Les aides durgence en agriculture

________________________PRESENTATION____________________ Les activits agricoles sont soumises diffrents alas : sanitaire, climatique, conomique. Les mesures de protection qui existaient prcdemment, dans le cadre de lorganisation europenne commune des marchs, de la rorientation des aides directes aux agriculteurs ou encore des aides au dveloppement rural, ont t en partie dmanteles loccasion de la rforme de la politique agricole commune en 2003. Depuis lors, il revient essentiellement au niveau national dapporter des rponses en cas de crise. Au cours des annes 2006 2010, des aides durgence ont ainsi t verses par lEtat, de nombreuses reprises, au secteur agricole. Les montants consacrs ces actions durgence ont t substantiels : au total, 1,67 Md. Lanalyse par la Cour de la conception de ces aides ainsi que de leurs conditions de mise en uvre a rvl un certain nombre de dfaillances. Au-del, le recours la solidarit nationale, lgitime en priode de vritable crise, apparat parfois inadapt aux besoins et peut mme constituer un frein de ncessaires volutions structurelles dans certains secteurs agricoles. La Cour tire de ces constats des recommandations visant ce que la rponse apporte aux alas que subit la profession agricole soit plus cohrente et quilibre. Le systme de couverture des risques devrait tre graduel, faisant intervenir le niveau individuel de lexploitant puis, le niveau collectif professionnel et, en recours ultime seulement, la solidarit nationale.

I - Des outils critiquables plusieurs gards

A - Des aides rcurrentes et dun montant significatif
En labsence dun inventaire tabli par le ministre charg de lagriculture, la Cour a recens, avec le concours de ce dernier, les

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mesures durgence adoptes depuis 2006. Il en ressort une succession dvnements, qualifis de crises , dampleur trs variable, affectant une filire ou, plus rcemment, tous les exploitants agricoles et donnant lieu des aides financires de lEtat et de ses oprateurs variant de quelques dizaines de milliers deuros 650 M. Le ministre a recours plusieurs mcanismes de soutien financier, dclenchs et abonds en cas de crise, quelle quen soit lorigine. Les aides mises en uvre
La rponse aux alas climatiques provient du fonds national de garantie des calamits agricoles (FNGCA)224, sollicit cinq reprises dans le cadre des aides durgence tudies, pour une contribution de lEtat de 228 M. La situation financire des exploitants agricoles est prise en compte par le fonds dallgement des charges (FAC) qui supporte une partie des intrts pesant sur les exploitants ; il est intervenu 25 reprises, pour un montant total de 310 M (plus de 160 000 aides verses). Les prts de crise prts de consolidation et prts de trsorerie -, ont t utiliss neuf reprises, pour un montant total de 165,5 M (plus de 83 000 dossiers). Ltat a galement mis en place des aides la trsorerie225 exceptionnelles dont la gestion a t confie ses oprateurs (ce quil a fait 26 reprises pour un montant total daide annonc de 314,9 M). La Cour a constat, ce titre, la persistance dune pratique dj critique : les lettres signes par les ministres chargs de l'agriculture et du budget (lettres dites interministrielles ) destines exonrer de leur responsabilit, au regard des rgles des finances publiques, les responsables des organismes payeurs226. Lallgement des charges sociales et fiscales prend la forme dune prise en charge de cotisations sociales par les caisses de la Mutualit sociale agricole (MSA). Ce dispositif prenne est mobilis lors des plans durgence, avec apports ventuels de crdits de lEtat. 251,6 M ont t dpenss ce titre, dont 151,8 M provenant de lEtat, le reste ayant t financ sur les crdits de laction sanitaire et sociale des caisses de MSA. Les mesures fiscales ont consist en une exonration de la taxe sur le foncier non bti (TFNB) et des remboursements partiels de taxe intrieure de consommation (TIC) sur le fioul et le gaz naturel. Elles ont t utilises huit reprises.
Ce fonds finance par ailleurs le dveloppement des contrats dassurance rcolte et est devenu le Fonds National de Gestion des Risques en Agriculture (FNGRA) la suite de la loi de modernisation de lagriculture et de la pche du 27 juillet 2010. 225 Les aides la trsorerie sont entendues ici comme des aides non remboursables, quivalant des subventions. 226 Neuf lettres interministrielles (ou signes du seul ministre charg de lagriculture) ont ainsi t rpertories sur la priode 2006-2010, sans que ce chiffre soit exhaustif, les ministres en cause nayant pas t en mesure de fournir la liste des lettres signes.
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Une aide en faveur des agriculteurs en difficult (AGRIDIFF), destine des exploitations endettes, confrontes des difficults structurelles, et ne disposant pas dun outil de production suffisamment adapt lvolution des marchs, a t sollicite lors des plans durgence, cinq reprises, le ministre abondant la ligne de crdits correspondante au-del de la dotation initiale de lanne. Enfin, le paiement anticip des aides communautaires, mesure qui sapparente une avance de trsorerie, applicable sur autorisation de la Commission europenne en dehors de tout contexte de crise, a galement t utilis227.

Les dpenses de crise pour les aides dclenches entre 2006 et 2009 (le paiement stalant jusquen 2010)228 sont values environ 1,67 Md. Les dpenses fiscales, difficiles estimer, ne sont que partiellement incluses dans ce montant. Les aides apportes par les collectivits territoriales (rgions et dpartements) lors des crises, complmentaires de celles de lEtat mais dont le ministre ignore les montants et souvent lexistence mme, ne sont pas prises en compte. Les mesures durgence sont d'une frquence telle qu' l'vidence, elles ne rpondent pas seulement aux vnements exceptionnels. Durant la priode tudie, on dnombre 102 aides durgence, en rponse 38 crises, dont 23 dorigine conomique, 12 dorigine climatique et 3 dorigine sanitaire. Les crises dorigine conomique expliquent une large part du montant total constat (plus de 1,2 Md sur la priode). Les deux plus importants rgimes daide mis en place depuis 2006 concernent lensemble du secteur agricole : ce sont le plan Barnier de fin 2008 et le plan de soutien exceptionnel lagriculture (PSEA) de fin 2009. Une analyse sectorielle montre que trois secteurs agricoles ont bnfici plusieurs annes conscutives de mesures durgence spcifiques (sans compter les plans destins lensemble des exploitants agricoles) : llevage pour un total de 289,4 M, en particulier llevage ovin ; la viticulture (156 M) et les fruits et lgumes (137,6 M).

Le ministre a galement recours, de faon plus marginale, dautres mesures, telles que les oprations de promotion des produits agricoles. 228 Estimation tablie sur la base des annonces ministrielles et des prvisions de dpenses, en euros courants.

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B - Un empilement daides plus ou moins justifies

1 - Une dcision dintervention de lEtat peu taye par des donnes conomiques objectives
Les services du ministre charg de lagriculture nont pas t en mesure de fournir la Cour les lments objectifs au vu desquels les dcisions de dclencher des aides ont t prises, en particulier lorsque les crises ntaient pas dorigine sanitaire ou climatique, situation de loin la plus courante. Selon le ministre, les donnes conomiques existent, mais elles peuvent ntre disponibles quavec un certain dcalage. De fait, la raction dans lurgence du ministre intervient avant qu'il en dispose. Le secteur des fruits et lgumes constitue une exception dans la mesure o un systme dalerte permettant notamment dinformer le ministre des situations de prix anormalement bas et de crise conjoncturelle a t mis en place. Les informations fournies dans ce cadre par FranceAgriMer lui donnent dutiles lments de contexte. Elles ne sont cependant pas directement corrles aux difficults financires prouves par les exploitants alors que les aides distribues un secteur donn devraient tre subordonnes ces difficults. Une autre approche plus objective aurait pu tre adopte, par exemple, en retenant un seuil de difficult financire fond sur le revenu229, au-del duquel lEtat pourrait intervenir financirement. Ce seuil correspond gnralement une baisse de revenus de 30 % par rapport aux trois annes prcdentes. Une telle approche ne correspond pas aux aides durgence actuelles en France. Hormis les cas des calamits agricoles ou de problmes sanitaires rapidement identifis au niveau national, les aides d'urgence de l'Etat ont habituellement pour point de dpart des demandes des professionnels d'un secteur, parfois bien avant que ne soient connues les retombes conomiques relles, pour les exploitants, de la "crise" dont ils font tat. Faute dindicateurs pertinents disponibles rapidement, le ministre est gnralement dans lincapacit de porter un diagnostic prcis sur la situation conomique des diffrentes filires au moment o il alloue les aides. S'il indique analyser la situation en liaison avec les tablissements bancaires, lopportunit dintervenir financirement en faveur de tel ou tel secteur est une dcision dlicate qui mriterait un examen attentif.
Voir par exemple : communications de la Commission europenne du 9 mars 2005, du 20 mai 2008 ou encore du 18 novembre 2010, ou Perspectives agricoles en France et en Europe, par Dominique Bureau et Philippe Chalmin, Conseil danalyse conomique, 2007.
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Lorsque la crise est de nature conomique, faire la part entre ce qui relve de dfaillances du march, ou dun dfaut dorganisation ou dadaptation du secteur appelant une rponse structurelle, peut tre difficile. Le caractre rptitif des aides d'urgence atteste la ncessit dactions structurelles de nature rendre les filires moins sensibles aux alas conomiques ou autres.

