Sunteți pe pagina 1din 15

Implementarea politiciilor publice

Mondializarea economiei, muta iile de pe pia a for ei de munc , rapiditatea schimb rilor tehnologice i sociale, exigen ele sporite ale societ ii civile reprezint provoc rile c rora administra ia statelor lumii este nevoit s le fac fa prin cre terea eficien ei i eficacit ii proceselor administrative, ameliorarea capacit ii institu ionale de adaptare i inovare, st pnirea diversit ii problemelor, identificarea unor solu ii alternative adecvate complexit ii actuale. Acestea sunt ra iunile pentru care, n prezent, sunt formulate exigen e f r precedent orientate att spre planul extern, ct i spre cel intern, referitoare la asumarea riscului politic, imagina ia politic , inova ia politic , managementul politic. Politica reprezint un domeniu al activit ii umane care vizeaz rela iile, manifest rile i

orient rile ntre p turile, grupurile sociale i alte organiza ii active dintr-un stat sau ntre acestea i cet eni n confrunt rile pentru cucerirea, consolidarea, dezvoltarea i men inerea puterii i pentru controlul func ion rii ei6 Prin extinderea defini iei anterioare spre domeniul politicilor publice se poate considera c orice politic reflect orient rile cet enilor ce formeaz anumite grup ri (fa interiorul unei ri, dar i ale unei ri fa de alte lor, n lupta pentru putere.7 Prin urmare, se poate considera c politica public exprim manifest rile i orient rile de altele) n

ri, n leg tur cu promovarea intereselor

definite de autorit ile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activit i esen iale ce se desf oar fie la nivelul na ional, fie la niveluri teritorial-administrative Considerat frecvent ca un echivalent, la nivel guvernamental, al politicii de corpora ie, politica public poate fi tratat ca ansamblul deciziilor adoptate de c tre autorit ile publice n vederea orient rii ntr-un sens rezonabil a activit ilor dintr-un domeniu de larg interes public.

6 7

Mic dic ionar enciclopedic, Ed. tiin ific

i Enciclopedic , Bucure ti, 1978 .

Dic ionarul Explicativ al Limbii Romne, Ed. Academiei, Bucure ri, 1984.

Politicile publice sunt, n concluzie, decizii politice n favoarea unui anumite st ri dorite, inclusiv op iunile n favoarea anumitor mijloace considerate a fi adecvate atingerii obiectivelor proiectate. Esen a unei politici publice ine de mobilizarea membrilor unei comunit i n jurul unui consens permanent reformulabil, ob inut prin disput , negociere, nfruntare, compromis. Prin urmare, o politic recunoa tere public public presupune existen a unui obiectiv (de larg

(interes public) i care determin

declan area procesului prin care

opiniile i interesele celor care se reg sesc n obiectivul fixat sunt aduse laolalt pentru a face posibil crearea unui loc comun al comunit ilor, grupurilor curent, reprezint spa iul public al politicii. Politic public contureaz , a adar, un loc comun sau un spa iu public int , construit pe baza identific rii unui interes comun al unor largi categorii de cet eni cu interese, opinii i afilieri, n general, diferite. De exemplu, dac protec ia mediului nconjur tor reflect la un moment dat un interes comun al societ ii, devenind idealul politicii de mediu, atunci ea trebuie s creeze acel spa iul public int care capaciteaz interesul comun al comunit ii n aceast direc ie. Ini ierea ac iunilor ce se impun sunt determinate i posibile tocmai datorit existen ei acestui spa iu, care va exista atta vreme ct activit ile necesare punerii n aplicare a politicii elaborate i vor demonstra eficacitatea. Adoptarea unei anumite solu ii (dintre multitudinea de alternative existente) are un grad ridicat de dificultate provocat de efectele contingen elor asupra cadrului de cercetare a problemelor ce in de op iunea asupra solu iei care vizeaz satisfacerea acestui interes comun. i cet enilor i care, n mod

