Dcentralisation et rgionalisation en Bulgarie et en Roumanie.

Les ambiguts de leuropanisation

Introduction

LUnion Europenne est un phnomne unique. Au chapitre de la rgionalisation, aucune autre entit supranationale na atteint un tel niveau dintgration. Si au dpart les objectifs taient dabord conomiques, lunion a tranquillement mais surement volue vers une volont dintgration politique, non sans heurts. Si chaque dcennie a vu de nouveaux acteurs se joindre1, llargissement de lunion sest sensiblement accentue depuis 2000. A ce jour, lUnion europenne compte effectivement 27 pays membres, dont 12 depuis 2004 seulement. Dj, dautres candidats, tant de la cote de la Turquie et de la Croatie que dans les Balkans, manifestent leur intrt adhrer lUnion europenne. Evidement, les concepts de conditionnalit et deuropanisation ont gnre une littrature scientifique dense et varie. Ceci dit, il est pertinent de questionner le lien qui unit conditionnalit et europanisation2. La premire entraine-t-elle ncessairement la seconde ? Ici, la causalit ne va pas de soi. Deux phnomnes manant de linstance supranationale, certes, mais seul lun deux apparait vritablement contrle par cette dernire. Leuropanisation, pour sa part, semble tre un phnomne beaucoup plus fortuit, aux multiples formes et contours, et a propos duquel la Commission europenne ne peut vraisemblablement rien. En dautres mots, leuropanisation est une transformation de lintrieur, en raction a une influence extrieure. Le pays vise, porte par sa culture, son histoire, sa socit, a travers lEtat et ladministration publique, sadapte au contexte europen. Cest du moins la prmisse du prsent projet de mmoire. Une des hypothses fondamentales de notre travail est que la rgionalisation des territoires peut se faire partir de mises en rseaux de villes. Elle place donc la rgionalisation au c ur de nos proccupations. Il nous semble donc indispensable de donner une dfinition de la notion de rgionalisation et de la situer parmi dautres notions qui conduisent elles aussi des dcoupages de lespace.
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Le 9 mais 1950, six pays, la Belgique, lAllemande, le Luxembourg, la France, lItalie et les Pays-Bas, fondent la Communaut europenne du Charbon et de lacier (CECA). A ceux-ci se joignent le Danemark, lAngleterre et lIrlande en 1973, la Grce en 1981, lEspagne et le Portugal en 1986, lAutriche, la Sude et la Finlande en 1995. LEurope des Quinze est pass a 25 en 2004 avec Chypre, la Hongrie, la Lettonie, Malte, la Pologne, la Rpublique tchque, la Slovaquie et la Slovenie.Enfin, la Bulgarie et la Roumanie se sont ajoutes en 2007. 2 PREDA, Cristian; SOARE, Sorina, Regimul, Partidele si sistemul politic din Romania, d. Nemira 2008, page 76.

I.

La rgionalisation : application rflchie dun concept

Quand la rgionalisation est entreprise, il faut choisir la forme et le niveau de la dcentralisation. Une premire option est de transfrer les comptences du niveau central au niveau local dj existant3. Une seconde option consiste transfrer les pouvoirs du niveau national au niveau intermdiaire. Enfin, une troisime option propose de crer une nouvelle couche de gouvernance laquelle des comptences seront transmises. Cest cette troisime option qui sera applique en Roumanie4. Suite la chute du rgime communiste, deux logiques sinscrivent dans la gographie europenne. Le regroupement des territoires, comme le favorise ladhsion lUnion europenne et le questionnement sur les diffrences rgionales dont rsulte la fragmentation des territoires au nom dune identit spcifique forte que leur habitants disent partager. Le processus de rgionalisation implique une difficile conciliation entre le respect des diffrences et des pratiques de gestion et une volont dhomognisation. Un autre danger peut tre la remise en cause de lintgration en mettant en avant les diffrences5. Vintila Mihailescu dans Territoires dEurope, la diffrence en partage (sous la dir.de Violette Rey et Thrse Sait-Julien, ENS ditions, 2006, France ) souligne le fait que lEtat territorialement dlimit est une forme classique de lorganisation administrative en Europe et que celle-ci favorise des effets dhomognisation sociale, culturelle, comportementale introduit par lappartenance au mme systme tatique de rgles, qui progressivement scrtent de lidentit collective nationale6. Les politiques rgionales sont parmi les domaines les plus dynamiques des politiques engages dans les pays de lEurope centrale et orientale. Elles ont un trait commun : le passage dune ngligence au dbut des annes 1990 une mise en exergue la fin de la dcennie. 1. La politique rgionale au c ur des priorits roumaines et est- europennes
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BAFOIL, Franois, Europe centrale et orientale, Mondialisation, europanisation et changement social, Presses de FNSP,2006, France.
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http://www.rand.org/pubs/monograph_reports/MR1031/MR1031.chap4.pdf P.24 MIHAILESCU, Vintila, Temps et espace de la diffrence in Territoires dEurope la diffrence en partage, sous la dir.de Violette Rey et Thrse Sait-Julien, ENS ditions, 2006, France
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La lgislation sur rgionalisation sera tudie ultrieurement

