar a una literatura que recomienda en forma creciente la estrategia de cooperacin como alternativa para estimular una presencia exportadora creciente de las
PYME.

A escala institucional existen claras ineficiencias derivadas de

la debilidad que muestran las instituciones involucradas, de la existencia de trabas burocrticas al comercio exterior, de una baja imagen comercial de Argentina en el mundo y de un limitado sistema de promocin comercial y de acceso a la informacin sobre mercados externos. El organismo especfico de servicios a las empresas exportadoras en la Argentina es la Fundacin Export-Ar, de carcter mixto, sin fines de lucro. Si bien esta institucin cuenta con distintos servicios en materia de capacitacin y asistencia tcnica, no ha logrado an resultados significativos en materia de expansin y diversificacin de exportaciones debido entre otras razones al escaso presupuesto, a la poca participacin del sector privado en el proceso de toma de decisiones y a la inexistencia de una poltica propia. Sus actividades dependen sobre todo de lo que le solicitan las distintas dependencias del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto. En ese contexto, los instrumentos ms conocidos y utilizados por las empresas argentinas son los reintegros impositivos, la exencin del
IVA

e ingresos brutos, y los

sistemas de admisin temporaria. Mucho menor es el grado de utilizacin de lneas de financiamiento a la exportacin y de seguro de crdito, dado su alcance poco significativo y los requisitos que plantean. Sin embargo existen fuertes

potencialidades de expansin y diversificacin exportadora tanto a escala regional, (clusters eficientes localizados en distintas zonas) como sectorial (por ejemplo en el caso de los servicios de software). OBJETIVOS Los objetivos generales de la poltica comercial post-convertibilidad que se inserten en un proceso de crecimiento con equidad deben: a] Contribuir al aumento de la capacidad productiva interna y de la credibilidad externa a partir de un incremento en las divisas provenientes de las exportaciones y del fortalecimiento de la situacin fiscal. b] Fortalecer el desarrollo del mercado interno. c] Mejorar la distribucin del ingreso y el nivel de vida de la poblacin. d] Mejorar la situacin competitiva y tecnolgica del pas y llevar adelante una estrategia de insercin internacional activa. Cada uno de estos objetivos se vincula con el desarrollo de distintos planes de accin: El objetivo a] requiere lograr un crecimiento y diversificacin de las exportaciones y los mercados, as como una mayor incorporacin de empresas provenientes del exterior. El aumento de las exportaciones permitir, no slo elevar la credibilidad externa, sino tambin realizar las importaciones necesarias para asegurar un proceso de crecimiento sostenido. Por otro lado, generar alivio sobre la situacin

fiscal en la medida en que deje de ser necesario el otorgamiento de desgravaciones o incentivos vinculados al comercio exterior. En algunos casos, como en el presente en Argentina, la aplicacin de retenciones a las exportaciones de productos primarios puede llegar a jugar un papel importante en materia de recaudacin fiscal. Los objetivos b] y c] requieren: En el corto plazo aislar al mercado interno, en particular a las retribuciones salariales, de las fuertes fluctuaciones que pueden presentarse a partir de las correspondientes internacionales. Desarrollar acciones que permitan corregir distorsiones que generen aumentos abruptos de las importaciones producidos por subsidios externos o por acciones de competencia desleal. En el mediano y largo plazo mejorar la especializacin en el valor agregado y en el uso de la tecnologa de los productos exportados (incluyendo el desarrollo de ventajas competitivas en nuevos productos) como medio de incrementar el empleo y mejorar la calificacin laboral y los niveles salariales. Consolidar la participacin de las PYME en los mercados de exportacin como forma de mejorar los niveles de empleo y de distribucin. El objetivo d] requiere llevar adelante polticas orientadas a estimular la competitividad y a la promocin tecnolgica, que permitan elevar la eficiencia dinmica de la economa. fluctuaciones cambiarias o en el nivel de los precios

REAS DE ACCIN Al desarrollar los lineamientos de una poltica comercial no pueden dejarse de lado los aspectos macroeconmicos. Destaca la existencia de un tipo de cambio real alto y estable que aleje la incertidumbre del escenario de los agentes econmicos. Pero la experiencia internacional muestra que los aspectos macroeconmicos constituyen condiciones necesarias pero no suficientes para alcanzar el xito de una estrategia exportadora. Se requiere, adems, trabajar sobre diversos aspectos

microeconmicos vinculados al desarrollo de la competitividad sistmica que acten de manera positiva sobre las distintas regiones geogrficas y sobre el accionar de las empresas. Por otro lado el cumplimiento de los objetivos de poltica comercial se encuentra muy vinculado al relanzamiento del Mercosur. El fortalecimiento del proceso de integracin regional es un aspecto esencial de la poltica comercial de los pases del Cono Sur ya que, en la medida en que se lleve delante de acuerdo con determinados principios estratgicos, puede convertirse en una herramienta fundamental para alcanzar los objetivos aqu sealados. Esos principios deben basarse en la consideracin del Mercosur como una plataforma de desarrollo de la competitividad de la regin en relacin a terceros mercados y de mejora de la distribucin del ingreso tanto a escala sectorial como regional. Es necesario tener en cuenta que tanto Argentina como Brasil, como el resto de los pases miembros del MERCOSUR, tendrn necesidad de presentar un sector

