UNIVERSIDAD COMPLUTENSE DE MADRID

FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y EMPRESARIALES

Departamento de Economa Aplicada I (Economa Internacional y Desarrollo)

POLTICAS ECONMICAS Y POBREZA: MXICO 1982 2007

MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE DOCTOR PRESENTADA POR

Enrique Casais Padilla Bajo la direccin del doctor Jos Dniz Espins Madrid, 2009 ISBN: 978-84-692-8458-2

POLTICAS ECONMICAS Y POBREZA: MXICO 1982 2007

Mxico D.F. Madrid. Enero de 2009 Doctorando: Enrique Casais Padilla Director: Jos Dniz Espins

NDICE

NDICE DE CUADROS ................................................................................................................. 4 GLOSARIO DE ACRNIMOS UTILIZADOS ............................................................................... 7 AGRADECIMIENTOS................................................................................................................... 9 INTRODUCCIN......................................................................................................................... 11 Principales preguntas que pretende responder la investigacin .................................... 15 Hiptesis y objetivo de la investigacin ............................................................................. 16 Estructura capitular de la investigacin ............................................................................. 19 1 MARCO CONCEPTUAL: POLTICAS ECONMICAS Y POBREZA ............................... 25 1.1 Polticas econmicas y globalizacin..................................................................... 26 1.1.1 Regionalismo y multilateralismo.......................................................................... 42 1.1.2 Globalizacin financiera y las polticas econmicas de los Estados Latinoamericanos ................................................................................................................ 46 1.1.3 Polticas econmicas y la integracin econmica............................................... 56 1.1.4 Integracin y crecimiento .................................................................................... 64 1.2 Polticas econmicas y crecimiento........................................................................ 72 1.2.1 Efectos del crecimiento: convergencia o divergencia. ........................................ 77 1.2.2 Polticas econmicas: Las Zonas de Libre Comercio y sus particularidades con pases en desarrollo ............................................................................................................ 83 1.2.3 Crecimiento y desigualdad en Latinoamrica ..................................................... 94 1.3 Polticas econmicas y desarrollo econmico .................................................... 100 1.3.1 Las polticas econmicas cepalinas y el neoestructuralismo en Amrica Latina ...........................................................................................................................105 1.3.2 El agotamiento del modelo ISI y los neoestructuralistas. ............................... 112 1.3.3 Los acuerdos regionales de 1 y 2 generacin en Amrica Latina: el caso de la ALALC y el TLCAN............................................................................................................ 120 1.3.4 Polticas econmicas, empresas transnacionales e inversin extranjera......... 132 1.3.5 Las polticas econmicas neoliberales posteriores a una crisis ....................... 149 1.4 La pobreza................................................................................................................ 155 1.4.1 El concepto de pobreza y su heterogeneidad................................................... 161 1.4.1.1 El concepto de pobreza: las necesidades humanas......................................... 169 1.4.2 Medicin de la pobreza: elecciones metodolgicas.......................................... 173 1.4.2.1 Medidas de medicin de la pobreza multidimensionales: Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) de la CEPAL ...................................................................................... 178 1.4.2.2 Medidas de medicin de la pobreza multidimensionales: ndice de Pobreza Humana (IPH) del PNUD .................................................................................................. 181 1.4.2.3 ndices combinados o mixtos ............................................................................ 182 1.4.3 El concepto de Desarrollo Humano................................................................... 184 1.4.4 Medicin de la pobreza por ingreso o gasto ..................................................... 196 2 MXICO ANTES DE LAS REFORMAS ECONMICAS: 1952 - 1988............................ 206

2.1 Los aos dorados del "Desarrollo Estabilizador": 1952 -1970........................... 208 2.2 Los periodos gubernamentales de Echeverra (1970-76) y Lpez Portillo (197682): La crisis de balanza de pagos de 1976, el auge petrolero y la crisis de 1982....... 214 2.3 Las polticas econmicas posteriores a la crisis: El sexenio de Miguel De La Madrid (1982 1988) ........................................................................................................... 223 2.3.1 La liberalizacin comercial como respuesta a los choques econmicos. 1985 1988 ...........................................................................................................................232 2.4 Evolucin de la pobreza durante la crisis: 1982 - 1988 ....................................... 239 3 LA IMPLANTACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS: LOS GOBIERNOS DE CARLOS SALINAS (1988 -1994), ERNESTO ZEDILLO (1994-2000) Y VICENTE FOX (20002006) ......................................................................................................................................... 255 3.1 La situacin Previa al gobierno de Salinas: El Pacto de Solidaridad Econmica: 1987 1988........................................................................................................................... 259 3.2 Las polticas econmicas del gobierno de Salinas: El Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico. 1989 - 91 ............................................................................. 263 3.3 La reforma del sector pblico mexicano .............................................................. 268 3.4 La apertura econmica y la liberalizacin comercial .......................................... 275 3.4.1 La liberalizacin financiera, de los mecanismos regulatorios, la reforma fiscal y la inversin extranjera ........................................................................................................... 277 3.4.2 La incorporacin de Mxico al GATT ................................................................ 285 3.4.3 El Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte ........................................ 287 3.5 Los ltimos aos del sexenio de Salinas: el estancamiento y la crisis del Tequila. 1993-1994. .......................................................................................................... 292 3.5.1 La vulnerabilidad del sector financiero .............................................................. 298 3.6 La apertura econmica de Mxico: Pobreza y Desigualdad. 1982 -1994. ......... 302 3.7 El Sexenio de Zedillo: de la crisis a la recuperacin: 1994 - 2000. .................... 308 3.8 El sexenio de Vicente Fox: 2000 2006................................................................ 321 4 LA POBREZA EN MXICO.............................................................................................. 329 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9 Polticas para reducir la pobreza en Mxico ........................................................ 331 Pobreza y desigualdad ........................................................................................... 343 La desigualdad y el bajo crecimiento en Mxico ................................................ 360 Los servicios educativos: Desigualdad en aos escolares y calidad ............... 368 La desigualdad en los servicios de salud en Mxico .......................................... 382 Polticas econmicas y migracin en Mxico ...................................................... 395 Pobreza y desigualdad entre las entidades federativas mexicanas .................. 414 ndices de marginacin y diferencias tnicas en la pobreza.............................. 425 La pobreza en Mxico comparado con Amrica Latina ...................................... 430

CONCLUSIONES ......................................................................................................................446. REFLEXIN FINAL .................................................................................................................. 456 BIBLIOGRAFA......................................................................................................................... 463

NDICE DE CUADROS

Cuadro
Cuadro 1.1

Concepto del cuadro

Grado de apertura de las economas. Exportaciones e importaciones de mercancas como % del PIB

Pgina
42 60 72 209 210 216 225 226 228 229 237 239 241 242 244 246 247 248 249 251 273 274 280 284 288

Cuadro 1.2 Formas y etapas de integracin de Balassa. Cuadro 1.3 Evolucin de la teora del crecimiento Cuadro 2.1 Distribucin porcentual del PIB, 1950-1985 Cuadro 2.2 Principales indicadores econmicos, 1956-1976 Cuadro 2.3 Principales indicadores econmicos, 1976-1981 Cuadro 2.4 El Ajuste Fiscal y el tipo de cambio real, 1983-1990 Cuadro 2.5 Deuda externa, trminos de intercambio y transferencias netas de recursos, 1983-1990

Cuadro 2.6 Metas y resultados del PIRE, 1983-1985 Cuadro 2.7 Principales indicadores econmicos, 1983-1990 Cuadro 2.8 Crdito externo privado y pblico, 1982-1990 Cuadro 2.9 Distribucin del ingreso en Mxico, 1963-1989 Cuadro 2.10 Evolucin de los salarios reales y el consumo privado per cpita, 1981-1990

Cuadro 2.11 Ingreso salarial y no salarial, 1981-1990 Cuadro 2.12 Evolucin del sector agrcola, 1981-1990 Cuadro 2.13 Gasto pblico total y en los sectores sociales 1981-1990 Cuadro 2.14 Gasto pblico en salud y educacin, 1981-1990 Cuadro 2.15 IMSS Recursos disponibles: sector salud, 1981-91 Cuadro 2.16 ISSSTE Recursos disponibles: sector salud, 1981-91 Cuadro 2.17 Indicadores sociales en el rea de salud, 1981-1990 Cuadro 3.1 Nmero de empresas pblicas, 1982-1990 Cuadro 3.2 Indicadores de liberalizacin comercial. 1980-1990 Cuadro 3.3 Las reformas fiscales de 1987 y 1989 Cuadro 3.4 Inversin extranjera directa por pas de origen en 1989 Cuadro 3.5 Inversin extranjera directa 1999 y 2006

Cuadro 3.6 Principales indicadores econmicos, 1989-1996 Cuadro 3.7 El sector exterior, 1989-1996 Cuadro 3.8 Medicin de la pobreza 1984 - 1994 Cuadro 3.9 Distribucin del ingreso por deciles 1984-1994 Cuadro 4.1 Lneas de pobreza en Mxico ao 2006 Cuadro 4.2 Distribucin porcentual del gasto en superacin de la pobreza Distribucin del Gasto en Combate a la Extrema Pobreza segn Programa 1995 -2005 Ingreso corriente total promedio trimestral por hogar, en deciles de Cuadro 4.4 hogares, 2000-2006 Cuadro 4.3 Cuadro 4.5 Distribucin del ingreso corriente de los hogares 2006 Distribucin del ingreso corriente total trimestral, en deciles de hogares agrupados 2000-2006 Evolucin de la pobreza nacional medida en porcentaje de personas Cuadro 4.7 1992-2006 Porcentaje de hogares en condicin de pobreza, y distribucin entre Cuadro 4.8 urbano y rural 1992 - 2006 Porcentaje de poblacin en situacin de pobreza de ingresos. Aos Cuadro 4.9 seleccionados 1950-2006 Cuadro 4.6 Cuadro 4.10 Distribucin del gasto corriente de los hogares. 2006 Gasto corriente monetario promedio por hogar trimestral, por grandes rubros de gasto, 2000-2006 (precios de 2006) Ingreso corriente total per cpita trimestral, en deciles de personas, Cuadro 4.12 2000-2006 Ingreso corriente total promedio por hogar trimestral, por principales Cuadro 4.13 fuentes de ingreso (1996-2006), precios constantes 2006 Cuadro 4.11 Cuadro 4.14 Efecto de la escolarizacin en las probabilidades de no ser pobre Cuadro 4.15 Asistencia escolar en hogares de pobreza extrema Cuadro 4.16 Cuadro 4.17 Probabilidad de abandono escolar: pobres extremos frente a no pobres Distribucin territorial de los jvenes beneficiarios de las becas escolares en los ocho estados con menor IDH (%), al cierre de 2005.

292 295 302 303 333 339 340 346 347 348 349 351 353 355 356 361 362 368 369 370 372 373 375 376 377 379 382 385 386

Cuadro 4.18 Indicadores seleccionados sobre nivel de escolaridad, 1960-2005 Tasas de matriculacin de jvenes en hogares pobres y ricos de Mxico, 1992, 2000 y 2005 (porcentajes) Aos de educacin de quienes tienen entre 25 y 65 aos, por decil de Cuadro 4.20 ingreso Indicadores seleccionados sobre promedio de escolaridad, aptitud Cuadro 4.21 para leer y escribir y alfabetismo, 1960-2005. Indicadores sobre permanencia escolar y desercin por sexo, ciclos Cuadro 4.22 escolares 1996/1997 a 2005/2006 Cuadro 4.19 Cuadro 4.23 Poblacin total por condicin de aseguramiento 2006 Recursos materiales de las instituciones pblicas del sector salud por tipo 1990 y 2006 Recursos humanos de las instituciones pblicas del sector salud 1990 Cuadro 4.25 y 2006 Cuadro 4.24

Cuadro 4.26 Cuadro 4.27 Cuadro 4.28 Cuadro 4.29 Cuadro 4.30 Cuadro 4.31 Cuadro 4.32 Cuadro 4.33 Cuadro 4.34 Cuadro 4.35

Indicadores seleccionados de las instituciones pblicas del sector salud 1990 y 2006 Porcentaje de hogares a nivel nacional con gasto catastrfico por motivos de salud por decil de ingreso. Poblacin Econmicamente Activa y Empleos Remunerados en Mxico, 1982-2000 Porcentaje que representa la fuerza laboral mexicana respecto a la fuerza de trabajo total residente en Estados Unidos por ocupacin laboral, 1994 y 2004 Prdida neta anual en Mxico por migracin a Estados Unidos por periodo, 1960 2007 Poblacin de origen mexicano residente en Estados Unidos, 19902005. Poblacin residente en Estados Unidos por regin de nacimiento y condicin de pobreza, 2005. Poblacin ocupada residente en Estados Unidos por regin de nacimiento y actividad econmica, 2005. Salario promedio anual de la poblacin ocupada residente en Estados Unidos para algunas regiones de nacimiento por actividad econmica, 2005. Poblacin residente en Estados Unidos por regin de nacimiento y cobertura de salud, 2005.

387 390 398 400 401 402 403 403 404 405 406 410 413 415 417 419 421 431 434 436 437 439 441 442 443

Cuadro 4.36 Caractersticas de las distintas posiciones laborales. 2006 Cuadro 4.37 ndices de pobreza extrema por entidad federativa 1992 2002 Cuadro 4.38 ndice de desarrollo humano para Mxico (Informes 1990-2007) Cuadro 4.39 IDH y componentes por entidad federativa. Ao 2004 Cuadro 4.40 Evolucin del IDH por entidad federativa ao 2000 - 2004 Cuadro 4.41 IDH y componentes por regiones. Ao 2004 Cuadro 4.42 Ingresos por concepto de remesas familiares 1995 y 2006 Cuadro 4.43 Evolucin IDH Mxico frente a principales pases de Amrica Latina, Espaa y Estados Unidos. 1975-2006*

Cuadro 4.44 Desigualdad de ingresos: Mxico en la perspectiva internacional Cuadro 4.45 Anlisis comparativo de pobreza en Amrica Latina 2005 Indicadores de Desarrollo Humano actuales de los principales pases de Amrica Latina, Espaa y Estados Unidos Gasto Pblico en Educacin: Mxico frente a principales pases de Cuadro 4.47 Amrica Latina ndices de Pobreza Humana y de Ingreso: Mxico frente a principales Cuadro 4.48 pases de Amrica Latina Cuadro 4.46 Cuadro 4.49 Servicios de Salud: Principales pases de Amrica Latina. Cuadro 4.50 Tecnologa e Investigacin y desarrollo: Mxico frente a principales pases de Amrica Latina. Ao 2004.

GLOSARIO DE ACRNIMOS UTILIZADOS

ABM Asociacin de Banca Mexicana ALADI Asociacin Latinoamericana de Integracin ALALC Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio ALADI Asociacin Latinoamericana de Integracin ALCA rea de Libre Comercio de las Amricas APEC Cooperacin Econmica Asia-Pacifico Banxico Banco Central de Mxico BID Banco Interamericano de Desarrollo BM Banco Mundial CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe CETES Certificados de la tesorera de la federacin CFH contribucin financiera de los hogares CONAPO Consejo Nacional de Poblacin CONASUPO Comisin Nacional de Subsistencias Populares CONEVAL Consejo nacional de Evaluacin de la Poltica Social CTMP Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza EE.UU. Estados Unidos de Norteamrica ENIGH Estadstica Nacional de Ingreso y gastos de los Hogares ETN empresas transnacionales FICORCA Fideicomiso para la Cobertura de los Riesgos Cambiarios FMI Fondo Monetario Internacional GATT Acuerdo general sobre comercio y aranceles IDH ndice de desarrollo humano IED inversin extranjera directa IJCF Indicador de Justicia y Equidad en la Contribucin Financiera IMSS Instituto Mexicano del Seguro Social INEGI Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica de Mxico IPC ndice de precios al consumo ISI Modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones ISSSTE Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado LP Lnea de Pobreza MERCOSUR Mercado Comn del Sur NBI Necesidades Bsicas Insatisfechas OCDE Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico

OIT Organizacin Internacional del Trabajo OMC Organizacin Mundial del Comercio OMS Organizacin Mundial de la Salud ONG organizacin no gubernamental PAC Poltica Agrcola Comn PAN Partido de Accin Nacional PECE Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico PIB Producto Interior Bruto PIRE Programa Inmediato de Reordenacin Econmica PMD pases menos desarrollados PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PPC poder de paridad de compra PRI Partido Revolucionario Institucional Pronasol Programa Nacional de Solidaridad SEDESOL Secretara de Desarrollo Social de Mxico TLCAN Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte UE Unin Europea UME Unin Monetaria Europea UNAM Universidad Autnoma de Mxico UNCTAD Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo ZLC zonas de libre comercio

AGRADECIMIENTOS
Antes de empezar, quiero mostrar mi ms profundo agradecimiento al Departamento de Economa Aplicada I de la Universidad Complutense. El mundo universitario siempre debera ir relacionado con un espritu crtico y de lucha por alcanzar la verdad y conseguir, en la medida de lo posible, mejorar la realidad del mundo en que vivimos. En el Departamento de Economa Aplicada I de esta Universidad no slo he encontrado estos valores, sino que adems existen las personas que hacen que se mantenga en el tiempo. De entre las personas del Departamento, no sera justo, si no hiciera mencin especial al profesor Jos Dniz, Director de esta tesis, y amigo por encima de todo. Sin l, este trabajo nunca hubiera visto la luz. Gracias a todos, hace ya 5 aos, me pude acercar a un mundo de pensamientos que me han permitido completar no slo mis conocimientos, sino tambin mi formacin a la hora de reflexionar y pensar sobre la realidad que nos rodea, mantener un espritu crtico con esta realidad, y tratar de aportar soluciones. En una frase: Estos aos han servido para mejorar mi aptitud ante la vida. Estoy seguro que los beneficios de esta herencia no se perdern en el tiempo, sino que seguirn conmigo a lo largo de mi vida. Tanto el profesor Dniz como el resto del departamento, ayudaron a que explotaran en mi una serie de inquietudes, de modo que una vez completado el ao de docencia, me decid a asumir nuevos retos profesionales y a residir permanentemente en Mxico; maravilloso pas, y motivo de este trabajo de investigacin. Ya en Mxico, dada la amabilidad natural de los mexicanos, la lista de agradecimientos es enorme. No obstante, quiero agradecer de manera especial la ayuda prestada por la Direccin General del Banco Santander Serfin donde he trabajado los ltimos aos como consultor externo de desarrollo comercialpues me abrieron las puertas a la amplsima documentacin existente en sus
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archivos y biblioteca; me presentaron a los responsables de los servicios de estudios del BBVA Bancomer, competencia profesional y amigos en lo personal; me ayudaron a introducirme y conocer a diferentes profesores e investigadores de la Universidad Autnoma de Mxico (UNAM), y otras universidades en Guadalajara, Puebla y Monterrey, donde tuve la gran suerte de conocer a la profesora Nora Lustig; me dieron acceso a los Servicios de Estudios de la Asociacin de Banca Mexicana (ABM) y pude participar y asistir a conferencias y eventos del mximo inters tanto en universidades como en centros de negocio y el Colegio de Mxico. A todos infinitas gracias. Por ltimo, agradecer la enorme paciencia que mi familia y amigos han tenido conmigo estos aos, pues al hecho de residir fuera, se ha unido la escasez endmica de tiempo libre para estar con ellos el tiempo que se merecen.

Mxico D.F. - Madrid, Enero de 2009

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INTRODUCCIN
El tema central de esta investigacin analizar los resultados que las polticas econmicas consiguen en la lucha contra el fenmeno de la pobreza- es una de mis viejas preocupaciones personales. Por qu Mxico? Mxico es un pas con una poblacin de ms de 100 millones de habitantes, con grandes riquezas naturales como petrleo o gas, con una biodiversidad enorme, y sobre todo, es el nico pas del sur que tiene una gran frontera con la nacin que ha dominado tanto econmica como polticamente el mundo desde la segunda mitad del siglo XX. Slo con esto ya sera suficiente, pero adems, Mxico es un pas de enormes contradicciones; por una parte, es uno de los quince pases ms ricos del planeta con grandes recursos materiales y humanos, y por otra, se trata de una de las economas ms desiguales del mundo con ms del 40% de su poblacin por debajo de la lnea de pobreza (INEGI). Alrededor del 20% de su poblacin vive con un ingreso insuficiente para satisfacer las necesidades mnimas de alimentacin y los ndices de desarrollo humano que presenta, lo sita por debajo de los primeros 50 pases del mundo. Adems, por motivos profesionales, tuve la suerte de vivir en este gran pas desde el ao 2004 hasta principios de 2008; de modo que la investigacin ha sido desarrollada in situ, pudiendo conocer personalmente a algunos de los actores que influyen en la realidad social, econmica y poltica mexicana. Antes de continuar, El anlisis de este objeto se plasma en esta tesis, cuyo ttulo recoge las dos principales variables objeto de estudio:

Polticas econmicas y pobreza: Mxico 1982 2007

Por polticas econmicas, para esta investigacin, se identifican las reformas econmicas ortodoxas que responden al pensamiento neoclsico. Esta

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corriente de pensamiento tuvo su origen en los aos 70 en la Escuela de Chicago y cuyo referente principal es Milton Friedman. Este conjunto de reformas y polticas econmicas es conocido asimismo como paradigma econmico neoliberal, y se empiezan a aplicar en Mxico a partir del gobierno de Miguel de la Madrid (1982). Los dirigentes mexicanos adoptan estas polticas econmicas con el objetivo manifiesto de incrementar el comercio y la riqueza en Mxico, y, de esta manera, reducir la pobreza en amplios sectores de la poblacin. Como se ver a lo largo de la investigacin, los fenmenos de la desigualdad y la pobreza no comienzan en Mxico cuando los gobiernos mexicanos deciden abandonar sus polticas econmicas auto sustentadas iniciadas despus de la segunda guerra mundial. Todo lo contrario, los gobernantes se deciden a apostar por ese gran cambio con la idea puesta en que la apertura comercial y todos los cambios econmicos, productivos, sociales, etc., que estas reformas conllevan, sacaran a Mxico del subdesarrollo y la pobreza. La presente investigacin se va a dar a la tarea de estudiar si las polticas econmicas de corte neoliberal emprendidas a primeros de los aos 80, y que siguen vigentes en 2008, han ayudado a combatir el fenmeno de la desigualdad y la pobreza para el caso concreto de Mxico. El fenmeno de la pobreza no es, por desgracia, novedoso, y mucho menos para Mxico, que tiene una larga tradicin de pobreza, desigualdad y marginalidad. Lo preocupante es que despus de ms de 25 aos de reformas econmicas en las que el discurso central ha sido que los sacrificios sufridos por gran parte de la sociedad mexicana servirn para erradicar la pobreza y mejorar las condiciones de vida de todos los mexicanos, Mxico no ha mejorado sustantivamente su situacin. Incluso, como se ver en la investigacin, ha mejorado menos que otros pases de Latinoamrica a pesar de las grandes inversiones millonarias recibidas en este periodo, en forma de Inversin Extranjera Directa, y los ya mencionados recursos naturales y humanos, muy superiores al resto de naciones latinoamericanas. Cuando empec la presente tesis doctoral, la idea central a la que me enfrentaba era estudiar el fenmeno de la integracin y comprobar si se
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cumplen los paradigmas econmicos ortodoxos concretamente para el caso de Mxico- respecto a si incrementos del comercio lleva aparejados incrementos de bienestar para la poblacin. A medida que el trabajo y yo bamos creciendo, comprend que el problema central de Mxico no es ya si sus reformas econmicas hacen crecer el Producto Interior Bruto (PIB) o si de verdad estas reformas estn consiguiendo convertir a Mxico en un campen mundial del comercio; uno de los graves problemas a los Mxico se enfrenta es la enorme desigualdad en el reparto de su enorme riqueza, que se manifiesta en las escandalosas cifras de pobreza de ms del 40% de la poblacin. Esta investigacin de ms de tres aos de duracin se ha podido complementar con infinidad de viajes por todos los estados mexicanos, donde gracias a los investigadores de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM), tuve la suerte de ser presentado a investigadores, acadmicos y otras personas que trabajan directamente en los territorios en la lucha diaria contra la pobreza. En los estados ms pobres Chiapas, Oaxaca y Guerrero- pude convivir durante periodos de tiempo con las comunidades ms pobres y escuchar sus inquietudes, problemas, qu soluciones aportan los gobiernos, y qu opinan sobre estas soluciones. Muchas de sus sugerencias han servido de gua durante la investigacin. La pobreza nunca debera convertirse en un asunto secundario o marginal, pues detrs de las estremecedoras cifras y estadsticas, son personas las que padecen esta situacin, y es un deber de las sociedades y sus gobernantes el tratar de erradicarla por todos los medios disponibles. En definitiva, la presente investigacin se centrar en lo ocurrido con las capas ms desfavorecidas de esta sociedad a raz de las reformas econmicas, y si se cumplen los paradigmas neoliberales en cuanto a la creacin de comercio y su distribucin en forma de riqueza entre los miembros de la sociedad. Como se ve en la investigacin, el fenmeno de la pobreza es un problema mucho ms complejo que la falta puntual o recurrente de dinero. Es un problema con muchas causas y, a su vez, graves consecuencias para gran parte de la sociedad. Respecto a las mltiples variables posibles a analizar, el presente trabajo se centrar en la desigualdad imperante en Mxico. La

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desigualdad, para la mayora de los investigadores y estudiosos, es la principal variable a tomar en consideracin, pues una mejor redistribucin de la riqueza, an sin incrementos de ella, consigue resultados en la disminucin de la pobreza. Asimismo, la desigualdad se manifiesta en las graves carencias de salud y educacin. Las carencias en salud y educacin un claro perpetuador de la pobreza. La importancia de estas variables queda reflejada en el mbito presupuestario, pues, para el caso concreto de Mxico, suponen el 85% del gasto social del gobierno mexicano. Respecto a las consecuencias socio demogrficas, el fenmeno de la migracin parece ser uno de los ms relevantes y de mayor preocupacin tanto en los pases de expulsin como en los receptores de migrantes; en este caso concreto, Mxico y los Estados Unidos de Norteamrica (EE.UU.) La principal conclusin de este apartado, como se ve en la investigacin, es que el determinante central de la migracin no es la pobreza sino las desigualdades. Por lo tanto, pese a los esfuerzos por frenarla, incluyendo los coercitivos, seguir habiendo migracin mientras subsistan las desigualdades. En la migracin est presente un fenmeno de desigualdad: la distribucin regional de las posibilidades de desarrollo implica la presencia de zonas que ofrecen mejores condiciones de vida que las que se tienen en el lugar de origen. La persistencia de las causas que motivan la migracin permite afirmar que la migracin Mxico-Estados Unidos habr de continuar inscrita en el futuro de ambas naciones.

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Principales preguntas que pretende responder la investigacin

Partiendo de esta realidad, la investigacin ha pretendido responder a las siguientes preguntas: 1. Cul es el papel que desempean las polticas econmicas en la lucha contra la pobreza? 2. Cules son las variables ms relevantes a la hora de analizar el complejo fenmeno de la pobreza? 3. Cmo evolucionan estas variables condicionantes, en el caso especfico de Mxico, a partir de la implantacin de las polticas econmicas de corte neoliberal? 4. Y fundamentalmente, Por qu despus de ms de 25 aos de polticas econmicas ortodoxas la poblacin mexicana no est disfrutando de lo que esta perspectiva econmica pronostic como resultado de las tasas de crecimiento econmico?

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Hiptesis y objetivo de la investigacin

Dentro del contexto econmico imperante de la globalizacin en el que Mxico se encuentra, las autoridades mexicanas adoptaron, principalmente a partir de 1982, una serie de reformas y polticas econmicas con el objetivo de sacar a Mxico de la crisis econmica y conseguir un crecimiento econmico para el conjunto de la poblacin. Segn preconizan los investigadores de la Escuela de Chicago, cuyo referente principal es Milton Friedman, y as lo llevan expresando desde 1982 los dirigentes mexicanos, las reformas econmicas emprendidas debern servir para incrementar el comercio y la riqueza en Mxico, y, de este modo, reducir la pobreza en amplios sectores de la poblacin. A partir de esta realidad, la hiptesis de trabajo de la investigacin ser la misma que dicta la escuela de Chicago:

La mayor implantacin de unas determinadas polticas econmicas ortodoxas va a llevar a un crecimiento econmico que permitir una disminucin de los ndices de pobreza para la poblacin mexicana a partir del ao 1982 1 (que en esta investigacin se estudia hasta el ao 2007).

De este modo, para el caso de Mxico, la implantacin de estas polticas econmicas deben haber conseguido disminuir significativamente los ndices de pobreza en Mxico, tal y como debera ser observable 25 aos despus de iniciadas. En otras palabras, la hiptesis de trabajo se basa en poner a prueba si las reformas econmicas iniciadas en Mxico han trado un mayor crecimiento
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Como se ver a lo largo de la investigacin, las reformas econmicas empiezan a mediados de los aos ochenta. No obstante, su punto culminante se centra a partir del ao 1988 con el inicio del sexenio gubernamental de Carlos Salinas de Gortari. Debido a la amplsima bibliografa que defiende el inicio de las reformas econmicas tanto en el ao 1982 como en el ao 1988, en esta investigacin se ha tratado de seguir la doctrina dominante, que habla de culminacin de reformas o de no retorno hacia las anteriores polticas econmicas a partir del ao 1988, comprendiendo que estas polticas no se hubieran podido implantar del modo que se realizaron si previamente no se hubieran dado los pasos que se dieron a partir del ao 1982, inicio de la crisis de deuda mexicana.

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econmico, y si este crecimiento est sirviendo para mejorar las condiciones de vida de la poblacin ms desfavorecida del pas. De este modo, no se trata de evaluar los planteamientos del paradigma econmico neoliberal, sino de analizar si se han verificado en la prctica los diferentes logros que, segn las teoras econmicas ortodoxas, Mxico debera estar disfrutando. Dado que la pobreza es un fenmeno multidisciplinar, se ha estimado conveniente estudiar las variables ms significativas a la hora de analizar la pobreza. De este modo, se estudiar la pobreza tomando en cuenta los ingresos y los gastos, como una foto, que al ser cuantificable, tiene un amplio consenso como medidor de la pobreza. Asimismo, se estudiarn las principales variables que son causas y consecuencias del crculo vicioso de la pobreza. La principal variable elegida, siguiendo el consenso dominante por la mayora de estudiosos e investigadores, ha sido la desigualdad. Mxico es uno de los pases ms desiguales del mundo, y esta enorme desigualdad es, probablemente, la principal causa de que no fructifiquen los esfuerzos realizados en la lucha contra la pobreza. De hecho, hoy es casi unnime la opinin de que sin una mejor redistribucin de las enormes riquezas de Mxico, ser imposible disminuir significativamente esa cifra ya comentada de ms del 40% de la poblacin viviendo por debajo de las necesidades bsicas para llevar una vida digna. Asimismo, la investigacin estudia los servicios de salud y educativos, que para el caso de Mxico, representan ms del 85% de todo el gasto social. Unido a estas variables, la investigacin estudia tambin el fenmeno de la migracin mexicana intraestatal y hacia los EE.UU. La realidad es que desde la entrada en vigor del TLCAN, ha existido un aumento espectacular de la migracin de los estados pobres del sur a los EE.UU. y a los estados de la frontera norte de Mxico. En principio, parece razonable pensar que estas variables deberan haber mejorado significativamente en estos 25 aos de polticas econmicas de corte neoliberal.

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Se debe resear, una vez ms, que en los ltimos aos, reputados economistas de diferentes ideologas coinciden en reconocer que para solucionar los problemas de las personas en cuanto a oportunidades, empleo, reduccin de la marginalidad y la pobreza, etc., se necesitan polticas redistributivas de la riqueza y de apoyo a estos grupos sociales. Las autoridades mexicanas, unidas a expertos del Banco Mundial (BM) llevan ya varios aos trabajando por incorporar en las polticas econmicas dimensiones sociales y de desarrollo regional. El hecho de que los gobernantes mexicanos y reputados economistas del Banco Mundial sientan esta necesidad, en cierto modo, refuerza la hiptesis de este trabajo. Como resultado de esta hiptesis, se plantean los siguientes objetivos: Identificar las polticas econmicas en lo relativo al crecimiento econmico, la pobreza y la desigualdad. (Captulo 1) Estudiar los problemas del desarrollo econmico y la pobreza en Mxico desde una perspectiva histrica. (Captulo 2 y 3) Analizar las condiciones que determinan la pobreza y la

desigualdad en Mxico en las particulares condiciones actuales, estableciendo la relacin entre las caractersticas de las polticas econmicas, los problemas de su desarrollo econmico y la evolucin de la pobreza. (Captulo 4)

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Estructura capitular de la investigacin

El proceso seguido en la investigacin ha sido identificar las principales variables de estudio y conceptualizarlas de acuerdo al marco terico utilizado, lo que ha permitido identificar los indicadores ms significativos, buscando en todo caso que sea un trabajo descriptivo aunque se encuentre guiado por los conceptos sealados, ya que sobre todo se pretende buscar las correlaciones existentes entre las variables polticas econmicas y pobreza. Esto nos obliga a formular una hiptesis de trabajo que guiar esta investigacin, y a partir de la misma, contrastarla a lo largo del periodo a analizar. Siguiendo este proceso se periodizar en la realidad econmica mexicana de estas ltimas dcadas siguiendo el criterio dominante en la academia de este pas, que es mediante el examen de los distintos sexenios gubernamentales con sus rupturas y continuidades. Este es un aspecto en el que merece la pena detenerse ya que puede dar una falsa idea de que cada vez que en Mxico se inicia un sexenio se rompe con todo lo realizado anteriormente y se empieza en un mundo aparte. Nada ms lejos de la realidad. Los diferentes sexenios presidenciales crean rupturas y tambin continuidades de profundo calado. Hay que recordar que en Mxico gobern el Partido Revolucionario Institucional (PRI) durante 60 aos seguidos, esta situacin, necesariamente, provoc una continuidad por mucho que existieran estilos y concepciones diferentes a la hora de gobernar y en funcin del momento histrico que le toc vivir a cada gobierno. De hecho, como se ha comentado, este anlisis sexenal es el de mayor consenso en la literatura disponible, y sirve de gua y ayuda para comprender las diferentes decisiones asumidas en la difcil historia reciente mexicana. El presente trabajo se realiz mediante la bsqueda, seleccin, anlisis y sntesis de diferentes fuentes documentales con signos e ideologas contrapuestos. Una tarea crtica fue seleccionar la bibliografa que aborde de modo ms pertinente y actual estos asuntos. Las fuentes utilizadas han sido tanto de origen nacional como internacional, y en todos los casos han sido

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fuentes de reconocido prestigio, a lo que se ha aadido el procesamiento y anlisis del investigador. Todas las tablas y cuadros son de elaboracin propia, por lo que la responsabilidad en caso de algn error o dato mal reflejado corresponde al autor de este estudio. Estos organismos han sido principalmente: Banco Central de Mxico (Banxico), Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica de Mxico (INEGI), Banco Mundial (BM), Fondo Monetario Internacional (FMI), Organizacin Mundial del Comercio (OMC), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Organizacin Mundial de la Salud (OMS), y muchos ms, que quedan debidamente recogidos al pie de cada grfica, y/o mencin, y posteriormente glosados en el captulo de bibliografa. Dados los objetivos ya expuestos de esta investigacin, y con la finalidad de darle a sta una unidad metodolgica, se ha optado por desarrollar este trabajo en cuatro captulos y unas conclusiones finales de la investigacin. Para una mayor comprensin de los objetivos y lneas de investigacin de cada captulo, seguidamente se muestra un breve esbozo de cada uno de ellos: La introduccin se ha dedicado a mostrar la relevancia actual de la materia a investigar, las variables elegidas objeto de estudio que presentan la hiptesis y el objetivo de la investigacin, as como la estructura capitular empleada. El captulo primero tiene el objetivo de conceptualizar las variables elegidas. A partir de las fuentes, la investigacin no se ha dedicado a desarrollar un exhaustivo marco terico, que desbordara el objetivo de la investigacin, sino a realizar una conceptualizacin de las variables de la hiptesis. Estas variables seleccionadas son: La globalizacin y las polticas econmicas. La globalizacin es una variable exgena que, entre otras, provoca la aparicin de una serie de polticas econmicas.

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Las polticas econmicas. Se analizan las diferentes polticas econmicas utilizadas por los diferentes gobiernos en Latinoamrica y ms concretamente en Mxico- como modo de sacar a la regin del subdesarrollo y erradicar la pobreza. Se analizan tanto las polticas econmicas cepalinas, con la sustitucin de importaciones como modo de crecimiento econmico en Mxico en los aos anteriores a la crisis del ao 1982, como las polticas econmicas neoliberales con el punto culminante de esta estrategia; el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Asimismo, se estudia la integracin econmica y sus efectos sobre el crecimiento y los desequilibrios.

El fenmeno de la pobreza. Se trata de la ltima variable de la hiptesis de investigacin. Como se ha comentado anteriormente, se trata de un concepto multidimensional con muchas variables. De todas las posibles, la investigacin se centra principalmente en la desigualdad, los servicios de salud y educacin y el fenmeno de la migracin. En un pas como Mxico con ms de 40 millones de pobres, ste es un asunto central que debera influir permanentemente en el diseo y ejecucin de las polticas econmicas y sociales.

El captulo segundo inicia con el anlisis del contexto econmico, social y poltico mexicano desde el ao 1952, inicio del sexenio gubernamental de Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958), hasta el ao 1988 en que entra en el gobierno el gabinete encabezado por Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), quien decide apostar ya sin posibilidad de retorno- por las polticas econmicas de corte neoliberal y por la integracin econmica con sus vecinos del norte como el mejor modo para sacar al pas del subdesarrollo y encontrar una senda de crecimiento econmico sostenido. Se debe hacer mencin que las reformas econmicas realmente empiezan despus de la crisis de 1982, bajo el gobierno de Miguel de la Madrid Hurtado (1982-1988), pues sin estas reformas, muy posiblemente hubiera sido imposible que se hubiera dado un proceso de apertura econmica como el se dio en Mxico a partir del ao 1988. La separacin de los captulos en antes y despus del ao 1988 obedece a criterios metodolgicos y al hecho innegable

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de que slo a partir de la entrada del gabinete de Salinas de Gortari, el gobierno mexicano apuesta firmemente por la integracin econmica en un tratado de libre comercio con Estados Unidos, hecho diferencial hasta ese ao. Se empieza el captulo con el anlisis de los aos dorados del desarrollo estabilizador, tambin llamado milagro econmico mexicano. La economa mexicana con un modelo de sustitucin de importaciones consigui unas tasas de desarrollo econmico y social sin precedentes entre los aos 50 hasta la crisis de 1976. Este modelo entra en crisis hacia finales de los aos 70, y a partir de la crisis de 1982, el gobierno mexicano decide adoptar una poltica econmica de corte neoliberal como la receta para salir de la grave crisis. Este momento histrico es de mxima importancia pues Mxico decide abandonar su poltica industrial proteccionista, que durante 40 aos haba sido la base de su desarrollo econmico, para dar paso a una apertura de su economa que comienza a raz del desplome mexicano en la crisis de 1982. Dentro de este apartado, se prueba como a pesar de este periodo de crecimiento espectacular de ms de 30 aos, Mxico tena unas tasas de pobreza y desigualdad muy elevadas antes de la crisis de 1982. La investigacin contina con el desarrollo de la crisis de 1982, momento en el que los gobiernos mexicanos deben abandonar sus polticas econmicas de industrializacin "hacia adentro" por las imperantes en el pensamiento de las grandes corporaciones y los pases industrializados, con EE.UU. a la cabeza. El captulo tercero se centra en los sexenios gubernamentales posteriores a las reformas econmicas; es decir los sexenios de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), Ernesto Zedillo (1994-2000); y el primer gobierno en el que el presidente no era del Partido Revolucionario Institucional (PRI) en ms de 70 aos de revolucin mexicana. El gobierno de Vicente Fox Quesada (20002006) del Partido de Accin Nacional (PAN). La lnea seguida en la elaboracin de este captulo se centra sobre todo en las polticas econmicas emprendidas, que es uno de los objetivos de la investigacin. Como se ver, la figura de Salinas y su apuesta por las reformas econmicas es vital para entender la economa mexicana de hoy en da. Ya desde los aos posteriores a la crisis de 1982, Carlos Salinas fue muy
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influyente en el gobierno de De La Madrid como impulsor de las primeras reformas, y ya como presidente electo profundizara en ellas de un modo irreversible. El captulo empieza con la situacin que Carlos Salinas se encuentra cuando accede al poder, para posteriormente analizar las polticas econmicas emprendidas en su sexenio gubernamental: la reforma del sector pblico, la apertura econmica y la liberalizacin financiera, como pasos previos a la reforma ms importante que Carlos salinas acomete en su mandato: la negociacin y firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). Para finalizar el sexenio de salinas, se estudian las cifras de pobreza y desigualdad de la ltima dcada y cmo el lento crecimiento de la economa mexicana desemboca en la mayor crisis que ha sufrido este pas en su historia. El siguiente apartado aborda la realidad de Mxico durante el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000): la crisis del tequila y la recuperacin posterior. El gobierno de Zedillo, a los pocos das de tomar posesin en el cargo, se encuentra con la difcil tarea de administrar una crisis econmica sin precedentes. Esta situacin, obviamente, marcar toda su legislatura. Los efectos de la grave crisis, en el mbito macroeconmico, se haban conseguido revertir para el ao 1998. Por el contrario, en materia social, la mayora de la poblacin sigue padeciendo las consecuencias de la crisis, no pudindose mostrar cifras de pobreza oficiales parecidas a las de antes de la crisis hasta los aos 2002 2004. Para finalizar el captulo se muestran los aspectos ms relevantes del gobierno de Vicente Fox Quesada (2000-2006), primer presidente electo del Partido de Accin Nacional despus de ms de 70 aos de gobiernos del PRI. El ao 2000 fue un ao importante para Mxico, donde buena parte de la sociedad mexicana tena depositadas grandes ilusiones en el cambio acaecido. A efectos de la presente investigacin, este captulo se ha centrado en las polticas econmicas habidas en Mxico a partir de 1988, por lo que los apartados de los sexenios gubernamentales de Ernesto Zedillo y Vicente Fox, se han centrado en las polticas continuistas iniciadas en el sexenio de Salinas de Gortari.
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El captulo cuarto estudia la situacin de la pobreza en Mxico y los principales pases de Latinoamrica. El captulo comienza desarrollando las polticas existentes en Mxico para la reduccin de la pobreza. Los siguientes apartados se centran en el anlisis de las variables relevantes seleccionadas para esta investigacin en el estudio de la pobreza y el desarrollo humano, siguiendo la metodologa del PNUD para Mxico. De todas las variables posibles a considerar, la investigacin se ha centrado en las siguientes: La desigualdad y sus consecuencias sobre el bajo crecimiento mexicano. Los servicios educativos y su evolucin. Los servicios de salud y la contribucin financiera de los hogares para estos gastos sanitarios. El fenmeno de la migracin y su evolucin.

Asimismo, la investigacin tambin ha estimado conveniente dedicar unos breves apartados a la distribucin de la pobreza por entidades federativas y municipios, y a los ndices de marginacin y las diferencias tnicas en la pobreza. Estos apartados tienen como finalidad aportar al lector una mayor comprensin del porqu de algunas de las realidades existentes presentadas en la investigacin. Para finalizar este captulo se realiza una comparativa actual y de evolucin de las cifras de pobreza y las variables consideradas en la investigacin que presenta Mxico frente a los principales pases de Amrica Latina. Este apartado tiene el objetivo de analizar si las reformas econmicas emprendidas por Mxico han ayudado a mejorar significativamente la vida de su poblacin menos favorecida frente a estos pases de su entorno. El siguiente captulo recoge las principales conclusiones de esta investigacin. Por ltimo, se resea la bibliografa utilizada en la elaboracin de este trabajo.

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1 MARCO CONCEPTUAL: POLTICAS ECONMICAS Y POBREZA

Dentro de los diversos enfoques tericos disponibles, este objeto de estudio se ha limitado a realizar una conceptualizacin de las principales variables necesarias para la constatacin de la hiptesis, en el marco de una perspectiva que pretende contextualizarse entre las corrientes que se identifican con el pensamiento estructuralista. Estas variables seleccionadas son: Las polticas econmicas y la globalizacin. Las polticas econmicas y sus efectos sobre el crecimiento. Las polticas econmicas y el desarrollo econmico. La pobreza.

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1.1

Polticas econmicas y globalizacin

El marco en que se desarroll la propuesta de integracin econmica como estrategia de desarrollo basado en el libre comercio en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en ingls, 1967) est realizada bajo el multilateralismo. De ah que hoy da, ante la proliferacin de acuerdos regionales y bilaterales en la forma de bloques econmicos como el Mercado Comn del Sur (MERCOSUR), la Unin Europea (UE), el TLCAN, etc., exista un debate al interior de la OMC, an sin concluir, entre las visiones del multilateralismo vs. regionalismo. A su vez, en la literatura econmica se da una creciente asociacin de estos procesos econmico-polticos con el concepto de globalizacin. Debido a esto, existen confusiones conceptuales sobre si el proceso de regionalismo (ms que el multilateralismo) y el de globalizacin son uno mismo, o si stos son dos procesos distintos que han coexistido, o si uno es la fase que antecede al otro. Por tanto, es necesario resaltar las caractersticas de ambas tendencias para evitar confusiones conceptuales y acotar lo que aqu consideraremos como proceso de regionalizacin y globalizacin. Para empezar, este apartado va a tratar a los trminos regionalizacin, regionalismo y nuevo regionalismo como sinnimos, aunque desde distintas perspectivas tericas como la Economa Regional o la Ciencia Poltica, tengan significados distintos. En este punto se entender por regionalizacin: un incremento en la cantidad de comercio con los vecinos geogrficos con relacin al comercio total 2 . En la actualidad, los procesos de regionalismo, multilateralismo, integracin econmica y globalizacin econmica, han sido muy influenciados por ideas, del hoy llamado "viejo regionalismo", que se basa en cuatro argumentos: Integracin como un medio de permitir a pases en desarrollo alcanzar economas de escala: quiere decir que con integracin es
2 Ethier, W., "Regionalism in a Multilateral World," Journal of Political Economy, University of Chicago Press, vol. 106. 1998 pp. 1214-1245.

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posible tener mercados ms grandes con variedad y precios bajos de insumos para productos manufacturados. Finalmente algunos proyectos no son posibles para pases en desarrollo de manera individual, pero pueden ser posibles si son tomados por varios pases. Integracin como un medio de crear ventajas de localizacin y especializacin: con relacin a la localizacin, la integracin da beneficios en trminos de tener bajos costos si se est cerca de fuentes de materias primas como insumos bsicos, reduciendo el costo de transporte. Especializacin en trminos de reducir costos si ciertos productos agrcolas o qumicos son slo producidos en el lugar donde hay mejores economas de escala para producirlos. Integracin como medio para reducir la vulnerabilidad externa de economas en desarrollo: La exportacin de productos industriales a otros pases en vas de desarrollo podra disminuir su dependencia de los pases desarrollados y aumentar su capacidad de resistir los shocks externos ocasionados por las caractersticas del comercio de bienes primarios. Integracin como medio de incrementar el poder de negociacin de pases en desarrollo: Si grupos de pases en desarrollo fueran capaces de arrojar dentro de la balanza la combinacin de importadores potenciales o su posicin combinada de oferentes, ellos podran creblemente asegurar mejores consideraciones en sus intereses exportadores, ambos con relacin a las mercancas y los productos industriales. Para lograr el xito en la aplicacin de estas ideas, los pases en desarrollo tenan que complementarlas con reformas polticas, econmicas y sociales, muchas de las cuales fueron realizadas hasta la dcada de los ochenta. Estas reformas y procesos de integracin tambin requirieron de la homogeneizacin de algunas polticas entre los pases integrados, principalmente en 3 : Poltica comercial.

Ibid.

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Tarifas arancelarias. Inversin extranjera. Aspectos monetarios y fiscales.

Como ejemplos de esto, se encuentra la Unin Monetaria Europea (UME), la Poltica Agrcola Comn (PAC) y la creacin del Euro despus de las negociaciones de Maastricht, para lograr el xito en todas las reas de la economa. En la actualidad, la nueva ola de procesos de integracin ha sido conceptualizada como el "nuevo regionalismo". Ethier identifica las diferencias ms claras entre el viejo y nuevo regionalismo: 1. En trminos de liberalizacin multilateral, el comercio en bienes manufacturados es mejor ahora que antes. 2. Los pases menos desarrollados (PMD) han cambiado su

proteccionismo y polticas de autarqua y han entrado a la nueva dinmica del sistema de comercio multilateral. 3. La inversin directa ha incrementado su importancia ahora ms que en el viejo regionalismo. As el nuevo regionalismo puede definirse por los siguientes rasgos 4 : El nuevo regionalismo suele involucrar a uno o ms pases pequeos ligados a un pas grande. Los pases pequeos han realizado recientemente, o se encuentran realizando, reformas unilaterales significativas. No son caractersticos los cambios espectaculares en el libre comercio entre sus miembros. El grado de liberalizacin es tpicamente modesto. La liberalizacin alcanzada es principalmente por el pas pequeo, no por el grande. Los acuerdos son de un solo lado. Los acuerdos regionales generalmente involucran una "profunda" integracin: los socios rara vez se limitan a reducir o eliminar barreras
4

Ibid.

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comerciales entre ellos, sino que tambin armonizan o ajustan un surtido diverso de polticas econmicas. Los acuerdos regionales son estrictamente geogrficos. Los

participantes son vecinos. La evidencia muestra que hay grandes diferencias entre el "viejo y el nuevo regionalismo". El viejo regionalismo se centra en el intercambio de la venta de materias primas, productos semi-industrializados por productos de tecnologas avanzadas (bienes de capital) o bienes industrializados, con el objetivo de industrializar a los pases menos desarrollados (PMD). En cambio, en el nuevo regionalismo los patrones de comercio cambian y se venden bienes intermedios y manufacturas. El principal objetivo de los PMD, es slo el crecimiento econmico no el desarrollo 5 . Hay que destacar que los actuales objetivos de reformas econmicas de la mayora de estos pases se encuentran regidos por organismos como el FMI. En lo central, los programas apoyados por el FMI necesitan enfatizar las acciones del pas en tres reas: Asegurar financiacin externa sostenible. Adoptar medidas restrictivas de la demanda consistentes con financiamiento disponible. Proceder con reformas estructurales que promuevan el crecimiento y ajustes en el mediano y corto plazo. Los objetivos ms bsicos del pas: altos niveles de crecimiento, alivio de la pobreza, etc., no estn explcitamente entre estas reas centrales. Podemos evidenciar que los PMD se ven forzados en sus polticas econmicas, comerciales e industriales, a tomar medidas y fijar objetivos en torno al ajuste de variables econmicas que promuevan el crecimiento, ya que los organismos internacionales no consideran prioritarias las polticas encaminadas a la reduccin de la pobreza o las mejoras sociales de la poblacin ms desfavorecida en estos pases.

Ibid.

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Los Acuerdos Regionales: TLCAN, UE, Sudeste Asitico, MERCOSUR y otros, son una caracterstica distintiva de la economa mundial actual. Estos acuerdos no deben ser entendidos como opuestos a la globalizacin. En general, se trata de acuerdos regionales que permiten una competencia al interior de la regin para fortalecer su capacidad competitiva en la economa mundial. Parece que es bastante apropiada la caracterizacin actual de estos procesos de integracin regional que est sintetizada en la formulacin sobre regionalismo abierto: economas regionales para competir en la economa mundial en la actual etapa de globalizacin. Los acuerdos regionales en las condiciones actuales, se refieren ms a la libertad de movimiento del capital que de las mercancas. Las empresas transnacionales (ETN) se benefician de la liberalizacin comercial y de todos los acuerdos, y en particular de aquellos referidos al tratamiento de las inversiones extranjeras. En los acuerdos regionales actuales, hay diferencias importantes que deben tenerse presentes. La UE es un acuerdo que contempl la disminucin en la desigualdad del desarrollo, la elevacin del nivel de vida de la poblacin y la igualacin hacia arriba de las condiciones laborales; as tambin, contempl la nivelacin hacia arriba de las exigencias medio ambientales. Esto no sucede en el TLCAN. En general, los acuerdos regionales favorecen a las empresas y profundizan la flexibilidad laboral y pueden agudizar las situaciones de trabajo precario. Se presentan como beneficiando al conjunto del pas; a los consumidores. Sin embargo, pueden provocar distorsiones en la relacin capital-trabajo, provocando desarrollo del empleo precario y aumento de la competencia haciendo participar en ella a los propios trabajadores de ramas similares en los diferentes pases. Por ejemplo, el TLCAN incluye una clusula laboral, pero a diferencia de lo que se puede pensar, no es para igualar las condiciones de los trabajadores de Mxico con los de EE.UU. en un perodo de tiempo. El acuerdo se basa en que se respetar las legislaciones nacionales de cada uno de los pases; de esta manera, se mantienen las grandes desigualdades en la situacin de los trabajadores de ambos pases.

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La sntesis de este tipo de acuerdos regionales es que para el capital y su producto, que son los bienes y servicios, se promueve la ms amplia libertad, mientras se mantienen las desigualdades de los otros elementos de la produccin: el trabajo y la tierra (los recursos naturales). As pues, los acuerdos regionales de este tipo estn permitiendo la competencia de los capitales sobre la base de las desigualdades de los trabajadores y del uso tambin desigual de la naturaleza. Los cambios hasta ahora mencionados, por su magnitud y su alcance, pueden ser descritos como un proceso global. Involucran al mundo entero, especialmente en cambios econmicos y polticos, por tanto, puede ser denominado como el fenmeno de la globalizacin. En cualquier caso, la globalizacin va ms all de los cambios e ideas analizadas hasta ahora. El proceso de globalizacin presenta caractersticas nicas, entre estas se encuentran sus formas de manifestacin y alcances, no existentes en el regionalismo ni en ningn proceso anterior. Entre esas caractersticas estn: Globalizacin objetiva: entendida como la manifestacin mundial de los sistemas fsico y biolgico que confieren una nueva perspectiva a los procesos demogrficos, a la utilizacin de recursos no renovables al ritmo que se consumen los renovables, todo ello bajo una dimensin econmica. Globalizacin ideolgica: abarca valores e ideas mundiales que no permiten juicios definitivos porque hay manifestaciones contradictorias, a la vez que la globalizacin de la cultura se transmuta en la globalizacin de las mercancas culturales vendibles. Globalizacin econmica: es la tendencia a la mundializacin del sistema econmico capitalista. Adems de las caractersticas y particularidades diferenciadoras del proceso de globalizacin en general y de la globalizacin econmica en particular, la OMC en su informe de 1998 identifica tres componentes que impulsan la globalizacin econmica, a saber:

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1. El cambio tecnolgico (bsicamente en comunicaciones y transportes) 2. Polticas de fomento de la liberalizacin comercial y liberalizacin financiera (inversiones), que incrementan y aceleran los flujos de capital y de comercio (mercancas). 3. La internacionalizacin de la actividad empresarial, a travs del desarrollo de nuevas estrategias en su forma de producir e invertir y el uso de nuevas tecnologas. Sin embargo, a pesar de sus similitudes, se desprende tanto de Ethier 6 , como de Martnez Gonzlez-Tablas 7 , que la regionalizacin y la globalizacin han sido tendencias coexistentes, paralelas, pero con caractersticas muy particulares que les hacen diferentes. Tendencias, en las que, como todo proceso de desarrollo basado en fases o etapas, estas dos se han complementado, fortalecido y obstaculizado en momentos especficos, como aparentemente sucede en el momento actual. Hoy da, el proceso de globalizacin se enfrenta al auge de procesos regionales (Acuerdos de Integracin Regional), que se convierten en un problema para la globalizacin y el multilateralismo, en cuanto a que la existencia de estos bloques econmicos actan de manera muy concreta, con reglas especificas y particularidades en sus procesos de integracin: desde zonas de libre comercio hasta la integracin econmica total 8 . Siguiendo a Moore 9 , la globalizacin podra definirse como un proceso paulatino de interrelacin e interdependencia de las economas nacionales a escala global, que se expresa a travs de: La mayor interconexin de los mercados financieros. La mayor apertura comercial. Los efectos de la tecnologa y las redes de informacin. Las corrientes culturales.

Ethier, W., Regionalism in a Multilateral World, 1998. Martnez Glez.-Tablas, ngel. Economa Poltica de la Globalizacin. Ariel Economa. Madrid. 2000. 8 Balassa, Bela, La poltica de comercio exterior de Mxico, Comercio Exterior, vol. 33, marzo de 1983, pp. 210-222. 9 Moore, M. Globalization and Social Change. New York: Elseiver, 1993.
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Para responder a la pregunta sobre si la globalizacin significa un proceso novedoso, Martnez Gonzlez-Tablas observa que esta pregunta encuentra diversas respuestas en la teora econmica 10 : Para algunos tericos, se trata de un fenmeno exclusivamente contemporneo. (Canals, 1997). Para otros tericos no es sino una fase del desarrollo lgico del capitalismo mundial, que es por naturaleza globalizado (Gordon, 1998; Sutcliffe y Glyn; Bayroch y Kozul-Wright, 1998). Algunos estudiosos sealan que el mundo hoy est menos integrado que antes de la Primera Guerra Mundial (Krugman). Para otros es incluso un fenmeno de los ltimos 500 aos (Amin y Wallerstein) o incluso de 5000 aos (Frank y Gills, 1995). El argumento central de este apartado consiste en sostener que la caracterstica de mayor integracin, contenida en el concepto de globalizacin, opera para las naciones de mayor poder econmico y para los grupos sociales de las naciones en desarrollo que s logran integrarse. Por lo contrario, y en general, las naciones menos avanzadas van quedando relegadas en los principales planos de las relaciones internacionales, es decir, los asuntos econmicos, tecnolgicos, de seguridad, sociales y polticos. A travs del proceso de globalizacin, uno de los supuestos esenciales es que cada vez ms naciones estn dependiendo de las condiciones integradas de comunicacin, respecto del sistema financiero internacional y del comercio. Por lo tanto, se tiende a generar un escenario de mayor intercomunicacin entre los centros de poder mundial y sus transacciones comerciales. La premisa fundamental de la globalizacin es que existe un mayor grado de integracin dentro y entre las sociedades, el cual juega un papel de primer orden en los cambios econmicos y sociales. Este fundamento es ampliamente aceptado. Sin embargo, existe una gran diversidad de opiniones en lo referente a los mecanismos y principios que rigen
10

Martnez Glez.-Tablas, ngel. Economa Poltica de la Globalizacin. Ariel Economa. Madrid. 2000.

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esos cambios. Estas aproximaciones ofrecen contrastes en las interpretaciones del cambio en el mbito mundial. Las teoras econmicas neoclsicas acentan la preeminencia de las ventajas comparativas (Klein, Pauly y Voisin, 1985). Los mtodos propios de las relaciones internacionales resaltan las variables geopolticas (Keohane, 1993, y Thompson, 1991). Desde la teora de los sistemas mundiales, se subrayan los intercambios desiguales (Amin, 1989; Frank, 1979; Wallerstein, 1991). Respecto a los procesos de globalizacin que estn teniendo lugar en la actualidad, existen dos aspectos medulares relacionados con el rea de la poltica econmica internacional: La estructura del sistema econmico mundial. Cmo esta estructura ha cambiado.

Los fundamentos de la globalizacin sealan que la estructura mundial y sus interrelaciones son elementos claves para comprender los cambios que ocurren en el mbito social, poltico, de divisin de la produccin y de particulares condiciones nacionales y regionales. En relacin con la teora de la globalizacin como teora del desarrollo, existen dos principales posturas a la hora de estudiarlo 11 . Como un fenmeno: implica que existe cada vez ms un mayor grado de interdependencia entre las diferentes regiones y pases del mundo, en particular en las reas de relaciones comerciales, financieras y de comunicacin. Como una teora del desarrollo: uno de sus postulados esenciales es que un mayor nivel de integracin est teniendo lugar entre las diferentes regiones del mundo, y que ese nivel de integracin est afectando las condiciones sociales y econmicas de los pases. Los niveles de mayor integracin que son mencionados por la globalizacin tienen mayor evidencia en los siguientes apartados 12 :
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Smith, D., White, D. "Structure and dynamics of the global economy". Social Forces. June 1992.

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Las relaciones comerciales. Los flujos financieros. El turismo. Las comunicaciones.

Adems de las relaciones tecnolgicas, financieras y polticas, los acadmicos de la globalizacin argumentan que importantes elementos de comunicacin econmica estn teniendo lugar entre naciones. Esto se pone de manifiesto preferentemente, mediante novedosos procesos tecnolgicos que permiten la interaccin de instituciones, gobiernos, entidades y personas alrededor del mundo. Las formas de manifestacin del proceso de globalizacin, principalmente son 13 : Mayor liberalizacin de los flujos comerciales. Mayor liberalizacin de los flujos financieros. Ms rpida transferencia de tecnologa. Mayor desarrollo de las comunicaciones y los transportes. Mayor liberalizacin de los flujos comerciales.

Siguiendo a Gilpin, las perspectivas de la globalizacin podran ser 14 : La perspectiva del libre mercado considera a la globalizacin como una oportunidad de maximizacin de la riqueza y del uso eficiente de los recursos de cada pas. Se considera que la globalizacin inaugura una era de prosperidad sin precedentes en la medida en que ms naciones participen en la economa global y que los flujos financieros y tecnolgicos desde los pases desarrollados a los pases en desarrollo contribuyen a la convergencia de los niveles de riqueza y desarrollo. La perspectiva nacionalista y populista atribuye a la globalizacin los problemas econmicos actuales, tales como la inequidad en el

Suftcliffe, B. "100 Imgenes de un mundo desigual Intermn. 1998. Martnez Glez.-Tablas, ngel, Economa Poltica de la Globalizacin. Ariel Economa. Madrid. 2000. 14 Gilpin, R., The Challenge of Global Capitalism: The World Economy in the 21st Century. Princeton University Press. Princeton, New Jersey. 2000.
12 13

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crecimiento econmico, los altos niveles de desempleo, la prdida de los beneficios sociales, con el desmoronamiento del Estado de Bienestar, la destruccin de los valores culturales nacionales y de la autonoma poltica nacional. La perspectiva comunitaria incide en un mayor papel de las comunidades locales como alternativa a la globalizacin. Denuncian a la globalizacin como responsable de una tirana capitalista que se traduce en la explotacin imperialista y la degradacin medioambiental. Para esta ltima perspectiva, la globalizacin responde exclusivamente a los intereses de las ETN. Consideran que en el nombre de la competitividad internacional y la maximizacin de beneficios, se eliminan paulatinamente los programas sociales en las economas desarrolladas homogeneizando a su poblacin como consumidores pasivos. Al igual que los populistas y nacionalistas consideran que destruye la independencia nacional. La diferencia respecto al populismo est en la confianza que la perspectiva comunitaria tiene en las posibilidades de las comunidades autosuficientes. Para Hctor Guilln Romo 15 , ya hacia finales del siglo XIX, el capitalismo experiment una mundializacin muy fuerte en la que se movan flujos de capital muy importantes, no slo en un continente, sino de un continente a otro 16 . Al mismo tiempo ''haba flujos de mano de obra ms importantes que ahora, millones y millones de trabajadores iban de un continente a otro y los intercambios de mercanca tambin eran importantsimos". En cualquier caso, los flujos de capital siempre acompaaban el movimiento de mercancas o las inversiones productivas. La actual mundializacin neoliberal se distingue de sus antecesoras porque ''lo productivo se subordina a lo financiero. Los flujos de capital no son acompaados por el movimiento de mercancas ni por la inversin productiva.

Guilln Romo, Hctor. Mxico frente a la mundializacin neoliberal. Editorial: Era. Mxico. 2005. Todas las citas son de Guilln Romo, Hctor. Mxico frente a la mundializacin neoliberal. Editorial: Era. Mxico. 2005. Pp. 15 40.
15 16

36

La mundializacin neoliberal ''no cay del cielo, fue decidida por los gobiernos de los pases desarrollados y los subdesarrollados se han ido plegando a las necesidades de esta globalizacin financiera". Segn el profesor Guilln, a inicios de los aos ochenta la ideologa neoliberal irrumpe en el mundo entero arrogndose el monopolio del conocimiento econmico. Dicha ideologa imprime nuevas formas a la mundializacin: retroceso de la intervencin estatal en materia de desarrollo y de proteccin social; privatizacin masiva de las empresas pblicas; una nueva disciplina del trabajo y de su gestin en beneficio de acreedores y accionistas; una nueva hegemona del sistema financiero sobre el sistema productivo; una actitud favorable a la concentracin del capital gracias a fusiones y adquisiciones de empresas con el pretexto de racionalizarlas y reestructurarlas; el refuerzo de los poderes y la autonoma de los bancos centrales, obnubilados con la meta nica de la estabilidad de precios 17 . Para el autor se est muy lejos de los resultados prometidos por los economistas neoliberales, en especial a los pases en vas de desarrollo. Beneficios que an estn muy lejos de conseguirse, Prometieron la opulencia gracias al libre juego del mercado, pleno empleo por medio del crecimiento, mayor productividad gracias a la competencia, prosperidad comn por intermedio de la rentabilidad y una valorizacin del mundo gracias a la libre circulacin de los capitales. Pero ese modelo ha sido incapaz de fomentar un crecimiento similar al registrado por la industrializacin aplicada en aos anteriores al neoliberalismo. En esa poca, la tasa de crecimiento promedio anual de Mxico fue de 6.5%. En la actualidad estamos lejos de este resultado 18 . Siguiendo a Kaplan, y partiendo de los principales supuestos de las teoras de la globalizacin, se pueden observar los siguientes aspectos contrastables 19 : Factores econmicos y culturales estn afectando cada aspecto de la vida social de una manera crecientemente integrada.

Ibid. Pg. 17. Ibid. Pg. 15. 19 Kaplan, B. Social change in the capitalist world. Beverly Hills, California: SAGE, 1993.
17 18

37

En las condiciones actuales y respecto a los estudios especficos de particulares esferas de accin -por ejemplo comercio, finanzas o comunicaciones- la unidad de anlisis basada estrictamente en el concepto de estado-nacin tiende a perder vigencia.

De un Estado que participaba fuertemente en la economa, caracterizado por algunos enfoques como capitalismo monopolista de Estado, se pasa a un Estado subsidiario y a lo sumo regulador en un sentido muy particular, porque se trata de regular para que los mercados funcionen competitivamente. En s, el Estado tiene un poder fuerte aunque diferente a la fuerza que tuvo en el pasado. El Estado actual ha permitido el profundo proceso de transformacin que ha impulsado la globalizacin. Ha ayudado y ha creado las condiciones para destruir muchas de las estructuras que se crearon en la modalidad de acumulacin anterior. As tambin, ha ayudado a destruir o ha destruido directamente las organizaciones sociales, en particular las organizaciones de los trabajadores, y ha eliminado gran parte de los servicios pblicos y sociales que eran suministrados por el Estado. En la esfera estatal es donde se ha tenido ms claridad de la necesidad de la globalizacin, de la competencia, de la privatizacin, etc. Los Estados actuales, ahora ms que nunca, estn expresando los intereses del capital. Pero en particular, expresan la vocacin universal del capital. Otro aspecto muy importante de la globalizacin actual se refiere a los cambios en la modalidad de acumulacin de las economas nacionales. La globalizacin se ha caracterizado por promover, en mayor o menor grado, un desarrollo de las economas nacionales basado preferentemente en un desarrollo hacia afuera, frente a los mercados internos. Por lo anterior, la globalizacin significa un incremento de la competencia por parte de los pases y por las grandes empresas transnacionales que compiten en todos los espacios. La primaca del monopolio, de economas monoplicas, ha sido reemplazada por la competencia en general en muchos sectores y por la competencia oligoplica en las principales esferas de la economa. El incremento de la competencia profundiza las contradicciones y aumenta la sensibilidad y la inestabilidad del conjunto de la economa mundial.

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Para Arturo Guilln Romo, (hermano de Hctor Guilln, mencionado anteriormente) No obstante los avances del proceso de globalizacin de los ltimos dos decenios, no se ha constituido una economa global en el mbito mundial 20 . El profesor Guilln defiende que una economa propiamente global reclamara un sistema productivo de dimensiones planetarias, donde todas las empresas o la mayora de ellas - fuesen transnacionales y operaran dentro de la lgica del mercado mundial. La economa global implicara libre movilidad del capital productivo, de los flujos financieros y de la fuerza de trabajo. Asimismo, para que la globalizacin fuera una realidad, se requerira de la existencia de verdaderos sistemas productivos mundiales, de una moneda nica en el mbito mundial y de la desaparicin de los Estados nacionales. En ese marco, los Estados nacionales quedaran convertidos en instancias "municipales", en meros administradores de territorios y en gestores de la fuerza de trabajo local. Ello implicara, de igual manera, la creacin de una instancia estatal de carcter mundial. El mismo autor reconoce que Es cierto que la integracin de la economa mundial se ha acelerado notablemente, sobre todo desde la dcada de los noventa, pero se est muy lejos de que se cumplan los parmetros sealados anteriormente 21 . Para Guilln Romo, el proceso de globalizacin de la economa mundial se apoya en fuerzas objetivas ligadas al desarrollo de los medios de comunicacin, informticos y de transporte, que son el ncleo de la revolucin cientfico-tcnica de la actualidad. Se apoya, igualmente, en el grado de concentracin y centralizacin del capital alcanzado en la mayora de los pases. Las ETN son el eje del proceso de globalizacin, mientras que el capital financiero es el segmento del capital que comanda dicho proceso. De acuerdo con Michalet, una ETN puede ser definida "como una empresa (o un grupo) de gran tamao, la cual, a partir de una base nacional, ha implantado en el
20 Tesis defendida en Guilln Romo, A. La mundializacin de la economa y la reforma del sistema financiero internacional. 1999. Disponible en http://www.redcelsofurtado.edu.mx/archivosPDF/arturo4.pdf Pag. 2. 21 Ibid.

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extranjero muchas filiales en muchos pases, con una estrategia y una organizacin concebidas en escala mundial" 22 . Para el profesor Guilln, el nmero de ETN que operan con una estrategia mundial y dentro de la lgica del mercado mundial es creciente, aunque limitado a algunas ramas y actividades. Principalmente los servicios financieros, las telecomunicaciones, el armamento y la produccin de aviones. Es cierto, tambin, que an las empresas que siguen operando fundamentalmente en los mercados nacionales, tienen que tomar en consideracin, debido a la apertura externa, el precio del mercado mundial como un referente de sus decisiones. La globalizacin ha avanzado en la esfera financiera ms que en otros campos. Los flujos financieros internacionales no son gobernados por los Estados Nacionales, sino, por el contrario, son los operadores de esos recursos financieros quienes determinan el curso de las polticas econmicas de los gobiernos y quienes califican, con sus acciones en los mercados, las bondades de esas polticas, en funcin de sus intereses particulares. Se estima que las transacciones diarias en los principales mercados de divisas -desconectadas en su mayora de las operaciones comerciales y de inversin ascienden a 1.5 billones de dlares por da, cincuenta veces ms que los flujos reales de mercancas 23 . En el mercado de divisas los operadores principales son las ETN las cuales han "financiarizado" sus tesoreras -, los bancos transnacionales, las sociedades financieras internacionales y los negocios ilegales. La libre movilidad de los capitales, si bien ha avanzado con la reforma neoliberal, est lejos de ser completa. La fuerza de trabajo, contina siendo una categora nacional, con una movilidad internacional restringida. Los salarios siguen siendo determinados por factores fundamentalmente nacionales, aunque las importaciones se integran crecientemente en la canasta bsica de los trabajadores.

22 Michalet, Charles-Albert. Transnational corporations and the changing international system. Transnational corporations. Vol. 3, num. 1, febrero 1994. ONU. Pg. 12. 23 Guilln Romo, A. La mundializacin de la economa y la reforma del sistema financiero internacional. Pg. 2

40

Las migraciones internacionales de trabajadores son hoy una realidad del capitalismo contemporneo, mientras los gobiernos limitan el ingreso de trabajadores forneos, sobre todo cuando el desempleo tiende a aumentar. Las migraciones, por lo general, no se regulan ni se negocian, sino que se prefiere manejarlas como ilegales, lo cual acta como un factor depresor de los salarios de los trabajadores inmigrantes, y en consecuencia, tambin del nivel salarial de los pases importadores de mano de obra, amn de otras repercusiones sociales y culturales, como la acentuacin del racismo y de la xenofobia. Para el profesor Guilln La internacionalizacin de la economa no es un fenmeno nuevo
24

. La internacionalizacin de la economa es, en sentido

estricto, un fruto del capitalismo y un elemento inherente a su dinmica. El auge del capitalismo industrial tuvo como antecedente el mercantilismo, donde el capital comercial se desarroll sobre las bases del comercio internacional. El modo de produccin capitalista, por su propia naturaleza, no puede circunscribirse, como Marx lo enfatiz, a una escala local, regional o nacional. Con la Revolucin Industrial de fines del siglo XVIII, el capitalismo cre el mercado mundial. En funcin de las condiciones de la acumulacin de capital, el capitalismo ha conocido etapas en las cuales la apertura, medida como el peso del comercio exterior en el PIB, se amplifica o se restringe. En ese sentido, el proceso de internacionalizacin de la era presente, que se inicia en los aos cincuenta con la expansin de largo plazo de la posguerra y que se intensifica con la crisis estructural de los aos setenta, no es un proceso ms extendido o ms profundo que el experimentado por el capitalismo a finales del XIX. Como puede observarse en el cuadro 1.1, salvo en el caso de los Estados Unidos, el grado de apertura de las economas desarrolladas en 1994 era inferior al de 1913. En otras palabras, en trminos del comercio exterior, la economa contempornea no est hoy ms internacionalizada que la exista al comienzo del siglo XX.

24

Ibid. Pg. 8.

41

Cuadro 1.1. Grado de apertura de las economas. Exportaciones e importaciones de mercancas como % del PIB
Pas Francia 1913 35.4 35.1 31.4 103.6 44.7 11.2 1973 29.0 35.2 18.3 70.2 39.3 10.5 1994 33.1 29 11 78.6* 38.8 13.8

Alemania Japn Holanda Reino Unido Estados Unidos

Fuente: Grard Lafay. Comprendre la mondialisation. Pars, 1997. P.106. *Dato correspondiente al Benelux, asociacin de Holanda, Blgica y Luxemburgo.

Por todo lo expuesto, para el profesor Guilln Romo, El desarrollo de la globalizacin avanza en el marco de fuertes contra tendencias, debido a la subsistencia de sistemas productivos y Estados nacionales 25 .

1.1.1

REGIONALISMO Y MULTILATERALISMO

Un orden internacional con tres niveles est en vas de construccin. El nivel nacional con un Estado-nacin, el nivel regional con dos o ms Estados nacionales y el nivel mundial con todos o casi todos los Estados-nacin del mundo. Cada uno de estos niveles esta asociado a una forma de liberalizacin 26 . Al nivel nacional corresponde la liberalizacin unilateral o unilateralismo. En este caso, los pases toman medidas unilaterales para abrir sus economas convencidos de que es el mejor medio de elevar el bienestar de la nacin. En el caso del nivel regional, la integracin regional es utilizada como un instrumento para abrir las economas a la competencia promoviendo el bienestar regional.
25 26

Ibid. Pg. 12. Guilln Romo, Hctor De la Integracin cepalina a la integracin neoliberal en Amrica Latina: de la ALALC al TLCAN. p 19-23.

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En el caso del mundo se recurre al multilateralismo no para promover el bienestar de un pas o una zona sino el del conjunto del mundo. Para los economistas neoliberales, los acuerdos que crean una zona de libre comercio o un mercado comn constituyen tcnicas de liberalizacin eficaces. Sin embargo, se trata de dos enfoques diferentes de la liberalizacin comercial. En tanto que en el caso de la Unin Europea estaramos frente a un enfoque organizador y armonizador, en el caso del GATT y de la OMC nos encontraramos frente a un enfoque ms competitivo. Estos dos enfoques corresponderan a dos concepciones diferentes de la integracin: integracin de los mercados e integracin de los productores. En el primer caso, simplemente se liberalizan los intercambios tal y como hace la OMC. Esto pretende conducir a un aumento de la competencia. En el segundo caso, el de la UE, se organiza la competencia de modo que se trata suprimir las diferencias entre los productores, disminuyendo la competencia efectiva. Con el ascenso de los bloques regionales, la cuestin que se plantea es la de su compatibilidad con el proceso de globalizacin o mundializacin. No deja de intrigar la evolucin paralela de dos procesos en apariencia contradictorios: la globalizacin y la regionalizacin. Dado que la globalizacin requiere del multilateralismo y que la regionalizacin podra implicar la exclusin o discriminacin de terceras partes, surge la interrogante de hasta qu grado y en qu condiciones son compatibles la integracin regional y el sistema multilateral abierto de comercio e inversin 27 . A este respecto hay que recordar que las relaciones comerciales

internacionales se fundamentan en el principio de la clusula de la nacin ms favorecida. A todo pas exportador que se beneficia de este principio se le aplica la tarifa aduanera ms favorable. Esta regla, incluida desde mediados del siglo XIX en numerosos acuerdos bilaterales en Europa, fue retomada en 1947 en el GATT y en 1995 en la OMC. Sin embargo, la OMC, como en el

27 Wolfgang Michalski, Son compatibles el multilateralismo y el regionalismo? En Mxico transicin econmica y comercio exterior, Mxico, Bancomext-Fondo de Cultura Econmica, 1999. p 415.

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pasado lo hizo el GATT, tolera numerosas excepciones o derogaciones que permiten la implementacin de acuerdos preferenciales discriminatorios. Ms an, los acuerdos regionales preferenciales son contrarios a los principios del multilateralismo, no slo porque son una derogacin al tratamiento de la nacin ms favorecida sino porque las negociaciones se realizan en una zona sin supervisin multilateral y el respeto de los acuerdos es vigilado y eventualmente, sancionado en el mbito zonal y no multilateral. De cualquier manera es posible pensar que los acuerdos preferenciales representan un relevo al multilateralismo. As, por ejemplo, el TLCAN aparece como una integracin minimalista bastante cercana en su espritu a los acuerdos bilaterales del siglo XIX. En este sentido, la concepcin americana de los acuerdos regionales no tiene relacin con la visin de integracin de Europa. Se trata ms de reproducir en el mbito regional algunas de las modalidades de funcionamiento de la OMC o de anticipar la evolucin de esta organizacin Las estructuras del TLCAN, sus textos, sus procedimientos, reproducen los de la OMC. El conjunto est regulado por un procedimiento de solucin de diferencias internas en la zona que funciona grosso modo como el de la OMC, que se mantiene como una va de recurso alternativa 28 . La creacin de zonas regionales preserva la competencia del multilateralismo en el tratamiento de las relaciones nter zonas. Adems, en un sistema multilateral regido por la regla del consenso, la creacin de un nmero limitado de zonas integradas facilita la cooperacin, lo que puede simplificar las relaciones comerciales. Por otra parte, el multilateralismo puede ser observado como un paso previo al regionalismo. A este respecto, la adhesin de Mxico al GATT precedi la creacin de la zona de libre comercio de Amrica del Norte. Este pas, tradicionalmente proteccionista, liberaliz de manera espectacular su comercio exterior tras su adhesin al GATT, lo que facilit la firma del TLCAN.

28 Todas las citas son de Wolfgang Michalski, Son compatibles el multilateralismo y el regionalismo? En Mxico transicin econmica y comercio exterior, Mxico, Bancomext-Fondo de Cultura Econmica, 1999. p 415- 419.

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Finalmente, los acuerdos preferenciales regionales pueden ser considerados como una respuesta a ciertas deficiencias del multilateralismo 29 : Contrariamente a lo que pudiera pensarse, las reglas de la OMC no han sido capaces de hacer frente al neoproteccionismo. En efecto, algunos pases, sobre todo industrializados, recurren a numerosas prcticas para limitar las importaciones. A este respecto cabe sealar las barreras administrativas, los abusos de los derechos antidumping, los acuerdos de auto limitacin de las importaciones, las normas de calidad o de presentacin, los riesgos sanitarios o de contaminacin, etc. No hay duda de que el ascenso del neoproteccionismo en los Estados Unidos, que ni el GATT ni la OMC haban podido frenar, fue un factor que contribuy a que Canad y Mxico firmaran un acuerdo de libre comercio con su vecino, rompiendo con su tradicional actitud de rechazo a este tipo de acuerdos. El multilateralismo carece de una doctrina de la lealtad. Los Estados y sus opiniones publicas temen que el frgil balance entre ventajas e inconvenientes de la apertura comercial se desequilibre en virtud de prcticas que tienen por efecto mas o menos directo mejorar la ventaja competitiva de algunos sectores: polticas de compresin salarial, normas de trabajo y ambientales laxas, etc. Frente a una ausencia de doctrina multilateral de la lealtad, se considera que los acuerdos de integracin regional refuerzan y precisan las reglas de la lealtad. La experiencia ha demostrado que la clusula de la nacin mas favorecida, instrumento poderoso para abrir las economas, puede paradjicamente conducir a reducir el grado de apertura deseable de la economa mundial. En estas condiciones, se puede afirmar que el debate entre partidarios del multilateralismo y partidarios del regionalismo es un falso debate. El multilateralismo y el regionalismo constituyen dos formas complementarias para abrir las economas a diferentes niveles: mundial y regional.

29

Ibid. Pg. 420- 422.

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1.1.2

GLOBALIZACIN FINANCIERA Y LAS POLTICAS ECONMICAS DE LOS ESTADOS LATINOAMERICANOS

Para la profesora Eugenia Correa 30 , el mayor desequilibrio econmico de nuestros das deriva de la alta capacidad de produccin que se ha desarrollado y el bajo nivel de consumo alcanzado. La brecha entre ambos, resultado de la organizacin social, econmica y poltica contempornea, amenaza con trastornarla. El dominio de las ETN y de las corporaciones financieras est reorganizando al mundo econmico y social bajo la dinmica de la valorizacin de activos financieros altamente concentrados. De este modo, se producen amplios movimientos en los precios financieros y la ocupacin. La integracin mundial organizada bajo las ETN y corporaciones financieras pretenden convertir a los ciudadanos en consumidores sin patria. La liberalizacin y desregulacin mundial, no permiten sino que una fraccin muy pequea de la poblacin mundial pueda consumir lo que produce, acrecentando la pobreza y la exclusin. La globalizacin financiera constituye una fuerza de enorme concentracin de la riqueza y del poder poltico a escala mundial, que implica 31 : Elevada inestabilidad en las monedas, tasas de inters y flujos de crdito. Esta inestabilidad se expresa en el mbito poltico y del ejercicio del poder del Estado. Transferencias masivas de excedentes desde segmentos del capital y reas econmicas menos concentrados, hacia aquellos de mayor concentracin o poder econmico-poltico. Acelerados cambios en la estructura ocupacional, con una tendencia permanente al crecimiento de los empleos ms precarios, de menor remuneracin y con condiciones laborales infrahumanas.
30
31

Movilizacin masiva de la poblacin, migracin y falta de cultura.

Eugenia Correa es profesora de la UNAM, y autora de diferentes libros y publicaciones. Correa, Eugenia Globalizacin Financiera y exclusin social Del Sur hacia el Norte: Economa Poltica del Orden Econmico Internacional Emergente. UNAM. Mxico. 2005. Pg. 141-143.

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Transformacin tecnolgica y productiva en polos, quedando amplias reas econmicas rezagadas, en creciente deterioro de infraestructura y servicios bsicos.

En realidad, la globalizacin financiera, como fuerza altamente concentradora de la riqueza, produce una constante elevacin relativa de los precios de los activos financieros; pero la misma concentracin produce una disminucin relativa del ingreso y la capacidad de consumo de la mayor parte de la poblacin. As, la inflacin financiera se acompaa de estancamiento o depresin econmica que acrecientan la exclusin social. Esta dinmica excluyente que genera la globalizacin financiera es el hecho que permite afirmar que, lejos de estar en el curso de una transformacin capitalista que vislumbra una nueva etapa de expansin estable y prosperidad, nos encontramos en el curso de una etapa de deterioro creciente de la capacidad de reproduccin capitalista. Tal deterioro se constata en la amplia destruccin de talento, habilidad e inteligencia de trabajadores desocupados y subocupados; dilapidacin de recursos naturales y energticos; desperdicio y consumismo aumentado por la difusin de valores y la formacin de identidades y patrones de bienestar sustentados en la expansin del corporativo transnacional; achicamiento y menoscabo del poder del Estado, ruptura de los pactos polticos, concentracin del poder y la fuerza militar, al tiempo que se multiplican mafias y grupos armados que imponen su propia ley y justicia. Siguiendo a Marcos Kaplan, una de las ms profundas paradojas con las que se inicia el siglo XXI deviene de la elevada concentracin de la produccin y el excedente en un pequeo nmero de conglomerados altamente productivos, con un enorme volumen de fondos lquidos en manos de una fraccin muy pequea de la poblacin, frente a una creciente masa de habitantes marginados de la produccin, el trabajo y el consumo. Ello se debe a que el crecimiento de la produccin puede lograrse empleando una parte nfima de la fuerza de trabajo mundial. De manera que, aunque la integracin mundial avanza hacia la mercantilizacin y la conversin de los ciudadanos en meros consumidores, la liberalizacin y desregulacin mundial,

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exacerba la competencia entre los trabajadores, concentrando aceleradamente la riqueza y permitiendo que solamente una fraccin de la poblacin mundial realice las promesas del consumo. El proceso de globalizacin ha dado lugar a una importante concentracin de la produccin, pues slo 200 millones de trabajadores, en 53.000 ETN y 415.000 empresas auxiliares, generan el 30% del producto bruto global y dos tercios del comercio mundial. Esto es, ms de 3.000 millones de trabajadores generan el 70% de la produccin mundial restante y un tercio del comercio 32 . La organizacin de la produccin en conglomerados con importantes incrementos en la productividad y rentabilidad, pero con muy pobres resultados en cuanto a aumentar en igual ritmo la capacidad de consumo de la poblacin, va creando una masa de pobres y desempleados incapaces de consumir y disfrutar de un mnimo de bienestar social que les permita estar en condiciones de competir por trabajo o empearse en alguna empresa. La expansin financiera se ha llevado a cabo de la mano de empresas financieras privadas, que aprovecharon o impulsaron por s mismas procesos de desregulacin. Con el levantamiento de las regulaciones estatales sobre el crdito de los bancos, la remocin de las regulaciones sobre las tasas de inters y la desregulacin de empresas financieras no bancarias, la expansin crediticia y burstil dej de tener un referente esencial respecto de las condiciones monetarias y financieras del Estado nacional 33 . Las condiciones de expansin financiera parecen estar vinculadas a las expectativas de rentabilidad y formacin de reservas en un mundo crecientemente sobre endeudado, principalmente en dlares. El otro lado del balance, sobreendeudamiento de bancos, de empresas financieras y no financieras y de los hogares, alcanza momentos muy agudos con la secuela de crisis bancarias o financieras localizadas o sistmicas, que se alivian temporalmente con nuevas olas de expansin financiera, especialmente en los aos noventa a travs de la innovacin financiera en derivados.

32 Dniz, Jos Amrica Latina: reestructuracin productiva y cambios sociales en Palazuelos, E. y Vara, M. (coords.) Grandes reas de la economa mundial. Ariel. Barcelona. 2002. Pg. 269. 33 Correa, Eugenia Desregulacin financiera y crisis Siglo XXI. Mxico. 1998. Pg. 15-18.

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Tal sobre endeudamiento ha conducido a la transferencia en la propiedad de los activos. La produccin de medios de pago, ms que nada en dlares, permite comprar por el mundo sin tener que pagar. Esto es, se compra utilizando dlares que no tienen ms respaldo que la solvencia financiera de la banca y el gobierno estadounidenses y la fortaleza de dicha nacin. De all la persistente defensa de la libertad financiera, porque implica la libertad de los corporativos financieros conglomerados para continuar acrecentando los mercados financieros. As, la organizacin de la produccin y la distribucin del excedente econmico bajo el rgimen de mega conglomerados han alcanzado importantes incrementos en la productividad y la rentabilidad, pero muy pobres resultados en la creacin de empleo y el aumento del consumo y el bienestar social. La elevada capacidad de creacin de riqueza y el acrecentamiento del desempleo, pobreza y pobreza extrema no son una contradiccin que encuentre salida en las condiciones de ampliacin de la llamada regulacin de mercado; antes bien, su agudizacin ha sido precisamente llevada a cabo a partir del debilitamiento de ciertas funciones del Estado frente a la empresa altamente conglomerada y el capitalista individual, con la enorme concentracin del poder poltico mundial. Todava ms, el trabajo como fuente universal creadora de riqueza est siendo dilapidado, al tiempo que encontramos ingentes necesidades humanas insatisfechas. Este es, justamente, el mayor cuestionamiento al actual orden econmico y poltico. Nos encontramos frente a un cuantioso volumen de fuerza de trabajo desperdiciada y, por otro lado, a un enorme cmulo de necesidades sociales insatisfechas. El mundo capitalista se encuentra crecientemente dominado por grupos transnacionales, cuyo poder deriva del control sobre la tecnologa, la informacin y el capital financiero, y que en medio de diversas contradicciones han venido expandiendo sus territorios y mbitos de acumulacin. En ese sentido, los pases subdesarrollados no han sido la excepcin, aunque su avance desplaza y rearticula a los grupos de poder locales. Ello se acompaa de un debilitamiento de los estados nacionales en lo que fueron sus acciones vinculadas a los intereses del anterior grupo en el poder y sus

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polticas sociales de legitimidad y consenso, llegando incluso a crisis polticas e ingobernabilidad, especialmente en aquellos pases de mayor tamao relativo. Con el avance de la globalizacin durante las ltimas dcadas, el mundo capitalista, casi sin fronteras econmicas, se ha convertido en la gran arena de la confrontacin de entidades mega conglomeradas, frente a estados nacionales muchas veces incapaces, complacientes o cmplices. El nivel de injerencia por parte del FMI y el BM en el diseo de las polticas pblicas en Latinoamrica, en todos los mbitos de accin del Estado y en las decisiones de los grupos empresariales locales, es espectacular. Las constantes visitas de funcionarios del BM y el FMI en el mbito ministerial y directivo por toda la regin y las permanentes reuniones y consultas de todo tipo, aun cuando los pases no tengan deuda con el organismo, abarcan temas econmicos de cualquier ndole: polticas cambiaria, fiscal y monetaria; balanza de pagos y deuda externa; cuenta de capitales y sector bancario y financiero; factores de vulnerabilidad, etc. Las reformas del Consenso de Washington sin duda han rendido sus frutos. Convirtieron el ajuste econmico del FMI en tiempos de crisis en polticas de austeridad e intervencin econmica y poltica con carcter permanente 34 . Para Correa, esta constante autoridad poltica y econmica que ejercen el FMI y el BM no est sujeta a eleccin alguna. Los gobiernos de la regin mantienen en los cargos de decisin econmica (como bancos centrales y ministerios de economa y finanzas) a cuadros del "establishment" que resisten la prueba de confianza del mercado. El FMI ha estado preocupado consistentemente por los dficit fiscales. Con diferentes aproximaciones, contina insistiendo en el valor fundamental del equilibrio presupuestario, de asignar a cada gasto un ingreso, y en que las polticas de gasto deben basarse en adjudicar el ingreso respectivo. De este modo, mientras los pases subdesarrollados deben mantener sus presupuestos equilibrados, e incluso con un elevado supervit, los pases del centro mantienen dficit presupuestarios de entre el 3 y el 6% de su producto, lo que
34 Correa, E., Globalizacin Financiera y exclusin social Del Sur hacia el Norte: Economa Poltica del Orden Econmico Internacional Emergente. UNAM. Mxico. 2005. Pg. 147.

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ha venido configurando un desequilibrio econmico internacional de enorme magnitud que redistribuye la riqueza mundial en contra de los pases de la periferia. Los pases en desarrollo estn efectuando transferencias de capital anual estimadas en un equivalente al 4% de su PIB (brecha entre ahorro e inversin en las economas avanzadas que es financiada con el ahorro de los pases en desarrollo) 35 . As, la globalizacin no ha modificado el sentido de los flujos de capital, sino que mantiene la tendencia histrica, que ha sido la constante exportacin del excedente econmico producido por los pases subdesarrollados hacia los del centro. En esa medida, la insercin internacional de Amrica Latina contina reproduciendo las condiciones del subdesarrollo y fortalece los obstculos al desarrollo. La globalizacin financiera ha sido una de las ms importantes fuerzas que producen la profundizacin de la heterogeneidad econmica y social. Merman las capacidades soberanas de los estados nacionales sobre sus monedas y su gasto en luchas contra la inflacin. Se argumenta como necesidades del mercado todo aquello que protege, en primer lugar, los intereses de la especulacin financiera transnacional y la hegemona del dlar. Para Kaplan, el Estado surgi y se desarrolla asumiendo un poder organizador, unificador, consensual y coercitivo, que se expresa tambin y principalmente en las actividades econmicas de formas y con objetivos diversos a lo largo de la historia. La aparicin y desarrollo del capitalismo implica la concurrencia del Estado, de su continua intervencin, asumiendo un papel determinante en la reproduccin del sistema. El capitalismo no se instaura, no se reproduce ni se desarrolla, no organiza la dominacin exclusivamente a partir de sus propias fuerzas y a travs de sus mecanismos inherentes. Ello ha requerido, por el contrario, la permanente presencia y la activa intervencin del Estado [...] El capitalismo parece no ser

35

Ibd. Pg. 148.

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capaz de constituirse, reproducirse y desarrollarse, y de superar sus crisis, solamente por sus propias fuerzas 36 . As, la intervencin del Estado en la economa no es un proceso que pueda extinguirse o anularse por voluntad o la seleccin de un modelo econmico. Sus funciones y objetivos han cambiado a lo largo de la historia, pero dicha intervencin forma parte indisoluble e indispensable en la dinmica del sistema. El capital individual y las empresas por s solas, aun los grandes conglomerados en el curso de la lucha competitiva, no pueden sustituir las funciones del Estado que son, adems, condicin de su existencia. Con el desarrollo capitalista, el Estado no slo atena y regula los conflictos, sino que garantiza el orden pblico, enfrenta el ciclo econmico, asume la produccin directa de bienes y servicios y la socializacin parcial de la reproduccin de la fuerza de trabajo, protege a la empresa nacional de la competencia extranjera y fija parmetros y lmites en el desarrollo de conflictos y negociaciones inter capitalistas. En los ltimos aos, con el desarrollo de la tercera revolucin industrial, la internacionalizacin de la produccin y la globalizacin financiera, se produce una elevada concentracin del poder poltico. Segn Kaplan, con el avance de la globalizacin, el Estado no tiende a ser sustituido o anulado. Por el contrario, se va constituyendo un proceso de integracin jerrquico, asimtricamente interdependiente, bajo un sistema de dominacin mundial con pases desarrollados centrales y dominantes y pases en desarrollo, perifricos y dominados. La concentracin del poder y la brecha econmica y social reproducen las condiciones de creciente asimetra, en que un conjunto de pases bsicamente no tienen capacidad de adoptar polticas internas para sus propios intereses, de considerar su propia poltica exterior y eventualmente ejercer influencia y dominacin sobre otros pases 37 . Las crecientes contradicciones y crisis tornan indispensable un continuo incremento de la intervencin del Estado en la economa. Sin embargo, su
36 Kaplan, Marcos (comp.) Crisis y futuro de la empresa pblica Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM. Mxico. 1994. Pg. 30-34. 37

Ibd. Pg. 106.

52

actuacin va perdiendo autonoma relativa y asumiendo crecientemente como prioritarios los intereses de pequeos y poderosos grupos ampliamente bajo el soporte de la especulacin financiera global. Las sucesivas crisis, la liberalizacin y desregulacin econmicas, los cambios en la divisin internacional del trabajo y las luchas por un nuevo reparto econmico del mundo modificaron las modalidades y objetivos de la intervencin del Estado, acompandose de una ideologa fuertemente mercantil e individualista que pugna por el desmantelamiento de casi todas las formas de intervencin estatal, incluyendo la desaparicin del sector pblico de la economa, aceleradas privatizaciones y la derivacin al mercado de las condiciones generales de subsistencia de la reserva de fuerza de trabajo. En Amrica Latina, las empresas transnacionales, las autoridades financieras internacionales y las autoridades financieras de las potencias, cada vez ms actan como centros de poder externos a la regin. Toman decisiones que los estados latinoamericanos deben acatar en sus estrategias y programas de gobierno. Especialmente importantes son las decisiones relativas a la emisin monetaria y el gasto pblico, que constituyen dos de los principales renglones de polticas pblicas y autonoma de gestin gubernamental que quedan sujetos a las imposiciones del FMI y los esquemas de reforma estructural. De este modo, los poderes soberanos de los estados latinoamericanos han venido siendo mermados; se han impuesto restricciones sobre los grupos dominantes locales, agudizando contradicciones, socavando la coherencia y complementariedad de sus relaciones y extinguiendo, incluso, partes o grupos. As, la prdida de soberana fiscal y monetaria coloca a los estados latinoamericanos en debilidad frente a los grupos dominantes, en tanto que las restricciones fiscales y monetarias frenan la expansin de su rentabilidad y patrimonios. La concentracin del poder mundial, la transnacionalizacin y el nuevo reparto econmico del mundo plantean nuevas y viejas contradicciones y cambios en la jerarqua piramidal.

53

En el curso de las reformas estructurales impuestas por el FMI, Amrica Latina ha aumentado la deuda interna y externa de los gobiernos nacionales y locales; ha reducido el gasto pblico, excepto para el pago de intereses de la deuda, y, con ello, su capacidad de cumplir con sus funciones generales para la reproduccin capitalista; ha disminuido su capacidad endgena de crecimiento y tributacin; ha mermado su capacidad de retencin del excedente econmico, lo que se evidencia en el creciente volumen de salida de fondos. Ms an, el papel del Estado de garantizar la disponibilidad suficiente y de calidad de fuerza de trabajo tambin est siendo rebajado. El sistema estatal de conservacin y reproduccin de la fuerza de trabajo en muchos sentidos est siendo desmantelado. Con todo ello, se reduce la capacidad de los estados latinoamericanos de intervenir para frenar los efectos ms destructivos de la acumulacin. Del mismo modo, disminuye tambin su capacidad de gobierno, de impartir justicia y de seguridad nacional. Las corporaciones financieras y no financieras tienen un papel decisivo en el proceso de integracin mundial, en la produccin mundial, en la rentabilidad econmica y su distribucin. Por ello mismo, constituyen un factor decisivo en la concentracin del poder mundial. Estas corporaciones viven una relacin simbitica con el Estado, pero son demasiado grandes y poderosas como para dejarse regir completamente por el Estado. Se trata de corporaciones bsicamente nacionales, por su origen, aunque sus intereses traspasan fronteras del pas. Su comportamiento y fines tienen referentes nacionales especficos y su poder se ve acrecentado por los instrumentos y mecanismos de poder de sus estados nacionales. Estas corporaciones crean su propio espacio econmico, tecnolgico y, en alguna medida, financiero por encima de fronteras nacionales; llegan a influir y hasta dominar estados nacionales en los pases donde se expanden. En los pases perifricos, tienden a producir especializacin (reforzando la divisin internacional del trabajo), descapitalizacin (transfiriendo excedente) y

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subordinacin (respaldo poltico diplomtico y entrelazamiento con grupos nacionales) 38 . Por su parte, las oligarquas locales han visto debilitada su hegemona, mientras tratan de adaptarse y auto transformarse en un mundo econmico que destruye parte de las capacidades productivas de su dominio (territorial, de mercado, econmico y poltico) y concentra la produccin y la riqueza. De all las crecientes limitaciones para la formacin de proyectos, de conciencia y expresin de intereses de grupos subalternos. En el caso de Amrica Latina, se ha conformado un poder externo constituido por estados y conglomerados de pases desarrollados e instituciones financieras internacionales, que toman decisiones fundamentales econmicas, sociales y polticas. Los grupos dominantes encuentran crecientes dificultades para su reproduccin; estn divididos y enfrentados y son incapaces, al igual que las clases subalternas, de imponer un proyecto o una alternativa hegemnica. El mercado financiero conglomerado plantea un problema de gobernabilidad no solamente a los pases perifricos, sino tambin a los avanzados. Las economas liberalizadas no responden a las polticas econmicas; los propios acontecimientos econmicos rebasan ampliamente las explicaciones convencionales sugeridas; se desenvuelven en medio de incertidumbre, con olas de inestabilidad y crisis econmicas y financieras. De manera que este capitalismo conglomerado dominado por la globalizacin financiera presenta tendencias a la inestabilidad, la incertidumbre, la dislocacin y los desequilibrios, con un Estado afectado en su autonoma y su eficacia, con un gobierno debilitado en sus capacidades de regulacin y control. No obstante, al mismo tiempo, se desarrollan diversas manifestaciones de una conciencia ms universal, en movimientos, organizaciones, redes y demandas que van expresando la necesidad de una regulacin, de una gobernabilidad y un nuevo derecho internacional.

38

Kaplan, Marcos Estado y globalizacin Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM. Mxico. 2002. Pg. 283-287.

55

1.1.3

POLTICAS ECONMICAS Y LA INTEGRACIN ECONMICA

Etimolgicamente, la palabra integracin significa la accin y el efecto de integrar, o sea de formar las partes de un todo o completar las partes que le falten a un todo. En el plano internacional, est asociada en perspectiva histrica con el comercio exterior. El trmino integracin cuenta con numerosos sinnimos: recomponer, acoplar, combinar, adherir o sumar. De ah que se imponga necesariamente una definicin de lo que se recompone, acopla, combina, adhiere o suma por medio de la integracin. A este respecto, la integracin puede ser diversa: de espacios geogrficos, cultural, social, econmica, etc. 39 El concepto de integracin econmica irrumpe profusamente en la literatura especializada a partir de la posguerra. Jan Tinbergen es uno de los primeros en aportar una definicin de la integracin: la integracin es la creacin de la estructura ms deseable de la economa internacional mediante la remocin de los obstculos artificiales a su operacin ptima y la introduccin deliberada de todos los elementos deseables de coordinacin y de unificacin 40 . As, para el economista holands, la eliminacin de las prcticas e instituciones restrictivas y la instauracin de la libertad en las transacciones econmicas entre los diferentes pases, es el signo distintivo de su integracin. Para G. Haberler, la integracin se define por relaciones econmicas ms estrechas entre las reas a las que concierne la libre circulacin de los factores de produccin y la coordinacin de las polticas econmicas con el propsito de favorecer la igualacin de los precios de los productos y los servicios 41 . As, Haberler insiste en la referencia al intercambio libre. La poltica de coordinacin queda definida por la igualacin de los precios (tomando en cuenta los costos de transporte) que se logra en condiciones estticas. Segn B. Balassa, la integracin econmica es al mismo tiempo un fenmeno dinmico y esttico que debe ser considerado a la vez como un proceso y un estado de cosas. La integracin econmica es un proceso que
39 Una presentacin exhaustiva del uso del trmino integracin en economa se encuentra en Fritz Machlup, A History of Thought on Economic Integration, Nueva York, Columbia University Press, 1977. 40 Tinbergen, Jan, International Economic Integration, Amsterdam, Elsevier, 1954. 41 Haberler, G. Integration and growth of the World Economy, The American Economic Review, marzo 1965.

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lleva a la eliminacin progresiva de las diferentes prcticas discriminatorias y un estado de cosas que se caracteriza por la ausencia de dichas prcticas 42 . Las definiciones tradicionales de integracin manifiestan -segn Perroux- la dificultad que tiene la teora tradicional para interpretar hechos que no estn a su alcance 43 . En dicha teora, se reduce la integracin a la eliminacin de obstculos al intercambio, se subrayan los hechos del mercado y del intercambio y no los de la produccin, y se hace alusin o una mencin explcita a la maximizacin (optimizacin) en el sentido tradicional del equilibrio walraso-paretiano. En este contexto, la teora tradicional analiza las condiciones favorables a una integracin econmica eficaz. Entre stas, se enumeran las siguientes: La complementariedad de las economas. La proximidad geogrfica. La compatibilidad de los valores socioculturales y poltico econmicos. La existencia de grupos organizados favorables a la integracin. La satisfaccin del inters de la economa mundial y de las economas de los pases miembros. Pueden considerarse como una constante histrica las iniciativas de unificacin de los pases por motivos religiosos, polticos, militares o econmicos. A partir de los aos 50 del siglo pasado, la razn econmica ha prevalecido, sin la menor duda, sobre las dems. Si efectuamos un recorrido histrico sobre la evolucin de las economas hasta nuestros das, podemos apreciar la presencia de tres problemas realmente transcendentes. El primero vendra configurado por la consecucin de la eficiencia econmica, consistente en el aprovechamiento de unos recursos econmicos de forma eficaz, de modo que se produzcan la mayor cantidad posible de bienes y servicios al menor coste posible.

Balassa, Bela, Teora de la Integracin Econmica, UTEHA Mxico 1964. Perroux, F. Una interpretacin critica del proceso europeo de integracin y desarrollo en LEurope sans rivages, p 766.
42 43

57

El segundo se refiere a la igualdad econmica, esto es, a la mejor distribucin de la produccin entre los agentes econmicos que han participado en su elaboracin.

El tercero, corresponde a la estabilidad, de modo que la produccin y la distribucin se lleven a cabo sin incurrir en desequilibrios que afecten en el futuro al potencial crecimiento de las economas.

Pues bien, dado que los tres problemas se hallan interrelacionados entre s, una solucin ha consistido en impulsar las consecuencias econmicas a escala internacional, es decir, movimientos integradores. Prueba de ello es que cualquier zona de nuestro planeta se ha intentado crear reas econmicas de cooperacin, cuando no de integracin. Si, como indicaba A. Marshall 44 , las causas que determinan el progreso econmico de las naciones pertenecen al estudio del comercio internacional y si mediante los intercambios internacionales se incrementa la eficiencia al utilizarse ms racionalmente los recursos productivos, es evidente que la apertura de los mercados exteriores y, en ltima instancia, las integraciones econmicas conducirn al logro de mayores beneficios derivados del comercio exterior. No slo del comercio exterior y de la competencia internacional, sino tambin de las relaciones intracomunitarias. Desde el punto de vista de la economa internacional, la integracin econmica tiene sus orgenes, entre otros, en las investigaciones de Viner, Balassa y Tinbergen 45 . sta es definida como un proceso a travs del cual se busca la unificacin de dos o ms economas, mercados nacionales, que previamente se encontraban funcionando de manera separada e individual. El objetivo de esta fusin es formar un solo mercado (mercado comn), cuya supuesta dimensin sera mucho ms favorable e idnea para el intercambio comercial de los bienes y servicios producidos por ambas economas.
44 Marshall, Alfred. (1923) Money Credit and Commerce, Oxford Univ. Press. Ed. 1994. Se le considera uno de los precursores de la Economa del Bienestar. Es famosa su comparacin de las tijeras con cmo son determinados los precios por el encuentro entre la oferta y la demanda. "Sera igualmente razonable discutir -dice- sobre si es la cuchilla de arriba o la de abajo la que corta el papel, como si es la utilidad o el coste de produccin lo que determina el valor". 45 Viner, Jacob. The Customs Union Issue New York: Carnegie Endowment for International Place. 1950. Balassa, Bela. Teora de la Integracin Econmica, UTEHA Mxico 1964. Tinbergen, Jan, Centralisation and Decentralisation in Economic Policy. Oxford University Press. 1954.

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Para Tugores, "la integracin econmica es el proceso mediante el cual los pases van eliminando los instrumentos o caractersticas que les confieren tratamientos diferenciales entre ellos: disposicin de un abanico de medidas arancelarias y no arancelarias, desplazamiento e intercambio de mercancas de un pas a otro, no as factores productivos (trabajo y capital), adopcin de polticas macro y micro con repercusin internacional, adopcin de polticas monetarias y fiscales con efectos internos y externos, y una adopcin de regmenes cambiarios que les permiten en mayor o menor medida hacer frente a sus compromisos internacionales" 46 . Cohen y Rosenthal consideran un proceso integrador cualquier conjunto de acciones mancomunadas, impulsadas por instituciones comunes que incrementan el nivel de interdependencia econmica entre un grupo de pases. El grado de intensidad de dicho proceso ser tan amplio o tan limitado como lo deseen los pases miembros 47 . Para llegar a la integracin econmica, se plantea que es necesario realizar la eliminacin gradual de polticas, arancelarias y no arancelarias, que obstaculizan el libre trnsito comercial entre las economas involucradas. El fin es suprimir las caractersticas diferenciales de cada pas, tales como: Las barreras comerciales. La limitacin a los movimientos de factores productivos. La adopcin de polticas de competencia, industriales y tecnolgicas que pudieran tener repercusin nacional e internacional. Adicionalmente, se plantea que la integracin econmica requiere de la base de una poltica supranacional. Es decir, segn se avance en el proceso de integracin, se har patente la necesidad de una coordinacin de polticas nacionales tales como financieras, monetarias, bancarias, fiscales, de desarrollo, etc., para la toma de decisiones. Esto slo ser posible creando instituciones con representantes de cada pas cuyo poder de decisin est por encima del de los propios estados. Para que
Ques, Juan. Integracin Comercial, en: Economa Internacional e Integracin Econmica, Cap. 6, p.123. Cohen y Rosenthal: Reflexiones sobre el marco conceptual de la integracin econmica centroamericana. Revista de la CEPAL, N 3 Santiago de Chile, primer semestre de 1977. p. 54.
47 46 Tugores

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esto se lleve a cabo se requiere de la necesaria e indispensable transferencia de una parte de las soberanas nacionales a unas instituciones de tipo comn, que adquirirn con ello un carcter supranacional. Una vez analizadas las condiciones favorables a una integracin eficaz, la visin tradicional procede a una descripcin de las formas de integracin. A este respecto, como se puede ver en el cuadro 1.2, Bela Balassa establece una tipologa ampliamente aceptada que distingue 5 niveles en la escala de integracin internacional.

Cuadro 1.2. Formas y etapas de integracin de Balassa.

Formas o etapas de Integracin rea de Libre Comercio Unin Aduanera Mercado Comn Unin Econmica Integracin Econmica Completa
Supresin de los aranceles de aduanas y de las cuotas Arancel Externo Comn Libre Armonizacin circulacin de Autoridad de las los factores supranacional polticas de comn econmicas produccin

X X X X X X X X X X X X X X X

Fuente: Requeijo, J.; "La integracin de pases en desarrollo", ICE n9 466, Madrid 1972. Pg. 6. Citando a Balassa, Bela. Teora de la Integracin Econmica, UTEHA, Mxico. 1964.

