CONFERENCIA MAGISTRAL DE MAURICIO MERINO HUERTA, PROFESOR-INVESTIGADOR DEL CENTRO DE INVESTIGACIN Y DOCENCIA ECONMICAS (CIDE) , EN EL MARCO DEL SEGUNDO

COLOQUIO NACIONAL DE TRANSPARENCIA HACIA LA CONSOLIDACIN DE LA TRANSPARENCIA COMO POLTICA PBLICA, DESARROLLADA EN EL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA (INAP), CON EL TEMA LA TRANSPARENCIA EN EL MBITO LOCAL. 25 de octubre, 2007 DOCTOR MAURICIO MERINO HUERTA: Muy buenos das. Todava, nos quedan cinco minutos. S, no? cinco para las 12, se dice das no? Dice Paulina Grobet que no. Son tardes ya? Cinco minutos, bueno. Estoy doblemente agradecido por la invitacin que me han hecho. Y, de veras, lo digo con una enorme sinceridad al doctor Carrillo Castro y a la Secretara de la Funcin Pblica, especialmente a la doctora Paulina Grobet, porque mi primera reaccin a su invitacin fue de lo ms descorts. Tena yo un compromiso esta maana, anterior, que ya haba pactado y no poda cancelar en el Colegio de Mxico y les expliqu. Entonces me dijeron: no, no importa llgate tarde, pero llega. Y llegu tarde. Entonces, pues mil disculpas a todos ustedes y doble gratitud para el INAP y para la Secretara de la Funcin Pblica, y naturalmente a sus titulares. Me perd la primera parte y eso s que lo lamento muchsimo, pero seguramente habr una memoria escrita. Voy rpido, porque s que estn ya en el cierre de este ciclo inicial de plticas sobre la transparencia. Las lminas que les voy a presentar son la sntesis de un trabajo mucho ms amplio que me fue solicitado por el IFAI, recientemente, precisamente para reflexionar sobre el alcance que tendra la reforma, la visin del segundo prrafo al artculo sexto constitucional y su impacto en los estados y los municipios. La pregunta que me han formulado, y que yo he tratado de responder y, lo har de manera esquemtica en los prximos minutos, con el apoyo de estas lminas, es de qu se trata esta tarea, en primer lugar, cul es su importancia y despus, de qu tamao es la actividad y los cambios que se nos vienen encima. No es solamente un recurso retrico el ttulo. Le he llamado a este texto En vsperas de la revolucin informativa. Incluso me atrevo a llamarle la revolucin kantiana, porque es una revolucin de la apertura, una revolucin del espacio pblico y s creo que es una revolucin administrativa; esa es la tesis principal de esta ponencia y voy a tratar de explicar por qu.

Vamos, quin tiene en sus manos el dnde estn? De este lado, usted. Entonces, vmonos para adelante; buscaba a la izquierda y lo encontr a la derecha, pero no tiene ninguna implicacin ideolgica. Primero: creo que se trata de una revolucin informativa, en efecto, y es un cambio radical por tres razones: la primera razn es porque es un principio, el cumplimiento de este principio es vlido y aceptado para toda la Repblica. Ustedes seguramente conocen el trabajo Tomando los derechos en serio de Ronald Dworkin, es un trabajo fundador en materia de interpretacin del derecho y la primera razn que yo encuentro para llamarle as: revolucin, sin retrica, es porque la reforma al artculo sexto constitucional responde, en primer lugar, a los imperativos de Ronald Dworkin, en tanto que coloca a todas las personas en el primer plano, como titulares indiscutibles del derecho de acceso a la informacin, entendido como un derecho fundamental. En el sentido de que es un derecho fundamental, no est a discusin, por lo tanto, y as lo aclara con toda precisin la reforma constitucional. No est en manos de las autoridades pblicas limitarlo o condicionarlo, sino que su obligacin es cumplirlo, como se cumple cualquier otro derecho fundamental. Cito a Dworking precisamente por esa razn; cuando son derechos fundamentales, los titulares son las personas, ni siquiera los ciudadanos; es decir, ni siquiera hay una condicin de mayora de edad o de condicin poltica, o de territorialidad que acote a la titularidad de ese derecho fundamental, sino son todas las personas y, en consecuencia, este principio ha de ser entendido y asumido en los trminos de Dworking; es decir, no condicionado, no disponible, no sujeto a la discrecionalidad de quienes producen, distribuyen o manejan