2 - Une juxtaposition daides concourant au mme objectif

Les aides durgence remplissent toutes la mme fonction : allger les charges des exploitants et soulager leur trsorerie. Dans ces conditions, la coexistence de nombreux rgimes diffrents est contestable et alourdit mcaniquement le cot administratif. Chaque aide suppose, en effet, une procdure dinstruction, un circuit administratif et financier (pouvant impliquer les services centraux du ministre, ses services dconcentrs, ses oprateurs, les banques, les caisses de la mutualit sociale agricole, les services fiscaux), un cadrage juridique et des modalits daccs dtailles qui lui sont propres. A cela sajoute le cot en temps et en argent, pour les exploitants agricoles (certains centres de gestion facturant leur assistance lors de la constitution du dossier), sans garantie dobtenir in fine une aide230. Les aides durgence sont dautant plus lourdes grer quelles sont mises en uvre frquemment, selon des modalits et avec des critres dintervention redfinis chaque crise. Bien que les aides pratiques soient gnralement les mmes, des dispositions diffrentes sont adoptes au fil des circulaires relatives leur mise en uvre. Les conditions, les paramtres, les modalits daccs et les justificatifs demands aux exploitants diffrent dune crise lautre, sans justifications claires. Cest notamment le cas des critres pour bnficier de la qualit de jeune agriculteur , qui changent dune circulaire lautre (tantt reconnue la seule condition dune dure dinstallation infrieure 5 ans, tantt complte par une condition dge, alors que la dfinition habituelle prvoit galement ltablissement dun plan de dveloppement de lexploitation). Le ministre voit dans la combinaison de plusieurs aides au sein dun mme plan le moyen de rpondre sur mesure aux difficults conjoncturelles des exploitants.
Une proportion importante des demandes dposes est parfois rejete (selon les dpartements, 15 35 % des dossiers reus par les directions dpartementales des territoires (DDT) pour le FAC du plan de soutien exceptionnel lagriculture), notamment lorsque les critres dligibilit laide sont dfinis de manire trop large.
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Lexemple du plan de soutien exceptionnel lagriculture montre toutefois qu'un type de prt - les prts de consolidation - a vinc l'autre les prts de trsorerie. De mme, la coexistence dune aide la trsorerie sous la forme dune contribution dun fonds dallgement des charges (FAC) et du fonds national de garantie des calamits agricoles (FNGCA), que le ministre justifie par le caractre complmentaire des aides, la rapidit de versement et la souplesse des critres dligibilit de laide la trsorerie, apparat peu convaincante lexprience. Ainsi, la plus grande rapidit de paiement attribue au FAC na pas t constate aprs les temptes Klaus et Xynthia231, et plusieurs aides la trsorerie nont pas t entirement consommes lors de crises climatiques. Lexemple le plus frappant est le fonds dallgement des charges distribu lors des inondations survenues dans le Var en 2010 : seuls quatre dossiers ont t retenus, pour un montant de 10 546 . La faiblesse des montants daides du FAC par rapport aux indemnisations du FNGCA conduit mettre en doute la pertinence de la conduite de deux procdures dinstruction distinctes. Tableau n 1
Secteurs concerns fruits lgumes / arboriculture tous secteurs tous secteurs Montant total (1) Montant FAC des indemnits vers (M) FNGCA (M) % FAC/ FNGCA

Crise

Gel de marsavril 2008 Tempte Xynthia 2010 Inondations Var 2010

64,20

1,32

2%

30,60 3,50

2,24 0,01

7% 0,3 %

(1) Part Etat et part FNGCA

Source: Cour des comptes d'aprs donnes du ministre charg de lagriculture et oprateurs

Les cots en personnel de la gestion des aides conjoncturelles ont t valus par le ministre pour ses seuls services dconcentrs, chargs de linstruction des dossiers daide : en 2009, environ 1,5 ETP en moyenne par direction dpartementale des territoires (DDT)232 et par
231 232

Analyse faite pour la Charente-Maritime, les Landes et le Gers. Direction issue de la fusion des anciennes directions dpartementales de lagriculture et directions dpartementales de lquipement.

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direction rgionale de lalimentation, de lagriculture et de la fort (DRAAF) y a t consacr, soit des dpenses de gestion estimes par le ministre 10,5 M, ce qui n'est pas ngligeable. Les services de ladministration centrale sont galement fortement mobiliss en cas de crise, dautant plus que lorganisation matricielle de la direction gnrale concerne ( la fois par filire agricole et par dispositif daide) conduit solliciter de multiples bureaux.

C - Des aides souvent miettes et verses contretemps

Les constats de la Cour sappuient sur les cas des contributions du fonds d'allgement des charges, des prts de crise (prts de trsorerie et prts de consolidation) et des prises en charge de cotisations sociales, car ils ont t largement utiliss lors du dernier plan d'aide au secteur agricole (PSEA) et constituent lessentiel des dispositifs de crise.

1 - Des critres dattribution favorisant lmiettement des mesures

Les conditions gnrales d'accs aux mesures sont dfinies par le ministre charg de lagriculture, gnralement en fonction dun ou deux critres plus ou moins slectifs (le taux de spcialisation minimum dans la production sinistre, qui varie de 20 40 % selon les crises ; le taux dendettement minimum, qui va de 20 85 % ; plus rarement le taux de perte dexcdent brut dexploitation (EBE), qui varie de 10 30 %), charge pour les services dconcentrs dpartementaux233 de dfinir des critres locaux complmentaires. La dconcentration des critres dattribution permet certes une meilleure adaptation au terrain, mais elle fait galement reposer sur les services locaux la responsabilit de lefficacit des mesures. Si les critres locaux complmentaires sont censs tre plus slectifs qu' l'chelle nationale, certaines circulaires indiquent que ces derniers peuvent tre assouplis quand cette modification a une justification conomique bien identifie , notion qui n'est pas contrle. Il en rsulte quune proportion non ngligeable des aides sont de faible montant. Le fonds dallgement des charges du plan Barnier compte 2 960 aides infrieures 100 , soit plus de 10 % du total des aides verses lors de ce plan. Dautres contributions du FAC comprennent
Les dcisions sont prises par le prfet aprs avis dune commission runissant les services de lEtat (DDT, Trsor public, dlgation de FAM), les reprsentants de la profession agricole, les organismes de protection sociale (MSA) et la chambre dagriculture et les tablissements de crdits.
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une part importante daides infrieures 500 (22 % pour les prts de trsorerie du plan de soutien exceptionnel lagriculture, 16 % pour le FAC li la tempte Klaus, 11 % pour le FAC fruits et lgumes de 2009). Seules six des 25 contributions du FAC tudies ont comport la fixation dun montant minimum (fix nationalement), qui varie de 100 1 000 . Ce constat relativise lefficacit relle de laide, sans mme voquer leffet psychologique que de trop faibles montants peuvent avoir sur les bnficiaires. Le ministre affirme vouloir assortir, lavenir, dun seuil plancher tous les dispositifs daide, comme la Cour le recommande. Tableau n 2
Nombre total daides verses Proportion des aides en fonction de leur montant <100 < 250 (cumul) <500 (cumul) 31 % 16 % 1% 11 % 10 % 9% 7% n.s. 13 % 16 % 22 %

Mesure

FAC Barnier 2008/2009 28 752 10 % 20 % FAC Klaus 2009 977 2% 7% FAC Lait 2009 17 855 s.o. s.o. FAC Fruits Lgumes 2009 2 875 s.o. 3% FAC PSEA 2009 66 276 s.o. 3% dont Porc 1 284 0% 2% FAC Xynthia-agri 2010 479 1% 3% FAC Var 2010 4 n.s. n.s. Prt de consolidation gel n.s. n.s. 111 arboriculture Prt de consolidation 1% 4% PSEA 4 156 n.s. 5% Prt de trsorerie PSEA 78 868 s.o. : sans objet car la circulaire mentionnait un montant plancher. FAC : fonds dallgement des charges PSEA : plan de soutien exceptionnel lagriculture Source: Cour des comptes d'aprs les donnes des oprateurs (FranceAgrimer et Agence de services et de paiement)