Le passage de lindiffrence vers limportance reflte lavancement du processus de la transition, stimul par la question des ingalits entre les rgions et la perspective dadhsion lUE, car les rgions doivent, daprs lAgenda 2000, dispos de structures correspondantes pour la mise en pratique des fonds structurels. Chaque pays de lancien bloc, dont la Roumanie136, a prpar la lgislation sur la rgionalisation. Presque chaque rgion ncessite un appui de la politique rgionale, les capitales gnralement exceptes. Les problmes auxquels des rgions doivent faire face sont trs varis. Par exemple, des rgions fortement industrialises ont des conomies vieillies, ou bien les zones agricoles avec une faible structure dmographique manquent demplois alternatifs. Les politiques rgionales doivent alors mettre en place des logiques dallocations de fonds avec des budgets limits. En accord avec la vision gouvernementale de la politique rgionale, certaines rgions sont favorises dans ce processus. La dimension spatiale, cest--dire la dsignation des zones concernes, est une part importante de chaque politique rgionale. Les Etats se sont souvent inspirs des priorits de lUE qui visent des zones particulirement sous-dveloppes et rclament une transformation conomique et sociale des territoires industrialises qui traversent une priode de restructuration ou le dveloppement des paysages ruraux. Le processus de dsignation des zones concernes par la politique rgionale commence par le choix appropri dunits territoriales. La solution adopte dans la plupart des pays de lEurope de lOuest reprend la division administrative. Le cas roumain montre que des rgions peuvent galement tre cres dans le but dappliquer la politique rgionale. Pour ceci, un ensemble dindicateurs est utilis : comme par exemple : le taux de chmage dans la zone, sa spcificit (lexode des espaces ruraux, sous-dveloppement). En Roumanie, lavnement des problmes de dveloppement des rgions a men ladoption dune lgislation correspondante. En 1996, Green pape, un projet de dveloppement rgional est adopt, il est suivi en 1998 du nouvel Acte sur le dveloppement rgional. La Roumanie a des difficults dlimiter spatialement ses rgions, il a t dcid que la politique rgionale relverait de la comptence des autorits locales et du Conseil gnral de Bucarest. Malgr des progrs incontestables dans la zone est-europenne, les objectifs de la politique rgionale restent souvent vagues. La politique rgionale qui se trouve actuellement au coeur de laction politique en Roumanie se construit autour de certaines priorits, qui sont les suivantes :
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- La rduction des disparits entre les rgions travers la stimulation des zones sousdveloppes, et la prvention de lmergence de nouvelles ingalits. - La prparation dun cadre institutionnel correspondant aux demandes de lUnion europenne pour faciliter laccs aux financements (fonds structurels notamment) - La stimulation de la coopration interrgionale et transfrontalire. La politique rgionale roumaine est base sur des principes suivants : dcentralisation du processus de la prise de dcisions pour le dplacement du planning central vers des entits locales, partenariat entre tous les participants au dveloppement rgional, le cofinancement des activits par des divers acteurs7. Malgr limportance des politiques rgionales affirme par le gouvernement roumain, lEtat roumain a t critiqu par des intellectuels roumains dans une manifest8 qui dnonce le centralisme de lEtat. En mme temps, il ne faut pas accepter la culpabilisation univoque des institutions centrales. Les lites locales ont tendance systmatiquement les accuser pour chaque difficult de la transition. Une sorte dopposition de la part de certaines rgions peut avoir des rpercussions politiques. Par exemple, lors de llection prsidentielle en novembre 2000, les rgions de Banat et Transylvanie ont vot majoritairement pour le candidat de lextrme droite Corneliu Vadim Tudor. Comme le dcrit Alina Mungiu Pippidi dans son tude Le dbat public sur la rgionalisation plusieurs clichs existent sur la rgionalisation en Roumanie. Contrairement ce qui est souvent affirm, les Roumains ont montr dans le sondage de 2000, et continuent laffirmer dans les annes suivantes, quils sont fortement favorables un Etat unitaire, avec seulement 2% de ceux qui prfrent soit le fdralisme, soit lorganisation cantonale. Dun autre ct, malgr ce que les lites rgionales, notamment de Banat et la Transylvanie, indiquent, les rgions roumaines ne disposent pas dune identit forte et les habitants nen sont pas imprgns. Daprs The New Democraties Barometer, 27% des Roumains posent en premier leur nationalit. Ensuite, lidentit rgionale est dpasse par lidentit locale. Seulement 11% des Roumains sentent lappartenance leur rgion.
GROZA, Octavian, Espaces geographiques et memoires collectives, in Territoires d'Europe la difference en partage, sous la dir.de Violette Rey et Therese Sait-Julien, ENS editions, 2006, France 8 Territoires d'Europe la difference enpartage, sous la dir.de Violette Rey et Therese Sait-Julien, ENS editions, 2006, France
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La Roumanie en vue de faciliter la rgionalisation a adopt un systme de multilevel governance qui accompagne la dcentralisation. La partie suivante explique sur quelles bases ce systme fonctionne.

1.1. Le concept de multi-level governance (le gouvernement a plusieurs niveaux) en Roumanie

Le concept de multilevel governance corrle a une politique de la dcentralisation est progressivement mise en place en Roumanie grce a la prexistence des autorits locales. Il faut tendre les comptences de ces autorits et constituer des rgions de dveloppement sans personnalit juridique. Il est important de souligner que la Roumanie est un Etat unitaire, compose des 42 dpartements, plus de 276 villes et 2727 communes9. En vue de la mise en place de la dcentralisation, on peut distinguer deux niveaux de prise de dcision : d'abord le gouvernement et les units territoriales administratives10, et ensuite les autorits locales, dans les dpartements et communes. Des reprsentants sont lus pour 4 ans au suffrage universel direct. Les autorits centrales sont reprsentes surtout par le gouvernement. Des agents gouvernementaux, dont le poste est rgi par des lois organiques, s'occupent de la gestion de l'administration publique et l'excution du Plan national du dveloppement. Les prfectures au niveau local contrlent la mise en uvre des politiques et gardent l'intrt de l'Etat. Grace a la

dcentralisation territoriale, des units administratives locales se voient attribues de nouvelles comptences. Ils ont le pouvoir de prise des dcisions au niveau local ; la capacit de mettre en place des programmes publics et d'y inclure le secteur prive dtermine l'efficacit de leur action. La Roumanie, malgr les efforts fournis, doit faire face a des incohrences persistantes. Il y a toujours un manque de synchronisation entre les lois qui concernent la gestion des fonds, des financements et des dpenses administratives ce qui mne a des conflits lgaux. En absence de soutien central, le systme au niveau regional n'est pas prepare a tirer les benefices possibles des lois ou des quelques changements qui ont ete introduits dans les dernieres annees. Il n'y a pas de communication suffisante entre les corps administratifs et politiques d'une part et les experts

http://www.ceeol.com/ GHINEA, A. Multi-level governance in Romania Celles-ci representent le pouvoir central au niveau local.

academiques et medias d'autre part. Pour mieux comprendre la situation, le cadre constitutionnel des politiques regionales doit etre plus comprehensible.11 La question du financement est d'autant plus importante que les competences des autorites locales et regionales se sont elargies.

1.2. L'enjeu financier de la regionalisation

Dans le cas des autorites locales, le systeme de l'allocation des ressources n'a que vaguement ete defini, ce qui a pour resultat l'absence d'une amelioration de l'action locale. En realite, les competences etaient delivrees a des autorites locales deja en 1990 et ceci ensemble avec le financement en vu de soulager le budget central. Ceci n'a fait qu'augmenter le poids qui pese sur les autorites locales. Un bon exemple peut etre l'education dont le maintien a ete transfere aux autorites locales en 1999 (ainsi que les salaires des professeurs en 2001). Ceci a poussee les gouvernements locaux a investir leur fonds dans les ecoles. C'est problematique puisque la source principale du budget local est un pourcentage de la taxe sur le revenu des habitants, qui constitue egalement la source pour le financement des ecoles. Logiquement il ressort une incoherence dont il resulte que les regions plus pauvres, majoritairement agraires, investissent moins dans l'education. Des problemes de ce type ont contribue a la clarification de la delegation de competences qui a eu lieu en 2004. Pour la premiere fois la distinction entre les competences propres, deleguees et partagees a ete faite ; ceci implique la coexistence de la decentralisation et de la deconcentration. Il faut pourtant se mefier de la fragmentation excessive des fonctions puisqu'elle peut entrainer le ralentissement du processus decisionnel et de la bureaucratie. Quelques fonctions importantes ont ete deleguees aux communes, comme par exemple la gestion des situations de danger, ou la culture. Au niveau regional, comme il a deja ete dit, les regions roumaines n'ont pas de statut juridique, pas de responsabilite fiscale, non plus. Ceci justifie le fait qu'elles n'ont pas du pouvoir de prise de decision. Des Conseils regionaux sont charges de proposer des programmes de developpement, ils decident egalement de l'allocation des ressources financieres. L'absence d'infrastructure fiscale au niveau regional

http://www.indianmba.com/Faculty_Column/FC444/fc444.html

s'explique par la vocation de decider simplement quels projet seront subventionnes d'apres les criteres stricts de la Commission europeenne. Pourtant avec le progres de la decentralisation, les regions se prepared a d'autres taches comme la creation de systemes regionaux d'innovation ou de centres pour des transferts technologiques. Dans cette logique la regionalisation entraine la reflexion sur des domaines lies, comme les disparites territoriales ou la question des frontieres.