la informacin pblica. Los titulares, pues, no son las oficinas pblicas, los titulares del derecho fundamental somos las personas. Segundo criterio, es que el nuevo texto constitucional produce un cambio que, a mi juicio, va a producir grandes debates en Mxico. Me sorprende que no los haya ya despertado, de hecho, porque por primera vez en la historia constitucional mexicana, el principio de interpretacin de una norma del ms alto rango, que es la norma constitucional de la que estamos hablando, del derecho fundamental de acceso a la informacin, provee, en el mismo texto constitucional, la interpretacin a la que se deben sujetar todas las autoridades pblicas y, por lo tanto, los propios rganos jurisdiccionales, los administrativos, pero tambin los legislativos. La primera vez que en Mxico se utiliza esta tcnica, que a m me remite a la lectura del trabajo sobre el garantismo de Luigi Ferrajoli, que seguramente ustedes tambin conocen. La diferencia con otras normas es que cuando en la Constitucin se han invocado principios, estos principios ataen al cumplimiento, a la obligacin, a la responsabilidad de algn rgano, de algn funcionario en particular.

Pongo por ejemplo, para explicarme rpido, los principios electorales: cuando se habla de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia, objetividad, son principios que obligan a las autoridades responsables de cumplirlos. En el caso que nos ocupa, en cambio, en materia de transparencia, tratndose de un derecho fundamental, el criterio de interpretacin es vlido para todas las autoridades, repito, incluyendo a los rganos jurisdiccionales y a la Suprema Corte de Justicia de la Nacin. La primera vez que la propia norma, en su texto, no en su exposicin de motivos, no en los alegatos, en las presentaciones que hacen los legisladores, los constituyentes, sino en el texto propio de la Constitucin, se dice, se trata del criterio de mxima publicidad. Y este criterio de mxima publicidad es el nico aceptable para la interpretacin del contenido de la propia norma constitucional, que el segundo prrafo del artculo sexto establece. As que si ya era radical el cambio de sujeto, la titularidad del derecho a todas las personas sin taxativas, este segundo criterio me parece que nos ayuda a entender la enorme profundidad que tiene cuando en el texto constitucional se dice: no cabe ninguna interpretacin que no sea la de la mxima publicidad. Por ltimo, la tercera razn que es la que voy a desarrollar con ms amplitud en seguida, es que se trata de un cambio organizacional del mayor calado para todas las autoridades pblicas del pas. Es aqu donde digo que hay una verdadera revolucin kantiana; una revolucin por la transparencia, que obligar a todas las oficinas pblicas que emplean recursos pblicos, valga y vale la repeticin en este caso, a precisar sus procedimientos internos, a establecer el modo en que estos procedimientos quedarn documentados, a salvaguardar la informacin que se produce, utiliza, distribuye, a ponerla a disposicin del pblico y a fijar procedimientos puntuales de sancin a los funcionarios que la nieguen, la oculten o la modifiquen. Lo que quiero decir con este argumento y, lo voy a desarrollar en seguida , es que no estamos solamente frente a acceso a la informacin, sino que al combinar la titularidad del sujeto, la persona que pide, puede pedir informacin y el principio de mxima publicidad colocado en el texto de la propia Constitucin, lo que se est pidiendo de todas las oficinas pblicas, es un nuevo sistema, una nueva cultura acaba de decir Olvera hace un momento-, pero tambin un sistema que produzca la informacin, que almacene la informacin y que distribuya la informacin, no slo con un sentido administrativo burocrtico, sino como un derecho fundamental de las personas. De manera que la inexistencia de documentos o la inexistencia de archivos, dicho de otra manera, la inexistencia de datos sobre lo que se hace y sobre lo que se decide causar en caso de que no exista- ser motivo de responsabilidad al ms alto nivel, por estarse violando un derecho fundamental y por estarse violando la letra de la Carta Magna de nuestro pas.