4.1. Procesul de implementare a unei politici publice Un stat social aflat n continu dezvoltare amplific necesitatea utiliz rii politicilor publice, a c ror finalitate vizeaz schimb ri comportamentale. Schimb rile afecteaz , mai ales, n timpul procesului de implementare a politicilor, rela iile cu unele grupuri de interese, personalit i sau chiar institu iile statului. Constituie o adev rat art realizarea consensului ntre to i ace ti actori . Dezideratul punerii n oper a unei politici publice presupune abordarea simultan a cel pu in dou aspecte:

 

schimbarea inten iilor celor ce elaboreaz

politicile pe parcursul procesului de

implementare; pozi ia grupurilor de interese sau a clien ilor politicii respective. Cu alte cuvinte, subiectele puse n discu ie reflect preocup rile concentrate asupra identific rii att a impactului solu iilor generate de o politic asupra intereselor grupurilor ce constituie spa iul int , ct i a modurilor n care acest spa iu depind de modalitatea de utilizare a politicii de c tre cei responsabili cu implementarea. n cuprinsul acestui capitol vom ncerca s configur m o serie de posibile r spunsuri la aceste provoc ri, determinante pentru atingerea obiectivelor unei politici publice. Focalizarea aten iei asupra procesului de implementare a fost determinat , n primul rnd, de limitele i, chiar, e ecurile ce au nso it aceast etap , de-a lungul timpului. Studiile referitoare la implementare au relevat necesitatea acord rii unei importan e esen iale structurii procesului de implementare. Acest proces este strns legat de rela iile dintre care dep e te organiza iile guvernamentale, centrale i locale. n plus, deoarece implementarea unei politici publice este o problem na ional, o aten ie deosebit se impune a fi acordat neguvernamentale i private. Studiile prezentate n literatura de specialitate au eviden iat influen a for elor sociale asupra implement rii unei politici. Se remarcat , de asemenea, necesitatea existen ei unor leg turi complexe ntre organiza iile guvernamentale i multitudinea de organiza ii sociale, n scopul atingeri obiectivelor proiectate. n domeniul educa iei, s n t ii, asigur rii locuin elor, protec iei sociale i al asigur rilor sociale implementarea politicilor publice se face, n cea mai mare parte, de c tre organiza ii neguvernamentale sau private, implement ri care sunt par ial sau n totalitate finan ate din fonduri publice. Consecin ele acestui fapt sunt deosebit de importante. n primul rnd, atunci cnd exist convingerea c statul a e uat n asigurarea bun st rii sociale, organiza iile sociale, neguvernamentale i private, vor trebui s suporte, de asemenea, acest e ec. n al doilea rnd, organiza iile guvernamentale i-au dezvoltat o serie de conexiuni n scopul elabor rii i implement rii politicilor publice. grani ele sectorului public, reu ita acesteia materializndu-se n bun starea social la nivel rela iilor dintre institu iile guvernamentale,

Cercetarea procesului de implementare a politiciilor publice a relevat existen a a cel pu in dou teme de reflexie. Prima tem se refer la studiul libert ii de ac iune procesului de implementare a politicilor. Cea de a doua tem implementate. n urm toarele paragrafe sunt dezvoltate aceste dou subiecte, fiind, totodat , analizate, la nivel teoretic, variabilele care stau la baza reu itei procesului de implementare. 4.2. Libertatea de ac iune a actorilor implica i n implementarea politicilor Procesul de implementare a politicilor publice este influen at att de rezultatul regulilor expuse de K.C. Davis n Libertatea de ac iune administrativ , ct i de circumstan ele organiza ionale ale implement rii unei politicii. Produsele acestor circumstan e sunt monopolurile informa ionale pentru oficiali, n m sura n care implementarea a contribuit la crearea acestora i, n m sura n care, aceste monopoluri au fost supuse controlului ierarhic i democratic. M sura n care libertatea de ac iune constituie o dificultate, dup cum a relevat K.C. Davis, este o chestiune pus sub semnul ntreb rii de imprevizibilatea poten ialilor clien i.din spa iul int al politicii .Libertatea de ac iune n implementarea unei politici constituie un mijloc potrivit pentru a putea face fa acestui gen de instabilit i . Reducerea gradului de imprevizibilitate cu care se confrunt responsabilii procesului de implementare este posibil prin clasificarea clien ilor din spa iul int al politicii. Acest tip de clasificare se bizuie, n principal, pe compararea afacerilor, pe dezvoltarea valorilor care exprim imprevizibilitatea afacerii sau pe reguli elaborate n conformitate cu propria experien a func ionarilor publici responsabili cu implementarea. Constatarea existen ei anumitor tipare comportamentale, apar innd acestor func ionari publicii, a determinat efectuarea unor studii direc ionate spre identificarea cauzelor care au dus la formarea acestora . Reglement rile, a a dup cum reiese din concluziile acestor studii, se dovedesc, n unele situa ii, a fi att de complicate nct func ionarii publici nu pot st pni n totalitate legea n sine, normele de aplicare i cadrul politicii. In astfel de condi ii, pentru a lua o decizie ace tia apeleaz la un caz asem n tor celui cu care se confrunt , ceea ce duce la un proces decizional haotic. Studiile reflect i cazul n care preferin ele personale ale func ionarilor publici sau n cursului trateaz studiul att a politicilor

