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ColeCCin libros FlAPe 9
Participacin e incidencia de la
sociedad civil en las polticas
educativas: el caso mexicano
Bertha Salinas Amescua
Silvia Elena Amador Prez
Foro Latinoamericano de Polticas Educativas FLAPE
(www.foro-latino.org)
Coordinacin general
Pablo Venegas. Programa Interdisciplinario
de Investigaciones Educativas - PIIE, Chile
Coordinaciones nacionales
Fanny Muoz, Per
Ingrid Sverdlick, Argentina
Rafael Lucio Gil, Nicaragua
Miguel ngel Rodrguez, Mxico
Pablo Gentili, Brasil
Pablo Venegas, Chile
Orlando Pulido, Colombia
FLAPE es una iniciativa interinstitucional destinada a generar y
ampliar espacios de encuentro y articulacin de organizaciones de
la sociedad civil que promueven la defensa de la educacin pblica.
FLAPE pretende involucrarse y comprometerse con el desarrollo de
procesos democrticos de cambio educativo y con la promocin de
estrategias de movilizacin social centrados en el reconocimiento
del derecho inalienable a una educacin de calidad para todos los
latinoamericanos y latinoamericanas.
Instituciones miembros de FLAPE:
Foro Educativo - FE, Per (www.foroeducativo.org.pe)
Laboratorio de Polticas Pblicas - LPP, Argentina
(www.lpp-buenosaires.net)
Observatorio Centroamericano para la Incidencia en
las Polticas Educativas OCIPE/IDEUCA, Nicaragua
(www.uca.edu.ni/institutos/ideuca)
Observatorio Ciudadano de la Educacin - OCE, Mxico
(www.observatorio.org)
Observatorio Latinoamericano de Polticas Educativas
- OLPED, Brasil (www.olped.net)
Programa Interdisciplinario de Investigaciones en
Educacin - PIIE, Chile (www.piie.cl)
Universidad Pedaggica Nacional - UPN, Colombia (www.
pedagogica.edu.co)
piie
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bservatorio
educacin
C I U D A D A N O D E L A
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OCIPE - IDEUCA
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LABORATORIO DE
Polticas Pblicas
Coleccin Libros FLAPE
Coordinacin editorial: Ingrid Sverdlick
Asistente editorial: Paula Costas
Correccin editorial: Teresa Cillo
Diseo grfco y armado: Beatriz Burecovics y Leticia Stivel
Primera edicin: marzo de 2007
Se permite la reproduccin total o parcial de los contenidos de este libro,
citando la fuente y enviando copia de la publicacin al Foro Latinoamericano
de Polticas Educativas:
Laboratorio de Polticas Pblicas - Buenos Aires (LPP)
Tucumn 1650 2 E, Buenos Aires
Secretara General de FLAPE - Programa Interdisciplinario
de Investigaciones en Educacin (PIIE)
Dalmacia 1267, Providencia, Santiago
La responsabilidad por las opiniones expresadas en el presente libro
incumben exclusivamente a los autores frmantes y su publicacin no
necesariamente refeja los puntos de vista de FLAPE.
FLAPE cuenta con el apoyo de la Fundacin Ford
Salinas Amescua, Bertha
Participacin e incidencia de la sociedad civil en las polticas educativas:
el caso mexicano / Bertha Salinas Amescua y Silvia Elena Amador Prez. - 1a ed. -
Buenos Aires : Fundacin Laboratorio de Polticas Pblicas, 2007.
E-Book. (Libros FLAPE; 9)
ISBN 978-987-23507-3-4
1. Polticas Pblicas . 2. Polticas Educativas . I. Amador Prez, Silvia Elena II. Ttulo
CDD 379.972
Fecha de catalogacin: 11/04/2007
ndice
Introduccin 7
Captulo 1. Breve contexto:
dos actores, dos proyectos 11
Algunos rasgos del Estado mexicano 11
Aportes de la sociedad civil a la democratizacin
del espacio pblico 13
Una coyuntura poltica crtica (2006) 15
Captulo 2. Marco conceptual: participacin
ciudadana e incidencia en poltica pblica 17
Precisin de trminos claves en este estudio 17
Participacin ciudadana: categoras tericas 19
Participacin en las polticas: diversas perspectivas 27
Matriz de anlisis de los ejes de participacin
e incidencia en poltica 35
Captulo 3. Anlisis de tipos de participacin
e incidencia en poltica educativa en Mxico 39
La participacin en poltica educativa: la simulacin
del Estado y las iniciativas de la sociedad civil 39
Matriz de anlisis de participacin e incidencia
civil en educacin 45
Descripcin de algunos casos visibles o documentados 51
Conclusiones 57
Anexos 59
Bibliografa 63
7 Bertha Salinas Amescua y Silvia Elena Amador Prez
introduccin
El presente estudio fue solicitado por el Foro Latinoamericano
de Polticas Educativas (OCE-FLAPE) Mxico. FLAPE es un organis-
mo no gubernamental que incluye organizaciones de siete pases
(Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Mxico, Nicaragua y Per) y de-
sarrolla una articulacin interinstitucional para poder incidir en po-
lticas educativas a nivel regional. En el verano de 2006 se propuso
realizar, en todos los pases, un estudio titulado: Participacin e in-
cidencia de la sociedad civil en poltica educativa.