En outre, labsence de critres nationaux discriminants est patente pour les deux plus importants rgimes d'aide mis en uvre entre 2006 et 2010 : le plan Barnier, pour lequel la dfinition de lintgralit des critres dligibilit a t renvoye au plan local, et le plan de soutien exceptionnel lagriculture, dont les conditions daccs taient peu, voire pas slectives. Dans ce dernier cas, le ministre justifie le critre de baisse de 10 % seulement de lexcdent brut d'exploitation par le fait que la crise

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frappait le secteur agricole depuis plus dun an et que lexcdent brut de rfrence avait dj subi une baisse importante. Il aurait t prfrable dlargir la priode de rfrence lvolution de lexcdent brut sur deux ou trois ans, voire dy ajouter un critre dendettement (ce quont fait les dpartements les plus slectifs), car une baisse de lexcdent brut na pas les mmes consquences selon la structure des charges de lexploitation. En outre, le critre tait indiffrenci selon les filires, alors mme que leurs situations conomiques ntaient pas comparables. Enfin, les prts de trsorerie du PSEA nont fait lobjet daucun critre conomique dligibilit, ni daucune condition dutilisation des fonds, leur octroi tant simplement subordonn lacceptation du prt par ltablissement de crdit. Lexemple du FAC PSEA (plus de 66 000 bnficiaires dans la France entire) illustre la grande htrognit des pratiques dpartementales. Le montant moyen de laide octroye par agriculteur varie de 1 4,7 entre le dpartement dont le montant moyen daide par bnficiaire est le plus lev (6 190 ) et celui dont le montant daide est le plus faible (en moyenne 1 316 par agriculteur aid), pour une moyenne nationale de 2 310 par bnficiaire. Corrlativement, la proportion des exploitations professionnelles aides est de 9% dans le premier dpartement, contre 40 % pour le second. Certaines commissions dpartementales ont ainsi fait le choix dun saupoudrage des aides alors que dautres ont assum le choix dun dispositif slectif. Or rien ne permet de dire que de tels carts soient justifis par la situation conomique des agriculteurs concerns. Ce constat peut tre tendu aux contributions du fonds dallgement des charges pour les crises antrieures, en particulier celles du plan Barnier, dont le montant moyen de laide attribue se situe entre 423 et 4 799 par exploitant selon les dpartements, soit un cart de 1 11, ainsi que, de faon gnrale, aux prises en charge de cotisations sociales, pour lesquelles chaque caisse de la mutualit sociale agricole dfinit ses propres critres. Sous couvert d'une adaptation des mesures chaque crise et chaque contexte local, le fait de laisser le niveau dpartemental dterminer les critres dattribution conduit assez frquemment un saupoudrage, le nombre des bnficiaires aids prvalant sur le montant de laide elle-mme. Ces aides tant attribues selon un mode guichet et la dfinition du montant de lenveloppe prcdant celle des critres, les paramtres sont fixs de manire consommer les crdits annoncs.

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2 - Une rponse dcale par rapport au temps de la crise

Lanalyse a posteriori des diffrents allgements de charges financires montre que, malgr les efforts importants faits - et notamment la grande mobilisation des directions dpartementales - pour raccourcir les dlais, les premiers paiements interviennent entre quatre et six mois aprs la signature de la circulaire initiale ou le fait gnrateur en cas de crise climatique. En outre, le versement des aides schelonne dans le temps : en moyenne, la date laquelle le seuil de 50 % (en valeur) des paiements effectus est atteint se situe entre 6 et 10 mois aprs la signature de la circulaire (exception faite des contributions du FAC lies la tempte Xynthia : 3 mois aprs la circulaire). Ce dcalage peut faire perdre toute pertinence une aide la trsorerie lorsque son versement intervient une fois le pic de la crise pass. C'est ce qui s'est produit en 2010 la suite de la remonte des cours des oloprotagineux et du bl. Parmi les facteurs qui expliquent ces dlais (particulirement dans le cas du plan de soutien exceptionnel lagriculture) figurent tout dabord le temps ncessaire la concertation locale, dautant plus long que les critres nationaux sont peu slectifs, ensuite la succession des annonces (et des circulaires) modifiant plusieurs paramtres de montant et de critres, et enfin le temps de rception puis de traitement des demandes, dont le nombre est dautant plus lev que les critres dattribution annoncs sont larges. Pour les contributions du FAC du PSEA, la proportion de dossiers instruits qui se sont rvls non ligibles ont ainsi vari de 15 35 % selon les dpartements.

II - Des manquements aux rgles europennes

Les aides durgence lagriculture doivent sinscrire dans les lignes directrices de la Communaut concernant les aides dEtat dans le secteur agricole et forestier. Elles doivent galement tre notifies la Commission europenne et autorises par elle. Cette rgle gnrale de notification souffre deux exceptions : le rgime dit dexemption, applicable certaines aides alloues aux petites et moyennes entreprises, pour lequel une information minimale est exige, ainsi que le rgime des aides de minimis.

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Les aides de minimis et les aides montant limit Le rgime des aides de minimis, largement utilis en France, est aujourdhui rgi par le rglement (CE) n1535/2007 de la Commission du 20 dcembre 2007. Son principe gnral est que des aides de faible montant ne risquent pas daffecter les changes entre Etats membres et dtre incompatibles avec le march intrieur, et que, par consquent, elles ne ncessitent pas dtre notifies la Commission. Le rglement pose donc une condition essentielle : les aides de minimis accordes aux exploitants ne doivent pas excder 7 500 par bnficiaire sur une priode de trois exercices fiscaux. En outre, le total des aides ne doit pas excder 0,75 % de la production annuelle agricole, soit 438 337 500 sur les trois dernires annes. Les plafonds des aides taient fixs respectivement 3 000 et 0,3 % de la production annuelle agricole, soit 195 216 000 par le prcdent rglement, datant de 2004. Le rglement de 2007 sapplique de faon rtroactive aux aides verses avant son entre en vigueur. Un rgime comparable, dit montant limit (AML), a t instaur en 2009, dans le contexte de la crise conomique, pour la seule priode triennale 2008-2009-2010. Ces aides AML, contrairement aux aides de minimis, doivent tre notifies, mais bnficient dun plafond suprieur par exploitant (15 000 sur la priode, montant qui inclut les aides de minimis accordes aux bnficiaires).

1 - Les prises en charge de cotisations sociales

La prise en charge de cotisations sociales constitue une aide la trsorerie des exploitants de mme nature que, par exemple, lallgement des charges financires. Ce nest quen janvier 2009 que le ministre, examinant le statut de cette forme d'aide au regard des textes rgissant les aides dEtat, a indiqu aux services dconcentrs, dans les circulaires instituant les mesures durgence, quil convenait de les comptabiliser comme des aides de minimis, ce qui navait pas t fait auparavant. Ces aides, dun montant total de 68,1 M pour la priode 20062008, navaient t pour autant ni notifies ni exemptes de notification, ce qui constitue une irrgularit. Des dispositions ministrielles spcifiques, postrieures janvier 2009 (elles datent de juin 2009) prvoient pourtant de ne pas comptabiliser sous le plafond de minimis les prises en charge accordes aux leveurs laitiers. Cette instruction, certes releve dans un seul cas, nest pas compatible avec le droit communautaire.

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2 - Les aides fiscales individuelles

Le vademecum de la Commission europenne sur la lgislation relative aux aides dEtat dispose que les exonrations fiscales font partie du champ des aides dEtat. Les autorits franaises estiment cependant quen labsence dharmonisation communautaire en matire fiscale, la Commission nest pas mme de juger de leffet dune mesure fiscale propre un Etat membre sur la concurrence. Le ministre charg de lagriculture considre quune analyse juridique approfondie est ncessaire afin dexpertiser si ces exonrations doivent tre qualifies daides . Ainsi, les exonrations de taxes foncires pratiques en France ne sont actuellement ni notifies, ni exemptes de notification, ni comptabilises sous plafond de minimis. La Cour recommande au ministre de trancher cette question en liaison avec la Commission europenne.