2. La legislation sur la regionalisation

Malgr la mise en place tardive de la politique rgionale, la lgislation qui touche le sujet a t vote dj en 1991 a travers les grandes lois foncires 18/1991 et 36/1991. Quand la loi du fonds foncier est sortie, le Premier Ministre en place, Petre Roman, parle de la deuxieme constitution du pays.12 Le texte est compose de 102 articles et se donne pour but d'encadrer l'appropriation des terres. Neuf millions d'hectares de terres de structures cooperatives sont soumis a la reforme. La loi laisse du cote des entreprises etatiques qui seront privatisees ulterieurement. La loi depossede les anciens proprietaires des terres qui sont entrees dans les cooperatives. Cette facon de decollectiviser s'inscrit dans une evolution generale est-europeenne. La migration de la population rurale implique de savoir s'il faut donner la terre a ceux qui la possedent ou a ceux qui la travaillent. D'apres l'article 8 : membres cooperateurs qui ont apporte de la terre a leur entree dans la cooperative, ou ceux dont les terrains ont ete pris par celle-ci de quelque maniere que ce soit
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beneficient du retour de leur terre. La restitution est

pourtant limitee a dix hectares par famille, ce qui aboutit a une extreme fragmentation du territoire. La reforme s'opere alors sur un principe egalitaire. La loi 36 votee en avril 1991 precise le cadre legal de la creation d'associations agricoles privees. Elle envisage soit des associations familiales soit des societes agricoles, au sein desquelles le droit a la propriete demeure pour chaque membre. Pourtant la loi omet de proposer une vision de la politique agricole de l'ensemble du pays. Ce vide legislatif reflete un manque de vision politique a l'epoque tourmentee des changements.
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Le Monde, date du 27 fevrier 1991 in Von HIRSCHHAUSEN, Beatrice, Les Nouvelles campagnes roumaines, Paradoxes d'un retour paysan, Belin, 1997, Paris 13 Von HIRSCHHAUSEN, Beatrice, Les Nouvelles campagnes roumaines, Paradoxes d'un retour paysan, Belin, 1997, Paris

Pendant longtemps, la politique regionale n'est pas au cceur de l'attention politique. Grace a l'incitation de la part de l'UE, l'Acte du developpement regional 151/1998, qui a ete actualise par l'Acte du developpement regional 315/200414, a instaure huit regions de developpement sans personnalite juridique. Le programme au niveau national, le Plan du developpement national, a ete dresse pour la premiere fois en 2004 par le Ministere des Finances. Le second plan pour la periode de 2007 a 2013 s'appuie sur le premier et s'oriente vers l'absorbation des Fonds structurels de l'UE. Le document n'a pas pour but de remplacer une strategie economique. Ses objectifs s'appuient sur les conclusions du chapitre 21 intitulee La politique regionale et la coordination des instruments structurels, fermee officiellement en septembre 2004 : modernisation de l'infrastructure, amelioration de l'environnement, developpement des ressources humaines, participation equilibree des regions roumaines au developpement socioeconomique15. La division administrative regionale roumaine est un resultat de l'activite de l'Union europeenne qui a souligne la necessite d'avoir des regions viables pour la mise en cuvre des fonds.

2.1. Division administrative artificielle

La Constitution de 1991 definit la Roumanie comme un Etat unitaire et, dans son premier article, elle enonce les caracteristiques principales de l'Etat roumain : un Etat souverain, independant, unitaire et indivisible. Ceci explique l'initiative prise par l'UE en 1995. La Commission europeenne demandait la mise en place d'une structure regionale en vue de distribuer des fonds de preadhesion. La Roumanie a clairement montre la volonte de mettre en place des regions sans personnalite juridique et responsabilite administrative. L'affaire a ensuite ete remise au lendemain par une loi de 1998 qui instaurait des regions administratives et des Agences du developpement regional. Ces Agences sont fortement controlees et soumises a l'autorite du Premier Ministre (l'autorite a ete transmise ulterieurement au Ministre du developpement regional16). La division territoriale roumaine contient en theorie un systeme d'autogouvernement dans une large mesure. Comme l'admet la Constitution et les lois de 1991, le
Pour le texte de decision gouvernementale voir des annexes IV http://www.romania-central.com/economy-of-romania/4-assessment-of-the-romanian-economy/41-romania-in-theeuropean-union-eu/romanian-policy-makers/ 16 http://lgi.osi.hu/publications/2007/368/FDI_Regional_Development_Romania.pdf
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principe de decentralisation reconnait que les autorites municipales et communales sont des autorites administratives autonomes (d'apres l'article 120/217). Il s'agit du niveau le plus bas, il contient environ 3 300 gouvernements locaux. Une seconde couche represente des departements qui ont la tutelle sur l'organisation des activites qui mettent en jeu l'interet du departement. Ces autorites coexistent avec des unites deconcentrees du gouvernement central.18 Chaque departement est divise en environ 40 offices avec un prefet en tete comme representant du gouvernement central. Le prefet se voit attribue par la Constitution de 1991 la competence d'annuler effectivement toute decision du gouvernement local, ce qui represente un limiteimportant a l'autonomie de ces organes. Voici la division correspondante a des NUTS (Nomenclature des Unites Territoriales Statistiques19) : NUTS I Roumanie NUTS II8 regions de developpement NUTS III42 departements NUTS IV municipalites20 Il y a huit regions de developpement et elles ont ete constituees par l'association des 5 ou 6 departements par la loi 151 en 1998. Ils correspondent, comme on peut le voir ci-dessus aux NUTS II. Le developpement regional en Roumanie est regi par les organes suivants : Le Conseil national pour le developpement regional qui definit la strategie nationale et approuve les fonds nationaux et europeens destines au developpement regional. L'Agence national pour le developpement regional gere les programmes et organise le support technique et financier. L'Agence, comme il a deja ete evoque, se trouve directement sous la tutelle du Premier Ministre. Les huit Conseils regionaux de developpement definissent le plan regional. Ils sont aides par les huit Agences regionales du developpement qui sont des organisations nongouvernementales. Les Conseils regionaux ont des presidents et des vice-presidents elus pour un an. Les Conseils invitent des experts de differents domaines a leurs deliberations. Ils analysent le programme regional, approuve les projets selectionnes. Les responsables dans ces structures des decisions prises ne sont pourtant pas definis clairement. La composition du Conseil permet la representation des interets des departements locaux, ce qui montre que la prise de decision de fait entre les membres elu directement et

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http://lgi.osi.hu/publications/2007/368/FDI_Regional_Development_Romania.pdf http://lgi.osi.hu/publications/2007/368/FDI_Regional_Development_Romania.pdf http://www.marche-public.fr/Marches-publics/Definitions/Entrees/NUTS_Union_Europeenne.htm FDI_REGIONAL_DEV

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indirectement, par exemple les presidents des departements. Ces presidents ont des fonctions politiques ce qui entraine la politisation du processus decisionnel. Les politiques regionales impliquent egalement certains ministeres, comme celui de l'Integration europeenne, des Finances publiques, de l'Administration et de l'Interieur, et les autres dependant de projets concrets. Huit regions de developpement ont ete creees pour servir de cadre de mise en place et d'evaluation de la politique du developpement regional.

2.2. Les huit regions de developpement

Les regions sont nommees d'apres leur position geographique, d'une facon tres neutre : NordVest, Nord-Est, Sud-Vest, Sud-Est, Sud, Vest, Centru, Bucureti-Ilfov21

Vest (Ouest) : est habitee par presque 2 millions de Roumains, ce qui represente 8,9% de la population,22 cette region partage ses frontieres avec la Hongrie et la Serbie et a une superficie de 32,034km2. L'industrie dominante dans cette region est une

industrietechnologique, comme la telecommunication et la production d'ordinateurs. La majorite des entreprises se situent dans le commerce (41%), puis dans les services (36%) et, enfin, dans les technologies (14%). Bucuresti-Ilfov est surtout composee de Bucarest, la capitale, c'est la region la plus petite, et accueille 2,2 millions d'habitants. Elle est relativement riche puisque son PIB est a 44% de la moyenne de l'UE et est le PIB le plus haut de Roumanie. La population est majoritairement plus eduquee avec la part la plus elevee de la population active du pays. Centru se situe au cceur du pays avec une superficie de 34 100 km2, ce qui represente 14.3% de l'ensemble du territoire roumain. La region a des nombreuses ressources naturelles, des forets et un potentiel hydro-energetique important. La minorite hongroise represente 30% des 2,5 millions d'habitants. 60% de la population y est urbaine.