Muchos son los esfuerzos por parte de los estudiosos del tema de la Integracin por explicar sus ventajas y desventajas en materia de bienestar econmico y social. Viner 48 , uno de los primeros autores que se dedic a analizar con detenimiento estas materias, desarroll la teora de las uniones aduaneras. En su obra se analizan los diferentes efectos (estticos) producidos por el proceso de integracin, estableciendo que los beneficios netos deberan ser analizados por esquemas de carcter esttico y de equilibrio parcial.
48 Viner,

Jacob. The Customs Union Issue New York: Carnegie Endowment for International Place. 1950.

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Para Viner, los efectos principales de la integracin econmica son: Creacin y desviacin de comercio. Relacin de trminos de intercambio. Vulnerabilidad externa.

Se habla de creacin de comercio cuando se reemplazan los antiguos productores con nuevas fuentes de aprovisionamiento cuyos costos de produccin son ms bajos. Hay entonces una mejor asignacin de recursos y desde ese punto de vista la unin aduanera es ventajosa. Se considera que existe desviacin de comercio cuando, por el contrario, se sustituye a los proveedores iniciales por otros menos competitivos. Se produce entonces una mala asignacin de recursos y la unin es desventajosa. En estas condiciones, se trata de comparar los efectos positivos de la creacin de comercio, en trminos de bienestar para los productores, los consumidores y el gobierno, con los efectos negativos de la desviacin sobre esas mismas categoras. En caso de que los primeros superen a los segundos sera recomendable alentar la unin aduanera. Ms all de los efectos estticos directamente vinculados a la asignacin internacional de recursos productivos, la defensa de los acuerdos regionales de integracin econmica se apoya en la existencia de efectos dinmicos favorables que superaran los efectos dinmicos desfavorables. Entre los efectos dinmicos positivos habra que sealar una mejora en la diversidad de los productos y de las tcnicas. El aumento de la gama de productos ofrecidos tiene un impacto sobre la satisfaccin del consumidor final, ya que le ofrece un artculo ms prximo al que considera subjetivamente como ideal. Adems, el fenmeno se reproduce en el caso de los bienes intermedios y de capital, ya que la mayor diversidad permite una mejor adaptacin a las condiciones de produccin. Las economas de escala y la consecuente disminucin de precios para los consumidores son un hecho a menudo citado como factor dinmico positivo de

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la integracin. En efecto, gracias a la ampliacin del mercado, las empresas pueden alcanzar su talla ptima y aumentar la produccin bajando los costos. No menos importante, como factor dinmico positivo, es la competencia creciente, ya que la llegada de nuevos productores obliga a las empresas a un esfuerzo creciente de adaptacin y de modernizacin. Todos estos factores dinmicos positivos conducirn a un crecimiento del PIB y del empleo, pero debern ser comparados con los efectos perversos de la integracin econmica. A menudo se seala que los productores menos eficientes y los empleos que procuran desaparecern. Adems, se produce una transferencia de actividades de un pas a otro, pero sobre todo a los pases de bajos salarios. Con esto hay un riesgo de ajuste hacia la baja de la proteccin social. Finalmente, se produce una prdida de soberana nacional poltica y econmica. En estas condiciones, la integracin econmica ser favorable, desde el punto de vista de los factores dinmicos, si el efecto sobre el crecimiento y el empleo superan los efectos perversos. La relacin de trminos de intercambio se relaciona con los cambios en los patrones de comercio derivados de la eliminacin de los aranceles y de la especialidad productiva a que pueden conducir los tratados de integracin. El efecto de los trminos de intercambio ocurrir no slo dentro de los pases que se integran, sino tambin en la relacin de estas naciones con terceros mercados. La repercusin especfica aqu recae en los precios entre las importaciones y exportaciones ocasionando, de este modo, una redistribucin del ingreso real entre los pases asociados y terceros. La evaluacin de los efectos de la integracin plantea varios problemas. En el caso de los efectos estticos, como lo han hecho notar Krugman y Obssttfeldel, el resultado depende de una hiptesis fuerte: el valor marginal de la ganancia o de la prdida de un dlar tiene el mismo valor social para cada grupo 49 . Es decir, un dlar ser un dlar trtese de un rico propietario o de un consumidor pobre. En caso de que el dlar caiga en manos del gobierno se introduce una

49 Krugman,

P., y Maurice Obstfeld, Economa Internacional FCE. Mxico, 1995. Pg. 236.

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ambigedad suplementaria: se va a utilizar para financiar servicios pblicos necesarios o para la compra de armas? En lo que respecta a la evaluacin de los efectos dinmicos de la integracin, se plantean varios problemas, pero uno tiene una importancia particular: Cmo aislar el efecto de la integracin regional sobre el crecimiento y el empleo para distinguirlo de otros factores estructurales (por ejemplo, la evolucin de la poblacin activa) o coyunturales (efecto de la poltica econmica)? Ms all de los problemas de las hiptesis adoptadas y de la evaluacin de los efectos de la integracin, el enfoque tradicional adolece de serias dificultades. En el caso de la integracin de dos territorios y dos economas desiguales, la poblacin del pas ms rico y poderoso debe aceptar que, gracias a una poltica de distribucin y de compensaciones, se favorezca el desarrollo del socio ms dbil. Para Perroux 50 , el objetivo de la integracin es lograr estructuras tales que el desarrollo de los aparatos productivos y el de las poblaciones se apoyen mutuamente, de tal manera que pueda generarse un aparato de produccin amplio, complejo y moderno que est al servicio de un conjunto de poblaciones capaces de servirse de l y de dominarlo. Dicho de otra manera, la combinacin de los aparatos productivos debe servir al conjunto de la poblacin formado por los dos conjuntos desiguales. Una vez definido el objetivo de la integracin no hay que pasar por alto el contexto en que esta se realiza. La teora neoclsica tradicional, pone el nfasis en el proceso de integracin por el mercado. Para ella, el mercado integra poblaciones, es decir, establece entre ellas vnculos de intereses gracias al funcionamiento de la competencia por medio de los precios, la calidad y la innovacin. Pero si la competencia la ejercen monopolios, oligopolios diferenciados y grupos econmicos y financieros, no se puede decir que nos acercamos a una optimizacin cercana a la de la competencia perfecta. Para afirmarlo sera necesario distinguir entre los efectos de monopolio (los beneficios de monopolio) y los efectos de productividad (baja de
50 Perroux, F. Una interpretacin critica del proceso europeo de integracin y desarrollo en LEurope sans rivages, p 770-790.

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precios y de costos gracias a las mejoras en la organizacin y en la innovacin) que engendra una combinacin de monopolios y oligopolios, medir ambos efectos y demostrar que los segundos superan a los primeros. Para Perroux esto est fuera de las posibilidades del anlisis. La simple eliminacin de los obstculos al intercambio en espacios heterogneos dominados por monopolios y oligopolios, dotados de superestructuras concebidas por las naciones y/o por las grandes unidades de produccin y sus aliados, no tiene ninguna posibilidad de poner el aparato productivo al servicio de las poblaciones. Para Perroux, si no se acta gracias a una poltica de integracin que comporte acciones positivas de promocin de unidades motrices (firmas o industrias) y sobre todo que introduzca poderes compensadores se realizar una integracin en beneficio de las grandes empresas y grupos financieros.

1.1.4

INTEGRACIN Y CRECIMIENTO

En el contexto internacional, muchos cambios se han suscitado desde la cada del sistema de Bretton Woods en 1971, algunos de estos cambios buscaban la estabilidad financiera mundial y otras estrategias de crecimiento y desarrollo tambin en el mbito mundial. En el mbito institucional, acuerdos y organismos como el GATT (convertido en OMC en 1995), o Naciones Unidas a travs de UNCTAD (1967), estuvieron buscando las mejores estrategias para conducir el comercio mundial entre pases con el objetivo de lograr el desarrollo en los pases subdesarrollados, con reglas especficas desde mediados de los sesenta, lo cual significaba: Cmo manejar la expansin comercial iniciada en ese momento? Cmo crear la poltica comercial ms adecuada? Cmo resolver los problemas que los pases en desarrollo podran enfrentar hacia la creciente relacin comercial? En esta bsqueda, la principal idea o argumento para enfrentar la expansin comercial, y al mismo tiempo alcanzar el desarrollo, fue la integracin
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econmica, a travs de la cooperacin dentro de un marco terico regional, en el cual el libre comercio fuera el principal soporte. En la actualidad, se identifica que el origen de esta dinmica de aceleracin de flujos comerciales se ha visto impulsada por las polticas econmicas de apertura y de libre comercio implementadas en los ochenta en los pases en desarrollo, bajo el enfoque del modelo de desarrollo neoliberal, como parte de las reformas econmicas y de cambio estructural a las que se vieron forzadas muchos de estos pases ante problemas como los de deuda externa en esa misma dcada. Desde la perspectiva terica, los modelos de Ricardo (1817) y Heckscher-Ohlin (1933) 51 , generan predicciones sobre el impacto de la integracin econmica en los flujos comerciales de un grupo de pases, y por tanto sobre el crecimiento. Plantean que el patrn de comercio se modificar como consecuencia de la integracin, especializndose cada pas en la produccin de productos donde posea una mayor productividad relativa o una alta dotacin relativa de los factores usados intensivamente (K o L). Estos enfoques plantean una mejora en el bienestar general como parte de la integracin. En cuanto a la renta per cpita, ser ms alta en el pas de mayor productividad, la mejora en el bienestar de ambos pases ser resultado de la integracin y se tender a una convergencia en rentas, debido a la convergencia en los precios relativos de los bienes y los factores, por la igualacin en las retribuciones de los factores productivos. Algunos economistas contrastaran de manera emprica estos modelos con evidencia a favor y en contra; Leontief (1953) contra el modelo H-O (la paradoja de Leontief), Balassa (1963) sobre la importancia de la productividad relativa y el modelo Ricardiano, Leamer (et al, 1984 y 1987) sobre la validez de los modelos de dotacin relativa de factores. Por otro lado, la Nueva Teora del Comercio Internacional desarrollada a mediados de los ochenta, que incorporara en su anlisis instrumental de la economa industrial, analiza inicialmente modelos de competencia perfecta con
51 Ricardo, D. (1817) Principios de Economa Poltica y Tributacin FCE. Mxico. Edicin 2002; Ohlin, B. (1933) Comercio interregional e internacional Ed. Oikos, Barcelona, 1971.

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diferenciacin del producto. Posteriormente, esta teora pasa al anlisis de modelos de competencia internacional en los que las empresas operan en competencia imperfecta con rendimientos crecientes a escala. Existen economas de escala en la produccin que influyen en la ubicacin geogrfica de las empresas y surge un incremento de ganancias como resultado de la disminucin de barreras. Otros modelos de los ochenta (Balassa et al., 1988) plantean un anlisis del comercio internacional en funcin de variables de tipo industrial, que explican parte del comercio que los modelos basados en las ventajas comparativas no hacen. Adicionalmente, se han desarrollado otros modelos que tratan los impactos intra-industriales, e inter-industriales del comercio entre pases ante la integracin econmica y el libre comercio. Al hablar de la relacin integracin-crecimiento y basados en las ideas de los modelos antes descritos, surge la relacin intercambio-especializacin. Se plantea que el incremento del intercambio, genera a su vez un incremento en la especializacin. Es decir, el incremento de apertura comercial y la consiguiente expansin de mercados generan la especializacin que la teora plantea en trminos de ventajas comparativas y dotacin de factores en el largo plazo. Esta relacin se da a travs de la innovacin tecnolgica, elemento clave en la relacin apertura y crecimiento. En ese sentido se plantea que: "Dado que la innovacin tecnolgica no es un proceso exgeno, sino que responde en gran medida a los incentivos del mercado y a las polticas econmicas, es importante entender la relacin existente entre comercio e innovacin" 52 . Un aspecto relacionado en esos trminos se da con el intercambio de informacin entre compradores y vendedores de los pases comerciantes. Por otra parte, el comercio influye sobre la investigacin y desarrollo (I+D) al generar competencia, diferenciar invenciones y acumular conocimiento, ya que en ausencia de comercio los pases no tendran incentivos para realizar mejoras tcnicas que se tradujeran en una ventaja comparativa y en consecuencia en especializacin.

52

Esteban, J. M. y Vives, X., Crecimiento y convergencia regional en Espaa y Europa. Barcelona: Instituto de Anlisis Econmico. 1994. Pg. 68.

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Es interesante notar que el comercio tambin puede generar una relacin negativa con el crecimiento. As, pases con bajo nivel tecnolgico, estarn especializados en actividades donde la investigacin y el desarrollo sean menores debido a la competencia y por tanto obtendrn tasas de crecimiento menores. La evidencia emprica sobre la relacin entre apertura, comercio y exportaciones como motor de crecimiento ha demostrado que existe una relacin positiva, aunque dicha evidencia ha sido objeto de varias crticas. Baier y Bergstrand 53 , identifican los principales factores tericos que limitan el comercio y por tanto la integracin econmica y el crecimiento: 1. La dotacin de factores de la economa. 2. Los costos de transporte y transaccin. 3. Condiciones geogrficas (un pas sin puertos y vas adecuadas de comunicacin se enfrenta a mayores costos para comerciar). 4. Estructuras institucionales subdesarrolladas. 5. Altos costos laborales y de tecnificacin. 6. Propiedad de las empresas y estructuras. El inters y las controversias que hoy en da suscita el crecimiento econmico de los pases derivan de varias fuentes. Sin embargo, existe una va que aunque primitiva en su origen, es cercana en su implantacin: las integraciones econmicas 54 . Las interrelaciones entre la dimensin del mercado y el crecimiento econmico, analizadas en el marco de la teora del subdesarrollo, no fueron consideradas en el caso de los pases que haban alcanzado un alto nivel de desarrollo. Por eso, A. Young, Rosenstein-Rodan, Nurkse, Lewis, Scitovsky, entre otros, al abordar el estudio de la magnitud del mercado y sus determinantes, no concedan importancia a la constitucin de las uniones aduaneras.

Baier, S., and Bergstrand, J., The Growth of World Trade: Tariffs, Transport Costs, and Income Similarity. Journal of International Economics 53, no. 1 (February 2001): 1-27. 54 Andic, S., y Teitel, S. (1977): Integracin Econmica, Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
53

67

En 1953, R. Nurkse 55 critica a las Naciones Unidas respecto a su propuesta de creacin de uniones aduaneras como una de las medidas para fomentar el desarrollo econmico en los pases subdesarrollados. Si tal fuese la solucin, sera fcil alcanzarla -opina Nurkse- simplemente cuestin de legislacin y decretos gubernamentales, pero la dificultad no est en la pequeez de los pases, sino en su pobreza para proporcionar mercados a las industrias locales. Jacob Viner en The Customs Union Issue 56 , no reconocer la importancia de la amplitud del mercado en relacin con la obtencin de rendimientos crecientes. Viner resta importancia a las economas que pueden generar un aumento de la produccin, si bien reconoce la posibilidad, no la certeza, de una disminucin del coste unitario en las empresas y en las industrias al constituirse una unin aduanera. Es ms, una unin aduanera puede originar prdidas en uno o en todos los pases que la han constituido por la desviacin del comercio originada, y la posible disminucin de los costes unitarios de produccin al ampliarse el mercado es casi seguro que no compense aquella prdida. La obtencin de economas derivadas de una mayor escala de la industria depende de las economas de escala de plantas o empresas y del supuesto de que las plantas y empresas de gran escala no son viables en mercados reducidos. No obstante, Viner sostiene que es poco probable que dichas economas sean substanciales por el hecho de que las plantas alcancen una determinada dimensin; an ms, las plantas pueden alcanzar una dimensin ptima, sin necesidad de que la misma equivalga a gran dimensin. El trabajo pionero de Viner ser criticado en algunos puntos por Meade 57 . La principal objecin se refiere al supuesto de la nulidad de la elasticidad de la demanda, lo que llevaba a presentar el rechazo a las uniones aduaneras. Viner no tiene en cuenta la expansin del mercado ante una reduccin del arancel, cuando es preciso contemplar tal ampliacin, como sostiene Meade.

55 Nurkse, R., (1953). Problemas de la formacin de capital en los pases menos desarrollados Fondo de Cultura Econmica. Mxico. Ed. 1960. Pg. 28 a 30. 56 Viner, J. (1.950): The Customs Union Issue, Nueva York, Carnegie Endowment for International Peace. 57 Meade, J.E. (1.955): The Theory of Customs Unions, Amsterdam, North Holland Publishing Company.

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En efecto, el resultado de las ganancias y prdidas depende no slo de la estructura del sistema arancelario, sino tambin de la estructura de las condiciones de la demanda, es decir, de cunto se ampla o contrae cada lnea de comercio. Una reduccin arancelaria produce tres clases de efectos sobre el comercio internacional: Un efecto primario consiste en la expansin del comercio debido a la reduccin del precio (por disminuir el arancel) en el pas importador. Esta expansin depender del valor de la elasticidad de la demanda del bien importado en dicho pas. Los efectos secundarios, se refieren a los diversos grados de complementariedad o sustitucin de los bienes, de manera que pueden darse diferentes situaciones sobre expansiones y contracciones en el comercio. Los efectos terciarios son debidos a reajustes en la balanza de pagos como consecuencia de los desequilibrios anteriores. La amplitud experimentada en el mercado por parte del pas que redujo el arancel, tal como se acaba de indicar, no fue contemplada por Viner, dado que adopt un patrn fijo de consumo. Meade, por el contrario, considerando los efectos que las uniones aduaneras pueden ejercer sobre el consumo, se muestra, en principio, partidario de tales uniones, si bien habra que analizar las caractersticas de cada caso en particular. Sin embargo, Meade no examina el impacto de una ampliacin del mercado sobre el crecimiento econmico. Todo su afn es el aumento o disminucin del bienestar segn el resultado de las ganancias o prdidas ocasionadas por reducciones arancelarias. nicamente en la ltima de las conclusiones en su trabajo se refiere a las economas de produccin en gran escala que podran derivarse de la unin aduanera. Utiliza la generacin de tales economas como argumento para defender que la constitucin de las uniones aduaneras incrementara el bienestar econmico. Otro supuesto importante de Viner era el de considerar costes constantes y la crtica aparece por la posibilidad de la existencia de costes crecientes en cada

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industria, de manera que la teora ortodoxa supone nicamente la existencia de costes constantes o crecientes, con la ausencia, por tanto, de economas de escala. Las formas en que la unin econmica fomenta el desarrollo, fueron analizadas por Scitovsky 58 . Este autor sostiene que existen tres formas de promover la eficiencia tcnica y econmica: El aumento de la pequeez del mercado. (Para el autor, la pequeez del mercado impide que los mtodos de produccin masiva sean rentables). La intensidad de la competencia. La disminucin de los mrgenes de beneficios y precios.

Una unin econmica que garantice el mercado libre y la estabilidad de los tipos de cambio, fomentara la competencia y sta la eficiencia y el desarrollo econmico, siempre y cuando dicha unin promoviera el contacto econmico, social e intelectual. La interrelacin de la magnitud del mercado con el desarrollo ha sido puesta en evidencia por otros autores, como Bela Balassa 59 y Grubel y Lloyd 60 , entre otros. Presentan como argumento las economas de escala, si bien basadas en la teora del comercio intraindustrial y no en la del comercio interindustrial. Balassa estudia el impacto de la magnitud del mercado en el crecimiento. La evaluacin de los efectos econmicos de la integracin sobre el crecimiento son abordados considerando varios factores 61 : La explotacin de economas internas como consecuencia de la mayor dimensin del mercado.

58 Scitovsky, T., (1970): El comercio internacional y la integracin econmica como un medio de superar las desventajas de una nacin pequea. Traducido en Ensayos sobre el bienestar y crecimiento, de Tibor Scitovsky, Editorial Tecnos. Ed. 1995, pp. 100 - 106. 59 Balassa, B., (1967): Trade Creation and Trade Diversion in the European Common Market, en Economic Journal, vol. 77, pg. 1 a 21. 60 Grubel, H., y Lloyd, P. (1975): Intra-Industry Trade, Macmillan, Londres. 61 Balassa, Bela, Teora de la Integracin Econmica, UTEHA Mxico 1964.

70

La consecucin de economas externas debidas a las interrelaciones entre las empresas e industrias que contribuyen a la reduccin de los costes.

La estructura de los mercados: intensificacin de la competencia, mejoras tecnolgicas debidas a mayores gastos en investigacin, reduccin del riesgo y la inseguridad en las transacciones con el extranjero gracias a la supresin de aranceles, regulaciones, modificaciones de polticas econmicas, etc.

71

1.2

Polticas econmicas y crecimiento

El porqu del crecimiento y desequilibrios entre pases, regiones, o ciudades, ha sido uno de los temas que ms ha preocupado a los tericos de distintas pocas, desde los economistas clsicos hasta la actualidad. El asunto del crecimiento y sus determinantes es un tema vigente y relevante, del que se ha desprendido una amplia literatura e investigaciones. A partir de los aos cincuenta del siglo pasado, se instaurara un cuerpo terico, entre los que destacara Solow (1956), precedido por una serie de trabajos pioneros en esta rea como los de Ramsey (1928), Harrod (1939) y Domar (1946), entre otros. Este importante asunto ha sido materia de investigacin desde entonces, si bien a partir de mediados de los aos ochenta retoma un nuevo auge en las esferas acadmicas, con los trabajos de Romer (1986), Lucas (1988) y Rebelo (1991). El cuadro 1.3 pretende resumir la evolucin histrica de la teora moderna del crecimiento.

Cuadro 1.3. Evolucin de la teora del crecimiento

Periodo 1770-1928 1930-1950 Autores Smith (1776), Malthus (1798), Ricardo (1817), Marx (1867) , Ramse (1928), Young (1928) Fisher (1930), Shumpeter (1934), Keynes (1936), Harrod (1939), Knigth (1944), Domar (1946) ,Singer (1949) Solow (1956), Swan (1956), Hirschman (1958), Samuelson (1958), Sitovsky (1954,1959), Phelps (1961), Arrow (1962), Kaldor (1963), Cass (1965), Koopmans (1965), Uzawa (1965), Diamond (1965), Hicks (1965), Kuznets (1966), Sheshinski (1967) Dixit (1976), Lucas (1977, 1988), Romer (1986), Mankiw (1989, 1995) Grossman y Helpman (1991), De Long y Summers (1992), Rebelo (1991), Aghion y Howitt (1992), Weil (1992), Quah(1993), Edwards (1993), Cooley y Prescott (1994), Barro y Sala-i-Martn (1995), Barro (1997).

1951-1970

1971-1990

1991-

Fuente: Elaboracin propia en base a Black, Dictionary of Economics. Oxford University Press. UK. 1997.

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Los cortes se realizan en funcin de la aparicin de las obras de Adam Smith en que hay elementos que se incorporaran a las teoras modernas del crecimiento, continuando con el fin de la Revolucin Marginalista en las primeras dcadas de 1900, para dar paso a partir de los aos treinta, luego de la gran depresin, al Keynesianismo, y sucesivamente a las escuelas Neoclsica, recientemente Estructuralista, a los Monetaristas, Clsicos, Expectativas Nuevos Racionales, y Nuevos Keynesianos, Neo

Estructuralistas y Nuevos Tericos del Crecimiento. El trmino "crecimiento" tambin ha evolucionado en ese tiempo, desde textos de economistas franceses y belgas en que se le estudiaba como "progreso" (Duprel; Population et progrs, 1928), pasando por la visin primigenia norteamericana de "progreso econmico" (Singer; Economic Progress in Underdeveloped Countries, 1949, o Young; Increasing Returns and Economic Progress, 1928) hasta llegar al trmino que hoy da se usa desde la dcada de los cincuenta, "crecimiento econmico" (Blanchard 2000, Barro et al 1995) 62 . Por crecimiento econmico se entiende: "el aumento a largo plazo, de la capacidad para proveer a su poblacin de bienes econmicos cada vez ms diversificados, cuya capacidad creciente se basa en el avance de la tecnologa y en los ajustes institucionales e ideolgicos que ella exige 63 . De la misma forma que el trmino crecimiento evolucion, tambin lo hizo la variedad de temas con los que se le ha vinculado de manera inicial y en su resurgimiento, como:
62 63

Crecimiento y acumulacin de capital (Swan, 1956). Crecimiento equilibrado y desequilibrado (Scitovsky, 1959). Crecimiento armnico y precipitado (Kornai, 1972). Crecimiento e inflacin (Edwards, 1983). Crecimiento e innovacin tecnolgica (Grossman y Helpman, 1991). Crecimiento e integracin econmica (Romer et al., 1991).

Black, Dictionary of Economics. Oxford University Press. UK. 1997. Kuznets, S., Economic Growth of Nations: Total output and production structure, The Washington Post Company. 1971.

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Crecimiento y desarrollo (Xie, 1992). Crecimiento y apertura (Edwards, 1993). Crecimiento y convergencia (Barro y Sala-i-Martn, 1995). Crecimiento y pobreza (Fishlow, 1996). Desigualdad y crecimiento (Aghion et al., 1999).

Y ms recientemente, Crecimiento y globalizacin (Bhalla et al., 1998). Crecimiento y diversidad urbana (Quigley, 1998). Crecimiento regional (Bueno, 2000).

El punto de partida del estudio del crecimiento se basa en el anlisis de la economa y la produccin en el largo plazo, dejando de lado el estudio de la economa en el corto y mediano plazo en que las fluctuaciones o shocks econmicos son ms evidentes. En esa visin se puede apreciar que hay un tema que sobresale, vinculado explicita o implcitamente al crecimiento, como lo es la desigualdad o los desequilibrios, lo cual se detecta desde el crecimiento equilibrado y desequilibrado de Scitovsky (1959), al crecimiento y globalizacin de Bhalla (1998), que a su vez nos puede remitir a una diferenciacin en el concepto de crecimiento econmico frente a desarrollo econmico en la que slo suelen entrar los economistas heterodoxos y los economistas del desarrollo. Al respecto, Scitovsky planteaba que: "el crecimiento equilibrado pide polticas de desarrollo orientadas al interior: la inversin en capacidades productivas que se iguale con la expansin de la demanda interna 64 . Por el contrario, Hirschman se opone a la aplicacin de la doctrina econmica convencional al desarrollo econmico. Considera que las medidas para desarrollar un pas deben ser analizadas caso por caso, mediante la explotacin de los recursos locales para conseguir los mejores resultados. Imponer
64

una

estructura

doctrinal

uniforme

sin

tener

en

cuenta

las

Scitovsky, T., The Joyless Economy: An inquiry into human satisfaction and consumer dissatisfaction Oxford University Press. 1976.

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circunstancias locales es, afirma, una receta para el desastre. De este modo propona que: "la mayora de los pases pobres (...) pueden intentar el crecimiento equilibrado slo a largo plazo, mediante un proceso secuencial de construir primero una planta y despus otra, corrigiendo con cada paso el peor desequilibrio para acercarse gradualmente a una estructura ms equilibrada 65 . En Bustelo se resume muy bien la discusin de ambas visiones (equilibrio vs desequilibrio, crecimiento vs desarrollo, crecimiento proporcionado vs desproporcionado) en las que tambin se encontraban economistas como Nurske (1952), Rosenstein-Rodan (1943), Perroux (1950) y Streeten (1954): "El crecimiento proporcionado o diversificado es el que resulta de una distribucin o reparto equitativo de la inversin entre los distintos sectores de la industria de bienes de consumo para sacar provecho de las interdependencias entre ellos y para acelerar el crecimiento (...) el crecimiento desproporcionado es el que se debe a la concentracin de la inversin en unos sectores determinados, aquellos que son ms aptos para fomentar el crecimiento de otros sectores de la economa, esto es, los que tienen mayores efectos de arrastre 66 . Mientras por definicin, en el estudio del crecimiento, se comparen los estados estacionarios y/o las tasas de crecimiento del producto per cpita de dos o ms economas en dos momentos distintos en el tiempo, hablar de crecimiento implicar hablar de desigualdad, en cuanto que los "equilibrios" comparados tendrn un valor distinto en funcin de los desequilibrios internos. Un estado estable o estacionario es la situacin en que varias cantidades crecen a tasas constantes (tales como: el nivel de ahorro, la vida econmica de las mquinas, etc.). As, tal estado est determinado por todas las influencias exgenas del modelo, es decir, la propensin al ahorro, las tasas de crecimiento demogrfico, y la funcin produccin. Un conjunto diferente de estos datos generar un estado estable distinto 67 . Por tanto, con relacin a la diferencia entre crecimiento y desarrollo entenderemos que, crecimiento es una mejora para la economa en trminos

Hirschman, A., La estrategia para el desarrollo econmico Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1968. p. 17. Bustelo, Teoras Contemporneas del Desarrollo Econmico. Madrid: Ed. Sntesis 1998. pp. 122-123. 67 Barro y Sala-i-Martn (1995) Economic Growth. McGraw Hill. P.19.
65 66

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cuantitativos, mientras que desarrollo, ser una mejora para la economa en trminos cuantitativos y cualitativos. De esta manera, dentro de los estudios sobre los determinantes del desarrollo econmico, se han sealado algunos elementos clave en la desigualdad de stos, tales como 68 : El nivel de salud. La educacin. La migracin. El gasto publico. El crecimiento demogrfico. El cambio tecnolgico. Las relaciones de intercambio.

En ese sentido, se considera tambin una visin del crecimiento desequilibrado y la causacin circular acumulativa de Myrdal 69 . Por consiguiente, se debe reconocer la importancia de la innovacin tecnolgica en el proceso de crecimiento desde una perspectiva "shumpeteriana", vinculada a los efectos de rendimientos crecientes y a las economas externas e internas resultantes en el sentido "marshalliano". Las variables se centran en ciertos hechos vinculados al tamao empresarial en mercados oligoplicos, como lo es la innovacin tecnolgica. Estas variables estn relacionadas con la explicacin del incremento del ingreso o renta de las mismas empresas y a nivel agregado, de un pas o regin, tal y como se reconoce en el mbito terico.

68 Barro y Sala-i-Martn (1987). La Teora del Crecimiento Equilibrado Fondo de Cultura Econmica. Mxico. Pg. 1458 69 Myrdal, G.: Teora Econmica y Regiones Subdesarrolladas. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1959.

76

1.2.1

EFECTOS DEL CRECIMIENTO: CONVERGENCIA O DIVERGENCIA.

Antes de seguir, merece la pena un inciso para mostrar uno de los debates ms interesantes, iniciado durante la dcada de los aos noventa, en el campo del crecimiento econmico: converge o no converge el PIB de los pases en el tiempo. Por un lado, la ortodoxia tradicional, como respuesta a los trabajos de los aos ochenta que mostraban la no-existencia de convergencia absoluta, produjo la idea de la convergencia condicional de la mano de Barro y Sala-i-Martn 70 . Segn estos autores, los pases pobres convergeran hacia los pases ricos a una tasa de crecimiento del 2% anual. La reaccin, propuesta por los artculos de Quah 71 (1993, 1996a, 1996b, 1997) fue demoledora e irrebatible: no existe convergencia a una distribucin nica, todo lo contrario, los pases ricos cada vez sern ms ricos y los pobres cada vez ms pobres. La discusin sobre la convergencia tiene sus orgenes en el anlisis sobre el crecimiento y el arribo al estado estable de aquellos pases ms atrasados, expresados en el modelo Solow-Swan. Parte de asumir que existen fuerzas automticas que llevan a una convergencia en el tiempo en los niveles del PIB como lo sealan Barro y Sala-i-Martn72 . Las fuerzas automticas de las que hablan son la competencia y los rendimientos decrecientes a la acumulacin de capital. Sin embargo, una vez situados en el plano especfico de la teora del crecimiento, las fuerzas de las que hablan Barro y Sala-i-Martn no son, en realidad, las fuerzas de la competencia sino las resultantes del uso de una funcin de produccin neoclsica, definida segn las exigencias usuales de esta teora: Homogeneidad de grado 1, concavidad y rendimientos decrecientes a los factores individuales. El fundamento emprico de la convergencia entre pases consiste en una regresin de convergencia que proviene de las ecuaciones de crecimiento del
Barro y Sala-i-Martn Economic Growth. McGraw Hill. 1992. Quah, D. Galtons Fallacy and Tests of the Convergence Hypothesis W.P. Department of Economics L.S.E (1993); Scandinavian Journal of Economics, Diciembre 1993. 72 Barro y Sala-i-Martn. Regional growth and migration McGraw Hill.1992. Pg. 223.
70 71

77

consumo (regla Ramsey- Keynes) y del stock de capital. La ecuacin de convergencia muestra el crecimiento explicado por los niveles del PIB. Para Sala-i-Martn, el modelo neoclsico predice que la tasa de crecimiento de una economa est inversamente relacionada con la distancia que la separa de su propio estado estacionario. Solamente en el caso de que todas las economas se acerquen al mismo estado estacionario, esta prediccin es equivalente a la de que las economas pobres crecern ms que las ricas 73 . Lo que se predice, en definitiva, es que dados los rendimientos decrecientes en el capital, el incremento marginal del capital en pases ricos ser menor que en los pases pobres, logrando as los ltimos converger o "alcanzar" el nivel de los ricos. Asimismo, se plantea tambin que, basados en la funcin Cobb-Douglas de tipo continuo, se vincula la produccin con los factores productivos (K y L), bajo el supuesto de perfecta sustitucin entre ellos y rendimientos constantes a escala, condicin que permite el crecimiento estable o equilibrado. Y = F (K, L) = A Ka Lb Siendo Y = Produccin; K = Capital; L = Empleo; A = Tecnologa; F denomina la funcin; a y b son parmetros positivos. La hiptesis del modelo sostiene que, entre pases o regiones con diferentes dotaciones de factores y niveles de crecimiento, es posible alcanzar un crecimiento equilibrado en el largo plazo. Esto implica, dado los supuestos de competencia perfecta y las diferencias en la remuneracin de factores entre regiones, que exista movilidad de factores entre regiones, desplazando de las zonas de abundancia hacia las de escasez el factor abundante o escaso. As la lgica del movimiento de mano de obra (migracin de L) y de inversin (K) entre regiones se originar en parte por las diferencias salariales y los tipos de componentes y relaciones en el funcionamiento y reproduccin de cada uno de ellos. El resultado de estos movimientos de factores conducira a una igualacin o equilibrio del crecimiento entre las regiones antes descompensadas. Dicho de
73

Sala y Martn, X., Apuntes de Crecimiento Econmico, Antoni Bosch Editor. Barcelona, 1994.

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otra forma, conducen a la convergencia entre regiones o pases, tanto del nivel de la tasa del ingreso per cpita como de la produccin, haciendo desaparecer en el largo plazo las diferencias o disparidades. Desde finales de los ochenta y principalmente en los noventa se dara una proliferacin de investigaciones que generaran un amplio debate en el uso y evolucin del concepto de convergencia 74 : -convergencia: Existe -convergencia si las economas pobres crecen ms que las ricas. Convergencia absoluta tipo : Surge de una matizacin a la anterior. Si se supone que los pases o regiones convergen al mismo estado estacionario ya que poseen la misma funcin de produccin y los mismos parmetros, y slo difieren en el capital per cpita inicial, tendr entonces convergencia absoluta tipo beta. -convergencia condicional: Un conjunto de economas presenta esta convergencia si la correlacin parcial entre crecimiento y renta inicial es negativa y adems los pases pueden variar en sus caractersticas e ir a distintos estados estacionarios. Basado en la prediccin del modelo neoclsico de que la tasa de crecimiento de una economa esta inversamente relacionada con la distancia que la separa de su propio estado estacionario, los datos se pueden condicionar de dos formas; 1. Limitando el estudio a conjuntos de economas "parecidas", esto es, en cuanto a estar pobladas por individuos con preferencias, instituciones, sistemas impositivos y legales y funciones de produccin similares. 2. Utilizando regresiones mltiples, es decir regresiones con datos de seccin cruzada del crecimiento sobre la renta inicial, manteniendo constante un cierto nmero de variables adicionales. -convergencia: Si la dispersin de la renta real per cpita entre grupos de economas tiende a reducirse en el tiempo existe -convergencia

74

Barro y Sala-i-Martn Economic Growth. McGraw Hill. 1995.

79

En realidad los conceptos de convergencia ms usuales en la literatura del crecimiento y la convergencia son tres: la -convergencia, que sera remplazada en estos anlisis por la -convergencia condicional ante la falta de contraste emprico con los datos existentes y ante la critica basada en el supuesto de rendimientos decrecientes del capital que implica que los pases pobres creceran ms que los ricos prediciendo una correlacin negativa simple entre las tasas de crecimiento y los niveles de renta inicial que no necesariamente sucede, sino ms bien una correlacin parcial negativa una vez condicionados los datos sobre el estado estacionario. Estas crticas animaron la utilizacin de la -convergencia. Quah 75 plantea a travs de la "falacia de Galton" que el clculo de regresiones de seccin cruzada para explicar tasas de crecimiento promedio de cualquier variable en el tiempo, no es adecuado para dar explicaciones, implicaciones dinmicas o evidencia sobre datos de seccin cruzada. Convergencia nominal: En el marco del Tratado de Maastricht de la Unin Europea, implica igualar u homogeneizar los principales desequilibrios de las economas de los miembros de la Unin en torno a cinco criterios o condicionantes necesarios para alcanzar una unin monetaria: inflacin, tipos de inters, dficit pblico, deuda pblica y un tipo de cambio estable los ltimos dos aos. En otras palabras, alcanzar una convergencia visible en materia de reduccin de los principales desequilibrios en las variables nominales o monetarias de la economa. Convergencia real: Consiste en la aproximacin de los niveles de desarrollo y por tanto de la renta per cpita. Dicho de otra manera, consiste en la aproximacin de los niveles de bienestar y de empleo en las economas en torno a una media establecida. Clubes de convergencia: Cuando el ingreso per cpita de economas o grupos de pases estructuralmente similares y con condiciones iniciales parecidas convergen entre s, al tiempo que divergen de los niveles o tasas de crecimiento que alcanzan otros miembros de otros clubes.

Quah, D. Galtons Fallacy and Tests of the Convergence Hypothesis W.P. Department of Economics L.S.E (1993); Scandinavian Journal of Economics, Diciembre 1993.
75

80

Paralelamente a la tradicin neoclsica de modelos exgenos y endgenos de crecimiento, existe una visin que ha prevalecido ms en la corriente del anlisis regional heredera de las teoras del desarrollo. Esta visin con predecesores como Rosenstein-Rodan 76 , Hirschman 77 y Myrdal 78 , plantean que el subdesarrollo proviene de una serie de desequilibrios encadenados sobre el ingreso y la produccin, por lo que va un proceso de acumulacin, las fuerzas de oferta y demanda generan desequilibrios. As, en vez de convergencia en el largo plazo e igualacin de precios y salarios entre pases y regiones, lo que se generar es un desequilibrio y por tanto divergencia. El mecanismo que puede generar dicha divergencia se denomino: causacin circular acumulativa 79 . Los debates sobre la existencia o no de convergencia, as como el estudio de la causacin circular acumulativa, plantean la interrogante de si realmente el crecimiento genera convergencia o divergencia. La evidencia emprica de la convergencia, extrada principalmente de los estudios de Barro y Sala-i-Martn, muestra la existencia de la convergencia beta y sigma principalmente. Sin embargo, Quah en sus crticas puso en cuestionamiento la existencia de la convergencia misma 80 : 1. El significado de la -convergencia en el sentido que los pases pobres tengan una tasa de crecimiento mayor a los ricos, no significa que se reduzca la distancia entre ellos, sino que incluso puede aumentar aunque ambas crezcan, es decir habr convergencia en el sentido beta, pero divergencia en el sentido sigma. 2. La convergencia en series largas se puede explicar por movimientos aleatorios y no precisamente por factores ligados al crecimiento. 3. Basado en la falacia de Galton sobre regresiones sobre la media, existir convergencia incluso en distribuciones en que los pases estn
76 Rosenstein-Rodan, Paul N., (1943) "Problems of Industrialization of Eastern and South- Eastern Europe". En espaol en FCE. Mxico. 1982. 77 Hirschman, A., (1958) La estrategia para el desarrollo econmico FCE. Mxico. 1968. 78 Myrdal, G. Teora Econmica y regiones Subdesarrolladas. FCE. Mxico. 1959. 79 Ibid. 80 Quah, D. Galtons Fallacy and Tests of the Convergence Hypothesis W.P. Department of Economics L.S.E (1993); Scandinavian Journal of Economics, Diciembre 1993. y Quah, D. Empirics for Economic Growth and Convergence, European Economic Review, vol. 40, No. 6, 1353-1375. 1996.

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alejados de la media si provienen de una muestra donde inicialmente las regiones eran homogneas, lo cual plantea la divergencia aunque los datos muestren lo contrario. Muchos de los trabajos empricos durante la dcada de los aos noventa mostraron que las series de las que se queran extraer propiedades de convergencia no eran estacionarias sino que por el contrario tenan al menos una raz unitaria. Lo cual implicaba que detrs del supuesto estado estable existan procesos dinmicos mucho ms complejos de lo que se haba pensado y que no son incorporados en las ecuaciones de convergencia. Quah muestra que detrs de la tasa de convergencia del 2% anual entre pases puede encontrarse un proceso de raz unitaria. De este modo, propone la siguiente idea 81 : Los pases se seleccionan endgenamente en grupos, no actan aisladamente. La especializacin en la produccin permite la explotacin de las economas de escala. Las ideas son una mquina importante para el crecimiento.

De esta forma pueden existir coaliciones o clubes de convergencia formados endgenamente a travs de todos los pases, y las dinmicas de convergencia diferentes dependern de la distribucin inicial de las caractersticas de los pases. Estas dinmicas incluyen la polarizacin: los pases ricos sern ms ricos y los pobres ms pobres y los de clase media desaparecern. Las coaliciones o clubes de convergencia se forman, y la distribucin tiende hacia una distribucin bimodal en el tiempo. El nmero exacto de coaliciones y su composicin depende de la distribucin inicial del PIB y cuando el PIB de todos los pases es similar entonces se tiende a una sola coalicin y ocurre una convergencia a la igualdad. Por otro lado, si el PIB es desigual, entonces se pueden formar mltiples clubes de convergencia.

81 Quah, D., Empirics for Growth and Convergence: Stratification, Polarization, and Convergence Clubs, Journal of Economic Growth, vol. 2. No. 1, 27-60. 1997.

82

Esto es lo que no se puede explicar aplicando la metodologa de la convergencia tipo beta, pues como muestra Quah, un investigador podra creer que entiende el comportamiento del PIB a travs de una muestra de corte transversal entre pases controlando por diferencias en los stocks de capital humano y otras variables. Sus resultados pueden indicarle que la convergencia condicional ocurre y que el capital humano explica los patrones de crecimiento entre pases, sin embargo, estos resultados podran estar errados ya que el capital humano respondera solamente a las estructuras de coaliciones formadas endgenamente y explicara porqu un mayor capital humano se encuentra entre los pases que pertenecen al club de los ricos. El impacto del trabajo de Quah sobre la convergencia y sobre los trabajos de Barro y Sala-i-Martn fue demoledor. Muchos intentos se han hecho por minimizar el embate de Quah, uno de los ms importantes ha sido el de Jones 82 , quien muestra que el porcentaje de pases ricos aumentar en el largo plazo y el de pobres disminuir, en el supuesto de las economas crecern ms rpido de lo que decrecen. Pero los resultados del trabajo de Jones son discutibles, y hasta la fecha no se han demostrado en la realidad.

1.2.2

POLTICAS ECONMICAS: LAS ZONAS DE LIBRE COMERCIO Y SUS

PARTICULARIDADES CON PASES EN DESARROLLO

Las zonas de libre comercio (ZLC) entre pases desarrollados y pases en desarrollo son uno de los fenmenos ms novedosos y recurrentes en las relaciones comerciales internacionales desde el principio de los aos noventa. De hecho, para muchos economistas ortodoxos se trata de la culminacin de las polticas econmicas orientadas al crecimiento por medio de la liberalizacin comercial. Una zona de libre comercio es un acuerdo entre dos o ms pases o bloques de pases en virtud del cual se eliminen recprocamente los aranceles y

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Jones, Ch., On the Evolution of the World Income Distribution, Journal of Economics Perspectives, vol. 11, No. 3, 19-36. 1997.

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restricciones cuantitativas en la totalidad de sus intercambios comerciales o en una parte sustancial del mismo. Puesto que cada uno de los pases que se incorpora a una ZLC mantiene sus propios aranceles frente al resto del mundo (de existir un Arancel Externo comn, se tratara de una Unin Aduanera y no de una ZLC), las ZLC van siempre acompaadas de unas normas de origen que aseguran que slo puedan beneficiarse de la eliminacin de los aranceles los productos originarios de los pases miembros, para evitar as que los productos de pases terceros entren en todos los pases de la Zona a travs del pas con menores aranceles. De hecho, como marco jurdico y econmico entre pases con distinto nivel de desarrollo, parecen estar imponindose tanto sobre la alternativa de una liberalizacin comercial multilateral indiscriminada en el seno de la OMC, como sobre las modalidades de relacin caractersticas de los ltimos treinta aos del siglo XX, es decir, las preferencias comerciales unilaterales otorgadas por los pases desarrollados a los pases en desarrollo y los programas de cooperacin y ayuda al desarrollo. Los proyectos concretos de ZLC de este tipo han proliferado a un ritmo vertiginoso en los ltimos quince aos. Desde el TLCAN a la Asociacin Euro mediterrnea, pasando por el ALCA 83 , APEC 84 , las ZLC Estados UnidosJordania 85 y Estados Unidos-Egipto, as como la Unin Aduanera UE-Turqua y las ZLC UE-MERCOSUR, UE-Sudfrica y UE-Mxico. El modelo de integracin representado exclusivamente por la creacin de una zona de libre comercio ha sido denominado integracin superficial o, en el contexto comunitario, librecambismo.

83 rea de Libre Comercio de las Amricas, iniciativa lanzada en 1990 por el Presidente Bush padre para crear una zona de libre comercio entre Estados Unidos y Canad y Amrica Latina. Aunque todava no cuenta con un contenido ni un calendario de implantacin concretos. (Las negociaciones empezaron en abril de 1998 en la Cumbre de Santiago de Chile y exista el compromiso de concluirlas antes de 2005, cosa que no ha ocurrido) 84 Foro de Cooperacin Econmica Asia-Pacfico, agrupa desde 1989 a todas las grandes economas del Este de Asia (incluidos Japn, China, Corea del Sur, Taiwn, Indonesia y Australia), a Estados Unidos y a algunos pases latinoamericanos del Pacfico, como Mxico, Chile y Per. En principio, sus miembros se han comprometido a crear una zona de libre comercio para el 2010 en el caso de los pases desarrollados y para el 2020 en el de los pases en desarrollo si bien las dificultades para ponerse de acuerdo parecen inclinar a los pases asiticos a negociar su propia zona de libre comercio entre Japn, Corea del Sur y los pases de la ASEAN (Asociacin de Pases del Sudeste de Asia). 85 Aprobada en el segundo semestre del 2000, en parte para contrarrestar la ZLC Estados Unidos-Israel que existe desde 1985.

84

El proceso de integracin europea se diferencia radicalmente de las zonas de libre comercio por el tipo de integracin profunda que est impulsando, en la que las medidas de integracin negativa consistentes en la mera eliminacin de barreras al comercio se complementan con medidas de integracin positiva como la armonizacin legislativa, la creacin de un autntico mercado interior, la cooperacin monetaria y de tipos de cambio que desemboc en la Unin Econmica y Monetaria-, las transferencias interregionales a travs de los Fondos Estructurales y la poltica social y de empleo comn. Dentro del pensamiento econmico predominante, parece haberse instalado un consenso sobre las ventajas de las ZLC como modo de integracin: Del mismo modo que antes se exageraban las ventajas de las polticas de sustitucin de importaciones, hoy en da en la literatura relevante para la definicin de polticas se magnifican los beneficios de la apertura de mercados 86 . Para estudiar este impacto, las variables objetivo en las que deber centrarse el anlisis sern en primer lugar el comercio exterior (importaciones y exportaciones) y la produccin de los diferentes sectores econmicos, la inversin extranjera y, por ende, la balanza de pagos, pero a travs de aquellas tambin el empleo, los salarios y los precios, la tasa de crecimiento econmico, las condiciones de vida de la poblacin y, en ltima instancia, el desarrollo socioeconmico del pas. Pero no menos importante que este anlisis agregado de los efectos de una zona de libre comercio en un pas en desarrollo ser estudiar cmo afecta a la distribucin de la renta y cmo se distribuyen los costes y beneficios de la integracin entre diferentes grupos sociales, ya que ello determinar la sustentabilidad poltica y social de todo el proceso. Incluso en escenarios en los que la zona de libre comercio d lugar a un juego de suma positiva 87 , es muy difcil que todos los grupos sociales salgan

y Lemco: El NAFTA como modelo de desarrollo. Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1996. Pg. 19 definicin, una operacin de comercio internacional efectuada en un entorno de libre mercado es un juego de suma positiva, ya que si las dos partes no salieran ganando con la transaccin, sta no tendra lugar. Aunque en teora esto no tiene por qu extrapolarse a los efectos agregados del comercio internacional entre pases (pues la existencia de externalidades y precios sombra pueden dar lugar a juegos de suma cero, donde lo que un pas gana otro lo pierda, o incluso juegos de suma negativa, de hecho todos los enfoques tericos del comercio internacional reconocen que se trata de un juego de suma positiva, aunque difieran sobre la distribucin de dichos beneficios.
87 Por

86 Belous

85

ganando, de modo que la distribucin de ganadores y perdedores ser uno de los resultados para hacerse una idea del impacto probable de la ZLC. La teora de la integracin se ha centrado en modelizar los efectos estticos para un pas al integrarse en una Unin Aduanera o una Zona de Libre Comercio, en la que por definicin no hay libre circulacin de factores productivos en particular de trabajadores- ni liberalizacin multilateral, sino apertura preferencial hacia los otros miembros del espacio de integracin. Otra variable que afectara al efecto neto de la integracin es la magnitud del arancel externo previo a la ZLC: ahora bien, en este caso el efecto neto de la ZLC depender de la intensidad del comercio entre los pases que la integran; si los pases estn muy integrados comercialmente (es decir, si realizan una gran parte de su comercio exterior entre s), cuanto mayor fuera el arancel, mayores sern las ganancias de eficiencia derivadas de la creacin de comercio; en cambio, si un pas tena aranceles muy altos pero un porcentaje importante de sus importaciones procedan del resto del mundo (los pases no integrados en la ZLC), el efecto desviacin de comercio ser muy acusado, y ese pas podra experimentar una prdida de bienestar (una situacin bastante comn entre los pases en desarrollo). Adems, los efectos positivos sern mayores cuanto mayor sea el grado de solapamiento entre el tipo de bienes producidos al amparo de la proteccin arancelaria en los dos pases, es decir, cuanto ms competidores sean los pases entre s (pues la desviacin de comercio ser mnima). De acuerdo con este modelo, en el caso de las ZLC entre pases desarrollados y pases en desarrollo, los posibles efectos positivos seran tanto mayores en la medida que las diferencias de competitividad sean ms acusadas. Por consiguiente, los acuerdos entre pases industrializados y pases en desarrollo tambin implican mayores cambios de especializacin (y, por ende, mayores ganancias del comercio) que las ZLC entre pases con el mismo nivel de desarrollo (especialmente si se trata de pases muy integrados ya comercialmente, como sucede, por ejemplo, entre los pases del Magreb y la Unin Europea o entre Mxico y Estados Unidos).

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Ahora bien, este tipo de modelos simtricos que analizan los efectos del regionalismo sobre el bienestar han cumplido su papel, pero probablemente tienen bastante poco que ofrecer para la investigacin en el futuro. Su estructura no es plausible y sus resultados parecen sumamente frgiles en relacin con los valores supuestos para sus diferentes parmetros. As pues, esta teora convencional de la integracin, a la que se reduce en buena parte la discusin terica y poltica- sobre los efectos de las nuevas ZLC entre pases con muy distinto nivel de desarrollo, debe ser matizada en el caso de los pases en desarrollo y particularmente en el caso de los pases en desarrollo ms pequeos y menos desarrollados- al menos en relacin con los siguientes aspectos: a. Las particularidades de las elasticidades de demanda de importaciones y oferta de exportaciones en estos pases, que se traducen en rigideces y sobre reacciones que mediatizan el modelo convencional. b. El eventual funcionamiento de economas de aglomeracin. c. La probable existencia de una preferencia por la industria en los pases en desarrollo. d. El carcter disuasorio que el riesgo pas, percibido o real, puede tener para los inversores extranjeros. e. Los riesgos para la sustentabilidad macroeconmica e incluso poltica de estos proyectos de ZLC. Como se ha visto, los efectos positivos de una ZLC son tanto mayores cuanto mayores sean las elasticidades de oferta y de demanda. Pues bien, en el caso de los pases en desarrollo existen indicios de que esas elasticidades son muy bajas, al menos para los productos nacionales. Por el lado de la oferta, en muchos pases y en muchos sectores (incluidos aquellos en los cuales los pases en desarrollo pueden tener ventaja comparativa, como los sectores agrcolas o de manufacturas intensivas en mano de obra) la capacidad de reaccin de la oferta ante una drstica mejora de las oportunidades (como la que supone la apertura de nuevos mercados de productos industrializados) es muy limitada, como lo demuestra el hecho de

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que las preferencias comerciales otorgadas ya en los aos setenta por la Unin Europea a los productos manufacturados de los pases ACP (frica, Caribe y el Pacfico) en el marco del Convenio de Lom y a los pases terceros mediterrneos (especialmente los del Magreb) en sus respectivos Acuerdos de Cooperacin no hayan servido para incrementar las exportaciones de stos, sino que, en trminos proporcionales, han disminuido desde entonces. Ello se debe a factores relacionados con las normas tcnicas y de calidad y las barreras comerciales no arancelarias, pero tambin a las condiciones en que operan muchas de las empresas de estos pases: Escasa disponibilidad de crdito. Mano de obra poco cualificada. Tecnologa obsoleta. Escasez o escasa fiabilidad en el suministro de insumos bsicos. Trabas burocrticas. Falta de hbito de competencia, etc.

Esta rigidez de la oferta limita el potencial de aumento de las exportaciones, crucial para financiar el seguro aumento de las importaciones tras la creacin de una ZLC, aun en el caso de que sta abra efectivamente el acceso a nuevos mercados. Por el lado de la demanda, est demostrada la existencia en muchos de estos pases de una acusada preferencia entre los consumidores por los productos importados de pases desarrollados. Esta preferencia surge no slo por razones de calidad, sino tambin de prestigio cultural, de modo que la demanda de productos nacionales es, de hecho, residual. Esto tiene graves consecuencias en el marco de la apertura de mercados a los productos de pases ms desarrollados, ya que puede multiplicar (a travs de un aumento desmesurado de las importaciones y una relegacin absoluta de la produccin nacional) las consecuencias negativas para los productores nacionales de la intensificacin de la competencia.

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Si hay un postulado de la teora clsica del comercio internacional cuestionado hoy en da, tanto terica como empricamente, es el de que el libre comercio da lugar a un proceso automtico de convergencia real (aproximacin de los niveles de desarrollo) entre las economas implicadas. La nueva teora del comercio internacional en condiciones de competencia imperfecta (con economas de escala y diferenciacin de productos) pone el nfasis en factores que pueden frenar este proceso de convergencia o, lo que es aun peor, invertirlo, de modo que la apertura de mercados podra incluso agudizar las desigualdades entre los pases que se integran en ella. El argumento consiste fundamentalmente en sealar que la actividad econmica no se distribuye homogneamente en el territorio en funcin de la disponibilidad y el coste de los factores de produccin, sino que stos tienden a acudir a las reas donde se concentra la actividad econmica. En otras palabras, que en condiciones de libre mercado tienden a aparecer polos de desarrollo en los que se acumula el capital humano y tecnolgico, as como las infraestructuras, y que estos polos suelen situarse en las regiones que ya disfrutan de un mayor stock de capital, pues en ellas los inversores se benefician de externalidades positivas y de reducciones de los costes de transaccin (acceso a proveedores y a mano de obra cualificada, disponibilidad de infraestructuras, acceso a canales de distribucin, etc.) La localizacin de estos polos de desarrollo viene determinada por la proximidad econmica a los mercados, la disponibilidad de capital humano, infraestructura fsica y tejido empresarial y el entorno jurdico (derechos de propiedad, sistema judicial de ejecucin de contratos, etc.). Puesto que todos estos factores parecen favorecer a las regiones ms desarrolladas, en la medida en que acten estas denominadas economas de aglomeracin, la creacin de una ZLC tender a reforzar las pautas de produccin ya existentes. Es decir, a concentrar en mayor medida aun las inversiones y las actividades productivas en aquellos emplazamientos, seguramente en los pases desarrollados, que disponen ya de una ventaja en detrimento de aquellos otros, con toda probabilidad en los pases en desarrollo, que deben crear ex novo su capacidad industrial.
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La propia creacin de la ZLC facilita el acceso a una gran variedad de mercados desde un pequeo nmero de centros, facilitando la creacin de un sistema de flujos comerciales centralizado o radial que refuerce las relaciones verticales de dependencia econmica Norte-Sur en detrimento de una intensificacin de las relaciones Sur-Sur. Aunque las economas de aglomeracin funcionan en buena parte en el mbito sectorial, de modo que a priori cada sector podra concentrarse en un pas o zona diferente (lo que no tendra por qu originar una concentracin de la renta y una mayor divergencia agregada entre pases), es muy difcil que esa concentracin se produzca en ningn caso en un pas en desarrollo. El resultado ser un proceso de integracin que, en lugar de favorecer la convergencia real, puede incrementar las desigualdades econmicas que existan ya antes de la creacin de la ZLC. Otro aspecto a analizar es la preferencia por la industria de los pases en vas de desarrollo. Aunque la estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones est hoy en da casi unnimemente desacreditada entre los economistas del desarrollo como justificacin de la proteccin comercial, no es descabellado que los pases en desarrollo tengan ciertas preferencias por algn tipo de actividad econmica -en general la industria- frente a otras. De hecho, existen razones econmicas slidas para explicar porqu la industria puede ser un elemento esencial de cualquier estrategia de desarrollo. As parece indicarlo el hecho de que uno de los criterios utilizados por Naciones Unidas para clasificar a un pas en la categora de Pases Menos Desarrollados sea el hecho de que la industria manufacturera contribuya menos de un 10% al Producto Interior Bruto, y no es casualidad que los trminos pases desarrollados y pases industrializados se confundan a menudo. La historia econmica no conoce ningn caso de un proceso de desarrollo econmico que no haya ido acompaado de un crecimiento industrial sostenido. La industria es fundamental para mantener el equilibrio de la balanza comercial, ya que todos los pases necesitan una gran cantidad de bienes de equipo, bienes intermedios y bienes de consumo manufacturados que si no producen localmente deben importar.
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Dada la desfavorable relacin de intercambio para los productos agrcolas y las materias primas, no contar con una industria nacional implica condenar a la economa del pas al estrangulamiento externo recurrente por falta de divisas. La actividad industrial tiene un efecto multiplicador mucho ms importante que otros sectores, generando actividades inducidas que crean empleo y riqueza. Hoy en da, con la revolucin de la informacin, la industria sigue siendo el motor del desarrollo tecnolgico de un pas, y ningn pas puede ser competitivo en la economa global sin un proceso de innovacin tecnolgica permanente. Es revelador que los nicos casos de xito de una estrategia de desarrollo en los ltimos cincuenta aos sobre los que existe consenso entre los economistas -Corea del Sur y Taiwn- sean generalmente conocidos como nuevos pases industrializados. En trminos econmicos, esta preferencia por la industria ha de traducirse necesariamente en la disposicin de los decisores econmicos del pas a aceptar una cierta reduccin de la renta nacional a cambio de un aumento en la produccin industrial. Dicho de otro modo, incluso si la creacin de una ZLC aumenta el bienestar de un pas, en el caso de que ello implique una prdida de parte de su tejido productivo industrial y en presencia de una preferencia por la industria ese pas puede encontrarse en una curva de indiferencia social inferior. Ya en 1965, Cooper y Massell se planteaban la siguiente cuestin: Uno de los objetivos principales de la integracin econmica entre pases menos desarrollados es el fomento del desarrollo industrial.... Supongamos que el Norte produce a menor coste que el Sur todos los productos industriales, de modo que, con la creacin de una Unin Aduanera, la produccin se desplaza del Sur al Norte. Aunque el Sur pagar ahora menos por sus bienes industriales, habr perdido su sector industrial en el camino. Habr salido ganado necesariamente el Sur? 88

88 Cooper, C. y Massell, B. (1965) Hacia una teora de la uniones aduaneras para los pases en desarrollo, en Journal of Political Economy. En Integracin Econmica de Andic y Tietel. Fondo de Cultura Econmica, Mxico. 1977. pp. 368-89.

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La conclusin es que, si se admite un cierto grado de preferencia por la industria y el pas en desarrollo de que se trate tiene una desventaja comparativa en todos o casi todos los sectores industriales, la eliminacin indiscriminada de todos los aranceles que entraa la creacin de una ZLC puede ser globalmente negativa para el desarrollo del pas menos competitivo, pues corre el riesgo de perder buena parte (si no toda) su industria nacional. En trminos de bienestar, evitar una situacin de este tipo requerira algn tipo de compensacin (de renta) por parte del pas cuya industria ms se beneficia de la creacin de la ZLC. Lgicamente, este tipo de programas deberan estar financiados por los pases que ms se benefician de la ZLC, es decir, los pases desarrollados, lo que racionaliza la preferencia por esquemas de integracin ms profunda que acompaen la simple apertura de mercado con instrumentos complementarios como programas de cooperacin a travs de los cuales se transfieran recursos para el desarrollo. Y es que, aun en el caso de que, en ltima instancia, los beneficios de la ZLC superen a sus costes para un pas en desarrollo, quedan dos aspectos en modo alguno balades en el contexto de economas muchas veces desarticuladas y con una situacin macroeconmica muy frgil. El primer aspecto es debido al aumento de las importaciones que esa creacin de comercio provoca. El deterioro de la balanza de pagos puede someter a fuertes presiones devaluatorias a la moneda nacional y provocar estrangulamientos causados por la escasez de divisas que paralicen de hecho la economa. En este sentido, al igual que debe incorporarse al modelo la eventual preferencia por la industria, tambin el incremento de las importaciones tendra que tener una ponderacin negativa, estableciendo una restriccin o salvaguardia en cuanto al volumen mximo de dficit comercial econmicamente sostenible. El segundo aspecto hace referencia a la prdida de ingresos del Estado que se deriva de la eliminacin de los aranceles con los nuevos socios.

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Pero tal vez ms amenazador aun que el riesgo macroeconmico sea el riesgo poltico de la creacin de una ZLC. Como se ha indicado, sta puede generar numerosos perdedores. Entre otros: Empresarios, que hasta entonces se beneficiaban de rentas

monoplicas gracias a la proteccin, en este nuevo contexto vern reducir sus tasas de beneficio. Trabajadores que pierdan sus puestos de trabajo. Contribuyentes que vean aumentar sus impuestos. Los beneficiarios de la asistencia social que sufran nuevos recortes de sus prestaciones. Como agravante, los efectos negativos de la ZLC se concentrarn en el corto plazo (lo que tarden las primeras importaciones libres de aranceles en llegar al mercado), mientras que los efectos positivos se harn esperar, pues dependen de procesos que tienen un ciclo de maduracin ms prolongado, como la inversin extranjera, la intensificacin de la competencia, la mejora de la productividad, la difusin tecnolgica o el propio aumento de las exportaciones. En estas circunstancias, habr muchos grupos sociales interesados en frustrar la ZLC antes de que llegue a culminarse o simplemente descontentos, lo que puede dar lugar a situaciones de inestabilidad poltica e incluso social que den al traste con el proceso de transicin econmica que se pretende desencadenar con la apertura de mercados. A esto se aade el hecho de que los largos procesos de transicin (normalmente en torno a diez aos) previstos en la mayora de los acuerdos de libre comercio, aunque insuficientes para asegurar una transicin sin fricciones, contribuyen a dejar su implantacin al albur de la evolucin poltica interna de los pases que los suscriben.
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Por ltimo, hay que tener en cuenta que la apertura incrementar la vulnerabilidad de los pases en desarrollo a los shocks externos (aumento del coste de las materias primas, aumento de los tipos de inters en los mercados internacionales, crisis financieras con retiradas masivas de fondos, perturbaciones cambiarias), lo que puede desatar las presiones a favor de un restablecimiento de la proteccin, amplificando, en la prctica, el impacto de dichos shocks 89 .

1.2.3

CRECIMIENTO Y DESIGUALDAD EN LATINOAMRICA

Uno de los temas centrales del debate econmico de los ltimos aos es la relacin entre el crecimiento y la desigualdad. Una gran parte de la poblacin mundial accede a unos recursos muy limitados. Unido a esto, la desigualdad suele tender a generar ms desigualdad, aunque slo sea porque produce ineficiencia e impide aprovechar con plenitud la capacidad de las personas afectadas. Para el profesor Dniz El crecimiento de las economas latinoamericanas ha sido insuficiente y las polticas aplicadas no han tenido la voluntad de mejorar la distribucin del ingreso (la menos equitativa del mundo), mientras aument la pobreza y el desempleo; esto es, la inseguridad econmica. Incluso, en el ltimo caso, en 2002 se alcanzaron cotas que son las ms altas de la historia latinoamericana, superando los peores registros del decenio de 1980 90 . Desde esta constatacin del profesor Dniz se cuestionan las posiciones que hacen un balance favorable de las polticas neoliberales que se han practicado durante los ltimos aos en los pases de la regin, poniendo en duda (sin que con ello se desconozca que determinadas reformas son sensatas a largo plazo) que los objetivos no alcanzados se deban, como seala Joseph Ramos a: importantes errores tcnicos en su aplicacin, porque el neoliberalismo criollo idealiza el mercado y parece atribuirle la capacidad de
89 Baldwin, R. Trade and Growth: Still Disagreement about the Relationships. OECD. Economic Department. Working paper 37, 2000. 90 Dniz Espins, J. Crecimiento, inseguridad econmica y nueva ciudadana con equidad en Amrica Latina Debate y Perspectivas, n 5. Santiago de Chile. 2006. Pg. 105.

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ajustarse rpida, automtica y eficazmente a toda perturbacin o cambio de poltica 91 . Y pensando, por el contrario, que su fracaso, en los trminos sealados es el resultado de su propio estilo de desarrollo. Para poder responder cmo repercutieron las reformas estructurales en el crecimiento econmico y la desigualdad social de los pases de Amrica Latina, se pretende analizar las transformaciones producidas en lo que suele denominarse el estilo de desarrollo que ha prevalecido en la regin desde la ltima posguerra mundial. Por estilo de desarrollo se puede entender: La configuracin (estilizada) de los procesos efectivos de crecimiento y cambio sistemticamente interrelacionados en una sociedad dada 92 , o, con mayor exactitud: La dinmica del funcionamiento de un pas caracterizada por una configuracin ntida de las fuerzas y pautas del crecimiento, la articulacin con la economa internacional, el marco institucional de los incentivos y la regulacin (el rgimen de poltica), y con los mecanismos para la apropiacin de las rentas econmicas y la acumulacin del capital 93 , por lo que, entonces: El estilo de desarrollo significa un conjunto particular de relaciones entre los mecanismos del crecimiento y los que distribuyen los ingresos 94 . A la pregunta de Por qu hay tanta inseguridad econmica en Amrica Latina? Dani Rodrik 95 , recurriendo a los datos de una encuesta realizada en un grupo de catorce pases del rea, comprob, con las habituales diferencias entre ellos, una serie de opiniones que paso a enumerar 96 : La mayora de la poblacin pensaba que sus padres haban vivido mejor, y menos de la mitad consideraba que sus hijos tendran una situacin ms favorable que la de sus progenitores.

91 Ramos, J., 1996. Un balance de las reformas estructurales neoliberales en Amrica Latina. Revista de la CEPAL Santiago de Chile. 62, p. 16. 11339 / Debate 5 (F) 27/9/06 11:35 Pgina 105. 92 Altimir, O., Desigualdad, pobreza y desarrollo en la Amrica Latina. En: A. Solimano (comp.). Desigualdad social. Valores, crecimiento y el Estado. Mxico: Trimestre Econmico, FCE, 2000, p. 181. 93 Ibd., p. 182. 94 Ibd. Pg. 205. 95 Rodrik, D., Por qu hay tanta inseguridad econmica en Amrica Latina? Revista de la CEPAL. Santiago de Chile. 73 (2001), p. 7-31. 96 Ibid.

95

Existe una fuerte demanda de seguridad social, sobre todo en lo que tiene que ver con el empleo, el desempleo y las pensiones, privilegiando la referida seguridad econmica sobre la nacional.

Los preguntados en la citada encuesta, pensaban que las causas fundamentales de la inseguridad econmica son varias y que sta es, en s misma, multifactica, y destacaban, sobre todo, el llamado trauma de los aos ochenta, la gran volatilidad macroeconmica y de las instituciones sociales y polticas.

Lo que Dani Rodrik denomina el trauma de los aos ochenta es el resultado del proceso que, originado por la grave recesin que vivi Amrica Latina cuando la crisis de la deuda, llev a una serie de reformas que, a su vez, provocaron una mayor debilidad de las instituciones de seguridad social, expresada en el aumento de la fragilidad de las redes de cobertura proporcionadas por el sector pblico, al mismo tiempo que el empleo se hizo menos estable, incrementando as la preocupacin, sobre todo de las capas medias que se haban beneficiado con las polticas anteriores y que fueron conformando una determinada ideologa de referencia social. Esto es lo novedoso, pues el temor que se expresa es a una movilidad descendente, dado que, como bien dice el citado Dani Rodrik: los pobres de Amrica Latina han sido siempre excluidos y vulnerables. Del mismo modo, cabe destacar que mientras para la agenda del Consenso de Washington fueron esenciales las polticas de privatizacin, desregulacin y liberalizacin comercial y financiera, en cambio qued en evidencia la ausencia completa [...] de recetas dirigidas a combatir la inseguridad econmica, cuando esas reformas a favor del mercado y de freno de la accin del gobierno tenan el efecto predecible de incrementar el riesgo para los trabajadores y los hogares 97 , no slo porque la reduccin del sector pblico frenaba toda expectativa de oportunidades de empleo, sino tambin porque, como se comprob enseguida, aumentaron las probabilidades de perderlo.

97

Las tres citas estn tomadas de Rodrik. Por qu hay tanta inseguridad? [13], p. 10-12.

96

Como recuerda este economista de la Universidad de Harvard, haciendo un paralelismo con la Gran Depresin que afect a Estados Unidos durante los aos treinta, donde se crearon como respuesta programas gubernamentales que fortalecieron la proteccin social, en Amrica Latina, por el contrario, frente a mayores riesgos en el mercado laboral la respuesta fue una mayor debilidad de la seguridad social por la propia reduccin del peso del Estado en la economa. El estratgico papel de este ltimo fue muy diferente en un caso y en el otro, reflejando as unas concepciones de estilo de desarrollo tambin muy diferentes. Tanto la afiliacin como la densidad sindical se han reducido apreciablemente (con alguna excepcin muy concreta), con lo que ello significa para un tipo de organizacin que tradicionalmente ha tenido la funcin de negociar, entre otras cosas, una mayor seguridad laboral para sus asociados. Asimismo, ha aumentado el nmero de los trabajadores que estn desprotegidos, es decir, la proporcin de aqullos que no tiene contrato escrito formal o prestaciones sociales, segn cada pas, respecto al total de la poblacin activa. Cada vez ms los nuevos empleos se crean principalmente en la economa informal. A su vez, creci tambin de manera destacada la modalidad de la subcontratacin, que suele trasladar el riesgo a las personas ocupadas por cuenta propia y al pequeo empresario, primando la flexibilidad e inestabilidad en el trabajo. No obstante, la menor proteccin no ha significado una compensacin inequvoca con menores tasas de paro, sino que, por el contrario, stas se han incrementado en bastantes pases. Todo ello hace necesario otros tipos de estudio y valoracin del mercado laboral, dado el cambio sustancial que se ha producido y que significa la referida disminucin de la seguridad en el empleo. La gran volatilidad macroeconmica es otra de las causas que confluyeron en la inseguridad econmica. En los aos noventa, Amrica Latina fue presa de una volatilidad impulsada en parte por los flujos de capital que errticamente circulaban por los mercados financieros internacionales y que tuvieron buena recepcin en los pases de la regin. De esta manera, la poltica macroeconmica qued dependiendo de las fluctuaciones de las inversiones

97

de corto plazo y la gestin de los citados flujos de capital hizo perder capacidad a instrumentos como la poltica fiscal y el tipo de cambio, hasta el extremo de que dicha poltica se alej cada vez ms de la economa real. Por ltimo, la tercera causa de la inseguridad econmica es el papel que han tenido las instituciones sociales y polticas (parlamentos, partidos, sindicatos) en Amrica Latina, que no se han sensibilizado adecuadamente a la demanda de una mayor seguridad, a pesar de que los pases de la regin abandonaron los regmenes dictatoriales en los ltimos veinte aos, que eran un gran obstculo para aumentar la apertura y la participacin poltica, condicin aparentemente necesaria para reducir la citada inseguridad econmica. Por lo tanto, en consonancia con lo que seala Dani Rodrik, si dicha participacin es entendida como la medida en que las no elites son capaces de acceder a las estructuras institucionales de expresin poltica calidad de la gestin macroeconmica. Desde la perspectiva de la institucionalizacin de la democracia, hay varios motivos para considerar la participacin poltica como un fenmeno beneficioso. Porque el sistema democrtico debe hacer posible la transferencia de los poderes gubernamentales de unos grupos a otros con proyectos diferentes, dicha participacin permite mecanismos de consulta y negociacin para ajustar las polticas correspondientes y los mecanismos institucionalizados de expresin hacen, supuestamente, innecesarias acciones que provoquen alteraciones coactivas en el funcionamiento institucional. Las instituciones de participacin en Amrica Latina, sin embargo, tienen deficiencias que coadyuvan a agravar la inseguridad econmica, muy especialmente, como tambin dice Dani Rodrik: cuando grandes segmentos de la poblacin carecen de un mecanismo eficaz de expresin en asuntos que los afectan [y naturalmente sienten] que controlan menos sus destinos 99 . Las formas tradicionales de representacin estn en crisis y su debilidad afecta a la propia legitimidad del sistema, ocasionando apreciables grados de frustracin.
98

, cuando un sistema poltico

est abierto a la participacin desde abajo es ms probable que mejore la

98 99

Ibid, p. 18. Ibid, p. 29.

98

Ello se manifiesta en distintos mbitos institucionales, que van desde los sindicatos, afectados por una prdida de afiliacin y participacin social, hasta el propio sistema poltico, donde buena parte de los dirigentes (estn en el Gobierno o en la oposicin) suelen ser percibidos como ineficaces, adems de corruptos. En definitiva, la inseguridad econmica en Amrica Latina est asociada a un conjunto complejo de factores que han agravado las grandes desigualdades, frente a las cuales no son en absoluto suficientes los programas de proteccin social, dado su carcter parcial y coyuntural, pues para lograr una mayor cohesin es necesario otra visin que, por lo menos, tome en consideracin la experiencia de los pases ms avanzados, donde la expansin de las fuerzas del mercado fue acompaada por el fortalecimiento de instituciones de seguridad social, a lo que seguramente habra que aadir importantes acciones dirigidas a mejorar las relaciones laborales, la articulacin del territorio y los mecanismos de expresin y representacin poltica.

99

1.3

Polticas econmicas y desarrollo econmico

Antes de que la investigacin se d a la tarea de anlisis de las polticas econmicas auto sustentadas y las polticas neoliberales implantadas a partir de la dcada de los aos 80, para hablar de polticas econmicas y desarrollo, se ha estimado oportuno recoger algunas de las aportaciones ms relevantes del profesor Celso Furtado. Furtado se encuentra en el inicio de la construccin de una visin global a propsito del curso de las sociedades capitalistas y de los procesos de desarrollo y profundiza en el problema o en la disyuntiva de: Confiar para todo en el mercado o tener una poltica de

industrializacin? Furtado insistir en que las respuestas a esta pregunta no son independientes de la identificacin de las fuerzas sociales que controlan las decisiones estratgicas. Para l, No estamos ante un problema estrictamente econmico, (...) en mi esfuerzo por interrogar la historia en tanto que economista, pronto me persuad de que los conceptos en que me apoyaba fueron el fruto de la observacin de las estructuras sociales formadas con el capitalismo industrial. La comprensin de las estructuras sociales fundadas por la expansin internacional del capitalismo obliga a una apreciacin crtica de este marco conceptual. Prebisch se haba adentrado en este sentido en 1949, cuando denunciaba el pseudo universalismo de la ciencia econmica 100 . Desde los primeros aos de la dcada de los ochenta comenz a cobrar carta de naturalizacin en varios pases de Amrica Latina una poltica econmica cuya principal meta es reducir significativamente la inflacin, sostenindose que para ello es necesario lograr el equilibrio en las finanzas pblicas. En los aos siguientes esta poltica se afirm, de tal suerte que pronto se inici una tercera dcada dominada por la preocupacin por los dficit presupuestarios y el incremento de los precios. Mientras esto acontece, se ha profundizado la apertura de la cuenta de capitales de la balanza de pagos, se han suprimido las

100

Furtado, Celso "El capitalismo global, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1999. Pg. 18-19.

100

restricciones a la inversin extranjera en el rea y se ha vendido gran parte de las empresas pblicas. As, las polticas ejecutadas en la regin en los ltimos lustros nada tienen que ver con el ajuste coyuntural que se aplica en una economa, en el momento en que se est en el lmite del pleno uso de los recursos productivos, para restablecer rpidamente las condiciones para el crecimiento. Los habitantes de Amrica Latina estn frente a diversos acontecimientos que dan cuenta de un proceso de reforma estructural de largo alcance. Considerando fundamentales: El anlisis de las estrategias econmicas ejecutadas en condiciones de una crisis de largo plazo del capitalismo y la tensin que se revela con particular fuerza entre mercado y proyecto en esas circunstancias. El papel de las clases dirigentes en el proceso de desarrollo y su contribucin como impulsoras del subdesarrollo. El problema del desarrollo frente al avance de la globalizacin teniendo presente que, como sostiene Furtado a lo largo de toda su obra, el subdesarrollo es un proceso histrico autnomo y no una etapa por la que deban haber pasado, necesariamente, las economas que ya alcanzaron un grado superior de desarrollo 101 . Furtado aborda otro aspecto central para el desarrollo: la alimentacin suficiente y conveniente genera mejores condiciones para la labor productiva. As, no estamos en el campo del dispendio sino en uno que permite generar mayores y mejores condiciones para el avance de la acumulacin. Los argumentos de Furtado se sitan claramente en el terreno de la propuesta de Franois Perroux, quien sostiene que una sociedad desarrollada es aquella que puede enfrentar positivamente el problema de los costos del hombre 102 . Furtado sostiene que "el aumento del poder de compra de las masas de trabajadores sin duda ha desempeado un papel fundamental en el proceso de
Furtado, Celso Desarrollo y subdesarrollo, Eudeba, Buenos Aires, 1971. Pg. 165. Vidal, Gregorio Celso Furtado y el problema del desarrollo Comercio Exterior, vol. 51, nm. 2, Mxico, febrero de 2001.
101 102

esta

situacin,

Celso

Furtado,

expone

tres

problemas

101

desarrollo; es un papel tan slo comparable con el que ha tenido la innovacin cientfica. As, el dinamismo de la economa capitalista deriva de la interaccin de estos dos procesos: de un lado la innovacin tcnica (que se traduce en crecimiento de la productividad y reduccin de la demanda de mano de obra) y del otro la ampliacin del mercado, que crece con la masa de los salarios" 103 . Los ms diversos datos sobre la trayectoria reciente de la economa internacional revelan la existencia de un importante proceso de concentracin econmica que encabeza un reducido grupo de grandes corporaciones. Las fusiones, las compras de empresas y las mega fusiones se presentan en las economas desarrolladas, pero tambin incluyen a los pases de Amrica Latina. Hablar de inversiones, crecimiento de algunas empresas y fortalecimiento de ciertas transnacionales es referirse antes que nada a cambios en la propiedad de los activos. Incluso, gran parte de la inversin que realizan en el extranjero las empresas, tiene por objeto la compra de activos. En el Informe sobre el desarrollo mundial del ao 2000 de la UNCTAD se afirma que la concentracin apoyada en fusiones y adquisiciones contina creciendo. La expansin de los mercados internacionales de crdito y la dinmica dominante en las bolsas de valores est tambin firmemente vinculada con la concentracin. Varios de los agentes financieros ms activos, con colocaciones en mercados de diversos puntos del planeta, participan en este proceso. De alguna forma se puede sostener que la denominada globalizacin se expresa de manera destacada por estos medios. Qu sucede en este entorno con Amrica Latina? Furtado sostiene que los pases del Tercer Mundo estn extraviados en una ruta falsa; es "necesario modificar a fondo el enfoque: a partir de objetivos sociales, restringiendo el econmico a su papel de elemento instrumental". En los aos noventa la concentracin econmica se acentu; el mayor peso de las ETN, incluso en los flujos del comercio internacional, se acompa de concentracin del ingreso y aumento de la exclusin social en los pases
103 Vidal, Gregorio, citando a Celso Furtado en "Comercio exterior, inversin extranjera y grandes empresas en Mxico", Comercio Exterior, vol. 50, nm. 7, Mxico, julio de 2000.

102

desarrollados. "En Estados Unidos, la exclusin social se manifiesta como concentracin del ingreso y de la riqueza; en Europa Occidental, como desempleo abierto" 104 . Al destacar el proceso de exclusin social que se presenta en los pases desarrollados, Furtado plantea una suerte de extensin del subdesarrollo destacando que las fuerzas dominantes hacen crecer la desigualdad en todas partes. En Amrica Latina, adems de que se ha profundizado la exclusin social, hay una fragmentacin y una desarticulacin de las regiones, sobre todo en los pases de mayores dimensiones. La cohesin social se debilita y hay grupos sociales y quizs pequeas regiones que se articulan con el exterior. "La contrapartida del dominio de la internacionalizacin es el debilitamiento de los vnculos de solidaridad histrica que en el marco de algunas nacionalidades ha mantenido unidas a naciones marcadas por agudas disparidades sociales y de niveles de vida" 105 . Furtado insiste en que la globalizacin aumenta el poder de las grandes empresas. ste es precisamente el tema sustantivo de la discusin. El avance de las grandes empresas impulsa la acumulacin, incorpora tcnicas, pero concentra la riqueza. Esas empresas constituyen un dato clave del dinamismo del sistema capitalista, pero tambin de su inestabilidad. "Es en el predominio de esas fuerzas donde radica la tendencia a la concentracin del ingreso, as como las crisis de insuficiencia de la demanda efectiva y el desempleo estructural" 106 . Para Furtado, el desarrollo nunca fue un resultado espontneo. En las condiciones actuales dejar que las tendencias de la acumulacin avancen, tal cual estn constituidas, slo produce mayor heterogeneidad social. Que la sociedad se organice, que se creen instituciones que permitan el disfrute de los bienes culturales y el consumo productivo para todos, son tareas necesarias para que la acumulacin en el sector de bienes de capital sea de nuevo compatible con la acumulacin en el sector de bienes de consumo, as como
104 Las 105 106

citas anteriores son todas de Furtado, Celso El capitalismo global, FCE. Mxico. 1999. Pg. 93-94. Ibid. Pg. 46. Ibid.

103

para que se restablezca el clima adecuado para que las empresas operen con base en ganancias futuras y no a partir de rentas financieras. En el momento actual es plenamente vigente la concepcin del desarrollo de Furtado. "Cuando la capacidad creativa del hombre se aplica al descubrimiento de sus potencialidades y al empeo de enriquecer el universo, se produce lo que llamamos desarrollo. El consumo de desarrollo es aquel que impulsa la capacidad productiva de un pas o de un espacio econmico haciendo manifiesto que con el crecimiento se satisfacen cada vez ms ampliamente las necesidades sociales y que ste no se logra a costa de los recursos productivos. "Es un consumo que permite generar el cambio mental y social en la poblacin para que se establezcan las condiciones de un crecimiento acumulativo y durable... [Por tanto] posibilita la transicin de una estructura de productividad per cpita relativamente dbil a una estructura de productividad relativamente ms alta". "El desarrollo slo aparece cuando la acumulacin conduce a la creacin de valores que se esparcen en la colectividad. La teora del desarrollo alude a dos procesos de creatividad. El primero tiene que ver con la tcnica, con el empeo del hombre por dotarse de instrumentos, por ampliar su capacidad de accin. El segundo se refiere al significado de la actividad humana, a los valores con los que el hombre enriquece su patrimonio existencial" 107 . Para Furtado el desarrollo es un hecho cultural. Hoy que est llegando a su lmite el esfuerzo civilizador engendrado en la poca de la Ilustracin; recuperar esta visin de nuestra labor en torno a la produccin, apropiacin y distribucin de la riqueza es sin duda imprescindible para gestar alternativas.

107

Ibid. Pg. 57-63.

104

1.3.1

LAS POLTICAS ECONMICAS CEPALINAS Y EL NEOESTRUCTURALISMO EN AMRICA LATINA

La economa latinoamericana del desarrollo surge, como la anglosajona, despus de la segunda guerra mundial. Sin embargo, a diferencia de esta ltima, se ocupa de pases polticamente independientes, en muchos casos, desde la primera mitad del siglo XIX. Estos pases disponan, a mediados del siglo XX, de un sistema industrial de bienes de consumo, de ciertas infraestructuras, de un sistema de educacin superior y de investigacin cientfica de los que carecan los pases africanos y asiticos recin independizados que haban inspirado la economa del desarrollo anglosajona. A finales de los aos cuarenta, surgi un grupo de economistas latinoamericanos (Ral Prebisch, Celso Furtado, Juan F. Noyola, Anbal Pinto, Jorge Ahumada, Osvaldo Sunkel, entre otros), agrupados en torno a la recin creada CEPAL. Ellos conformaron lo que Furtado denominara despus la orden cepalina del desarrollo, cuya misin principal era la de tratar de liberarse de ideas ajenas para dejar de explicar, por analoga con las economas del centro, la problemtica de la periferia. En pocas palabras, se trataba de que por primera vez en la historia del pensamiento econmico, como seal Furtado, los economistas del centro no tuvieran el monopolio de la explicacin del mundo 108 . La contribucin de la CEPAL a la historia del pensamiento econmico debe partir del reconocimiento de que se trata de un cuerpo analtico especfico, aplicable a condiciones histricas propias de la periferia latinoamericana 109 . El objetivo es combinar un mtodo en esencia histrico e inductivo con la referencia abstracto-terica que constituye la teora cepalina del subdesarrollo perifrico latinoamericano. Sin duda alguna, Furtado fue el pensador latinoamericano que ms hizo por darle a la teora de la CEPAL una legitimacin histrico-inductiva, pese al dominio de la economa estndar que se torn cada

Cualquier reflexin acerca del legado de la CEPAL debe partir del reconocimiento de que en ella se efectu el nico esfuerzo de creacin de un cuerpo de pensamiento terico sobre poltica econmica que ha surgido en esa vasta rea del planeta a la que se denomin tercer mundo, Celso Furtado, El capitalismo global, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1999, p. 30. 109 Ricardo Bielschowsky, Cincuenta aos del pensamiento de la CEPAL: una resea, en Cincuenta aos de pensamiento en la CEPAL. Textos seleccionados, vol. 1, Fondo de Cultura Econmica, CEPAL, Santiago, Chile, 1998, p. 10.
108

105

vez ms lgico-deductiva. Para Furtado haba que evitar caer en lo que llama ilusin econmica, es decir, la reduccin de la sociedad a un modelo y la traduccin de un proceso histrico en trminos de un elegante sistema de ecuaciones diferenciales 110 . Furtado destacaba la importancia de entender el subdesarrollo como un contexto histrico especfico que exige teorizacin propia, idea en abierta contradiccin con los postulados de la economa estndar. En su libro Desarrollo y subdesarrollo define el subdesarrollo como un proceso histrico autnomo y no una etapa por la que deban haber pasado necesariamente las economas que alcanzaron un grado superior de desarrollo 111 . El subdesarrollo resulta de la expansin de la economa industrial europea hacia regiones ya ocupadas, algunas densamente pobladas, con sistemas econmicos diversos pero todos de naturaleza precapitalista. Se crean estructuras hbridas, dualistas, una parte de las cuales tenda a comportarse como un sistema capitalista y la otra a mantenerse dentro de la estructura previa. El enfoque histrico de la CEPAL se centra en el comportamiento de los agentes sociales y la evolucin de las instituciones. La importancia de las instituciones, que en el decenio de los noventa se convirti en un tema fundamental para el estudio del desarrollo en el enfoque anglosajn estndar, estuvo presente desde los primeros trabajos de Furtado. As, el desarrollo no es slo acumulacin de capital sino tambin incorporacin de progreso tcnico, lo que depende de la estructura de clases, la organizacin poltica y el sistema institucional. Dicho de otra manera, el estudio del desarrollo se sita en el cruce de tres teoras 112 : La de la acumulacin. La de la estratificacin social. La del poder.

Celso Furtado, Los vientos del cambio, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, p. 300. Celso Furtado, Desarrollo y subdesarrollo, Eudeba, Buenos Aires, 1971. 112 Celso Furtado, Breve introduccin al desarrollo. Un enfoque interdisciplinario, FCE, Mxico, 1987, p. 9.
110 111

106

En

estas

condiciones,

para

Furtado,

la

tarea

de

los

economistas

latinoamericanos era construir un marco conceptual que permita aprehender la realidad social en sus mltiples dimensiones 113 . Es decir, se trataba de construir un anlisis pluridisciplinario estructural del desarrollo (incorporando la sociologa y la ciencia poltica) y no un simple anlisis econmico del desarrollo. A esta tarea se consagr junto con otros grandes economistas latinoamericanos, entre ellos, Ral Prebisch. Para Prebisch, los datos empricos sobre el comportamiento a largo plazo de los precios relativos en los mercados internacionales estaban lejos de confirmar las previsiones de la teora ricardiana. La evidencia emprica mostraba que, por el contrario, el intercambio internacional haba provocado una concentracin del ingreso en favor de los pases de nivel de productividad y de salarios reales ms elevados. En estas condiciones, Prebisch va a demostrar que la desigual distribucin de los frutos del progreso tcnico y el consecuente deterioro de los trminos de intercambio engendran un desequilibrio estructural entre las diferentes naciones, refutando las premisas de la teora clsica. Para Furtado, ninguna idea signific tanto para la percepcin del subdesarrollo como la de la estructura centro-periferia, sacada a la luz por su maestro Prebisch 114 . Desarrollo y subdesarrollo son entonces comprendidos como el resultado simultneo que vincula de manera estructural y funcional esta doble realidad, que coexiste en el interior del complejo econmico internacional. La poltica de desarrollo supone en estas condiciones una nueva forma de insercin en la divisin internacional del trabajo (DIT) mediante un proceso de industrializacin acelerado. Segn la CEPAL, el impulso industrial slo poda provenir de una modalidad de crecimiento que tuviera como base la ampliacin del mercado interno. Para lograrlo, se trataba de definir una estrategia econmica de industrializacin por sustitucin de importaciones capaz de superar lo que los economistas de la CEPAL llamaban insuficiencias dinmicas del desarrollo latinoamericano.
Ibd. p. 10. Guillen Romo, Hctor. De la orden cepalina del desarrollo al neoestructuralismo en Amrica Latina. Comercio Exterior, vol. 57, nm. 4, abril 2007. p. 10.
113 114

107

La estrategia de industrializacin por sustitucin de importaciones deba acompaarse de la modernizacin de la agricultura y de una poltica de ingresos capaces de crear un polo dinmico de desarrollo nacional auto sostenido. Cuando hacia principios de los aos cincuenta las bases del pensamiento cepalino comenzaban a sentarse, el ataque contra esta produccin intelectual latinoamericana no se hizo esperar. A pesar de los ataques, los economistas de la CEPAL continuaron perseverando durante los aos cincuenta en lo que constituira el ncleo central del pensamiento clsico de la CEPAL: El deterioro de los trminos de intercambio. El anlisis estructural de la inflacin. El desequilibrio externo.

Prebisch sostena que el deterioro de los trminos de intercambio entre el centro y la periferia provena de un modo de afectacin diferente de las ganancias de productividad entre ambos polos. En tanto que en los pases industrializados las ganancias de productividad se transforman en suplementos de salarios, de tal suerte que los precios se mantienen o se elevan, en las economas subdesarrolladas las ganancias de productividad se transforman en reducciones de precios 115 . En estas condiciones, las estructuras diferentes de fijacin de precios y salarios llevan de modo directo al deterioro de los trminos de intercambio. No se trata de oponer productores de bienes primarios y de bienes manufacturados, sino de dos sistemas diferentes de fijacin de precios y salarios. As, para Prebisch no existe una maldicin en s vinculada a los productos minerales o agrcolas. Sin dejarse impresionar por las numerosas crticas de los economistas de los pases centrales a la teora del deterioro de los trminos de intercambio, los economistas de la CEPAL se consagraron a estudiar el delicado problema de la inflacin.

115

Anbal Pinto, El pensamiento de la CEPAL y su evolucin, Amrica Latina: una visin estructuralista, Facultad de Economa, UNAM, Mxico, 1991, p. 274.

108

Para los monetaristas, la explicacin de la inflacin recae en los fenmenos monetarios y responsabiliza al Estado, ya que stos estn sujetos a una restriccin estatal central. Considera a la inflacin una consecuencia de polticas monetarias y financieras equivocadas o de conductas aviesas que implican desviaciones respecto a la ortodoxia aplicada en los pases centrales. Los autores cepalinos rechazan la tesis segn la cual la inflacin latinoamericana es el resultado del desorden monetario y financiero. La referencia cepalina fundamental en el anlisis de la inflacin es el economista mexicano Juan F. Noyola 116 , quien fue miembro de la orden cepalina del desarrollo. Para Noyola, la inflacin no es un fenmeno monetario; es el resultado de desequilibrios de carcter real que se manifiestan con la forma de un aumento general de precios. Este carcter real de la inflacin es mucho ms fcil de notar en los pases subdesarrollados que en los desarrollados. Noyola considera que no hay que contentarse con la aplicacin mecnica de esquemas tericos como el keynesiano. Prefiere servirse del enfoque de Michael Kalecki, que pone el acento en la inelasticidad de la oferta y en el poder de monopolio de las empresas, y sobre todo del enfoque de Henri Aujac, quien examin en 1950 el comportamiento de las diversas capas sociales y su capacidad de conflicto. Este ltimo enfoque, en el que la inflacin es la expresin de una competencia entre grupos sociales, muestra -segn Noyola- que la inflacin no es ms que un aspecto del fenmeno mucho ms general de la lucha de clases. Pero Noyola tambin considera que incluso los anlisis de Kalecki y Aujac no pueden llevar muy lejos en el anlisis de la inflacin latinoamericana si se olvida una serie de elementos que se deducen de la observacin de la estructura del funcionamiento de las economas de Amrica Latina. As, Noyola fue el primer economista latinoamericano que plante el problema del origen estructural de la inflacin en 1956 117 .

Noyola Vzquez, Juan F. El desarrollo econmico y la inflacin en Mxico y otros pases latinoamericanos (1956), en La economa mexicana, seleccin de Leopoldo Sols, FCE, Mxico, 1978. 117 Ibd. Celso Furtado seal muchos aos ms tarde: Nadie como Noyola expres tan claramente la esencia de nuestro enfoque. Celso Furtado, La fantasa organizada. Pg. 162.
116

109

En ese texto, Noyola demuestra que la inflacin es un problema especfico y diferente en cada pas latinoamericano, incluso si se pueden encontrar rasgos comunes en todos estos pases. Para analizarlo, hay que tener en consideracin todos los elementos capaces de originar desequilibrios en el sistema econmico. Estos elementos pueden ser de naturaleza estructural (distribucin de la poblacin por ocupacin y diferencias de productividad entre los sectores de la economa), dinmica (diferentes ritmos de crecimiento entre los sectores productivos) e institucional (comportamiento del sector pblico y privado). Noyola combina estos elementos en un esquema en el que distingue dos hechos: las presiones inflacionistas fundamentales y los mecanismos de propagacin. Las presiones inflacionistas fundamentales tienen su origen normalmente en desequilibrios de crecimiento situados casi siempre en dos sectores: el comercio exterior y la agricultura. Los mecanismos de propagacin pueden ser variados, pero por lo regular se reducen a tres tipos: el fiscal, el del crdito y el de reajuste de precios e ingresos. Estos mecanismos permiten transmitir el alza inicial de precios al resto de la economa. Noyola considera que la inflacin es producto de las condiciones concretas de la economa nacional, las relaciones econmicas internacionales y la dinmica social, y concluye su artculo de 1956 con tres afirmaciones que expresan muy bien la posicin de la CEPAL en aquella poca en materia de inflacin: La primera es que si la alternativa a la inflacin es el estancamiento o el desempleo, hay que escoger la inflacin. La segunda es que lo ms grave de la inflacin no es el aumento de los precios en s, sino sus consecuencias sobre la distribucin del ingreso y las distorsiones que origina entre la estructura productiva y la estructura de la demanda. La tercera es que hay que luchar contra la inflacin con diferentes instrumentos de poltica econmica (poltica fiscal progresiva, control de precios, aprovisionamiento) ms que con la poltica monetaria, que

110

Las ideas presentadas por Noyola en 1956 constituyeron la base a partir de la cual se desarrollaron los anlisis estructuralistas de la inflacin, como el de Osvaldo Sunkel 118 . Para la CEPAL, la demanda de productos primarios en los mercados centrales no slo oscilaba peridicamente con graves trastornos para las economas perifricas, sino que tenda a crecer con lentitud y fuerte retraso respecto al incremento del ingreso en los centros industriales. Esto se deba a que 119 : Los bienes primarios representan una proporcin decreciente del gasto a medida que se eleva el ingreso. Se generaliza la sustitucin de productos bsicos. El progreso tcnico reduce la participacin de los insumos primarios en el valor de los bienes finales. Las polticas proteccionistas de los pases industriales estrechan la entrada a sus mercados de los productos bsicos en los que se especializa la periferia. Frente al lento crecimiento de la demanda de materias primas y alimentos de los centros se observaba una alta propensin de la periferia a importar productos manufacturados. As, en tanto que la primera aumentaba a una tasa muy inferior a la del incremento del ingreso, la demanda de importaciones industriales de la periferia tenda a crecer a una tasa muy superior a la del crecimiento de su ingreso. En estas condiciones se genera un desequilibrio crnico estructural de la balanza de pagos, explicado en ltima instancia por la diferencia en la elasticidad-ingreso de la demanda de las dos clases de bienes.

Sunkel, Osvaldo La inflacin en Chile: un enfoque heterodoxo. 1958. En el Trimestre Econmico. Santiago de Chile. Tambin recopilado en Cincuenta aos de pensamiento en la CEPAL. 1960. 119 CEPAL, El desequilibrio externo en el desarrollo econmico latinoamericano. El caso de Mxico, Bolivia, 1957. Este trabajo fue realizado por Noyola y Furtado con la colaboracin de Sunkel y bajo la direccin de Vctor Urquidi.
118

111

1.3.2

EL AGOTAMIENTO DEL MODELO ISI Y LOS NEOESTRUCTURALISTAS.

Para la CEPAL dos fueron las variables clave que explicaron el agotamiento del proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones: las crisis de las balanzas de pagos y la inflacin resultante en varios pases latinoamericanos: La capacidad limitada para importar, resultado de exportaciones poco dinmicas, escasamente diversificadas y concentradas en productos primarios sujetos a un deterioro histrico de su poder de compra, estrangulaba la economa. A esta situacin se le unieron las dificultades crecientes para avanzar en la sustitucin de importaciones en virtud de los mayores requisitos tecnolgicos y de inversin para superar la etapa fcil de la sustitucin de los bienes de consumo no durable y dirigirse a la de bienes de consumo durable, intermedios y, sobre todo, de capital. A principios de los aos sesenta, Prebisch llamaba la atencin sobre las distorsiones e ineficiencias del proceso de industrializacin y su insuficiente orientacin exportadora. Para l, el proteccionismo excesivo y los aranceles desmesurados sobre ciertos productos agrcolas han creado una estructura de costos que dificulta sobremanera la exportacin de manufacturas al resto del mundo 120 . En contra de lo que a menudo sostienen los crticos de la CEPAL, desde temprano el estmulo a la expansin de las exportaciones industriales mediante una reorientacin de las polticas comerciales e industriales form parte de las polticas recomendadas por la institucin. Entre los obstculos estructurales al desarrollo latinoamericano, la CEPAL inclua la falta de resolucin del problema agrario. Frente a los latifundios reticentes a aumentar las inversiones en el sector agropecuario, se encontraban los minifundios imposibilitados de hacerlo, carentes de crdito y de asistencia tcnica. El binomio latifundio-minifundio provocaba una fuerte inelasticidad de la oferta del sector agrcola, que en muchos pases era an la actividad econmica predominante. Esta inelasticidad repercuta en los precios de los alimentos y limitaba la exportacin de productos primarios, agravando los problemas de balanza de pagos. La falta de dinamismo del sector agrcola

120

Prebisch, Ral El falso dilema entre el desarrollo y la estabilidad monetaria, Boletn Econmico de Amrica Latina, vol. 6, nm. 3, CEPAL, Santiago, Chile, octubre de 1961, p. 198.

112

conduca a una emigracin hacia los centros urbanos, al punto de generar una marginalidad social creciente que acenta la heterogeneidad estructural que sostena Anbal Pinto 121 . De manera paralela, con muchas coincidencias analticas respecto a la interpretacin de Pinto, se fueron formulando las tesis "dependentistas" en sus dos variantes: sociolgica (Cardoso y Faletto) y marxista (Gunder Frank). La versin marxista de la teora de la dependencia que tuvo mayor aceptacin en Amrica Latina y muchos pases del mundo fue la de Frank 122 . Partiendo de una crtica de los enfoques reformistas-estructurales del desarrollo, la idea central de esa versin era que la industrializacin latinoamericana corresponda slo a una nueva modalidad de explotacin que el imperialismo impona, en alianza con la lite local, a los trabajadores latinoamericanos. El proceso de acumulacin se consideraba indisociable de la expansin capitalista internacional y del imperialismo, as como parte de un proceso que slo enriqueca a los pases desarrollados y a la pequea lite local que los representaba. La expansin capitalista internacional contribua as al estancamiento, el endeudamiento externo y la inflacin en los pases latinoamericanos, con lo que consolidaba su dependencia y subdesarrollo. En estas condiciones, Gunder Frank rechaza el proyecto desarrollista de industrializacin de la CEPAL y propone un proyecto revolucionario de ruptura con el exterior y de derrocamiento del orden capitalista. El dilema en Amrica Latina era subdesarrollo o revolucin socialista. A pesar del fracaso de la teora de la dependencia para imponerse como paradigma dominante, su influencia se dej sentir durante mucho tiempo no slo en los trabajos de los autores citados sino en otros como los de Dos Santos y Marini. La idea de dependencia comercial, financiera, tecnolgica y cultural se comenz a encontrar con regularidad en los planteamientos de Furtado y Sunkel.

121 122

Pinto, Anbal Inflacin, races estructurales, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1975, pp. 105-106. Frank, Gunder Capitalismo y subdesarrollo en Amrica Latina, Siglo XXI Editores, Mxico, 1976.

113

Para Furtado, el subdesarrollo se vincula de manera estrecha a la revolucin industrial, que se manifiesta en dos formas principales: como transformadora de tcnicas productivas y como modificadora de modelos de consumo. Furtado precisa su pensamiento en los siguientes trminos: La idea de que los empresarios de los pases subdesarrollados disponen de una amplia seleccin de tecnologas alternativas no corresponde a la realidad. O bien los equipos producidos en serie y disponibles en los mercados incorporan la tecnologa utilizada en los pases avanzados, o bien el progreso de la tcnica en su realizacin actual no permite separar los mecanismos que ahorran la mano de obra de los que ahorran materias primas o simplifican el trabajo, o bien las empresas industriales en los pases subdesarrollados se encuentran financiera y tcnicamente vinculados a grupos extranjeros y reciben equipos que las casas matrices adquieren en gran escala [] El resultado final [es que] los empresarios de los pases subdesarrollados siguen de cerca los procedimientos tcnicos de los pases ms avanzados que crean innovaciones tecnolgicas y exportan equipos o licencias para producirlos 123 . Osvaldo Sunkel fue otro de los autores cepalinos que ms profundiz en el anlisis de la dependencia. Para este autor, el sistema econmico mundial se modifica durante la etapa de la industrializacin por sustitucin de importaciones. Si bien ste se estructura, como en la fase agrario-exportadora, sobre la base de economas dominantes y dependientes fuertemente vinculadas entre s, es necesario tener presente que el modelo sustitutivo opera en torno al gran conglomerado transnacional que emerge en los ltimos decenios. Gracias a la expansin mundial de las ETN, el mundo est integrado por completo con relacin a los patrones tecnolgicos y de consumo. El problema de las economas subdesarrolladas radicaba en el hecho de que mientras en el centro la mayora de los trabajadores se integraron al mundo moderno, en la periferia slo lo haca una pequea parte de la poblacin y se

123

Furtado, Celso Los Estados Unidos y el subdesarrollo en Amrica Latina, FCE, Mxico, 1970, pp. 21-22.

114

marginaba incluso a agentes econmicos con muchas potencialidades productivas 124 . En el plano econmico, como resultado de la crisis de los aos ochenta, el clima ideolgico internacional cambia por completo y se encumbra la ortodoxia neoliberal promovida por las instituciones de Bretton Woods. El ajuste defendido por el FMI y los acreedores de la deuda latinoamericana se comienza a aplicar en la mayora de los pases endeudados. Los economistas de la CEPAL relegan a un segundo plano su inters por la temtica desarrollista y los esquemas globales en trminos reales. Su reflexin intelectual se orienta a oponerse a la modalidad de ajuste exigida por el FMI y los bancos acreedores. Se privilegian las cuestiones inmediatas de corto plazo vinculadas a la deuda, el ajuste y la estabilizacin. El texto ms representativo de las preocupaciones de la CEPAL en esta fase es un estudio publicado en 1984 125 titulado Polticas de ajuste y renegociacin de la deuda externa en Amrica Latina. En este estudio la CEPAL propone, respecto a las polticas de ajuste, sustituir el ajuste recesivo de la balanza de pagos con un ajuste expansivo. Si se quiere tener una solucin satisfactoria en el terreno social, el desequilibrio externo debe resolverse en un entorno de crecimiento econmico que dinamice las inversiones en los sectores de bienes negociables y la diversificacin de las exportaciones. Esta solucin requiere un acuerdo de renegociacin de la deuda externa entre deudores y banqueros, que alivie el desequilibrio externo y otorgue el tiempo necesario a los pases para poder reaccionar de modo positivo a los cambios de los precios relativos, provocados por la desvalorizacin cambiaria. A finales de los aos ochenta e inicios de los noventa, en el seno de la CEPAL se comienza a desarrollar una nueva corriente de pensamiento llamada neoestructuralista. El fracaso de las polticas de ajuste estructural y las experiencias de desarrollo en el sureste asitico crearon un entorno favorable
Sunkel, Osvaldo Capitalismo transnacional y desintegracin nacional en Amrica Latina, Nueva Visin, Buenos Aires, 1972. 125 CEPAL, Polticas de ajuste y renegociacin de la deuda externa en Amrica Latina, Cuadernos de la CEPAL, nm. 48, Santiago, Chile, diciembre de 1984.
124

115

para el surgimiento de paradigmas alternativos. En efecto, durante los ochenta, en el mismo momento en que los pases latinoamericanos en ajuste estructural padecen un fuerte estancamiento, que llev a hablar de una dcada prdida, las economas asiticas alcanzaban tasas de crecimiento sin precedente y lograban mejorar su insercin internacional gracias a sus exportaciones de productos intensivos en nuevas tecnologas. Esta experiencia asitica era muy importante, ya que pona en entredicho las recomendaciones surgidas del Consenso de Washington y su corolario, los planes de ajuste estructural, por las siguientes razones: Mientras los defensores del ajuste estructural preconizaban el retiro del Estado, los pases asiticos se pronunciaban por una mayor regulacin estatal. En los planes de ajuste estructural se ponderaba la insercin internacional siguiendo el principio de las ventajas comparativas, es decir, la exportacin de productos intensivos en trabajo. Por el contrario, los pases asiticos mejoraron su competitividad a partir de las nuevas tecnologas. Mientras los defensores del Consenso de Washington aconsejan a las economas latinoamericanas reorientar su actividad hacia los mercados externos, las economas asiticas mantenan relaciones dinmicas estrechas entre las actividades vinculadas al mercado interno y las actividades exportadoras. En estas condiciones, la experiencia asitica constitua una autntica contradiccin con las prcticas imperantes en materia de poltica econmica en Amrica Latina. La corriente neoestructuralista se presenta no slo como el paradigma alternativo al neoliberalismo, sino como una superacin del paradigma estructuralista original en el que se inspira. Se trata de adaptarlo a los nuevos tiempos de apertura y globalizacin. Para los neoestructuralistas -Osvaldo Sunkel, Joseph Ramos, Ricardo Ffrench-Davis, Nora Lustig, Jos Antonio Ocampo, entre otros-, los principales problemas econmicos de Amrica Latina

116

no se deben en lo fundamental a distorsiones inducidas por la poltica econmica; son ms bien de carcter endgeno, estructural, y de origen histrico. Al respecto, los neoestructuralistas destacan tres hechos caractersticos de las economas latinoamericanas a finales de los aos ochenta 126 : La presencia de un modelo de insercin externa que condujo a una especializacin empobrecedora. El predominio de un modelo productivo desarticulado, vulnerable, muy heterogneo, concentrador del progreso tcnico e incapaz de absorber de manera productiva el aumento de la mano de obra. La persistencia de una distribucin del ingreso muy concentrada y excluyente, que muestra la incapacidad del sistema para disminuir la pobreza. Los neoestructuralistas consideran que ni el enfoque neoliberal que prevalece actualmente, ni una simple reedicin del estructuralismo de posguerra o de los ensayos neoestructuralistas ms recientes constituyen una base adecuada para enfrentar los severos problemas que aquejan actualmente a la Amrica Latina. Para estos autores, se tratar de combinar estos enfoques en una sntesis neoestructuralista renovada que busca responder a las caractersticas y exigencias de la poca actual, superando las negativas experiencias de las recin pasadas dcadas 127 . En el centro de la nueva estrategia propuesta por los neoestructuralistas se encuentra la accin del Estado. La intervencin estatal no debe conducir a suplantar a las fuerzas del mercado con una accin excesiva sino selectiva que sostenga la actividad del mercado. El problema esencial no es la talla del Estado respecto al mercado, sino su capacidad de gestin y de concertacin con el sector privado. Para los neoestructuralistas, el Estado debe

Osvaldo Sunkel (comp.), El desarrollo desde dentro. Un enfoque neoestructuralista para la Amrica Latina, FCE, Mxico, 1991; Osvaldo Sunkel y Gustavo Zuleta, Neoestructuralismo versus neoliberalismo en los aos noventa, Revista de la CEPAL, nm. 42, diciembre de 1990. 127 Joseph Ramos y Osvaldo Sunkel, op. cit., p. 31.
126

117

complementar al mercado mediante una accin activa y dinmica. En efecto, debe reforzar sus funciones clsicas, bsicas y auxiliares 128 . Entre las funciones clsicas destaca la provisin de bienes pblicos (marco legal, polica, seguridad ciudadana), el mantenimiento de equilibrios macroeconmicos y de la equidad, as como la eliminacin o compensacin de distorsiones indeseables en cuanto a los precios o estructurales vinculadas con la distribucin de la propiedad, los acervos de capital y el acceso a oportunidades en la economa. Entre las funciones bsicas est la provisin de una infraestructura mnima en transporte y comunicaciones, salud, educacin y vivienda, entre otros. Las funciones auxiliares incluyen el apoyo a la competitividad estructural de la economa gracias a la promocin o simulacin de mercados ausentes (mercados de capital de largo plazo, mercados de seguros para cosechas y otros mecanismos para el manejo de riesgos); el fortalecimiento de mercados incompletos, por ejemplo, mejorando la difusin y el acceso a la informacin y eliminando la fragmentacin; el desarrollo de la infraestructura cientfica y tecnolgica, as como la eliminacin o la compensacin de las fallas del mercado provocadas por los rendimientos a escala, las externalidades y el aprendizaje industrial o del sector externo. Un punto fundamental de la estrategia neoestructuralista es la disciplina de las finanzas pblicas. Al respecto, aconsejan aumentar las fuentes de ingreso del Estado mediante una reforma del sistema impositivo. En efecto, los sistemas impositivos ineficientes y regresivos vuelven a los gobiernos latinoamericanos muy dependientes de los ingresos fiscales a la exportacin. Para los neoestructuralistas es necesario no slo modernizar el sistema impositivo y controlar la evasin fiscal, sino reorientar la percepcin impositiva en direccin de las actividades rentistas y de la gran propiedad. Por lo que toca a los gastos, proponen establecer prioridades en los programas de inversin pblica y reducir los subsidios, con excepcin de aquellos con efecto redistributivo.