En el caso de Mxico se realiz la presente investigacin en el
escaso tiempo de cuatro meses de trabajo. La misma se centr en el
perodo 2000-2006 porque, durante este sexenio, se intensifcaron
las iniciativas civiles para participar en poltica educativa ante las
expectativas de apertura del primer gobierno de la alternancia.
Para abordar el tema propuesto por FLAPE, se parti de la siguien-
te hiptesis de trabajo: por un lado, la escasez de investigaciones y
experiencias documentadas de participacin civil en educacin y su
limitada visibilidad pblica y, por otro, la ambigedad conceptual de
los trminos de participacin e incidencia. Se asumi como premisa
que en Mxico existen mltiples esfuerzos y acciones para transfor-
mar lo educativo, que no se declaran o reconocen como sujetos ac-
tivos en poltica educativa. Por tanto, nos pareci necesario intentar
Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso mexicano 8
dar cuenta de la diversidad, complejidad y dinamismo de las iniciati-
vas civiles, en el contexto de una democracia incipiente y puesta en
cuestin. En este sentido, no es objeto de estudio el anlisis histri-
co del marco jurdico ni de las iniciativas del Estado para demandar
o abrir la participacin. Cabe aclarar que no se consider viable ni
prioritario analizar un caso emblemtico como originalmente sugiri
FLAPE.
El propsito es construir una matriz de anlisis de la participa-
cin y la incidencia de las organizaciones civiles (OSC) en poltica
educativa. As como ensayar su aplicacin al caso de Mxico para
ejemplifcar la diversidad de estrategias en curso.
Las siguientes preguntas guiaron el trabajo: en qu espacios y
con qu estrategias participan diversas organizaciones de la socie-
dad civil mexicana en la poltica educativa? cul es su posible inci-
dencia pblica?
Se consideraron a las OSC cuya orientacin y prcticas tienen una
intencionalidad de transformacin de la vida democrtica mediante
lo educativo, ya sea a nivel local, regional o nacional.
La metodologa estuvo determinada por el limitado tiempo y la
falta de recursos para realizar un trabajo emprico sistemtico. El
proceso de acercamiento al objeto de estudio, se caracteriz por un
ir y venir entre las prcticas y la teora. El conocimiento de las prc-
ticas se realiz mediante entrevistas con ocho actores claves,
1
la re-
visin de memorias de eventos, pginas institucionales electrnicas
y notas de prensa. Tambin conversamos con organizaciones civi-
les locales para explorar cmo perciban su participacin en poltica
educativa, en el marco de dos eventos regionales organizados por
FLAPE-Mxico en Mrida, Yucatn y Cuetzalan, Puebla.
2
La bsque-
da de fuentes documentales intent recoger trabajos previos sobre
el tema de la participacin en Mxico, as como marcos conceptuales
1 En el Anexo 1 se presentan los nombres de los entrevistados, a quines agradece-
mos su tiempo y valiosos aportes para facilitarnos una comprensin interpretativa del tema.
2 En Mrida, Yucatn, el Foro se realiz el 6 y 7 de octubre de 2006 y particip un
grupo de OSC que aparece en los anexos. Igualmente ocurre con los participantes en el Foro
de Cuetzalan, llevado a cabo el 9 de octubre de 2006.
9 Bertha Salinas Amescua y Silvia Elena Amador Prez
de participacin, poltica pblica e incidencia que resultaran adecua-
dos a la realidad latinoamericana. El contacto con los investigadores
que tuvieron a cargo el estudio en los pases que integran FLAPE,
aunque breve, tambin permiti un distanciamiento para identifcar
la particularidad del caso mexicano, por contraste con los otros pa-
ses de Amrica latina.
La elaboracin de la matriz parti del anlisis de diferentes con-
cepciones sobre la participacin, la incidencia y la poltica pblica,
recurriendo a teoras sociolgicas. Para ejemplifcar casos en la
matriz, se eligieron aquellas OC que actualmente son ms visibles
y de las que tuvimos acceso a la informacin. Tras ejemplifcar en la
matriz los casos y sus estrategias de accin, se intent una interpre-
tacin global de la diversidad refejada en la matriz. Finalmente, se
presenta una descripcin narrativa de cinco de los casos.