3 - Les aides lies la fivre catarrhale ovine en 2008

Certaines aides accordes aux leveurs pour compenser la perte danimaux lors de lpizootie de fivre catarrhale ovine en 2008, dun montant total de 41,4 M, nont t ni notifies, ni exemptes et se situent hors du champ des aides de minimis. Elles contreviennent donc aux textes rgissant les aides dEtat. Dans la mesure o larticle 10 du rglement dexemption de 2006 prvoit des aides relatives aux maladies animales dont la dfinition sapparente aux aides verses, ce rglement dexemption aurait pourtant pu fournir un fondement juridique ces aides. Ce rgime dexemption a bien t utilis, en revanche, pour une autre aide, spcifiquement destine aux leveurs dovins allaitants, institue en novembre 2008, hauteur de 25 M au total. Lintitul de laide telle quelle a t notifie la Commission europenne est le suivant : Indemnisation des pertes dues lpizootie de fivre catarrhale ovine (FCO) pour llevage ovin allaitant . Or, elle a t verse de faon automatique, sans ncessiter de demande de la part des exploitants, et elle a t calcule en fonction de lenveloppe budgtaire disponible et du nombre danimaux relevant de la prime la brebis (aide prexistante verse dans le cadre de la politique agricole commune). Elle se situe dans le prolongement des allgements de charges et des aides pour perte de marge brute mises en place auparavant pour le secteur ovin. Si la simplicit de mise en uvre de laide est louable, elle ne respectait pas certaines conditions spcifies larticle 10 paragraphe 2

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du rglement dexemption (en particulier le mode de calcul et lintensit maximale daide pour chaque bnficiaire).

B - Le respect des plafonds des aides de minimis

La France, a largement recours aux aides de minimis, essentiellement lors des crises234, mais ladministration ne se donne pas les moyens de vrifier correctement que les conditions de plafond sont respectes, aux niveaux individuel et national.

1 - Un suivi htrogne et non exhaustif du respect du plafond par exploitant

Le rglement 1535/2007 prvoit dassurer le respect du plafond de minimis soit par le recueil des dclarations individuelles des bnficiaires relatives aux aides qui leur ont t verses, soit par la constitution dun registre central . Dans les faits, les dclarations, lorsquelles sont demandes, sont succinctes, peu intelligibles et non exploitables. Faute de registre national, les services dconcentrs sont les seuls garants du respect du plafond de minimis par exploitant. Cependant, ladministration centrale na fix aucun cadre pour en permettre un suivi homogne sur le territoire, ce qui sest traduit par une grande diversit des outils dvelopps par les directions dpartementales des territoires. Certains choix (de forme, mais surtout de fond) faits par les services auraient mrit une validation et une harmonisation l'chelle nationale. Le ministre a indiqu quun outil informatique national scuris tait en cours d'laboration. Un travail prparatoire a t effectu en 2007-2008, mais il a abouti une base qui ne donnait pas satisfaction. Les derniers dveloppements de ce projet, relanc en janvier 2010, font intervenir les services fiscaux en tant que gestionnaires de deux crdits dimpt sous rgime de minimis et laissent augurer un long dlai de mise en place de la base. Les plafonds de minimis ne sont pas suivis de manire fiable alors qu'il s'agit dun sujet sensible au regard des obligations communautaires de la France.

Outre les prises en charge de cotisations sociales, entrent dans ce cadre le FAC, les prts de consolidation et prts de trsorerie, les aides la trsorerie ad hoc, sans compter les incertitudes existant sur lexonration de la taxe sur le foncier non bti.

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2 - Le traitement des dpassements de plafond par exploitant

Selon les informations fournies la Cour, lexistence de dpassements ntait pas connue jusque rcemment (2010) au sein de la direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT), malgr de fortes prsomptions, notamment pour le secteur de llevage ovin en 2007. Pour le plan de soutien exceptionnel lagriculture, le ministre charg de lagriculture a prvu que des engagements pouvaient tre bloqus en cas de dpassement du plafond des aides montant limit (AML). Selon un bilan dress en avril 2010, des dpassements ont effectivement t enregistrs pour la priode 2008-2010, que ce soit pour le plafond de minimis ou, dans une moindre mesure, pour le plafond AML. Selon le ministre, ils concerneraient environ 600 exploitants, pour un excdent de 1,4 M. En toute rigueur, le remboursement des aides verses au-del du plafond serait la seule issue rgulire, alors que le ministre se borne en assurer le suivi.

3 - Des pratiques drogatoires dans le secteur viticole

En 2006, des aides complmentaires une distillation de crise instaure au niveau europen ont t mises en place par la France. Le dispositif daide ad hoc adopt en dcembre 2006 aprs plusieurs modifications prvoyait que loffice national interprofessionnel des fruits, des lgumes, des vins et de lhorticulture (ONIFLHOR) verse une aide la trsorerie limite 5 000 par exploitation . Or, le plafond des aides de minimis applicable cette poque tait de 3 000 . La France a donc organis pour le secteur viticole un systme irrgulier de drogation aux plafonds de minimis alors en vigueur. Ces dpassements se traduisaient par une dpense de 2,8 M, sur le total de 19,2 M accord lensemble de la profession235. Il concernait 1 998 exploitations (sur les 23 483 bnficiaires), qui ont ainsi peru 6,7 M au lieu de 3,9 M. Le ministre a indiqu quil avait anticip une augmentation du plafond de minimis, prvisible selon lui ds 2006, mais qui n'est intervenue qu'en novembre 2007. Ce changement ayant un caractre rtroactif, les autorits franaises ne peuvent plus tre mises en cause propos de ces drogations.

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Daprs les donnes fournies par la direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires.

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Par dcisions de la Commission europenne du 20 septembre 2000 et du 19 janvier 2005, la France a par ailleurs t contrainte de rcuprer auprs des bnficiaires des aides illgalement verses des exploitations du vignoble charentais dune part (1,15 M daides hors intrts, en Charente, Charente-Maritime et Dordogne) et du vignoble de Rivesaltes dautre part (6,13 M daides hors intrts, dans les Pyrnes-Orientales). En 2010, la France a fait valoir auprs de la Commission qui linterrogeait sur lavancement de la rcupration des aides verses que, compte tenu de la conjoncture conomique, elle envisageait dappliquer le dispositif de minimis en dduction du montant recouvrer auprs des exploitants, lorsque celui-ci serait infrieur au montant de leur plafond individuel au titre du de minimis. Un systme de compensation a ainsi t conu dans les deux cas : les aides de minimis sont calcules pour tre strictement gales aux aides indues reverser par les exploitants, lorsque les conditions de respect du plafond de minimis le permettent (dans la grande majorit des cas). Les deux circuits, de remboursement de laide indue, dune part, et de versement de laide de minimis, dautre part, existent bien, mais sont troitement coordonns. Sans connatre les difficults de la France en matire de respect du plafond de minimis et le dtail de laide prvue, la Commission semble, au vu des justifications fournies, avoir valid ce dispositif.

4 - Le respect du plafond national : une dmonstration impossible et un dpassement probable

Faute de disposer dun registre central ou de sappuyer sur les dclarations individuelles des bnficiaires pour tablir un bilan fiable des aides effectivement verses aux exploitants, la France nest pas en mesure de dmontrer quelle respecte le plafond de minimis national. Elle ne peut donc remplir son obligation de notifier ou de ne plus octroyer des aides si ce plafond est atteint. Bien que la direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires nait pas t en mesure de donner les montants annuels daides de minimis verss en France, la Cour a procd une estimation, sur la base de linventaire des crises et des aides quelle a dress. Plusieurs facteurs de sous-estimation des chiffres rels sont apparus : certaines aides de minimis accordes aux exploitants agricoles ne sont pas des aides durgence (les montants indiqus ne tiennent pas compte, en particulier, des prises en charge prennes de cotisations sociales ou des crdits dimpt) ; les aides accordes par les collectivits territoriales, qui relvent du rgime de minimis, non connues du ministre, ne sont pas incluses ; les exonrations de taxe sur le foncier

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non bti accordes lors des crises aux exploitants des secteurs en difficult, dont le statut juridique est incertain, restent pour la plupart non chiffres. En outre, lexercice suppose de retenir les montants effectivement pays et non les montants annoncs, souvent - mais pas toujours - suprieurs, comme le montre le bilan dress pour le fonds dallgement des charges et les prts de crise, et de prendre en compte lanne de paiement (et non celle de lannonce)236. Au total, la France a donc vraisemblablement largement dpass, sur la priode 2005-2006-2007, le plafond national qui lui tait fix avant la modification de la rglementation europenne intervenue en dcembre 2007. Il est en outre trs probable que le plafond de minimis national ait de nouveau t dpass pour la priode 2006-2007-2008, malgr laugmentation significative de son niveau. En application de larticle 4 alina 6 du rglement de minimis, la Commission europenne peut demander aux Etats membres de rendre compte des aides octroyes, par bnficiaire et pour lensemble du pays, ce que la France est aujourdhui dans lincapacit de faire, sexposant ainsi un risque de contentieux communautaire.

