1

CONTROLUL LEGALITII ACTIVITII ADMINISTRAIEI PUBLICE

Cuprins: 1. Sistemul de administraie public: principii, instituii, raporturi juridice 2. Formele de realizare a activitii de administraie public 2.1. Actul administrativ: concept, trsturi, regim juridic. 2.2. Actul de gestiune i contractul administrativ. 2.3. Faptele materiale i operaiunile tehnico-administrative. 3. Controlul legalitii activitii administraiei publice 3.1. Controlul parlamentar 3.2. Controlul necontencios (administrativ) 3.3. Controlul contencios (judectoresc) rolul contenciosului administrativ i practica judiciar n materie, n statul de drept. Regimul juridic al aciunii n contenciosul administrativ 3.4. Controlul politic 3.5. Controlul popular 3.6. Controlul economic

2 1. Sistemul de administraie public n societatea contemporan, statului i revin o serie de sarcini importante, precum: asigurarea ordinii interne, paza granielor i asigurarea securitii externe, asigurarea condiiilor de sntate a locuitorilor, asigurarea condiiilor de instrucie public, administrarea domeniului public, organizarea executrii legilor. Pentru realizarea acestor sarcini, statul nfiineaz serviciile publice crora, prin lege, li se acord competene i responsabiliti, beneficiind i de un patrimoniu propriu. Astfel de servicii sunt: serviciul public de gospodrire a domeniului public, serviciul public de educaie, serviciul public de asigurare a ordinii interne etc. Scopul acestor servicii este, ns, de a organiza executarea legilor i de a executa n concret legile. Pe de alt parte, n vederea ndeplinirea sarcinilor sale, statul organizeaz i alte categorii de servicii publice (de legiferare i jurisdicionale), care, realiznd n practic sarcinile puterii legislative i judectoreti, nu fac parte din sistemul administraiei publice. Autoritile ce aparin acestui sistem sunt organizate fie ca autoriti (organe) administrative fie ca instituii publice (regii autonome) Autoritile administrative care aparin sistemului administraiei publice pot fi clasificate n funcie de mai multe criterii: 1. Dup modul de formare - autoriti administrative alese primar, consiliul local, consiliul judeean etc. - autoriti administrative numite prefect, guvern, prim-ministru etc. 2. Dup natura juridic a autoritii administrative - autoriti administrative individuale (unipersonale) primar, prefect etc. - autoriti administrative colegiale consiliul local, consiliul judeean, guvern etc. 3. Dup competena autoritii administrative Competena unei autoriti administrative reprezint totalitatea atribuiilor i a responsabilitilor pe care o autoritate le-a primit prin actul normativ de nfiinare. Competena poate fi: a. Dup sfera n care i manifest atribuiile: general autoritile administrative cu competen general i vor exercita atribuiile n toate domeniile de interes ale vieii sociale / economice (guvern, primari, consiliul judeean, consiliul local)

3 special autoritile administrative cu competen special i vor exercita atribuiile ntr-un anumit domeniu stabilit prin lege (B.N.R., Consiliul Naional al Concurenei, Inspectoratul Teritorial de Munc etc.) b. Dup teritoriul (limita teritorial) n care i exercit atribuiile: autoriti administrative cu competen naional (guvern, ministere) autoriti administrative cu competen local / judeean (primar, consiliu local, consiliu n concluzie, autoritile care realizeaz administraia public n ara noastr sunt structurate pe dou planuri: Administraia public central reprezentat de: Cei doi efi ai executivului (Preedintele Romniei i Guvernul, n frunte cu primul-ministru); Ministerele i alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului (fa de aceast a

judeean)

doua categorie se impune observaia rezultat din analiza practicii guvernamentale a ultimilor ani, c se manifest tot mai mult tendina nfiinrii unor agenii, oficii, autoriti, de nivel naional sau local, cu atribuii ntr-un anumit domeniu, subordonate Guvernului sau ministerelor); Autoritile administrative autonome (este vorba despre organele centrale de specialitate care nu Instituii bugetare, regii autonome i companii naionale subordonate ministerelor; Instituii bugetare, regii autonome i companii naionale subordonate autoritilor centrale Prefectul (administraia de stat n teritoriu); Servicii publice deconcentrate n teritoriu ale ministerelor, subordonate ministerelor i conduse Administraia public local reprezentat de: Comisia consultativ judeean; Autoriti administrative autonome locale (consilii judeene, preedintele consiliului judeean, Instituii bugetare i regii autonome de interes local subordonate organic sau funcional se afl n subordinea Guvernului, cum ar fi: C.S.A.T., B.N.R., S.R.I. etc.);

autonome;

de prefect;

consilii locale i primarii); consiliilor judeene sau locale.

4 Trsturile autoritilor administrative 1. Autoritile administrative sunt constituite pe baza legii. 2. Activitatea autoritilor administrative are drept scop punerea n executare a legilor, precum i executarea legilor n concret. 3. Autoritile administrative emit acte juridice cu putere executorie, ce sunt supuse unui control de legalitate i pot fi aduse la ndeplinire cu ajutorul forei de constrngere etatice. Principiile administraiei publice locale Distincia dintre principiile generale ale dreptului i principiile specifice unei anumite ramuri din drept are n vedere faptul c acestea din urm exprim, n mod sintetic, trsturi generale proprii unui anumit domeniu al dreptului. Principiile generale care guverneaz sistemul de drept au rolul de a asigura o construcie unitar a sistemului, n special n procesul de legiferare, avnd i o dimensiune cognitiv, prin faptul c permit o mai bun cunoatere a sistemului. Aadar, n drept, principiile prezint trei nivele de generalizare: - principii generale, care guverneaz ntregul sistem - principii specifice unei anumite ramuri de drept - principii aplicabile anumitor instituii. Din punct de vedere al consacrrii lor n dreptul administrativ, principiile se mpart n: Principii prevzute expres ntr-un act normativ (de exemplu, principiul autonomiei locale, consacrat n art.120 din Constituie i n art. 2 al Legii nr. 215/2001 a administraiei locale) Principii care se deduc pe calea interpretrii din mai multe texte normative (de exemplu, principiul revocabilitii actului administrativ) n domeniul administraiei publice, art 120 din Constituie stipuleaz c organizarea autoritilor administraiei publice locale se ntemeiaz pe principiile descentralizrii, autonomiei locale i deconcentrrii serviciilor publice. n acelasi timp, Legea nr. 215/2001 prevede, n art. 2, c principiile care stau la baza administraiei publice locale sunt principiile autonomiei locale, descentralizrii, eligibilitii, legalitii i consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit. Aadar, prevederile constituionale enumer trei principii, n timp ce Legea nr. 215/2001 prevede cinci principii. n realitate, considerm c principiul deconcentrrii serviciilor publice face parte din Legea nr. 215/2001 prin modificarea implicit determinat de legea de revizuire a Constituiei. Principiul eligibilitii reiese din interpretarea art. 121 din Constituie, n conformitate cu care autoritile administraiei publice locale sunt primarii alei i consiliile locale alese, n condiiile legii. n acelai

5 mod, principiul eligibilitii i cel al consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit reies, n mod firesc, din finalitatea prevederilor constituionale. Principiul descentralizrii, autonomiei locale i principiul deconcentrrii serviciilor publice Noiunile de centralizare i descentralizare nu au fost la origine noiuni juridice, ci au aprut ca tendine ale administraiei publice, avnd la baz o serie de raiuni teoretice i necesiti practice. Noiunile de centralizare i descentralizare nu contureaz dou sisteme opuse ale organizrii administraiei publice, ci comport anumite grade i modaliti. Sistemul centralizat poate fi conturat sub dou accepiuni: 1. el caracterizeaz raporturile statului cu colectivitile locale 2. el definete un anumit mod de organizare a administraiei publice locale. n cadrul sistemului centralizat, statul nu recunoate existena colectivitilor locale, nu consider c acestea au via juridic i nu le acord personalitate juridic. El i asum, prin propriul buget, rezolvarea, n nume propriu, a intereselor generale oriunde s-ar manifesta acestea, fie la nivel naional, fie la nivel local. n realitate, forma cea mai riguroas a sistemului centralizat, n care statul nu recunoate existena colectivitilor locale, nu poate fi ntlnit prea des n practic. Organizarea centralizat se lovete de o realitate social constnd n faptul c aceste colectiviti locale constituie rezultatul unui proces istoric, reprezentnd o realitate sociologic ce nu poate fi ignorat. Sistemul centralizat se caracterizeaz, n primul rnd, printr-o structur puternic ierarhizat, ce concentreaz puterea de decizie i iniiativa n minile autoritii centrale. Autoritile administraiei locale, dac exist, nu fac dect s transmit problemele ce pot aprea n teritoriu ctre autoritile centrale competente i, n sens invers, transmit decizia acestor autoriti ctre cei administrai. n acest mod, o voin unic ce eman de la autoritile centrale se transmite pn n cele mai ndeprtate coluri ale teritoriului. Sistemul descentralizat presupune dou condiii: 1. Existena unei distincii ntre problemele de interes general, care pot fi rezolvate de ctre administraia central i care vizeaz ntreaga populaie, i problemele de interes general, ce pot fi rezolvate de ctre autoritile locale i care vizeaz o anumit colectivitate (de exemplu, aduciunea de ap). 2. nzestrarea cu personalitate juridic, patrimoniu propriu i organe alese, care au sarcina de a rezolva problemele locale. n sistemul descentralizat, puterea de decizie aparine autoritilor alese de ctre colectivitatea local (populaia unei uniti administrativ-teritoriale). Problemele care cad n sarcina acestor autoriti sunt ns determinate prin lege. Cadrul juridic n care se manifest autoritile alese, precum i statutul acestora, modul de organizare i funcionare

6 sunt formulate prin lege (de exemplu, consiliul judeean nu poate nfiina o comisie special dac aceasta nu este prevzut n Legea nr. 215/2001, iar dac o nfiineaz, hotrrea respectiv va fi desfiinat). Dincole de anumite limite, raporturile statului cu colectivitile locale pot s evolueze nu att spre o organizare descentralizat a administraiei publice, ct spre autoguvernare i federalism. Dac statutul colectivitii locale n statele unitare organizate n sistem descentralizat este prevzut prin constituie, n statele federale, acestea au posibilitatea de a-i alege, n mod liber, instituiile i modul de organizare. Spre deosebire de autoritile locale ce acioneaz ntr-un sistem descentralizat i care au atribuii numai n domeniul administrativ, statele federale au atribuii i n domeniul politic, i n domeniul legislativ. Att sistemul centralizat, ct i sistemul descentralizat presupun un control exercitat asupra autoritilor locale. Forma i modalitile acestui control constituie criteriile care fac diferena ntre cele dou sisteme. Astfel, sistemului centralizat i este specific controlul ierarhic, n timp ce sistemului descentralizat i este specific controlul de tutel administrativ. Raportul juridic de drept administrativ Raporturile de drept administrativ reprezint relaiile sociale care au fost reglementate, direct sau indirect, adic prin intervenia unor fapte juridice, de ctre normele dreptului administrativ. Cu alte cuvinte, raporturile de drept administrativ sunt relaii sociale ce se formeaz, n principal, n legtur cu organizarea i exercitarea competenei organelor administraiei publice, relaii sociale ce sunt supuse reglementrilor normelor dreptului administrativ. Raporturile juridice de drept administrativ se nasc, se modific i se sting n activitatea de realizare de ctre organele administraiei publice a sarcinilor puterii executive. Izvoarele raporturilor juridice de drept administrativ sunt actele juridice i faptele juridice, n legtur cu care legiuitorul reglementeaz naterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic administrativ. Actele juridice, ca manifestri de voin fcute cu scopul de a nate, modifica sau stinge un raport juridic de drept administrativ, ocup un loc deosebit printre izvoarele raporturilor juridice de drept administrativ. Faptele juridice reprezint aciuni sau inaciuni care fie sunt svrite, fie, dei legea obliga la svrirea lor, nu au fost svrite i de care norma de drept administrativ leag naterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic de drept administrativ.

7 Elementele raportului juridic de drept administrativ Ca orice raport juridic, raportul de drept administrativ se compune din trei elemente : subiecte, obiect i coninut. O importan deosebit o prezint subiectele, cel puin o parte trebuind s fie o autoritate a administraiei publice sau un funcionar public. Al doilea subiect poate fi o autoritate a administraiei publice, un funcionar public, o persoan fizic sau juridic. Obiectul este determinat de sfera relaiilor sociale reglementate de normele de drept administrativ. Coninutul raporturilor de drept administrativ l formeaz totalitatea drepturilor i obligaiilor ce revin subiectelor acestora. Complexitatea administraiei publice, caracterizat printr-o extrem diversitate, impune ca raporturile juridice nscute din aplicarea normelor de drept administrativ s fie diverse. O prim categorie o formeaz raporturile care se formeaz n cadrul administraiei publice, n special cu privire la organizarea i funcionarea administraiei publice. Ele pot fi raporturi de subordonare, de colaborare, de participare i de tutel administrativ. Cea mai des ntlnit form este raportul juidic de subordonare, care poate lua natere fie din voina legiuitorului, fie a autoritii administrative. Raporturile juridice de colaborare apar ca urmare a manifestrii de voin a ambelor subiecte, fie din oficiu, fie la cerere (de exemplu, contractele administrative sau raporturile juridice ce iau natere prin eliberarea unei autorizaii administrative). Subiectele acestor raporturi se afl pe aceeai poziie i acioneaz mpreun n vederea realizrii unui scop comun. n cazul raporturilor de participare, subiecii particip la exercitarea unor atribuii pe care legea le d n competena unui organism colegial, fa de care subiecii se afl n raporturi de subordonare. A doua categorie mare de raporturi o reprezint raporturile care se formeaz ntre un subiect ce aparine administraiei publice i unul din afara acestui sistem. n aceste situaii, subiecii din afara sistemului intr n raporturi juridice cu reprezentanii administraiei publice. Aceste raporturi pot fi : de subordonare, de colaborare, de participare, de utilizare a serviciilor publice i de natur procesual (de conflict). Raporturile juridice de conflict pot fi raporturi juridice contravenionale i raporturi juridice de contencios admnistrativ. Raporturile juridice de conflict au drept caracteristic faptul c subiectele de drept public au sarcina de a constata i sanciona fapte ce prezint pericol social, de a dispune anularea sau modificarea unui act administrativ, de a recunoate un drept i de a repara pagubele.