care au e uat (indiferent de criteriile de evaluare folosite), ct i cazul politicilor ce nu au putut fi

compasiunea fa

de unii solicitan i influen eaz n mare m sur decizia asumat de c tre func ionarii n cursul procesului de

func ionarii publici. Libertatea de ac iune, de care se bucur parte. n consecin , libertatea de ac iune nu reprezint , n toate cazurile, un fenomen care ar trebui limitat printr-o centralizare administrativ a procesului decizional.. Mai mult, restric ionarea acestei libert i de ac iune poate genera efecte ngative prin punerea func ionarii publici n imposibilitatea alegerii cele mai bune solu ii, conforme cu viziunea politicii publice respective. n consecin , accentuarea caracterului de reglementare a procesul de implementare contribuie la acordarea unei mai mari libert i de ac iune a func ionarilor implica i n implementarea politicii. Din perspectiva tiparelor comportamental a func ionarilor studiile men ionte disting trei stiluri proprii func ionarilor responsabili cu execu ia politicilor publice: birocratic, angajat politic i pragmatic. Func ionarii publici care se caracterizeaz responsabilit ilor. Func ionarii publici angaja i politic fac tot ce le st n putin clien i n func ie de propriile lor criterii i ncearc autoritatea organiza iei. Func ionarii publici cu stil pragmatic ncearc s ajung la un compromis ntre cei patru factori ce caracterizeaz stilul de lucru al func ionarilor publici: munca n structura serviciilor publice, conformitatea cu standardele profesionale, managementul propriei cariere, satisfac ia profesional .. Cercet rile referitoare la implementarea politicilor publice graviteaz din ce n ce mai mult asupra modalit ilor n care este organizat acest proces la nivelurile microeconomice. . pentru a satisface anumi i de printr-un comportament birocratic se implementare permite ajustarea politicilor publice, n func ie de caracteristicile fiec rui caz n

orienteaz dup o imagine idealizat a birocra iei, cu o distribuire clar a competen elor i a

