Cours Des Comptes Grands Chantiers Culturels

1 Les grands chantiers culturels : lhypothque budgtaire
_____________________ PRESENTATION ____________________ En dcembre 2007, la Cour publiait un rapport public thmatique sur les grands chantiers culturels . Ce rapport soulignait le poids excessif des grandes oprations dans le total des dpenses dinvestissement du ministre de la culture et de la communication. Il dressait surtout un constat svre sur les conditions de ralisation des projets, lancs partir destimations financires souvent sommaires, et avec une programmation des travaux insuffisante, entranant des rorientations coteuses et des dpassements importants de dlais. La Cour concluait la ncessit damliorer substantiellement les performances de la matrise douvrage au ministre de la culture. Elle suggrait de faire voluer le pilotage des chantiers, en prenant en considration lautonomisation de gestion consentie aux tablissements culturels de premier rang. Elle prconisait, en outre, une volution institutionnelle des comptences du centre des monuments nationaux, du service national des travaux et de ltablissement de matrise douvrage des travaux culturels. Le ministre de la culture et de la communication a tenu compte des recommandations de la Cour concernant le suivi administratif et les modalits dexercice de la matrise douvrage et de la matrise duvre de ses projets immobiliers. En revanche, leffet de ces rformes sur lefficience du ministre ou des tablissements placs sous sa tutelle nest, ce jour, pas dmontr, parce que ces rformes sont rcentes, mais surtout parce que la conduite oprationnelle des grands travaux reste toujours soumise de trop nombreux alas. Lenqute de suivi, qui a port sur les trente-cinq plus importantes oprations acheves ou en cours entre 2007 et 2011 - reprsentant un montant total de lordre de 1,9 Md - fait ainsi ressortir des performances mdiocres quant la tenue des devis et des dlais des
Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr
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chantiers, avec notamment un dpassement moyen des cots dobjectif de lordre de 25 %. Par ailleurs, au vu du montant des besoins de financement dores et dj constats, des prvisions relatives leurs charges de fonctionnement, la Cour attire lattention sur les risques de drapage budgtaire des grandes oprations dinvestissement culturel.
I - Des changements notables dans la gestion immobilire et la direction des travaux

A - La rorganisation de la gestion immobilire
Dans son rapport public thmatique de 2007, la Cour soulignait lenchevtrement des fonctions et des responsabilits qui rgnait au ministre de la culture en matire de gestion des projets immobiliers. Elle dplorait linsuffisance de la coordination par les services centraux de la programmation et du suivi des travaux. Elle indiquait notamment que ni le ministre ni les tablissements placs sous sa tutelle ne disposaient dindicateurs de rsultat permettant de suivre les oprations immobilires et den valuer la ralisation dans le temps.
1 - La simplification de lorganisation ministrielle

Depuis 2007, mme si lenvironnement juridique qui prside aux travaux du ministre de la culture et de la communication reste foisonnant et complexe, le paysage institutionnel a eu une nette tendance se clarifier et se simplifier. La gestion immobilire du ministre de la culture sinscrit toujours dans deux sous-ensembles juxtaposs et relativement tanches entre eux : le premier, constitu de ladministration centrale du ministre et dtablissements publics nationaux, est ddi au pilotage de la politique gnrale de travaux et la conduite des grands projets. Le second, form par le rseau des services dconcentrs rpartis sur lensemble du territoire, est mobilis autour de lentretien et de la restauration du patrimoine monumental. La rationalisation rcente de la gestion des travaux au ministre de la culture emprunte quatre directions : la mutualisation des comptences, la spcialisation des oprateurs en charge de la matrise douvrage, la responsabilisation des tablissements exploitants et la dcentralisation,
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avec la dvolution aux collectivits territoriales de la responsabilit et des charges de conservation de certains monuments. Parmi les volutions institutionnelles constates depuis 2007, certaines sont plus ou moins stabilises. La rorganisation en 2010 des structures de ladministration centrale sest traduite par des changements durables et bnfiques dans la programmation et le suivi des projets immobiliers du ministre. La cration de lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) et la mise en uvre de la rforme du Centre des monuments nationaux (CMN) partir de 2008, sinscrivent aussi et de faon positive dans la dure. En revanche, il est trop tt pour apprcier les effets de la politique de dcentralisation des monuments historiques sur les directions rgionales des affaires culturelles (DRAC) dont le domaine daction en matire dentretien, de restauration et de valorisation du patrimoine immobilier du ministre de la culture en rgion se trouve, de ce fait, rduit. A cet gard, la monte en puissance du centre des monuments nationaux et de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture comme matres douvrages spcialiss au niveau ministriel vient souligner, par comparaison, la modestie des moyens techniques dont disposent les directions rgionales des affaires culturelles pour grer les travaux restant placs sous leur autorit. Ce sujet mrite, incontestablement, un approfondissement des rflexions au sein du ministre.
2 - La mise en place dinstruments de programmation et de suivi

Avec la mise en place, systmatique partir de 2004, du suivi global des crdits dinvestissement queffectue la direction de ladministration gnrale (DAG), devenue service des affaires financires et gnrales (SAFG) du secrtariat gnral, le ministre de la culture dispose, depuis plusieurs annes, dune information financire rgulirement actualise en matire immobilire. Depuis 2007 et notamment la suite des observations de la Cour, le ministre et les tablissements qui lui sont rattachs se sont engags dans un important travail de dfinition et de programmation pluriannuelle de leurs projets dinvestissement, en mettant progressivement en place des indicateurs de rsultats et des moyens communs, afin de les grer et de les valuer dans la dure. La mise en uvre du systme dinformation interministriel Chorus devrait en outre, permettre terme de disposer dun instrument informatis utile la programmation et au suivi des travaux.
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Comme lensemble des autres dpartements ministriels depuis 2009, le ministre sest engag dans la ralisation d'un audit physique et financier de son parc immobilier, ainsi que dans llaboration d'un plan stratgique sur cinq ans visant accrotre les performances de sa gestion, en cohrence avec les orientations fixes par le gouvernement. Conformment aux instructions interministrielles, ces travaux ont conduit la dfinition de schmas pluriannuels de stratgie immobilire (SPSI). Paralllement au niveau central, le ministre a donn naissance par arrt du 13 janvier 2010 la commission ministrielle des projets immobiliers (CMPI), dont la cration tait annonce depuis 2006. Comme le prvoit l'article 2 de l'arrt constitutif, la commission ministrielle des projets immobiliers est notamment comptente pour vrifier la faisabilit de la programmation technique et budgtaire globale du ministre en matire dinvestissement immobilier et pour veiller au respect des objectifs, des cots et des dlais des projets. Des progrs significatifs ont donc t accomplis au ministre pour consolider ses procdures de programmation et de suivi des travaux. Le dveloppement en cours, sous lgide du secrtariat gnral, des schmas pluriannuels de stratgie immobilire par oprateurs, des schmas directeurs damnagement par quipement ou par site, de tableaux de bord ministriels pour les plus grandes oprations et la mise en uvre dindicateurs de programmation et de suivi des projets vont ainsi dans le bon sens. Ces instruments constituent une indniable amlioration des moyens de gestion dont dispose le ministre pour matriser ses choix et ses cots dinvestissement. Encore faut-il attendre les rsultats concrets qui en dcouleront. Ceux-ci sont tributaires de la fiabilisation des donnes techniques et financires en provenance des oprateurs, mais surtout de lusage qui en sera rellement fait pour le pilotage ministriel des projets, alors que la commission ministrielle des projets immobiliers nouvellement cre est encore en rodage.
B - La rforme de la matrise douvrage et de la matrise duvre

La Cour, dans son rapport public thmatique de 2007 soulignait les complications fcheuses rsultant de la coexistence au ministre de deux oprateurs spcialiss, ltablissement public de matrise douvrage des travaux culturels (EMOC) et le service national des travaux (SNT), agissant concurremment, selon un partage des tches problmatique, comme matres douvrage dlgus du ministre et de ses tablissements.
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Elle constatait, en outre, que lautonomisation croissante des grands tablissements culturels poussait leur confier de plus en plus la responsabilit de conduire leurs propres travaux. Paralllement, dans le secteur des monuments historiques, elle relevait les difficults lies la lente monte en puissance du centre des monuments nationaux comme oprateur et les problmes poss par le quasi monopole des architectes en chef des monuments historiques (ACMH), au regard des rgles europennes douverture la concurrence des mtiers soumis statut. Elle appelait, en consquence, une rforme de la matrise douvrage et de la matrise duvre au ministre.
1 - La cration de lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC)

N de la fusion du service national des travaux (SNT) et de ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels (EMOC), loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) a t institu sous forme dtablissement public administratif par le dcret n 2010-818 du 14 juillet 2010. La cration dun oprateur unique, disposant dune masse critique incontestable ainsi que dune double comptence en matire de restauration et de construction, rpond aux prconisations de la Cour qui salarmait de la perte de consistance des portefeuilles dactivit du SNT et de lEMOC. Dsormais, loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture constitue le matre douvrage de droit commun du ministre de la culture et de ses tablissements. Plac sous la tutelle du ministre, loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture peut cependant aussi se voir confier des missions par dautres administrations. Ses comptences ont t de surcrot largies par rapport celles, essentiellement axes sur la matrise d'ouvrage, des deux oprateurs quil fusionne. Le cadre juridique de ses interventions a t dfini de manire permettre ltablissement dutiliser la fois le dispositif du mandat (dont le formalisme est bien adapt aux oprations complexes autrefois gres par ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels) et les possibilits ouvertes par les modifications de la loi du 17 juin 2004 relative la matrise douvrage publique (notamment pour les activits hrites du service national des travaux). La mise en place effective de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture est intervenue trs rapidement ds la publication de son dcret constitutif, en juillet 2010. Ses effectifs ont t fixs 114 agents, comparer au total des 122 emplois ouverts ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels (76) et au
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service national des travaux (46). Mme si ltablissement a d attendre le vote de la loi de finances rectificative pour disposer de certains crdits, ce qui a t lorigine de lgers retards, dans lensemble, linstallation de loprateur a t ralise dans de bonnes conditions administratives et financires. La continuit des oprations hrites de ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels et du service national des travaux nen a pas pti. Laction de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture est trop rcente pour avoir fait l'objet d'une valuation. On peut seulement constater que le portefeuille de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture, ce jour, est 95 % francilien et reste encore principalement centr sur son cur de mtier, la matrise douvrage, sans faire encore apparatre une rorientation dactivits laquelle prdisposent ses statuts. Par ailleurs, pour rpondre pleinement aux recommandations de la Cour des comptes, il importe que loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture finalise un contrat de performance consignant les critres dvaluation de son action, et amliore, par ailleurs, la qualit dune comptabilit analytique aujourdhui dfaillante.
2 - La difficile monte en puissance du Centre des monuments nationaux (CMN)