Les cartes dans les annexes IV http://www.innovating-regions.org/network/whoswho/regions_search.cfm?region_id=218

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Nord-Est est une region frontaliere qui a des frontieres avec la Republique de Moldavie et l'Ukraine. Sa specifie est qu'il s'agit de la plus longue frontiere externe de l'UE. C'est la region la plus peuplee : 3,7 millions d'habitants. Le secteur agricole fournir un emploi a 48% de la population.

Nord-Vest a des frontieres avec la Hongrie et l'Ukraine. Elle couvre 14% du territoire roumain, et accueille 2,74 millions d'habitants, dont 47% vit dans les zones rurales. L'importance de la region consiste dans sa position geographique sur le chemin de transport Ouest-Est.

Sud-Est se trouve au bord de la Mer Noire et partage des frontieres avec l'Ukraine, la Republique de Moldavie et la Bulgarie. 21% de la population active travaille dans l'industrie. Le tourisme est assez important. La region dispose d'une education universitaire de qualite. Sud - la region du Sud est composee de 6 departements23, Ploiesti est la ville la plus grande, la population est de 3,37 millions d'habitants et la superficie vaut 34 489 km2. 96,9% de la population sont des Roumains, avec 2,9% des Tziganes.

Sud-Vest, cette region couvre a 82, 4% le territoire historique d'Oltenia, sa superficie est de 29,212 km2 avec sa population de 2,330,792. Il est possible de comparer des regions et mesurer leur developpement. De cette

comparaison ressurgissent des informations interessantes permettant de classer ces regions entre celles qui ont reussi leur developpement, entre celles qui ont du retard, et entre celles qui ont recule. Elles se caracterisent par des centres urbains dynamiques et des entreprises performantes, elles sont des centres d'education respectes24, le niveau de l'investissement direct etranger y est le plus eleve per capita, elles beneficient d'une accessibilite relative, et s'orientent vers l'industrie et les services. Des regions qui rattrapent leur retard sont Centru, Nord-Vest et Sud-Est. Elles se relevent apres une serie de chocs structurels. Malgre le fait que leur PIB percapita elles continuent de souffrir du chomage de l'activite economique. L'accessibilite a ces regions est limitee. Et enfin, les perdants, c'est-a-dire les regions les moins developpees sont Nord-Est, Sud et Sud-Vest. Le niveau d'investissement est bas et l'agriculture domine l'activite economique.
http://www.nationmaster.com/encyclopedia/Sud-(development-region) http://ampra.ub.uni-muenchen.de/4948/1/MPRA_paper_4948.pdf

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Il faut souligner le fait que sans l'engagement actif de l'Union europeenne dans l'elaboration de plans de developpement regional et sa pression sur l'Etat la politique regionale ne pourrait pas voir jour dans sa forme actuelle.

2.3. La politique regionale de l'UE reste une incitation importante

Avant de souligner l'importance indeniable de l'UE, il faut mentionner quelques autres programmes du developpement regional appliques en Roumanie : par exemple, le programme de la Banque Mondiale, Private Sector Adjustment Loan (PSAL) qui aide a encadrer des politiques macroeconomiques au niveau national, notamment la politique regionale. Ensuite vient bien sur l'Union europeenne avec ses fonds structurels, qui seront traites ulterieurement en detail. L'UE a engage la cooperation transfrontaliere, qui a permis a la Roumanie de nouer des relations avec la Bulgarie et la Hongrie. Les programmes communs se concentrent sur un developpement durable, l'amelioration de l'infrastructure, l'assistance technologique et l'encouragement de la competitivite. Comme la Roumanie est devenue un membre de l'UE en 2007, quelques-unes de ces regions remplissent une fonction importante puisqu'elles sont des regions frontalieres de toute l'UE. La Roumanie coopere avec la Republique Moldave et avec l'Ukraine pou la mise en place de la politique europeenne du voisinage. La strategie de l'UE favorise les regions sous-developpees. L'objectif est de reduire les disparites entre les regions en termes de PIB per capita dans la periode 2007-2013. Les priorites de l'UE dans le cadre du Programme operationnel regional sont des suivantes : Soutien du developpement durable des poles de croissance urbains Amelioration des infrastructures de transport regionales et locales Amelioration des infrastructures sociales Renforcement de l'environnement des entreprises a l'echelle regionale et locale Developpement durable et promotion du tourisme Assistance technique L'UE s'interesse a la politique regionale en vue du titre XVII du Traite de Rome qui pose la base legale de la politique regionale europeenne avec l'objectif de reduction des ecarts entre

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des differentes regions et de reduction du retard des moins favorisees25. . Les disparites importantes entre le niveau de developpement de ses membres se sont encore agrandies suite aux elargissements de 2004 et 2007. Mais l'incitation que l'Union europeenne continue a donner aux Etats membres fonctionne, comme on a vu dans le cas de l'Irlande, et donc, les Etats nouveaux membres, la Roumanie comprise, ont des grandes chances d'accelerer leur developpement grace a l'aide communautaire. Les incitations ne sont pas negligeables : dans le cas roumain, 5 974 millions d'euro pour 2007-2009 seront distribues de la facon suivante : 1399 millions d'euro en 2007, 1 972 millions d'euro en 2008, et 2 603 millions d'euro en 2009.

Conclusion
En 2009, le bilan des 20 dernieres annees s'impose. Dans le cas roumain, jusqu'en 1995, les politiques regionales sont presqu'insignifiantes, et donc, le bilan porte plutot sur les quinze dernieres annees. S'agit-il d'un succes en matiere de politique regionale ? Incontestablement, la Roumanie a parcouru une evolution importante, elle a reussi a mettre en place des regions de developpement sous l'initiative de l'Union europeenne. L'Etat s'est engage dans les Plans de developpement regional. Il faut souligner que les politiques regionales sont en plein essor, surtout grace a l'implication des acteurs locaux, non seulement des administrations, mais egalement des petites et moyennes entreprises, des investisseurs etrangers. On pourrait alors suggerer qu'il y a encore des insuffisances en ce qui concerne l'engagement citoyen local, mais un pas important en avant a deja ete fait. La Roumanie a developpe un plan de developpement regional avec des objectifs etendus sur la periode 2007-2013. Il est encore trop tot pour juger son succes, mais il est interessant de voir quelle direction la Roumanie souhaite donner a sa politique regionale. Comme a suggere Anca-Daniela Boagiu, le ministre de l'Integration europeenne, le developpement equilibre du territoire roumain serait une des priorites dans les annees a venir. Le plan se concentre egalement sur l'innovation et la recherche, orchestrees au niveau regional. La Roumanie a meme defini ses objectifs a long terme, jusqu'en 2025 : elle souhaite joindre le reseau spatial europeen, developper de facon equilibree ses reseaux locaux et structurer le developpement urbain. Reste a voir quel sera le bilan du Plan national de 2007-2013.

http://www.allbusiness.com/environment-natural-resources/pollution-environmental/9550342-1.html

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II. NOUVEAUX DEFIS APRES L'ADHESION DE LA BULGARIE A L'UNION EUROPEENNE

