Sunteți pe pagina 1din 203

Repere n tiina

POLITICILOR PUBLICE

Vasile Goldi University Press Arad 2009

Cuvnt nainte
tiina politicilor publice, capacitatea i priceperea de a proiecta, implementa i gestiona politici publice de ctre actorii responsabilizai n acest sens au devenit fapte de eviden dup cel de-al doilea rzboi mondial, n special n ultimele decenii, aprnd i evolund din nevoia instituiilor publice, a comunitilor umane, a diferitelor sectoare ce compun economia i societatea de ai satisface nevoile, de a-i asigura echilibrul, coerena, ordinea intern i prosperitatea. Sectorul public, n raport cu cel privat, s-a extins att n economie ct i n societate n ansamblu; procentul din produsul intern brut al statelor Uniunii Europene, alocat pentru satisfacerea nevoilor publice, continu s aib o dinamic sinuoas dar cu o tendin general ascendent. Costurile programelor sociale de educaie, sntate, locuine, infrastructur, de cretere a coeziunii sociale, pentru rezolvarea problemelor ecologice, a celor generate de economia de pia i de globalizare au devenit extrem de mari. Ori resursele oricrui stat sunt limitate, impunndu-se o utilizare ct mai eficient, raional i echitabil a acestora. Raportndu-ne la astfel de premise, rezult ct de importante sunt politicile iniiate i derulate de autoritilor administraiei publice, de toate celelalte instituii care au misiuni de a se implica activ n transpunerea n fapte a valorilor diriguitoare ale comunitilor umane, a obiectivelor cu susinere majoritar. Studiile ce alctuiesc prezenta lucrare sunt centrate pe abordarea teoretic explicativ a politicilor publice, fiind valorificat paradigma clasic etapele ciclului unei politici publice n prima parte, i apoi prezentarea unor aplicaii din perspectiva tratatelor Uniunii Europene, a acumulrilor interdisciplinare n domeniu n cea de-a doua parte. Persoanele motivate s-i formeze i dezvolte o cultur n acest domeniu vor putea contientiza cu uurin c efortul de a dobndi capaciti de cunoatere i ierarhizare a problemelor de interes public, de proiectare a unei politici i de luare a deciziilor n domeniu, de implementare i gestionare a parcursului real al unei politici, de monitorizare i evaluare a proceselor i rezultatelor obinute pe etape, cu orizonturi diferite de timp, este mare i presupune imperativ conexiuni cognitive interdisciplinare: cu tiinele dreptului, tiinele administraiei publice, economia politic, managementul instituiilor publice, politologia, sociologia organizaional, psihologia social, teoria deciziilor, cibernetica, ecologia etc.

Guvernarea eficient, eliminarea improvizaiilor din actul de conducere a instituiilor publice - fie acestea locale, naionale sau europene, promovarea unei culturi birocratice de tip raional, eficace i deschis spre nevoile oamenilor presupun ca, n paralel cu dezvoltarea cercetrii tiinifice n domeniu, s fie format un personal politic administrativ pe msur, funcionari publici cu aptitudini antreprenoriale, manageri cu o cultur aplicat, care s le permit iniierea, proiectarea, implementarea i evaluarea multicriterial de politici publice n spaiul administrativ pentru care au competen i responsabilitate. Etapa actual de dezvoltare a Romniei, de integrare n spaiul socialeconomic al Uniunii Europene impune valorificarea ntregului potenial de a dezvolta i promova politici publice fezabile n toate domeniile, att din punct de vedere administrativ, financiar i juridic, ct i din punctul de vedere al eficacitii, al asigurrii coerenei i compatibilitii cu standardele, cu principiile cuprinse n Tratatele Uniunii Europene. Profesiile de manager n instituiile publice, de funcionar public, rolul de director sau de preedinte, de membru al staff-ului unei instituii publice autoare de politici n sfera sa de activitate, nici nu pot fi concepute altfel. Prin urmare, aceast lucrare prin documentaia utilizat i prin coninut, ar putea fi un ghid util n procesul de perfecionare a funcionarilor publici, n pregtirea studenilor sau masteranzilor cuprini n programele de studii universitare de profil. Totodat, paradigma valorificat de autor, analizele i aplicaiile prezentate sunt deschise scopului de dezvoltare a culturii manageriale i civice a persoanelor interesate, a tuturor celor care aspir, pe baza formaiei profesionale corespunztoare i a meritelor personale, s exercite roluri de conducere, n special n instituiile guvernrii. Doresc s exprim un sentiment de recunotin nu numai cercettorilor de nalt performan din domeniu (n special profesorilor Adrian Miroiu i Marius Profiroiu), evaluatorilor experi de profil ai A.R.A.C.I.S., ci i studenilor / masteranzilor de la programele de studii universitare de administraie public i tiine politice, care mi-au oferit privilegiul de a m automotiva n sensul publicrii acestei lucrri. Arad , 30 septembrie 2008 Prof. univ. dr. Marian Iovan

Partea I

STUDIUL POLITICILOR PUBLICE

I. POLITICILE PUBLICE I CAPACITATEA DE AUTOGUVERNARE

1. De la politic, n general, la politicile publice


Explicarea, nelegerea i evaluarea politicii globale, indiferent de conotaiile avute n vedere (ca tiin i art de a guverna mulimile; ca subsistem care asigur reglarea, buna funcionare i echilibrul ansamblului societii; ca domeniu specific raporturilor dintre guvernani i guvernai, dintre conductori i condui, dintre cei care dein puterea i cei care exercit deciziile ei etc.), reprezint obiectul de studiu privilegiat al politologiei, filosofiei politice, antropologiei politice, teoriei generale a politicii i statului, avnd consecine benefice n planul metodologiei i aprofundrii cercetrilor n domeniu. Limitarea discursului doar la abordri globale, teoretice privind viaa politic a societii va vitregi agenii practicilor politice concrete (autoriti publice), prin care urmeaz a se rezolva n mod curent problemele publice cu care se confrunt colectivitile, comunitile umane, sociogrupurile ce compun societatea global, de instrumentele cognitive menite nu numai s le orienteze ci, mai ales, s le amplifice competena i eficiena seriilor de aciuni politice ntreprinse, s le sporeasc puterea de a guverna n condiiile competiiei politice. O concepie i o cultur general despre politica global sunt utile guvernului pentru elaborarea programului politic pe durata mandatului, cu deschideri pe orizonturi de timp chiar mai lungi (de 10-15 ani), care va dobndi legitimitate prin aprobarea sa de ctre Parlament. Dar realizarea unui program politic, a unei strategii de dezvoltare global conine o mulime de componente mai concrete1, ca de pild: Cum vor fi repartizate n teritoriu noile capaciti de producie i uniti prestatoare de servicii? Cum va fi planificat i gestionat educaia, pentru a forma fora de munc necesar? n ce fel se va aciona pentru reducerea omajului i srciei? Ce demersuri vor fi fcute pentru a se asigura protecia mediului natural i artificial, pentru a elimina poluarea? Ce se va ntreprinde pentru a ameliora politica de sntate? Ce msuri sunt necesare n domeniul proteciei categoriilor sociale marginalizate? n ce va consta politica agrar i de dezvoltare a civilizaiei
Vezi partea a III-a Anexe, Programul de guvernare n perioada 2004-2008, care conine principalele politici publice asumate de Guvernul Romniei pentru actualul mandat.
1

rurale? Care va fi programul de dezvoltare a cercetrii tiinifice? Cum se va aciona n domeniul luptei antidrog, antisida, antiterorism? Ce schimbri instituionale vor avea loc n sfera puterii judectoreti, n sistemul reglementrilor juridice pentru a face fa noilor provocri? Care va fi programul privind dezvoltarea capacitii de aprare a statului? Dar programul de integrare n Uniunea European? etc. Toate acestea sunt doar cteva dintre problemele aflate pe agenda celor ajuni la putere, a cror rezolvare solicit inteligen, cunoatere i energii necesare pentru a gsi soluii optime i rezolvri practice. Soluionarea practic a unor astfel de probleme presupune putere i autoritate public, st n competena instituiilor publice i constituie obiectul politicilor publice. Aadar, att din punct de vedere teoretic ct i funcional, politica unui stat poate fi conceput ca practic global, unitar, coerent, concretizat n strategia pe termen lung adoptat, exercitat de putere i ca o multitudine de activiti (la nivel naional sau subnaional, sectorial sau subsectorial, intern sau internaional, central sau local etc.) ce au ca ageni instituii investite cu autoritate etatic, prin care se rezolv acele probleme de interes public aflate pe agenda de prioriti ale guvernului. Prin urmare, politica global este structurat prin corelarea sistemic a politicilor publice constitutive; acestea au devenit obiect de investigare tiinific n ultimele decenii, att din considerente cognitive ct mai ales pragmatice, intenionndu-se acoperirea lacunelor i nlturarea unui balast teoretic speculativ existent n tiina politic tradiional. De altfel, termenul de politici publice a nceput s aib o tot mai larg circulaie n S.U.A. ncepnd cu anii 1960, corespunztor diversificrii problemelor de interes public pe care guvernul american le avea pe agend spre a fi rezolvate (ca, de pild, problemele minoritilor, srciei, criminalitii organizate, analfabetismului, urbanizrii, infrastructurii, cursei narmrilor etc.). tiina politicilor publice reprezint o subdiviziune a cercetrii tiinifice aprut dup al II-lea rzboi mondial i profilat din punct de vedere al obiectului, metodologiei cercetrii, al aportului teoretic i funcional la ameliorarea practicilor de guvernare, de administrare public, n ultimele trei decenii. Unul dintre fondatorii acestei tiine Harold D. Lasswell, i evidenia caracterul pragmatic, normativ i multidisciplinar. Este o tiin pragmatic, ntruct se centreaz pe rezolvarea de probleme de interes public aflate pe agenda instituiilor puterii; este o tiin normativ, ntruct, raportndu-se la valori, impune soluii corespunztoare reglementrilor legale, cerinelor statului de drept, contribuind astfel la ameliorarea practicrii democraiei. Este o tiin multidisciplinar, ntruct pertinena i utilitatea rezultatelor obinute depind de cunotinele, metodele din diverse alte tiine:

economice, juridice, din sociologie, psihologie social, antropologie, management, ecologie, istorie, statistic, demografie, etc. Ca ramur a cunoaterii metodice, tiina politicilor publice nu se limiteaz numai la stocarea de informaii riguroase privind proiectarea, decizia, realizarea, controlul i evaluarea de practici politice specializate (sau n domenii particulare), ci, n acelai timp, produce, ofer modele, proceduri standard, seturi de recomandri pentru soluionarea unor tipuri de probleme de interes public. Exist suficiente argumente pentru a considera tiina politicilor publice o art i un meteug deopotriv2. Este o art ntruct solicit intuiia, imaginaia, puterea de a crea i inova pentru a gsi i pune n aplicare soluii la problema dat; este un meteug, pentru c solicit aptitudini, priceperi, abiliti i cunotine metodologice interdisciplinare, astfel nct ntreaga prestaie practic de rezolvare a problemei s mulumeasc ct mai deplin clienii, fr a intra n contradicii cu oricare dintre alte abordri de politici publice care, firete, urmresc aceleai scopuri (de a satisface nevoi publice) i se deruleaz sub cupola acelorai valori, prin respectarea acelorai standarde juridice. Dezvoltarea exploziv a tiinei politicilor publice n ultimele dou decenii reprezint un rspuns la avalana de probleme, aflate n continu diversificare i nnoire, cu care se confrunt guvernele, la extinderea fr precedent a sectorului i cheltuielilor publice (evolund pn la dublare sau chiar triplare n multe ri, n ultimul sfert de secol) confruntat cu dezideratul perfecionrii calitative, la nevoia resimit de funcionarii publici de a-i spori eficacitatea n exercitarea profesiei lor fapt dependent de asimilarea unei culturi a managementului public, de capacitatea de analiz a politicilor publice i, nu n ultimul rnd, la aspiraia politologilor, a tuturor celor preocupai de cunoaterea vieii politice, inclusiv a guvernanilor, de a gsi noi posibiliti de perfecionare a actului de guvernare, a conducerii politice i administraiei publice, de a descoperi metode, tehnici i proceduri menite s faciliteze proiectarea, realizarea, monitorizarea i evaluarea de politici publice. n acest context, se cuvine s subliniem rolul decisiv al organelor administraiei publice n ceea ce privete stabilirea prioritilor (a agendei), luarea deciziilor n favoarea unor politici i amnarea altora prin arbitrarea ntre diverse interese de grup, desemnarea responsabilitilor pentru politicile publice, evaluarea i intervenia periodic pentru a se asigura eficiena fiecrei politici publice adoptate. Astfel, oricare politic public va constitui un rspuns la o cerere social dat de autoritile care dein puterea politic i legitimitatea instituional.

Vezi Geva May, I. Wildavsky, A., An Operational Approach to Policy Analysis: The Craft, Kluwer, Boston, 1997, p. XXIII.

Astzi, tiina politicilor publice are ca obiect activitatea organelor administraiei publice n calitatea lor de ageni care iniiaz, proiecteaz, implementeaz i evalueaz politici publice, reprezentnd astfel o ramur a tiinei administraiei publice. tiina politicilor publice deine metode proprii de cercetare i de analiz n cea mai mare parte, acestea sunt preluate de la alte tiine sociale i adaptate la specificul obiectului de studiu, conine un set de principii i legi statistice pe baza crora explic, demonstreaz i formuleaz previziuni n domeniu, are un limbaj specific i posed o vocaie aplicativ, pragmatic. Dezvoltarea n continuare a acestei tiine este dependent de valorificarea interdisciplinaritii i a contextului normativ al activitii organelor administraiei publice.