Depuis le prcdent rapport public thmatique, larticle 48 de la loi de finances pour 2007 a largi les missions du Centre des monuments nationaux la matrise d'ouvrage des travaux de restauration et d'entretien des monuments nationaux qui lui ont t remis en dotation. Cette nouvelle mission a t exerce, partir de 2007, par le biais dun dispositif d'organisation transitoire. La fin de ce rgime transitoire avec le passage un mode de fonctionnement prenne du centre tait prvue au 1er janvier 2010. Cette phase transitoire se prolonge encore aujourdhui. Le centre a en effet les plus grandes difficults faire face aux nouvelles responsabilits, qui lui ont t confies, en matire de matrise douvrage des 80 monuments nationaux dont il a la responsabilit, directement par remise en dotation, ou indirectement par contrat. Par des conventions de mandat mises en place en 2007, 2008 et 2009, beaucoup de chantiers concernant les monuments du centre sont encore pris en charge par les directions rgionales des affaires culturelles et le service national des travaux, ou par substitution loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture, en attendant que le centre soit en mesure dassurer la matrise d'ouvrage de ses immeubles. Ces conventions vont se clturer au fur et mesure de la rception des
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travaux en cours. A partir de 2010, aucune nouvelle opration du centre na fait lobjet dune convention de ce type. Engage en 2003, la rorganisation interne du centre ntait donc toujours pas acheve fin 2010. L activation de la nouvelle direction de la matrise douvrage nest intervenue qu lt 2010. La capacit du centre laborer une programmation et raliser les travaux reste encore problmatique. Des difficults diverses, notamment de recrutement de personnels qualifis, expliquent que lanne 2010 nait pu tre, comme prvu, lanne de plein fonctionnement du nouveau rgime de la matrise d'ouvrage. Faute de recul, il n'est donc toujours pas possible de tirer un premier bilan sur la capacit relle du Centre des monuments nationaux absorber la charge des oprations qui lui sont confies, veiller correctement la qualit et au suivi des travaux, enfin assurer la cohrence entre la politique d'investissement et la politique culturelle et commerciale de l'tablissement pour ce qui est des monuments qui lui ont t remis en dotation.
3 - La rforme du statut des architectes en chef des monuments historiques (ACMH)

Dans le cadre des amnagements apports au droit des monuments historiques, en sus des modifications appliques la matrise d'ouvrage, un deuxime axe de rforme a concern la matrise duvre avec la remise en cause du quasi monopole dtenu par les architectes en chef des monuments historiques pour les travaux de restauration effectus dans les immeubles classs, dont la matrise d'ouvrage est assure par l'Etat ou finance par lui. Cette remise en cause sinscrit dans un contexte marqu par la normalisation du droit franais par rapport aux rgles douverture la concurrence, dictes dans ce domaine par lUnion europenne. L'ordonnance du 8 septembre 2005 relative aux monuments historiques et aux espaces protgs avait dj fait voluer la donne en raffirmant la qualit de matre d'ouvrage des personnes publiques ou prives, propritaires ou affectataires de monuments classs. Elle prcisait, en outre, quils ntaient plus tenus de faire systmatiquement appel un architecte en chef en cas de travaux, mais pouvaient recourir un matre d'uvre, rpondant aux critres professionnels dfinis par dcret en Conseil d'tat. A partir du moment o l'Etat n'assumait plus la matrise d'ouvrage sur lensemble des monuments historiques, il n'tait en effet plus possible que les architectes en chef des monuments historiques,
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qui sont des fonctionnaires, conservent leurs prrogatives sur les autres monuments que ceux de l'tat. Les textes rglementaires prcisant les contours de cette rforme, dont lincidence juridique et conomique sur la profession darchitecte en chef est forte, ont t plusieurs fois contests. Ce nest quavec le dcret - n2009-749 du 22 juin 2009 relatif la matrise duvre sur les immeubles classs au titre des monuments historiques que les rgles fixant les conditions d'intervention des architectes pour les travaux sur les monuments historiques ont t stabilises. A la suite de l'entre en vigueur dudit dcret, larrt du 1er fvrier 2011 fixant les conditions de rmunration des architectes en chef des monuments historiques a modifi les conditions de paiement de leurs prestations en les rapprochant du barme prvu par la loi du 12 juillet 1985 relative la matrise d'ouvrage publique. Cet arrt prvoit qu'une valuation sera faite l'issue de deux ans d'application. D'ores et dj, sur cinq cent quatre-vingt-trois oprations de restauration lances depuis juin 2009 par des propritaires autres que lEtat, quatre cent soixante-douze ont t confies des architectes en chef des monuments historiques (77 %) et cent-huit des architectes libraux (23 %), pourcentage encore modeste mais qui devrait, lavenir, logiquement augmenter.
II - Un bilan insatisfaisant de la programmation et de la conduite des oprations

Pour apprcier si des progrs ont t accomplis, depuis 2007, dans la programmation et la conduite des chantiers culturels, lenqute de suivi a tabli, avec le concours du secrtariat gnral du ministre, un bilan statistique portant sur toutes les oprations dinvestissement du ministre suprieures 10 M, soit un ensemble pertinent de 35 oprations et 66 sous-oprations. La Cour sest intresse ensuite neuf projets en cours ou en phase de lancement : la rnovation du Grand Palais des Champs Elyses ; les ramnagements du muse dOrsay ; la restauration de la salle Favart ; la modernisation du muse Picasso ;
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la restructuration du Carr Richelieu de la Bibliothque nationale de France (BNF) ; la cration dun nouvel espace ddi aux arts de lIslam au Louvre ; la construction de la grande salle Philharmonique la Villette ; la ralisation du muse des civilisations dEurope (MUCEM) Marseille ; la programmation de la Maison de lHistoire de France.
Chacune de ces neuf oprations a fait lobjet dun examen allant de la phase de dfinition initiale la vrification des rsultats obtenus par rapport aux objectifs physiques et financiers affichs au lancement du projet et au dbut des travaux. Enfin, pour mesurer la soutenabilit de leffort financier la charge de lEtat, lenqute de suivi a cherch mettre en relation les donnes statistiques et comptables, ainsi recueillies, avec la prvision budgtaire trois ans.
Oprations au 31/12/2010
Etat du projet au 31/12/ 2010
Sous-opration
Montant initial TDC TTC de l'opration en euros constants
Montant initial TDC TTC actualis (indice BT) la date prvisionnelle dachvement du projet 34 850 000 182 540 000 51 373 498
Cot de l'opration TDC TTC au 31/12/2010 final ou actualis (*) actualisation au 30/09/2011 46 850 000 211 000 000 82 484 000 87 306 000 (*) (90 958 000)
Ecole d'architecture de Paris Belleville Quadrilatre Richelieu Cit de l'architecture et du patrimoine (CAPA)
achev en cours achev
Transfert des locaux Ramnagement Clos et couvert Faade Ralisation du centre de Chaillot (CAPA) Arts de l'Islam (travaux des salles des Arts de l'Islam + restauration des faades Visconti + travaux des Trois Antiques) Amnagement des salles de l'aile Sully nord pour les collections du mobilier XVIIIme Construction du centre des Archives
31 000 000 149 800 000 44 820 011
Louvre
en cours
61 010 000
67 600 000
Louvre Centre des archives de Pierrefitte-sur-Seine
en cours
14 549 000
17 200 000
25 500 000 194 730 000 (*) (195 480 000) 45 500 000 (*) (54 103 000 dont 9 700 000 dacquisition immobilire en juin 2011)
en cours
119 000 000
158 305 700
Muse Picasso
en cours
Travaux de rnovation de l'Htel Sal et d'extension du muse
24 800 000
nd

Muse d'Orsay en cours
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Tympan Est Pavillon amont Construction du btiment Ricciotti et amnagements du Fort SaintJean Restauration MH du Fort Saint Jean Construction Paris d'un quipement musical centr sur une grande salle de concert dans le parc de la Villette Paris. Travaux de restauration du Grand Palais Travaux de restauration et amnagement (Salon d'honneur, Galerie Sud-est I Rotondes Sud, circulations et hors galerie Sud-est II) 8 950 000 99 800 000 10 087 975 13 770 000
MUCEM Marseille
en cours
144 087 800
160 767 000
Philharmonie de Paris
en cours
173 115 000
204 140 000
336 530 694
Grand Palais
1re tranche acheve
60 000 000
nd
106 050 000
Grand Palais
en cours
26 118 659
23 595 957
Source : Cour des comptes.
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A - La prpondrance des chantiers franciliens et des oprations de moyenne envergure

Lanalyse de lchantillon comme ltude de cas soulignent quau cours des cinq dernires annes, le dsquilibre entre Paris et la province, en matire de ralisation de grands quipements financs par ltat, na pas t rduit et que le nombre doprations denvergure exceptionnelle est rest limit.
1 - Un dsquilibre Paris/province persistant

Parmi les trente-cinq oprations de ltude, cinq seulement concernent des chantiers ouverts en province : les coles darchitecture de Nantes, Clermont-Ferrand et Strasbourg, qui font partie dun plan national de modernisation, et les deux oprations relatives au projet du MUCEM (muse et centre de conservation), Marseille. Les projets sont donc, une crasante majorit, situs en rgion Ile-de-France. Ce sont, la fois, les plus nombreux et les plus importants en montant, notamment pour la ralisation dquipements nouveaux83 : philharmonie de Paris (336,5 M) ; centre darchives de Peyrefitte (195 M), dpartement des arts de lIslam au Louvre (103,5 M). Par rapport au prcdent rapport public thmatique de la Cour, le mouvement de dcentralisation des grands quipements culturels caractris par la cration des antennes du Louvre Lens et du centre national dart et de culture/ Georges Pompidou Metz ne sest pas amplifi. Au-del de 2013 et de la ralisation du muse des civilisations pour lEurope et la Mditerrane, aucune grande opration nouvelle nest dailleurs programme en rgion. On observe, toutefois, un certain effort de rquilibrage des projets en Ile-de-France au profit de la banlieue, comme en atteste la cration du centre darchives de Pierrefitte-sur-Seine et, demain, la ralisation Cergy du centre national de conservation, de restauration et de recherche du patrimoine (CNC2RP), lanc par le Louvre et le ministre de la culture.
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Tous les montants sont donns toutes charges et taxes comprises, sauf pour la Philharmonie qui rcupre, comme association, le montant de la TVA sur ses travaux.
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2 - De trs grands projets moins nombreux