2. Formele de realizare a activitii de administraie public

Dup regimul juridic aplicabil, se pot delimita dou mari categorii de forme concrete de activitate ale organelor administraiei publice: a) forme crora li se aplic regimul administrativ de putere i b) forme crora nu li se aplic regimul administrativ de putere. n sfera primei categorii de forme, vom include: 1.actul administrativ 2. contractul administrativ 3. operaiunea administrativ n sfera celei de-a doua categorii de forme, includem: 1. actele juridice efectuate de organele administraiei publice n virtutea capacitii juridice civile 2. operaiunile tehnico-administrative 3. operaiunile direct productive 2.1 Actul administrativ Constituie principala form de realizare a activitii administraiei publice, principalul izvor al revin raporturilor juridice de drept administrativ. Lui i se adaug, ca forme de realizare a sarcinilor ce administraiei publice, faptele materiale i operaiunile administrative. Faptele materiale reprezint acele aciuni sau inaciuni de a cror existen legea leag naterea, modificarea sau stingerea unui raport juridic administrativ, fiind productoare deci de efecte juridice. Operaiunile administrative reprezint operaiunile de activitate ale organelor administraiei desfurate n vederea ndeplinirii de ctre acestea a atribuiilor conferite de lege. Spre deosebire de actele juridice i faptele materiale, acestea din urm nu produc efecte juridice proprii. Actul administrativ este definit ca acea form juridic principal a activitii organelor administraiei publice, care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere, a modifica sau stinge drepturi i obligaii, n realizarea puterii publice, sub controlul principial de legalitate al instanelor judectoreti. Trsturile actului administrativ 1. Actul administrativ este un act juridic, el producnd efecte juridice prin faptul c d natere, modific sau stinge un raport juridic administrativ.

9 Producerea de efecte juridice de ctre un act administrativ este condiionat de ndeplinirea tuturor condiiilor prevzute de lege, n caz contrar el nefiind dect un fapt juridic. 2. Actul administrativ este o manifestare unilateral de voin juridic Dei la emiterea sau adoptarea unui asemenea act particip mai multe persoane, actul administrativ rmne o manifestare unilateral de voin, fiind expresia unei singure voine (cea public), acordat n proporii diferite, prin lege, diferitelor organe sau autoriti administrative. Drepturile i obligaiile prilor, n cazul actului administrativ, nu au la baz un acord de voine, administrative. 3. Actul administrativ organizeaz executarea legilor sau le execut n concret 4. Actul administrativ este emis numai n realizarea puterii publice Aceast trstur deosebete actul administrativ de alte acte juridice cu carcter unilateral ale organelor administraiei publice. Din aceast trstur rezult obligativitatea actelor administrative i executarea lor din oficiu. 5. Actul administrativ este supuse unui regim juridic special (regim de drept administrativ), n centrul cruia se afl Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Acest regim se constituie dintr-o sum de reguli (de fond i de form) care reglementeaz emiterea sau adoptarea unui act administrativ, condiiile de valabilitate ale acestuia, realizarea controlului legalitii actelor administrative, sanciunile aplicabile n cazul nerespectrii condiiilor de valabilitate. Clasificarea actelor administrative n literature de specialitate, actele administrative se clasific dup cum urmeaz: 1. Dup categora organului de la care eman: Acte care eman de la organe ale administraiei de stat Acte care eman de la alte organe de stat Acte care eman de la autoritile autonome ale administraiei publice locale Acte care eman, n baza mputernicirilor date de lege ori de organe ale administraiei de stat (n baza legii), de la persoane private (juridice sau fizice) acte administrative prin delegaie. 2. Dup competena material a organului emitent, distingem: Acte de administraie general, fiind acele acte administrative emise sau adoptate de organe administrative cu competen general. ci sunt rezultatul manifestrii unei singure voine juridice, respectiv voina autoritii

10 Acte de administraie special, fiind acele acte administrative care provin de la organele sau autoritile administrative cu competen special (ex: BNR). 3. Dup gradul de ntindere a efectelor Acte administrative individuale, ca manifestri de voin ale organelor administraiei publice, prin care se modific, nasc sau sting raporturi juridice concrete. Acestea pot fi emise din oficiu sau la cerere. Toate autoritile administraiei publice au competen de a emite acte administrative individuale. Acte administrative normative, fiind acelea care conin reguli generale de conduit, impersonale i de aplicabilitate repetat. Nu toate organele i autoritile administraiei publice pot emite acte administrative normative, ci numai acele organe sau autoriti care au primit aceast competen printr-un act normativ. Acte cu caracter intern (care, la rndul lor, pot fi individuale sau normative) 4. Dup coninutul efectelor actului individual: acte prin care se stabilesc drepturi sau obligaii determinate pentru subiectul cruia i se adreseaz (de ex. actul de atribuire a unui teren n vederea construirii unei locuine proprietate personal) - autorizaii acte de conferire a unui statut personal (de ex. diploma colar, decizia de pensionare, carnetul de conducere auto acte de aplicare a contrngerii administrative acte cu caracter jurisdicional Regimul juridic al actelor administrative reprezint ansamblul regulilor de fond sau de form care privesc condiiile de valabilitate ale unui act administrativ, procedura emiterii sau adoptrii, punerea n executare a actului administrativ, ntinderea efectelor, cile de atac ndreptate mpotriva unui act administrativ, alte aspecte care particularizeaz actele administrative n raport cu celelalte acte juridice. Elementele centrale ale acestui regim juridic sunt reprezentate de legalitatea i oportunitatea actelor administrative, care mpreun asigur valabilitatea acestor acte. Legalitatea actului administrativ reprezint principala condiie de valabilitate i impune ca aceste acte s aib un temei legal. Ea presupune conformarea acestor acte condiiilor de elaborare, de existen, de ntindere a efectelor, ct i condiiilor cuprinse n actele administrative emise de o autoritate superioar.

11 Pe de alt parte, organele i autoritile administrative dispun de dreptul de apreciere a situaiilor n care este necesar emiterea unui act administrativ. Oportunitatea reprezint, n accepiunea colii de la Cluj, o condiie de valabilitate a actelor administrative, alturi de legalitate, iar potrivit colii de la Bucureti, legalitatea este corolarul condiiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerin (dimensiune) a legalitii. Nendeplinirea condiiilor de oportunitate are drept efect revocarea sau abrogarea acestuia, n timp ce nendeplinirea condiiilor de legalitate duce la anularea sau revocarea sa. Condiiile necesare realizrii legalitii unui act administrativ 1. Actul administrativ trebuie s fie emis sau adoptat n conformitate cu litera i spiritul Constituiei, al legilor i ordonanelor, pe baza tuturor actelor organelor administraiei publice superioare emitentului actului 2. Actul administrativ trebuie s fie emis sau adoptat doar n limitele competenei conferite de lege respectivelor organe sau autoriti administrative. 3. Actul administrativ trebuie s fie emis sau adoptat n forma i cu procedura prevzut de lege. 4. Actul administrativ trebuie s fie oportun, adic s corespund unui interes public actual. Nendeplinirea condiiilor sus menionate poate atrage anularea, modificarea, revocarea, abrogarea actului administrativ. n practic, o importan deosebit o au condiiile referitoare la forma i procedura de emitere a actelor administrative. Forma actelor administrative Teoretic, actele administrative pot fi scrise, orale, implicite. n unele situaii, tcerea unei autoriti administrative poate avea relevan juridic, fiind considerat fie acord tacit, fie refuzul acordului. De exemplu, conform art 1 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, tcerea autoritii administrative, respectiv situaia n care aceasta nu rspunde n termen de 30 de zile solicitrii unui particular, este echivalat cu refuzul acestei autoriti de a soluiona cererea. Actele administrative cu caracter normativ mbrac numai forma scris, deoarece legea prevede obligativitatea publicrii lor. Actele administrative individuale pot mbrca i forma oral, n condiiile autorizate de lege (de ex. art.7 al O.G. nr.2/2001 privind regimul juridic al contraveniilor, aprobat cu modificri i completri prin Legea nr. 180/2002, prevede c sanciunea avertismentului se aplic i oral). Att timp ct un exist texte de lege care s ndrituiasc fun. publici din administraia public s emit ordine verbale cu valoare de act administrativ, respectivele ordine un pota vea o atare calificare. Este vorba de ordinele i dispoziiile care se transmit frecvent cu prilejul tele-conferinelor.

12 Pentru a produce efecte juridice, acestea trebuie s fie nsoite de acte administrative scrise. Precizrile cu prilejul tele-conferinelor sau prin telefon, cu carcter verbal n general, indiferent de la ce funcionar ierarhic provin, un pot avea dect caracterul unor lmuriri cu privire la nelegerea sensului actului administrativ scris, a nuanelor legate de aplicarea acestuia, fiind operaiuni tehnice de administraie. Forma scris este necesar din cel puin urmtoarele puncte de vedere: cunoaterea cu exactitate a coninutului i a finalitii actului administrativ; executarea ntocmai a acestuia de ctre funcionarii publici sau particularii care cad sub incidena lui; dovedirea n caz de litigio a existenei i efectelor pe care actul trebuie s le produc, servind astfel ca dovad; stabilirea legalitii lui i sancionarea celor care nu l-au respectat i executat; realizarea rolului su educativ. Forma scris reprezint o condiie ad validitatem ori de cte ori legea prevede obligaia publicrii unui act administrativ. De forma scris a actelor administrative se leag i alte condiii externe de valabilitate a lor, care trebuie ndeplinite, sub sanciunea nulitii absolute sau relative. Dintre condiiile externe menionm: redactare actului n limba oficial a statului (pot fi ataate i copii n limba matern n localitile n care minoritile naionale reprezint cel puin 20% din populaie); motivarea actului; prezena antetului care indic autoritatea care a emis sau adoptat un act administrativ; indicarea titlului, preambulului; prezena semnturii autorizate, sigiliul, timbrul sec sau tampila; menionarea datei, a locului, a numrului de nregistrare; indicarea beneficiarului sau a destinatarului. Fazele procedurii de elaborare a actului administrativ Condiiile procedurale care determin valabilitatea unui act administrativ se mpart, n funcie de momentul n care intervin, n: anterioare, concomitente i posterioare. Unele dintre aceste condiii produc efecte juridice prin ele nsele, n timp ce altele sunt lipsite de asemenea efecte. Condiiile sau regulile anterioare (ce trebuie ndeplinite anterior emiterii sau adoptrii unui act administrativ) sunt numeroase i de importan diferit. Menionm: expertizele, referatele, rapoartele, studiile de oportunitate, studiile de fezabilitate, date statistice, sesizarea, iniiativa, propuneri, anchete, procese-verbale, dri de seam, dezbaterea public, avizele i acordurile. Avizele reprezint puncte de vedere fundamentale pe care o autoritate administrativ, care dorete s emit un act, le cere unui alt organ administrativ, compartiment sau funcionar. Sunt de trei feluri: 1. Facultative -> se caracterizeaz prin faptul c organul care dorete s emit un act administrativ este liber s le solicite sau nu, iar conformarea nu este obligatorie.

13 2.Consultative -> organul administrativ este obligat s le solicite, dar nu este obligat s li se conformeze. 3. Conforme -> se caracterizeaz prin faptul c organul administrativ este obligat s le solicite i s li se conformeze. Avizele reprezint tot manifestri unilaterale de voin, care condiioneaz sau, dup caz, fundamenteaz manifestarea unilateral de voin a organului administrativ. Cu toate acestea, avizul, indiferent de categorie, nu produce el nsui efecte juridice, dei fr el, atunci cnd este conform, actul administrativ nu este valabil. Avizele apar ca elemente de coninut ale raporturilor administrative de colaborare i niciodat de subordonare. Acordul reprezint consimmntul pe care o autoritate administrativ l d n vederea emiterii unui act administrativ de ctre o alt autoritate administrativ. Acest consimmnt se adaug manifestrii de voin a emitentului, ntrind-o. De regul, acordul vine de la organul ierarhic superior (caz n care se numete aprobare), dar el poate veni i de la un alt organ al administraiei situat pe o poziie superioar emitentului Poate fi, la rndul su, prealabil, concomitent sau posterior emiterii sau adoptrii actului administrativ. Acordul se deosebete de avizul conform prin faptul c efectul juridic, n cazul actului emis cu acordul prealabil aa unui organ, este rezultatul manifestrii de voin a mai multor organe. Acordul nu oblig organul care emite actul administrativ s-l pun n executare, nu acoper viciile actului respectiv, iar n cazul aciunii n anulare, n litigiu va trebui s figureze ca parta att emitentul, ct i cel care i-a dat acordul. Aceste reguli sunt valabile i pentru confirmare, n sens de aprobare a unui act administrativ de ctre un organ superior emitentului actului administrativ. Condiiile procedurale concomitente sunt cvorumul, majoritatea i motivarea. Cvorumul reprezint numrul de membri care trebuie s fie prezeni pentru ca activitatea unui organ colegial s se desfoare conform legii. De regul, acesta este de 51%. De exemplu, cf. art 41 din Legea nr. 215/2001, edinele consiliului local sunt valabil constituite dac sunt prezeni jumtate plus unu din numrul membrilor. Majoritatea cerut de lege are n vedere adoptarea (votarea) propriu-zis a actului.Aceasta poate fi relativ sau simpl (jumtate dintre cei prezeni), absolut (jumtate din numrul membrilor n funcie) i calificat (un procent determinat din numrul membrilor n funcie). Motivarea , ca principiu al procedurii emiterii actelor administrative, a dobndit o consacrare constituional. Motivarea actelor administrative normative se afl, de regul, n expunerea de motive, care trebuie dat publicitii, fcnd corp comun cu actul propriu-zis, iar motivarea actelor individuale

14 trebuie s fie cuprins n coninutul acestora sau ntr-un document justificativ care nsoete actul ce eman de la aceeai autoritate, chiar sub semntura altei persoane. Condiii procedurale posterioare sunt aprobarea, confirmarea, comunicarea sau publicarea, Aprobarea semnific manifestarea de voin prin care un organ ierarhic superior se declar de acord cu un act emis de un organ ierarhic inferior. Atunci cnd este cerut de lege, lipsa ei atrage nevalabilitatea actului administrativ, acesta nemaiproducnd efecte juridice. Confirmarea semnific manifestarea de voin a unui organ de stat ce urmrete s acopere un viciu de voin de care este lovit un act administrativ al su sau al unui organ inferior, ea reprezentnd un act juridic. Comunicarea i publicarea sunt, de regul, condiii de valabilitate care vizeaz intrarea n vigoare a actului administrativ (n primul rnd normative). Ele reprezint modaliti prin care coninutul unui act administrativ este adus la cunotina celor interesai. Publicitii i este asimilat orice mijloc de publicitate care permite cunoaterea coninutului actului. n lipsa publicrii sau comunicrii, actul administrativ este inexistent. Astfel, cf. art 107 din Constituie, hotrrile de Guvern care nu sunt publicate n Monitorul Oficial sunt inexistente. Publicarea i comunicarea au o importan deosebit i n ceea ce privete stabilirea momentului din care un act administrativ ncepe s produc efecte. Fora juridic a actelor administrative Spre deosebire de alte acte juridice, actele administrative nu trebuie nvestite pentru a deveni executorii, ele avnd acest caracter din oficiu. Fora juridic a actelor administrative este inferioar legii, ns este superioar forei juridice a altor acte juridice, cum ar fi actele de drept civil, dreptul muncii, drept comercial. Fora juridic a actelor administrative este proporional cu poziia pe care autoritatea / organul administrativ care a emis actul o are n cadrul sistemului administraiei publice. Actele administrative au for juridic prin ele nsele, beneficiind simultan de trei prezumii: - prezumia de legalitate - prezumia de autenticitate - prezumia de veridicitate 1 .Prezumia de legalitate const n calitatea actului administrativ de a fi considerat a priori ca fiind emis n condiiile prevzute de lege pentru realizarea finalitii actului. 2. Prezumia de autenticitate const n faptul c actul administrativ este considerat ca provenind de la o autoritate administrativ / organ administrativ pe care o / l indic forma exterioar a actului. ratificarea.