2. Conceptul de politici publice i necesitatea acestora


n literatura de specialitate, aferent domeniului, au fost formulate diverse definiii politicilor publice ca, de pild: Harold Lasswell definea politicile publice ca fiind cele mai importante alegeri pe care ageniile guvernamentale trebuie s le fac3; Thomas R. Dye concepea politicile publice ca ceea ce guvernele aleg s fac sau s nu fac. Agenii elaborrii politicilor publice sunt organele adminstraiei publice, de unde rezult c planurile i deciziile private din lumea afacerilor, ale grupurilor de interese, ale organizaiilor filantropice etc. nu constituie politici publice, chiar dac uneori acestea reuesc s influeneze iniierea i derularea anumitor politici publice. Thomas Dye concepea politicile publice drept aciuni programate i realizate de organele administraiei publice4. William Jenkins definea politicile publice ca un set de decizii interdependente luate de un actor politic sau de un grup de actori politici cu privire la selecia elurilor i la mijloacele de a atinge aceste eluri ntr-o situaie specific, n care ar trebui ca acei actori politici s poat, n principiu, s ia aceste decizii5. O politic public reprezint un curs intenionat al aciunii , urmat de un actor politic sau de un grup de actori politici cnd se ocup de o problem de interes general6. Politicile sunt rezultatul unor decizii multiple ale factorilor autorizai, poziionai n diferite organe ale administraiei publice ce intr n alctuirea sistemului statal, prin care se vizeaz rezolvarea unor probleme publice percepute ca atare. Politicile publice sunt exercitate de ctre funcionari i
H. Lasswell, The policy orientation n The policy sciences, Ed. D.Lerner, Stanford University Press, 1951, p. 5. 4 Th.R.Dye, Understanding Public Policy, Prentice Holl,Englewood Cliffs, 1972. 5 W. Jenkins , A Political and Organisational Perspective, Martin Robertson, Londra, 1978. 6 James E. Anderson , Public Policy Making: An Introduction, ed. a III a, Houghton Miffln Company, 1984, p.3.
3

organisme guvernamentale (James Anderson); O politic public se prezint sub forma unui ansamblu de practici i directive care pornesc de la unul sau mai muli actori publici, este rezultatul unei autoriti nzestrate cu putere public i legimitate instituional (Meny i Thoening); politicile sunt publice atunci cnd sunt realizate de autoritile guvernamentale, nelese n sens larg7; Politica public exprim manifestrile i orientrile definite de autoritile statului, ca puteri publice, centrale sau locale, pentru domenii sau activiti eseniale ce se desfoar fie la nivel naional, fie la niveluri teritorial - administrative8; o politic public este o reea de decizii legate ntre ele privind alegerea obiectivelor, a mijloacelor i a resurselor alocate pentru atingerea lor n situaii specifice9; politica vizeaz producerea deciziilor comune pentru un grup prin utilizarea puterii iar aciunea politic poate fi interpretat ca un mod de realizare raional a celei mai bune soluii comune la o problem comun sau cel puin un mod de a gsi o soluie comun rezonabil10; orice decizie guvernamental de a face sau nu ceva. Politicile publice sunt realizate de ageni din sistemul politic, care au autoritate, fiind recunoscui pe baza statutului lor formal ca avnd responsabilitatea privind luarea deciziilor pentru societate11; Leslie Pal consider politica public drept acea direcie de aciune sau lips a aciunii, aleas de autoritile publice ca rspuns la o anumit problem sau la un set de probleme interconectate.12 La cele doar cteva conotaii ale conceptului de politic public pot fi adugate semnificaii emanate dintr-o perspectiv pragmatic, precum: aciune curent a unei instituii guvernamentale de realizare a unui program adoptat pentru reformarea unui domeniu particular al vieii sociale; expresia unei opiuni emanate din voina unei colectiviti; o propunere i o orientare specific la care particip o comunitate uman; o declaraie privind inteniile i programul unei agenii guvernamentale; autorizarea instituional a unei serii de aciuni menite s aduc schimbri ntr-un departament etc. n acest sens, Hogwood, B. W. i Gunn, L. A. relevau cteva sensuri particulare ale noiunii de politic public13, printre care: politic public, n sensul de expresie a scopului general al unui agent politic (partid politic, autoritate
Gianfranco Pasquino, Curs de tiin politic, Institututul European, Iai, 2002, p. 247. Luminia Gabriela Popescu, Politici publice, Editura Economic, Bucureti, 2003, pp. 35-36. 9 Adrian Miroiu, Introducerea n analiza politicilor publice, Editura Punct, Bucureti, 2001, p. 26. 10 W. Phillips Shively, Power and Choice.An Introduction to political science, The McGraw Hill Companies , Inc. ,1997, p. 11. 11 Shafritz, Jay M., The Dorsey dictionary of American governement and politics, Chicago,1988, p. 456. 12 Vezi L.Pal, Analiza politicilor publice : teorie i practic ,n vol. Politici publice. Teorie i practic, Coordonatori : A.M.- Pippidi i S.Ioni , Editura Polirom Iai, 2002, p. 21. 13 A se vedea Introducere n politicile publice, Editura Trei, Bucureti, 2002, cap. 2.
8 7

10

guvernamental, agenie autorizat etc.) acompaniat de descrierea strii de fapt ce va fi realizat odat cu atingerea scopului propus; aciuni specifice unui subsistem al vieii sociale pe care organizaiile politice le ntreprind cu scopul de a produce schimbri conforme unui program; politici publice, n sensul de etichet atribuit unei sfere de activiti (ca de pild : politica n domeniul dezvoltrii infrastructurii, politica de reform a nvmntului, etc.), fiind vizat implicarea unui agent responsabil de nfptuirea acelei politici; politic public, ca set de decizii guvernamentale ntr-un domeniu sau aplicate unei situaii (de exemplu : politica antiterorist sau de eficientizare a transporturilor maritime); politic public, n sensul de autorizare oficial, ca de exemplu, atunci cnd o anumit lege sau o anumit hotrre a Guvernului a intrat n vigoare sau cnd o politic a fost implementat ca urmare a promulgrii unei legi; politic public, n sensul de program al unei instituii publice care conine obiective proiectate pe un orizont de timp, resurse, instrumente necesare, msuri organizaionale, norme etc.; politici publice, ca produse oferite unor clieni ale cror nevoi i aspiraii au stat la baza proiectrii i implementrii acelei politici; politici publice, ca paradigme explicative menite s lumineze activitatea guvernului, s contientizeze participanii interesai n desfurarea unei anumite aciuni publice; politici publice, ca procese multifazice ce se ntind pe o perioad determinat de timp. Toate aceste semnificaii vin s ntreasc convingerea privind caracterul polisemantic al termenului i existena unor dificulti n determinarea coninutului i sferei noiunii de politic public. Aprofundarea imaginii despre coninutul conceptului de politic public este facilitat de abordarea praxiologic. Dintr-o astfel de perspectiv, oricare politic public (de la cea n domeniul aprrii pn la cea n domeniul natalitii, de la cea care vizeaz protecia drepturilor omului pn la cea de dezvoltare a funciei publice, de la cea care vizeaz realizarea consoriilor universitare pn la politica public de perfecionare a administraiei penitenciarelor, de la politica public de realizare a dreptului unic european pn la cea antimonopol etc.) este realizat de ageni specifici, care au autorizaie i responsabilitate reglate instituional; agenii politicii publice elaboreaz programe de dezvoltare / reformare / perfecionare / cretere n domeniul vizat; punerea n aplicare a programelor adoptate presupune luarea de decizii curente, selectarea i utilizarea mijloacelor specifice pentru realizarea obiectivelor fiecrei etape; aciunea politic a unei autoriti publice modeleaz cu instrumente specifice un obiect compus n exclusivitate din oameni aflai n relaii instituionalizate sau nu, urmrind s realizeze o astfel de reglare a acestuia nct serviciile publice prestate s aduc mulumire, satisfacii ct mai multor oameni; efectuarea unui autocontrol i a auditului periodic pentru a asigura eficacitatea aciunilor ntreprinse; luarea

11

de msuri manageriale pentru a elimina lacunele, a face corecturile care se impun, a evita rmnerea n urm fa de program; studierea permanent a datelor situaionale, pentru a promova creativitatea i inovaia n luarea deciziilor curente i n domeniul implementrii programului ; autoevaluarea, prin raportare la valori, obiective, la normele juridice i morale; grija pentru a nu produce daune altor ageni de politici publice, pentru a obine un impact social general pozitiv. Indiferent de coninutul i forma definiiilor politicilor publice, abordarea comparativ a acestora scoate n eviden cteva trsturi comune: Exist o corelaie ntre politicile publice i activitatea guvernamental, Misiunea politicilor publice este de a servi intereselor cetenilor, de a contribui la prosperitatea acestora i de a promova valorile general acceptate n colectivitate; Politicile publice sunt rezultatul unor alegeri ntre multiple variante de soluionare practic a unei probleme de interes public rezultat decis de cei care dein autoritatea de a utiliza puterea de stat influennd astfel vieile oamenilor; Esena unei politici publice este trecerea la aciune prin care se urmrete realizarea ct mai fidel a proiectului stabilit; ntregul proces al unei politici publice are un impact asupra vieii oamenilor fapt ce nu exclude avantajarea unora n relaiile cu ceilali.

3. Politica public proces multifazic


Privit ca derulare n timp, politica public reprezint un proces complex rezultat din punerea n aplicare a numeroase decizii luate de organe ale administraiei publice, componente ale structurilor statale. Prin urmare, o politic public este dependent de politicile anterioare ei, de politicile ntreprinse de ali ageni guvernamentali sau chiar de anumite politici care nu au legturi evidente cu aceasta. Orice politic public implic utilizarea explicit sau implicit a puterii fapt dependent de gradul de consens iniial i rmas pe parcursul realizrii seriilor de aciuni ale politicii derulate. Totodat, oricare politic reprezint un proces multietapizat n timp, care ni se prezint sub forma unei serii de aciuni cvasicoerente, ca parte a funcionrii sistemului politic din societatea dat. Din punct de vedere al duratei, o politic public poate fi realizat i ncheiat ntr-un timp scurt (de cteva semestre), ntr-un timp mediu (1- 2 mandate ale puterii alese) sau ntr-un orizont de timp lung (de

12

peste 10 ani sau, adesea, indefinit, lsndu-se impresia c acea politic nu va avea un punct terminus, fiind corelat organic cu structura sistemului politic existent). Succesiunea etapelor din ciclul unei politici publice a fost proiectat diferit, n funcie de viziunea autorilor. Astfel, de pild, Harold Lasswell, n anii 1950, identifica 7 faze ale procesului de realizare a unei politici publice, dup cum urmeaz : Informarea, care const n documentare, strngerea de informaii pentru cei care particip la procesul decizional, n previziune i planificare. Promovarea, care implic opiunea pentru o anumit politic alternativ. Prescrierea, concretizat n enunarea de reguli generale pentru a recomanda un curs aciunilor. Invocarea, constnd n calificri provizorii ale conduitei pe baza regulilor stabilite, urmate de necesitatea aplicrii prescrierilor, fiind indicate sanciuni pentru a-i penaliza pe cei care nu se supun dispoziiilor decidenilor. Aplicarea, adic realizarea practic a politicii de ctre organele executive ale administraiei de stat i de ctre instanele judectoreti. Evaluarea, prin raportarea rezultatelor la eforturile fcute, de unde pot fi elaborate estimri privind nivelele de reuit sau de faliment. ncheierea, adic ncetarea aplicrii regulilor prestabilite i a instituiilor create pentru a finaliza politica de referin. Analizele fcute de Lasswell s-au centrat pe mecanismele decizionale ale organelor administraiei publice compuse dintr-un numr mic de oficiali. Dei este simplificator, acest model elaborat de H. Lasswell a avut un impact semnificativ asupra dezvoltrii analizei politicilor publice, atrgnd atenia asupra necesitii examinrii fiecrei etape n parte, pentru ca apoi s fie reconstituit logica de ansamblu a procesului politicii publice. ntr-un plan nu prea ndeprtat de cel promovat de H. Lasswell, n anul 1956, Hogwood i Gunn au delimitat urmtoarele stadii n procesul de derulare a unei politici publice : Identificarea problemelor de rezolvat sau stabilirea agendei (a decide s decizi). Filtrarea problemelor (a decide cum s decizi). Definirea problemelor din agend. Prognoza. Stabilirea de obiective i prioriti. Analiza opiunilor. Implementarea, monitorizarea i controlul derulrii politicii. Evaluarea, corectarea, perfecionarea. Meninerea / ncheierea politicii.

13

ntr-o alt perspectiv, modelul Hoogerwerf 14 conine urmtoarele etape, delimitate pe baza supoziiei c proiectarea i realizarea unei politici este un proces raional i legitim: Analiza pn la elaborarea proiectului politicii. Analiza problematicii politicii. Analiza cauzelor i efectelor problemei: modelul domeniului cazuistic. Formularea obiectivului final i a unor criterii riguroase de evaluare. Stabilirea instrumentelor politicii i a aportului acestora la atingerea obiectivului final. Proiectarea organismelor necesare n procesul de implementare. Analiza cost beneficii. Formularea proiectului politicii, urmat de realizarea adecvat a situaiilor impuse. O obiectivare a structurii multifazice a procesului unei politici publice o constituie urmtoarea schem: 15

A se vedea Hoogerwerf , A., Reconstructing policy theory,Evaluation and Program Planning, vol.13, 1990, pp. 285-291. 15 A se vedea Samuel C. Patterson, Roger H. Davidson i Randall B. Ripley, A More Perfect Union: Introduction to American Governement, 3d ed., Chicago,1985, p. 465.