s - i maximizeze autonomia fa

n acest context, aten ia este focalizat , pe de-o parte, asupra problemelor referitoare la libertatea de ac iune i la dependen a fa de deciziile responsabililor cu implementarea a clien ilor politicii respective , iar, pe de alt parte, asupra stilurilor de implementare. 4.3. Analiza implement rii politicilor publice Implementarea politicii publice este, de multe ori, v zut ca un punct de blocaj al politicii ca sistem. Un num r de 57 de func ionari publici de rang superior au fost ntreba i dac : Implementarea politicii sectoriale a creat probleme n untrul sau n afara domeniului lor de activitate?. 68% dintre ace tia au r spuns afirmativ. Principalele obstacole men ionate au fost birocra ia (42%), presiunea timpului (33%), lipsa de cooperare a func ionarilor publici (25%), probleme de coordonare (23%) i probleme informa ionale (17%). Implementarea este un proces interactiv, n care sunt implicate nu numai autorit ile publice, dar i reprezentan ii grupurilor apar innd spa iului int al politicii i ai altor grupuri interesate. Personajele care particip la acest proces au motiva ii i resurse proprii care, aparte de m surile politice directe, sunt influen ate de mul i al i factori circumstan iali. O problem limit o constituie faptul c cele mai multe studii asupra implement rii sunt axate pe g sirea explica iilor succesului sau ale e ecului politicii. Ca urmare, cercet rile prezentate n literatura de specialitate, sunt, n special, focalizate pe principiul de sus n jos. Printre factorii care determin e ecul unei politici publice pot fi enumera i: rezisten a local la liniile directoare centrale, condi iile financiar-economice, situa ia defavorabil a pie ei pe termen scurt, obiective clare ale politicii respective politici publice. Implementarea politiciilor publice este un proces dinamic care are ca punct central o multitudine de actori, fiecare avnd propriile scopuri, informa ii i mijloace de exercitare a puterii (Maarse, 1983; Bressers, 1983). Din perspectiva implement rii ca mijloc de comunicare, Maarse a ajuns la concluzia c grupurile care au lansat proiecte de politici nu au dispus de informa iile necesare referitoare la procesul de luare a deciziilor i, n consecin , au privit acest proiect ca pe un hazard. n plus, factorii de decizie primesc n mod frecvent, prea pu ine informa ii pentru a putea aprecia n mod obiectiv calitatea proiectelor elaborate. Din perspectiva implement rii ca proces uman, n care toate personajele se str duiesc s i ating propriile obiective, s-a ajuns la concluzia c obiectivele membrilor unit ii centrale de i lipsa de coordonare dintre diferitele

implementare au un rol principal. Este interesant faptul c lec iile practice nv ate pe parcursul implement rii au f cut ca p r ile implicate s nu in cont de liniile directoare centrale, elaborate special pentru a promova realizarea obiectivelor politicii. Aceste devieri reprezint tentative de promovare cu eficacitate sporit a valorile de baz ale politicii i nu de eludare a acestora, fenomen care s-a eviden iat i n cercet rile referitoare la libertatea de ac iune. Datorit limit rilor introduse de abordarea procesului de implementare unilateral, doar de sus n jos sau de jos n sus, n prezent se manifest tot mai pronun at tendin a apropierii ntre cele dou tipuri de abordare. n pofida diferen elor ce se men in ntre cele dou tipuri de abord ri aceste nu sunt n m sur s afecteaze percep ia fundamental a realit ii, ci mai degrab contribuie la eviden ierea acelor situa ii ce merit mai mult aten ie. Pe baza convergen ei ntre abord rile de sus n jos i de jos n sus se poate realiza o asociere ntre aspectele organiza ionale ale implement rii politicii (stabilirea, distribu ia i coordonarea sarcinilor) i caracteristicile fiec rui actor implicat n procesul de implementare. Informa iile empirice, furnizate de aceste studii i de altele similare, au servit la mbun t irea n elegerii procesului de implementare a unei politicii publice. Transformarea observa iilor constatate n recomand ri practice este, nc , problematic din diverse motive i, prin urmare, aten ia este, n continuare, concentrat asupra dezvolt rii instrumentelor care s fac posibil utilizarea noilor viziuni att n procesul de implementare al politicilor publice, ct i n alte domenii. n acest context, se pot distinge dou linii de dezvoltare: (1) ntocmirea unei liste de verificare a punctelor de interes, pentru stabilirea procesului de implementare i (2) dezvoltarea teoriilor explicative ale procesului de implementare. Pentru surmontarea dificult ilor axate de omnipoten a reglement rilor emise la nivel central, mbun t irea implement rii politicilor publice i prevenirea transform rii acestora n litera moart , s-a apelat la rezultatele studiilor prezentate anterior. Aprecierea acestora a dus la tentative de formulare a programelor de implementare, nc de la nceputul procesului de elaborare a politicilor.