Par rapport aux annes 1980 et 1990, marques par la multiplication des quipements neufs de trs grande envergure, la priode rcente comporte beaucoup moins de projets culturels de cette nature. Cette volution tait dj note dans le rapport public thmatique de 2007. De fait, dans les annes 2000 et 2010, au titre des projets autour de 300 M, tels le muse des arts premiers ou la philharmonie de Paris, tous deux confis larchitecte Jean Nouvel, font figure dexception. Si lon met de ct le financement au long cours du schma directeur de Versailles et celui de la maison de lhistoire de France (non encore budgt en 2011), les projets compris entre 100 et 250 M sont au nombre de quatre : la restauration du Grand Palais, la ralisation du MUCEM, la restructuration du quadrilatre Richelieu, et la construction du centre darchives de Pierrefitte. Il faut toutefois aussitt faire remarquer que la plupart de ces projets, comme dautres un peu moins importants, sont dsormais le plus souvent co-financs, par des collectivits locales, linstar de la philharmonie ou du muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane, ou mobilisent en financement une part trs significative de mcnat (Arts de lIslam au Louvre) ou, pour certains, font lobjet dun autofinancement significatif (Grand Palais, Muse Picasso).
B - Le pilotage mdiocre des grands projets

La Cour nignore pas le caractre complexe de certaines des trentecinq oprations de ltude, ni les contraintes spcifiques qui psent sur certains chantiers culturels, notamment en raison de la technicit des quipements mis en uvre ou du caractre historique des btiments qui les accueillent. Lenqute de suivi fait cependant ressortir des performances gnralement mdiocres quant la programmation des oprations, la tenue des devis et le respect des dlais. Le pilotage oprationnel des grands travaux culturels reste, en effet, toujours soumis aux mmes alas que ceux antrieurement constats. A cet gard, si lefficience du ministre de la culture, ou des tablissements placs sous sa tutelle, ne sest pas notablement amliore pour la ralisation de grands travaux depuis 2007, il est juste de souligner quil est encore trop tt pour mesurer le plein effet des rformes rcentes mises en uvre au ministre en matire de matrise douvrage.
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1 - La programmation et la conduite des travaux

Les neuf oprations faisant lobjet dun examen particulier dans le panel dtude mettent en vidence la diversit des schmas en vigueur pour le pilotage des chantiers culturels, puisque parmi elles, trois sont ralises sous la matrise douvrage de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (Orsay, Favart, Richelieu), quatre autres sont places directement sous la direction des tablissements ou associations de prfiguration concerns (Grand Palais, Picasso, Louvre, Philharmonie), une est en partie effectue dans le cadre dun partenariat public/priv (MUCEM), enfin le statut de la dernire nest toujours pas tranch (maison de lhistoire de France). Si lon largit le champ danalyse aux trente-cinq oprations dun montant suprieur 10 M, on constate que le mouvement de dconcentration organique de la gestion des projets immobiliers du ministre, amorc avant 2007, sest nettement amplifi depuis : seize chantiers relvent directement du ministre et dix-neuf des tablissements. On constate aussi que dans leur quasi-totalit, les oprations directement suivies par ladministration centrale du ministre et finances sur son budget (quinze sur seize) font lobjet dune dlgation de matrise douvrage loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (et avant 2010, au service national des travaux ou ltablissement de la matrise douvrage des travaux culturels). Le rle de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture se trouve, en revanche, relativis quand la gestion des projets est dconcentre vers les tablissements de la culture : quatorze projets sur les dix-neuf qui relvent de ces tablissements font lobjet dun mandat de matrise douvrage attribu un oprateur autre que loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture, oprateur qui, dans la plupart des cas, relve du secteur priv. Sur le seul primtre de ltude, loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture assure donc la matrise douvrage de vingt oprations sur trente cinq, ce qui correspond 65 % de la masse financire globale. Parmi les divers schmas de ralisation possible des quipements culturels, le recours aux partenariats public/priv (PPP) semble rencontrer des limites, si lon en juge labandon du partenariat public/priv, prvu lorigine pour la construction de la grande salle philharmonique de la Villette, ou aux questions que peut susciter la ralisation du centre de recherche et de conservation du MUCEM. Le cot complet de cette dernire opration (cot dacquisition et de maintenance) slve
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93,8 M84 avec 33,06 M pour l'investissement et la provision pour ddit, 26,7 M pour les charges financires et 34,06 M pour la maintenance, montants mettre au regard du seul cot de la construction du btiment estim au dpart 21,1 M et aujourdhui de lordre de 30 M. Renvoyant aux svres critiques de la Cour en 2007 sur linsuffisance des travaux prparatoires en amont et sur les dfaillances de la programmation des travaux ensuite, lenqute de suivi rvle les hsitations, les atermoiements et les imprcisions dont ptissent certaines oprations depuis leur lancement. Ainsi, il aura manqu jusqu fin 2011, un schma directeur pour les travaux du Grand Palais. Cette situation a pour consquence de masquer limportance des financements mobiliser pour un projet qui a dj cot 130 M environ et pourrait en coter plus du double dans les prochaines annes. Par ailleurs, faute dune programmation en amont des activits, la restauration lidentique de la grande verrire qui se rvle insuffisamment tanche et la climatisation du btiment nont pas t penses en fonction des salons et manifestations de prestige que la nef abrite dsormais. Le muse dOrsay a, en cours de route, profondment modifi son programme de travaux. Quoique programms depuis 2006, les travaux de rparation du tympan-est et damnagement du pavillon amont du muse dOrsay nont toujours pas commenc pour les premiers et viennent juste dtre achevs pour les seconds. Engages pour respecter lenveloppe globalement alloue au muse, certaines rvisions la baisse du programme de restauration du tympan-est, qui portent sur des lments importants, posent un problme de validation au plan technique et de chiffrage final. Considre comme indispensable ds 2006 et dcide formellement en 2008, la rnovation du muse Picasso a connu depuis lors bien des vicissitudes qui se traduisent par des rvisions de programme, de dlai et de cot. Les travaux qui ont effectivement dbut en octobre 2011 doivent sachever au printemps 2013. Les doutes que lon peut avoir sur la matrise de lopration au vu dun calendrier aussi contraint redoublent quand on observe que le muse assure dsormais, sans grande exprience et avec des moyens techniques limits, la matrise douvrage du projet. Le projet du muse des civilisations de lEurope et la mditerrane, dcid en 2001, a pti dun faible niveau de priorit jusquen 2008, anne
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La construction du btiment Ricciotti, la restauration et lamnagement du Fort Saint-Jean slvent 160 767 M.
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partir de laquelle il a t relanc et rorient. Objet musal mal identifi, quand sa perspective se rsumait la dcentralisation Marseille de la collection des arts et traditions populaires, tourn dsormais vers toutes les cultures de la Mditerrane, le projet du MUCEM se dploie sur les deux sites du Vieux port et du quartier de la Belle de Mai et dans trois btiments. Les atermoiements et les modifications de la programmation depuis 2002 ont entran une lvation importante du devis initial du fait mme des dlais, puisque le montant du projet (hors partenariat public/priv) a quasiment doubl par rapport lenveloppe initiale annonce au lancement de lopration. Le projet de construire sur le site de la Cit de la musique la Villette une grande salle de concert remonte la fin des annes 1990. Il a donc fallu attendre 2006 pour que lopration sorte des limbes et soit officialise. lissue dun concours international, la ralisation du lquipement a t attribue, en avril 2007, aux ateliers Jean Nouvel. Toutefois, ce stade, ni lorganisation de la matrise douvrage ni le financement du projet ntaient encore finaliss. Outre les incertitudes sur sa viabilit qui en marqurent les prmisses, le projet a connu, depuis 2006, de nombreux retards lis aux fluctuations des arbitrages publics, au caractre infructueux de lappel doffres constructeurs, la ncessit de substituer un improbable partenariat public/priv un nouveau tour de table difficile boucler avec les collectivits partenaires. Ces dlais ont videmment influ sur le cot dobjectif de lopration, sans tre pour autant les seuls en cause dans lvolution financire du projet entre 2006 et 2010 (204 M en 2006, 276,25 M en 2009, 336 M en 2010)85.
2 - Les carts de cot