14

14

Stadiul politicii Stabilirea agendei produce duce la

Produsul politicii Agenda guvernului

Formularea i legitimarea politicii i programului

produce

Declaraii politice (incluznd scopuri sau realizri i mijloace specifice pentru a le atinge)

duc la

Implementarea programului

produce Aciuni politice

duc la

1. Impactul politicii 2. Evaluarea impactului politicii 3. Decizii privind viitorul politicii i programului

Fig. 1. Un model de structur multifazic a procesului unei politici publice

15

Seria autorilor care au descompus ciclul politic n etape este mai lung, fapt ce ridic cu acuitate ntrebri de felul:Nu ar putea fi construit un singur model cu valabilitate general? Ce este comun acestor modele de cicluri politice? Care ar fi logica din spatele modelului privind etapele ciclului politic? nsuindu-i astfel de ntrebri, Michael Howlett i M. Ramesh consider c principiul operativ din spatele noiunii de ciclu politic este logica soluionrii practice a problemelor...16 iar etapele soluionrii practice a problemelor i etapele corespunztoare lor n cadrul procesului politic sunt prezentate, pe o variant consacrat, astfel: Etapele soluionrii practice a problemelor 1. Recunoaterea problemei 2. Propunerea de soluii 3. Alegerea soluiei 4. Aplicarea soluiei 5. Monitorizarea rezultatelor

Etape n ciclul politic 1. Stabilirea agendei 2. Formularea politicii 3. Luarea deciziilor 4. Implementarea politicii 5. Evaluarea politicii

Fig. nr. 2. Etapele ciclului politic dup criteriul fazelor de soluionare a problemelor de interes public

n acest model, semnificaiile etapelor din ciclul politic sunt urmtoarele: stabilirea agendei se refer la procesul prin care problemele vin n atenia organelor administraiei publice; formularea politicii vizeaz procesul de elaborare a opiunilor politice de ctre organele administraiei publice; luarea deciziilor vizeaz mecanismul de adoptare de ctre agentul politicii publice a unui anumit curs al aciunii sau non-aciunii; implementarea politicii se refer la punerea n practic a opiunilor i deciziilor luate de organul administraiei publice i evaluarea politicii care se refer la procesele prin care rezultatele politicii sunt monitorizate fie de funcionari provenii din structurile de stat, fie de indivizi provenii din societatea civil.17 Cu siguran, modelele plurifazice de desfurare a politicilor publice prezint avantaje multiple: faciliteaz i orienteaz cunoaterea n domeniu, favorizeaz compararea politicilor publice i a etapelor ce intr n componena lor, impulsioneaz investigarea conexiunilor dintre politicile publice derulate simultan i a raporturilor de succesivitate n plan istoric, incit la sesizarea
16 17

M. Howlett i M. Ramesh, Studiul politicilor publice, Ed. Epigraf, Chiinu, 2004, p. 20. Idem, pp. 20 21.

16

rolului legturilor agentului politicii publice cu contextul social,economic i cultural. Dar valoarea metodologic a conceptului de ciclu multifazic al politicii publice nu trebuie exagerat ntruct apar cazuri cnd practica politic real este mai complex dect modelul,de multe ori are componente imprevizibile, alteori se afl departe de a se lsa reglat de chingile unui model teoretic. Evident, toate aceste modele scot n eviden diversitatea i complexitatea politicilor publice concrete, datorit crora rmne dificil conceptualizarea unitar i precis a coninutului lor multifazic. Dar, chiar dac este abstract, modelul prezentat are utilitate teoretic i practic pentru agenii investii cu responsabilitate public n domeniul proiectrii i implementrii de politici publice. Toi aceti ageni politici acioneaz sub cupola autoritii statului; n marea lor majoritate sunt ageni publici, de unde nu rezult faptul c mediile afacerilor nu au importana lor n orientarea politicilor publice sau n ceea ce privete eficacitatea i eficiena aciunilor ntreprinse n domeniu. Dimpotriv, poziia privilegiat a afacerilor n sistemele socio-economice contemporane poate fi cauza decisiv, adesea, pentru succesul sau insuccesul unei anumite politici guvernamentale. Din acest punct de vedere putem fi pe deplin de acord cu Carles E. Lindblom i Edward J. Woodhouse, care-i exprimau convingerea c n societile orientate ctre pia, exist un grup de aa zii oficiali publici: conductorii de afaceri care organizeaz fora de munc, aloc resurse, planific investiiile de capital i, prin urmare, au misiuni organizatorice n viaa economic..... Chiar dac aceste funcii nu sunt guvernamentale, ele sunt publice, pentru c sunt importante pentru fiecare, iar luarea de decizii n ceea ce le privete este la fel de important ca atunci cnd este fcut de Guvern. 18 Concepute astfel, politicile publice constituie calea practic prin care guvernul i va realiza programul politic valabil pe durata mandatului, reprezint modalitatea legal de a interveni n viaa economic, n diverse sectoare din alctuirea societii globale, pentru a asigura echilibrul, dreptatea, echitatea i prosperitatea, ca valori dezirabile. n sistemele politice democratice, instituiile guvernamentale, prin intermediul politicilor publice adoptate, intervin n principal n economie pentru a corecta disfunciile, excesele, contradiciile generate de piaa liber. Prin politicile publice implementate, guvernul promoveaz ideologia cu care a ctigat alegerile, valorile i idealurile acceptate de majoritate (ca, de pild : libertatea, echitatea, pacea social, securitatea cetenilor, prosperitatea, dreptatea, drepturile omului, etc.). Din acest punct de vedere oricare politic public reprezint mai mult dect un demers tehnic: ea angajeaz oameni, se desfoar cu
Charles E. Lindblom i Edward J. Woodhouse, Elaborarea politicilor, Editura Cartier, Chiinu, 2003, pp.18-19.
18

17

participarea oamenilor pentru a da satisfacie nevoilor lor. Ori, att managerii unei politici publice, ct i participanii sau beneficiarii roadelor ei, au un anumit etos civic, o aderen la anumite valori, un crez ntr-un referenial axiologic, un ataament ideologic i o anumit filosofie politic fapte care i vor lsa amprentele nu numai aspra stilului politicilor publice, ci i asupra eficienei ntregului demers. Astfel, politicile publice alctuiesc practici vii ale democraiilor contemporane, demonstrnd felul concret n care guvernele i realizeaz programele n numele crora a fost cucerit puterea pentru un mandat. Totodat, politicile publice constituie premisa evalurii eficienei muncii funcionarilor publici, a modului n care i-au realizat misiunea definit n codul de norme juridice specifice dar, n acelai timp, i a msurii participrii cetenilor la realizarea proiectelor de politici publice, la monitorizarea personalului politic ales i al funcionarilor publici pltii din veniturile create prin munca lor. n democraiile mature rolul guvernului se exercit prin realizarea de politici publice emanate din dialogul cu beneficiarii lor, prin consultarea permanent a cetenilor pentru servirea crora au fost iniiate acele politici. n acest context capt semnificaii eseniale capacitatea Guvernului de a stimula ntreaga palet de politici publice necesare rezolvrii problemelor ridicate n societate, dobndete importan crescnd capacitatea autoritilor etatice centrale i locale de a se autoguverna, de a gsi soluii practice operative, eficiente i inovatoare menite s satisfac din ce n ce mai muli oameni. n democraiile avansate autoguvernarea local, sectorial, subnaional a devenit o valoare larg promovat n condiiile n care se estompeaz graniele dintre sectorul public i cel privat. n lumea academic s-a afirmat un curent larg de gndire cu privire la declinul capacitii guvernului central de a crmui societatea, de a fi autorul deciziilor din toate sectorialele i nivelele. Agenii care iniiaz i deruleaz politici publice s-au diversificat i multiplicat att pe plan local, regional, ct i pe plan sectorial, euroregional, internaional; ba nai mult, au intrat pe scena politicilor publice ONG-uri, organizaii ale societii civile, actori privai, corporaii etc. Toate acestea ilustreaz mbinarea culturii manageriale a politicilor publice cu participarea cetenilor i faptul c rezultatele politicilor sunt dependente n mod esenial de participare. Politicile publice constituie ci principale pentru ceteni de a-i ameliora situaia pe toate planurile, implicit calitatea vieii.

4. Taxonomii ale politicilor publice


Exist o mulime imens de politici publice ce a rezultat din expansiunea sectorului public n ultimele trei decenii, a sarcinilor i funciilor guvernelor. Politicile publice sunt difereniate cantitativ i calitativ dup

18

nivelul ierarhic n structura statal pe care se poziioneaz agentul politic ce iniiaz i realizeaz o politic public, dup sfera obiectului pe care l regleaz, dup orizontul de timp n care trebuie s-i finalizeze programul adoptat, dup ideologia i valorile politice pe care le profeseaz agentul etc. Toate acestea pot constitui criterii, n funcie de care ar putea fi elaborate tipologii ale politicilor politice; acestea putnd fi utilizate ca instrumente teoretice apte s faciliteze orientarea n analiza, proiectarea i evaluarea politicilor publice a decidenilor politici, a specialitilor n domeniu i a tuturor celor interesai. O clasificare a politicilor publice a fost conceput de J. Tinbergen; acesta le-a mprit n cantitative i calitative. Politicile cantitative sunt centrate pe obinerea unor creteri, acumulri cantitative n domeniul reglat, astfel nct structura, organizarea acestuia se vor conserva. Oricare politic din aceast clas se axeaz pe adaptarea permanent la solicitrile variabile ale mediului economic, social i politic, fr a fi afectat organizarea de ansamblu a sistemului reglat. n timp ce politicile calitative vizeaz schimbri structurale, organizaionale n cadrul sistemului guvernat, corespunztor valorilor de referin. n primul rnd sunt avute n vedere schimbri la nivelul personalului decident, punerea n aplicare a unei strategii de formare, recrutare i promovare a personalului funcionresc, dezvoltarea funciei publice, creterea eficacitii i eficienei aciunilor politice administrative ntreprinse. n funcie de locul n ierarhie a autoritilor publice iniiatoare i responsabile de implementarea politicii publice, vor rezulta urmtoarele tipuri: a) Politici publice locale, iniiate i realizate de autoriti publice locale sau subnaionale. n Romnia autoritile publice locale sunt dispuse pe dou nivele subnaionale: Consiliile locale i primarii la nivel de comune, orae, municipii pe de o parte, i Consilii judeene, care funcioneaz ca mici parlamente locale pe de alt parte. Menirea autoritilor publice locale este aceea de a furniza servicii de calitate comunitilor locale implementnd politici adecvate n domenii precum : transportul local, ntreinerea drumurilor publice, administrarea spaiului public, asigurarea ordinii i cureniei n spaiul public, promovarea culturii locale etc. ntruct autoritile publice locale sunt apropiate de ceteni, de calitatea politicilor adoptate va depinde profunzimea, funcionalitatea democraiei, performanele autoadministrrii la nivel local. b) Politici publice la nivel central sau naional, generate de faptul c n orice stat democratic modern anumite servicii se asigur exclusiv la nivelul autoritilor publice centrale (preedinie, guvern, ministere, parlament etc.): de aprare naional, de diplomaie, emitere de moned, de administrare a bugetului central, etc.

19

c) Politici publice supranaionale iniiate i desfurate de autoriti publice suprastatale, transnaionale, internaionale create prin acorduri sau tratate semnate de statele membre, n care pot fi aplicate politicile adoptate n comun. Exemplul cel mai concludent, n acest sens, l constituie instituiile Uniunii Europene, ca surse de politici publice cu valabilitate doar n spaiul rilor membre. ntre cele trei tipuri de politici publice exist ample conexiuni funcionale asupra crora i las amprentele amplitudinea autoguvernrii locale, care a ajuns s manevreze pn la 30% din P.I.B., adic o mare cantitate de resurse, n sistemele politice cu democraie liberal avansat (ca, de pild, n rile scandinave). n acest context ies n eviden procese de integrare coerent a funciilor autoritilor publice locale n guvernarea naional, corelarea iniiativelor de politici locale cu exercitarea funciilor autoritilor publice locale de a pune n practic politicile publice naionale elaborate prin consultarea direct a tuturor grupurilor de interese afectate, interdependenele funcionale i aciunile constante de supraveghere reciproc, de cooperare a diferitelor nivele ale guvernrii. O alt tipologie aparine politologului american Theodore Lowi19, vehiculat tot mai intens n ultimele trei decenii datorit virtuilor ei explicative i interpretative, conine patru categorii de politici publice n funcie de obiectul acestora: a) Politici distributive, finanate din veniturile la buget, constau n distribuirea de resurse mai ales n scopuri legate de prevederile sociale i de asisten. Sunt astfel oferite servicii i bonuri att unor indivizi, ct i unor sociogrupuri. Politicile distributive sunt aprobate de adunrile elective i comisiile acestora, urmnd a fi implementate de agenii specializate ale guvernului cu ajutorul birocraiei aferente. b) Politici reglementative, care contau n emiterea de norme juridice ce vor regla comportamentele. Normele adoptate urmeaz s standardizeze comportamentele astfel nct unii oameni (sau sociogrupuri) vor fi avantajai, n timp ce alii vor fi dezavantajai. Aceste politici urmeaz a fi realizate practic de agenii guvernamentale relativ descentralizate dup ce au fost aprobate de adunarea electiv. c) Politici redistributive, care constau n preluarea ntr-un mod explicit i vizibil, n numele autoritii publice, a unor resurse aparinnd sau fiind produse de anumite grupuri pentru a le oferi altora. Astfel de politici implic utilizarea puterii executive, recurg la mecanismul centralizat i presupun o dozare raional a alocrii resurselor preluate de la cei care le-au generat spre a le oferi altora, fiind vizat evitarea declanrii unor conflicte.
A se vedea articolul su American Business, Public Policy, Case Studies and Political Theory, World Politics, Iulie, 1964.
19