La profundidad de este asunto, por lo tanto, es enorme. Vamos hacia delante. A esto le he llamado el iceberg organizacional, porque creo que lo que estamos viendo ahora, es slo la punta del iceberg. Nos preocupamos por ver si hay ifais en los estados, permtanme usar esta expresin, y si va a haber comisionados no? Y quin va a ser el comisionado? nos encanta la grilla, si me dejan decirlo as, pero esa es la punta del iceberg. Si el iceberg completo es el organizacional y es justamente al que me estoy tratando de referir en este momento. Si me forzaran a establecer una secuencia para cumplir las normas recin promulgadas, ya saben todos ustedes que en julio del 2008 tienen que estar cumplidas las primeras instrucciones en trminos de construccin de autoridades, leyes, reformas bsicas, y en julio del 2009 los sistemas electrnicos para que se pueda acceder a este derecho por vas electrnicas, por Internet, bueno, si hubiera que fijar una secuencia para afrontar la revolucin kantiana de la que estoy hablando, yo creo que lo obvio es iniciar por los ajustes a las leyes y a los reglamentos administrativos para crear un contexto de exigencia, que se derive de la existencia de esas mismas normas. No ser por acto de decreto, ni de ley que la organizacin se va producir, pero si no existe un contexto de exigencia para que eso suceda, va a ser mucho ms difcil. Entonces, por esto me atrevo a decir, a reflexionar en voz alta con ustedes, que es mejor empezar por crear esas normas, por crear esos ifais, por crear esos mecanismos de acceso a la informacin en los trminos que ordena la Constitucin, para que la exigencia normativa est ya creada y, acto seguido, aunque al mismo tiempo se vaya ya pensando en esa direccin y modificando los procedimientos y la cultura organizacionales que llevan a producir y a manejar informacin. Como dije antes, creo que las claves de este primer saque del iceberg del que estamos hablando, pues s reside en tener muy claro el principio de mxima publicidad y el derecho fundamental del que habl antes. Si se pierde esto de vista seguramente nos vamos a equivocar; no es un asunto administrativo menor, es uno de los grandes cambios en la administracin pblica mexicana de toda la historia y, si no lo tomamos as, si no lo entendemos as, nos vamos a equivocar. No son las dependencias, pues, las que determinarn el uso que habr de darse a los datos, aunque se usen mal, aunque se usen con fines aviesos, eso es otra cosa, eso habr que castigarlo en el momento en que suceda, pero lo que no se puede condicionar es el derecho mismo que est hoy protegido por la letra constitucional. En ese sentido, la primera orden que da la Constitucin es hacer leyes de proteccin de datos personales, como ustedes saben. Dentro de las fracciones del segundo prrafo del sexto constitucional se remite a leyes de proteccin de datos personales. Bueno, yo confo en que estas leyes de proteccin de datos personales tengan presente el principio de mxima publicidad y el derecho fundamental, de tal manera que se entienda que lo que han de proteger las

leyes de datos personales, es el dato que produce la persona, que produzco yo como individuo y que le pongo a administrar al Estado, por ejemplo, mi expediente mdico. Es m informacin, pertenece a la vida privada y, por lo tanto, yo decido qu hacer con el dato que yo he producido, aunque lo administre, lo maneje el Estado por distintas razones de provisin de servicios, o de administracin de recursos que me son provedos, pero la produccin es lo que importa. En cambio, cuando el dato es producido por el Estado, no hay ningn argumento para ocultar; ningn argumento que no est claramente vinculado con la propia norma constitucional y con las taxativas que la propia norma constitucional establece. Por tanto, no se puede decir, por ejemplo, que el dinero pblico que procede del presupuesto, que es llevado hasta las personas, por el hecho de que llega a una persona, ha de ser ocultado, porque eso contrara