Asumimos que todo proceso interpretativo adopta la mirada del
investigador y est situado en un contexto social, poltico e ideolgi-
co. Es preciso reconocer que, tratndose justamente de la apertura
y restricciones de los espacios de participacin civil, el desarrollo
del estudio (segundo semestre de 2006), estuvo atravesado por una
gran convulsin social y poltica de hondas races histricas.
Organizacin del reporte
La primera parte describe brevemente el contexto destacando
algunas caractersticas del Estado mexicano, las iniciativas civiles
para democratizar la sociedad y la crisis de la coyuntura poltica de
2006. Estos elementos son necesarios para comprender el escenario
que marca el fenmeno de la participacin e incidencia civil en edu-
cacin. En la segunda parte, se propone el marco conceptual, donde
se precisa la diferencia entre los trminos de participacin e inciden-
cia, y se revisan categoras tericas sobre participacin ciudadana y
participacin en polticas. Esta ltima distingue entre la visin gu-
bernamental y la visin de la sociedad civil. A modo de integracin
se propone la primera versin de la matriz de anlisis, aplicable a la
participacin en polticas pblicas en general. La tercera parte se
centra en el caso de Mxico y concretamente en su poltica educa-
tiva. Se aplica la matriz de anlisis para ejemplifcar casos de par-
Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso mexicano 10
ticipacin e incidencia. Una interpretacin global de dicha matriz va
seguida de la descripcin de cuatro casos. Finalmente, en la cuarta
parte se establecen las conclusiones.
11 Bertha Salinas Amescua y Silvia Elena Amador Prez
captulo 1. Breve contexto:
dos actores, dos proyectos
Este estudio involucra a dos grandes actores. Por un lado al
Estado en su calidad de responsable de polticas pblicas y, por otro
lado, a la sociedad civil como protagonista de las transformaciones
sociales.
Algunos rAsgos del estAdo mexicAno
El fuerte Estado burocratizado, el corporativismo social y el carc-
ter cerrado del sistema educativo son rasgos del Estado mexicano
que nos ayudarn a comprender las limitaciones para la participa-
cin civil.
Como herencia de los ideales de la revolucin de 1910, el Estado
asume los grandes compromisos sociales establecidos en la
Constitucin de 1917 como el derecho a la educacin, el reconoci-
miento de la pluriculturalidad, el reparto de tierras, el derecho a la
salud y a la vivienda digna, entre otros (Palacios, s/f). As, la poltica
educativa posrevolucionaria se caracterizaba por tres principios: p-
blica y gratuita (bajo la responsabilidad del Estado), universal (para
todos) y laica (separada de connotaciones religiosas).
Se crearon fuertes instituciones por la va de la negociacin en-
tre el Estado y los sectores populares como obreros, campesinos
Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso mexicano 12
y maestros. Los sindicatos representaban la va casi exclusiva de
participacin aunque de manera corporativizada. En el caso del ma-
gisterio, los acuerdos se realizan entre la Secretara de Educacin
Pblica (SEP), que cuenta con una extensa estructura organizacio-
nal, y los lderes del sindicato nacional de trabajadores de la educa-
cin (SNTE) que sigue siendo uno de los sindicatos ms numerosos
a nivel nacional, acusado de corrupcin y con una importante fuerza
poltica.
El Estado fue creando una especie de impermeabilidad hacia otras
infuencias que no provinieran de las organizaciones corporativas y
empresariales. Los acuerdos sectoriales y la defnicin de polticas
pblicas se han caracterizado por la poca consulta, deliberacin y
transparencia.
Las polticas sociales de este omnipresente Estado han venido
adaptndose a las polticas neoliberales de las ltimas dos dcadas,
mediante de reduccin del gasto social y la privatizacin, bajo los
argumentos de apertura econmica o modernizacin y efciencia
productiva. Se realizan privatizaciones de algunos servicios pbli-
cos y frmas de tratados internacionales con opacidad, sin mediar
consultas pblicas.
Las desigualdades econmicas y sociales se profundizan y, con
ellas, el descontento social. Al poco tiempo de la frma del Tratado
de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos y Canad, se da a co-
nocer el levantamiento armado del Ejrcito Zapatista de Liberacin
Nacional (EZLN), el primer da de enero de 1994.