20

d) Politici constitutive, care sunt relativ rare n democraiile consolidate, vizeaz formularea statutelor legale, a normelor menite s reglementeze funcionarea structurilor de autoritate i a autoritii n sine. Lowi a subliniat raporturile dintre aceste politici, interaciunile dintre agenii lor, care nu exclud posibilitatea utilizrii mijloacelor coercitive pentru a realiza practic obiectivele politicii publice adoptate. Interveniile coercitive ale autoritilor publice sunt mai frecvente i mai evidente n politicile redistributive i reglementative fa de cele distributive i constitutive. Discipolii lui Lowi i-au completat tipologia adugnd o nou categorie de politici publice cele n domeniul simbolic. Acestea nu distribuie resurse i nu reglementeaz comportamente, ci contribuie la afirmarea identitii colectivitilor, la formarea i dezvoltarea sentimentelor de apartenen la comunitate, la cultivarea legturilor afective dintre putere i cetenii implicai ntr-o politic public, la formarea convingerilor i atitudinilor civice dezirabile prin comunicarea politic, prin vehicularea simbolurilor culturale. Adoptnd criteriul sectorialitii n conceperea, realizarea i evaluarea politicilor publice, vom putea accepta c noiunea de sector semnific un anumit domeniu sau ramur de activitate din viaa economic social iar politica public este adoptat de guvern, ca autoritate public, i are ca obiectiv principal reglarea condiiilor, repartiiilor i alocrii resurselor n sectoarele componente ale domeniilor considerate de interes public. 20 Pe baza acestui criteriu au fost desprinse urmtoarele tipuri de politici publice sectoriale : a) Politici publice n plan spaial-geografic: pe zone administrativ teritoriale, pe euroregiuni, provincii etc. b) Politici publice n plan temporal: pe termen scurt, pe termen mediu i pe termen lung. c) Politici publice globale: politica de tranziie de la economia cu mecanism de comand la economia de pia; politica public de adaptare conjunctural a economiei; politica de relansare; politica de stabilizare etc. d) Politici publice pe activiti sau subsectoare: politica de reformare a nvmntului naional, politica de dezvoltare a cercetrii tiinifice i tehnologiei, politici de dezvoltare a turismului, politici de relansare a sericiculturii, politica fa de minoriti etc. e) Politici publice funcionale: politici monetare, politici fiscale, politici salariale, politici antiomaj, politici de preuri etc. Corespunztor interdependenelor ce survin ntre politicile publice derulate ntr-un sistem administrativ, acestea pot fi:
20

L. G. Popescu, Politici publice , Editura Economic, Bucureti, 2003, p. 41.

21

Antagoniste, adic de excludere reciproc astfel nct lansarea unei politici va bloca derularea alteia; Complementare, n sensul c implementarea unei politici influeneaz benefic parcursul celeilalte. n funcie de stilul adoptat de ctre cei care fac politica (policy-makers), exist urmtoarele tipuri de politici publice (dup Martin Potucek , Lance T., Le Loup, 2003): Politici proactive, cele care anticip eventuale ameninri, urmnd s reacioneze adecvat prin programul i instrumentele adoptate; Politici reactive cele care produc reacii n faa ameninrii intereselor publice. n funcie de instrumentele de gestiune administrativ utilizate, politicile publice ar putea fi (dup Mayntz, 1978): Autorizaii pentru activiti private; Furnizarea de bunuri i servicii; Transferuri financiare; Stimulente financiare (subvenii etc.); Norme de interdicie i rechiziie. Un alt autor (Richardson, 1982) a identificat urmtoarele stiluri de politici publice: Politici n care autorii caut consensul; Politici n care autorii reacioneaz la probleme; Politici n care autorii caut s impun decizii; Politici n care autorii anticip probleme. n funcie de perimetrul n care se manifest nevoia ce urmeaz a fi satisfcut, politicile publice pot fi: Locale rurale sau urbane Regionale Naionale Europene Internaionale Globale Crezul politic doctrinar, gnoza ideologic, valorile de referin modeleaz, dau o anumit culoare politicilor publice lsnd loc poziionrii acestora n spectrul politic stnga-dreapta. Aadar, politicile publice ar putea fi difereniate i n funcie de criteriul aderenei agentului politic la o anumit doctrin: liberal, socialist, conservatoare, cretin-democrat, naionalist, ecologist etc. Chiar dac nu este declarat, nici recunoscut, o astfel de aderen ideologic a agentului realizator de politici publice se exprim nu att n stilul de aciune global, ct mai ales n dozele i

22

proporiile de avantaje create unor oameni sau unor sociogrupuri i de dezavantaje / frustrri induse altora. Crezul ideologic profesat se exprim cel mai clar n programul de guvernare aprobat de Parlament la nceput de mandat, se manifest mai evident n politicile publice centrale dect n cele locale, n politicile publice de redistribuire fa de cele de distribuire, n politicile publice globale fa de cele care regleaz activiti. Dar ceea ce este comun tuturor categoriilor de politici, independent de criteriile adoptate, este faptul c reuita lor nu depinde de ideologie, ci de mecanismele tehnice, manageriale de abordare, este faptul c toate i au sursa n autoritatea public i c eficiena activitii de realizare a strategiei oricrei politici publice este direct proporional cu gradul de consens ce a stat la baza proiectrii i realizrii ei, cu nivelul de stpnire a cunoaterii i culturii organizrii de ctre cei implicai n realizarea efectiv a obiectivelor stabilite.

5. Cultura organizaional a politicilor publice i capacitatea de a guverna


Sporirea numrului de probleme aflate pe agenda de lucru a guvernelor, creterea n mute cazuri a complexitii acestora i, deci, a dificultii de a le rezolva reprezint provocri pentru capacitatea de a guverna, pentru competena i puterea inovativ a statului de a-i realiza funciile constituionale, legale. Att practicile guvernamentale tradiionale ct i principiile managementului public sunt adesea depite de situaiile noi care apar cu o din ce n ce mai mare frecven, lsnd un semn de ntrebare privind eficiena lor. Specialiti n tiinele politice, n mod particular n politici publice, dar i organizaii cu activitate recunoscut n promovarea acestui domeniu (de pild, Organizaia pentru Cooperare Economic i Dezvoltare O.E.C.D., Sprijin pentru mbuntirea guvernrii i managementului n Europa Central i de Est- S.I.G.M.A. etc.) au demonstrat importana privilegiat a culturii funcionale a politicilor publice pentru a fi repus ntr-o nou lumin capacitatea guvernelor de a rezolva problemele ridicate de mediile sociale, economice, culturale, religioase etc. Se subnelege c este vorba de capacitatea autoritilor publice investite cu legitimitate i responsabilitate de a produce politicile publice ateptate de beneficiari. Se reconfirm astfel intuiia genial a lui Harold Lasswell conform creia rezolvarea problemelor publice dintr-un sistem democratic presupune o cunoatere i o cercetare tiinific multidisciplinar care valorific acumulrile cognitive din toate

23

tiinele socio-umane: istorie, economie, statistic, drept, sociologie, management, administraie, etc. Capacitatea de guvernare central, de autoguvernare a subunitilor ce alctuiesc reeaua de instituii ale statului este dependent esenialmente de cultura politicilor publice, care este una organizaional, funcional, de tip know-how. Cultura organizaional a politicilor publice este aceea care influeneaz nu numai eficiena, eficacitatea oricrei politici publice ct i dezvoltarea, progresul sistemului seriilor de politici publice dintr-un stat, a structurii de tip n reea a politicilor publice. Cultura agenilor politicilor publice, a tuturor participanilor la proiectarea, decizia, implementarea, evaluarea i ncheierea lor 21 include toate acele elemente dobndite prin nvare social care, ntr-un fel sau altul, influeneaz benefic eficiena i succesul n toate etapele derulrii unei politici publice, fr a fi aduse daune celorlali ageni de politici publice din reeaua naional sau internaional; include toate acele elemente subiective psihosociale manifestate n organizaia agentului politic, care contribuie la mbuntirea continu a muncii membrilor, a organizaiei nsi, la ntrirea motivaiei pentru obinerea performanelor concordante cu programul politicii publice, la stimularea inovaiei, a creativitii, la ntrirea coeziunii sociogrupului, a cooperrii i dezvoltrii comunicrii att pe orizontal, ct i pe vertical. n detalierea acestui concept pare a fi mai simplu s prezini ce nu conine sau ce nu intr n sfera sa: mesajul conceptului de cultur organizaional a politicilor publice este acela c, indiferent de cte cunotine posed cineva, ct de erudit i polivalent este sau ct de mare i este extensia studiilor, toate acestea nu au nici un sens dac nu sunt lucrative, dac nu sunt puse zilnic n practic astfel nct s fie asigurate succesul i dezvoltarea politicilor publice. Dar cum exist o regul a logicii definiiei, anume aceea c definiia nu trebuie s fie negativ, se cuvine s evideniem cteva dintre notele cele mai relevante ale conceptului n perspectiva prefigurrii perimetrului capacitii de guvernare, respectiv a puterii de a produce i a dezvolta politici publice ntr-o economie de pia, ntr-o democraie. Cultura organizaiei, n care sunt integrai oameni de diverse profesii, pe diferite statusuri, conine : a) Atitudinile, deprinderile, obinuinele i abilitile acestora n domeniul comunicrii formale i informale n sociogrup i n organizaie, n domeniul cooperrii i solidaritii colegiale.

21 n cercul acestora intr, pe lng decideni, experi, consilieri, funcionari publici cu statusuri profesionale diferite i dispuse ierarhic, instituii publice i private, reprezentani ai afacerilor, organizaii ale societii civile, ceteni aparintori diferitelor culturi etc.

24

b) Standardele oficiale i neoficiale care regleaz comportamentele funcionarilor, a participanilor la realizarea politicii publice (n primul rnd statutul profesional, legile de referin, regulamentele interne) ca instituii vii, interiorizate de membri, asumate n calitate de constrngeri profesionale liber consimite. c) Reflexele muncii n echip dependente de capacitatea de vectorizare a comportamentului individual spre obiectivele de atins, de cooperare, solidarizare colegial, de toleran n raport cu manifestrile individuale i de adaptare la problemele de grup. d) Informaia i cunotinele ca surs de inovaie, eficien, creativitate n rezolvarea problemelor puse de oricare dintre etapele ciclului unei politici publice. e) Deprinderile de a nva n echip, n i prin organizaie. f) Valori i credine specifice organizaiei (de tipul: respectul demnitii umane, transparena, legalitatea, autodisciplina, promovarea dup merite, etc.) larg rspndite i mprtite att de membrii organizaiei ct i n societate. Valorile genereaz un anumit climat n organizaie, au un rol direcional pentru comportamentul general al agentului politicii publice i reprezint un liant al culturii organizaiei de care va depinde funcionalitatea acesteia. Aderena membrilor la valorile organizaiei va da un contur clar identitii agentului politicii publice, va mri puterea acestuia, va spori ataamentul i loialitatea membrilor fa de programul stabilit. Toate aceste componente ale culturii organizaiei politicilor publice sunt infinit mai mult dect o sum; ele compun un sistem viu care va produce acele comportamente individuale sau de echip ale funcionarilor publici de care va depinde calitatea serviciilor publice prestate, eficiena i valoarea uman a politicii ntreprinse. Cultura de organizaie a unui agent public se formeaz gradual, ntr-un timp lung, nu numai din cri de management, de tiine politice i juridice, ci i din experien, intuiie, autoeducaie, transfer, din modelele de comportament oferite de efi, din participarea direct la rezolvarea problemelor puse n oricare dintre etapele ciclului politicii publice. Cultura organizaional a agentului politicii publice, odat format i nrdcinat n personalitatea lui colectiv, va fi dificil de a o schimba. Mentalitile colective, modelele de conduit, obinuinele, reflexele de munc n echip, habitudinile colective, ca stereotipuri de rspuns la solicitrile din mediu, rmn cvasistabile. Dar, n cele mai multe cazuri, n viaa agenilor de politici publice apar solicitri i probleme neprevzute, pentru care nu au capaciti corespunztoare de a rspunde. Astfel de solicitri apar n ineditul propriei practici sau, n mod mai abrupt, survin de la nivelul metaorganizaiei politice, a reelei instituionale n care agentul politic