III - La ncessit daider autrement les agriculteurs en cas de crise

A - Les principaux dfauts auxquels il faut remdier
La Cour na pu trouver trace dans les services du ministre charg de lagriculture daucune valuation ex post interne ou externe des diffrents plans durgence mis en place. Tout au plus le dveloppement dune culture dvaluation figure-t-il parmi les axes de progrs de la direction gnrale des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires. La recommandation de faire un retour dexprience pour chaque crise a pourtant dj t formule, par exemple en 2002 par linspection gnrale de lagriculture. Une condition pralable lvaluation de lefficacit et de lefficience de ces aides nest pas mme remplie : le suivi de lexcution des aides par le ministre reste, en effet, embryonnaire (il se limite au

Ceci nest pas neutre notamment pour le PSEA, mis en place au dernier trimestre 2009, qui entrane des paiements plutt en 2010, mais cest essentiellement le plafond des aides montant limit et non le plafond de minimis qui est concern dans ce cas prcis.

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suivi budgtaire de la consommation des crdits) et il repose essentiellement sur les oprateurs. Cette absence dvaluation est dautant plus dommageable que le bien-fond de certaines des aides durgence peut tre mis en cause.

1 - Les aides durgence, un frein paradoxal aux ncessaires volutions structurelles

Surmonter une crise peut relever daides conjoncturelles de soutien immdiat la trsorerie, mais peut aussi tre obtenu sur le long terme par des aides rendant les secteurs moins vulnrables aux crises successives. Des mesures caractre plus structurel peuvent tre mieux adaptes que la reconduction de dispositifs daide durgence, option politique gnralement choisie. Cette solidarit nationale attendue est de nature dcourager les volutions souhaitables dans un certain nombre de filires. Les aides durgence pourraient tout le moins, lorsque cela est pertinent, tre assorties de conditions dvolution structurelle applicables aux exploitations ou aux secteurs. La rptition de schmas daide danne en anne, en fonction de la variation des revenus des exploitants, pourrait ainsi tre vite. Des exemples peuvent tre cits : les aides aux serristes pour faire face leurs dpenses dnergie ne sont pas accompagnes de mesures destines rduire la facture nergtique ; pour le secteur viticole, les aides la distillation de crise incitent une reconstitution des stocks par les viticulteurs, sans atteindre les objectifs de diminution de production esprs. A lchelon local, auquel sont in fine distribues les aides durgence, des rponses durables aux crises successives de revenus sont possibles, comme lillustrent les mesures du projet agricole dpartemental des Bouches-du-Rhne. Ce dernier prne une meilleure organisation des filires (la concentration de loffre pour les circuits longs, des aides la conversion ou la cration de rfrentiels technico-conomiques pour les circuits courts) ; la promotion dun nouveau modle agricole, rpondant la demande croissante dune production locale de qualit et favorisant la diversification des activits agricoles et para-agricoles, pour contribuer lamlioration du revenu des agriculteurs ; la mise en place de diverses expriences pourvoyeuses de dbouchs locaux ; la ngociation avec la grande distribution locale pour promouvoir les produits locaux. Le ministre a fait valoir la priorit qui aurait t donne depuis 2008 lamlioration de la gouvernance et laccompagnement financier des volutions structurelles, notamment pour les secteurs des fruits et

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lgumes, la viticulture et le secteur ovin. Les effets de cette dmarche sur la dpense publique ne sont cependant pas encore perceptibles : nombre daides d'urgence ont en effet continu tre verses en 2008-2009 ces secteurs, qui ont galement bnfici, comme les autres, du plan Barnier et du plan de soutien exceptionnel lagriculture.

2 - La prise en compte exclusive des mauvaises annes

Le systme actuel des aides durgence, qui ragit aux baisses supposes de revenus mais ignore les priodes plus fastes, est singulirement asymtrique. Or les revenus des exploitants agricoles connaissent des variations importantes, comme le montrent les statistiques du ministre charg de lagriculture depuis 1990.

Source : Ministre charg de lagriculture - Agreste

En se plaant dans une perspective pluriannuelle, il est possible, pour attnuer les effets de la volatilit des revenus, davoir recours dautres dispositifs qui ne prsentent pas le caractre asymtrique des aides durgence. Le lissage des revenus des exploitants dun point de vue fiscal, par un talement des rsultats ou dun revenu exceptionnel sur plusieurs annes, lpargne de prcaution, encourage par une dfiscalisation, ou encore lassurance revenu responsabilisent ainsi davantage les exploitants, tout en allgeant la charge pesant sur les finances publiques.

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3 - Une rapidit dannonce souvent prjudiciable lefficacit

Le ministre sassure, de faon gnrale, que les dlais de traitement des crises sont suffisamment rapides - promptes annonces ministrielles et mise en place des crdits -, mais cette proccupation limite fortement lefficacit de laide. Dresser un diagnostic tay dune crise et dterminer les moyens susceptibles dy rpondre sont, en effet, difficilement compatibles avec limpratif politique dannoncer rapidement les mesures et les enveloppes mises en place. La connaissance des consquences dune crise donne sur le revenu des exploitants ne peut tre immdiate, surtout dans le cas des crises de march, de nature conomique. Dans ces conditions, une aide durgence rapidement mise en place peut finalement savrer inapproprie. Limpratif de rapidit que le ministre simpose peut galement aller lencontre de lefficience des dispositifs daides. Ainsi, une aide mal calcule, faute de temps pour consulter les directions dpartementales des territoires ou les instituts techniques comptents, pour laquelle les critres de slection se rvlent in fine inadapts ou lenveloppe consacre lopration trop faible ncessitera une adaptation des dispositifs propice une drive dans le temps et des changements dans les montants ncessaires. Quelques exemples peuvent tre cits : les rvisions successives de laide pour perte de marge brute pour llevage ovin en crise en 2008 (rvision des conditions daccs, en particulier des taux de spcialisation retenus, puis augmentation de 30 % des taux dindemnisation) ; la mise en place, en janvier 2009, dune aide la trsorerie gre par VINIFLHOR, complmentaire lensemble des dispositifs dj mis en place pour larboriculture, qui ont t insuffisants (fonds national de garantie des calamits agricoles (FNGCA), allgement des charges, prise en charge de cotisations sociales, exonrations de taxes sur le foncier non bti) ; de faon plus large, llaboration dun dispositif complmentaire daide, le DACS-AGRI, dans le cadre du plan de soutien exceptionnel lagriculture, signe que les conditions daccs aux aides envisages initialement ne permettaient pas daider certains agriculteurs en difficult.

B - Les voies de progrs

Lintervention financire de lEtat par les aides durgence sinscrit dans le contexte plus gnral de la gestion des risques en agriculture. Elle

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pose la question de la pertinence et du niveau ncessaire dintervention de lEtat pour aider les exploitants agricoles faire face aux alas.

1 - Une plus grande responsabilisation des exploitants agricoles et un recours moins systmatique la solidarit nationale a) Utiliser effectivement les trois niveaux dintervention face aux risques
La gestion des risques en agriculture a t tudie de longue date et a fait lobjet de nombreux rapports en France237. Diffrents niveaux dintervention doivent coexister et tre utiliss graduellement : un premier niveau de risque (alas courants) relve de la responsabilit de lexploitant. Celui-ci peut s'adapter au march en slectionnant les produits agricoles faible exposition au risque, cycle de production court, en choisissant des techniques et pratiques agricoles limitant le risque de production ou en diversifiant sa production, ses dbouchs, ses sources de revenus (sur lexploitation ou en dehors) ; un deuxime niveau dintervention, lui aussi prventif, consiste lisser le revenu par la fiscalit, pratiquer lpargne de prcaution ou encore faire jouer des mcanismes dassurance ou de mutualisation des risques (coopratives, fonds de mutualisation, contractualisation) ; un ultime niveau dintervention relve de la solidarit nationale (fonds national de garantie des calamits agricoles et aides durgence hors FNGCA, pouvant tre qualifies de filets de scurit ). Faute davoir mis laccent sur les deux premiers niveaux, face un vnement qualifi de crise, quel qu'il soit, cest le recours immdiat la solidarit nationale qui a, jusqu prsent, t privilgi.

b) Responsabiliser les exploitants

La politique de lEtat en matire de gestion des risques est peu lisible. De multiples rgimes daides durgence, pas toujours rservs au

237

On peut citer notamment les rapports : Babusiaux (2000), Mnard (2004), Saddier (2005), Mortemousque (2007), IGF-CGAAER (2009).