La reflexion sur la centralisation et ses enjeux ne peut s'affranchir d'une analyse de l'Etat et de ses modalites de construction. L'Etat moderne, fonde sur l'idee de formation et de participation de la collectivite nationale, suppose la pratique du debat democratique et l'existence au moins d'une communaute d'interets au mieux d'un sentiment de cohesion dont l'attachement au territoire est une des manifestations. La construction de l'Etat, processus tres lent dans le temps, s'accommode mal des brutales ruptures historiques dont il peut ressortir renforce, affaibli ou aboli selon les crises surmontees. Ces caracteres de l'Etat moderne, brosses ici tres grossierement, sont justement tres problematiques dans une Bulgarie actuellement en transition de regime politique, economique et social. C'est tout d'abord l'histoire de l'Etat bulgare qu'il faut garder a l'esprit. Ne en 1878 de la decomposition de l'empire ottoman, l'Etat moderne bulgare possede une histoire courte a l'aune de l'histoire des Etats modernes ouest-europeens. Les deux Etats medievaux bulgares (681-1018 et 11851393) constituent une reference historique dans l'histoire nationale, mais ils s'apparentent a des empires sans les caracteres territoriaux et politiques d'un Etat moderne. L'histoire de l'Etat refonde en 1878 est traversee de ruptures historiques majeures (les guerres balkaniques puis la 1ere guerre mondiale, 1944, 1989) qui correspondent a autant de bifurcations du systeme etatique et d'ebranlements dans le processus de formation etatique et territoriale. Pourtant, si l'on peut degager des effets de continuite dans l'histoire mouvementee de l'Etat bulgare, la centralisation est une direction prise de facon precoce (Lory, 1985). La construction nationale sur le modele de l'Etat-nation centralise26, adoptee par la Bulgarie, ne presente pourtant pas un caractere d'evidence pour ce pays qui a connu le regne multiseculaire et aterritorial des empires, byzantin au moyen-age puis ottoman du XIVe au XIXe siecle. La gestion imperiale de l'espace ottoman s'appuie sur la maitrise des routes et des nceuds urbains, sur la distinction communautaire selon la religion (systeme des millet ) et sur la defense de fronts de contact avec l'exterieur dont le grignotage progressif sur les marges europeennes conduit a sa chute. Rien a voir donc avec les idees de territoire, de nation et de frontiere introduites avec l'Etat-nation en 1878. La logique de l'Etat-nation se manifeste dans sa dimension
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Strategie nationale du developpement regional de la Republique de Bulgarie (2005-2015), Sofia, 2005, 105p.

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territoriale par un fonctionnement administratif centralise et hierarchise qui couvre chaque parcelle d'un territoire national clairement delimite par des frontieres. Le schema centreperipherie structure ces relations territoriales : le centre concentre pouvoirs et competences et regit une peripherie dominee. L'ascension de Sofia, face a des villes aux traditions marchandes et militaires plus anciennes, signe l'accomplissement de la capitale comme nceud du pouvoir. Les decennies de pouvoir socialiste renforcent la gestion tres centralisee en concentrant les prises de decisions a Sofia. L'heritage historique d'un Etat jeune et malmene par les conflits territoriaux nombreux dans l'aire balkanique plaiderait ainsi pour une fragilite originelle, tout a la fois peche de jeunesse et inexperience juvenile, maux dont la centralisation serait le meilleur remde.

1. Maillages territoriaux et politiques regionales : la structure duale

La region europeenne est entendue comme un territoire de synergies politiques et sociales ou s'articulent fonctionnalites economiques, identites territoriales et logiques institutionnelles pour constituer une echelle intermediaire pertinente de gouvernance entre le central et le local. La region est bien plus que le cadre d'actions publiques, c'est un construit ou entrent en resonance la territorialite d'un pouvoir etatique qui decoupe son territoire pour le gerer et la territorialite d'en bas, celle de la societe et de son appropriation de l'espace. L'UE a ainsi formule une politique regionale qui se decline selon un paradigme territorial : le territoire regional existe, il est le lieu de definition, de negociation, de decision et d'application de la politique regionale. Pour la Bulgarie, la region est definie dans la loi de facon plus restrictive : le cadre en est les 28 regions administratives (oblasi) regroupees dans 6 regions de planification. Cela renvoie aussi a la conception de la region dans l'espace balkanique. En Bulgarie, l'idee de region apparait tout a tour menacante pour l'identite nationale par la menace centrifuge qu'elle represente potentiellement pour ce jeune Etat moderne, trop intermittente dans les tentatives de regionalisations pour favoriser les effets d'ancrage territorial et historiquement douloureuse pour l'integrite territoriale de l'Etat-nation (Boulineau, 2004). Si l'on raisonne en terme de territorialite, la region en Bulgarie a rarement ete le lieu d'epanouissement d'une territorialite identitaire et elle a ete instrumentalisee dans la construction de la territorialite politique, notamment comme une menace centrifuge envers le pouvoir central.

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Type de maillage
Nome nclature territoriale europeenne ge Mailla

Statut administratif
unite ite statistique X X un lectivite territoriale Col politique nationale

Type de document de politique regionale

Cadre de la regionale politique europeenne Programme operationnel developpement regional 2007-2013 Cadre de la regionale

territorial administrative

bulgare Etat

NUTS 0

Strategie nationale du developpement regional 2005-2015

du

NUTS 1 NUTS 2

2 unites 6 regions de planification (rajon za planirane) 28 regions X administratives (oblasi) 264 communes X (obsiina) Localites (naseleno X mjasio)

X X Plan regional de developpement 2007-2013 (regionalen plan) Strategie regionale de developpement (oblasina siraiegija) Plan communal de developpement (obsiinski plan)

NUTS 3

LAU 4

LAU 5

Ces deux formulations de la region sont entrees en resonance lors des reformes bulgares pour se conformer a des prescriptions europeennes dans la perspective de l'adhesion a l'UE et pour sortir des maillages de gestion administrative herites du socialisme. Il en resulte un double mouvement de regionalisation dont la difficulte de perception est accentuee par le calendrier concomitant. Ces deux reformes ont eu lieu pratiquement en meme temps, avec des calendriers tres contraints dans le temps. La reforme administrative a eu lieu en 1998- 1999 apres une decennie d'interrogations sur le choix de sortie du maillage socialiste. La reforme de la politique regionale et la mise en place d'une regionalisation fonctionnelle ont ete stimulees des 1999 par les perspectives d'adhesion a l'UE. Le principe d'une regionalisation differenciee pour la gestion administrative etatique, d'une part, et pour la politique de developpement regional, d'autre part, n'est pas, en soi, original et se retrouve dans bon nombre de pays europeens. En revanche, la pertinence des choix de maillages ouvre des questions sur les articulations entre ces deux types de maillages et leurs visees politiques (tableau 1).