25

reprezint doar o simpl parte sau din cauza declanrii unor evenimente semnificative ce ar putea impune o schimbare structural a culturii organizaionale a unui agent politic. ntr-o societate att de dinamic cum este cea contemporan, ntr-o societate aflat n tranziie, cum este cea romneasc, identitatea i responsabilitatea agenilor (autoritilor statului) de politici publice nu sunt conturate, distribuite i asumate pe ntregul sistem al instituiilor statale; se subnelege c cultura organizaional pentru producerea de politici publice eficiente i coerente la nivel de sistem politic este n formare i dezvoltare. Ceea ce se potrivete Romniei n etapa actual este conceptul de cultur a organizaiei agentului de politici publice care nva. Aceasta presupune renunarea la mentalitile instituionale nvechite, la vechile paradigme birocratice, la caracterul asimetric al relaiei de putere dintre funcionarii publici i beneficiarii de servicii publice, la atitudinile repetitive i rutiniere, la opacitatea fa de nou. Practic, agenii de politici publice din Europa de Est se confrunt cu realizarea unei reforme structurale a administraiei publice, cu formarea unei culturi a proiectelor de politici publice, cu crearea unor organizaii deschise nvrii permanente - axate pe promovarea inovaiei i creativitii n managementul public, pe crearea i meninerea cultului pentru clieni n ntreaga instituie public, pe statuarea unei deontologii a funcionarului public specific standardelor etice ale nceputului mileniului al III-lea. n acest fel, structurile flexibile angajate n realizarea politicilor publice necesarmente sunt organizaii care nva, care trebuie s inoveze, s creeze pentru a se adapta cerinelor sistemelor politice, economice, sociale, culturale. Filosofia agenilor de politici publice este axat pe deschiderea la nou, nvarea continu n scopul de a deveni mai capabili s conceap criterii pentru a stabili prioritile pe agenda problemelor de interes public, s elaboreze proiecte fezabile, s ia decizii inspirate, s implementeze politicile programate, s nvee din greeli, s gseasc metode i procedee de a dezvolta cooperarea i participarea ct mai larg la realizarea programului comun. Problema dezvoltrii culturii organizaiei agenilor care produc politici publice este omniprezent n democraii. O problem pe care o au nc muli ageni este tendina de a pune un accent prea mare (inclusiv n Romnia) pe predarea cunotinelor, trecndu-se cu vederea nvarea n grup a valorilor fundamentale derivate din experien, sim comun, autodisciplin, ordine, nclinaie fireasc spre performan, prosperitate. Avantajele competitive din ultimele dou decenii ale Japoniei fa de Europa i S.U.A. se datoreaz n bun parte promovrii unei noi culturi a organizaiei (abordarea de tip Kaizen) care implic pe toat lumea, ncepnd cu decidenii, pentru ca planificrile, deciziile, munca i feed-back-ul s se fac mpreun, prin

26

cooperare pentru reuit. Concepia kaizen valorific latura uman, preuiete omul ca cea mai important valoare i aplic reguli de genul: nvarea mpreun, lucrul n echip, ridicarea moralului, autodisciplina, cercurile calitii i sugestiile de mbuntire.22 n acelai timp, kaizen pune n eviden nevoia de a dezvolta o organizaie printr-un proces continuu de nvare. mbuntirile kaizen constituie o filosofie de via n primul rnd; dup aceea, n egal msur, o filosofie a optimizrii politicilor publice, care susine c modul nostru de via ar trebui s se concentreze pe eforturi constante de mbuntire, nu pe automulumire. Dar mbuntirile n kaizen sunt mici i crescnde; acumulrile duc la rezultate spectaculoase doar ntr-un timp mai lung - fapt ce explic succesul competitiv al Japoniei. Europa s-a axat pe o alt strategie n producerea de politici publice, mai costisitoare, bazat pe investiii n tiin i n tehnologii, de la care se ateapt inovaii, descoperiri tehnologice. Generarea de inovaii, promovarea rezultatelor creaiei a reprezentat cheia succesului n Europa de Vest. Prin urmare, iat trei orientri diferite ce-i asum demersuri menite s dezvolte capacitatea de a conduce, de a mri eficiena n realizarea politicilor publice, care ar putea inspira motivaii i aspiraii similare la nivelul autoritilor publice din Romnia. Din acest punct de vedere, Guvernul Romniei a legiferat Strategia pentru accelerarea reformei 23 n administraia public. Principiile adoptate, de felul urmtor: depolitizarea structurilor administraiei publice i eliminarea clientelismului public; aplicarea ferm a Statutului funcionarului public; perfecionarea managementului n administraia public central, local, instituional i la nivelul serviciilor publice; crearea de anse certe pentru funcionarii publici de a se dezvolta profesional i personal; promovarea criteriilor competenei, calitii, flexibilitii i capacitii de inovare; mbuntirea eficienei muncii aparatului birocratic; descentralizarea puterii n favoarea autoritilor locale; orientarea ctre cetean a instituiilor publice sunt cteva premise ale practicii de ntrire a capacitii de guvernare i autoguvernare. Dar astfel de principii i mecanisme de aciune birocratic devin eficiente dac vor fi interiorizate de agenii politicilor publice, dac vor deveni elemente ale culturii funcionale din instituiile publice. Realizarea cu adevrat a obiectivelor reformrii administraiei publice este dependent de schimbarea culturii organizaionale, a culturii aparatului birocratic, n sensul general decantat din spiritul acestui studiu.

Masaaki Imai , Gemba kaisen, Editura Finmeda, Ediie ngrijit de Julien Bratu, Bucureti, p. XVI. 23 A se vedea Hotrrea Guvernului nr.1006/12.12.2001 privind reforma n administraia public, M.O. nr. 606 /19.10.2001.

22

27

II. IDENTIFICAREA PROBLEMELOR DE INTERES PUBLIC I STABILIREA AGENDEI

1. Cadrul teoretic al identificrii problemelor de interes public i al stabilirii agendei


n cadrul sistemului tiinelor politicii, analiza politicilor publice a traversat cele mai profunde transformri structurale. Acest fapt este datorat mai multor factori, printre care: perfecionarea practicilor de guvernare, n special n rile dezvoltate; aplicarea unor investigaii multidisciplinare, avnd ca obiect de cercetare politicile publice, i a metodelor care au condus la performane cognitive n ramurile tiinifice conexe; conturarea unei concepii mai riguroase despre stat i raporturile acestuia cu sectorul privat, cu piaa i cu cetenii; valorificarea prin transfer a tiinei i practicilor manageriale provenite din sectorul privat, n scopul nlocuirii conceptelor administraiei publice clasice; schimbarea percepiei funcionarilor publici despre elita politic i despre putere, care a condus la ridicarea unor puni de legtur ntre funcionarii publici superiori i decidenii politici (comunicare, informare, schimbarea rolurilor etc.); manifestarea n toate sistemele politice contemporane a fenomenului de diviziune i specializare a guvernrii centrale prin apariia de noi departamente, agenii guvernamentale, odat cu descentralizarea i creterea autonomiei organelor locale ale administraiei; tendina general de a aborda i comensura aciunea politic n termeni de eficien. ntreaga gam a acestor factori i-a lsat amprenta asupra tipului de abordare i de conceptualizare a politicilor publice. n acest sens, s-au conturat dou categorii de cercetri: una, care s-a focalizat asupra ciclului politicilor publice i alta, care are drept punct central tipurile de probleme care-i ateapt rspunsul de la organizaiile guvernamentale, rezultnd astfel tipuri de politici publice (ca, de pild, conform tipologiei lui Theodore Lowi: politici distributive, de reglementare, redistributive i constitutive). n capitolul prezent, paradigma adoptat va fi cea a etapelor ciclului politicilor publice, contientiznd faptul c modelul ciclului este unul ideal, reprezint o schem cu virtui didactice ce poate uura nelegerea, dar c realitatea practicilor politice conserv o distan i o complexitate, adesea nedecelabile i nedecriptabile utiliznd o schem logic, fie ea chiar larg deschis investigaiilor empirice. Dac vom lua n considerare marea diversitate de politici publice, n funcie de agenii care le promoveaz, programele adoptate, resursele pe care acetia le au la ndemn, durata

28

ciclului, dispersia pe ri, culturi i nivele de dezvoltare, atunci vor iei n relief multiplele dificulti i incapaciti ale aplicrii modelului ciclului politicii publice n eforturile cercettorilor de a cunoate esena, cauzele, mecanismele, funciile i sensul politicilor publice studiate. Totui, n ciuda acestor limite, utilizarea schemei ciclului politicii publice poate orienta conceptual analiza i nelegerea domeniului pn la un anumit punct, lsnd pe seama celor care fac studii de caz, a decidenilor i practicienilor n domeniul politicilor publice s-i utilizeze inteligena pentru a identifica i explica fenomenele neparadigmatice, neprevzute sau derulate n afara tiparelor articulate ntr-un demers teoretic. Ciclul unei politici publice conine o suit de etape ale desfurrii acelei politici, proiectate din perspective diferite de autorii care au studiat domeniul. Cercetarea i analiza fiecrei etape luat n sine se complic n cazul n care vom ncerca s poziionm politica public analizat n ansamblul sistemului politic din care ea face parte, pe locul n ierarhia obiectiv n raport cu alte politici i cu agenda de prioriti ale guvernului, s desluim motivaiile i cauzele care au generat-o, s surprindem mecanismul unic i dominantele care-i dau coeren, continuitate i asigur legtura ntre etapele ntregii politici, s nelegem importana conexiunilor agenilor politicii publice cu mediul exterior (economic, social, cultural, formativ, spiritual, etc.) pentru atingerea obiectivelor i ncadrarea n parametrii de eficien vizai iniial. Aadar, desfurarea politicilor publice reliefeaz conexiuni complexe ntre tipul de sistem politic, din care face parte politica public analizat, regimul politic, forma de guvernmnt, modul de organizare a statului n subsisteme administrative, prezena unor tradiii n domeniu i, nu n ultimul rnd, natura problemelor care genereaz politica public de referin. n raport cu aceast complexitate a domeniului vizat, putem fi de acord cu Michael Howlett i cu M. Ramesh, care cred c una din cele mai simple ci de a depi dificultile survenite n eforturile de cunoatere este mprirea procesului de elaborare a politicilor publice ntr-un numr de subprocese independente, dar aflate n relaie unul cu cellalt, formnd mpreun un ciclu continuu. Etapele din acest ciclu corespund cu cele cinci etape ale rezolvrii practice a problemelor, n care sunt specificate problemele, propuse soluiile, este selectat o soluie, soluia aleas este pus n practic, iar n cele din urm rezultatele sunt monitorizate i evaluate. n procesul politicilor publice, aceste etape corespund stabilirii agendei, formulrii politicii, lurii deciziilor, implementrii politicii i evalurii politicii.24
24

Michael Howlett, M. Ramesh, Studiul politicilor publice, Editura Epigraf, Chiinu, 2004, p. 219.

29

* *

Oricare politic public este o nlnuire de proiecte i decizii raionale, de serii de aciuni programate prin care se urmrete rezolvarea problemelor de interes public (a cererilor sau solicitrilor unui grup din spaiul int) ce au stat la originea politicii respective. Identificarea problemelor pe care cetenii, sociogrupurile, comunitile i organizaiile din societate le consider importante, reinerea lor pe o agend de lucru a agentului politicii publice, elaborarea unui program de prioriti n vederea rezolvrii lor practice presupune cunoaterea aprofundat a mediului socio-economic de referin, a obiceiurilor, tradiiilor i procedurilor specifice, a normelor juridice aferente, a ateptrilor, susinerilor i mentalului populaiei, evaluarea resurselor i mijloacelor necesare pentru rezolvarea problemelor, stpnirea culturii managementului public, nu n ultimul rnd a valorilor politice i juridice care au funcii de reglare a ntregii politici. n acest context se ridic o suit de interogaii ce solicit elaborarea unui cadru teoretic n vederea soluionrii lor, precum: cum ajung s fie convertite n probleme de interes public doar anumite disfuncii, clivaje, necorelri i procese sociale (de pild: srcia, omajul, scderea natalitii i mbtrnirea populaiei, poluarea mediului, corupia, rata criminalitii, drogurile, risipa bugetar etc.)? De ce numai o parte din problemele de interes public intr pe agenda de lucru a ageniilor guvernamentale? Ce este agenda public? n ce mod se construiete agenda public? Cum apar i cum se pierd problemele de pe agenda public? Dup ce criterii este elaborat agenda unui organ al administraiei publice ( filtrarea chestiunilor)? Care este rolul relaiilor de putere n definirea agendei? Ce rol au cunoaterea, valorile i experii n identificarea problemelor i stabilirea prioritilor de politici publice? Cu siguran, formularea unor rspunsuri teoretice la astfel de ntrebri constituie un demers dificil i riscant; multora dintre ele li se potrivete mai bine un rspuns pe baze empirice sau cu caracter conjunctural, iar celor crora analitii au ncercat s le formuleze rspunsuri teoretice reprezint surse pentru abordri critice din partea altor specialiti.