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traitement des catastrophes naturelles, se sont, en effet, dvelopps au dtriment dun systme cohrent de couverture des risques. Les aides durgence ne prennent ainsi pas en compte les efforts que les agriculteurs ont faits pour diminuer leur exposition au risque, voire, au contraire, rcompensent linaction. Par ailleurs, si lEtat na pas manqu dtre prsent financirement aux cts des exploitants lors des diffrentes crises, il a t moins efficace pour dvelopper et promouvoir des outils plus labors de prvention et de gestion des risques par les exploitants. Lpargne de prcaution, matrialise en France par lutilisation du dispositif fiscal de la dduction pour alas (DPA) a ainsi connu un dveloppement trs limit. Elle ne permettait dailleurs pas, jusquen 2010, de rpondre aux alas dordre conomique. De la mme faon, lassurance rcolte, mise en place en 2005, sest faiblement dveloppe : elle reste dans une phase dmergence aprs cinq annes dexistence. La coexistence du fonds national de garantie des calamits agricoles et de lassurance ou encore labsence de mcanisme de rassurance publique ont pu tre des freins son dveloppement. A titre de comparaison, nos voisins europens (Allemagne, Italie, Espagne) interviennent dans une moindre mesure sous forme de dispositifs d'aide nationaux (hors politique agricole commune) spcifiques aux alas agricoles, hormis dans les cas de "calamits". Dans ces cas, une intervention publique peut contribuer des fonds de garantie ou d'assurance, mais de manire trs variable, puisqu'en Allemagne le principal instrument d'intervention face aux alas climatiques reste les dispositifs daide de la politique agricole commune, ventuellement abonds. LItalie et lEspagne privilgient le recours l'assurance, la subvention publique pouvant prendre en charge de 50 80 % des primes. En Espagne, le systme dassurance agricole, fortement dvelopp et en permanence adapt aux nouveaux risques, couvre la plupart des risques climatiques, les accidents et principales maladies animales ; une assurance revenu y est exprimente. Egalement confronts la crise conomique de 2009, les pays voisins ont mis en place soit des dispositifs limits certains secteurs ou certaines charges (en Allemagne, aides la vache laitire et au pturage, et allgement des taxes sur le diesel agricole), soit des rgimes majoritairement non spcifiques l'agriculture (en Italie, allgements fiscaux, financement de travaux publics, soutien loctroi de crdits aux investisseurs et aux entreprises qui s'adressaient tous les secteurs conomiques).

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Pour l'Allemagne, une des explications cette intervention nationale plus limite rside dans la moindre exposition des agriculteurs aux alas des crises de revenus, notamment du fait de la diversification de leurs revenus (production de bionergies fortement subventionne, fort, tourisme ou pluriactivit non agricole) et, ce qui est trs important, d'un meilleur partage de la valeur ajoute au sein de la chane de productiontransformation-commercialisation.

2 - Les opportunits ne pas manquer pour rformer la gestion des risques en agriculture a) Les apports de la loi de modernisation agricole de 2010
Des perspectives favorables ont t ouvertes par la loi de modernisation de lagriculture et de la pche du 27 juillet 2010. Lobjectif de stabilisation du revenu des exploitants, dans un contexte de risques et dalas plus forts, de volatilit des prix et de concurrence accrue, y est inscrit, tout comme celui de responsabilisation des exploitants. Certaines dispositions, qui font cho aux difficults voques ici, pourraient contribuer un recours accru aux mcanismes autres que les aides durgence, comme la cration dun Fonds national de gestion des risques en agriculture, qui rsulte de llargissement du champ du FNGCA aux risques dorigine sanitaire et environnementale ; le lancement de travaux prparatoires la mise en place dun dispositif de rassurance publique ; lassouplissement des modalits de la dotation pour alas, qui est tendue la survenance dun ala conomique, ce qui devrait lui permettre de devenir un vritable outil damortissement des fluctuations de revenu. La loi met surtout laccent sur lorganisation conomique de loffre agricole, juge insuffisante. La Cour encourage les initiatives ainsi prises par le ministre charg de lagriculture. Leur objectif est de lisser leffet conomique des crises successives sur les exploitations agricoles, de donner aux exploitants les moyens de sen prmunir plus efficacement et, ce faisant, de rationaliser lintervention financire de lEtat en favorisant la prvention des effets des crises plutt que leur traitement dans lurgence.

b) La future rforme de la politique agricole commune

Une rflexion a galement t engage, dans la perspective de la rforme de la politique agricole commune (PAC) prvue en 2013, sur de nouveaux outils de lutte contre les crises conomiques : fonds de

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mutualisation conomique, extension de lutilisation de loutil assurantiel au risque prix. La Commission europenne a en particulier publi le 18 novembre 2010 une communication sur la PAC lhorizon 2020, traduite dans les propositions communautaires de lt 2011. Parmi les propositions de la Commission figure linclusion, dans le second pilier de la politique agricole commune (PAC), dun ensemble doutils de gestion des risques afin de mieux grer les alas de revenu et la volatilit des prix (nouvel outil de stabilisation des revenus qui pourrait tre dclench en cas de baisse de 30 % du revenu par rapport une rfrence pluriannuelle et allierait financements par lexploitant, les Etats membres et lUnion europenne ; soutien renforc aux instruments dassurance et aux fonds de mutualisation). Ces dispositions, dont la France soutient le principe, iraient l encore dans le sens dun moindre recours aux aides durgence. Dans ce contexte favorable ouvert par la loi de modernisation de lagriculture et par la prochaine rforme de la PAC, il convient de traduire dans les faits le ncessaire rquilibrage que la Cour appelle de ses vux, entre les trois niveaux dintervention face aux risques en agriculture. Les rponses apportes jusqu prsent ne constituent pas, en effet, des solutions durables.

__________CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS__________ Les aides durgence en agriculture, telles quelles ont t mises en uvre de 2006 2010 de manire rcurrente, sont le reflet des faiblesses structurelles de lagriculture franaise. Faute de politique de prvention des alas, notamment conomiques, et faute davoir tir suffisamment rapidement les leons des crises prcdentes, ltat se retrouve dans la situation de devoir apporter des rponses dans lurgence. Dans les faits, la dcision de rpondre ou non aux demandes des professionnels est insuffisamment fonde sur des donnes conomiques objectives. Les dispositifs adopts se traduisent par une juxtaposition de mesures permettant plus dtoffer lannonce politique que de rpondre des besoins clairement identifis. La mise en uvre de ces mesures ncarte pas les risques de saupoudrage des aides et de diffrences de traitement entre agriculteurs, en partie du fait dun encadrement et dun suivi insuffisants de ces dispositifs par le ministre charg de lagriculture. En outre, le moment o les exploitants agricoles bnficient rellement des aides apparat en dcalage avec le temps de la crise. Ces facteurs limitent singulirement

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tant lefficience que lefficacit des aides. De surcrot, elles ne sont pas exemptes dirrgularits au regard des rgles europennes. Ces aides constituent, de faon plus gnrale, une rponse qui nest satisfaisante ni pour les agriculteurs qui prfrent vivre du revenu de leur exploitation que des aides publiques, ni pour lEtat qui, paradoxalement, dcourage les ncessaires volutions structurelles, en intervenant de manire asymtrique lors des crises, tout en ignorant les priodes dembellies conomiques. Dans un contexte de rarfaction de la ressource publique, un tel systme ne peut perdurer en ltat. La survenue rcurrente de situations actuellement qualifies de crises doit pouvoir trouver une rponse dans la constitution dune agriculture mieux mme de les supporter et dans la mise en place dun systme de couverture des risques au sein desquels davantage de place serait laisse aux responsabilits individuelle et collective des professionnels. Dans la ligne de lorientation gnrale visant mettre en uvre les mesures structurelles qui permettront de minimiser lavenir les effets des crises sur les secteurs agricoles, la Cour formule les recommandations suivantes : 1. dvelopper un systme de couverture des risques en agriculture faisant intervenir un premier niveau de responsabilit individuelle des exploitants (mcanismes de lissage des revenus comme la dduction pour alas, pargne de prcaution, diversification des revenus), complt par un systme de responsabilit collective professionnelle (contractualisation, fonds de mutualisation, assurances agricoles) ; 2. rserver le recours la solidarit nationale aux crises de nature exceptionnelle, sur la base de donnes chiffres objectives ; 3. subordonner le versement daides durgence lintervention pralable des deux niveaux de couverture des risques prcits ; 4. rendre juridiquement plus sres les aides au regard du droit communautaire, en assurant un contrle effectif du respect du plafond des aides de minimis et en clarifiant le statut des exonrations de taxe sur le foncier non bti.