128

Jos Manuel Salazar Xirinachs, El papel del Estado y del mercado en el desarrollo econmico, en Osvaldo Sunkel (comp.), op. cit.

118

Para los neoestructuralistas tambin es importante aplicar con xito acciones destinadas a elevar la eficacia de las empresas pblicas. Es preciso volverlas ms competitivas gracias a una mayor autonoma en materia de financiamiento y de gestin; deben establecer una poltica de precios similar a la de una empresa privada y limitar al mximo los precios sociales. En todos los casos, los neoestructuralistas recomiendan la privatizacin de las empresas productivas no estratgicas; sin embargo, se oponen a recurrir de manera sistemtica a la privatizacin de empresas pblicas como un medio de aumentar su eficacia y la generacin de beneficios. Despus de todo, sealan, hasta el momento ningn anlisis econmico ha demostrado que la privatizacin de las empresas pblicas latinoamericanas haya surtido un efecto positivo sistemtico en trminos de eficacia y de generacin de beneficios. La competitividad exterior es uno de los puntos importantes de la estrategia de desarrollo de los neoestructuralistas. La reduccin de las barreras aduaneras debe considerarse como un primer paso indispensable pero insuficiente; en el mediano plazo, el mejoramiento de la insercin internacional de los pases de Amrica Latina pasa por la incorporacin de innovaciones tecnolgicas y aumentos de la productividad. En concreto, las polticas tecnolgica, industrial y educativa son fundamentales para mejorar los desempeos externos. Los neoestructuralistas aconsejan la aplicacin de polticas econmicas heterodoxas que restablezcan los equilibrios macroeconmicos fundamentales, pero con un menor costo recesivo. Tanto la reduccin del dficit interno y externo como la estabilizacin de los precios constituyen una condicin necesaria para lograr un proceso de desarrollo sostenido. Pero las soluciones que proponen difieren de las del FMI: en tanto que ste considera un enfoque gradual en materia de estabilizacin de precios y una terapia de choque en materia de ajuste, los neoestructuralistas preconizan una reduccin drstica de la tasa de inflacin y un ajuste gradual gracias a una poltica de restriccin selectiva de la demanda y de expansin selectiva de la oferta 129 .

129

Joseph Ramos, Equilibrios macroeconmicos y desarrollo, en Osvaldo Sunkel (comp.), op. cit., pp. 155-156.

119

Si bien el enfoque neoestructuralista representa un gran avance en relacin con el enfoque neoliberal, gracias a la consideracin de la dimensin social en trminos de correlacin de fuerzas y a la importancia acordada para la demanda interna como motor de la decisin de inversin, los dos enfoques muestran cierta convergencia ideolgica. El neoestructuralismo se construye ms sobre una crtica de las consecuencias sociales del ajuste que sobre una crtica radical de sus fundamentos tericos esencialmente neoclsicos y neoliberales. En estas condiciones resulta natural que aunque pretenda ser una alternativa al neoliberalismo, el neoestructuralismo latinoamericano termine por compartir con el enfoque neoliberal muchos de sus postulados y anlisis. A este respecto, los neoestructuralistas se pronuncian por polticas que buscan corregir, completar o promover los mercados de factores -fundamentalmente el de capital humano (polticas de educacin) y el de tecnologa (polticas de ciencia, tecnologa e innovacin)-, as como a las que atienden a otros aspectos institucionales que determinan el entorno en el cual se desarrollan las empresas 130 . No hay que olvidar que la nueva CEPAL recomend en febrero de 1999 la dolarizacin de las economas latinoamericanas, a lo que Furtado respondi sin ambages: si nos rendimos a la dolarizacin, retrocederemos a una condicin semicolonial 131 . Lo cual lo muestra muy alejado de las tesis neoestructuralistas.

1.3.3

LOS ACUERDOS REGIONALES DE 1 Y 2 GENERACIN EN AMRICA LATINA: EL CASO DE LA ALALC Y EL TLCAN.

No se puede hablar de los acuerdos de primera generacin en Amrica Latina sin referirse a la CEPAL. En efecto, para Prebisch desde 1949 en el Informe de la CEPAL se sienta la teora de la necesidad de la integracin para vencer el
Adela Houni, Luca Pittaluga, Gabriel Porcile y Fabio Scatolin, La CEPAL y las nuevas teoras del crecimiento, Revista de la CEPAL, nm. 68, agosto de 1999, p. 24. 131 Celso Furtado, citado por Luis Carlos Bresser-Pereira, op. cit., p. 32.
130

120

obstculo

de

los

mercados

relativamente

estrechos,

como

elemento

fundamental para acelerar la tasa de crecimiento 132 . Pero es en un trabajo de Prebisch publicado por la CEPAL a mediados de los cincuenta donde se seala que la industrializacin se est desarrollando en compartimentos estancos con muy escaso intercambio de productos industriales entre los pases latinoamericanos. Estos compartimentos estancos se acompaan de una produccin a costos elevados debido a la estrechez del mercado nacional 133 . En tanto el proceso de sustitucin abarcaba solo artculos cuyo mercado nacional permita el establecimiento de empresas de dimensin adecuada, el aislamiento industrial no representaba un problema. Pero cuando el proceso avanza y se requiere la produccin de artculos que rebasan los lmites del mercado nacional se impone la necesidad de un comercio recproco entre los pases latinoamericanos. La liberalizacin del intercambio entre los pases latinoamericanos facilitara la especializacin con sus consabidas ventajas. Sin embargo, no bastara con liberalizar el intercambio para que surgiera una corriente satisfactoria de intercambio reciproco. Se necesitara adems, una serie de medidas concertadas entre los pases interesados a fin de que en todos ellos se establecieran industrias con vistas a la especializacin y que ello se combinara con el intercambio ya existente y su posible estmulo 134 . Para Prebisch, la poltica de liberalizacin propuesta tendra un carcter multilateral tratando de abarcar el mayor nmero de pases, aunque se podra comenzar con acuerdos bilaterales que se ampliaran sucesivamente gracias a la incorporacin de otros pases. Por otro lado, como lo hizo notar Anbal Pinto 135 , en la dcada de los cincuenta se vuelve cada vez ms evidente la gran contradiccin del desarrollo hacia adentro: las transformaciones de la industrializacin sustitutiva no afectan al sector exportador. Este se mantiene fuertemente concentrado y especializado
Magarios, Mateo, Dilogos con Ral Prebisch, Mxico, Banco Nacional de Comercio Exterior- Fondo de Cultura Econmica, 1991, p 147-148. 133 Ral Prebisch (1954), La cooperacin internacional en la poltica de desarrollo latinoamericano, Santiago de Chile, CEPAL. 134 Ibd. p 77-79. 135 Pinto, Anbal El pensamiento de la CEPAL y su evolucin en Amrica Latina: una visin estructuralista, Mxico, Facultad de Economa- UNAM, 1991. p 293-296.
132

121

en la produccin de un pequeo nmero de productos primarios destinados casi exclusivamente al exterior. A diferencia de lo que ocurri en los pases centrales, las mutaciones del desarrollo hacia adentro y la industrializacin tienen lugar en las actividades orientadas hacia el mercado interno, en el mbito nacional, en los compartimentos estancos a que se refera Prebisch. El desarrollo hacia adentro se vea frenado no slo por las limitaciones de la capacidad para importar sino porque se tornaba ms difcil a medida que se superaban las etapas de sustitucin fcil y se planteaban metas de otra dimensin o complejidad en materia de tamao de mercado, magnitud de recursos financieros o exigencias tecnolgicas. En estas condiciones, se impona extender el cambio estructural al sector exportador diversificndolo con el propsito de ganar ingresos en divisas y reducir la vulnerabilidad externa. La tarea consista en volver ms dinmico el comercio exterior gracias al aumento de las exportaciones tradicionales y a la colocacin de productos industriales en el mercado mundial. Asimismo, se impona ampliar el tamao de los mercados nacionales con el propsito de satisfacer los requerimientos bsicos que permitiran avanzar hacia etapas superiores de la industrializacin. En este punto, el desafo consista en incorporar al mercado interno las poblaciones o reas marginadas. Para Anbal Pinto, estas acciones aunque necesarias resultaban insuficientes por lo que se requera de la integracin regional como el instrumento indispensable e irremplazable para una transformacin cualitativa de la realidad. As en 1959, la CEPAL plantea la estrategia de la integracin regional como una de las posibilidades para resolver el estrangulamiento externo. Se considera que la expansin del comercio entre los pases de Amrica Latina va a ampliar los mercados, reducir los costos y permitir afrontar la competencia con el resto del mundo 136 . Se tratara de aprovechar las ventajas que

136

Perroux, F. Una interpretacin critica del proceso europeo de integracin y desarrollo en LEurope sans rivages, p 766.

122

representa

el

importante

mercado

latinoamericano

sin

sacrificar

las

posibilidades de desarrollo de los pases de ms bajo nivel ingreso. La creacin de un mercado comn tendra la ventaja de ir ms lejos en el proceso de sustitucin de lo que sera posible en el mbito del mercado nacional de cada pas sin perjudicar las posibilidades de especializacin. Amrica Latina reducira su demanda de importaciones provenientes de fuera del rea a un nivel compatible con la disponibilidad de divisas. Paralelamente, cada pas miembro del mercado comn mantendra un coeficiente alto de importaciones, pero estas provendran en buena medida de otros pases de dicho mercado. Para los tericos de la CEPAL no se trata simplemente de tomar en cuenta estticamente los efectos de la integracin sobre el empleo de los recursos sino sus efectos sobre la dinmica del desarrollo perifrico. En estas condiciones, la integracin regional representa para la CEPAL una conclusin de poltica econmica coherentemente ligada al conjunto de aportes tericos que constituyen la interpretacin de la industrializacin perifrica 137 . Para los tericos de la CEPAL, el mercado comn se planteaba como un objetivo de largo plazo. En una primera etapa experimental de diez aos se tratara simplemente de crear en Amrica Latina una zona preferencial en favor de su produccin primaria e industrial con el propsito de alentar el intercambio reciproco. Al final de esta primera etapa se habran eliminado las restricciones y se habra reducido en forma considerable el nivel promedio de los derechos arancelarios. La reduccin no sera uniforme sino que se establecera por grupos de pases y por categoras de productos. Esta distincin tendra por objetivo tomar en cuenta los diferentes niveles de desarrollo de los pases latinoamericanos y las dificultades prcticas para aplicar las reducciones. Al trmino de los diez aos, una vez lograda la eliminacin de las restricciones no arancelarias y una reduccin substancial en el nivel medio de los derechos se planteara pasar a la creacin del mercado comn. Esta segunda etapa sera precedida de una nueva negociacin entre los gobiernos

137

Rodrguez, Octavio, La teora del subdesarrollo de la CEPAL, Mxico, Siglo XXI, 1980. p 170.

123

latinoamericanos para determinar los medios necesarios para continuar reduciendo la proteccin aduanera. Un ao despus de la elaboracin del estudio de la CEPAL sobre la integracin regional, se firma el Tratado de Montevideo que crea una zona de libre cambio e instituye la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). Los primeros pases en suscribir dicho Tratado, a inicios de 1960, fueron Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay. A estos pases pioneros, se sumaron Colombia y Ecuador que se adhieren a finales de ese mismo ao. En tanto, Venezuela y Bolivia lo hacen en 1966 y 1967 respectivamente. No cabe duda del poco entusiasmo con que los Estados Unidos y el FMI recibieron la iniciativa integradora latinoamericana. Los Estados Unidos ponan severas condiciones para apoyar la iniciativa y sobre todo sealaron que se opondran a cualquier acuerdo regional que no contemplara el financiamiento del comercio con monedas convertibles. Por su parte, el FMI manifest su rechazo a lo que calificaron de intentos autrquicos de Amrica Latina 138 . Los logros de la ALALC fueron mnimos. Durante todo el programa de liberalizacin de la zona solamente el 10% de los 9.200 tems que componan el arancel total de la zona fue objeto de negociacin. El porcentaje de los intercambios intrarregionales respecto de las transacciones totales de los 11 pases de la ALALC no respondi a la esperanza que suscit en sus inicios el esfuerzo integrador. En efecto, ni por el lado de las exportaciones ni por el lado de las importaciones los resultados fueron satisfactorios. Las razones del fracaso de este primer esfuerzo integrador en Amrica Latina han sido ampliamente analizadas en la literatura especializada. Mas all de los sistemas polticos autoritarios y a menudo inestables y de las profundas desigualdades sociales y tnicas que alimentaron nacionalismos y clientelismos, la principal falla radica en que la integracin se conceba nicamente como un simple instrumento para redinamizar el proceso de industrializacin por sustitucin de importaciones. Dicho de otra manera, la

138

Ral Grien, La integracin econmica como alternativa indita para Amrica Latina, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994. p 185-228.

124

integracin no pretenda la construccin de un orden econmico regional sino favorecer una industrializacin que enfrentaba cada vez ms obstculos 139 . En ese contexto las ETN constituan un actor fundamental de dicho proceso de industrializacin. En los aos 50 y 60 se desarrollaron mtodos fordistas de organizacin del trabajo y de la produccin en los pases latinoamericanos, en parte, provocados por las ETN. En estos pases, los salarios pagados en el sector manufacturero fordista o en el sector moderno, en general, no eran suficientes para generar una demanda interna que permitiera las economas de escala necesarias para producir a bajos costos. En ausencia de una reforma agraria en la mayora de estos pases, el crecimiento se acompa por lo general de una distribucin de la riqueza y del ingreso nacional muy desigual. Con un bajo nivel de ingreso promedio y una distribucin desigual los productos del sector manufacturero moderno solo eran accesibles a las capas ms favorecidas de la poblacin. Tomando en cuenta la importancia de las economas de escala en el cuadro de la produccin fordista y el umbral mnimo de eficiencia de la produccin que superaba el tamao de la demanda interna, la produccin en el sector moderno resultaba ineficaz, comparada con los estndares imperantes en los pases desarrollados. En estas condiciones, las industrias de sustitucin de importaciones eran sostenidas con polticas econmicas (obstculos a la importacin, tipo de cambio sobrevaluado, etc.) que afectaban negativamente las exportaciones de productos manufactureros, y en algunos casos, las producciones agrcolas comestibles destinadas al mercado nacional. En este contexto, a diferencia de lo que ocurri en los pases centrales durante Los Gloriosos Treinta, la produccin moderna en serie no se combin con un consumo interno masivo que condujera a un crecimiento autnomo. Los gobiernos de los pases latinoamericanos, en lugar de alentar las exportaciones manufactureras para favorecer el crecimiento como lo hicieron algunos gobiernos asiticos (Taiwn, Corea del Sur, Singapur) continuaron con la

139

Ibd., Pg. 361- 365.

125

estrategia de sustitucin tratando de superar el obstculo de la insuficiente talla del mercado gracias a la constitucin de mercados regionales. De ah la proliferacin en los aos 50 y 60 (as como a inicios de los 70) de planes de integracin regional destinados a sostener la industrializacin sustitutiva para remediar la insuficiencia de la demanda. Desgraciadamente, estos planes se enfrentaron a una fuerte resistencia por parte de las empresas nacionales que pocas veces disponan de la talla y de la capacidad para operar fuera de las fronteras nacionales. Igualmente, los planes enfrentaron el rechazo de las ETN que preferan limitarse a actividades de bsqueda de renta en el seno de mercados nacionales muy protegidos, en lugar de mejorar la eficiencia tcnica de sus actividades racionalizndolas en el mbito regional. La compartimentalizacin del mercado operada por las ETN constitua un freno poderoso a los intercambios regionales 140 . En economas tradicionalmente aisladas del mundo, marcadas por la corrupcin y la intervencin estatal, los proyectos integradores no pudieron prosperar. Los sectores desaventajados por la liberalizacin de los intercambios lograron siempre, organizndose en grupos de inters, adoptar reglamentos derogatorios o hacer fracasar los acuerdos de liberalizacin, preservando as, en detrimento de la colectividad, sus rentas econmicas. Fuera de estas condiciones vinculadas a las caractersticas del proceso de industrializacin en Amrica Latina, el dbil nivel de complementariedad econmica entre los pases de la regin y la ausencia de liderazgo terminarn por frenar la marcha hacia la integracin. El 12 de agosto de 1980, se renen doce pases latinoamericanos y firman la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI) en el Tratado de Montevideo. La ALADI es un organismo de integracin econmica intergubernamental de Amrica Latina, y sirvi como reemplazo del ya fracasado ALALC. A diferencia de su antecesor, la ALALC, no tiene como meta en un plazo determinado crear una zona de libre comercio sino un sistema de preferencias
Para ms detalles con respecto a la responsabilidad de las ETN en el fracaso de la ALALC vase Constantino Ianni La crisis de la ALALC y las corporaciones transnacionales Comercio Exterior, diciembre 1972.
140

126

econmicas o mecanismos similares. El objetivo es crear un mercado comn por medio de una serie de iniciativas multilaterales flexibles y diferenciadas de acuerdo al nivel de desarrollo de cada pas. Los mecanismos del Tratado son el marco bsico para los convenios y tratados para las negociaciones. Todas las iniciativas deben concurrir a la complementacin o cooperacin econmica y promocin el comercio en la zona. La ALADI tiene una estructura ms abierta al posibilitar la integracin o negociacin con pases fuera de la zona. Los resultados de la ALADI no fueron mucho mejores que los de la ALALC. Las exportaciones intrazonales como porcentaje del total de las exportaciones de la zona pasan del 13.1% en 1981 al 13.3% en 1991. Por su parte, las importaciones como porcentaje del total de importaciones de la zona pasan del 13.3% en 1981 al 15.5% en 1991 141 . El dbil comercio entre los pases latinoamericanos no debe sorprender. De hecho, cuando estalla la crisis de la deuda a inicios de los 80 (crisis que como sabemos precipita los pases de Amrica Latina en la dcada prdida) el modelo de integracin perseguido desde mucho tiempo atrs pierde sentido. Se abandona la sustitucin de importaciones como estrategia de desarrollo orientndose hacia los mercados externos a la zona. La estrategia de desarrollo en Amrica Latina cambia durante los aos ochenta. De una estrategia de desarrollo orientada hacia el interior o introvertida se pasa a una estrategia de desarrollo orientada hacia el exterior o extrovertida. La mutacin de la estrategia de desarrollo modific de manera drstica la integracin regional que comenz a contemplarse como una va ms hacia una mayor apertura de la economa mundial. Al lado de la liberalizacin unilateral y multilateral, la integracin regional pasa a ser un instrumento adicional para abrir las economas a la competencia mundial. En esta dcada empiezan a gestarse los acuerdos de segunda generacin.

141

Grien. Op cit. P 272-273.

127

En este sentido la CEPAL considera que el nuevo regionalismo de los aos 90 en Amrica Latina es un regionalismo abierto. Por regionalismo abierto se entiende un proceso de creciente interdependencia econmica en el mbito regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integracin como por otras polticas de apertura y desreglamentacin, con el objeto de aumentar la competitividad de los pases de la regin y de constituir en lo posible, un cimiento para una economa internacional ms abierta y transparente 142 . Estos acuerdos de 2 generacin, o acuerdos de integracin regional de la dcada de los 90 y ms particularmente el TLCAN, suscriben lo que Aldo Ferrer denomina la visin fundamentalista de la globalizacin. Segn sta, el dilema del desarrollo en un mundo global ha desaparecido, ya que en la actualidad, las decisiones principales no las adoptan hoy las sociedades y sus estados sino los agentes transnacionales 143 . As, en un mundo global, la identidad y la dimensin endgena de los espacios nacionales y regionales se disolveran en el ocano del mercado mundial global. En estas condiciones, se impondra adoptar polticas amistosas con los mercados, es decir, polticas funcionales a los intereses dominantes como son las polticas neoliberales del Consenso de Washington. Cualquier resistencia de las sociedades y de los sistemas polticos para ratificar las decisiones de los mercados se interpreta como una ingobernabilidad de la democracia. El TLCAN es una versin ampliada del Acuerdo de Libre Cambio firmado en 1989 entre los Estados Unidos y Canad. Dicho tratado, que entr en vigor el primero de enero de 1994, compromete a Mxico a implementar una liberalizacin del comercio y de la inversin, e incorpora, entre otras la proteccin de los derechos de propiedad intelectual, las reglas contra las restricciones a la inversin extranjera y la aplicacin a los servicios de transporte. De hecho, el TLCAN establece una zona de libre cambio ms integradora que otras que se limitan al simple intercambio de mercancas. En efecto, a la movilidad de mercancas y servicios se suma la movilidad de los flujos de

142 143

CEPAL, El regionalismo abierto en Amrica Latina y el Caribe, Santiago de Chile, Naciones Unidas, 1994. p 8. Las citas son de Aldo Ferrer, Hechos y Ficciones de la Globalizacin, Buenos Aires, FCE, 1997. p 24-27.

128

inversin directa y de capitales. Aunque no se pretende transformar la zona en una unin aduanera o en un mercado comn, el TLCAN representa ms que una zona de libre cambio clsica. En los aos 90 no se trata de agruparse para cerrar y redinamizar la sustitucin de importaciones, sino de crear los medios para sacar partido del crecimiento hacia afuera y poder participar plenamente en las negociaciones comerciales internacionales. A este respecto se evocaron oficialmente tres razones 144 : Para los pases econmicamente pequeos como Mxico, signatario del TLCAN, el agrupamiento regional constituye el medio de estar presente en el mercado internacional con una talla mnima. Para estos pases, el agrupamiento regional constituye una garanta para acceder a los mercados privilegiados de un gran vecino que forma parte de la agrupacin. En el caso de Mxico, esto le permitira consolidar la integracin de facto o silenciosa al gran vecino del norte: los Estados Unidos. Para los grandes pases como los Estados Unidos, el repliegue hacia lo regional constituye la respuesta a una cierta decepcin de los resultados obtenidos en las negociaciones comerciales multilaterales. Al lado de estos motivos oficiales se han evocado otros menos explcitos. A este respecto se seala que los grandes pases como los Estados Unidos buscan reservarse los mercados que consideran suyos. Aunado a lo anterior, la idea de constituir una zona de influencia para resistir mejor a la competencia internacional y a los avances de la integracin europea, es uno de los objetivos no declarados de los Estados Unidos. El TLCAN seria una etapa en el camino hacia la Iniciativa para las Amricas destinada a cubrir todo el continente con una zona de libre cambio. En este contexto, la idea de combinar la tecnologa americana, la mano de obra mexicana y los recursos naturales canadienses resulta muy atractiva.

Guilln Romo, Hctor De la Integracin cepalina a la integracin neoliberal en Amrica Latina: de la ALALC al TLCAN. p 15-20.
144

129

Asimismo, se ha considerado el surgimiento de los agrupamientos regionales como un justo medio entre la nacin y el mundo en su totalidad. La nacin representara un cuadro econmico y poltico demasiado estrecho para favorecer el desarrollo, en tanto que el mundo en su totalidad sera demasiado gigantesco para reconciliar la operativa de las fuerzas productivas y la de las relaciones sociales. Para las empresas, las estrategias productivas regionales tienen muchas ventajas: El nivel regional representa hoy el punto de equilibrio entre rendimientos crecientes que provienen de los efectos de talla y de deseconomias de escala que resultan de las dificultades para controlar la gestin y comunicar. El nivel regional permite reaccionar mejor al mercado tanto desde el punto de vista de la evolucin de los gustos, de la incorporacin de las innovaciones, los plazos de entrega y del servicio despus de la venta. El nivel regional es un buen nivel de adaptacin organizativa; permite explotar todas las potencialidades de la empresa y de su medio ambiente. En particular, permite reaccionar a la creacin y a la evolucin de bloques y acuerdos regionales 145 . En el caso particular de Mxico, se ha insistido mucho en explicar la adhesin al TLCAN como una necesidad de poner un cerrojo a las reformas neoliberales de la dcada de los ochenta y principios de los noventa. En efecto, para el gobierno de Mxico se tratara de impedir que gobiernos o grupos de presin futuros (cmaras empresariales, sindicatos, partidos polticos) anularan el proceso de reformas neoliberales. Al mismo tiempo se interpreta la adhesin al TLCAN como un mensaje enviado a los inversionistas nacionales y extranjeros en el sentido de que las reformas neoliberales seran irreversibles, lo que ocasionara un suplemento de credibilidad.

145

Ibd. p 17.

130

Para ubicar la especificidad del TLCAN con respecto a la ALALC y a otras experiencias de integracin en el mundo, es preciso tomar en consideracin varios hechos 146 : El TLCAN parece ms conforme al espritu liberal de apertura del artculo XXIV del GATT que lo que fue el regionalismo de primera generacin como el de la ALALC 147 . En tanto que la ALALC fue un mecanismo auxiliar de la industrializacin sustitutiva, el TLCAN es un auxiliar de la industrializacin impulsada por las exportaciones. En tanto que la ALALC se justificaba, sobre todo, con argumentos intervencionistas, el TLCAN se justificaba principalmente con el paradigma neoliberal. La zona de libre comercio de Amrica del Norte que constituye una forma muy liberal de integracin no es considerada como una etapa hacia una unin aduanera o un mercado comn que son formas intervencionistas de integracin. En el caso del Mercado Comn Europeo la liberalizacin comercial fue progresiva y seguida mucho despus por la liberalizacin financiera. En el caso del TLCAN, la liberalizacin comercial precedi brevemente la liberalizacin financiera. La apertura drstica de las fronteras, sin ningn tipo de medidas complementarias por parte del Estado o algn ente supranacional que ayude a reestructurar las empresas no competitivas, como aconteci en Europa, puede poner en marcha un proceso de destruccin-creadora donde lo destructivo puede llegar a ser ms que lo creativo. Mxico tena un fuerte intercambio comercial con los Estados Unidos, resultado en buena medida de una liberalizacin comercial unilateral anterior a la entrada en vigor del TLCAN. En estas condiciones, el inters por firmar un tratado se
Salama, Pierre Amrica Latina: integracin sin desintegracin? En Riqueza y pobreza en Amrica Latina, Mxico, FCE, 1999, p 78-102. 147 En el artculo XXIV del GATT se establece que un acuerdo preferencial puede ser aceptable en la medida en que elimine las barreras aplicables a la mayor parte del comercio entre los signatarios y siempre que no aumente la proteccin a terceros.
146

131

situaba ms en el terreno de las inversiones directas y de las estrategias de implantacin de las ETN. Se trataba de reforzar el atractivo de la economa mexicana. As, lo que estaba en juego con la integracin econmica Norte-Sur no se situaba slo en el mbito de los intercambios comerciales, segn la concepcin clsica de Viner respecto a la formacin de una zona de libre comercio. Al lado de los intercambios comerciales hay que considerar los flujos de inversin y los movimientos de capital financiero ignorados por los enfoques tradicionales de la posguerra. El enfoque de Viner, satisfactorio para explicar los acuerdos regionales como el de la ALALC en los aos 50 y 60, resulta inadecuado para explicar el TLCAN. En efecto, como seala el profesor Guilln, las nuevas formas de integracin regional como la del TLCAN reposan principalmente sobre los flujos de inversin directa y de capitales, y sobre redes internalizadas implementadas por las CT 148 . Adems, la integracin se opera entre socios con un nivel de desarrollo muy diferente, lo que aleja de la condicin de similitud de nivel de desarrollo fijada por Viner para asegurar el xito de la integracin.

1.3.4

POLTICAS ECONMICAS, EMPRESAS TRANSNACIONALES E INVERSIN

EXTRANJERA

En poltica econmica un cambio muy importante que caracteriza la fase de globalizacin es el tratamiento a la inversin extranjera. Como ya se mostrado, las ETN constituyen la unidad bsica de la economa mundial actual. Se reemplaza la poltica reguladora y de control sobre la inversin extranjera por una poltica que promueve la inversin extranjera, otorgando la ms amplia libertad para la actuacin de las ETN. La poltica de trato nacional a estas
Guilln Romo, Hctor De la Integracin cepalina a la integracin neoliberal en Amrica Latina: de la ALALC al TLCAN. p 21.
148

132

empresas extranjeras las deja en mejores condiciones competitivas que a las empresas nacionales. De esta manera se ha facilitado la creacin de estructuras productivas mundiales de ETN que atraviesan las economas nacionales en las que ellas estn actuando. En la medida que esta idea de globalidad en sentido amplio va creciendo, paralelamente se hace cada vez ms importante el fenmeno de la elitizacin del comercio internacional, dado que el ncleo duro de ste se desarrolla por medio de las grandes ETN. A la presin de los intereses de stas sobre las polticas comerciales de sus respectivos gobiernos, deben aadirse las presiones gubernamentales tendentes a crear estas ETN. El diseo de las llamadas "polticas comerciales estratgicas", tiene como finalidad la integracin de las polticas comerciales de las ETN con los intereses polticos de los grandes estados. Visto lo anterior, conviene matizar el concepto de "globalidad" como motor del incremento del comercio mundial, ya que ese aumento del comercio se ha desarrollado principalmente entre pases que tienen niveles de tecnologa, de educacin, y de capital muy parecidos. Segn el Banco Mundial, en 2005 ms del 80% de las exportaciones mundiales realizadas tiene lugar entre pases desarrollados. Para el ao 1953 esa cifra era slo de un 38% 149 . Pero no slo ha habido concentracin entre los pases ms ricos, sino que, dentro de esos pases, conviene volver a matizar el concepto de globalidad, pues una de las caractersticas ms relevantes es el hecho de que se ha producido una concentracin de la actividad exportadora en unas pocas empresas, generalmente de gran tamao, y con influencia planetaria 150 . En ese sentido: "Se cree que el desarrollo de las estructuras econmicas esta siendo afectado particularmente por dos tendencias. La globalizacin es una de ellas. La segunda se refiere a la tendencia de producir crecientemente productos ms variados y especializados 151 . Dicha visin es clara si se
Banco Mundial, Informe Econmico 2006. Cardoso, E. y Helwege, A. Economa en Amrica Latina Editorial siglo XXI. 1992. 151 Dussel et al., Pensar Globalmente y Actuar Regionalmente. UNAM. Mxico. 1997. p.16.
149 150

133

observa, que de la interaccin de las caractersticas mencionadas y de los tres componentes que impulsan la globalizacin econmica, se han generado fuertes interdependencias econmicas, polticas y sociales entre los pases y regiones (bloques) econmicos. Dentro de esta dinmica de produccin, las ETN influyen y contribuyen a los cambios al establecerse en otros pases. Se identifican cuatro tipos de estrategias empresariales principales reforzando el proceso de globalizacin mundial 152 : 1. Estrategia multinacional (la empresa posee varias plantas en el mundo). 2. Estrategia internacional (venta de productos concretos de forma exclusiva en algunos pases). 3. Estrategia global (relacin con empresas complementarias). 4. Estrategia transnacional (competencia y participacin en el mbito internacional). Por este tipo de razones, los elementos de la globalizacin se aprecian ms en aquellos bloques o zonas estrechamente ligadas por vnculos comerciales y financieros (UE, MERCOSUR, ASEAN, TLCAN, etc.) a travs de su comercio regional, intrarregional, y desde la visin de las ETN. En este apartado se pretende mostrar una extraa paradoja que se presenta al hablar del comercio internacional. Desde el punto de vista terico, se tiende a presentar el comercio internacional como algo movido por una infinidad de iniciativas empresariales que, superando las trabas e impedimentos de los respectivos Estados, logran establecer relaciones comerciales mutuamente ventajosas entre todos los pases de la tierra. Parece como si slo la libre iniciativa de los individuos fuese la responsable ltima de este comercio. Por otra parte, hay unanimidad en que una de las causas principales del crecimiento del comercio internacional es la articulacin, a finales de la dcada de los aos cuarenta, de los acuerdos del GATT y de Bretton Woods. Acuerdos que fueron posibles gracias al podero y liderazgo de los intereses polticos y econmicos de los EE.UU. Ante este hecho, la mayora de los partidarios de la "libertad del comercio internacional", que tanto insisten en el
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Ibd. p.17-20.

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protagonismo de las empresas privadas, suelen pasar como si caminaran sobre ascuas. La historia reciente del comercio internacional pone de manifiesto que su impulso no fue la consecuencia de la dinmica "individualista" y "neutral" del mercado, sino consecuencia de un pacto poltico entre un grupo reducido de grandes potencias, precedidas de las negociaciones, y donde la asimetra de poder fue, y sigue siendo, manifiesta 153 . John M. Keynes, que tuvo participacin muy activa en la gestacin de los acuerdos de Bretton Woods, y que haba formado parte de la comisin britnica encargada de preparar la "Paz de Versalles", relat en su libro las consecuencias econmicas de la paz, cmo en esos foros internacionales, encaminados a establecer acuerdos polticos y econmicos, intervienen factores y motivaciones muy diversos: desde asuntos personales, circunstancias ambientales, tensiones polticas, coyunturas comerciales y posiciones geoestratgicas 154 . Del mismo modo, la historia de la construccin de la Unin Europea pone de manifiesto que el establecimiento de las condiciones del comercio internacional es algo que tiene ms que ver con el pacto poltico, que con el "libre juego de las fuerzas del mercado". El origen poltico del comercio internacional explica la importancia que la competitividad ha tenido y tiene en su desarrollo. Conviene recordar que, como ha sealado Carl Smith, el concepto de enemigo es fundamental para la fundamentacin de lo poltico 155 . Los primeros Estados europeos fueron tambin los promotores de las grandes compaas comerciales, que tan decisivamente contribuyeron a su solidez poltica y financiera. La historia de la britnica " Real Compaa de Indias" es un verdadero paradigma de como poltica y comercio internacional son realidades inseparables. La famosa expresin "poltica de las caoneras" resume la situacin en la que no es sencillo distinguir lo militar, lo diplomtico y lo comercial.

Gough, I. Economa poltica del estado de bienestar. Madrid, Espaa: Blume, 1992. J.M. Keynes, Las consecuencias econmicas de la paz. Ed. Crtica. Barcelona, 2 edic. 1991. 155 Carl Smith, El Concepto de lo Poltico Alianza editorial, Madrid 1991
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Muchas veces el comercio entre naciones se ha abierto camino cuando todava resonaban las explosiones de los caones o, ms frecuentemente, bajo la muda amenaza de stos. Esas grandes compaas comerciales eran emblemticas y representativas del poder y prestigio de cada pas, y actuaban respaldadas por toda la potencia poltica de sus respectivos estados. Slo a finales del siglo XIX, la creacin de compaas, o sociedades comerciales, dej de ser concesin real o estatal, y su constitucin o regulacin pas al mbito del derecho privado. Esta privatizacin de las grandes compaas, no ha representado una democratizacin o "individualizacin" del comercio internacional. En realidad, el "ncleo duro" del comercio internacional de nuestros das, se desarrolla en el seno de una especie de "Club de lite", al que slo pertenecen las grandes ETN, que han creado entre ellas un campo mundial de competencia, donde podra hablarse de una "globalizacin" de la economa 156 . Del mismo modo, esta "privatizacin" de las empresas tampoco represent la separacin entre el poder poltico y el econmico, sino todo lo contrario. Es un hecho, comprobable en las hemerotecas, que las relaciones comerciales internacionales, a partir de cierto volumen de negocios, hacen inevitable una cierta implicacin y actuacin conjunta de gobiernos y las ETN. La estrategia competitiva de una ETN que acude respaldada, no slo por su propio peso econmico y financiero, sino por su capacidad de presin sobre uno o incluso varios gobiernos, obviamente no puede compararse a la de una pequea empresa local. No slo hay presin de los intereses de las grandes empresas de un pas sobre las polticas comerciales de sus respectivos gobiernos, sino que tambin hay presiones gubernamentales para crear grandes corporaciones empresariales, que le permitan un mayor peso especfico en el comercio internacional. En la misma lnea, hay que destacar la asimetra de tratamiento que las potencias internacionales conceden a pases donde los intereses comerciales o polticos son considerados como "sensiblemente estratgicos".
CEPAL A new international industrial order: increased international competition in a centric world", informe No.48, Agosto. 1992. Santiago de Chile.
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El debate sobre la contribucin de las ETN al crecimiento econmico de naciones como la mexicana fue, hasta mediados de los setenta, uno de los temas principales de los investigadores comprometidos con la problemtica del desarrollo econmico. Ya en 1963, Jos Luis Cecea estableca las premisas del anlisis del papel que jugaban las ETN en los procesos de desarrollo econmico para Mxico: "Primero, el carcter monopolista de las operaciones de las empresas extranjeras en cada rama en que actan, y segundo, la calidad de ser filiales o apndices de grandes monopolios con matriz y direccin en Estados Unidos y con amplias ramificaciones en otras partes del mundo" 157 . Estas premisas del anlisis que en general eran los rasgos definitorios de la IED, en el caso mexicano se concretaban, segn el mismo autor, en las siguientes caractersticas: "(La inversin extranjera) tiene una importancia decisiva en la economa mexicana por su cuanta y por el control que ejerce en las ms importantes actividades econmicas del pas". "El grueso est representado por empresas filiales de grandes negociaciones de Estados Unidos y constituyen apndices dirigidos desde fuera". "Las empresas operan como monopolios en la produccin y venta y como monopsonios en la compra. "Ejercen toda clase de presiones ante las autoridades mexicanas para obtener tal o cual ventaja, que con frecuencia adoptan la forma de intervenciones diplomticas". A partir de estas caractersticas se derivaba una evaluacin de la contribucin de las ETN al desarrollo econmico claramente negativa. La naturaleza monoplica de la IED en un contexto de estrechez del mercado interno, determinaba sus efectos inhibidores de una industrializacin ms intensa y

Cecea, Jos Luis, 1963. El capital monopolista y la economa mexicana. UNAM-IEEc, Mxico. Edicin 1994. Pg. 143-160.
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homognea desde el punto de vista tecnolgico y, adems, de ser una IED poco creadora de empleo. Se trataba pues de una inversin extranjera, con una implantacin productiva que estaba lejos de responder a la problemtica planteada por la dotacin de factores productivos con que contaba Mxico y con una dinmica que agudizaba los desequilibrios existentes: la heterogeneidad tecnolgica de la estructura productiva. En cuanto al sealamiento del carcter extranjero de esa inversin, se pretenda indicar con ello el hecho de que la estrategia productiva de la ETN dependa de estrategias definidas a escala global, en funcin de objetivos de corporaciones situadas en mercados de alto poder adquisitivo y prcticas de consumo muy diversificadas, con gran capacidad de absorcin tecnolgica. Rasgos muy diferentes de las caractersticas del mercado mexicano. Las exigencias del desarrollo industrial nacional no eran, por tanto, necesariamente coincidentes con las estrategias de expansin y funcionamiento de las ETN. Para Cecea, la presencia de las ETN es vista como factor distorsionador de la industrializacin. Estas enseanzas pueden ser sintetizadas en la afirmacin de que el desarrollo econmico deba sustentarse de manera fundamental en el logro de una coherencia del aparato productivo nacional. Es decir, en la integracin de los distintos sectores que componen la economa, en particular entre la agricultura y la industria, pero tambin en la integracin de las cadenas productivas en todos sus eslabones. El desarrollo econmico deba sustentarse y consista en un proceso por el cual el tejido industrial deba volverse cada vez ms denso y en el que la heterogeneidad tecnolgica deba tender a ser cada vez menos un rasgo general del aparato productivo nacional. La profundizacin del mercado interno como base del desarrollo era el corolario de la teora. Esta profundizacin se conceba como lo contrario de una especializacin en trminos de la teora de las ventajas comparativas y ms bien buscaba promover la multiplicacin de las unidades productivas manufactureras y con ello la consecuente diversificacin de la planta productiva.
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sta era la manera como se planteaba la posibilidad de superar el crculo vicioso de la pobreza sustentado en la falta de ahorro interno. Por otro lado, no se debe olvidar que el mismo paradigma latinoamericano del desarrollo econmico haba sido construido a partir precisamente de la experiencia de las economas ms industrializadas. La nocin de desarrollo autocentrado que se atribuye como el rasgo propio de las economas ms industrializadas nos habla de cmo fue la profundizacin del mercado interno la base ese crecimiento. Los pases en vas de desarrollo al proponer para su desarrollo la consolidacin y profundizacin del mercado interno slo seguan ese paradigma histrico. Bajo las anteriores conclusiones era natural que las ETN fueran vistas como factores que destruan las trayectorias de una industrializacin integradora que propona la escuela latinoamericana del desarrollo econmico. No era difcil calificar a esas fuerzas econmicas transnacionales como prolongaciones de otro modelo de desarrollo, plenamente maduro y con otras exigencias: uso intensivo en capital, produccin en gran escala para grandes mercados con alto poder adquisitivo, gran capacidad de generacin e incorporacin de tecnologa; un mercado donde predominaba la competencia oligoplica, pero que en la escala de los mercados de las economas desarrolladas no implicaba necesariamente un poder de monopolio incuestionable, como s lo poda significar en las economas menos desarrolladas. Por otra parte, no era tampoco difcil sospechar acerca de lo limitado que podan ser, en realidad, los aportes en capital provenientes de las ETN, lo que se calificaba como su mayor virtud. El debate sobre la direccionalidad efectiva de los flujos de recursos se agregaba al anterior sobre la capacidad industrializadora de las ETN. La discusin sobre las prcticas contables de las ETN de sobrefacturacin o subfacturacin, segn lo requieran las circunstancias fiscales de las economas que reciban a esos capitales, pona en duda su aporte real de capital. En un estudio de la UNCTAD de 1978 citado por Marinho se describen los propsitos de la utilizacin de los precios de transferencia de las ETN: "Reducir al mnimo
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los pagos por concepto de dividendos e impuestos a los accionistas y a las autoridades locales; para sacar el mximo provecho de las subvenciones y bonificaciones del Estado; para eludir los controles nacionales sobre la repatriacin de utilidades; para la proteccin o especulacin cambiarias, o para acumular saldos de caja en determinados pases; o como instrumento de poltica de mercado para eliminar la competencia local" 158 . Pero sin duda, una de las crticas ms radicales a las ETN fue en el terreno de los agentes econmicos, de los grupos sociales que histricamente tenan la funcin de dirigir el proceso de desarrollo. Celso Furtado es concluyente en cuanto a los resultados de la penetracin de los conglomerados de los Estados Unidos despus de la Segunda Guerra Mundial, cuando afirma que esta penetracin se realiza en todas partes de modo independiente del grado del desarrollo industrial, interrumpiendo la formacin de una clase de empresarios con claro sentido nacional. En palabras del autor: "no es que los empresarios nacionales hayan desaparecido, sino que fueron progresivamente impedidos de formarse con una visin de conjunto del desarrollo industrial del pas e impedidos de tener acceso a los sectores de vanguardia de la actividad industrial" 159 . El empresario local dej de tener acceso a los sectores que estaban ligados a las transformaciones estructurales, los sectores que requeran una rpida asimilacin del progreso tecnolgico fueron abandonados paulatinamente por ese empresariado. A partir de mediados de los aos setenta, la preocupacin por el seguimiento terico de los impactos de las ETN en las economas latinoamericanas comenzar a declinar. La actitud de los gobiernos de la regin hacia la IED ser tambin menos reticente que antes, hasta llegar en los ochenta, a ser declaradamente pro IED. Pueden mencionarse varias razones de esos cambios de signo.

Marinho, Luis Claudio (1981). "Las empresas transnacionales y la actual modalidad de crecimiento econmico en Amrica Latina.". Revista de la CEPAL, agosto. Santiago de Chile. Pg. 18. 159 Furtado, Celso (1990). Economa mundial; transformacin y crisis. Tercer Mundo Editores. Bogot, Colombia. Pg. 149.
158

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En el caso latinoamericano, se encontraba la decepcin por el relativo fracaso de la industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI). En cuanto a las condiciones internacionales, el desprestigio de la ISI coincidira con la constitucin y consecuente expansin de una economa de endeudamiento internacional. Un conjunto de cambios radicales de la economa internacional tales como: El hundimiento del orden monetario internacional regido por los principios de Bretton Woods. La prdida de competitividad de los Estados Unidos que propicia el dficit comercial y el dficit presupuestario del gobierno estadounidense, a lo que se sumar el embargo petrolero de 1974, provocaron que la economa mundial conociera un crecimiento de las reservas internacionales en una cuanta nunca antes vista. Estbamos frente al surgimiento del llamado mercado internacional de capitales. Con ello, ms que nunca, la posibilidad de sustituir el ahorro interno con el ahorro externo se planteaba como la opcin inmediata para financiar el crecimiento. Los prstamos directos predominaban sobre la inversin directa, aunque ambos se convertiran en una pareja indisociable. La insultante desigualdad en la distribucin del ingreso, el creciente endeudamiento o el gasto suntuario de minoras, son hechos que se analizan desde hace ya mucho tiempo. En Hirschman podemos encontrar la siguiente sentencia: En un influyente artculo publicado en 1952, Paul Baran sostuvo que el crecimiento econmico era imposible en estos pases sin una revolucin social: el capital privado era exportador; las lites nacionales, parsitas o compradoras, no podan ni queran invertir productivamente, y la ayuda extranjera slo serva para fortalecer la estructura del poder existente, opuesta al crecimiento 160 . La banca internacional, las ETN y los gobiernos que podan ofrecer garantas de amplios recursos naturales para respaldar su endeudamiento, constituyeron el tringulo que dio vida a una economa internacional que pareca autonomizarse de las situaciones de crisis que caracterizaban a las naciones
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Hirschman, Albert (1984). De la economa a la poltica y ms all". FCE, Mxico. Pg. 84.

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desarrolladas en esa poca: los pases de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) comenzaron a inicios de los setenta a tener un crecimiento del producto que ser en promedio la mitad de lo obtenido en las tres anteriores dcadas. Se trata de los inicios de las polticas neoliberales y de toda su ideologa: un solo modelo de desarrollo y una sola manera de obtenerlo, el capital internacional. Por el lado de las economas que buscaban consolidar su desarrollo, creca la conviccin de que a partir de este circuito o ms precisamente de la circulacin libre de los flujos internacionales de capital, el proceso de desarrollo econmico podra ser financiado. La justificacin de la apertura generalizada al capital internacional volvi a recurrir a los antiguos argumentos tericos que tenan que ver con las propuestas analticas que hacan de la falta de ahorro interno, la falta de capital, la razn de la reproduccin del subdesarrollo. Las propuestas para corregir tal escasez venan en lnea directa de las derivaciones del modelo de desarrollo dualista de Lewis. Este modelo consista, en lo esencial, en el proceso de transferencia al sector moderno de la economa del excedente generado en el sector agrcola, el nico posible por definicin, dadas las condiciones de subdesarrollo. Pero dados los lmites que esta poltica conllevaba, en la prctica se deba recurrir a los flujos de capital forneo, al ahorro externo. El recurso de este tipo de ahorro, dentro de la teora econmica tradicional, no era otra cosa que el proceso de asignacin ptima de factores productivos; transferirlos de donde eran abundantes a donde escaseaban, siempre y cuando la libertad de flujos comerciales y de capitales se mantuviera. Los crticos de esta posicin buscaron mostrar que los pases en vas de desarrollo s eran capaces de generar de manera creciente ahorro interno en la medida que se corrigieran aquellos factores que impedan movilizar el ahorro potencial como el gasto suntuario, propiciado por la creciente inequidad en la distribucin del ingreso y, sobre todo, controlar la transferencia de recursos al exterior, que implicaba los diversos tipos de endeudamiento.

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La CEPAL puso especial cuidado en sealar los peligros de recurrir en exceso a los recursos externos: no hay que olvidar que la IED es tambin endeudamiento. A esto se agreg el creciente abandono de los principios de poltica econmica keynesiana, y con ello la utilizacin de las polticas de expansin crediticias como medio de compensar la falta de ahorro interno. Es en este periodo cuando nuevamente se vuelve a una caracterizacin de las ETN en la que ellas se conceban como el medio por el cual la economa nacional podra beneficiarse de: Capital fresco para la financiacin de la nueva etapa de

industrializacin. La incorporacin de tecnologa punta que diera competitividad a la economa nacional. El acceso de la economa nacional a los mercados mundiales.

La apertura y la desregulacin de los mercados se conjuntarn para explicar que los debates econmicos a lo largo de los ochenta queden centrados en otros temas lejanos a la evaluacin de la IED. Sin embargo, paradjicamente, en el momento de auge de la ideologa de la globalizacin y de un predominio de los dictados de los mercados internacionales de capital, vuelve a tomar relevancia el debate sobre cules son los impactos efectivos de los flujos internacionales de capital en las economas emergentes, las que estaban un paso adelante de aquellas en vas de desarrollo. La discusin del tema adquiri gran intensidad en la pasada dcada a partir de la crisis mexicana de 1995, y reforzado por la crisis asitica de 1997. Este debate vuelve recurrentemente a primer plano. Hoy es de nuevo de mxima actualidad, pues este debate siempre viene acompaado de una grave crisis econmica como la de escala planetaria que estamos viviendo. El debate tiene como punto de partida la constatacin ampliamente aceptada de la desconexin que se viene operando entre los flujos internacionales de capital y la inversin real. Esta desconexin significa que las entradas de capital no han contribuido efectivamente al desarrollo de la capacidad

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productiva del pas receptor, canalizndose ms esos flujos de capital hacia el aumento del consumo. La razn de lo anterior estriba en que partes importantes de esos flujos se dirigen a la compra de valores, es decir, a operaciones de corto plazo, lo que determina su volatilidad y su escasa o nula contribucin a la produccin. En este marco de discusin, la globalizacin se da como un hecho irreversible y se considera que son los movimientos de capital su rasgo distintivo. El debate se centra, por tanto, en la distincin de las dinmicas diferenciadas de los flujos internacionales de capital. Las diferencias se establecen a partir de los flujos de capital de corto plazo y los de largo plazo; en los primeros tenemos las colocaciones burstiles fundamentalmente, y en los segundos el capital que se cataloga como IED. Seran los capitales de largo plazo los que tendran la capacidad de contribuir efectivamente a la actividad productiva. Precisemos aqu que parte de lo que se considera en la definicin de la IED consiste en la adquisicin de acciones, inversin cuyo comportamiento al final de cuentas es similar a las colocaciones de corto plazo. En cualquier caso, los flujos de capital de largo plazo solo podran contribuir al crecimiento econmico si cumplen las siguientes condiciones 161 : Los flujos forneos de capital deben invertirse de manera sistemtica en el incremento de una nueva capacidad de produccin en bienes y servicios, evitando su desviacin hacia el consumo. Cuidar que la inversin se haga de manera eficiente. La inversin debe privilegiar la produccin de bienes exportables. El objetivo de ello es el de generar un excedente que permita enfrentar el servicio de la deuda externa. Se requieren de polticas econmicas que permitan elevar el ahorro interno.

Ffrench-David, R., y Reisen, H., 1997. Flujos de capital e inversin productiva, lecciones para Amrica Latina. McGraw-Hill. Santiago de Chile.
161

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Los flujos de capital deben ser estables y predecibles y que esa inversin se haga de acuerdo con la productividad de los factores del pas receptor.

Ahora bien, si se analiza el significado y los alcances de las anteriores condiciones, se observa que consideradas en su conjunto, los siguientes factores principales de la economa receptora son los que determinan los resultados de la IED: La infraestructura. La calidad de la mano de obra. La experiencia empresarial. La estructura de la distribucin del ingreso. La integracin interindustrial. El marco institucional.

Este anlisis nos remite, de modo inevitable, a la propuesta de M. Porter que se resume en las preguntas que guan su investigacin a la que nos estamos refiriendo 162 : Por qu las empresas asentadas en determinada nacin pueden crear y mantener una ventaja competitiva contra los mejores competidores del mundo en un campo en particular? Por qu una nacin es frecuentemente la sede de tantos lderes mundiales de un sector?" En estas preguntas queda implcita una respuesta, que el autor desarrollar a lo largo de esta obra citada, en donde se subraya la preeminencia histrica de las condiciones productivas nacionales como los factores principales de una articulacin virtuosa con el mercado mundial. Porter recoge esas condiciones en los elementos que conforman su famoso diamante que explica como interactan esas condiciones productivas de la nacin para lograr la ventaja nacional: estrategia, estructura y rivalidad de la
162

Porter, Michael (1991). La ventaja competitiva de las naciones. Vergara, Buenos Aires. Pg. 23.

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empresa; condiciones de la demanda; sectores conexos y de apoyo, y condiciones de los factores productivos. A partir de estos elementos se gestar el desarrollo de empresas que articulen favorablemente la economa nacional al mercado mundial. Las consideraciones anteriores califican de manera ms precisa los aportes a la economa nacional de los flujos de capital internacionales, reconociendo, primero, las dinmicas distintas de los flujos de corto y de largo plazo, y, segundo, estableciendo claramente que el aporte efectivo de la IED esta condicionado por las caractersticas de la economa receptora. Cuando se habla de los factores que determinan los resultados en la economa nacional de la IED, no se puede hacer abstraccin de la forma concreta que adopta la inversin fornea directa. Ella llega bajo la forma y por el intermedio de empresas concretas, de ETN que poseen su propia dinmica y estrategias definidas a escala global y por las caractersticas de sus mercados de origen y por la estructura misma de la empresa transnacional. Analizar las formas concretas que adopta la IED, implica redefinir el espacio mundial, dejar de considerarlo un mercado global homogneo en donde los flujos internacionales de capital, la IED en particular, se comportan de la misma forma como lo hara las corrientes comerciales segn la teora tradicional del comercio internacional. En el momento que la IED adquiere concrecin en la ETN, debemos trasladarnos a un mercado mundial que responde a un modelo de competencia monopolstica. Esta caracterstica llevar a un cuestionamiento radical de la teora de las ventajas comparativas 163 . En este modelo se destacan dos rasgos: el primero tiene que ver con la segmentacin de los mercados y su jerarquizacin y, el segundo, con las formas de competencia entre las ETN, formas que poca relacin tendran con la teora econmica ortodoxa y que estaran explicando a su vez la dinmica y la movilidad de la IED. En este punto se puede decir que ya sea que analicemos esta segmentacin y las nuevas formas de competencia por el lado de las llamadas imperfecciones
163

Michalet, Charles-Albert. Transnational corporations and the changing international system. Transnational corporations. Vol. 3, num. 1, febrero 1994. ONU.

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del mercado 164 o por medio de la teora del ciclo del producto de R. Vernon 165 , en ambos casos puede concluirse que el comportamiento de la gran empresa en su proceso de expansin ya sea a travs del comercio o mediante la inversin fornea, busca reproducir, administrar diferencias, aprovechndolas en el interior del espacio, ese s homogneo de la red organizacional de la gran corporacin transnacional 166 . Se puede afirmar que el llamado mercado mundial es en realidad un espacio fragmentado y jerarquizado, tanto por la accin propia de los intereses internos y externos de los gobiernos nacionales manifiestos en las polticas comerciales discriminadoras, como por la estructura de la red de ETN que convierten al mercado mundial en un tejido de segmentos controlados y manejados la diferencia. En un trabajo de Bielschowsky y Stumpo de 1995 167 , se muestra que a lo largo del periodo estudiado, se da un deterioro del grado de complejidad en los sistemas industriales de los cuatro pases objeto de estudio lo que los aleja de la estructura industrial de los pases de la OCDE. El caso de Mxico es especial porque el deterioro se produjo simultneamente con el fortalecimiento de algunos sectores de gran dinamismo comercial y tecnolgico, en particular la industria automotriz 168 . En este sentido, la ETN presenta dos grandes tipos de estrategia. La primera es la estrategia comercial o fase de la filial-relevo. Esta estrategia de la ETN es la que liga ms estrechamente el destino de la filial al del mercado interno nacional. Es este tipo de estrategia la que estudia Vernon en su Teora del ciclo del producto proyectado a escala mundial 169 . En este caso, la ETN busca aprovechar un mercado interno en crecimiento mediante las exportaciones que
Krugman, Paul (1991c). Una poltica comercial estratgica para la nueva economa internacional. FCE, Mxico. Vernon, R., (1994). Las consecuencias econmicas y polticas de las empresas multinacionales, FCE, Mxico.

por

las

grandes

corporaciones.

La

ETN

aprovecha

la

heterogeneidad, la integra a sus estrategias de expansin y con ello profundiza

164 165

166 Conde, H. Ral (1997). "Globalizacin y poltica econmica: los lmites del crecimiento". Coleccin Cuadernos del Seminario, Instituto de Estudios Educativos y Sindicales de Amrica. Mxico. Pg. 20. 167 Bielschowsky, R. y Stumpo, G. (1995). "Empresas transnacionales y cambios estructurales en la industria de Argentina, Brasil, Chile y Mxico". Revista de La CEPAL. No 55, abril. Santiago de Chile. 168 Ibd., Pg. 162. 169 Vernon, R., (1994). Las consecuencias econmicas y polticas de las empresas multinacionales, FCE, Mxico.

147

antes realizaba en ese mercado. Sin embargo, se trata de reciclar localmente una produccin estandarizada, que se encuentra en su etapa madura en los mercados mundiales, es decir, la de los pases ms desarrollados y cuya tecnologa no es puntera. Este tipo de produccin no es competitiva y ubica a las economas nacionales, en las que predomina, en un lugar subordinado dentro del mercado mundial. Cuando el mercado interno deja de ser atractivo para las ETN debido a las crisis recurrentes que han afectado a las economas latinoamericanas, en particular la mexicana, las corporaciones tienen las siguientes alternativas: vender o cerrar; racionalizar la operacin de la empresa, manteniendo una participacin mnima en el mercado con las consecuentes reducciones en personal e inversin. Esta estrategia se traduce muchas veces en adoptar una forma de implantacin productiva que puede denominarse la filial-taller. Esta forma de produccin busca una especializacin extrema al limitarse a un segmento del proceso global de produccin. Este tipo de implantacin es la que se conoce como maquiladora; estrategia productiva que cuando se acompaa, adems de lo barato de la mano de obra, de otras ventajas como la cercana al mayor mercado del mundo, puede adquirir gran dinamismo. El problema de las maquilas para el desarrollo econmico del pas es su escasa integracin al mercado interno que determina su baja capacidad para irradiar la incorporacin tecnolgica e impulsar al aparato productivo local. Para el caso mexicano, en promedio, slo el 2% de los insumos de las maquiladoras provienen del mercado nacional despus de muchas dcadas de funcionamiento en el pas. Es muy evidente el vigor exportador de la economa mexicana y la transformacin de la estructura de sus importaciones. Este dinamismo hizo pensar a primeros de los 90 que la economa mexicana estaba bajo una revolucin productiva similar a la de los pases del sureste asitico. Pero esto finalmente no se dio, entre otras circunstancias, al estar concentrado en unas

148

cuantas empresas, la mayora de ellas transnacionales, y en muy pocos mercados. Cerca del 90% del comercio mexicano es con los Estados Unidos. A este respecto, Mortimore 170 , busca poner en relacin los logros exportadores mexicanos con el posible papel que han jugado las ETN en esas transformaciones, adems de comparar los procesos de industrializacin entre Mxico y Corea. Este autor concluye en su estudio comparativo que la variante de Asia representa un tipo autntico de industrializacin y desarrollo de base nacional, un tipo de desarrollo desde dentro. Variante que contrasta con lo que l llama el proceso de industrializacin de Mxico centrado en las ETN, en donde la economa mexicana se acerca a ser una plataforma exportadora de ellas. Las consecuencias que esto arroja para el crecimiento econmico son claras: una industrializacin ms pobre en la experiencia del aprendizaje, con muchas menores repercusiones positivas en el resto de la economa, menor capacidad de innovacin tecnolgica nacional; y ms dependiente del capital y estrategias forneas que agregan un elemento ms de fragilidad a la economa mexicana y la hacen menos duea de su futuro.

1.3.5

LAS POLTICAS ECONMICAS NEOLIBERALES POSTERIORES A UNA

CRISIS

Antes de que la investigacin se centre en los aspectos relativos al fenmeno de la pobreza, en este apartado se van a analizar los procesos de ajuste posteriores a una crisis como las que Mxico sufri en los aos 1982 y 1994. Este apartado servir para mejorar el entendimiento de las acciones que el gobierno mexicano tuvo que realizar en esos aos y sus consecuencias posteriores, sobre todo para la poblacin ms desfavorecida.

170

Ver Mortimore, Michael (1998) La competitividad internacional: un CANlisis de las experiencias de Asia en desarrollo y Amrica Latina, Serie Desarrollo Productivo No. 40, CEPAL.

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Como se estudia en los siguientes captulos, Mxico abandon en los aos 80 su modelo de crecimiento econmico autosustentado e inici su apertura comercial. Si lo hizo convencido de sus bondades, o no tuvo otra alternativa debido a las presiones internacionales, es objeto de otros estudios. Lo que se pretende en este apartado es estudiar qu posibilidades, de modo terico, Mxico podra haber abordado. En trminos tericos, durante el proceso de ajuste se pueden distinguir dos tipos de mecanismos: La reduccin del gasto interno agregado (o sea, la absorcin). La reasignacin del gasto desde bienes comerciables a no comerciables (aquellos que no se pueden comprar o vender en los mercados internacionales). Cuando un pas se enfrenta a un choque externo de carcter permanente en sus trminos de intercambio o la disponibilidad de crdito externo se restringe, estos dos mecanismos entran en accin para restablecer el equilibrio en el mercado interno y en la balanza de pagos 171 . Estos dos mecanismos empezarn a operar ya sea en forma ordenada, mediante la adopcin de medidas explcitas o, si el gobierno no adopta medidas, en forma catica. En este ltimo caso, el equilibrio externo se establece de manera forzosa a travs de la aceleracin de la inflacin. En la vida real, lo ms probable es que el proceso de ajuste se d por una combinacin de ambas formas. Entre las medidas explcitas ms comunes de un proceso de ajuste se encuentran la reduccin del dficit fiscal y la devaluacin de la moneda. La primera reduce, tanto el consumo de bienes comerciables como no comerciables, mientras que la devaluacin genera un aumento de la produccin de bienes comerciables, y reduce su consumo al encarecerlos. Ambos mecanismos afectan los ingresos reales y la distribucin del ingreso entre los salarios y las ganancias. Adems, si la reduccin del dficit fiscal y la devaluacin afectan no slo la demanda agregada y su composicin, sino que
171

Una descripcin de estos mecanismos, por ejemplo, en W. M. Corden, Inflation, Exchange Rates and the World Economy: Lectures on International Monetary Economics, University of Chicago Press, Chicago, 1977, caps. 1 y 2.

150

tambin tienen un efecto contractivo sobre la oferta agregada, su repercusin en los ingresos reales ser an mayor. Vamos a seguir una distincin que algunos autores hacen entre el ingreso percibido (antes de impuestos netos), el ingreso disponible (ingreso percibido menos impuestos ms transferencias), el ingreso social (valor de los servicios que provee el sector pblico distinto de las transferencias) y el ingreso total (la suma del ingreso disponible y el ingreso social) 172 . Una devaluacin de la moneda modificar el ingreso percibido y su distribucin. Disminuirn los salarios reales percibidos, y esta cada ser ms pronunciada cuanto menos sensible sea la oferta interna a los cambios de los precios relativos. Una reduccin del dficit fiscal conducir a una disminucin del salario percibido, el salario social y el salario disponible y, por ende, del salario real total. Varios mecanismos causan esta disminucin: Una reduccin del dficit fiscal se traducir a corto plazo en una disminucin de la demanda agregada y, por ende, de la produccin. La demanda de mano de obra ser menor y, por lo tanto, los salarios reales percibidos tendern a bajar. La reduccin del dficit fiscal se obtiene por una combinacin de aumentos de impuestos y eliminacin de subsidios, lo que reduce el ingreso disponible. La reduccin del gasto pblico se logra mediante una disminucin de, entre otros rubros, el gasto social, lo que reduce el salario social y a menudo los salarios percibidos, porque parte de la reduccin del gasto social se logra bajando los salarios de los empleados pblicos. Adems, la reduccin de la inversin pblica que comnmente es parte de un programa de austeridad fiscal podra resultar en reducir el ingreso percibido y el ingreso social en el futuro. Es de esperarse, entonces, que durante un proceso de ajuste caigan los salarios reales percibidos y totales. La cada de los salarios reales ser tanto mayor cuando:
172

Taylor, L., (1986): Modelos Macroeconmicos Para los Pases en Desarrollo FCE. Mxico. pp. 25-30.

151

La rigidez estructural est ms generalizada: por ejemplo, cuando la maquinaria o las materias primas importadas, no puedan ser fcilmente sustituidas por otras de produccin nacional.

Cuando las condiciones externas adversas sean ms persistentes porque estas circunstancias implicarn una cada de la produccin y la demanda agregada y, por ende, del ingreso recibido total mayor. Adems, cuanto ms difcil sea bajar la inflacin, ms pronunciada ser la cada de los salarios reales en la transicin de un equilibrio con alta inflacin a otro con baja inflacin.

La devaluacin, por otro lado, podra conducir a un aumento de las ganancias percibidas, pero las ganancias social y disponible podran bajar.

Sin embargo, este proceso se refiere slo a las ganancias percibidas dentro del pas. Las ganancias percibidas por los nacionales que tienen capital en el exterior (en forma de intereses y dividendos) con una devaluacin real de la moneda, tendern a subir. El proceso de ajuste implicar tambin ciertos cambios de los precios relativos dentro del pas. En retrospectiva, la experiencia de Mxico sugiere varias lecciones. 1. Para restablecer la estabilidad de precios y el equilibrio de la balanza de pagos resulta indispensable aplicar polticas fiscales y monetarias restrictivas. Sin embargo, stas bien pueden no ser medidas suficientes ni siquiera ante la ausencia ortodoxas de salarios indizados. mejor Las polticas van macroeconmicas pueden funcionar cuando

acompaadas de una poltica de ingresos cuidadosamente administrada. 2. Por lo que respecta al efecto sobre la estabilizacin de precios, liberalizar las importaciones opera en dos sentidos contrarios. Por una parte, los precios de las importaciones pueden funcionar como un tope para el precio interno de los bienes comerciables. Pero, por la otra, la liberalizacin de las importaciones puede ser desestabilizadora si la situacin de la balanza comercial empeora de tal modo que el pblico, temiendo una devaluacin, se vea tentado a transferir su capital al exterior. Si ello ocurre con rapidez y

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Mxico evit tal resultado manteniendo elevada la tasa de inters real interna, controlando su postura fiscal y usando buena parte de sus reservas de divisas. En vista del riesgo, quiz habra convenido posponer una aceleracin de la liberalizacin comercial hasta que la inflacin hubiera bajado significativamente y las expectativas fueran menos voltiles. 3. Muchas de las dificultades de Mxico para lograr la estabilidad y la recuperacin econmica se derivaron de la escasez e incertidumbre en la disponibilidad de financiamiento externo. Las rondas recurrentes de reestructuracin de la deuda con los bancos comerciales y los plazos demasiado cortos del financiamiento oficial, en particular del FMI, creaban presiones adicionales en un ambiente en el que las expectativas eran de por s voltiles y la reestructuracin requerida era grande. Un manejo internacional diferente de la crisis de la deuda podra haber conducido a una distribucin ms equitativa de los costos del ajuste en la que los bancos comerciales y los gobiernos acreedores habran tenido que absorber las consecuencias de haber prestado a diestra y siniestra los primeros y no haber brindado una supervisin adecuada de dicho proceso los segundos. La respuesta internacional ante la crisis de la deuda implic que los costos se absorbieran internamente, tanto en Mxico como en los otros pases sobre endeudados, sobre todo por quienes no podan recurrir a la fuga de capitales para proteger su riqueza. Por ltimo, el caso de Mxico ilustra cmo la austeridad fiscal, la reduccin del salario real y la adopcin del men completo de reformas sugerido por las instituciones de Bretton Woods pueden ser insuficientes para activar la recuperacin econmica. El caso mexicano demuestra que posiblemente se requiere de medidas institucionales innovadoras para convertir la estabilizacin en crecimiento sostenido.

153

154

1.4

La pobreza

Hasta este momento el trabajo de investigacin se ha dado a la labor de mostrar las primeras variables de la hiptesis de esta investigacin: la globalizacin, que provoca una mayor integracin econmica contenida dentro de las polticas econmicas neoliberales imperantes -altamente influidas por las ETN-, y que para el caso de Mxico ha tenido como consecuencia la firma del primer tratado de libre comercio entre pases con un claro diferencial de desarrollo econmico: EE.UU. y Canad, frente a Mxico. Segn las teoras clsicas del crecimiento, todos estos procesos de integracin econmica deberan provocar un incremento sustancial del comercio, que a su vez provocarn un crculo virtuoso de crecimiento econmico que se expandir por todos los estratos de la sociedad en forma de bienestar y crecimiento para todos. Como se ver a lo largo de la investigacin, estas polticas econmicas, si bien cumplen con incrementos del comercio generando de ese modo una mayor riqueza en global, esta riqueza no se ha distribuido, para el caso de Mxico, como era de esperar a partir de los paradigmas econmicos ortodoxos. En este apartado se pretende mostrar la siguiente variable de la hiptesis de investigacin: el fenmeno de la pobreza, sus consideraciones conceptuales y sus mltiples dimensiones. A menudo, en los anlisis de la pobreza han predominado las preguntas sobre el nmero de personas que vive por debajo o por encima de una lnea de pobreza definida en trminos de ingresos o gastos. Este modo de anlisis es muy importante, ya que permite una cuantificacin, y una foto sencilla y clara de cuantos pobres tiene un pas. No obstante, como se ir mostrando a lo largo de la investigacin, este anlisis, siendo necesario, no es suficiente para comprender lo que la pobreza significa en una sociedad. De este modo, unido a los conceptos de pobreza de ingreso y gasto, se abordarn los servicios educativos y de salud como causas ms relevantes en la perpetuacin de la pobreza; e igualmente, como, bien asignados, uno de

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los mejores medios para combatirla-. Asimismo, se analizar la enorme desigualdad existente en la economa mexicana, variable para muchos de los estudiosos y acadmicos, mxima culpable de la situacin por la que atraviesan millones de personas en el mundo, y ms concretamente, Latinoamrica y Mxico. Igualmente, la investigacin tratar el fenmeno de la migracin; una de las consecuencias de esta desigualdad, en este caso entre las oportunidades que ofrece Mxico frente al poderoso vecino del norte. La idea de pobreza es central, porque alrededor de ella se construyen las preocupaciones principales para el buen funcionamiento del sistema social y de sus integrantes. Sin embargo, muchas veces se opera sobre la base de sobreentendidos, como si la conceptualizacin de la pobreza fuese parte del sentido comn y por tanto, fcil de resolver. Este sentido comn nos dice que la pobreza tiene manifestaciones muy obvias, que pueden observarse a simple vista y que, en general, confluyen en la insuficiencia de recursos materiales ya sea de los ingresos corrientes o de aquellos elementos que definen el ambiente fsico en el que se desarrolla la vida de una persona como la disponibilidad de servicios bsicos como salud y/o educacin, entre otros. Tanto desde una perspectiva analtica como de desarrollo de polticas sociales, no es extrao que la idea de carencia de recursos materiales sea la dominante para definir una situacin de pobreza. Una foto que muestre quienes tienen y quienes no tienen ingresos, sirve para medir con estadsticas fcilmente disponibles y autoriza a hacer comparaciones internacionales e nter temporales. Esta idea de una foto es muy utilizada para medir la pobreza por ingreso -la lnea de pobreza- que intenta dar una visin de la situacin social por el sencillo medio de contar las personas que son o no son pobres por su capacidad para generar un determinado monto de dinero suficiente para adquirir una canasta bsica de bienes para el sustento personal y/o familiar en el contexto de cada pas. Sobre esta primera base se han desarrollado muchos esfuerzos tericos dedicados a refinar la idea, haciendo referencia a los condicionantes culturales
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del ingreso y del sentimiento de bienestar, a la relacin entre las necesidades absolutas y generadas as como a las diversas maneras de medir estadsticamente los ingresos y su relacin con el nivel de vida 173 . Suponer que combatir la pobreza es bsicamente transferir recursos materiales para permitir que las personas traspasen un umbral que las integrar en el mercado de trabajo y por tanto en una vida de progreso, es, cuando menos, una visin simplista que se asienta en hiptesis falsas sobre el funcionamiento del mercado laboral y del comercio internacional. Un anlisis del problema de la pobreza que no tome en cuenta el aspecto de distribucin de recursos y posibilidades tiene una obvia limitacin, no slo por los aspectos ticos del tema, sino tambin porque soslaya las consecuencias que, en trminos de reproduccin intergeneracional de la pobreza y an de crecimiento econmico, tiene la desigualdad. Es por ello necesario dedicar un esfuerzo para abordar la pobreza desde una perspectiva que sea ms relevante como elemento explicativo. No es una tarea fcil, porque significa rozar mbitos personales, morales y comunitarios a los que la ciencia econmica muchas veces escapa, no slo por razones ideolgicas, sino tambin por el supuesto que la ampliacin del campo de estudio haga el anlisis inmanejable y por tanto irrelevante. Con lo expuesto, se pretende incorporar al general principio de la carencia de ingresos, que puede ser tomado como mnimo comn denominador de la pobreza, otros conceptos que amplen la perspectiva. Entre otras, se podran destacar las siguientes 174 : En la actual coyuntura de desarrollo de las relaciones econmicas y sociales, no sirven las perspectivas estticas, sino que se requieren conceptos que expliquen la dinmica que conduce a la pobreza. Hay razones para afirmar que los anlisis que no incluyen la dimensin distributiva, son insuficientes.

173 Kamenetzky. 174

The Economics of the satisfaction of needs. Human System Managements, nmero 2. 1981.

En las siguientes pginas se van a recoger algunas ideas de la siguiente obra: La Nueva economa del bienestar, escritos seleccionados de Amartya Sen. Universitat de Valencia. Valencia, 1995. Introduccin de Jos Casas Pardo.

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No todas las personas estn en igualdad de condiciones/ posibilidades de convertir ingresos en resultados que mejoren su situacin. El tema de las capacidades, entendida como medida de la posibilidad de concretar las opciones que le proporciona el medio en que vive, debe incorporarse en cualquier visin del problema que pretenda ser relevante.

Una razn para adoptar una perspectiva ms amplia del bienestar y de la pobreza es que sta refleja lo que la gente cree, en especial la que vive en comunidades pobres. La falta de ingresos es slo una medida del bienestar de los grupos en desventaja. La pobreza tiene muchas dimensiones, de las que se pueden destacar: Condiciones educativas. Condiciones de salud inadecuadas. Falta de acceso a los servicios bsicos. Vulnerabilidad. Baja autoestima. Exclusin social.

Las causas de la pobreza son mltiples. Los esfuerzos gubernamentales por reducirla se desarrollan en un contexto en el cual las influencias estructurales de largo plazo y las fuerzas externas de corto plazo juegan un papel muy destacado. Entre los factores estructurales se encuentran patrones de propiedad de activos, geografa e influencias institucionales formales e informales que proceden de fuentes polticas, sociales y culturales. Entre las influencias externas de corto plazo estn los efectos del contexto econmico internacional sobre la economa, los patrones de precios y las oportunidades de empleo, as como las afectaciones relacionadas con el clima. La medicin de la pobreza es una tarea esencial desde el punto de vista del diseo y seguimiento de las polticas encaminadas hacia el mejoramiento del desarrollo social y humano. Aunque la pobreza es una condicin humana multidimensional que no puede reducirse a una estadstica, se vuelve
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fundamental contar con medidas de pobreza que sirvan como punto de referencia para enfocar correctamente las medidas necesarias para su erradicacin. Su medicin permite: Evaluar el desarrollo del pas en trminos del mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin. Establecer la magnitud del problema del desarrollo. Caracterizar el fenmeno para el diseo de polticas, programas y acciones del sector pblico. Evaluar las polticas, programas, y acciones pblicas de desarrollo social, en trminos de su incidencia sobre la pobreza. La pobreza es una realidad inaceptable para cualquier sociedad. La pobreza vulnera las bases constitutivas de la vida humana y representa la prdida del potencial de existir y actuar de las personas. Por ello, y aun teniendo en cuenta la variedad de clculos posibles sobre su magnitud, requiere ser considerada como un asunto de atencin prioritaria. Es necesario, por tanto, reconsiderar la importancia de la pobreza en Mxico. Segn las estimaciones de pobreza basadas en la metodologa oficial, en trminos del ingreso (es decir la proporcin de personas que tienen ingresos por debajo de los niveles juzgados como necesarios para sostener un nivel de vida digno) cerca de la mitad de la poblacin mexicana vive por debajo de la lnea de pobreza, y alrededor del 20% vive con un ingreso insuficiente para satisfacer las necesidades mnimas de alimentacin. A pesar de una reduccin significativa en la pobreza de ingreso desde la crisis de 1994-1995, la incidencia de pobreza sigue cerca de los niveles prevalecientes a los anteriores a la mencionada crisis. Esta situacin reclama reexaminar si la poblacin ms necesitada ha sido tomada en cuenta apropiadamente en el planteamiento de las polticas econmicas y sociales instrumentadas hasta ahora. Por otra parte, si bien el anlisis acadmico de la pobreza es aejo, hace pocos lustros que el tema ha comenzado a ser parte de la agenda de las polticas

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gubernamentales, de la atencin de los medios de comunicacin masiva y de las preocupaciones de la opinin pblica. La existencia de ncleos de poblacin en condiciones de carencia, aunada a la necesidad de que este problema sea ms claramente apreciado por la sociedad, constituye una de las motivaciones bsicas de este trabajo de investigacin La considerable complejidad implcita en la medicin de la pobreza en el mundo, y ms concretamente en Mxico, sugiere que a pesar de aplicar criterios razonables, los resultados no necesariamente reflejarn exactamente la realidad, pues sta es mucho ms compleja y variada que ningn estudio o ejercicio de medicin. El concepto de pobreza no puede plantearse fuera del contexto de una filosofa social que teorice sobre la naturaleza de las necesidades del ser humano, y la importancia de ciertas carencias. A partir de que los contextos filosficos y tericos son diversos, las implicaciones para la medicin de la pobreza son variadas. Entender la pobreza como carencia de alimentos, por ejemplo, no necesariamente define la importancia de los bienes que proporcionan nutricin, ni lo que constituye la suficiencia de alimentos, o los posibles alimentos dignos de ser considerados como bsicos. Pero aunque se definan los componentes de lo que es un nivel de vida mnimamente aceptable, se presenta el problema de medir la presencia de tales componentes mediante elementos observables: Cmo saber que se alcanz una educacin suficiente? Cmo saber que los servicios de salud han sido suficientes? Cmo establecer que la vivienda es la apropiada? Cmo reconocer que se est bien nutrido?

En cualquier caso, an respondiendo a estas preguntas habr que enfrentar la inevitable inexactitud de la informacin, en ocasiones capaz de cambiar diametralmente la percepcin de lo que se quiere medir. A ello habr que

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aadir las dificultades para agregar la informacin de los individuos, a escala de hogares, comunidades, estados o del pas entero. Agregacin no slo de individuos u hogares, tambin de carencias. De forma que, despus de tomar en cuenta las diversas carencias, pueda responderse con una sola cifra a la pregunta de qu tan pobre es la poblacin mexicana. En este apartado se revisan las bases conceptuales para la medicin de la pobreza, los ejercicios de medicin existentes para Mxico y las decisiones metodolgicas en que stos se basan. El punto de partida ser tratar de entender qu es pobreza y cmo se diferencia de otros fenmenos, para qu sirve medirla y cmo se lleva a cabo el ejercicio de medicin con la informacin disponible.

1.4.1

EL CONCEPTO DE POBREZA Y SU HETEROGENEIDAD

Como ya se ha comentado, no existe un significado nico del trmino pobreza, aunque un elemento comn de las definiciones es la identificacin de un nivel de vida que no puede ser alcanzado por ciertas personas, lo que les representa una adversidad socialmente inaceptable. Pobreza es un trmino que hace referencia a la privacin de elementos necesarios para la vida humana dentro de una sociedad, y de medios o recursos para modificar esta situacin. Las discrepancias en el concepto provienen en buena medida de la forma en que se concibe el patrn mnimo deseable. Si se considera, por ejemplo, una sociedad donde las economas domsticas transforman sus activos en ingreso que les permite obtener bienes de consumo, que a su vez les generan bienestar. La transformacin de activos en ingresos, de ingresos en consumo y de consumo en bienestar, se da bajo ciertas reglas de apropiacin y en un contexto donde un conjunto de derechos, explcitos o no, se encuentran

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vigentes. As, la pobreza puede concebirse como una carencia definida en distintos espacios 175 : Carencia en capital fsico o humano (por ejemplo, carencia de un nmero de aos de educacin formal, de servicios de salud adecuados o de cierto tipo de vivienda). Carencia en ingreso (por ejemplo, de flujos monetarios o no monetarios suficientes para adquirir ciertos satisfactores). Carencia en bienes de consumo (por ejemplo, de una canasta de bienes alimenticios y no alimenticios). Carencia en oportunidades de participacin en los mecanismos de decisin colectiva, o poltica, que le dan voz a la ciudadana en la representacin de sus intereses. Carencia en mecanismos de apropiacin o de titularidades sobre recursos, que entre otras cosas provocan incertidumbre respecto al acceso a satisfactores bsicos. Carencia en bienestar, entendido en un sentido subjetivo (por ejemplo, de un nivel de satisfaccin personal adecuado). Debido a que los mecanismos de apropiacin o las titularidades se dan en el contexto de sociedades especficas, la pobreza tambin se ha concebido como un conjunto de relaciones sociales que excluyen a algunos hogares de la participacin en los patrones normales de vida comunitaria. En esta exclusin, la distancia frente a la norma est ntimamente relacionada con la desigualdad, por lo que no es extrao encontrar definiciones de pobreza como diferencias de ingreso respecto al promedio o la mediana de la sociedad. Cuando la distancia respecto a tal promedio se refiere a la propiedad de los medios de produccin en vez de al ingreso, la definicin de pobreza puede quedar asociada a la pertenencia a una clase social.

175 Janvry & Sadoulet: Crecimiento, Pobreza y Desigualdad en Amrica Latina: Un anlisis de las relaciones causales. BID, Washington. 1999.

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Unido a las anteriores, el comportamiento de los hogares con carencias de medios econmicos ha sido base de definiciones de pobreza, considerando en esta situacin a aquellos que suelen depender de la asistencia del Estado. Combinaciones de estas definiciones permiten concebir la pobreza como una privacin multidimensional, en donde la imposibilidad de obtener cierta especificacin de activos, ingresos, bienes de consumo u otros elementos identifican a quien es pobre. Los elementos posibles para reconocer a quien es pobre pueden multiplicarse de forma indefinida, agregando cuestiones tales como inferioridad social, aislamiento o relaciones de poder desfavorables, lo que eleva la complejidad de la definicin de pobreza. Una forma de resolver tal multidimensionalidad de la definicin de pobreza es concebirla en trminos ms generales, como privacin de capacidades bsicas en el sentido postulado por Amartya Sen 176 . Las capacidades bsicas son el conjunto de acciones o estados que los individuos pueden alcanzar, y que son considerados como indispensables para elegir formas y proyectos de vida especficos. Bajo esta concepcin, el estndar social se plantea a partir de lo que puede ser o hacer una persona, y los activos, el ingreso y los bienes de consumo slo constituyen medios para alcanzar ciertas capacidades, mientras que las caractersticas personales y el contexto social definen la forma de transformar estos insumos en capacidades especficas. Tanto el bienestar percibido como las pautas de comportamiento, son resultado de las capacidades disponibles y de las preferencias individuales y no establecen por s mismos una situacin de pobreza. Desde esta perspectiva, ser pobre significa que, dadas las condiciones sociales e individuales, las personas no tienen acceso a los recursos econmicos necesarios para alcanzar las capacidades bsicas. Aun cuando pueden plantearse requerimientos universales para no ser pobre, es factible que aquello que permite cumplir dicho estndar vare de una sociedad a otra, de un hogar a otro e, inclusive, de un individuo a otro. As, si estar adecuadamente nutrido, evitar enfermedades y sufrimiento y estar
176

Sen, Amartya: Desarrollo y Libertad Editorial Planeta, Madrid, 2000.

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protegido de los elementos naturales pueden considerarse como partes del ncleo que define la pobreza, el reconocimiento de haber alcanzado los activos, los ingresos o los bienes de consumo apropiados depende de las ideas vigentes en cada sociedad y de las caractersticas biolgicas de las personas integrantes de la unidad familiar. De esta forma, la pobreza puede definirse en un sentido absoluto como la privacin de capacidades bsicas y en uno relativo como la carencia de los medios considerados como apropiados en una sociedad especfica para alcanzar dichas capacidades 177 . Independientemente de la diversidad de situaciones de pobreza introducidas por su planteamiento como un fenmeno relativo, es til separar la pobreza referida a la imposibilidad de alcanzar la eficiencia biolgica, de aquella asociada principalmente a la interaccin con el medio social. La primera est estrechamente relacionada con estar adecuadamente nutrido y razonablemente saludable. La segunda, por el contrario, se asocia con el hecho de que las personas pertenecientes a un hogar puedan vivir experiencias que ellos consideran significativas en el contexto de la sociedad en la que viven. Algunos investigadores consideran que las carencias que generan deterioro orgnico constituyen la pobreza extrema; aquellas adicionales que impiden funcionar como persona o integrarse al entorno social, corresponden a la pobreza moderada. Es importante destacar dos aspectos especialmente pertinentes de la pobreza relacionados a su evolucin en el ciclo de vida del hogar: 1. La pobreza puede afectar a un hogar en forma transitoria, o representar una condicin permanente a lo largo de su ciclo de vida, y transmitida intergeneracionalmente. Por lo general, la pobreza crnica se asocia a la carencia de activos que requieren largos procesos de ahorro e inversin para ser acumulados; por ejemplo, la escolaridad o niveles satisfactorios de salud, y puede persistir en un horizonte
177

Ibd.

164

intergeneracional; en tanto que la pobreza temporal o coyuntural se debe a cadas en los rendimientos o en la utilizacin de los activos disponibles; por ejemplo, bajas salariales o desempleo. 2. El costo que representa para un hogar vivir en condiciones de pobreza se relaciona no slo con los bajos niveles de vida que definen esta condicin, sino con la vulnerabilidad a disminuciones significativas en estos niveles a raz de eventos transitorios. Conviene distinguir el concepto de pobreza de otros conceptos distributivos que, como la desigualdad, consideran diferencias en los niveles de vida de todos los individuos de una sociedad y no se enfocan slo, o aun prioritariamente, en la distribucin truncada por un estndar mnimo. Un aumento de la pobreza, no necesariamente implica una mayor desigualdad, cuando disminuyen an ms los ingresos de los pobres, ni un aumento de la desigualdad necesariamente implica un mayor nivel pobreza, ya que podra deberse exclusivamente a una mayor dispersin del ingreso entre la poblacin por encima de la lnea de pobreza 178 . Por otra parte, es posible incluir medidas de dispersin o desigualdad entre los pobres como un componente importante de la medicin de la pobreza, adems de cuantificar el nmero relativo de pobres y la brecha que los separa de la lnea de pobreza. Otros conceptos distributivos, como la marginalidad, la marginacin o la exclusin, en cambio, si bien son utilizados a menudo como conceptos alternativos, pueden entenderse en funcin del concepto general de pobreza aqu descrito. La marginalidad es un trmino que surge en los aos veinte en la sociologa urbana para explicar los conflictos que presentaba entonces la ciudad. Muchas dcadas despus, y tratando de explicar las causas del populismo desde el marco conceptual de la teora de la modernizacin, se identific la existencia de sectores de la poblacin marginales, econmica y socialmente segregados en
178

En Mxico se observ que despus de las crisis del 82 y 94 aument la pobreza a pesar de la disminucin de la desigualdad. Corts ha llamado a este fenmeno equidad por empobrecimiento. Corts, F. Evolucin y Caractersticas de la Pobreza en Mxico en la Ultima Dcada del Siglo XX. Serie Documentos de Investigacin. Mxico: Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL). 2002..

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reas no incorporadas al sistema de servicios urbanos y en viviendas improvisadas asentadas en terrenos ocupados por lo general ilegalmente. En los aos sesenta, se identifica la marginalidad con la no participacin causada por la desintegracin interna de un sector marginado que habita en las ciudades. Esta propuesta distingua cinco dimensiones de la marginalidad 179 : La ecolgica. La socio-psicolgica. La sociocultural. La econmica. La poltica.

En cierto sentido, el concepto de exclusin es muy prximo al de marginalidad. En contraposicin a esta concepcin, desde una perspectiva marxista, se alude a esta nocin para hacer referencia a aquella porcin de la fuerza de trabajo que no encontraba una insercin estable y bien remunerada en el sistema productivo, y que distinguindose del ejrcito industrial de reserva de los pases capitalistas avanzados, se transformaba en masa marginal. El concepto de marginacin ha sido utilizado para definir estrategias y polticas sociales, enfocadas a la dificultad estructural para propagar el progreso tcnico en los sectores productivos, y que socialmente aparece como una persistente desigualdad en la participacin de los ciudadanos y grupos sociales en el proceso de desarrollo y en el disfrute de sus beneficios. La exclusin se refiere a las dificultades de los trabajadores y sus familias para acceder a los bienes bsicos (exclusin social directa) y a un conjunto de mecanismos que son considerados factores de riesgo social que agravan la situacin de pobreza y/ o impiden su superacin, tales como:
179

La discriminacin tnica y de gnero. Los obstculos para acceder al crdito. La justicia.

Castel, Robert: Encuadre de la exclusin.En Karsz, Saul. La Exclusin: bordeando sus fronteras. Definiciones y matices. Barcelona: Gedisa. 2004. Pg..21-38.

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La vivienda y los servicios bsicos. Participacin en los procesos decisorios.

Pero tal vez, el efecto ms profundo se da en la percepcin que las personas ms vulnerables tienen de la relacin entre su pasado, su presente y su futuro. Toda la evidencia disponible muestra que se ha roto para ellos la visin positiva de una trayectoria de progreso, que forma parte de la cultura primordial de cualquier individuo y en funcin de la cual cada uno asienta la seguridad en el valor del propio capital humano. Las personas pueden sentirse excluidas, no solo porque actualmente estn sin un trabajo o ingreso, sino porque tienen pocas perspectivas para un mejoramiento en el porvenir 180 . Esta reversin en el modelo virtuoso de un futuro mejor ha sido acompaada tambin por una modificacin profunda del marco ideolgico y operativo en el que los seres humanos pueden encontrar algn espacio de solidaridad que les ayude. En las ltimas dcadas se ha ido construyendo un discurso centrado en el individualismo como la fuerza esencial del progreso, que deja librado a sus escasas posibilidades a quienes no tienen el capital humano necesario para avanzar. As, por ejemplo, como condicin para el logro y mantenimiento del equilibrio macroeconmico, en el mundo se reforman los sistemas de pensiones o de salud con mayor preocupacin por el criterio de eficiencia que por la universalidad en el acceso y la solidaridad en el financiamiento. Parte de esta problemtica ha dado lugar a plantear cul es el capital humano y el capital social necesario para lograr insercin social sin el apoyo de sistemas universales de seguridad social. A esta preocupacin central por la alteracin en las condiciones de vida presente y futura generadas por las reformas econmicas imperantes, muchos autores han agregado el anlisis de otras causas estructurales que determinan la imposibilidad de participar plenamente

180

Esta idea puede refinarse an ms desde el punto de vista analtico. Las personas pueden ser pobres sin estar socialmente excluidas, o socialmente excluidas sin ser pobres. El desempleo puede causar exclusin social, pero el empleo no asegura inclusin social.

167

de las actividades, instituciones o alternativas de la vida en comunidad, limitando por tanto la condicin de ciudadanos plenos 181 : Atributos personales, tales como estar sano o tener determinado nivel de educacin. Acontecimientos propios de la vida, como la prdida de un trabajo. Las caractersticas del lugar donde se vive, como el transporte o la violencia. Las instituciones sociales, polticas y econmicas de la sociedad, tales como leyes o normas que discriminan a grupos sociales. Tomando estas dimensiones, se ha intentado definir el concepto de exclusin como un fenmeno multidimensional que se produce cuando un conjunto de factores de riesgo social se acumula sobre un mismo individuo, un mismo grupo humano o una misma rea territorial, impidindoles acceder a un nivel de calidad de vida decente y/o de participar plenamente de sus capacidades 182 . Resumiendo, segn las ideas analizadas hasta aqu y de acuerdo con la preocupacin original por lograr entender la pobreza desde una perspectiva que sea relevante y pertinente, para comprender porqu una persona es excluida, o porqu no puede ejercer plenamente su ciudadana, no es suficiente contar con una visin esttica o fotogrfica de la realidad. Esta mayor complejidad de los procesos vitales, y la consecuente dificultad para medirlos e interpretarlos, explica de alguna manera el motivo por el cual la idea simple de resolver el problema de la pobreza poniendo a disposicin programas de ayuda, resulta insuficiente. Tomar esta perspectiva implica la reivindicacin de lo subjetivo y del mbito de las prcticas sociales, las formas de organizacin, los modelos polticos y los valores en los que se desenvuelve la persona y en el que se expresan y realizan sus necesidades 183 .

Estas ideas forman parte de un interesante trabajo analtico que busca operacionalizar la idea de exclusin desarrollada en el Centro para el Anlisis de la Exclusin Social (CASE) del London School of Economics. Sparks, J., School, education and social exclusion, Case paper 29. 182 Feijo, M. C.: Nuevo pas, nueva pobreza Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 2001. Pg. 42. 183 Max Neef, M. Desarrollo y necesidades humanas. Edit. Nordan-Redes, Montevideo, 1998, Pg.48.
181

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1.4.1.1 EL CONCEPTO DE POBREZA: LAS NECESIDADES HUMANAS

Las necesidades y la manera como las personas pueden satisfacerlas es un asunto central por sus implicaciones individuales y sociales. Determina la calidad de vida de las personas y por tanto es un indicador del sentido y el xito del desarrollo de una sociedad. Las necesidades son requerimientos permanentes del desarrollo humano cuya realizacin es obtenida en cada momento histrico por satisfactores -formas de ser, tener, hacer y estar- propios de cada cultura y que, obviamente, debe superar ciertos umbrales mnimos por debajo de los cuales la persona no vive dignamente. Max Neef clasifica las necesidades en dos grandes grupos 184 : Las existenciales (Ser, Tener, Hacer, Estar). Las axiolgicas (Subsistencia, Proteccin, Afecto, Entendimiento, Participacin, Ocio, Creacin, Identidad y Libertad). Si se acepta esta clasificacin, es entonces evidente que el hombre no construye su vida slo con la satisfaccin de la necesidad de subsistencia o con satisfactores puramente materiales. Las personas sienten como una agresin a su dignidad y a su posibilidad de desarrollo integral la carencia en alguno de tales satisfactores, aunque esa necesidad pudiese ser compensada con un exceso en otro satisfactor. Analizando las demandas de los diversos grupos sociales en determinados momentos de su desarrollo (los indgenas, mujeres o los homosexuales, por citar algunos) es evidente el papel central que ha tenido la exigencia de reconocimiento y aceptacin de necesidades tales como el Ser, la Identidad y la Libertad para su desarrollo e insercin social. La realizacin concreta de las necesidades requiere de medios que tienen diversa trascendencia segn el marco cultural en que operan. La definicin de tales medios es muy amplia, si bien para el objeto de este trabajo, es til detenerse en la propuesta de John Rawls 185 quien en su Teora de la Justicia
184 185

Ibd., pp. 48-50. Rawls, John: Teora de la Justicia. Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1993, Pg. 114 y siguientes.

169

los ha descrito y clasificado en sintona con la idea amplia de necesidades anteriormente descrita. Bienes primarios son los derechos y libertades; oportunidades, ingreso y riqueza y las bases sociales de la auto-estima. Los bienes primarios constituyen un conjunto mnimo de recursos materiales y culturales sobre los que es posible construir la accin. Por ejemplo, uno de los activos naturalmente reconocidos como parte del proceso de construccin y sostenimiento de las oportunidades, es la educacin. Sin embargo, requiere de varias condiciones para convertirse en un satisfactor positivo y sinrgico. En primer lugar, hay ciertas condiciones bsicas, como nutricin, afecto y estmulo, que son imprescindibles para que el nio se abra a la accin educativa y pueda recibir conocimiento. Dado esto, hay que considerar el tema de los valores que se trasmiten a travs del modo de ensear, de evaluar y en el clima educativo que se genera en las instituciones. Derechos y libertades tambin constituyen recursos centrales para la realizacin personal y social, tal como lo analiza Amartya Sen. Para Sen, el logro y potenciacin de los derechos y las libertades es un objetivo central para las personas y las comunidades desde el punto de vista tico y poltico por tres razones 186 : 1. Su directa importancia en la vida humana, pues permiten desarrollar algunas de las capacidades bsicas de las personas (como por ejemplo la participacin social y poltica). 2. Su rol instrumental en asegurar que se escuchen y atiendan las demandas de los pobres, cuando estos formulan sus reclamaciones 187 . 3. Su funcin constructiva en la conceptualizacin de las necesidades, a travs de la posibilidad de discusiones abiertas que tomen en cuenta las condiciones concretas en las que stas se desarrollan. Es decir, segn Sen, los derechos y la libertad son objetivos. Una sociedad necesita de libertad y derechos para llamarse realmente democrtica, pero
186 187

Sen, Amartya: Desarrollo y Libertad, Pg. 190-198. Sen afirma que nunca ha habido hambrunas en pases con sistemas democrticos. Las hambrunas siempre se dieron en regmenes en los que no existan canales para que los gobernantes pudiesen percibir con anticipacin la existencia de enormes injusticias en la disponibilidad y distribucin de alimentos para los ms pobres.

170

tambin instrumentos, pues el ejercicio de derechos y libertades contribuye a la democracia y al desarrollo. La libertad constituye, adems del marco en el que se desarrolla la actividad humana, el objetivo hacia el cual tiende la misma. Asimismo tiene el valor instrumental de asegurar, a travs de la libre discusin de las ideas, la incorporacin de la pluralidad en el pensar y en el hacer. En una reflexin colectiva generada por siete organizaciones que desarrollan programas de vivienda popular en todo el mundo acerca de las variables ms relevantes para el xito de sus intervenciones, se mencionaron, al mismo nivel de importancia que las variables econmicas, las siguientes 188 : Generar espacios para hacerse or e intervenir. Contar con el marco jurdico e institucional que garantice el derecho de actuar y regule el derecho de otros para limitar sus opciones. Abrir oportunidades a los ms pobres para ponerlos, al menos, en situacin de negociar colectivamente. Las bases sociales de la autoestima, que propone Rawls, pueden ser entendidas desde mltiples perspectivas. Un ejemplo clsico es la descripcin que hace Adam Smith en 1776 en su libro Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. En un apartado, Smith se expresa en los siguientes trminos: por necesarios, yo entiendo no slo los bienes que son indispensables para mantener la vida, sino tambin aquello que las costumbres del pas consideran indecente no poseer, an por las personas de ms humilde condicin. Una camisa de lino, por ejemplo, no es -estrictamente hablando- una necesidad de la vida. Los griegos y los romanos, supongo, vivan muy confortablemente aunque no tenan lino. Pero en la actualidad, a lo largo de la mayor parte de Europa, un trabajador respetable tendra vergenza de aparecer en pblico sin una camisa de lino; porque ello demostrara su profundo grado de pobreza; en el cual se supone nadie caera sin una conducta extremadamente mala 189 .

Reflexin colectiva de 7 organizaciones, sintetizado por Ana Hardoy (IIED-AL), mimeo, BsAs, 2001. Smith Adam. (1776) Investigacin sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones. Fondo de Cultura Econmica, Mxico 1980. Pgina 96.
188 189

171

Amartya Sen, en la misma lnea, nos recuerda la vergenza de aparecer en pblico como una de las agresiones mas fuertemente sentidas por los pobres y el efecto destructivo que esta situacin tiene sobre la posibilidad de crecimiento tanto personal como laboral. La autoestima funciona as como una condicin necesaria para el reconocimiento de las propias posibilidades, para exigir su respeto y para potenciarla en la interaccin social. Es por tanto una necesidad -la de reconocimiento- y una potencia -la motivacin que genera la realizacin del derecho al respeto por la propia identidad-. La memoria y la percepcin del derecho a tener derechos. En los pases occidentales, la idea de dignidad, presente en el discurso y la prctica de las luchas sociales expresa esa demanda de respeto no slo por los derechos elementales, sino tambin por obligacin de reconocer un espacio social y poltico acorde con ellos. Pero la experiencia de estos ltimos aos, relacionada con los procesos de exclusin social, brinda numerosos ejemplos acerca de la forma como la imposibilidad de incorporarse al mercado de trabajo erosiona las bases personales de la autoestima y se convierte en una de las causas de la profundizacin del proceso, aumentando el desaliento y llevando a abandonar cualquier intento de reincorporacin. El reconocimiento de la existencia de estos bienes primarios sirve para llamar la atencin sobre la necesidad de una mirada amplia acerca de los recursos con los que los seres humanos construyen su vida. Tambin es necesario agregar que la utilizacin de todos estos medios: recursos econmicos, derechos y libertades y autoestima para la satisfaccin de las necesidades y la construccin de un proyecto de vida, no es un proceso individual. La correlacin entre las instituciones, su funcionamiento y sus resultados, es lo que hace que las personas se sientan parte de un proyecto comn, elemento central a su vez para potenciar la actividad individual y su contribucin al conjunto.

172

Algunos autores resaltan la idea de confianza o capital social, como dimensiones no materiales que contribuyen a la prosperidad de una sociedad 190 . Pero estos procesos no son mgicos ni espontneos. La creacin de lazos solidarios es un desarrollo extremadamente complejo, en el que confluyen dimensiones culturales con comportamientos inducidos y oportunidades para definir la vocacin y realidad participativa de una sociedad. En palabras de Sen la perspectiva de las potencialidades humanas se concentra en la posibilidad -la libertad sustancial- de las personas para lograr la vida que ms valoran y para mejorar las alternativas que tienen 191 . La suma de las potencialidades de una persona -sus logros o

funcionamientos- ser entonces la medida de su libertad; y el objetivo del desarrollo ser el aumento de las libertades de las personas.

1.4.2

MEDICIN DE LA POBREZA: ELECCIONES METODOLGICAS

En trminos generales, la medicin de la pobreza enfrenta cinco decisiones metodolgicas que deben tenerse en consideracin: 1. Identificacin del espacio pertinente. Establecer si se entiende la carencia fundamental de las personas en trminos de activos, de ingreso, de bienes de consumo, de capacidades o alguna combinacin de estos u otros conceptos. Ello incluye definir las variables especficas que capturan la dimensin pertinente, para demarcar con ellas el estndar mnimo aceptable. De esta forma, si la pobreza es concebida como necesidades bsicas insatisfechas, por ejemplo, es necesario especificar qu necesidades se consideran como bsicas y con qu informacin se determina su grado de insatisfaccin. 2. Seleccin de la unidad de anlisis: determinar si se cuantificar la pobreza en trminos de hogares o de individuos y, en este ltimo caso,

Esta es la tesis central de Francis Fukuyama en Confianza. Las virtudes sociales y la capacidad de generar prosperidad. Buenos Aires. Atlntida. 1995. 191 Sen, Amartya: Desarrollo y Libertad. Editorial Planeta, Madrid. 2000. Pg.98
190

173

si se ajustan o no las condiciones de las personas por sus respectivas caractersticas demogrficas o de otro tipo. 3. Identificacin de las personas en condiciones de pobreza: definir la norma de satisfaccin mnima pertinente o lnea de pobreza en la dimensin y unidades seleccionadas, para identificar a la poblacin pobre. Por ejemplo, si la pobreza se concibe como la privacin de capacidades bsicas, puede establecerse como parte de esta norma no sufrir desnutricin y, a cierta edad, saber leer y escribir; quienes no tengan suficientes recursos para simultneamente estar bien nutridos y no ser analfabetas seran clasificados como pobres. 4. Agregacin de carencias: en el caso de dimensiones mltiples, asignar un valor a las diversas insuficiencias para agregarlas y obtener un nmero que represente el nivel general de carencias del hogar. 5. Agregacin de individuos: dar cierta ponderacin a las personas segn su nivel general de carencias y despus sumarlos y alcanzar un ndice global de pobreza. Aunque en principio es posible contar como igualmente pobre a cualquiera que no haya alcanzado el mnimo considerado, es razonable diferenciar a los individuos por la intensidad de su pobreza. Por ejemplo, si las carencias se han convertido a unidades monetarias, es posible dar una ponderacin ms que proporcional a su carencia de ingreso a los hogares ms pobres y posteriormente sumarlos para obtener un ndice de la pobreza general. De esta manera, se considera no slo la intensidad de la pobreza sino tambin la desigualdad del ingreso entre los pobres. Dado que no existe consenso respecto al significado del trmino pobreza, y en consecuencia de la dimensin para medirla, tampoco hay acuerdo respecto a las variables que delimitan cada dimensin, la forma en que se agregan las carencias y la ponderacin a dar a cada unidad. Idealmente se busca tener medidas que, por sus caractersticas, puedan generar el ms amplio consenso

174

entre la sociedad. De las caractersticas mnimas deseables de la medicin de la pobreza pueden enumerarse las siguientes: Transparencia de los supuestos normativos. Sensibilidad a la profundidad y distribucin de la insatisfaccin entre la poblacin, adems de considerar la incidencia promedio. Posibilidad de lograr la medicin con la informacin estadstica disponible. Robustez frente a rangos pertinentes de incertidumbre, tanto en la informacin como respecto a variaciones razonables en los parmetros de las medidas. Descomposicin de los ndices de pobreza entre grupos poblacionales identificados por caractersticas observables, tanto para tener explicaciones de los determinantes de la pobreza como para el diseo de programas dirigidos en forma prioritaria a grupos poblacionales especficos identificados de esa manera. En la prctica, diversos autores han desarrollado medidas, principalmente, en los siguientes espacios: Medidas monetarias: basadas exclusivamente en el ingreso o gasto de las personas. Estas incluyen adems del ingreso o gasto monetario reportado por los hogares, el ingreso o el gasto en especie imputado y valuado monetariamente, tal como los regalos, las transferencias, el autoconsumo en especie y el alquiler estimado por el uso de vivienda propia. En principio, puede incluirse cualquier otra partida pertinente al bienestar de las personas, siempre y cuando su valor monetario sea observable o imputable. Medidas no monetarias: que consideran rezagos en indicadores de bienestar que se definen en espacios unidimensionales no monetarios, tales como el acceso a agua potable, electricidad o drenaje, nivel de escolaridad o mortalidad infantil, inseguridad, etc.

175

Medidas multi-dimensionales: que combinan indicadores de bienestar en dimensiones mltiples en un ndice nico.

Medidas mixtas: los mtodos combinados intentan integrar la informacin de carencias de bienes y servicios con la falta de los ingresos. Adems de las dificultades propias de cada mtodo, la combinacin de medidas unidimensionales y multidimensionales requiere enfrentar la ponderacin de cada dimensin, ya sea con valores monetarios o de otro tipo. Una vez lograda la homogeneizacin de dimensiones, es posible calcular ndices de pobreza que incorporen el nmero, la brecha y la desigualdad de las brechas respecto al estndar establecido, aunque dichos ndices son de difcil interpretacin.