Depuis 2007, sept oprations peuvent tre considres comme intgralement ou quasiment acheves, si lon retient comme critre louverture du btiment au public : les trois coles nationales suprieures darchitecture (ENSA) de Paris-Belleville (juillet 2009), de Paris-Val de Seine (avril 2007), et de Nantes (fvrier 2009), ainsi que de la Cit de larchitecture et du patrimoine (CAPA) (septembre 2007), de la cit
85 Cette augmentation de prs de 65 % du montant de lenveloppe initiale aprs actualisation inclut, en effet, de notables amnagements du programme de base ; si lon prend en compte les modifications du primtre de lopration et certains cots non intgrs au devis initial, la hausse du cot prvisionnel dobjectif, entre 2006 et 2011, est de 45,2 % ; si lon intgre, enfin, la charge des assurances, les provisions pour alas ainsi que le financement de certains quipements (orgue, etc.) seulement prvus depuis 2009, le cot dobjectif crot de 22 %.
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nationale dhistoire de limmigration (octobre 2007), des galeries du Grand Palais (octobre 2010), du centre europen de musique de chambre de Fontainebleau (2009). On peut donc pour ces projets rapporter les cots dfinitifs aux cots dobjectifs initiaux. 86 Sur sept oprations termines, cinq prsentent un cart suprieur 30 % entre le cot initial en euro constant et le cot dfinitif. Lcole darchitecture de Paris-Belleville et la cit de larchitecture et du patrimoine ont en particulier connu, en cours de ralisation, des dpassements trs importants de leur enveloppe - respectivement valus 51 % et 84 %. Si lon calcule lcart entre le cot final et le cot rvis en euro constant pour tenir compte non seulement de linflation montaire mais aussi de lactualisation des facteurs, fonction de lindice du btiment, ces deux oprations enregistrent encore des carts de 34 % et 60,5 %. Mme si les bases de lanalyse sont ncessairement moins solides pour les oprations qui sont toujours en cours, le cot final estim au 31 dcembre 2010 de neuf dentre connaissent un doublement, en valeur constante, du montant du devis annonc la date du lancement. Il sagit du quadrilatre Richelieu, du dpartement des arts de lIslam, de la rnovation du pavillon Sully au Louvre, du centre darchives de Pierrefitte, du muse Picasso, du muse dOrsay, du MUCEM, et de la philharmonie de Paris. Aprs intgration partielle de complments programmatiques et rvision des prix, la diffrence entre le cot dobjectif initial (actualis la date prvisionnelle dachvement du projet) et le nouveau cot dobjectif fix au 31 dcembre 2010 reste, pour ces neuf oprations, encore suprieurs 25 %. Dans certains cas, lcart ainsi calcul apparat exorbitant (philharmonie : + 65 % ; Louvre-aile Sully : + 48 % ; muse Picasso : + 39 %). Sans perdre de vue les circonstances propres la ralisation de chacun de ces projets, dans lensemble, ces exemples incitent penser que, pour des chantiers complexes, la dvolution, aux tablissements exploitants, de la matrise douvrage de leurs travaux ne se traduit pas, en tout cas pas de faon vidente, par une amlioration des performances de leur gestion. Deux maux semblent, en effet, affecter la conduite par les tablissements de leurs projets :
Cest ce qui a t fait, en homognisant les donnes (actualisation du cot dobjectif initial en euros constants, montant des travaux actualis la date de lavantprojet dfinitif, cot final) de faon viter des distorsions trop fortes, lies notamment au dmarrage lent de certains projets.
86
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la sous-qualification, et la faiblesse numrique des services techniques chargs de lexercice de la matrise douvrage en leur sein, surtout pour les moins importants dentre eux ; une programmation de travaux souvent trop ambitieuse et par trop volontariste. Si on ajoute ces drapages les risques qui proviennent de financements extrieurs alatoires (mcnat) ou de lautofinancement dune masse de plus en plus importante de travaux (Louvre, Grand Palais, Picasso), et si lon considre que les causes luvre au cours des dernires annes devraient continuer de produire les mmes effets - c'est-dire des surcots -, les grands chantiers qui restent achever reprsentent un risque financier lev pour le ministre in fine, appel en garantie. Ainsi, alors que le cot global des 35 oprations du panel est estim 1,89 Md, au 31 dcembre 2010, les dpassements par rapport lagrgat des enveloppes initiales de lensemble de ces oprations (1,31 Md) reprsentent 582 M, soit une hausse de 44 %, correspondant une annuit des crdits dinvestissement du ministre. Si lon procde au mme calcul, aprs actualisation, au cot des facteurs, du montant total initial (1,51 Md), cet cart est ramen 380 M, soit cependant une augmentation moyenne de 25 % du cot global dobjectif, en lgre amlioration par rapport au constat du rapport public thmatique de 2007 qui faisait tat dune augmentation moyenne de 30 %. Mme si ces valuations nont quun sens trs relatif tant donn la diversit des dates de valeurs prises en compte (certains programmes tant lancs depuis plus de dix ans), elles demeurent nanmoins fort parlantes.
3 - Les dpassements de dlais

Les dpassements de dlais, qui affectent la ralisation des oprations, apparaissent eux aussi substantiels et systmatiques. Si lon exclut du panel de lenqute les oprations de restauration au long cours comme celles du site de Versailles, le retard moyen entre la date dachvement des projets, telle quenvisage leur lancement, et la date effective ou prvisible des travaux au 31 dcembre 2010 est dune trentaine de mois. Encore faut-il souligner que cet cart moyen constitue une donne approximative dans la mesure o certains projets sont finis,
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tandis que dautres sont en cours et des stades davancement divers au regard de leur chancier prvisionnel initial.87 Les importants dlais constats au cours de lenqute sont pour partie imputables des phases de procdure difficilement compressibles (mise en concurrence de la matrise duvre, consultation dentreprise), des imprvus invitables ou des complments dtudes inluctables. Ils nen tmoignent pas moins dune insuffisante prparation des projets lors de la phase qui prlude la prise de dcision, ce qui implique de devoir ultrieurement retravailler leur finalisation scientifique, culturelle et technique et den diffrer dautant la ralisation. Certains projets enregistrent, du fait dhsitations ou de temporisations dans les processus darbitrage, des retards trs importants entre la date de lancement et le dbut effectif des travaux. La rnovation de la grande Halle de la Villette, prvue ds 2002, na t engage quen 2005. Annonce en 2004, la mise en chantier du btiment devant accueillir le dpartement des arts de lIslam au Louvre na dbut quen janvier 2009. Alors que lattribution par voie de concours du projet de construction du muse des civilisations de lEurope et la mditerrane remonte 2005, les travaux nont commenc quen novembre 2009. Dcide en 2006, la construction de la philharmonie na dmarr quen 2011. Ces dlais considrables signalent des dysfonctionnements dans la prise de dcision politico-administrative. Les annonces officielles sont, en effet, souvent en dcalage par rapport ltat dinstruction pralable du dossier au triple plan technique, administratif et financier. Les erreurs ou omissions commises au stade de la prsentation du projet (cot dobjectif, choix du site dimplantation, nature des quipements programms) vont ensuite contaminer les autres tapes du processus (concours darchitecte, choix du matre duvre, montage financier), entranant des recadrages brusques, des retards et des surcots. Si lon veut faire la part entre les dlais pralables louverture du chantier et ceux imputables la conduite des travaux, il faut considrer les sept oprations du panel acheves depuis 2007. La dure moyenne de ralisation de ces oprations depuis la date de leur lancement est de cinq ans.88 Le dcalage moyen entre la date
87 Pour les sept oprations du panel acheves au 31 dcembre 2010, la dure effective est de 60 mois en moyenne dont 12,7 mois de retard imputable la phase de travaux. 88 A titre indicatif, il a fallu 8 ans pour raliser lcole nationale suprieure darchitecture de Belleville de Nantes, 7 ans pour lENSA de Belleville Paris-
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prvisionnelle fixe au dbut effectif des travaux et la fin de ceux-ci est de 12,7 mois. Les retards de chantier les plus importants affectent la ralisation de lcole nationale suprieure darchitecture de Belleville (31 mois) et de la cit de larchitecture et du patrimoine (25 mois). Pour les oprations en cours au 31 dcembre 2010, la quantification des dlais est plus difficile. Si lon neutralise la phase de latence entre le lancement du projet et louverture du chantier et si lon part du dbut effectif des travaux89, on constate nanmoins que la plupart des oprations enregistrent dj des retards prvisibles de plusieurs mois, y compris pour certaines qui viennent juste de commencer : 21 mois pour la philharmonie, 20 mois pour la cit des sciences et de lindustrie, 12 mois pour la rotonde du Grand Palais.
III - Un effort financier dsquilibr et difficilement soutenable

Entre 2006 et 2010, les crdits de paiements, inscrits en loi de finances pour les investissements du ministre, ont oscill entre 460 M et 572 M selon les annes. Au cours de la mme priode, les dpenses dinvestissement nettes du ministre ont volu entre 507,5 M et 651 M par an. On constate donc, pour la priode sous revue, une tendance lgre et rgulire la hausse des dpenses dinvestissement, qui contraste avec les profils prcdemment relevs pour la squence 1999-2006, marque selon le rapport public thmatique de 2007, par des -coups importants, non seulement dune anne sur lautre mais aussi dans le cadre de la gestion annuelle, en raison du poids des reports et des autres mouvements de crdits90.
Belleville, 6 ans pour la Cit de larchitecture (CAPA), 5 ans pour lENSA de Belleville Paris-Val de Seine, 4 ans pour la cit de limmigration. 89 Ce qui reprsente un mode de calcul des dlais favorable la matrise douvrage mais beaucoup moins aux donneurs dordre, lexploitant, sans mme parler des usagers. 90 Cette squence budgtaire chaotique a pour origine la tempte du 26 dcembre 1999 qui a entran des rparations importantes sajoutant aux besoins de financement dun patrimoine dans un tat de conservation gnrale dj faible. Dans ce contexte, les lois de finances pour 2000 et 2001 ont procd des ouvertures de crdits en nette augmentation, mais sans que saccroissent paralllement la capacit des services engager effectivement les sommes mises leur disposition, ni celle des entreprises spcialises dmarrer les chantiers correspondants. La thrombose budgtaire qui en est rsulte au tournant des annes 2001 et 2002 fut caractrise par un niveau exceptionnel de reports dune anne sur lautre et une dgradation catastrophique du taux de consommation des crdits dinvestissement du ministre.
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Le financement des grands chantiers culturels, par rapport ces volutions budgtaires, pose deux types de questions. La premire porte sur limpact de ces oprations dans la rpartition des crdits dinvestissement de la culture, la seconde sur la rduction des marges budgtaires du ministre. Evaluation des crdits consacrs aux investissements culturels Il est malheureusement impossible de prsenter de longues sries budgtaires homognes car, partir de 2006, avec la mise en uvre de la loi relative aux lois de finances, la nomenclature change et ne permet plus dtablir le mme type dagrgats entre les titres dinvestissement. Lanalyse budgtaire des investissements culturels ne porte donc que sur les exercices postrieurs 2006, les donnes recenses cette fin provenant des programmes patrimoines (programme 175), cration (programme 131), transmission des savoirs et dmocratisation de la culture. Les investissements financs par ces programmes sont distingus selon quils constituent des investissements directement raliss par le ministre de la culture (titre 5) ou des investissements raliss par des oprateurs en charge d'une mission de service public (catgorie 32i) ou par des tiers (catgorie 6i). Pour valuer les montants des investissements relatifs aux catgories 32i et 6i, qui ne sont pas donns par les rapports annuels de performances (RAP), il faut procder une extraction de donnes partir du plan comptable de lEtat (PCE). Les montants prvus en loi de finances initiale et les crdits ouverts tant dfinis au niveau du titre et non de la catgorie, les montants donns pour les catgories 32i et 6i sont donc purement indicatifs. Ces montants ont t tablis par construction avec l'hypothse que la part de la catgorie 32i, ou 6i, au sein des titres 3 ou 6, pour la loi de finances initiale et les crdits ouverts, est gale celle constate pour les dpenses nettes.
A - Le poids des grands chantiers dans les investissements culturels