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SOMMAIRE DES REPONSES

Ministre du budget, des comptes publiques et de la rforme de lEtat, porte-parole du Gouvernement Ministre de lagriculture, de lalimentation, de la pche, de la ruralit et de lamnagement du territoire Directeur gnral de la Caisse centrale de la mutualit sociale agricole Prsident directeur gnral de lAgence de service et de paiement Directeur gnral de FranceAgrimer 348 349 354 355 356

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REPONSE DE LA MINISTRE DU BUDGET, DES COMPTES PUBLICS ET DE LA REFORME DE LETAT, PORTE-PAROLE DU GOUVERNEMENT

Je me permets par ailleurs d'insister sur le caractre trs prjudiciable pour la France d'une communication publique d'informations confidentielles relatives des versements d'aides prsentes par la Cour comme non-conformes la rglementation communautaire. Je souscris pleinement la plupart des constats et analyses formuls dans ce rapport. Nanmoins, je souhaite formuler les quelques commentaires suivants. Je partage tout d'abord l'analyse de la Cour des comptes dveloppe au sujet des risques lis au non respect de la rglementation communautaire en matire d'aides d'tat. J'insiste de ce point de vue sur la ncessit pour le ministre de l'agriculture, de l 'alimentation, de la pche, de la ruralit et de l'amnagement du territoire de disposer, dans les meilleurs dlais, d'une base de donnes fiable pour le suivi des aides de minimis, afin de scuriser au mieux les dispositifs d'aides verses aux exploitants et de mettre fin des pratiques disparates afin d'exclure que de nouveaux contentieux en la matire ne voient le jour. S'agissant des dveloppements de la Cour relatifs aux procdures de recouvrement d'aides illgales, je tiens rappeler que je reste vigilante au respect de la rglementation nationale et communautaire. Je partage ensuite globalement lanalyse de la Cour sur les conditions de la mise en place des aides, de leur calibrage et de leur gestion. Je rejoins pleinement la Cour sur le besoin d'une relle simplification des dispositifs, indispensable dans un contexte de diminution des effectifs du MAAPRAT et des oprateurs. Cette simplification parat par ailleurs ncessaire pour permettre un suivi correct de la mise en uvre de ces aides, comme voqu prcdemment. Enfin, je minscris dans la logique de la Cour en ce qui concerne le retour d'exprience sur la gestion des dispositifs d'aides de crises : dans un contexte de rarfaction des ressources, il s'avre primordial de bnficier de retours d'exprience au niveau national et local afin de s'assurer que les crdits allous dans le cadre d'une gestion de crise ont t attribus de manire efficiente. Un meilleur partage d'informations objectives de nature conomique sur la situation des secteurs ou des exploitations est hautement ncessaire pour calibrer au mieux les dispositifs.

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REPONSE DU MINISTRE DE LAGRICULTURE, DE LALIMENTATION, DE LA PECHE, DE LA RURALITE ET DE LAMENAGEMENT DU TERRITOIRE

Il convient de rappeler quelques lments d'importance sur les aides d'urgence permettant d'en percevoir toute la complexit, tout en soulignant le fait que les politiques mises en uvre intgrent d'ores et dj de nombreux lments souligns dans le projet d'insertion. Les spcificits du secteur agricole justifient des rponses adaptes dans l'action publique. En effet, le secteur agricole est un secteur conomique videmment trs expos aux risques environnementaux, climatiques et sanitaires par la nature mme de ses activits, avec comme consquence une forte fluctuation des niveaux de production. A cette variabilit intrinsque s'ajoutent les risques de fluctuation des marchs sous l'effet crois du mouvement de fond de la libralisation des changes internationaux et du dveloppement extrmement rapide de la productivit de ce secteur dans les puissances agricoles mergentes. Cette exposition de multiples risques est tout fait exceptionnelle dans le tissu conomique et doit effectivement trouver des rponses adaptes dans l'action publique. Cette action doit mobiliser tous les moyens disponibles, aussi bien via des rponses de court terme pour soulager les oprateurs et prserver les filires, que des rponses de long terme en accompagnant voire acclrant des volutions structurelles ncessaires. Une autre des caractristiques du secteur agricole, notamment en France, rside dans le fait que le capital investi est peu mobile, ce qui rend difficile des volutions structurelles radicales. Un investissement dans un facteur de production agricole nest rentable que sur le long terme et ne peut tre modifi au gr des alas, d'autant moins que ce capital investi est trs souvent familial et qu'il rpond donc d'autres impratifs que la rentabilit court terme. Par ailleurs, il est erron de parler d'un secteur agricole unique. Coexistent un grand nombre de filires avec leurs spcificits techniques et conomiques et des expositions aux risques diffrentes. Aussi est-il injustifi de considrer le secteur agricole dans son ensemble comme tant en crise rcurrente : il est plus opportun de considrer chaque filire sparment pour apprcier rellement l'occurrence de ces vnements. On s'aperoit alors que ces activits trs diverses sont touches tour tour par des crises qui ont des origines diffrentes. Il faut galement relever la ncessit absolue pour le Gouvernement d'intervenir rapidement en cas de crise afin de maintenir le potentiel de production, de prserver les emplois des filires et d'assurer autant que possible une rentabilit minimale du secteur.

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Cette ractivit est en effet une exigence laquelle il est impossible de se soustraire sans prendre le risque d'une aggravation de la crise, d'une destruction irrversible du potentiel de production et d'une accentuation des tensions au sein du monde agricole. La gestion de crise comprend une dimension psychosociologique qui ne doit pas tre sous-estime. En complment de l'impact conomique attendu de l'ensemble des mesures de crises, la qualit de l'coute et la rapidit de dcision contribuent aussi de manire dcisive la rsolution des crises. Cette ncessit de l'action dans l'urgence complique fortement l'analyse technique et conomique de la crise ralise avant toute dcision d'intervention. Par ailleurs, la prennit d'emplois en milieu rural est en jeu. La survie de filires entires est essentielle car celles-ci contribuent depuis longtemps fournir une alimentation reconnue pour ses qualits sanitaires et gustatives. Elles participent au maintien d'un tissu conomique et social dans les territoires. Ces biens publics, ainsi que tous les autres services rendus par l'agriculture l'ensemble de la population, justifient pleinement le recours la solidarit nationale quand ces filires sont menaces. Enfin, au regard du cot lev d'entre en agriculture, l'abandon de l'activit agricole dans les territoires est trs souvent dfinitif. La rapidit d'action n'exclut pas la rflexion et le Ministre de l'Agriculture, de l'Alimentation, de la Pche, de la Ruralit et de l'Amnagement du Territoire (MAAPRAT) s'est dot d'une organisation performante pour disposer d'une vritable expertise technique. Le MAAPRAT n'agit en effet jamais sans expertise prcise. Il a t rcemment rorganis afin d'optimiser l'expertise conomique qui taye les dcisions prises. La cration du service de statistiques et de prospective, la rorganisation du service des nouvelles des marchs et des offices avec la cration de FranceAgriMer permettent le rassemblement des connaissances sur les filires et une analyse conomique et prospective de qualit, complte par un dispositif d'valuation. Par ailleurs, lors de l'analyse des consquences des crises, le MAAPRAT est en contact permanent avec certains interlocuteurs privilgis, notamment les banques et les compagnies d'assurance, qui peuvent lui transmettre des lments complmentaires sur la vision en temps rel de la situation conomique d'une filire. Sur le plan juridique, le MAAPRAT met tout en uvre pour garantir la compatibilit des aides de crise avec la rglementation communautaire. Sur la rgularit de ces aides, rien n'est dcid qui va l'encontre de la rglementation, car il n'y a pire situation que de demander aux agriculteurs le remboursement d'une aide octroye quelques annes plus tt. Depuis ma prise de fonction, j'ai inscrit mon action dans le respect de la rglementation communautaire.