En Amrica Latina, las medidas del primer y segundo tipo se han identificado, respectivamente, como los mtodos de Lnea de Pobreza (LP) y Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) a pesar de que, como se acaba de ver, es necesaria la especificacin de una lnea de pobreza en cualquier espacio, sea monetario o no. La diferencia entre ambos mtodos radica en que las medidas no monetarias en general definen normas mnimas en las mismas dimensiones en que la medida est definida, en tanto que las medidas monetarias identifican una canasta de satisfactores considerada como indispensable, en las dimensiones de necesidades o capacidades pertinentes, para despus transformarla a valores monetarios utilizando precios de mercado. La lnea de pobreza parte de una canasta alimenticia, debiendo definirse tambin un valor monetario de otros recursos no alimentarios. La lnea de pobreza as definida se confronta con el potencial de compra del ingreso de los individuos o el gasto efectivamente realizado, establecindose brechas de pobreza en valores monetarios. Tales brechas pueden incorporarse al clculo de los indicadores agregados, los cuales detectan la extensin, la profundidad y la desigualdad de la pobreza. Las medidas monetarias captan un componente bsico de la pobreza en economas de mercado: la capacidad de adquirir bienes y servicios ofrecidos en el mismo, aunque pueden tambin captar algunos recursos que no se
176

adquieren en l, como las transferencias, los regalos y la produccin de autoconsumo. A pesar de ello, estas medidas ignoran por lo general otros bienes potencialmente importantes como son los bienes pblicos y los bienes y servicios privados provistos o subsidiados pblicamente. Sin embargo, existen metodologas para estimar las transferencias monetarias que estos ltimos bienes representan para los hogares. La limitacin principal de las medidas monetarias es su estrecha capacidad para representar dimensiones no monetarias como componentes en el bienestar de las personas. Aun cuando algunas de estas dimensiones juegan un papel fundamental en la definicin de las lneas de pobreza monetaria (especialmente la dimensin alimentaria), resulta mucho ms difcil en la prctica incorporar otras dimensiones bsicas de bienestar, como la educacin o la salud, apreciadas como bienes en s mismos, ms all de su valor monetario. Las medidas no monetarias, por otra parte, pueden incluir tanto bienes y servicios que constituyen insumos bsicos en el nivel de vida de los hogares, como capacidades y funcionamientos que representan elementos constitutivos del bienestar. Reconociendo que la pobreza es un fenmeno multidimensional, tanto en sus causas como en sus consecuencias, las medidas multi-dimensionales representaran un objetivo ideal. Particularmente las medidas mixtas que integren indicadores monetarios y no monetarios. Sin embargo, estas medidas presentan problemas metodolgicos importantes. El problema ms evidente existen est la en la agregacin de para de dimensiones ponderadores ponderadores cualitativamente pertinentes. distintas ante necesidad definir asignar

Aunque

mtodos

empricamente, tales como los mtodos multivariados, o el gasto (pblico o privado) dedicado a esos bienes, el problema an no ha sido resuelto de manera que produzca un consenso general. Otro problema importante tiene que ver con la agregacin interpersonal cuando se trata de dimensiones no monetarias.

177

Estas variables, a menudo, no se definen en forma continua, como el ingreso, sino dicotmicamente (analfabeta vs. alfabeta) o por un nmero acotado de unidades discretas (escolaridad), cuyo valor marginal para las personas puede variar en forma discontinua (secundaria completa vs. incompleta). Los indicadores monetarios y multidimensionales deben entenderse como instrumentos complementarios, ms que sustitutivos, cuando se intenta lograr una medicin completa de la pobreza. La principal ventaja comparativa de los primeros est en la relativa transparencia de sus fundamentos, ya que estas medidas cumplen con las condiciones deseables mencionadas arriba: se pueden construir a partir de axiomas normativos claros y que puedan gozar de amplio consenso; permiten una variada gama de grados de sensibilidad a los rezagos de los ms pobres; pueden ser aditivamente desagregables entre grupos poblacionales, y pueden sujetarse fcilmente a pruebas de robustez 192 .

1.4.2.1 MEDIDAS DE MEDICIN DE LA POBREZA MULTIDIMENSIONALES: NECESIDADES BSICAS INSATISFECHAS (NBI) DE LA CEPAL
La bibliografa conceptual sobre los aspectos multidimensionales de la pobreza es extensa. No obstante, para el objeto de este estudio, se van a analizar las medidas ms utilizadas y sobre las que existe un mayor consenso internacional: Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) y mixtos aplicados por la CEPAL. ndice de Pobreza Humana (IPH) del PNUD.

Desde la perspectiva de NBI, la pobreza se mide directamente en funcin de carencias en necesidades especficas. Esto requiere que se defina con precisin cules necesidades del ser humano se consideran como bsicas o esenciales. Es habitual que en el clculo de pobreza por NBI se consideren los servicios de salud, la educacin y la vivienda.

192

Sen, Amartya. On Economic Inequality. James E. Foster, Amartya Sen. Author(s) of Review: Peter Vallentyne. The Philosophical Review, Vol. 108, No. 1. Enero 1999 pp. 85-87.

178

La decisin de las variables especficas que se incluyen en la medicin puede fundarse en criterios tcnicos de confiabilidad y validez, as como en la informacin disponible. Los indicadores referidos a la vivienda suelen tomar en cuenta, por ejemplo, el material de que estn hechos los techos, muros y pisos; el nmero de cuartos, el ndice de hacinamiento y si la cocina, el comedor y los baos son de uso exclusivo; la disponibilidad de agua potable, de electricidad y de sistemas de eliminacin de excrementos. Los indicadores de escolaridad suelen registrar la asistencia a la escuela de la poblacin en edad escolar, as como el nivel educativo alcanzado por los dems miembros del hogar. Una vez establecidas las variables correspondientes a las dimensiones pertinentes, se definen normas mnimas que permitan identificar a quin se considera como pobre en trminos de estas carencias. Ahora bien, la dificultad de la definicin de las normas se multiplica en funcin del nmero de indicadores, aun en aquellos casos en que pareciera a primera vista que se podra llegar a una norma por acuerdo general. Las normas que establecen los lmites entre los hogares (o las personas) que presentan carencias (o insuficiencias) respecto a una necesidad bsica, son el punto central en la aplicacin del mtodo de NBI. La discusin suele enfrentar posiciones que se basan en juicios de valor diferentes, lo que hace muy difcil dar una solucin general a este problema que sea aceptable para diversos investigadores. Dado un haz de carencias (generadas a partir de las variables y las normas), hay que encarar el problema de decidir si un hogar y sus miembros son o no pobres. La forma ms simple de hacerlo consiste en definir como tales a todos aquellos que presenten por lo menos una carencia. Las ventajas de esta aproximacin son las siguientes: a. Su aplicacin es simple. b. Evita el problema de cmo agregar en una sola medida indicadores distintos. Sus principales limitaciones son:

179

a. El nmero de hogares pobres tiende a aumentar con la cantidad de indicadores. b. Califica como pobre a un hogar con una carencia del mismo modo que a otro que tiene, por ejemplo, 10 carencias. La alternativa ms comn consiste en construir una medida sinttica que agregue las carencias. Ello implica tambin la necesidad de definir una norma mnima en este espacio multidimensional, para separar a los pobres de los no pobres. El procedimiento ms simple consistira en tomar un promedio, dando igual peso a todas las carencias, pero tambin se podran emplear ndices basados en sumas ponderadas. Para determinar los ponderadores se puede recurrir a tcnicas estadsticas, o bien imputar los valores monetarios a las carencias. Entre las tcnicas estadsticas que dan como resultado un ndice basado en sumas ponderadas destaca el anlisis factorial. Otro mtodo para definir los ponderadores parte de la idea de que hay una relacin inversa entre la forma como vive cada persona sus carencias y el grado en que estn extendidas por la sociedad, atribuyendo mayor importancia a las insuficiencias menos generalizadas 193 . En sntesis, son varias las fuentes que llevaran a que en una misma situacin se obtengan mediciones diferentes de la incidencia y la intensidad de la pobreza con el mtodo de NBI: 1. Cuando hay desacuerdo respecto a qu necesidades deben

considerarse como bsicas. 2. Seleccin de paquetes de indicadores distintos para una misma necesidad esencial. 3. Discrepancias en cuanto a los criterios o normas para establecer carencias. 4. Formas alternativas para resumir los indicadores en un ndice.

193

Desai, M. and Shah, A. An Econometric Approach to the Measurement of Poverty Oxford University Press. 1988.

180

5. En caso de decidir un ndice de sumatoria ponderada, el camino a seguir para cuantificar las ponderaciones.

1.4.2.2 MEDIDAS DE MEDICIN DE LA POBREZA MULTIDIMENSIONALES: NDICE DE POBREZA HUMANA (IPH) DEL PNUD
El ndice de Pobreza Humana (IPH) es similar al de NBI. El IPH define elementos bsicos constitutivos del desarrollo humano, sin los cuales se clasificara a los individuos como pobres. Este mtodo identifica variables correspondientes a tales elementos y lleva a cabo un ejercicio de agregacin de aquellos identificados con carencias mediante ponderadores definidos bajo ciertas convenciones. Incluso, incorpora el acceso al agua potable, como lo hace el mtodo de NBI, en su identificacin de pobreza; por ello, comparte las virtudes y limitaciones del mtodo de NBI antes mencionadas. Sin embargo, el punto distintivo del IPH es su seleccin de variables diferentes asociadas a la pobreza, as como la ponderacin que se hace de stas. Este indicador toma en cuenta tres dimensiones de pobreza 194 : (P1) supervivencia: porcentaje de poblacin que se estima morir antes de los 40 aos. (P2) conocimientos: porcentaje de adultos analfabetos. (P3) nivel decente de vida, o aprovisionamiento econmico en general, que en el IPH no se mide por ingreso, sino por el acceso a servicios de salud y agua potable, as como el porcentaje de nios desnutridos menores de cinco aos. Estos son los ndices ms utilizados y de mayor consenso en el mbito internacional, pues si bien presentan algunas limitaciones, su aplicacin permite tomar decisiones acertadas en la lucha contra la pobreza. En el siguiente apartado se va a hacer mencin a los ndices combinados, que si bien son conceptualmente muy interesantes, en muchas ocasiones, la falta

194

Human Development Report 1997, PNUD, Nota Tcnica 1.

181

de informacin fiable y la arbitrariedad a la hora de elegir las variables, hacen que los costos en trminos de recursos y tiempo sean inabordables.

1.4.2.3 NDICES COMBINADOS O MIXTOS

Los mtodos mixtos combinan mediciones multifactoriales y monetarias de la pobreza, como por ejemplo los mtodos de Lneas de Pobreza (LP) y Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI). En las medidas mixtas se suman las variantes metodolgicas propias de ambas aproximaciones y se agregan algunas especficas, segn la ptica que se emplee para sintetizar las mediciones parciales 195 . El mtodo matricial combina en un arreglo rectangular las categoras pobres y no pobres por LP, con pobres y no pobres por NBI, generndose as cuatro casillas. Dos de stas, las formadas por las categoras pobres por LP y pobres por NBI y la de no pobres por LP y no pobres por NBI contienen a los indiscutiblemente pobres o no pobres, respectivamente. Pero las casillas en que estn los hogares clasificados como pobres por LP y no pobres por NBI o viceversa, abren el campo de la polmica. Los hogares en ambas casillas: Deben de contabilizarse en el conjunto de los pobres? Slo deben formar parte de ellos los que son por NBI y por LP, o bien los hogares pobres por LP y no por NBI? Sobre qu criterios se puede tomar una decisin razonable?

Optar a favor de una de ellas y en contra de otra introduce una ponderacin diferencial: Con qu base puede hacerse esa ponderacin? Otra manera de sintetizar ambas mediciones consiste en tomar un promedio ponderado de stas, previo escalamiento o estandarizacin de las mediciones LP y NBI, y evitar de este modo introducir ponderadores implcitos. Un criterio que se puede emplear para calcular las ponderaciones consiste en calcular los costos asociados a la LP, y el costo que sera necesario sufragar para que

195

Becaria y Minujin (1988): "Mtodos alternativos para medir la evolucin del tamao de la pobreza" FCE. Mxico.

182

cada hogar satisfaga las normas de NBI; la suma de ambos arrojara como resultado el costo total, y los ponderadores seran las proporciones correspondientes. Puede decirse que la parte del costo que pondera a LP da poco espacio a la discusin, no as la referida a NBI. Qu costo debe imputarse para dotar de agua entubada dentro de la vivienda a un hogar localizado en las afueras de una ciudad? Sin embargo, esta no es la nica forma de integrar ambas mediciones. Los investigadores podran acordar una estrategia en que el resultado a que se llegue dependa lo menos posible de los criterios implcitos o explcitos usados por quien realiza el clculo. Hay varias posibilidades: considerar, a manera de ejemplo, que nos basamos en la informacin que proporcionan los hogares clasificados como indudablemente pobres e indudablemente no pobres, es decir, en el perfil de aquellos en que coinciden ambas clasificaciones segn el mtodo matricial. Enseguida hacemos un anlisis de la cercana o lejana del perfil de cada uno de los casos dudosos con respecto a los pobres y no pobres. Con esta informacin los adscribimos a uno u otro grupo, dejando abierta la opcin de que en algunos hogares sea necesario hacer un anlisis ms profundo antes de clasificarlos. Esta no es la nica posibilidad; se pueden idear varias formas alternativas de integracin de las mediciones, como es el caso de asignar los individuos a uno u otro grupo con base en un modelo que permita calcular la probabilidad de que un hogar sea pobre. En los tres casos se llegar a clculos diferentes de incidencia e intensidad de la pobreza, y la discusin deber centrarse en los criterios de agregacin, siempre que se hayan resuelto las dificultades implcitas en las mediciones de NBI, y las que se encaran en la medicin de ndices de pobreza monetaria como en LP.

183

1.4.3

EL CONCEPTO DE DESARROLLO HUMANO

La utilizacin del ndice de Desarrollo Humano como indicador del nivel de desarrollo de una poblacin se basa en la idea, generalmente aceptada hoy en los medios polticos y acadmicos, de que si bien el crecimiento econmico es una condicin necesaria para explicar el grado de avance de un pas, no constituye una condicin suficiente. En otras palabras, se acepta la idea de que crecimiento y desarrollo son conceptos relacionados, pero distintos. La implicacin emprica de dicha posicin no es trivial: los indicadores del producto per cpita, utilizados por muchos aos como medidas del desarrollo de los pases, son incompletos y no proporcionan toda la informacin deseada. Es comn ver en la literatura correspondiente ejemplos de pases que tienen una posicin relativamente aceptable si las comparaciones internacionales se realizan sobre la base de su ingreso per cpita, mientras que resultan en posiciones inferiores cuando se incorporan otros indicadores (el caso de Mxico, entre otros). Existen tambin los casos opuestos, pases cuya poltica social ha sido exitosa y brinda a la poblacin acceso a servicios sociales que estn por encima de lo que su nivel de ingreso, en principio, podra permitirles. Conceptualmente, la discusin sobre el desarrollo econmico fue redefinida a partir de las conferencias del profesor Amartya Sen tituladas Equality of What?. Sen retom la discusin sobre la importancia de la igualdad econmica planteando una pregunta central: Los Cul es la dimensin relevante para medir la desigualdad? conceptos introducidos en dicho debate seran desarrollados

posteriormente en los trabajos del profesor Sen y de otros filsofos y economistas del desarrollo. El argumento central de estos trabajos se basa en la idea de que la medicin del bienestar no debe derivarse de indicadores expost, como lo planteaban los filsofos utilitaristas clsicos al otorgar una importancia central al acceso a bienes y servicios. De acuerdo con Sen, esta visin utilitarista carece de relevancia normativa.

184

La propuesta hace nfasis en el carcter instrumental del acceso a bienes y servicios, concibindolos nicamente como un medio para poder alcanzar un plan de vida o una realizacin individual plena. As, la medicin del bienestar debera verse como un proceso con varios componentes: El acceso a bienes y servicios. Una funcin de conversin de estos bienes y servicios en opciones reales de planes de vida. Una funcin de evaluacin que transforma la eleccin hecha en un nivel de satisfaccin individual. La funcin de conversin, por ejemplo, introduce una gran heterogeneidad entre individuos, heterogeneidad que se consideraba inexistente en los enfoques utilitaristas o bien derivaba en implicaciones inaceptables. El conjunto de los funcionamientos, entendidos como las opciones reales disponibles para un individuo, se define como capacidades. Pensemos en un individuo que tiene acceso a un automvil. De acuerdo con la visin propuesta, dicho automvil no proporciona bienestar per se, sino que abre un conjunto de funcionamientos disponibles para dicho individuo. El acceso a ese bien le dota de un conjunto ms amplio de capacidades: socializar, trabajar, disfrutar de momentos de recreacin familiar, quizs participar en eventos polticos que, de otra manera, no le seran asequibles, mejorar su reputacin social y, en consecuencia, su autoestima y su relacin con la comunidad. El individuo asignar un valor a cada uno de esos funcionamientos disponibles y evaluar la importancia de dicho conjunto de capacidades para su bienestar. La relacin utilitarista que va directamente de mayor acceso a bienes a mayor nivel de utilidad se ve sustituida por una relacin en la que el acceso a bienes abre un conjunto de capacidades, y son stas las que impactan sobre el bienestar. Es importante hacer notar que cuando se alude a la ampliacin del conjunto de opciones reales, se hace referencia no solamente a las opciones disponibles sino tambin a las condiciones econmicas, institucionales, cognitivas y

185

sociales con las que cuenta el individuo para ejercer su eleccin. Es en este sentido que se puede definir el desarrollo como una ampliacin de la capacidad de eleccin de los individuos o, en trminos filosficos, como una ampliacin de la libertad en el sentido positivo 196 . Para Berlin, cuando no existe un impedimento legal para ejercer cierta accin el individuo es libre en el sentido negativo (es decir, no le es negada la opcin desde el punto de vista legal o normativo). Sin embargo, el individuo solamente es libre en el sentido positivo cuando es, adems, plenamente capaz de ejercer su eleccin. La visin de libertad en el sentido negativo es comn en los liberales clsicos y en la visin de algunos economistas contemporneos. En el desarrollo de las nociones de funcionamiento y capacidad es referente obligado el trabajo del filsofo John Rawls 197 . Segn l, entre los funcionamientos bsicos, que deben proveerse en igualdad a los individuos, se encuentran ciertos bienes primarios que incluyen no solamente aspectos materiales, sino aspectos institucionales, de participacin poltica y de realizacin social. Aunque la implementacin emprica del enfoque de las capacidades no es una tarea fcil, el ndice utilizado internacionalmente incorpora tres funcionamientos bsicos: Educacin. Salud. Acceso a bienes y servicios mediante el ingreso.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) public en 1990 el informe Desarrollo Humano. Informe 1990; dicho documento, que recoga las ideas bsicas del ajuste con rostro humano, marc el inicio de una nueva etapa en la estrategia de desarrollo de las Naciones Unidas. En dicho informe define el concepto de desarrollo humano: el proceso de ampliacin de las posibilidades de elegir de los individuos que tiene como objetivo expandir la gama de oportunidades abiertas a las personas para vivir
196 197

Berlin, I., Two Concepts of Liberty. En Four Essays on Liberty. London: Oxford University Press. 1969. Rawls, John: Teora de la Justicia, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires. 1993.

186

una vida saludable, creativa y con los medios adecuados para desenvolverse en su entorno social 198 . Segn del PNUD, el objetivo central del desarrollo humano sera el ser humano, ya que dicho desarrollo sera un proceso por el cual se ampliaran las oportunidades de ste. Dichas oportunidades, en principio podran ser infinitas y cambiar con el tiempo; sin embargo, las tres oportunidades ms esenciales seran: Disfrutar de una vida prolongada y saludable. Adquirir conocimientos. Tener acceso a los recursos necesarios para poder lograr un nivel de vida decente. Para el PNUD, si no se poseen estas oportunidades esenciales, otras resultaran inaccesibles 199 . Pero el desarrollo humano comprende otras muchas dimensiones tales como la libertad poltica, econmica y social, la posibilidad de ser creativo y productivo, respetarse a s mismo y disfrutar de la garanta de los derechos humanos. El desarrollo humano tiene adems dos aspectos distintos: La formacin de las capacidades humanas (mejor estado de salud, conocimiento y destreza) El uso que la poblacin hace de las capacidades adquiridas (descanso, produccin y actividades culturales, sociales y polticas). El desarrollo humano va ms all de la satisfaccin de las necesidades bsicas, ya que compagina la produccin y distribucin de bienes de consumo con la expansin y uso de las capacidades humanas, incluyendo adems un proceso dinmico de participacin social, lo que lo convertira en un concepto vlido tanto para pases desarrollados como subdesarrollados. El informe del ao 1990 presentaba una serie de importantes conclusiones 200 :
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Desarrollo Humano. Informe 1990. Disponible en http://www.undp.org/spanish/. Pag. 8-12. 199 Ibid.
198

187

Los pases en desarrollo habran realizado progresos significativos en materia de desarrollo humano durante las ltimas tres dcadas (aumentos significativos en esperanza de vida, alfabetizacin adulto, cobertura mdica primaria, acceso a agua potable y produccin de alimentos, y reduccin de la tasa de mortalidad infantil).

La brecha Norte-Sur, en el campo del desarrollo humano bsico, se habra reducido considerablemente durante las ltimas tres dcadas, a pesar de que la brecha de ingresos se habra ampliado; la brecha se habra estrechado en los componentes de la supervivencia bsica (esperanza de vida, analfabetismo, mortalidad infantil) y continuara amplindose en los campos del ingreso y de los conocimientos avanzados y alta tecnologa.

Los promedios de progreso, en cuanto a desarrollo humano, ocultaran grandes disparidades dentro de los propios pases en desarrollo, entre zonas rurales y urbanas, entre hombres y mujeres, y entre ricos y pobres; el desarrollo humano sera sensiblemente menor cuando nos fijsemos en la poblacin rural, femenina o pobre, por lo que la intervencin pblica, va gasto social, sera ineficiente si no lograse llegar a estos grupos preferenciales.

Sera posible lograr niveles bastante respetables de desarrollo humano incluso con niveles de ingresos bastante modestos; habra pases con mejor clasificacin segn el desarrollo humano que segn los niveles de ingresos, lo que indicara que habran canalizado una mayor parte de sus recursos econmicos hacia el progreso humano que aquellos otros pases con mayores niveles de ingresos y menores niveles de desarrollo humano.

No existira un vnculo automtico en crecimiento econmico y progreso humano; el camino ms efectivo para el desarrollo humano sera el crecimiento econmico acompaado de una distribucin razonablemente equitativa del ingreso; sin embargo, a corto y medio

200

PNUD: Desarrollo Humano. Informe 1990. Pag. 22-33.

188

plazo sera posible alcanzar un mayor desarrollo humano sin crecimiento, tan slo con una distribucin ms equitativa de la riqueza. Los subsidios sociales seran absolutamente necesarios para los grupos de menores ingresos; los mecanismos del mercado podran ser muy importantes para una asignacin eficiente de los recursos, pero no garantizaran una distribucin justa, por lo que se hara necesaria una poltica compensatoria que diese oportunidades econmicas a la poblacin ms pobre. Los pases en desarrollo no son tan pobres como para no poder pagar por el desarrollo humano y atender su crecimiento econmico; los beneficios a medio y largo plazo de los gastos sociales sobre el desarrollo humano son muy importantes, por lo que resultara muy conveniente una reestructuracin de las prioridades presupuestarias de los pases en desarrollo y mejora de la eficiencia pblica. Los costos sociales del ajuste suelen ser optativos y no coercitivos; ante una reduccin de los recursos pblicos disponibles, el ajuste presupuestario podra recaer sobre distintas partidas, permitiendo salvaguardar los programas de desarrollo humano a costa de otros sectores de la sociedad menos necesitados. Sera indispensable contar con un entorno externo favorable que respaldase las estrategias de desarrollo humano; se hara necesaria una inversin de la transferencia neta de recursos Sur-Norte en NorteSur, lo que requerira de una efectiva solucin al problema de la deuda. Algunos pases en desarrollo, especialmente frica, necesitaran ms asistencia externa que otros; el alto grado de privacin humana que padecen determinados pases, sobre todo africanos, los convierte en prioritarios de la ayuda externa que contribuya a la reestructuracin del desarrollo a largo plazo. Si la cooperacin tcnica tiene como propsito ayudar a consolidar aptitudes humanas y capacidades nacionales en los pases en desarrollo sera preciso someterla a un proceso de reestructuracin; la

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Un enfoque participativo, incluida la participacin de las organizaciones no gubernamentales (ONGs), resultara vital en cualquier estrategia tendente a lograr un desarrollo humano exitoso; el Estado habra de ceder competencias a la sociedad civil, donde destaca la labor de las ONGs, que suelen ser pequeas, flexibles, eficientes, funcionan con costes reducidos y promueven un desarrollo autosuficiente.

Sera imperativo reducir drsticamente las tasas de crecimiento demogrfico a fin de lograr mejoras apreciables en los niveles de desarrollo humano; las tasas de crecimiento de la poblacin de los pases en desarrollo desbordan la capacidad de estos pases para satisfacer sus necesidades bsicas y generan migraciones masivas, por lo que resultara necesario fortalecer los programas de planificacin familiar, alfabetizacin femenina, reduccin de la fertilidad y atencin mdica materno-infantil.

El crecimiento acelerado de la poblacin en los pases en desarrollo se estara concentrando en las ciudades; dada la inevitable urbanizacin de los pases en desarrollo, los urbanistas habran de solventar problemas como la descentralizacin del poder y los recursos, la movilizacin de los ingresos locales de origen local, la construccin de viviendas e infraestructuras (incluida la asistencia a los ms dbiles) y la mejora del entorno urbano con especial incidencia en los suburbios.

Las estrategias de desarrollo sostenido deberan satisfacer las necesidades de la presente generacin sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer sus propios requerimientos; debera tenerse en cuenta que cualquier tipo de deuda (financiera, de negligencia humana o de deterioro medioambiental) afectara a las generaciones futuras y que la pobreza es el primer contaminante.

Los informes posteriores han seguido utilizando la misma metodologa que el de 1990, aunque se han centrado en temticas concretas (1992, desigualdad;

190

1993, sociedad civil; 1994, Cumbre Social; 1995, gnero; 1996, crecimiento; 1997, pobreza; 1998, consumo; 1999, mundializacin, etc.). El informe de 1997 merecera una especial atencin por cuanto identificaba el desarrollo humano como la negacin de la pobreza. Este informe defina la pobreza como la denegacin de opciones y oportunidades bsica para el desarrollo humano, vivir una vida larga, sana, creativa y disfrutar de un nivel decente de vida, libertad, dignidad y respeto por s mismo y de los dems 201 . Adems, sealaba la multidimensionalidad de la pobreza, destacando entre las principales dimensiones, la vida breve, el analfabetismo, la exclusin social y la falta de medios materiales. Como se ha visto, el PNUD desde 1990 publica un informe anual sobre desarrollo humano que presenta la clasificacin mundial de los pases de acuerdo a la medicin del ndice de Desarrollo Humano (IDH). Si bien el nmero de pases considerados cambia, Mxico vara entre la posicin 40 y 55 durante el periodo. Es importante aclarar que la metodologa del clculo del IDH ha sufrido diversos cambios a lo largo del tiempo, y por lo tanto, sus valores no son estrictamente comparables. Adems, pases que no formaban parte de la clasificacin se han insertado en posiciones por arriba de Mxico, lo cual explica en gran medida la prdida de posiciones 202 . En las clasificaciones mundiales que se presentan en los Informes sobre Desarrollo Humano se observa que las posiciones de los pases segn el IDH no siempre corresponden con las posiciones que ocuparan segn el PIB per cpita, es decir que utilizar slo el indicador de ingreso como reflejo del desarrollo posiciona de manera diferente a los pases con relacin a la incorporacin de las otras dimensiones. Para medir el desarrollo humano se construyen ndices que corresponden a la idea de que el subdesarrollo es una carencia de capacidades bsicas ms que una carencia de ingreso per s. La introduccin del enfoque de las capacidades para sustituir el enfoque del ingreso se ha tratado de reflejar no slo en el

201 202

PNUD: Desarrollo Humano. Informe 1997: La Pobreza. Disponible en http://www.undp.org/spanish/. Pag. 2-5. En el Informe mundial sobre Desarrollo Humano 2005 se publica el clculo del IDH con metodologa comparable y se observa que Mxico permanece en la misma posicin relativa durante el periodo de 1990 a 2003.

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mbito conceptual sino en la implementacin de medidas multidimensionales del desarrollo 203 . Aunque la evidencia emprica muestra en general una relacin fuerte entre ingresos bajos y carencia de capacidades, existen casos en que esta relacin no se cumple en el mbito poblacional, como se ha mostrado en el caso de concreto de Mxico. El PNUD muestra que no hay garanta de que el crecimiento econmico beneficie a personas que no tienen acceso a los mercados. En realidad, la falta de conexin con mercados, o la exclusin de los mismos, es una de las razones que impiden que los beneficios del crecimiento se reflejen en ampliacin de capacidades. Varias preguntas relevantes surgen cuando se intenta establecer una medicin multidimensional del desarrollo. Entre las ms importantes desde el punto de vista conceptual se encuentran las siguientes: Cules son los funcionamientos bsicos a considerar? Cules deben ser las ponderaciones adecuadas para agregar las distintas dimensiones? Estas preguntas han sido centrales en las discusiones acadmicas y todas las propuestas de indicadores multidimensionales se enfrentan a ellas. En la literatura correspondiente se pueden encontrar observaciones crticas al ndice de desarrollo humano en dos niveles: el conceptual y el de implementacin. Las crticas conceptuales tienen que ver, en general, con las preguntas sealadas anteriormente y se basan en la discusin sobre las dimensiones relevantes a considerar y su forma de agregacin. En este sentido, Kelley 204 seala que la forma de agregacin del IDH por medio de un promedio simple hace posible un nivel perfecto de sustitucin entre sus tres componentes. Kelley observa que el PNUD no presenta un anlisis detallado que justifique el uso de la frmula de agregacin del IDH; l sugiere que se d un peso mayor al PIB per cpita, ya que el ingreso refleja la

Ravallion, M. 1997. Good and Bad Growth: The Human Development Reports. World Development 25: 631-638 Mayo de 1997. 204 Kelley, Allen C. 1991. The Human Development Index: Handle with Care Population and Development Review 17 (2): 315-324 Junio de 1991.
203

192

capacidad de los individuos de escoger entre muchas otras dimensiones del desarrollo humano. Sin embargo, aceptar esta propuesta es acercarse de nuevo al enfoque del ingreso y alejarse del enfoque de las capacidades. Este ltimo autor somete a discusin algunos otros problemas tericos de la medicin del IDH. Srinivasan 205 alude a dos cuestiones en lo que al marco conceptual se refiere. La primera tiene que ver con el origen del concepto. En su opinin, el uso del enfoque alternativo data desde 1938, ao en el que el Indian National Planning Commitee enfatiz la necesidad de lograr mejores niveles de vida para la poblacin a travs de la reduccin de la pobreza y de la bsqueda de una distribucin ms equitativa de la riqueza. La segunda afirma que no hay correspondencia entre el concepto de las capacidades y su implementacin a travs del IDH debido a que las capacidades no tienen una mtrica homognea, a diferencia del enfoque del ingreso que s tiene esa caracterstica. Srinivasan seala en este sentido que, dado que el valor relativo de las capacidades vara entre individuos, grupos sociales y pases y, tomando en cuenta que los componentes del IDH son funcionamientos en el sentido del profesor Sen, el valor intrnseco de cada funcionamiento no se captura en la medicin lineal del IDH. Entre las debilidades que se encuentran en las bases de datos, estn los procedimientos de extrapolacin de datos de pocos pases a todos los dems para poder construir una medida del PIB homognea, a travs del poder de paridad de compra (PPC). Tambin resalta la dificultad que representa el que la alfabetizacin se defina de distinta forma entre los pases, as como la imposibilidad de catalogar la matrcula escolar por calidad de las escuelas. Si bien las crticas anteriores tienen su grado de validez, es cierto tambin que la importancia y la utilidad del IDH han sido validadas empricamente. Hoy en da, los sectores acadmicos y de poltica pblica aceptan que el IDH provee informacin relevante sobre el estado del desarrollo desde una perspectiva

205

Srinivasan, T.N. Human Development: A new Paradigm or the Reinvention of the Wheel? American Economic Review, Papers and Proceedings, pp. 238-243. 1994.

193

amplia. Sobre la base de lo expuesto, PNUD ha desarrollado los siguientes ndices: ndice de Desarrollo Humano (IDH). Este ndice se basa en la medicin de tres dimensiones. Mide los adelantos medios de un pas en tres aspectos bsicos del desarrollo humano: vida larga y saludable, esperanza de vida y conocimientos. Salud (medido por medio de la esperanza de vida al nacer). Educacin (se mide como una combinacin de dos terceras partes de la tasa de alfabetizacin de adultos y una tercera parte de la tasa de matriculacin a educacin primaria, secundaria y terciaria). Ingreso (medido por el PIB per cpita real en dlares PPC).

Para el clculo del IDH, primero se obtienen los ndices parciales de cada dimensin (salud, educacin, ingreso), cada uno de estos ndices es calculado de acuerdo a la siguiente frmula: IDH = [ndice de salud] + [ndice de educacin] + [ndice de ingreso] ndice de Pobreza Humana Para Pases en Desarrollo (IPH-1). Mide las privaciones en los tres aspectos bsicos del desarrollo humano. Este ndice est basado en los siguientes indicadores: Porcentaje de personas que se estima no sobrevivir hasta la edad de 40 aos. Porcentaje de adultos analfabetos. Porcentaje de personas sin acceso a agua potable. Porcentaje de nios menores de 5 aos de edad, con peso insuficiente. Porcentaje de personas sin acceso a servicios de salud.

ndice de Pobreza Humana Para Pases de la OCDE escogidos (IPH-2). El clculo de este ndice se basa en 4 indicadores. Mide las privaciones en los tres aspectos bsicos del desarrollo humano y adems refleja la exclusin social.

194

Estimacin de porcentaje de personas que no sobrevivir hasta los 60 aos de edad (P1).

Porcentaje de adultos funcionalmente analfabetos (P2). Porcentaje de personas que se encuentra por debajo de la lnea de pobreza (P3).

Tasa de desempleo de largo plazo de la fuerza laboral (P4).

ndice de Desarrollo Relativo al Gnero (IDG). Refleja las desigualdades entre hombres y mujeres en los tres aspectos bsicos del desarrollo humano. Al igual que el IDH, el IDG se basa en la medicin de tres dimensiones (Salud, Educacin, Ingreso): La dimensin de salud se mide por la esperanza de vida al nacer para mujeres y hombres. La dimensin de educacin ocupa las siguientes variables: tasa de alfabetizacin de adultos mujeres y de adultos hombres y tasa bruta de matriculacin escolar para mujeres y para hombres. En cuanto a la dimensin de ingreso se utilizan: salarios no agrcolas provenientes de las mujeres y los hombres; porcentaje de participacin de las mujeres en la poblacin econmicamente activa; porcentaje de participacin de los hombres en la poblacin econmicamente activa (PEA); poblacin femenina total y poblacin masculina total; Producto Interior Bruto. Con el fin de normalizar las variables se establecen cotas mnimas y mximas fijas. El IDG est compuesto en cada dimensin de un ndice calculado para hombres (H) y otro calculado para mujeres (M). ndice de Potenciacin de Gnero (IPG). Mide las oportunidades de la mujer ms que su capacidad y refleja las desigualdades de gnero en los aspectos que componen este ndice: Participacin poltica y poder de adopcin de decisiones. Porcentaje de hombres y mujeres que ocupan escaos parlamentarios.

195

Participacin econmica y poder para adoptar decisiones. Porcentaje de mujeres y hombres en cargos de legisladores, altos funcionarios y ejecutivos.

Porcentaje de mujeres y hombres en puestos profesionales y tcnicos. Poder sobre los recursos econmicos. Ingreso estimado proveniente del trabajo femenino e ingreso estimado proveniente del trabajo masculino.

Para cada una de de las variables de las tres dimensiones se calcula un Porcentaje Equivalente Igualmente Distribuido. ndice de Adelanto Tecnolgico (IAT). Refleja el desempeo de los pases en cuanto a crear y difundir tecnologa y crear una base de aptitudes humanas en los siguientes aspectos: Creacin de tecnologa. Se miden patentes per cpita otorgadas a residentes e ingresos per cpita recibidos del exterior por concepto de patente y honorarios de licencias. Difusin de innovaciones recientes. Se construye a partir del nmero per cpita de sitios de internet y de las exportaciones de alta y mediana tecnologa como proporcin del total de exportaciones. Difusin de innovaciones anteriores. Est basado en nmero per cpita de telfonos celulares y fijos y en el consumo per cpita de electricidad. Aptitudes humanas. Se construye con la escolaridad promedio de la poblacin de 5 aos de edad o ms y la tasa bruta de matriculacin en reas cientficas en el mbito terciario.

1.4.4

MEDICIN DE LA POBREZA POR INGRESO O GASTO

Una cuestin sobre la que merece la pena detenerse dentro de este marco conceptual, se refiere al debate abierto entre los investigadores y estudiosos de

196

los los fenmenos de la pobreza y la desigualdad respecto a si el ingreso o el consumo es una mejor medida monetaria del bienestar de las personas. Por un lado, se encuentran quienes defienden que hay muy buenas razones para utilizar el consumo como el indicador del bienestar material, pues ste reflejar las estrategias con que los hogares tratan de suavizar los choques en los ingresos y las variaciones en los ahorros durante el ciclo de vida. Por el lado contrario, otros muchos investigadores afirman que esto slo es vlido para poblaciones donde hay ahorros y pueden soportar la falta temporal de ingresos acudiendo a ellos. Por desgracia, en Latinoamrica y ms concretamente en Mxico, los niveles de pobreza son tan acusados que las posibilidades de ahorro son muy escasas, por lo que normalmente todos los ingresos son consumidos en cada periodo. Aunque conceptualmente es interesante establecer la diferencia entre tener los medios para alcanzar al menos un mnimo nivel de vida y efectivamente alcanzar tal nivel, para propsitos de medicin de la pobreza es de mayor importancia saber si en la prctica difieren sus estimaciones con variables mayormente asociadas al poder de compra o al consumo. Para pases desarrollados, Slesnick 206 ha encontrado que las mediciones de pobreza basadas en gasto suelen ser menores que aquellas basadas en el ingreso, por lo que la eleccin de la variable para medir los niveles de vida es importante. Esto es debido a que los hogares pueden transferir ahorros o ingresos futuros al consumo presente en situaciones de adversidad y ahorrar en periodos de bonanza difiriendo en el tiempo su consumo. Un elemento central de cualquier concepto de pobreza es la identificacin de un nivel de vida que no puede ser alcanzado por ciertas personas, lo que les representa una adversidad socialmente inaceptable. En este sentido, dado que el ingreso representa el potencial de adquirir bienes y servicios sin reducir la riqueza neta de una unidad econmica, y el gasto el uso de ste y otros recursos para disponer de bienes y servicios o ahorrarlos,

206

Slesnick, D.T., Consumption, needs and inequality, International Economic Review, 35, 677-703. 1994.

197

es necesario distinguir entre la carencia de oportunidades y la ausencia de resultados en la concepcin de la pobreza. En esta identificacin es necesario enfatizar la ausencia de la oportunidad para obtener un logro, ms que la ausencia del logro mismo. Si se considera, por ejemplo, que las personas, como mnimo, deben ser capaces de aprender a leer y escribir para no ser consideradas como pobres, la situacin de pobreza se determina estableciendo si las personas, haciendo uso de los medios a su alcance, no tendran la posibilidad de adquirir esas habilidades y no observando directamente si las tienen o no. En otras palabras, la situacin de pobreza no es una de carcter voluntario sino impuesto por las restricciones para acceder a aquello necesario para alcanzar un nivel de vida mnimo. La naturaleza de lo socialmente indispensable depende de la perspectiva terica con que se aborde la pobreza, pero no as la nocin de que es la falta de la oportunidad y no del resultado lo que determina la posicin de pobreza. Para el caso concreto de Mxico, El Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (CTMP) ha considerado como gua en la definicin de pobreza la teora de las capacidades bsicas de Amartya Sen. En trminos del CTMP: Bajo esta concepcin, el estndar social se plantea a partir de lo que puede ser o hacer una persona, y los activos, el ingreso y los bienes de consumo slo constituyen medios para alcanzar ciertas capacidades, mientras que las caractersticas personales y el contexto social definen la forma de transformar estos insumos en capacidades especficas. Tanto el bienestar percibido, como las pautas de comportamiento, son resultando de las capacidades disponibles y de las preferencias individuales, y no establecen por s mismos una situacin de pobreza. Desde esta perspectiva, ser pobre significa que, dadas las condiciones sociales e individuales, las personas no tienen acceso a los recursos econmicos necesarios para alcanzar las capacidades bsicas 207 .

207 Comit

Tcnico para la Medicin de la Pobreza, Informe 2002. Pg. 8.

198

De acuerdo a lo anterior, el paso inicial para establecer el potencial que tiene un individuo o un hogar para alcanzar las capacidades bsicas consiste en definir stas y posteriormente establecer las funciones de produccin involucradas, en donde los satisfactores actuaran como insumos para producir capacidades y la conversin de los primeros en las ltimas dependera del entorno social y las caractersticas individuales. A su vez, el nivel de ingreso determinara, para un momento en el tiempo, la posibilidad de adquirir regularmente los bienes y servicios generadores de capacidades, mientras que la posesin, el uso y el precio de los activos estableceran la capacidad de generar ingreso de forma duradera. En ltimo trmino, la totalidad de los recursos de los que pueda disponer un individuo u hogar a lo largo de su vida determinar, dadas sus caractersticas y entorno, su potencial para alcanzar un conjunto de capacidades bsicas. En suma, la riqueza total que una persona u hogar es capaz de generar o controlar en su existencia y la capacidad de movilizarla (en el tiempo y en el espacio) determina su situacin de pobreza, dadas sus caractersticas individuales y su entorno social. Debe notarse que esta afirmacin es cercana a la idea de Sen de que en la consideracin del nivel de vida de una persona lo pertinente es su libertad para alcanzar cierto bienestar y no el bienestar alcanzado en s mismo. En otras palabras, al estudiar el ingreso y el gasto con relacin a la medicin de la pobreza, debe determinarse qu variable est relacionada ms estrechamente con la oportunidad de alcanzar el nivel de vida mnimo asociado a no ser pobre y no al resultado mismo de alcanzar tal nivel de vida 208 . Para muchos autores, el gasto parece ms adecuado que el ingreso porque es a travs del gasto que sabemos de la disponibilidad o no de los recursos necesarios para cubrir las necesidades ms urgentes. En el caso de Latinoamrica, en la mayora de los pases se utiliza el ingreso para estimar la pobreza. Otros pases de mayor tradicin estadstica y que

208 Sen,

Amartya. 1992. Inequality Re-examined. Cambridge: Harvard University Press.

199

tambin tienen buenas encuestas por el lado del gasto como es el caso de la India, se inclinan por medir la pobreza a travs del gasto209 . En Estados Unidos, el Panel sobre Pobreza opta por no incluir las medidas no monetarias dadas las dificultades prcticas de hacer medidas correctas. En Mxico, el CTMP es conciente de este tipo de problemas ya que al argumentar la utilizacin de la medida monetaria, en contraposicin a otro tipo de medidas que incluyen rezagos en medidas de bienestar o medidas multidimensionales, seala la necesidad de transparencia y la dificultad de obtener mediciones estadsticas correctas. La estimacin de la incidencia de la pobreza en el 2006 clasifica a los hogares en pobres o no pobres, utilizando un intervalo de lneas de pobreza de acuerdo a las lneas de pobreza nacionales. Seleccionar un lmite superior y uno inferior para la lnea de pobreza se basa en el supuesto de que el gasto de los individuos se destine primeramente al gasto en bienes alimentarios de supervivencia y despus a la compra de bienes bsicos no alimentarios. Dicho ordenamiento reconoce que existen actividades esenciales para escapar de la pobreza que no pueden ser llevadas a cabo sin una adecuada participacin en la sociedad, como adquirir salud, educacin, vestido y calzado, trasporte, vivienda, empleo. La adquisicin de los bienes bsicos no alimentarios debe preceder a la de otros bienes bsicos alimentarios. Finalmente, al calcular la pobreza mediante ingreso y gasto se encuentra que para los umbrales iniciales de pobreza (alimentaria y de capacidades) la pobreza suele ser muy similar. Cabe mencionar, sin embargo, que no existe a priori alguna razn para que la pobreza sea menor medida por el gasto que por el ingreso. Si los hogares reducen sus posibilidades de transferir ingresos intertemporalmente en situaciones de adversidad y/o los grupos pobres ahorran, es factible que la pobreza medida por el ingreso sea menor que aquella estimada mediante el gasto. Tambin puede ser mayor la pobreza por gasto que por ingreso cuando se anticipe una reduccin en el flujo de ingresos futuro.
Valero Condouel, A., Hentschel, S. y. Wodon, Q. Chapter 1. Poverty Measurement and Analysis, publicado en Poverty Reduction Strategies Sourcebook, Volume 1. Banco Mundial. 2002.
209

200

La capacidad para sostener cierto gasto mediante el ahorro y la transferencia de ingreso futuro al presente ha sido identificada en el concepto de Ingreso Permanente originado por Friedman en el contexto de la teora del consumo. El ingreso permanente corresponde al consumo que podra realizarse periodo tras periodo, sin rebasar el valor total de los ingresos a ser obtenidos a lo largo de toda la vida 210 . La hiptesis del ingreso permanente formulada por Friedman en 1957, se basa en la idea de que el consumo y el ahorro no son funcin del ingreso corriente, sino de dos tipos de ingresos: El ingreso permanente, definido como el ingreso futuro esperado. El ingreso transitorio o no esperado, de naturaleza estocstica.

Ante un incremento de la renta, la persona discernir si se trata de un aumento permanente o transitorio. Para Friedman, un incremento transitorio de la renta no influye en el consumo corriente, y por lo tanto, se ahorra casi en su totalidad, aumentando la riqueza del individuo, y consecuentemente su consumo futuro. El mismo razonamiento es vlido en trminos agregados. Shocks exgenos a una economa, como un incremento de los trminos de intercambio, favoreceran, bajo esta hiptesis el ahorro total. El consumo tambin se divide en permanente y transitorio, siendo este ltimo aleatorio. El consumo permanente es una fraccin c de ese ingreso, que puede definirse como una relacin entre la renta corriente o del periodo y una proporcin de la renta obtenida el ao anterior. De este modo: YP = Yt + (1 ) Y t1 (G) Donde YP es el ingreso permanente es una fraccin 0 < <1 que representa la parte de la renta que se considera como permanente. El valor de depende de la estabilidad de la renta de las personas. A ingresos ms uniformes corresponden valores de ms prximos a 1. Yt es la renta corriente. Yt- 1 es la renta del periodo anterior. C = cYP = cYt + c (1 ) Y t1 (H)

210

Friedman, M., A Theory of the Consumption Function. Princeton. Princeton University Press. 1957.

201

La hiptesis de la renta permanente implica que la propensin marginal a consumir de corto plazo (c) es menor que la propensin marginal a consumir de largo plazo (c), y esta ltima es igual a la propensin media de largo. La razn por la que la propensin marginal a consumir de corto plazo es menor, radica en el hecho de que los individuos no estn seguros de la naturaleza del incremento total de la renta; cual componente es permanente y cual es transitorio. Las implicaciones de esta teora para la estimacin del consumo agregado, son igualmente vlidas para el ahorro. Este ingreso hipottico asume que es posible trasladar ingresos presentes al futuro e ingresos futuros al presente para estabilizar en el tiempo el consumo. Para que lo anterior se diera, se asume que no existe racionamiento en el mercado de crdito y que el gasto se aproxima razonablemente al consumo. La primera de las condiciones, rara vez se podr observar en Latinoamrica. Cabe mencionar que la hiptesis del ingreso permanente es complementaria de la Teora del Ciclo Vital, propuesta por Modigliani y Brumberg 211 , la cual afirma que el comportamiento de consumo de un individuo no slo depende de su riqueza, concebida como el valor presente de sus ingresos futuros, sino tambin de la etapa en la que se encuentre de su perfil intertemporal de vida, observando que el ahorro de los individuos aumenta gradualmente hasta alcanzar un mximo en una etapa intermedia de la vida para luego declinar, lo que sugiere que, ante ingresos iniciales y finales muy bajos, un individuo recurre primero al mercado de crdito y luego a sus ahorros para evitar bajos niveles de consumo. Deaton 212 considera que una de las razones para preferir el gasto en la medicin de la pobreza se asocia a su posible correspondencia con el ingreso permanente. La teora del ingreso permanente sugiere que la medicin de la pobreza no se concentre en la observacin de variables fluctuantes, como el ingreso corriente, que identificaran situaciones transitorias, como la incapacidad para alcanzar con los flujos de recursos presentes cierto nivel de vida. En vez de ello habra que identificar las posibilidades de movilizar
Modigliani, F. & Brumberg, R. (1954): Utility analysis and the consumption function: An interpretation of crosssection data. Kurihara, K.K (ed.): Post-Keynesian Economics. New Brunswick, NJ: Rutgers University Press. 212 Deaton, A., Understanding Consumption. Claredon Lectures in Economics, Oxford University Press. 1994.
211

202

sostenidamente recursos para alcanzar los estndares de vida mnimos, lo que definira la presencia o no de la habilidad de superar continuamente una situacin de pobreza. Bajo esta perspectiva, una persona pobre no es aquella que ve reducidos sus recursos presentes por debajo del mnimo de referencia, sino quien al movilizar su potencial de ingresos futuros para aliviar sus carencias actuales no supera ese mnimo. As, por ejemplo, la persona que pierde su empleo y se queda sin ingresos pero utiliza sus ahorros para consumir hoy y ser capaz de reponerlos y sostener su consumo obteniendo empleo en el futuro, no sera considerado como pobre. Similarmente, la persona empleada con un bajo salario que puede alcanzar hoy un elevado nivel de consumo disponiendo de sus ahorros, pero en el futuro no podr ni reponer su ahorro ni consumir lo correspondiente al mnimo de referencia, sera considerado como pobre. De tomar los ingresos corrientes como los recursos a considerar para establecer su situacin de pobreza, la clasificacin hecha se invertira: el desempleado transitorio sera pobre y el persistentemente empleado con bajo ingreso no lo sera. Puesto de otra forma, en la teora del ingreso permanente se clasificara como pobre a quin podra no superar la lnea de pobreza a lo largo de toda su vida, sin considerar si en un momento especfico la supera o no. La discusin anterior sita dos extremos en la identificacin de la pobreza. La pobreza como inhabilidad para satisfacer las capacidades bsicas con los recursos del instante (pobreza coyuntural), y la pobreza como restriccin de recursos que evitara alcanzar toda la vida el mnimo de capacidades. Entre esos extremos se encontrara lo que podra denominarse pobreza persistente, y que estara referida a no poder alcanzar los niveles de vida mnimos durante cierto periodo, cuya duracin sera en ltimo trmino arbitraria. Aunque de inters, la pobreza coyuntural no parece revelar la pobreza ms grave: aqulla que puede durar todo el ciclo de vida de una persona u hogar.

203

De ah la importancia de identificar la pobreza asociada a un bajo ingreso permanente. La hiptesis del ingreso permanente sugiere utilizar el gasto en vez del ingreso como aproximacin al primero por lo siguiente: Los recursos con los que se cuenta para disponer de bienes y servicios, sin reducir irreversiblemente la tenencia de activos, son los ingresos actuales ms los futuros que pueden ser trasladados al presente. El consumo se encuentra asociado con el valor presente de los ingresos esperados en el futuro, es decir con el ingreso permanente. El gasto (variable discreta) es la mejor aproximacin al consumo realizado (variable continua). De acuerdo a lo anterior, el gasto puede financiarse temporalmente con la reduccin de activos actualmente posedos, pero en ltimo trmino, dado que los hogares procuran mantener un consumo estable, se encuentra ms bien asociado al flujo de ingresos esperados que permitiran mantener invariable la posicin de activos con la que se desea concluir el ciclo de vida, es decir al ingreso permanente. Cabe aclarar que lo que se desea estabilizar en el tiempo es el consumo, es decir, el uso final de bienes y servicios, lo cual no es lo mismo que el gasto, la compra de bienes y servicios para el consumo presente o futuro. La presencia de bienes durables rompe la asociacin inmediata entre consumo y gasto, pero an as es factible asumir que el gasto aproxima cercanamente el consumo, o al menos ms cercanamente que el ingreso. En sntesis, el gasto mide de mejor forma que el ingreso el potencial sostenible de movilizacin de recursos para alcanzar cierto nivel de vida. Pese a lo antes dicho, para el caso de Mxico la evidencia macroeconmica sugiere que la hiptesis del ingreso permanente tiene dificultades para explicar

204

el comportamiento del ahorro, complemento del consumo, por lo que es necesario tomarla con precaucin 213 . Adicionalmente, el mercado de crdito en Mxico funciona de manera imperfecta, generando un racionamiento financiero que impide trasladar ingresos futuros al presente y en consecuencia obligando a que cadas en el ingreso corriente se asocien a considerables disminuciones del consumo agregado. As, la evidencia macroeconmica para Mxico respecto a la hiptesis del ingreso permanente concluye que: El consumo y el ahorro de las personas parecen depender tanto del ingreso corriente como del permanente. Existen restricciones a la liquidez que conducen a asociar cercanamente el consumo con el ingreso corriente. En cualquier caso, esta disyuntiva no afecta a esta investigacin, pues en ella se tomarn medidas oficiales tanto de ingresos como de gastos por hogar para Mxico y se podr observar que los datos difieren muy poco en el nmero de personas afectadas.

213

Existen diferentes estudios que directamente afirman que la hiptesis de Ingreso Permanente de Friedman no se da en Mxico, sobre todo en los deciles de menor ingreso.

205

2 MXICO ANTES DE LAS REFORMAS ECONMICAS: 1952 - 1988

Este captulo se va a dar a la tarea central de tratar de analizar el contexto econmico, social y poltico mexicano desde los aos posteriores a la segunda guerra mundial hasta el ao 1988, cuando el gobierno encabezado por Carlos Salinas de Gortari decide apostar ya sin posibilidad de retorno- por las polticas econmicas de corte neoliberal y por la integracin econmica con sus vecinos del norte como el mejor modo para sacar al pas del subdesarrollo y encontrar una senda de crecimiento econmico sostenido. Para el comienzo de esta parte de la investigacin se ha escogido el ao 1952, inicio del sexenio gubernamental de Adolfo Ruiz Cortines (1952-1958). El motivo obedece, una vez ms, a seguir los criterios mayormente utilizados por los estudiosos, mexicanos y extranjeros, en estos asuntos. Es de destacar que los aos dorados del desarrollo estabilizador comienzan antes de la llegada de Ruiz Cotines al poder; ya en el sexenio de Miguel Alemn Valds (19461952) se observa un crecimiento econmico que empieza a ser diferencial con el resto de pases del entorno de Mxico. Por el lado de la finalizacin de este captulo, el fin del sexenio de Miguel De La Madrid (1982-1988), se debe hacer mencin que muchos investigadores opinan que las reformas econmicas realmente empiezan despus de la crisis de 1982, pues sin estas reformas, no hubieran podido darse las posteriores. En esta investigacin no se quita razn a ninguna postura a este respecto. La separacin de los captulos en antes y despus del ao 1988 obedece simplemente a criterios metodolgicos y al hecho innegable de que slo a partir de la entrada del gabinete de Salinas, el gobierno mexicano aposta firmemente por la integracin econmica en un tratado de libre comercio con Estados Unidos, hecho diferencial hasta ese ao. El hecho de que Salinas de Gortari hubiera tenido un papel muy relevante en el gobierno de De La Madrid, seguramente ayud sobremanera para que, ya

206

como presidente de la repblica mexicana, se profundizaran estas polticas econmicas. En cualquier caso, las reformas emprendidas a partir de 1988 supusieron un no retorno a las viejas polticas econmicas que Mxico mantuvo desde mediados del siglo pasado.

207

2.1

Los aos dorados del "Desarrollo Estabilizador": 1952 1970

El origen el sistema poltico actual mexicano tiene su origen en la revolucin de 1910. La "familia revolucionaria mexicana", originada en el proceso de la revolucin (1910- 20), culmin en la formacin de una lite poltica que disea un Estado corporativista jerrquico y dinamizado por un "partido nacional populista" el Partido Revolucionario Institucional (PRI) que se apoya en un modelo de reproduccin capitalista de economa mixta y en la "tolerancia represiva" aplicada por el sistema poltico. La funcin del PRI ha sido la de otorgar estabilidad a un bloque poltico centrista y contener la naturaleza contradictoria de los conflictos de clase 214 . La relacin simbitica entre el estado y el partido fue articulada por la existencia de un "proyecto nacional". La hegemona tanto del partido como del estado sobre el sector privado estaba garantizada por el monopolio sobre los subsidios, los contratos pblicos, el otorgamiento de licencias y el control directo de las organizaciones laborales. A partir de los aos cuarenta, Mxico demostr una notable estabilidad poltica represiva. El PRI gobierna ininterrumpidamente desde 1929 hasta el ao 2000, factor que muestra lo enraizado que ha estado el estado y el PRI en la vida poltica y social mexicana del siglo XX. Entre 1952 Y 1970 la economa mexicana tuvo un desempeo notablemente exitoso. Durante este periodo, el producto interior bruto (PIB) per cpita creci entre el 3 y 4% anual con una tasa de inflacin promedio de casi el 3% anual. En esos tiempos, Mxico era visto como una excepcin ya que en muchos pases de Amrica Latina la inflacin se haba vuelto endmica desde principios de los aos cincuenta. En esos aos dorados del llamado desarrollo estabilizador la economa mexicana se industrializ y moderniz. Sin embargo, sobre todo a raz de ciertos cambios en la poltica econmica durante los aos setenta, la economa
214

Teichman, Judith A., "The Mexican State and the Political Implications of Economic restructuring". In, Latin America Perspectives, Issue 73, spring 1992, Volume 19, Number 2, Saga Publications Ltd., London, pp. 88- 104.

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se tom ms vulnerable a las condiciones externas y enfrent dos crisis de balanza de pagos: una en 1976 y otra, ms severa y prolongada, en 1982. Mxico sigui el modelo de desarrollo de industrializacin por sustitucin de importaciones (ISI) durante el periodo posterior a la segunda Guerra Mundial. La industrializacin de los aos cincuenta y sesenta ocurri en un mercado interno muy protegido por barreras arancelarias y no arancelarias. La proporcin de las importaciones que requeran permisos previos aument del 28% en 1956 a ms del 60% en promedio durante los aos sesenta, y alrededor del 70% en los aos setenta 215 . Los cambios en la composicin del producto reflejan que el desarrollo de Mxico se concentr en el sector industrial. Como se puede observar en el cuadro 2.1, en 1950 el sector industrial representaba el 21.5% del producto total. Esta cifra aument al 24% en 1960 y al 29.4% en 1970. En cambio, la participacin de la agricultura y de otras actividades primarias disminuy. As, entre 1950 y 1970, la agricultura junto a la minera pas de representar el 24,2% del PIB, al 16,3% en 1970, y slo el 12,0 % para el ao 1985. Estas cifras representan una disminucin del 50% en el peso relativo del sector primario para un periodo de 35 aos. La sustitucin se dio en los dos factores anteriores, pues los servicios permanecieron relativamente constantes durante el periodo analizado. El desarrollo industrial trajo un xodo a las ciudades; la poblacin urbana, la que vive en ciudades de ms de 2.500 habitantes, creci del 42.6% en 1950 al 58.7% de la poblacin total en 1970 y el empleo se desplaz de la agricultura a los servicios y el sector industrial. Desde 1950 hasta los aos setenta la tasa de crecimiento de la poblacin fue alta, alcanzando niveles de casi el 3.5% por ao 216 . A pesar del crecimiento rpido del empleo industrial, ste no fue suficiente para absorber a la creciente fuerza de trabajo urbana. As, el sector servicios se

Gerardo Bueno, "Mxico: Polticas de tipo de cambio, comercio exterior y monetarias, El Colegio de Mxico, Mxico, 1987, cuadro 14. 216 Nora Lustig, Distribucin del ingreso y crecimiento en Mxico: un anlisis de ideas estructuralistas, El Colegio de Mxico, Mxico, 1981, p. 9-20.
215

209

convirti en el "colchn" de la mano de obra urbana donde sta poda encontrar un medio de vida aunque fuese de baja productividad y escasa remuneracin.

Cuadro 2.1 Distribucin porcentual del PIB, por sectores, aos seleccionados, 1950-1985
Ao 1950 1960 1970 1980 1985
Agricultura
19.1 15.7 11.5 8.1 8.4

Minera
5.1 4.9 4.6 3.2 3.6

Industria
21.5 24.0 29.4 29.2 27.7

Servicios
54.3 55.4 54.5 59.5 60.3

Total
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

FUENTES: 1950, 60, y 70.Banco de Mxico. A partir de 1980 las cifras son del INEGI.
Agricultura incluye agricultura, ganadera, silvicultura y pesca. Minera incluye la extraccin de petrleo. Industria incluye manufactura, construccin, electricidad y petroqumica. Servicios incluyen comercio, transportes, comunicaciones, gobierno y servicios financieros y personales.

Durante el "desarrollo estabilizador" los sectores financiero y empresarial tenan confianza para invertir en Mxico. Las polticas macroeconmicas aplicadas dieron como resultado un flujo estable de entradas de capital, y propiciaron que el ahorro externo se gastara internamente en vez de irse al exterior en forma de fuga de capitales. Aunque no se dispone de informacin precisa para antes de 1965, la relacin del dficit pblico al PIB ascendi en promedio al 2.5% entre 1956 y 1972, como puede verse en el cuadro 2.2. Hasta fines de los aos sesenta la tasa de inflacin fue baja tanto por las polticas fiscales y monetarias prudentes, como por la ausencia de choques externos de gran magnitud y de mecanismos de indizacin salarial. De hecho, la tasa media fue, entre 1956-1972, del 3.1%, lo que converta a Mxico en una excepcin en todo el entorno latinoamericano. Una tasa de inflacin baja ms el ambiente de confianza del sector empresarial hicieron que la poltica de tipo de cambio fijo, con el dlar igual a 12.50 pesos

210

desde 1954, era a la vez creble y viable, segn las teoras imperantes en las instituciones financieras internacionales.

Cuadro 2.2. Principales indicadores econmicos, 1956-1976 (Porcentajes)

Concepto
Producto Interior Bruto (tasa de crecimiento) 1956-1972
6.7 3.1 2.5 - 2.5

1973-1976
6.1 16.7 8.0 - 4.7

Inflacin * Dficit pblico / PIB ** Cuenta Corriente / PIB

FUENTE: Jos L. Alberro y Jorge E. Cambiaso, "Caractersticas del ajuste de la economa mexicana", ensayo elaborado para el proyecto Polticas Macroeconmicas de Ajuste en Amrica Latina, HOL/85/543, CEPAL, Naciones Unidas, diciembre de 1986, cuadro 1, p. 41. * Cambio porcentual en el ndice nacional de precios al consumo, a partir de 1969; para los aos anteriores se us el ndice de precios al mayoreo. ** La informacin disponible comienza a partir de 1965.

Inicialmente el FMI, entre otros, aconsejaba mantener una poltica de tipo de cambio fijo. Por supuesto, la combinacin de un tipo peso-dlar fijo y una inflacin mayor en Mxico que en los Estados Unidos (aunque fuese muy baja) provoc a lo largo del tiempo una apreciacin del peso que finalmente sera insostenible. En la primera mitad de los aos setenta, la poltica fiscal expansiva condujo a una inflacin creciente, teniendo de media entre 1973-1976 un dato del 16,7%; muy lejos de la inflacin observada en el periodo anterior. Esta situacin, a mediados de 1976, result en una crisis de balanza de pagos que termin con el rgimen del tipo de cambio fijo. La situacin econmica de Mxico se deterior a mediados de los aos setenta debido a que la expansin del gasto pblico no fue acompaada de incrementos en la recaudacin, el dficit fiscal creci y con l aumentaron el dficit de cuenta corriente y la tasa de inflacin. Se ha dicho con cierta frecuencia que una de las causas principales de la crisis econmica de Mxico de los setenta fue la ineficiencia econmica asociada a

211

un desarrollo orientado hacia adentro. Sin embargo, aun cuando el efecto positivo de la industrializacin por sustitucin de importaciones se hubiese agotado, si las polticas macroeconmicas hubieran seguido siendo prudentes, lo ms probable es que las ineficiencias estructurales se hubiesen manifestado en una disminucin de las tasas de crecimiento, y no en una crisis como la de 1976. La tasa de crecimiento de la productividad global haba declinado para principios de los aos setenta. Sin embargo, la productividad del sector de manufacturas no se alejaba de los estndares internacionales. Es probable que en Mxico los problemas derivados del proteccionismo fueran consecuencia de que ste no se aplicara con consideraciones de eficiencia. Las empresas no estaban sujetas a criterios de desempeo, y las rentas derivadas de la proteccin se consideraban un premio permanente, al revs de lo que ocurra en Corea del Sur, por ejemplo. De igual modo, la proteccin otorgada al sector industrial impona -implcitamente- una carga sobre la agricultura, lo que condenaba a la poblacin rural a vivir en la pobreza y haca bajar las exportaciones agrcolas 217 . La cada de los niveles de vida a partir de las crisis de 1976 y 1982 ocurri cuando buena parte de la poblacin mexicana se hallaba en condiciones precarias a pesar del notable crecimiento econmico y de los esfuerzos gubernamentales por mejorar las condiciones durante el periodo que sigui a la segunda Guerra Mundial. A fines de los aos setenta, la incidencia de la pobreza era alta y haba mucho que hacer para mejorar los niveles de educacin y salud de la poblacin. De acuerdo con la Encuesta de Ingreso y Gasto de 1977, casi el 41% de las familias encuestadas tenan ingresos totales por debajo del salario mnimo prevaleciente (igual a 120 dlares mensuales en 1977). La mayor parte de las familias pobres eran pequeos agricultores y campesinos sin tierras de las

217

Enrique Hernndez Laos, Evolucin de la productividad de los factores en Mxico, 1950-1967, Centro Nacional de Productividad, Mxico, 1973.

212

zonas rurales, as como trabajadores en el llamado sector informal en las zonas urbanas, especialmente en el comercio y los servicios personales 218 . Los indicadores de nutricin y salud tambin reflejaban la vulnerabilidad de la poblacin pobre. Aunque la disponibilidad de caloras y protenas per cpita era suficiente para satisfacer las normas nutritivas mnimas si la distribucin de alimentos hubiera sido uniforme, el Instituto Nacional de la Nutricin encontr que en 1979 casi 19 millones de personas, 13 millones de las cuales vivan en zonas rurales, padecan desnutricin. La tasa de mortalidad infantil se estim en 1981 en 51.3 por millar. Los nios de bajo peso al nacer constituan el 12% del total, una cifra elevada si se la compara con la de pases que tenan niveles menores de ingreso per cpita como Colombia y Panam. Adems, entre 1979 y 1983 la tasa de nios con bajo peso al nacer en Mxico era mayor que el promedio de 10.1% para el conjunto de Amrica Latina. Por ltimo, la avitaminosis y otros problemas relacionados con la nutricin constituan la sexta causa ms frecuente de la mortalidad infantil. Una proporcin importante del pas no tena acceso a servicios bsicos. En 1978 se estima que un 45% de la poblacin, integrado en gran medida por poblacin rural, no reciba atencin mdica de ninguna de las instituciones que brindan atencin mdica gratuita o casi gratuita. La tasa de analfabetismo era igual al 17% a principios de los aos ochenta. Esta cifra constitua una mejora sustancial sobre la cifra de alrededor de 26.5% que se registr en 1970, An as, a principios de los aos ochenta, casi 22 millones de mexicanos eran analfabetos o no haban terminado la instruccin primaria y la escolaridad media era igual a 5.4 aos. De acuerdo con el censo de 1980, un 50.1% de las familias mexicanas no tenan agua corriente y un 32% usaba la cocina como dormitorio. Se estimaba tambin que un 25% de las familias mexicanas no tenan electricidad.

218

Nora Lustig, "Distribucin del ingreso y consumo de alimentos: estructura, tendencias y requerimientos redistributivos a nivel regional", Demografa y Economa, vol. 16, nm. 2, 1982, cuadro 2-5, p. 111-115.

213

2.2

Los periodos gubernamentales de Echeverra (1970-76) y Lpez Portillo (1976-82): La crisis de balanza de pagos de 1976, el auge petrolero y la crisis de 1982

La respuesta gubernamental a la desaceleracin del crecimiento econmico de principios de los aos setenta fue la expansin del gasto pblico y la creciente intervencin estatal. En realidad, estas polticas fueron algo ms que una respuesta a la desaceleracin econmica; sealaron un cambio fundamental en la atencin prestada por el gobierno a las demandas del sector empresarial y al papel de este sector en la economa. En aquellos aos en Mxico, y en otros muchos pases, el pensamiento predominante afirmaba que un pas donde el Estado controlara una parte mayor de la inversin, fuera propietario de ms sectores "estratgicos" (energa, acero, etc.), y regulara una parte mayor del mecanismo de fijacin de los precios, sera un pas ms prspero, ms justo y menos vulnerable a las presiones polticas y econmicas internas y externas 219 . El gobierno de Echeverra (1970-76) consideraba que la mayor intervencin estatal era el mejor camino para aliviar las tensiones sociales surgidas durante los sangrientos disturbios de 1968 y la agitacin estudiantil posterior. El gobierno estaba preocupado tambin por la actividad guerrillera creciente en el campo. En respuesta a estas presiones polticas y sociales, se increment el gasto pblico, incluido el gasto social, y se intent fortalecer el control gubernamental de la economa aumentando el nmero de las empresas en manos del Estado y expandiendo los mecanismos regulatorios. En consecuencia, en este periodo hubo una inversin considerable en proyectos de infraestructura y se extendieron los servicios educativos y de salud pblica. Pero tambin hubo gran desperdicio. Como se vio en el cuadro 2.2, el resultado en trminos macroeconmicos fue un aumento del dficit fiscal y un creciente desequilibrio de la cuenta corriente de la balanza de pagos, ambos financiados con endeudamiento externo. Esta estrategia eventualmente
219

Nora Lustig, Distribucin del ingreso y crecimiento en Mxico: un anlisis de ideas estructuralistas, p. 22-42.

214

no fue sostenible. Las finanzas pblicas se tornaron cada vez ms frgiles y finalmente el desequilibrio de las cuentas externas se volvi inmanejable. Las cifras son reveladoras. El dficit fiscal aument de un 2.5% del PIB en 1971 al 10% en 1975. El dficit de cuenta corriente de la balanza de pagos ascendi de 900 a 4.400 millones de dlares. La deuda pblica externa aument de 6.700 a 15.700 millones de dlares 220 . Por ltimo, la tasa de inflacin, el orgullo de Mxico en los dos decenios anteriores, alcanz en forma crnica niveles de dos dgitos, aumentando del 3.4% en 1969 a un promedio del 16.7% en 1973-1976. (Cuadro 2.2) La estrategia de crecimiento basada en la expansin del gasto pblico se derrumb en 1976. El sector privado, preocupado por el curso de la poltica econmica y expansionismo estatal de izquierdas de Echeverra, recurri a la fuga de capitales para proteger su riqueza contra una probable devaluacin del peso. Durante algn tiempo, las autoridades sostuvieron el tipo de cambio fijado desde 1954 y financiaron la fuga de capitales con nuevos prstamos y con reservas, pero las reservas del banco central pronto se agotaron. En agosto de 1976 la economa entr en un periodo de crisis, que desencaden los siguientes acontecimientos: Se "permiti" la flotacin del peso en el mercado de divisas y de inmediato el peso se devalu frente al dlar en casi un 40%. La produccin baj drsticamente y la inflacin se aceler. El gobierno mexicano, por primera vez en 20 aos, recurri al FMI en busca de apoyo financiero y a fines de 1976 se firm un acuerdo. Sin embargo, cabe mencionar que las polticas internas no fueron la nica causa de la crisis de 1976. Los choques externos, en particular la recesin mundial que sigui a los incrementos del precio del petrleo de 1973, tambin influyeron. De acuerdo con las estimaciones de Zedillo, los factores externos

220

Ernesto Zedillo Ponce de Len (citando al Banco de Mxico) en The Mexical external Debt: The Last Decade Westview Press, Boulder, Colorado, 1985, cuadro II.2, p. 298.

215

pueden "explicar" alrededor de dos tercios del desequilibrio de la balanza de pagos en 1975 221 . La recesin que sigui a la crisis de 1976 fue de corta duracin. El descubrimiento de cuantiosas reservas de petrleo en diciembre de 1976 elimin la restriccin externa y propici un cambio drstico de la poltica econmica. Las reservas probadas de petrleo aumentaron de casi 6.000 millones de barriles en 1975 a 40.000 millones en 1978. El gobierno de Lpez Portillo (1976-1982), anunci que su intencin era promover el crecimiento econmico y la autonoma mediante la presencia de un sector pblico activo. En lugar de ajustarse a la escasez, el gobierno deba ahora "administrar la abundancia". La postura oficial, ampliamente compartida, era que Mxico podra crecer a tasas sin precedente a partir de 1978. En gran medida se sobrestim la oportunidad que se gener con los ingresos petroleros. Peor an, estos ingresos no fueron bien utilizados. Inicialmente se pensaba que los ingresos petroleros podan eliminar simultneamente las restricciones fiscal y externa. La perspectiva de mayores ingresos asociados a las exportaciones petroleras llev a los sectores pblico y privado a expandir sus proyectos de inversin a partir de 1978. En 1979, ante el aumento del precio internacional del petrleo y nuevos descubrimientos de yacimientos petrolferos la inversin total se aceler an ms. Como se puede ver en el cuadro 2.3, el precio medio del petrleo que haba alcanzado un promedio de 13.34 dlares ($) por barril entre principios de 1977 y principios de 1979, lleg a mediados de 1979 a 22 $ por barril, y a 30 $ en febrero de 1980. Durante los cuatro aos que dur el auge petrolero, la estrategia de crecimiento basada en la expansin del gasto pblico produjo resultados impresionantes en trminos de producto, inversin y empleo. Entre 1978 a 1981, el PIB creci a un promedio anual del 8.4%, mientras que la inversin total aument al 16.2% anual y el empleo urbano se expandi al 5.7% anual.
221

Ibd., cuadro 1, p. 36.

216

CUADRO 2.3. Principales indicadores econmicos, 1976-1981

Concepto
PIB (cambio porcentual anual, CPA) PIB per cpita (CPA) Inversin fija bruta (CPA) Tasa del desempleo urbano abierto (porcentaje) Precios al consumo (CPA), promedio anual (1978=100) Dficit fiscal (porcentaje del PIB) Deuda externa total (miles de millones, USD) Deuda pblica total (miles de millones USD) Tasa prima nominal de los EE.UU. Precio promedio del petrleo de exportacin (USD por barril) Participacin de las exportaciones petroleras en el total de exportaciones (porcentaje) Tipo de cambio real (libre) (1970= 100) Balanza Comercial (miles de millones USD) Balanza en cuenta corriente (miles de millones USD) Fuga de capitales (miles de millones USD)

Promedio 1976 1977 1978 1979 1980 1981 19761977

4.2 1.2 0.4 6.8 15.8 9.9 27.5 20.8 6.8 3.4 0.5 -6.7 8.1 29.1 6.7 30.9 22.9 6.8 8.2 5.2 15.2 6.8 17.5 6.7 34.6 26.3 9.1 13.3 9.2 6.1 20.2 5.7 18.2 7.6 40.3 29.8 12.7 19.6 8.3 5.0 14.9 4.6 26.3 7.5 50.7 33.8 15.3 31.3 7.9 5.5 14.7 4.2 27.9 14.1 74.9 53.0 18.9 33.2 3.8 0.8 -3.2 7.5 22.4 8.3 29.2 21.9 6.8

1978 1981
8.4 5.5 16.2 5.3 22.5 9.0 50.1 35.7 14.0 24.3

1976 1981
6.9 3.9 9.4 6.0 22.5 8.7 43.1 31.1 11.6

15.4

22.3

30.7

45.1

67.3

72.5

18.9

53.9

42.2

103.3 129.4 124.0 120.5 107.8 -2.6 -3.7 3.0 -1.1 -1.6 0.9 -1.8 -2.7 0.1 -3.2 -4.9 0.2 -3.4

90.8 -3.8

116.4 -1.9 -2.6 2.0

110.8 -3.0 -8.6 2.9

112.6 -2.6 -6.6 2.6

-10.7 -16.1 -0.3 11.6

Fuente: Jos ngel Gurra y Sergio Fadl, "Efectos de la poltica econmica en la fuga de capitales: La experiencia de Mxico, 19701989", Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1994, cuadro 1, p. 22. Las cifras usadas para calcular la tasa de crecimiento del PIB estn en pesos de 1970.

Sin embargo, detrs de este desempeo espectacular haba serios problemas. En principio, la poltica econmica de Mxico para 1977-1979 respet los lmites establecidos en su acuerdo con el FMI firmado a fines de 1976. Sin embargo, en vista de los nuevos y crecientes ingresos petroleros que reciba Mxico, la financiacin del FMI ya no era necesaria y en consecuencia se abandon el programa. Como ocurre en la mayora de los auges basados en la exportacin de recursos naturales, el peso se apreci de forma creciente. Las expectativas de

217

un flujo de ingresos pblicos elevado y sostenido fomentaron un creciente dficit fiscal y el tipo de cambio sobrevaluado, aunado al dficit fiscal, provocaron un desequilibrio creciente de la balanza de pagos. Sin embargo, durante los dos primeros aos del auge, la magnitud del desequilibrio de la balanza de pagos no era razn de alarma. En 1980 el dficit fiscal lleg a la cifra del 7.5% del PIB, pero la situacin no estaba an fuera de control, pues el dficit podra haberse corregido en gran medida con un aumento del precio de la gasolina, que entonces en Mxico era mucho menor que el precio internacional. Los desequilibrios fiscal y externo salieron de control a partir de 1980 cuando el precio internacional del petrleo continu subiendo; el precio del petrleo para la mezcla mexicana, pas de 19,6 $ por barril en 1979 a 31,3 en 1980 y 33,2 en 1981. (Cuadro 2.3) El gobierno mexicano hizo una mala lectura de esta seal y crey que se trataba de un aumento permanente. A raz de ello, durante la segunda mitad de 1980 y el inicio de 1981 el gasto pblico se aceler. A fines de 1981 el dficit fiscal se dispar al 14.1% del PIB. Detrs de la sobre expansin del gasto pblico estaban los pronsticos errados sobre el comportamiento futuro de algunas variables cruciales. Se esperaba que el precio internacional del petrleo permaneciera elevado, o incluso aumentara por un largo tiempo, y que las tasas de inters externas bajaran en trminos reales. En ambos casos ocurri exactamente lo contrario. Debe advertirse que el gobierno de Mxico no fue el nico que se equivoc en su pronstico sobre los precios del petrleo. Por ejemplo, el World Development Report del Banco Mundial de 1980 pronostic que el precio del barril de petrleo, a dlares constantes de 1980, sera igual a 35,10 $ en 1985 y 40,85 en 1990, lo que supona un precio nominal de 78,30 $. Estas cifras eran mayores an en el World Development Report de 1981; el pronstico para 1990 era de 42 dlares a precios constantes de 1980. Segn este informe, "es

218

probable que los precios reales del petrleo aumenten en cerca del 3% anual durante los aos ochenta, o en 10% anual en trminos nominales" 222 . El dficit pblico se financi en parte con prstamos externos, sobre todo de los bancos comerciales que en esa poca gozaban de abundancia de fondos y competan por otorgar prstamos tanto al sector pblico como al privado de Mxico. Al principio, el incremento de la deuda externa pareca ubicarse dentro de lmites razonables. Entre 1978 y 1980, el total de la deuda pblica externa aument de 26.300 a 33.800 millones de dlares (cuadro 2.3). Sin embargo, la relacin de la deuda externa total al PIB baj de 35.8% en 1977 al 31.3% en 1980 223 . La poltica fiscal expansiva financiada con crdito externo agrav los resultados habituales de un auge exportador de recursos naturales. Un efecto muy conocido de este tipo de auges es conocido como enfermedad holandesa, donde el aumento de la demanda agregada interna que los acompaa genera aumentos de precios en el sector de los bienes no comerciables, y en consecuencia una apreciacin real del tipo de cambio. De hecho, en 1981 el peso estaba sobrevaluado un 34.7% en promedio (usando como base septiembre de 1977) 224 . Esto perjudica a las exportaciones del resto de los bienes y provoca una sustitucin de importaciones "injustificada". En Mxico esto no tard en ocurrir; las exportaciones no petroleras se estancaron y el crecimiento industrial se qued rezagado respecto del crecimiento global. Adems, como al ingreso generado por el auge exportador se le sum un dficit fiscal creciente, las importaciones aumentaron an ms. A medida que aumentaban las importaciones y las exportaciones no petroleras crecan poco, el dficit de la balanza comercial se agrav: aument de 1.800 millones de dlares en 1978 a 3.800 millones en 1981. (Cuadro 2.3) Debido al comportamiento deficiente de las exportaciones no petroleras, la cuenta externa se tom ms dependiente del petrleo. Las exportaciones petroleras en 1981 llegaron a ser el 72.5% de las exportaciones totales de bienes y servicios. En consecuencia, los ingresos de divisas se volvieron ms
World Bank Development Report, 1980, cuadro 2.4, p. 8. WBDR 1981, p. 13.Oxford University Press, Londres. Zedillo, "Mexico's Recent Balance-of-Payments Experience", cuadro 6, p. 971 -972. 224 Ibid.
222 223

219

sensibles a las fluctuaciones de los precios mundiales del petrleo. Simultneamente, el aumento de las tasas de inters externas oblig a destinar ms divisas al servicio de la deuda. En 1981, cuando los precios del petrleo comenzaron a bajar y las tasas de inters haban subido, la balanza por cuenta corriente alcanz un dficit sin precedente de 16.100 millones de dlares, financiado en gran medida con endeudamiento externo. En este contexto, la situacin econmica de Mxico empez a cambiar en forma grave. Desafortunadamente, el gobierno no actu con celeridad para corregir los desequilibrios fiscales y externos y calmar los temores de una crisis de balanza de pagos. El intento de reducir el dficit fiscal no tuvo xito y el gobierno no logr ponerse de acuerdo sobre qu medidas convena adoptar para corregir el desequilibrio externo: si realinear el tipo de cambio o imponer controles a las importaciones y a la salida de capitales. Cuando la cada del precio internacional del petrleo a mediados de 1981 no fue seguida por ningn cambio convincente de la poltica econmica, la fuga de capitales se aceler marcadamente, hasta alcanzar 11.600 millones de dlares en ese ao. (Cuadro 2.3) Durante los meses siguientes el gobierno financi la salida de divisas con prstamos del exterior cada vez ms frecuentes y de plazos ms cortos. Este proceso llev a que Mxico se endeudara por encima de sus capacidades, fenmeno que hara mucho ms difcil el ajuste en el futuro. A principios de 1982 los precios internacionales del petrleo mantuvieron su tendencia a la baja iniciada en 1981 y la fuga de capitales continu. A esto se sum el hecho de que casi la mitad de la deuda externa del pas deba pagarse durante los prximos 12 meses o refinanciarse. A mediados de febrero de 1982 el gobierno no pudo continuar endeudndose para mantener el peso de modo que ste tuvo que devaluarse. Entre enero y marzo de 1982, el tipo de cambio pas de 26.35 pesos por dlar a ms de 45 225 .

225

Ibd.

220

Lo que sigui en 1982 se llam un ajuste catico debido a que las polticas aplicadas fueron incongruentes. Inicialmente el gobierno adopt un paquete de contraccin fiscal con devaluacin que implicaba reducciones de la inversin pblica real y de los subsidios a los alimentos bsicos, una elevacin de los precios de los productos energticos, y una devaluacin del 80% en el valor nominal del peso. Sin embargo, en abril de ese ao se recomendaron "incrementos de emergencia" de los salarios, incluyendo una elevacin del 30% del salario mnimo e incrementos menores para los niveles salariales ms altos. Esta recomendacin de elevar los salarios contradeca la meta propuesta de mantener un tipo de cambio realista y precios estables de modo que la fuga de capitales se aceler. Este cambio de la poltica econmica, insensato desde el punto de vista econmico, refleja quiz el viraje poltico de Lpez Portillo, quien se sinti traicionado por el sector privado, que en su opinin aunque se vio favorecido por los numerosos subsidios provedos durante el auge petrolero, no respondi a su llamada a la cooperacin, sino que emprendi una fuga de capitales continua y masiva. Como alternativa, Lpez Portillo recurri al sector obrero y a los miembros de su gabinete ms pro Estado, movimiento que explica tambin su decisin posterior de nacionalizar el sector bancario. En agosto, cuando las reservas de divisas bajaron a un nivel sin precedente, el gobierno anunci un congelamiento de las cuentas bancarias denominadas en dlares seguido de una conversin forzada a un tipo de cambio menor que el del mercado. El congelamiento indign a la clase media, la principal tenedora de estas cuentas, y contribuy a que cayera ms an la credibilidad del gobierno, lo que a su vez aviv la fuga de capitales. Desde principios de 1982, los bancos se mostraron ms renuentes a otorgar nuevos prstamos, primero individualmente y luego en grupo. A mediados de 1982 muchos bancos dejaron de hacer nuevos prstamos, y algunos se resistieron incluso a renovar sus crditos, en un esfuerzo por reducir su exposicin al riesgo. Estos hechos dieron inicio a la crisis de la deuda. Al principio, la moratoria involuntaria de Mxico se consider inicialmente como un problema de flujo de
221

caja. Los bancos acreedores aceptaron esta interpretacin, pero no sin haber recibido presiones de sus gobiernos y de las instituciones financieras multilaterales para que continuaran sus prstamos y reestructuraran los pagos. El tiempo demostrara que esa interpretacin era incorrecta. A partir de entonces se acab el entusiasmo de los bancos internacionales por prestarle a Mxico y a otros pases del Tercer Mundo. En adelante sera muy difcil obtener nuevos prstamos. La respuesta del gobierno ante la crisis incorpor medidas que intentaban poner fin por la fuerza a la salida de capitales. El 1 de septiembre de 1982 se adopt el control de cambios generalizado y se nacionaliz la banca mexicana, acto que indign al sector financiero dentro y fuera del pas. La desconfianza y el resentimiento del sector empresarial hacia el gobierno haban llegado al punto mximo apenas tres meses antes de que un nuevo presidente, Miguel de la Madrid, tomara posesin. El ao de 1982 se caracteriz por las grandes devaluaciones del peso, el caos en los mercados financieros, y una desaceleracin de la actividad econmica. La produccin disminuy en 0.6%, la inflacin aument al 98.8% y las reservas de divisas bajaron a 1.800 millones de dlares, o sea, el equivalente de apenas un mes de importaciones de mercancas y de servicios no factoriales en 1982 226 . Este estallido de la crisis de la deuda externa, como se ver en los captulos subsiguientes, provocara un cambio radical en las polticas econmicas aplicadas a partir de este momento en Mxico.

226

Jos ngel Gurra Trevio, "La reestructuracin de la deuda: el caso de Mxico", en 5tephany Griffith-Jones (comp.), Deuda externa, renegociacin y ajuste en Amrica Latina, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1988, pp. 77-78.

222

2.3

Las polticas econmicas posteriores a la crisis: El sexenio de Miguel De La Madrid (1982 1988)

Miguel de la Madrid asumi la presidencia en diciembre de 1982. La definicin de la poltica econmica tena un grado de consenso mayor en su gabinete que en el gobierno de Lpez Portillo. Haba un amplio acuerdo en lo que respecta a las causas de la crisis y las medidas requeridas para superarla, restablecer el crecimiento y la estabilidad de precios. El consenso era que en el corto plazo el objetivo principal deba ser restaurar la estabilidad financiera y controlar la inflacin. Las metas de mediano plazo incluan fomentar la competitividad externa de la economa, aumentar el ahorro interno y disminuir la intervencin estatal en la actividad econmica 227 . La opinin prevaleciente en el gabinete era que las causas principales de la crisis de 1982 eran el tamao del dficit fiscal y la distorsin de los precios relativos, en particular del tipo de cambio. La cada de los precios del petrleo y el alza de las tasas de inters mundiales habran sido factores desencadenantes de la crisis, pero no sus ltimas causas y adems su comportamiento se encontraba fuera del control del gobierno. La fuga de capitales era considerada consecuencia de la mala administracin econmica interna y no una de las causas de la crisis. El gobierno esperaba que una vez se hubiera recuperado el orden en las cuentas fiscales, ajustado el tipo de cambio y reestructurados los pagos de la deuda externa, se reanudaran las entradas de capital y se podra recuperar el crecimiento. Sin embargo, el proceso de ajuste result mucho ms difcil de lo esperado. El gobierno de De la Madrid crea que la crisis se deba tambin a factores estructurales, es decir, a la estrategia de desarrollo basada en la sustitucin de importaciones y a un gran activismo econmico por parte del Estado. Se consideraba que esta estrategia haba promovido una asignacin ineficiente de los recursos y haba introducido rigideces innecesarias en la oferta de bienes y
227

Jos Crdoba, destaca la importancia de este consenso en "Diez lecciones de la reforma econmica mexicana", Nexos, vol. 14, febrero de 1991, pp. 31-48.

223

servicios. Adems, otra consecuencia del papel intervencionista del Estado en la economa es que sembr desconfianza en los sectores empresariales y financieros del pas y del exterior. Sin embargo, no todos los miembros del gabinete de De la Madrid compartan con igual fervor la importancia de una reforma estructural. En consecuencia la reforma estructural se introdujo lentamente, sobre todo durante los dos primeros aos de gobierno y ya en 1985, tras el fracaso del primer intento de estabilizacin, se introdujeron las primeras medidas importantes de liberalizacin comercial. En diciembre de 1982 De la Madrid anunci su primer paquete de estabilizacin, el Programa Inmediato de Reordenacin Econmica (PIRE). En su concepcin original el programa tendra dos etapas: un "tratamiento de choque" en 1983, seguido de polticas" graduales" en 1984-1985 228 . El equipo econmico de De la Madrid crea que la estabilidad de precios y el equilibrio macroeconmico podran restablecerse mediante una reduccin drstica del dficit fiscal y una marcada devaluacin del peso al inicio del programa. La austeridad fiscal frenara la inflacin y, aunada a la devaluacin, generara el supervit de la cuenta comercial necesario. Adems, mantener particularmente caro al dlar mediante la devaluacin del peso permitira sostener tasas de inters internas temporalmente negativas y as se podra aligerar la repercusin fiscal del servicio de la deuda interna sin alentar la fuga de capitales. Esto ocurri sobre todo en 1983. Sin embargo, para que las medidas correctivas tuviesen xito era necesario que se impidiera la indizacin de los salarios nominales. Para posibilitar esto, el gobierno decidi ajustar el salario mnimo y los salarios de los empleados pblicos a la inflacin esperada en lugar de hacerlo a la inflacin pasada. Obviamente, esta medida provoc una drstica cada del salario real. El PIRE recibi apoyo del FMI, y el gobierno firm con este organismo una facilidad del fondo ampliada a fines de 1982, que permita a Mxico retirar casi 3.700 millones de dlares en varias entregas entre enero de 1983 y diciembre
Jos Crdoba, "El programa mexicano de reordenacin Econmica, 1983-1984", en Sistema Econmico Latinoamericano (SELA), El FMI, el Banco Mundial y la Crisis Latinoamericana, Siglo XXI, Mxico, 1986.
228

224

de 1985. Sin embargo, como se ver ms adelante, el acuerdo se interrumpi a mediados de 1985 porque Mxico no pudo cumplir con algunas de las condiciones impuestas. El "tratamiento de choque" se inici con una gran devaluacin de los tipos de cambio libre y controlado (del 113 y 95%, respectivamente) anunciados en diciembre de 1982. El gobierno de Lpez Portillo haba implantado el rgimen dual de tipo de cambio el 1 de septiembre de 1982, cuando se nacionalizaron los bancos y se instituy el control de cambios generalizado. La diferencia entre los dos tipos de cambio al principio era grande, pero poco tiempo despus, tendieron a converger. En la prctica, el tipo de cambio libre debe haber reflejado el comportamiento real de la demanda y la oferta de dlares ya que no surgi un mercado negro 229 . El programa comprenda un aumento de la recaudacin de impuestos y una reduccin del gasto pblico, con unos objetivos que eran: Reducir el dficit fiscal a casi a la mitad de su nivel en 1982 cuando fue igual a 16.9% del PIB. Reduccin de la tasa de inflacin que haba llegado casi a 100% anual en 1982, a un nivel del 55% en 1983. Reducir el dficit de la cuenta corriente a 2.000 millones de dlares. Conseguir mantener la tasa de crecimiento del PIB igual a cero en 1983.

Desde el principio, el gobierno dej bien claro que estaba dispuesto a buscar, junto con la comunidad internacional, una solucin para que Mxico mantuviera los pagos del servicio de su deuda. El gobierno descart la accin unilateral de una moratoria, al igual que la creacin de un "Club de Deudores" con los otros pases endeudados de Amrica Latina. Como se puede ver en los cuadros 2.4 y 2.5, el desempeo real de la economa fue considerablemente peor a lo esperado. En el cuadro 2.4 se observa como el ajuste del ao 83 fue muy fuerte, con la idea de conseguir los

229

Ibd., p. 6-10.

225

objetivos mencionados. En el cuadro 2.5 se comprueba que la economa mexicana, desde el principio, estuvo muy lejos de conseguir el ajuste deseado.

Cuadro 2.4. El Ajuste Fiscal y el tipo de cambio real, 1983-1990.

Concepto
Ajuste Fiscal Supervit gubernamental primario (porcentaje del PIB) a Requerimientos financieros del sector pblico (RFSP) (porcentaje del PIB) Ajuste del tipo de cambio Tipo de cambio real (controlado) (1970=100) b No aplican promedios. Los datos son de 1983 a 1990 Tasa de devaluacin (en porcentaje) b
135.2; 110.9; 106.8; 155.9; 169.8; 140.3; 127.5; 123.4; 4.1 - 4.3 27.4 -9.9 4.1 11.8 4.1 8.9 3.2 16.0 6.8 7.3

Promedio 1983-88 1983-85 1986 - 87 1988 -90

Fuente: Nora Lustig, Hacia la reconstruccin de una economa, citando fuentes del Banco de Mxico, Informe anual e Indicadores econmicos, Mxico, febrero 1992. a El supervit primario excluye los pagos de intereses (sobre la deuda interna y externa) b Una disminucin (aumento) del ndice indica una apreciacin (depreciacin) real.

A causa del gran nmero de los prstamos a corto plazo contratados durante 1981 y principios de 1982, los pagos se acumularon en el periodo de 1983 a 1985. La primera ronda de negociaciones se concentr en la reestructuracin del principal que venca durante el resto del decenio. Las negociaciones se completaron en agosto de 1983. Los pagos del principal se espaciaron a lo largo de ocho aos, con un periodo de gracia de cuatro aos 230 . La deuda externa privada tambin se someti a una reestructuracin. Unos 12.000 de los 23.000 millones de dlares de esta deuda se reestructuraron tambin a ocho aos, con un periodo de gracia de cuatro aos, y se protegieron contra el riesgo cambiario con el programa gubernamental Fideicomiso para la Cobertura de los Riesgos Cambiarios (FICORCA). Hay que subrayar que, a pesar de la reestructuracin de los pagos de la deuda, como se puede ver en el cuadro 2.5, las transferencias netas de recursos al exterior permanecieron por encima de 7% como proporcin del PIB entre 1983
230

Jos Angel Gurra, "La poltica de deuda externa de Mxico, 1982-1990", Mxico, enero de 1991.

226

y 1985. Las elevadas transferencias netas de recursos, se deban, en parte, a que la fuga de capitales continuaba a pesar de las medidas correctivas introducidas por el gobierno.

Cuadro 2.5. Deuda externa, trminos de intercambio y transferencias netas de recursos, 1983-1990
Concepto
Deuda externa total (miles de millones USD) Deuda externa del sector pblico (miles de millones USD) Pagos de intereses (miles de millones USD) Deuda externa como porcentaje del PIB Relacin del servicio de la deuda (porcentaje) Precio promedio del petrleo exportado (dlares por barril) Participacin de las exportaciones petroleras en el total de las exportaciones (porcentaje) Tasa prima de los Estados Unidos, nominal (porcentaje) Trminos de intercambio, ajustados por los movimientos de la tasa de inters (1970 = 100) Transferencias netas de recursos al exterior. (% del PIB)

Promedio 1983-88
99.3

1983-85
95.7

1986 - 87
104.3

1988 -90
97.9

74.3
9.5 63.8 45.3 19.8 53.7 9.8 65.1 5.9

69.4
10.7 56.8 45.7 26.2 69.5 10.9 70.4 7.1

78.4
8.2 77.1 45.7 14.0 40.6 8.3 59.7 3.6

78.3
9.0 48.6 36.2 15.6 33.5 10.1 64.5 2.8

Fuente: Jos ngel Gurra, "La poltica de deuda externa de Mxico, 1982-1990", Mxico, enero de 1991, anexo 1, p. 26. Citando fuentes del Banco de Mxico.

Las metas de la segunda fase, la fase "gradual", del programa de estabilizacin incluan reducir la inflacin de forma ms lenta pero continua, mantener el supervit comercial a niveles adecuados, y recuperar las tasas de crecimiento econmico histricas. A fin de frenar la inflacin, el gobierno se propona mantener el dficit fiscal bajo control y fijar el comportamiento de los llamados precios clave al tipo de cambio, el salario mnimo y los precios de los bienes y servicios pblicos, de acuerdo con la meta inflacionaria del programa. Cuando se anunci el PIRE se esperaba que a raz de las medidas adoptadas el costo fuera un crecimiento nulo de la produccin en 1983, pero seguido de una recuperacin gradual hasta retornar a la tasa histrica de 5% anual en

227

1985. Las expectativas en cuanto a la inflacin eran que sta bajara al 18% anual en diciembre de ese mismo ao. Sin embargo, el comportamiento del producto y la inflacin result ser muy diferente. La cada del PIB en 1983 fue mucho mayor que la esperada, no se logr la reduccin esperada en la inflacin y, por supuesto, tampoco se restableci la tasa de crecimiento histrica a partir de 1985. El cuadro 2.6 presenta una comparacin de las metas del programa y el comportamiento real de las variables: en 1983, la tasa de crecimiento de la produccin fue de -4.2%, en lugar de cero, mientras que la inflacin lleg al 81% en lugar del 55% esperado. En cambio, se rebas la meta de la cuenta corriente; es decir, el supervit fue mayor que lo planeado. El dficit fiscal fue la nica variable que se comport segn lo previsto. Este resultado podra caracterizarse como un caso tpico de "sobre-ajuste" porque la reduccin del dficit de la cuenta corriente fue ms all de lo requerido por las condiciones externas. Es decir, stas hubieran permitido un supervit de cuenta corriente menor y, por ende, un nivel de produccin mayor. A principios de 1984 hubo una recuperacin econmica moderada que continu hasta mediados de 1985, cuando Mxico afront otra crisis de balanza de pagos. El gobierno respondi a esta crisis devaluando el peso y mediante reducciones del dficit fiscal y del crdito interno. El efecto inmediato de estas medidas en el corto plazo fue, nuevamente, frenar el crecimiento econmico y acelerar la inflacin. Las mismas circunstancias que permitieron la recuperacin de 1984 contribuyeron en parte a su interrupcin. En particular, el relajamiento de la postura fiscal del gobierno, y la apreciacin del tipo de cambio, contribuyeron primero a la recuperacin y luego a la crisis de 1985. La reduccin del supervit comercial se agrav por el deterioro de los trminos de intercambio de los bienes exportados por Mxico. En 1985 el valor de las exportaciones petroleras baj un 11% a raz de la cada de los precios mundiales del petrleo. Igualmente, tambin bajaron en el mercado mundial los precios de otras materias primas exportadas por Mxico (cuadro 2.5)

228

Cuadro 2.6. Metas y resultados del PIRE, 1983-1985

Concepto
Inflacin (diciembre a diciembre, precios al consumo) (porcentaje) Proyecciones originales del FMI Metas revisadas (gobierno) Cifras observadas Requerimientos Financieros del Sector Pblico (RFSP) (porcentaje del PIB) Proyecciones originales del FMI Metas revisadas (gobierno) Cifras observadas Balanza en cuenta corriente Proyecciones originales del FMI (porcentaje del PIB) Cifras observadas (porcentaje del PIB) Metas revisadas (gobierno) (miles de millones USD) Cifras observadas (miles de millones USD) Crecimiento real del PIB (porcentaje) Proyecciones originales del FMI Metas revisadas (gobierno) Cifras observadas
-0.6 0.0 -4.2 3.0 0.0-1.0 3.6 6.0 3.0-4.0 2.6 -3.6 -6.2 -2.2 3.6 5.4 -1.8 2.4 0.0-0.5 4.2 -1.2 0.7 1.0-2.0 1.2 16.9 8.5 8.5 8.6 5.5 5.5-6.5 8.5 3.5 5.1-5.6 9.6 98.8 55.0 80.8 30.0 40.0 59.2 18.0 35.0 63.7

1982

1983

1984

1985

Fuente: Las metas del FMI y del gobierno son proyecciones originales recogidas en Nora Lustig y Jaime Ros, Mxico, Estudio 7 de Pases del World Institute for Development Economics Research (WIDER) de la Universidad de las Naciones Unidas, Helsinki, marzo 1987, cuadro 3, p. 67.

Como se ve en el cuadro 2.7, la estrategia para combatir la inflacin tampoco tuvo xito. La inflacin se redujo desde un mximo del 117.2% en abril de 1983 al 59.2% en noviembre y diciembre de 1984, pero en los tres primeros meses de 1985 se qued a una tasa similar a la de fines de 1984. La medida adoptada de aumentar los precios clave al mismo ritmo que la inflacin esperada, no bastaba por s sola para frenar la inflacin porque el resto de los precios continuaba aumentando por inercia y como resultado de la falta de credibilidad del programa.

229

Cuadro

2.7.

Principales

indicadores

econmicos,

1983-1990

(Cambio

porcentual anual, a menos que se especifique otra cosa)

Concepto
Producto e ingreso Producto interior bruto (PIB) PIB per cpita Ingreso disponible per cpita Inflacin (Precios al consumo) Promedio anual Diciembre a diciembre Demanda Privada Inversin Consumo Salarios Reales Salarios cotizados por la encuesta industrial Salario mnimo Remuneracin media en el sector manufacturero Sector exterior Importaciones Exportaciones Exportaciones no petroleras Balanza comercial (miles de millones USD) Reservas internacionales brutas, fin del periodo (miles de millones USD) Tasa de inters promedio (CETES a un mes porcentaje) Nominal Real
1.4 5.5 19.5 8.3 7.7 -4.7 4.7 13.2 11.7 6.3 -4.1 6.6 32.1 6.5 10.3 25.4 3.9 11.5 -0.7 7.9 -7.7 -10.5 -7.3 -10.6 -11.1 -11.3 -6.7 -8.4 -3.9 -1.3 -9.5 3.4 -0.3 0.1 -2.5 0.4 -2.2 -1.3 11.3 4.6 92.9 86.7 75.0 67.9 109.0 132.5 53.6 33.8 0.2 -1.8 -5.1 0.6 -1.5 -4.7 -1.0 -2.9 -5.7 3.0 1.2 2.8

Promedio 1983-88 1983-85 1986 - 87 1988 -90

68.7 7.1

55.1 2.3

91.3 4.4

49.0 22.1

Fuente: Nora Lustig, Hacia la reconstruccin de una economa citando fuentes del INEGI, Sistema de cuentas nacionales de Mxico y Banco de Mxico, Indicadores econmicos, varios aos.

Esta falta de credibilidad era resultado de una combinacin de varios factores. Por un lado el sector privado era consciente de las implicaciones del peso de la deuda externa y lo difcil que era lograr la estabilidad en esas circunstancias. El relajamiento del dficit fiscal y el rpido deterioro de la balanza comercial

230

minaban an ms la credibilidad. Dada la carga asociada a la deuda externa, el sector privado perciba que el deterioro de la cuenta comercial no era sostenible, y que -eventualmente- una devaluacin del peso era inevitable. Adems, como Mxico dej de cumplir con las metas fijadas en el programa firmado con el FMI, ste suspendi el programa de financiacin a mediados de 1985, por lo que se desat otra "corrida" contra el peso, que condujo a la crisis de balanza de pagos a mediados de ese ao. Los hechos ocurridos en Mxico y otros pases en situaciones similares sugieren que las medidas incluidas en el PIRE no bastan para reducir la inflacin y corregir los desequilibrios macroeconmicos. Las medidas se basaban en el supuesto de que una reduccin del dficit fiscal nominal, combinado con una gran devaluacin inicial y seguida de un tipo de cambio fijo, bastara para detener la inflacin y restablecer el equilibrio en la balanza de pagos. Sin embargo, este enfoque subestim la tensin que se crea entre los objetivos de reducir el dficit fiscal y eliminar la distorsin de los precios relativos (incluido el tipo de cambio), por una parte, y el control de la inflacin por la otra. Como seala Crdoba 231 , un gobierno dispone de tres "opciones" para afrontar un choque externo permanente de grandes proporciones: Repudiar la deuda externa (e interna). Ajustar los ingresos y los gastos pblicos de modo que se satisfaga la nueva restriccin presupuestal intertemporalmente. Hacer todos los ajustes en el corto plazo para satisfacer la restriccin presupuestal presente. La ltima opcin echa toda la carga del ajuste sobre la generacin actual. La primera daa gravemente la credibilidad gubernamental. La segunda, que es probablemente la mejor de las tres opciones, requiere una financiacin externa adecuada para realizar una transicin gradual hacia el muevo punto de equilibrio.

231

Crdoba, "El programa mexicano de reordenacin econmica", pp. 372-373.

231

2.3.1

LA LIBERALIZACIN COMERCIAL COMO CHOQUES ECONMICOS. 1985 - 1988

RESPUESTA

LOS

La crisis de balanza de pagos de mediados de 1985 condujo a implantar severas medidas de estabilizacin. Tanto la poltica fiscal como la monetaria se volvieron restrictivas y se devalu el tipo de cambio. A diferencia de lo ocurrido con el programa de 1983, el programa de estabilizacin fue acompaado de medidas estructurales como la aceleracin de la liberalizacin comercial. En julio de 1985 se redujeron sustancialmente los requerimientos de permisos previos de importacin y la proporcin de importaciones no sujetas a este tipo de trmites aument del 16.4% en diciembre de 1984 al 64.1% en julio de 1985. Antes del decreto se tena como meta liberar hasta un 45% del total de las importaciones para diciembre de 1985. El hincapi en la liberalizacin comercial sealaba el inicio de lo que habra de convertirse finalmente en un cambio fundamental de la estrategia de desarrollo del pas. El efecto inicial del programa de estabilizacin fue una desaceleracin del crecimiento de la produccin. Estos eran momentos particularmente difciles para Mxico. Por un lado, no se contaba con financiamiento del FMI tras la interrupcin del programa a mediados de 1985, provocada por la incapacidad de Mxico para alcanzar las metas fiscales. Unido a esto, el gobierno esperaba que las medidas tomadas a mediados de 1985 dieran frutos durante el ao siguiente, pero tales esperanzas pronto se desvanecieron con la drstica cada de los precios mundiales del petrleo de 1986. El gobierno mexicano haba previsto cierta cada de los precios del petrleo, pero sus estimaciones estaban muy por debajo de lo que realmente ocurri. A fines de 1985 se elabor el presupuesto de 1986 suponiendo un precio de 23 dlares por barril cuando en realidad el precio de la mezcla mexicana de petrleo baj de 24.7 dlares por barril en diciembre de 1985 a 19.7 $ en enero

232

de 1986, y continu bajando hasta llegar a 8.6 $ en julio de 1986. En trminos nominales, su nivel ms bajo en 12 aos 232 . A pesar de la rpida expansin de las exportaciones no petroleras de 1983 y 1984, como se ve en los cuadros 2.5 y 2.7, la participacin del petrleo en el total de las exportaciones llegaba todava al 68.2% en 1985. Adems, los ingresos petroleros representaban casi el 26.2% del total de los ingresos fiscales. Durante la mayor parte de 1986, el choque petrolero debi absorberse internamente, ya que no se dispona de financiamiento externo adicional. La prdida de divisas por cuenta de la cada del precio del crudo lleg a 8.500 millones de dlares, el equivalente al 6.7% del PIB, el 48% del valor total de las exportaciones y el 26.2% de los ingresos del sector pblico. En 1986 el Banco Mundial hizo un prstamo de 400 millones de dlares para la rehabilitacin y la reparacin de los daos causados por el terrible terremoto sufrido en ciudad de Mxico en 1985, magnitud insignificante cuando se la compara con el impacto del choque petrolero. El choque petrolero de 1986 abri una oportunidad para considerar un enfoque diferente en cuanto al manejo de la deuda externa, incluida la suspensin unilateral de los pagos. Gracias al terremoto de 1985, Mxico disfrutaba de gran simpata internacional. Adems, los salarios reales haban bajado drsticamente desde 1983 como para tener que digerir una cada adicional. Ms importante an era que el gobierno mexicano haba demostrado su compromiso con un programa de reformas orientadas a liberalizar el comercio exterior, reducir el papel del Estado en la economa y mantener las polticas macroeconmicas recomendadas por el FMI. Esta situacin era de lo ms propicia para considerar la suspensin unilateral de pagos como una opcin para liberarse de la sobrecarga de la deuda. Fue un error del gobierno dejar pasar esta oportunidad? La suspensin unilateral de pagos habra agudizado las tensiones existentes con las instituciones financieras internacionales, el gobierno de los Estados Unidos y, por supuesto, con los bancos comerciales. Si el gobierno mexicano no contaba con el apoyo de los empresarios mexicanos para que los ahorros de divisas, derivados de la
232

Ibd., Pg.95 y sig. Y cuadro 2.5.