La politique dinvestissement du ministre poursuit traditionnellement deux grandes orientations : la sauvegarde du patrimoine monumental et la ralisation de nouveaux quipements culturels. Mme si plusieurs grands projets entranent la construction de nouveaux difices, quil sagisse du centre darchives de Pierrefitte et de la philharmonie de Paris, la priode actuelle est surtout marque par la place donne la modernisation de monuments anciens.
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Il est donc de moins en moins pertinent dopposer la ralisation des grands projets culturels la politique de conservation du patrimoine. Outre que des quipements nouveaux, tels que le muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane ou le dpartement des arts de lIslam, obissent en effet une logique mixte, qui conjugue chantier de restauration et de construction, la plupart des projets en cours portent sur la restauration et la transformation dun monument historique aux fins de ladapter aux exigences contemporaines de sa mission. Tel est le cas, par exemple, de la rnovation du thtre de la salle Favart, de la cration de la cit de larchitecture et du patrimoine (CAPA) au Palais de Chaillot, ou des amnagements du Grand Palais. Toutefois, le financement des grands projets culturels nest pas sans impact sur le financement de la politique de restauration du patrimoine monumental. Quoique, dans labsolu, les crdits dinvestissement consacrs aux monuments historiques (hors crdits dentretien) aient t majors de 42 M, entre 2006 et 2010, (passant de 245,2 M 287 M), leur part relative dans le total des dpenses dinvestissement du ministre a eu tendance baisser au cours de la priode contrle. Ils reprsentent 48 % du total de ces dpenses en 2006, 46 % en 2008, 44 % en 2010. Ce flchissement traduit la monte en puissance des paiements relatifs la ralisation de grands quipements, le muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane et le centre de Pierrefitte notamment. Moins nette quautrefois, la ligne de partage des investissements culturels entre quipements neufs et restauration continue, cependant, en recouper une autre : celle qui spare les grands projets franciliens des oprations menes en rgion. Au cours de la dernire dcennie, comme le met en vidence le panel de lenqute, la trs grande majorit des nouveaux quipements culturels de ltat ont t installs en Ile-deFrance. En nombre et en poids financier, les programmes franciliens sont prpondrants. Le constat selon lequel la politique dquipements culturels favorise la rgion dle-de-France, plus que toutes les autres rgions, est confort par lanalyse des donnes budgtaires. Sagissant des crdits immobiliers affects aux budgets oprationnels de programmes (BOP), on constate une dcrue des montants dconcentrs tmoignant de la prpondrance des grands chantiers nationaux : 66 % du total des dpenses dinvestissement en 2006, 64 % en 2008, 60 % en 2010. Cette baisse, en valeur absolue et relative, est encore plus accuse si, pour mesurer le montant total des crdits dconcentrs vers la province, lon neutralise certains effets de prsentation des donnes lorigine de distorsions statistiques.
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En effet, si lon soustrait des agrgats fournis par le ministre, les crdits transfrs au service comptence nationale des travaux et celui des archives91, si lon enlve en outre ceux affects la direction rgionale des affaires culturelles Ile-de-France, le ratio des oprations sur financements dconcentrs sur le total des investissements du ministre, qui donne une indication sur la rpartition de leffort dquipement culturel entre la rgion parisienne et la province, diminue considrablement. En appliquant ces rfactions aux dpenses du titre 5, dont les donnes dtailles sont seules disponibles, les montants dconcentrs vers lensemble des autres rgions que lIle de France passent en effet de 147, 48 M, soit 57 %, en 2007 124,34 M, soit 51 %, en 2008, 107,88, soit 47 %, en 2009 et 101,03 M, soit 32,5 %, en 2010. Cette diminution nest que trs faiblement compense par laccroissement des subventions dinvestissement du titre 6 territoires (globalement de lordre de 28 M sur la priode). Ces chiffres montrent que les dpenses rellement consacres aux monuments historiques et aux crdits dconcentrs en rgion au mieux stagnent, voire rgressent, au cours des dernires annes92. Ces constatations relatives la consommation des crdits de paiements sont rapprocher de la progression ou de la reprise de certains chantiers au cours des plus rcents exercices, quil sagisse de grandes oprations (Pierrefitte, philharmonie) ou de plus modestes (rnovation des centrales dair du centre national d'art et de culture Georges Pompidou). Au vu des rsultats de la gestion des grands chantiers et de leur surcot, tant donn les contraintes particulires et gnrales qui psent sur les crdits de la culture, la question se pose de savoir comment, aujourdhui et pour lavenir, le budget du ministre de la culture est en mesure de soutenir la fois un effort en faveur de la politique dentretien et de restauration du patrimoine et la poursuite, aux mmes conditions, voire en linflchissant en faveur de la province, de sa politique de grands chantiers.
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Service national des travaux/Oprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture et service centralis des archives nationales. 92 Cette situation nest pas vraiment corrige si lon ajoute aux dpenses dinvestissement les dpenses dentretien du patrimoine historique, comptabilises comme des dpenses de fonctionnement. Celles-ci, au cours des dernires annes, ne reprsentent en effet en moyenne quenviron 3,5 % des dpenses dinvestissement immobilier.
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B - La rduction des marges budgtaires