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1.2.Des maillages sans territoire : les coquilles vides de la politique regionale

Pour se conformer aux preparatifs de l'adhesion a l'UE, la Bulgarie procede en 1999 a la definition de maillages territoriaux inseres dans la NUTS, cette nomenclature des unites territoriales statistiques geree par Eurostat a des fins statistiques, sur laquelle s'adossent les niveaux d'intervention definis par la politique regionale europeenne27. Les 6 regions de planification resultent de l'agregation des 28 regions administratives. Il s'agit d'anticiper aussi la politique regionale europeenne selon la programmation 2000-2006 des fonds structurels et de se doter d'une architecture territoriale pour accueillir les fonds de pre-adhesion. Ces regions de planification repondent a la logique d'efficacite. Les 6 unites regionales englobent chacune une grosse ville a leur tete, dans l'idee d'une region polarisee qui va diffuser la croissance au territoire. La Bulgarie s'est ecartee du modele centre-europeen des regions capitales, Sofia etant inclus dans une vaste region Sud-Ouest. A cela plusieurs raisons : distinguer Sofia de la region Sud-Ouest otait a cette region de planification la presence d'un centre urbain d'envergure. En outre, la region administrative de Sofia est petite et recouvre les limites de la commune. Or compte tenu de la croissance de la ville, l'aire d'attraction de la capitale excede maintenant largement ces limites administratives. Il faudrait donc proceder a la definition d'un perimetre metropolitain, ce qui n'est pas a l'ordre du jour. Pour les autres regions, leur decoupage a surtout donne lieu a un debat se focalisant sur la ville a promouvoir comme centre de region. Zonage Zones frontalieres en deprise (55 communes) partie a la frontiere d'fitat et qui repondent chacune pour 2/3 des criteres suivants halshs-00279890, version Criteres 1- Revenus nets par habitant < a 70% de la moyenne nationale sur les 3 dernieres annees 2- Niveau de salaire moyen < a la moyenne nationale sur les 3 dernieres annees 3- Niveau de chomage > a 110% de la moyenne nationale sur les 3 dernieres annees

Definition Communes pour lesquelles une partie de la limite administrative correspond pour

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BOULINEAU E. (2003), Maillages administratifs et gestion du territoire en Bulgarie, une lecture geographique, these de geographie de l'Universite Paris 1, 462 p.

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4- Coefficient de dependance par age > de 120% de la moyenne nationale sur les 3 dernieres annees 5- Densite de population inferieure a 70 hab./km2 6- Plus de 25% des lieux de peuplement n'ont pas de routes asphaltees qui les relient entre eux ou au chef-lieu de commune 7- Plus de 30% des localites n'ont pas de reseau de canalisation 8- Plus de 30% des localites utilisent de l'eau potable avec une derivation ou ont eu une penurie d'eau pendant les 3 dernieres annees. Source : loi du developpement regional, 2005. Nous traduisons. Le second decoupage concerne la definition de zones d'action specifique qui procedent d'un regroupement des communes. Ces zonages, effectues en 1999 et revises en 2005, repondent a la logique d'equite : ils donnent droit a des aides specifiques selon le type de zonage dans lequel echoit la commune. Six zonages sont ainsi redefinis en 2005 : Sofia capitale, les zones en croissance (20 communes), les zones en declin industriel (73 communes), les zones rurales en deprise (149 communes), les zones montagnardes en deprise (80 communes), les zones frontalieres en deprise (55 communes). Pour ces trois dernieres categories, les criteres d'eligibilite se fondent sur des donnees economiques, demographiques et d'equipements (tableau 2) et pointent des difficultes reelles. Pour les communes frontalieres, la faible densite se conjugue a un vieillissement marque qui hypotheque les dynamiques locales d'espaces marginaux depuis le regime socialiste. Cela dit, les flux informels (transferts d'argent, migrations de travail) ne sont pas comptabilises dans la statistique car ils demeurent tres difficilement mesurables et l'on peut attendre que l'effet frontalier avec les voisins de l'Union portera ses fruits (Voir les travaux d'O. Deslondes et de R. Darques dans cet ouvrage). Ces decoupages du territoire restent dans les deux cas des coquilles vides : ils forment des maillages surimposes sur le territoire mais qui n'ont pas de realite. Ils sont depourvus de competences et il leur manque surtout le nerf de la guerre : l'argent des aides regionales a l'origine de ces decoupages... Les zones d'actions specifiques devaient permettre de repondre aux objectifs des fonds structurels europeens, dans la logique des programmations 1994-1999 et
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2000-2006. Mais le changement d'orientation de la politique regionale europeenne les rend caduques, du moins au titre des objectifs des fonds structurels. Les 6 regions28 de planification sont en mal de competences et d'institutions precises. Les modifications incessantes de la loi sur le developpement regional ont contribue a brouiller leur champ d'action (Marinov, 2004). Enfin, ces decoupages d'experts ont ete realises sans grand debat public, ce qui les rend peu visibles aux yeux des Bulgares. On aboutit de la sorte a un hiatus : les maillages territoriaux tailles pour repondre aux defis de l'integration europeenne sont inconsistants, alors que les reformes des decoupages administratifs pour sortir de la gestion territoriale socialiste reprennent l'ancienne trame (Boulineau, 2005). Par rapport aux objectifs initiaux, les deux reformes semblent avoir manque leur but. Il faut cependant les interroger l'une comme l'autre sous un nouvel angle d'approche : pourquoi decouper en regions ? Et a quoi sert la regionalisation dans le cadre d'une politique regionale ? Ces interrogations guideront les deux parties suivantes. S'il s'agit de reduire les inegalites regionales, surgit la question du choix entre privilegier l'equite territoriale au niveau national et accroitre l'efficacite economique regionale pronee par l'UE. S'il s'agit d'harmoniser la gestion de l'espace communautaire, la question devient celle du transfert du paradigme territorial europeen dans un pays a l'heritage centralisateur et sectoriel.

1.3. Les differenciations entre les regions administratives bulgares (NUTS 3) : une geographie post-socialiste encore peu lisible
La chute du regime socialiste augurait de profondes recompositions spatiales selon l'hypothese que l'ambition egalitariste de l'ancien systeme laisserait place a une re-differenciation des espaces ; la question etant alors d'en decrypter les logiques et les modalites. L'echec de l'analyse en terme de transition post-socialiste, qui postule un chemin trace des reconfigurations spatiales entre la logique socialiste comme point de depart et la logique liberale comme point d'arrivee, remet a l'ordre du jour la diversite des trajectoires regionales de sortie du socialisme. La region administrative bulgare est un niveau d'observation pertinent, dans la mesure ou elle correspond a l'ancien departement socialiste. Ce niveau 3 de la NUTS permet ainsi de mesurer les differenciations infra-nationales. Nous avons dresse un premier bilan des profils socioDUBOZ M-L. (2005), La politique regionale europeenne suspendue aux arbitrages budgetaires 20072013 , Le Courrier des Pays de l'Est, n1052, pp. 43-56.
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economiques des regions administratives bulgares en 1999 (Boulineau, 2003) avec pour ambition de verifier l'hypothese suivante : apres dix ans de transition, les nouvelles dynamiques sociodemographiques produisent des recompositions qui font ressortir les avantages comparatifs des regions entre elles et engendrent donc des differenciations regionales. L'analyse fait ressortir trois conclusions inattendues par rapport a l'hypothese initiale. Tout d'abord, en dix ans, l'impression de deliquescence du systeme socialiste l'emporte sur l'emergence de profondes recompositions. La bifurcation que 1989 aurait du entrainer laisse paradoxalement place a une faible differenciation spatiale. La differenciation des regions entre elles (les positions relatives des regions les unes par rapport aux autres) est peu marquee : l'ecart au profil moyen regional est faible pour 15 regions sur 28, ce qui revele l'inertie des espaces. On a la encore confirmation que les structures spatiales regionales enregistrent plus lentement les changements et conservent plus durablement les empreintes du systeme precedent. La recomposition est ainsi peu sensible, mise a part la dynamique fortement marquee autour de la region de Sofia. Enfin, les profils regionaux qui ressortent de cette typologie dejouent les attendus sur les nouvelles logiques regionales a l'ceuvre. Les effets de l'ouverture frontaliere restent singulierement absents : la presence de la Grece au Sud (membre de l'UE pourtant) stimule faiblement les dynamiques spatiales ; de meme pour la proximite d'Istanbul. Le dynamisme de la region sofiote ne peut s'interpreter selon le gradient de diffusion de la dynamique economique d'ouest en est de l'Europe, compte tenu de la crise yougoslave qui a renforce les effets de barriere frontaliere. Ces premieres conclusions doivent cependant etre nuancees. Il faut attendre 1997-1998 pour que les principaux indicateurs macro-economiques connaissent une dynamique ascendante. La crise de dstructuration du systeme socialiste a ete severe en Bulgarie, elle a ete accentuee par l'instabilit gouvernementale et la crise yougoslave. Le retour a la croissance conomique n'est esquisse qu'en 1998, pres la mise sous tutelle financire par le Fonds Montaire International. L'anne 1999 marque ainsi le dbut d'un timide redressement. L'analyse menee par Vasil Marinov permet de poursuivre l'investigation des disparits rgionales, en actualisant les donnes par la prise en considration des volutions entre 1997, date de la fin de la crise, et 2001-2002, soit cinq annes de redressement conomique (Marinov, 2003).