15 3. Prezumia de veridicitate const n faptul c actul administrativ reflect n mod real ceea ce a stabilit autoritatea emitent. Aceste prezumii sau, totodat, i fora probant a actului administrativ, care este cea a tuturor actelor autentice. Rezult c cele constatate prin actul administrativ scris, emis n limitele competenei organului respectiv, un pot fi nlturate dect prin nscrierea n fals. Pe de alt parte, aceste prezumii fac posibil executarea din oficiu a actelor administrative (executio ex officio). Pentru c provine de la o autoritate administrativ nvestit cu putere public, actul administrativ este un act de putere, nemaifiind necesar nvestirea lui cu formul executorie. Actul administrativ produce efectele juridice pentru care a fost emis / adoptat fr a fi necesar consimmntul celor crora li se adreseaz. Dac nu este executat de bunvoie, se poate apela la fora de constrngere a statului. De la executarea din oficiu sunt exceptate actele administrative n cazul crora prevederile legii dispun ntreruperea executrii sau suspendarea efectelor juridice, precum i cele care un dau natere la raporturi de drept administrativ, ci la raporturi de drept civil, de dreptul muncii. Momentul de la care actele administrative produe efecte juridice Momentul este reglementat diferit n funcie de caracterul actului administrativ, de efectele juridice pe care le produce, de autoritatea sau organul care l-a emis sau de persoanele crora li se adreseaz. Astfel, pentru organul sau autoritatea emitent actul administrativ produce efecte din momentul emiterii sau adoptrii, cu condiia s fi fost respectate condiiile de valabilitate prevzute de lege. Pentru celelalte persoane crora li se adreseaz actul, el produce efecte directe n momente diferite: - actele administrative individuale produc efecte din momentul comunicrii ctre cei interesai - actele administrative normative produc efecte din momentul publicrii. n principiu, actele administrative produc efecte numai pentru viitor, neputnd retroactiva. De la aceast regul fac excepie, fie datorit caracterului lor, actele administrative declarative (recognitive), prin care se recunoate existena unor drepturi i obligaii anterioare emiterii lor (ex: certificatul de natere, adeverine, extrase, somaia de plat), actele administrative cu caracter jurisdicional, actele administrative date n aplicarea unei hotrri judectoreti, fie unor dispoziii exprese ale legii. Mai fac excepie de la regul i actele administrative ce ncep s produc efecte juridice la o dat ulterioar comunicrii sau publicrii datorit unor dispoziii ale legii, voinei organului emitent sau naturii actului (de ex. actele administrative supuse aprobrii sau confirmrii). ncetarea efectelor actelor administrative

16 Actele administrative produc efecte pn n momentul n care sunt scoase din vigoare de ctre organul sau autoritatea emitent, organul ierarhic superior celui care a emis actul, instana de judecat prin anulare, retractare ori revocare sau de ctre Parlament, prin emiterea unor acte normative de abrogare. Pot constitui cauze de ncetare a efectelor actelor administrative i anumite fapte materiale de a cror existen legea leag aceast consecin juridic: decesul subiectului executarea material a actului (autorizaia de construcie) expirarea termenului de valabilitate Modificarea i suspendarea actelor administrative Modificarea Modificarea poate fi fcut, n principal, de ctre autoritatea care a emis / adoptat actul, dar i de organul sau autoritatea ierarhic superioar acestuia sau de instana de judecat. Modificarea vizeaz fie ndeplinirea condiiilor de legalitate, fie a condiiilor de oportunitate. n jurispruden se face distincie intre modificarea actelor administrative normative i a celor individuale. Modificarea actelor administrative normative se poate face numai de ctre autoritatea administrativ care a emis actul, in condiile Legii nr. 554/2004. Aceasta se poate realiza printr-un act administrativ de acelai nivel, emis dup aceleai proceduri. Modificarea lor produce efecte numai pentru viitor. Efectele produse anterior rmn valabile. Modificarea actelor administrative individuale se poate face de ctre organul administrativ ierarhic superior, de ctre organul emitent i de ctre instan. Suspendarea Reprezint o excepie de la principiul executrii din oficiu a actelor administrative, ntruct ea duce temporar la ntreruperea efectelor juridice pentru care a fost emis actul. Suspendarea constituie o garanie a asigurrii legalitii, ce intervine n cazuri de excepie. Formele suspendrii sunt: 1. Suspendare de drept: intervine printr-o dispoziie expres a legii. De exemplu, art. 123 alin.5 din Constituia republicat dispune c actul administrativ mpotriva cruia a fost introdus o aciune de ctre prefect la instana de contencios este suspendat de drept. O.G. nr 2/2001 prevede c plngerea naintat instanei de judecat i care este ndreptat mpotriva unui proces-verbal de constatare i sancionare a contraveniei suspend de drept executarea.

17 2. Suspendarea judectoreasc: poate fi fcut de ctre instana judectoreasc n cadrul unui proces care vizeaz controlul legalitii unui act administrativ. Instana de judecat va dispune suspendarea actului administrativ ori de cte ori constat c exist pericolul iminent al producerii unor pagube. 3. Prin efectul emiterii unui act administrativ cu o valoare superioar de ctre o autoritate sau un organ ierarhic superioar / superior celei / celui care a emis actul. n practic, aceast situaie apare n cursul controlului efectuat de ctre autoritatea ierarhic superioar, atunci cnd se constat nerespectarea condiiilor de oportunitate i legalitate. 4. n baza hotrrii de retractare vremelnic a organului emitent 5. n baza unei ordonane a Ministerului Public, aceast modalitate fiind introdus, ca un element de noutate, prin Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. 6. n anumite situaii, legea acord o competen special anumitor autoriti sau organe, n baza creia acestea pot suspenda efectele unor acte administrative. De exemplu, competena conferit de lege autoritilor de mediu. Revocarea actelor administrative Apare ca o obligaie a autoritii administrative ori de cte ori un act administrativ a devenit ilegal prin efectul unei legi ulterioare sau nu mai este oportun sau atunci cnd emiterea sau adoptarea lui s-a fcut cu ncalcarea condiiilor de valabilitate prevzute de lege. Revocarea poate fi fcut din oficiu sau la cererea persoanelor interesate i duce la ncetarea definitiv a efectelor actului administrativ, deosebindu-se astfel de suspendare (ntrerupe temporar). Revocarea reprezint operaia juridic prin care organul emitent al unui act administrativ sau organul su ierarhic superior desfiineaz acest act. n cazul revocrii, aspectele care prezint importan sunt: 1. Situaia efectelor juridice ale actului administrativ anterior revocrii. 2. Consecinele efectelor juridice produse n raport de revocare. Pornind de la cele trei prezumii ale actelor administrative, se va considera c efectele produse anterior revocrii sunt legale. Revocarea produce efecte ncepnd cu momentul n care actul a fost retras, ns, n situaia n care actul administrativ este revocat pe motiv de nclcare a condiiilor de legalitate, el va fi considerat ca inexistent, fiind lipsit de efecte juridice chiar din momentul emiterii sau adoptrii sale. De aceea, revocarea constituie o specie a nulitii. n principiu, toate actele administrative pot fi revocate de ctre autoritatea emitent, principiul revocabilitii actelor administrative constituind un principiu de baz al regimului juridic al actelor

18 administrative, alturi de principiul legalitii. Revocarea intervine, deci, pentru toate condiiile de ilegalitate, dar mai ales pentru condiiile referitoare la oportunitate. Exist ns i anumite excepii de la principiul revocabilitii. Ele sunt fie efectul dispoziiilor exprese ale legii, fie o consecin a naturii drepturilor i obligaiilor crora actele administrative le-au dat natere i au n vedere numai actele administrative individuale, ntruct cele normative pot fi revocate oricnd. Excepiile sunt urmtoarele: 1. Actele administrative jurisdicionale - sunt acele acte administrative prin care o autoritate administrativ, care a primit printr-o lege competen special de a soluiona anumite litigii, soluioneaz o cauz cu privire la valabilitatea unui act administrativ. Aceste acte se bucur de stabilitate i nu pot fi revocate. 2. Acte administrative de aplicare a sanciunilor corespunztoare formelor rspunderii administrative, acte care nu pot fi revocate de ctre autoritatea care a aplicat o sanciune, ci numai de organul ierarhic superior sau de instana de judecat. 3. Acte administrative care au dat natere la contracte civile (nu i a contractelor administrative). 4. Acte administrative care sunt emise ca urmare a existenei unor contracte civile. 5. Acte administrative care au dat natere unor drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitii. De ex.: dispoziia de punere n posesie, certificatul de natere, diplome de absolvire, cri de identitate etc. 6. Acte administrative ce au fost executate material - raiunea const n faptul c efectele materiale ale acestor fapte nu pot fi modificate. De ex.: autorizaia de construcie. 7. Actele administrative declarate irevocabile de o dispoziie expres a legii. 8. Actele administrative de punere n executare a actelor procedurale penale. Excepiile constnd n actele administrativ-jurisdicionale i actele administrative pe baza crora au luat natere raporturi contractuale, civile sau de munc redevin revocabile dac au fost obinute prin fraud de ctre beneficiari. Nulitatea i anulabilitatea actelor administrative Reprezint, n egal msur, o consecin i o sanciune a nerespectrii condiiilor de validitate n adoptarea sau emiterea unui act administrativ. Nulitatea i anulabilitatea pentru ncalcarea condiiilor de legalitate sunt asemntoare, dar nu identice cu nulitatea absolut i cu cea relativ din dreptul civil. Anulabilitatea se refer la acele acte administrative care, potrivit legii, pot fi anulate, adic acele acte administrative care au fost emise sau

19 adoptate cu nclcarea unor condiii de valabilitate de mai mic importan. n acest caz, actele administrative pot fi anulate n urma unei cereri adresate instanelor judectoreti competente sau organelor administrative competente. n lipsa unei cereri de anulare, actul administrativ i va produce n continuare efectele. Art.11 din Legea nr. 554/2004 stabilete termenul n care se poate cere de ctre persoanele interesate anularea unui act administrativ. Acest termen este de 6 luni de la data comunicrii, dar nu mai trziu de 1 an de la emiterea actului. Nulitatea actului administrativ apare ca sanciune prevzut de lege pentru nclcarea grav a unor condiii de valabilitate prevzute de lege pentru forma sau procedura de emitere a unui act administrativ. Nulitatea actului administrativ poate fi constatat i de organul ierarhic superior celui care a emis actul, ns, de regul, va fi constatat de ctre instan. Aceasta constat nulitatea actului n urma unei aciuni directe n contencios administrativ, exercitat de ctre orice persoan interesat sau de ctre ali subieci de sezin. Pn la constatarea nulitii, actul administrativ produce efectele pentru care a fost emis. Dac actul administrativ a produs i prejudicii materiale, persoanele ndreptite se pot adresa cu o cerere instanei de contencios administrativ, n condiiile prevzute de art. 8 alin.1 din Legea nr. 554/2004. Autoritile administrative competente care constat nulitatea unui act administrativ sunt organele ierarhic superioare, care vor constata nulitatea actului prin emiterea unui alt act cu o valoare juridic superioar. n practica judectoreasc, constatarea nulitii actelor administrative revine, de regul, seciilor de contencios administrativ nfiinate pe lng tribunale, curi de apel i CCJ. Constatnd nulitatea unui act administrativ, instana de contencios administrativ, potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, poate s anuleze (n tot sau n parte) actul administrativ atacat, s dispun emiterea unui act administrativ (a unei autorizaii sau a unui certificat) sau s oblige autoritatea adminstrativ la plata unor daune pentru prejudiciile materiale i morale provocate. n cazul unei anulri pariale, instana va indica n dispozivul hotrrii care este partea anulat i s oblige autoritatea emitent s se conformeze. n cazul contractelor administrative, conform art.18 din Legea nr. 554/2004, instana poate: s anuleze , n tot sau n parte, contractul s oblige autoritatea administrativ s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit s impun uneia dintre pri ndeplinirea anumitor obligaii contractuale s suplineasc consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere s oblige autoritatea la plata unor despgubiri pentru daune materiale sau morale.

20 Inexistena actelor administrative Inexistena actelor administrative reprezint sanciunea privitoare la acele acte administrative n procedura adoptrii / emiterii sau n coninutul crora au fost nclcate n mod grav i evident condiiile de legalitate. Actul administrativ care este emis sau adoptat n dispreul evident al legii nu exist. El nu produce efectele juridice pentru care a fost emis, iar cei crora li se adreseaz nu sunt obligai s i se conformeze. De exemplu: H.G. ori O.G. nepublicate n Monitorul Oficial actele administrative emise / adoptate n baza unei legi abrogate actele administrative jurisdicionale ce soluioneaz litigii de competena altor organe. Efectele nulitii Indiferent care organ pronun nulitatea, el nu poate anula un act administrativ dect pentru cauze anterioare sau concomitente emiterii lui. De aceea, anularea are, ca regul, efect retroactiv. Actele de anulare sting efectele actelor anulate, considerndu-se c acestea din urm nici nu au existat. Pot fi terse numai efectele juridice nu i faptele materiale, care prin nsi existena lor pot da natere unor efecte juridice deosebite. De ex. anularea unei diplome, pe baza creia s-a exercitat o profesie, nu poate terge efectele trecute ale acesteia. Tocmai de aceea n dreptul muncii, ca i n practica judectoreasc, nu se exclude ideea dreptului la retribuie, la vechimea n munc, la alocaia de stat pentru copii etc. Persoanei fizice ce a ocupat postul n baza unei diplome ilegale. Deci, anularea unui act administrativ are ca efect nulitatea tuturor actelor juridice ulterioare care au fost condiionate, sub aspectul legalitii, de existena acestui act administrativ. Totui, pentru cazuri de neoportunitate, anularea produce efecte doar de la data emiterii actului de anulare, ex nunc, pstrndu-se efectele produse. 2.2. Acte administrative jurisdicionale Sunt acele acte administrative emise sau adoptate de ctre o autoritate administrativ, creia i-a fost acordat, printr-o lege special, competena de a soluiona anumite litigii dintr-o autoritate public i un particular. Caracteristici 1. Sunt emise de o autoritate administrativ jurisdicional, care funcioneaz pe lng o alt autoritate administrativ.