30

2. Ce este agenda public?


Prima i, dup unii autori, cea mai important etap a ciclului politicilor publice este stabilirea agendei. Agenda public, dup John Kingdon, reprezint lista de subiecte sau probleme care se bucur de atenia oficialilor din administraie sau a persoanelor din afara administraiei, ntr-un moment dat. Din lista tuturor problemelor sau a subiectelor asupra crora oficialii i pot ndrepta atenia, rmn doar cteva. Astfel c procesul de stabilire a agendei reduce aceast list la cea care se bucur n final de toat atenia.25 Reiese din aceast prezentare distincia dintre lista care cuprinde toate problemele identificate i lista cu problemele (cererile societii) de interes public ce urmeaz a fi rezolvate n etapa curent. Cobb i Elder au numit prima variant agenda public (sau sistemic) i agenda formal (sau instituional). Agenda sistemic include probleme care sunt percepute similar de ctre membrii comunitii politice i care implic chestiuni legate de jurisdicia autoritii administrative. Aceasta reprezint agenda societii, cuprinznd practic mii de probleme considerate importante de ctre ceteni, de ctre organizaii nonguvernamentale etc. i care ar trebui rezolvate de organele guvernamentale, de agenii politicilor de interes public n general. Agenda instituional rezult din selectarea de ctre organele administrative publice a unora dintre problemele de pe agenda sistemic pentru a fi soluionate practic. Aadar, agenda sistemic este virtual n raport cu practica politic, este destinat dezbaterilor publice, n timp ce agenda formal vizeaz aciunea, faptul c se trece la un program de rezolvare a problemei i de punere a acestuia n practic.26 Ali autori consider c agenda public ar consta din toate problemele care: 1) sunt obiectul unei atenii largi sau cel puin sunt contientizate; 2) din punctul de vedere al unei pri importante a publicului, ele solicit aciune; 3) sunt, n percepia membrilor comunitii, subiectul potrivit a activitii unei instituii guvernamentale.27 Procesul de stabilire a agendei este parcursul prin care cererile diverselor grupuri din cadrul populaiei sunt transformate n probleme aflate n competiie pentru a atrage atenia oficialilor publici.28 Iniiativele de politici publice vin nu numai de la grupurile sociale sau, n general, de la factori extrastatali, ci de multe ori
25 A se vedea J. Kingdon, Agendas, Alternatives and Public Policies, Little, Brown and Company, 1984. 26 Vezi R. Cobb i Charles T. Elder, Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda - Building, Boston, 1972, p. 85. 27 Vezi Cobb, R., Ross, J. K., Ross, M. H., Agenda Building as a Comparative Political Process, n The American Political Science Review, 70, 1976, pp. 126 128. 28 Idem, p. 126.

31

sesizarea problemelor i iniierea rezolvrii lor vin de la organe ce intr n alctuirea edificiului statal.

3. Definirea problemelor
Din mulimea de probleme identificate i incluse pe lista sistemic unele sunt slab conturate sau sunt formulate difuz, altele sunt centrate pe un aspect clar dar nu neaprat exhaustiv, altele posed din start o definiie precis, logic (de regul descriptiv, funcional, structural i, mai rar, nominal). Ori, procesul de proiectare a unei politici publice, de luare a seriei de decizii pentru implementarea ei i evaluarea rezultatelor atinse presupune o contientizare ct mai riguroas a problemei (a solicitrii sociale) fapt ce implic definirea acelei probleme (ceea ce este valabil pentru toate problemele noi preluate n agenda public) sau redefinirea problemei, n cazul n care problema este de mult timp pe agend dar agenia responsabil cu soluionarea ei nu a reuit s gseasc sau s finalizeze soluiile practice de rezolvare. Conform unor autori, a defini o chestiune presupune acele procese prin care o anumit chestiune (problem, oportunitate sau tendin, recunoscut ca atare i inclus n agenda politicilor publice), este perceput de diferitele pri interesate, iar ulterior analizat, articulat i posibil cuantificat, pentru ca n ultim instan dei nu n toate cazurile s primeasc o definiie oficial sau acceptat provizoriu i n care sunt precizate cauzele probabile, precum i componentele i consecinele acesteia.29 n genere, problemelor i politicilor publice concrete le sunt date dou tipuri de definiii, adesea complementare: cele formulate de specialiti, analiti sau experi neutri i cele construite de oficialii organelor administraiei publice mpreun cu serviciile lor interne. Dac primele sunt preponderent constatative i se ncadreaz n standardele logicii i ale tiinelor socioumane, administrative, manageriale aspirnd s fie complete, cel de-al doilea tip de definiie se constituie n nsui procesul de proiectare a politicilor, care este un proces de lupt politic, dominat de interese i de distribuia puterii ntre organizaiile participante la viaa politic. Astfel de definiii sunt influenate de judecile de valoare, de crezul doctrinar sau ideologic, putnd uneori s fie pripite, incomplete ori denaturate. Atari definiii nu sunt n msur s direcioneze corect o politic public; dac totui vor fi preluate de un agent politic ca paradigme orientative n realizarea ciclului politicii publice, atunci se vor dovedi periculoase, risipitoare de
Brian W. Hogwood, Lewis A. Gunn, Introducere n politicile publice, Editura Trei, Bucureti, 2000, p. 117.
29

32

resurse i lipsite de succes n raport cu standardele anticipate. Presiunile strzii, situaiile de criz au impus, adesea, rezolvarea urgent a unor probleme de abia intrate pe agenda guvernanilor caz n care lipsa timpului pentru documentare, pentru analiza datelor situaionale au condus la o imagine, de multe ori, incomplet sau chiar fals privind fondul problemei. Deciziile ulterioare ale organelor administrative, menite s rezolve problema, nu au avut succes sau au generat noi probleme agravnd starea iniial. Iat de ce definiia problemei este esenial pentru ntregul curs al politicii publice date, putnd influena stabilirea obiectivelor, ordinea de prioriti, implementarea, stabilirea standardelor de monitorizare i de evaluare a eficienei acelei politici etc. Concluzia care se impune este aceea c analiza politicilor publice trebuie s fac o cas bun cu tiinele socioumane, c lansarea oricrei politici publice trebuie s se ntemeieze pe analiz tiinific i pe criterii raionale, c este util consultarea experilor afereni domeniului. Nu este ntmpltoare preocuparea specialitilor din tiina politicilor publice de a cuta modele sau norme menite s orienteze demersul de elaborare a definiiei problemelor publice, astfel nct aceasta s fie logic i s acopere ntreaga sfer a problemei. n acest sens, A. Wildavsky i I. Geva May au propus un model care, pentru a defini problema, impune luarea n considerare a urmtorilor factori: 1. Agenii participani la definirea problemei (organe ale administraiei publice, sociogrupuri interesate, indivizi), care ar putea participa la proiectarea i realizarea politicii publice. 2. Motivaiile agenilor (interesele, motivele, convingerile, idealurile i nivelele de aspiraie ale acestora). 3. Opiniile, atitudinile i valorile diferiilor ageni implicai. 4. Resursele disponibile ale agenilor interesai de problema de interes public. 5. Localizarea n timp i n spaiu a lurii deciziilor. Pentru a contura ct mai riguros problema, cel care o definete va trebuie s anticipe procesul, s identifice actorii implicai i contextul, s gseasc variabilele, politicile i obiectivele, s decid asupra gradului de complexitate a problemei, s construiasc o baz de date i s verifice sursele de informaie innd seama de abilitile i strategiile existente.30

Geva May, I., Wildavsky, A., An Operational Approach to Policy Analysis: The Craft, Kluwer, Boston, 1997, p.37.

30

33

4. Stabilirea agendei
n ultimii 30 de ani au fost elaborate numeroase studii privind procesul de stabilire a agendei, fiind evideniate relaiile dintre natura problemei de interes public (nemulumirea sau cererea formulat de un grup social), capacitatea organului administraiei publice i intensitatea susinerii din partea publicului a rezolvrii problemei. Potrivit concepiei lui Cobb, R., Ross, J. K., Ross, M. H., exist patru faze principale n stabilirea agendei, pe msur ce problemele trec de pe agenda public pe agenda instituional: 1. Problemele sunt mai nti iniiate. 2. Sunt specificate apoi soluiile problemelor. 3. Sunt dezvoltate argumentele n sprijinul problemelor propuse. 4. Problemele intr pe agenda instituional. Aadar, drumul parcurs de o problem pn ce va fi inclus n agenda instituional este, adesea, lung i complicat (a se reflecta, de pild, asupra ctorva probleme specifice Romniei: necesitatea construirii unei reele de autostrzi, reforma justiiei, integrarea n Uniunea European, eradicarea corupiei, diminuarea srciei etc.), care presupun dezbateri publice, confruntri ntre cei orientai pro i cei cu vederi contrare, folosirea relaiilor de putere de ctre cei interesai, demersuri persuasive etc. Cei trei autori, n urma studierii modului de stabilire a agendei n mai multe ri, au ajuns la concluzia c exist trei tipuri de modele de elaborare a agendei dependente de tipul de regim politic: 1. Modelul de iniiere din exteriorul structurilor statale, specific regimurilor liberal pluraliste. Autorii cererilor sau ai iniiativelor sunt grupuri neguvernamentale, care i exprim nemulumirile i solicit organelor guvernamentale s le satisfac. Aceste grupri pot aciona n sensul s ctige aderen la ideile lor, s nchege aliane cu alte grupuri sociale, s fac presiuni miznd pe faptul c organele administraiei publice vor fi receptive i vor introduce problema lor pe agenda oficial spre a fi demarat elaborarea politicii de soluionare a ei. Dar nu ntotdeauna o problem ajuns pe agenda oficial a unui actor politic va fi rezolvat. 2. Modelul de mobilizare, specific regimurilor totalitare, este ntr-un anumit fel de sens invers fa de primul, adic de sus n jos. Problemele sunt identificate, de regul, i introduse pe agenda oficial de decidenii nii pentru ca apoi s transfere problemele i pe agenda sistemic. Au fost destule cazuri n regimurile dictatoriale cnd s-au dezvoltat mari discuii, frmntri i controverse n cercul oficialilor unui organ politic pn s fie luat decizia de a introduce problema pe agenda oficial; populaia urmnd s fie informat ulterior i s i se ctige adeziunea sau sprijinul pentru rezolvarea respectivei

34

probleme. Cu alte cuvinte, liderii politici sunt cei care identific i iniiaz problema de interes public pentru ca ulterior s acioneze n direcia mobilizrii populaiei, pentru ctigarea sprijinului maselor n favoarea acestei idei. 3. Modelul de iniiere din interior, specific regimurilor politice corporatiste, autoritar birocratice sau societilor cu o mare concentrare a bogiei i statusului. Problema este iniiat de grupuri influente fie n cadrul unitilor din administraia public, fie din afara acestora, urmnd apoi s fie fcute presiuni asupra decidenilor cu scopul ca problema s treac n agenda instituional. Populaia nu este n nici un fel implicat cu adevrat. O serie de specialiti au supus criticilor modelele prezentate invocnd fapte precum: n acelai sistem (regim) politic pot fi ntlnite n aplicare toate cele trei tipuri de stabilire a agendei; ansa unei probleme de a fi introdus pe agenda instituional este n mai mare msur dependent nu de regimul politic, ci de natura problemei, uneori de factori accidentali; nu sunt luate n considerare presiunile perioadelor de criz, care impun introducerea pe agenda instituional a unor probleme noi sau a altora care preau a rmne pentru mult timp virtuale; personalitatea i comportamentul liderilor politici, a antreprenorilor de politici publice din administraie au un rol important etc. Ori aceste fapte scot n eviden limite reale ale teoriei i tipologiei anterioare. Un alt model de stabilire a agendei ia n considerare nivelul sprijinului public acordat problemei i natura celor care o iniiaz, rezultnd urmtoarea schem:
INIIATORUL DEZBATERII SOCIETATEA STATUL NIVELUL DE SPRIJIN AL POPULAIEI MARE MIC Iniiere din exterior Iniiere din interior Consolidare Mobilizare

Fig. 3. Modele de stabilire a agendei n funcie de sistemul administrativ31

Rezult c ideea central a acestui model este natura sistemului administrativ care iniiaz i gestioneaz problemele, de unde se poate nelege dac problema este avansat de stat sau de societate, precum i msura n care populaia sprijin soluiile propuse. Stabilirea agendei politice este determinat multifactorial de condiiile economice i sociale ale populaiei, de tradiiile, atitudinile, credinele i concepiile existente n sociogrupurile ce fac obiectul practicilor politice, de
Dup Peter J. May, Reconsidering Policy Design: Policies and Publics, n Journal of Public Policy, 11, 1996, p. 187-206.
31

35

sistemul politic i administrativ. Relaiile de putere i fluctuaiile sprijinului populaiei pentru anumite probleme sunt factorii de influen direct a transferului problemelor de pe agenda public pe cea oficial. Dar agenda instituional nu este definitiv niciodat; ea are o dinamic proprie datorat introducerii de noi problem de interes public sau pierderii unora dintre problemele inventariate la un moment dat. Respingerea unor probleme din agenda instituional se produce, n timp, n diferite modaliti, pe baza unor strategii de felul: nerecunoaterea problemei; refuzul de a recunoate legalitatea procedurilor prin care problema a reuit s intre n agend; discreditarea grupului care susine problema; minimizarea problemei i invocarea costurilor prea mari pentru a da curs unei politici; se invoc temerile publice fa de acea problem i impactul social negativ; se argumenteaz c este duntoare pentru generaiile viitoare; problema are un grad prea ridicat de complexitate i nu sunt pregtite condiiile necesare, nici resursele corespunztoare pentru a fi soluionat de o politic public; problema ar fi i de interes privat i ar fi mai potrivit s fie soluionat n sistemul privat; argumentele aduse n favoarea problemei de fapt au fost greite i insuficiente etc. n concluzie, punerea n aplicare a unui model de elaborare a agendei politicii publice conduce ntotdeauna la o conturare relativ att a agendei publice ct i a agendei instituionale. Oricare agend, cu att mai mult cu ct poziia agentului n ierarhia puterii este mai nalt i, deci, problemele de rezolvat sunt mai complexe, este supus unei dinamici datorit fluxurilor de intrri i de ieiri pe lista de probleme. Acest flux este dependent de relaia de interdependen a sprijinului public cu cel administrativ acordat unei anumite nemulumiri sau solicitri adresate autoritilor guvernamentale. n aceast relaie, desigur, au influene variabile natura regimului politic, dominantele ideologice, seturile de aspiraii i norme din colectivitate, declanarea unor evenimente neprevzute (calamiti naturale, atacuri teroriste, epidemii etc.). Pentru analitii politici, experii din domeniu i decidenii din sfera politicilor publice a devenit tot mai clar faptul c de precizia definirii fiecrei probleme de pe agenda public i de profesionismul cu care a fost ntocmit agenda politicii publice instituionale va depinde n mod fundamental procesele i etapele ulterioare de nfptuire a politicilor i, mai ales, stabilirea obiectivelor i a prioritilor, alegerea mijloacelor de realizare a obiectivelor asumate, indicarea standardelor de referin pentru a defini i comensura eficiena politicii, realizarea monitorizrii curente i a evalurii periodice. Dar toat aceast perspectiv global, pe care decidenii din organele statale o au asupra proiectrii i realizrii politicilor publice, este direcionat i ghidat de valorile n care ei cred, mpreun cu publicul susintor.