Le rapprochement du montant consolid des trente-cinq oprations de ltude finances sur le budget du ministre (1,47 Md sur 1,89 Md) avec les donnes budgtaires disponibles, permet de dgager les enseignements suivants : une annuit de crdits d'investissement inscrits en loi de finances initiale correspond en moyenne 35 % du financement des trente-cinq plus gros projets la charge du ministre de la culture et des tablissements relevant de sa tutelle ; les surcots, constats pour lensemble des trente-cinq oprations la charge du ministre et de ses tablissements (dans l'hypothse d'une prise en charge du surcot proportionnel au financement), correspondent une annuit de crdits d'investissement inscrits en loi de finances initiale au budget du ministre. Les donnes budgtaires corroborent, par ailleurs, le constat relatif la monte des travaux directement pris en charge par les grands tablissements. Tandis que lenveloppe totale des oprations du champ dtude slve 1,89 Md rpartis entre 970 M (51 %) pour le ministre et 920 M (49 %) pour les tablissements publics (avec des financements en provenance dautres ministres), la part des crdits annuels dinvestissement du ministre qui est dconcentre vers les grands oprateurs culturels parisiens se situe autour de 25 %, ce qui correspond environ 55 % des crdits des budgets oprationnels de programmes centraux.93. Limportance prise par cette dconcentration organique des crdits et des dpenses dinvestissement a pour consquence de limiter et de rigidifier tendanciellement les marges de manuvre du ministre pour les petites et moyennes oprations notamment, en rgion. Pour examiner lexcution de la programmation des dpenses et les futurs besoins de crdits au titre des investissements culturels, il nest malheureusement pas possible, faute dun suivi aussi fin par les services du ministre, de faire concider strictement les donnes collectes au cours du contrle avec les tats de suivi budgtaire du ministre. Le secrtariat gnral du ministre ne peut fournir de sries cohrentes, et encore sur les trois exercices de la loi de finances postrieurs 2010, que pour les projets suprieurs 20 M, qui ont vocation tre examins en commission ministrielle des projets immobiliers.
93 Source : donnes des titres 5 et 6 du budget du ministre charg de la culture et catgorie 32i.
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Sur ce champ rduit et en fonction des critres danalyse actuellement retenus, notamment par la commission ministrielle des projets immobiliers, le besoin de financement des grands projets ressortissant la mission culture tait estim 966 M au 31 dcembre 2010 et figure pour environ 1,5 Md au PLF 2012. Cet accroissement est principalement li la budgtisation des travaux du thtre de Chaillot, de Versailles et au projet de maison de lhistoire de France. Si aux programmes de la mission culture (131,175, 224), on ajoute les crdits des programmes 334 et 186, respectivement rattachs aux oprations du quadrilatre Richelieu et la cit des sciences, le montant global estimatif des travaux du ministre slve alors environ 1,65 Md. Dans lensemble, avec quelques dcalages invitables entre les donnes, lanalyse budgtaire corrobore donc bien les conclusions tires des tats financiers et des tudes de cas pour les trente-cinq oprations du panel. Le montant et les rythmes dengagement et de mobilisation des crdits font ressortir le caractre problmatique du financement de certains chantiers (retards et surcots dores et dj constats ou simplement estimatifs au 31 dcembre 2010) et la charge budgtaire quils induisent ncessairement lavenir pour le ministre et certains autres ministres co-financeurs de projets (cit des sciences, BNF, etc.). Outre leur poids dans les crdits dinvestissement actuels et futurs du ministre, les grands projets sont aussi consommateurs de crdits de fonctionnement, ce qui psera sur la structure budgtaire du ministre et de plus en plus aprs 2013. Ainsi, titre dexemple, les budgets de fonctionnement en anne pleine pour le centre des archives de Pierrefitte-sur-Seine, le muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane et la Philharmonie94 de Paris ne sont pas encore stabiliss sous prtexte dune monte en puissance tale de 2013 2015. Dans l'attente d'estimations plus prcises et d'arbitrages sur la taille, le nombre et la rpartition des emplois ainsi que sur le mode de fonctionnement de ces structures, les subventions du ministre ont t arrtes 8 M pour Pierrefitte-sur-Seine en 2013 et 12 M pour le muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane en 2013. Enfin, la salle n'ouvrant en principe qu'en 2014, le budget triennal ne prvoit rien pour la Philharmonie en 2013, au-del du fonctionnement de l'association de prfiguration. Ltablissement affiche, cependant, un
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Ce qui implique que soient galement tranchs lavenir et le fonctionnement de la salle Pleyel pour linstant rattache au projet.
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besoin de financement en 2015 de lordre de 35 M dont 18 M de subvention, 9 M tant la charge de lEtat. Tant en investissement quen fonctionnement, le financement des grands quipements culturels en cours de ralisation exposent donc le budget du ministre des tensions importantes dans les prochaines annes. __________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS _________ Au terme de cette enqute de suivi sur les grands chantiers culturels quatre conclusions principales peuvent tre dgages : Les procdures de suivi administratif et de contrle financier du ministre sur ses grandes oprations immobilires se sont beaucoup amliores par rapport aux constatations faites dans le prcdent rapport de la Cour. Des progrs doivent, cependant, encore tre accomplis, par exemple en revoyant le seuil de saisine de la commission ministrielle des projets immobiliers. La clarification des rgles relatives la matrise duvre et la matrise douvrage, notamment avec la cration de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture et la rforme du Centre des monuments nationaux, doit tre salue. On attend, cependant, de ces rformes quelles produisent pleinement leurs effets dans la gestion des travaux engags par le ministre et ses tablissements. La Cour ne peut, en revanche, que regretter, ce stade, le bilan mdiocre des performances enregistres dans la conduite des grands chantiers achevs ou en cours entre 2007 et 2011, bilan qui traduit notamment des problmes rcurrents darbitrage et de programmation en amont des travaux. Dans un contexte marqu par les exigences de rduction des dficits publics, le caractre difficilement soutenable du financement des grands chantiers culturels conduit souligner les risques de tensions budgtaires inhrents aux crdits affects aux travaux mais aussi au fonctionnement de certains nouveaux quipements. La Cour recommande : 1. damliorer la comptabilit analytique et tablir rapidement le contrat de performance de loprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture ; 2. dachever la mise en uvre des schmas pluriannuels de stratgie immobilire des 80 oprateurs du ministre ; 3. de dvelopper les schmas directeurs des sites et/ou tablissements suivants : parc de la Villette, Palais de Chaillot, Grand Palais,
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4. 5. 6.
7.
Palais Royal, manufacture de Svres, manufacture des Gobelins et Mobilier national, Ecole nationale suprieure des Beaux-arts et Ecole nationale suprieure darchitecture - site de Paris Malaquais, muse de Cluny, Palais de Compigne, chteaux de Fontainebleau et dEcouen ; de raliser ltude dvaluation de la rforme de la profession des architectes en chef des monuments historiques ; dabaisser le seuil de saisine de la commission ministrielle des projets immobiliers 10 M ; de finaliser les budgets de fonctionnement et les statuts du muse des civilisations de lEurope et de la mditerrane et de la philharmonie ; de dfinir sans tarder les conditions dexploitation de la salle Pleyel aprs 2015.
SOMMAIRE DES REPONSES
Ministre du budget, des comptes publics et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de la culture et de la communication Prsident de lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture Prsident de lassociation philharmonie de Paris Prsident de la Bibliothque nationale de France Prsident de la Cit de larchitecture et du patrimoine Prsident de la Maison de lhistoire de France Prsident de la Runion des muses nationaux (RMN) Prsidente du Centre des monuments nationaux Directeur du muse des civilisations Europe mditerrane Prsident du muse dOrsay Prsident directeur du muse du Louvre Prsidente du muse Picasso
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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT Cette insertion appelle de ma part les observations suivantes. Tout d'abord, je partage votre constat relatif la poursuite d'une politique de grands projets porteuse de risques sur la soutenabilit budgtaire de la mission Culture en raison, notamment, des cots de fonctionnement futurs qu'elle induit. De ce fait, ces investissements constitueront un enjeu majeur du prochain budget triennal : la question de leur rchelonnement ou du renoncement certains projets devra tre pose. S'agissant de l'oprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC), sa mise en place peut tre prsente comme un acquis trs positif de la rvision gnrale des politiques publiques. Par sa forte expertise, sa taille critique et la qualit de son reporting, cet oprateur constitue un atout dans un contexte de ncessaire matrise de la dpense. Je fais part de mon souhait constamment rappel de voir l'OPPIC renforc dans son rle d'oprateur de matrise d'ouvrage de droit commun, y compris sous forme de matrise d'ouvrage dlgue par les oprateurs du MCC. J'aimerais galement insister sur la ncessit de rtablir un processus d'instruction des dossiers et de prise de dcision qui implique l'ensemble des acteurs concerns, et notamment mon ministre. Avant toute annonce, un projet devrait avoir t examin l'aune des critres suivants : justification de la ncessit des projets ; discussions sur les modalits de financement l'aune d'chanciers pluriannuels en recettes et en dpenses ; intgration d'hypothses d'actualisation et de provisions pour alas ; estimation des cots de fonctionnement futurs induits et comparaison au statu quo ; mise en discussion systmatique de scenarii chiffrs. Certains projets font ou ont fait l'objet de discussions interministrielles de qualit. Il s'agit par exemple de la poursuite du schma directeur de Versailles, ou de la dfinition d'un schma directeur pour le Grand Palais labore fin 2011. Vous mettez enfin sept recommandations, auxquelles je souscris dans leur ensemble. Je souhaite toutefois apporter les prcisions suivantes. Le dveloppement de schmas directeurs demand par la Cour concerne un primtre trs large. Si ces schmas constituent des instruments de pilotage utiles, notamment pour des ensembles immobiliers importants (Villette, Versailles, Grand Palais par exemple), ils n'en demeurent pas moins des facteurs de rigidit budgtaire et leur opportunit doit donc tre dbattue.
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Pour des sites de taille plus modeste, ils peuvent utilement tre remplacs par des plans pluriannuels d'investissements, qui ncessitent un formalisme moins lourd et sont plus facilement ajustables. En tout tat de cause, leur adoption doit tre prcde d'changes nourris et conclusifs avec la direction du budget. Par ailleurs, la Cour demande de dfinir sans tarder les conditions d'exploitation de la salle Pleyel aprs 2015. Or, l'avenir de la salle Pleyel est intimement li au calendrier de construction ainsi qu'au projet de la future Philharmonie de Paris, encore 1'tude dans sa composante culturelle. Cet avenir devra en outre tre pens dans le cadre d'un arbitrage global sur le financement de la salle Pleyel : la rentabilisation de son exploitation ou le dsengagement du site devront tre recherchs en priorit. Toute dcision ce stade apparatrait prmature sur un sujet qui pourra constituer un point d'arbitrage en vue du budget triennal 2013-2015.
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COUR DES COMPTES
REPONSE DU MINISTRE DE LA CULTURE ET DE LA COMMUNICATION
Je me flicite que la Cour souligne l'ambition des rformes mises en uvre par le ministre de la Culture et de la Communication dans le pilotage des grands projets, dont beaucoup rsultent des recommandations formules par la Cour, et souhaite appeler plus particulirement votre attention sur les points suivants. I. L'ampleur des rformes mises en uvre par le ministre garantit un pilotage renforc des grands chantiers culturels L'organisation de la matrise d'ouvrage a t profondment rationalise. A la suite notamment des recommandations de la Cour, l'Oprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC) a t cr en 2010 par la fusion du Service national des travaux (SNT) et de lEtablissement public de matrise douvrage des travaux culturels (EMOC). L'OPPIC constitue dsormais le matre d'ouvrage de droit commun du ministre de la culture et de ses tablissements. Sur le seul primtre de l'tude, il assure la matrise d'ouvrage de 63 % des projets et mme de 97 % des projets qui relvent directement du ministre. Avec un investissement global de 1 578 millions deuros au titre de lensemble projets en cours, l'OPPIC dispose, comme le souligne la Cour, d'une masse critique incontestable. En outre, le Centre des monuments nationaux s'est vu confier de nouvelles attributions avec le transfert de la matrise d'ouvrage des travaux de restauration et d'entretien des monuments nationaux qui lui sont remis en dotation. La nouvelle direction de la matrise d'ouvrage est entirement constitue depuis l'automne 2010. En septembre 2011, 123 oprations de restauration taient programmes en matrise d'ouvrage directe de l'tablissement. Enfin, la matrise d'ouvrage la charge des directions rgionales des affaires culturelles (DRAC) a t rduite aux travaux d'entretien, de rparation et de restauration des 230 monuments historiques appartenant l'Etat non remis en dotation des tablissements publics et ne relevant pas de la comptence de l'OPPIC. Les moyens financiers des DRAC sont proportionns ces missions. Le dispositif de planification stratgique et de pilotage a galement t renforc. Les schmas pluriannuels de stratgie immobilire (SPSI), mis en place depuis 2010, dfinissent les orientations stratgiques et la programmation pluriannuelle des investissements immobiliers pour chacun des sites du ministre. Ils intgrent un audit du parc immobilier, sur lequel le lancement des grands projets peut s'appuyer. De mme, la mise en place de schmas directeurs permet de prendre en compte les besoins des utilisateurs d'un site, avec pour objectif de garantir, dans la dure, la cohrence des
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interventions sur ce cadre bti et d'expliciter les besoins en financement dans une perspective pluriannuelle. La Commission ministrielle des projets immobiliers (CMPI) assure, depuis 2010, sous la prsidence du secrtariat gnral, le pilotage et le contrle du respect des objectifs, des cots et des dlais pour les grands projets. Pour ce faire, elle a mis en place un dispositif formalis de suivi des 16 oprations les plus importantes et pratique de manire systmatique une analyse par les risques. Active depuis prs de deux ans, la CMPI est dsormais pleinement intgre au processus dcisionnel. Enfin, des tableaux de bord par projet permettent de suivre en temps rel de plus grandes oprations, de prendre la mesure des risques sur les plans immobilier, budgtaire et juridique, ainsi que sur les aspects relatifs aux ressources humaines, et d'identifier les leviers d'action propres les prvenir. II. Cest prsent que les rformes menes par le ministre vont commencer produire pleinement leurs effets sur les performances en matire de cot et de dlai, comme le souligne la Cour Les projets tudis par la Cour ont t lancs avant la cration de l'OPPIC et de la CMPI, qui sont les deux principaux outils du ministre pour matriser des risques en matire de cot et de dlai. 85 % d'entre eux ont mme t lancs avant la publication du rapport de la Cour de 2007. Les rformes mises en uvre n'ont donc pu avoir qu'un impact rduit sur les performances des projets. Celles-ci se sont toutefois amliores, dans la mesure o les surcots en euros courants par rapport aux cots initiaux des projets ont t rduits de 30 % en 2007 25 % en 2010. Cette amlioration est plus marque sur les projets lancs depuis 2007 avec des surcots limits 7,5 %. Labsence de stabilit des cots s'explique en premier lieu par la spcificit et le caractre complexe des grands chantiers culturels. La dfinition des contours d'un projet d'quipement culturel et la dtermination de son cot constituent un processus itratif complexe associant le matre d'ouvrage, le matre duvre et les tutelles. Certains quipements font office de prototype ou reprsentent une complexit technique particulire avec des interventions sur un monument historique ou des travaux en site occup. La prvision des cots est donc par nature moins aise que pour des projets de construction classique. Le faible nombre d'oprations acheves durant la priode (7) limite la porte de l'analyse sur les performances en matire de dlai. Sur des oprations d'une dure de ralisation de cinq ans en moyenne, le retard moyen de treize mois environ observ par la Cour sur la phase de travaux s'explique principalement par les rsultats relevs sur deux oprations. L'cole nationale suprieure d'architecture de Paris-Belleville, acheve en 2009, a, en effet, connu des sinistres et des dfaillances d'entreprise qui ont engendr un retard de 31 mois et la Cit de l'architecture et du patrimoine,