ntre alte consecin e, s-a re inut necesitatea concentr rii aten iei asupra determin rii impactului administrativ. Prin acest instrument sunt evaluate consecin ele anumitor scopuri ale politicilor publice, formulate de guvern asupra func ion rii administra iilor descentralizate. R spunsurile la ntreb ri de tipul Este fezabil implementarea m surii n cauz ?, Care sunt eforturile solicitate administra iilor locale? vor spori sensibilitatea factorilor de decizie de la nivelul central fa de problemele administra iilor inferioare ierarhic. n plus, se poate mbun t i percep ia asupra m surii n care eforturile administrative conduc spre atingerea obiectivelor propuse. Proiectarea acestor instrumente este variabil . Cea mai simpl metod este reperezentat de ntocmirea unor liste de verificare ce con in ntreb ri referitoare la punerea n practic a m surilor politice de c tre administra iile locale. R spunsurile la aceste ntreb ri vor fi luate n considera ie n procesul de formulare a deciziilor politicii publice. Aceast metod de proiectare este similar cu practica din Statele Unite ale Americii, unde Senatul a impus declara ia de impact a reglement rii, declara ie referitoare la m surile politice avute n vedere. O metod cauz s fie luat . Practica a dovedit deci c implementarea ca etap esen ial n reu ita politicii publice estemult mai dificil i mai costisitoare dect presupun marea majoritate a politicienilor . n situa ia n care implementarea este responsabilitatea organismelor guvernamentale, a organiza iilor ne-guvernamentale i a celor private, costurile acestui proces trebuie s se reflecte att asupra guvernului ct i asupra organiza iilor i societ ilor comerciale. de proiectare mai elaborat se refer la determinarea gradului n care

administra iile locale pot pune n practic politica, nainte ca decizia cu privire la m sura n

4.4. Fundamentarea teoretic a procesului de implementare O anumit politic public poate e ua datorit unui complex de factori, dintre care enumer m:     municipalit ile responsabile cu implementarea nu au fost suficient motivate; num rul func ionarilor publice s-a dovedit insuficient; normele de aplicare au ap rut cu ntrziere; solicitan ii nu au n eles aranjamentele de subven ionare;

 

societatea nu o sprijin suficient politica elaborat .; declara iile func ionarilor publici superiori au creat confuzii n mass-media. Studiile efectuate asupra derul rii procesului de implementare urm resc pe lng determinant

identificarea rezultatelor finale ale procesului i explicarea acestor rezultate.care variaz de la caz la caz, punnd n eviden implementarea. Referitor la acestea se impun dou observa ii. n primul rnd, de i sunt n mare parte adev rate, aceste explica ii nu prezint ntreaga situa ie. Factorii identifica i i vor exercita influen a numai n corela ie cu al i factori, care n sine nu ar afecta n mod negativ implementarea. De exemplu, lipsa motiv rii municipalit ilor n implementarea unei politici este un factor decisiv doar n m sura n care acestea beneficiaz de o mare libertate de ac iune (sau i pot permite s ac ioneze ca atare, dispunnd de libertate real de ac iune), iar libertatea de ac iune nu constituie, n sine, un impediment n implementarea eficace a unei politici publice. n al doilea rnd, explica iile nu genereaz acumularea n timp a cunoa terii factorilor care influen eaz implementarea politicii. Studiile nu sunt uniforme, fiind bazate pe termeni i niveluri de abstractizare diferite. n consecin , informa iile furnizate de analizarea procesului de implementare nu pot fi comparate cu previziunile bazate pe cercet ri declan rii procesului. Pn la un punct, este, ns , posibil , identificarea unor factori cu caracter general, dintre factorii reali men iona i n diverse studii. Interac iunea dintre ace ti factori generali i modul n care ei nt resc sau diminueaz influen a fiec ruia dintre ei este o ipotez foarte rar luat n calcul. n plus, ace ti factori generali i p streaz caracterul abstract i, ca rezultat, sunt folosi i mai mult ca punct de pornire n construirea unor diagrame de clasificare a cauzelor de e ec n implementare. Pentru a putea furniza informa ii consistente cu privire la factorii cu impact asupra procesului de implementare a explicative. politiciior publice este important dezvoltarea unor teorii efectuate anterior o gam larg de factori ce influen eaz