abiertamente el principio de mxima publicidad del que vengo hablando. La produccin de la informacin, entonces creo yo- es la clave para entender esta diferencia y lo que deben proteger las leyes de datos personales, es justamente eso. Cuando el dato atae a vida privada de los individuos y el dato es producido por esa vida privada, ha de ser protegido, pero cuando es producido por el Estado solamente puede reservarse o de plano considerarse confidencial por las propias razones que la Constitucin describe, si no se est vulnerando el principio fundamental que la propia Constitucin seala. En segundo lugar, la Constitucin ordena en su fraccin IV, establecer mecanismos de acceso a la informacin, ustedes conocen este prrafo: procedimientos de revisin expeditos. Estos procedimientos, aade la Carta Magna, se sustanciarn ante rganos y organismos especializados e imparciales y con autonoma operativa de gestin y de decisin. Bueno, en este prrafo yo encuentro tres conceptos principales: El primero, es el de procedimientos de revisin expeditos. Aqu es lo que hay que subrayar es expeditos. Se exigirn, por lo tanto, la dotacin de medios jurdicos a los nuevos ifais o a los ifais reformados, incluso al propio IFAI para modificar las decisiones de las autoridades administrativas que se opongan al principio de mxima publicidad y que no exijan ms tiempo que el indispensable para resolver. La Constitucin est dndole poder a esos rganos. En varias de las constituciones y de las leyes actuales en el pas, eso est todava a discusin, no todos los ifais --sigo usando esta figura que me he permitido utilizar con licencia-- no todos los ifais tienen las mismas facultades. No todos pueden revocar las decisiones tomadas, no todos pueden modificar la clasificacin de la informacin y, mucho menos, pueden iniciar procedimientos de sancin, o incluso sancionar funcionarios, pero la Constitucin cambia esa relacin y dice: tiene que haber rganos y estos rganos, sin duda, deben modificar las decisiones. No est ponindolo a discusin, est diciendo: procedimientos de revisin expeditos.

En segundo lugar dice habla de la especialidad y la imparcialidad de esos rganos. Esto significa que hay que tener profesionales de tiempo completo, si no, no son profesionales, no son especializados. Y tienen que estar sujetos a las normas de vigilancia pblica y de responsabilidad, para que sus actuaciones no se vean comprometidas por razones polticas, o jerrquicas, respecto a las autoridades a las que regularn. Y esto va a causar muchos cambios en el pas y en la composicin actual de esos ifais. Muchos cambios, va a haber movimientos importantes en el momento de disear la legislacin que viene y de disear los organismos que se van a hacer cargo de darle cumplimiento a estas normas. Especialidad e imparcialidad, de nuevo, no estn a discusin, son una orden de la Constitucin y, lo que corresponda al legislador y, obviamente a las autoridades administrativas, es cumplir esa orden. Finalmente habla de la autonoma operativa, de gestin y de decisin, que en la prctica --y que me perdonen algunos de los comisionados del IFAI, que bueno que est aqu Mara Marvn-- en la prctica, en mi modesta opinin, s significa crear una nueva rbita de atencin especializada del Estado mexicano que se suma a la del Banco de Mxico, a la del IFE y a la de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Otra cosa es que administrativamente el IFAI federal, mantenga o no su adscripcin, pero lo que no se puede discutir --desde mi punto de vista-- es que al subir a la letra de la Constitucin el criterio de autonoma de operacin, gestin y decisin, est fuera de toda duda, que ningn poder puede intervenir en el funcionamiento interno y en las decisiones que tome el IFAI. Ha subido de la ley a la Constitucin y ha exigido que todos los ifais tengan el mismo criterio. Esta es una disposicin importante porque cuando sali la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin se discuti sobre la autonoma y todava