233

suspensin no se desvanecieran en fuga de capitales, la moratoria no era una buena opcin. Como no quedaba claro si poda haber dispuesto de ese apoyo, el gobierno decidi no correr el riesgo. Dada la magnitud del choque petrolero y la falta de apoyo financiero externo, el gobierno mexicano se concentr, principalmente, en los siguientes objetivos: Proteger la balanza de pagos. Evitar que se agotaran las reservas de divisas en el corto plazo. Reducir la vulnerabilidad de Mxico en cuanto al comportamiento de los precios mundiales del petrleo en el mediano plazo. Para conseguirlo, los ingresos petroleros tendran que representar una porcin menor de los ingresos fiscales y del valor de las exportaciones. Era evidente que una moneda depreciada ayudara a aumentar las reservas y reducir la dependencia petrolera; pero para mantener subvaluada la moneda se requera una tasa de depreciacin del peso mayor lo cual conduca a un incremento de la inflacin. Segn se ve en el cuadro 2.7, en 1986 el PIB cay un 3.9%. Dadas la magnitud del choque petrolero y la carencia de crdito externo adicional, esta contraccin del producto no resultaba sorprendente. El supervit comercial lleg a 4.600 millones de dlares a pesar de la reduccin del precio y del volumen de las exportaciones petroleras. Adems, las reservas brutas de divisas aumentaron en casi 1.000 millones de dlares terminando el ao en 6.800 millones. Una vez ms, el grueso de los costos del ajuste se absorbi internamente. En 1986 los salarios reales bajaron entre un 4 y un 14% segn el indicador que se use 233 . La estrategia de encarecer el dlar contribuy tambin al objetivo de mediano plazo de reducir la dependencia de Mxico de las exportaciones petroleras. La estructura de las exportaciones experiment un cambio notable. La proporcin de las exportaciones petroleras respecto del total de las exportaciones baj del 68.2% en 1985 al 39.3% en 1986. Esta reduccin se debi, en parte, a la cada
233 Macro Asesora Econmica, Realidad econmica de Mxico, 1991, Mxico, 1990, p. 514 afirma que fue del 10%. El Banco de Mxico lo cifr en un 4%, y Gurra en Ibd., Pg. 99, lo cifra entre un 12 y un 14%.

234

del precio del petrleo, y tambin al incremento del 41% de las exportaciones no petroleras durante 1986. Este cambio de la composicin de las exportaciones, mantenido a lo largo del tiempo, hizo que la economa mexicana fuese menos vulnerable a las variaciones del precio internacional del petrleo (cuadro 2.7). Segn la concepcin oficial, la evolucin observada en 1986 demostr que era preferible utilizar la poltica cambiaria en lugar de restringir las importaciones mediante controles directos para afrontar la crisis de la balanza de pagos. Las razones eran que la restriccin de las importaciones desalentaba las exportaciones al encarecer los bienes importables usados como insumos en la produccin de exportaciones, mientras que la depreciacin del tipo de cambio estimulaba las exportaciones y reduca las importaciones. Hay que recordar que una depreciacin del tipo de cambio encarece indiscriminadamente los bienes importables mientras que el uso de los permisos de importacin podra mantener algunos de los bienes importables (por ejemplo, los insumos intermedios) a precios relativos menores. Quiz sea ms importante el hecho de que para lograr una devaluacin real significativa sin caer en una espiral inflacionaria o en una recesin profunda debe existir una condicin fundamental: los precios y salarios deben tener un grado de indizacin bajo. En particular, los salarios reales deben ser flexibles hacia abajo. sta fue ciertamente una caracterstica de Mxico. Restringir las importaciones podra ser tambin menos costoso que devaluar en trminos de inflacin, produccin y prdidas salariales a corto plazo. No obstante, aumentar las restricciones impuestas a las importaciones habra dado problemas con el sector privado, con el FMI y los EE.UU. Las autoridades mexicanas se haban comprometido con unas polticas econmicas en las que estas restricciones al comercio no tienen cabida. Adems de proteger las reservas de divisas y evitar una crisis de balanza de pagos, la depreciacin del peso contribuy a reorientar la produccin del mercado interno al externo. Un dlar "caro" durante un periodo prolongado hizo atractiva la actividad exportadora (en cierto sentido equivala a otorgar un subsidio a la exportacin).
235

Sin embargo, intentar mantener fijo el tipo de cambio real provocara una mayor inflacin y este aumento, en gran medida, minaba los beneficios antes descritos. Adems, un tipo de cambio subvaluado otorgaba a los exportadores y los productores nacionales beneficios artificialmente elevados y una proteccin a expensas de los salarios. Por ltimo, en virtud de que los efectos contractivos de la devaluacin en Mxico siempre han sido mayores que el impacto expansivo (por lo menos en el corto plazo), la depreciacin del tipo de cambio era incongruente con la recuperacin econmica 234 . Para reformar los objetivos de lograr la estabilidad de precios y la recuperacin econmica era necesario frenar la depreciacin nominal del peso, pero probablemente esto habra conducido a una apreciacin real de la moneda, con la consecuente necesidad de recursos externos adicionales que financiaran el trnsito hacia una nueva senda de crecimiento econmico. Ante la amenaza de una moratoria unilateral por parte de Mxico, los bancos comerciales aceptaron, con cierta renuencia, cooperar con la iniciativa norteamericana conocida como el Plan Baker, y Mxico se convirti en el "caso piloto" del plan. El plan, anunciado en septiembre de 1985, denotaba un cambio por parte de los pases acreedores en el manejo oficial del problema de la deuda: de hacer nfasis en la austeridad se pas a dar importancia al crecimiento econmico. El mensaje era claro: el gobierno mexicano hara todo lo que fuese necesario para alcanzar sus metas de estabilizacin y de reforma estructural; sin embargo, si las medidas adoptadas no conseguan la recuperacin econmica esperada, la comunidad financiera internacional se vera obligada a aceptar que el problema radicaba en la falta de financiacin externa a niveles adecuados y cooperar mediante un incremento en el crdito. Por primera vez en su historia, el FMI acept incluir en el acuerdo una clusula de financiacin de contingencia; si el precio del petrleo caa por debajo de 9 dlares el barril, se pondran a disposicin de Mxico fondos adicionales hasta por valor de 720 millones de dlares. Adems, se inclua la posibilidad de un relajamiento

234

Gurra, "La poltica de deuda externa", pp. 6-11.

236

automtico de las metas fiscales en el caso de que la tasa de crecimiento econmico fuese menor que la especificada en el acuerdo. En 1987, disponiendo de mayor financiacin externa, el foco de la poltica macroeconmica pas de ser la proteccin de la balanza de pagos a la estabilidad de los precios y la recuperacin econmica. La disponibilidad de nuevos prstamos, la ligera mejora de los precios del petrleo y la evolucin favorable de las exportaciones no petroleras generaron en 1987 un supervit en la cuenta corriente de la balanza de pagos (cuadro 2.7). No obstante, el carcter todava precario de la situacin econmica se puso de manifiesto por la corrida contra el peso que sigui al derrumbe de la bolsa de valores en octubre de 1987. Este ataque especulativo contra la moneda resultaba sorprendente porque el pas tena niveles de reservas de divisas sin precedente y las polticas macroeconmicas y de reforma estructural iban en la direccin correcta. El gobierno mexicano concluy que la causa de la volatilidad de las expectativas provena de la alta tasa de inflacin. Esto lo convenci de que deba convertir la lucha contra la inflacin de nuevo en prioridad pero ahora con base en mecanismos diferentes. En diciembre de 1987 el gobierno anunci el Pacto de Solidaridad Econmica (PASE), conocido ms tarde como el Pacto", que tena como meta reducir la inflacin al 2% mensual al finalizar el ao siguiente. En el cuadro 2.8 se ve un resumen de la financiacin que Mxico necesit desde el estallido de la crisis en 1982 hasta el ao 1990. Como se ve, la falta de financiacin adecuada, unida a los pagos de corto plazo, entre otros, provoc que la crisis fuera mucho ms duradera de lo que hubiera sido de esperar. Asimismo, como se analiza en el siguiente apartado, la crisis hubo de ser absorbida internamente por la poblacin mexicana. Lo que provocara una gran cada en los niveles de vida de la poblacin. Por el contrario, los acreedores internacionales prcticamente no tuvieron ningn quebranto econmico.

237

Cuadro 2.8. Crdito externo privado y pblico, 1982-1990 (Millones USD)

Concepto
Deuda neta total Desembolsos Amortizacin Deuda a largo plazo Desembolsos Amortizacin Bancos Comerciales Desembolsos Amortizacin Bilateral Desembolsos Amortizacin Proveedores Desembolsos Amortizacin BID y Banco Mundial Desembolsos Amortizacin Bonos Desembolsos Amortizacin Deuda a corto plazo Desembolsos Amortizacin Credit Commodity Corporation Desembolsos Amortizacin TOTAL Desembolsos Amortizacin FMI Desembolsos Amortizacin Pagos de Intereses

1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990

7.429 11.196 3.767 8.337 11.196 2.859 5.975 7.770 367 486 853 1.795 4 46 42 1.147 1.375 229 725 1.151 426 -908 0 908 145 145 908 7.574 5.087 8.774 3.687 4.622 6.832 2.210 4.537 5.209 501 281 781 673 216 319 104 178 505 327 -588 17 606 465 1.942 1.477 1.254 1.309 1.477 4.279 2.613 6.231 3.618 2.461 4.814 2.354 2.884 3.075 564 55 619 191 -119 143 262 603 979 376 -473 0 473 152 1.417 1.264 -59 742 1.264 2969 7.388 4.419 1.204 1.204 0 763 4.817 4.054 708 3.572 2.864 860 1.287 687 318 1.005 427 1 65 64 711 1.166 455 -488 49 537 55 1.246 1.190 -370 260 1.190 205 5.077 4.685 296 296 0 73 11.197 11.124 249 10.184 9.522 -399 253 1.126 676 1.802 652 -9 53 62 913 1.446 533 -519 0 519 -176 1.013 1.189 -445 157 1.189 -44 11.354 11.726 616 741 125 8.342 2.961 9.535 6.574 3.726 8.569 3.289 4.410 4.782 1.223 1.442 2.666 373 -31 34 65 393 1.086 694 -934 1 935 -764 966 1.730 -23 272 1.730 2938 9.806 6.868 320 600 280 8.097 -825 8.434 9.259 -1.142 7.165 8.307 -2.970 1.176 1.037 733 1.770 5.125 -12 21 33 697 1.642 945 1.389 2.556 1.167 316 1.268 952 217 532 952 -608 8.966 9.574 -69 350 419 8.639 -1.190 4.908 6.098 -1.065 3.608 4.673 -1.986 44 1.403 346 1749 2.031 24 50 27 701 1.615 914 -149 150 299 -125 1.300 1.425 159 491 1.425 -1.031 5.399 6.430 303 943 640 9.377 2168 7.687 5.518 1.685 5.539 3.854 110 430 1.500 743 2.243 320 91 123 32 706 1.772 1.066 35 971 936 483 2.147 1.664 -53 396 1.664 2.115 8.083 5.967 731 1.608 877 9.018

11.341 10.579 3.767 201 201 0 6.299 1.003 1.003 0

12.203 10.103 11.716 10.156

FUENTE: Banco de Mxico. Indicadores Econmicos Diferentes aos.

238

2.4

Evolucin de la pobreza durante la crisis: 1982 - 1988

A pesar de las limitaciones de informacin, el anlisis de la distribucin del costo del ajuste se ha realizado por diversos investigadores a partir del comportamiento de otras variables tales como el ingreso salarial y no salarial, los ingresos agrcolas y no agrcolas, y cruzar dicho comportamiento con lo que se conoce sobre las familias pobres en cuanto a fuentes de ingreso y actividad principal. La informacin permite hacer una evaluacin preliminar del efecto del ajuste en los niveles de vida de la poblacin mexicana, y ms concretamente en la ms necesitada. La incidencia de la pobreza y la desigualdad ha sido elevada en Mxico a lo largo del tiempo. Segn un estudio basado en las encuestas de ingreso-gasto, Hernndez Laos 235 estim que la incidencia de la pobreza "extrema" lleg al 69.5% en 1963, 56.7% en 1968, 34% en 1977 y 29.9% en 1984. El cuadro 2.9 muestra que la concentracin del ingreso en el 10% superior de la poblacin fue elevada en todos los aos estudiados. Los datos revelan que entre 1963 y 1977 hubo una redistribucin desde el tope hacia los sectores medios y que la disminucin de la desigualdad entre 1977 y 1984 fue menor. Sin embargo, este resultado debe tomarse con cautela ya que las encuestas no son comparables en un sentido estricto. Independientemente de las tendencias, la encuesta de 1984 indica que las disparidades eran muy grandes: por ejemplo, el ingreso medio per cpita del decil ms alto era 25 veces mayor que el del decil ms bajo. El coeficiente de Gini para las familias se estim en 0.4384 y para los individuos en 0.4881 236 . En otro estudio, basado en una lnea de pobreza diferente, Oscar Altimir estima que en 1968 la incidencia de la pobreza extrema en Mxico lleg al 12%. A

Enrique Hernndez Laos, Medicin de la intensidad de la pobreza y la pobreza extrema en Mxico Investigacin Econmica, volumen 49, 1990, Pg. 282. 236 Nora Lustig, "The Incidence ot Poverty in Mexico: An Empirical Analisis, cuadro 15, Brookings, octubre de 1990.
235

239

pesar de la falta de consenso para definir la magnitud de la pobreza, los resultados sugieren que la pobreza disminuy entre 1963 y 1977 237 .

Cuadro 2.9. Distribucin del ingreso en Mxico, aos seleccionados, 1963-1989 (porcentaje del total del ingreso por hogar)
Porcentajes de hogares Ao 1963 1968 1977 1984 1989 40 ms bajo
10.2 11.2 10.4 14.3 12.9

50 intermedio
47.6 48.8 52.8 52.9 49.2

10 ms alto
42.2 40.0 36.8 32.8 37.9

Total
100.0 100.0 100.0 100.0 100.0

Fuentes: Para 1963,1968 y 1977, Oscar Altimir, "La pobreza en Amrica Latina: Un examen de conceptos y datos", Revista de la CEPAL, nm. 13, 1981, cuadro 8, p. 90. Para 1984 y 1989, INEGI: Transacciones econmicas, Mxico, 1992, cuadro 1.

Las caractersticas de la poblacin por nivel de ingresos proveen cierta informacin til para imaginar cmo se distribuyeron los costos del ajuste. 1. En virtud de que la mayora de los pobres en extremo trabaja en la agricultura y obtiene casi dos tercios de su ingreso de fuentes no salariales, su suerte durante el ajuste posiblemente dependi de la evolucin de la produccin y los precios agrcolas y, en menor medida, de los salarios agrcolas. 2. Dado que los salarios constituyen la fuente principal del ingreso de los grupos de ingresos medios, la suerte de estos grupos dependi en gran medida de los cambios ocurridos en los salarios reales. En virtud de que el ingreso salarial disminuy mucho ms que el ingreso no salarial durante los aos ochenta, parecera que los grupos de ingresos medios hubiesen sido ms golpeados por el ajuste que los ms pobres o los ms ricos.

237

Oscar Altimir, "La pobreza en Amrica Latina: Un examen de conceptos y datos", Revista de la CEPAL, nm. 13, 1981, cuadro 8, p. 90.

240

Esto se confirma en el cuadro 2.9, comparando la distribucin del ingreso entre 1984 y 1989. Mientras que el 40% inferior pierde 1.4% del ingreso total, el 50% del medio pierde el 3.7%. Sin embargo, en virtud de que el salario agrcola y el ingreso no salarial se deterioraron sustancialmente a partir de 1986, los pobres rurales padecieron una fuerte cada en su nivel de vida en trminos absolutos entre 1986 y 1989. Aunque los grupos medios perdieron relativamente ms ingreso que los ms pobres, se debe recordar que para estos ltimos incluso una disminucin mnima del ingreso puede tener efectos devastadores en el bienestar presente y futuro. Por otro lado, los grupos medios distan mucho de ser familias de clase media segn los estndares de los pases avanzados. En la parte inferior de los grupos medios se encuentran hogares pobres que viven en zonas urbanas, donde los precios de los bienes son mayores que en las zonas rurales. Un resultado que debe subrayarse de la comparacin 1984-1989 es el brusco incremento de la desigualdad observado en este periodo: la participacin del 10% superior de los hogares aument en 5.1 puntos porcentuales. Los mecanismos asociados al proceso de ajuste condujeron a una disminucin de los salarios reales. Como se ve en el cuadro 2.10, la cada de los salarios reales fue entre el 40 y 50% en el periodo 1983-1988. Siendo la mayores bajadas, en trminos reales, los salarios mnimos (48,5%) y los sueldos de los empleados pblicos (46,1%). En cualquier caso, para el conjunto de los asalariados, la cada fue mayor del 40%. Los salarios cayeron ms rpidamente durante los dos aos de mayor contraccin econmica: 1983 y 1986. El comportamiento del ingreso salarial es el resultado combinado de la evolucin del salario real y el empleo. Los indicadores disponibles muestran que la cada del ingreso salarial result de la contraccin de los salarios reales y no de la reduccin del empleo. De acuerdo con los datos de las Cuentas Nacionales, el empleo creci, en promedio, a un 0.4% anual entre 1983 y 1988. Hay que destacar que la definicin del empleo usada por las Cuentas Nacionales es la de puestos de trabajo; es decir, el nmero de trabajadores necesario para producir cierto nivel de produccin, dados ciertos coeficientes de empleo-producto. En realidad, es

241

una estimacin indirecta del empleo total que no aporta datos reales sobre tasa de desempleo como estamos acostumbrados a ver en nuestro pas.

Cuadro 2.10. Evolucin de los salarios reales y el consumo privado per cpita, 1981-1990 (Cambio porcentual anual)
Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Promedio 83-88 Acumulado 83-88 Ingreso Sueldos y Salarios de los salarial por salarios en empleados trabajador maquiladoras pblicos
4.8 -5.1 -22.9 -5.0 -0.2 -9.4 -3.0 -9.1 4.6 1.9 -8.6 -41.5 -0.6 4.6 -21.9 -3.5 -2.7 -6.2 -1.2 -5.9 16.6 -3.9 -7.2 -36.0 5.4 -2.6 -28.0 -5.8 0.3 -14.0 0.6 -8.4 7.1 -2.2 -9.8 -46.1

Salario mnimo
1.0 -0.1 -21.9 -9.0 -1.2 -10.5 -6.3 -12.7 -6.6 -9.1 -10.5 -48.5

Consumo privado per cpita

4.9 -4.8 -7.4 1.1 1.5 -4.6 -2.2 o.3 4.5 4.0 -1.9 -11.1

Fuente: Banco de Mxico: La economa mexicana en 1992, Mxico, 1993, cuadro 28, p. 204. Las cifras en trminos reales se calcularon usando como deflactor el IPC del Banco de Mxico. Todos los ndices de precios se convirtieron a 1980 = 100.

A primera vista resulta desconcertante que semejante contraccin salarial no provocara intranquilidad poltica y social o innumerables huelgas. De hecho, el nmero de huelgas en comparacin con aos anteriores subi, pero el aumento parece moderado cuando se piensa en la magnitud de las cadas salariales. En 1982 se multiplic por ms de seis el nmero de huelgas, que lleg a 675. Sin embargo, en 1983 baj ese nmero a 230, a pesar de que los salarios reales se redujeron en un 25% 238 . Acaso ello se deba a que, si bien los salarios se redujeron drsticamente, las disminuciones no afectaron en la
238

Carlos Salinas de Gortari, Segundo Informe de Gobierno: Anexo, Mxico, 1990, p. 334.

242

misma medida a los ingresos familiares porque muchos hogares recibieron ingresos de fuentes distintas de los salarios y el ingreso no salarial disminuy sustancialmente menos. Los datos existentes sobre el consumo real per cpita apoyan esta

interpretacin. Como se ve en el cuadro 2.10, el consumo privado per cpita disminuy 11.1%, en trminos acumulados, entre 1983 y 1988, mientras que el ingreso salarial real baj 41.5% durante el mismo periodo. Como se observa en el cuadro 2.11, en comparacin con la cada del ingreso salarial igual al 8.2% anual entre 1983 y 1988, el ingreso no salarial baj slo 1.2% anual. Esto hizo que se incrementara marcadamente la participacin del ingreso no salarial en el total del ingreso (la suma del ingreso salarial y no salarial): del 60% en 1981 al 71.5% en 1988.

Cuadro 2.11. Ingreso salarial y no salarial, 1981-1990.

Ingreso Total Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Promedio 8388 Acumulado 83-88 Ingreso salarial
11.3 -5.4 -24.7 -2.8 2.0 -10.7 -2.0 -8.3 5.9 3.0 -8.2 -40.0

Ingreso sector Agrcola Ingreso no Salarial / Total Ingreso

60.0 61.8 68.6 69.2 68.4 69.1 70.5 71.5 71.9 72.7 69.5

Ingreso no salarial
4.8 2.0 1.7 0.3 -2.0 -7.5 4.6 -3.8 8.0 7.4 -1.2 -6.9

Ingreso salarial
10.0 -12.7 -13.2 -3.8 3.0 -2.0 -5.6 -12.6 -6.7 -8.6 -5.9 -30.5

Ingreso no salarial
5.9 -8.9 -2.0 14.1 9.0 -8.0 -2.2 -15.7 8.9 13.4 -1.3 -7.6

Ingreso no Salarial / Total Ingreso

73.9 74.7 77.0 79.8 80.7 79.8 80.3 79.8 82.3 85.2 79.6

Fuente: INEGI, Sistema de cuentas nacionales de Mxico. Varios aos. Banco de Mxico: La economa mexicana en 1992 Mxico, 1993, cuadro 28, p. 204. Las categoras sectoriales, tomadas del INEGI se definen como sigue. Agrcola: agricultura, ganadera, silvicultura y pesca. Las cifras reales se calcularon usando como deflactor el IPC del Banco de Mxico (1980 = 100)

243

Es probable que el comportamiento del ingreso no salarial -por oposicin al ingreso salarial- refleje el hecho de que los precios de los bienes y servicios, excluidos los que produce el sector pblico y los que estn sujetos a regmenes de control de precios, e incluidos los servicios prestados por quienes trabajan por cuenta propia, se fijaban ms "libremente" que los salarios 239 . En Mxico la mayora de los pobres en extremo realizan actividades agrcolas. De ah que sea importante analizar la evolucin del ingreso salarial y no salarial de la agricultura, as como de la produccin y el precio del maz -el cultivo campesino bsico- durante el periodo de ajuste. En el cuadro 2.12, se puede observar que la agricultura parece tener una vida propia en lo que respecta a la evolucin de la produccin puesto que no sigue el patrn general. Por ejemplo, en 1983, mientras el sector no agrcola experiment una severa contraccin del producto, la produccin agrcola creci. En contraste, mientras el resto de la economa empezaba a recuperarse en 1988-1989, la agricultura experimentaba una notable cada. Durante el primer programa de estabilizacin, de 1983 a 1985, la produccin y el empleo agrcolas evolucionaron mejor que el conjunto de la economa, los salarios reales de la agricultura bajaron menos que los salarios reales totales, y el ingreso no salarial aument en la agricultura mientras que disminuy en el resto de la economa. La devaluacin real y los esfuerzos que se hicieron para alinear los precios agrcolas con los precios mundiales contribuyeron al mejoramiento interno de los precios agrcolas, incluyendo el precio del maz. En virtud de que la mayor parte de este grano es cultivada por campesinos pobres, es probable que durante los primeros aos del ajuste las familias rurales pobres sufrieran menos que las urbanas el impacto de la crisis 240 . Esta evolucin favorable de la agricultura termin en 1986, ao en que cay la produccin. A partir de 1987, y especialmente en 1988 y 1989, la evolucin de la agricultura fue peor que la de la economa en conjunto. Las malas
Alain Ize, Trade Liberalization, Stabilization, and Growth: Some Notes on the Mexican Experience Documento de Trabajo 90/151, Fondo Monetario Internacional, Washington, marzo 1990, cuadro 1, p. 6. 240 CEPAL, Economa campesina y agricultura empresarial: tipologa de productores del agro mexicano, Siglo XXI, Mxico, 1992, cuadro 17, p. 152.
239

244

condiciones climticas y el deterioro de los precios agrcolas podran explicar el desempeo tan pobre del sector.

Cuadro 2.12. Evolucin del sector agrcola, 1981-1990 (Cambio % anual)

Producto Interior Bruto Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Promedio 8388 Acumulado 83-88 Agricultura
6.1 -2.0 2.0 2.7 3.8 -2.7 1.4 -3.2 -3.3 7.4 0.6 3.8

Empleo Agricultura
2.8 -3.3 4.2 1.1 2.6 -2.5 1.5 2.5 -2.1 -4.6 1.6 9.8

Maz * Precio Real Produccin

7.7 -6.9 2.7 4.3 -4.6 -7.0 -9.8 -0.9 1.5 -0.9 -2.7 -15.0 17.6 -26.0 22.5 -3.0 10.3 -16.9 -1.0 -8.7 3.3 33.7 -0.3 -1.6

Todos los sectores

8.8 -0.6 -4.2 3.6 2.6 -3.8 1.7 1.3 3.3 4.4 0.2 1.0

Todos los sectores

6.3 -0.3 -2.3 2.3 2.2 -1.4 1.1 0.9 1.3 1.1 0.4 2.7

Fuentes: INEGI, Sistema de cuentas nacionales de Mxico. Varios aos. Banco de Mxico: La economa mexicana, 1992: Desarrollo Econmico en 1991, Polticas para 1992, Mxico, 1991, cuadro 2.6, p. 67. Las categoras sectoriales, tomadas del INEGI se definen como sigue. Agrcola: agricultura, ganadera, silvicultura y pesca. * Comisin Nacional de Subsistencias Populares (CONASUPO), La poltica alimentaria y reestructuracin econmica en Mxico El colegio de Mxico, 1992, cuadro 9, apndice k.

La evolucin de la produccin y los precios del maz, as como del ingreso agrcola salarial y no salarial, indica que durante el periodo 1988-1989 las dificultades econmicas en la agricultura fueron muy severas. Esto sugiere que durante el periodo en que se puso en prctica el Pacto, mientras para el resto de la poblacin la situacin econmica mejoraba, la poblacin ms pobre padeci un deterioro de sus niveles de vida. En 1990, los datos muestran un

245

mejoramiento de la produccin y los precios agrcolas, de modo que los ingresos de los pobres rurales se recuperaron. Respecto al gasto en los sectores sociales, y ms concretamente a los ndices de salud y educativos, hay que destacar que un componente esencial de los varios programas de estabilizacin adoptados en Mxico fue la reduccin del dficit pblico. ste se logr mediante el aumento del ingreso y la reduccin del gasto pblicos. Los ingresos pblicos se incrementaron mediante el aumento de los precios de los bienes y servicios pblicos y de las tasas impositivas y la base gravable. El gasto pblico se redujo principalmente mediante recortes de la inversin pblica y la eliminacin de subsidios. En el cuadro 2.13, se puede observar como el gasto pblico total baj un 6.8% entre 1983 y 1988. Dado que la parte del gasto pblico destinado al servicio de la deuda externa no poda reducirse pues su magnitud dependa de factores que escapaban al control directo del gobierno, el resto del gasto tuvo que bajar lo suficiente como para cumplir con las metas fiscales. En virtud de que las tasas de inters reales seguan siendo relativamente elevadas y el monto inicial de la deuda era grande, el gasto pblico destinado al servicio de la deuda interna y externa aument un 29.6% entre 1983 y 1988. La participacin del gasto distinto de los intereses en el gasto pblico total baj de casi el 80% en 1980-1981 al 54.3%, en promedio, entre 1983 y 1988. El gasto social, que comprende primordialmente los gastos en educacin y salud, disminuy un 33.1% entre 1983 y 1988. Cuando comenz la crisis, el gasto social disminuy ms que el total del gasto programable; es decir, el gobierno no tom acciones para reasignar el gasto programable a favor de los sectores sociales. En consecuencia, la participacin del gasto social en el gasto programable baj sustancialmente a partir de la crisis. A primeros de los 90 el gobierno intent recuperar algo de los servicios sociales perdidos en los aos anteriores. Desgraciadamente, con la siguiente crisis, se sigui profundizando en las carencias sociales.

246

Cuadro 2.13. Gasto pblico total y en los sectores sociales, 1981-1990 (Cambio % anual, excepto en el caso de participaciones; en %)
Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Promedio 8388 Acumulado 83-88 Gasto Gasto no Gasto social Gasto Gasto social Gasto social programable programable / Gasto pblico total Total per cpita * * programable
27.8 16.7 -10.8 -0.3 -1.7 6.9 6.9 -6.6 -13.9 -3.8 -1.2 -6.8 23.4 -8.9 -15.7 5.7 -5.5 -6.7 -4.7 -5.4 -6.7 6.5 -5.6 -29.2 47.8 114.6 -3.0 -8.9 4.5 26.9 19.5 -7.6 -20.4 -14.5 4.4 29.6 24.1 -1.3 -30.1 4.3 6.3 -8.1 -4.9 -1.1 3.6 12.9 -6.5 -33.1 21.2 -3.5 -31.5 2.1 4.3 -9.7 -6.7 -2.7 1.8 11.1 -8.2 -40.2 31.2 33.8 28.0 27.6 31.1 30.7 30.6 32.0 35.5 37.6 30.0

Fuentes: Nora Lustig, Hacia la reconstruccin de una Economa FCE. Mxico. 1997. Captulo 4, cuadro 4, p. 180. * El gasto programable excluye la recaudacin compartida con estados, municipios y otras entidades, los incentivos fiscales y los pagos de intereses y comisiones, as como otros gastos relacionados con la deuda interna y externa. El gasto no programable es igual al gasto pblico total menos el gasto programable.

Los gastos en educacin y en salud constituyen aproximadamente el 85% de los gastos sociales. Como se ve en el cuadro 2.14, en ambos renglones, el gasto se redujo entre 1983 y 1988. El gasto en educacin baj un 29.6%, y el gasto en salud baj el 23.3%. As pues, los gastos en educacin y salud bajaron menos que el total del gasto social, de modo que la cada ms fuerte debi de hacerse en otros programas sociales. Segn Nora Lustig, esta reasignacin dentro del gasto social pudo haber afectado a programas dirigidos a los sectores ms pobres. Esto, obviamente, provoc una disminucin considerable de la calidad de vida de los sectores ms desfavorecidos, la mayora poblacin indgena y residente en las zonas rurales del sur de Mxico.

247

Aunque el gasto pblico en educacin se redujo significativamente, algunos indicadores fundamentales de los recursos disponibles en ese sector mejoraron. Por ejemplo, las proporciones de estudiantes por profesor y de estudiantes por escuela disminuyeron, tanto para el total de la matrcula como para la escuela primaria. Sin embargo, lo ms probable es que esta tendencia favorable se deba a una disminucin injustificada de la matrcula escolar, dado que no hubo incremento de los recursos.

Cuadro 2.14. Gasto pblico en salud y educacin, 1981-1990

(Cambio

porcentual anual, excepto en el caso de participaciones; en porcentajes)

Educacin Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Promedio 8388 Acumulado 83-88 Salud

Gasto social Gasto en Gasto en Gasto en Gasto social Gasto en en educacin / educacin / Salud / en Salud Salud / PIB educacin Gasto Social PIB Gasto Social
25.1 3.9 -29.9 7.5 2.9 -11.7 2.2 0.6 2.1 10.1 -5.7 -29.6 39.2 41.2 41.3 42.6 41.2 39.6 42.6 43.4 42.7 41.7 41.8 3.6 3.8 2.8 2.9 2.9 2.6 2.6 2.6 2.6 2.7 2.7 13.9 -0.6 -21.1 -4.2 2.8 2.9 -7.7 3.8 9.3 13.9 -4.3 23.3 40.0 40.3 45.5 41.8 40.4 45.3 44.0 46.2 48.7 49.2 43.9 3.7 3.7 3.0 2.8 2.8 3.0 2.7 2.8 3.0 3.2 2.9

Fuente: Nora Lustig, Hacia la reconstruccin de una Economa FCE. Mxico. 1997. Captulo 4, cuadro 5, p. 191.

No obstante, aun cuando el mejoramiento de los indicadores se deba en parte a una matrcula por debajo de los niveles deseables, los recursos humanos y
248

fsicos per cpita no experimentaron reducciones ni remotamente semejantes a las indicadas por la cada del gasto en educacin. Por lo tanto, la mayor parte de la reduccin observada del gasto deber imputarse a que no se us el deflactor de precios idneo. La cada del gasto tambin podra estar reflejando una reduccin de los materiales escolares y del mantenimiento de las instalaciones existentes. Asimismo, se encuentra que despus de 1982 disminuy la proporcin de los graduados en cada nivel que ingresaban al nivel educativo superior; es decir, un nmero relativamente mayor de nios y jvenes no continuaba la escuela, sobre todo despus de terminar la instruccin secundaria. Dicha tendencia implica que el desarrollo futuro de la calificacin de la fuerza de trabajo ser menor.

Cuadro 2.15. IMSS Recursos disponibles en el sector salud, 1981-1991 (%)

IMSS 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 Promedio 8388 Poblacin Camas x Mdicos x Enfermeras Proporcin P. cubierta / Cubierta millar de P. millar de p. x millar de enfermeras P. total (Millones) cubierta cubierta p. cubierta a Mdicos
26.92 26.88 26.98 29.39 31.52 31.06 34.3 35.07 37.21 38.57 38.1 31.39 39.6 38.6 37.9 40.4 42.5 41.1 44.6 44.8 46.7 47.6 43.9 41.9 1.04 1.09 1.09 1.01 0.85 0.86 0.78 0.75 0.71 0.71 0.72 0.89 0.95 0.93 1.01 0.76 0.76 0.77 0.72 0.75 0.71 0.72 0.79 0.79 1.66 1.68 1.81 1.72 1.74 1.77 1.66 1.70 1.74 1.70 1.81 1.73 1.7 1.8 1.8 2.3 2.3 2.3 2.3 2.3 2.4 2.4 2.3 2.2

Fuente: Nora Lustig, Hacia la reconstruccin de una Economa FCE. Mxico. 1997. Captulo 4, cuadro 6, p. 202.

249

En cuanto a los recursos en el sector salud, se observa en los cuadros 2.15 y 2.16 que las unidades mdicas, las camas y los mdicos disponibles por persona asegurada en el sector "formal" de la salud experimentaron un deterioro entre 1983 y 1988. Es decir, la calidad de los servicios de salud cubiertos por las dependencias que slo atienden a quienes contribuyen a travs del sistema de seguridad social empeor durante el ajuste. Las camas de hospital y los mdicos por asegurado tanto del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) como de El Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) cayeron en promedio desde 1983. Ambas instituciones cubran, respectivamente, al 41.8 y 8.8% del total de la poblacin mexicana, en promedio, entre 1982 y 1990.

Cuadro 2.16. ISSSTE Recursos disponibles: sector salud, 1981-1991 (%)

ISSSTE 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 Promedio 8388 Poblacin Camas x Mdicos x Enfermeras Proporcin P. cubierta / Cubierta millar de P. millar de p. x millar de enfermeras P. total (Millones) cubierta cubierta p. cubierta a Mdicos
5.3 5.5 5.6 6.1 6.4 7.0 7.4 7.4 7.8 8.3 8.5 6.6 7.8 7.8 7.9 8.4 8.7 9.2 9.6 9.5 9.8 10.2 9.9 8.9 0.99 1.00 1.00 1.01 0.95 0.88 0.84 0.83 0.78 0.77 0.75 0.9 1.5 1.7 1.6 1.7 1.6 1.6 1.5 1.6 1.5 1.5 1.6 1.6 1.7 2.0 2.0 2.2 2.1 1.8 1.9 2.1 2.0 2.0 2.0 2.0 1.1 1.2 1.2 1.3 1.3 1.1 1.2 1.3 1.3 1.3 1.3 1.2

Fuentes: ISSSTE: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado. Nora Lustig, Hacia la reconstruccin de una Economa FCE. Mxico. 1997. Captulo 4, cuadro 7, p. 204.

250

El deterioro de los recursos fsicos y humanos disponibles por asegurado del lMSS y del ISSSTE pudo deberse, entre otras, a los aumentos repentinos del nmero de personas que se sumaron a la seguridad social entre 1984 y 1987. Esto aplica en particular al IMSS que cubre a los empleados del sector privado. Es lgico pensar que la cada de los ingresos obligara a recurrir al servicio mdico del seguro social a muchas personas que previamente se atendan con mdicos y hospitales privados. Resulta muy difcil estimar los recursos disponibles por persona de la Secretara de Salud, la institucin que brinda atencin mdica a los sectores ms pobres de la poblacin, porque no se dispone de cifras precisas acerca de la poblacin atendida. Sin embargo, las cifras agregadas no indican una reduccin de los recursos totales. Por lo tanto, si se supone que la poblacin atendida por la Secretara es la diferencia entre el total y la poblacin cubierta por el ISSSTE y el IMSS, en principio los recursos per cpita de la Secretara de Salud debern haber aumentado 241 . Respecto a la tasa de mortalidad infantil, segn se observa en el cuadro 2.17, sta sigui su tendencia descendente entre 1982 y 1989. Sin embargo, algunos indicadores revelan un deterioro de los niveles de salud. Por ejemplo, la mortalidad infantil y preescolar causada por la avitaminosis y otras deficiencias nutricionales aumentaron a partir de 1982, despus de varios aos de haber cado de forma continua. Esto ltimo hace pensar que la tasa de mortalidad infantil habra mejorado con mayor rapidez si no se hubiesen deteriorado las condiciones nutricionales 242 . Asimismo, otros indicadores confirman un patrn de empeoramiento de las condiciones nutricionales. El ISSTE registr un aumento en el nmero de nios nonatos o menores de un ao de edad que padecan un crecimiento fetal lento y desnutricin. Los nios que padecan estos males representaban el 8.5% del nmero total de nios enfermos en 1981 y el porcentaje aument al 10.3 en 1982, 10.6 en 1983 y 11.7% en 1984.

241 242

Lustig, N. "Economic Crisis, Adjustment and Living Standards", p. 58. CONAPO: Consejo nacional de la poblacin, Proyecciones de la poblacin en Mxico, 1980 2025, Mxico. 1995.

251

Cuadro 2.17. Indicadores sociales en el rea de salud, 1981-1990

Tasa de Mortalidad infantil (por mil de nacidos vivos)
51.3 49.6 48.0 46.4 44.8 43.4 42.0 40.6 39.3 44.2

Muerte causada por deficiencias nutritivas Como porcentaje de la mortalidad infantil

1.1 1.5 1.5 1.7 2.0 2.1 2.9 5.2 5.0 2.6

Ao 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 Promedio 83-88

Como porcentaje de la mortalidad preescolar

1.6 1.8 2.4 2.7 2.9 3.0 5.3 9.1 8.8 4.2

Fuente: CONAPO: Consejo nacional de la poblacin, Proyecciones de la poblacin en Mxico, 1980 2025, Mxico. 1995.

Del anlisis y de los datos presentados se desprenden las conclusiones siguientes: A pesar de que durante los ochenta hubo una marcada cada de los salarios reales, muchas familias mexicanas pudieron evitar bajas comparables en el ingreso total y el consumo per cpita trabajando horas adicionales, buscando nuevas actividades generadoras de ingresos, e incorporando ms miembros de la familia a la fuerza de trabajo. Las familias tuvieron que trabajar ms y gastar con mayor cuidado, a fin de proteger, por lo menos en parte, su nivel de vida a pesar de las penurias impuestas por la crisis y el ajuste. Tambin se increment la emigracin hacia los Estados Unidos y para cada vez ms familias las remesas del exterior siguieron siendo una fuente de ingresos importante.

252

Las consecuencias de la crisis no fueron absorbidas en la misma medida por todos los grupos sociales. Los ricos pudieron proteger -y aun expandir- su riqueza con facilidad mucho mayor que el resto de la sociedad simplemente transfiriendo sus activos al exterior. La fuga de capitales se estim entre 22.100 y 35.700 millones de dlares entre 1977 y 1987, dependiendo del mtodo de clculo. Quienes carecan de ahorros -la mayor parte de la poblacin- no tuvieron una posibilidad semejante 243 . Las reglas del juego internacionales dan al trabajo y al capital un tratamiento asimtrico, mientras que el capital puede siempre encontrar un pas que lo reciba, los trabajadores no pueden entrar libremente a otros pases y, por lo tanto, son cautivos de la suerte econmica de su pas. Este arreglo permiti que los mexicanos que posean capital evitaran sustancialmente el costo del ajuste en los aos ochenta, protegiendo en parte su riqueza contra el efecto de las devaluaciones y la inflacin al mismo tiempo que a menudo obtenan enormes ganancias de capital. Quienes no posean riqueza, no disponan de un mecanismo de salvaguarda equivalente para evitar el costo del ajuste y, por ello, fueron los ms afectados. La nica salida para los trabajadores era migrar ilegalmente a los Estados Unidos y aceptar condiciones de empleo y salario inferiores que las de los trabajadores legales. Aparte de esta dicotoma, los datos existentes sobre la distribucin del ingreso indican que los grupos medios cargaron con la mayor parte de los costos del ajuste. Estas familias, que incluyen una parte del sector urbano pobre y de los sectores medios rurales y urbanos, al parecer se vieron ms afectadas porque el salario era su fuente de ingreso principal. A partir de 1986, los pobres del sector rural vieron empeorada su situacin en vista de la evolucin de la produccin y de los precios agrcolas. La crisis y su secuela dejaron a Mxico con una clase media relativamente empobrecida, un creciente nmero de familias pobres, y los que ya se encontraban en la pobreza, su situacin empeor gravemente durante el periodo de crisis.
243

Nora Lustig, "Dollar Waves: Mexico's Experience with Capital Flight and Repatriation", International Economy, vol. 5, diciembre de 1991, pp. 67-71.

253

Es importante recalcar que ya en estos aos existan estudios que denunciaban que, por s solo, el crecimiento econmico no sera suficiente para reducir la pobreza de manera significativa. Si el ingreso per cpita del 10% ms pobre de la poblacin en 1984 aumentara sostenidamente a un ritmo del 3% anual (o sea, la tasa media de crecimiento del PIB per cpita de Mxico durante los aos dorados) el grupo tardara an casi 16 aos para alcanzar un nivel de ingreso igual al de la lnea de la pobreza extrema. Por el contrario, si el ingreso del decil ms bajo creciera al promedio de la tasa de crecimiento del PIB per cpita observado en 1988-1990 de casi un 1% anual, el periodo de espera sera de unos 47 aos 244 . Es decir, podran pasar entre una y dos generaciones para que los pobres lograran un ingreso apenas suficiente para comprar alimentos en la medida necesaria. Esto pone de relieve el hecho de que la tarea ms importante en esos aos, y desgraciadamente hoy en da, es implantar reformas orientadas a promover mayor equidad. Estas reformas tendrn que combinar el alivio inmediato con polticas que incrementen la productividad o capacidad de generar ingresos de los pobres.

244

Un anlisis de las opciones existentes en materia de polticas econmicas, as como de sus ventajas y desventajas en Levy, "Poverty Alleviation in Mexico", pp. 45-71.

254

3 LA IMPLANTACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS: LOS GOBIERNOS DE CARLOS SALINAS (1988 -1994), ERNESTO ZEDILLO (19942000) Y VICENTE FOX (2000-2006)
Antes de empezar con este captulo, se debe hacer mencin a dos aspectos relevantes, que ayudarn al lector a entender la estructura capitular elegida. El primer aspecto, ya visto en el captulo anterior, obedece al hecho de que la apertura econmica en Mxico empez antes del ao 1988. De hecho, las polticas econmicas emprendidas en el sexenio gubernamental de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) no hubieran podido darse, si previamente no se hubieran iniciado una serie de reformas econmicas. El segundo aspecto a tomar en consideracin se refiere a la influencia que Carlos Salinas de Gortari tuvo en los ltimos aos del gobierno de Miguel De La Madrid. Este asunto es central, dado que durante los ltimos aos del gobierno de Miguel De La Madrid, Carlos Salinas promovi directamente los procesos reformistas y la apertura econmica. Procesos que una vez proclamado candidato del PRI y posteriormente presidente de la repblica, profundiz ya de modo irreversible. Por estas razones, se ha optado por incluir en este captulo un apartado que recoge esos ltimos momentos del sexenio de Miguel de la Madrid, dado que la figura de Salinas de Gortari fue capital para que las reformas emprendidas antes de su eleccin como presidente de la repblica mexicana no slo se implantaran, sino que adems se dotaran de la continuidad necesaria durante su mandato. Unido a esto, solamente a efectos de los objetivos perseguidos en la investigacin, los sexenios gubernamentales de Ernesto Zedillo (1994-2000) y Vicente Fox (2000- 2006) realizan una poltica econmica de corte neoliberal continuista con los procesos reformistas iniciados en los sexenios anteriores.

255

Teniendo como punto de partida el desplome burstil de octubre de 1987, un ao antes de que Salinas de Gortari fuera elegido presidente, el desenvolvimiento general de la economa mexicana hasta diciembre de 1994, momento en que se desata la crisis del tequila, puede dividirse en los siguientes periodos: Una fase recesiva que llega hasta el penltimo trimestre de 1988. Una etapa de recuperacin que inicia a fines de ese ao y comprende hasta el segundo semestre de 1991. Un perodo de "desaceleracin" a partir del ltimo trimestre de ese ao, que se prolonga hasta el cuarto trimestre de 1993. Un efmero lapso de recuperacin que abarca casi todo 1994.

En este ciclo corto la dinmica de la acumulacin y del desempeo macroeconmico en su conjunto estuvo condicionada, primordialmente, por tres rdenes de factores: La continuidad en la estrategia de las polticas econmicas de "cambio estructural" emprendidas desde 1982, y a la que el gobierno de Carlos Salinas puso nfasis en materia de apertura externa, desregulacin de sectores y mercados, as como reprivatizacin de empresas pblicas. Los objetivos y mecanismos del programa antiinflacionario establecido como eje rector de la poltica econmica. El posicionamiento de la economa mexicana como "mercado emergente" en la ltima onda de expansin, reorientacin y diversificacin de los flujos financieros mundiales. Los determinantes arriba mencionados operaron durante 1988 y 1991 como fuerzas impulsoras de la acumulacin, pero sin lograr que para la economa como un todo se constituyeran tendencias estables de crecimiento. La decisin de buscar un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos, anunciada en 1990, era congruente con la estrategia de apertura econmica del gobierno de Salinas y se esperaba fuera el motor que consiguiera sacar a

256

Mxico del atraso y subdesarrollo. Esta estrategia era diferente del resto de las polticas econmicas emprendidas, pues un acuerdo de libre comercio jams form parte del "men" de reformas estructurales aconsejado por las instituciones financieras multilaterales. Un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos podra crear nuevas oportunidades de inversin y, al mismo tiempo, mejorar los rendimientos esperados por el efecto de disminuir la incertidumbre sobre el acceso al mercado estadounidense y el curso de la poltica econmica de Mxico. La decisin de buscar un acuerdo de libre comercio se debi probablemente al reconocimiento, por parte del gobierno mexicano, de que se requera fortalecer ms an la confianza de los inversionistas privados para transitar del ajuste al crecimiento econmico. Como ya se vio, ni la reduccin salarial, las reformas estructurales, y el plan Brady sobre la deuda externa, produjeron con la rapidez suficiente el viraje econmico que se esperaba. Por el contrario, tal conjunto de fuerzas propici el resurgimiento o la exacerbacin de desequilibrios que frenaron la expansin econmica durante el trienio 1991-1993 y desembocaron en el colapso de diciembre de 1994. El captulo contina con los sexenios gubernamentales posteriores a la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio. Estamos hablando de los sexenios de Ernesto Zedillo (1994-2000) y Vicente Fox (2000- 2006). Antes de seguir, hay que mencionar que las polticas econmicas aplicadas en estos dos sexenios no han hecho sino continuar y profundizar las ya aplicadas en los sexenios anteriores, consiguiendo que para el ao 2007, la economa mexicana sea una de las abiertas del mundo. A efectos de esta investigacin, lo ms relevante es comprobar la evolucin de las condiciones de vida de los que menos tienen. Por esta razn, el asunto central a partir de este captulo ser ver como se desenvuelve la poblacin mexicana a medida que se siguen profundizando las reformas econmicas de corte neoliberal, mxime despus de la entrada en vigor del TLCAN. El sexenio gubernamental de Ernesto Zedillo se inicia con este enorme colapso de la economa mexicana, que marcar toda su legislatura. En este captulo se

257

presentar un detalle de las causas y consecuencias de esta crisis, reservando para el siguiente captulo la investigacin de la evolucin de las condiciones de vida de la poblacin ms desfavorecida desde el ao de la crisis hasta las ltimas cifras oficiales disponibles. El sexenio de Vicente Fox viene marcado por la enorme ilusin que genera en Mxico la posibilidad de un presidente que por primera vez en ms de 70 aos no es miembro del PRI. Como se ver en los captulos posteriores, esta ilusin pronto de devino en cierto desencanto, principalmente porque las polticas econmicas que el gobierno de Fox se decidi a emprender no fueron ms que una continuidad de las ya prevalecientes en Mxico desde las reformas econmicas, y, como se ver en la investigacin, estas polticas no estn dando los resultados esperados en trminos de disminucin de la pobreza y la mejora de las condiciones de vida de la poblacin mexicana. En el siguiente apartado el nfasis estar centrado en los datos econmicos de los ltimos aos y su evolucin durante el mandato del Partido de accin Nacional, encabezados por Vicente Fox Quesada.

258

3.1 La situacin Previa al gobierno de Salinas: El Pacto de Solidaridad Econmica: 1987 1988.
El Pacto de Solidaridad Econmica (el Pacto) fue firmado conjuntamente por el gobierno del presidente De La Madrid, donde Carlos Salinas tuvo mucho que ver, y por los representantes de los trabajadores, los productores agrcolas y el sector empresarial. Sus componentes bsicos incluan una reduccin adicional del dficit fiscal, una poltica monetaria ms restrictiva, la liberalizacin comercial y, por primera vez desde que estall la crisis en 1982, una poltica de ingresos que cubra a todos los precios y salarios. Inicialmente se esperaba que con el Pacto y el tipo de cambio controlado, el salario mnimo y los precios de los bienes y servicios pblicos se ajustaran hacia arriba en diciembre de 1987 y luego se mantendran fijos hasta fines de febrero de 1988. A partir de marzo estos precios se aumentaran cada mes de acuerdo con los niveles de la inflacin esperada. Los trabajadores, los empresarios y el gobierno se pondran de acuerdo sobre una canasta bsica y aceptaran un aumento de salarios y precios acorde con esta proyeccin. El Pacto inclua una clusula por la cual los salarios mnimos se ajustaran plenamente a la inflacin anterior en caso que la inflacin superara a la tasa proyectada en cinco puntos porcentuales acumulados 245 . Sin embargo, las medidas anunciadas a fines de febrero de 1988 fueron diferentes. En los hechos equivalan a una especie de congelamiento de precios y salarios, pero acordado en lugar de ser impuesto. El gobierno se comprometi a mantener fijos el tipo de cambio y los precios pblicos durante marzo, y a "recomendar" que los salarios mnimos aumentaran slo un 3% y luego se mantuvieran fijos. Este aumento del 3% en los salarios mnimos era mucho menor que la prdida del poder adquisitivo acumulada durante enero y febrero. El ndice de precios al consumo (IPC) en enero lleg a su nivel ms alto igual al 15.5% mensual y en febrero fue del 8.3%.
245

Ortiz, Mexico Beyond the Debt Crisis, pp. 291-297.

259

El programa contemplado por el Pacto tena tres ingredientes fundamentales: 1. El compromiso de aumentar el supervit fiscal primario y contraer la oferta de crdito interno para controlar la demanda agregada. 2. La introduccin de una poltica de ingresos para romper la inflacin inercial y estabilizar las expectativas. 3. La adopcin de un programa de reforma estructural que inclua una aceleracin de la liberalizacin comercial y la desincorporacin de empresas pblicas. El Pacto produjo buenos resultados de inmediato. Durante el segundo semestre de 1988, la inflacin alcanz un promedio del 1.2% mensual, incomparablemente menor que el 9% registrado durante el mismo periodo de 1987. En 1988 el PIB real creci al 1.3%, las exportaciones no petroleras al 15.2%, y la inversin privada al 10.9% 246 . Sin duda, el Pacto tuvo mejor suerte que el programa de estabilizacin ortodoxo de 1983 en trmino de los resultados. La reduccin de la inflacin fue mucho mayor, el crecimiento econmico fue positivo, y los salarios reales bajaron considerablemente menos que en 1983, aunque tambin partan de un nivel sustancialmente menor. Hay que destacar una diferencia fundamental entre ambos programas. El Pacto se implant cuando las reservas de divisas eran de casi 13.700 millones de dlares, y aumentaron poco despus a 16.000 millones de dlares. Las reservas permitan que el gobierno sostuviera un tipo de cambio nominal fijo mientras se reducan los aranceles y, tanto la demanda como la produccin, podan experimentar una ligera expansin. Un ao ms tarde, en marzo de 1989, las reservas de divisas se estimaron en casi 6.000 millones de dlares. Es decir, el "costo" del paquete de las polticas econmicas emprendidas, medido en trminos de la prdida de reservas, ascenda a unos 10.000 millones de dlares 247 .

246 247

Ibid, pp. 296-297. Ibd.

260

Dado el xito del Pacto uno se pregunta cules fueron las medidas clave y por qu no se haba intentado antes un programa similar. Siguiendo a Pedro Aspe 248 , stas podran ser algunas de las razones que s permitieron la implantacin de estas medidas: 1. Aunque Mxico no poda contar con financiacin externa adicional, el Banco de Mxico tena reservas internacionales sin precedente. Las reservas ayudaban a dar credibilidad a la medida de fijar el tipo de cambio y, adems, podan usarse parcialmente para financiar el deterioro esperado en la balanza comercial a raz de la inevitable apreciacin real del peso que seguira a su fijacin. 2. El recorte fiscal adicional que se requera era viable porque la mayor parte del ajuste ya se haba hecho. 3. En 1988 el peso estaba subvaluado de tal modo que la inevitable apreciacin del tipo de cambio podra ser menos daina y de manejo menos complicado. 4. Aunque el gobierno de De la Madrid no gozaba de popularidad, el estado mexicano tena el contexto institucional y la autoridad necesaria para lograr que la implantacin de una poltica de ingresos resultara ms fcil que en otros pases. El carcter corporativista del sistema poltico provea al gobierno de interlocutores adecuados para la implantacin de tal poltica y la vasta experiencia del Estado mexicano en lo que respecta a la regulacin de los precios podra aplicarse a las nuevas circunstancias. Quiz la medida ms controvertida del Pacto fue la aceleracin de la liberalizacin comercial. Aunque la liberalizacin comercial sirvi para recobrar la confianza de la comunidad empresarial mexicana e internacional porque demostraba la decisin de Mxico de implantar la reforma estructural a fondo, tambin produca el efecto contrario en virtud de que no estaba claro si la liberalizacin y el tipo de cambio fijo podran sostenerse dado el deterioro en la
248 Pedro Aspe, "Estabilizacin macroeconmica y cambio estructural: la experiencia de Mxico (1982-1988)", en Carlos Bazdresch, Nisso Bucay, Soledad Loaeza y Nora Lustig (comps.), Mxico: auge, crisis y ajuste, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1992. Pg. 15-30. Aspe destaca la falta de apoyo externo, tanto del FMI como de los bancos comerciales.

261

balanza comercial. A fin de impedir que los capitales salieran del pas, la tasa de inters real interna tuvo que mantenerse elevada para compensar el riesgo cambiario y durante unos dos aos, la tasa de inters real interna permaneci muy elevada. Esta situacin aumentaba significativamente la carga del servicio de la deuda interna. En 1988 la deuda interna ascenda a casi el 18.5% del PIB. Puesto que la tasa de inters real se acercaba en promedio al 30% anual, los pagos de intereses de la deuda interna se llevaban alrededor del 6% del PIB. La presin sobre las cuentas fiscales pona en peligro los esfuerzos de estabilizacin. En consecuencia, fue necesaria una reduccin mayor en el gasto pblico distinto de los intereses y un incremento mayor de los ingresos fiscales. El Pacto logr controlar la inflacin, pero el producto segua creciendo muy lentamente. Pronto se hizo evidente que la disciplina fiscal y las reformas estructurales podran ser condiciones necesarias para el crecimiento econmico, pero de ninguna manera resultaban suficientes. La disciplina fiscal era esencial para recuperar y mantener la estabilidad financiera y de precios, pero tambin tena efectos desalentadores sobre la inversin privada 249 . El gobierno mexicano no poda promover la recuperacin con polticas expansivas del gasto pblico o el crdito porque ello atizara la inflacin y minara la confianza del sector privado que tanto esfuerzo haba costado ganar. Por su parte, el sector privado tampoco tomaba la iniciativa de invertir porque tema que la poltica econmica fracasara o se modificara.

Liliana Rojas Suarez, "From the Debt Crisis toward Economic Stability: An Analysis of the Consistency of Macroeconomic Policies in Mexico", Documento de Trabajo del FMI WP/92/17, Washington, marzo de 1992, p. 28.
249

262

3.2 Las polticas econmicas del gobierno de Salinas: El Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico. 1989 - 91
El gobierno de Salinas, que lleg al poder en diciembre de 1988, afrontaba el desafo de terminar con este estancamiento. Tras la toma de posesin, Salinas anunci el Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE). Este programa destacaba el compromiso del gobierno con la recuperacin del crecimiento sin sacrificar la estabilidad de precios. La recuperacin se vea obstruida por la gran transferencia negativa de recursos al exterior que Mxico haba debido hacer, ao tras ao, desde que estall la crisis a mediados de 1982. Como se vio en el cuadro 2.5, entre 1983 y 1988 el monto de los recursos netos transferidos al exterior equivali al 5.9% del PIB anual. Para el gobierno la prioridad fue eliminar la tendencia observada en las transferencias de recursos para que Mxico no tuviera que producir los grandes supervit de la balanza comercial destinados a financiar el servicio de la deuda y la fuga de capitales. Mantener elevada la tasa de inters real interna poda ser slo una solucin temporal para frenar la fuga de capitales en vista de su efecto negativo sobre la situacin fiscal y el crecimiento econmico. La solucin a la fuga de capitales tena que provenir de otras medidas que fuesen sostenibles en el tiempo. Para reducir las transferencias de recursos al exterior era esencial concentrar los esfuerzos en tres objetivos: 1. Disminuir la carga del servicio de la deuda. 2. Alentar la repatriacin de capitales. 3. Atraer la inversin extranjera. El reto consista en convencer al sector privado nacional y extranjero de que la economa mexicana era viable y digna de confianza. En el proceso, tambin haba necesidad de convencer al gobierno de los Estados Unidos, porque sin el apoyo norteamericano no podra obtenerse financiamiento oficial ni reducirse la deuda. De esta manera, se consider necesario llegar a un acuerdo de

263

reduccin de la deuda con los bancos comerciales para disminuir el monto de las transferencias netas de recursos y fortalecer la confianza del sector empresarial. El gobierno mexicano, con el apoyo del estadounidense se convirti en el primer pas en firmar un acuerdo con los bancos comerciales conforme al Plan Brady, cuyo objetivo era reducir el monto y servicio de la deuda externa de algunos pases seleccionados. Adems de esta medida, a principios de 1990 se aplicaron con rapidez ms reformas al rgimen de comercio exterior y a la participacin del sector pblico en la economa. Sin embargo, todas estas medidas no produjeron un cambio significativo en las entradas de capital que se necesitaban con urgencia. La recuperacin de Mxico dependa del ahorro externo para financiar el exceso de importaciones sobre exportaciones asociado a los mayores niveles de la actividad econmica. Por decirlo de alguna manera, se necesitaban medidas de espectacularidad suficiente como para dar un giro rotundo a las expectativas, y que recobraran el entusiasmo del sector privado. Durante 1990 hubo dos iniciativas que cumplieron este papel: La reprivatizacin de los bancos. La bsqueda de un tratado de libre comercio con los Estados Unidos.

A principios de mayo de 1990 el gobierno anunci formalmente que reprivatizara los bancos. Esto tuvo un efecto inmediato sobre las entradas de capital y como resultado, las tasas de inters de los Certificados de la tesorera de la federacin (CETES) 250 bajaron 14 puntos porcentuales entre marzo y junio del mismo ao. Esta cada represent un cambio en el comportamiento de las tasas de inters reales, bajando de un promedio del 29.9% en 1989 al 8.4% en 1990. Ms importante fue el hecho de que este cambio del comportamiento de las tasas de inters seal el fortalecimiento de la confianza del sector privado por tanto tiempo esperado 251 .

250 251

La tasa de inters de los CETES a 28 das es la tasa de inters de referencia ms usada en Mxico. Gurra, La Poltica de Deuda Externa, pp. 13-20.

264

El otro anuncio importante ocurri en agosto de 1990, cuando Salinas explicit la intencin de Mxico de buscar un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. Esta iniciativa fortaleci la confianza empresarial porque volvi ms improbable dar marcha atrs a la reforma estructural y cre nuevas oportunidades de inversin. Como resultado del fortalecimiento de la posicin crediticia, el capital sigui llegando y las tasas de inters internas siguieron bajando. La tasa de inters de los CETES baj otros 6.4 puntos porcentuales entre junio y diciembre de 1990, cuando alcanz el nivel del 26%. Las entradas netas de capital aumentaron con rapidez, sumando 3.000 millones de dlares en 1989, 9.700 millones en 1990 y 12.200 millones entre enero-julio de 1991. Aparte de lo importante de los montos, resulta interesante advertir un cambio marcado en su composicin. La inversin extranjera directa prcticamente no aument entre 1990 y 1991, mientras que la inversin en cartera se quintuplic en 1991. Esto era un indicador de la confianza que inspiraba Mxico en esos momentos, si bien exista un detalle preocupante: la mayor parte de la inversin en cartera no era de largo plazo (10 aos o ms), lo que reflejaba la cautela de los inversionistas en cuanto al futuro del pas. La contribucin de los Estados Unidos fue ms intangible pero fundamental. El apoyo del gobierno de este pas fue esencial para tener acceso a las fuentes de crdito oficiales y para concretar las negociaciones del Plan Brady. Si los Estados Unidos no hubieran presionado a los bancos comerciales, probablemente no se habra llegado a un acuerdo. Otra contribucin crucial fue la respuesta positiva del gobierno estadounidense ante la propuesta de negociacin del acuerdo norteamericano de libre comercio. En 1991, todo pareca indicar que, por fin, haba comenzado la recuperacin y los largos aos de austeridad llegaban a su fin. Las reformas adoptadas y la mayor estabilidad de precios haban generado suficiente confianza en los empresarios para producir un viraje en el comportamiento de la economa. En 1991 la inflacin cerr en un 18.8%, y la tasa de crecimiento del PIB llegaba al 3.6%. No obstante, no estaba garantizado que dicha recuperacin fuera sostenible. En particular, subsistieron dos motivos de preocupacin:

265

1. La tasa de inflacin. Aunque estaba bajo control, Mxico todava deba recorrer un trecho importante para alcanzar tasas similares a las de los Estados Unidos, su principal socio comercial. Mientras tanto, el peso continuara aprecindose con el consecuente efecto negativo en las exportaciones netas y el peligro de generar una reversin de las expectativas que provocara una fuga de capitales. 2. El rpido deterioro de la cuenta corriente de la balanza de pagos, en particular de la balanza comercial. La recuperacin implic un incremento de las importaciones de ms del 25% en el periodo de enero a septiembre de 1991. Si bien las exportaciones no petroleras aumentaron a una tasa del 13.5% durante el mismo periodo, y las exportaciones totales lo hicieron al 7.6%, la disparidad de las tasas de crecimiento de las importaciones y las exportaciones condujo a un dficit de la balanza comercial por valor de 11.200 millones de dlares en 1991. Este dficit fue financiado por las entradas de capital ya mencionadas, que bastaron no slo para cerrar la brecha sino tambin para incrementar las reservas internacionales de divisas. As, el aumento de las importaciones signific en parte una respuesta a la expansin de la capacidad productiva, provocada por las perspectivas favorables de la economa mexicana. El problema es que la brecha comercial tambin poda estar reflejando una disminucin estructural en el ahorro interno y la falta de alineacin del tipo de cambio 252 . Con una postura fiscal prudente, tasas inflacionarias ms bajas, reservas de divisas en aumento, y tasas de inters real internas a la baja, la situacin a partir de 1991 pareca tener una base slida. La situacin mexicana de aquellos aos guardaba algunas semejanzas con el auge experimentado en Chile antes del derrumbe de 1982. Esto provocaba cierta preocupacin e algunos analistas como Jaime Ros. Sin embargo, por comparacin con la situacin de Chile en ese periodo, Mxico tena un control mucho mayor sobre el sector bancario y financiero, no tena mecanismos
252

Ibd., pp.20-35.

266

generalizados de indizacin, y exista la perspectiva de poner en prctica el Tratado de Libre Comercio de Norteamrica negociado en 1992. Seguramente debido a toda esta combinacin de factores, no se tomaron suficientemente en serio los riesgos de la economa mexicana 253 .

253

Ros J. La enfermedad mexicana, Nexos. Nmero 235. Mxico. 1997.

267

3.3 La reforma del sector pblico mexicano

El papel del Estado en la economa se ha debatido prolongada y acaloradamente. Quienes propugnan una mayor intervencin creen que el gobierno -como inversionista y productor directo y como regulador- puede desempear un papel fundamental, a menudo insustituible, en la promocin del desarrollo y el bienestar. De acuerdo con esta concepcin, el Estado puede promover la competitividad, frenar el poder monoplico, estimular la inversin privada y elevar la productividad como no pueden hacerlo las fuerzas del mercado cuando operan por s solas. En el otro extremo se encuentran quienes sostienen que la intervencin estatal en la economa ha causado ms dao que beneficio porque ha desplazado a la inversin privada e irritado al sector empresarial. De acuerdo con esta interpretacin, las barreras comerciales y la regulacin han conducido al poder monoplico, la corrupcin y la ineficiencia. Para esta visin el crecimiento econmico sera mayor con un Estado reducido. Como ocurre a menudo en la disciplina econmica, abundan las pruebas en apoyo de una u otra postura. Los resultados varan de un pas a otro, de un periodo a otro y, por supuesto, de un autor a otro aunque se estudie el mismo periodo y el mismo pas. No es ste el lugar para analizar la contribucin del Estado al desarrollo econmico de Mxico. Sin embargo, es importante notar que durante la posguerra el pas disfrut ms de veinte aos de tasas de crecimiento del producto per cpita de alrededor de 3%, con tasas de inflacin bajas 254 . Tal experiencia sugiere que, en el peor de los casos, las acciones del Estado no inhibieron el buen desempeo. Lo ms probable es que la accin del Estado contribuy de manera importante al xito de la economa mexicana. Sin embargo, esa situacin cambi en los aos setenta, cuando con la crisis de 1976 la estabilidad macroeconmica y el crecimiento sostenido llegaron a su fin. Cualquiera que haya sido la contribucin del Estado para el buen
254

La tasa de crecimiento per cpita se obtuvo restando la tasa media del crecimiento anual de la poblacin -casi 3% en la posguerra- de la tasa media de crecimiento del PIB. Por lo que respecta a las estadsticas del crecimiento de la poblacin, vase INEGI, Estadsticas histricas de Mxico, t. 1, Mxico, agosto de 1985, p. 10.

268

desempeo de Mxico durante los aos cincuenta y sesenta, la situacin de los aos setenta y ochenta requera cambios fundamentales por varias razones. 1. La crisis de 1982 puso en evidencia que el manejo macroeconmico deba cambiar de raz. Por ejemplo, en virtud de que el gobierno se haba quedado sin fuentes de financiamiento no inflacionarias, era necesario generar una reduccin sostenible del dficit fiscal. A su vez, esa reduccin haca necesario reformar el sistema impositivo, incluidos sus mecanismos de administracin y ejecucin, as como las prcticas de fijacin de los precios de bienes y servicios pblicos y el otorgamiento de subsidios. Ante la escasez de fuentes de financiacin, tambin se requera una asignacin cuidadosa del gasto pblico. 2. Dadas las restricciones financieras, el gobierno ya no poda impulsar la recuperacin econmica mediante la expansin del gasto pblico, y tampoco poda aplicar incentivos que requirieran de recursos gubernamentales adicionales (como subsidiar las exportaciones o la inversin privada). 3. Por ltimo, dada la necesidad de recurrir al ahorro externo para restablecer y sostener el crecimiento econmico, el gobierno tena que introducir el tipo de reformas que fueran bien vistas por las instituciones financieras multilaterales y por el gobierno de Estados Unidos para tener acceso a las fuentes pblicas de crdito externo. A partir de lo anterior se podra concluir que el Estado mexicano redefini su papel en la economa porque no le quedaba ms remedio que hacerlo. Sin embargo, sta es una interpretacin parcial, pues la reforma del Estado fue tambin el resultado de la decisin del gobierno mexicano de modernizar su economa, en particular de modernizar la gestin del sector pblico. En Mxico y en la mayora de pases en vas de desarrollo, la crisis de la deuda de 1982 llev a primer plano la discusin sobre la eficiencia del Estado en el manejo de la economa. Durante los aos posteriores a la crisis de 1982 se inicia la reforma del sector pblico mexicano. Se privatizan algunas de las compaas ms importantes, y

269

las empresas pblicas que no fueron privatizadas fueron sometidas a una extensa reestructuracin administrativa y financiera cuyo proceso dur en algunos casos hasta el final de la dcada, y algunas todava siguen en este empeo. El objetivo, en principio, fue la bsqueda de la eficiencia y la reduccin de los costes al mnimo. El gobierno central emprendi una reforma administrativa tratando de simplificar y descentralizar las decisiones y ahorrar recursos. Los subsidios otorgados a productores y consumidores en su mayora se eliminaron o, al menos, se redujeron de modo considerable. Indudablemente, las reformas que conduzcan a una operacin ms eficiente del aparato estatal (el gobierno federal y las empresas pblicas) y un control ms cuidadoso de su actuacin econmica son siempre bien recibidas. La dificultad para juzgar el desempeo del sector pblico es ms patente cuando se trata de comparar con el mercado. Qu criterios deberan usarse para establecer que un mercado libre es mejor que uno regulado, o que la propiedad privada supera en ventajas a la propiedad pblica? Un criterio podra ser el de la eficiencia en la asignacin de los recursos. Otro podra ser el efecto sobre la equidad. Un tercer enfoque podra ser la eficiencia intertemporal; o sea, el impacto de las reformas en la inversin y la productividad con el paso del tiempo. Una consideracin adicional sera preguntarse qu esquema minimiza las externalidades negativas tales como el deterioro ambiental. Por ltimo, otro criterio podra ser qu esquema garantiza ingresos ms estables para el sector pblico. Un anlisis profundo de las consecuencias de la reforma del sector pblico tendra que examinar algunas de estas dimensiones, si no es que todas ellas. En principio, se debera poder contestar preguntas tales como si la reforma fiscal y la desregulacin llevaron a tener un sistema impositivo ms eficiente y

270

ms progresivo, si sirvi para maximizar el crecimiento de la productividad, o si condujo a una mejor proteccin del medio ambiente. Por otro lado, si las empresas privatizadas sern ms eficientes que las empresas pblicas; cmo afectar el cambio de propiedad a la equidad y el medio ambiente; si las recaudaciones gubernamentales netas sern mayores o menores con menos empresas estatales; si el marco regulador que sustituy a la propiedad estatal promover mayor competencia; o si los consumidores disfrutarn bienes de mejor calidad y menores precios. Todas estas preguntas son algunos ejemplos de las interrogantes si se desea tener un anlisis cabal del impacto de la reestructuracin estatal. El Estado puede y debe desempear un papel importante en el futuro desarrollo econmico de Mxico. La pobreza y el nmero de necesidades bsicas insatisfechas, exigen una participacin estatal activa en una campaa" contra la miseria y a favor de la justicia social. Resulta esencial el aumento del gasto en educacin, salud e infraestructura social. El mejoramiento de los niveles de vida en ltima instancia depender de la evolucin de la productividad. La inversin en educacin e infraestructura, as como el desarrollo de una estructura de incentivos apropiada para la atraccin de industrias de alta tecnologa y mtodos de produccin y administracin modernos son algunas de las reas en las que un Estado activo, pero eficiente, encuentra un amplio campo de accin. Para empezar a estudiar cmo se privatizaron las empresas pblicas mexicanas, es conveniente recordar como se vino articulando el sector pblico desde principio del siglo XX. La Constitucin mexicana de 1917 dot al Estado de una influencia considerable en los asuntos econmicos del pas para promover y proteger el inters pblico. Un extenso marco legal y una base institucional apoyan y promueven la participacin estatal en la economa. La nacionalizacin de las compaas petroleras extranjeras en 1938, y la nacionalizacin del sistema bancario en 1982, son ejemplos de la medida en que el gobierno mexicano puede ejercer sus facultades constitucionales 255 .

255

Berta Ulloa, Historia de la Revolucin Mexicana, 1914-1917: la Constitucin de 1917, El Colegio de Mxico, Mxico, 1983, caps. 3-7.

271

Durante los aos veinte y treinta el gobierno cre varias instituciones financieras para promover el crecimiento de los sectores agrcola e industrial. El control de la produccin de energticos se convirti pronto en otra meta estatal. Adems, el Estado expandi sus actividades de produccin directa a sectores que no atraan la inversin privada, Como los astilleros, el ferrocarril, el acero y las plantas de fertilizantes, donde la inversin slo ofreca rendimiento en el largo plazo o la inversin inicial era cuantiosa. Aunque la mayora de las empresas pblicas importantes se crearon antes de 1970, su nmero creci con rapidez durante los gobiernos de Echeverra (1970-1976) y Lpez Portillo (1976-1982). En 1970 haba 391 empresas pblicas ("paraestatales"); en 1982 haba ms de 1.000. La nacionalizacin de la banca en 1982 fue el punto culminante de este periodo de creciente intervencin estatal. A partir de este momento empez a revertirse 256 . Una reforma constitucional de 1983 defini explcitamente los sectores que podran reservarse en forma exclusiva al Estado (es decir, los monopolios estatales) y estableci directrices generales para la participacin estatal en los llamados sectores prioritarios. En la prctica, esta reforma constitucional dio legitimidad para que los gobiernos siguientes pudieran retirarse de todos los sectores no considerados estratgicos 257 . Desde 1983, las motivaciones de la privatizacin de entidades pblicas variaron. Los objetivos primordiales fueron aumentar la recaudacin pblica, fortalecer la eficiencia de la asignacin de recursos y de la administracin de las empresas y del Estado y, sobre todo, recuperar la confianza del sector empresarial. El programa de privatizacin de las empresas pblicas se inici con De La Madrid, pero cobr impulso durante el gobierno de Salinas. Como se puede ver en el cuadro 3.1, a partir de 1983 un gran nmero de las empresas pblicas se privatiz, cerr, fusion o transfiri de las entidades federales a las estatales o regionales. De las ms de 1.000 empresas pblicas existentes a fines de 1982, slo quedaban 269 a mediados de 1991. El nmero de las empresas pblicas privatizadas fue mayor durante la administracin de
Banco Mundial, "Public Enterprise Reform in Mxico", Washington, mayo de 1990. Cuadros II.3.1, II.3.4., II.3.7. Antonio Martn del Campo y Donald Willckler, State-Ovned Entreprise Reform in Latin America, Banco Mundial, Washington, 25 de julio, 1991, p.9-12.
256 257

272

De La Madrid, sin embargo, en su mayora eran relativamente pequeas o de inters minoritario. El efecto de estas privatizaciones en la participacin de las empresas pblicas en el PIB y en el empleo total no era evidente, por lo menos antes de 1987 258 . No fue casual que las empresas de menor importancia se privatizaran en primer trmino. El gobierno no quera vender las empresas pblicas ms grandes y potencialmente ms rentables mientras no saneara su situacin financiera y en tanto el marco regulador no hubiese vuelto atractiva su compra. Tampoco quera vender esas empresas en pocas de escasez de recursos para evitar hacerlo a precios muy bajos. El gobierno saba igualmente que la privatizacin era un tema delicado desde el punto de vista ideolgico y poltico ya que muchos de los sectores sociales probablemente se opondran a esa medida-, y deseaba que la ciudadana se hiciera a la idea antes de aplicarla plenamente. Mientras tanto, el colapso de las economas socialistas de Europa Oriental facilit que el pueblo mexicano aceptara con mayor facilidad las nuevas polticas econmicas y las privatizaciones. En diciembre de 1987 el gobierno anunci los campos y las actividades que seguiran siendo propiedad y operados por el Estado: Las actividades petroleras bsicas, o sea la exploracin, la extraccin y la refinacin del petrleo crudo y los productos petroqumicos bsicos (PEMEX) La electricidad (CFE) Los Ferrocarriles Nacionales (FERRONALES) La distribucin de alimentos (CONASUPO)

El gobierno anunci implcitamente, al no mencionarlos, que renunciara a las telecomunicaciones, las aerolneas, la produccin siderrgica, el equipo de transporte, los productos qumicos y fertilizantes, la minera, el azcar y otras actividades industriales y de servicios 259 .

La Secretara de Programacin y Presupuesto afirma que haba 1155 de tales empresas en 1982. Aunque el nmero total de empresas pblicas difiere ligeramente entre fuentes, todas se aproximan a un millar. 259 Jaime Ros, Apertura Comercial y Reestructuracin Econmica en Mxico El Colegio de Mxico, Mxico, abril, 1991, p. 12.
258

273

Cuadro 3.1. Nmero de empresas pblicas, 1982-1990

Organismos aos descentralizados 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 102 97 95 96 94 94 89 88 82 Entidades con participacin mayoritaria del gobierno 744 700 703 629 528 437 252 229 147 Fideicomisos pblicos 231 199 173 147 108 83 71 62 51 Entidades con participacin minoritaria del gobierno 78 78 78 69 7 3 0 0 0

Total 1155 1074 1049 941 737 617 412 379 280

Fuente: Banco de Mxico, The Mexican Economy, 1991: Economic and Financial Development in 1990, Policies for 1991, Mxico, mayo de 1991, p. 119.

Durante los dos primeros aos del gobierno de Salinas (1989 y 1990) el ritmo de la privatizacin de las entidades pblicas se aceler. Ms indicativo que el nmero de las entidades pblicas vendidas es su patrimonio neto: las privatizaciones ms importantes se valoraron en ms de 3.000 millones de dlares. En mayo de 1990 el gobierno inform oficialmente al Congreso que planeaba reprivatizar los bancos. La reprivatizacin del sistema bancario fue una de las medidas ms importantes en cuanto a su impacto en restablecer la confianza empresarial y reconquistar la buena voluntad de la comunidad financiera dentro y fuera de Mxico. Las considerables entradas de capital y la drstica cada de las tasas de inters internas que siguieron al anuncio reflejaron el rpido aumento de la confianza empresarial. Adems de vender los bancos comerciales, en 1991 el gobierno estaba en proceso de negociar la venta de tres aceras, una compaa de seguros y la mayor parte del resto de su participacin en el capital social de TELMEX, reduciendo en ltima instancia su participacin a slo un 6%.

274

3.4 La apertura econmica y la liberalizacin comercial

La reforma del rgimen comercial se inici a mediados de 1985; la liberalizacin se realiz gradualmente al principio y se consolid en 1988. Siguiendo el cuadro 3.2, a mediados de 1985, ms del 90% de la produccin nacional estaba protegida a travs de un sistema de permisos previos de importacin. Despus de las medidas implantadas en diciembre de 1987 el arancel mximo se fij en el 20%. Adems, se abolieron los precios de referencia oficiales, y el arancel promedio ponderado por la produccin se redujo al 11 % en ese ao.

Cuadro 3.2. Indicadores de liberalizacin comercial. 1980-1990

Produccin nacional cubierta por permisos de importacin
64,0 92,2 46,9 35,8 23,2 22,1 19,0

Ao 1980 1985 1986 1987 1988 1989 1990

Produccin nacional Promedios arancelarios cubierta por los precios ponderados por la de referencia oficiales produccin de las importaciones
22,8 23,5 24,0 22,7 11,0 12,8 12,5 13,4 18,7 19,6 13,4

FUENTE: Schatan, C. "Trade Bargaining: The Mexican Case", ensayo presentado en el SELA, Caracas, Venezuela, 5-7 de febrero de 1991, cuadro 1, 2 y 3. pp. 4-20. ... No aplicable. A partir de 1988 se eliminaron los precios de referencia oficiales de las importaciones.

Los permisos previos de importacin se eliminaron con rapidez, y la produccin nacional cubierta por esta va baj del 92.2% en 1985 al 19% en 1990. Era evidente que el gobierno mexicano todava no estaba dispuesto a eliminar las restricciones comerciales en algunos sectores considerados estratgicos. Hubo un gran temor de que en la agricultura, sobre todo en el sector maicero, una liberalizacin rpida hubiera provocado un gran desplazamiento de mano de obra del campo a las zonas urbanas.

275

Entre 1989 y 1990 el gobierno enmend las leyes y los reglamentos que afectaban a muchas actividades econmicas. La meta era reducir las restricciones existentes sobre la adquisicin, operacin, explotacin y comercializacin en una serie de ramos de modo que la inversin privada pudiese operar con mayor libertad. Para 1991 las medidas orientadas a incentivar las exportaciones incluyeron primordialmente una exencin arancelaria sobre las importaciones temporales y un programa que eximi a los exportadores de los permisos de importacin para los productos utilizados como insumos. Los objetivos de la liberalizacin comercial incluan estimular las exportaciones no petroleras, frenar la inflacin y promover la eficiencia econmica. Las investigaciones realizadas sobre la eficacia de la liberalizacin comercial en lo que respecta al control de la inflacin no han llegado a conclusiones definitivas 260 . Las exportaciones no petroleras crecieron muy rpido y su volumen se triplic pasando de 5.500 millones de dlares en 1981 a 16.000 millones en 1990. Sin embargo, las exportaciones de los sectores manufactureros no sujetos a liberalizacin comercial experimentaron el crecimiento ms rpido, sobre todo la industria automotriz y la de ordenadores. Si estos dos sectores y las maquiladoras se excluyen del clculo, la tasa media anual de crecimiento de las exportaciones no petroleras, entre 1983 y 1988, baja del 19.5% al 15.5% 261 . Hay dos razones que explican porqu los sectores protegidos estuviesen creciendo ms que el resto de las exportaciones: 1. Como parte de los programas industriales, estos sectores se haban comprometido a aumentar sus exportaciones a cambio de la proteccin. 2. La combinacin de mantener la proteccin de los productos finales de estos sectores, mientras muchos de sus insumos se liberalizaban,

260 Alain Ize, "Trade Liberalization, Stabilization, and Growth: Some Notes on the Mexican Experience", Documento de Trabajo 90/15, Washington, Fondo Monetario Internacional, marzo de 1990. Este anlisis no encuentra conexin clara entre la liberalizacin comercial y el comportamiento de los mrgenes de ganancia, y por ende, de los precios. 261 USTIC, Review of the Trade and Investment Liberalization Measures, Phase 1, p.4.

276

resultaba en una forma de subsidio que dejaba a esos sectores en mejor situacin para exportar. La liberalizacin comercial, en contraste con los temores expresados, no produjo quiebras ni despidos masivos. Es ms, el nmero de plantas entre 1985 y 1988 creci. sta podra ser una prueba indirecta de que el proteccionismo produjo atractivas rentas para los productores, muchos de los cuales tenan estructuras de costes que les permitan competir en mercados extranjeros. Sin embargo, hay que recordar que durante los dos aos que siguieron al inicio de la liberalizacin comercial a mediados de 1985, los productos mexicanos disfrutaron de la proteccin otorgada por un tipo de cambio subvaluado. Posteriormente, aunque el tipo de cambio se apreci, el costo de la mano de obra continu siendo bajo.

3.4.1 LA LIBERALIZACIN FINANCIERA, DE LOS MECANISMOS REGULATORIOS,

LA REFORMA FISCAL Y LA INVERSIN EXTRANJERA

La liberalizacin financiera incluy dos tipos de acciones: la liberalizacin de los mercados financieros y la reforma de los marcos legales e institucionales que regulan a los intermediarios financieros (por ejemplo los bancos, la bolsa de valores y las compaas de seguros). La liberalizacin del sistema bancario se inici en 1985 y pas por varias etapas. Lo primero que se hizo fue permitir que los bancos realizaran operaciones de mercado similares a las de las casas de bolsa, como las cuentas en el mercado de dinero y otras innovaciones financieras. Posteriormente, las reformas introducidas en 1988 y 1989 liberalizaron los requerimientos de reservas de los bancos y la determinacin de las tasas de inters de prstamos y depsitos. Los requerimientos de reservas bajaron del 80% de los depsitos a un "coeficiente de liquidez" equivalente al 30% del total de los depsitos. Los cambios introducidos en 1990 permitieron que el sector privado obtuviera la propiedad mayoritaria de los bancos y los inversionistas extranjeros la

277

propiedad minoritaria. Los requerimientos de capital se actualizaron de acuerdo con ciertas consideraciones sobre el riesgo y la vulnerabilidad de las instituciones, y se fortaleci la supervisin de las operaciones bancarias. Las nuevas reglas implantadas en enero de 1990 incluan tambin una separacin clara entre las compaas de seguros y los bancos, as como una nueva autoridad reguladora para el sector de los seguros. Tambin se permiti que las compaas de seguros fijaran sus propias tasas para todas las lneas de seguros, mientras las tasas se basaran en datos actuariales 262 . Entre 1989 Y 1990 el gobierno enmend las leyes y los reglamentos que afectaban a muchas actividades econmicas. La meta era reducir las restricciones existentes sobre la adquisicin, operacin, explotacin y comercializacin en una serie de ramos de modo que la inversin privada pudiese operar con mayor libertad. Lo que sigue es un resumen de los cambios ms importantes 263 : Transporte terrestre. El transporte terrestre es particularmente

importante en Mxico, dado su sistema ferroviario subdesarrollado. Alrededor del 82% de la carga comercial se mueve por carretera. Hasta 1989 la industria del transporte camionero estaba sujeta a regulaciones muy estrictas. Haba barreras legales para la entrada, y las licencias de operacin slo se obtenan mediante concesiones. Todo eso cambi con el decreto de desregulacin de los transportes terrestre emitido en julio de 1989. El decreto elimin las restricciones de rutas, estableci requerimientos claros y mnimos para obtener concesiones y permisos, permiti el ingreso del sector privado a los servicios de contenedores y aboli el uso obligatorio de los centros de carga. En enero de 1990 el gobierno elimin tambin las restricciones de los precios. Es de destacar que el decreto no elimin la prohibicin de que los transportistas extranjeros operaran en Mxico. El gobierno prefiri esperar unos aos, y dejar ese captulo para las negociaciones del TLCAN; de ese modo, esperaba que el sector se fortaleciera antes de la llegada de competencia extranjera, principalmente estadounidense.

262 263

Jos Crdoba, "Diez lecciones de la reforma econmica en Mxico", Nexos, nm. 158, febrero de 1991, p. 39-42. Ros, Apertura Comercial, p.39-46.

278

Industria petroqumica. Con miras a reducir la regulacin estatal en esta industria, el gobierno redefini los criterios de la petroqumica "bsica" cuya produccin estaba reservada para el Estado- en agosto de 1989.

Adems, los cambios realizados en la ley de la industria petrolera eliminaron el requerimiento de permisos previos para producir derivados del petrleo tales como lubricantes, grasas, asfalto y parafinas especiales. Explotacin pesquera. Hasta diciembre de 1990 la Ley Federal de Pesca restringa los derechos de pesca de especies reservadas slo para las cooperativas, y la obtencin de una licencia de las autoridades mexicanas para poder explotar alguna de dichas especies, poda tardar de tres a cinco aos. A partir de 1991 se permita hasta un 49% de inversin extranjera en la pesca. Sector minero. Mxico es un pas dotado de un vasto potencial minero. Sin embargo, el marco regulador impeda la realizacin del potencial pleno de este sector. En un informe del Banco Mundial se observaba que en el ao 1991, el 50% de los 12 millones de hectreas de tierras minerales descubiertas, estaban reservadas para el estado 264 . El gobierno modific la poltica de concesiones, simplificando las prcticas administrativas, eliminando el requerimiento de la autorizacin previa para transferir concesiones, e introduciendo un mecanismo de subasta para otorgar concesiones. Productos agrcolas. La desregulacin de la industria azucarera realizada en 1989, adems de permitir la privatizacin de las plantaciones que todava se encontraban en manos del sector pblico, estableci nuevos criterios para la fijacin de precios por parte de los productores caeros y azucareros. El gobierno elimin tambin las regulaciones que afectaban la comercializacin y la produccin del cacao y sus derivados. En el caso del caf, el gobierno aboli las cuotas de los productores nacionales y estableci la eliminacin

264

Banco Mundial, Mining Sector Restructuring Project, 9428-ME, Washington, 30 de Mayo de 1991, p.8.

279

gradual del control de la produccin y comercializacin por parte del Instituto Mexicano del Caf (INMECAF) 265 . Sector de telecomunicaciones. Adems de la privatizacin de TELMEX, el gobierno expidi un decreto que liberaliz los procedimientos de autorizacin para instalar y operar equipos de telecomunicaciones con el objetivo de amentar la competencia en el sector 266 . Sin embargo, a pesar del esfuerzo inicial, el sistema impositivo segua teniendo considerables deficiencias. Primero, el sistema generaba ciertos sesgos en contra de la inversin y a favor del financiamiento a travs de prstamos. Segundo, debido a los retrasos de la recaudacin, se generaba una prdida de ingresos reales para el gobierno. La prdida de ingresos fiscales reales a causa del retraso en la recaudacin de impuestos se conoce como el efecto de Olivera-Tanzi. Baillet estim que dicho efecto implic una prdida equivalente al 26% de la recaudacin potencial del impuesto al ingreso en 1986 y 42% en 1987. Para evitar este efecto, el impuesto pas a recaudarse de modo mensual 267 . Tercero, las tasas de impuestos para las corporaciones no eran competitivas frente a las vigentes en otros pases como los Estados Unidos. En diciembre de 1986 (en vigor desde 1987) el gobierno anunci una reforma fiscal que incluy un cambio en los mecanismos de indizacin para los pagos de intereses, la depreciacin y los inventarios, el cual estimulaba la inversin y favoreca el financiamiento a travs del mercado accionarial en lugar del crdito; asemej las tasas impositivas de las empresas a los patrones internacionales y redujo las prdidas de ingresos en trminos reales derivadas de los retrasos en la recaudacin. El cuadro 3.3 sintetiza los rubros en los que se concretaron las reformas fiscales de 1987 y 1989.
USITC, Review of Trade and Investment Liberalization Measures, Phase 1, pp. 3-7. Ibid, 3-6. 267 Ibd., p. 29.
265 266

280

Cuadro 3.3. Las reformas fiscales de 1987 y 1989.

Sistema anterior a diciembre de 1986 Sistema vigente de 1987 - 88 Sistema vigente desde 1989

Impuesto
Al ingreso de las empresas

Tasa (porcentaje)
Deduccin de la depreciacin Indizacin Deduccin de prdidas de intereses y divisas A las ganancias de capital Tasa (porcentaje) Indizacin

42 S Condicionada b Nominales S 42 S c S S No

35 S Completa Reales S 35 S S (completa) S No

37-35 a S Completa Reales S 35 S S (completa) No 2d

Indizacin de inventarios
Dividendos, deducibles

Activos (tasa porcentual) Ingreso personal Dividendos (tasa %) Ingreso de intereses (tasa porcentual) Ganancias de capital Ingreso personal y otros ingresos (tasa porcentual)

55 e 21 g S h 55

55 e 21 g S h 55 i

10 e,f 21 g S h 40

Fuente: Banco Mundial, Mexico: Industrial Policy and Regulation, Informe 8165-ME, Divisin de Operaciones por Pases 1, Departamento II, Amrica Latina y el Caribe, Washington, 15 de agosto de 1990, cuadro 4.1, p. 43. a En 1989, la tasa sera del 37%; en 1990, del 36%; y a partir de 1991, del 35 %. b La depreciacin podra indizarse en proporcin directa a la posicin de los activos financieros netos de una empresa. c No se indizaron las ganancias derivadas de fusiones, reducciones y liquidaciones. d Este impuesto puede acreditarse contra el impuesto al ingreso de las empresas. e Se aplica la misma tasa a las remisas de dividendos de las subsidiarias de empresas extranjeras aplicando un impuesto de retencin en la fuente. f Los dividendos derivados de los beneficios corrientes netos se gravan al 10%; los dividendos provenientes de otras fuentes se gravan al40 por ciento. g Se aplica 21% al ingreso de intereses derivado de los primeros 12 puntos porcentuales sobre los depsitos; el flujo del ingreso adicional est exento, h Estn exentas las ganancias de capital obtenidas por las ventas realizadas en la Bolsa Mexicana de Valores. i En 1987 la tasa del impuesto a otros ingresos personales ascenda al 55%.

En diciembre de 1988 (en vigor desde 1989) se implantaron nuevas reformas que acortaron el periodo de transicin del antiguo al nuevo rgimen impositivo,

281

redujeron an ms la tasa mxima de gravamen al ingreso personal, e introdujeron un impuesto del 2% sobre los activos de las empresas. Las reformas de 1987 y 1989 fortalecieron el control del pago de impuestos (la "campaa contra la evasin fiscal") y alentaron mayores esfuerzos de recaudacin por parte de los estados y municipios. El conjunto de reformas del sistema fiscal aument la recaudacin de impuestos como proporcin del PIB. Los impuestos pagados por las empresas, excluido PEMEX, que haban bajado del 2.7% en 1980 al 1.5% en 1983 a causa de la recesin, aumentaron al 2.3% en 1988 y 2.9% en 1989. Los impuestos directos pagados por los individuos, que haban bajado del 2.5% en 1980 al 2.0% en 1983, aumentaron al 2.7% en 1989. El impuesto al valor aadido aument del 3.0% en 1983 al 3.5% en 1988. Despus de 1986, la campaa contra la evasin fiscal increment la recaudacin de impuestos no petroleros lo suficiente como para compensar la prdida de los impuestos pagados por PEMEX asociada a la cada de los precios mundiales del petrleo 268 . El gasto pblico se vio sujeto a cambios menos afortunados que los que afectaron los ingresos del sector pblico. A fin de alcanzar las metas de reduccin del dficit fiscal, era necesario disminuir drsticamente el gasto pblico programable. La inversin pblica fue la vctima principal ya que se redujo de casi un 8% del PIB en 1982 a casi el 4% en 1988 y la inversin pblica no petrolera como proporcin del PIB alcanz su nivel ms bajo de la posguerra. Particularmente afectadas fueron las inversiones en los campos de la pesca, el turismo, la industria, el desarrollo rural y la energa, con descensos acumulados de entre el 53 y 87% durante el periodo de 1982-1990 269 . La drstica reduccin de la inversin pblica resulta inconveniente por su efecto en el mantenimiento y la expansin de la infraestructura del pas. Sin embargo, si el gobierno hubiese tratado de reducir la inversin pblica en menor grado tendra que haber disminuido ms el gasto corriente. Esto ltimo hubiera requerido mayores reducciones de los salarios reales y/o del empleo
Ibd., p. 29. Banco Mundial, Mexico: Industrial Policy and Regulation, Informe 8165-ME, Washington, agosto de 1990. Pg. 120-129.
268 269

282

pblicos y, enfrentado a esa disyuntiva, el gobierno decidi reducir la inversin y proteger al empleo pblico. En la prctica, la reduccin de los salarios del sector pblico tambin contribuy a que disminuyera el gasto pblico, aunque en menor medida que la reduccin de la inversin. No cabe duda que la reforma fiscal logr el ajuste deseado desde el punto de vista macroeconmico. El dficit fiscal se estim en 1991 en el 1.5% del PIB, el nivel ms bajo en mucho tiempo. La disminucin del dficit pblico debera ser sostenible porque no se bas en hechos irrepetibles, como la venta de empresas pblicas. Tambin se redujeron las fluctuaciones del dficit; a partir de 1986, esas fluctuaciones fueron imputables, en su mayor parte, a la trayectoria de los precios mundiales del petrleo 270 . Para atenuar los efectos de las fluctuaciones, el gobierno de Salinas cre un fondo donde se acumulaban los ingresos no anticipados derivados de un alza no esperada de los precios del petrleo y los ingresos de las privatizaciones, a fin de estabilizar el dficit en caso de que los precios mundiales del petrleo bajaran tambin de manera sorpresiva. Las reformas que afectan el lado de los ingresos pblicos del presupuesto se realizaron en su mayor parte en los aos del gobierno de Salinas. No obstante, del lado del gasto pblico, quedaron muchas tareas importantes. Por ejemplo, mejorar la cantidad y la calidad de los servicios de educacin y salud. Slo a partir del gobierno de Vicente Fox se empezaron a acometer -tmidamenteestas reformas, que hoy en da siguen pendientes. Respecto al tratamiento de la inversin extranjera, las restricciones impuestas a los flujos de capital siempre han irritado a los inversionistas y al gobierno de los Estados Unidos en particular. Sin embargo, las restricciones que se imponen a la propiedad extranjera en algunos pases son anlogas a las restricciones que imponen otros pases al ingreso de trabajadores. En ambos casos, los gobiernos tratan de proteger algo que pertenece a la nacin por su derecho soberano. En lo que respecta a las restricciones impuestas a la migracin, los gobiernos protegen los recursos disponibles por unidad de mano de obra, protegiendo as el nivel de los salarios.
270

Alberro, The Macroeconomics of the Public Sector Deficit, pp. 66-67.

283

En cuanto a las restricciones impuestas a la inversin extranjera y los requisitos de participacin de capital nacional en las empresas, los objetivos de un gobierno podran ser desde proteger su estructura de propiedad por razones de seguridad nacional, hasta proteger el derecho de sus ciudadanos a formar una clase empresarial nacional o para establecer mecanismos que garanticen el acceso de sus ciudadanos a nuevas tecnologas, etc. La inversin extranjera directa nunca fue una parte considerable de la inversin total en Mxico. Como proporcin de la inversin bruta fija total en los aos ochenta, se aproxim al 10%, es decir, cerca del 5% del PIB. En el pasado, por diversas razones -incluida la propia proteccin contra la dominacin econmica estadounidense-, Mxico no haba intentado atraer a la IED. En los aos setenta, las necesidades de financiacin exterior se solucionaron primordialmente mediante el crdito bancario. Esta opcin desapareci a partir de la crisis de la deuda y la brecha no pudo llenarse con los prstamos de organismos oficiales. En 1979 la IED acumulada ascendi a 6.800 millones de dlares y en 1989 casi se haba cuadruplicado al pasar a 26.600 millones de dlares. Ms del 60% de la inversin acumulada provino de los Estados Unidos. Como se puede ver en el cuadro 3.4, la participacin norteamericana en la IED nueva fue mayor an en 1989, cuando lleg al 72%. A medida que la inversin extranjera se volva fundamental para la nueva estrategia de crecimiento de Mxico, se imponan ciertos cambios para tornar ms atractiva la inversin en Mxico, incluida la reforma del rgimen de regulacin de la inversin extranjera. Adems del importante papel macroeconmico desempeado por la inversin extranjera en el cierre de la brecha externa, el gobierno mexicano crea que un rgimen propicio para la inversin extranjera estimulara la competencia y aumentara el acceso a la nueva tecnologa, incrementando as la productividad. Tras el anuncio formal de la decisin de reprivatizar los bancos, en mayo de 1990, se relajaron otras restricciones a la propiedad en las instituciones financieras y se permiti que la propiedad extranjera llegase hasta el 30% en las casas de bolsa, los grupos financieros y los bancos 271 .
271

Ibid, pp. 18-24.

284

Cuadro 3.4. Inversin extranjera directa por pas de origen en 1989

Acumulada Nueva Millones de USD
1.783 n.d. 78 n.d. 171 49 46 349

Pas
Millones de USD Estados Unidos
16.740 1.797 1.661 1.344 1.175 n.d. n.d. 3.844

Porcentaje del total

63.0 6.8 6.3 5.1 4.4 n.d. n.d. 14.5

Porcentaje del total

72.0 n.d. 3.2 n.d. 6.9 2.0 1.9 14.1

Gran Bretaa Alemania Occidental Japn Suiza Francia Holanda Otros Total

26.561

100

2.476

100

Fuente: Comisin de Comercio Internacional de los Estados Unidos, Review of Trade and lnvestment Liberalization by Mexico and Prospects for Future United States-Mexican Relations, Investigacin 332-282, Publicacin 2275, Washington, abril de 1990, p. 5-10. n. d. No disponibles para un pas especfico, pero incluidos en "Otros".

3.4.2

LA INCORPORACIN DE MXICO AL GATT

En 1979 Mxico complet la negociacin del protocolo de su ingreso al GATT. Sin embargo, a principios de 1980 el gobierno mexicano opt por posponer la decisin de entrar en dicho organismo a la vista de la fuerte oposicin que en ese ao haba entre algunos miembros del gabinete, lderes polticos, intelectuales y buena parte de la opinin pblica mexicana. En esa poca, la incorporacin al GATT se consideraba una seal de debilidad. La oposicin argumentaba que Mxico no necesitaba o no deseaba someter su poltica comercial a un organismo multilateral dominado por los pases industrializados. Algunas de las razones esgrimidas para justificar la decisin de posponer la entrada al GATT eran "legtimas" en el sentido de que la legislacin y normas mexicanas contradecan o no se adaptaban a las reglas del GATT. Por

285

ejemplo, el Plan Global de Desarrollo de Mxico (1980) y el Plan Nacional de Desarrollo Industrial (1979) aconsejaban el uso de subsidios para ciertos sectores, lo que habra violado las reglas del GATT. Cuando la decisin de ingresar al GATT fue re-examinada a mediados de los ochenta, estos obstculos ya no existan; por una parte se haba modificado la legislacin sobre prcticas comerciales deshonestas, y, adems, el viraje en las polticas econmicas era compatible con los principios de la liberalizacin comercial prevalecientes en el GATT. En la prctica, las medidas de liberalizacin comercial de Mxico fueron mucho ms all de lo requerido por el protocolo de ingreso al GATT 272 . Mxico particip activamente en la Ronda Uruguay del GATT 273 . En los primeros momentos, la posicin de Mxico era similar a la de la mayora de los pases en desarrollo en tanto que buscaba un tratamiento favorable de los pases industrializados en las desigualdades existentes en el comercio internacional. Sin embargo, a medida que Mxico fue acelerando la liberalizacin comercial, los funcionarios mexicanos se mostraron cada vez ms sensibles a los temas que interesaban a los Estados Unidos, tales como el tratamiento de los servicios, la proteccin de los derechos de propiedad intelectual y la liberalizacin de los flujos de inversin y proteccin de sus derechos. Esta respuesta de Mxico form parte del esfuerzo por ganarse la confianza de los Estados Unidos, como preludio a la bsqueda de negociar un acuerdo de libre comercio. Un ejemplo claro de este proceso se dio en las discusiones sobre la agricultura cuando Mxico abandon su posicin como importador neto de alimentos para favorecer la eliminacin de los subsidios otorgados a la exportacin de productos agrcolas. En general, los Estados Unidos consideraron que Mxico desempe un papel constructivo en la Ronda Uruguay al formular propuestas en las reas

USTIC, Review of Trade and Investment Liberalization Measures, Phase 1, p, 2-11. La ronda uruguay empez en septiembre de 1986, y duro siete aos y medio, casi el doble de lo previsto. Hacia el final participaban en ella 123 pases. Abarc la casi totalidad del comercio, desde los cepillos de dientes hasta las embarcaciones de recreo, desde los servicios bancarios hasta las telecomunicaciones, desde los genes del arroz silvestre hasta los tratamientos contra el SIDA.
272 273

286

controvertidas del comercio, los servicios, la propiedad intelectual y la inversin.

3.4.3

EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMRICA DEL NORTE

Aunque la bsqueda de un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos era congruente con la agenda del gobierno de Salinas, la decisin de hacerlo tom por sorpresa. Al iniciarse el sexenio, pareca que Mxico mantendra un enfoque multilateral para incrementar el comercio y atraer la inversin de todas partes del mundo, y que la relacin con los Estados Unidos continuara promovindose mediante acuerdos sectoriales. La decisin de buscar un acuerdo de libre comercio no contradeca fundamentalmente la estrategia del gobierno mexicano, pero revelaba un cambio importante en la consideracin otorgada a los acuerdos formales con los Estados Unidos 274 . Este cambio probablemente respondi a la necesidad por parte del gobierno de atraer capital del exterior para financiar la recuperacin econmica, sobre todo cuando la inversin extranjera no respondi con la rapidez y magnitud esperadas despus de la firma del Plan Brady para la reduccin de la deuda. En ese contexto era esencial introducir medidas que resultaran en un aumento de la tasa de rendimiento esperado de la inversin y fortalecieran la confianza del sector privado. La firma de un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos tena esas caractersticas por dos razones principalmente: 1. Porque un acuerdo asegurara el acceso futuro al mercado

estadounidense. 2. Porque garantizara la permanencia de las polticas econmicas de corte neoliberal en Mxico. En esos aos se esperaba que los beneficios de un acuerdo de libre comercio superaran ampliamente a los costos y esos efectos se notaran especialmente
274

Jaime Serra Puche, Hacia un tratado de libre comercio en Amrica del Norte, Porra, Mxico, 1991, pp.117-146.

287

en Mxico, el pas menos desarrollado del acuerdo, siguiendo las teoras de comercio internacional en cuanto a desarrollo y convergencia. La idea del libre comercio es que tanto agricultores como trabajadores y productores se beneficien de la reduccin de reglas comerciales, mientras que los consumidores disfrutan de menores precios y mejores opciones. Al menos en teora, ese es el objetivo ltimo de la liberacin comercial, aunque bien podra decirse que hasta el momento, sta es ms una utopa que una realidad. Seguramente, miles de personas en Mxico no saben a ciencia cierta qu es el TLCAN o cundo, cmo y cules han sido y sern los beneficios de este tratado, pero de lo que s estn seguros es que cada da es ms difcil ganarse el pan y salir adelante en la vida. Muchos polticos y analistas afirman que son pocos los perjudicados y que, en general, el tratado trajo prosperidad. El problema est justamente cuando analizamos la situacin de los que no tienen nada, de aquellos que siempre han sido y parecen estar condenados a vivir ignorados por la sociedad. En el mbito macroeconmico se puede afirmar sin pestaear que el TLCAN ha sido todo un xito: permiti la creacin de una enorme rea de libre comercio y trajo consigo los beneficios de una mayor exportacin. Si el pas produce ms y exporta ms, entonces crece, dice la teora macroeconmica. El problema siempre est en el reparto de las ganancias. Como en todo tipo de "negocio", acuerdo o transaccin, estn los que se llevan las grandes tajadas y los que suelen quedarse por el camino, los que ganan mucho, los que ganan poco, y en este caso, estn tambin los que no ganan o incluso pierden. Hace 14 aos, Estados Unidos, Canad y Mxico conformaron un rea de libre comercio con un PIB de US$ 11.400 millones, es decir, cerca de una tercera parte del PIB mundial, muy por encima de la Unin Europea. Segn el FMI, el comercio total entre los pases del TLCAN se ha ms que duplicado, pasando de US$ 306 mil millones en 1993, a ms de US$ 650 millones en 2005 275 .

275

FMI World Economic Outlook. Washington, DC. 2007. Pg. 15-45.

288

El tratado ha contribuido a que Amrica del Norte sea una de las regiones comerciales ms activas del mundo, de eso no cabe duda. Para el ao 2005, los pases del TLCAN son responsables del 19% de las exportaciones mundiales y el 25% de las importaciones, mientras que otros bloques comerciales como MERCOSUR o la Unin Europea, constituyen el 2% y 18% de las exportaciones, y el 1,5% y 17% de las importaciones. Gracias al acuerdo, la IED en la regin se ha multiplicado a niveles rcord. En 2006, la IED recibida los tres pases del TLCAN supone alrededor de 23,9% de la IED mundial, o lo que es lo mismo, ms del doble que la recibida en 1993.

Cuadro 3.5. Inversin extranjera directa realizada en Mxico por sector econmico 1999 y 2006 (millones de dlares)
Sector econmico Total Industria manufacturera (%) Construccin (%) Comercio (%) Transportes y comunicaciones (%) Servicios financieros * (%) Otros ** (%) 1999 13.712,4
66.8 0.8 10.3 2.2 5.6 14.3

2006 16.119,4
57.5 2.2 2.1 2.4 16.9 18.9

Fuente: Secretara de Economa. Consulta en Internet en septiembre de 2007: www.economia.gob.mx. Nota: Se refiere a la inversin extranjera directa notificada al Registro Nacional de Inversiones Extranjeras. Datos correspondientes al periodo enero-diciembre de cada ao. * Comprende servicios financieros, de administracin y alquiler de bienes muebles e inmuebles. ** Comprende sector agropecuario; extractivo; electricidad y agua; y otros servicios.

Para Mxico, los crecimientos en IED han sido muy importantes en estos 14 aos, y le posiciona como uno de los pases en desarrollo que ms IED recibe. Lamentablemente, la aparicin de la competencia China e India, principalmente, han frenado en estos ltimos aos la IED recibida. Para Estados Unidos, estos aos han sido todo un xito. Las exportaciones a Canad y Mxico crecieron de US$ 148.000 millones (el 34,6% a Mxico y el

289

65,4% restante a Canad) a US$ 206.000 millones (51,9% y 48,1%, respectivamente). Por su parte, Mxico no se ha quedado atrs en esta fiesta de nmeros. Las exportaciones a Estados Unidos crecieron un 234% en diez aos, el salto ms alto de los tres pases, y toc los US$ 136 mil millones. Las exportaciones a Canad pasaron de US$ 2,9 mil millones a US$ 8,8 mil millones, en el mismo perodo. Las exportaciones crecieron con el TLCAN, de eso no cabe duda, las cifras no mienten. Sin embargo, aunque los nmeros se ven atractivos, no todo ha sido color de rosa, especialmente para Mxico. A corto plazo, el beneficio ms importante para Mxico fue la entrada de capitales resultante de la firma del acuerdo de libre comercio. De hecho, el impacto sobre los flujos de capital comenz a ocurrir desde incluso antes de que se concluyeran las negociaciones. Por otra parte, la perspectiva de la firma de un acuerdo de libre comercio con Canad y los Estados Unidos sirvi para difundir a escala internacional las oportunidades de inversin en Mxico. Sin embargo, ms importante que las llamadas ganancias estticas de un comercio ms libre, el efecto esperado y buscado era el crecimiento; en particular el efecto de una mayor integracin econmica en la elevacin de la productividad. Era de esperarse que la eliminacin de las barreras comerciales provocara la construccin de plantas de tamaos ms eficientes, una mayor integracin vertical y horizontal de los procesos de produccin entre los pases miembros del rea de libre comercio, as como una difusin ms rpida de los adelantos tecnolgicos. Tambin se esperaba que un acuerdo trilateral de libre comercio tuviera ciertos costos sobre todo en trmino de la mano de obra desplazada durante el periodo de "transicin", esto es, durante el periodo en que los productores, los trabajadores y los consumidores se ajustaran a las nuevas pautas. En todo caso, la mano de obra desplazada en los Estados Unidos se esperaba fuera muy baja. En Mxico se pensaba que la magnitud de mano de obra

290

desplazada dependera en gran medida del tratamiento que se diera a los productos agrcolas, en particular al maz. Dependiendo del periodo de ajuste a las nuevas condiciones y de la cobertura de los programas compensatorios, la liberalizacin del maz podra dejar a los campesinos mexicanos a merced de los productores estadounidenses y canadienses, con tcnicas ms eficientes. Esto podra incrementar el desempleo en Mxico y la emigracin mexicana a los Estados Unidos, a menos que el empleo no agrcola creciera a tasas suficientemente rpidas y sostenidas. La preocupacin de que Mxico pudiera verse "condenado" a exportar bienes de mano de obra barata a los Estados Unidos, como resultado de un acuerdo de libre comercio, fue ignorado alegando a la capacidad de modernizacin de una economa como la mexicana.