Teoria dezvoltat n cele ce urmeaz i reprezint

a fost elaborat de un grup de speciali ti olandezi

rezultatul unei suite de studii de cercetare efectuate dup aniul 1990. Teoria pleac

de la premisa c procesul de implementare a politicilor publice ia n considera ie i rezisten a la implementare sau la schimbarea caracteristicilor politicii ce urmeaz a fi implementat . Procesul presupune activit i i interac iuni ntre func ionarii publici implica i n implementare i membrii spa iului int . Cele mai frecvente cazuri sunt acelea n care ntre actorii implica i exist rela ii stabilite anterior ini ierii politicii respective, iar dezvoltarea politicii nu face altceva dect s ad uge elemente noi procesului interactiv existent ntre entit ile implicate. n aceste circumstan e, n elegerea factorilor care determin caracterul interactiv al este condi ionat , n primul rnd, de stabilirea

procesului dintre guvern i spa iul int

posibilit ilor de aplicare corecte a noilor instrumente. Dup traversarea acestei prime etape se poate trece la evaluarea variabilit ii fiec rui factor n func ie de noile instrumente politice introduse. Suportul ipotezei variabilit ii factorilor de impact este oferit prin extrapolarea conceptului de abordarea contingen elor, introdus de Lawrence i Lorsch n teoria organiza ional Conform acestui concept, factorii care influen eaz procesul de implementare se intercondi ioneaz reciproc. Un factor care exercit o influen pozitiv n anumite circumstan e, ntr-un alt context, configurat de o reprezentare diferit influen neglijabil , fie chiar o influen a celorla i factori, poate avea fie o negativ . Impactul fiec rui factor poate fi exprimat

printr-o func ie de celelalte variabile de situa ie, respectiv trebuie explicat innd cont de combina ia valorilor reprezentate de multitudinea celorlal i factori de influen . Managementul responsabil cu implementarea trebuie s ia n considerare influen a tuturor acestor factori n situa ia particular generat de o anumit politic public ( vezi fig. 4.1.)

Demerul managerial focalizat asupra implement rii politicii lor publice

Coordonatele spa iului int al politicii publice

Demersul managerial focalizat asupra implement rii politicii publice

Mentalitatea membrilor spa iului int

Mod unic , cel mai bun, de de implementare indiferent de tipul politicii i de natura spa iului int Diferen e ntre resursele disponibile

Variabile de situa ie relevante

Solu ie unic valabil doar pentru acest caz

Solu ie

Strategia de implementare a politicii

a)

abordarea universal

b) abordarea contingen ei

Figura 4.1. Abord ri manageriale ale procesului de implementare al unei politicii publice Abordarea contingen ei este construit pe contribu ia managementului tiin ific,

comportamental, dar, n special, pe abordarea sistemic . Conform acestei abord ri un cel mai bun scenariu unic, construit de diferit de abordarea managerial clasic de principii universale. Esen a abord rii contingen ei const n faptul c exist o multitudine de factori de contingen (variabile de situa ie), care afecteaz n mod profund demersurile i practicile sfr it, ceea ce genereaz situa ii manageriale i care fac, totodat , imposibil acceptarea unuor principii manageriale universale. Lista variabilelor de situa ie relevante este aproape f r deosebit de complexe. Managerii procesului de implementare construiesc scenarii pe baza ra ionamentului dac , atunci(de ex. dac X, atunci Y). Dac la un anumit moment, se consider ca ipotez un num r de 15 variabile independente importante pentru desf urarea i rezultatele managerii

procesului de implementare i aplicabil n toate cazurile, este total nerealist. Aceast pozi ie este i cea comportamental , care sus in existen a unui set