21 2. Sunt emise dup o procedur special, prevzut de lege, cu respectarea principiului contradictorialitii i a dreptului la aprare. n cazul n care legea nu prevede altfel, procedura de emitere sau adoptare a actului administrativ urmeaz a fi completat cu prevederile de drept comun. 3. Nu toate autoritile administrative emit aceste acte jurisdicionale, ci numai acelea care au primit aceast competen prin lege. 4. n cazul nendeplinirii de bun voie a obligaiilor prevzute ntr-un act administrativ jurisdicional, se poate face apel la fora de constrngere a statului. 5. Pentru a se asigura drepturile prilor, a fost instituit un control al legalitii actelor administrative prin introducerea unei aciuni directe la instanele de contencios administrativ. 6. Actele administrative jurisdicionale sunt exceptate de la principiul revocabilitii actelor administrative datorita naturii lor speciale care mprumut elemente att de la actele administrative, ct i de la cele jurisdicionale. Actele administrative jurisdicionale sunt emise cu respectarea unei proceduri speciale. Odat soluionat litigiul, autoritatea administrativ se deznvestete de dreptul de a reveni asupra hotrrii, revocarea putndu-se face numai prin introducerea unui aciuni n contenciosul administrativ. Categorii de acte administrative jurisdicionale 1. Acte prin care sunt soluionate litigiile generate de cauzarea de prejudicii patrimoniului forelor armate. Pentru recuperarea prejudiciilor, comandantul unitii va emite o decizie de imputare. mpotriva acesteia se poate face o contestaie la acelai comandant. El o va soluiona printr-un ordin. mpotriva ordinului de soluionare se poate face plngere la comisiile permanente de pe lng comandament. Aceste comisii soluioneaz plngerile dup o procedur judiciar i adopt hotrri definitive. mpotriva acestor din urm hotrri se poate face apel la comisia superioar de jurisdicie. 2. Actele comisiilor de soluionare a contestaiilor de pe lng O.S.I.M. Conform legii brevetelor de invenii, orice persoan interesat poate face, n scris i motivat, o cerere pentru revocarea, n tot sau n parte, a hotrrii de acordare a unui brevet de invenie. Cererea urmeaz a fi soluionat de o comisie de examinare. 3. Actele comisiilor de soluionare a litigiilor privind mrcile de fabric, de comer sau de servicii, prevzute de Legea nr. 84/1998 privind mrcile i indicaiile geografice. 4. Actele organelor de specialitate ale Curii de Conturi Conform art 140 alin.1 din Constituia Romniei, Curtea de Conturi exercit controlul cu privire la modul de formare, de administrare i ntrebuinare a resurselor financiare ale statului i ale sectorului

22 public. Curtea de Conturi exercit i atribuii jurisdicionale, dup cum prevede Legea nr. 94/1992 privind organizarea i funcionarea ei. Efectele actelor administrative jurisdicionale De regul, actele administrative produc efecte numai pentru viitor, ncepnd cu data comunicrii lor. Fac excepie actele care, constatnd existena unor drepturi i obligaii anterioare, produc efecte i pentru trecut. Ele pot fi suspendate de organele emitente sau de organele administrative ierarhic superioare. Modificarea lor poate fi fcut de organul emitent, de organul ierarhic superior sau de instana de judecat. Anularea actului administrativ jurisdicional se poate face de ctre instanele de judecat. Anularea are drept efect ncetarea producerii efectelor actelor sau mpiedicarea producerii efectelor acestor acte. Anularea produce efecte retroactive, ncepnd cu data existenei cauzelor de anulare. Jurisdiciile administrative Reprezint o form special de control al legalitii actelor administrative efectuat de ctre organe adminstrative special create prin lege, n cadrul sau pe lng o autoritate administrativ. Aceast procedur de control are la baz procedura judiciar de drept comun, iar organele administrative care efectueaz controlul sunt independente de prile n litigiu. Organele cu atribuii jurisdicionale sunt: colegiile jurisdicionale de pe lng camerele de conturi judeene; colegiile jurisdicionale de pe lng Camera de Conturi a municipiului Bucureti; organele de specialitate ale Curii de Conturi; comisii de soluionare a imputaiilor pentru pagubele aduse patrimoniului Ministerului Aprrii Naionale sau Ministerului Administraiei i Internelor i care funcioneaz pe lng comandamentele acestor ministere. Legea nr. 94/1992 cuprinde prevederi referitoare la procedura i competena de soluionare a litigiilor de ctre organele jurisdicionale ce funcioneaz n cadrul sistemului Curii de Conturi. Pe ntreg teritoriul rii exist o singur Curte de Conturi, cu urmtoarele organe cu atribuii jurisdicionale: 1. Colegiile camerelor de conturi judeene i Camereide conturi a mun.Bucureti. 2. Colegiul jurisdicional al Curii de Conturi. 3. Curtea de Conturi. 2.3. Actul administrativ de gestiune Conform clasificrii tradiionale, actele administrative se mpart n:

23 acte administrative de autoritate acte administrative jurisidicionale acte administrative de gestiune

Noiunea de act administrativ de gestiune este strns legat de noiunea de proprietate public, domeniu public, domeniu privat al statului i al unitilor administrativ-teritoriale. ncheierea de acte administrative de gestiune este posibil datorit faptului c statul i unitile administrativ-teritoriale dein un patrimoniu propriu pe care l pot utiliza i pentru satisfacerea intereselor generale. Temeiul legal care st la baza dreptului persoanelor juridice de drept public de a dispune, de a administra bunurile proprietate public i privat l constituie art.136 alin.4 din Constituie, care dispune c, n condiiile legii organice, bunurile proprietate public pot fi concesionate / nchiriate / date n administrarea regiilor autonome sau instituiilor publice; de asemenea, ele pot fi date n folosin gratuit instituiilor de utilitate public. Exercitndu-i dreptul de proprietate public asupra bunurilor care alctuiesc domeniul public, statul sau unitile administrativ-teritoriale ncheie acte juridice cu persoane fizice sau juridice de drept privat, aceste acte avnd drept obiect executarea unor lucrri, prestarea de servicii, nchirierea sau concesionarea unor bunuri, activiti, servicii publice. Aceste acte juridice ncheiate ntre o autoritate public i un particular sunt supuse unui regim juridic special i poart numele de acte administrative de gestiune sau contracte administrative. Ele sunt considerate acte administrative deoarece ntotdeauna una dintre pri va fi un serviciu public, care poate fi o regie autonom, instituie public sau o autoritate administrativ. Aceste acte juridice sunt considerate de gestiune deoarece prin ncheierea lor se urmrete punerea n valoare i dezvoltarea proprietii publice a statului i a unitilor administrativ-teritoriale. Actul administrativ de gestiune reprezint actul juridic ncheiat ntre un serviciu public i un particular, care are drept obiect achiziionarea de produse / executarea de lucrri / prestarea de servicii / ncheierea unor contracte de nchiriere sau de concesionare a serviciului public, a activitii publice sau a bunurilor proprietate public. Caracteristici: 1) n cazul actelor administrative de gestiune, cel puin una dintre pri va fi o autoritate public / un organ administrativ / un serviciu public. Autoritile administrative pot dobndi calitatea de parte ntr-un contract administrativ n baza unor prevederi legale care le autorizeaz s ncheie acte juridice cu particularii, pentru punerea n valoare a bunurilor proprietate public.

24 2) Actele administrative de gestiune au, de obicei, un caracter oneros, particularii urmrind, de regul, un beneficiu. Plata sau preul trebuie s fie prevzute n bugetul autoritii administrative. Pentru a ne afla n prezena unui act administrativ de gestiune trebuie ndeplinite urmtoarele condiii: 1. Actul s fie emis sau adoptat de o persoan juridic de drept public ce aparine statului sau unitilor administrativ-teritoriale. 2. Autoritatea administrativ care emite sau adopt actul trebuie s se manifeste ca persoan juridic, adic s-i exprime voina de a da natere / modifica / stinge un raport juridic. Actele administrative de gestiune sunt destinate s asigure gestionarea serviciilor publice i satisfacerea intereselor generale, prin punerea n valoare a bunurilor proprietate public. Actele administrative de gestiune conin: clauze care trebuie acceptate de ctre pri nainte de ncheierea actului. clauze care urmeaz s fie stabilite posterior ncheierii actului, n baza nelegerii prilor. clauze stabilite prin lege.

Clauzele stabilite prin lege i cele fixate anterioare ncheierii contractului de ctre autoritatea administrativ formeaz partea reglementar a contractului administrativ. Persoanele de drept privat contractante nu pot dect s accepte sau s refuze aceste clauze, spre deosebire de dreptul privat n care acordul final de voin este rezultatul negocierilor. Clauzele contractului administrativ sunt aduse la cunotina prilor prin intermediul unor caiete de sarcini date publicitii anterior ncheierii licitaiei organizate pentru achiziionarea de bunuri / prestarea de servicii / nchirierea sau concesionarea unor bunuri proprietate public. Clasificarea actelor adiministrative de gestiune: I. n funcie de subiect: 1. Acte administrative de gestiune ncheiate ntre dou autoriti, organe administrative sau servicii publice ce aparin administraiei publice. 2. Acte administrative de gestiune ncheiate ntre persoane fizice / persoane juridice care sunt supuse, pe de o parte, unui regim juridic de drept public, iar, pe de alt parte, unui regim juridic de drept privat. Aceast situaie este frecvent ntlnit atunci cnd particularii contribuie la realizarea unui serviciu public, n urma unui contract ncheiat cu administraia public. II. n funcie de natura sau obiectul lor: 1. Contracte administrative care au drept scop realizarea unor servicii publice destinate punerii n valoare a unor bunuri de utilitate public (concesionare, nchiriere etc.).

25 2. Contracte administrative ncheiate pentru realizarea altor servicii publice de interes general (servicii publice care vizeaz sntatea public, nvamntul, ordinea public etc.). Acte administrative de gestiune reglementate de dreptul romn 1. Acte administrative ncheiate n temeiul dreptului de administrare asupra bunurilor ce aparin domeniului public al statului sau asupra bunurilor naionale. darea n administrare art.12 din Legea nr. 213/1998. concesiunea art.15,16 din Legea nr. 213/1998 i O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii. darea n folosin cu titlu gratuit art.17 din Legea nr. 213/1998. - nchirierea art.14 din Legea nr. 213/1998. 2. Achiziiile publice semnific dobndirea definitiv / temporar de ctre o persoan juridic, definit ca autoritate contractant, a unor bunuri / lucrri / servicii, prin atribuirea unui contract de achiziie public. Aceste contracte se pot clasifica, n funcie de obiectul lor, n: contracte de furnizare au ca obiect cumprarea de produse. contracte de prestri servicii au ca obiect proiectarea i executarea unor lucrri de construcii. La baza contractului de achiziii publice stau urmtoarele principii: Principiul egalitii de tratament. Principiul liberei concurene. Principiul utilizrii fondurilor publice. Principiul transparenei punerea la dispoziia celor interesai a informaiilor legate de achiziiile publice. Principiul confidenialitii asigurarea secretului comercial i aprarea dreptului de proprietate intelectual. 3. mprumutul public reprezint o serie de venituri extrabugetare la care se recurge n cazul unui dezechilibru bugetar. n funcie de piaa de pe care se contracteaz mprumutul bugetar, acesta poate fi intern sau extern. Statul, prin instituiile sale specializate, stabilete condiiile de rambursare, mrimea i forma veniturilor care se ofer la mprumutul public. Controlul legalitii actelor administrative de gestiune

26 Conform Legii nr. 29/1990, actele administrative de gestiune erau exceptate de la controlul efectuat de ctre instana de contencios administrativ, deoarece se considera c, n cazul emiterii / adoptrii unui act administrativ de gestiune, autoritatea administrativ nu acioneaz n virtutea puterii publice, ci pentru administrarea propriului patrimoniu. Legea nr. 554/2004 permite seciilor de contencios administrativ i financiar s soluioneze litigiile care au la baz contractele dintre autoritile publice i particulari, cnd acestea urmresc punerea n valoare a unui bun proprietate public sau realizarea unui serviciu public. Cu alte cuvinte, controlul legalitii actelor administrative de gestiune urmeaz a fi realizat pe calea unei aciuni directe la instana de contencios administrativ, att pentru actele administrative de autoritate, ct i pentru actele administrative de gestiune.