36

5. Rolul valorilor i criteriilor n stabilirea agendei i n proiectarea politicilor publice


Apariia problemelor de interes public, precizia i completitudinea n formularea lor, elaborarea agendei, proiectarea i desfurarea politicilor publice, realizarea feedback ului n vederea corectrii i meninerii n grafic a aciunilor de realizare a obiectivelor politicilor publice au la baz stpnirea informaiei obiective i orientarea general a actorilor ntreinut de lanuri de aprecieri asupra eforturilor i rezultatelor. Obinerea informaiei obiective (judeci de constatare, enunuri verificabile din punct de vedere al adevrului) necesare se face pe calea cunoaterii tiinifice a componentelor situaiei obiective n care se face politica, n care se rezolv problemele de interes public, a volumului de resurse existente, a instrumentelor necesare, a anatomiei aciunii agentului iniiator de politic public, a antecedentelor, a obiceiurilor i tradiiilor, a componentelor psihologice implicate n practica politic, a mentalului colectiv de susinere a politicii, a celor care se mpotrivesc agendei existente i realizrii obiectivelor politicii publice, a structurii sistemului politic i, n special, a statutului agentului practicii politice n acest sistem etc. Nu numai analitii politici, cercettorii tiinifici din spaiul tiinelor sociale, ci i ageniile guvernamentale au neles n ultimele decenii valoarea decisiv a cunoaterii factuale, constatative sau pozitive pentru definirea problemelor publice, pentru elaborarea agendei, stabilirea prioritilor i a obiectivelor politicii publice. n tot mai mare msur decidenii guvernamentali, cu serviciile specializate, ncearc s-i perfecioneze metodele de cunoatere inspirndu-se din stilul de lucru al cercettorilor tiinifici i experilor. Tot mai multe agenii guvernamentale, lideri politici, departamente, comisii etc., promoveaz n munca lor metode i tehnici de cercetare specifice cunoaterii tiinifice de genul sondajului de opinie, metodei monografice, anchetei sociologice, tehnicii Delphi, brainstorming-ului, recensmntului, analizei statisticilor, tehnicii de nvare prin transfer, practicrii programelor de mobiliti n scopul lrgirii cunoaterii n domeniu etc. Ori, dac decidenii nu stpnesc pe deplin astfel de metode, va fi necesar valorificarea intuiiei de a recurge la serviciile analitilor politici, experilor, instituiilor de cercetare tiinific n profil. Pe aceast cale, agenii politicilor publice i construiesc i i dezvolt o baz de date sau de informaii necesare n elaborarea i desfurarea politicii publice. Dar numai cunoaterea pozitiv a realitilor socioeconomice i politice, numai informaia obiectiv sau judecile asupra realitii, fie ele orict de extinse i de profunde, nu sunt suficiente pentru nelegerea semnificaiei problemelor de interes public cu care se confrunt guvernanii i

37

publicul; nu sunt suficiente pentru a construi ordinea de prioriti n politic, pentru a distinge ceea ce este urgent fa de ceea ce poate fi amnat. Cu alte cuvinte, deciziile de acest gen, pe care urmeaz s le adopte autoritile publice de toate felurile (locale centrale, legiuitoare administrative judectoreti, naionale supranaionale), presupun emiterea documentat a unor aprecieri, a unor judeci de valoare n privina importanei problemelor publice, obiectivelor stabilite, locului ntr-o ordine ierarhic a unei politici publice gestionat de un agent etc. Ori toate acestea implic un referenial valoric pentru oricare politic public ce se vrea temeinic i bine orientat n ceea ce privete att programul, ct i realizarea efectiv a acestuia. Desigur, materia prim a judecilor de valoare o constituie stocul de informaie obiectiv despre societate, condiiile i anatomia politicii publice. Prin formularea de judeci de valoare decidenii n materie de politici publice i exteriorizeaz felul n care neleg importana, semnificaia problemelor publice unele fa de altele, opiunile programatice, felul n care proiecteaz criteriile i normele menite s ordoneze selecia mijloacelor aciunii politice i precizarea standardelor necesare pentru a defini succesul, eficiena politicii ntreprinse, atitudinile, motivaiile i crezul ideologic pe care le au. Valorile care ghideaz cultura managerial i eforturile decidenilor politici, ncepnd cu modul de aranjare a agendei i cu proiectarea politicii publice, continund cu luarea deciziilor, cu materializarea acestora i cu evaluarea rezultatelor obinute, sunt cele larg acceptate social: binele colectivitii deservite de politica public, realizarea dreptii i echitii sociale, drepturile omului, libertatea, respectul acordat proprietii private, egalitatea de anse, pluralismul, statul de drept, bunstarea etc. Dar toate aceste valori dobndesc interpretri i conturri, justificri i persuasiuni particulare, n funcie de specificul fiecrui agent de politic public, al aliailor i suportului social de susinere a lui. Practic, fiecare agent de politic public are o atitudine axiologic menit s-i exprime identitatea, are o anumit aderen valoric i un anumit crez ntr-o ordine de valori ce-l individualizeaz. O politic public urmeaz a se armoniza i conexa organic cu alte politici publice datorit reglrii lor de acelai orizont axiologic. Sub acest aspect, A. Miroiu remarca faptul c exist valori pe care societile moderne doresc s le promoveze. Idealul libertii, al unei societi mai drepte, al unei societi n care drepturile persoanelor sunt respectate au motivat i motiveaz multe din aciunile guvernamentale... Valoarea dreptii este fundamental pentru societile moderne; promovarea politicilor publice trebuie s se raporteze necontenit la ea, ca o constrngere esenial. Cci ea nseamn, n fond: - a respecta libertatea individual; - a respecta egalitatea de

38

anse; - a respecta demnitatea uman, dreptul fiecruia la un trai decent.32 De pild, politicile publice promovate de numeroase guverne de astzi n domeniul asigurrii educaiei de baz, al asigurrii proteciei sociale a salariailor i pensionarilor, al asigurrilor sociale de sntate, al proteciei mediului, al luptei mpotriva crimei organizate etc. sunt ghidate de valori socialmente acceptate, de genul celor de mai sus. Agenii politicilor publice i grupurile de susinere se vd n postura de a fi constrni s realizeze un anumit parcurs al politicii publice, s formuleze opiuni i prioriti specifice, uneori mpotriva accepiunilor valorice ale altor ageni i adereni, care sunt interesai de alte ordini de prioriti n politicile promovate de ei. Contextual, putem accepta definiia valorilor, formulat de Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, ca fiind: acele credine, prescripii morale, standarde i norme specifice ce afecteaz procesele de elaborare a politicilor la toate nivelele (individual, de grup, organizaional i societal), acionnd ca un ghid i ca o constrngere asupra comportamentului i aciunilor celor ce iau parte la elaborarea politicilor, influennd percepiile lor att asupra strilor finale dezirabile (valori ultime) ct i asupra mijloacelor stabilite (valori instrumentale) pentru atingerea acelor stri finale.33 Aceiai autori precizeaz c judecile de valoare apar atunci cnd o valoare sau un sistem de valori sunt aplicate n cadrul unui anumit proces de elaborare a politicilor sau vizeaz un aspect al acestui proces, n mod obinuit indicnd faptul c input urile cu un caracter obiectiv, analitic sau cu predilecie faptic ale procesului de elaborare a politicilor au fost circumscrise unor input uri cu un caracter prioritar subiectiv i normativ.34 Astfel de conotaii ale noiunilor de valoare i judecat de valoare sunt pe deplin operaionale n prezentul demers teoretic. Valorile i aprecierile pe care le fac decidenii fundamenteaz orientarea general a acestora n ceea ce privete gestionarea unor politici publice, dar ele influeneaz, nainte de toate, indicarea criteriilor care vor regla direct stabilirea ierarhiei problemelor pe agend, opiunea pentru un anumit curs al politicii, construirea programului politicii, evaluarea eficienei i a succesului pe etape i la finalul politicii. O contribuie remarcabil privind rolul criteriilor n stabilirea agendei i n elaborarea politicilor publice au adus-o Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, pornind de la faptul de constatare c ierarhizarea problemelor publice (filtrarea chestiunilor) reprezint un proces cu care se confrunt decidenii, autoritile
32 Adrian Miroiu, Introducere n analiza politicilor publice, Editura Punct, Bucureti, 2001, pp. 34 36. 33 Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, Introducere n politicile publice, Editura Trei, Bucureti, 2000, p. 12. 34 Idem, p. 122.

39

publice zi de zi, la toate nivelurile din organizaie. Ori, selectarea, filtrarea i ierarhizarea problemelor publice aflate n concuren, pentru a se converti n politici corespunztoare, necesit stabilirea unor criterii i a unor proceduri pentru aplicarea acestor criterii. Criteriile de filtrare a chestiunilor i de stabilire a prioritilor pot fi grupate n patru categorii care vizeaz: 1. Contextul problemei; 2. Trsturile problemei; 3. Consecinele problemei; 4. Costurile aciunii i analizei. Fiecare categorie conine criterii sau indicatori specifici, astfel nct va rezulta o matrice de stabilire a prioritilor pentru filtrarea problemelor, dup cum urmeaz:35
CRITERIUL 1 CONTEXUL CHESTIUNII 1.1 Este timp pentru analiz? 1.2 Nu este prea politizat? 1.3 Nu exist puncte de vedere? 1.4 Deine centralitate? 2. CARACTERISTICILE CHESTIUNII 2.1 Varietate de alegeri? 2.2 Absena consensului? 2.3 Complexitate? 2.4 Nesiguran? 2.5 Nu este prea ncrcat valoric? 3. REPERCUSIUNILE CHESTIUNII 3.1 Consecine semnificative? 3.2 Multe persoane afectate? 3.3 Grup semnificativ? 3.4 Afectat n mod semnificativ? 3.5 Tendin de ramificare? 3.6 Limiteaz opiuni viitoare? 4. COSTURILE ACIUNII I ANALIZEI 4.1 Aciunea este costisitoare? 4.2 Implic un salt n costuri? 4.3 Angajeaz resursele? 4.4 Analiza este necostisitoare? 4.5 Analiza ar fi eficient? TOTAL NET CHESTIUNEA A B x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x x C x x x x x x

x x x x 16-4=+12

x x x 13-7=+6

x x 9-11=-2

Fig. 4. Matrice de stabilire a prioritilor pentru filtrarea problemelor

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, Introducere n politicile publice, Editura Trei, Bucureti, 2000, pp. 108-109.

35

40

Va rezulta, conform structurii matriceale de mai sus, o procedur operaionalizabil pentru decideni i pentru funcionarii publici ce ar putea conduce la creterea capacitii acestora de a evalua informaiile obiective pe care le posed pentru a construi cea mai bun ierarhie a problemelor de interes public. Abordarea matriceal are puncte tari dar i puncte slabe. n prima categorie intr avantajul de a oferi o orientare general privind oportunitatea ca o anumit chestiune s merite s fie analizat, permite ierarhizarea problemelor i deci formarea unei imagini clare despre ordine n ceea ce privete punerea n practic a problemelor. Ca punct slab, se evideniaz, n primul rnd, crearea unei imagini neltoare de obiectivitate i precizie pe care o sugereaz cuantificarea unor indicatori care de fapt sunt esenialmente subiectivi. Valorile, criteriile i standardele au devenit componente centrale ale noii culturi din managementul politic ntruct acestea au o funcie direcional n cadrul politicilor publice; ele sunt cele care asigur legturile, trecerile graduale i organice dintre etapele ciclului politic, asigurndu-i coerena. Diseminarea valorilor i criteriilor astfel nct decidenii s se asigure c acestea sunt cunoscute i acceptate nu numai de toi actorii implicai n procesul politicii publice respective, ci mai ales de grupurile sociale largi ce compun spaiul int al politicii publice reprezint una dintre condiiile sine qua non ale obinerii succesului final. Eficiena oricrui tip de politic public este influenat de schimbarea culturii manageriale a agenilor implicai i a grupurilor sociale de suport, ca i a celor ce in de spaiul public int, prin prisma unor valori, idei, principii i standarde de genul celor semnalate anterior.