291

3.5

Los ltimos aos del sexenio de Salinas: estancamiento y la crisis del Tequila. 1993-1994.

el

A comienzos de los noventa la inflacin haba disminuido sustancialmente y la recuperacin econmica estaba en marcha. En aquel momento, muchos observadores creyeron que Mxico se transformara en un milagro econmico latinoamericano. Cuando se aprob el TLCAN en 1993, las expectativas optimistas se dispararon. Este optimismo se vio reforzado por el programa anti-pobreza que emprendi el gobierno mexicano para reducir la brecha en las infraestructuras de salud y educacin, y por el considerable aumento al gasto social a partir de 1989. Mxico pareca estar firmemente encaminado hada la modernizacin econmica y social. Como se ve en el cuadro 3.6, aunque el PIB per cpita se mantuvo en crecimiento constante desde 1989, lo hizo segn un ndice declinante, y el crecimiento per cpita fue negativo en 1993. Asimismo, el ahorro interno cay casi cinco puntos porcentuales entre 1989 y 1992. La contrapartida de una creciente brecha entre el ahorro y la inversin fue un dficit de cuenta corriente en aumento, el cual alcanz el 7.1 % del PIB en 1994. El ahorro interno neto cay, en relacin con el producto interior neto, del 12% aproximadamente en 1989-1990, al 6.7% en 1994. Esta brecha se cubri con ingreso de capitales -principalmente inversiones de cartera- que hicieron que el desempeo econmico de Mxico fuera cada vez ms vulnerable a los cambios de tendencia de los mercados internacionales. La visin optimista despus de la aprobacin del TLCAN, no necesariamente poco realista, sostena que la dependencia de Mxico de los ingresos de capital voltiles era un fenmeno transitorio. Las reformas econmicas y los beneficios de una mayor integracin con los Estados Unidos redundaran en un mayor ndice de crecimiento de la productividad, la dependencia de Mxico del ahorro externo declinara y se iniciara la senda de un crecimiento sostenido.

292

Cuadro 3.6. Principales indicadores econmicos, 1989-1996

Concepto
PIB Tasa de crecimiento real * Consumo Privado * Consumo Pblico * Inversin Privada * Inversin Pblica * Dficit de cuenta corriente (porcentaje del PIB) Balanza comercial (porcentaje del PIB) Deuda externa (porcentaje del PIB) ndice de la tasa de cambio real (1980=100) ndice de precios al consumo. Promedio Anual Tasa de inters real sobre las CETES mensuales (porcentaje)

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

4.2 7.3 2.2 5.3 7.1 -2.8 0.2 46.1 83.6 20.0 33.9 5.1 6.4 3.3 13.8 11.2 -3.0 -0.4 42.7 83.2 26.7 17.3 4.2 4.7 5.4 14.5 0.6 -5.1 -2.5 40.6 91.2 22.7 4.4 3.6 4.7 1.9 15.0 -3.3 -7.4 -4.8 35.7 96.9 15.5 1.6 2 1.5 2.4 -3.3 0.4 -5.8 -3.3 32.7 103.2 9.8 7.0 4.5 4.6 2.9 9.8 2.9 -7.1 -4.4 33.8 97.2 7.0 6.6 -6.2 -9.5 -1.3 -31.2 -19.8 -0.6 2.5 59.3 60.0 35.0 4.0 5.2 2.2 -0.7 15.3 20.3 -0.6 2.0 50.7 62.2 34.4 9.4

Promedio 1984 -1994

3.9 4.8 3.0 9.0 3.0 -5.2 s.d. 38.6 s.d. 17.0 11.3

Fuentes: Banco de Mxico, The Mexican Economy 1998, cuadro 31, p. 294. Tambin disponible en http://www.banxico.org.mx/public_htmI/inveco/infors.html * Se toma como base el ao 1993.

Sin embargo, los acontecimientos no dieron cumplimiento a estas expectativas. En diciembre de 1994, slo once meses despus que se implementara el TLCAN, el gobierno mexicano se vio arrinconado y debi recurrir a una devaluacin forzada una vez ms. En lugar de la ansiada prosperidad, Mxico debi afrontar su peor crisis econmica desde la Gran Depresin. Ms an, en vez de converger hacia una mayor armona social, se produjeron manifestaciones de creciente violencia poltica, como el levantamiento armado de los zapatistas en Chiapas en enero de 1994, el asesinato de Luis Donaldo Colosio, candidato presidencial del PRI, en marzo de 1994, y el del secretario general del mismo partido, en septiembre de 1994. Finalmente, y a pesar de los esfuerzos del gobierno por combatir la pobreza extrema, como se ver en los siguientes apartados de este captulo, sta aument de modo considerable en todo el pas, y en mayor medida en los estados ms pobres.

293

El anlisis de los factores que explican el desalentador desempeo de la economa mexicana y la interpretacin del crecimiento relativamente lento de Mxico previo a la crisis constituye el desafo de este apartado. Lo curioso (y excepcional) es que el lento crecimiento se produjo despus de una exitosa estabilizacin y de reformas de largo alcance, y coincidi con importantes flujos de capital procedentes del exterior. En esos momentos, existan buenos motivos para augurar altos ndices de crecimiento a partir de las reformas acometidas por el gobierno mexicano. La liberalizacin del comercio y de las finanzas deba de haber producido mayores mrgenes de productividad y los grandes aportes de capital indicaban que el ahorro externo estaba disponible para acelerar la acumulacin de capital. En teora, factores tanto por el lado de la demanda como de la oferta debieron incidir en la explicacin del pobre desempeo de Mxico. Entre los factores de la demanda se destaca la sobrevaloracin del peso. El empleo de una poltica cambiaria de tasa relativamente rgida hizo que el peso se apreciara sustancialmente en trminos reales, y los trminos del intercambio -es decir, los bienes importables y exportables- perdieran competitividad. La sobrevaloracin del peso, en combinacin con la liberalizacin comercial, orient la demanda interna hacia los bienes de procedencia extranjera, disponibles y relativamente baratos, dando por resultado un crecimiento del producto por debajo de la tasa de crecimiento que hubiese prevalecido de no haber estado el peso sobrevaluado. Esta hiptesis ha sido sostenida por Dornbusch y Werrner 276 . Usando diversos patrones para medir la tasa de cambio, mostraron que la revalorizacin real del peso entre 1989 y 1993 fue muy importante y que el empleo y la produccin industrial estaban en descenso desde 1992. Otros posibles factores desde el lado de la demanda fueron la recesin en los Estados Unidos y la austera poltica fiscal de Mxico a comienzos de los noventa, particularmente en 1992 y 1993.

276

Rudiger Dornbusch y Alejandro Werner, "Mexico: Stabilization, Reform and No Growth", Brookings Papers on Economic Activity, 1994, pp. 253-315.

294

Aun cuando la historia, desde la perspectiva de la demanda, pareciera convincente, otros factores del lado de la oferta incidieron en el desempeo de la economa: Los bajos ndices de inversin y lento crecimiento de la productividad. En particular, el lento crecimiento en Mxico estuvo relacionado con la escasa acumulacin de capital. Aunque en Mxico la tasa de inversin fue de alrededor del 25% entre 1989 y 1995, y aun por debajo en los primeros 80, en pases como Corea y el sudeste asitico estuvo en el 30% o ms. Si bien el debate en torno a si el xito de las economas del este y del sudeste asiticos se deriva del elevado incremento de la productividad por oposicin a la alta acumulacin de capital no ha sido resuelto, hay seales de que los altos ndices de inversin (y de ahorro) de la regin dan cuenta en gran parte de los altos ndices de crecimiento. Las cifras del sector manufacturero mexicano muestran que la tasa de crecimiento de la productividad fue relativamente pobre en los aos siguientes a la aplicacin de las reformas comerciales. Las estimaciones del crecimiento anual de la productividad de las manufacturas oscilan entre el 1 y 2.4% para el periodo de 1985-1990 277 . En comparacin, entre 1975 y 1990, el factor total de crecimiento de la productividad en Hong Kong fue del 4%, alrededor del 3.5% en Taiwn, y del 3% en Corea. Todos estn por encima de las ms altas estimaciones con respecto a Mxico. Por qu no creca con mayor rapidez la productividad? Aunque la liberalizacin del comercio proporcione beneficios tangibles a un pas, al abrir e introducir nueva tecnologa, la adaptacin a estos factores requiere un proceso gradual. An ms, los progresos tecnolgicos tienen un efecto secundario al incrementar la tasa de depreciacin de los bienes de capital existentes, devenidos obsoletos o relativamente ms costosos. Este aumento de la tasa de depreciacin amortigua la respuesta de la productividad, por lo menos hasta que los bienes de capital existentes son reemplazados en su totalidad.

277

El Banco Mundial estima que la productividad creci a un promedio de 1.1 % anual. BM, "Mexico Reform and Productivity Growth." Informe 12605-ME. Washington, junio de 1994. p. 15.

295

Cuadro 3.7. El sector exterior, 1989-1996

Concepto
Balanza comercial Balanza de cuenta corriente Reservas brutas de divisas. Fin del periodo * Inversin extranjera directa * Inversin de cartera * Deuda externa total * Deuda del S. Pblico * Intereses * Proporcin de deuda externa / PIB (%) Servicio de la deuda en proporcin (%) ** Precio promedio del barril de petrleo de mezcla mexicana (USD) Participacin de la exportacin de petrleo en el total (%) Tasa Preferencial nominal de EE.UU.

1989 1990 1991 1992 1993 1994

0.4 -5.8 6.6 3.2 0.4 -0.9 -7.5 10.2 2.6 3.4 -7.3 -15.9 -13.5 -18.5 -29.7 6.1 11.0 8.2 142.2 85.4 11.8 38.3 24.3 13.8

1995 1996
7.1 -1.6 15.7 9.5 -9.7 169.9 100.9 13.6 59.3 21.2 15.7 6.5 -2.3 17.5 7.6 14.1 167.5 98.3 13.5 50.7 27.6 19.0

Promedio 1984 -1994

-7.4 -15.1 14.2 3.9 12.7 113.1 77.7 9.6 40.3 38.2 15.4

-14.6 -24.4 -23.4 17.5 4.8 12.8 18.6 4.4 18.0 24.5 4.4 28.9

95.3 104.3 116.5 117.5 131.7 76.1 9.3 46.1 23.5 15.6 77.8 9.2 42.7 88.1 19.2 80.0 9.2 40.6 24.0 14.5 75.8 9.6 35.7 31.9 14.8 78.7 10.9 36.4 23.4 13.1

22.4 10.9

24.8 10.0

19.1 8.5

18.0 6.3

14.3 6.0

12.2 7.2

10.6 8.8

12.1 8.3

19.7 8.3

Fuentes: Banco de Mxico, The Mexican Economy 1998, cuadro 5, p. 264. Tambin disponible en http://banxico.org.mx/public_htmI/inveco/infors.html * USD miles de millones. ** El clculo se basa en "pagos por intereses ms amortizaciones" dividido por "exportaciones de bienes y servicios".

Aunque los partidarios de las reformas se centraron en el hecho de que stas necesitan tiempo para tener repercusiones sustantivas, (motivado sobre todo por el escaso resultado que se comprob en el desempeo de Mxico), las fallas en el proceso de las reformas pueden resultar igualmente perjudiciales. En el caso concreto de Mxico, la falta de un marco de referencia regulatorio apropiado anterior al proceso de privatizaciones dio lugar a una indeseable concentracin de la riqueza y la propiedad en algunas reas privatizadas. Con frecuencia, el grueso de las adquisiciones y las acciones quedaron en poder de las industrias establecidas o de grupos financieros. La alta concentracin deriv

296

hacia

prcticas

monoplicas

en

detrimento

del

crecimiento

de

la

productividad 278 . La prensa mexicana en aquellos aos public numerosas acusaciones de favoritismo y corrupcin de funcionarios que se beneficiaron con el proceso de privatizacin. Hoy son famosos los nombres de Ral Salinas, hermano del ex presidente Carlos Salinas, acusado de planificar el asesinato de Francisco Ruiz Massieu, secretario general del PRI, y a su vez, acusado de enriquecimiento ilcito al no poder justificar ms de 100 millones de USD en bancos suizos. Para ayudar a Ral Salinas, varios hombres de negocios, algunos de ellos dueos de las empresas recientemente privatizadas, declararon que los fondos depositados en las cuentas bancarias les pertenecan 279 . El pblico mexicano sigue hoy pensando en el ao 2007, que el proceso de privatizacin fue un autentico atraco a las arcas del estado. De hecho, el ex-presidente Salinas se encuentra refugiado en Suiza con una solicitud de extradicin por parte de la justicia mexicana. Por otro lado, en la raz de la crisis del peso exista un sistema financiero sobredimensionado. La liberacin financiera combinada con expectativas optimistas acerca del futuro econmico de Mxico dio lugar a una explosin del crdito. Cuando los ndices de crecimiento se redujeron, comenzaron a acumularse los prstamos incobrables. Un sistema financiero vulnerable impidi que las autoridades monetarias elevaran la tasa de inters en 1994 para impedir la fuga de capitales y la conversin masiva de bonos estatales de corto plazo a Tesobonos indexados al dlar. (Los Tesobonos eran instrumentos de la deuda pblica mexicana a corto plazo, rescatables en pesos, pero cotizados en dlares.) Aun cuando el desempeo de la economa mexicana dejaba mucho que desear, a principios de los aos noventa no existan indicios ciertos de que Mxico fuera camino a una crisis financiera mayscula. Una combinacin de choques polticos adversos y mercados financieros voltiles transform algunos

Sebastian Edwards, "The Disturbing Underperformance of Latin American Economies", Inter-American Dialogue (Banco Interamericano de Desarrollo, enero de 1997), pp. 3-4. 279 Leslie Crawford, "Salinas Embrace Taints Corporate Mxico", Financial Times, 6 de de julio, 1996.
278

297

errores conceptuales menores en un desastre de primer orden a finales de 1994 280 . La poltica macroeconmica estaba al margen de los errores que haban desencadenado las dos crisis anteriores en 1976 y 1982. Puntualmente, la causa principal de dichas crisis, el dficit fiscal, estaba bajo control: en 1992 y 1993 las cuentas del gobierno daban supervit. No obstante, tal como haba ocurrido antes, el gobierno mexicano se vio obligado a devaluar el peso en diciembre de 1994. Esta devaluacin fue seguida de una gran crisis financiera, con efectos sobre otros pases, especialmente en Amrica Latina. Lo que comenz con una pequea correccin del tipo de cambio, coloc a Mxico al borde de la suspensin de pagos a los pocos das, lo que pudo impedirse gracias a un paquete financiero de rescate internacional de importancia sin precedentes 281 . La rpida fuga de capitales a comienzos de 1995, no slo desde Mxico sino tambin desde otros mercados latinoamericanos y de otras regiones, tom por sorpresa a los inversores, a los gobiernos y a las instituciones financieras internacionales. Ms an, pese a la magnitud del paquete de rescate, la produccin mexicana cay ms del 6%, medido en pesos de 1993, y el promedio del salario real de la industria se redujo un 12.5% en 1995.

3.5.1 LA VULNERABILIDAD DEL SECTOR FINANCIERO

Entre 1991 y 1992, el gobierno mexicano llev adelante reformas financieras de amplio efecto, incluida la reprivatizacin de los bancos. El principal objetivo de la reforma financiera era aumentar el volumen y mejorar la eficiencia de la intermediacin financiera. Los crditos para el sector privado aumentaron rpidamente a partir de 1990, y con ellos aument proporcionalmente la morosidad.

Banco de Mxico, The Mexican Economy, 1995: Economic and Financial Developments in 1994, Policies for 1995 (Mexico, 1995), p. 36. 281 Truman, E., "The Risks and Implications of External Financial Stocks: Lessons from Mexico", International Finance Discussion Paper 535, Board of Governors of the Federal Reserve System, Washington, enero de 1996, p. 8.
280

298

Entre 1988 y 1994, la razn entre los crditos de plazo vencido y el total de crditos otorgados aument del 1.3% al 8.3%. Como se acaba de decir, la fragilidad del sistema bancario tal vez explique en parte porqu las autoridades mexicanas intentaron impedir el alza de las tasas de inters durante 1994. Era evidente que algo haba salido mal. Varios factores se han tenido en cuenta para explicar la expansin de los crditos incobrables 282 . Por una parte, es probable que la apreciacin del peso en trminos reales comprimiera las utilidades de muchos productores, creando dificultades para cumplir con los compromisos crediticios. Este problema se agudizaba con el inters real relativamente alto que se pagaba en 1992 y 1993. Unido a esta situacin, conforme se incorporaban nuevos bancos al sistema, surgi un comportamiento "ultra competitivo" en el mercado. De hecho, los dueos de los bancos extendieron su capital y sus depsitos en un esfuerzo por incrementar los prstamos y ganar cuota de mercado. Como secuela de las privatizaciones, los bancos ampliaron el crdito sin disponer de los medios ni la informacin confiable respecto de la solvencia de los deudores. En tercer lugar, los grandes montos de capital que entraban diariamente, probablemente encubrieran durante un tiempo los prstamos de dudosa solvencia. Hay que recordar que en aquellos aos, Mxico experimentaba una especie de euforia del mercado como consecuencia de las perspectivas de oportunidades de negocio dentro del TLCAN. En la raz de los problemas que debieron afrontar los bancos hubo algunas fallas en el proceso de privatizaciones y algunas importantes deficiencias en el marco de las regulaciones y su cumplimiento. Aunque la reprivatizacin del sistema bancario fue bien recibida, en lneas generales, por las instituciones multilaterales y los gobiernos del mundo industrializado, existan aspectos preocupantes. Uno de los ms relevantes fue que la inspeccin del rea bancaria comenz cuando el proceso de reprivatizacin ya estaba en marcha. En particular, la
282

Ortiz, G. La reforma financiera y la desincorporacin bancaria, FCE. Mxico. 1998. pp. 193-196.

299

propiedad conjunta de los bancos y la creacin de conglomerados financieros, con su potencial para entrelazar riesgos, poda crear nuevos peligros para el sistema bancario. Otro factor que probablemente resultara adverso fue que, antes de 1990, la mayor parte de los depsitos bancarios fueron canalizados para la financiacin del dficit fiscal, de modo que los bancos no tenan experiencia ni haban desarrollado una especializacin para sopesar la solvencia del sector privado. Al mismo tiempo, las autoridades carecan de la necesaria experiencia de control y regulacin del mercado. Posiblemente la inexperiencia de los entes reguladores y de los bancos que deban controlar, hizo que los ingresos de capital, que otorgaron mayor liquidez al sector bancario, resultaran tan peligrosos a principios de los noventa. Un sistema bancario universal tiene, por naturaleza, sus propios problemas regulatorios, en especial en lo concerniente a los "autoprstamos". Pero, en el caso de Mxico, estos problemas se agravaban como consecuencia de que, hasta 1995, las normas de contabilidad mexicanas no requeran un informe consolidado. Esto complicaba la regulacin de los prstamos internos de los grupos financieros. Adems, y en parte porque tanto las cuentas del sistema oficial como las radicadas en parasos fiscales no deban consolidarse, los bancos comerciales pudieron incurrir en jugadas muy ventajosas de alto riesgo, relacionadas con canjes de derivados indetectables para los controles, para quienes bastaba que las obligaciones en dlares se compensaran con activos de la misma denominacin. Habra que agregar que las normas contables para las instituciones financieras eran mucho menos estrictas que las de la mayor parte de los pases desarrollados, y que las responsabilidades de la regulacin y de su seguimiento recaan en diversos agentes con otras responsabilidades y escasa autoridad 283 .

283

Ibd., pp. 198-205.

300

La vulnerabilidad del sistema bancario resultaba ms preocupante en el contexto del ingreso de capitales ya que el sistema financiero podra verse sometido a repentinos aumentos o prdidas de liquidez para los que no estaba debidamente preparado. La liberalizacin financiera provoc un importante ingreso de recursos que produjeron una explosin del crdito interno que acab mal. Segn las cifras oficiales, el crdito para el consumo se increment en un 260%, en trminos reales, entre diciembre de 1989 y junio de 1993, en tanto que el crdito para la vivienda se increment un 275% durante el mismo periodo. Como resultado, el crdito para el consumo (incluida la vivienda) aument del 12% al 23% del total del crdito. En este punto, el papel del regulador se vuelve crucial. Las autoridades bancarias debieron haber impuesto un plan para limitar el aumento de los depsitos recibidos y los crditos otorgados por los bancos ms dbiles y de mayor riesgo. Las autoridades debieron inaugurar un programa para reestructurar las deudas vencidas con anterioridad. Los bancos con problemas graves debieron ser severamente inspeccionados in situ por los entes reguladores. Sin embargo, no hubo iniciativas al respecto. Por el contrario, las autoridades permitieron, y hasta apoyaron explcitamente, una excesiva expansin de los bancos ms frgiles. Por ejemplo, en 1994, en lugar de colocar a las instituciones con problemas bajo estricta vigilancia, las autoridades proporcionaron fondos para su expansin. Finalmente, el esfuerzo result intil porque la crisis del peso desat una crisis bancaria de un costo estimado entre el 7.2% del PIB de 1996 segn estimaciones del gobierno de Mxico, y el 12% del PIB de 1995 segn estimaciones del Banco Mundial 284 .

284

Banco Mundial, "Mxico Country Economic Memorandum", p. 24-40.

301

3.6

La apertura econmica Desigualdad. 1982 -1994.

de

Mxico:

Pobreza

Como se ha comentado varias veces en esta investigacin, el cambio de la estrategia econmica de Mxico tena un objetivo principal: mejorar las condiciones de vida de la mayor parte de la poblacin mexicana. Pese a ello, 25 aos ms tarde se trata an de una promesa incumplida. Al mismo tiempo, la distancia entre los que tienen y los que no tienen se ampli. La pobreza y los sentimientos de marginacin frente a la modernizacin econmica, que no incluye, y en algunos casos perjudica, a muchos habitantes de zonas atrasadas de Mxico, son la raz del aumento del descontento social y constituye una amenaza evidente para la cohesin social del pas. Despus de la crisis de la deuda, se incrementaron la pobreza y la desigualdad. Siguiendo al cuadro 3.8, entre 1984 y 1989, la pobreza moderada aument del 28.5 al 32.6%, y la pobreza extrema, del 13.9 al 17.1 %. La pobreza aqu se refiere a la proporcin de individuos con ingresos por debajo de una lnea de pobreza preestablecida. En el cuadro 3.9 se ve como la desigualdad de ingresos, medida segn el coeficiente Gini, creci sustancialmente, y la proporcin del ingreso correspondiente al 10% mayor de la poblacin aument del 42.9 al 49.5% en el mismo periodo de tiempo. Entre 1989 y 1994, junto con la incipiente recuperacin econmica a principios de la dcada del noventa, ambos extremos y la pobreza moderada cayeron del 17.1 al 15.5% y del 32.6 al 31.8%, respectivamente, en tanto la distribucin del ingreso mejor. Surge un cuadro distinto si se clasifican los hogares de acuerdo con categoras que tienen en cuenta su ubicacin geogrfica, ocupacin y actividad. La pobreza rural es entre siete y 10 veces mayor que la pobreza urbana 285 . Ms an, si bien la incidencia de la pobreza urbana cay entre 1989 y 1994, la pobreza rural casi no vari. Lo que es peor, aument sealadamente entre los trabajadores rurales, mientras que disminuy entre los trabajadores de la
285

Nora Lustig y Miguel Szekely, "La evolucin de la pobreza y la desigualdad en Mxico".

302

industria, los administrativos, los de tareas domsticas y los vendedores ambulantes. En coincidencia con estos datos, la pobreza aument en los sectores agrcolas y mineros, en tanto que se redujo en los sectores de manufacturas, del comercio y de los servicios.

Cuadro 3.8. Medicin de la pobreza (% a menos que se indique otra cosa)

ndice de pobreza

1984

1989

1992

1994

Pobreza extrema (US $ 1 por da) Porcentaje de individuos (H) Brecha de pobreza (HI) FGP (P2) Millones de personas

13.9 4.5 2.1 9.9

17.1 6.3 3.3 13.5

16.1 6.1 3.1 13.6

15.5 5.6 2.8 13.8

Pobreza Moderada (US $ 2 por da) Porcentaje de individuos (H) Brecha de pobreza (HI) FGP (P2) Millones de personas

28.5 12.8 7.2 20.4

32.6 15.6 9.3 25.6

31.3 14.8 8.9 26.3

31.8 14.4 8.4 28.4

FUENTE: Nora Lustig y Miguel Szekely, "La evolucin de la pobreza y la desigualdad en Mxico", informe preparado para el proyecto: "The Determinants of Poverty in Latin America", auspiciado por el Programa de Desarrollo de la ONU, el Banco Interamericano de Desarrollo y la CEPAL, diciembre de 1997. El porcentaje de individuos representa a la proporcin de individuos que viven por debajo de la lnea de pobreza especificada, dividida por el total de la poblacin. La brecha de pobreza determina la cantidad de dinero que sera necesaria para aumentar los ingresos de todos los individuos pobres hasta alcanzar el nivel de la lnea de pobreza, medida como una proporcin de la misma. El FGP (Foster-greer-Thorbecke), o ndice P2, pondera a los individuos segn su grado de pobreza.

La evidencia tambin indica una aguda diferenciacin entre las regiones sur y central, por un lado, y la parte septentrional del pas. La incidencia de la pobreza alcanza el mximo en el sudeste (que incluye a Chiapas, Guerrero y Oaxaca), seguido por el sur (compuesto por Tabasco y Veracruz) y la regin central (que incluye a Hidalgo, Quertaro, Tlaxcala, el Estado de Mxico, Morelos, Puebla y a la ciudad de Mxico). La pobreza en el sudeste es ms de

303

cinco veces mayor que en el noroeste, y casi 40 veces mayor que en el Distrito Federal.

Cuadro 3.9. Distribucin del ingreso por deciles 1984-1994

Decil Porcentaje total de ingresos 1984
0.69 1.28 1.95 2.99 4.53 6.51 8.78 12.37 18.04 42.86 58.23

1989
0.68 1.36 2.08 2.99 4.06 5.46 7.35 10.48 16.02 49.53 62.05

1992
0.73 1.42 2.20 3.23 4.54 6.19 8.36 11.30 16.47 45.56 58.96

1994
0.79 1.53 2.35 3.31 4.52 6.03 8.12 11.26 16.64 45.46 58.61

I II III IV V VI VII VIII IX X Coeficiente de Gini

FUENTE: Lustig y Szekely, "La evolucin de la pobreza y la desigualdad en Mxico".

De mayor importancia es que, en tanto la pobreza disminuy en algunas regiones y en otras aument muy poco, entre 1989 y 1994 se increment en el sur y en el sudeste. Se debe aadir que, mientras el ndice que marca la distribucin del ingreso entre los pobres (es decir, el ndice FGT o P2) muestra que los ms pobres entre los pobres, tanto en reas rurales como urbanas, estaban mejor en 1994 que en 1989, no era ste el caso en esas dos regiones. Los resultados obtenidos son particularmente significativos porque esos Estados eran los principales destinatarios de los esfuerzos para superar la pobreza apoyados por los bancos de desarrollo multilaterales durante el periodo estudiado 286 .

Banco Mundial, "Mxico: Second Decentralization and Regional Development Project, Informe 13032-ME Washington, mayo de 1994.
286

304

El impacto que tuvo la crisis del peso y la siguiente recesin sobre el nivel de vida de los hogares fue muy fuerte. El consumo privado cay al 9.5% en 1995. El desempleo ostensible subi desde un promedio del 3.7% en 1994, hasta un 7.3% en septiembre de 1995. Durante 1995 se perdieron ms de un milln de empleos en el sector formal, y el promedio de los salarios reales cay al 12.5% 287 . El trmino informal se refiere a quienes no estn protegidos por la ley laboral. A su vez esta categora se divide en dos: en primer lugar, los propietarios de empresas con menos de 16 empleados que no tienen seguridad social ni beneficios mdicos se identifican como autoempleados informales (y de hecho, menos de uno por ciento de estas empresas tiene ms de cinco empleados). En segundo lugar, los empleados en estas empresas pequeas se identifican como trabajadores asalariados informales. Adems, muchas familias perdieron sus casas y otras pertenencias como consecuencia de la presin simultnea de las altas tasas de inters y los menores ingresos, lo que les impidi cumplir con sus obligaciones crediticias. Aunque la tasa de desempleo formal cay durante 1996 a un promedio del 5.5%, los salarios reales promedio continuaron declinando. Desde el inicio de la crisis hasta julio de 1997, la cada acumulativa del salario real en la manufactura fue del 39%. Puesto que los asalariados parecen ser los ms duramente castigados por la crisis, podra suponerse que la pobreza urbana creci. En cuanto al sector rural, las reas productoras de bienes comerciables debieron de beneficiarse con la devaluacin del peso. No obstante, los ingresos salariales y no salariales del sector agrario cayeron bruscamente; por consiguiente, tambin debi aumentar la pobreza rural. Ms an, ya que los ingresos no salariales en los sectores no agrcolas aumentaron, debe suponerse que la crisis estuvo matizada por un incremento de la desigualdad de ingresos. Debido a que la recesin de 1995 fue en gran medida inesperada, especialmente en su magnitud, no se dispuso de una red de proteccin social

Banco Mundial, "Mxico, Poverty Reduction: The Unfinished Agenda", Informe 15692 ME, Washington, diciembre de 1996, p. 22-26.
287

305

eficaz. Hubo un esfuerzo por parte del gobierno para limitar el impacto de las medidas de austeridad en los servicios sociales mantenidos con fondos pblicos. La recesin de 1995 provoc un aumento ms brusco del desempleo que en 1983. Dado que Mxico no tiene seguro de desempleo y no hubo programas importantes de empleo de emergencia como los de Chile durante sus etapas de crisis, casi un milln de empleos del sector formal se perdieron ese ao, segn las estimaciones del Banco Mundial, La solucin ideal hubiese sido poner en prctica un plan de empleos de emergencia. Aunque nunca es fcil ejecutar tales programas, se perdi un tiempo precioso durante los primeros meses, a partir del comienzo de la crisis. La liberacin comercial fue quiz la ms importante de todas las reformas y la de mayor alcance. Aunque no existe una estimacin de su efecto sobre la pobreza y la desigualdad en general, hay estudios sobre la brecha salarial entre trabajadores especializados y no especializados en las manufacturas. Puesto que, por lo menos en apariencia, el factor del trabajo que abunda en Mxico es el no especializado, en teora, la reduccin de las barreras al comercio debera impulsar una mejor alternativa de los salarios. Esto no fue as. La brecha entre los trabajadores calificados y los no calificados aument considerablemente despus de 1985. Esta tendencia concuerda con los hallazgos de otros estudios que indican que las reformas a la educacin marcaron una tendencia creciente durante los aos ochenta 288 . Un tema preocupante para Mxico durante muchas dcadas es el de los altos niveles de desigualdad y pobreza. Los datos enumerados indican que la situacin no mejor ni aun durante la incipiente recuperacin de principios de los noventa. Si bien la pobreza urbana declin a ritmo sostenido con el aumento del promedio del salario real, en el sector agrcola aument en los estados ms pobres. Dos importantes factores explican este aumento en las regiones de por s ya empobrecidas del pas, cuando el gobierno presumiblemente estara haciendo su mayor esfuerzo para reducirla:

288

Feliciano, Z., "Workers and Trade Liberalization: The Impact of Trade Reforms in Mexico on Wages and Employment", Harvard University, 1993.

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El aumento de la tasa de cambio real afect los ingresos del sector agrcola.

El derrumbe del precio del caf, al terminar el Acuerdo Internacional del Caf, afect gravemente a regiones pobres como Chiapas.

Aunque el gobierno haba emprendido un programa anti-pobreza, el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol) que haca hincapi en la construccin y refaccin de la infraestructura para los pobres, no existan redes de solidaridad autnticas para hacer frente a los choques externos. Por otro lado, el cese de la intervencin estatal en el sector agrario tuvo como consecuencia no deseada una creciente diferenciacin social entre los productores. As pues, la modernizacin econmica de Mxico puede estar produciendo un aumento en los niveles de desigualdad, por lo menos en algunas reas. En lneas generales, estos resultados sugieren que, a menos que Mxico se aboque mediante un serio esfuerzo a impulsar la especializacin de su poblacin trabajadora, es probable que el proceso de apertura econmica empezado en los aos 80 se vea acompaado por un alza en la desigualdad de ingresos ao tras ao. A fin de reducir la desigualdad en el mediano plazo, la gente necesita preparacin acadmica, niveles razonables de seguridad en los asuntos de salud y formacin tcnica y prctica para tener acceso a mejores empleos.

307

3.7

El Sexenio de Zedillo: de la crisis a la recuperacin: 1994 - 2000.

Ernesto Zedillo Ponce de Len (Ciudad de Mxico; 27 de diciembre de 1951) fue Presidente de Mxico del 1 de diciembre de 1994 al 30 de noviembre de 2000. Economista mexicano, fue funcionario de la Secretara de Programacin y Presupuesto hasta llegar a ser su titular, despus sera titular de la Secretara de Educacin Pblica hasta ser electo candidato del Partido Revolucionario Institucional en sustitucin de Luis Donaldo Colosio, quien fue asesinado. A principios de su sexenio se dio la crisis econmica ms severa en la historia moderna de Mxico. Obligado a dejar en flotacin el peso y a plegarse al socorro internacional nada ms asumir el cargo por la tormenta financiera que le toc en suerte enfrentar, Zedillo gobern seis aos decisivos en los que complet la reforma poltica iniciada por su predecesor, Carlos Salinas, prolong la lnea econmica liberal de austeridad presupuestaria y desarme arancelario que enderez la macroeconoma, pero que no mejor la calidad de vida de la poblacin-, y manej con talante pendular la insurgencia zapatista en Chiapas. En 2000, la victoria del opositor Vicente Fox en los comicios ms limpios y democrticos de la historia de Mxico convirti a Zedillo en el ltimo de quince presidentes consecutivos del PRI. Los hechos ms relevantes de su mandato, aparte de la ya mencionada crisis que marc todo el sexenio, fueron la reforma electoral mexicana que con la creacin del Instituto Federal Electoral, a raz de la crisis, surgi en Mxico el problema de la cartera vencida de los bancos, y su posterior rescate por parte del gobierno federal, accin conocida como el Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (FOBAPROA). Tambin, entre los aspectos por los que pasar a la historia se encuentra el hecho de que fue el ltimo presidente del PRI que haba gobernado Mxico por ms de 70 aos consecutivos.
La delicada situacin social en algunos estados, alimentada por los abusos cometidos por los gobernantes locales del PRI, oblig a intervenir a Zedillo. As, en 1996 forz las dimisiones del gobernador de Nuevo Len, Scrates Rizo Garca, tras protagonizar un escndalo de corrupcin, y del gobernador de Guerrero, Rubn Figueroa Alcocer, por

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intentar ocultar el asesinato de 17 campesinos por las fuerzas de seguridad en la localidad de Aguas Blancas en junio de 1995. Pero fue el heredado conflicto en Chiapas, ahora extendido a otros estados del sur, con su complejo cuadro de insurgencia armada, reivindicaciones indgenas de autogestin y reparacin socioeconmica, y monopolio de las estructuras productivas y de poder por la oligarqua prista, el problema ms acuciante. Zedillo abord este conflicto aplicando una poltica del palo y la zanahoria. Tras fracasar las negociaciones con el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) en febrero de 1995, el presidente orden al Ejrcito cercar la selva Lacandona y capturar al lder de la revuelta, el Subcomandante Marcos, pero cinco das despus mand detener las operaciones. El 21 de abril, representantes del Gobierno y la guerrilla reanudaron las conversaciones en el pueblo de San Andrs Larrainzar sobre la base de las demandas planteadas por la ltima, las cuales condujeron desde septiembre de ese ao hasta febrero de 1996 a una serie de compromisos puntuales de aplicacin incierta. Los denominados Acuerdos de San Andrs sobre Derechos y Cultura Indgenas, firmados el 16 de febrero de 1996, quedaron en papel mojado cuando la guerrilla acus al Gobierno de hacer del texto una interpretacin unilateral y no ajustada al espritu que lo haba impulsado. El rechazo del Gobierno federal a la iniciativa de ley de la Comisin parlamentaria de Concordia y Pacificacin (COCOPA), relativa precisamente a los derechos de los indgenas, ms la negativa de Zedillo a conceder cualquier menoscabo de la autoridad federal en el territorio controlado por el EZLN, el cual se aprestaba a crear unas instituciones autnomas de base popular, propiciaron la reproduccin de los enfrentamientos armados. Qued configurada as una dinmica oscilante entre el dilogo y la represin que dej en suspenso cualquier desenlace negociado.

En poltica econmica, las dinmicas de integracin econmica guiaron el hacer exterior de Zedillo, que se caracteriz por un pragmatismo liberal. As, se alent el buen entendimiento con Estados Unidos que concentraba las tres cuartas partes de todas las transacciones comerciales de Mxico. En 1998 el 76% de las exportaciones y el 70% de las importaciones mexicanas tuvieron a Estados Unidos como destino y origen; su valor sum los 187.000 millones de

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dlares, cifra que supona un incremento del 120% con respecto a 1993, el ao previo a la entrada en vigor del TLCAN 289 . La tendencia sigui creciendo con rapidez hasta el final del sexenio, sobre todo en las exportaciones, consolidando a Mxico, colocado ya por delante de Japn y China, como el segundo socio comercial de Estados Unidos despus de Canad. Los bajos costes salariales de Mxico propiciaban fuertes inversiones empresariales de los socios del norte, fundamentalmente en el sector de las maquiladoras o empresas de ensamblaje de productos destinados a la exportacin. Como se ha dicho, el sexenio de Ernesto Zedillo empez con la peor crisis a la que Mxico ha tenido que enfrentarse en toda su historia; de hecho todo su mandato qued hipotecado por este lastre, que al menos en cuanto a lo social, ha seguido teniendo repercusiones hasta ya bien avanzado el gobierno de Vicente Fox. Este episodio nos plantea por lo menos tres interrogantes. Cul fue la causa de la devaluacin de diciembre de 1994? Por qu la devaluacin pudo transformarse en una crisis financiera? A qu se debi la drstica cada de la produccin en 1995?

El TLCAN entr en funcionamiento en enero de 1994. En consecuencia, se generaron expectativas en torno a un desempeo econmico favorable. Sin embargo, muy pronto las buenas noticias fueron acompaadas por las malas. A causa de la sostenida recuperacin econmica de los Estados Unidos y los temores a las presiones inflacionarias, en 1994 la Reserva Federal resolvi elevar las tasas del fondo federal hasta 6 veces durante el ao. La consecuencia fue un aumento de los rendimientos de los instrumentos financieros en los Estados Unidos. Segn diversos estudios, los flujos de capitales hacia los mercados emergentes son muy sensibles a los retoques de la tasa de inters de los Estados Unidos. El alza del inters en los Estados Unidos provoc serios problemas a los

289

Banco de Mxico. La Economa Mexicana: Informe Anual. 2001. Pg. 15-25.

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pases que dependen de la posibilidad de atraer capitales para financiar su dficit externo y mantener la paridad cambiaria 290 . Adems de lo expuesto, 1994 fue un ao de alborotos polticos sin precedentes en Mxico. En enero se levantaron los zapatistas en Chiapas, en marzo fue asesinado el candidato presidencial Luis Donaldo Colosio, en septiembre el secretario general del PRI, Jos Francisco Ruiz Masseu, tambin fue asesinado, y todo esto en ao electoral. Estos eventos cambiaron la percepcin de los inversores respecto a la poltica mexicana. Por primera vez en muchas dcadas la estabilidad poltica de Mxico no poda garantizarse. Mayores utilidades en el extranjero y un aumento de la incertidumbre en cuanto a la poltica redujeron la entrada de capitales. Las reservas internacionales reflejaban esos cambios, especialmente tras el asesinato de Colosio. En pocos das las reservas cayeron de 26.000 a 18.000 millones de US$, una disminucin de casi un 31% en menos de un mes. En esas circunstancias, el gobierno tena dos opciones. Poda acelerar el ritmo de los ajustes cambiarios o elevar su techo desplazando ligeramente la banda cambiaria. Como alternativa, poda no hacer modificaciones a la poltica cambiaria y elevar, en cambio, la tasa de inters interna, utilizar hasta determinado lmite las reservas de divisas y lanzar ms instrumentos de la deuda indexados al dlar -denominados Tesobonos- para desalentar la fuga de capitales. Las autoridades eligieron la segunda opcin, principalmente porque debieron suponer que se dara un cambio de expectativas en el futuro inmediato. En consecuencia, el inters de los bonos del tesoro mexicano a veintiocho das (Cetes) subi al 15.79% en abril de 1994, un incremento moderado, y se expandi rpidamente el monto de Tesobonos emitidos. Debe observarse que el aumento de la tasa de inters no llegaba a equipararse con las subidas de los intereses de los Estados Unidos.

290

Calvo, G., Leiderman, L., y Reinhart, C., Capital Inflows and Real Exchange Rate Appreciation in Latin America, FMI Staff Papers, vol. 40, marzo 1993, pp. 108-151.

311

Es interesante observar que, inicialmente, la poltica de mantener intacta la tasa de cambio recibi el apoyo tcito de los Estados Unidos y Canad. Una muestra de ello es que ambos pases acordaron un swap (canje) por casi US$ 7.000 millones tras el asesinato de Colosio. La decisin de no modificar la poltica cambiaria inmediatamente despus del asesinato de Colosio fue fuertemente influida por consideraciones polticas. En particular, el presidente Salinas haba designado como nuevo candidato presidencial a Ernesto Zedillo, quien no gozaba de mucha popularidad dentro del PRI. Con la nueva situacin era an ms importante crear un clima econmico favorable en los meses anteriores a las elecciones de agosto. Una devaluacin del peso podra haber puesto en peligro las perspectivas econmicas para el corto plazo 291 . Despus de abril de 1994, el tipo de cambio del peso en relacin con el dlar se ubicaba frecuentemente en el techo de la banda. Sin embargo, el Banco de Mxico opinaba que la relativa estabilidad de sus reservas internacionales, unos US $ 17.000 millones hasta noviembre, era un claro indicio de que el peso no se hallaba sometido a presiones incontrolables. La realidad nos muestra que el enorme incremento de los Tesobonos en poder del pblico indicaba que algo anmalo estaba sucediendo. Desde marzo, la suma de los Tesobonos aument de US$ 3.100 millones a 12.600 en junio; 19.200 en septiembre y 29.200 en diciembre. Durante el ao, la composicin de la deuda interna del gobierno se modific radicalmente. En diciembre de 1993, el 76.5% estaba en Cetes, y los Tesobonos alcanzaban el 4.8% del total. En diciembre de 1994, el 14.2% de la deuda estaba en Cetes, y 80.6% estaba en Tesobonos. Evidentemente, muchos inversores, temiendo una devaluacin, preferan poseer instrumentos de la deuda mexicana que, aunque redimibles en pesos, estuviesen indexados al dlar. El aumento sistemtico de la cantidad de Tesobonos en poder del pblico debi interpretarse como una seal de la falta de credibilidad del tipo de cambio vigente.
291

Jorge Mariscal, The Mexico Peso Crisis: In Search for Value in Latin American Equities" Goldman Sachs, New York, marzo, 1995.

312

Esta dolarizacin de la deuda pblica interna puede explicar la sorprendente estabilidad de las reservas internacionales a partir de abril, en vista del alza de las tasas de inters externas y la incertidumbre poltica interna. Los Tesobonos acabaron por dar al gobierno mexicano y a sus acreedores lo que a la postre result una falsa sensacin de seguridad. Para los inversores, los Tesobonos indicaban el compromiso del gobierno con el rgimen cambiario, ya que el propio gobierno asuma una alta porcin del riesgo cambiario. No obstante, los US$ 29.000 millones de Tesobonos emitidos fueron una de las principales causas de la crisis financiera que sigui a la devaluacin de diciembre de 1994. La disminucin del ingreso de capitales fue acompaada por una poltica monetaria que result incompatible con la poltica cambiaria. Las autoridades monetarias neutralizaron la cada de las reservas de divisas aumentando el crdito interno neto, de modo que se mantuviera aproximadamente constante la base monetaria. Esto produjo una cada de la tasa de inters interna a partir de julio, tendencia opuesta a la evolucin de la tasa de inters de los Estados Unidos. Estas presiones se mantuvieron durante agosto, aun cuando las elecciones presidenciales se llevaron a cabo sin sobresaltos y el candidato del PRI, Ernesto Zedillo, gan cmodamente. Contrariamente a lo esperado, no se reanud el ingreso de capitales externos, ni aun despus de que el presidente electo hubiera suscrito, en septiembre, el compromiso del pacto de mantener el rgimen cambiario. La incertidumbre poltica volvi a exacerbarse cuando el secretario general del PRI, Jos F. Ruiz Massieu, fue asesinado a fines de septiembre. En vista del alza de las tasas de inters en los Estados Unidos y la necesidad de financiar un dficit de cuenta corriente prximo a US$ 30.000 millones en 1994, y un dficit similar anticipado para 1995 (y recordando que aproximadamente cada seis aos, desde 1976, el gobierno haba renegado de su promesa de no devaluar precisamente en el ltimo ao de cada periodo

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presidencial), los inversionistas, especialmente los mexicanos, canjearon en noviembre sus pesos por dlares a un ritmo ms acelerado 292 . Para el 16 de diciembre, las reservas de divisas ya haban descendido hasta alrededor de US$ 11.000 millones, el equivalente a las importaciones de 1.7 meses. Ante la disminucin de las reservas internacionales, se acord elevar el techo de la banda cambiaria. El 20 de diciembre, despus del anuncio, el dlar alcanz el lmite de la nueva paridad casi de inmediato, y se estima que al cabo de dos das otros US$ 5.000 millones haban salido del pas. El mensaje de los mercados era claro: el nuevo techo de la paridad cambiaria no era creble. El 21 de diciembre, las autoridades no tuvieron ms alternativa que dejar flotar libremente la tasa de cambio. Lo que sigui fue una debacle financiera con importantes efectos colaterales en otros pases, particularmente de Latinoamrica. La experiencia mexicana a fines de 1994 revel -como haba sido el caso de Chile 12 aos antes- que financiar el dficit de cuenta corriente mediante flujos voltiles de capital puede derivar en graves crisis, aun cuando el dficit resultara a consecuencia de la accin de las fuerzas del mercado. Lo curioso acerca de la poltica mexicana en 1994 no es que el gobierno intentara evitar una devaluacin a toda costa -eso sera una reaccin tpica en muchos pases en desarrollo (y tambin en los desarrollados)-, sino que, una vez que hubo decidido no modificar la poltica de la tasa de cambio, no se hubiera asegurado que las dems medidas macroeconmicas, en particular la poltica monetaria, se mantuvieran acordes con este objetivo, en vista del menor ingreso de capitales. Particularmente, es incomprensible que se hubiera permitido la cada de la tasa de inters interna aun cuando la externa se hallaba en alza y las expectativas de una devaluacin iban en aumento, como lo revela el intento de los inversores, mexicanos y extranjeros, de cambiar Cetes por Tesobonos en forma casi total. Una interpretacin obvia de las decisiones en cuanto a la poltica econmica en 1994 es que el presidente Salinas estaba dispuesto a evitar (o postergar) una

292

US, General Accounting Office, "Mexico's Financial Crisis", pp. 65-77.

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devaluacin justo antes de las elecciones presidenciales en agosto, costara lo que costara. Sin duda, permitir la conversin de Cetes a Tesobonos y resistirse a devaluar fueron medidas determinadas, al menos en parte, por la necesidad de crear un clima armonioso para las elecciones. Pero sorprendentemente, una vez realizadas, la poltica monetaria que produjo una ulterior cada de la tasa de inters interna no slo se mantuvo, sino que fue intensificada hacia fines de ao. Una explicacin de porqu el gobierno no tom las medidas necesarias para armonizar la poltica macroeconmica es que los funcionarios estaban preocupados por el efecto potencialmente desestabilizador que el alza de las tasas de inters internas pudiera tener sobre un sistema bancario debilitado. Elevar la tasa de inters lo suficiente como para haber evitado la devaluacin hubiese supuesto un cambio previamente concertado de la respuesta de las autoridades ante su profunda preocupacin con respecto a la solidez del sistema bancario y al escaso nivel de la actividad econmica. Como se ha visto en el captulo anterior, arriesgar una crisis bancaria no tena sentido, ya que las autoridades monetarias estimaron que la merma de los aportes de capital sera temporal y los mercados no tardaran en volver a la "normalidad" en cuanto hubieran recobrado la confianza. Esta apreciacin fue errnea, y el haber errado por exceso de optimismo result muy grave 293 . En cuanto se permiti la flotacin del peso el 21 de diciembre, se pens que despus de unos das de tumulto en el mercado, durante los cuales los especuladores haran sus ganancias, la situacin se estabilizara. En cambio, el peso continu por la pendiente y se avecin una crisis financiera. A mediados de enero de 1995, Mxico pareca irremediablemente encaminado hacia el colapso financiero. Por qu la devaluacin provoc una crisis financiera? Si bien es cierto que diversos analistas haban vaticinado que tarde o temprano habra de producirse una devaluacin forzada del peso, prcticamente ninguno predijo la crisis financiera que provoc. La mayora de los economistas del mundo acadmico,
293

Ibd.

315

de los gobiernos y de las instituciones de crdito multilaterales de Washington, se sorprendi verdaderamente ante la intensidad de la respuesta del mercado ante la devaluacin. Era evidente que se haba producido un grave error de clculo 294 . Cuando se permiti la flotacin del peso, el gobierno de Mxico posea reservas internacionales por US$ 6.000 millones y obligaciones inmediatas por un total de US$ 3.300 millones de Tesobonos en enero de 1995, y US$ 9.900 millones ms en el primer trimestre de 1995. Antes de la devaluacin, las autoridades mexicanas -y los mercados- suponan que los Tesobonos pendientes de pago seran renegociados sin dificultad. Sin embargo, despus de la devaluacin, el hecho de que las autoridades mexicanas no tuvieran la cantidad suficiente de dlares para rescatar los Tesobonos que maduraban en las prximas semanas se convirti en un asunto crucial para los mercados. No importaba que Mxico tampoco hubiera podido hacer frente a la totalidad de sus obligaciones (privadas y pblicas) de corto plazo en dlares, ni que gran cantidad de pases tuvieran similares problemas si los mercados se hubiesen rehusado a renegociar todas sus obligaciones a corto plazo. Decididamente, la devaluacin desat el pnico. De entre todos los factores, merece la pena destacar que exista una preocupacin de que el gobierno de Mxico no estuviera capacitado para la conduccin de la economa. El modo en que se manej la devaluacin durante la semana del 19 de diciembre hizo parecer inexperto y confundido al nuevo gobierno. El hecho de haber llevado adelante la devaluacin a pesar de las reiteradas promesas en sentido contrario dio lugar a un grave deterioro de su reputacin. Fuera o no cierto, a los ojos de los inversionistas de los Estados Unidos, el gobierno mexicano haba perdido el control de la situacin, careca de una estrategia para limitar los perjuicios a los inversionistas y haba faltado a su palabra en cuanto al compromiso de no devaluar. Unido a lo anterior, la devaluacin provocaba una presin considerable sobre las finanzas pblicas dado que las obligaciones estaban indexadas al dlar.
Guillermo Calvo result una notable excepcin por cuanto present una advertencia respecto a la desestabilizacin que pudiera llegar a provocar una devaluacin. En "Capital Inflows and Real Exchange Rate Appreciation in Latin America", FMI Staff Papers, vol. 40, marzo de 1993.
294

316

Adems, el hecho de que los nuevos inversionistas en Mxico eran, principalmente, administradoras de fondos de pensiones carentes de experiencia en el manejo del riesgo cambiario, provoc que rpidamente entrara el pnico. Por ltimo, a consecuencia de esa falta de comunicacin, confianza y sinceridad, los inversionistas comenzaron a suponer que, de acuerdo con la lgica, el gobierno mexicano pudiera llegar a imponer el control de capitales, y hasta caer en el incumplimiento de sus obligaciones. Al fin y al cabo es lo que haba hecho con las cuentas de Mexdlares a mediados de 1982, cuando fueron convertidas a pesos con una tasa de cambio casi un 50% por debajo de la del mercado. El hecho de que al frente del Banco Central se encontrara la misma persona durante ambas crisis no generaba mucha confianza. En cuanto empez a circular el rumor de que se estara considerando el control sobre la salida de capitales, o que exista la posibilidad de que se forzara una reestructuracin de la deuda (o una cesacin de pagos), se desencaden el pnico. Una manifestacin de tal pnico se vio en la renuencia del mercado a renegociar los Tesobonos que deban ser rescatados en la semana inmediatamente posterior a la devaluacin 295 . Los Estados Unidos tomaron la iniciativa de proveer un paquete de rescate de US$ 18.000 millones. Este monto result insuficiente para tranquilizar a los inversionistas. Las obligaciones que vencan en 1995 ascendan a unos US$ 50.000 millones, importe mucho mayor que la suma de las reservas del Banco de Mxico, unos US$ 6.000, y el paquete de rescate mencionado. Pronto result evidente que para calmar a los mercados y poner fin al drenaje financiero, el paquete de salvamento deba ser lo suficientemente importante como para apaciguar el temor a la suspensin de pagos. De otra manera, el furor por vender no se detendra y se extendera a otros mercados. A fines de enero de 1995, se arm un paquete de salvamento de casi US$ 50.000 millones, con los Estados Unidos y el FMI a la cabeza.
295

David Folkerts-Landau y Peter M. Garber, "Derivative Markets and Financial System Soundness", informe preparado para el Programa sobre Solidez Bancaria y Poltica Monetaria en un Mundo de Mercados de Capital Global del Instituto del MAE y el FMI, 1997, p. 6-9.

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Como ya se ha visto, diversos factores contribuyeron al efecto desestabilizador de la devaluacin. Bsicamente el episodio tena muchos elementos propios de una profeca auto cumplida. Los rumores iniciales sobre control de la salida de capitales no hubiesen alterado los mercados, los Tesobonos quiz habran podido renegociarse y las presiones sobre el peso mediante operaciones especutalivas no hubiesen tenido lugar. La finalidad de un paquete de rescate en estas circunstancias es evitar que las decisiones individuales del mercado lleguen a producir consecuencias que dejen a todo el mundo mal parado. Sin embargo, para que sea realmente eficaz, la medida financiera debe existir antes de que los rumores generen decisiones adversas. En Mxico, el paquete de rescate lleg demasiado tarde para eso. Su principal contribucin no fue impedir la crisis del peso, sino ponerle fin, evitando que se extendiera hasta alcanzar proporciones globales. En 1995 la cada del PIB en Mxico fue del 6%; se duplic el desempleo hasta alcanzar un promedio del 6% para ese ao, y el salario real industrial se redujo en un 13.5%. Si bien la situacin hubiese sido indudablemente mucho peor sin la ayuda financiera, resulta sorprendente que un programa financiero de la magnitud del que se aplic no sirviera para atenuar la crisis econmica. Al plantearse la crisis del peso, el gobierno se enfrent, esencialmente, con cuatro problemas fundamentales: La reestructuracin de su deuda a corto plazo, La reduccin del dficit de cuenta corriente a un nivel manejable. La instauracin de las reservas internacionales a un nivel aceptable. La implementacin de una reestructuracin del sistema financiero, junto con un programa financiero para el sistema bancario y para sus deudores. Al mismo tiempo, deba poner en funcionamiento un programa de estabilizacin para evitar una inflacin descontrolada. La concrecin de estos fines requera, entre otras cosas, una combinacin de estrictas medidas de poltica fiscal y

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monetaria. La severidad de estas polticas estaba en relacin inversa con la disponibilidad de ingresos de capital. Cuanto mayor fueran los ingresos netos, menor sera la necesidad del ajuste. Sin embargo, nadie poda prever la respuesta de los mercados, ni aun con la disponibilidad del paquete de rescate 296 . Adems del ajuste de la poltica monetaria, el gobierno mexicano acord incrementar el supervit fiscal bsico al 3.4% del PIB; para conseguirlo increment el impuesto del valor aadido del 10 al 15%. La medida fue muy impopular, pues una vez ms, todo el peso del ajuste caa sobre las clases menos pudientes. Los sindicatos no dieron su apoyo a este programa y el gobierno decidi seguir adelante fuera del Pacto. Como era esperable, con el alza de las tasas de inters y la devaluacin se potenciaron los problemas de los bancos mexicanos. El gobierno se vio obligado a poner en prctica diversos programas de apoyo financiero para auxiliar a los bancos y a sus deudores, cuyo costo se estim entre el 7 y el 12% del PIB, segn distintas fuentes. Pese a todo, la evidencia de una recuperacin se produjo gracias a las exportaciones. En 1995 stas tuvieron un aumento real del 33%, en tanto el consumo privado y la inversin privada se contrajeron un 9.5 y un 31.2%, respectivamente. La economa registr un rpido vuelco, mucho ms rpido que durante la crisis anterior. La recuperacin de la produccin comenz en el tercer trimestre de 1995 y el PIB aument un 5.2% durante 1996, y un 7% durante 1997. En el segundo trimestre de 1997, el PIB creci a un nivel rcord del 8.6%. Como resultado de la devaluacin y la cada de los ingresos reales, las importaciones sufrieron un fuerte retroceso del orden del 12.8%. La combinacin de mayores exportaciones y menores importaciones hizo que la balanza comercial pasara de un dficit de US$ 18.500 millones (4.4% del PlB) en 1994, a un supervit de US$ 7.100 millones (2.5% del PlB) en 1995. El importante dficit de la cuenta corriente, de US$ 29.700 millones (7.1 % del

296

Ibd. Pag. 140-145.

319

PlB) en 1994, prcticamente desapareci reducindose a US$ 1.600 millones (0.6% del PlB) en 1995. El PlB creci un 5.2% en 1996, y un 7.0% en 1997. La inversin privada comenz a repuntar creciendo un 15.3% en 1996, y un 25.7% en 1997. El consumo privado respondi ms lentamente: creci un 2.2% en 1996, y un 6.3% en 1997. En general, la rapidez con que se manifest la recuperacin de Mxico indica que la crisis se debi ms bien a un factor de iliquidez de corto plazo que a problemas estructurales ms profundos 297 . Durante 1996, Mxico pudo atraer importantes inversiones de cartera, por unos US$ 14.100 millones. La inversin extranjera directa tambin fue significativa, subrayando el impacto que pudo tener el TLCAN. Entre 1994 y 1996, el promedio de las inversiones directas casi doblaba las cifras de los tres aos anteriores a la vigencia del TLCAN. Los ingresos de capitales reavivaron rpidamente las preocupaciones del valor del peso. Aunque el Banco de Mxico neutralizara el efecto de esos grandes ingresos de capitales aumentando las reservas de divisas, stos provocaron una apreciacin del peso. Entre enero de 1996 y agosto de 1997, el peso se apreci en un 19%. Igual que en el pasado, esto preocup a algunos inversionistas con respecto al ritmo de la recuperacin, aunque no hubiera otra crisis en el horizonte. Sin embargo, un indicio de la menor vulnerabilidad de Mxico fue su respuesta a los impactos de la crisis financiera de Asia, a fines de 1997. En este episodio, el peso emergi tras una devaluacin relativamente leve, para alivio de los exportadores y los inversionistas de cartera.

297

Ibd.

320

3.8

El sexenio de Vicente Fox: 2000 2006.

En el ao 2000 ocurri en Mxico un suceso poltico sin precedentes: por primera vez desde la revolucin iba a gobernar un presidente que no era del PRI. Vicente Fox Quesada (Ciudad de Mxico, 2 de julio de 1942) del Partido de Accin Nacional (PAN), dentro de la llamada Alianza por el Cambio 298 , haba ganado las elecciones y se pronosticaban vientos de cambio y esperanza en Mxico. Vicente Fox asumi la presidencia con uno de los ndices de popularidad ms altos en la historia reciente de Mxico. Sin embargo, muy pronto su popularidad se fue minando, principalmente por desacuerdos en torno al cambio que significaba su presidencia, siendo duramente criticado por la oposicin. Aconsejado por su Secretario de Hacienda, Francisco Gil Daz, promovi una reforma fiscal que contemplaba gravar con el impuesto al valor aadido el consumo de alimentos, medicinas, colegiaturas de escuelas privadas, libros y revistas, entre otros. Esta reforma fue muy polmica, y finalmente fue rechazada por la oposicin en el congreso. La segunda gran medida que fracas en los primeros aos del sexenio gubernamental fue el aeropuerto de Texcoco. Desde el inicio de su mandato Vicente Fox se haba comprometido a mejorar la infraestructura de Mxico con la construccin de un nuevo aeropuerto en la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico. Despus de varios estudios de viabilidad, el 22 de octubre del 2001 se determin que la obra sera realizada en terrenos del lago de Texcoco. Para su realizacin, era necesario expropiar 4.550 hectreas pertenecientes a ejidatarios, por las que se pagaran 7 pesos por metro cuadrado. Los campesinos afectados hicieron varias protestas e iniciaron trmites legales, impugnando ante los tribunales federales el decreto de expropiacin. Hubo protestas de ejidatarios en diferentes zonas de la ciudad de Mxico durante varios meses. As, ante la presin de los campesinos, la Presidencia de la Repblica decidi cancelar el proyecto del nuevo aeropuerto.
298

La Alianza por el Cambio estuvo compuesta por el Partido Accin Nacional (PAN) y el Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM)), y con el apoyo del candidato del ahora extinto Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM)

321

En poltica exterior, el sexenio de Vicente Fox estuvo marcado por varios desencuentros tanto con los Estados Unidos, como con los principales pases de Latinoamrica. Las relaciones con EE.UU. se tensionaron debido a que el Gobierno de Vicente Fox manifest su rechazo a la guerra de Irak de manera oficial en el Consejo de Seguridad en la ONU. Esta posicin coincidi en un mal momento, pues en esos aos, Mxico buscaba el apoyo del presidente Bush para un acuerdo migratorio que nunca llegara a concretarse. Respecto a Amrica Latina, el gobierno de Fox no tuvo mucha sintona con sus vecinos del sur. El alejamiento de Mxico con Amrica Latina se produjo principalmente con los pases de la regin que tenan gobiernos de tendencia de izquierda, pero elegidos democrticamente en las urnas. Los desencuentros principales con Amrica Latina durante su mandato fueron los siguientes: Con Brasil, Mxico tena firmado un acuerdo de amistad y cooperacin que inclua la dispensa reciproca de visas. El acuerdo fue roto unilateralmente por el gobierno de Vicente Fox en el 2005 y se pas a exigir visas a ciudadanos de este pas y de Ecuador. Unido a esto, contrario a la costumbre que impone la importancia de Mxico en la regin, Vicente Fox no acudi, pese a estar invitado, a la toma de posesin de los gobiernos electos en Uruguay, Bolivia y Chile. En noviembre de 2005, Fox critic a los miembros del MERCOSUR Argentina, Paraguay y Uruguay, que junto con Venezuela eran contrarios a formalizar la iniciativa estadounidense del Acuerdo de Libre Comercio de las Amricas (ALCA). La defensa categrica del ALCA hecha por Fox sorprendi a muchos analistas polticos mexicanos y de Latinoamrica debido a que el ALCA no figuraba entre las prioridades de la poltica exterior mexicana, al contar Mxico con el TLCAN. En el apartado migratorio, Vicente Fox es el presidente de Mxico que ms se pronunci por lograr un acuerdo migratorio entre EE.UU. y Mxico, convirtiendo este tema durante su sexenio en el eje principal de sus encuentros con el Presidente Bush. Desde el inicio de su mandato se mantuvieron

322

conversaciones en EE.UU. para lograr una reforma migratoria. Sin embargo, los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001 congelaron toda posibilidad de llegar a un acuerdo. A lo largo de su sexenio, Vicente Fox busc una reforma migratoria con los EE.UU. que nunca se concret. Contrariamente al acuerdo buscado por Fox, el gobierno de Bush construy y reforz el muro fronterizo en la frontera con Mxico, y envi a 6,000 miembros de la Guardia Nacional para apoyar las labores de la patrulla fronteriza. No obstante este serio revs poltico y social, el gobierno de Vicente Fox logr ciertos derechos y apoyos para los mexicanos en los Estados Unidos tales como: La expedicin de la Matrcula Consular, la cual es aceptada por diversos bancos y gobiernos estatales como identificacin vlida, Se consigui una disminucin en las tarifas telefnicas desde EEUU hacia Mxico, as como la disminucin del costo del envo de remesas por los emigrantes. Respecto a las polticas sociales, en el sexenio de Fox se implementaron las becas a estudiantes de escasos recursos de nivel primaria y secundaria, preescolar, maternal y apoyo econmico a familias marginadas. A finales de 2005, el presidente Fox declar su intencin de aplicar un plan de ayuda econmica a personas ancianas de escasos recursos que se implement en marzo de 2006. Este ltimo programa levant importantes crticas de la oposicin, pues ste fue un programa muy popular aplicado por primera vez en la Ciudad de Mxico por Andrs Manuel Lpez Obrador del Partido Reformista Democrtico (PRD), de tendencia izquierdista, y entonces fue criticado duramente por Fox. De modo adicional, se ha aumentado la capacidad de asistencia en los servicios de salud a personas sin seguridad social con la implantacin del Seguro Popular. Respecto a los asuntos de investigacin y desarrollo, el plan de la administracin de Vicente Fox para el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, CONACYT, planteaba que el 1% del PIB anual fuera dedicado a

323

estos asuntos. Sin embargo, nunca se lleg ni al 50% de lo estipulado; el presupuesto de esta organizacin para el ao fiscal 2006 fue del 0,33%, del PIB, y el ao que ms se invirti, el ao 2004, el Gobierno Federal invirti en investigacin y desarrollo el 0,41% del PIB. Estas cifras se quedan muy detrs de los pases del entorno de Mxico, donde Brasil invierte el 0,95% y Chile el 0,6% de sus PIB. Como se mostr en el apartado anterior, a partir del ao 1998, Mxico estaba manteniendo una recuperacin econmica acelerada, saliendo al menos en lo que respecta a las cifras macroeconmicas- de la terrible crisis de 1994. Con la llegada del PAN existan muchas esperanzas de que esta recuperacin de las cifras macro econmicas pudieran llegar a los grupos sociales ms desfavorecidos de la sociedad mexicana. Como se analizar en el siguiente captulo, si bien se mejoran las cifras en el combate contra la pobreza, stas evolucionan de un modo muy lento; incluso mejoran por debajo de la media de Latinoamrica. Mxico es la dcima economa ms importante del mundo en relacin con el peso econmico de su Producto Interior Bruto, pero en ste mismo indicador per capita se ubica como el segundo pas ms pobre de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) 299 . Estos datos permiten dos reflexiones previas: 1. La economa agregada tiene una buena posicin ms por volumen poblacional que por sus niveles de productividad y competitividad. 2. Se revelan las deficientes oportunidades para el adecuado desarrollo del capital humano de la poblacin; esto se confirma en la posicin 53 en el mbito internacional respecto al ndice de Desarrollo Humano, con un valor de 0.821 para 2005. En este ndice se integran elementos relativos a la educacin, la salud y el ingreso 300 . El pas representa una economa grande con incongruencias de orden financiero y fiscal que no hacen ms que deteriorar el estado general del capital
299 OCDE. 2005. Estudios de la OCDE sobre los Sistemas de Salud en Mxico. Pars: Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico. 300 PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2006-2007: Migracin y Desarrollo Humano 2007.

324

humano en la poblacin; baste mencionar que Mxico recauda en impuestos apenas un 15.4% del PIB, porcentaje muy por debajo de economas con caractersticas similares como Brasil (21.2%), Argentina (18.1%) o Chile (17.9%) 301 . El sexenio gubernamental de Vicente Fox, en lo econmico, estuvo marcado por la estabilidad de las principales variables macroeconmicas, que al cierre de 2006 quedaron como sigue 302 : PIB: La economa mexicana creci en 2006 a una tasa anual del 4,8%, el nivel ms alto alcanzado durante la administracin del Presidente Fox. No obstante, aunque los datos de 2006 son muy positivos, tambin es cierto que el promedio de crecimiento durante la administracin del Presidente Fox ha sido moderado, con un promedio de un triste 2,2% anual. Por otra parte, cabe mencionar que de acuerdo con las cifras del Fondo Monetario Internacional, Mxico creci un 3,5% en 2007, por debajo del promedio para Latinoamrica, fijado en un 3,8%. Inflacin: En 2006, la inflacin cerr en 4,05%, que si bien es un nivel histricamente bajo qued fuera del rango de control establecido por Banco de Mxico del 3% y lejos del nivel registrado en 2005 de 3,33%, el ms bajo en 30 aos. La inflacin se aceler en la segunda mitad de 2006 debido, entre otros, al aumento en los precios de algunos productos como el tomate, el azcar y la tortilla de maz (componentes importantes de la cesta del consumidor mexicano). Tipos de Inters: La tasa de inters de Cetes a 28 das (Certificados de Tesorera) cerr 2006 en el 7,02%, lejos del mnimo del 4,14% que se registr en julio de 2003, aunque por debajo del 8,9% estimado por el Gobierno a comienzos de ao.

301 302

Ibd. Todas las cifras estn tomadas del banco de Mxico. Indicadores econmicos 2007.

325

Pese a que la inflacin cerr fuera del rango establecido por el Banco de Mxico los tipos se mantuvieron con cierta tendencia a la baja a lo largo de todo el ao. Desempleo: La tasa de desempleo alcanz su nivel ms bajo desde 1985 en el ao 2000 con un 2,21%, para despus ascender hasta el 3,47% en 2006. Durante 2004 y 2005, aos de crecimiento del PIB, la creacin de empleo fue claramente deficiente. En 2006, el nmero de nuevos puestos creados fue de ms de 879.000, el mayor crecimiento en los ltimos seis aos, pero esta cifra sigue siendo insuficiente para absorber el incremento de la poblacin activa, dada la estructura demogrfica del pas. Se estima que el mercado interno requiere alrededor de 1,2 millones de empleos nuevos cada ao para absorber la nueva fuerza laboral. Si la estimacin es correcta, significa que la economa necesita crecer a tasas del 6 / 7%. No obstante, hemos de tener en cuenta que el mtodo utilizado para la contabilizacin de este indicador (Tasa de Desempleo Abierto) subestima notoriamente el desempleo real, lo que provoca que sea poco representativo y no utilizable a efectos de comparaciones internacionales. Cuentas Pblicas: El presupuesto aprobado para el ao 2006 se ubic en 1.973.000 millones de pesos. En lo que a la deuda pblica se refiere, a cierre de 2006, el saldo de deuda interior bruta se situ en 1.741.407 millones de pesos, lo que representa un 17,8% del PIB y el saldo de la exterior bruta qued en 54.766 millones de dlares, lo que supone un 6,1% del PIB. Con este dato, la deuda total bruta del sector pblico se ubic en 214.807 millones de dlares, el 23,9% del PIB. En 2006 se alcanz un supervit de 0,23% del PIB, situacin que no se haba planteado desde 1996. Por ltimo, la recaudacin fiscal como proporcin del PIB alcanz un nivel de 9,94% el ms alto durante la administracin de Vicente Fox, aunque lejos del nivel que se registra en otros pases OCDE.

326

Balanza Comercial: En 2006, la balanza comercial registr un dficit de 6.133 millones de dlares, uno de los menores de la historia de Mxico.

Las exportaciones mexicanas alcanzaron los 249.997 millones de dlares en dicho periodo, con un incremento anual del 16,7%. Las exportaciones no petroleras aumentaron ms del 15% mientras que las petroleras lo hicieron en casi el 23%. La composicin de las exportaciones de mercancas fue la siguiente: un 81,1% de bienes manufacturados; un 15,6% de productos petroleros; un 2,8% agropecuarios y un 0,5% de productos extractivos no petroleros. Con respecto a las importaciones, stas sumaron los 256.130 millones de dlares, lo que signific un aumento del 15,5% con respecto al nivel observado en el mismo periodo del ao anterior. La estructura de las importaciones fue la siguiente: un 73,7% son bienes de uso intermedio; un 11,9% bienes de capital y un 14,4% bienes de consumo. La cuenta corriente de la Balanza de Pagos present un dficit de 1.770 millones de dlares en 2006, cifra que representa un 0,2% del PIB y su menor nivel desde 1988. Aparte de estas cifras, en el ao 2006, el riesgo soberano cerr en 99 puntos bsicos y sigui una tendencia descendente marcando un nuevo mnimo el 10 de mayo de 2007 en 79 puntos bsicos. La confianza en la economa mexicana se tradujo, adems, en una fuerte entrada de capital extranjero. Segn el informe de la UNCTAD, en 2006 Mxico se mantuvo en la novena posicin entre los mayores receptores de IED, y el primero de Latinoamrica, con 18.000 millones de dlares frente a los 16.000 millones de Brasil. Adems, Mxico recibi un destacado volumen de remesas -ms de 20.000 millones de dlares-, cifra rcord que, junto a los elevados ingresos por exportacin de petrleo, ayudaron a compensar el dficit en cuenta corriente 303 . Con las principales variables macro bajo control, quedan pendientes, sin embargo, polticas sociales y econmicas que ayuden a resolver la precariedad laboral y la pobreza y seguro hubieran dado un impulso al crecimiento y
303

UNCTAD World Investment Report 2006. 2007. Pag. 25-35.

327

desarrollo de la economa del pas. En este sentido la excesiva dependencia del ciclo econmico estadounidense, el hecho de que la tercera parte de los ingresos fiscales provengan de las exportaciones del petrleo, el sector manufacturero bajo la amenaza de la competencia china, la baja productividad y la prdida de competitividad 304 y casi la mitad de la poblacin en pobreza son elementos que pueden dificultar el funcionamiento de la economa mexicana en los prximos aos.

El World Economic Forum, dentro de sus mediciones de productividad, coloc a Mxico en el lugar 31 en el ao 2000, mientras que para el ao 2006 descendi al puesto 58. Una cada ms que notable y meredora de ciertas preocupaciones por parte de las autoridades mexicanas.
304

328

4 LA POBREZA EN MXICO
Como ya se ha comentado ampliamente, la pobreza en Mxico, y en el resto del mundo, es un asunto multidisciplinar con muchas variables a estudiar y analizar. Dentro de los mltiples aspectos que presentan los ndices de desarrollo humano para Mxico, la investigacin ha optado por centrarse en los siguientes: La desigualdad: Como se ver, la desigualdad es a la vez causa y consecuencia del lento crecimiento mexicano, que a su vez limita el resto del desarrollo humano en el pas. Para muchos estudiosos, la desigualdad es la variable ms significativa dentro de los anlisis de la pobreza, pues en la medida que se consigue reducir los ndices de desigualdad, la pobreza disminuye sistemticamente. Los servicios educativos y de salud: La inversin humana en educacin y salud es crtica para poder salir del crculo vicioso en el que se encuentra gran parte de la poblacin que cae en la pobreza. Para el caso de Mxico, los servicios educativos y de salud representan el 85% del presupuesto total del gobierno y los estados mexicanos. Por ello, el modo cmo se utilicen y distribuyan eficientemente estos servicios es de importancia central para acceder y/o mantener una vida digna. A este respecto, se debe mencionar que Mxico ha tenido un significativo progreso en la ltima dcada, sobre todo en la participacin de los grupos de ingresos ms bajos en la educacin secundaria y en los servicios de salud para no asegurados, como las variables ms relevantes. La migracin: Este es un fenmeno muy importante ya que es un asunto que se dej olvidado en las negociaciones del TLCAN. En efecto, un estudio encargado por los gobiernos mexicano y estadounidense afirmaba que la migracin pasara a ser un asunto residual entre ambos estados a raz de la entrada en vigor del tratado. Como se ver, para el ao 2007 sigue de plena actualidad.

329

La dimensin espacial de la pobreza: Un anlisis de la situacin social del pas por estados y municipios muestra que sta no es lineal, sino que las enormes diferencias entre estados hacen necesaria polticas especficas por estados.

A pesar de los avances en bienes fsicos y humanos de los ltimos aos, subsisten grandes problemas que giran particularmente en torno a cuestiones de desigualdad, los servicios de educacin, los de la salud y el acceso a los servicios sociales. Los problemas de mala y desigual calidad de servicios parecen tener tanta relacin con el funcionamiento institucional y los patrones de rendicin de cuentas como con los recursos dirigidos a estos. Los primeros apartados de este captulo tienen como objetivo centrar conceptualmente los esfuerzos actuales del gobierno mexicano en el combate contra la pobreza. Seguidamente la investigacin se dar a la tarea de recopilar y estudiar las cifras actuales de pobreza tanto de ingresos como de gastos, que servirn para poder entender la magnitud real del problema y ayudarn a la conceptualizacin de cada una de las variables antes mencionadas, que sern desarrolladas en subsiguientes apartados. Para finalizar este captulo, se realiza una comparativa entre la pobreza actual de Mxico frente a los principales pases de Amrica Latina. La principal conclusin que se obtiene en dicho apartado es que no se contrasta que hoy en da Mxico se encuentre en una posicin relativamente mejor que el resto de pases de su entorno, a pesar de los esfuerzos realizados en cuanto a las polticas econmicas emprendidas.

330

4.1

Polticas para reducir la pobreza en Mxico

En este apartado se pretende evaluar los mecanismos causales que afectan la pobreza. Hasta hace poco en Mxico no haba una posicin oficial sobre las medidas de pobreza. Puesto que la definicin de pobreza es necesariamente un producto de anlisis tcnico y de procesos polticos es de la mayor importancia contar con una posicin oficial. La necesidad de crear un marco conceptual y unas instituciones es central para el funcionamiento de la economa. Las instituciones dan forma a las realidades econmicas de muchas maneras. A pesar de la magia de la mano invisible, los mercados mismos nunca operan en realidad independientemente de las instituciones reguladoras o de la actividad deliberada de diferentes grupos con ms o menos poder poltico y de mercado. ste es un tema que Adam Smith destac de manera convincente 305 . La utilizacin del ndice de Desarrollo Humano del PNUD como indicador del nivel de desarrollo de una poblacin se basa en la idea, generalmente aceptada hoy en los medios polticos y acadmicos, de que si bien el crecimiento econmico es una condicin necesaria para explicar el grado de avance de un pas, no constituye una condicin suficiente. En Mxico, El Consejo Nacional de Poblacin (Conapo, 2001) utiliza el concepto del PNUD respecto al concepto de desarrollo humano. As, el Conapo define al desarrollo humano como un proceso continuo de ampliacin de las capacidades y de las opciones de las personas para que puedan llevar a cabo el proyecto de vida que, por distintas razones, valoran 306 . Este concepto enfatiza la nocin de que el desarrollo no se explica nicamente con el ingreso de la poblacin y que esta dimensin no representa la suma total de una vida humana en la lnea expresada por el PNUD desde su primer informe en 1990.

Ver Rothschild (2001) para una amplia explicacin de lo mucho que interesaba a Adam Smith y otros pensadores de la Ilustracin el abuso de la influencia desigual, y el papel de la agencia deliberada de diferentes grupos en la conformacin de los resultados econmicos y sociales. 306 Consejo Nacional de Evaluacin de la Poblacin, (CONAPO), 2001. 1er. Informe anual. Pgina 2.
305

331

Los informes anuales sobre desarrollo humano que el PNUD publica desde 1990, presentan la clasificacin mundial de los pases de acuerdo a la medicin del ndice de Desarrollo Humano (IDH). Si bien el nmero de pases considerados cambia, Mxico vara entre la posicin 40 y 55 durante el periodo. Es importante aclarar que la metodologa del clculo del IDH ha sufrido diversos cambios a lo largo del tiempo, y por lo tanto, sus valores no son estrictamente comparables. Adems, pases que no formaban parte de la clasificacin se han insertado en posiciones por arriba de Mxico, lo cual explica en gran medida la prdida de posiciones 307 . En 2002 se cre en Mxico el Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza (CTMP) con el objetivo de que dichos expertos plantearan una metodologa para la medicin oficial de la pobreza en el pas. La metodologa aprobada parte de calcular la satisfaccin de unas necesidades mnimas de consumo para la pobreza alimentaria, basadas en caloras y protenas y se caracteriza por hacer la medicin de la pobreza a travs de los ingresos de los hogares sumando los ingresos monetarios y los no monetarios, incluyendo las imputaciones de los alquileres de las viviendas y excluyendo todas las formas de regalos y transferencias no monetarias entre los hogares. En Mxico, se reconocen varias dimensiones de la pobreza que pueden ofrecer la base para el anlisis de la condicin de la pobreza y sus causas 308 : Pobreza alimentaria: la poblacin que cuenta con un ingreso insuficiente como para proveerse una dieta que satisfaga los requerimientos nutricionales mnimos para la supervivencia. La Canasta Bsica de Alimentos es definida y calculada por el Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI) en colaboracin con la CEPAL. Esta canasta se calcula para las reas rurales y urbanas. El concepto de pobreza alimentaria muestra una falta de sensibilidad social que mueve a la indignacin, pues incluye a hogares cuyo ingreso no cubre las necesidades mnimas de alimentacin. Segn anota el profesor Julio Boltvinik:

En el Informe mundial sobre Desarrollo Humano 2005 se publica el clculo del IDH con metodologa comparable y se observa que Mxico permanece en la misma posicin relativa durante el periodo de 1990 a 2003. 308 Consejo nacional de Evaluacin de la Poltica Social, (CONEVAL), Lneas de Pobreza en Mxico: 1992 2006. Agosto 2007.
307

332

"No reconoce ningn derecho humano, ya que reduce a los individuos a su estado ms primitivo y animal" y cuyo supuesto implcito es que los hogares gastan todo su ingreso en comprar alimentos, sin considerar que "la desnudez en lugares pblicos est prohibida y que sin gastos en transporte es imposible llegar al trabajo" 309 . Pobreza de capacidades humanas. La poblacin que tiene un ingreso suficiente como para satisfacer sus necesidades de alimentacin, pero que no cuentan con la capacidad de invertir en educacin, salud, vivienda, transporte, vestido y calzado. sta se refiere a la falta de posesin de capacidades humanas mnimas que permitan llevar una vida saludable y productiva. Puede formularse en trminos de acceso a un servicio de escolaridad bsica y servicios de salud de calidad adecuada que sustenten esos fines. Lo que se considera como bsico es uno de los debates centrales, y depende del nivel de desarrollo de cada sociedad. Pobreza de patrimonio: la poblacin que tiene un ingreso suficiente como para satisfacer sus necesidades de alimentacin, educacin y salud, pero no con la capacidad econmica para invertir en transporte, vivienda, vestido y calzado. Ms all de los activos humanos, la falta de activos fsicos y financieros es un elemento de pobreza. Aqu se incluyen bienes privados como vivienda, as como el acceso a bienes proporcionados pblicamente. En muchas sociedades el acceso a un conjunto bsico de servicios de infraestructura, como agua y saneamiento, caminos y electricidad, se considera esencial para un nivel mnimo de vida. El Comit propuso la utilizacin de la Estadstica Nacional de Ingreso y gastos de los Hogares (ENIGH) elaborada por el INEGI, como fuente primaria de informacin. La metodologa acordada toma como medida de bienestar el ingreso por persona (despus de impuestos) reportado en las encuestas y lo compara con tres puntos de referencia para agrupar a la poblacin por su nivel de ingreso.
309 Boltvinik, Julio: Mtodos de medicin de la pobreza. Una evaluacin crtica. Revista Latinoamericana de poltica social, Buenos Aires. 2004.

333

Cuadro 4.1. Lneas de pobreza en Mxico ao 2006 *

Lnea de Pobreza *
(Pesos Mexicanos) (1 Dlar USA = 11 Pesos Mexicanos)

2006
Urbano **
809,87 993,31 1.624,92

Rural
598,70 707,84 1.086,40

Alimentaria Capacidades Patrimonial

Fuente: Comit Tcnico para medicin de la pobreza en Mxico (CTMP) * Lnea de pobreza: Ingreso o gasto mnimo que permite mantener un nivel de vida adecuado, segn ciertos estndares elegidos. El mtodo parte de una canasta bsica (INEGI-CEPAL, 1992) de consumo compuesta por diversos bienes y servicios; la lnea de pobreza es el gasto necesario para obtener esa canasta bsica. **Se considera localidades urbanas aquellas que tienen ms de 15.000 habitantes y rurales menores a esta cantidad.

Medicin del bienestar: El CTMP decidi utilizar el ingreso neto actual del hogar per cpita como medida del bienestar. El ingreso actual total de los hogares es la suma de los ingresos monetarios y no monetarios. El ingreso monetario incluye ganancias, ingresos por negocios, ingreso de capital, transferencias, ingreso de cooperativas y otras entradas. El ingreso no monetario incluye autoconsumo, pago en especie, regalos recibidos en especie y una estimacin del alquiler de la vivienda. Las polticas pblicas pueden afectar la distribucin de los activos. Por ejemplo, a travs de la redistribucin directa mediante reformas agrarias o procesos de privatizacin, o a travs del rgimen fiscal y los subsidios, el financiamiento directo, la oferta de educacin y salud, etc. En cada uno de estos pasos las condiciones iniciales y la eleccin de polticas afectan el entorno de los grupos pobres e influyen en sus elecciones sobre instruccin educativa, trabajo, inversin en activos fsicos, migracin y una variedad de otras conductas que afecta las condiciones econmicas y sociales. Esta causalidad circular entre riqueza, ingresos y poder, mediada por las instituciones, evoluciona en el tiempo y en la historia. La historia ha ubicado en posiciones desventajosas a los grupos pobres en sus condiciones econmicas iniciales en la conformacin de las polticas y en su implementacin.
334

La historia pasada y reciente de Mxico ofrece testimonios de las fuerzas que han tendido a perpetuar la pobreza y la exclusin social y de acciones para reducir la pobreza y la desigualdad, con un resultado limitado para estos ltimos esfuerzos. Actualmente hay una amplia variedad de iniciativas que se estn poniendo en marcha en Mxico, con resultado desigual. La prestacin de servicios es un nexo clave de la interaccin entre instituciones, conducta econmica y bienestar. Los servicios bsicos como educacin, salud, electricidad, agua, saneamiento y caminos son constitutivos de bienestar, y pueden influir en los procesos dinmicos de acumulacin de activos y su interaccin con las oportunidades. El Banco Mundial seala que la planeacin y la efectividad de las acciones de desarrollo dependen de cuatro relaciones de rendicin de cuentas e influencia 310 : Por una parte, los ciudadanos ejercen influencia sobre los polticos y las autoridades en la eleccin de polticas a travs de las elecciones, las expresiones directas de la participacin y diversas influencias directas, a menudo mediadas por organizaciones de la sociedad civil. Asimismo, las autoridades ejercen influencia sobre proveedores o instituciones pblicas a travs de pactos que establecen las reglas de su conducta e influyen en las firmas privadas a travs del entorno de polticas y el marco regulatorio de la conducta del sector privado. Dentro del grupo de proveedores hay una variedad de influencias que afectan los incentivos, las culturas laborales y los proveedores de primera lnea. Por ltimo, los ciudadanos ejercen el poder del cliente, o consumidor, sobre los proveedores en las transacciones en que intervienen empleos, bienes o servicios. Todas estas relaciones de rendicin de cuentas estn impregnadas de reglas formales, relaciones de poder y estructuras socioculturales informales que conforman las desigualdades en una sociedad. La mayora de los pases
310

Banco Mundial. Poverty in Mexico: An Assessment of Conditions, Trends and Government Strategy Report No. 28612-ME. 2004.

335

latinoamericanos tiene largos historiales de una rendicin de cuentas a la ciudadana relativamente dbil, lo que tiene que ver con instituciones dbiles y desiguales que otorgan una influencia desproporcionada a las lites 311 . El papel de la volatilidad en la afectacin de las condiciones econmicas, es constitutiva del bienestar y tiene efectos dominantes en otros aspectos del comportamiento econmico y social. No obstante, los mecanismos privados para manejar el riesgo son a menudo sub-ptimos, en especial por la falta de mercados de seguros y de crdito. Es muy importante que haya acciones pblicas en cuanto a la proteccin social, ya que lo comn es que los pobres sean ms vulnerables debido a su baja base de activos y al escaso acceso a los mercados financieros para manejar la volatilidad. Los estudios de Voices of the Poor 312 encontraron que el malestar (o pobreza) significaba carencia de medios materiales, pero tambin significaba muchas otras cosas, en especial mala salud, exclusin social y aislamiento, inseguridad y sentimientos de impotencia, desamparo y frustracin. A la inversa, una buena vida significa tener lo suficiente para cubrir las necesidades materiales bsicas, estar bien y parecerlo, bienestar social e inclusin, seguridad y libertad de eleccin y de accin. En el estudio de la Secretara de Desarrollo Social de Mxico (SEDESOL) del ao 2004, el 23% de los encuestados afirm que el bienestar significaba tener lo suficiente para comer; para el 16% significaba gozar de salud; el 13% opinaba que era disponer de servicios bsicos; el 11% tener trabajo y un 5% opinaba que era tener paz. Este trabajo de campo documenta la complejidad del fenmeno de la pobreza 313 . La investigacin participativa no es un sustituto del trabajo cuantitativo basado en encuestas, pero ofrece una valiosa fuente de comprensin de lo que bienestar y pobreza significan para la gente pobre y de cmo evalan los intentos del gobierno y de otros en la provisin de servicios.

311 Para una revisin de las races histrica y las estructuras institucionales polticas y sociales contemporneas De Ferranti et al. Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: rompiendo con la historia? Banco Mundial, Alfaomega. 2004.. 312 Voices of the Poor son una serie de trabajos promovidos por el Banco Mundial, para ms informacin la siguiente direccin URL: http://go.worldbank.org/H1N8746X10 313 Szkely, M., Pobreza y Desigualdad en Mxico: 1950-2004 Trabajo publicado en SEDESOL, Mxico. 2006.

336

Adoptar una perspectiva ms amplia del bienestar y la pobreza tiene tambin fuertes races conceptuales. Como ya se ha expuesto, una de las influencias ms importantes en el pensamiento sobre el desarrollo ha sido el trabajo de Amartya Sen. En l, tres ideas tienen una especial relevancia 314 : La primera tiene que ver con qu constituye el bienestar y qu la pobreza. Sen sostiene que los logros de la gente en trminos de hacer o ser, o sus funcionamientos, es lo que debera evaluarse como xitos en bienestar. Tales logros pueden ir desde funcionamientos demasiado bsicos, entre ellos, estar bien alimentado, prevenir enfermedades que se pueden evitar y la mortalidad prematura, etc., hasta los ms sofisticados como tener respeto de s mismo, ser capaz de participar en la vida de la comunidad, etc. Las condiciones materiales, entre ellas los ingresos, pueden contribuir a la realizacin de dichos logros.

La segunda resalta la importancia de distinguir entre logro y libertad de lograr a la hora de evaluar tanto el grado como la relevancia normativa de las diferencias en el bienestar.

El conjunto de capacidades representa la gama de funcionamientos que puede lograr un individuo o la libertad general de que goza una persona en la bsqueda de su bienestar. La tercera hace referencia a las cuestiones del albedro humano para los enfoques normativo y positivo que necesitamos para considerar a los individuos como agentes dotados de voluntad ms que como receptores pasivos de sus condiciones y de las acciones del gobierno. La importancia del futuro, ya sea en trminos de posibilidades y oportunidades, o la libertad de lograr (o su falta), o del riesgo de caer en la pobreza, la mala salud u otras formas de carencias, estn relacionadas tanto con la perspectiva de la gente pobre como con enfoques conceptuales como el de Sen.

314

Sen, Amartya. 1992. Inequality Re-examined. Cambridge: Harvard University Press, pp. 4-10.

337

Estos planteamientos fueron centrales en el Informe de Desarrollo Mundial sobre la Pobreza y el Desarrollo de 2000 /2001 del Banco Mundial, as como en la serie de Informes Globales de Desarrollo Humano del PNUD. Asimismo, son consistentes con la visin de desarrollo social expresada por el gobierno de Mxico y con el trabajo del Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza. Segn este enfoque, la pobreza es la carencia de lo que una sociedad considera como el mnimo bsico en trminos de la gama de dimensiones que constituyen el bienestar. La pobreza es una idea: una idea poltica y social que refleja las esperanzas y aspiraciones de una sociedad. La pobreza es lo que esperamos eliminar 315 . CONTIGO es la estrategia del gobierno de Mxico para promover el desarrollo humano y social mediante una coordinacin de programas y sus instituciones responsables. CONTIGO tiene dos objetivos 316 : 1. Ofrecer prestaciones sociales bsicas a todos los mexicanos, entre ellas cuidado de la salud y educacin de calidad, nutricin adecuada, vivienda, seguridad de empleo y pensiones. 2. Activar las palancas que estimulan el desarrollo humano, es decir ofrecer oportunidades para la integracin productiva y social de los individuos a travs de educacin bsica, salud, empleo y capacitacin. Las reas de accin pblica potencial se organizan en cuatro: Desarrollo humano: asegurar el desarrollo fsico e intelectual de la poblacin mediante una nutricin adecuada y el acceso a los servicios de salud, la educacin y la capacitacin. Generacin de ingresos: promover el empleo y el desarrollo local, as como ofrecer crditos y asistencia tcnica para proyectos productivos. Acumulacin de activos: apoyo a la vivienda, al ahorro y a programas de escrituracin de tierras que ayuden a los hogares a garantizar una base de patrimonio fsico.

315 Banco 316

Mundial, Mexico: A Comprehensive Development Agenda for the New Era. Washington, D.C. 2001. Secretara Tcnica del Gabinete Social, 2003. ver http://www.contigo.gob.mx

338

Proteccin social: reducir la vulnerabilidad del hogar a choques y otros riesgos, como bajos ingresos entre los ancianos.

El marco CONTIGO cuenta con cinco principios bsicos 317 : Equidad para asignar ms recursos a los grupos en desventaja. Transparencia para evitar el uso discrecional o poltico de los recursos. Corresponsabilidad entre los niveles de gobierno y la sociedad. Cohesin social para fortalecer el tejido social y fomentar el desarrollo de la comunidad, la gobernabilidad y la democracia. Estimular la eficiencia en el gasto social a travs de aprovechar las sinergias, eliminar la duplicacin de funciones y asegurar la coherencia en los diferentes objetivos de los programas. Contigo involucra 206 programas sociales de combate a la pobreza. Un total de 111 programas estn dirigidos a la ampliacin de capacidades, 38 programas a la generacin de oportunidades de ingreso, 47 programas a la formacin de patrimonio y 10 programas a la provisin de proteccin social. Los programas son coordinados principalmente por la Secretaria de Desarrollo Social (Sedesol), la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y la Secretara de Salud (SSA). El gobierno destina la mayor parte del presupuesto del combate contra la pobreza a la ampliacin de capacidades y formacin de patrimonio. Como se observa en el Cuadro 4.2, el desarrollo de capacidades es el que absorbe la mitad de los recursos. El gobierno federal es el principal ejecutor del gasto, aunque a partir de 1998, los estados y municipios van incrementando su participacin lentamente. Los programas de la estrategia Contigo que absorben mayores recursos son: el Programa de Desarrollo Humano denominado Oportunidades (antes Progresa), Programa de Empleo Temporal y Programa de Desayunos Escolares.

En algunos documentos se incluye la sostenibilidad [ambiental] como sexto principio (ver Secretara Tcnica del Gabinete Social, 2003).
317

339

Cuadro 4.2. Distribucin porcentual del gasto en superacin de la pobreza por objetivo 1990 2004.

Por tipo de estrategia AOS Ampliacin de Capacidades

1990 1995
1996

Formacin de Patrimonio
52.4 40.4
37.5

Generacin de opciones de ingreso

12.8 15.6
15.4

Proteccin Social
0.7 0.5
0.7

34.1 43.5
46.4

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

44.3 45.3 44.4 45.2 47.2 46.1 49.3 51.7

37.9 36.7 37.4 36.9 35.5 36.0 36.4 32.8

17.5 17.9 18.0 17.6 17.0 17.4 13.2 13.1

0.3 0.1 0.1 0.3 0.3 0.5 1.0 2.3

FUENTE: Anexo Estadstico del Quinto Informe de Gobierno de Vicente Fox Quesada. 2006

El Programa Oportunidades forma parte del objetivo denominado generacin de oportunidades de ingreso y su principal propsito es romper los ciclos de trasmisin intergeneracional de la pobreza. Especficamente, las acciones que contempla para lograr sus fines son las siguientes 318 : Otorgamiento de becas para continuar estudios de nivel medio superior. Acceso preferente de sus beneficiarios a proyectos de Empleo Temporal. Acceso de las familias al sistema de ahorro y crdito popular impulsado por el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI). Extensin de la cobertura de beneficios hacia localidades urbanas mediante mdulos de atencin a la demanda.
318

www.contigo.gob.mx

340

Cuadro 4.3. Distribucin del Gasto en Combate a la Extrema Pobreza segn Programa 1995 - 2004 Principales programas para superacin de la pobreza
AOS
Prog. de Programa de Programa Programa de Programa de Subsidios Programa de desarrollo Desayunos de Abasto Empleo Opciones para vivienda humano y Abasto Rural Escolares de Leche Temporal Productivas (tu casa) oportunidades Desarrollo humano Combatir pobreza alimentaria Combatir pobreza alimentaria 27.4% rural 72.6% urbano Combatir Desarrollo Apoyo al auto Apoyo al auto pobreza del empleo empleo alimentaria Patrimonio

Dirigido a
% de Familias segn estrato (2003) Institucin 1995
1996

72.9% rural 27.1% urbano y semiurbano

Sin especificar

100% Rural

100% Rural

100% Rural 100% Urbano

SEDESOL, SEP Y SSA

Diferentes

SEDESOL

SEDESOL

SEDESOL

SEDESOL

CONAFOVI

0.00 0.00 1.53 9.10 14.89 17.35 19.78 21.87 26.34 25.11

1.64 3.01 2.87 2.48 2.52 2.41 2.66 2.25 2.15 2.08

5.49 5.46 4.49 3.01 0.68 0.00 0.23 0.00 0.32 0.40

2.53 1.80 1.82 1.31 1.01 0.73 0.82 0.73 0.86 0.79

5.06 5.10 6.82 7.26 7.35 7.24 5.99 4.74 2.04 1.92

2.33 1.67 1.26 1.16 1.09 0.91 0.84 0.67 0.46 0.27

0.00 0.00 0.00 0.35 0.56 1.05 0.70 0.81 0.79 1.46

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

FUENTE: Anexo Estadstico del Quinto Informe de Gobierno de Vicente Fox Quesada y los siguientes sitios de internet: www.contigo.gob.mx www.sedesol.gob.mx www.elocal.gob.mx

El cuadro 4.3 muestra de modo detallado los diferentes programas de combate contra la pobreza junto a las instituciones que lo regentan. Uno de los objetivos principales del programa Oportunidades es incrementar la demanda de educacin en el sector rural. El mecanismo es entregar dinero a las mujeres pobres de comunidades marginadas con la condicin de que enven a sus hijos a la escuela y que utilicen el sistema de salud. Adicionalmente se entrega dinero para la compra de comida.

341

Los estados con mayores niveles de extrema pobreza son los ms beneficiados por los programas antes descritos. En 2005, los principales beneficiarios del Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, que absorbe la cuarta parte de los recursos gastados en superacin de la pobreza son: Veracruz, Chiapas y Oaxaca. Una vez esbozada la poltica social mexicana en cuanto a la lucha contra la pobreza, la investigacin se va a dar a la tarea de analizar con detenimiento la situacin actual, y las variables objeto de la investigacin mencionadas anteriormente: la desigualdad, los servicios educativos y de salud, la distribucin territorial de la pobreza y el fenmeno de la migracin.

342

4.2

Pobreza y desigualdad

Para poder desarrollar las variables a analizar, en este apartado se van a recopilar y ordenar los datos oficiales de la ENIGH como base para cualquier desarrollo posterior 319 . Las encuestas desde 1977 proveen informacin sobre numerosas

caractersticas socioeconmicas de la poblacin: sobre los ingresos corrientes disponibles y los gastos de los hogares, as como sobre las transacciones financieras registradas dentro de cada unidad. Con respecto a las caractersticas socioeconmicas, se incluye informacin sobre el nmero de individuos, el nmero de miembros que se encuentran empleados y subempleados, el nmero de miembros que perciben ingresos, as como la edad, el gnero, el nivel educativo, el sector de actividad, y la localizacin geogrfica (por regin y por rea urbana o rural). El ingreso disponible se divide en ingreso monetario y no-monetario. Las fuentes monetarias incluyen sueldos y salarios, rentas empresariales, rentas de la propiedad (consistentes en los pagos recibidos por concepto de propiedad inmobiliaria, los intereses provenientes de pagos o prstamos a terceros, los intereses provenientes de acciones, y los retornos a otro tipo de activos), ingresos por cooperativas, transferencias y otras fuentes monetarias. Los ingresos no-monetarios incluyen el autoconsumo, los pagos en especie, los regalos y la renta imputada de la vivienda. El gasto de los hogares tambin est dividido en gasto monetario y no-monetario. Por definicin, los gastos nomonetarios son idnticos a los ingresos no-monetarios 320 . La evolucin de la pobreza desde los aos 80 ha reflejado el desempeo macroeconmico de Mxico, excepto en el periodo 2000-2002, y recientemente en el periodo 2004-2006. Los resultados de la ENIGH 2002 indican que desde 2000 hay una reduccin en la pobreza extrema significativa estadsticamente

ENIGH. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares. Diferentes aos hasta 2007. Todos los datos que se van a exponer en este apartado corresponden a dicha fuente, salvo los citados expresamente. 320 Szkely, M., Pobreza y Desigualdad en Mxico entre 1950 y el 2004. Documentos de Investigacin. Secretara de Desarrollo Social. 2006.
319

343

en el mbito nacional y rural, a pesar de que el crecimiento del ingreso general estuvo estancado. Resulta interesante notar que aunque la proporcin de personas pobres cay entre 1996 y 1998, la profundidad y la severidad de la pobreza se incrementaron, lo que indica que los individuos ms pobres no se beneficiaron inicialmente de la expansin econmica de este periodo. Sin embargo, desde 1998 hubo logros significativos en trminos de reducir la profundidad y severidad de la pobreza. Se debe mencionar que hubo cuestiones que fueron objeto de debate pblico en Mxico respecto de si los cambios de resultados se deben, en parte, a problemas de medicin. La encuesta ENIGH se modific entre 2000 y 2002 con preguntas ms detalladas sobre ingresos. Esto podra tericamente haber producido cambios en el nivel de ingresos no reportados. La realidad que se vivi fue que de 2000 a 2002, el ingreso real per cpita del PIB cay un 1.8%. En este contexto, muchos analistas esperaron que se incrementara la pobreza, dando por sentado que no habra cambios en la desigualdad. Sin embargo, el anlisis de la encuesta de hogares de la SEDESOL, que en buena medida sigui la metodologa del CTMP, determin que la pobreza disminuy, particularmente en lo relativo a la pobreza extrema. El Comit Tcnico para Reduccin de la Pobreza (CTMP) tuvo que abrir un debate interno e investigar las diferentes mediciones. En diciembre de 2003, despus de una evaluacin estadstica inicial, el CTMP concluy que la encuesta de 2002 es en general un instrumento de sondeo superior y ms correcto, y que resulta comparable con la encuesta 2000, al menos para las mediciones agregadas. Igualmente afirm que haba una cada estadsticamente significativa de la pobreza alimentaria en el nivel nacional tanto como en las reas rurales, ms una cada estadsticamente significativa de la pobreza de capacidades en las reas urbanas. Otros cambios de pobreza no resultaron estadsticamente significativos. A pesar de lo expuesto, el informe concluye que los componentes individuales del ingreso muchas veces no seran estadsticamente comparables.

344

En el ao 2006 se han vuelto a reproducir las crticas respecto a las mediciones de la ENIGH. En este caso, se debe hacer mencin que el ao 2006 fue ao electoral, y muy difcil desde el punto vista socio-poltico. En este contexto, la lucha contra la pobreza debera ser un argumento central para cualquier gobierno, y el haber conseguido xitos en este rubro, un argumento electoral de peso para los que acusan al partido de la derecha mexicana en el poder de slo preocuparse por mantener contentos a los Estados Unidos y las lites empresariales mundiales. Unido a esto, desde el principio de la administracin de Vicente Fox, el Banco Mundial se encuentra amenazando al gobierno mexicano con disminuir o incluso retirar las partidas presupuestarias que aporta anualmente para la reduccin de la pobreza, alegando la sistemtica falta de cumplimiento con los objetivos marcados. Posiblemente, estas razones de peso pudieran ayudar a reducir la pobreza significativamente en los dos momentos histricos ms relevantes del sexenio del presidente Fox; el ao 2002 y el periodo 2004- 2006 321 . En cualquier caso, como se ver, estos avances espectaculares en las reducciones de pobreza no afectan a la hiptesis central objeto de esta investigacin, que no es otra que demostrar que las polticas econmicas implantadas en Mxico en las ltimas dcadas no han servido para mejorar significativamente los niveles de vida de la poblacin ms desfavorecida. Las cifras que El Consejo Nacional de Evaluacin de la Poltica de Desarrollo Social (CONEVAL) present respecto a las estimaciones de pobreza por ingresos en el mbito nacional y en los mbitos rural y urbano para el ao 2006, fueron las siguientes: 44.7 millones de mexicanos vivan en condiciones de pobreza de patrimonio y 14.4 millones de mexicanos se encontraban en situacin de pobreza alimentaria.

En el ao 2003 se celebran la mayora de las elecciones en los diferentes estados de la repblica mexicana. Elecciones que a pesar de los xitos del ao 2002 no consiguen los resultados esperados por el PAN. Posteriormente, a partir del ao 2004, casi todas las encuestas perfilan como ganadores de las elecciones de 2006 al PRD (partido de izquierdas). En esos aos, la amenaza de un gobierno populista en Mxico, marca la agenda la agenda poltica tanto interna como internacional. Hay que hacer mencin que muchos millones de mexicanos, por fraude electoral, siguen sin reconocer los resultados de las elecciones de 2006.
321

345

De los 14.4 millones de personas en pobreza alimentaria, 5.0 millones se ubicaban en zonas urbanas y 9.4 millones en rurales, lo cual indica que dos de cada tres personas en situacin de pobreza alimentaria se ubican en las zonas rurales. La ENIGH 2006 seala que el 10% de las personas con menores ingresos corrientes concentran el 1.6% de los ingresos corrientes totales, mientras que el 10% de las personas con mayores ingresos del pas acumulan 39.3% de los ingresos totales corrientes, lo cual muestra la persistencia de la desigualdad en Mxico. Si se realiza el anlisis en funcin de los ingresos de los hogares, en el cuadro 4.4 se detalla como ha sido la evolucin de los ingresos corrientes totales separados por deciles de hogares. La ENIGH 2006 cuantifica y caracteriza todos los ingresos que reciben los hogares, ya sea en forma monetaria o no monetaria y los suma para conformar el ingreso total. De esta forma se observa el ingreso total trimestral de un hogar promedio fue de 34.127 pesos, mientras que en el ao 2004, fue de 30.992 pesos. Esto significa un incremento del ingreso corriente total de los hogares en trminos reales en un 10.1%, mientras que en el periodo 2002-2004 su aumento fue de solamente del 3.6%. Durante el periodo 2004-2006, todos los deciles de hogares aumentaron sus ingresos, sobre todo en los dos primeros deciles, donde los incrementos fueron del 23.8% y 28.1% respectivamente. Basndose en los Coeficientes de Gini, la distribucin del ingreso entre los hogares mexicanos mejor entre 2005 y 2006. Sin embargo, slo en 2006, encontramos un coeficiente menor al ao 2002, cuando se registr el menor coeficiente de los ltimos 13 aos. El primer decil de hogares (los ms pobres) contribuye con un 1.6% del ingreso nacional, mientras el dcimo concentra el 36.5% del ingreso. Es necesario hacer notar que todos estos conceptos son estimaciones del informante, por lo cual estos rubros suelen registrar importantes variaciones, tanto en el tiempo, como entre los sectores de la poblacin, segn sea el conocimiento que tienen los informantes del valor real del bien o servicio de que se trate.
346

Cuadro 4.4. Ingreso corriente total promedio trimestral por hogar, en deciles de hogares, 2000-2006* (precios de 2006)
Ao

Decil
I II III IV V VI VII VIII IX X Total
Coeficiente de GINI

2000
5.847 8.879 12.271 14.155 17.651 21.992 27.223 33.719 47.960 116.771

2002
6.509 9.532 12.316 15.246 18.455 22.575 27.569 34.876 48.335 103.866

2004
6.242 9.706 13.098 15.912 18.965 22.991 28.198 36.390 49.124 109.292

2005
6.401 9.928 13.018 15.909 19.470 23.647 28.960 37.618 50.048 113.482

2006
7.726 12.434 14.426 18.320 21.427 25.238 32.028 39.871 53.135 116.666

Variacin Porcentual 2000 2002 2004 2002 2004 2006

11.3 7.3 0.4 7.7 4.6 2.7 1.3 3.4 0.8 -11.1 -4.1 1.8 6.3 4.4 2.8 1.8 2.3 4.3 1.6 5.2 23.8 28.1 10.1 15.1 13.0 9.8 13.6 9.6 8.2 6.7

30.647 0.501

29.928 0.479

30.992 0.479

31.848 0.483

34.127 0.473

-2.3

3.6

10.1

Fuente: ENIGH 2006 *Los hogares con cero ingresos se incluyen en el primer decil. Los deciles estn ordenados por el ingreso corriente monetario del hogar.

En la ENIGH 2006 se dan una serie de cifras oficiales que algunos investigadores han analizado con detenimiento, y que han provocado, al igual que las cifras del ao 2002 ya comentadas, cierta extraeza. El crecimiento del ingreso per capita de los hogares calculados con la ENIGH entre 2005 y 2006 es cercano al 10%. De ser correcta esta cifra, Mxico habra crecido ms que China, mientras que el PIB total en 2006 creci nicamente al 4.8%. Considerando que la poblacin crece ms o menos al 1% al ao 322 , esto quiere decir que el PIB per cpita en Mxico en 2006 creci en alrededor de 3.8% 323 . Cmo es posible que el Ingreso per cpita de la muestra crezca a ms del doble que el PIB per cpita? A da de hoy, nadie lo sabe, pero ya hay diferentes investigadores que dudan seriamente de la calidad de la ENIGH 2006.
322 Para realizar el anlisis se supone que la poblacin creci al 1% anual a partir del 2000, tal y como lo report el INEGI el ao 2005. IEGI. Informe anual 2005. 323 Banco de Mxico, Indicadores econmicos 2006.