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acheve en 2007, a donn lieu une rhabilitation complexe du Palais de Chaillot ralise avec vingt-cinq mois de retard. Ces deux oprations particulires mises part, le retard moyen slve 7 mois sur la phase de travaux. La dure de la priode pralable au lancement des travaux constate sur un nombre plus important d'oprations (28) s'tablit trente mois environ. Ce dlai s'explique par lambition culturelle et financire des projets, ainsi que par les contraintes techniques et administratives inhrentes : tudes pralables et diagnostics, concours et tudes de matrise duvre, obtention des autorisations de travaux et consultation des entreprises, avec des dlais contraints chaque tape, notamment par le code des marchs publics. III. Le ministre s'engage poursuivre la rforme du pilotage des grands chantiers culturels, sur le fondement des recommandations de la Cour Le contrat de performance de l'OPPIC pour la priode 2012-2014 sera sign en mars 2012. La mise en uvre de ce document stratgique donne l'occasion de mobiliser l'OPPIC comme acteur essentiel de la matrise des cots et des dlais. Son expertise sera plus systmatiquement sollicite en amont de la prise de dcision. Des outils de pilotage des cots et des dlais distinguant les diffrentes causes de dpassement (changement de programme et volution de primtre, actualisation, alas survenant durant les travaux) seront mis en place pour l'ensemble des projets. De mme, une tude d'impact en termes de cot et de dlai avant chaque changement de programme et un bilan conomique aprs l'achvement de l'opration seront raliss. Enfin, comme le prconise la Cour, une comptabilit analytique sera mise en place, afin de dterminer le cot de la matrise d'ouvrage pour chacune des oprations. La CMPI continuera, comme son arrt de constitution le prvoit, d'examiner des projets dont le cot prvisionnel est infrieur 20 millions deuros, seuil au-del duquel l'examen est obligatoire. L'analyse sera cible sur des oprations prsentant un risque particulier. Ce ciblage permettra un examen approfondi et sur la dure, seul mme de garantir une matrise des risques. Le cot total des schmas directeurs, et non celui des projets qui les composent, sera galement pris en considration. En outre, la CMPI se prononcera systmatiquement sur les conditions d'exercice de la matrise d'ouvrage des grands projets. Elle valuera notamment si l'existence d'une quipe de matrise d'ouvrage interne proportionne la dimension du projet justifie de confier la matrise d'ouvrage du projet l'tablissement public concern, ou, le cas chant, une structure de prfiguration, en lieu et place de l'OPPIC, qui demeure le matre d'ouvrage de droit commun. Chaque oprateur sous tutelle du ministre disposera d'un schma pluriannuel de stratgie immobilire en 2012 : les projets ont tous t
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transmis France Domaine, qui en achve actuellement l'instruction. Les schmas directeurs de site, dont llaboration est recommande par Cour, continueront tre dvelopps. Le Grand Palais dispose d'un schma directeur, prsent par l'tablissement en octobre 2011, et celui du Parc de la Villette sera finalis en 2012. Par ailleurs, l'OPPIC a ralis un plan pluriannuel dinvestissement relatif au Palais-Royal et des schmas directeurs sont en cours d'laboration pour la Manufacture de Svres, la Manufacture des Gobelins et le Mobilier National, le site de Paris Malaquais, le muse de Cluny, le Palais de Compigne, les chteaux de Versailles, Fontainebleau, Ecouen et Malmaison, l'Acadmie de France Rome, le Conservatoire national de musique et de danse de Paris, le quadrilatre de Rohan-Soubise et l'hpital Jean Martial de Cayenne. Prs de la moiti d'entre eux sera acheve ds 2012. La mise en uvre des schmas directeurs sera tendue d'autres sites. Les budgets de fonctionnement des nouveaux quipements, comme le muse des civilisations de lEurope et de la Mditerrane (MuCEM) et la Philharmonie de Paris, seront finaliss au cours du premier semestre 2012 dans le cadre de la prparation du budget triennal du ministre pour les annes 2013 2015. Les statuts sont en cours d'laboration : le MuCEM sera ainsi constitu en tablissement public caractre administratif en 2012. A l'instar de ce qui a t fait pour ces deux grands projets, les futures crations d'quipement donneront lieu systmatiquement une analyse du modle conomique des tablissements avec un recours accru des plans d'affaires et des tudes prcises sur le public et la frquentation. Il sagit ainsi de garantir la soutenabilit globale des projets. Par ailleurs, les conditions d'exploitation de la salle Pleyel seront redfinies, en cohrence avec l'activit de la Philharmonie. Enfin, une premire valuation de l'ouverture la concurrence de la matrise duvre des oprations de restauration sur les monuments historiques n'appartenant pas l'Etat sera ralise en juin 2012. IV. La politique de grands projets n'est pas contradictoire avec l'objectif de restauration des monuments historiques et le rquilibrage des investissements sur l'ensemble du territoire Les grands chantiers culturels ont longtemps t concentrs dans la capitale. Les vastes oprations de rnovation des grands quipements culturels localiss en majorit Paris, qui font partie du primtre de l'tude de la Cour, ne peuvent donc chapper cette logique. Toutefois, pour inverser cette tendance, le choix a t fait d'installer en priorit les nouveaux quipements en priphrie de Paris, dans les espaces o se cumulent ingalits territoriales et sociales. Il en va ainsi, par exemple, du centre des archives de Pierrefitte-sur-Seine et de la Tour Mdicis, projet artistique et culturel d'excellence situ Montfermeil. En parallle, l'effort en direction des rgions a t maintenu depuis 2007 avec, notamment, le MuCEM, le
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Centre Pompidou-Metz, le Louvre-Lens, le centre Pompidou mobile et les oprations portant sur les coles d'architecture de Nantes, Clermont-Ferrand et Strasbourg. Par ailleurs, l'effort financier destination des monuments historiques s'est accru. Comme le souligne la Cour, la ralisation de grands projets ne saurait tre oppose aux objectifs de restauration du patrimoine dans la mesure o l'essentiel des projets, qui concernent des btiments classs ou inscrits au titre des monuments historiques, intgre prcisment cette proccupation. L'effort en direction de la restauration des monuments historiques dans leur ensemble n'a pas diminu ou stagn ces dernires annes : il a, au contraire, sensiblement augment. En effet, les investissements portant sur les monuments historiques sont passs de 245 287 millions deuros entre 2006 et 2010, soit une hausse de 17 % sur la priode. Les crdits inscrits pour 2011 et pour 2012, respectivement 309 et 311 millions deuros (hors crdits d'entretien) confirment cette tendance. De mme, les subventions d'investissement en direction des territoires ont augment de 32 millions deuros entre 2006 et 2010, afin de renforcer l'exercice direct de la matrise d'ouvrage par les collectivits territoriales et les personnes prives sur les monuments historiques dont l'Etat n'est pas propritaire. La planification de la conduite des grands projets et le squenage du lancement des chantiers poursuivent un double objectif : garantir labsence deffet dviction sur dautres oprations dinvestissement, notamment en rgion, et assurer la soutenabilit budgtaire. Le budget annuel consacr aux grands projets est limit 40 % des crdits d'investissement du ministre. Ainsi, le ministre a pu, de front, conduire ses grands chantiers, dvelopper les oprations de restauration des monuments historiques et rquilibrer ses investissements sur lensemble du territoire. Le renforcement du pilotage des grands chantiers culturels, grce aux mesures rcemment adoptes pour assurer la matrise des cots, va contribuer en assurer la soutenabilit et lancer de nouvelles dynamiques d'investissement. 70 millions deuros sont ainsi mobiliss sur la priode 2011-2013 en faveur des muses territoriaux et de certains muses nationaux dans le cadre du Plan muses, qui a pour objectif de dployer une politique dinvestissement sur lensemble du territoire, urbain et rural, mtropolitain et ultra-marin, afin dapporter une rponse culturelle riche et diversifie tous nos concitoyens.
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REPONSE DE LOPERATEUR DU PATRIMOINE ET DES PROJETS IMMOBILIERS DE LA CULTURE (OPPIC)
J'ai pris connaissance avec satisfaction de l'apprciation positive porte par la Cour des comptes sur les conditions de mise en place de lOPPIC. Je souhaite par ailleurs informer la Cour que l'laboration du contrat de performance de lOPPIC, dont elle souligne l'importance, est en cours. La premire partie, relative la prsentation de l'tablissement et au diagnostic de ses forces et faiblesses, a t prsente, en plein accord avec la tutelle, au Conseil d'administration du 8 dcembre dernier. La seconde partie, relative aux objectifs stratgiques et aux indicateurs associs est en cours de rdaction. Le projet de contrat de performance sera soumis l'approbation du Conseil d'administration lors de sa runion du 29 mars 2012. Parmi les axes de progrs mis en avant dans le contrat figure le dveloppement d'une comptabilit analytique visant notamment permettre une meilleure apprciation de la charge de travail imputable chaque opration.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LASSOCIATION PHILHARMONIE DE PARIS Jai lhonneur de vous informer que le rapport nappelle aucune observation de ma part.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA BIBLIOTHEQUE NATIONALE DE FRANCE Jai lhonneur de vous confirmer que je nai pas de remarques particulires apporter au rapport intitul Les grands chantiers culturels .
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA CIT DE LARCHITECTURE ET DU PATRIMOINE Je me permets de faire une remarque : Les documents diffuss par la cit font tat dun budget de 80,18 M et non 82,48 M.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA MAISON DE LHISTOIRE DE FRANCE Jai lhonneur de vous faire savoir que ce rapport nappelle pas de remarque de ma part.
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REPONSE DU PRESIDENT DE LA REUNION DES MUSEES NATIONAUX (RMN) Le schma directeur de rnovation du Grand Palais, finalis fin octobre 2011, a mis en vidence la part importante des travaux de prservation et de mise niveau technique et rglementaire au regard des travaux d'amnagement indispensables pour restituer la cohrence fonctionnelle du Grand Palais dans toutes ses composantes. Il prsente un dcoupage, par zone et par phase, des travaux raliser. Ce document structurant a t approuv l'unanimit par le Conseil d'administration de l'tablissement le 15 dcembre 2011. Vous trouverez ci-joint, copie de la rsolution et de ses pices annexes approuves par le Conseil d'administration. Je m'efforcerai de mettre en uvre les premires tapes de ce schma directeur avec la rigueur qui s'impose pour un projet de cette envergure : programmation et concours d'architecture en 2012, ralisation de la premire opration de 2014 2016/17.
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REPONSE DE LA PRESIDENTE DU CENTRE DES MONUMENTS NATIONAUX
Le chapitre 2 consacr au Centre des monuments nationaux appelle de ma part les remarques suivantes quil me semble utile de porter la connaissance de la Cour. Tout dabord, ltablissement souscrit totalement lobservation de la Cour qui prconise la clture des conventions de mandat mises en place en 2007, 2008 et 2009. Ce point a dailleurs t mentionn dans le rapport daudit provisoire de novembre 2011 N CGEFi 11 04 34. En revanche, permettez-moi de contester trois points qui me paraissent ne pas tenir compte des rsultats de ltablissement au 31 dcembre 2011, savoir : difficults faire face ses nouvelles responsabilits en matire de matrise douvrage ; capacit laborer une programmation et raliser les travaux ; impossibilit de tirer un premier bilan sur cette capacit. La direction de la matrise douvrage (DMO) a t cre le 1er juin 2009, dans le cadre de la rorganisation gnrale de ltablissement, alors que sa tutelle avait mis en place le dispositif transitoire de conventions de mandat susmentionn. Une dmarche de recrutement a t engage ds le printemps 2009, prioritairement en direction des personnels du ministre de la culture et de la communication comme le souhaitait ce dernier. Elle a permis de porter leffectif 43 agents fin 2009 mais ce recrutement incomplet a contraint la DMO ralentir la mise en uvre des tudes et travaux programms. Ds que le ministre de la Culture et de la Communication a bien voulu lautoriser, les 15 postes restant vacants ont fait lobjet de publications au Moniteur, partir de fvrier 2010 (passage du titre II au titre III arbitrage du cabinet du ministre en janvier 2010). Leffectif est quasi complet depuis fin 2010 (54 personnes pour une cible 58). La DMO a bti courant 2010 une stratgie de programmation pour que le Centre des monuments nationaux exerce pleinement sa mission dentretien, de conservation et de restauration des monuments nationaux, travers une approche globale du monument intgrant toutes les dimensions dun projet patrimonial complet. La programmation triennale des tudes et des travaux a t conue selon trois grands axes : la connaissance de ltat sanitaire des monuments, la conservation du patrimoine monumental et quatorze grandes oprations structurantes. Paralllement, la DMO a programm des amnagements, la fois pour amliorer laccueil du public,
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la frquentation et donc les ressources propres de ltablissement (librairies boutiques et billetteries) mais aussi les conditions de travail des agents. Cette stratgie a donn lieu un plan pluriannuel dinvestissements, titre prospectif, sous rserve de la disponibilit des crdits allous par la tutelle. Elle a t intgre au contrat de performance 2012-2014 de ltablissement qui a t approuv par le conseil dadministration le 30 novembre 2011. Enfin, un bilan comptable et financier peut tre tir de 2011, premire anne pour le Centre des monuments nationaux de plein exercice de cette mission avec une consommation des autorisations dengagement de 39 millions deuros, soit 80 % de la programmation et de crdits de paiement de 21 millions deuros, soit 83 % de la programmation. Il est noter que le choix de rduire le nombre d'oprations vivantes programmes, ainsi que de lancer des consultations sur les travaux importants, par phases et non par tranches permet dj daboutir des offres des entreprises en-dessous des cots d'objectifs. Ces conomies permettent de lancer dautres oprations de conservation en parallle. Telles sont les lments dinformation qui me paraissent de nature modifier le jugement de la Cour sur la capacit du Centre des monuments nationaux exercer pleinement la nouvelle mission de matre douvrage que lEtat a bien voulu lui confier.
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REPONSE DU DIRECTEUR DU MUSEE DES CIVILISATIONS DE LEUROPE ET DE LA MEDITERRANEE Jai lhonneur de vous faire savoir que je ne souhaite pas apporter de rponse ce rapport pour ce qui concerne le Muse des civilisations de lEurope et de la Mditerrane (MuCEM).
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REPONSE DU PRESIDENT DU MUSEE DORSAY La Cour apporte dans son analyse un clairage extrmement utile sur la conduite des oprations dinvestissement notamment dans les tablissements publics de la Culture. Comme le souligne le rapport, les circonstances propres la ralisation des chantiers ainsi que la faiblesse ou lincohrence de certaines tudes techniques pralables ont pu conduire des dpassements de dlais. Cest le cas notamment du tympan Est pour lequel le muse a exig des complments danalyse avant de lancer les travaux. On notera que ltablissement, anticipant dventuels retards de livraison, a conduit ses ramnagements tout en laissant le muse ouvert au public.
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REPONSE DU PRESIDENT DIRECTEUR DU MUSEE DU LOUVRE Le muse du Louvre souscrit pour l'essentiel aux analyses et recommandations formules par la haute juridiction. La cration d'une direction en charge de la matrise d'ouvrage au sein de l'tablissement permet de rpondre aux diffrentes problmatiques releves par la Cour. La mise en place d'une telle structure au sein du Louvre permet, de surcrot, d'harmoniser en permanence les priorits du constructeur et celles de l'exploitant. Pour ce qui le concerne, le muse du Louvre met dj en uvre les recommandations de la haute juridiction puisque l'largissement du champ de la comptabilit analytique de l'tablissement est en cours de ralisation tandis qu'un schma pluriannuel de stratgie immobilire a t tabli en 2008 (sous l'intitul Louvre 2020 ), schma qui est en permanence actualis, notamment en fonction de 1'volution des ressources budgtaires disponibles.
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REPONSE DE LA PRESIDENTE DU MUSE PICASSO
En application des dispositions des articles L. 136-5 et R. 136-1 du code des juridictions financires, je forme le souhait que la prsente rponse soit publie la suite de ce rapport si les lments quelle contient ne conduisaient pas un inflchissement du projet dinsertion relatif au muse Picasso. Je me permets ici de porter la connaissance de la Cour les lments suivants, qui devraient lui permettre de pleinement lever son inquitude. Comme cela a t rappel dans la rponse au relev provisoire dobservations, le march de travaux confi lentreprise Pradeau et Morin a t notifi le 19 juillet 2011. Lordre de service de dmarrage des travaux a t fix au 1er septembre, avec une priode prparatoire dun mois. Ce dlai a t trs correctement mis profit par lentreprise, notamment pour protger les existants et prendre toute lavance possible sagissant des tudes dexcution, de la sous-traitance et des questions de voirie, de sorte que les travaux ont pu effectivement dmarrer au 1er octobre 2011. Depuis cette date, les lots curage, dmolition, structure et menuiserie progressent normalement, obissant strictement au calendrier prvisionnel. Les runions de chantier hebdomadaires et les situations mensuelles ne font tat daucun retard par rapport au dlai de 18 mois de travaux auquel Pradeau et Morin sest engag. Par ailleurs, le fait quil nait pas t ncessaire dmettre dordre de service formel depuis bientt quatre mois atteste de la bonne intelligence qui prside, ce jour, aux rapports entre la matrise douvrage, la matrise duvre et lentreprise. Le dmarrage effectif des travaux a, de plus, t constat par M. le ministre de la culture et de la communication lors de sa prsentation du chantier la presse le 22 novembre 2011. Nombre de journalistes prsents en ont rendu compte en des termes positifs. Ds lors que manque en fait lunique motif de lanalyse, - le non dmarrage du chantier fin 2011 -, les doutes affichs par le projet dinsertion semblent reposer sur un simple malentendu. J'avais en effet voulu complter l'information de la Cour ds ma rponse du 3 octobre dernier en dtaillant les dcisions qui ont conduit le nouvel tablissement public pallier sa faiblesse en moyens financiers et le retard dans la monte en puissance de ses moyens humains, imputables aux difficults conjoncturelles prouves par le ministre de la culture, en sentourant du mieux possible des comptences externes ncessaires lexercice dune matrise douvrage la fois efficace et efficiente. Au nombre de ces comptences figure notamment un march gnral dassistance la matrise douvrage avec lun des meilleurs cabinets de la place de Paris en
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matire de chantiers culturels, auquel lEMOC/OPPIC a dailleurs eu recours de longue date - et significativement pour le suivi du dossier du muse Picasso de 2006 2010. Depuis la reprise du dossier lt 2010 par le nouvel tablissement public et lacclration sans incident qui sen est suivie partir du 7 dcembre 2010 (date laquelle le directeur de cabinet du ministre de la culture a dcid de confier la matrise douvrage au muse), rien ne saurait mettre en doute le srieux, lengagement et le sens des responsabilits de lquipe du muse Picasso dans la conduite de ses importants et complexes chantiers.