procesului de implementare atunci, chiar dac aceste variabile sunt tratate ca fiind dihotomice, se pot stabili nu mai pu in de 32.768 combina ii de circumstan e sausitua ii. Deoarece multe dintre variabilele relevante nu pot fi cuantificate, modelele computerizate nu pot fi folosite. Complexitate devine administrabil prin stabilirea a dou seturi de variabile independente: circumstan e interne (de ex. factorii care au influen circumstan e externe (factori cu influen circumstan elor interne. Instrumentele politice aplicate pot fi i ele incluse n circumstan ele externe. Teoria analizeaz modalitatea n care ansamblul circumstan elor interne determin evolu ia i rezultatele a fi procesului. Circumstan ele externe, inclusiv caracteristicile instrumentelor ce urmeaz implementate, sunt luate n calcul la estimarea valorii circumstan elor interne. n acest mod, multe circumstan e pot fi luate n calcul, f r cre terea exponen ial a complexit ii teoriei. Num rul de situa ii este limitat de num rul (limitat) al circumstan elor interne. Printre circumstan ele interne pot fi enumerate: scopurile, informa iile i sursa puterii implicate. 4.6. Factori care influen eaz implementarea unei politici publice Procesul de implementare al unei politicii este, n general, caracterizat de interac iunile dintre guvern i spa iul int al politicii respective. De cele mai multe ori, aplicarea anumitor instrumente politice ocup un loc mai pu in important n acest proces comparativ cu cel declarat n procedurile oficiale. Sunt destul de frecvente situ iile n care att membrii spa iului int al politicii, ct i o aten ie insuficient entit ilor direct asupra desf ur rii procesului) i asupra indirect . Influen a acestora se exercit

organismele guvernamentale responsabile cu implementarea acord

aplic rii instrumentelor. Actorii care intervin n procesul de implementare al unei politici publice au propriile interese care, deseori, nu coincid cu activit ile n care sunt implica i sau chiar cu politica n sine. Primul set de factori care favorizeaz aplicarea instrumentelor politice este construit din obiectivele celor care implementeaz politica i cele ale membrilor spa iului int al politicii.

Mai concret, problema principal este n ce m sur aplicarea concret a instrumentului politicii va contribui la atingerea propriilor scopuri a p r ilor implicate n implementare. Al doilea grup de factori de care depinde aplicarea cu succes a instrumentului politicii este exprimat prin de cantitatea de informa ii de care dispun entit ile implicate. n acest sens, este important ca managerii procesului de implementare s cunoasc ndeaproape spa iul int al politicii. Sunt, de exemplu, cunoscute societ ile sau activit ile sectorului care se calific pentru subven ionare? n cazul n care spa iul int are de c tigat prin aplicarea instrumentarului politicii (de exemplu n cazul subven iilor), atunci informa iile disponibile membrilor spa iului int pot duce la cre terea considerabil a posibilit ilor de aplicare. Cel de al treilea grup de factori determinant pentru desf urarea procesului de implementare este distribu ia puterii ntre cei care fac implementarea i membrii spa iului int . n cazul subven iilor, de exemplu, dac membrii grupul int solicit acest tip de sus inere, puterea apar ine n exclusivitate celor ce implementeaz politica respectiv .. Pozi ia membrilor spa iului int este mult mai puternic n situa ia n care acesta nu se manifest n favoarea utiliz rii acestui tip de instrument. Combina ia de circumstan e (valorile diferitelor categorii de factori) determin tipul de interac iune dintre guvern i grupul int , pe parcursul procesului de implementare. Exist posibilitatea aplic rii instrumentului politic este extrem de redus. Din punct de vedere teoretic pot fi diferen iate trei tipuri de interac iuni: parteneriatul, ale c rui baze se pun n situa ia n care ambele p r i mp rt esc un el comun; cooperarea, care presupune ca una dintre p r i s adopte o atitudine pasiv (nici nu stimuleaz , nici nu mpiedic aplicarea instrumentului politic); rezisten a se materializeaz prin opunerea direct sau ascuns la svchimb rile aduse de implementarea politicii publice. i situa ii n care nu apare nici un fel de interac iune ntre guvern i grupul int . n acest caz