3. Controlul legalitii activitii administraiei publice

Administraia public, ca activitate indispensabil n procesul realizrii valorilor politice, are menirea de a realiza anumite valori politice pentru satisfacerea necesitilor societii, fiind din aceast cauz o activitate subordonat acestor valori. Ca atare, prin nsi natura sa, administraia public necesit supunere fa de multiple forme de control, n vederea asigurrii nfptuirii acestor valori politice. Realizarea efectiv a misiunilor ce revin administraiei publice, potrivit comandamentelor politice, presupune desfurarea unui amplu proces administrativ, n deplin concordan cu cerinele i trebuinele societii n cadrul creia este organizat. Garania juridic a ndeplinirii conformitii activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de forurile politice l constituie controlul asupra modului n care aceste organe i-au exercitat atribuiile conferite de lege de ctre nsei autoritile administrative sau de ctre autoriti care nfptuiesc celelalte puteri ale statului, legislativ sau judectoreasc. Controlul activitii administraiei publice reprezint o cerin a principiului legalitii care conduce activitatea administraiei publice i care supune autoritatea administrativ obligaiei de a emite sau adopta acte administrative cu respectarea dispoziiilor prevzute de lege. Formele controlului administraiei publice Avnd n vedere complexitatea deosebit a activitii pe care o desfoar autoritile administraiei publice, att la nivel central, ct i local, care cuprinde toate elementele i sectoarele vieii economico-sociale, formele de control folosite sunt foarte diverse, drept pentru care, n doctrin, se utilizeaz urmtoarele criterii de clasificare:

27 Dup natura juridic a autoritii care exercit controlul administraiei publice, se pot distinge: Controlul exercitat de autoritatea legislativ (Parlament), direct sau prin intermediul unor autoriti publice ce depind de Parlament (Avocatul Poporului, Curtea de Conturi, Consiliul Legislativ) Controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice Controlul exercitat de autoritile judectoreti Controlul politic Controlul popular Controlul economic Sintetiznd, se poate afirma c n cadrul mecanismului statului, toate cele trei puteri ale statului legislativ, executiv i judectoreasc exercit, prin mijloace specifice, controlul asupra administraiei publice, la care se vor aduga ns i alte autoriti autonome. Dup regimul procedural aplicabil: Control contencios (realizat de instanele judectoreti, de Curtea Constituional, n cazul ordonanelor Guvernului, de organele administrative cu caracter jurisdicional i uneori de comisiile parlamentare de anchet) Control necontencios (control parlamentar tradiional, control administrativ ierarhic, unele forme ale controlului administrativ specializat etc.) Dup efectele pe care le determin: Control care atrage atenionri i sancionri ale organelor administrative i funcionarilor acestora, nsoite de anularea actelor Control care atrage numai atenionri i sancionri 3.1. Controlul parlamentar Form a controlului politic, acest tip de control corespunde unei necesiti fundamentale i aparine reprezentanilor naiunii de a verifica constant c administraia nu se abate de la liniile directoare care i-au fost fixate. Parlamentul, prin natura funcionrii sale, poate exercita mai ales un control preventiv a priori asupra birocraiei i mai puin un control ulterior a posteriori dei acest mod de a controla nu lipsete din arsenalul Parlamentului.

28 Principala modalitate prin care Parlamentul are control asupra administraiei publice sunt legile, fie ele constituionale, organice sau ordinare. Prin aceste legi, Parlamentul traseaz principalele limite ale funcionrii formale ale administraiei publice, se stabilesc atribuiile sistemului administrativ, regulile de funcionare i modalitile de control ale sistemului birocratic. Se stabilete cadrul general de funcionare i rolul administraiei publice n stat. Aceste reguli sunt cuprinse n unele dintre legile organice, cum ar Legea administraiei publice, Legea funcionrii guvernului i a aparatului acestuia, Legea organizrii ministerelor i a altor agenii naionale .a.m.d. Alte reguli privind organizarea administraiei sunt cuprinse doar n legi ordinare, cum ar fi Legea alegerilor locale, parlamentare i prezideniale sau alte legi. Toate aceste legi sunt bazate pe principiile administraiei enunate n Constituie. Aceste legi prevd o serie de reguli comportamentale ale instituiilor care compun sistemul administrativ prin stabilirea naturii relaiilor i resurselor de care dispun att la nivel de autoritate, ct i la nivel economic. Regulile de funcionare stabilite prin lege sunt obligatorii pentru instituia administrativ tot aa cum regulile legilor sunt obligatorii i pentru orice persoan fizic n relaiile cu alte persoane naturale. Parlamentul, pe lng faptul c stabilete regulile generale de funcionare a administraiei publice, poate controla birocraia de stat i a posteriori, prin instituirea unor comisii parlamentare de control care verific funcionarea administraiei publice n anumite domenii de activitate considerate de Parlament deficitare sau prost conduse. Aceste comisii, n genere, sunt nfiinate la apariia unor abuzuri sau neglijene n ceea ce privete funcionarea sistemului administraiei publice. Un exemplu n acest sens se leag de cderea fondului mutual al Fondului Naional de Investiii (FNI). Comisia parlamentar nfiinat pentru investigarea cauzelor ce au dus la prbuirea fondului de investiii sus amintit a ajuns la concluzia c autoritile statale, adic cele ale administraiei publice centrale, nu i exercitaser atribuiile ce le reveneau i, n consecin, din aceast cauz a fost posibil falimentarea frauduloas a fondului de investiii. n particular, raportul comisiei nvinuia Comisia Naional a Valorilor Mobiliare un organism administrativ de specialitate subordonat executivului central de funcionare lacunar i nerespectarea atribuiilor ce le revenea prin lege. Totodat, raportul cerea executivului s stabileasc msuri pentru a prentmpina asemenea situaii n viitor. Controlul parlamentar se concretizeaz, de regul, prin interpelrile i ntrebrile parlamentarilor adresate minitrilor, a dezbaterilor rapoartelor i declaraiilor primului-ministru, a informrilor prezentate de Guvern i de celelalte organe ale administraiei publice, a analizelor n comisiile permanente sau n cele de anchet. Controlul politic poate antrena rspunderea politic a Guvernului i nu poate avea o influen direct asupra funcionarilor sau asupra actelor lor juridice. Controlul parlamentar asupra administraiei

29 publice urmrete cu precdere funcionarea serviciilor publice, aplicarea legii de ctre autoritile administraiei publice centrale, evitarea abuzului de putere al funcionarilor publici, respectarea drepturilor i libertilor ceteneti. 3.2. Controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice Generic, controlul nfptuit de ctre administraia public asupra ei nii poart denumirea de control administrativ. n funcie de poziia organelor administrative care efectueaz controlul fa de organul controlat distingem: control intern, cnd se realizeaz de persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat control extern, cnd este exercitat de organe sau funcionari din afara organelor controlate Controlul administrativ extern se clasific n: control ierarhic control de supraveghere general a Guvernului asupra administraiei publice control de tutel administrativ control specializat (exercitat de organe administrative cu atribuii speciale de control, n cele mai diverse domenii i sectoare de activitate: financiar, sanitar, protecia muncii, comer etc.). control administrativ-jurisdicional Controlul administrativ intern Acesta se exercit de ctre funcionarii publici cu funcii de conducere, din interiorul organului, asupra celor din subordinea lor, reprezentnd o component a activitii de conducere a organelor administraiei publice de ctre organele colegiale sau unipersonale care au competena conducerii. Acest tip de control are un caracter permanent, fiind regsit, obligatoriu, la nivelul fiecrei structuri, organ sau autoritate administrativ. Organizarea administrativ fiind fundamentat pe ierarhie, genernd astfel raporturi de subordonare ntre funcionarii administrativi, controlul administrativ intern cuprinde verificarea eficienei, legalitii, legitimitii i a oportunitii de ctre funcionarii ierarhic superiori. Controlul intern se prezint sub dou tipuri: a) Control intern propriu-zis, care se exercit din oficiu de ctre compartimentul de specialitate din cadrul autoritii administrative i vizeaz stabilirea condiiilor de legalitate i oportunitate n care a fost emis un act administrativ. Are drept cauze eliminarea din coninutul actelor administrative a prevederilor contrare legii.

30 Controlul intern poate fi prealabil, concomitent i posterior. n lipsa controlului prealabil, autoritatea administrativ nu poate emite actul administrativ. Controlul concomitent este dificil de realizat astfel nct el este mai puin folosit. Controlul posterior, cel mai utilizat, vizeaz controlul legalitii i oportunitii actelor administrative. b) Control intern ierarhic este controlul de legalitate i oportunitate exercitat de ctre autoritile administrative ierarhic superioare, cu privire la activitile autoritilor administrative care emit / adopt acte administrative. De exemplu: controlul exercitat de ctre ministere asupra actelor emise de autoritile administraiei publice deconcentrate din teritoriu. n urma exercitrii acestui control, autoritile administrative ierarhic superioare pot confirma / modifica / anula / revoca, n tot / n parte, actele administrative emise de organele inferioare. Controlul administrativ extern Acest control comport dou forme, unul al crui obiect are un caracter general, cellalt cu un obiect particular, specializat, viznd protejarea unui aspect determinat al legalitii administrative sau care se aplic numai anumitor categorii de servicii. 3.3. Controlul exercitat de ctre autoritile judectoreti Acest tip de control este realizat, n principal, de instanele specializate de contencios administrativ i, n subsidiar, pentru unele categorii de acte administrative, de ctre instanele de drept comun (judectorii i tribunale). Reglementarea contenciosului administrativ n Romnia Instituia contenciosului administrativ cuprinde ansamblul normelor juridice care reglementeaz soluionarea litigiilor dintre particulari, pe de o parte, i autoritile publice, pe de alt parte, cnd drepturile i interesele legitime ale particularilor sunt nclcate prin acte administrative ilegale sau, dup caz, prin refuzul autoritii publice de a rspunde particularului n termenul prevzut de lege. Prin urmare, instituia contenciosului administrativ reprezint o garanie juridic a ceteanului n faa abuzurilor autoritilor publice. n prezent, instituia contenciosului administrativ n ara noastr este reglementat prin Constituie, prin Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ i prin alte acte normative (de ex. Codul de procedur civil). Legea organic a contenciosului administrativ a abrogat vechea legea (Legea nr. 29/1990), devenit desuet n multe dintre dispoziiile sale fa de mutaiile din legislaie, n principal, fa de legea de revizuire a Constituiei din octombrie 2003.

31 Actuala lege a contenciosului administrativ urmrete nu numai punerea n consonan a prevederilor acestei legi cu prevederile Constituiei, ci i stabilirea unei corespondene ntre instituia contenciosului administrativ i instituiile Avocatului Poporului sau Ministerului Public, n ideea fortificrii sistemului juridic de garantare a drepturilor ceteanului mpotriva abuzurilor autoritilor publice, a demnitarilor i funcionarilor care acioneaz n numele acestora. Funcie de obiectul aciunii n contenciosul administrativ, s-au conturat dou categorii de contencios administrativ: 1. Contencios administrativ n anulare contenciosul n care instana de contencios este competent s anuleze / s modifice un act administrativ emis / adoptat cu nclcarea legii / s oblige o autoritate administrativ s rezolve o cerere privitoare la un drept / interes recunoscut de lege. n acest sistem, instana de contencios nu se poate pronuna asupra prejudiciului material cauzat de actul administrativ. Reparaia daunelor materiale se va face printr-o aciune separat n justiie, n faa unei instane de drept comun. Acest tip de contencios a existat i la noi, creat prin Legea pentru nfiinarea Consiliului de stat din 1864 i prin Legea pentru reorganizarea CCJ din 1905. 2. Contencios administrativ de plin jurisdicie contenciosul n care instana poate fie s anuleze sau s modifice un act administrativ, fie s oblige autoritatea administrativ s soluioneze o cerere sau s emit actul administrativ sau s repare prejudiciile materiale i morale provocate de un act administrativ (aceste prejudicii pot fi recuperate i printr-o aciune separat la instane de drept comun). n Romnia, Legea nr. 29/1990 i nr. 554/2004 au creat un sistem de contencios de plin jurisdicie, n care, soluionnd cauza, instana poate s modifice / s anuleze un act administrativ, s oblige autoritatea administrativ s emit / s adopte un act administrativ, certificat, adeverin i s dispun repararea prejudiciului material i moral. Condiiile aciunii directe n contenciosul administrativ nvestirea instanei specializate de contencios administrativ pentru verificarea legalitii unui act administrativ se poate face fie pe cale direct, prin promovarea unei cereri de chemare n judecat a autoritii publice emitent a actului (prin aciune direct), fie pe cale indirect, anume prin invocarea excepiei de nelegalitate a actului administrativ. Art.52 din Constituia revizuit stabilete dreptul persoanei vtmate ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, printr-un act administrativ al unei autoriti publice sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, de a obine recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei pe calea aciunii directe n justiie.

32 Art.1 al Legii nr. 554/2004 valorific prevederile constituionale i formuleaz condiiile aciunii directe n justiie. Respectivele condiii se refer la actul contestat, la titularul dreptului la aciunea direct, la termenele n care aciunea direct poate fi exercitat i la efectuarea procedurii prealabile. 1. Condiii referitoare la actul contestat a. Actul atacat trebuie s fie un act administrativ sau un fapt administrativ asimilat actului. Cu privire la actul administrativ, acesta reprezint o manifestare unilateral de voin ce aparine unei autoriti publice n vederea executrii ori a organizrii executrii legii, dnd natere, modificnd sau stingnd raporturi juridice. n acest sens, actul administrativ poate fi att individual, ct i normativ. Aceast prevedere are rolul de a clarifica disputele ntre partizanii i adversarii ideii c numai actul administrativ individual fiind productor de efecte concrete poate vtma drepturi subiective, iar nu i actul administrativ normativ, ntruct conine reguli juridice abstracte, nesusceptibile de a fi cenzurate n contencios administrativ, practica judiciar, de altfel, oscilnd n aceast materie. n al doilea rnd, sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele o Punerea n valoare a bunurilor proprietate public o Executarea lucrrilor de interes public o Prestarea serviciilor publice o Achiziiile publice n al treilea rnd, fac parte din categoria actelor administrative supuse controlului instanelor de contencios administrativ i actele administrative jurisdicionale, acestea fiind emise de autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale n soluionarea unui conflict, dup o procedur bazat pe contradictorialitate i cu asigurarea dreptului la aprare. n ultim rnd, ca o noutate a actualei legi a contenciosului administrativ, n consonan cu dispoziiile art. 126 alin.6 din Constituie, pot face obiectul controlului n contenciosul administrativ ordonanele sau dispoziiile din ordonane ale Guvernului declarate neconstituionale. n acest caz, persoana vtmat va introduce aciunea sa mpotriva ordonanelor guvernamentale nsoit de excepia de neconstituionalitate. ntruct textul constituional nu distinge, pot fi atacate n contenciosul administrativ att ordonane simple, ct i ordonane de urgen. ncheiate ntre autoritile publice, care au ca obiect:

33 Cu privire la faptul administrativ asimilat actului administrativ, art.2 alin.2 al Legii asimileaz actelor administrative unilaterale i refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, dup caz, faptul de a nu rspunde solicitantului n termenul legal. Comparnd cuprinsul art.2 alin.2 al Legii nr. 554/2004 cu dispoziiile art. 52 al Constituiei, se observ c faptul refuzului nejustificat de a satisface o cerere nu are consacrare constituional, acest demers procesual fiind lipsit de protecia suprem conferit de Constituie. n concluzie, nu pot fi atacate n contenciosul administrativ simplele adrese, circulare sau unele msuri luate n vederea emiterii, adoptrii sau aplicrii unui act administrativ, ntruct acestea nu reprezint acte administrative, ci acte preparatorii. La fel, faptele materiale sau operaiunile administrative, care nu produc prin ele nsele efecte juridice, nu pot fi atacate n contenciosul administrativ. Totui, instana de contencios administrativ va fi competent s se pronune i asupra legalitii actelor preparatorii, a faptelor materiale i a operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii doar odat cu soluia asupra actului administrativ propriu-zis. b. Actul administrativ trebuie s provin de la o autoritate public Potrivit nelesului legii, autoritatea public reprezint orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes public. De asemenea, sunt asimilate autoritilor publice persoanele juridice de drept privat care, conform legii, au obinut statutul de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public (universiti, colegii, spitale, policlinici private, UNBR etc.). Spre deosebire de Legea nr. 29/1990, care meniona c pot fi atacate n contencios administrativ numai actele care provin de la autoriti administrative, actuala lege folosete formularea de autoritate autoriti public, facnd astfel posibil introducerea unei aciuni n contencios mpotriva oricrei publice care emite acte administrative. c. Actul administrativ trebuie s vatme un drept subiectiv sau un interes legitim Dreptul subiectiv nclcat printr-un act administrativ trebuie s se regseasc n categoria drepturilor i libertilor fundamentale enumerate n Titlul II Capitolul II din Constituie. Cu privire la noiunea de interes legitim, pentru prima dat n legislaia romn, se face distincie ntre interesul legitim privat i cel public. n nelesul Legii nr. 544/2004, prin Interes legitim privat se nelege posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept subiectiv viitor i previzibil

34 Interes legitim public se nelege posibilitatea de a pretinde o anumit conduit, n considerarea realizrii unui drept fundamental care se exercit n colectiv ori, dup caz, n considerarea aprrii unui interes public. Legea actual, similar reglementrii anterioare, nu permite introducerea unor aciuni n justiie prin care s-ar viza aprarea unor simple interese. d. Actul administrativ atacat s nu constituie un fine de neprimire Finele de neprimire reprezint acele cauze sau condiii care sustrag o categorie de acte administrative de la controlul n faa instanelor de contencios administrativ. Absena finelor de neprimire constituie una dintre condiiile de admisibilitate a aciunii directe n contenciosul administrativ. Finele de neprimire sunt de trei categorii: Fine de neprimire rezultnd din natura actului Fine de neprimire rezultnd din natura organului emitent Fine de neprimire rezultnd din existena unui recurs paralel

Art. 5 al Legii nr. 554/2004 sustrage de la controlul contencios 3 categorii de acte administrative, fr ca enumerarea acestora s fie limitativ. Categoriile au n comun mai multe caracteristici: 1. Se refer la sigurana intern i extern a statului, avnd un coninut foarte larg i un pronunat caracter politic. 2. Actele enumerate n lege se refer la cerine superioare ale societii i, din acest punct de vedere, au fost denumite i acte de guvernmnt. 3. Ele sunt exceptate de la controlul legalitii exercitat de ctre instanele de contencios administrativ. Aceast exceptare este total, n sensul c actele administrative enumerate de art. 5 nu pot fi supuse controlului instanelor de contencios administrativ nici pe calea aciunii directe, nici pe calea invocrii excepiei de ilegalitate n faa altor instane judectoreti i nici nu se pot solicita daune materiale sau morale pentru prejudiciile cauzate de aceste acte. Datorit prezenei finelor de neprimire, nu pot fi atacate n contencios administrativ urmtoarele acte administrative: I. Actele administrative care privesc raporturile dintre autoritile publice i Parlament

35 Constituia reglementeaz n Capitolul 2, intitulat "Preedintele Romniei", raportul acestuia cu celelalte autoriti, inndu-se cont de rolul conferit efului statului de a veghea la respectarea Constituiei i la buna funcionare a autoritilor statului. n ceea ce privete raporturile Parlamentului cu Guvernul, acestea sunt reglementate n Capitolul 4 din Constituie i se concretizeaz n informrile pe care Guvernul le face ctre Parlament, prevzute de art.111 din Constituie. n ntrebrile i interpelrile adresate, conform art. 112 din Constituie, membrilor Guvernului, n moiunea de cenzur i n asumarea rspunderii de ctre Guvern, reglementate de art. 113 i 114, datorit naturii lor speciale, toate actele autoritior publice care concretizeaz raportul acestora cu Parlamentul sunt exceptate de la controlul de legalitate exercitat de instanele de contencios administrativ. Nu toate actele autoritilor publice fac parte din categoriile excepiilor enumerate la art. 5. Astfel, alte acte ale Preedintelui Romniei, care vizeaz statutul unor funcionari publici sau activitatea unor autoriti administrative, sunt supuse controlului de legalitate. Pentru aceasta, se ine cont c mare parte dintre decretele emise de Preedinte sunt contrasemnate de primul-ministru. Contrasemnarea semnific, n esen, angajarea rspunderii efului Guvernului pentru coninutul actului respectiv i atest conformitatea lui cu prevederile legale, precum i voina organului pe care primul-ministru l reprezint. n ceea ce privete raporturile dintre Parlament i Guvern, s-a reinut, de principiu, c acestea nu pot s mbrace forma actelor administrative, fiind astfel exceptate de la controlul exercitat de instanele judectoreti. Nu se poate spune acelai lucru despre actele emise de ctre Guvern n raporturile sale cu Parlamentul, pentru c nu toate aceste acte dein o ncrctur politic, multe dintre ele fiind supuse controlului de legalitate exercitat de instanele judectoreti. n legtur cu actele emise de ctre Guvern n raporturile cu Parlamentul, care ar fi exceptate de la controlul instanelor judectoreti, vom reine c acestea pot s mbrace forma propunerilor, a negocierilor unor tratate internaionale sau a actelor juridice speciale prevzute de art. 107 din Constituie. Astfel, vor intra n sfera actelor administrative exceptate de la controlul instanelor de contencios: propunerile, negocierile, punctele de vedere. Nu sunt incluse ns aici i hotrrile i ordonanele guvernamentale, care vor intra n sfera dreptului comun al contenciosului administrativ i al ontenciosului constituional, n cazul ordonanelor. Legea nr. 29/1990 mai prevedea i o alt categorie de acte exceptate de la controlul de contencios administrativ, respectiv actele de autoritate i actele de gestiune emise de ctre organele de conducere din cadrul Parlamentului, respectiv preedintele i Biroul permanent al fiecrei Camere.

36 Aceste acte nu intr n sfera administraiei publice; organele care le emit nu sunt autoriti administrative, ci ele provin de la organe parlamentare, cu un pronunat caracter politic. ntruct Legea nr. 554/2004 nu face nici o referire la aceast categorie de acte, vom trage concluzia c, n noua reglementare, ele vor putea fi supuse controlului de legalitate al instanelor de contencios administrativ, fie pe calea aciunii directe, fie pe calea invocrii unei excepii de ilegalitate (n faa unei instane de drept comun). II. Actele de comandament cu caracter militar sunt acte administrative referitoare la problemele strict militare ale activitilor din cadrul forelor armate, specifice organizrii militare i care presupune dreptul comandanilor de a da ordine subordonailor n aspecte privind conducerea trupelor n caz de pace, rzboi sau, dup caz, la ndeplinirea serviciului militar. Nu toate actele emise de autoritile militare sunt exceptate de la controlul legalitii. Pentru a se delimita categoriile actelor exceptate, Legea nr.554/2004 a definit, n mod expres, actele de comandament militar. n mod constant, instanele de contencios administrativ au neles s interpreteze aceast excepie n sensul c anumite acte emise de organele militare (cele de pensionare, cele care privesc trecerea n rezerv sau retragerea din activitate) sunt supuse controlului legalitii. III. Actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar Este cazul actelor de stare civil, actelor privitoare la pensii, la fondul funciar, la brevetele de invenii sau la mrcile de fabric, de comer sau de servicii. n condiiile unor legi speciale, organice, controlul legalitii actelor administrative de autoritate poate fi exercitat i de ctre alte instane judectoreti dect cele de contencios administrativ. Ori de cte ori legea organic acord unei instane competena de a rezolva un litigiu dintre administraie i particulari, aprut n urma adoptrii / modificrii unui act administrativ sau a refuzului nejustificat de a soluiona o cerere, ne aflm n prezena unei forme de control al legalitii. Categorii de conflicte: 1. Conflictele juridice care iau natere prin nclcarea prevederilor referitoare la actele de stare civil, prevzute de Legea nr.119/1996. Conform acestei legi, conflictul juridic se refer la situaia n care primria refuz s efectueze o nregistrare privitoare la actele / faptele de stare civil. n aceast situaie, la cererea persoanei nemulumite, primria va nainta de ndat lucrrile cauzei judectoriei, care va hotr de urgen. Cu alte cuvinte, legea asimileaz refuzul autoritilor de stare civil de a efectua o nregistrare sau de a ntocmi un act de stare civil cu un act administrativ. Prin hotrrea pe care o va pronuna, judectorul

37 are posibilitatea de a obliga autoritile de stare civil s nregistreze, dac este legal, meniunea solicitat. Legea nr.119/1996 prevede i o alt categorie de conflicte juridice supuse controlului judectorie: anularea / modificarea / completarea unei nregistrri n registrul de stare civil. Acestea se pot face numai n temeiul unei hotrri judectoreti definitive, obinut la solicitarea prii vtmate, a primriei sau a procurorului. De asemenea, respingerea cererii privitoare la reconstituirea unui act de stare civil, precum i cererea adresat autoritii de stare civil de a elibera un certificat de stare civil este de competena judectoriei. Nu trebuie confundat anularea unei nregistrri n registrul de stare civil, care se face numai n temeiul unei hotrri judectoreti, cu modificarea unei nregistrri ce vizeaz ndreptarea unei erori materiale i care se face printr-o procedur administrativ. 2. Conflicte juridice care iau natere cu privire la actele notariale reglementate de Legea nr. 36/1995 privind procedura notarial n cazul actelor notariale, persoanele nemulumite se pot adresa cu o plngere la instana judectoreasc. Astfel, n baza art 59 din Legea nr. 36/1995, actele notariale vor fi supuse controlului de legalitate la cererea oricrei persoane interesate. Plngerea ndreptat mpotriva ncheierii de respingere a unui act notarial trebuie formulat n termen de 10 zile de la data la care s-a luat la cunotin de refuzul de a ntocmi un act notarial. Ea trebuie introdus la judectoria n circumscripia creia i are sediul biroul notarial respectiv. Se depune, de fapt, la biroul notarial, care o va nainta de ndat la judectoria competent. Instana judectoreasc soluioneaz plngerea de urgen, cu citarea prilor. n cazul n care o admite, ea va dispune n hotrre cu privire la modul n care actul trebuie ntocmit. Notarul public este obligat s se conformeze hotrrii judectoreti rmas definitiv i irevocabil. n afara unei plngeri introdus potrivit procedeului descris mai sus, pentru situaia n care notarul refuz ntocmirea unui act solicitat, persoanele nemulumite se pot adresa instanei judectoreti i cu o aciune n anulare, n cazul n care, printr-un act ntocmit de un notar, i s-a produs o vtmare. 3. Conflicte care iau natere n cazul proceselor-verbale de constatare i sancionare a contraveniilor mpotriva procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei se poate face plngere n termen de 15 zile de la data comunicrii procesului-verbal. Soluionarea plngerii este de competena judectoriei n raza teritorial n care a fost svrit contravenia i se depune la aceast instan judectoreasc.

38 Procesul-verbal este un act administrativ individual, ntruct este ntocmit de ctre un agent al puterii publice care aplic o sanciune administrativ, n cazul nclcrii unei norme de drept administrativ. Legea garanteaz dreptul particularilor de a se apra mpotriva abuzurilor svrite de agenii constatatori, prin instituirea unui control ulterior al legalitii, pe calea atacrii procesului-verbal de constatare i sancionare a contraveniei. 4. Conflicte juridice care iau natere cu privire la brevetele de invenii, la mrcile de fabric, comer i de servicii. mpotriva hotrrii de acordare a unui brevet de invenii, persoanele nemulumite pot face o cerere de revocare sau o contestaie. Aceleai ci de atac exist i n cazul mrcilor: contestaia tinde la anularea brevetului prin cerere se solicit revocarea hotrrii prin care urmeaz a se acorda brevetul.

Cererea de revocare i contestaia ndreptate mpotriva hotrrii Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci urmeaz a fi soluionate de ctre o comisie de examinare din cadrul aceleiai autoriti. Hotrrea comisiei de examinare poate fi atacat cu recurs n termen de 3 luni de zile, la Tribunalul municipiului Bucureti. IV. Actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de urgen, al strii de asediu, precum i cele care privesc aprarea i securitatea naional sau cele emise pentru restabilirea ordinii publice ori pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor, epizootiilor pot fi atacate numai n cazul depirii limitelor puterii de apreciere a autoritii administrative, adic pentru exces de putere. Excesul de putere din partea unei autoriti de administraie public nseamn exercitarea dreptului de apreciere cu privire la o mprejurare a crei reglementare ine de competena ei, prin nclcarea drepturilor i libertilor fundamentale ale cetenilor, prevzute de Constituie sau de lege. Nu exist nici o diferen ntre noiunile de siguran intern i extern, sigurana naional prevzut de Legea nr.51/1991 privind sigurana naional, ori cea de securitate naional folosit de Legea nr.554/2004, deoarece toate aceste noiuni au, ca element central, statul romn cu atribuiile conferite de art. 1 din Constituie. Trebuie s se fac, ns, o distincie ntre actele curente, care privesc sigurana statului, cum ar fi actele emise de organele din cadrul Ministerului Administraiei i Internelor, i actele care se adopt n cazul ameninrii statului de pericole grave, ce pot duce la distrugerea sa, fie prin degradarea, fie prin dizolvarea structurilor politice i de conducere. Numai acestea din urm sunt exceptate de la controlul exercitat de instana de contencios administrativ.