externo superavitario, lo que plantea la necesidad de enfatizar una estrategia de

complementariedad competitiva en relacin con los pases de extra zona. En ese contexto se vuelve fundamental, por un lado, alcanzar una estabilizacin en los movimientos de las tasas de cambio a escala regional. Es decir que ser necesario profundizar la integracin para llegar a constituir un verdadero mercado nico coordinado a escala macroeconmica y cambiaria para eventualmente evolucionar hacia la moneda comn. Pero, por el otro lado, ser necesario, tambin, incrementar de manera substancial el comercio intraindustrial. Esto requerir la implementacin de estrategias, tanto nacionales como regionales, que apunten a reducir la brecha de productividad que se ha abierto o profundizado entre los distintos pases miembros a lo largo de los aos 90. Se presenta una clasificacin de las distintas reas de implementacin de polticas. Es necesario tener en cuenta que todas ellas se encuentran estrechamente vinculadas entre s. POLTICAS EN RELACIN A LAS NEGOCIACIONES INTERNACIONALES Aprovechar todas las potencialidades que ofrece el Mercosur para mejorar la capacidad de negociacin externa, tanto en relacin a las negociaciones en el
ALCA

la Comunidad Europea, como en otro tipo de negociaciones puntuales con distintos pases. La definicin clara de una estrategia regional tambin involucra las negociaciones internacionales de comercio, lo que implica una presencia activa del Mercosur tanto en el marco de la
OMC,

como en la realizacin de acuerdos con otros pases. Esto

requiere desarrollar una posicin regional por temas en consonancia con los distintos pases aliados. PROMOCIN DE EXPORTACIONES Diversificacin de productos de exportacin. Las polticas en este campo deben enfatizar el establecimiento de mecanismos de promocin y de incentivos que permitan lograr una diversificacin de la oferta exportable de bienes y servicios. Los mismos pueden basarse en distintos tipos de instrumentos (impositivos, comerciales, financieros), y tener un carcter horizontal, sectorial o regional. Algunos pases utilizaron con xito incentivos focalizados en determinados sectores que presentaban un fuerte potencial u ofrecan nichos en los cuales el pas buscaba insertarse. Por ejemplo, los programas de computacin en los casos de India o Irlanda y, en el caso de Brasil el sector de servicios de ingeniera, infraestructura y construccin que goza de una lnea de crdito especial de 500 millones de dlares del Banco Nacional de Desarrollo Econmico y Social (BNDES) para financiar sus exportaciones. Por otro lado, algunos pases europeos como Italia y Francia ofrecen experiencias muy exitosas en materia de polticas regionales. Es necesario enfatizar que, al quedar encuadrado dentro de la categora de subvenciones permitidas por la
OMC,

el

empleo de incentivos regionales presenta una alta potencialidad para mejorar la competitividad de vastos sectores productivos del Mercosur sin generar

cuestionamientos.

Diversificacin de empresas exportadoras. Las polticas de promocin de exportaciones deben apuntar no slo a la expansin y diversificacin de las sino tambin a promover su participacin en el comercio exterior. En ese contexto la importancia que estn adquiriendo las estrategias asociativas requiere que su desarrollo se considere como un recurso estratgico que se debe promover mediante las polticas pblicas. Estas polticas deben estimular, entonces, la conformacin de alianzas de carcter horizontal (por ejemplo los consorcios de exportacin) y/o vertical (desarrollo de cadenas de valor). Con ello se puede facilitar a las empresas el acceso a la informacin sobre oportunidades de negocios y aumentar sus capacidades de comercializacin internacional (canales de
PYME

distribucin, informacin de mercados y de adaptaciones de producto a la demanda, brindar servicios de postventa, etctera). Se ha observado, en cambio, que la alternativa individual tiende a desincentivar la participacin de las
PYME

en el

comercio exterior en la medida en que se ven obligadas a arriesgar recursos adicionales en reas ajenas a sus actividades productivas normales. Por otro lado las alianzas entre productores de una misma nacionalidad pueden potenciar el atractivo de mercado que detenta cada una de las firmas participantes a ttulo individual, facilitando la penetracin de redes externas y desarrollando economas de escala, tanto a nivel productivo como comercial. Esto se puede potenciar mediante alianzas de carcter regional que incorporen a las empresas de los pases del Mercosur, lo que le permitir a las mismas reducir sus costos de transaccin dentro de la regin y desarrollar redes comerciales en terceros mercados. Existen iniciativas en este sentido que se deben activar: el Servicios de