El gobierno que ejerci el poder estuvo en manos de un mis-
mo partido poltico, durante 70 aos el Partido Revolucionario
Institucional (PRI). Cada seis aos la eleccin presidencial no era
sino un rito formal en el que el presidente de turno entregaba el po-
der a un sucesor designado por l, lo que reforzaba el conformismo y
la apata electoral de la poblacin. Sin embargo, en las elecciones de
1988 gran parte de la poblacin comparta la sospecha razonable de
una manipulacin fraudulenta de los votos que mantendran al PRI
en el poder. Fue recin en el ao 2000 cuando se produjo un cambio,
resultando electo el candidato del Partido Accin Nacional (PAN) de
orientacin conservadora.
13 Bertha Salinas Amescua y Silvia Elena Amador Prez
Aportes de lA sociedAd civil A lA
democrAtizAcin del espAcio pblico
Las organizaciones civiles y los movimientos populares consti-
tuyen el polo activo de la sociedad civil mexicana, que ha logrado
la apertura de espacios y transformaciones graduales en medio de
una gran adversidad por los rasgos autoritarios y corporativos del
Estado mexicano.
Las organizaciones no gubernamentales (ONG) de promocin y
desarrollo tienen sus orgenes en los inicios de los aos 1960; mu-
chas de ellas son de raigambre catlica aunque en la actualidad, la
mayora es laica. stas se han multiplicado y especializado en reas
de accin, avanzando en sus niveles de coordinacin mediante redes
y organizaciones de segundo nivel (Penso, 2001).
Algunos analistas ubican al movimiento estudiantil de 1968
como el parteaguas que imprime dinamismo a las luchas sociales
y populares por los derechos humanos y la democratizacin de las
estructuras de poder. A partir de ese perodo se han desarrollado
mltiples esfuerzos transformadores, con muy diversas estrategias,
formas organizativas y orientaciones ideolgicas. Entre ellas fguran
los movimientos populares, las ONG, las asociaciones profesiona-
les, los movimientos armados y el zapatismo en el sureste.
De todo este abanico es imposible dar cuenta en este documento;
tal vez lo que interesa destacar es el horizonte comn por participar
para transformar el Estado autoritario, abrir espacios de expresin
y pugnar por la justicia social. Los logros acumulados de esta activa
y compleja sociedad civil, no son fcilmente visibles ni pueden atri-
buirse a un solo actor o movimiento. Lo que s puede afrmarse es
que gran parte de los cambios democrticos que Mxico ha experi-
mentado en los ltimos treinta aos, son conquistas civiles, aunque
el Estado los presente como iniciativas propias. A ttulo de ejemplo,
mencionamos algunos de los campos de incidencia:
la promocin y vigencia de los derechos humanos mediante la
creacin de organismos descentralizados encargados de la vigi-
lancia y la denuncia;
1
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3
Participacin e incidencia de la sociedad civil... el caso mexicano 20
dora y la movilizacin colectiva, basadas en el trabajo de Corvaln y
Fernndez (1998).
Estos autores proponen las corrientes de la participacin recu-
rriendo a las principales tradiciones de las ciencias sociales e identi-
fcando tres elementos que las diferencian:
la funcionalidad de la conducta participativa para satisfacer ne-
cesidades del individuo que explica su motivacin para asociarse
con otros y participar;
el tipo de estructura que se genera en el proceso, por quin es
determinada; si representa una entidad nueva o se limita a la
suma de individuos;
el grado de conciencia de los individuos del proceso de participa-
cin y de las necesidades que cubren.
a) La primera gran tradicin de las ciencias sociales
Su raz proviene del pensamiento surgido de la Revolucin
Francesa y sienta las bases econmico-sociales de la sociedad oc-
cidental moderna caracterizada por el capitalismo y la democracia.
El pensamiento liberal tiene implicaciones directas en el tema de la
participacin, ya que en la vinculacin del individuo con lo colectivo
se prioriza la responsabilidad y la libertad individual. La participa-
cin, por tanto, es la suma de intereses individuales para satisfacer
necesidades que requieren del colectivo, que nunca ser superior a
la agregacin de individuos. A la pregunta qu mueve al individuo
a participar, cmo lo hace y sobre qu bases? nuestros autores de
referencia afrman:
las respuestas que la tradicin liberal da a estas preguntas tie-
nen relacin, por un lado, con la reafrmacin de la misma indivi-
dualidad, es decir el autorreconocimiento de necesidades que no
pueden ser satisfechas por el propio individuo.
Por otro lado la respuesta liberal a la conducta participativa inclui-
ra tambin una capacidad del individuo para primero reconocer
la existencia de tales necesidades y luego establecer, mediante
una conducta participativa o cooperativa, un camino para satisfa-
cerlas (Corvaln y Fernndez, 1998, p. 7).