39 Legea nr.554/2004 nlocuiete expresia "stare de necesitate", folosit anterior de Legea nr.29/1990, cu cea de "stare de rzboi" i cea de "stare de urgen", folosit de Constituie. Regimul strii de rzboi i al strii de urgen este unul legal, bazat pe prevederile Constituiei. Unii autori consider c folosirea noiunii de "acte de guvernmnt", n cazul actelor emise n circumstane extraordinare, ar fi inutil ntruct este incontestabil dreptul autoritilor de a adopta msuri sanitare care vizeaz nlturarea consecinelor i, ca atare, ele nu pot fi anulate / cenzurate de ctre instana de contencios administrativ. Legea nr. 29/1990 a fost criticat pentru numrul mare de excepii (14) de acte administrative exceptate, din diferite raiuni, de la controlul legalitii exercitat de instanele judectoreti. Actuala lege a contenciosului administrativ reduce mult sfera finelor de neprimire, prin eliminarea majoritii excepiilor, odat cu lrgirea competenelor instanelor de contencios administrativ, crescnd astfel ansele particularilor de a reui s-i apere drepturile i interesele legitime n instana de contencios administrativ. Astfel, Legea nr.554/2004 elimin categoria actelor de gestiune. n activitatea lor, autoritile administrative urmresc scopuri diferite n funcie de care actele administrative se mpart n acte administrative de autoritate i acte administrative de gestiune. Autoritile administrative sunt nvestite cu putere public, n virtutea creia ele pot adopta acte prin simpla manifestare unilateral de voin. Aceste acte cu caracter unilateral, adoptate de autoritile administraiei publice, n calitatea lor de organe ale puterii publice i pentru ndeplinirea sarcinilor conferite de lege, se numesc acte administrative de autoritate. Autoritile administrative emit / adopt, n activitatea lor, n raporturile pe care le stabilesc cu persoanele particulare, i acte administrative cu caracter contractual. Aceste acte, emise / adoptate pentru naterea / modificarea / stingerea unor raporturi de natur contractual i care au drept scop administrarea i gestionarea patrimoniului autoritilor administrative, se numesc acte administrative de gestiune / contracte administrative. Teza general, potrivit creia actele administrative de autoritate sunt de competena instanelor de contencios administrativ, iar actele administrative de gestiune sunt de competena instanelor de drept comun, este nlturat prin dispoziiile Legii nr.554/2004, care, folosind noiunea de act administrativ unilateral, include n categoria actelor administrative supuse controlului instanelor de contencios administrativ i contractele administrative. Legea nr.554/2004 elimin i alte 2 categorii de acte administrative exceptate anterior de la controlul de legalitate, respectiv actele de sancionare emise n temeiul puterii ierarhice de ctre

40 funcionarii publici ierarhici superiori, precum i actele administrative jurisdicionale, care sunt acte prin care organele cu competen special soluioneaz litigii dintre un particular i o autoritate public. ntruct, n urma revizuirii Constituiei, jurisdiciile administrative au devenit facultative i gratuite, actele administrative jurisdicionale au fost eliminate dintre categoriile actelor administrative exceptate de la controlul legalitii. Pe de alt parte, actuala lege a contenciosului administrativ a eliminat o alt categorie de acte exceptate, respectiv actele referitoare la interpretarea i executarea tratatelor i conveniilor internaionale la care Romnia este parte. Acest categorie de acte, pentru care Guvernul este n ntregime responsabil, va fi supus controlului legalitii, exercitat de instanele de contencios administrativ. 2. Condiii referitoare la titularul dreptului la aciune direct (persoana vtmat) Calitatea de reclamant n litigiile de contencios administrativ rezult din interpretarea coroborat a dispoziiilor art.1 i 2 alin.1 lit. a) i r) din Legea nr. 554/2004. Astfel, titularul dreptului la aciune direct poate fi: Orice persoan fizic sau juridic ori grup de persoane fizice, care reclam vtmarea unor Organisme sociale (structuri neguvernamentale, sindicate, asociaii, fundaii etc.) care invoc vtmarea unui interes public Avocatul Poporului; petiionarul dobndete, de drept, calitatea de reclamant Pe parcursul procesului de adoptare a actualei legi a contenciosului administrativ, Avocatul Poporului n funcie, dar i Guvernul, n punctele lor de vedere, au criticat iniiativa din proiect, considernd c instituia n cauz nu se poate substitui cetenilor n exercitarea drepturilor lor procesuale, nu poate prelua interesele cetenilor, deoarece acest lucru ar fi mpotriva spiritului instituiei, care abordeaz n activitatea sa o etic necontencioas de soluionare a petiiilor, utiliznd n acest sens procedura medierii, fr a declana un proces. n legtur cu aceast prerogativ nou a Avocatului Poporului, cteva probleme ar putea genera dificulti n practic: cine pltete cheltuielile de judecat n cazul n care aciunea se respinge, petiionarul sau Avocatul Poporului ? Evident c petiionarul. n acest caz, ns, petiionarul va putea invoca frustrarea determinat de faptul c, prin introducerea aciunii de ctre Avocatul Poporului, o instituie cu solide cunotine juridice, i s-a creat impresia c va ctiga procesul, soluia de respingere drepturi subiective sau interese legitime private printr-un act administrativ;

41 fiind mai puin prefigurat i acceptat ca posibil din perspectiva ceteanului. De asemenea, instituia Avocatului Poporului, care nu este obligat s introduc aciunea, ar putea evita n viitor s introduc astfel de aciuni de teama c, n cazul unui eec, s nu poarte vina moral a declanrii procesului. Dac s-ar ntmpla aa, dispoziia legal ar rmne inaplicabil i, deci, ar deveni inutil. Ministerul Public Aceast instituie poate intenta, n vaza Legii nr. 554/2004, trei tipuri de aciuni: aciunea n contencios administrativ subiectiv (n numele i pe seama persoanei fizice sau juridice ), aciunea n contencios administrativ obiectiv (n temeiul existenei unui interes public, viznd doar actele administrative normative i urmrind doar anularea actelor, nu i despgubiri) i aciunea intentat, n temeiul art.1 alin.8, pentru aprarea propriilor drepturi, respectiv pentru aprarea interesului public, n calitatea sa de persoan de drept public. Din analiza dispoziiilor legale, se poate concluziona c Ministerul Public, prin procurorul general de pe lng CCJ, devine aprtorul drepturilor i libertilor persoanelor fizice i juridice n faa abuzurilor administraiei publice. Autoritatea public emitent a unui act administrativ nelegal poate solicita instanei constatarea nulitii actului, atunci cnd actul nu mai poate fi revocat, ntruct a intrat n circuitul civil i a produs efecte juridice. Intrarea n circuitul civil semnific ncheierea unui act juridic sau realizarea unei operaiuni juridice pe baza actului administrativ, manifestri de voin menite a marca acest moment. Prin urmare, pn la ncheierea unui act civil sau de munc, comercial etc. Sau efectuarea unei operaiuni materialtehnice, actul mai poate fi revocat de ctre emitentul su. Dup aceast dat, numai instana de contencios administrativ va putea anula actul administrativ. Criteriul se aplic i actelor cu executare succesiv n timp, fiind luat n calcul momentul primului act de executare din serie. Persoana vtmat n drepturile sale sau n interesele sale legitime, prin ordonane sau dispoziii Exist dou aciuni: prima, care are ca obiect ordonane estimate a fi neconstituionale, poate fi introdus, cf. art.11 alin.4, oricnd, pe cnd a doua, care are ca obiect ordonane declarate neconstituionale, poate fi introdus n 6 luni sau 1 an de la publicarea deciziei Curii Constituionale. Prefectul, n virtutea dreptului de tutel administrativ prevzut de art. 123 alin.5 din n raport cu autoritile administraiei publice locale, prefectul exercit funcia de control. Acest control nu este unul ierarhic, ntruct nu are la baz un raport de subordonare, ci i are temeiul n Constituie, ale Legii nr. 340/2004 privind instituia prefectului i ale Legii contenciosului administrativ din ordonane ale Guvernului neconstituionale

42 prevederile legii. Controlul efectuat de ctre prefect vizeaz doar legalitatea actelor emise de autoritile administraiei publice locale, adic conformitatea lor cu Constituia i cu celelalte acte normative n vigoare. Prin urmare, el nu poate viza oportunitatea actelor administrative, momentul lurii unei msuri administrative rmnnd la aprecierea autoritilor administraiei publice locale. De asemenea, obiectul controlului de tutel administrativ vizeaz i faptele sau actele asimilate actului administrativ unilateral tcerea administrativ i refuzul nejustificat de a rezolva cererea. Controlul efectuat de prefect presupune mai multe etape : 1. Actele administrative emise de autoritile administraiei publice locale sunt comunicate ctre prefect. Acesta, prin aparatul de specialitate, verific legalitatea acestor acte. n urma verificrii se va ntocmi un referat, care va conine meniuni referitoare la condiiile care nu sunt ndeplinite. 2. Actul administrativ este retrimis autoritii emitente mpreun cu solicitarea de a-l reanaliza. 3. Prefectul introduce o aciune n contencios administrativ. Aciunea introdus de prefect prezint urmtoarele caracteristici: - este scutit de taxa de timbru - introducerea aciunii suspend de drept executarea actului - aciunea este de competena seciei de contencios administrativ a Tribunalului. 4. Termenul de contestare este diferit, n funcie de tipul actului administrativ : - actele administrative individuale pot fi atacate n termenul de 6 luni, cu posibilitatea de prelungire a termenului la un an, pentru motive temeinice. Momentul de la care termenul ncepe s curg este acela al efectivei luri la cunotin de ctre prefect a actului administrativ ilegal. - actele administrative normative vor putea fi oricnd atacate. Agenia Naional a Funcionarilor Publici Aciunea poate fi introdus fie mpotriva actelor administrative ilegale ce au ca obiect raporturi de funcie public, fie mpotriva refuzului nejustificat sau tcerii administrative. ANFP va fi nevoit s achite taxa de timbru, iar actul atacat este suspendat de drept. De asemenea, termenele de contestare sunt diferite funcie de natura actului administrativ ilegal. Orice persoan de drept public vtmat ntr-un drept sau interes legitim Persoanele juridice de drept public sunt Statul romn, reprezentat prin Ministerul Finanelor Publice, Guvernul (Cancelaria Primului-ministru este cea care are personalitate juridic), ministerele, judeul, oraul i comuna, precum i entitile declarate ca atare prin legi sau hotrri de Guvern (de ex. Fondul Romn de Dezvoltare Social, Agenia Naional a Funcionarilor Publici).

43 Prtul poate fi orice autoritate public, organ al administraiei publice, instituie public, regie autonom, servicii publice administrative, funcionarii publici. Nu pot avea calitatea de prt: persoanele juridice de drept privat / asociaiile / fundaiile fr scop lucrativ. Persoanele interesate se pot adresa cu aciuni directe mpotriva autoritilor publice sau organelor administrative care i-au produs un prejudiciu sau mpotriva funcionarului public emitent. 3. Condiii referitoare la exercitarea procedurii prealabile i la termenele n care aciunea direct poate fi introdus Exercitarea procedurii prealabile Potrivit art.7 alin.1 al Legii nr. 554/2004, nainte de a se adresa instanei de contencios administrativ competente, persoana vtmat trebuie s solicite emitentului actului administrativ unilateral, n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului, revocarea n tot sau n parte a acestuia (recurs graios). Plngerea se poate adresa i organului ierarhic superior, dac exist (recurs ierarhic). Condiia procedurii prealabile constituie un beneficiu acordat autoritii administrative emitente, n virtutea cruia aceasta i poate repara greeala prin anularea, revocarea sau modificarea unui act administrativ. Persoana vtmat printr-un act administrativ individual, adresat altui subiect de drept, are dreptul s exercite procedura prealabil din momentul n care a luat la cunotin, pe orice cale, de existena actului, n limitele termenului de 6 luni de la data emiterii actului. n cazul aciunilor care au ca obiect contracte administrative, plngerea prealabil are semnificaia concilierii n cazul litigiilor comerciale. Pentru motive temeinice, n cazul actelor administrative unilaterale, plngerea prealabil se poate introduce i peste termenul de 30 de zile de la data comunicrii actului, dar nu mai trziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 30 de zile pentru exercitarea recursului graios i a celui ierarhic, dar nu mai mult de 6 luni, a fcut obiectul unor discuii n doctrin; unii considerau c acest termen este de decdere, n timp ce alii considerau c ar fi de prescripie. n cazul considerrii drept termen de decdere, nu putea avea loc suspendarea, ntreruperea sau repunerea n termen. Prin Legea nr. 554/2004, aceast problem a fost soluionat, n sensul c acest termen de 30 de zile a fost considerat de prescripie extinctiv, aa cum i termenul de 6 luni este tot termen de prescripie extinctiv. Plngerea prealabil se soluioneaz ntr-un termen de 30 de zile de la data nregistrrii cererii. Ea nu este obligatorie n cazul aciunilor introduse de ctre prefect, Avocatul poporului, ministerului

44 Public, Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici i a celor vtmai prin ordonane de guvern sau dispoziii din ordonane. Termenul de introducere a aciunii directe Acesta este de 6 luni i curge de la: - data primirii rspunsului la plngerea prealabil sau la data comunicrii refuzului nejustificat - data expirrii termenului legal de soluionare a cererii, fr a depi termenul de 1 an de la emiterea actului (termenul de 1 an este termen de decdere) - data ncheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii (n cazul contractelor administrative) Pentru motive temeinice, cererea poate fi introdus i peste termenul de 6 luni, dar nu mai trziu de 1 an de la emiterea actului. Pentru prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau A.N.F.P., termenul curge de la data cnd s-a cunoscut existena actului nelegal, dar nu mai trziu de 1 an de la data emiterii actului. Obiectul aciunii n contencios administrativ Este reglementat n art. 8 din Legea nr. 554/2004 i const n: anularea, n tot sau n parte, a actului administrativ unilateral obligarea la emiterea sau adoptarea actului repararea pagubelor cauzate i, eventual, acordarea de daune materiale soluionarea litigiilor care apar n fazele premergtoare ncheierii unui contract administrativ, precum i orice litigiu legat de aplicarea i executarea contractului administrativ. De asemenea, legea permite introducerea unei aciuni n contenciosul administrativ i n cazul nesoluionrii n termen sau prin refuzului nejustificat al unei autoriti publice de soluionare a cererii. Persoanele nemulumite au posibilitatea de a recupera pagubele provocate de un act administrativ i pe calea unei aciuni introduse la instanele de drept comun, n termenul general de prescripie extinctiv. De asemenea, Legea nr.554/2004 mai precizeaz c, n situaia n care ntinderea unei pagube provocate de un act administrativ ilegal nu este cunoscut la data introducerii unei aciuni n anularea actului la instana de contencios administrativ, persoanele se pot adresa cu o cerere separat instanei de contencios administrativ, fr a depi un an de la data emiterii sau adoptrii actului. Competena instanelor de contencios administrativ Contenciosul administrativ este reglementat, n ara noastr, pe 2 grade de jurisdicie: fond i recurs, n acest domeniu nu exist calea de atac a apelului.