Cum interac iunile legate de parteneriat i cooperare sunt cunoscute i comune multor alte domenii cercetate deja, paragraful urm tor este dedicat celui de-al treilea tip de interac iune rezisten a la schimb rile vizate prin dezvoltarea unei politicii publice. 4.7. Rezisten a la schimbare Schimb rile n general, dar i cele care privesc politicile publice sunt nso ite, ntotdeauna de transform ri sau prefaceri n formele i con inutul structural al oric rui proces sau activitate. Acestea implic urm ri, consecin e i rezultate previzibile ntre ceace s-a nvechit i frneaz , pe de-o parte, i ceace este este nou i liberalizeaz , pe de alt parte. Mai mult, datorit faptului c afecteaz o serie de interese personale sau de grup, procesele de schimbare genereaz st ri conflictuale, nen elegeri, dezacorduri i chiar ostilitate f i . Astfel de manifest ri apar n toate domeniile de activitate uman , dar devin deosebit de semnificative i vizibile n zonele generatoare de problemele sociale. Rezisten a ntmpinat de politicile de privatizare, n oricare dintre sectoarele economice, sa manifestat ( n unele domenii continu s se manifeste) deosebit de puternic. Obiectivele i stategiile, dar i instrumentele utilizate de noii proprietari au dus la apari ia unor perturba ii, tulbur ri i chiar la convulsii sociale. Schimb rile n sistemele mari cum sunt cele ce reprezentate de sectoarele economiei na ionale sau diviziunile acestora au o serie de specificit i esen iale de care trebuie inut cont pe tot parcursul derul rii procesului de implementare: a) o singur schimbare n structura unui sector genereaz mi c ri profunde i modific rela iile dintre acesta i celelalte sectoare i activit i. De exemplu, dac politica de restructurare a transportului feroviar disponibilizeaz masiv for a de munc , aceasta va determina o orientare a clien ilor c tre transportul auto. Aceast migrare, pe lng necesitea unor adapt ri n politicile de protec ie i securitate social , impune elaborarea unor politici noi n domeniul siguran ei rutiere, dar i investi ii importante n infrastructura rutier ; b) genereaz orice schimbare preconizat atitudini fa i cunoscut creaz a tept ri i speran e;speran ele de schimbare i de elementele de noutate; atitudinile influen eaz este nevoie ca viteza de ac iune s fie cel pu in egal viteza cu

rezultatele .a.m.d. n consecin

care se propag reac iile nefavorabile schimb rilor proiectate;

c)

schimbarea conduce la armonizarea ac iunilor i activit ilor sau la un salt calitativ n

rezultatele previzionate n cazul mbun t irii unor elemente sau rela ii. Sunt i situa ii n care promovarea schimb rii are ca efect regresul fa de situa ia ini ial , care se manifest printr-o un anumit regresn situa ia se configura ie necorespunz toare a elementelor structurale sau la o reducere a elementelor existente. Rezisten a la schimb rile preconizate prin politicile publice este explicabil , n special dac se are n vedere faptul c dezvoltarea unei politicii publice este un proces de durat ofer garan ia unei reu itei liniare. Atitudinile asociate unor astfel de a tept ri nu sunt caracteristice modelului modern, dinamic i eficient.Analizele contextului real au pus n eviden trei grupe de factori semnificativi, care alimenteaz rezisten a la implemetarea politicilor publice: a) factori care privesc caracterul schimb rii urm rite prin politica public :    b)   c)    reducerea pozi iilor ierarhice sau a drepturilor de decizie i ac iune; imposibilitatea de a folosi cuno tiin ele existente sau necesitatea unor eforturi suplimentare decalajul consistent dintere decizie i responsabilitate; factori care vizeaz modul de realizare a schimb rii: neacordarea autorit ii celor ndrept i i s realizeze schimbarea proiectat i i care nu

pentru dezvoltarea cuno tiin elor i abilit ilor;

scurtcircuitarea nivelului ierarhic; neparticiparea la proiectarea, dezbaterea i definitivarea procesului politicii; factori care privesc responsabilii schimb rii : comunicare deficitar ; distribuirea inegal a eforturilor ntre dimensiunea tehnico-economic existen a unui climat tensionat ntre responsabilii schimb rii. n practica curent rezisten a la schimbare se poate manifesta ntr-o multitudine de forme, direct sau indirect. Gradul de rezisten acord intei sau st rii dorite. n fa a schimb rii indic importan a pe care sistemul o i cea social-uman ;