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S'agissant d'aides de minimis , le respect des plafonds est vrifi pour chaque bnficiaire avant attribution de l'aide, cette vrification englobant la priode rglementaire de trois ans. Ainsi, la mise en uvre de certains volets des plans d'actions en faveur des filires est dment adapte au cas par cas la situation de chaque agriculteur au regard de ces plafonds. Cette vrification est rendue possible par l'amlioration continue des outils de suivi des aides relevant du Ministre charg de l'agriculture, notamment au niveau dconcentr dans chaque Direction dpartementale des territoires. Enfin, la rglementation communautaire prvoit la responsabilisation de chaque bnficiaire vis--vis du respect des plafonds, les services de l'Etat s'engageant lui dlivrer toutes les informations dont il a besoin. Par ailleurs, les dispositifs d'accompagnement mis en place dans le cadre des procdures relatives aux aides illgales aux vignobles charentais et de Rivesaltes ont t valids par la Commission europenne. S'agissant plus particulirement des prises en charge de cotisations sociales, elles sont encadres par un dispositif lgislatif (article 26 de la loi de financement de la Scurit Sociale pour 2007 qui a introduit l'article L. 726-3 dans le code rural et de la pche maritime) complt par des dispositions rglementaires valides par le Conseil d'Etat (article R. 726-1 CRPM). Il s'agit donc d'un dispositif prenne vocation exclusivement sociale, visant aider les personnes momentanment empches de s'acquitter de leurs cotisations sociales, dans le respect des rgles communautaires. Les prises en charge de cotisations sociales accordes par la Mutualit Sociale Agricole (MSA) constituent ainsi une mesure d'accompagnement permettant d'aider au cas par cas les agriculteurs confronts des difficults, lies ou non des crises. Elles ne sont pas destines accompagner les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole qui rencontrent des difficults structurelles les contraignant cesser leur activit, mais plutt maintenir en activit des exploitants. C'est la raison pour laquelle le dcret lie l'attribution des prises en charge la viabilit de l'exploitation, ce qui est conforme au droit communautaire. En outre, les prises en charge de cotisations sociales des agriculteurs assurant leurs bnficiaires un avantage conomique par rapport ceux qui n'en bnficient pas sont soumises aux rgles communautaires de plafonnement de minimis . L'enveloppe de 30 millions d'euros mobilise chaque anne sur les crdits de la MSA compare au montant des cotisations mises (7,3 milliards d'euros au titre des non salaris et des salaris agricoles) permet de relativiser la porte de ce dispositif. Cependant, ce dispositif constitue un levier indispensable pour aider les chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole qui connaissent des difficults de trsorerie notamment du fait des

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crises conjoncturelles ou des alas climatiques qui affectent le secteur agricole. Par ailleurs, les solutions apportes ces dernires annes vont dans le sens d'un renforcement des filires face aux alas. Les ngociations rcentes et en cours privilgient la mise en place d'outils de couverture des risques. Les solutions apportes sont multiples et sont beaucoup plus efficaces que ne le dcrit la Cour. Ainsi le MAAPRAT s'est mobilis, d'une part, pour le renforcement structurel des exploitations agricoles et des filires, et d'autre part, pour mettre la prvention des alas au cur de sa politique et des ngociations en cours sur la Politique agricole commune (PAC) post 2013. Face l'exposition croissante des exploitations agricoles aux risques climatiques, sanitaires et conomiques, le MAAPRAT est conscient de la ncessit d'laborer une panoplie complte d'outils de gestion des risques la disposition des agriculteurs. Ces dispositifs ont pour vocation de mettre en avant la responsabilit des agriculteurs, l'chelle individuelle et collective, pour la gestion des risques susceptibles d'affecter leurs exploitations ou leurs filires. C'est dans ce cadre que le MAAPRAT a uvr pour l'intgration, au sein de la PAC, partir de 2010, d'outils de gestion des risques tels que l'assurance climatique ou les Fonds de mutualisation pour les risques sanitaires et environnementaux. Ces volutions de la PAC sont venues relayer et accentuer des initiatives menes prcdemment au niveau national : dmarrage du soutien l'assurance rcolte en 2005 et cration du dispositif des caisses de solidarit dans le secteur des productions vgtales en 2005. Ces rformes ont dj permis d'obtenir des rsultats prometteurs avec notamment la complte rnovation de la gestion des risques climatiques dans les secteurs des grandes cultures et de la viticulture o le recours l'assurance est dsormais devenu la norme pour les agriculteurs dsirant protger leur production des alas climatiques. En effet, ces secteurs ne sont plus ligibles l'indemnisation publique par le Fonds national de gestion des risques en agriculture. Le MAAPRAT a poursuivi ses travaux dans le cadre de la Loi de la modernisation de l'agriculture et de la pche (LMAP) du 27 juillet 2010 avec la cration du Comit national de gestion des risques en agriculture et l'intgration dans le droit national des nouvelles dispositions relatives la gestion des risques rcemment introduites dans la PAC. Les dcrets relatifs aux fonds de mutualisation seront prochainement publis. Constitus l'initiative des professionnels et reposant sur une participation financire des agriculteurs hauteur de 35 %, ils permettront d'indemniser les consquences des incidents sanitaires et environnementaux qui auront t reconnus par le ministre charg de l'agriculture.

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En outre, la formalisation crite des relations commerciales entre les producteurs et leurs premiers acheteurs, prvue par la LMAP, a pour objectif de protger les agriculteurs en leur donnant de la visibilit sur leurs dbouchs sur de longues priodes mais galement de donner de la visibilit aux transformateurs et aux distributeurs sur leurs approvisionnements. Le dveloppement de la contractualisation permet ainsi de limiter la volatilit des prix. Par ailleurs, le MAAPRAT a mis en place des plans stratgiques de filires pour amliorer leur comptitivit, sur la base des diagnostics raliss par des cabinets d'audit extrieurs. De nombreuses mesures ont d'ores et dj t dcides et mises en uvre. Enfin, dans le cadre des ngociations relatives prochaine programmation de la PAC pour la priode 2014-2020, le MAAPRAT poursuit son objectif de dveloppement des outils de gestion des risques. Il s'agit notamment d'tendre le mcanisme des fonds de mutualisation rpondant aux alas conomiques. Il sagit aussi de l'extension des possibilits offertes par l'assurance afin qu'elle devienne accessible l'ensemble des filires agricoles et, en particulier, l'levage.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE LA CAISSE CENTRALE DE LA MUTUALITE SOCIALE AGRICOLE

Cest avec une grande attention que jai pris connaissance de lanalyse de la Cour sur la conception des aides et leurs conditions de mise en uvre, ainsi que sur les recommandations formules. Je vous informe que la CCMSA na pas de rponse apporter ce rapport.

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REPONSE DU PRESIDENT-DIRECTEUR GENERAL DE LAGENCE DE SERVICES ET DE PAIEMENT

Jai lhonneur de vous faire savoir que ce projet nappelle pas de remarque particulire de ma part.

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REPONSE DU DIRECTEUR GENERAL DE FRANCEAGRIMER

Ce projet, qui ne soulve pas de remarque particulire quant la gestion des aides de crise effectue par FranceAgriMer, appelle de ma part les observations suivantes. FranceAgriMer, tablissement public de cration rcente est une structure essentielle institue par les pouvoirs publics pour assurer la mise en uvre des politiques communautaires et nationales destines au monde agricole. Les missions confies ltablissement par son dcret de cration, en 2009, ont t renforces au regard de celles prcdemment attribues aux anciens offices agricoles. Ainsi, FranceAgriMer est charg dalerter les pouvoirs publics en cas de crise agricole et de mettre en uvre les outils de gestion de crise. A ce titre, le ministre de lagriculture a prcis que son choix de confier la gestion des mesures durgence un mme oprateur (FranceAgriMer) devrait, lavenir, amliorer lhomognit sur lensemble des paramtres des diffrentes aides et en particulier des dispositifs relatifs aux fonds dallgements des charges (FAC), des prts de consolidation et des prts de trsorerie. Ces prrogatives donnent ltablissement la capacit expertiser la situation des diffrentes filires agricoles et proposer au ministre en charge de lagriculture les dispositifs les plus appropris pour rpondre aux situations durgence. Lexprience dont FranceAgriMer peut aujourdhui se prvaloir ainsi que les outils quil a dvelopps pour assurer la gestion des mesures mises en uvre depuis sa cration, lui confrent laptitude grer dautres dispositifs sils devaient lui tre confis. Sagissant plus spcifiquement du respect du cadre rglementaire communautaire des aides de crise, FranceAgriMer a engag dans le cadre de la dmarche de ringnierie de ses processus, la refonte de la gestion des aides nationales qui intgre les aides durgence. Les actions qui seront entreprises lissue de ces travaux ont pour objectifs dune part, de scuriser les dispositifs par la ralisation dun rfrentiel rglementaire reprenant de manire trs prcise et complte le cadre juridique auquel doit rpondre chaque catgorie de mesure et dautre part, damliorer lexpertise de ltablissement sur la pertinence de ceux-ci au regard des valuations qui seront ralises lissue de leur mise en uvre.

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