347

Analizando con ms detalle las caractersticas de la muestra y de otros resultados de la misma encuesta, surge este primer resultado atpico al comparar el crecimiento del PIB per cpita que se obtiene de las Cuentas Nacionales con el crecimiento anual del Ingreso Promedio de los Hogares y del Ingreso per capita que se obtienen a partir de las ENIGH ms recientes. El cuadro 4.5 nos diferencia entre ingresos monetarios y no monetarios y su distribucin. Del total de ingresos que reciben los hogares, el 78.3% es monetario y el 21.7% no monetario. De los primeros, el 64.3%, proviene de las remuneraciones que reciben los integrantes del hogar por un trabajo subordinado; le siguen en importancia los ingresos que reciben los trabajadores independientes y los derivados de negocios familiares con el 19.2%, y las transferencias que se reciben por pensiones, jubilaciones, apoyos gubernamentales o remesas provenientes del extranjero con un 12.4%, por citar las fuentes ms importantes. (95,9% del total)

Cuadro 4.5 Distribucin del ingreso corriente de los hogares 2006.

Monetario Concepto Remuneraciones por trabajo subordinado Porcentaje
64.3 19.2 4.0 12.4 0.1

No Monetario Concepto Autoconsumo Pago en especie Regalos Estimacin del alquiler de la vivienda Porcentaje
3,7 7.2 37.2 51.9

Ingresos por trabajo independiente Renta de la propiedad Transferencias Otros ingresos

Fuente: ENIGH 2006

Los ingresos no monetarios de los hogares estn compuestos, en su mayor parte, por la estimacin que hacen las propias personas de los siguientes rubros: el pago que tendran que realizar por alquilar su vivienda con un 51.9%; los regalos que reciben con un 37.2%; los pagos que se les hacen en especie

348

ascienden al 7.2%; y el autoconsumo de los bienes que ellos mismos producen con un 3.7%. El cuadro 4.6 refleja una distribucin del ingreso percibido de los hogares agrupados por ciertos deciles que se encuentra en el ltimo informe de Gobierno de Vicente Fox. Con esta distribucin, se observa que el 60% con menores ingresos concentraron en el ao 2006 al 27.6% de los ingresos, cuando en el ao 2000 tenan el 25.3%. Asimismo, el ltimo decil recibe el 35.7% del total de los ingresos, cuando seis aos atrs acumulaba el 38.6%. Segn esta ordenacin, pareciera que desigualdad disminuy en el ltimo sexenio presidencial. Por desgracia, si seguimos el cuadro 4.4, se puede ver que los ndices de Gini permanecieron prcticamente constantes durante toda la legislatura.

Cuadro 4.6. Distribucin del ingreso corriente total trimestral, en deciles de hogares agrupados 2000-2006 (precios de 2006)
Decil
Decil I a VI Decil VII al IX Decil X Total 2000
25.3 36.1 38.6

2002
27.0 37.4 35.6

2004
26.9 36.9 36.2

2005
26.7 36.8 36.5

2006
27.6 36.7 35.7

100.0

100.0

100.0

100.0

100.0

Fuente: Anexo Estadstico del Quinto Informe de Gobierno de Vicente Fox Quesada, citando fuentes de ENIGH 2006

En el cuadro 4.7 puede analizarse la evolucin de la pobreza nacional por ingresos en porcentaje de personas. La pobreza por ingresos en el mbito nacional en todos sus niveles muestra una reduccin entre 2004 y 2006. El nmero de personas pobres alimentarias disminuy de 17.9 a 14.4 millones, es decir, del 17.4 a 13.8% de la poblacin. El nmero de personas en pobreza de patrimonio pas de 48.6 a 44.7 millones, lo que significa un cambio del 47.2 al 42.6% de la poblacin.

349

Entre 2000 y 2006 la pobreza de patrimonio en el mbito nacional se redujo del 53.6 al 42.6%, lo cual implica que el nmero de personas en condicin de pobreza de patrimonio pas de 52.7 a 44.7 millones. A su vez, la pobreza alimentaria se redujo del 24.1 al 13.8%, es decir, de 23.7 a 14.4 millones de personas. La pobreza alimentaria se increment del 21.2 al 27.4% en el mbito nacional entre 1994 y 1996, lo cual significa que el nmero de personas en esta condicin pas de 19.0 a 34.7 millones. En el mismo periodo, la pobreza de patrimonio pas del 52.4 al 69.0%, lo que increment el nmero de personas pobres de 47.0 a 64.0 millones.

Cuadro 4.7. Evolucin de la pobreza nacional, 1992-2006 Incidencia de la pobreza (porcentaje de personas)
Ao
1992 Pobreza Alimentaria
21.4 21.2 27.4 33.3 24.1 20.0 17.4 18.2 13.8

Pobreza de Capacidades
29.7 30.0 46.9 41.7 31.8 26.9 24.7 24.7 20.7

Pobreza de Patrimonio
53.1 52.4 69.0 63.7 53.6 50.0 47.2 47.0 42.6

1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH de 1992 a 2006

Para el conjunto del pas, la pobreza alimentaria se redujo del 27.4 al 13.8% entre 1996 y 2006. La pobreza de patrimonio disminuy del 69.0 al 42.6% durante el mismo periodo. El nmero de personas en condicin de pobreza alimentaria pas durante este periodo de 34.7 a 14.4 millones, mientras que el de la poblacin en pobreza de patrimonio disminuy de 64.0 a 44.7 millones.

350

En el periodo completo, de 1992 a 2006, la pobreza de patrimonio baj del 53.1 al 42.6%. El nmero de personas en esta condicin de pobreza pas de 46.1 a 44.7 millones. La pobreza alimentaria se redujo del 21.4 al 13.8% entre 1992 y 2006, lo que signific pasar de 18.6 a 14.4 millones de personas en esta situacin de pobreza. En un horizonte de mediano plazo, las estimaciones muestran que la pobreza por ingreso ha seguido una tendencia decreciente, tal como se aprecia al comparar las estimaciones de los aos 1992 y 2000 con el ao 2006. La evolucin de la tendencia de la pobreza en Mxico en los ltimos catorce aos muestra una tendencia clara de lucha contra la pobreza. No obstante, hay que destacar, como ya se ha comentado ampliamente, que hablar de pobreza alimentaria en un pas como Mxico es una autntica aberracin, pues no se reconoce ni el derecho a vestir. Si se analiza la pobreza de patrimonio, que es la que sera necesario erradicar para poder tener familias que puedan salir del circulo vicioso intergeneracional de la pobreza, vemos que los desempeos en estos catorce aos han sido decepcionantes; slo una disminucin de poco ms de un 10% cuando Mxico en el ao 1992 ya vena de una dcada perdida. Como afirma el Banco Mundial, Mxico est todava muy lejos de los objetivos del milenio. El cuadro 4.8 realiza un anlisis parecido, pero recoge la muestra en funcin de los hogares frente al anterior que recoga nmero de personas, y adems distingue la evolucin de la pobreza para el mismo periodo entre zonas rurales y urbanas. En los catorce aos comprendidos en este periodo, el porcentaje nacional de los hogares mexicanos en situacin de pobreza alimentaria disminuy del 16,4% al 10,6%. Como ya se ha comentado, la incidencia de este tipo de pobreza extrema, es mucho ms grave en las reas rurales. Para el mismo periodo, el porcentaje de hogares rurales en esta situacin pas del 28% al 19,5%. Mientras, en las reas urbanas, los porcentajes son del 9,7% al 5,9%.

351

Al igual que en el anlisis anterior, las cifras ms relevantes son las que ofrece la pobreza de patrimonio, pues slo por encima de este nivel, los hogares pueden acceder a los medios necesarios para salir de esta triste situacin.

Cuadro 4.8. Porcentaje de hogares en condicin de pobreza, 1992 - 2006

mbito y tipo de pobreza Nacional Alimentaria De Capacidades De Patrimonio Rural Alimentaria De Capacidades De Patrimonio Urbana Alimentaria De Capacidades De Patrimonio
9.7 15.4 36.6 9.7 16.1 37.3 8.7 14.2 34.3 5.9 10.6 29.3 28.0 36.6 58.2 34.1 41.3 60.7 22.9 29.9 49.3 19.5 26.5 47.2 16.4 23.1 44.5 18.5 25.2 45.7 13.8 19.9 39.7 10.6 16.1 35.5

Porcentaje de Hogares

1992

2000

2004

2006

Fuente: Estimaciones del CONEVAL con base en las ENIGH 1992, 2000, 2004 y 2006 1 Pobreza alimentaria: se refiere a las personas cuyo ingreso es menor al necesario para cubrir las necesidades de alimentacin correspondientes a los requerimientos establecidos en la canasta alimentaria INEGI - CEPAL. 2 Pobreza de capacidades: se refiere a las personas cuyo ingreso es menor al necesario para cubrir el patrn de consumo bsico de alimentacin, salud y educacin. 3 Pobreza de patrimonio: se refiere a las personas cuyo ingreso es menor al necesario para cubrir el patrn de consumo bsico de alimentacin, vestido y calzado, vivienda, salud, transporte pblico y educacin.

As vemos que para el ao 2006, los hogares totales en pobreza de patrimonio suponen todava el 35,5% del total; una cifra absolutamente escandalosa para un pas con los recursos y la riqueza de Mxico. En el mbito rural la situacin es realmente crtica con un 47,2% de los hogares por debajo de estos ingresos mnimos. Se puede afirmar que la situacin est mejorando, pero hablar de

352

mejoras de menos de un 10% del total de hogares en el mbito nacional en un periodo de 14 aos, y viniendo de la situacin de dcada perdida de la que Mxico vena, es, cuando menos, discutible. En las zonas urbanas el nmero de hogares en condicin de pobreza de patrimonio pas del 36,6% al 29,3. En este caso, hay que recordar que la vida en las ciudades requiere de un nivel de dinero mnimo necesario para poder trabajar como gastos en ropa, transporte, en muchos casos necesidad de comer fuera de casa, etc. Como se ha visto en estos dos ltimos cuadros, Mxico tiene un largo camino por delante, que ya se ha demostrado no se arregla slo con polticas econmicas orientadas exclusivamente al crecimiento econmico. Si Mxico quiere solucionar este grave problema sern necesarias nuevas medidas econmicas y sociales. En el cuadro 4.9 se analiza la evolucin de la pobreza de ingresos por persona en Mxico desde el ao 1950. Las cifras muestran una disminucin de la pobreza de ingreso entre 1950 y 2006. Mientras que en 1950 la pobreza alimentaria, de capacidades, y de patrimonio alcanzaba al 61.8, 73.2 y 88.4% de la poblacin total, en el ao 2006, las proporciones de poblacin por debajo de los mismos umbrales fueron del 13.8, 20.4 y 42.6%, respectivamente 324 . Debido a que el ritmo de crecimiento poblacional fue mayor que la velocidad a la que se redujo la pobreza, el nmero absoluto de personas en situacin de pobreza aument en el transcurso de estos aos. Durante estos aos, hubo perodos de disminucin e incrementos de pobreza. Se observa una disminucin continua y considerable entre 1950 y 1984 con los avances ms marcados entre 1950 y 1968, durante los cuales el PIB real por habitante casi se triplica. Posteriormente existe un estancamiento entre 1984 y 1994, que coincide con la crisis macroeconmica de 1982. De hecho, sorprende que aunque en el transcurso de esta dcada se observa un aumento en el PIB per cpita en trminos reales de ms del 22%, los niveles de pobreza permanecen prcticamente constantes. Como se detalla ms adelante, una
Para las cifras de 1950 Szkely, M., Pobreza y Desigualdad en Mxico entre 1950 y el 2004. Documentos de Investigacin. Secretara de Desarrollo Social. 2006. Para 2006, ENIGH 2006.
324

353

explicacin es que durante este perodo se observa un aumento considerable en la desigualdad.

Cuadro 4.9. Porcentaje de poblacin en situacin de pobreza de ingresos. Aos seleccionados 1950-2006.
Ao
1950 1956 1963 1968 1977 1984 1989 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 % Pobreza Alimentaria
61.8 64.3 45.6 24.3 25.0 22.5 22.7 22.5 21.1 37.1 33.9 24.2 20.3 17.3 13.8

% Pobreza de Capacidades
73.2 69.8 55.9 44.7 33.0 30.2 29.3 28.0 29.4 45.3 40.7 31.9 27.4 24.6 20.4

% Pobreza de Patrimonio
88.4 83.5 75.2 69.4 63.8 53.0 53.5 52.6 55.6 69.6 63.9 53.7 50.6 47.0 42.6

Fuentes: 1950 -2004 Szkely, M., Pobreza y Desigualdad en Mxico entre 1950 y el 2004. Documentos de Investigacin. Secretara de Desarrollo Social. 2006. (Clculos del autor tomando diversas fuentes). Ao 2006. ENIGH 2006.

Entre 1994 y 1996 se presenta un incremento sin precedentes en la pobreza en Mxico. Durante el perodo bajo anlisis no existe ningn otro caso en el que los niveles de bienestar de la poblacin se hayan deteriorado de manera ms marcada entre dos aos consecutivos. Como es bien sabido, el PIB per cpita real se redujo en alrededor del 7% entre 1994 y 1995. Debido a esto, en 1996 la pobreza alcanza niveles similares a los observados alrededor de 30 aos
354

antes en los aos sesenta. De hecho, en 1995 se registra uno de los mayores niveles de pobreza relativa y el mayor nivel de pobreza en trminos absolutos de todo el perodo 1950-2006. Solamente entre 1994 y 1996, el nmero absoluto de personas en pobreza alimentaria, de capacidades y de patrimonio, respectivamente, aumenta en 16, 15 y 16 millones. A partir de 1996 la pobreza se reduce de manera continua hasta el ao 2006. Es interesante observar que solamente en el ao 2004, se consigue revertir totalmente las graves consecuencias de la crisis del ao 1994, cuando se tuvo un nmero de personas en niveles de pobreza similares a los registrados en 1992. Estos datos muestran lo difcil que resulta escapar de la pobreza en un pas como Mxico, a pesar de que situaciones de bonanza econmica durante periodos prolongados. Lo anterior implic que el nmero de personas en condicin de pobreza de patrimonio tuviera una disminucin entre 1992 y 2006 de slo 1.5 millones de personas. En el caso de la pobreza alimentaria, el porcentaje pas del 21.4 al 13.8% en ese periodo, lo que equivale a una reduccin de 4.2 millones de personas. La primera conclusin que se puede aportar es que la pobreza en el pas sigue siendo muy elevada y es necesario realizar mayores esfuerzos en materia de polticas econmicas y sociales para lograr una reduccin acelerada. Al igual que los ingresos, el total de gastos que realizan los hogares se compone de los gastos que implican una transaccin monetaria, el 75.7% del total, y aquellos en los que no, que representan el 24.3% restante. El cuadro 4.10 muestra la distribucin del gasto corriente monetario de los hogares para el ao 2006. Los principales componentes de los gastos monetarios tienen por destino la alimentacin de los integrantes de los hogares con un 29.4%. El siguiente gasto, medido en importancia monetaria, es el transporte que supone el 18.9%, por encima de la educacin y el esparcimiento que ascienden al 15.5% del gasto total. Los gastos en salud suman el 4.1% y las erogaciones que se hacen en la vivienda ascienden al 8.9%.

355

Cuadro 4.10. Distribucin del gasto corriente monetario de los hogares, 2006

6.4% 8.9% 5.9%

4.1%

18.9%

15.5%

10.9% 29.4%
Alimentos, bebidas y tabaco Vivienda Salud Educacin y esparcimiento Vestido Limpieza y enseres domsticos Transporte Otros gastos

Dado que el consumo de los hogares es un dato significativo de la realidad social de la poblacin, el cuadro 4.11 va a mostrar la evolucin de los componentes del gasto en el ltimo sexenio presidencial; es decir, entre el ao 2000 y 2006. Entre 2004 y 2006, el gasto corriente monetario de los hogares creci en 7.5%, a precios constantes; los hogares incrementaron mayormente los gastos relacionados con la salud, el vestido, la limpieza de la casa y enseres domsticos. Pero estas cifras globales no dan una correcta idea de la gran disparidad y desigualdad en el gasto de los hogares en funcin de sus ingresos. Para efectos de anlisis de la enorme desigualdad en el gasto, la ENIGH, divide a los hogares mexicanos en deciles, ordenados por su ingreso, resultando deciles de 2.6 millones cada uno. Esto permite tener una monografa descriptiva de la distribucin de los recursos econmicos en las actividades y bienes de las familias mexicanas, para cada uno de los deciles de ingreso, lo que permite tener evidencia de la restriccin presupuestal tan severa que viven las familias mexicanas y la nula holgura que tienen para tener gastos en el cuidado de la salud, siempre imprevistos.

356

La alimentacin contina siendo el rubro en el que ms gastan los hogares mexicanos; en 2006 el 29.4% del gasto monetario se dedic a la compra de alimentos. No obstante, mientras la poblacin del primer decil destina el 18% de su gasto a adquirir comida, la poblacin ms necesitada destina el 49.8%.

Cuadro 4.11. Gasto corriente monetario promedio por hogar trimestral, por grandes rubros de gasto, 2000-2006 (precios de 2006)
Grandes rubros de gasto
Gasto Corriente Monetario
Alimentos, bebidas y tabaco. Vestido Vivienda Limpieza y enseres domsticos Salud Transporte Educacin y esparcimiento Otros Gastos

Ao 2000
20.794 6.309 1.419 1.805 1.723 946 4.187 4.652 1.918

Variacin Porcentual 2005

21.170 6.364 1.586 2.175 1.419 1.125 4.377 4.179 2.239

2002
20.443 6.332 1.521 2.071 1.449 1.064 4.263 4.230 1.960

2004
21.451 6.651 1.464 2.005 1.372 1.233 4.388 4.236 2.431

2006
23.069 6.828 1.619 2.159 1.493 1.352 4.666 4.530 2.541

2000 2002
-1.7 0.4 7.2 14.7 -15.9 12.5 1.8 -9.1 2.2

2002 2004
4.9 5.0 -3.7 -3.2 -5.4 15.9 2.9 0.2 24.0

2004 2006
7.5 2.7 10.5 7.7 8.9 9.7 6.3 6.9 4.5

Fuente: ENIGH 2006 *Las personas estn ordenadas en deciles de acuerdo con su ingreso corriente monetario per cpita. En el primer decil se incluyen las personas con cero ingresos.

Es de destacar que la estructura del gasto ha cambiado en los ltimos aos. Segn la ENIGH 2006, los hogares ms pobres del pas gastan menos en alimentacin, vestido y muebles que hace seis aos, y ms en vivienda, transporte, educacin y cuidados mdicos. Los resultados indican que el decil X (el ms rico) de los hogares mexicanos gasta 13 veces ms que el decil I (el ms pobre).El decil X destina 21.9% de su gasto a educacin y esparcimiento; 18,6% a alimentos y bebidas; 16% a transporte y comunicaciones; 7.6% a vivienda; 7.6% a muebles y enseres domsticos, y 6.1% a vestido y calzado. Entre los aos 2004 y 2006, el gasto promedio tuvo mayores incrementos en los rubros de adquisicin de prendas de vestir con un 10.5%; el cuidado de la

357

salud subi un 9.7%; y los gastos para el cuidado de la casa que aumentaron un 8.9 %. La ENIGH 2006 revela que el gasto promedio en alimentos y bebidas del decil ms pobre de las familias mexicanas pas de 53.4 al 46% en el sexenio pasado; el de vestido y calzado del 5.1 al 4.4%, y el muebles y enseres domsticos de 8.9 a 6.2%. En tanto, el gasto de ese decil en vivienda, incluyendo alquiler, agua, electricidad y gas, pas del 8.7 al 9.4%; el de transporte y comunicaciones del 7.5 al 13.7%; el de educacin y esparcimiento del 5.1 al 5.9%, y el de cuidados mdicos y conservacin de la salud del 4.3 al 4.7%. Si se analizan las cifras presentadas, se advierte que una reforma fiscal en el sentido que est preparando actualmente el gobierno mexicano, con un aumento del IVA en alimentos, bebidas y medicinas, tendr mayor impacto en los hogares pobres, por la proporcin de su gasto total a dicho rubro, a diferencia de los hogares ms ricos que dirigen un menor porcentaje a los alimentos y bebidas, aunque erogan ms en trminos absolutos. Los hogares ms pobres gastan en promedio 121 pesos mensuales en energa elctrica, por 778 pesos de los ms ricos. Un incremento a las tarifas elctricas afectara ms a los hogares ms pobres, pues aunque los ricos destinan 9 veces ms dinero a ese gasto, para los pobres representa mayor parte de su gasto: 3.4 contra 2.4%. El incremento del IVA al transporte pblico tambin afectara ms a los hogares pobres, pues destinan el 6.6% de su gasto frente al 1.2% que invierten los ms ricos 325 . Por decil de ingreso, el gasto mensual de los hogares que tiene mayor impacto es el rubro de alimentos, que tiene una participacin en el gasto mensual total de ms del 40%. De hecho, para el primer decil, el gasto supera el 59%, mientras que para el dcimo se ubica en el 22%. El rubro de alimentos sigue ocupando en 2006 un papel preponderante dentro de la estructura del gasto familiar. El gasto en vivienda tiene el segundo lugar en la composicin porcentual del gasto total de los hogares, con una participacin que oscila entre el 7.6 y
325

ENIGH 2006.

358

10.8%. El gasto destinado al vestido, calzado y accesorios, oscila entre el 5 y 6.5%. Cabe destacar que los mayores porcentajes de gasto en vestido, calzado y accesorios se reportan en los ltimos deciles de ingreso, lo que nos vuelve a dar una idea de las penurias por las que estn pasando las familias mexicanas. En el rubro de educacin, cultura y recreacin es donde se halla una de las diferencias ms grandes por decil de ingreso ya que mientras en el 1er decil represent el 2.9%, en el dcimo fue del 13.8%. Lo anterior hace evidente la necesidad de fortalecer an ms las polticas que tengan como objetivo la inversin en el capital humano, ya que los pobres no cuentan con la posibilidad de destinar ms recursos. Finalmente, el porcentaje destinado al gasto en cuidados de la salud est entre el 4.2 y 5.7%. De la composicin del gasto familiar en Mxico se concluye que: Los hogares pobres viven para comer, pagar la renta y solventar gastos ineludibles y no cuentan con holgura para soportar ningn otro tipo de gasto adicional, mucho menos un gasto con altas potencialidades empobrecedoras y catastrficas como el gasto en salud; mientras que los hogares ricos presentan una estructura de gasto mucho ms balanceada en donde pueden contar con posibilidades de incluir gastos adicionales para mejorar el capital humano, ya sea en educacin o en salud. Todas estas cifras muestran la realidad de social de Mxico. Por un lado es una potencia mundial en comercio y sus cifras macroeconmicas son aplaudidas por los organismos internacionales; por otro, la pobreza y la desigualdad son asuntos que lamentablemente siguen siendo de segunda categora en las agendas de la clase poltica mexicana.

359

4.3

La desigualdad y el bajo crecimiento en Mxico

En este apartado se va a seguir una tesis planteada en el Informe de Desarrollo Mundial 2006 del Banco Mundial 326 . La desigualdad y el lento crecimiento son dos problemas que normalmente se tratan por separado, con races y soluciones polticas distintas. Este trabajo argumenta que existe una relacin estrecha entre ambos. La desigualdad generalmente se considera producto de la falta histrica de igualdad en las oportunidades, transmitida de una generacin a otra por medio de la educacin, el origen tnico, la posicin social y el lugar de nacimiento. El camino ms comn en Mxico ha sido el de atenderla como un tema relacionado con la pobreza. En este apartado, la investigacin se centra en la influencia del tipo de estructura desigual que se da por medio de la concentracin de la riqueza en manos de unos pocos multimillonarios en el sector empresarial, y que reducen el crecimiento en Mxico. Debido a que la estabilidad macroeconmica en Mxico se aprecia ms slida, una contribucin importante al debate pblico que abre muchos canales nuevos de investigacin futura, es la posibilidad de comprender las formas y los mecanismos de fortalecimiento entre las estructuras de desigualdad y la dinmica de un crecimiento bajo. Un argumento central ser comprender la dinmica de toda la distribucin en Mxico. El ingreso de la lite rara vez se capta en las encuestas a los hogares y la distribucin de la riqueza y el poder en la cspide de la pirmide de distribucin a menudo es ms importante que el ingreso mismo. Cul es la posicin de las lites empresariales y los grupos corporativistas con relacin a las medidas tradicionales de distribucin en Mxico?

Guerrero, I., Lpez-Calva, L.F., Walton, M., La trampa de la desigualdad y su vnculo con el bajo crecimiento en Mxico, disponible en http://www.bancomundial.org.mx
326

360

El bajo crecimiento, por su parte, ha sido considerado como consecuencia de la falta de estabilidad macroeconmica y de problemas estructurales; lo que representa un conjunto de temas que a menudo se ubica bajo el adjetivo de falta de competitividad, como: La escasez de infraestructura. Altos costos de la energa elctrica y las telecomunicaciones. Altos costos para actividades comerciales. Falta de competencia. Un estrecho sistema financiero Un estado de derecho dbil.

En un primer trmino, resulta til ubicar a las lites empresariales y a los grupos corporativistas dentro de la medida tradicional de distribucin del ingreso. Al evaluar la postura de la poblacin adinerada, la ENIGH se anticipa a indicar que Mxico muestra gran desigualdad. En el cuadro 4.12 se observa que en 2006, el ingreso corriente total per cpita trimestral en el ao 2006 fue de 8.641 pesos, cuando dos aos atrs fue de 7.692 pesos. Esto significa un incremento del 12.3%. Las personas de todos los deciles incrementaron su ingreso per cpita en el periodo de referencia, aunque el porcentaje de variacin fue ms alto para los primeros deciles. Esto no significa que la enorme desigualdad de Mxico est disminuyendo de modo significativo; como se vio en el apartado anterior, los ndices de Gini, se han mantenido prcticamente constantes para el ltimo sexenio. De hecho, para 2006, el 10% de las personas con menores ingresos concentran el 1.6% de los ingresos corrientes totales, mientras que el 10% de las personas con mayores ingresos del pas acumulan el 39.3% de los ingresos totales corrientes. El ingreso corriente per cpita del primer decil en el ao 2006 fue en promedio de 1.701 pesos al trimestre, cuando en el ao 2004 fue de 1.387 pesos, lo que significa un incremento del 22.6%; en el segundo decil fue del 17.3%, mientras que en el tercer decil el aumento fue del 13.9%. En el otro extremo, el ingreso

361

corriente per cpita trimestral para el dcimo decil pas de 29.376 pesos en 2004 a 32.519 pesos en 2006, lo que se traduce en un aumento de 10.7%.

Cuadro 4.12. Ingreso corriente total per cpita trimestral, en deciles de personas*, 2000-2006, precios constantes de 2006
Ao Variacin Porcentual 2005
1.300 2.192 2.936 3.674 4.514 5.572 6.863 8.823 12.286 30.623

Decil
I II III IV V VI VII VIII IX X Total

2000
1.151 1.788 2.507 3.165 4.101 5.037 6.270 8.059 11.297 30.404

2002
1.387 2.027 2.833 3.505 4.236 5.154 6.281 8.126 11.465 27.924

2004
1.387 2.262 3.002 3.719 4.456 5.337 6.750 8.431 12.201 29.376

2006
1.701 2.653 3.419 4.168 5.234 6.174 7.657 9.437 13.448 32.519

2000 2002
20.5 13.3 13.0 10.8 3.3 2.3 0.2 0.8 1.5 -8.2

2002 2004
0.0 11.6 6.0 6.1 5.2 3.6 7.5 3.8 6.4 5.2

2004 2006
22.6 17.3 13.9 12.1 17.5 15.7 13.4 11.9 10.2 10.7

7.378

7.294

7.692

7.878

8.641

-1.1

5.5

12.3

Fuente: ENIGH 2006. *Las personas estn ordenadas en deciles de acuerdo con su ingreso corriente monetario per cpita. En el primer decil se incluyen las personas con cero ingresos.

La estadstica del ao 2006 realizada por la ENIGH incluy en los ingresos trimestrales promedio per cpita el efecto que tienen las transferencias del gobierno, las instituciones y las remesas de familiares en el extranjero. Estas transferencias principalmente incluyen: las jubilaciones, las becas, los donativos, las remesas y los regalos provenientes de otros hogares. En el cuadro 4.13 se muestra el desglose de los ingresos trimestrales de los hogares mexicanos por principales fuentes de ingresos durante el ltimo decenio. Se puede observar que el ingreso corriente promedio per cpita disminuye de manera muy importante cuando no se consideran las transferencias del gobierno, de las instituciones y las provenientes de otros hogares.

362

Las transferencias provenientes del exterior se ha convertido en el ltimo decenio en una de las causas principales de subsistencia de muchos hogares mexicanos, que no dudan en apostar e invertir en lograr que uno de los miembros de la familia cruce la frontera y luego con su aporte, se completen las necesidades bsicas del resto de la familia que se ha quedado en Mxico. Esa diferencia se vuelve todava ms importante en los primeros deciles. Por ejemplo, para el 10% de las personas con menor ingreso, de no ser por las transferencias, su ingreso corriente total per cpita disminuira a la mitad 327 .

Cuadro 4.13. Ingreso corriente total promedio por hogar trimestral, por principales fuentes de ingreso (1996-2006), precios constantes 2006
Fuentes Ingreso Corriente Total
Ingreso Corriente Monetario Remuneraciones por trabajo subordinado Ingresos por trabajo independiente Renta de la propiedad Transferencias Otros Ingreso Corriente no monetario Autoconsumo Pago en especie Regalos Estimacin del alquiler de la vivienda

Ao 1996
25.976 19.598 12.186 5.017 394 1.804 197 6.381 334 623 1.688 3.736

1998
26.963 21.159 12.686 5.735 433 2.111 195 5.803 325 565 1.543 3.370

2000
30.647 24.093 15.358 5.735 384 2.604 11 6.554 299 578 1.678 3.999

2002
29986 23.687 15.266 5.260 616 2.509 36 6.298 276 546 1.830 3.645

2004
30.992 24.603 16.115 4.441 1.124 2.908 15 6.389 231 493 1.905 3.760

2006
34.127 26.736 17.203 5.125 1.063 3.327 18 7.391 274 531 2.750 3.837

Fuente: ENIGH 2006 Nota: Para calcular el ingreso promedio se toma en cuenta el total de hogares en el mbito nacional.

No obstante los datos expuestos, hay que destacar que la poblacin verdaderamente adinerada no est captada en estas encuestas. El estudio del
327

ENIGH 2006.

363

Banco Mundial sobre riqueza extrema en Mxico, complement las medidas con la lista de la riqueza de los multimillonarios que publica la revista Forbes 328 . Aunque esta fuente presenta muchas debilidades, proporciona una base independiente para analizar la riqueza extrema en Mxico en un horizonte temporal y desde una perspectiva internacional. En 2006, la base de datos de Forbes registraba a diez multimillonarios mexicanos, con una riqueza total neta de USD 51.000 millones frente a 24.000 millones en 2000. Aunque la lista es dinmica, para Mxico, en esencia, se asienta en un total de 20 personas o familias que declararon tener un valor neto de mil millones de dlares o ms entre 1996 y 2006. La mayora de sus integrantes hered parte de su riqueza, y casi la mitad se benefici de las privatizaciones realizadas a principios de los aos noventa por el gobierno de Salinas de Gortari. La riqueza actual se deriva de los negocios en una amplia gama de sectores, incluyendo la minera, la banca, las telecomunicaciones, la cerveza, el cemento, la industria farmacutica, el comercio al menudeo, los bienes races, la televisin y las tortillas. La riqueza familiar puede llevar a concentraciones mucho mayores de influencia corporativa, por medio de estructuras piramidales de propiedad empresarial, en las cuales, los patrones interconectados de propiedad corporativa implican que las familias controlan activos que son un mltiplo de su propiedad efectiva. Como complemento de estos indicadores, hay que destacar que los mercados de valores se encuentran altamente concentrados y desempean un papel muy limitado en el financiamiento del grueso del sector privado. De entre las empresas listadas, 15 representan ms del 80% de la muestra utilizada en el ndice de Precios y Cotizaciones de la Bolsa Mexicana de Valores, y ms del 40% de la capitalizacin total del mercado burstil. Estas cifras subestiman el grado de control de las grandes empresas pues, si se tomaran en cuenta las estructuras piramidales, se detectara una concentracin mayor.
Guerrero, I., Lpez-Calva, L.F., Walton, M., La trampa de la desigualdad y su vnculo con el bajo crecimiento en Mxico, disponible en http://www.bancomundial.org.mx La lista se basa en la riqueza declarada por las personas mismas, por lo que podra contener errores de informacin (declaracin menor o, posiblemente, tambin en exceso)
328

364

En el sector financiero se aprecia un panorama similar, pues el sistema bancario ha demostrado un historial de alta concentracin en unos cuantos bancos con el otorgamiento de crditos canalizados a unas pocas empresas grandes, a menudo relacionadas con los dueos de los bancos y en trminos preferenciales 329 . Las reformas realizadas a partir de la crisis de 1994 provocaron una mayor concentracin del sistema econmico mexicano. La proporcin de activos en manos de los cinco principales bancos del sistema financiero mexicano pas del 74% en 1994 al 88% en 2003, convirtindolo en uno de los sistemas bancarios ms concentrados del mundo. Sin embargo, en contraste con los niveles previos a 1994, el sistema est casi totalmente en manos extranjeras y no se encuentra evidencia de favoritismo en el otorgamiento de crditos. Gozando de salud financiera, el momento actual mexicano representa una ruptura institucional para el sector a partir del antiguo patrn de dependencia de la lite empresarial nacional. No obstante, el sector financiero sigue mostrando una gran concentracin, adems de un nivel de otorgamiento de crdito al sector privado inusitadamente bajo desde una perspectiva internacional. Desde este punto de vista, buena parte del sector privado, en especial las empresas pequeas y medianas resultan expulsadas del sistema. La pregunta que an no se ha respondido es si se requiere un mayor nivel de competencia en el sector financiero para lograr un desarrollo econmico sostenible en el tiempo. Las instituciones existentes contrarrestan de manera imperfecta la

concentracin del poder del mercado en Mxico. Las concentraciones de poder se pueden contrarrestar mediante instituciones slidas. En contraste, cuando las instituciones de un pas son dbiles unos cuantos grupos predominantes pueden generar efectos adversos en el funcionamiento del mercado y en el diseo de polticas.

329 Haber, S., Mexicos experiments with bank privatization and liberalization, 1991-2003.Journal of Banking and Finance 29, 2005, pp. 2325-2353.

365

El concepto de instituciones dbiles se refiere a las que no son capaces de limitar la influencia de los grupos de poder en el inters de la sociedad en general, incluyendo a las generaciones futuras. Entre las instituciones relevantes en este sentido cabe incluir a los cuerpos reguladores, el sistema judicial, el servicio civil, los partidos polticos y el poder ejecutivo mismo. Los organismos reguladores son un conjunto de instituciones de gran importancia en el sentido de contrarrestar el poder concentrado en sectores especficos en economas desarrolladas. Sin embargo, los reguladores en Mxico carecen de poder autnomo. La nica y muy importante excepcin es Banco de Mxico (Banxico), cuya autonoma le fue otorgada a raz de las crisis de los aos 80. El problema de los reguladores en Mxico, segn la profesora Guerrero, no se encuentra en ellos mismos, sino en un deficiente sistema judicial. Un sistema judicial independiente y con el funcionamiento adecuado es esencial para la proteccin de los derechos de propiedad que las empresas y las instituciones financieras requieren para apoyar sus decisiones de inversin y crdito. Cerca del 80% de todos los casos judiciales y la gran mayora de los comerciales comienzan en los tribunales estatales. Los tribunales estatales, por su parte, reciben alrededor de 800.000 casos por ao, sin tener la capacidad de gestionar tales volmenes. Asimismo, los tribunales estatales se encuentran subordinados a los federales mediante la figura del amparo, pues es facultad de los jueces federales analizar la posibilidad de violaciones a la ley en el mbito estatal. En el ao 2003, los tribunales federales recibieron cerca de 50.000 amparos, de los cuales 29.000 provenan de tribunales estatales. Su existencia lleva a alargar la duracin y aumentar el costo de los litigios, as como a limitar la legitimidad de los tribunales locales. Debido a que la obtencin de un amparo es costosa y requiere de asesora especializada, su utilizacin se reduce a quienes cuentan con ms recursos. El resultado de ello lleva a un sistema

366

regulatorio que representa una amenaza con poca credibilidad e independencia para los grandes intereses comerciales 330 . Adems de la desigualdad de ingresos y gastos, la desigualdad en desarrollo humano en Mxico tambin es muy alta. Entre otros, se pueden mencionar los siguientes aspectos: En Mxico, el 20% ms pobre tiene 3,5 aos de escolaridad en promedio mientras que la cifra es de 11,6 aos para el quintil ms rico. El municipio con el ndice de marginacin ms alto tiene una tasa de mortalidad infantil mayor a 60 por cada mil nios nacidos vivos (comparable a la de Sudn y Nepal) mientras que el municipio ms rico tiene niveles similares a los de Europa.

330

Guerrero, I., La trampa de la desigualdad y su vnculo con el bajo crecimiento en Mxico, pp. 25-40.

367

4.4

Los servicios educativos: escolares y calidad

Desigualdad

en

aos

Los expertos en el mundo coinciden en sealar a la educacin como un aspecto fundamental para el desarrollo y el crecimiento econmico de un pas. Las evidencias muestran que la posibilidad de salir de la pobreza de familias y personas tiene una estrecha relacin con el nivel educativo alcanzado. Por ello, la acumulacin de escolaridad en las nuevas generaciones que provienen de hogares en pobreza extrema se convierte en una estrategia fundamental de erradicacin de la pobreza. El desarrollo del capital humano constituye un desafo central frente a la necesidad de reducir la pobreza y abatir la desigualdad. El papel de la educacin en la generacin de bienestar es determinante. El cuadro 4.14 muestra un estudio del Banco Mundial para Mxico, en el que se relacionan los aos de escolaridad con las probabilidades de no ser pobre. El estudio del Banco Mundial realiza un anlisis estadstico de probabilidades condicionales que no implica causalidad. De hecho parece haber un doble sentido de causalidad: por un lado, un nivel ms bajo de educacin reduce las ganancias, y por el otro un nivel menor de ingresos reduce la capacidad de invertir en educacin. Igualmente destacan otros tipos de causalidades, tales como que resulta ms fcil que los nios acudan a la escuela cuando los jefes de familia tambin asistieron. Esta proporcin aumenta por cada ao escolar terminado por el jefe de familia. En Mxico, para el ao 2004, quien ha aprobado algn grado de secundaria tiene un 24% ms de probabilidad de evitar la pobreza, en comparacin con alguien que slo cuenta con primaria terminada. Para el caso de quien cuenta con algn grado de preparatoria o bachillerato, la probabilidad de no ser pobre es 2.7 veces mayor. Pero, si la persona aprob algn grado de educacin superior, la probabilidad de evitar la pobreza es 6.2 veces mayor que aquella que slo cuenta con primaria.

368

Cuadro 4.14. Efecto de la escolarizacin en las probabilidades de no ser pobre

1996
Total Primaria incompleta Primaria completa Secundaria Preparatoria Superior incompleta Superior completa Hombres Primaria incompleta Primaria completa Secundaria Preparatoria Superior incompleta Superior completa Mujeres Primaria incompleta Primaria completa Secundaria Preparatoria Superior incompleta Superior completa
1.55 0.66 1 1.59 3.52 7.47 21.36 1.74 0.69 1 1.55 3.35 9.50 21.78 1.43 0.63 1 1.64 3.98 5.88 22.54

2000
1.44 0.52 1 1.51 3.37 7.18 30.27 1.52 0.49 1 1.39 3.29 6.53 34.47 1.38 0.53 1 1.63 3.49 8.16 25.84

2004
1.49 0.62 1 1.24 2.75 6.22 13.84 1.50 0.59 1 1.22 2.71 6.88 12.89 1.47 0.64 1 1.26 2.77 5.63 14.87

Fuente: Banco mundial 2005, Evaluacin del impacto de Oportunidades sobre la inscripcin, reprobacin y abandono escolar. Centro de Investigacin y Docencia Econmicas.Elaborado con base en ENIGH, 1996,2000 y 2004. Los clculos se hicieron sobre la poblacin mayor de 20 y menor de 65 aos jefes de hogar. La definicin de pobre suma las categoras de pobreza alimentaria y de capacidades.

En trminos de educacin del jefe de familia, la educacin primaria completa se asocia con una probabilidad un 31% ms baja de ser pobre, y la educacin secundaria con una probabilidad un 34% ms baja, en contraste con los jefes de familia que no completaron la educacin primaria. Otro dato relevante del estudio del Banco Mundial indica en Mxico, los hogares con un jefe que complet su educacin secundaria tienen un ingreso aproximadamente un 43% ms alto que los hogares cuyos jefes carecen de

369

educacin, una vez que otros factores se controlan. La educacin del jefe de hogar y su cnyuge representa el 35% de las diferencias rural-urbanas, casi enteramente debidas a diferencias en educacin ms que a diferencias de retornos. Adicionalmente, los retornos de la educacin del jefe de hogar tienden a ser mayores en reas urbanas, posiblemente porque reflejan la escasez relativa del trabajo calificado. Durante la ltima dcada, Mxico ha realizado un esfuerzo importante por completar la educacin primaria para la prctica totalidad de la poblacin. El Censo de Poblacin del ao 2006 nos ensea que los mayores rezagos se concentran en los niveles educativos que son decisivos para superar la pobreza. La enseanza media en Mxico es recibida por el 85.5% de los nios, en tanto que en la enseanza media superior estn matriculados poco ms de la mitad de los jvenes. Sin ser estas cifras de escolaridad brillantes, se muestran mucho ms crudas al realizar el mismo anlisis en los hogares mexicanos que viven en la pobreza extrema. El cuadro 4.15 muestra como los nios de los hogares pobres realmente reciben la escolaridad bsica. Esto sin entrar en la calidad educativa percibida, que en las escuelas donde asisten los nios con menos recursos es extremadamente baja.

Cuadro 4.15. Asistencia escolar en hogares de pobreza extrema

aos 1996 2000 2004 Fuente: Banco Mundial. 2005. 6-11
95,2 94,2 96,8

12-15
71,5 75,0 81,3

16-18
29,2 31,9 36,9

El problema se muestra en su crudeza cuando se ve que slo el 36,9% de los adolescentes entre 16 y 18 aos provenientes de hogares pobres acuden a la escuela. Es muy importante recordar que las probabilidades de salir de la pobreza suelen mostrarse a partir de estos aos de escolaridad, pues con una

370

educacin inferior, el crculo vicioso de la pobreza seguir perpetundose en el tiempo. Si se le aade, como se muestra en el cuadro 4.16, las cifras de abandono y suspensos, el panorama se vuelve desolador. Adems, slo cinco entidades federativas, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Veracruz, y Puebla, concentran casi un tercio el 30%- de los jvenes que han abandonado la escuela. En el cuadro 4.16 se puede observar, no obstante, que la brecha de asistencia escolar que separa a pobres y no pobres se ha reducido desde el ao 1996. En 1996, el riesgo de abandonar la enseanza media para un nio en situacin de pobreza extrema era 3.5 veces mayor que el de un nio de la misma edad, pero no pobre. En 2004, el riesgo para un nio entre 12 y 15 aos proveniente de una familia en pobreza extrema se redujo a 2.3 veces. En cualquier caso, hay que destacar que el ao 1996, posiblemente por causa de la grave crisis econmica ya estudiada, fue el ao en el que se dieron mayores abandonos escolares en toda la historia de Mxico.

Cuadro 4.16. Probabilidad de abandono escolar: pobres extremos frente a no pobres.

12 15 aos 1996 2000 2004 Pobres extremos
3,5 veces 2,6 veces 2,3 veces

16 - 18 Pobres extremos
2,3 veces 1,7 veces 1,6 veces

Fuente: Estimaciones del banco Mundial con base en la INEGI. La medida de riesgo relaciona la proporcin de nios que no asisten a la escuela del estrato de pobreza extrema y la poblacin total.

Esta mejora en los datos de asistencia escolar se encuentra tambin en las entidades federativas ms pobres. En comparacin con el Distrito Federal, una de las entidades con mayores tasas de asistencia escolar, el riesgo de abandonar la escuela en 2004 para los nios de 12 a 15 aos, se redujo ms

371

que la media en los estados de Chiapas -14%-, Veracruz -18%-, Puebla -14%y Oaxaca -12% 331 . Estas cifras sugieren que el programa Oportunidades s est teniendo relativo xito en cuanto a retener a los nios en las escuelas, al concentrar estos estados ms de la tercera parte de los becarios de educacin media y casi el 40% de los becarios de educacin media superior del Programa Oportunidades. En el ao 2000, 912.071 nios de 12 a 15 aos provenientes de hogares pobres extremos no asistan a la escuela. En 2004 esta cifra haba cado a 549.991, es decir una reduccin de 362.080, que supone una disminucin del 39.7%. En el ao escolar 2005-2006, Oportunidades consigui incrementar la matrcula escolar de la educacin media en las zonas rurales en ms de 193.000 estudiantes 332 . Si bien se estn consiguiendo algunos resultados, se est todava muy lejos de la situacin que Mxico se merece tanto por sus riquezas naturales como por su posicin dentro de las 15 economas ms ricas del planeta. En el cuadro 4.17 se muestra la distribucin territorial de las ayudas en los estados mexicanos con menor IDH. Si se analiza el subtotal de la ayuda a estos estados, se observa que en primaria se atiende a casi 1.600.000 alumnos, mientras que al pasar a secundaria ya se han perdido en el camino casi 700.000 estudiantes, de los cuales slo reciben becas en la educacin media superior 400.000. Si recuperamos el anlisis del Banco Mundial que afirma que una de las probabilidades ms altas de escapar de la pobreza pasa por terminar la enseanza media superior (en otros anlisis lo denominan bachillerato), se observa que slo uno de cada cuatro tendr posibilidades de conseguirlo al existir oficialmente 400.000 becas disponibles de estudio frente al milln seiscientos mil alumnos que necesitan de estas ayudas. Siguiendo las cifras de SEDESOL (programa Oportunidades), en los estados mexicanos con menor IDH la importancia de este programa se vuelve vital
Estimaciones del Banco Mundial 2005, realizadas con base en la ENIGH 1996, 2000 y 2004. Parker, Susan, Jere Behrman y Petra Todd (2005) Impacto de mediano plazo del Programa Oportunidades sobre la educacin y el trabajo de jvenes del medio rural que tenan 9 a 15 aos de edad en 1997. En Hernndez, Bernardo y Mauricio Hernndez Evaluacin externa de impacto del Programa Oportunidades 2004. Instituto Nacional de Salud Pblica y CIESAS, Mxico.
331 332

372

como mecanismo de reduccin de la pobreza, ya que sin ayudas econmicas y estmulos de los educadores y trabajadores de estos programas, es casi imposible que las familias de los nios pobres promuevan su asistencia a la escuela y completen su formacin.

Cuadro 4.17. Distribucin territorial de los jvenes beneficiarios de las becas escolares en los ocho estados con menor IDH (%), al cierre de 2005.
Estado Chiapas Oaxaca Guerrero Veracruz Hidalgo Michoacn Zacatecas Puebla Subtotal Resto Nacional Primaria Becarios %
318.602 233.170 205.009 294.588 104.383 165.956 53.080 223.866 1.598.654 1.250.721 2.849.375 11.18 8.18 7.19 10.33 3.66 5.82 1.86 7.85 56.10 43.89 100

Secundaria Becarios %
165.495 137.064 104.694 182.808 73.731 96.243 35.597 137.630 933.262 771.052 1.704.314 9.71 8.04 6.14 10.72 4.32 5.64 2.08 8.07 54.75 45.24 100

EMS Becarios
76.222 57.001 46.282 91.995 28.300 30.244 13.238 61.917 405.199 297.426 702.625

%
10.84 8.11 6.58 13.09 4.02 4.30 1.88 8.81 57,66 42.33 100

Fuente: SEDESOL Oportunidades. http://www.oportunidades.gob.mx/ y CONAPO. 2006 Nota: las becas estn tomadas a cierre de 2005, para ser utilizadas en 2006.

El cuadro 4.18 hace referencia a ciertos indicadores seleccionados sobre los niveles de escolaridad entre 1960 al ao 2005. Se observa que si bien el Programa Oportunidades est teniendo un relativo xito, en los ltimos aos no se han mejorado significativamente los niveles de escolaridad en Mxico en secundaria ni en educacin media superior. Por desgracia, como ya se ha comentado, es a partir de estos niveles escolares cuando se reduce significativamente la probabilidad de ser pobre. As, ste es uno de los retos ms urgentes del gobierno mexicano como medio de combatir la pobreza. Respecto a las diferencias de gnero, se observa que prcticamente han desaparecido, dndose el caso particular que el porcentaje de mujeres que

373

tienen estudios de media superior superan a los hombres en el ao 2005. En el resto de rubros se encuentran muy parejos, y con tendencia a la igualdad. Cuadro 4.18. Indicadores seleccionados sobre nivel de escolaridad, 1960-2005.
Indicador
Poblacin de 15 y ms aos Sin escolaridad Primaria incompleta a Primaria completa b Secundaria incompleta c Secundaria completa d Media superior e Superior f Hombres Sin escolaridad Primaria incompleta a Primaria completa b Secundaria incompleta c Secundaria completa d Media superior e Superior f Mujeres Sin escolaridad Primaria incompleta a Primaria completa b Secundaria incompleta c Secundaria completa d Media superior e Superior f 1960
19 357 479 40.1 40.3 12.0 2.4 2.1 2.1 1.0 9 473 864 35.9 43.2 12.3 2.6 2.0 2.4 1.6 9 883 615 43.9 37.3 11.8 2.3 2.3 1.9 0.5

1970
25 938 558 31.6 38.9 16.8 3.4 3.0 3.9 2.4 12 708 253 28.1 40.5 15.6 4.5 3.6 4.1 3.6 13 230 305 35.0 37.2 18.0 2.4 2.5 3.7 1.2

1990
49 610 876 13.4 22.8 19.3 6.2 13.7 14.3 8.3 23 924 966 11.5 22.5 19.0 6.9 14.3 13.9 10.1 25 685 910 15.3 22.9 19.5 5.5 13.2 14.8 6.5

2000
62 842 638 10.2 18.0 19.1 5.3 18.9 16.7 10.9 30 043 824 8.7 17.7 18.4 6.0 19.6 16.2 12.6 32 798 814 11.6 18.2 19.9 4.6 18.2 17.1 9.4

2005
68 802 564 8.4 14.3 17.7 4.3 21.7 18.5 13.6 32 782 806 7.2 14.2 16.9 4.9 22.3 18.4 14.8 36 019 758 9.6 14.5 18.4 3.7 21.0 18.6 12.4

Fuente: INEGI. Censos de Poblacin y Vivienda, 1960 a 2000. II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005.
Nota: La distribucin porcentual de la poblacin de 15 aos y ms por nivel educativo y sexo no suma 100% debido al no especificado. Cifras correspondientes a las siguientes fechas censales: 8 de junio (1960); 28 de enero (1970); 12 de marzo (1990); 14 de febrero (2000); y 17 de octubre (2005). a Incluye a la poblacin con algn grado aprobado entre uno y cinco aos de primaria. b Incluye a la poblacin con seis grados aprobados de primaria. c Incluye a la poblacin con uno y dos grados aprobados de secundaria o equivalente. d Incluye a la poblacin con tres grados aprobados de secundaria o equivalente.

374

e Incluye a la poblacin con al menos un grado aprobado de bachillerato o equivalente. f Incluye a la poblacin con al menos un grado aprobado de licenciatura o equivalente ms los que tienen algn grado aprobado de postgrado.

La tremenda expansin del sistema de educacin mexicano durante las ltimas dcadas puede verse en el crecimiento de la inscripcin bruta, que aument de 1.4 a 31.5 millones de estudiantes entre 1930 y 2005. Esto se ha asociado con un gran aumento del esfuerzo pblico en los aos noventa, con un gasto en educacin que pas del 4.9% del PIB en 1980 al 6.8% en 2005. El sistema de educacin cuenta actualmente con cerca de 229.000 escuelas, incluidas las preescolares, donde trabajan cerca de 1.5 millones de maestros. Mxico prcticamente logr alcanzar la educacin primaria universal y registr una rpida expansin de la educacin secundaria. En 2005 hubo 14.8 millones de estudiantes que asistieron a la escuela primaria, superando a los 14.6 millones que lo hicieron en 1980: el crecimiento lento en los nmeros responde a que los mayores ndices de inscripcin se vieron contrarrestados por los nmeros decrecientes en la edad escolar de los nios, lo que refleja la transicin demogrfica de Mxico. El 92% de los nios estn inscritos en escuelas primarias pblicas, 5% de ellos en escuelas bilinges indgenas y 1% en escuelas primarias de comunidad, que son escuelas multigrado en reas remotas 333 . El crecimiento de la inscripcin bruta fue particularmente importante en las escuelas indgenas, que pas de 589.000 a 854.000 estudiantes, y en las escuelas de comunidad, cuyos estudiantes aumentaron de 82.000 a 145.000. En las escuelas secundarias se logr un rpido progreso. En 2005, 5.6 millones de estudiantes se inscribieron en la secundaria, 92% de ellos en la educacin pblica, en contraste con los 3 millones de 1980. Si agrupamos a los estudiantes por grupos de edad, se observa, una vez ms, que uno de los grandes retos consiste en conseguir aumentar los aos de escolaridad, sobre todo para la poblacin ms pobre. Como se ve en el cuadro 4.19, los quintiles inferiores de la poblacin mexicana, si bien han mejorado en cuanto a la educacin primaria, siguen teniendo una falta importante de posibilidades de acceder a una educacin superior; slo el 17% de los pobres
333

SEDESOL Programa Oportunidades 2006. Instituto Nacional de Salud Pblica y CIESAS, Mxico.

375

se matriculan en un estudio superior frente al 55% de los estudiantes del quintil superior. La educacin es central para los ingresos, la ciudadana y la capacidad de llevar una vida fructfera y satisfactoria. En 2005, los mexicanos mayores de 15 aos tenan, en promedio, ms de ocho aos de educacin. Este promedio esconde grandes variaciones. Los grupos ms jvenes de la poblacin estaban mucho mejor educados que los mayores: quienes tenan entre 21 y 30 aos contaban con un promedio de nueve aos de educacin, en contraste con los slo tres aos de quienes haban superado los 60. Hay tambin un marcado gradiente en relacin con los ingresos, pues quienes tenan entre 25 y 65 aos y vivan en el 10% ms alto de los hogares contaban con 12 aos de educacin, en contraste con los 3.2 aos de quienes se ubicaban en el 10% inferior. Esta brecha no se redujo durante la ltima dcada. Los adultos de hogares indgenas tenan slo algo ms de dos aos de educacin. Y mientras las diferencias en educacin entre hombres y mujeres haban sido histricamente significativas, prcticamente desaparecieron en los segmentos ms jvenes.

Cuadro 4.19. Tasas de matriculacin de jvenes en hogares pobres y ricos de Mxico, 1992, 2000 y 2005 (porcentajes)
13 17 aos Quintil inferior 1992 2000 2005
48 57 59

18 23 aos Quintil inferior

12 16 17

Quintil superior
84 90 94

Quintil superior
40 52 55

Fuente: ENIGH, 1992, 2000 y 2006. (la ENIGH 2006 dio los datos educativos de 2005)

El cuadro 4.20 muestra los aos de escolaridad de los mexicanos con edades comprendidas entre los 25 y 65 aos de edad, distribuidos por deciles de

376

ingreso. Este ltimo cuadro sobre los aos de escolaridad, muestra con toda su crudeza la realidad mexicana en la educacin. El decil ms pobre en los ltimos veinte aos slo ha conseguido aumentar un ao su permanencia en la escuela. Este dado es terrible, mxime viniendo de una escolaridad media que apenas rebasaba los 2 aos de enseanza en 1984. Por el contrario, el decil ms acomodado asiste 12 aos de media a la escuela, con un aumento de su escolaridad de 3,5 aos en el mismo periodo. De hecho, es el decil X el que ms aumenta los aos de escolaridad en el periodo, aumentando las desigualdades en aos de asistencia a la escuela. El decil X tiene de media dos aos ms que el siguiente, y casi 9 aos ms que el ltimo decil.

Cuadro 4.20. Aos de educacin de quienes tienen entre 25 y 65 aos, por decil de ingreso
Decil
I 1984
2.1 2.3 3.0 3.0 3.6 4.1 5.0 6.2 7.2 8.6

1992
2.2 3.0 3.6 4.2 4.8 5.3 6.0 6.8 8.2 10.8

2000
2.8 3.7 5.0 5.6 6.2 6.9 7.4 8.3 9.5 12.1

2005
3.2 4.2 5.0 5.6 6.5 6.8 7.4 8.2 9.8 12.0

II III IV V VI VII VIII IX X

Fuente: Clculos del Banco Mundial a partir de la ENIGH (1984, 1992, 2000, 2006).

Una vez analizada la tremenda desigualdad en aos de escolaridad entre ricos y pobres y por estados, existe otra variable no menos determinante para conseguir salir de la trampa de la pobreza; nos referimos al asunto central de la calidad educativa.

377

En el ao 2005 existe una inquietud generalizada acerca del bajo nivel de calidad de la enseanza en Mxico, lo que impacta no slo en la competitividad del pas, como afirma el Banco Mundial en su estudio, sino tambin en las probabilidades de salir de la pobreza de los estudiantes que realizan el esfuerzo diario de asistir a la escuela e intentar aprovechar las materias impartidas. El cuadro 4.21 hace referencia a los promedios de escolaridad y la capacidad de leer y escribir en la poblacin mexicana entre los aos 1960 y 2005. En el se puede observar como el analfabetismo es un asunto prcticamente superado para las nuevas generaciones. El problema, una vez ms, es que en el mundo globalizado en el que Mxico se mueve, la capacidad de saber leer y escribir es condicin necesaria pero no suficiente para salir de la trampa de la pobreza.

Cuadro 4.21. Indicadores seleccionados sobre promedio de escolaridad, aptitud para leer y escribir y alfabetismo, 1960-2005.
Indicador
Promedio de escolaridad de la poblacin de 15 y ms aos (Aos) Hombres Mujeres Porcentaje de la poblacin de 8 a 14 aos que sabe leer y escribir Hombres Mujeres Porcentaje de la poblacin de 15 y ms aos alfabeta Hombres Mujeres 1960 1970 1990 2000 2005

2.6 2.8 2.4

3.4 3.7 3.1

6.6 6.9 6.3

7.5 7.7 7.2

8.1 8.4 7.9

66.0 66.1 65.9

79.2 79.2 79.2

94.6 94.5 94.7

95.3 94.9 95.6

96.6 96.3 97.0

65.5 70.4 60.9

74.2 78.2 70.4

87.4 90.2 84.8

90.5 92.5 88.6

91.4 93.0 90.0

Fuente: INEGI. Censos de Poblacin y Vivienda, 1960 a 2000. II Conteo de Poblacin y Vivienda 2005.
Nota: Cifras correspondientes a las siguientes fechas censales: 8 de junio (1960); 28 de enero (1970); 12 de marzo (1990); 14 de febrero (2000); y 17 de octubre (2005).

378

Si Mxico ha conseguido completar una educacin bsica para la prctica totalidad de la poblacin, con unos ratios en alfabetizacin prcticamente universales, el reto central de los prximos aos pasa por una mayor calidad que genere los resultados esperados en trminos de finalizacin de los estudios de primaria y secundaria, de modo que el alumno pueda continuar a terminar su bachillerato y poder acceder al mercado de trabajo en condiciones de mayor igualdad y escapar de la trampa de la pobreza 334 . Al igual que los grandes grupos empresariales analizados en el apartado anterior como generadores de desigualdad, en el caso de la educacin, el Banco Mundial destaca a los sindicatos de maestros como uno de los grupos de presin que ms influye en la calidad de la educacin en Mxico. Los sindicatos pueden ejercer su influencia en los sectores en los que trabajan de dos maneras: Mediante una negociacin efectiva por mejores condiciones laborales. Ejerciendo su influencia en la poltica general del sector.

El cuadro 4.22 muestra indicadores de permanencia escolar y desercin en ciclos escolares desde 1996/1997 hasta 2005/2006. Se puede observar que el crecimiento en las inscripciones primarias totales se acompa de pequeos avances en la eficiencia terminal 335 . Este dato siendo bueno, hay que matizarlo, pues el curso escolar 1996/1997 fue el ao de mayor abandono escolar en toda la historia de Mxico. Si se analiza un poco ms, se ve que las tasas de eficiencia terminal en la secundaria no han llegado al nivel del 80%, e incluso se ha notado un retroceso en los ltimos aos escolares, a pesar del buen entorno econmico y el crecimiento sostenido de la economa mexicana desde entonces. Tambin en secundaria, la tasa de desercin fue del 7,7% en el curso 2005/2006 con un significativo retroceso, rompiendo una tendencia de disminucin en este importante ratio.

334 335

Programa Oportunidades. Un programa de resultados 2007. SEDESOL. Mxico. Pg. 4. De acuerdo con las definiciones de la Secretara de Educacin, con eficiencia terminal se indica la proporcin de estudiantes que termina un curso determinado a tiempo; desercin es la proporcin de estudiantes que no contina en el siguiente nivel de escolaridad, y fracaso la proporcin de estudiantes que fracasan/no aprueban el ao escolar.

379

Cuadro 4.22. Indicadores sobre permanencia escolar y desercin por sexo, ciclos escolares 1996/1997 a 2005/2006
Indicador
Porcentaje de eficiencia terminal en secundaria Hombres Mujeres Porcentaje de eficiencia terminal en profesional tcnico Hombres Mujeres Porcentaje de eficiencia terminal en bachillerato Hombres Mujeres ndice de desercin en secundaria Hombres Mujeres ndice de desercin en Profesional tcnico Hombres Mujeres ndice de desercin en bachillerato Hombres Mujeres 1996 1997
74.8 72.3 77.6 42.2 35.7 47.8 57.2 53.1 61.9 8.9 10.1 7.7 29.8 34.7 25.7 18.1 20.3 15.8

2000 2001
74.9 70.3 79.9 44.5 41.1 48.1 59.3 53.6 65.4 8.3 10.0 6.5 24.8 27.4 22.2 16.5 19.9 13.2

2003 2004
78.9 74.4 83.6 47.2 43.8 50.9 60.0 54.3 65.7 7.4 9.1 5.6 24.7 26.6 22.8 16.8 19.7 14.0

2005 2006
78.2 73.6 83.0 47.6 45.2 50.1 59.6 54.1 65.2 7.7 9.6 5.9 23.9 25.5 22.2 15.7 18.3 13.2

FUENTE: SEP. Direccin General de Planeacin, Programacin y Presupuesto. SEP-DGPP. Unidad de Planeacin y Evaluacin de Polticas Educativas, 2007.

Respecto a las tasas de eficiencia Terminal y desercin en los estudios profesionales tcnicos y en el bachillerato, los resultados son parecidos; los resultados no mejoraron significativamente, aprecindose un estancamiento en los ltimos aos. Los resultados de la Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares (ENLACE) de junio de 2006 respecto a los conocimientos de

380

matemticas y espaol muestran con toda su crudeza el recorrido en materia de calidad que tiene la educacin en Mxico 336 : 6 de cada 10 alumnos que concluyen la secundaria no cuentan con los conocimientos bsicos en la materia de matemticas y 4 de cada 10 con los de espaol. En primaria los resultados son tambin desalentadores: 7 de cada 10 nios se encuentran en los niveles de logro elemental e insuficiente, y slo un 3% obtuvo calificaciones de excelencia. La mitad de los estudiantes de secundaria del Distrito Federal (pblicas y privadas), termina este nivel educativo slo con conocimientos elementales de matemticas. En las escuelas pblicas y privadas, el 31 y 23% respectivamente de los alumnos termina sin las suficientes habilidades para seguir aprendiendo esta materia.

Evaluacin Nacional del Logro Acadmico en Centros Escolares (ENLACE), junio de 2006. Se aplic al 90% de los alumnos de tercero de secundaria y al 96% de los estudiantes de sexto de primaria de escuelas pblicas y privadas del pas.
336

381

4.5

La desigualdad en los servicios de salud en Mxico

El objetivo de este apartado es contextualizar econmicamente el gasto en salud dentro del patrn de gasto familiar de los hogares mexicanos. Se revela que los hogares ms pobres en Mxico no cuentan con holgura en su estructura de gasto para soportar gastos de bolsillo en salud, por lo que un evento inesperado de enfermedad coloca a las familias en riesgo de empobrecimiento, venta de activos o endeudamiento. Como ya se ha comentado anteriormente, Mxico presenta en 2006 una distribucin de ingreso muy desigual, con un Coeficiente de Gini de 0,473; donde el 10% de la poblacin ms pobre capt apenas el 1% del ingreso, mientras que el 10% de la poblacin ms rica acapar el 43%. A su vez, Mxico en 2005 slo destin el 6.1% de su PIB para Salud, y el financiamiento pblico correspondi tan solo al 44.9% del total, siendo el porcentaje ms bajo de los pases de la OCDE, con una altsima participacin mayor del 55% del gasto privado de bolsillo para financiar los servicios de la salud. Que el principal pilar del financiamiento de los servicios de salud en Mxico sean los gastos del bolsillo es altamente inequitativo y coloca a las familias en una situacin de riesgo extremo de empobrecimiento, debido, entre otras, a: Puede ser un gasto imprevisto que sorprende a las familias y en ocasiones no se est en condiciones de solvencia econmica para enfrentarlo. El gasto en salud muchas veces es ineludible. El gasto en ocasiones es previsible pero ineludible (gasto por embarazo y parto). Puede traducirse en un gasto permanente, al tratarse de padecimientos crnicos. Puede ser un gasto en el sector privado resultante de la insatisfaccin con los servicios pblicos recibidos.

382

Puede deberse a abusos propios de un mercado de servicios de salud poco o mal regulado.

En el cuadro 4.23 muestra la primera realidad de los servicios de salud mexicanos: slo se encuentra asegurado el 45,5% de la poblacin total. Este dato es muy importante, ya que permite enmarcar las siguientes reflexiones respecto a los servicios de salud.

Cuadro 4.23. Poblacin total por condicin de aseguramiento 2006

Miles Poblacin Total Asegurada No asegurada
107.525,2 48.913,6 58.611,6

(%)
100.0 45.5 54.5

Fuente: Secretara de Salud. Sistema Nacional de Informacin en Salud. Consulta en Internet el 7 de septiembre de 2007: www.salud.gob.mx

A pesar del avance sustancial en los indicadores bsicos de salud, que parece deberse en parte a los programas centralizados, el sistema de salud tiene muchas debilidades desde el punto de vista de la reduccin de la pobreza. La cobertura del sistema de seguridad formal sigue siendo limitada, especialmente para los pobres. Parece ser particularmente desigual en la calidad de la atencin brindada a riesgos de salud provocados por catstrofes. Buena parte de la poblacin sigue sin tener acceso a la seguridad social. Los hogares con trabajadores inscritos en el mercado de trabajo formal se benefician del seguro de salud a travs tanto del IMSS como ISSSTE. La participacin de los hogares con al menos un miembro derechohabiente en el sistema de seguridad social es de casi el 50% y se ha mantenido constante desde 1992. De acuerdo con la Secretara de Salud, la mayora de los hogares carece de seguro. Mientras en principio tiene la cobertura de los servicios de

383

salud de la SSA, slo el 15% de la poblacin no asegurada que us algn servicio de salud recurri al sistema pblico 337 . Para los pobres que viven en reas rurales, estados pobres y reas urbanas marginales, el acceso a la atencin bsica sigue siendo limitado y de baja calidad. Como resultado, los nios de mujeres que viven en pobreza extrema tienen 2.5 veces ms probabilidades de morir antes del ao que los nios de mujeres que no son pobres 338 . Las tasas de mortalidad infantil por enfermedades infeccionas son tres veces el promedio nacional en Chiapas y 2.5 veces en Oaxaca. Las desigualdades de salud tambin se siguen manifestando en la poblacin adulta. Por ejemplo, los indicadores de la situacin de salud de Chiapas, Oaxaca, y Guerrero (COG) siguen por debajo del promedio nacional. Tales estados se encuentran en el extremo inferior en la lista de los estados ordenados segn esperanza de vida en el momento de nacer y esperanza de vida libre de discapacidad en el momento de nacer, si bien las diferencias parecen bastante menores en relacin con las diferencias de ingreso. Lo ms preocupante radica en el hecho contrastable de que la brecha en la esperanza de vida entre el promedio nacional y cada uno de los estados COG no se redujo de manera significativa en la ltima dcada 339 . En Mxico se revela un sistema de salud que excluye a los individuos ms vulnerables econmicamente de la sociedad. El Gasto privado en salud se ha identificado como un factor de empobrecimiento para los hogares que estn excluidos del sistema de salud, principalmente por las siguientes dos causas: Por no tener acceso a la seguridad social Por no tener los medios econmicos para pagar de su bolsillo servicios de salud frente a un evento de enfermedad. El elevado nivel de pobreza tiene repercusiones trascendentes en el mbito de la salud, pues en muchas ocasiones el nico activo que tienen los pobres es su
SSA, Salud: Mxico 2006. Los servicios de salud privados representan casi 60 % de los gastos de los hogares que reportaron gastos de salud en la ENIGH, 2006. 338 Banco Mundial, 2005. Estudio de la Proteccin Social en Mxico. Mxico. Departamento de Desarrollo Humano para Amrica Latina y el Caribe. Washington, D.C. 339 Ibid.
337

384

cuerpo y si ste se deteriora por la enfermedad, se hunden en una trampa de pobreza, de la cual es muy difcil escapar. Se debe reconocer que son precisamente los deciles de ingreso ms bajos, quienes menos beneficios reales obtienen de los sistemas de pago anticipado asociados al empleo (seguridad social), adems de tener un menor acceso a los servicios subsidiados que se localizan en zonas con alta concentracin de servicios pblicos. No obstante, vale la pena aclarar que esta situacin se ha comenzado a corregir al entrar a operar a partir de 2004 el Sistema de Proteccin Social en Salud y el Seguro Popular de Salud. En las ltimas dcadas, Mxico ha obtenido logros importantes en materia de salud como un incremento de la esperanza de vida, reducciones de la mortalidad infantil y una cada en la tasa de mortalidad. La mortalidad infantil cay de 50.9 en 1980 a 20.5 en 2006, la inmunizacin entre los nios se volvi prcticamente universal (97.7%), y hubo xitos en mortalidad materna; de 15.6 decesos en 1980 a 7.3 en 2006. La esperanza de vida se increment de 66.8 aos en 1980 a 75.7 aos en 2006 340 . Durante la ltima dcada, la tasa de mortalidad en nios menores de 5 aos disminuy cerca del 20%, y la mortalidad por diarrea y neumona disminuy ms del 70%. Estas enfermedades son mucho ms comunes entre la poblacin rural pobre. La incidencia de enfermedades que se pueden prevenir mediante vacunacin cay drsticamente, sin que se registren casos de polio desde 1990 o de difteria desde 1980. El cuadro 4.24 muestra los recursos materiales y humanos en dos momentos concretos de la historia de Mxico; el ao 1990. con la finalizacin de la dcada perdida y con el pas en pleno crecimiento, antes de que llegara la catstrofe de la crisis del ao 1994, y el ao 2006, como ltimos datos disponibles. Como se observa, en estos 16 aos si bien ha habido una evolucin positiva en nmeros absolutos, no se ha conseguido mejorar significativamente los porcentajes de poblacin asegurada, ni ampliar la proteccin hacia las clases menos favorecidas.

340

Todas las cifras estn recogidas de Secretara de Salud, Salud: Mxico 2006. Informacin para la rendicin de cuentas. Mxico: SSA, 2007.

385

Respecto a los recursos materiales, es de destacar el esfuerzo que se est realizando en ambulatorios y consultorios con el objetivo de intentar llegar hasta las personas ms alejadas de los servicios de salud. Respecto a las camas hospitalarias, a pesar de su incremento en nmero, en trminos porcentuales respecto a la poblacin total, son menos de las que tena el servicio pblico de salud en 1990. Como se aprecia, Mxico necesita realizar un mayor esfuerzo en este rubro, pues despus de aos de desarrollo econmico, el nmero de camas en trminos per cpita est disminuyendo.

Cuadro 4.24. Recursos materiales de las instituciones pblicas del sector salud por tipo 1990 y 2006
Tipo Unidades mdicas De consulta externa De hospitalizacin Camas censadas Consultorios 1990
13.174 12.446 728 63.122 34.724

2006
20.557 19.424 1.133 74.785 54.619

Fuente: Secretara de Salud. Secretara de Salud, citada en Presidencia de la Repblica. Primer Informe de Gobierno, 2007. Anexo Estadstico. Mxico, 2007. NOTA: Para 2006 excluye informacin de la Secretara de la Defensa Nacional. Para este mismo ao el IMSS Oportunidades incluye unidades que brindan atencin ambulatoria.

El cuadro 4.25 muestra los recursos humanos para los mismos aos. Aqu se observa que los recursos humanos han tenido un incremento mucho mayor. Este incremento se ha dado mayormente a partir del ao 2003 con la entrada en vigor de los programas sociales en los que el gobierno mexicano est realizando un esfuerzo considerable. Los crecimientos en el nmero de mdicos de la sanidad pblica son cercanos al 60%, habiendo aumentado considerablemente el porcentaje de mdicos especialistas. Respecto a los paramdicos, los crecimientos son mucho mayores, con incrementos espectaculares en nmero de personas de atencin primaria. Estas cifras son el reflejo de los programas de atencin social que se estn desarrollando en Mxico.

386

Cuadro 4.25. Recursos humanos de las instituciones pblicas del sector salud 1990 y 2006.
Tipo Personal mdico En contacto directo con el paciente Generales (%) Especialistas (%) Otros a/ (%) En otras labores Paramdicos Enfermeras (%) En servicios auxiliares de diagnstico y tratamiento (%) Otros paramdicos (%) 1990
89.330 75.567 32.9 34.8 32.3 13.763 186.383 70.0 11.7 18.3

2006
157.385 142.453 29.2 42.7 28.1 14.932 451.073 44.9 6.1 49.0

Fuente: Secretara de Salud. Boletn de Informacin Estadstica, 1990. Mxico, 1991. Secretara de Salud. Sistema nacional de Informacin en Salud. Consulta en Internet el 7 de septiembre de 2007: www.salud.gob.mx. NOTA: Excluye otro tipo de personal. a Incluye odontlogos.

En el cuadro 4.26 se recogen agrupados los indicadores ms relevantes que provee la Secretara de Salud. En el se puede observar mejor las tendencias de estos ltimos 15 aos respecto al esfuerzo de la sanidad pblica mexicana. Adems de los ya comentados retrocesos de los recursos materiales que se suman a las carencias que en el ao 1990 ya tenan los servicios pblicos de salud y del incremento de los recursos humanos, principalmente a partir del ao 2003, se puede observar el caso de los incrementos en ambulatorios, muy necesarios en las zonas rurales y donde viven las personas con menores recursos, que se corresponden con los programas sociales y el esfuerzo por llevar la sanidad a los sitios ms remotos de la repblica. La mala noticia es que parece ser que este esfuerzo no se est cumplimentando 100% con recursos nuevos, sino que estn siendo derivados recursos de salud de las ciudades. Esta puede ser una explicacin de la disminucin del nmero de camas hospitalarias.

387

Cuadro 4.26. Indicadores seleccionados de las instituciones pblicas del sector salud 1990 y 2006.
Tipo Camas censadas por 100.000 habitantes Mdicos por 100.000 habitantes Enfermeras por 100.000 habitantes Consultorios por 100.000 habitantes Consultas generales por 1.000 habitantes Consultas de especialidad por 1.000 habitantes Atencin de urgencias por 1.000 habitantes a/ Consultas diarias por mdico b/ Intervenciones quirrgicas por 1.000 habitantes Egresos hospitalarios por 1.000 habitantes 1990
75 90 155 41 1.198 253 278 7.6 20.9 39.2

2006
71 143 191 52 1.826 400 387 7.2 29.5 46.3

Fuente: Secretara de Salud, citada en Presidencia de la Repblica. Primer Informe de Gobierno, 2007. Anexo Estadstico. Mxico, 2007. Consejo Nacional de Poblacin. Consulta en Internet el 11 de septiembre de 2007: www.conapo.gob.mx. a Incluye odontlogos. b Incluye mdicos en adiestramiento y otras labores.

La contribucin financiera de los hogares (CFH) es un indicador que mide el porcentaje de la capacidad de pago destinado al gasto en salud. De ello se desprende que el porcentaje de hogares con gastos catastrficos se refiere a la proporcin de hogares en riesgo de empobrecimiento a consecuencia de los gastos de salud no planificados. Cuando la CFH rebasa el 30% (CFH=.30), entonces los hogares incurren en lo que se ha denominado como gastos catastrficos por motivos de salud 341 . En Mxico, al igual que en el resto de Latinoamrica, se presenta la siguiente paradoja: hay una gran proporcin de poblacin, que coincide con los primeros quintiles de ingreso, que reporta no gastar de su bolsillo en salud. Es decir, la poblacin sobre la que recae una de las partes ms importantes de la carga del peso de la enfermedad, son los que mayor no gasto en salud reportan.
341

Knaul F., Arreola, H., Mndez, O., Proteccin financiera en salud: Mxico, 1992 a 2004. SSA, vol. 47, no.6, noviembre-diciembre de 2005.

388

Esta evidencia hace reflexionar que en buena medida los hogares ms pobres se excluyen del sistema de salud por un problema econmico, ms que por poseer un buen estado de salud, reflejando el constante aplazamiento que se hace de la atencin mdica, que tarde o temprano les llegar y les generar un gasto catastrfico. Un indicador determinante de la falta de proteccin financiera es la proporcin del gasto en salud que es solventado directamente del bolsillo de los hogares, la cual es considerada como la forma menos eficiente y menos justa de financiar un sistema de salud. Lo anterior provoca, a su vez, que las familias enfrenten gastos empobrecedores y catastrficos. El pago directo del bolsillo de los hogares represent el 55% del gasto total en salud en 2004. Esta situacin se complica aun ms debido a su combinacin con la falta de cobertura y acceso a la seguridad social de ms de la mitad de la poblacin. Mientras que poco ms del 60% de la poblacin del quintil ms rico estaba asegurado en 2000, para el quintil ms pobre la cifra era de apenas el 10%. Adems, la incidencia del gasto catastrfico y empobrecedor era ms de cuatro veces mayor entre la poblacin no asegurada 342 . La necesidad de mejorar la justicia en el financiamiento es uno de los retos ms apremiantes para el sector salud mexicano. En el marco de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) para medir el desempeo de los sistemas de salud, Mxico ocup en 2005 el lugar nmero 144 de entre 191 pases en el Indicador de Justicia y Equidad en la Contribucin Financiera (IJCF), indicador a travs del cual se miden las contribuciones excesivas del hogar para el financiamiento de la salud, mismas que lo ponen en riesgo permanente de empobrecimiento 343 . El IJCF refleja una definicin de la justicia financiera que busca la equidad horizontal y vertical, y la eliminacin de los gastos excesivos relativos al ingreso disponible. Un sistema de salud se financia de una forma perfectamente justa, si la razn entre el gasto total per cpita en salud de cada hogar y su ingreso

Frenk J, Knaul F, Gomz-Dants, O., Financiamiento justo y proteccin social universal: La reforma estructural del sistema de salud en Mxico. Documento preparado para la conferencia Innovaciones en la financiacin en salud, Mxico D.F. 20-21 Abril 2004. Mxico: SSA, 2004. 343 Organizacin Mundial de la Salud (OMS) 2005. Informe Mundial de la Salud. Ginebra, WHO.
342

389

permanente, disponible per cpita (capacidad de pago), es idntica para todos los hogares, independientemente del ingreso, de las necesidades o del uso del sistema de salud 344 . Si se analiza el gasto catastrfico en salud para el total de los hogares mexicanos, se obtiene el indicador Riesgo Nacional de Empobrecimiento por Atencin Mdica y expresa la situacin de riesgo econmico a que se enfrentan los hogares. Asimismo expresa el porcentaje de hogares que para atender demandas de atencin mdica con su bolsillo tuvieron que endeudarse, vender patrimonio, o en casos extremos, robar; es decir, los que previsiblemente pueden caer en una trampa de pobreza. El cuadro 4.27 muestra por deciles de ingreso en 2006 el porcentaje de hogares en el mbito nacional con gasto catastrfico por motivos de salud. En la realizacin se han tomado los deciles de ingreso de la ENIGH 2006 y cul fue el porcentaje de hogares que presentaron gastos catastrficos en salud, tomando como denominador en la primera columna al total de los hogares mexicanos y en la segunda a los que reportaron gasto en salud en la ENIGH, independientemente de su condicin de aseguramiento, tamao de localidad o cualquier otro tipo de variable 345 . Se observa que para el primer decil de Ingreso, el riesgo de que un hogar mexicano incurriera en gastos catastrficos era del 11%. El promedio nacional de riesgo era del 5.3% y que generalmente el riesgo de incurrir en gasto catastrfico por motivos de salud se incrementa conforme el hogar era ms pobre. El problema puede ser estudiado considerando slo aquellos hogares que s reportaron gasto en salud. En este caso, el porcentaje de hogares con enfermos declarados que requirieron atencin que registraron gasto catastrfico es del 21.5% en el 1er decil de ingreso; esto quiere decir que casi uno de cada cuatro de los hogares ms pobres con enfermos declarados, que registr gasto en salud, tuvo repercusiones empobrecedoras. La situacin para

344 345

Ibd. Cruz, C., et al., Polticas Pblicas Sectoriales e Intersectoriales para Mejorar los Niveles de Salud: El Financiamiento Pblico, las Polticas Intersectoriales y la Salud, Documento de Trabajo del Departamento de Economa, Universidad Iberoamericana, Mxico, 2006.

390

el 2do decil es tambin dramtica ya que el 12.3% de los hogares con gasto en salud tuvieron un Gasto Catastrfico. El promedio nacional de los hogares que se vieron obligados a gastar en salud e incurrir en gasto catastrfico, independientemente del nivel de ingreso fue del 7.9%, altamente contrastante resulta la diferencia en la proporcin de hogares con gasto catastrfico, entre el primer decil; el ya comentado 21.5% y dcimo decil que report el 4%. En este apartado es de destacar que para los hogares mexicanos con ms bajos ingresos, el pago de los servicios en salud, empobrecedores o catastrficos, suele obligar a las familias a dejar de consumir otros bienes fundamentales, como son la educacin y reducir la canasta y / o la calidad de los alimentos.

Cuadro 4.27. Porcentaje de hogares en el mbito nacional con gasto catastrfico por motivos de salud por decil de ingreso.
Denominador: Total de Hogares Mexicanos
11.0 6.9 6.7 5.2 5.3 3.6 3.9 4.0 2.9 3.2 5.3

Decil I

Denominador: Total de Hogares Mexicanos que tuvieron gasto en salud

21.5 12.3 10.4 8.3 7.9 5.2 5.3 5.5 3.9 4.0 7.9

II III IV V VI VII VIII IX X Media nacional

Fuente: Cruz, C., et al. Polticas Pblicas Sectoriales e Intersectoriales para Mejorar los Niveles de Salud: El Financiamiento Pblico, las Polticas Intersectoriales y la Salud, Documento de Trabajo del Departamento de Economa, Universidad Iberoamericana, Mxico, 2007. La fuente toma los datos de INEGI 2006. Nota: Total de Hogares de la ENIGH 2006, 25.845.081 Hogares. Total de Hogares que presentaron gasto en salud 17.233.091. Hogares que presentan gasto catastrfico 1.369.079.

391

Si se analizan las tendencias de este tipo de gasto, se observa que desde 1992 el porcentaje de hogares con gastos catastrficos o empobrecedores ha bajado del 7% al 4.1%. A la vez, el ndice de Justicia en la Proteccin Financiera ha mejorado de 0.921 a 0.926. El comportamiento entre las variables, si bien es consistente, muestra ciertas diferencias a travs del tiempo 346 . En primer lugar, los cambios en el porcentaje de hogares con gastos empobrecedores han sido ms notorios. El porcentaje de familias aument de 5.2% en 1992 y 5.5% en 1994 a su nivel ms alto de 9.9% inmediatamente despus de la crisis en 1996. De ah muestra un decline gradual y llega al 7.4% en 1998, 3.8% en 2000, 2.4% en 2002 y 1.8% en 2004. En cuanto al porcentaje de hogares con gastos catastrficos, el comportamiento muestra una variacin menos amplia. Se nota un aumento del 3.4% en 1996 al 4.2% en 1998. Este dato entra de lo esperado al encontrarse el pas en la fase postcrisis. Durante el periodo 2000 a 2004 hubo una mejora continua de 3.4% a 2.8% en 2002 y 2.6% en 2004. Los cambios en la proporcin de hogares tanto con gastos catastrficos como empobrecedores y el IJCF son significativos a partir de 1998 y hasta 2004, presentando una tendencia a la mejora en cada uno de ellos a partir de ese momento. Por otro lado, la mejora en la incidencia de los gastos excesivos se concentra entre los hogares de los dos quintiles ms pobres y es en estos grupos donde se ha concentrado el Seguro Popular (en 2004, ms del 90% de las familias afiliadas al Seguro Popular pertenecan al 20% ms pobre de la poblacin). Entre los hogares del quintil ms pobre de la poblacin, el porcentaje con gastos catastrficos o empobrecedores era de 19.6% en 2000, 12.6% en 2002 y 9.7% en 2004. En el segundo quintil, las cifras eran 4.2%, 3.0% y 2.5%, respectivamente.

346

Cruz, C., et al., Polticas Pblicas Sectoriales e Intersectoriales para Mejorar los Niveles de Salud: El Financiamiento Pblico, las Polticas Intersectoriales y la Salud, Documento de Trabajo del Departamento de Economa, Universidad Iberoamericana, Mxico, 2006.

392

De la composicin del gasto familiar en Mxico se concluye que: Los hogares pobres viven para comer, pagar la renta y solventar gastos ineludibles y no cuentan con holgura para soportar ningn otro tipo de gasto adicional, mucho menos un gasto con altas potencialidades empobrecedoras y catastrficas como el gasto en salud; mientras que los hogares ricos presentan una estructura de gasto mucho ms balanceada en donde pueden contar con posibilidades de incluir gastos adicionales para mejorar le capital humano, ya sea en educacin o en salud. Los resultados muestran una tendencia de mejora en los gastos catastrficos y empobrecedores y en la justicia del financiamiento de la salud desde 1992. Dicha mejora, a lo largo del periodo, se compone de dos partes: Un deterioro importante alrededor de la crisis econmica que empez a finales de 1994. Una recuperacin sostenida desde esa poca que culmina con mejores tasas que las registradas antes de la crisis. La mejora despus de 1998 se divide tambin en dos partes: La primera coincide con los aos posteriores a la crisis econmica. La segunda, despus de la recuperacin postcrisis, coincide con la implementacin del Seguro Popular, y la consiguiente proteccin financiera que ste ofrece a las familias mexicanas contra los riesgos de empobrecerse por sus gastos en salud. Estos resultados podrn explicarse, y son consistentes, con la hiptesis de que una parte de la reduccin en el nmero de hogares con gastos excesivos se debe a la ampliacin de la proteccin financiera de las familias mexicanas que ha trado consigo el Seguro Popular de Salud. Las tendencias en los gastos catastrficos y empobrecedores tambin coinciden con una reduccin en la proporcin de la poblacin viviendo en pobreza. Desde 1998 se evidencian una reduccin continua en el porcentaje de hogares que viven con menos de dos dlares al da, as como en el nmero de hogares que estn en pobreza alimenticia.

393

Es importante tomar en cuenta que el perodo de crisis econmica de los noventa es anterior a la puesta en marcha del Seguro Popular, lo cual implica que las familias no aseguradas y las que perdieron el acceso a la seguridad social no gozaban de otra fuente de proteccin financiera en salud. El Seguro Popular tiene la funcin de proteger a las familias no solamente contra los incidentes de altos gastos en salud, sino tambin contra los momentos de reduccin temporal en su capacidad financiera general, los cuales ponen en riesgo su capacidad de financiar la salud. La proteccin financiera en salud ayuda a garantizar que cuando los tiempos de crisis econmica coinciden con eventos de enfermedad, el gasto en la atencin a la salud no se vuelve causa de un periodo largo o permanente de empobrecimiento.

394

4.6

Polticas econmicas y migracin en Mxico

La importancia del fenmeno migratorio en Mxico es evidente: se estima que alrededor de 400.000 personas cruzaron anualmente la frontera entre Mxico y Estados Unidos en el periodo 2001-2005 347 . La migracin en Mxico, tanto interna como internacional, revela problemas de desigualdad y pobreza que se encuentran en la raz de la decisin de migrar y que deben ser atendidos. Segn el estudio del PNUD, es muy factible que los flujos migratorios no se extingan al reducirse la pobreza. Una de las causas principales de la migracin es la desigualdad y la falta de oportunidades existentes en los lugares de origen de los emigrantes. De hecho, el PNUD recoge una tendencia de los ltimos aos, en la que se observa que la mayora de la poblacin que emigra hacia EEUU no son de los estratos ms pobres de la poblacin. En el caso de la migracin interna, destacan las presiones demogrficas sobre las ciudades intermedias, principalmente en zonas maquiladoras y tursticas, debido a la transformacin de los patrones tradicionales de migracin de zonas rurales a grandes zonas metropolitanas. Sin embargo, lo anterior est asociado a las ventajas de vincular mercados laborales tan distintos como los del norte y el sur del pas para aprovechar la mayor productividad, movilidad y mejor salario de los primeros para elevar las condiciones de vida de quienes viven en los segundos. En cuanto a la migracin internacional, son de particular inters los efectos de la migracin a Estados Unidos sobre las economas y los vnculos sociales internos, as como el potencial de las remesas para aliviar problemas de pobreza y mejorar las condiciones de salud y educacin locales. Tambin es importante la presencia y trnsito de inmigrantes provenientes de Centroamrica, particularmente por los problemas de integracin social y derechos humanos que involucran. Un anlisis de la poltica migratoria interna debe evaluar si sta soluciona los problemas econmicos y sociales de las comunidades donde se origina la
347

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2006-2007: Migracin y Desarrollo Humano 2007.

395

migracin, y si prev el acomodo que tendrn los emigrantes en las zonas de destino y la portabilidad de los beneficios de la poltica social. Entretanto, la poltica migratoria internacional debe evaluarse por su capacidad para facilitar la migracin hacia y desde Mxico, por su efectividad para defender los derechos de los emigrantes y por la forma en que aprovecha el potencial de las remesas para impulsar el desarrollo, entre otros elementos. Para el caso de Mxico, la migracin presenta diferentes factores que influyen en este fenmeno 348 : Por un lado, existen factores de demanda de la economa estadounidense, entre los que se destaca la necesidad persistente de trabajadores temporales, dispuestos a emplearse en trabajos poco calificados, con bajos salarios y mnimas prestaciones. De los factores de oferta de la economa mexicana, se podran destacar los siguientes: Reducido crecimiento de la economa nacional y empleos insuficientes para absorber el creciente contingente de mano de obra. Incapacidad de los diferentes actores sociales (pblicos y privados, nacionales e internacionales) para propiciar el desarrollo econmico con una calidad de vida razonable. Deterioro del nivel de vida en Mxico e intensificacin de las desigualdades al interior del pas y respecto a Estados Unidos. Asimismo, existen una serie de factores que se podran denominar Redes sociales y familiares, que hacen referencia a la consolidacin de importantes comunidades binacionales, as como la estructuracin de redes sociales y familiares que contribuyen a estrechar los vnculos entre las comunidades de origen y de destino, y a reducir los riesgos y costos de la migracin. El fenmeno de la migracin en Mxico es un proceso en continua evolucin. Los estados mexicanos de mayor tradicin migratoria, en los ltimos aos, han disminuido sus flujos migratorios, cediendo su lugar a estados que en dcadas anteriores presentaban tasas de migracin muy bajas o nulas. Aunado a ello,
348

Ibd.

396

los grandes centros urbanos han dejado de ser el principal destino de la migracin al interior del pas, dejando en su lugar a las ciudades intermedias. Por otra parte, los flujos de remesas se han convertido en una de las principales fuentes de divisas en el pas: en el ao 2005, stas alcanzaron la cifra aproximada de 20.000 millones de dlares. A continuacin se presentan los principales aspectos que caracterizan los cambios macroeconmicos experimentados tanto en la estructura como en la dinmica econmica de Mxico, en el contexto de apertura econmica e integracin econmica con los EEUU 349 : Respecto a los impactos de la apertura econmica, se aprecia el acelerado crecimiento de la inversin extranjera directa (IED) durante la segunda mitad de la dcada de los noventa. Otro aspecto relevante se relaciona con las exportaciones de Mxico hacia los EEUU, que mostraron un incremento sustancial, en particular las relacionadas con el sector manufacturero productor de insumos intermedios, concentrndose su dinmica regional en los estados de la frontera norte. Es importante destacar que se aprecian cambios regionales en la dinmica econmica de Mxico. En la industria manufacturera se destaca la rpida disminucin del empleo que experiment la regin de la Ciudad de Mxico y el estado de Mxico, lo que evidencia una desagregacin y relocalizacin considerable en su industria manufacturera. Asimismo, se han exhibido cambios en la estructura y dinmica de la poblacin al nivel regional. De esta manera, la Ciudad de Mxico y el Estado de Mxico que concentraban aproximadamente un 25% del total de la poblacin en 1980; vieron disminuir su participacin en un 9.4% entre 1990 y 2000. Adems, la poblacin en los estados de la frontera creci a una tasa relativamente mayor que otras regiones; concretamente el 4.71% 350 .

Mendoza Cota, J., El TLCAN y la integracin econmica de la frontera Mxico-Estados Unidos: situacin presente y estrategias para el futuro, Foro Internacional, vol. XLV, nm. 3, 2005, pp. 517-544. 350 Ibd.
349

397

Finalmente, se aprecia una incapacidad del sistema econmico para generar el volumen de empleo que demanda la propia dinmica demogrfica. Como resultado, durante la dcada de los noventa se experiment un acelerado crecimiento del movimiento de emigrantes hacia los EEUU. La Encuesta Nacional de Empleo (ENE) 2007 351 muestra unos datos relevadores de las caractersticas de los miembros de las familias que han enviado algn miembro a trabajar a Estados Unidos y a otros pases. Llama la atencin que la escolaridad promedio de los emigrantes es mayor que la escolaridad promedio de los no emigrantes, y que el nivel de escolaridad de los jefes de los hogares emigrantes es tambin mayor que la escolaridad de los jefes de los hogares no emigrantes. Los datos tambin sugieren que los emigrantes en Mxico no provienen de los hogares con mayor pobreza, y, como se ha comentado, contradicen los argumentos de que la migracin podra deberse a la carencia de condiciones bsicas para el desarrollo 352 . El cuadro 4.28 muestra una de las razones de pueden confirmar lo anteriormente expuesto. La relacin entre empleos remunerados y la poblacin econmicamente activa puede ser sumamente representativa de la realidad social de Mxico a partir del ao 1982. En ese ao, justo antes de la crisis econmica, Mxico se encontraba al borde del pleno empleo, y por consiguiente, las presiones de los mexicanos por emigrar a Estados Unidos no eran tan elevadas, sobre todo por las personas que podan acceder a un puesto de trabajo en su pas de origen. Si se compara esta situacin con la que se encuentra en el ao 2000, se observa que para ese ao haba ms de 10.000.000 de mexicanos en edad de trabajar que no tenan empelo remunerado; situacin difcilmente sostenible en un pas como Mxico sin seguros de desempleo ni otro tipo de coberturas sociales. En 1994, ao de entrada en vigor del TLCAN, el porcentaje que representaba la poblacin econmicamente activa mexicana respecto a la poblacin
351 Encuesta Nacional de Empleo. Datos disponibles en http://www.inegi.gob.mx. Los datos de 2004 fueron publicados en 2007 352 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2006-2007: Migracin y Desarrollo Humano 2007.

398

econmicamente activa total residente en Estados Unidos era del 2,9%, sumando 3,8 millones de personas. En 2004, estas cifras representaron el 4,6% ascendiendo a 6,7 millones de trabajadores. Como se puede observar, en este rubro tampoco se cumpli lo pronosticado para el tratado de libre comercio. Muchos mexicanos, ante la falta de oportunidades reales en sus regiones de origen, deciden cada da cruzar la frontera norte en busca de la fortuna.

Cuadro 4.28. Poblacin Econmicamente Activa y Empleos Remunerados en Mxico, 1982-2000.

Ao
1982 1986 1990 1992 1994 1996 1998 2000

Poblacin Econmicamente activa

22.909,48 26.383,99 30.319,04 32.442,23 34.676,04 37.025,57 39.496,16 42.093,38

Empleos remunerados
22.390,31 23.617,68 25.957,66 27.160,07 28.165,78 28.270,29 30.635,32 31.993,58

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en Bureau of Census, Current Population Survey (CPS). Marzo de 2007

La principal conclusin de este apartado es que el determinante central de la migracin no es la pobreza sino las desigualdades. Por lo tanto, pese a los esfuerzos por frenarla, incluyendo los coercitivos, seguir habiendo migracin mientras subsistan las desigualdades. En la migracin est presente un fenmeno de desigualdad: la distribucin regional de las posibilidades de desarrollo implica la presencia de zonas que ofrecen mejores condiciones de vida que las que se tienen en el lugar de origen.

399

La persistencia de las causas que motivan la migracin permite afirmar que la migracin Mxico-Estados Unidos habr de continuar inscrita en el futuro de ambas naciones. En Mxico, ms de 3.5 millones de personas cambiaron su lugar de residencia en el periodo 1995-2000. Segn el CONAPO, entre el ao 2000 y 2005 esta cifra habr ascendido a ms de 6 millones de personas. Cada ao, prcticamente uno de cada cien mexicanos cruza las fronteras de su entidad federativa para cambiar de residencia. De todos los nacidos en Mxico, el 10% reside en EUA, una sptima parte de la fuerza de trabajo nacida en Mxico se desempea en aquel pas y las remesas internacionales en 2005 equivalan al 3.5% del PIB 353 . El cuadro 4.29 nos puede dar una idea de la importancia de la emigracin de mexicanos hacia los Estados Unidos. Hay que recordar que en el ao 1994 fecha de entrada en vigor del TLCAN- los gobiernos de los pases eliminaron cualquier mencin al asunto de la inmigracin alegando que sta pasara a ser un asunto residual entre los dos pases estimando que el TLCAN creara una convergencia econmica y social entre los dos pases. Este cuadro presenta el porcentaje que representa la fuerza laboral mexicana respecto a la fuerza de trabajo total residente en Estados Unidos por ocupacin laboral en los aos 1994 y 2004. Estos porcentajes de trabajadores mexicanos por sector econmico son suficientemente expresivos: Casi uno de cada tres trabajadores que trabajan en EEUU en el sector primario es mexicano, cuando en el ao 1994, slo representaban el 12,8%. En limpieza de edificios representan actualmente un 12,8% frente al 5% del ao 94. Para el sector de la construccin tambin han ms que duplicado su presencia en estos 10 aos. En 2005, aproximadamente once millones de personas nacidas en Mxico vivan, de manera permanente o temporal, con documentos o sin ellos, en Estados Unidos. Los emigrantes, al tomar su decisin, revelan la necesidad y la
353 Soloaga y Lara, 2006. Taller Nacional sobre Migracin interna y desarrollo en Mxico: diagnstico, perspectivas y polticas 16 de Abril 2007, Ciudad de Mxico, Mxico. Al evaluar el impacto de la migracin en el clculo del IDH encuentran que, en general el impacto es negativo para la mayora de los estados del pas. Es decir, la ausencia de migracin implicara, ceteris paribus, un IDH mayor para 26 entidades.

400

expectativa de mejoras potenciales en bienestar econmico. La decisin, sin embargo, tiene efectos sobre las personas ms cercanas como la familia, la comunidad y la sociedad en un plano ms general 354 .

Cuadro 4.29. Porcentaje que representa la fuerza laboral mexicana respecto a la fuerza de trabajo total residente en Estados Unidos por ocupacin laboral, 1994 y 2004 Sector Econmico
Cultivo, pesca, silvicultura Servicios, ventas, administracin 1

1994
12,78 1,09 4,32 5,19 5,97 0,55

2004
30,18 2,17 10,10 12,58 8,62 1,00

Construccin, mantenimientos, reparaciones 2 Limpieza edificios, mantenimiento, preparacin alimentos 3 Transporte y produccin Profesionales y relacionados 4

Fuente: estimaciones de CONAPO con base en Bureau of Census, Current Population Survey (CPS), marzo de 1995 y 2005. 1 Incluye servicios del cuidado de la salud, ocupaciones de proteccin como detectives, inspectores, policas, supervisores, encargados de correccionales, etc., y ocupaciones de cuidado personal como el cuidado de nios, peluqueros, servicios funerarios, recreativos, cuidado de animales, etc. 2 incluye operadores y supervisores de la produccin, ensambladores de elctricos y electromecnicos, fabricantes de estructuras metlicas, programadores y operadores de computadora, etc. 3 Incluye porteros, limpiadores de edificios, criadas, domsticas, etc. 4 Transportes y ocupaciones mviles.

El cuadro 4.30 une los datos del Estudio Binacional Mxico / Estados Unidos sobre Migracin, Commission Reform, USA y SER, redactado en Mxico en el 2005 y las estimaciones del CONAPO para 2006 y 2007 respecto a la prdida neta anual en Mxico por migracin a Estados Unidos durante el periodo 1960 al ao 2007. Se puede ver que la migracin de mexicanos durante el periodo, a pesar del incremento espectacular de las medidas coercitivas, ha ido creciendo ao tras ao de modo recurrente. No slo esto, sino que, segn el CONAPO, la
354 Escobar, A. 2006. Migracin internacional, pobreza y desigualdad en Mxico. Documento de apoyo del Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2006-2007. Mxico: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

401

migracin aumentar un 40% en el ao 2007, periodo en que poco ms de 559.000 personas saldrn del pas, la gran mayora hacia Estados Unidos. En 2006, el mismo organismo calcul en unos 400.000 el nmero de individuos que, ante la falta de oportunidades de educacin y empleo bien remunerado, decidieron viajar al exterior. Las proyecciones demogrficas del Conapo reconocen que la migracin "se mantendr con un saldo neto negativo de poco ms de 559.000 personas", la mayora mexicanos que emigrarn hacia Estados Unidos en busca de trabajo o para reunirse con sus familias. Si a esta cifra, se le suman los 400.000 mexicanos que el CONAPO estim emigraron en 2006 a EE.UU., nos encontramos con una situacin en la que cerca de un milln de mexicanos habrn emigrado en los ltimos aos; cifra sin comparacin posible en la historia de Mxico.

Cuadro 4.30. Prdida neta anual en Mxico por migracin a Estados Unidos por periodo, 1960 2007.
Ao N de emigrantes 1960 1970
27.500

1970 1980
137.500

1980 1990
235.000

1990 1995
296.000

1995 2000
360.000

2000 2004
395.000

2006 2007*
959.000

Fuente: Estudio Binacional Mxico / Estados Unidos sobre Migracin, Commission Reform, USA y SER. Mxico. 2005. Para los aos 2006 y 2007, estimaciones de CONAPO

El cuadro 4.31 muestra la evolucin de la poblacin de origen mexicano residente en Estados Unidos desde el ao 1990 al 2005. El dato es revelador: en estos 15 aos la poblacin mexicana residente e EEUU ha aumentado en casi 7 millones de personas, que representa un incremento de ms del 250% respecto a la poblacin residente en 1990. Es de destacar que entre los aos 90 y 2000 el aumento de poblacin fue de casi 4 millones, situacin relativamente lgica debido a las penurias que estaba atravesando la poblacin en Mxico. Lo realmente relevante es que desde el ao 2000 al 2005, el

402

aumento ha sido prcticamente igual al acontecido en toda la dcada anterior, y en un entorno de crecimiento econmico sostenido. Este dato refuerza los comentarios anteriores respecto a que la migracin es un fenmeno que tiene ms que ver con las desigualdades que con la pobreza en s misma. En la actualidad se calcula que 11 millones de individuos nacidos en Mxico residen en aquel pas, y el 90% por ciento se concentran en los estados de California, Texas, Illinois y Arizona. Ese conjunto representa aproximadamente el 3% de la poblacin total de los EE.UU., y casi el 10% de los habitantes de la repblica mexicana.

Cuadro 4.31. Poblacin de origen mexicano residente en Estados Unidos, 1990- 2005. Miles de personas Poblacin/ Ao
1990 2000 2002 2004 2005

Origen Mexicano
14.094 22.954 25.486 26.663 27.043

Nacidos en Mxico
4.447 8.780 9.504 10.230 11.098

Fuente: Estudio Binacional Mxico / Estados Unidos sobre Migracin, Commission Reform, USA y SER. Mxico. 2005. Ao 2005. CONAPO. 2007

El cuadro 4.32 pretende mostrar la situacin de la poblacin residente en Estados Unidos por regin de nacimiento y condicin de pobreza para el ao 2005. Siguiendo las estimaciones del CONAPO, se puede observar que, una vez ms, la emigracin mexicana hacia los Estados Unidos muestra un patrn muy poco alentador. En el ao 2005, uno de cada cuatro mexicanos viviendo en EE.UU., estaba en condicin de pobreza. Esta es la cifra ms alta de los colectivos seleccionados, y superaba en casi 10 puntos a la media de inmigrantes del resto de Latinoamrica con un 15,7%. Igualmente, esta cifra ms que dobla los ndices de pobreza de la poblacin estadounidense.

403

Cuadro 4.32. Poblacin residente en Estados Unidos por regin de nacimiento y condicin de pobreza, 2005.
Mxico Pobres No pobres
24,6 75,4

Amrica Latina
15,7 84,3

Unin Europea y Canad

11,1 88,9

Asia Oriental
8,7 91,3

Resto
11,3 88,7

EE.UU.
11,3 88,7

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en Bureau of Census, Current Population Survey (CPS). Marzo de 2007

El cuadro 4.33 complementa los datos expuestos en el cuadro 4.34 y recoge una comparativa de la poblacin ocupada residente en Estados Unidos por regin de nacimiento y actividad econmica para 2005. Respecto a los puestos de trabajo ocupados por los mexicanos en EE.UU., se observa que Mxico sigue anclado en los puestos de trabajo de ms baja remuneracin, mientras que la media de Latinoamrica s est consiguiendo una mayor participacin en puestos de trabajo del sector terciario, que suelen llevar aparejados mayores remuneraciones.

Cuadro 4.33. Poblacin ocupada residente en Estados Unidos por regin de nacimiento y actividad econmica, 2005.
Ao
Primario Construccin Secundario Excepto Construccin Comercio al menudeo y servicios de reparacin Terciario excepto anterior

Mxico
8,3 16,6 19,2

Amrica Latina
1,7 8,3 12,0

Unin Europea y Canad

0,4 2,7 14,6

Asia Oriental
1,5 5,5 12,4

Resto
0,9 3,9 16,6

EE.UU.
2,2 6,5 13,6

29,4

29,1

31,5

24,2

27,0

23,1

26,6

48,9

50,8

56,5

51,7

54,7

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en Bureau of Census, Current Population Survey (CPS). Marzo de 2007

404

Lo anteriormente expuesto respecto al desglose en los puestos de trabajo, se vuelve dramtico al analizar las remuneraciones medias entre mexicanos, el resto de inmigrantes y los nacionales estadounidenses. El cuadro 4.34 muestra el salario promedio anual de la poblacin ocupada residente en Estados Unidos para algunas regiones de nacimiento por actividad econmica en el ao 2005. En todos los sectores desglosados, los trabajadores mexicanos se encuentran con unas retribuciones por su trabajo muy por debajo tanto de la media del resto de inmigrantes, como de los trabajadores estadounidenses. De los datos expuestos en el cuadro, se puede destacar que los salarios medios de los mexicanos en comparacin con el resto de inmigrantes son especialmente inferiores al de la media de inmigrantes en todos los sectores donde se ocupan los mexicanos. Los salarios se encuentran de media alrededor del 60% de lo que percibe un trabajador de EE.UU., y entre un 6070% de los que perciben de media el resto de inmigrantes.

Cuadro 4.34. Salario promedio anual de la poblacin ocupada residente en Estados Unidos para algunas regiones de nacimiento por actividad econmica, 2005.
Mxico Sector Econmico
% Respecto % Respecto Salario Inmigrantes Trab. EUA Primario Construccin Secundario Excepto Construccin Comercio al menudeo y servicios de reparacin Terciario excepto anterior
16.472 22.425 22.814 17.444 21.954 0,88 0,71 0,60 0,58 0,61 0,73 0,63 0,56 0,68 0,62

Resto Inmigrantes

EE.UU.

18.677 31.689 38.133 30.184 36.131

22.397 35.828 40.637 25.631 35.394

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en Bureau of Census, Current Population Survey (CPS). Marzo de 2007

Unido a lo anterior, la poblacin mexicana que reside en Estados Unidos tiene un acceso limitado a servicios de salud. Del total de inmigrantes mexicanos

405

residentes en Estados Unidos, el 55% no cuenta con seguro mdico, lo que en nmeros absolutos significa 5.9 millones de personas. Esto es relevante debido a que el sistema de salud norteamericano descansa fundamentalmente en los seguros mdicos privados. La obtencin de estos seguros depende en buena medida del tipo de insercin laboral. En el ao 2006, alrededor de 3.9 millones de hogares en Estados Unidos; el 3.5% del total, son encabezados por mexicanos. De estos, el 37% cuenta con seguridad mdica total, mientras que el 36% de los hogares de mexicanos reporta que slo algunos de sus miembros estn asegurados. Finalmente, el 27% de los hogares encabezados por mexicanos enfrenta una situacin de enorme vulnerabilidad, con nula cobertura de salud 355 . Si estos datos los desglosamos por individuos, y los comparamos con el resto de poblaciones residentes en EE.UU., se observa que la poblacin mexicana se encuentra en una clara desventaja respecto a cobertura de salud respecto a cualquier otro grupo poblacional representado. El cuadro 4.35 muestra la cobertura de salud en el ao 2005 de la poblacin residente en Estados Unidos por regin de nacimiento.