se sigue discutiendo. Y se dijo entonces que no era conveniente que el Estado mexicano siguiera creando islas de autonoma; ya la electoral, la de la poltica monetaria y la de proteccin de derechos humanos era suficiente, se dijo, vamos a acabar haciendo un estado como queso gruyere, lleno de reas de autonoma y se dijo: no ya no. La de la transparencia no, esa no, esa queda dentro del gobierno. Pues ya no es as, el constituyente ha decidido modificar esa norma y ha decidido subir a rango constitucional el criterio de autonoma y por qu lo hizo? Por las razones que me llevaron a citar a Dworking y a Ferrajoli, hace un momento, porque han convertido esto en un derecho fundamental y porque la propia Constitucin ha establecido el criterio de mxima publicidad como la nica interpretacin posible que, por lo tanto, no puede estar sujeta al criterio del Poder Ejecutivo, o incluso ni siquiera del Legislativo o del Judicial, mientras no cambien la letra de la Constitucin. Para dimensionar el tamao de esta tarea y aqu me voy muy rpido ya, pues ustedes saben que el pas tiene dos mil 239 municipios, que es una enorme

diversidad. Los datos del IFAI me dicen --se los ped a ellos no? hay que usarlo-- me dicen que slo 74 de esos municipios, en 12 entidades, tienen reglamentacin, miren ustedes, especfica de transparencia y acceso a la informacin. La reforma exige que a ms tardar en julio del 2009, todos los entes obligados por Federacin, estados y Distrito Federal, as como todos los municipios con poblacin mayor a 70 mil habitantes, cuenten, dice a la letra el transitorio de la Constitucin, con sistemas electrnicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la informacin, al menos 246 municipios del pas ya tenan esa poblacin cuando estaba yo redactando estas lneas 246, dije, ah! es que slo hay 74 actualmente que se han preocupado por tener una reglamentacin al respecto y les quedan dos aos y tic, tac, tic, tac, el tiempo est corriendo con angustia para esto. El resto, dos mil 193 municipios, con poblacin menor a 70 mil habitantes, dice la propia Constitucin, puede cumplir esta obligacin a travs de los rganos de transparencia de los estados, lo que significa, en trminos llanos, que el universo de atencin de los rganos de transparencia de los estados, ha crecido exponencialmente y que van a tener la obligacin de atender ese cmulo de informacin para ponerlo a disposicin de la sociedad antes de julio del 2009. Para seguir dimensionando: el IFAI acaba de presentar algo que llam el Cdigo de buenas prcticas, el da de ayer apenas, de manera que la lmina que sigue es fresquita y dice, tena yo informacin privilegiada, la verdad --porque el CIDE particip parcialmente en esa tarea, y la coordin, entiendo, Sergio Lpez Aylln, entre otros profesores. Entonces, cmo? Con la UNAM tambin, s--. Entonces tuve la oportunidad de conocer y participar, incluso directamente en el Cdigo de buenas prcticas y nada ms cito lo que en este Cdigo recomiendan publicar. Miren por favor lo que dice. Estructuras orgnicas, directorios de funcionarios, currculum, remuneraciones, viticos, gastos, planes, programas e indicadores de cada uno. Mtodos de evaluacin utilizados. Ingresos y gastos de cada unidad de gobierno, de gestin. Calendarios de trabajo, reuniones que celebren los Cuerpos Colegiados, auditoras practicadas, dictmenes de cuenta pblica, contratos, todos los contratos, servicios que se prestan. Bueno, si esto no es una revolucin organizacional, yo no s qu cosa sea. Voy terminando para mostrar ya, muy telegrficamente, lo que creo que es el iceberg completo. Vamos a lo que sigue. La ltima fraccin que me interesa discutir es la quinta, sta es la ms dura de todas. Dice: los sujetos obligados debern preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados, subrayo actualizados, y publicarn a travs de los medios electrnicos disponibles, la informacin completa y actualizada -vuelvo a subrayar- sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos.