1.4. Les diffrenciations entre les rgions de dveloppement bulgares et les rgions europennes (NUTS 2)

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L'Union europenne parvient encore a tirer la croissance, ce qui en fait un de ses attraits aux yeux des pays candidats ou nouveaux membres. Mais cette convergence europenne observe au niveau des Etats par des indicateurs macro-conomiques se vrifie-t-elle au niveau des rgions ? La gographie contribue ainsi a dnoncer l'erreur cologique, celle qui consiste a infrer a un niveau d'analyse inferieur ou suprieur des conclusions valides a un niveau d'observation donne. Les autorites europeennes craignent que cette convergence des Etats dissimule la menace d'un accroissement des disparites internes. Le principe de cohesion territoriale en sortirait affaibli ce qui conduit a formuler la nouvelle programmation des fonds structurels (2007-2013) en terme de defi a relever : regions et villes de l'Union europeenne doivent connaitre davantage de croissance et d'emploi. Si l'on raisonne au niveau des 6 regions de planification entre elles, de recentes analyses aboutissent a la meme conclusion : les inegalites inter-regionales sont faibles, du moins si l'on se fonde sur le peu d'indicateurs de comparaison que l'on possede aujourd'hui (Marinov, 2004). Le programme operationnel du developpement regional bulgare (2007-2013) reconnait d'ailleurs que les differences interregionales entre les regions de planification sont faibles et ne representent pas une difficulte pour la politique regionale.

NUTS 2 Region de planification 2001

PIB

Popul ation 2001

PIB/hab 2001 SPA) (en

PIB/hab 2001

PIB/h ab 2001 (UE-

(millions SPA)

(BG=100) 15=100)

BULGARIE Nord-Ouest Centre-Nord Nord-Est Sud-Ouest Centre-Sud Sud-Est

48 097 2 961 6 285 6 937 17 789 10 014 4 110

7 891 095 531 149 1 194 327 1 304 344 2 097 781 1 969 595 793 899

610 557 526 532 848 508 518

100 91 86 87 139 83 85

24.8 22.1 21.4 21.8 33.8 20.6 23.9

Le differentiel n'est pas tant interne mais externe, il est visible en comparaison des autres regions europeennes. Pour l'indicateur du PIB/habitant, le profil des 6 regions de planification
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bulgares est nettement inferieur a la moyenne europeenne, mais certaines regions ont un PIB/hab. superieur a la moyenne nationale. La region Sud-Ouest est dans ce cas. Elle comprend la region administrative de Sofia-capitale et 4 autres regions, ce qui en quelque sorte attenue l'impact de la seule dynamique sofiote. C. Grasland (2004) a ainsi montre la contradiction politique majeure de ces regions capitales : d'un cote elles peuvent pretendre a des financements europeens pour faciliter leur convergence vers le profil europeen, au risque donc d'accroitre les disparites internes ; de l'autre, elles sont censees participer a la redistribution des richesses dans le pays au titre de la cohesion nationale. D'autant plus que les dynamiques regionales doivent se comprendre desormais dans un contexte europeen ou les effets de proximite spatiale jouent de part et d'autre des frontieres. La plus forte discontinuite de toute l'Europe en matiere de PIB/habitant s'observe sur la frontiere greco-bulgare : le PIB/hab. de la region grecque de Macedoine orientale-Thrace est 7 fois superieur a celui de la region bulgare Centre-Sud. Ces tres fortes dissymetries alimentent on le sait d'intenses flux (a l'instar de l'exemple EU/Mexique ou RFA/Pologne) et toute la question de l'integration europeenne consiste aussi dans les chois de developpement transfrontalier.

2. Maillages territoriaux et decentralisation : quel niveau d'autonomie ?

La decentralisation est regulierement inscrite dans les plate-formes gouvernementales et les agendas parlementaires depuis 1991, sans que la question ne soit reellement tranchee. La perspective d'adhesion a l'UE a accelere la reflexion dans les PECO : sentie comme une prescription europeenne par les pays-candidats, le debat sur la decentralisation s'est traduit dans de nombreux PECO par l'emergence d'un niveau intermediaire entre le niveau central et le niveau local. La Bulgarie fait exception, elle reste un des rares pays de l'Union possedant un seul niveau d'autonomie locale, la commune. La strategie de decentralisation du printemps 200629 a pour ambition de reprendre le debat bulgare. Mais que mettre derriere le terme de decentralisation ? La strategie distingue la decentralisation financiere (delegation de moyens), la decentralisation administrative (delegation des competences) et la decentralisation politique (delegation de la decision politique notamment,

GRASLAND C. (2004), Les inegalites regionales dans une Europe elargie in CHAVANCE B. (dir.), Les incertitudes du grand elargissement, Paris, l'harmattan, pp. 181-214.