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Apoyo a las Micro y Pequeas Empresas de Sao Paulo (SEBRAE) de Brasil y la Fundacin Expor-Ar firmaron un convenio de cooperacin cuyo objetivo principal es facilitar los negocios de las PYME dentro y fuera de la regin Fortalecimiento del sistema de promocin comercial. A travs de acciones de marketing a escala internacional que incluyen distintas esferas tales como: El desarrollo de compaas de tradings, de consorcios de exportacin regionales, la accin de las embajadas, y el fortalecimiento de las instituciones oficiales que vinculen la expansin de la oferta interna con la demanda proveniente de los mercados externos. A tal efecto dichas instituciones deben aplicar acciones tendientes a determinar las demandas externas de terceros pases o grupos de pases, evaluar el potencial productivo y exportador de los distintos sectores de la regin e impulsar en consecuencia enfoques estratgicos y competitivos sectoriales. Consolidar el posicionamiento del Mercosur como marca. Esto requiere asegurar la continuidad en los envos al exterior y no condicionarlos a posibles fluctuaciones en los tipos de cambio real. Un buen ejemplo en este sentido es el de Chile que mantuvo su presencia internacional en vinos y frutas, al mismo tiempo que ProChile, promova la buena imagen de ese pas mediante diversas campaas internacionales. Desarrollo de sistemas de informacin a escala de pases, mercados, precios, etctera. Esto puede incluir polticas particulares dirigidas a pases, regiones y/o sectores especficos, que tengan como finalidad alcanzar objetivos estratgicos.

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Otorgamiento de incentivos financieros y fiscales al desarrollo de los sistemas de Certificacin y Normalizacin de Productos. Financiamiento de las Exportaciones. Esto implica un crecimiento del monto global de financiamiento aplicable a las exportaciones, as como la aplicacin de tasas equiparables a las del mercado internacional. A tal efecto se debern ofrecer combinaciones convenientes de rentabilidad y riesgo. Por ejemplo podra implementarse un sistema que, tomando en cuenta el menor riesgo que involucra la financiacin de las exportaciones, se independice del sistema interno mediante la reduccin de determinados requerimientos sobre la banca (encajes, impuesto a las transacciones financieras, etctera), o de manera alternativa mediante la implementacin por parte de los Bancos Centrales de lneas de financiamiento para el comercio exterior. En particular se requiere una restructuracin de los apoyos crediticios para el segmento de las PYME exportadoras. Revisin del Arancel Externo Comn del Mercosur. Se debe aplicar un enfoque sistmico, es decir que tome en cuenta su relevancia como instrumento de asignacin de recursos de largo plazo, y en base a la competitividad que presenta la produccin transable de la regin. En ese sentido una revisin del arancel externo comn, a los efectos reconfigurar los niveles de proteccin efectiva y de ayudar a definir un proceso de especializacin productiva dentro de la region se vuelve ms necesaria ante la fuerte proyeccin externa que est desarrollando el MERCOSUR.

POLTICAS CON RELACIN A LAS IMPORTACIONES

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Mejorar la efectividad, tanto en la reglamentacin como en la implementacin, de medidas de salvaguarda, procedimientos antidumping y derechos compensatorios. Favorecer la importacin de insumos tecnolgicos no producidos en la regin, mediante el fortalecimiento de los sistemas de importacin temporaria y su vinculacin con mecanismos alternativos de financiamiento. Eliminacin progresiva y consensuada de las trabas arancelarias y no arancelarias subsistentes en el comercio intrazona. ASPECTOS INSTITUCIONALES El xito de una estrategia de poltica comercial se vincula de manera estrecha con el fortalecimiento de aquellas instituciones, tanto del sector pblico como del privado, que disean y llevan adelante las acciones de apoyo a la internacionalizacin de las empresas. Requiere asimismo una delimitacin precisa de las esferas de competencia entre los distintos organismos del estado y una fuerte integracin entre las acciones de promocin comercial y las que se orientan a lograr mejoras en la productividad y en la competitividad. Por otro lado, para avanzar ms all de los postulados declarativos, se deben explicar los objetivos buscados y disear instrumentos cuyo efecto pueda medirse y evaluarse en funcin de los mismos (como el grado de diversificacin de las exportaciones y el aumento del empleo y/o del valor agregado nacional). En ese sentido, el ejemplo de algunos pases exitosos muestra que es importante avanzar hacia la fijacin de metas de mediano y largo plazo.

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A escala regional se requiere avanzar en el fortalecimiento institucional del Mercosur, no slo en el aspecto de solucin de controversias, sino tambin en la creacin de una Secretara Ejecutiva que lleve adelante una coordinacin de la poltica comercial de la zona. Tambin debe promoverse la elevacin del nivel de coordinacin de las polticas aduaneras en sus tres funciones bsicas (clasificacin arancelaria, verificacin y valoracin). Por ltimo, dada la experiencia del decenio pasado en materia de comportamiento comercial de las empresas multinacionales, es necesario negociar un acuerdo de buenas prcticas con aquellas que llevan adelante un comercio de tipo intrafirma, para evitar restricciones de acceso a terceros mercados, en especial en el rea de los pases del Norte.