Pues bien, en esta fraccin hay tres instrucciones trascendentes: que los sujetos deben documentar todos sus procesos decisorios y rutinarios; que deben contar con archivos administrativos actualizados, ya no se puede argir que el papel no ha llegado o que no existe; y la tercera se refiere a construir indicadores. Pero si este es uno, el doctor Carrillo Castro no me dejar mentir, uno de los grandes ideales de la administracin pblica mexicana durante dcadas: tener indicadores puntuales de gestin en cada oficina, pues miren ustedes por dnde, por la va de la transparencia lleg a la Constitucin, a la letra de la Constitucin, la instruccin de tener indicadores de gestin para todas las unidades responsables, de todas las autoridades pblicas del pas. No est hablando del Ejecutivo solamente. Est hablando de todos, por lo tanto, para poder cumplir con esta instruccin, es el iceberg completo, pues van a tener que definir procedimientos y responsabilidades de los funcionarios, de modo que cada vez que lleven a cabo una tarea o una actividad, participen en una deliberacin, o tomen una decisin, se documente. Van a tener que asegurar que esa documentacin s corresponda con las atribuciones que les han sido otorgadas por el marco normativo que regula sus atribuciones. No pueden documentar lo que no les corresponde o no documentar lo que s les corresponde, porque en cualquiera de los dos casos estaran rompiendo el principio de legalidad y, como bien saben, se establece que los funcionarios no pueden hacer sino aquello para lo que estn facultados, pero el principio de legalidad tambin dice que no pueden dejar de hacer aquello para lo que estn facultados. El principio de legalidad tiene esta doble lectura, por lo tanto, hay que hacer lo que las atribuciones les ordenan y hay que documentarlo. Tendrn que disear, --ya me tocaron las maanitas, ya voy terminando-- tendrn que disear sistemas de informacin eficaces para que la documentacin que se vaya generando en el cumplimiento de sus atribuciones, como dije antes, se mantenga actualizada y disponible, van a tener que disear y operar sistemas de archivos eficaces en todas partes, hasta en los municipios ms chiquitos. Y van a tener que disear indicadores que reflejen con fidelidad, la gestin y el ejercicio de los recursos que la sociedad ha puesto en sus manos. Slo para cerrar esto, ya por ltimo, creo que hay por lo tanto cuatro asuntos que no se pueden obviar ya en la tarea prctica: reglamentar los procesos administrativos, hay que reglamentar procesos administrativos. Urge reglamentar procesos administrativos. Hay que registrar las deliberaciones, todas, no slo las de cabildo abierto en su caso; todas las deliberaciones de los rganos que se deriven de la autoridad pblica hay que registrarlas. Hay que llevar, adems, el registro contable de los gastos pblicos; esto tiene doble pinza; no me extiendo, pero en la reforma fiscal recientemente aprobada tambin hay una instruccin, como bien se sabe en la Secretara de la Funcin Pblica, para tratar de romper de una vez el desorden, me atrevo a decirlo as, de informacin que, entre otras cosas, se ha generado por la administracin del ramo 33, por ejemplo. Esto de la Ley de Coordinacin Fiscal, que nos impide saber exactamente cmo se estn registrando los gastos.

Se sabe que hay un problema al respecto y hay que esperar hasta la cuenta pblica de los estados, y hay que confiar en que la cuenta pblica de los estados sea comparable, y yo les aseguro que no es comparable. Hemos intentado hacer estudios al respecto en el CIDE, varias veces, y no es comparable. Entonces, por la va de la reforma fiscal se ordena que haya registro contable, y por la va de la transparencia tambin, por tanto, hay que ya hay que trabajar rpido en los registros contables de los gastos pblicos y, por ltimo, hay que registrar actividades e indicadores de desempeo, porque tambin estn ordenados por la Constitucin. Es, de veras, una revolucin informativa. Gracias por su atencin. ----oooo0000oooo----