45 Legea nr. 29/1990 a nfiinat, n cadrul tribunalelor i Curilor de Apel, cte o secie de contencios administrativ, n competena creia a intrat soluionarea n fond sau n recurs a litigiilor dintre administraie i cei administrai. n temeiul aceleiai legi, s-a nfiinat i secia de contencios administrativ de pe lng Curtea Suprem de Justiie, actuala .C.C.J. Legea nr.554/2004 pstreaz instanele create anterior, lrgindu-le competena i n domeniul financiar. n privina competenelor exacte ale instanei de contencios administrativ, sunt incidente att prevederile Legii nr. 554/2004, ct i ale art. 2 i 3 din Codul de procedur civil. Din punctul de vedere al competenei teritoriale, Legea nr.554/2004 creeaz un beneficiu reclamantului, care poate introduce o aciune n contencios administrativ att la instana n raza creia i are sediul sau domiciliul, ct i la cea n raza creia i are sediul prtul. Cu alte cuvinte, legea permite reclamantului s renune la beneficiul creat, introducnd aciunea la instana de la sediul prtului. Din punctul de vedere al competenei materiale, Codul de procedur civil stabilete c seciile comerciale i de contencios administrativ de pe lng tribunale (n viitor tribunale administrativ-fiscale) judec, n prim instan, aciunile i cererile n materie de contencios administrativ, cu excepia celor date spre soluionare celor de pe lng Curile de Apel. Pot fi atacate la tribunal actele administrative care provin de la autoriti administrative pn la nivel judeean, precum i litigiile administrative sau financiare care au un obiect evaluabil n bani de pn la 5 miliarde de lei. Seciile comerciale i de contencios administrativ de pe lng Curile de Apel judec, n prim instan, aciunile ndreptate mpotriva actelor emise de autoritile publice centrale, precum i n litigiile administrative sau financiare care au un obiect evaluabil n bani de peste 5 miliarde de lei. Ca instane de recurs, aceste secii judec cererile ndreptate mpotriva hotrrilor pronunate de tribunale. CCJ judec, prin secia de contencios administrativ i fiscal, recursurile ndreptate mpotriva hotrrilor pronunate de Curile de Apel, precum i conflictele de competen. Procedura n contenciosul administrativ Cererea va trebui formulat personal de ctre persoana vtmat sau de reprezentantul legal sau prin mandatar cu procur special, care va trebui s legalizeze procura (copie legalizat). Ea va trebui s conin numele i prenumele reclamantului i al prtului, domiciliul sau sediul prilor, instana la care se adreseaz cererea, obiectul cererii, artarea probelor, data i semntura. Cererea va trebui s fie nsoit de dovada exercitrii procedurii prealabile, precum i de actele doveditoare ale prejudiciului produs de actul administrativ atacat. Ea poate fi formulat i direct

46 mpotriva funcionarului public care a emis actul, instana putnd s-l oblige pe acesta la plata daunelor provocate n solidar cu organul administrativ. n acelai timp, funcionarul public are posibilitatea de a chema n garanie superiorul ierarhic cnd actul administrativ ilegal sau refuzul nejustificat de a soluiona o cerere a fost urmarea ordinului scris al acestuia. Reclamantul mai poate cere i suspendarea executrii unui act administrativ ilegal, n cazuri bine justificate i pentru a preveni producerea unor pagube iminente. Suspendarea executrii actului pn la pronunarea instanei de fond poate fi solicitat fie n faza procedurii prealabile, odat cu introducerea plngerii la autoritatea emitent, fie mpreun cu cererea introductiv de instan. n acest caz, instana va hotr de urgen i fr citarea prilor, iar hotrrea este executorie. Legea nr. 554/2004 prevede c cererea de suspendare a actului administrativ normativ poate fi introdus i de Ministerul Public, din oficiu sau la sesizare, cnd n cauz este un interes public major. Soluiile pronunate de ctre instana de contencios administrativ Potrivit art.18 din Legea nr. 554/2004, instana, soluionnd cererea, poate, dup caz : s anuleze, n tot sau n parte, actul administrativ s oblige autoritatea public s emit un act administrativ ori s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris s acorde despgubiri pentru daunele materiale sau morale cauzate i cerute de reclamant s se pronune asupra legalitii actelor i operaiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecii Cnd obiectul cauzei l formeaz un contract administrativ, instana poate : dispune anularea, n tot sau n parte, a acestuia obliga autoritatea public s ncheie contractul la care reclamantul este ndrituit impune uneia dintre pri ndeplinirea unei anumite obligaii suplini consimmntul unei pri, cnd interesul public o cere obliga la plata unor despgubiri pentru daune materiale i morale. Executarea hotrrilor judectoreti definitive i irevocabile Aceste hotrri judectoreti, prin care s-au admis aciunile formulate, constituie titluri executorii. Hotrrile judectoreti prin care s-au anulat actele administrative normative sunt general obligatorii i au putere numai pentru viitor. Ele se public n Monitorul Oficial al Romniei, partea I

47 sau, dup caz, n monitoarele oficiale ale judeelor ori al mun. Bucureti, la cererea instanei de executare ori a reclamantului, fiind scutite de plata taxelor de publicitate. Dac n urma admiterii aciunii autoritatea public este obligat s ncheie, s nlocuiaasc sau s modifice actul administrativ, s elibereze un certificat, o adeverin sau orice alt nscris, executarea hotrrii definitive i irevocabile se va face n termenul prevzut n cuprinsul ei, iar n lipsa unui astfel de termen, n cel mult 30 de zile de la data rmnerii irevocabile a hotrrii. n cazul n care termenul nu este respectat, se va aplica conductorului autoritii publice sau persoanei obligate o amend de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de ntrziere, iar reclamantul are dreptul la despgubiri pentru ntrziere. EXCEPIA DE NELEGALITATE Reprezint o alt modalitate de control a legalitii actelor administrative. Spre deosebire ns de controlul legalitii exercitat pe calea unei aciuni directe n contencios, excepia de nelegalitate poate fi invocat n orice proces de competena instanelor judectoreti civil, comercial, de dreptul muncii, penal, de contencios administrativ un, ns, i n faa unui organ administrativ cu atribuii jurisdicionale. Pe de alt parte, excepia de nelegalitate constituie un mijloc de aprare prin care, n cazul unui proces pus n curgere pentru alte temeiuri dect valabilitatea unui act administrativ, una dintre pri este ameninat cu aplicarea unui act administrativ pe care l consider ilegal. Partea respectiv se poate apra invocnd nelegalitatea actului administrativ i solicitnd ca actul s nu fie luat n considerare n judecarea cauzei. Totodat, instana, din oficiu, poate ridica aceast excepie n cazul invocrii unei excepii de nelegalitate, instana n faa creia a fost invocat excepia este obligat s suspende cauza i s sesizeze instana de contencios administrativ competent. Aceasta va judeca litigiul n procedur de urgen, cu citarea prilor, pronunndu-se cu privire la legalitatea actului administrativ. Instana de drept comun poate refuza sesizarea instanei de contencios administrativ numai n cazul n care de actul administrativ cercetat un depinde soluionarea n fond a pricinii, fapt ce va fi reflectat ulterior n considerentele hotrrii. mpotriva hotrrii instanei de contencios administrativ persoanele nemulumite pot face recurs n termen de 48 de ore. Recursul urmeaz a fi soluionat n termen de 3 zile de la nregistrare, cu citarea prilor prin publicitate. n cazul n care, n urma controlului exercitat de instana de contencios administrativ, se constat c actul administrativ este nelegal, instana n faa creia s-a ridicat excepia va soluiona cauza fr a mai lua n considerare respectivul act. n legtur cu excepia de nelegalitate, n practic s-au ridicat dou probleme care vizeaz:

48 Sfera actelor administrative mpotriva crora poate fi invocat excepia de nelegalitate: n mod constant, doctrina i jurisprudena au reinut c ea poate fi invocat mpotriva tuturor categoriilor de acte administrative, cu excepia celor care sunt prevzute la art 5 din Legea nr. 554/2004, adic a finelor de neprimire i a actelor administrative asimilate. Momentul n care poate fi invocat excepia de nelegalitate. n legtur cu aceasta, s-a reinut c Spre deosebire de aciunea direct n contenciosul administrativ, care nu poate fi introdus n termen de peste 1 an de zile de la data emiterii actului administrativ, excepia de nelegalitate, ca orice mijloc de aprare, este imprescriptibil. Natura juridic a excepiei este cea a unei excepii procesuale de ordine public, chiar dac are efecte doar inter partes. n urma constatrii ilegalitii sale, actul administrativ continu s produc efecte juridice att fa de destinatar, ct i fa de tere persoane, singurul efect al declarrii ilegalitii lui constnd n faptul c instana de judecat, chemat s soluioneze cauza, l consider inopozabil n cadrul acesteia. ntr-o alt cauz, ntre aceleai pri sau ntre alte pri, legalitatea actului administrativ va trebui pus din nou n discuie, ns ea va beneficia de autoritatea lucrului judecat, invocat de pri sau de instan din oficiu. 3.4. Controlul politic Este o form de control pe care muli dintre specialitii n domeniu nu l-ar considera o form separat de control deoarece ia forma unui control interior. Juritii specializai n domeniul public i administrativ l-ar considera pur i simplu o form de control obinuit. Dar cum se manifest controlul politic asupra administraiei publice ? n primul rnd i cel mai efectiv se manifest prin faptul c, n majoritatea cazurilor, n fruntea instituiilor administrative se afl persoane care au acces la aceste funcii printr-un scrutin electoral, au fost alei pe baza unui vot popular. Iar, unde sunt alegeri este i politic. Persoanele candidate la o funcie public sunt nominalizate cel mai adesea de ctre partide politice, iar candidaii nii au opiuni ideologice i programatice diferite. Lupta pentru ocuparea funiei publice se d pe terenul politic. Odat instalat, persoana care a ctigat alegerile pentru funcia public va controla sistemul administrativ subordonat mai nainte i din punct de vedere politic. Ne ndreptm ctre o direcie greit este sloganul cel mai des ntlnit la cei mai muli dintre proaspii alei n funcii publice. i ntotdeauna gsesc s rectifice cursul avut pn atunci a programelor adminstrative fiindc ele nu corespund cu cerinele, tezele ideologice pe care le-a afirmat candidatul n procesul electoral. excepia poate fi invocat n oricare dintre fazele procesului: fond, apel sau recurs.

49 Controlul este mai nainte unul politic i numai dup aceea unul de natur managerial, profesional. Acest control politic este mai prezent dac lum n considerare i faptul c mai ales n cazul administraiilor publice locale persoanele publice alese n funcii de conducere se subordoneaz unor foruri deliberative. Acest for deliberativ, n cazul administraiei centrale, este Parlamentul, iar n cazul autoritilor locale este vorba de consiliile locale i / sau regionale, care au control asupra deciziilor luate de ctre primul ministru, ca ef al administraiei centrale, asupra primarului conductorul administraiei locale i preedintele consiliului judeean conductorul administraiei judeene / regionale. Hotrrile acestor foruri deliberative sunt obligatorii n execuie pentru persoanele publice executive aflate n fruntea unor administraii. Hotrrile att ale parlamentelor, consiliilor locale sau regionale sunt luate pe baz de vot, votul fiind precedat de ctre dezbateri nu de alt natur, ci poltice. Ba mai mult, forurile deliberative sunt alctuite dup rezultatul unor alegeri de ordin politic ca i n cazul persoanelor publice care ocup demniti de execuie. Lupta pentru putere n domeniul public este caracteristica politicii i nu a altei sfere sociale. n consecin, se poate afirma c exist un control politic asupra administraiei, dar care se manifest din interiorul sistemului administrativ i nu din exteriorul acestuia. Poate tocmai din aceast cauz aceast form a controlului nu este att de evident pentru muli dintre observatorii fenomenului administrativ. 3.5. Controlul popular Ca i n cazul controlului politic, att controlul popular, ct i controlul economic este mai puin definit n Romnia tocmai din cauza c aceste forme de control nu sunt att de proeminente ca i cele juridice sau financiare. Dei nu ies att de mult n eviden, aceste forme de control i au rolul lor n sistemul administrativ. Controlul popular al administraiei se poate exercita n dou forme. Forma intermediat a controlului popualar se materializeaz prin i cu ajutorul mass-mediei, iar controlul popular direct se realizeaz prin referendumuri fie ele naionale sau locale. n forma mediat a controlului popular, massmedia este cea care, analiznd consecvent i permanent aciunile administrative ale unei autoriti sau alteia, din puntul de vedere al ceteanului, cetenilor sau a comunitii, poate determina administraia n cauz s rectifice msurile deja luate sau aflate n proiect. Mecanismul modificrii cursului unei decizii administrative este relativ simplu: se mrete cercul decidenilor i a cunosctorilor problemei n cauz, prin aceast msur modificndu-se i rezultatul i / sau natura deciziei luate asupra problemeii aflate pe ordinea de zi. Mecanismul sus amintit funcioneaz mai ales n cazul n care de pe urma deciziei comunitatea ar fi revoltat din punct de vedere moral sau ar avea de pierdut n sensul economic al cuvntului.

50 Acelai control popular se manifest i n cazul n care deciziia este greu de luat tocmai din cauza importanei impactului acesteia asupra comunitii. n asemena cazuri, decizia este luat de un corp electoral n forma unei exprimri a voinei asemntoare alegerilor. Este referendumul. Puterea de luare a deciziei este preluat de ctre comunitatea n cauz de la conductorii politici-administrativi ai acesteia. 3.6. Controlul economic Controlul economic este cea mai voalat form a controlului. Controlul economic exercitat asupra administraiei este derivat din evaluarea programelor din domeniul politicilor publice. Fiecare administraie se confrunt cu o serie de probleme a cror rezolvare s-a promis n campania electoral care a dus la nvestirea n funcie a persoanei publice sau a corpului deliberativ. Acetia caut s rezolve probleme aflate n atenia comunitii / populaiei prin intermediul unor msuri stabilite anterior. Aceste msuri, respectiv ordinea acestora sunt denumite programe n domeniul politicilor publice. Acestea, prin definiie, trebuie s aib rezultate concrete n domeniul problemei abordate. Aceste rezultate trebuie s fie msurabile n domeniul economic. Evaluarea impactului economic i social al unor programe administrative acoper, de fapt, noiunea controlului economic. Acest control nu are n vedere modalitatea prin care s-au cheltuit banii afereni unui program, ci rezultatul acelei sume care a fost nvestit pentru a duce la rezultatele scontate i urmrite. Cum n Romnia nu exist nici un program n domeniul politicilor publice, nu poate fi vorba nici de un control economic exercitat din interior de ctre evaluatori sau exterior exercitat de ctre populaie asupra administraiei. n Romnia, administraia nu are scopuri, ci doar interese care nu pot fi cuantificate n aceast manier. Din pcate, controlul administraiei n Romnia se rezuma doar la patru forme de control, ignornd-se cele mai importante ale acestui control: popular i economic. Populaia nu tie ce se ntmpl n administraie, este nencreztoare n ea i tocmai datorit non-evaluabilitii acesteia.