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1 Les grands chantiers culturels : lhypothque budgtaire

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I - Des changements notables dans la gestion immobilire et la direction des travaux

1 - La simplification de lorganisation ministrielle

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2 - La mise en place dinstruments de programmation et de suivi

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B - La rforme de la matrise douvrage et de la matrise duvre

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

1 - La cration de lOprateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC)

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2 - La difficile monte en puissance du Centre des monuments nationaux (CMN)

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

3 - La rforme du statut des architectes en chef des monuments historiques (ACMH)

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II - Un bilan insatisfaisant de la programmation et de la conduite des oprations

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Etat du projet au 31/12/ 2010

Montant initial TDC TTC de l'opration en euros constants

achev en cours achev

31 000 000 149 800 000 44 820 011

Louvre Centre des archives de Pierrefitte-sur-Seine

119 000 000

158 305 700

Travaux de rnovation de l'Htel Sal et d'extension du muse

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144 087 800

160 767 000

173 115 000

204 140 000

336 530 694

1re tranche acheve

106 050 000

Source : Cour des comptes.

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A - La prpondrance des chantiers franciliens et des oprations de moyenne envergure

1 - Un dsquilibre Paris/province persistant

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2 - De trs grands projets moins nombreux

B - Le pilotage mdiocre des grands projets

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1 - La programmation et la conduite des travaux

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2 - Les carts de cot

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3 - Les dpassements de dlais

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III - Un effort financier dsquilibr et difficilement soutenable

LES GRANDS CHANTIERS CULTURELS

A - Le poids des grands chantiers dans les investissements culturels

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B - La rduction des marges budgtaires

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SOMMAIRE DES REPONSES

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