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democratie oblige, par le biais d'un organe elu). Si les deux premiers volets sont abondamment declines, la decentralisation politique est reportee. A quel niveau decentraliser ? La question demeure. Les autres PECO ont fait le choix de decentraliser au niveau du departement, soit le niveau NUTS 3 (exception faite de la Pologne au niveau NUTS 2) en y instaurant des collectivites territoriales. La recente strategie bulgare ne se prononce pas sur ce niveau intermediaire. Anomalie ou exception bulgare? Ce qui apparait comme une frilosite voire une faiblesse a peut-etre cet avantage de laisser le gouvernement pouvoir manceuvrer avec le changement d'orientation de la politique regionale de l'UE. En effet, la norme europeenne en matiere de politique regionale europeenne se recompose en meme temps qu'elle se construit. En matiere de decentralisation, l'experience de l'elargissement de 2004 a apporte quelques enseignements. La faiblesse des structures regionales dans les 10 nouveaux Etats membres (sauf en Pologne) en ressources financieres et en capacite administrative, ainsi que la petite taille de ces pays (en superficie et en population) a conduit a moderer la necessite de l'echelon regional et a accorder un role moteur au niveau etatique. La nouvelle programmation des fonds structurels 2007-2013 le montre clairement : les Etats peuvent desormais etre eligibles a l'objectif convergence. La place de l'Etat dans la construction europeenne se renforce aussi avec la remise en question de la decentralisation : faut-il decentraliser a tout prix pour mettre en cuvre la gouvernance des territoires pronee par l'UE ? La mise en pratique de la gouvernance europeenne s'oriente plutot vers la stimulation du partenariat entre differents types d'acteurs, a des niveaux differents de gestion, dans une optique de democratie participative qui s'appuie sur une societe civile en emergence dans les anciens pays socialistes. La formule decentralisatrice semble de plus en plus en decalage par rapport a cette tendance. Enfin, les Bulgares ont tire certains enseignements du partage d'experiences avec les pays voisins. Les configurations administratives tres variees rappellent qu'en Europe la diversite est une norme et que chaque experience nationale peut servir de modele. Cette remise en question de la dcentralisation explique l'existence de maillages territoriaux en suspens ou en attente, coquilles vides sans administration et sans comptences. Au-del de ces questions de fond sur la construction europenne, il y a aussi des difficultes tout a fait pragmatiques qui relevent de la gestion administrative du territoire bulgare. L'alternance gouvernementale de 2005 se traduit par une coalition formee autour du parti socialiste bulgare, du mouvement national Simeon II, parti majoritaire dans la precedente
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lgislature, et du mouvement des droits et libertes, tribune des interets de la minorite turque. Le partage des portefeuilles ministriels a conduit a une lutte d'influence entre les partis pour obtenir des postes. Le terme de fodalisme partisan a ete employe par un de nos interlocuteurs pour dfinir les strategies de placement des affides (nas covekk) et les mecanismes de soumission de ces derniers a la ligne du parti. L'expression de feodalisme renvoie au discours celebre de Todor Jivkov a l'epoque socialiste qui avait denonce le feodalisme departemental . Le systeme administratif bulgare reste pour l'heure soumis au pouvoir central, lequel se confond dangereusement avec le(s) parti(s) au gouvernement. Enfin, la capacite administrative de l'Etat peut etre interrogee par le biais de la structure territoriale des echelons de gestion. La place de l'echelon de base du maillage administratif, la commune, dans les politiques regionales revele d'autres dysfonctionnements. L'acces aux financements europeens est envisage comme un jeu a somme nulle : ce que l'un gagne (ministere ou region), l'autre le perd. La commune, en bas de l'echelle souffre de manque d'acces a cette precieuse information, retenue aux niveaux superieurs dans un melange de culture du secret qui persiste et de retention volontaire d'information. Une recente enquete menee pour le PNUD (Marinov et Garnizov, 2006) revele que 26% des communes interrogees se declarent pretes pour les fonds structurels et que 58% trouvent que l'information sur ces financements est mauvaise. Mefiance envers l'Etat ou lassitude, de nombreux observateurs n'hesitent pas a parler de fracture entre l'Etat central et le niveau communal. Les 28 regions administratives, ce niveau intermediaire entre communes et Etats rencontrent une crise de legitimite politique, alors que paradoxalement c'est le niveau territorial auquel la population s'identifie facilement. Organe deconcentre de l'administration d'Etat, paravent politique des tergiversations partisanes dans la nomination du prefet, niveau depourvu d'une quelconque capacite d'initiative, elle constitue un maillon faible. A l'heure europeenne, l'ancien departement socialiste devenu region administrative s'interroge aussi sur son role a venir dans la gestion des fonds structurels et dans la politique regionale europeenne. L'entree dans l'UE revele davantage les dysfonctionnements qu'elle ne permet de les resoudre.

Conclusion

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Tout bouge et rien ne change ? Le terme de chaos reste employe par les observateurs bulgares pour decrire les problemes de la gestion territoriale, entrevue ici par le prisme des politiques regionales. Les multiples eclairages des problemes noues autour de ces politiques montrent la pertinence de l'entree par les maillages territoriaux pour saisir les changements dans un pays balkanique. Pour en comprendre les enjeux, nous avons ainsi souligne l'importance de la reflexion sur la reforme de l'Etat, tant dans sa dimension institutionnelle que territoriale. Sur ce deuxieme point, l'Etat bulgare se revele davantage partisan que territorial, ce qui le place en porte-a-faux par rapport a un projet europeen qui se construit par le territoire : les dynamiques transfrontalieres et transregionales sont particulierement stimulees. Est-ce a dire que la Bulgarie, petit pays des Balkans, est inintegrable ? Deux lectures sont alors possibles : la pessimiste argue d'un dilemme paralysant, l'optimiste insiste sur l'ampleur du defi a relever, pas seulement pour la Bulgarie mais aussi pour la construction europeenne. Nous defendons plutot la seconde, en pensant que les difficultes bulgares ne resultent pas d'une difference de degre dans la capacite d'integration du pays dans l'UE mais s'inscrivent dans la reflexion plus generale sur la nature des fonctionnements des systemes territoriaux nationaux, sur laquelle se fonde, ne l'oublions pas, la construction europeenne qui se veut unie dans la diversite .

CONCLUSION GENERALE

Les bilans se font a l'occasion des anniversaires importants. Vingt ans apres la chute du communisme, on doit constater, dans le cas roumain, que la transformation n'est pas finie. Si des
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progres sont incontestables, le chemin vers la democratie est encore long et il est encore trop tot pour dire combien de temps la transition roumaine pourrait encore durer. Au niveau de la societe politique, le passage du communisme a l'Etat democratique se fait par un long chemin parseme de reformes, d'avancees et de reculs. La direction pro-europeenne de la Roumanie est desormais un acquis, pourtant de serieux efforts devront encore etre faits avant que la Roumanie soit un membre de plein droit de l'UE. Apres 1989, l'economie roumaine est engagee dans une longue periode de transition vers une veritable economie de marche. Les retards structurels chroniques et le haut degre de centralisation politique qui caracterisaient la situation du pays en 1989 ont alourdi le processus de transition et ont contribue a l'apparition des blocages. Ainsi, la Roumanie a connu une longue periode de recession jusqu'en 2000, tandis que les autres pays ex-socialistes etaient deja entres dans la phase de croissance. Cela s'explique par l'inconsistance et la mauvaise application des reformes, et surtout par la lente et tardive privatisation. Apres 2000, la Roumanie est entree dans une periode de croissance, caracterisee egalement par un afflux croissant d'IDE. Mais les economistes sont d'accord pour dire que, malgre les progres de l'economie roumaine, le marche roumain n'a pas atteint sa maturite. Dans le domaine social, la Roumanie a accumule les faux pas pendant la dcennie 1990. Les progrs, s'ils sont indniablement prsents, ne s'lvent pas a la hauteur des attentes de la population, ni au rythme de la modernisation des autres pays de l'ancien bloc communiste. La nouvelle contrainte europenne reprsente certes une avance, mais outre son impact formel, au niveau des programmes adoptes et des discours prononces, ses rsultats concrets ne peuvent pas encore tre values. Vingt ans pres la Rvolution, la politique sociale de la Roumanie n'a toujours pas la cohrence d'un modle national clair et engage dans la dure. Plus qu'aucun autre domaine, la politique sociale semble inscrire la Roumanie dans une transition sans fin. Les solutions inefficaces et les mesures contradictoires, mme si contrecarres par des avances plus rcentes, se payent malheureusement par la perte de confiance des Roumains dans la politique sociale de leur Etat. Les quinze dernires annes de politique rgionale en Roumanie sont caractrises par la mise en place d'une organisation administrative nouvelle sous l'impulsion de l'Union europenne.
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Cependant, les reformes visant la dcentralisation demeurent souvent inefficaces ce qui limite le succs de la rgionalisation roumaine. Un vrai bilan pourrait tre dresse en 2013 quand s'achvera le Plan national de dveloppement rgional. La participation aux dernires lections europennes de 2007 s'levait a 28.82%, ce qui reprsente un record ngatif a peu de mois pres l'adhsion. Les lections de juin 2009 seront, alors, une mise a l'preuve de la confiance des citoyens roumains dans l'Union Europenne, de leur approbation de la direction politique d'aujourd'hui et de leur volont de poursuivre la dmocratisation.

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BIBLIOGRAPHIE

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