Cuadro 4.35. Poblacin residente en Estados Unidos por regin de nacimiento y cobertura de salud, 2005.
Ao Con Cobertura Sin Cobertura Mxico
47,0 53,0

Amrica Latina
63,8 36,2

Unin Europea y Canad

90,6 9,4

Asia Oriental
76,5 23,5

Resto
78,9 21,1

EE.UU.
87,8 12,1

Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en Bureau of Census, Current Population Survey (CPS). Marzo de 2007.

Es especialmente significativa la enorme diferencia de cobertura de salud que se da entre los mexicanos y la media de los trabajadores provenientes de
355

Bureau of Census, Current Population Survey (CPS). Marzo de 2007.

406

Amrica Latina. Obviamente, esta diferencia viene de la mano de las diferencias salariales que se mostraron en cuadros anteriores, y que obligan a la poblacin de menos recursos a prescindir de un bien bsico como son los servicios de salud. Analizando los cuadros anteriores, se comprueba que la situacin de los emigrantes mexicanos en EE.UU. no es nada envidiable. El problema radica en que en sus lugares de origen la situacin se presenta poco o nada esperanzadora. Si se observa el cuadro 4.36 donde se recogen las caractersticas de las distintas posiciones laborales en Mxico para el ao 2006, es ms fcil entender y comprender porqu los mexicanos estn tan dispuestos a soportar una situacin tan desigual y discriminatoria en sus puestos de trabajo en los Estados Unidos.

Cuadro 4.36. Caractersticas de las distintas posiciones laborales. 2006

Ingreso promedio Mensual Horas trabajadas promedio
43.99 0.00 41.16 49.23 54.61

% con prestaciones
60.91 23.21 0.05 0.74 4.59

% con prestacin de jubilacin

54.55 n.d. 0.00 0.42 4.13

Empleados Desempleados Autoempleados 1/ Microempresarios 2/ Empresarios 3/

3,816.02 2,716.21 7,597.54 19,175.80

Fuente: Meza, Liliana y Pederzini, Carla. 2006. Condiciones laborales familiares y la decisin de migracin: El caso de Mxico. Documento de apoyo del Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2006-2007. Mxico: PNUD. Nota: 1/ Personas que trabajan por su cuenta y que no tienen empleados. 2/ Dueo de un negocio con 5 empleados o menos. 3/ Dueo de un negocio con ms de 5 empleados.

Del total de la poblacin mexicana, slo el 60% podr llegar a una pensin de jubilacin (sin entrar a valorar las cuantas, que son claramente insuficientes para mantener una vida digna). Como se analiz anteriormente, los programas de ayudas sociales estn ayudando a la poblacin ms desfavorecida. No

407

obstante, la decisin de migrar sigue estando muy presente para una gran parte de la poblacin en Mxico. Prcticamente todos los emigrantes que cruzan sin papeles requieren ayuda, aunque en distinto grado, de los llamados coyotes o polleros. El costo del coyote oscila entre los 600 y 5.000 USD, si bien la media est alrededor de 1.600 dlares. Los emigrantes enfrentan siempre una eleccin entre menor costo o mayor seguridad. Aquellos con experiencia eligen casi sin excepcin la seguridad y no el bajo costo, independientemente de sus recursos econmicos. La evidencia emprica demuestra que el incremento de polticas restrictivas no disuade la migracin pero s cambia las rutas de cruce y las condiciones de seguridad en que dicho cruce se lleva a cabo. Los emigrantes potenciales diversifican rutas hacia zonas con menor vigilancia, pero donde las condiciones geogrficas son ms difciles. Lo anterior hace evidente que las polticas de endurecimiento fronterizo no tienen el efecto esperado sobre la reduccin de flujos migratorios, mientras que s cambian las condiciones en las que se lleva a cabo el proceso, el costo y la duracin de la estancia en el exterior, afectando la circularidad migratoria. Datos no oficiales muestran que las muertes en el cruce fronterizo han aumentado aproximadamente un 220% en diez aos, debido al endurecimiento de las polticas migratorias estadounidenses a mediados de la dcada de los noventa. Las muertes de emigrantes en la frontera son ocasionadas por deshidratacin, insolacin, hipotermia, agotamiento, piquetes ponzoosos y mordeduras de animales salvajes, ahogamientos, atropellamientos y por homicidios. El informe del PNUD 356 sobre desarrollo humano en Mxico para los aos 2006-2007, muestra un anlisis que evala el impacto de la migracin en el clculo del IDH realizado. Este informe de desarrollo humano arroja resultados reveladores 357 : Entre otros, muestra que el impacto de la migracin es negativo para la mayora de los estados del pas, es decir, la ausencia de migracin
356 357

PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2006-2007: Migracin y Desarrollo Humano 2007. El ejercicio simula que los migrantes de una entidad federativa regresan a sus comunidades de origen conservando su alfabetizacin, su pertenencia al sistema escolar -o la ausencia de sta- y su nivel de ingreso en el lugar de residencia. De este modo, crea entidades federativas virtuales sin migracin, cuyos indicadores nos daran una primera idea del efecto de la migracin interna sobre la distribucin del IDH.

408

implicara un IDH mayor para 25 entidades. Los estados que ms pierden por la migracin son Chiapas, Sinaloa, Veracruz, Oaxaca, Puebla y Sonora. Los que ganan son Quertaro, Aguascalientes, Tabasco, Quintana Roo y Guanajuato. Estos resultados deben ser interpretados con mucho cuidado. No es que la migracin haya tenido un efecto negativo en el pas o para los emigrantes. De hecho, por la forma en que se han construido las entidades federativas virtuales, el IDH nacional sigue siendo el mismo, y quienes migraron, que ahora se contabilizan en sus lugares de origen, conservan sus indicadores de desarrollo humano. En el caso de la migracin interna, destacan las presiones demogrficas que actualmente se ejercen sobre las ciudades intermedias, principalmente en zonas maquiladoras y tursticas, al haberse reducido el peso de los patrones tradicionales de migracin de zonas rurales a grandes zonas metropolitanas. Si se analiza una fotografa de la relacin entre desarrollo humano e intensidad migratoria en el mbito municipal, observamos que los municipios ms rezagados, los ms pobres, tienen una intensidad migratoria menor, al igual que los municipios de mayor desarrollo humano. La mayor intensidad migratoria tiene lugar en municipios rezagados en trminos relativos, pero no en los de mayor rezago, resultando as una relacin de U-invertida entre migracin y desarrollo humano 358 . Mxico experiment importantes cambios demogrficos en los ltimos 30 aos. Mientras la migracin interna parece estar correlacionada con la disponibilidad de bienes e ingresos pblicos y privados, encontramos que las regiones con una alta proporcin de residentes entrantes eran relativamente menos exitosas cuando se trataba de mejorar sus indicadores socioeconmicos en el tiempo. Mientras en 1980, el 35% de los 2.400 municipios de Mxico tenan ms de 15.000 personas -la poblacin lmite para ser clasificada urbana, de acuerdo con el CONAPO- para el ao 2006, el 42% de los municipios eran urbanos. No slo el municipio promedio creci sino que adems en general hubo creciente concentracin de poblacin en las reas urbanas.
358

Ibd.

409

Mientras que el 87% de poblacin viva en municipios urbanos en 1980, en el ao 2004 este nmero se increment hasta el 94%. Esto, por supuesto, se acompa de una reduccin en el porcentaje de gente que viva en municipios rurales (de 0.96 a 0.54%) y semiurbanos (de 12.4 a 7.9%) en el mismo periodo. La distribucin de los residentes municipales no nativos respecto del municipio o estado donde vivan en 2004 nos muestra la relativa atraccin de las diferentes reas para los emigrantes internos. Las regiones que tienen un porcentaje ms alto de emigrantes internos se ubican prximas a la frontera Mxico-Estados Unidos, a las grandes urbes, Ciudad de Mxico, Guadalajara y Monterrey, y a las reas tursticas de la costa tanto en el Pacfico como en Yucatn. De manera similar, los lugares que parecen menos atractivos para los emigrantes estn en los estados sureos ms pobres de Guerrero, Oaxaca y Chiapas, as como en Chihuahua, donde la sequa es constante. Entre 1990 y 2004, los municipios con altos porcentajes de emigrantes no pudieron satisfacer las necesidades de la poblacin que llega. Especficamente, los municipios con muchos emigrantes fueron menos exitosos en reducir sus brechas de analfabetismo y en lograr el acceso al agua corriente o a la electricidad. Tambin progresaron menos que el resto del pas en trminos de reduccin del porcentaje de la poblacin que vive en casas con piso de tierra. Sin embargo, y esto probablemente se relacione con el atractivo de estos lugares y el tipo de gente que atraen, los municipios con emigrantes numerosos tambin experimentaron grandes incrementos en la escolaridad secundaria de adultos y tuvieron mayores reducciones de porcentaje de trabajadores que ganan menos de dos salarios mnimos. En sntesis, los municipios donde la poblacin creci rpido parecen mejor dotados en trminos de caractersticas geogrficas y bienes, pero no necesariamente se estn desempeando mejor en trminos de la evolucin de sus indicadores socioeconmicos en el tiempo. Ms especficamente, son en promedio mayores en trminos de poblacin y tienen menor gasto municipal per cpita. Tienen ms empleo en los sectores de manufactura y servicios, mejor acceso a los caminos y estn ms cerca de los principales centros de actividad econmica del pas.

410

Una consecuencia clara de los aumentos de la inmigracin, ha sido el incremento de las remesas enviadas por emigrantes desde el extranjero. Como se puede observar en el cuadro 4.37, los ingresos por concepto de remesas familiares entre 1995 y 2006 han crecido sustancialmente sobre todo en los montos absolutos, pasando de casi 3.700 millones de dlares a poco ms de 23.000 millones. Casi un 600% de incremento en once aos. Si se toma la estimacin oficial, los ingresos por remesas representan un monto equivalente, en el ao 2006, al 59% de los ingresos por exportaciones de petrleo.

Cuadro 4.37. Ingresos por concepto de remesas familiares 1995 y 2006.

Concepto Ingresos (millones de dlares) Nmero de remesas (miles) Remesa promedio (dlares) 1995
3.672,7 11.263,2 326,2

2006
23.053,8 65.842,6 350,1

Fuente: Banco de Mxico. Informe Anual, 1999. Mxico, 2000. Consulta en Internet en septiembre de 2007: www.banxico.org.mx.

Si se efecta el anlisis regional, las entidades federativas con mayor crecimiento entre 2000 y 2006 son Yucatn, Chiapas, Sonora, Quertaro y Tabasco. Los estados que ms reciben ingresos por remesas, como proporcin de su PIB, son Michoacn y Zacatecas, seguidos por entidades que no tienen tradicin migratoria histrica, como Oaxaca y Guerrero. Destaca que en Michoacn la proporcin de remesas es alrededor del 15% con respecto al producto interior bruto estatal 359 . El anlisis regional que vincula los aspectos econmicos con los flujos migratorios de trabajadores mexicanos hacia los EUA muestra que los estados con ms bajos ingresos per cpita como Zacatecas, Guerrero, Michoacn y Oaxaca, son los que se caracterizan por expulsar ms emigrantes. As mismo, se observ que los estados de Jalisco y de Mxico, que se ubican en el segundo y tercer lugar en cuanto al nivel del PIB total, tambin mostraron ser importantes regiones expulsoras de emigrantes. Eso sugiere que existen
359

PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2006-2007: Migracin y Desarrollo Humano 2007.

411

condicionantes econmicas regionales que se adicionan al factor de ingreso para determinar los procesos migratorios. Desde la perspectiva macroeconmica al nivel regional, una de las caractersticas que se deriva del comportamiento del PIB, se relaciona con los niveles de las tasas de desempleo abierto regional en Mxico. Al respecto se aprecia que el DF y los estados de Hidalgo, Jalisco, Tlaxcala, Veracruz, Mxico y Zacatecas mostraron altas tasas de desempleo, lo que sugiere la existencia de una relacin entre el fenmeno del desempleo de la fuerza de trabajo al nivel regional y los movimientos migratorios de la poblacin. Adicionalmente, un factor socioeconmico determinante de los procesos que determinan la migracin se relaciona con la existencia de redes sociales. Cabe mencionar que entre 1990 y 2003 los estados que experimentan movimientos migratorios con mayor intensidad son los que destacan en cuanto a la cantidad de poblacin de origen en esos estados que reside en los EUA (Jalisco, Michoacn y Zacatecas). Por otra parte se aprecia que el crecimiento promedio anual del acervo de poblacin mexicana residiendo en los EUA fue superior en los estados de la regin sur del pas, en particular, resaltan los casos de Tlaxcala, Veracruz, Chiapas, Hidalgo, Puebla y Guerrero. Finalmente, es importante mencionar que los estados de la frontera norte de Mxico que inicialmente se caracterizaban por ser expulsores importantes de poblacin hacia los EUA, han visto reducida de manera importante las tasas de crecimiento de los emigrantes hacia los EUA. Entre las caractersticas laborales de la poblacin mexicana residente en los Estados Unidos se destaca que en el periodo 1997-2002, el 61.6% de los emigrantes a los Estados Unidos no retornaron a Mxico, mientras que el 38.4% se puede caracterizar como migracin circular. Esto tiene un impacto muy importante, pues adems de reflejar los problemas que se derivan de las dificultades para el cruce fronterizo entre Mxico y los EUA, derivados de las polticas de seguridad instrumentadas por el gobierno norteamericano al principio de la presente dcada, tambin tienen implicaciones econmicas relacionadas con la posibilidad de que se est presentando una reduccin de

412

costos de migracin mediante el establecimiento de redes sociales y familiares que facilitan el proceso migratorio y del acceso al empleo. De esta forma, existe evidencia de que las caractersticas macroeconmicas de la economa mexicana juegan un papel determinante en el fenmeno migratorio analizado al nivel regional. Esto se debe a la heterogeneidad de las regiones expulsoras de emigrantes en trminos del crecimiento de la poblacin, las diferencias en el ingreso per cpita y los diferenciales en tasas de desempleo de la poblacin econmicamente activa. El proceso migratorio tiene implicaciones para la salud de los emigrantes y sus familias en un sentido amplio. Las condiciones en las comunidades de origen, el trnsito hacia los lugares de destino, el establecimiento en un lugar nuevo y la circularidad que involucra el proceso, en muchas ocasiones conllevan exposicin a riesgos, prcticas distintas, cambios de comportamiento, aprendizaje y efectos de ingreso y reorganizacin en los hogares cuyos efectos se manifiestan en las condiciones fsicas y psicolgicas de los individuos, sus familias y sus comunidades. Los objetivos de cualquier estrategia de desarrollo deben ser incrementar los niveles de bienestar y libertad para individuos concretos de manera sostenible. Los claroscuros de la migracin y su impacto sobre el desarrollo surgen cuando se analizan con detalle los factores de los que dependen sus efectos positivos: caractersticas del emigrante, contexto, condiciones en que se da el trnsito y uso de las remesas, entre otros 360 . Por otro lado, la evidencia contiene argumentos a favor de la nocin de que la emigracin de una zona puede implicar prdidas en su potencial de crecimiento de largo plazo. La ms recomendable poltica migratoria es el desarrollo local sostenible.

360

Ibd.

413

4.7

Pobreza y desigualdad entre las entidades federativas mexicanas

En Mxico existen trabajos importantes sobre la medicin de ndices de desarrollo humano que alcanzan niveles de desagregacin estatal y municipal. El presente apartado va a mostrar las desigualdades existentes si se toman en consideracin el lugar de residencia. El cuadro 4.38 muestra los ndices de desarrollo humano (IDH) para Mxico desde 1990 hasta el ltimo informe disponible del ao 2007.

Cuadro 4.38. ndice de desarrollo humano para Mxico (Informes 1990-2007)

Ao* 1989 IDH
0.764 0.804 0.805 0.804 0.842 0.771 0.853 0.855 0.786 0.784 0.789 0.796 0.80 0.802 0.8031 0.821 0.829

Posicin relativa mundial

40 45 46 53 52 53 48 50 49 50 55 51 54 55 53 53 52

Pases tomados en cuenta

130 160 160 173 173 174 174 175 174 174 174 162 173 175 177 177 177

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Fuente: PNUD 1990-2007 * Ao del informe: el resultado del ao 2005 corresponde al informe del ao 2007.

414

Al calcular el IDH con el procedimiento establecido internacionalmente por el PNUD, la informacin ms reciente muestra que Mxico presenta un valor de 0.829 para 2005, que lo coloca en la clasificacin de los pases con alto desarrollo humano, la cual corresponde a naciones que han alcanzado o superado un IDH de 0.80. Este logro contrasta con la considerable desigualdad en los niveles de desarrollo entre entidades federativas. Los resultados muestran un nivel alto de desigualdad en la mayora de las entidades de la Repblica, lo que provoca su clasificacin en niveles relativamente ms bajos de desarrollo. De acuerdo con sus resultados, Chiapas y Oaxaca tienen el menor desarrollo humano, mientras que Nuevo Len y el Distrito Federal presentan los mejores indicadores 361 . En 2004, el Distrito Federal, Nuevo Len, Baja California, Coahuila y Chihuahua tenan los mayores niveles del IDH, mientras que a una distancia considerable se encontraban Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Veracruz y Michoacn, en las ltimas posiciones. Entre 2000 y 2005 el pas avanz 1.6% en el IDH al haberse incrementado el ndice de salud en 0.98%, el de educacin 2.8% y el de ingreso un 0.97%. Los datos actualizados muestran que en 2003 Mxico se incorpor al grupo de pases con alto desarrollo humano y se ha mantenido en l desde entonces. El cuadro 4.39 presenta los IDH y sus componentes (ndice de educacin, salud e ingreso) por entidad federativa para el ao 2004 (informe del ao 2006). En el se ve la gran diferencia de los niveles de desarrollo entre el Distrito Federal, que desde el principio de los informes en el ao 90, ha sido la entidad federativa mejor desarrollada de Mxico y los estados pobres del sur, cuyos ndices de desarrollo humano son comparables a pases retrasados de frica.

361

Las estadsticas utilizadas para calcular los indicadores de desarrollo humano hacen referencia a la informacin disponible del ao ms reciente, que en este caso es 2004. Generalmente, tanto en su versin mundial como en la nacional, la informacin estadstica del Informe sobre Desarrollo Humano tiene un desfase de dos aos respecto del ao de publicacin. En el caso de Mxico esto se debe a la disponibilidad de datos del producto interno bruto (PIB) por entidad federativa. Los datos sobre el PIB son procesados por el INEGI y la informacin se encuentra disponible 14 meses despus del ao al cual hace referencia. A Noviembre de 2007, el INEGI est modificando el ao base del Sistema de Cuentas Nacionales de Mxico, del cual el PIB forma parte. Estos trabajos se realizan ahora con base en el Sistema de Clasificacin Industrial de Amrica del Norte (SCIAN). Este es el motivo por el que los datos del PIB por entidad federativa para el ao 2005 estarn disponibles para primeros del ao 2008.

415

Cuadro 4.39. IDH y componentes por entidad federativa. Ao 2004

Estado 1 Distrito Federal 2 Nuevo Len 3 Baja California 4 Coahuila 5 Chihuahua 6 Baja California Sur 7 Quintana Roo 8 Aguascalientes 9 Campeche 10 Sonora 11 Tamaulipas 12 Colima 13 Quertaro 14 Jalisco 15 Durango 16 Morelos 17 Sinaloa 18 Estado de Mxico 19 San Luis Potos 20 Yucatn 21 Tabasco 22 Guanajuato 23 Nayarit 24 Tlaxcala 25 Zacatecas 26 Puebla 27 Hidalgo 28 Michoacn 29 Veracruz 30 Guerrero 31 Oaxaca 32 Chiapas Nacional IDH
0.8837 0.8513 0.8391 0.8356 0.8340 0.8332 0.8296 0.8271 0.8263 0.8253 0.8246 0.8097 0.8087 0.8056 0.8045 0.8011 0.7959 0.7871 0.7850 0.7831 0.7800 0.7782 0.7749 0.7746 0.7720 0.7674 0.7645 0.7575 0.7573 0.7390 0.7336 0.7185 0.8031

NDICE DE SALUD
0.8401 0.8373 0.8435 0.8319 0.8365 0.8361 0.8367 0.8345 0.8235 0.8313 0.8300 0.8338 0.8252 0.8328 0.8240 0.8345 0.8312 0.8264 0.8255 0.8234 0.8187 0.8257 0.8326 0.8284 0.8282 0.8107 0.8208 0.8233 0.8092 0.8004 0.8108 0.8013 0.8250

NDICE DE EDUCACIN
0.9031 0.8634 0.8763 0.8678 0.8599 0.8752 0.8272 0.8645 0.8160 0.8689 0.8695 0.8478 0.8294 0.8383 0.8555 0.8379 0.8467 0.8414 0.8215 0.8101 0.8437 0.8047 0.8317 0.8426 0.8325 0.8037 0.8152 0.7933 0.7971 0.7654 0.7754 0.7518 0.8331

NDICE DE INGRESO
0.9079 0.8531 0.7976 0.8072 0.8057 0.7883 0.8250 0.7824 0.8394 0.7756 0.7743 0.7475 0.7716 0.7457 0.7339 0.7308 0.7099 0.6935 0.7079 0.7157 0.6776 0.7042 0.6605 0.6528 0.6552 0.6877 0.6574 0.6561 0.6655 0.6513 0.6148 0.6024 0.7513

Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2006-2007, tomados del Cuadro A1 del apndice estadstico. Nota: Las estadsticas utilizadas para calcular los indicadores de desarrollo humano hacen referencia a la informacin disponible del ao ms reciente, que en este caso es 2004. Los ndices aqu presentados no son comparables con los publicados en los Informes sobre Desarrollo Humano Mxico 2002 y 2004. El IDH nacional en este cuadro difiere en 0.017 del IDH calculado para el mismo ao en el Informe Global sobre Desarrollo Humano 2006 debido a diferencias en las fuentes.

416

Cuando se compara el IDH de las entidades federativas con el de otros pases, se obtiene que el nivel de desarrollo del Distrito Federal es similar al de la Repblica Checa o Barbados, mientras que el IDH de Chiapas se asemeja al de naciones como Cabo Verde o la Repblica rabe de Siria. En los casos de Colima, Quertaro, Jalisco, Durango y Morelos, stos se encuentran cercanos al promedio nacional y se comparan con pases como Bulgaria y Malasia. El cuadro 4.40 muestra las variaciones en IDH por entidad federativa en los ltimos aos. Se puede ver que el patrn de desigualdad ha presentado muy pocas variaciones en aos recientes. El Distrito Federal aparece persistentemente con los mejores indicadores en todos los componentes del IDH y Chiapas con los ms bajos, aunque hay ligeros cambios en la ubicacin de las entidades en lugares intermedios. Destacan los estados de Guanajuato, San Luis Potos y Zacatecas, que han avanzado dos posiciones cada uno en la lista. Si se comparan los estados mexicanos con Amrica Latina, 13 estados tienen niveles de desarrollo humano inferiores al promedio de la regin y los 19 restantes se encuentran por arriba de ese promedio. Como se puede observar, desde el ao 2000, casi todos los estados siguen una evolucin lineal; es decir, ya instalados los patrones de crecimiento y desarrollo en los estados en la dcada de los 90, todos los estados evolucionan en paralelo, dndose slo tres estados que mejoraron 2 posiciones en estos 4 aos. El resto subi o baj un puesto a lo sumo. Estos datos sirven para reflexionar sobre si las ayudas a las poblaciones ms marginales estn realmente teniendo frutos en lo que al desarrollo local se refiere. Es ilustrativo que en el Informe sobre Desarrollo Humano Mxico 2002 se destac la similitud que exista entre los niveles de desarrollo del Distrito Federal y Hong Kong, y los de Chiapas y El Salvador. Para el ltimo informe, Hong Kong super en ocho posiciones al Distrito Federal y El Salvador super en cinco a Chiapas. As, los extremos del IDH entre los que se encuentran las entidades federativas del pas se han rezagado respecto a sus referentes internacionales de hace cuatro aos. Este dato es muy importante, ya que se observa que aunque Mxico est avanzando en nmeros absolutos en las mejoras de condiciones de vida de su

417

poblacin, no lo est haciendo con la misma eficiencia que otros pases con grados de desarrollo similares.

Cuadro 4.40. Evolucin del IDH por entidad federativa ao 2000 - 2004.
Estado y posicin relativa* Aguascalientes 1 Baja California 0 Baja California Sur 0 Campeche 1 Coahuila 1 Colima 0 Chiapas 0 Chihuahua -1 Distrito Federal 0 Durango 0 Estado de Mxico 0 Guanajuato 2 Guerrero 0 Hidalgo -1 Jalisco -1 Michoacn 0 Morelos 0 Nayarit -1 Nuevo Len 0 Oaxaca 0 Puebla -1 Quertaro 1 Quintana Roo 0 San Luis Potos 2 Sinaloa 0 Sonora -2 Tabasco -1 Tamaulipas 0 Tlaxcala -1 Veracruz 0 Yucatn -1 Zacatecas 2 Nacional IDH 2000
0.8182 0.8355 0.8225 0.8124 0.8247 0.8045 0.7010 0.8273 0.8806 0.7896 0.7820 0.7637 0.7273 0.7523 0.8000 0.7461 0.7878 0.7689 0.8419 0.7169 0.7590 0.7993 0.8208 0.7694 0.7854 0.8194 0.7724 0.8109 0.7649 0.7453 0.7736 0.7522 0.7940

IDH 2002
0.8240 0.8328 0.8270 0.8196 0.8293 0.8073 0.7130 0.8276 0.8838 0.7962 0.7847 0.7715 0.7333 0.7573 0.8030 0.7517 0.7952 0.7732 0.8456 0.7261 0.7639 0.8039 0.8234 0.7750 0.7898 0.8192 0.7754 0.8141 0.7683 0.7511 0.7792 0.7648 0.7986

IDH 2003
0.8254 0.8344 0.8305 0.8245 0.8314 0.8073 0.7155 0.8307 0.8829 0.8007 0.7849 0.7746 0.7364 0.7600 0.8031 0.7549 0.7990 0.7713 0.8473 0.7299 0.7666 0.8051 0.8263 0.7792 0.7915 0.8211 0.7773 0.8176 0.7710 0.7537 0.7801 0.7686 0.8003

IDH 2004
0.8271 0.8391 0.8332 0.8263 0.8356 0.8097 0.7185 0.8340 0.8837 0.8045 0.7871 0.7782 0.7390 0.7645 0.8056 0.7575 0.8011 0.7749 0.8513 0.7336 0.7674 0.8087 0.8296 0.7850 0.7959 0.8253 0.7800 0.8246 0.7746 0.7573 0.7831 0.7720 0.8031

Fuente: Cuadro A7 del apndice estadstico. * Una cifra positiva indica que la posicin en el ao 2004 es mejor que la de 2000; una cifra negativa indica lo contrario.

418

Es de destacar que el cociente entre el IDH de la entidad con mayor desarrollo humano y el de menor IDH fue de 1.22 en 2004. En el ao 2000 este cociente fue de 1.25. Se mantiene as la tendencia a la convergencia, pero a ritmos ms lentos en los ltimos aos. Los resultados muestran que el municipio con el menor IDH es Coicoyan de las Flores en el estado de Oaxaca y el ms alto corresponde a la Delegacin Benito Jurez en la ciudad de Mxico. Hay grandes diferencias en pobreza de ingreso entre diferentes regiones, en un contexto donde hay un gradiente generalizado de norte a sur y la Ciudad de Mxico tiene el ingreso ms alto y las tasas de pobreza ms bajas. La incidencia de pobreza ms alta est en las reas rurales de los estados del Pacfico sur Chiapas, Guerrero y Oaxaca donde an alrededor del 46% de la poblacin vive en la pobreza extrema, seguidos por el Golfo sur y el Caribe, donde ms del 35% de la poblacin es extremadamente pobre. Esto se compara con un 19% de habitantes que viven en la pobreza extrema en el centro, 10% en el norte y 4% en la Ciudad de Mxico. Estas diferencias regionales generales esconden una gran heterogeneidad geogrfica en el interior de los estados, tanto en trminos de niveles de bienestar como de patrones de cambio. En trminos numricos, hay grandes grupos de pobres extremos que viven fuera de los estados ms pobres un cuarto de todos los pobres extremos de Mxico vive en las reas urbanas en los estados del centro. De hecho, todas las regiones de Mxico tienen pronunciadas variaciones en condiciones de vida, desde las reas urbanas ms desarrolladas, pasando por las reas semiurbanas y las ciudades pequeas hasta las reas rurales ms remotas. Hay una superposicin entre etnicidad e ndices geogrficos de bienestar, especialmente para los grupos indgenas rurales. Hay altas concentraciones de grupos indgenas en muchos municipios en los estados del Pacfico sur, en la pennsula de Yucatn e igualmente en algunos municipios del oeste y el noroeste de Mxico. En trminos de tendencias, las diferencias regionales tienen profundas races histricas. Hubo cierta convergencia de largo plazo en la mayora de los indicadores de servicios y de condiciones sociales, pero en los aos noventa se
419

verifica una tendencia hacia la divergencia de ingresos y salarios que parece estar asociada con los efectos diferenciales de la elevada integracin internacional, tanto antes como despus del TLCAN. Las reas prximas a la frontera o a los centros urbanos en general crecieron ms rpido. El periodo 2000-2002 parece haber sido testigo de reducciones estadsticamente significativas de la pobreza extrema en el Pacfico sur, el Golfo sur y las regiones del centro, pero no en el norte ni en la ciudad de Mxico. En cuanto a la pobreza moderada, la nica cada estadsticamente significativa se dio en la regin del centro. No obstante, tambin es de destacar que en estos ltimos aos todos los estados mejoran en sus valoraciones de desarrollo humano, lo que ndica una mejora constante, aunque con fallas en la deseada convergencia entre estados. El cuadro 4.41 agrupa las entidades federativas por regiones segn la definicin del plan nacional de desarrollo 2001-2006. Se puede observar que para el ao 2004, las regiones de Occidente y Sur todava no han llegado a considerarse como de desarrollo humano alto, al no llegar a la cifra del 0,8. La puesta en vigor en el ao 2003 de los programas de salud para la poblacin menos favorecida ha permitido mejorar los niveles de desarrollo humano de manera considerable para estos estados. Baste una comparacin entre los ndices de salud y de ingreso para comprender la importancia de esta iniciativa.

Cuadro 4.41. IDH y componentes por regiones. Ao 2004

Regin 1 Nordeste 2 Noroeste 3 Centro 4 Occidente 5 Sur NDICE DE SALUD
0.8333 0.8356 0.8276 0.8283 0.8104

NDICE DE EDUCACIN
0.8638 0.8647 0.8497 0.8221 0.7884

NDICE DE INGRESO
0.8056 0.7627 0.7477 0.7125 0.6623

IDH
0.8342 0.8210 0.8083 0.7876 0.7537

Fuente: Calculado sobre la base de los cuadros A1 y A4 del apndice estadstico. Nota: Los ndices corresponden a promedios ponderados por la poblacin de cada entidad a partir de datos del ao 2004. La regionalizacin corresponde a la definida en el Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006.

420

Al examinar la desigualdad por regiones se encuentra una clara distincin entre el IDH de la zona norte del pas y el de la zona sur. Esta brecha ha disminuido en trminos absolutos y relativos en comparacin con la registrada en 2002, pero la convergencia regional sigue siendo sumamente lenta. La desigualdad regional sigue siendo un problema grave. El cuadro 4.42 muestra ndices de pobreza extrema promedio por entidades federativas mexicanas entre 1992 y 2002. El cuadro est tomado de un estudio realizado por el profesor Valero 362 donde muestra que los ndices de pobreza extrema por estados entre 1992 y 2002 repiten los patrones de pobreza observados anteriormente en la ENIGH 2006 y los informes del PNUD 2007. Desde al menos 1992, la distribucin de la pobreza estatal en Mxico se mantiene, siendo muy difcil la salida de la pobreza para los estados que se encontraban ms desfavorecidos histricamente. Hay que mencionar que Valero en su estudio encuentra que las crisis econmicas golpearon de modo mucho mayor a los estados pobres, y las recuperaciones posteriores se centraron en los estados que tienen ms y mejores infraestructuras; es decir, son ms atractivos al capital. Analizando los ndices de pobreza extrema Valero encuentra que los patrones de desarrollo mexicano no han sido influidos por el TLCAN, expresado en trminos de convergencia inter estatal; de hecho, observa un comportamiento estacionario en el que no es significativa ni una convergencia ni divergencia en el periodo analizado. Estos resultados invitan a pensar, una vez ms, que slo polticas econmicas y sociales proactivas, con influencia directa de los gobiernos y agentes sociales, pueden ayudar a disminuir los ndices de pobreza. La incidencia de pobreza ms alta est en las reas rurales de los estados del Pacfico sur -Chiapas, Guerrero y Oaxaca- donde todava cerca de 50% de la poblacin vive en la pobreza extrema. Es importante notar que hay grandes grupos de quienes viven en la pobreza extrema que habitan fuera de estas

362

Valero, J., et al. Navegando Contra Corriente: Pobreza, Ciclos Econmicos y Polticas Gubernamentales en Mxico, 1992-2002. Facultad de Economa, Universidad Autnoma de Nuevo Len. 2006.

421

regiones del sur; cerca de un cuarto de todos los pobres extremos de Mxico vive en reas urbanas en los estados del centro.

Cuadro 4.42. ndices de pobreza extrema promedio por entidad federativa. 1992 y 2002
Estado AGUASCALIENTES BAJA CALIFORNIA NORTE BAJA CALIFORNIA SUR CAMPECHE COAHUILA COLIMA CHIAPAS CHIHUAHUA D.F. DURANGO GUANAJUATO GUERRERO HIDALGO JALISCO MEXICO MICHOACAN MORELOS NAYARIT NUEVO LEON OAXACA PUEBLA QUERETARO QUINTANA ROO SAN LUIS POTOSI SINALOA SONORA TABASCO TAMAULIPAS TLAXCALA VERACRUZ YUCATAN ZACATECAS Urbano 9.7 1.6 5.1 15.3 10.6 8.0 23.5 5.6 3.2 14.0 15.2 15.8 16.5 7.2 9.1 19.0 9.5 10.1 5.7 20.8 16.5 5.3 5.4 18.2 5.2 7.5 10.8 7.3 19.1 14.7 19.2 16.4 Rural 21.4 5.5 3.6 35.6 11.6 10.7 55.5 15.6 5.7 16.7 32.1 39.7 34.5 15.8 20.1 24.6 18.1 15.3 10.0 42.1 40.5 28.8 23.0 41.2 15.0 14.4 36.3 17.3 22.3 31.6 38.8 22.0

Fuente: Valero, J., et al. Navegando Contra Corriente: Pobreza, Ciclos Econmicos y Polticas Gubernamentales en Mxico, 1992-2002. Facultad de Economa, Universidad Autnoma de Nuevo Len. 2006

422

Un indicio de la importancia de la pobreza en el fenmeno migratorio proviene del hecho de que los municipios que reciben remesas ms cuantiosas por habitante son rurales y altamente marginales: el 29 % de las remesas tiene como destino a 492 municipios con niveles altos o muy altos de marginacin, donde vive el 8.6% de la poblacin mexicana. El problema de la desigualdad entre entidades federativas se muestra mucho ms agudo si se analizan los niveles de desarrollo humano entre municipios 363 . Alrededor del 90% de los municipios mexicanos tiene un nivel de desarrollo humano medio; el 8.5% de los municipios registra niveles de desarrollo humano alto y menos del 1% se ubican en niveles de desarrollo humano bajo. Los 15 municipios con niveles de desarrollo humano ms alto se ubican en ocho entidades. Seis pertenecen al Distrito Federal, dos a Oaxaca, dos a Nuevo Len y con un municipio cada uno se encuentran estn los estados de Mxico, Morelos y Chihuahua. Los 15 municipios con menor desarrollo humano se encuentran en cuatro estados. Cinco de esos municipios se ubican en Chiapas, siete en Oaxaca, dos en Veracruz y uno en Guerrero. El caso de Oaxaca tiene su explicacin al ser uno de los estados ms pobres del pas, pero con unas costas que dan al Pacfico. En esas costas es donde se encuentran los dos municipios con un desarrollo humano alto. La Delegacin Benito Jurez en el Distrito Federal, cuenta con el nivel ms alto de desarrollo humano, con un IDH de 0.91, en tanto que el municipio de Metlatonoc, en Guerrero, registra un IDH de 0.38, el ms bajo del pas. Uno de los aspectos ms relevante en el desarrollo humano en los municipios es que la desigualdad entre ellos es superior a la desigualdad que se observa entre las entidades federativas del pas. Entre entidades, la diferencia entre el IDH ms bajo y el ms alto es del 26.2%, mientras que entre los municipios la brecha es del 51.5%.

363

Las sigueintes cifras corresponden en su totalidad al Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO). 2006. ndices de Desarrollo Humano, 2005. Mxico.

423

Esto significa que la distancia que separa al municipio con el IDH ms bajo, Metlatnoc, con 0.38, del municipio con el IDH ms alto, Delegacin Benito Jurez, en el Distrito Federal con 0.91, es significativamente mayor que la distancia que separa a la entidad con el IDH ms alto, el Distrito Federal, con 0.88, del estado que tiene el IDH ms bajo, Chiapas, con 0.7. Se observa adems que en los municipios con mayor porcentaje de poblacin indgena se presentan los niveles de desarrollo humano ms bajos del pas. Los 50 municipios con menor desarrollo humano concentran 60% o ms de poblacin considerada indgena. De la misma forma, si los municipios fueran clasificados como pases, resultara que la Delegacin de Benito Jurez, en el Distrito Federal, tiene un nivel de desarrollo similar al de Italia, mientras que Metlatnoc tiene un IDH parecido al de Malawi, en frica.

424

4.8

ndices de marginacin y diferencias tnicas en la pobreza

Unido a la idea del grado de la desigualdad y dispersin de la pobreza entre las entidades federativas de Mxico, en este apartado se va a mostrar y analizar las cifras que El Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) puso a disposicin del pblico respecto al clculo de los ndices de marginacin del ao 2005. Este anlisis del CONAPO tuvo como objetivo diferenciar estados y municipios del pas segn el impacto global de las carencias que padece la poblacin como resultado de la falta de acceso a la educacin, la residencia en viviendas inadecuadas, la percepcin de ingresos monetarios insuficientes y las relacionadas con la residencia en localidades pequeas. Entre los resultados del informe, se destacan los siguientes: En 2005, las entidades federativas de Guerrero, Chiapas y Oaxaca, mantienen un grado de marginacin muy alto. En ellas vive el 10.6% de la poblacin nacional, que representa a 10.9 millones de personas. Por el contrario, el Distrito Federal, Nuevo Len, Baja California y Coahuila tienen un grado de marginacin muy bajo. En estos estados residen 18.3 millones de personas, representando el 18% de la poblacin del pas. Los principales cambios en el grado de marginacin estatal en el periodo 20002005, los han tenido Veracruz e Hidalgo, que lograron disminuir su grado de marginacin de muy alto a alto. De los nueve estados que en 2000 tenan grado de marginacin alto, seis -San Luis Potos, Puebla, Campeche, Michoacn, Tabasco y Yucatn- permanecieron en el mismo estrato y tres Nayarit, Zacatecas y Guanajuato- mejoraron su situacin al descender al grupo de estados con grado de marginacin medio. En el mbito municipal, 1.254 municipios, tienen un grado de marginacin alto o muy alto, representando 17 millones de personas; es decir, el 16.5% de la poblacin nacional. En el otro extremo, 698 municipios tienen un grado de marginacin bajo o muy bajo. En ellos residen 74.3 millones de personas, el 72.0% de los habitantes del pas.

425

Por su parte, el conjunto de municipios con un grado de marginacin medio asciende a 502, con 11.9 millones de personas; el 11.6% de la poblacin total. Cochoapa el Grande, Guerrero, es el municipio con el grado de marginacin ms alto en el mbito nacional, seguido de Sital, Chiapas, y El Nayar, en Nayarit. Por el contrario, la delegacin Benito Jurez, en el Distrito Federal, y los municipios de San Pedro Garza Garca y San Nicols de los Garza, Nuevo Len, registran el menor grado de marginacin. Oaxaca, Chiapas, Guerrero y Veracruz concentran los 296 municipios con grado de marginacin muy alto, es decir, cuatro de cada cinco municipios en esa condicin se localizan en esas entidades del sur de Mxico. 229 municipios mejoraron su grado de marginacin durante el periodo 20002005; de ellos, 56 pasaron de grado de marginacin muy alto a alto; 83 de grado de marginacin alto a medio; 53 de grado de marginacin medio a bajo y 37 municipios transitaron de grado de marginacin bajo a muy bajo. Asimismo, y durante el mismo periodo, 97 municipios aumentaron su marginacin; de ellos, 32 pasaron de grado de marginacin alto a muy alto; 36 de grado medio a alto; 20 de bajo a medio y nueve municipios cambiaron de muy bajo a bajo grado de marginacin. Vivir en un rea pobre, o ser miembro de un grupo tnico distinto, pueden marcar una diferencia -a veces profunda- en las perspectivas de vida. Este tal vez sea especialmente el caso cuando una diferencia social actual proviene de historias de dominacin y subordinacin, como ocurre con los grupos indgenas de Amrica Latina 364 . La mayor concentracin de grupos indgenas, identificados por la lengua que hablan, est en las reas rurales de los estados del sur de Mxico y en la pennsula de Yucatn, con otras concentraciones ms especficas en otras partes de Mxico, por ejemplo en algunas zonas del noroeste. Mxico se caracteriza por la gran diversidad que existe entre regiones y estados en trminos de su composicin socioeconmica, sus bienes y etnicidad. Hay un gradiente generalizado de norte a sur pero se combina con
364

Banco Mundial El Perfil de los Pueblos Indgenas. 1999.

426

una considerable heterogeneidad en el interior de cualquier regin o estado. El alto nivel de carencia del sur se confirma en los ndices de marginalidad del CONAPO y en el de Desarrollo Humano de la PNUD, ya analizados. En ambos ndices, los tres estados del sur -Chiapas, Guerrero y Oaxaca- tienen las calificaciones ms bajas entre todos los estados. Para explorar las relaciones entre etnicidad y bienestar primero hay que observar los patrones de pobreza para indgenas y no indgenas en la poblacin total y despus volver al anlisis geogrfico, basndose en concentraciones de grupos indgenas. En tanto la ENIGH no tiene una pregunta sobre etnicidad, no es posible estimar estadsticas de pobreza usando los conceptos y encuestas que son las fuentes estndar de pobreza en Mxico. Sin embargo, utilizando la pregunta sobre la lengua en el hogar en el Censo de la ENIGH 2006, y sumndola a la pregunta ms limitada sobre ingresos laborales que puede usarse para generar cifras indicativas, se observa que el 44% de los grupos indgenas est en el 20% inferior de la distribucin de poblacin general, y el 80% en el 50% inferior. Usando el quintil inferior como medida de la pobreza extrema medida aproximada a la incidencia por debajo de la lnea de pobreza alimentaria segn la ENIGH, los pueblos indgenas representan cerca de un quinto de quienes viven en la pobreza extrema, que representa ms de dos veces la proporcin de su poblacin, de acuerdo con las respuestas dadas en la ENIGH 2006 365 . El mismo estudio indica que cerca del 60% de los hogares indgenas no tienen red de drenaje, el 33.5% no tiene acceso al agua potable y el 78.7% vive en casas de una sola habitacin. Respecto de la educacin, las tasas de inscripcin neta para los niveles educacionales superiores a la primaria decrecieron drsticamente para los grupos indgenas, sobre todo en la parte sur del pas. La tasa de inscripcin neta en la secundaria es slo del 35% para los indgenas, en comparacin con el 60% nacional. Adems, en el sur, el 24% de la poblacin que habla una lengua indgena e integra el grupo de edad de entre 12 y 14 aos no asiste a la escuela. La principal causa de desercin

365

Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO). ndices de Desarrollo Humano. 2007. Mxico.

427

escolar es la falta de recursos financieros para seguir estudiando. Ms del 68.4% de los indgenas trabajan a partir de los 12 aos. La situacin adversa en el acceso a los servicios y la educacin para los grupos indgenas tambin se aplica a la salud. Los niveles de mortalidad son ms altos en los estados con alta concentracin de poblacin indgena. Las diferencias en los niveles de servicio son sumamente llamativas. La cobertura del seguro de salud formal es sustancialmente baja, consecuencia de la proporcin ms baja de hogares incluidos en el trabajo formal. La tasa de cobertura del IMSS en el sur (Pacfico) es de slo el 7%, en comparacin con el 26% en Ciudad de Mxico y el 31% en el norte. En el sur (Pacfico) el 89% de la poblacin indgena no tiene cobertura de sistemas de seguridad formales 366 . Los municipios con una alta presencia de indgenas son, en promedio, ms pequeos en poblacin. A pesar del patrn nacional que apunta hacia un gasto per cpita mayor en los pequeos municipios rurales, en comparacin con los urbanos y semiurbanos, los municipios con mucha poblacin indgena tienen el gasto municipal per cpita ms bajo. Tambin tienen mayor porcentaje de adultos analfabetos, empleo en manufactura y servicios significativamente menores y estn ms aislados, tienen menos acceso a caminos y menos probabilidades de estar en la frontera Mxico-Estados Unidos. Existen municipios con muy bajos ndices de pobreza por ingresos en el norte, como Gmez Faras, en Chihuahua, y San Pedro Garza Garca, en Nuevo Len, que reportan menos de un 1% de pobreza alimentaria en 2006. Mientras, otros municipios tienen altos niveles de pobreza por ingresos y rezago social, ubicados principalmente en el sur- sureste: por ejemplo, San Juan Canuc y Santiago el Pinar en Chiapas cuya pobreza alimentaria alcanz el 84%. Adems de las grandes diferencias existentes en el mbito estatal y municipal, se observa que en Mxico ser indgena y vivir en zona rural, conlleva unas probabilidades mucho mayores de ser pobre; estos grupos se encuentran en 2006 claramente en inferioridad de condiciones respecto al resto de la poblacin.

366

Ibid.

428

Estos resultados permiten identificar zonas de atencin prioritaria en el mbito municipal. El reto ms importante es consolidar polticas pblicas que continen fortaleciendo el acceso a servicios bsicos, especialmente en regiones de mayor pobreza y, al mismo tiempo, coordinar la poltica econmica y social para elevar el ingreso y el empleo de la poblacin en general y especialmente la que se encuentra en situacin de pobreza de ingresos 367 . Por otra parte, los avances en los niveles del IDH nacional entre 2000 y 2006 (IDH de 2004) van en la direccin correcta, pero la convergencia observada entre las distintas entidades del pas es claramente insuficiente dada la magnitud del problema de desigualdad que se enfrenta. Al plantear alternativas de desarrollo desde el mbito local debe considerarse el municipio como unidad bsica para el anlisis, hacer nfasis en los elementos econmicos que tienen mayor peso en las desigualdades del IDH, e incorporar las polticas pblicas, la participacin ciudadana y el entorno institucional.

367

Szkely, M., et al. (2005), Poniendo a la Pobreza de Ingresos y a la Desigualdad en el Mapa de Mxico. PNUDMxico/SEDESOL, (Documentos de Investigacin). Mapas de Pobreza y Rezago Social. El mapa de la pobreza de ingresos de Mxico.

429

4.9

La pobreza en Mxico comparado con Amrica Latina

Una vez analizadas las cifras y tendencias actuales sobre la pobreza en Mxico, surge una pregunta central para el objeto de esta investigacin: Las polticas econmicas emprendidas por Mxico a primeros de los aos 80 Han servido para colocar a este pas en una mejor posicin que sus vecinos latinoamericanos? Segn CEPAL, en 2005, un 40% de la poblacin de Amrica Latina (209 millones de personas) viva en situacin de pobreza y un 15% de la poblacin (81 millones de personas) en extrema pobreza. La tasa de pobreza denota un descenso significativo respecto a su nivel de 1990 (48% de la poblacin), al igual que la tasa de indigencia que descendi ms de siete puntos porcentuales con respecto al 22,5% observado en dicho ao, pero con diferencias entre pases. A pesar de estos avances y debido al crecimiento poblacional, el nmero de personas pobres en 2005 supera en 9 millones las cifras de 1990 368 . En este apartado se analiza la evolucin y posicin de Mxico en los rubros investigados -desigualdad, pobreza, acceso a servicios educativos y de saludfrente a los principales pases de Latinoamrica. Al finalizar esta comparativa se ver que Mxico se queda en una triste posicin intermedia con los pases de su entorno, lo que demuestra, una vez ms, que las polticas econmicas emprendidas han ayudado poco en mejorar sus ndices de desigualdad, pobreza y desarrollo humano, sobre todo en lo que concierne a su poblacin ms necesitada. Lamentablemente, los muchos sacrificios acometidos en las ltimas dcadas no estn sirviendo para mejorar comparativamente respecto a los principales pases de Amrica Latina. Existe abundante evidencia emprica que sugiere que, al compararse con el resto del mundo, las economas latinoamericanas se caracterizan por su elevado nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso. Si bien casi todas comparten ese rasgo, las distribuciones del ingreso latinoamericanas no

368

CEPAL (2007), Panorama social de Amrica Latina 2006, Santiago de Chile.

430

son todas iguales; dentro de la regin existe una significativa diversidad en la posicin y forma de las distribuciones del ingreso nacionales. Las razones de estas diferencias son mltiples y complejas. La distribucin del ingreso en un pas es producto de la interaccin de innumerables factores econmicos, demogrficos, sociales e institucionales. Comprender las razones profundas que moldean una distribucin es una tarea enormemente compleja. Naturalmente tambin lo es el indagar sobre las razones de las diferencias distributivas entre pases. La distribucin del ingreso de Mxico es diferente a la de cualquier otro pas de Latinoamrica por variadas razones, muchas de las cuales tienen una profunda raz histrica. Para ofrecer una mejor visin del contexto internacional en el que se mueve Mxico, la comparativa se ha realizado con los pases principales de Amrica Latina. Es de destacar que se van a comparar cifras puras que obviamente son consecuencia y reflejos de situaciones en muchos casos especficas de cada pas: periodos de bonanza, crisis econmicas, problemas institucionales, etc. El cuadro 4.43 muestra la evolucin de los ndices de desarrollo humano (IDH) entre los aos 1975 y el ltimo informe del ao 2007 para una serie de pases seleccionados: Mxico, los principales pases de Amrica Latina, Espaa y Estados Unidos. Si se analiza el cuadro, se observa que desde el ao 1975, los pases que se encontraban por delante de Mxico en desarrollo humano, salvo el caso especial de Venezuela, todos siguen por delante de Mxico. Es de destacar que ningn pas de la regin latinoamericana se pudo librar de terribles crisis econmicas durante este lapso de tiempo, si bien, como ya se ha estudiado, Mxico ha sido un triste protagonista en este tipo de sucesos. A pesar de estos avatares, en la ltima dcada, Mxico, al igual que la mayora de Latinoamrica, han logrado avances sustanciales en muchas reas de bienestar en trminos de indicadores promedio para toda la sociedad. Para el caso de Mxico, con respecto a la salud, ha habido una mejora extraordinaria de largo plazo en la mortalidad infantil y en la esperanza de vida sin ninguna ruptura evidente en las tendencias durante dcadas. El nmero de nios que moran antes de los cinco aos por 1.000 nacidos vivos cay de ms de 140 en la dcada de 1960 a menos de 40 en los noventa, mientras la
431

esperanza de vida pas de 58 aos a ms de 74. Estos grandes cambios son similares a los promedios de Amrica Latina 369 .

Cuadro 4.43. Evolucin IDH Mxico frente a principales pases de Amrica Latina, Espaa y Estados Unidos. 1975-2006*
Pas y posicin en IDH ao 2004 * 36 Argentina 69 Brasil 115 Bolivia 70 Colombia 48 Costa Rica 38 Chile 83 Ecuador 101 El Salvador 19 Espaa 8 Estados Unidos 118 Guatemala 117 Honduras 53 Mxico 91 Paraguay 82 Per 94 Repblica Dominicana 43 Uruguay 72 Venezuela, RB 1975
0.787 0.647 0.514 0.664 0.745 0.706 0.632 0.593 0.844 0.868 0.511 0.519

1980
0.802 0.684 0.550 0.693 0.772 0.741 0.676 0.589 0.861 0.889 0.546 0.570

1985
0.811 0.699 0.582 0.710 0.776 0.765 0.700 0.610 0.875 0.902 0.561 0.602

1990
0.813 0.720 0.605 0.730 0.793 0.787 0.716 0.651 0.893 0.917 0.586 0.625

1995
0.835 0.749 0.637 0.754 0.812 0.818 0.732 0.690 0.910 0.930 0.617 0.642

2000
0.860 0.785 0.675 0.775 0.832 0.843 --0.715 0.927 0.940 0.656 0.654

2004
0.863 0.792 0.692 0.790 0.841 0.859 0.765 0.729 0.938 0.948 0.673 0.683

0.691
0.671 0.645 0.622 0.761 0.719

0.737
0.705 0.675 0.652 0.781 0.734

0.757
0.712 0.699 0.674 0.788 0.742

0.766
0.721 0.708 0.682 0.806 0.760

0.784
0.740 0.735 0.703 0.819 0.768

0.811
0.754 0.760 0.733 0.841 0.774

0.821
0.757 0.767 0.751 0.851 0.784

Fuente: Human Development Report 2006. Human Development Indicators. Cuadro 2. 370 Human development index trends. Pg. 288 . * El dato del ao 2004 corresponde al informe publicado en el ao 2006.

369 Estas cifras son los Indicadores de Desarrollo Mundial para las comparaciones internacionales (2006). Sin embargo, en el mismo ao, segn datos nacionales del CONAPO, la tasa de mortalidad infantil fue de 27.4 por 1,000 nacidos vivos y la esperanza de vida fue de 74.3 aos. 370 http://hdr.undp.org/en/media/hdr06-complete.pdf

432

En cualquier dimensin de bienestar, el patrn de carencias es una funcin del nivel promedio del indicador y de su distribucin entre la poblacin. Mxico, junto con la mayora de los pases latinoamericanos, presenta una alta desigualdad en trminos de ingresos y en otras dimensiones de desigualdad. En cuanto a la educacin, los aos de escolaridad entre los adultos, que reflejan los efectos acumulativos de las dcadas anteriores de educacin, crecieron con rapidez desde un nivel relativamente bajo en los sesenta alcanzando el promedio latinoamericano. Sin embargo, la matrcula de enseanza secundaria mostr primero un patrn similar de rpidos incrementos entre los setenta y ochenta, significativamente superior al promedio latinoamericano, pero luego experiment aumentos absolutos y relativos ms lentos en la dcada de 1990. Los ingresos promedio mostraron un rpido crecimiento hasta los ochenta pero despus se vio un crecimiento prolongado ms lento, un poco menor al del promedio latinoamericano. El conjunto de la regin experiment una severa recesin en la dcada de 1980, pero el crecimiento de Mxico en los noventa fue peor que el promedio. De ello, la crisis de 1994-1995 tuvo que ser un importante factor de desestabilizacin, si bien, la posterior recuperacin no tuvo los efectos deseados ni en la cuanta ni en la rapidez que se esperaba por las autoridades mexicanas. Sabido es que el modelo neoliberal considera las fuerzas de mercado y la no intervencin estatal como condiciones fundamentales (y sine qua non) para el crecimiento econmico sostenido. Y, sin embargo, las evidencias empricas parecen indicar que Amrica Latina, a pesar de las reformas llevadas a cabo, sigue un proceso de crecimiento muy bajo, voltil y altamente dependiente de los ciclos financieros internacionales. Adems, no se han incorporado medidas compensatorias para los

desfavorecidos y desprotegidos, capaces de promover una distribucin ms equilibrada de la riqueza. La poltica econmica, en todas sus alternativas, ha sido y es utilizada para primar la acumulacin de determinadas rentas, en detrimento, particularmente, de las rentas salariales y, con frecuencia, del

433

propio ahorro nacional, lo que se hace patente en la ausencia de medidas de carcter redistributivo o progresivas. En los periodos de crisis, se han adoptado medidas de poltica econmica restrictiva, es decir, una combinacin de polticas monetaria y fiscal contractivas, lo que traslada prcticamente todo el coste del ajuste a los asalariados, a amplios grupos sociales urbanos y a los sectores ms desfavorecidos de la actividad agraria tradicional. El capital vinculado a la actividad externa ha sido, en general, el sector beneficiado por estas estrategias, en perjuicio de un desarrollo equilibrado y equitativo. A este fenmeno comn en la poltica econmica del siglo XX en Amrica Latina, Celso Furtado lo denomin socializacin de las prdidas y privatizacin de los beneficios. Los grupos polticos dominantes siempre justificaron este tipo de alternativas de poltica econmica de resultados regresivos y desequilibrados, arguyendo que la estrategia adecuada para desarrollar el pas consista en hacer crecer la tarta para despus repartirla. De este modo, el desequilibrio externo, reflejado en el coste financiero de la deuda y en la vulnerabilidad externa, tambin es una de las principales caractersticas y, a la vez, consecuencia, del tipo de desarrollo llevado a cabo en la regin. Lo que se est manifestando en una acusada carencia de recursos financieros para financiar las inversiones productivas. La dinmica productiva de la regin ha carecido siempre del potencial necesario para generar un adecuado nivel de ahorro interno y / o un flujo suficiente de divisas con el que financiar el crnico dficit externo. Y a todo ello habra que aadir que an hoy, en pleno siglo XXI, cuando se estn debatiendo las bondades y limitaciones del modelo neoliberal, la desigualdad social no ha entrado an en la agenda de medidas de poltica de desarrollo. Junto con la enorme carga financiera que supone la deuda externa, constituye uno de los principales obstculos al desarrollo econmico y social de regin. En el cuadro 4.44 se observa que Mxico, segn el ndice sinttico ms utilizado de desigualdad, el coeficiente de Gini, fue en 2006 ms desigual que

434

el de por s alto promedio latinoamericano, aunque menos desigual que Brasil y Chile. En trminos de evolucin de los ingresos, se observa que en la mayora de los pases de Amrica, incluido Estados Unidos, las desigualdades se han mantenido o han crecido en estos ltimos aos. Una parte importante de por qu son tan altos los niveles de pobreza en Mxico, y en otros pases, es el elevado nivel de desigualdad 371 .

Cuadro 4.44. Desigualdad de ingresos: Mxico en la perspectiva internacional.

Coeficiente de Coeficiente Coeficiente Proporcin del Proporcin del Ingresos del 10% ms rico 20% ms pobre de Gini dcimo decil de Gini 372 en ingresos en ingresos 2006 entre el 2000 totales totales primero
59,0 58,3 57,1 54,6 52,2 46,5 40,8 36,0 59,7 48,3 57,1 54,6 52,2 46,5 45,0 32,5 47,2 % 46,8% 47,0% 43,1% 38,9% 34,8% 30,5% 27,4% 2,6% 2,4% 3,4% 3,1% 3,1% 4,2% 5,2% 6,0% 54,4 63,3 40,6 45,0 39,1 25,1 16.9 14,4

Pas

Brasil Guatemala

Chile
Mxico

Argentina Costa Rica Estados Unidos Espaa

Fuente: 2006 CIA World.

Las tendencias en el tiempo indican que la distribucin del ingreso mexicano se ha movido en diferentes direcciones en las tres ltimas dcadas. Hubo una mejora en la distribucin de ingresos en los setenta, un alza sustancial en la desigualdad en los ochenta y una estabilidad relativa en los noventa, a pesar de los importantes cambios estructurales y de los choques econmicos de las ltimas dcadas.
De Ferranti et al., Desigualdad en Amrica Latina y el Caribe: rompiendo con la historia? Banco Mundial, Alfaomega. 2004. En este estudio se utilizaron metodologas comparables entre pases. 372 Un indicador fundamental para el estudio de la distribucin del ingreso es el Coeficiente de GINI, el cual toma el valor cero cuando todos los hogares tienen el mismo nivel de ingreso, en cuyo caso se tiene una distribucin homogneamente igualitaria. En contraste, toma el valor uno en la desigualdad total, en donde el grupo de mayor ingreso concentra todos los ingresos. As, entre ms alto es el valor del ndice mas desigualdad se tiene.
371

435

Junto con el patrn de crecimiento promedio, esto implica avances relativamente rpidos en cuanto a la pobreza de ingresos en los setenta, una amplia inversin en los ochenta y una pequea ganancia general en los noventa, pero con fuertes fluctuaciones debidas a la crisis del tequila 373 . En realidad, la crisis de 1994-1995 se asoci con una pequea reduccin de la desigualdad. Hay que hacer constar que cada vez que hay una retraccin econmica disminuye la desigualdad. Para el caso de Mxico se dio en 1984, 1996 y 2002. El cambio se origina en los fuertes cambios del dcimo decil, el de los hogares ms adinerados incluidos en la muestra. Pero en el dcimo decil no estn los ms ricos del pas sino los profesionales que trabajan por cuenta propia o como asalariados, tcnicos, trabajadores de la educacin, funcionarios pblicos y privados, comerciantes, agentes de ventas, etc. Las grandes fortunas no figuran en este decil, pues su dinero est en fundaciones, fondos, en el extranjero, etc. Por otra parte, se puede plantear la hiptesis, que requerira ms investigacin, de que la cada en la desigualdad, en crisis, se origina en la restriccin del gasto pblico que adems de disminuir el gasto de inversin reduce el gasto corriente en sueldos y salarios 374 . Con respecto al acceso a los servicios, las expansiones en cobertura suelen tener una dinmica distributiva especfica en la que se ofrecen primero a los ricos y las clases medias y, al ltimo, llega a los grupos ms pobres. Esto implica que las mayores expansiones de servicios empiezan siendo menos propobres y se tornan ms y ms en su favor cuanto ms se acerca un pas a la provisin universal. En el cuadro 4.45 se muestra un anlisis comparativo de porcentaje de poblacin en situacin de pobreza en Amrica Latina para el ao 2005. Se muestra que la situacin de Mxico respecto a la media de la pobreza en la regin, que segn la CEPAL fue del 38,5% para el ao 2005, no difiere mucho de la del resto de pases de su entorno. La realidad es, segn el informe de la CEPAL, que Mxico se encuentra en posiciones peores de lo que le podra
373 374

De Ferranti et al. (2004). Corts, F. Pobreza y concentracin del ingreso en Mxico. Secretara de Desarrollo Social (SEDESOL). Serie Documentos de Investigacin.Mxico. 2005.

436

corresponder por su capacidad de generacin de comercio y riquezas naturales 375 .

Cuadro 4.45. Anlisis comparativo de pobreza en Amrica Latina 2005.

Pases con mayor pobreza que el Promedio Latinoamericano (38.5%) Honduras: (74.8%) Nicaragua: (69%) Bolivia: (63.9%) Guatemala: (60.2%) Paraguay: (60.5%) Per: (51.1%) Rep. Dominicana: (47.5%) El Salvador: (47.5%) Colombia: (46.8%) Ecuador: (45.2%) Fuente: CEPAL 2006b, Panorama social de Amrica Latina 2005, Santiago de Chile. Pases con menor pobreza que el Promedio Latinoamericano (38.5%) Venezuela: (37.1%) Brasil: (36.3%) Mxico: (35.5%) Panam: (33%) Argentina: (26%) Costa Rica: (21%) Uruguay: (18.8%) Chile: (18.7%)

Si se analizan los indicadores de desarrollo humano ms recientes, el cuadro 4.46 muestra los siguientes indicadores de desarrollo humano de los principales pases de Amrica Latina, Espaa y Estados Unidos: esperanza de vida al nacer, PIB per cpita (PPP US$), ndice de esperanza de vida, ndice de educacin e ndice PIB. En el cuadro se muestra que, para el ao 2006, Mxico se encuentra en educacin al mismo nivel de pases como Ecuador, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Per o Paraguay; cerca de Brasil, pero lejos de Argentina, Chile y Uruguay. En los ndices relativos al PIB per cpita, Mxico se encuentra por encima de esta media latinoamericana, como no poda ser de otra manera debido a la enorme riqueza mexicana. En cualquier caso, se encuentra muy lejos de EUA y Espaa.
375

CEPAL (2006b), Panorama social de Amrica Latina 2005, Santiago de Chile.

437

Cuadro 4.46. Indicadores de Desarrollo Humano actuales de los principales pases de Amrica Latina, Espaa y Estados Unidos.
Pas y posiciones ao 2004 36 Argentina 69 Brasil 115 Bolivia 70 Colombia 48 Costa Rica 38 Chile 83 Ecuador 101 El Salvador 19 Espaa 8 Estados Unidos 118 Guatemala 117 Honduras 53 Mxico 91 Paraguay 82 Per 94 Repblica Dominicana 43 Uruguay 72 Venezuela, RB Esperanza de vida al nacer
74.6 70.8 64.4 72.6 78.3 78.1 74.5 71.1 79.7 77.5 67.6 68.1 75.3 71.2 70.2 67.5 75.6 73.0

PIB per ndice de ndice de cpita (PPP esperanza de educacin US$) vida
13,298 8,195 2,720 7,256 9,481 10,874 3,963 5,041 25,047 39,676 4,313 2,876 9,803 4,813 5,678 7,449 9,421 6,043 0.83 0.76 0.66 0.79 0.89 0.89 0.82 0.77 0.91 0.88 0.71 0.72 0.84 0.77 0.75 0.71 0.84 0.80 0.95 0.88 0.87 0.86 0.87 0.91 0.86 0.76 0.98 0.97 0.68 0.77 0.86 0.86 0.87 0.83 0.95 0.87

ndice PIB
0.82 0.74 0.55 0.72 0.76 0.78 0.61 0.65 0.92 1.00 0.63 0.56 0.77 0.65 0.67 0.72 0.76 0.68

Fuente: Human Development Report 2006. Human Development Indicators. Cuadro 2. 376 . Human development index. Pg. 283

La realidad es que en los ndices sociales Mxico se encuentra en una posicin intermedia respecto a los principales pases de Amrica Latina; mejor que los pases ms rezagados, y mucho peor que los dos pases industrializados

376

http://hdr.undp.org/en/media/hdr06-complete.pdf

438

expuestos Espaa y EUA- que por diversos motivos sirven de referencia obligada para Mxico. El cuadro 4.47 pretende mostrar el esfuerzo que estn realizando los diferentes gobiernos de los pases latinoamericanos en trminos de gasto pblico en Educacin. En l se observa que el gasto en educacin, medido como un porcentaje del PIB, se encuentra entre los ms elevados de la zona. No obstante, como se ha visto en el apartado de los servicios educativos, los resultados no parece que estn acompaando a este esfuerzo econmico. Una vez ms la enorme desigualdad de la realidad social mexicana ponderar estos resultados. En el caso de Mxico, el producto de la dinmica histrica fue un alto nivel de desigualdad en los logros educativos para adultos entre los grupos de ingresos. En 2006, los adultos de hogares en el quintil superior tuvieron casi ocho aos ms de escolaridad que los del quintil inferior. sta fue la mayor diferencia del conjunto de pases con datos comparables en Amrica Latina, y de hecho se ha incrementado respecto al promedio de Amrica latina todos los aos desde 1992 377 . La calidad educativa importa tanto como la cantidad. Segn un reciente estudio internacional de exmenes Program for International Student Assessment (PISA Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes), la calidad de la educacin en Mxico es sustancialmente menor que la de los pases de la OCDE y tambin menor que la de Corea y Tailandia. La calidad de la educacin es un poco peor que de la de Argentina, Uruguay, aunque comparables; peor que chilena y la de Brasil y algo mejor que la de los pases centroamericanos y Per, pero ello no puede ser un motivo de jbilo para el potencial y la calidad de enseanza que histricamente Mxico haba mantenido durante dcadas 378 .

377 Human 378

Development Indicators. Human Development Report 2006. Program for International Student Assessment (PISA Programa Internacional de Evaluacin de Estudiantes) Informe ao 2006.

439

Cuadro 4.47. Gasto Pblico en Educacin: Mxico frente a principales pases de Amrica Latina.
Pas y posicin HDI ao 2004
36 Argentina 69 Brasil 115 Bolivia 70 Colombia 48 Costa Rica 38 Chile 83 Ecuador 101 El Salvador 118 Guatemala 117 Honduras 53 Mxico 91 Paraguay 82 Per 94 Repblica Dominicana 43 Uruguay 72 Venezuela, RB

% del PIB 1991

3.3 --2.4 2.4 3.4 2.5 3.4 1.8 1.3 3.8 3.8 1.9 2.8 --2.5 4.5

% del gasto Pblico Total 1991

------14.3 21.8 10.0 17.5 15.2 13 --15.3 10.3 ----16.6 17

2002-2004
3.5 4.1 6.4 4.9 4.9 3.7 --2.8 ----5.8 4.3 3.0 1.1 2.2 ---

2002-2004
14.6 10.9 18.1 11.7 18.5 18.5 --20.0 ------10.8 17.1 6.3 7.9 ---

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Human Development Report 2006. Human Development Indicators. Cuadro 11. Pg. 319.

Como ocurre en todos los pases hay una variacin significativa en la calidad, que se correlaciona con la situacin socioeconmica de los hogares de donde proceden los nios. As, entre todos los grupos de ingresos, esto eleva los diferenciales de la educacin ajustados a la calidad. Respecto al gnero, Mxico ha avanzado en forma sustancial hacia la equiparacin de los logros educativos entre sexos con respecto a la educacin. Esto puede verse en la virtual eliminacin de las diferencias de sexo que

440

prevalecieron entre las personas de 51 a 60 aos de edad en comparacin con las de 21 a 30 y las de 10 a 20. Este patrn es compartido con la mayora de los pases de Amrica Latina. Respecto a las medidas de bienestar, el cuadro 4.48 sigue el cuadro 3 del Human Development Report del ao 2006. En el informe se afirma que la posicin de Mxico en relacin con otros pases latinoamericanos es cercana a la que se esperara o un poco menor a esta. Las principales conclusiones son las siguientes: En cuanto a la salud, la esperanza de vida es ligeramente mejor que las relaciones estimadas y la mortalidad infantil ligeramente peor. En educacin, la reduccin del analfabetismo es ligeramente mejor lo que refleja la expansin histrica de la educacin bsica, pero la matriculacin secundaria es sensiblemente peor. El suministro de agua, y en especial la mejora en saneamiento, est por debajo de la relacin promedio estimada. Sin embargo, vale la pena resaltar que en todos los casos hay un gran nmero de pases con niveles similares o inferiores de ingreso que se desempean mejor que Mxico. Esto reafirma nuestras hiptesis de investigacin, e ilustra el potencial que hay para mejorar los resultados. Algunos pases latinoamericanos han alcanzado grandes avances en desarrollo humano con bajos ingresos y otros, como Mxico, tuvieron un crecimiento de ingresos con avances relativamente modestos en desarrollo humano, sobre todo si se compara con los obtenidos por el promedio de estos pases 379 . La realidad que se muestra es que Mxico no ha alcanzado esa posicin de liderazgo y desarrollo econmico que tanto los gobernantes mexicanos como su contra parte estadounidense pensaban se iba a producir con la entrada en vigor del TLCAN. Los desarrollos en comercio internacional, no han venido acompaados de otros tipos de desarrollo mucho ms necesarios para la poblacin mexicana.

379

Clculos del Banco Mundial basados en los Indicadores de Desarrollo Mundial.

441

Cuadro 4.48. ndices de Pobreza Humana y de Ingreso: Mxico frente a principales pases de Amrica Latina.
ndice de Pobreza Probabilidad % Adultos % de nios Humana HPI -1 al nacer de no analfabetos Poblacin sin menores de 5 Pas y posicin HDI llegar a la acceso al mayores de aos con escasez ao 2004 edad de 40 agua potable 15 aos de peso (1996aos. (2004) Ranking % (2004) 2004) (2000-2005) 36 Argentina 69 Brasil 115 Bolivia 70 Colombia 48 Costa Rica 38 Chile 83 Ecuador 101 El Salvador 118 Guatemala 117 Honduras 53 Mxico 91 Paraguay 82 Per 94 Repblica Dominicana 43 Uruguay 72 Venezuela, RB 3 22 28 10 4 2 18 32 48 37 9 14 25 27 1 16 4.3 10.1 13.9 7.6 4.4 3.7 8.9 15.7 22.9 17.2 7.2 8.3 11.6 11.9 3.3 8.8 5.0 10.3 16.0 8.3 3.7 3.5 8.6 9.9 15.9 15.8 6.0 8.1 10.3 14.1 4.4 8.2 2.8 11.4 13.3 7.2 5.1 4.3 9.0 --30.9 20.0 9.0 --12.3 13.0 --7.0 4 10 15 7 3 5 6 16 5 13 3 14 17 5 0 17 5 6 8 7 5 1 12 10 23 17 8 5 7 5 5 4

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Human Development Report 2006. Human Development Indicators. Cuadro 3. Pg. 293.

Respecto al cuadro anterior, destaca la pobre posicin de Mxico en el ndice de nios menores de 5 aos con escasez de peso. De hecho, se encuentra en niveles parecidos a Bolivia, y slo supera a los pases centroamericanos con la excepcin de Costa Rica. Una vez ms, este dato nos muestra las tremendas desigualdades que se pueden observar en Mxico, y el largo camino que queda por recorrer en estos aspectos. En relacin con su nivel de ingresos y el promedio latinoamericano, Mxico tiene un desempeo menor al esperado en cuanto a participacin social y

442

rendicin de cuentas, estado de derecho y corrupcin, pero tiene calificaciones promedio o ligeramente mejores dado su nivel de ingreso por encima del promedio latinoamericano en gobernabilidad y capacidades regulatorias. Respecto a los servicios de salud, el cuadro 4.49 muestra los servicios de salud de los principales pases de Amrica Latina. El desempeo mexicano se encuentra, una vez ms, por debajo de lo que se esperara de l, dados sus niveles de ingresos y las posiciones histricas que haba mantenido durante los aos dorados del desarrollo estabilizador posteriores a la segunda guerra mundial.

Cuadro 4.49. Servicios de Salud: Principales pases de Amrica Latina.

Pas y posicin IDH (2004) 36 Argentina 69 Brasil 115 Bolivia 70 Colombia 48 Costa Rica 38 Chile 83 Ecuador 101 El Salvador 118 Guatemala 117 Honduras 53 Mxico 91 Paraguay 82 Per 94 Repblica Dominicana 43 Uruguay 72 Venezuela, RB Gastos en Salud Pblico %PIB 2003
4.3 3.4 4.3 6.4 5.8 3.0 2.0 3.7 2.1 4.0 2.9 2.3 2.1 2.3 2.7 2.0

Privado %PIB 2003

4.6 4.2 2.4 1.2 1.5 3.1 3.1 4.4 3.3 3.1 3.3 5.0 2.3 4.7 7.1 2.5

Per Cpita PPP $ 2003

1,067 597 176 522 616 707 220 378 235 184 582 301 233 335 824 231

Mdicos por 100.000 habitantes

301 115 122 135 132 109 148 124 90 57 198 111 117 188 365 194

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Human Development Report 2006. Human Development Indicators. Cuadro 6. Pg. 301.

443

Es de destacar que a raz de las reformas emprendidas a primeros de los ochenta, Mxico apost por un sistema de salud dual, en el que los seguros mdicos privados tuvieron cada vez ms preponderancia. La consecuencia directa de esto es que para el ao 2003, Mxico gasta ms en servicios de salud privados que en pblicos. Este dato puede dar una idea de lo costoso que puede ser mantener la salud de la familia para las clases menos pudientes. Para el anlisis de los indicadores sobre el grado de desarrollo en investigacin y tecnologa, una vez ms, Mxico presenta cifras por debajo del potencial que se podra esperar dados sus niveles de comercio, PIB e ingresos.

Cuadro 4.50. Tecnologa e Investigacin y desarrollo: Mxico frente a principales pases de Amrica Latina. Ao 2004.
Pas y posicin IDH ao 2004 36 Argentina 69 Brasil 115 Bolivia 70 Colombia 48 Costa Rica 38 Chile 83 Ecuador 101 El Salvador 118 Guatemala 117 Honduras 53 Mxico 91 Paraguay 82 Per 94 Repblica Dominicana 43 Uruguay 72 Venezuela, RB MEDIA LATAM 80 235 267 48 87 61 32 135 25 117 91 198 89 115 --------------2 ------1 ----0.2 0.1 3.0 0.0 ------0.9 32.2 0.1 0.0 0.0 0.0 1.0 0.2 0.4 0.6 0.1 ------0.4 0.1 0.1 --0.3 0.3 0.6 109 368 444 50 47 --78 268 79 226 --366 236 306 Usuarios de Internet por 1.000 habitantes 133 120 Patentes Ingresos por registradas Royalties y por residentes licencias (por milln de (US $ por habitantes) habitante) ----1.5 0.6 Investigadores Gastos en I+D por milln de % del PIB personas 1990-2003 1990-2003 0.4 1.0 720 344

444

Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Human Development Report 2006. Human Development Indicators. Cuadro 13. Pg. 326.

El cuadro 4.50 muestra como Mxico se encuentra por debajo de la media de Latinoamrica en este importante rubro, cuando por su riqueza y potencial, debera encontrarse en posiciones mucho ms avanzadas. Hay que recordar que tanto los desarrollos en educacin como los tecnolgicos, pueden dar una indicacin clara de las tendencias a futuro que regirn en Mxico en las prximas dcadas. Unos desempeos pobres en estos apartados hipotecan el futuro de los pases por falta de innovacin y calidad de trabajadores. En los pases de la regin, la participacin de los pobres en la actividad econmica no est garantizada. Cada persona en edad activa se ve sujeta a incentivos (sueldos, remuneraciones, ingreso, prestigio), limitaciones (enfermedad, discapacidad, cuidado del hogar, cuidado de los nios y de los adultos mayores) y costos (transporte, informacin, vestuario) para participar en el mercado de trabajo. Cuando los costos y limitaciones superan los incentivos, las personas se ven impedidas a responder a ellos y beneficiarse del mayor ingreso. Las polticas deben entonces ir encaminadas a remover los obstculos ocasionados por estos costos y limitaciones.

445

CONCLUSIONES
La conclusin principal de esta investigacin es que dentro del marco estudiado, con un crecimiento econmico basado en las polticas econmicas aplicadas, En Mxico, durante el periodo comprendido entre 1982 y 2007, no se confirmaron las bondades que la teora econmica ortodoxa atribuye a estas polticas econmicas, al menos en lo que respecta a la disminucin de la pobreza, como se formul en la hiptesis de la que parte esta investigacin. Otras conclusiones relevantes que se extraen de la investigacin son las siguientes: 1. Mxico, a pesar de sus enormes recursos naturales y humanos, y de las millonarias inversiones extranjeras recibidas en los ltimos 25 aos, muy superiores a cualquier otro pas de la regin, se queda en una posicin intermedia en los rubros investigados. 2. Los anlisis del problema de la pobreza deben abordar la distribucin de recursos. La desigualdad conlleva gravsimas consecuencias en trminos de reproduccin intergeneracional de la pobreza y an de crecimiento econmico. Un crecimiento econmico que no afecte a la distribucin de la renta no influye de manera determinante en la reduccin de la pobreza. 3. Mxico invierte menos en proteccin social y en los sectores sociales que la mayora de los pases de Amrica Latina. Asimismo, el sistema mexicano de proteccin social no se ha adaptado de manera adecuada para cubrir a los hogares ms pobres. Las instituciones pblicas de seguridad social han fallado en mitigar la desigualdad que persiste en la sociedad mexicana, por lo que la gran mayora de pobres tiene pocos medios para salir de su situacin.

446

4. El determinante central de la migracin no es directamente la pobreza sino las desigualdades. Por lo tanto, pese a los esfuerzos por frenarla, incluyendo los coercitivos, seguir habiendo migracin mientras subsistan las desigualdades. 5. El debilitamiento de ciertas funciones del Estado es una consecuencia directa de la llamada regulacin de mercado. De este modo, la elevada capacidad de creacin de riqueza y el acrecentamiento del desempleo, pobreza y pobreza extrema no son una contradiccin. Nos encontramos frente a un cuantioso volumen de fuerza de trabajo desperdiciada y, por otro lado, a un enorme cmulo de necesidades sociales insatisfechas. 6. Por ltimo, un aspecto fundamental de esta investigacin es la constatacin de que no se puede depender slo del crecimiento para combatir la pobreza, la inseguridad econmica y la falta de equidad, sino que es necesario recurrir a polticas activas, dirigidas desde la administracin pblica, que contemplen acciones para disminuir las desigualdades econmicas y sociales existentes, fundamentalmente mejorando la distribucin del ingreso. De lo expuesto se desprende que el crecimiento econmico con estabilidad puede ser una condicin necesaria pero no suficiente para la reduccin de la pobreza. Para obtener resultados satisfactorios en ese sentido, el crecimiento tiene que traducirse en ms y mejores ingresos familiares, principalmente reduciendo las enormes desigualdades. Esta reduccin de la desigualdad se puede conseguir, entre otras, va la generacin de empleo para los miembros activos de las familias ms pobres y/o va la correccin de las desigualdades sociales ms agudas focalizando las transferencias en las familias de menores ingresos. A su vez, el mercado de trabajo es considerado como uno de los eslabones principales entre el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Como se vio en la investigacin, el empleo es la principal fuente de ingreso de los individuos y de los hogares tanto para Mxico como para el resto de Latinoamrica. Los problemas de empleo como el de la informalidad, el

447

desempleo, y las discriminaciones en los ingresos salariales provocan que el mercado de trabajo constituya as un transmisor importante de la desigualdad social, como consecuencia de exponer la poblacin a situaciones de riesgo frente al empleo en forma diferencial conforme a sus atributos personales. Asimismo, las enormes diferencias educativas y de salud condicionan ya desde muy temprana edad el modo como el individuo se va a desenvolver en la sociedad, perpetuando de este modo un crculo vicioso de pobreza y desigualdad Para el caso concreto de Mxico, la pobreza monetaria extrema es especialmente severa en las reas rurales. La composicin rural-urbana de los pobres extremos no cambi en los ltimos 10 aos: el 35% vive en reas urbanas y el 65% en zonas rurales. Quienes viven en la pobreza moderada estn mucho ms urbanizados: 61% vive en reas urbanas y 39% en reas rurales. Comparados con quienes viven en la pobreza extrema, los que se encuentran en la pobreza moderada tienen mejor educacin, mayores probabilidades de tener un trabajo no agrcola -sobre todo en servicios, manufactura, construccin y comercio- y de ser trabajadores urbanos. Hubo un incremento en la proporcin de los que viven en la pobreza moderada en las reas rurales en la ltima dcada, lo que refleja una transicin ms rpida de pobreza extrema a moderada, que de salida de la pobreza moderada. Los datos aportados por el Banco Mundial evidencian que en las reas urbanas, donde habitan cuatro quintas partes de la poblacin, no se han producido reducciones significativas ni en la pobreza moderada ni en la extrema, pues en el primer caso la reduccin fue slo de un 1.3% y en el segundo del 2.2%. Se afirma que casi el 42% de la poblacin urbana se encuentra en situacin de pobreza y el 11.3% en situacin de pobreza extrema. Un aspecto muy importante es que la participacin de las transferencias en los ingresos de los pobres urbanos es muy baja, a diferencia de lo que ocurre con el resto de Amrica Latina. Esto habla de una ausencia de polticas sociales con nfasis claramente urbano.

448

Los pobres urbanos trabajan ms pero por menos salario que en 1991. Esta clase de pobres estn confinados al autoempleo o al sector informal, casi siempre fuera del sector manufacturero, y obtienen empleos de baja calidad y productividad, que brindan escaso acceso a la seguridad social. La pobreza urbana exhibe varias asignaturas pendientes en las polticas pblicas: capacitacin para el trabajo, financiamiento de la salud, guarderas, transporte, polticas de activacin laboral, financiamiento, aliento a la inversin, creacin de programas que combinen trabajo y asistencia social, as como programas de cuentas individuales para ofrecer ingresos en situacin de desempleo. Particularmente, no podr reducirse sensiblemente este tipo de pobreza sin la disposicin de empleos formales y mejor pagados, lo que supone un reto en trminos de productividad para toda la economa. La pobreza en Mxico sigue siendo un gran desafo. Todava hay 49 millones de pobres, de los cuales 18 millones son pobres extremos. Adems la pobreza sigue claramente asociada a una gran desigualdad, que se ha agudizado en los ltimos aos a pesar de ser ya una de las ms altas del planeta. Tampoco hay que olvidar que el nivel actual de pobreza se encuentra apenas por debajo de los niveles prevalecientes antes de la crisis de 19941995. Los altos niveles de desigualdad mexicanos siguen siendo una importante influencia adversa en las carencias, sobre todo en materia ingresos, salud y la educacin. Si bien el conjunto de la regin es altamente desigual, Mxico se encuentra entre los ms desiguales. A pesar de sustanciales avances en los indicadores humanos, la posicin de Mxico en el contexto internacional fue, en el mejor de los casos, promedio, y dado su nivel de ingreso, refleja el legado histrico adverso de deficientes condiciones humanas que el pas ha tratado continuamente de contener. Sabido es que el modelo neoliberal considera las fuerzas de mercado y la no intervencin estatal como condiciones fundamentales (y sine qua non) para el crecimiento econmico sostenido. Y, sin embargo, las evidencias empricas

449

parecen indicar que para Mxico, a pesar de las reformas llevadas a cabo, se sigue un proceso de crecimiento muy bajo, voltil y altamente dependiente de los ciclos financieros internacionales. Adems, no se han incorporado medidas compensatorias para los

desfavorecidos y desprotegidos, capaces de promover una distribucin ms equilibrada de la riqueza. La poltica econmica, en todas sus alternativas, ha sido y es utilizada para primar la acumulacin de determinadas rentas, en detrimento, particularmente, de las rentas salariales y, con frecuencia, del propio ahorro nacional, lo que se hace patente en la ausencia de medidas de carcter redistributivo. En los periodos de crisis, se adoptaron medidas de poltica econmica restrictiva, es decir, una combinacin de polticas monetaria y fiscal contractivas, lo que traslada prcticamente todo el coste del ajuste a los asalariados, a amplios grupos sociales urbanos y a los sectores ms desfavorecidos de la actividad agraria tradicional. El capital vinculado a la actividad externa ha sido, en general, el sector beneficiado por estas estrategias, en perjuicio de un desarrollo equilibrado y equitativo. A este fenmeno comn en la poltica econmica de final del siglo XX en Amrica Latina, Celso Furtado lo denomin socializacin de las prdidas y privatizacin de los beneficios. Los grupos polticos dominantes siempre justificaron este tipo de alternativas de poltica econmica de resultados regresivos y desequilibrados, arguyendo que la estrategia adecuada para desarrollar el pas consista en hacer crecer la tarta para despus repartirla. En la actualidad, la CEPAL ha planteado esta cuestin sealando que se hace necesario sustituir la visin que orient las reformas econmicas, y que se resume en el concepto de ms mercado y menos Estado, por una visin que apunte a mercados que funcionen bien y gobierno de mejor calidad 380 . De este modo, el desequilibrio externo, reflejado en el coste financiero de la deuda y en la vulnerabilidad externa, tambin es una de las principales
380 CEPAL Poblacin y desventajas sociales: pobreza, exclusin y vulnerabilidad social. Usos, mediciones y articulaciones para el diseo de polticas de desarrollo. 2005.

450

caractersticas y, a la vez, consecuencia, del tipo de desarrollo llevado a cabo en Mxico, y en el resto de la regin. La dinmica productiva de la regin ha carecido siempre del potencial necesario para generar un adecuado nivel de ahorro interno y / o un flujo suficiente de divisas con el que financiar el crnico dficit externo. Y a todo ello habra que aadir que an hoy, en pleno siglo XXI, cuando se estn debatiendo las bondades y limitaciones del modelo neoliberal, la desigualdad social no ha entrado an en la agenda de medidas de poltica de desarrollo. Junto con la enorme carga financiera que supone la deuda externa, constituye uno de los principales obstculos al desarrollo econmico y social de regin. Al cierre del ao 2007, segn los clculos de la CEPAL, en Amrica Latina hay 205 millones de pobres, equivalentes al 38,5% de su poblacin. Del total de pobres que se calculan, 79 millones, que equivalen al 14,7% de los habitantes de Latinoamrica, viven en la indigencia, pues no alcanzan a cubrir sus necesidades bsicas. En los pases de la regin, la participacin de los pobres en la actividad econmica no est garantizada. Cada persona en edad activa se ve sujeta a incentivos (sueldos, remuneraciones, ingreso, prestigio), limitaciones (enfermedad, discapacidad, cuidado del hogar, cuidado de los nios y de los adultos mayores) y costos (transporte, informacin, vestuario) para participar en el mercado de trabajo. Cuando los costos y limitaciones superan los incentivos, las personas se ven impedidas a responder a ellos y beneficiarse del mayor ingreso. Las polticas deben entonces ir encaminadas a remover los obstculos ocasionados por estos costos y limitaciones. La reduccin de la incidencia de la pobreza en algunos pases

latinoamericanos se consigui ms por una distribucin del ingreso ms que por los periodos de crecimiento econmico. As, entre 1990 y 2005, Panam y Uruguay lograron reducir el coeficiente de Gini un 8%, y Honduras un 4%. Otros pases que lograron bajar el coeficiente de Gini fueron Brasil, El Salvador

451

y Colombia. Mxico, como se vio en la investigacin, lo mantuvo prcticamente constante durante el periodo. Una de las pruebas ms claras de que es necesaria una distribucin del ingreso menos desigual est en el mismo plan de Naciones Unidas de reducir a la mitad la pobreza en la regin para el 2015. Segn el plan, se requerira, para el caso de las naciones con niveles ms altos entre los que est Mxico, que sus tasas de crecimiento tendran que rondar el 6% anual desde ahora hasta esa fecha, reto que, vista la reciente evolucin de la economa, ser muy difcil de alcanzar, y ms an cuando la mencionada tasa sera condicin necesaria, pero no suficiente para conseguir tales fines. Frente a este conjunto de situaciones y ante los interrogantes que plantean los medios para superarlos, surgen proyectos que parten de la necesidad inicial de reformar las reformas y que identifican otros objetivos, a partir de los cuales se pretende construir respuestas alternativas. Como afirma el Premio Nbel de Economa, Joseph E. Stiglitz, los modos convencionales de enfocar el desarrollo y medirlo han sido desmentidos por la realidad: Yo argumentara que debemos reexaminar, rehacer, y ampliar los conocimientos acerca de la economa de desarrollo que se toman como verdad mientras planificamos la prxima serie de reformas 381 . Se podra sealar que en este momento existen suficientes elementos para pensar que actualmente se est ya en Amrica Latina en el inicio de un nuevo ciclo que se orienta por componentes de otro estilo de desarrollo, pero que todava necesita del impulso poltico para avanzar y conseguir grados importantes de legitimidad. Respecto al problema migratorio, una de las conclusiones de poltica pblica ms importantes nos devuelve al nivel local, pues en ese mbito es donde ms se puede hacer en trminos de desarrollo, para atenuar los efectos perniciosos asociados a la migracin. Hoy en da, es indispensable que el debate sobre migracin considere sus causas y sus efectos, y favorezca la bsqueda de mecanismos para su
381

Stiglitz, Joseph. 2002. Ms instrumentos y metas ms amplias para el desarrollo. Incluido en B. Kliksberg (comp.). tica y Desarrollo. La relacin marginada. El Ateneo, Buenos Aires.

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tratamiento integral. La problemtica de Mxico, al ser simultneamente pas emisor y receptor, de migraciones internas y de paso, nos recuerda tambin que las polticas migratorias deben fortalecer el multilateralismo y rechazar acciones unilaterales que atenten contra el clima de dilogo y los derechos de las personas. Los movimientos migratorios cambian la geografa del desarrollo humano en el sentido de que transforma tanto el conjunto de oportunidades de aquellos que ven partir a los migrantes, como de aquellos que los reciben. Esta redistribucin geogrfica modifica sus potenciales econmicos y sociales. En la migracin est presente un fenmeno de desigualdad: la distribucin regional de las posibilidades de desarrollo implica la presencia de zonas que ofrecen mejores condiciones de vida que las que se tienen en el lugar de origen. La persistencia de las causas que motivan la migracin permite afirmar que la migracin Mxico-Estados Unidos habr de continuar inscrita en el futuro de ambas naciones. La principal conclusin de este apartado es que el determinante central de la migracin no es la pobreza sino las desigualdades. Por lo tanto, pese a los esfuerzos por frenarla, incluyendo los coercitivos, seguir habiendo migracin mientras subsistan las desigualdades. Las migraciones internacionales de trabajadores son hoy una realidad del capitalismo contemporneo, mientras los gobiernos limitan el ingreso de trabajadores forneos, sobre todo cuando el desempleo tiende a aumentar. Las migraciones, por lo general, no se regulan ni se negocian, sino que se prefiere manejarlas como ilegales, lo cual acta como un factor depresor de los salarios de los trabajadores inmigrantes, y en consecuencia, tambin del nivel salarial de los pases importadores de mano de obra, amn de otras repercusiones sociales y culturales, como la acentuacin del racismo y de la xenofobia. Respecto a los servicios sociales, el sistema mexicano de proteccin social no se ha adaptado de manera adecuada para responder a los riesgos que enfrentan los pobres. Al no cubrir a los hogares ms pobres, las instituciones pblicas de seguridad social han fallado en mitigar la desigualdad que persiste en la sociedad mexicana, por lo que una gran mayora de pobres tiene pocos medios para salir de su triste situacin.

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Mxico invierte menos en proteccin social y en los sectores sociales que la mayora de los pases de Amrica Latina, como consecuencia de un reducido presupuesto fiscal, que refleja la limitada base tributaria y un bajo ingreso fiscal. Mientras pases como Chile y Brasil dedican respectivamente, el 16% y 19% de su PIB al gasto social, la asignacin de Mxico es de cerca del 10%, y se traduce en niveles relativamente bajos de gasto social per cpita. Asimismo, la mayor parte del gasto en proteccin social no llega a los ms pobres debido a la estructura dual del sistema. Cerca del 90 % del gasto en proteccin social se canaliza por medio de instituciones orientadas a prestar servicios de salud y pensiones a los trabajadores de los sectores pblico y privado, con lo que se excluye entonces a los trabajadores informales. Esta estructura plantea una amenaza para mantener y ampliar otros programas de gasto social mejor orientados a los pobres. En el mbito rural hacen falta programas eficientes de desarrollo agrcola y rural. No hay suficientes estrategias productivas y muchos sectores sociales son marginados, particularmente los indgenas. En este mbito, se subraya la asociacin entre pobreza rural y exclusin social, particularmente en el caso de los grupos indgenas, ya que aproximadamente el 44% de ellos se encuentra en el quintil ms pobre de ingresos, y constituyen el 20% de los pobres extremos y son quienes sufren los mayores niveles de privacin en trminos de educacin, salud y acceso a servicios bsicos. Respecto a los servicios de salud, la falta de seguro de salud para la poblacin de bajos ingresos, provoca efectos catastrficos en situaciones de crisis que los conducen a la pobreza. Se advierte que los pobres son quienes ms gastan en salud, aproximadamente el 11% de su ingreso, frente al 4 % de los ms ricos. Lo que ms destaca del anlisis realizado en esta investigacin respecto al gasto en salud, es que para los hogares mexicanos no hay holgura en el gasto familiar. Se debe reconocer que son precisamente los quintiles ms bajos de ingreso quienes menos beneficios reales obtienen de los sistemas de pago anticipado, asociados al empleo; es decir, la seguridad social. El gasto de bolsillo, bsicamente es curativo y de baja eficacia y calidad, casi no se destina a la prevencin y contribuye al empobrecimiento de las familias.

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Se debe tener presente que un cambio en el esquema de financiamiento de los servicios de salud, en donde se ampliara el aseguramiento pblico dirigido a los ms pobres, contribuira significativamente a mejorar las capacidades humanas. En el ao de 2004 entr en operacin el Sistema de Proteccin Social en Salud y el Seguro Popular, y se espera que estos cambios paradigmticos en el Sistema Nacional de Salud presenten sus efectos en el mediano plazo. Como resultado del razonamiento seguido en esta investigacin, se considera que queda suficientemente demostrado cules son algunas de las causas del fracaso de las polticas seguidas durante los ltimos aos en Mxico y que se est ante un final de ciclo que deja un saldo marcado por la desaceleracin y la mayor volatilidad del crecimiento econmico, por unas tasas de pobreza que afectan a un nmero mayor de personas que antes, por el reforzamiento persistente de la desigualdad en la distribucin del ingreso, y por el crecimiento del desempleo y el empeoramiento de la calidad del empleo. Quizs uno de los aspectos sobre los que hoy en da hay mayor consenso es que no se puede depender slo del crecimiento para combatir la pobreza, la inseguridad econmica y la falta de equidad, sino que es necesario recurrir a polticas activas, dirigidas desde la administracin pblica, que contemplen acciones para disminuir las desigualdades econmicas y sociales existentes, fundamentalmente mejorando la distribucin del ingreso. Asimismo, un crecimiento econmico que no afecte a la distribucin de la renta no influye de manera determinante en la reduccin de los niveles de pobreza.

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REFLEXIN FINAL
El reto de desterrar la pobreza en Mxico ha sido uno de los alicientes para la realizacin de esta investigacin. Durante los aos vividos en Mxico ha sido uno de los aspectos de ms debate entre mis compaeros de trabajo y amigos de varias universidades mexicanas con los que he convivido. Una primera reflexin va dedicada a la actual crisis econmica que vivimos en este ao 2008, y que viene provocada, entre otras, por los riesgos financieros globales, provocados por el exceso de especulacin, el uso indiscriminado de productos derivados, etc. Sin entrar a valorar las causas de la crisis, lo que resulta evidente es que esta situacin seguramente va a llevar a distanciarnos de soluciones que sean efectivas en la disminucin de la pobreza en el mundo, y ms concretamente, en Mxico. Directivos de bancos y empresas, hasta ayer neoliberales convencidos de las bondades del libre comercio sin intervencin estatal alguna, ahora suplican ayudas millonarias del Estado. Los mismos Estados que llevan aos negando ayuda a los ms desfavorecidos basndose en la necesidad de ajustes, ahora realizan donaciones multimillonarias procedentes de los contribuyentes a los mismos que, mientras brotaban los beneficios, consideraban estas donaciones obra del Diablo. En medio de esta crisis financiera de 2008, no son los trabajadores, ni los socialdemcratas, ni los pobres o los beneficiarios de las ayudas sociales quienes reclaman la intervencin del Estado para salvar a la economa de s misma: son los dueos y presidentes de bancos y los altos directivos de la economa mundial. Esta crisis es la historia del fracaso de un mercado que ocult los riesgos del crdito inmobiliario. Por el inters comn, al Estado slo le queda intervenir y proponer una regulacin supranacional. Justo lo contrario de lo que se ha venido predicando durante dcadas, cuando los que perdan sus escasos

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bienes y eran condenados a vivir en la indigencia, eran las clases medias y los menos pudientes de la sociedad. Esta dinmica excluyente que genera la globalizacin financiera es el hecho que permite afirmar que, lejos de estar en el curso de una transformacin capitalista que vislumbra una nueva etapa de expansin estable y prosperidad, nos encontramos en el curso de una etapa de deterioro creciente de la capacidad de reproduccin capitalista. Tal deterioro se constata en la amplia destruccin de talento, habilidad e inteligencia de trabajadores desocupados y subocupados; dilapidacin de recursos naturales y energticos; desperdicio y consumismo aumentado por la difusin de valores y la formacin de identidades y patrones de bienestar sustentados en la expansin del corporativo transnacional; achicamiento y menoscabo del poder del Estado, ruptura de los pactos polticos, concentracin del poder y la fuerza militar, al tiempo que se multiplican mafias y grupos armados que imponen su propia ley y justicia. Como se ha demostrado en crisis anteriores, como las analizadas en esta investigacin, en Mxico, y ahora tambin con los primeros sntomas de la "crisis americana", los primeros afectados por las catstrofes financieras son las clases medias. Olas de bancarrotas y de desempleo estn sacudiendo ya a todo el planeta. Pero las crisis financieras globales no pueden "encasillarse" dentro del subsistema econmico, como tampoco las crisis ecolgicas globales, ya que tienden ms bien a generar convulsiones sociales y a desencadenar riesgos o colapsos polticos. Y lo que era todava impensable hace pocos aos se perfila ahora como una posibilidad real: la ley de hierro de la globalizacin del libre mercado amenaza con desintegrarse, y su ideologa con colapsarse. En todo el mundo, no slo en Latinoamrica sino tambin en el mundo rabe y cada vez ms en Europa e incluso en Norteamrica los polticos dan pasos en contra de la globalizacin. Se ha redescubierto el proteccionismo. Frente a los riesgos globales, los mtodos tradicionales de control y contencin resultan ineficaces. Y a la vez, se pone de manifiesto el potencial destructivo en lo social y poltico de los riesgos que entraa el mercado global. Millones de
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desempleados y pobres no pueden ser compensados financieramente. Muchos problemas, como por ejemplo la regulacin del mercado de divisas, as como el hacer frente a los riesgos ecolgicos, no se pueden resolver sin una accin colectiva en la que participen muchos pases y grupos. Las lites econmicas nacionales y globales no deberan sorprenderse de que la opinin pblica reaccione con una mezcla de clera, incomprensin y malicia. Pero el convencimiento certero de que, en una crisis, el Estado al final acabar salvndoles, permite a los bancos y a las empresas financieras hacer negocios en los tiempos de bonanza sin una excesiva conciencia de los riesgos asumidos. Si en pocas de bonanza no se corrigieron los desequilibrios, en el contexto actual, cuando se rescatan las grandes compaas con el dinero pblico, no veremos sino crecer de manera alarmante las bolsas de pobreza y desigualdad. Siguiendo a Marcos Kaplan, una de las ms profundas paradojas con las que se inicia el siglo XXI deviene de la elevada concentracin de la produccin y el excedente en un pequeo nmero de conglomerados altamente productivos, con un enorme volumen de fondos lquidos en manos de una fraccin muy pequea de la poblacin, frente a una creciente masa de habitantes marginados de la produccin, el trabajo y el consumo. La organizacin de la produccin en conglomerados con importantes incrementos en la productividad y rentabilidad, pero con muy pobres resultados en cuanto a aumentar en igual ritmo la capacidad de consumo de la poblacin, va creando una masa de pobres y desempleados incapaces de consumir y disfrutar de un mnimo de bienestar social que les permita estar en condiciones de competir por trabajo o empearse en alguna empresa. As, la organizacin de la produccin y la distribucin del excedente econmico bajo el rgimen de mega conglomerados han alcanzado importantes incrementos en la productividad y la rentabilidad, pero muy pobres resultados en la creacin de empleo y el aumento del consumo y el bienestar social.

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La elevada capacidad de creacin de riqueza y el acrecentamiento del desempleo, pobreza y pobreza extrema no son una contradiccin que encuentre salida en las condiciones de ampliacin de la llamada regulacin de mercado; antes bien, su agudizacin ha sido precisamente llevada a cabo a partir del debilitamiento de ciertas funciones del Estado frente a la empresa altamente conglomerada y el capitalista individual, con la enorme concentracin del poder poltico mundial. Todava ms, el trabajo como fuente universal creadora de riqueza est siendo dilapidado, al tiempo que encontramos ingentes necesidades humanas insatisfechas. Este es, justamente, el mayor cuestionamiento al actual orden econmico y poltico. Nos encontramos frente a un cuantioso volumen de fuerza de trabajo desperdiciada y, por otro lado, a un enorme cmulo de necesidades sociales insatisfechas. As, la globalizacin no ha modificado el sentido de los flujos de capital, sino que mantiene la tendencia histrica, que ha sido la constante exportacin del excedente econmico producido por los pases subdesarrollados hacia los del centro. En esa medida, la insercin internacional de Amrica Latina contina reproduciendo las condiciones del subdesarrollo y fortalece los obstculos al desarrollo. La globalizacin financiera ha sido una de las ms importantes fuerzas que producen la profundizacin de la heterogeneidad econmica y social. Merman las capacidades soberanas de los estados nacionales sobre sus monedas y su gasto en luchas contra la inflacin. La intervencin del Estado en la economa no es un proceso que pueda extinguirse o anularse por voluntad o la seleccin de un modelo econmico. Sus funciones y objetivos han cambiado a lo largo de la historia, pero dicha intervencin forma parte indisoluble e indispensable en la dinmica del sistema. Las crecientes contradicciones y crisis tornan indispensable un continuo incremento de la intervencin del Estado en la economa. Sin embargo, su actuacin va perdiendo autonoma relativa y asumiendo crecientemente como prioritarios los intereses de pequeos y poderosos grupos ampliamente bajo el soporte de la especulacin financiera global.
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En Amrica Latina, las empresas transnacionales, las autoridades financieras internacionales y las autoridades financieras de las potencias, cada vez ms actan como centros de poder externos a la regin. Toman decisiones que los estados latinoamericanos deben acatar en sus estrategias y programas de gobierno. Especialmente importantes son las decisiones relativas a la emisin monetaria y el gasto pblico, que constituyen dos de los principales renglones de polticas pblicas y autonoma de gestin gubernamental que quedan sujetos a las imposiciones del FMI y los esquemas de reforma estructural. En el curso de las reformas estructurales impuestas por el FMI, Amrica Latina ha aumentado la deuda interna y externa de los gobiernos nacionales y locales; ha reducido el gasto pblico, excepto para el pago de intereses de la deuda, y, con ello, su capacidad de cumplir con sus funciones generales para la reproduccin capitalista; ha disminuido su capacidad endgena de crecimiento y tributacin; ha mermado su capacidad de retencin del excedente econmico, lo que se evidencia en el creciente volumen de salida de fondos. El mercado financiero conglomerado plantea un problema de gobernabilidad no solamente a los pases perifricos, sino tambin a los avanzados. Las economas liberalizadas no responden a las polticas econmicas; los propios acontecimientos econmicos rebasan ampliamente las explicaciones convencionales sugeridas; se desenvuelven en medio de incertidumbre, con olas de inestabilidad y crisis econmicas y financieras. De manera que este capitalismo conglomerado dominado por la globalizacin financiera presenta tendencias a la inestabilidad, la incertidumbre, la dislocacin y los desequilibrios, con un Estado afectado en su autonoma y su eficacia, con un gobierno debilitado en sus capacidades de regulacin y control. Haciendo un paralelismo con la Gran Depresin que afect a Estados Unidos durante los aos treinta, donde se crearon como respuesta programas gubernamentales que fortalecieron la proteccin social, en Amrica Latina, por el contrario, frente a mayores riesgos en el mercado laboral la respuesta fue una mayor debilidad de la seguridad social por la propia reduccin del peso del Estado en la economa. El estratgico papel de este ltimo fue muy

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diferente en un caso y en el otro, reflejando as unas concepciones de estilo de desarrollo tambin muy diferentes. No obstante, la menor proteccin no ha significado una compensacin inequvoca con menores tasas de paro, sino que, por el contrario, stas se han incrementado en bastantes pases. Todo ello hace necesario otros tipos de estudio y valoracin del mercado laboral, dado el cambio sustancial que se ha producido y que significa la referida disminucin de la seguridad en el empleo. En definitiva, la inseguridad econmica en Amrica Latina est asociada a un conjunto complejo de factores que han agravado las grandes desigualdades, frente a las cuales no son en absoluto suficientes los programas de proteccin social, dado su carcter parcial y coyuntural, pues para lograr una mayor cohesin es necesario otra visin que, por lo menos, tome en consideracin la experiencia de los pases ms avanzados, donde la expansin de las fuerzas del mercado fue acompaada por el fortalecimiento de instituciones de seguridad social, a lo que seguramente habra que aadir importantes acciones dirigidas a mejorar las relaciones laborales, la articulacin del territorio y los mecanismos de expresin y representacin poltica. Suponer que combatir la pobreza es bsicamente transferir recursos materiales para permitir que las personas traspasen un umbral que las integrar en el mercado de trabajo y por tanto en una vida de progreso, es, cuando menos, una visin simplista que se asienta en hiptesis falsas sobre el funcionamiento del mercado laboral y del comercio internacional. Un anlisis del problema de la pobreza que no tome en cuenta el aspecto de distribucin de recursos y posibilidades tiene una obvia limitacin, no slo por los aspectos ticos del tema, sino tambin porque soslaya las consecuencias que, en trminos de reproduccin intergeneracional de la pobreza y an de crecimiento econmico, tiene la desigualdad. Pero tal vez, el efecto ms profundo se da en la percepcin que las personas ms vulnerables tienen de la relacin entre su pasado, su presente y su futuro. Toda la evidencia disponible muestra que se ha roto para ellos la visin positiva de una trayectoria de progreso, que forma parte de la cultura primordial de

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cualquier individuo y en funcin de la cual cada uno asienta la seguridad en el valor del propio capital humano. Esta reversin en el modelo virtuoso de un futuro mejor ha sido acompaada tambin por una modificacin profunda del marco ideolgico y operativo en el que los seres humanos pueden encontrar algn espacio de solidaridad que les ayude. En las ltimas dcadas se ha ido construyendo un discurso centrado en el individualismo como la fuerza esencial del progreso, que deja librado a sus escasas posibilidades a quienes no tienen el capital humano necesario para avanzar. As, por ejemplo, como condicin para el logro y mantenimiento del equilibrio macroeconmico, se reforman en todo el mundo los sistemas de pensiones o de salud con mayor preocupacin por el criterio de eficiencia que por la universalidad en el acceso y la solidaridad en la financiacin. Como reflexin final, probablemente el asunto ms preocupante que Mxico debe abordar urgentemente (aunque lleve ya muchas dcadas sufrindolo) es el de los altos niveles de desigualdad y pobreza. Como se ha visto en la investigacin, Mxico ha reducido muy poco su pobreza en estos ltimos aos, a pesar de gozar de unos aos de crecimiento econmico sostenido sin sobresaltos. La solucin a fenmeno de la pobreza pasa indefectiblemente por una mejora significativa en los niveles de desigualdad, con una distribucin ms equitativa de los ingresos. Para terminar, me gustara resumir el espritu de esta investigacin en una frase: "Y llega el momento en que uno debe tomar una posicin que ni es cuidadosa, ni poltica, ni aceptable, pero que debe tomarla porque su conciencia le dice que es lo correcto" (Martin Luther King)

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