41

III. PROGRAMAREA POLITICILOR PUBLICE


1. Conturarea conceptului de programare a politicilor publice
De ndat ce organele oficiale ale statului se vd n faa unei agende instituionale cvasidefinitive i a unei evaluri a nevoilor societii, care urmeaz a fi satisfcute, responsabilii de proiectarea politicilor publice urmeaz s construiasc scenariul de aciune sau parcursul practic menit s conduc la satisfacerea unei categorii de nevoi sociale. Proiectarea politicii publice, scria L. G. Popovici, este un proces concentrat asupra construciei unui scenariu al unui viitor incert, dinamic i complex. Cu ct acest scenariu este mai bine scris, cu att viitorul poate fi mai bine controlat.36 Participanii la rezolvarea unei probleme de interes public, la programarea cursului unei politici pot avea diferite identiti, diferite idei i aderene la tradiii, diferite capaciti de nelegere a problemei i stiluri individuale de evaluare a opiunilor i prioritilor, astfel nct programarea unei politici publice este o activitate extrem de complex, presupunnd competiie ntre participani n ideea impunerii unor opiuni, strategii i tactici sau, dimpotriv, a respingerii acestora. Cutarea aciunilor, resurselor i instrumentalelor de rezolvare a unei probleme publice pentru a satisface o nevoie social difer de la o politic public la alta. ntre politicile de edificare a dreptului unic european, de reform a administraiei publice naionale, antiinflaioniste, antidrog sau de creare a spaiului unic european al nvmntului superior i cercetrii tiinifice, diferenele sunt foarte mari, astfel nct posibilitile de imitaie i transfer n conceperea programului uneia dintre politici lipsesc sau sunt minimale. n aceast situaie, pregtirea superioar de specialitate a decidenilor, experiena, tradiiile, cultura managerial care asimileaz o cunoatere a istoriei domeniului, investigaiile empirice, studiile de caz i intuiia personal sunt condiii necesare pentru a elabora programe, strategii i tactici ct mai realiste, ct mai bine adaptate situaiilor concrete. Chiar dac sunt satisfcute astfel de cerine, fiind identificate aciunile posibile dup criterii raionale, adesea confruntrile dintre programele i opiunile diferite ale participanilor la elaborarea proiectelor politicilor de interes public le vor plasa adesea n prim plan pe cele care reuesc s conving publicul larg, care antreneaz n jurul lor o
36

L. G. Popescu, Politici publice, Ed. Economic, Bucureti, 2003, p. 92.

42

comunitate administrativ mai larg sau sunt emanaii ale unor structuri administrative de tip reea. Urmare a analizei complexe a procesului de proiectare a politicilor publice, Ch. Jones evideniaz cteva caracteristici generale ale politicilor publice: 1. Proiectarea unei politici publice nu trebuie s se limiteze la un singur agent; pot exista dou sau mai multe grupuri de actori care s nainteze organului de decizie propuneri concurente sau complementare. 2. Proiectarea poate fi fcut chiar dac problema nu este clar definit i fr ca cei ce o formuleaz s intre prea mult n contact cu grupurile afectate. 3. Dei proiectarea este o activitate frecvent a ageniilor birocratice, ea nu este neaprat sarcina unei anumite instituii. 4. Formularea i reformularea proiectului de politic public pot trena pe o durat lung de timp, fr a fi aduse suficiente argumente n favoarea unei variante. 5. Exist mai multe momente n care autorii proiectelor respinse pot interveni pentru a-i formula recursul. 6. Procesul de proiectare nu este niciodat neutru; ntotdeauna cineva ctig i alii pierd.37 Concluzia care rezult din aceast caracterizare este c programarea politicilor publice este un proces creativ, de competiie ntre alternative i opiuni, dependent de raporturile de putere ntre participanii la elaborare i grupurile sociale ce se opun. Evoluia ctre finalizarea unui program de politic public presupune eliminarea alternativelor cu puncte slabe, pn cnd vor rmne cteva, dintre care va fi ales unu. Alegerea public a unuia dintre programe, conform politicienilor, ar trebui s fie ghidat de promovarea imaginii lor n lupta electoral iar, conform standardelor economitilor, ar trebui ales acel program care aduce beneficii maxime publicului int, avnd costurile cele mai mici sau care aduce ceea ce este optim pentru cei mai muli consumatori (cetenii). Alegerea public a programului final de politic public este supus unor constrngeri sau limitri aplicate decidenilor. Unele dintre acestea in de natura problemelor. Astfel, de pild, rezolvarea problemelor omajului, emigraiei, mbtrnirii populaiei, nlturrii efectelor unei catastrofe naturale sau a corupiei la nivele nalte ale puterii i administraiei au fiecare conotaii singulare, resurse specifice de rezolvare, factori situaionali obiectivi de care trebuie s se in seama n rezolvarea fiecreia.
37

Apud M. Howlett i M. Ramesh, Studiul politicilor publice, Ed. Epigraf, Chiinu, 2004, p. 140.

43

Proiectarea activitilor, a structurii organizaionale i manageriale va fi adaptat fiecrei probleme n parte. Alte constrngeri in de procedurile consacrate sau oficiale de luare a deciziilor i de aplicare a opiunilor cuprinse n program. n sfera acestora intr legislaia, regulamentele specifice ale organizaiilor, obiceiurile si tradiiile existente n domeniu. Cei care concep programe politice sunt constrni s respecte toate aceste standarde procedurale i zonele critice identificate precum i s ia n considerare punctele sensibile existente n spaiul susintorilor sau al grupului int. Alegerea unuia dintre proiectele de politic public aflate n competiie, dup J. Kingdon, este asigurat de satisfacerea a trei criterii minimale: 1. Fezabilitatea tehnic. 2. Congruena cu valorile membrilor grupurilor implicate; atunci cnd un proiect de politic public nu concord cu valorile la care ader membrii grupurilor interesate, vor exista puine anse de a deveni ctigtor. 3. Anticiparea constrngerilor viitoare, de felul: dinamica cheltuielilor bugetare, evoluia susinerilor publicului, schimbarea raportului dintre putere i opoziie, mobilitatea atitudinilor din mass-media.38 De multe ori, atunci cnd nu se ajunge la un proiect final cu o susinere public mulumitoare, urmeaz a se solicita serviciile experilor, efectuarea unui audit exterior sau trecerea la analiza detaliat a politicilor publice similare din alte ri ori studierea istoricului politicii publice respective pe plan naional sau n ri cu o cultur i un nivel economic similare, cu scopul de a aduna noi argumente n favoarea unei alternative sau a reformula un proiect astfel nct s treac criteriile alegerii publice.

2. Cine particip la programarea politicilor publice?


La o simpl analiz, o astfel de ntrebare pare a-i gsi uor rspunsul: o politic, un agent care o iniiaz, o programeaz i o finalizeaz. Prin urmare, cte mii de politici publice, tot atia ageni politici. Dar analiznd n profunzime diferite politici sincronice sau succesive, doar dintr-o singur ar, vom ajunge la un set de ntrebri care pretind rspunsuri: Proiectul unei politici este generat de funcionari ai statului? Este proiectul un produs public sau este necesar participarea i a unor actori privai? Dac programul politicii publice este un produs public, cum au fost selectai cei care l-au elaborat? Proiectarea unei politici publice necesit antrenare popular, respectiv a
38

Op. cit., pp. 129-137.

44

beneficiarilor din spaiul int? Trebuie consultai cei care urmeaz s suporte costurile i cei care vor fi afectai negativ? Ct de larg trebuie s fie susinerea i implicarea publicului? Evident, rspunsurile la astfel de ntrebri sunt dificile, pariale, probabiliste; mai bine elaborate s-au dovedit a fi cele care opereaz pe analize de caz. Analiznd doar politicile de reformare a nvmntului superior din Romnia, vom putea constata existena unei multitudini de actori implicai: Ministerul Educaiei i Cercetrii, Guvernul Romniei, universiti, institute de cercetare, organizaii din nvmntul superior, Consiliul Naional al Rectorilor, comisii parlamentare, funcionari publici din domeniu, organizaii nonguvernamentale, agenii pentru calitate n nvmntul superior, organizaii studeneti, organisme consultative, partide politice, etc. Din punct de vedere tehnic, proiectele de politici publice vor fi elaborate de specialiti nominalizai n cadrul serviciilor din M.E.C., care urmeaz s ia n considerare opiunile, observaiile i criticile actorilor implicai, suportnd n timp numeroase returi i reformulri pn ce proiectul va ajunge ntr-o form final. n general, agenii implicai n procesul politicilor publice pot fi att persoane individuale ct i sociogrupuri, numrul acestora variind n funcie de tipul de politic, de sector, aria de cuprindere, tradiii, cultura managerial etc. Agenii implicai pot proveni din interiorul sau din exteriorul subsistemului administrativ. Astfel, cele mai importante categorii de ageni ai politicilor publice din societile de azi sunt (dup Kingdon, 1984): guvernul, nalii funcionari publici, parlamentul, grupurile de interese, universitarii, cercettorii i consultanii, mediile de comunicare n mas, partidele i opinia public. O parte din acetia aparin statului (oficialii alei membri ai legislativului i executivului, oficialii numii n funcie) iar ceilali aparin societii civile (grupurile de interese, universitari i cercettori, partide politice, mass-media etc.). Rolul agenilor implicai n procesul politicilor publice este diferit, ca de pild: Executivul, guvernul sau cabinetul are, n toate fazele ciclului politicii publice, un rol esenial comparativ cu ceilali actori. Autoritatea i puterea de aciune depind de regimul politic existent, de suportul parlamentar. n sistemele parlamentare guvernul este eficient dac dispune de un sprijin parlamentar majoritar; dac acest sprijin lipsete, atunci proiectele de care guvernul le nainteaz parlamentului pot fi modificate, restructurate, ajungnd la o form mult diferit de cea iniial. n cazul regimurilor prezideniale, executivul se confrunt frecvent cu problema de a convinge Congresul s-i accepte propunerile;

45

Legislativul, n general, nu iniiaz proiecte de politici dei acest fapt nu este exclus, dar el dezbate i aprob proiectele de legi naintate de executiv, putnd s aduc amendamente, s modifice prioritile guvernului n materie de politici publice. n cazul n care n parlament exist o majoritate ce susine proiectele guvernului, atunci procedura legiferrii este mai simpl i rapid, fcndu-se economie de timp. Iar dac parlamentul nu dispune de o majoritate favorabil proiectelor guvernamentale, atunci, adesea, dezbaterile se prelungesc putnd fi urmate de denaturri ale proiectelor iniiale. n multe cazuri, propunerile guvernului au un caracter prea tehnic, alteori numrul proiectelor de legi, a propunerilor care trebuie aprobate prin procedur de urgen este foarte mare fapt ce diminueaz capacitatea parlamentului de a influena ciclul politicilor publice. Funcionarii publici, mai ales cei de rang nalt, n condiiile n care problemele de pe agenda public sunt tot mai complexe iar rezolvarea lor solicit expertiz, dein azi un rol important n toate etapele ciclului politicii publice, n special n producerea de soluii alternative la probleme de interes public, n implementare i evaluare. Executivul, legislativul, staff-urile politicilor publice, conducerea partidelor apeleaz frecvent la expertiza funcionarilor publici n scopul de a-i fundamenta opiunile referitoare la politicile publice. Grupurile de interese, spre deosebire de partidele politice nu doresc s cucereasc puterea n stat, nici s guverneze, ci intr pe scena public cu scopul de a influena agenda, luarea deciziilor, parcursul politicilor publice, s se pronune dac este cazul ca o politic public s fie ncheiat sau s fie reluat pe un alt plan etc., dorind s se asigure c executivul, sub sistemul administrativ urmeaz anumite politici ce sunt corespunztoare intereselor lor. Modalitile de influenare exercitate de grupurile de interese sunt dintre cele mai diverse: oficiale i neoficiale, licite i ilicite, directe i indirecte, materiale i simbolice, transparente i netransparente. Gama de mijloace, instrumente de presiune (lobby) aflate la dispoziia grupurilor de interese este larg iar succesul utilizrii acestora este dependent de nivelul de expertiz i de cuantumul resurselor financiare pe care le posed grupurile de interese. Mediile de informare n mas, i asum misiunea de a promova transparena procesul politicilor publice, venind astfel n serviciul cetenilor. Mass media, de multe ori, reuete s trezeasc

46

interesul pentru anumite probleme, s determine prioritile, s fie eliminate de pe agenda instituional anumite probleme, s susin un proiect de politici publice n defavoarea altora, s monitorizeze implementarea cu consecinele pozitive i negative etc. Dar au existat i cazuri cnd anumite organe de pres au recurs la manipularea opiniei publice, informare denaturat cauzat de faptul c patronatul, redactorul ef, purttorul de mesaj, o echip de jurnaliti etc. au fost angajai s serveasc aceste interese. Grupurile de experi (provenii din mediile academice, din institute de cercetare, firme de consultan, din organizaii de tip think thank ) sunt antrenate n procesul politicilor publice mai ales pentru a oferii soluii tehnice la probleme de interes public, pentru a concepe strategii, mijloace i proceduri de aciune menite s asigure succesul implementrii sau pentru a efectua evaluri administrative. n ultimele decenii a crescut rolul organizaiilor de tip think - thank prin preocuprile lor de ordin practic n domeniul administraiei publice dar i datorit resurselor lor financiare utilizate pentru a-i spori influena. Partidele politice au un rol evident n promovarea politicilor publice, ncepnd cu ntocmirea agendei guvernului i continund pn la rezolvarea problemei privind ncheierea anumitor politici. Implicarea partidelor politice, de regul, nu este direct ci se exercit prin intermediul membrilor lor aflai n funcii cheie n aparatul executiv sau legislativ. Valorile, criteriile, elementele ideologice din programul partidelor sunt cele care ar trebui s dea tonul i sensul aciunilor ntreprinse de partide. Dar, n multe cazuri, nu este aa; mai importante se dovedesc a fi interesele de a ajunge la putere, de a ctiga ct mai multe poziii n organele legislative i executive fapt ce le garanteaz un acces sporit la resurse, la acapararea de avantaje care vor determina interveniile partidelor n procesul politicilor publice. n literatura occidental, lmurirea rspunsurilor la astfel de ntrebri a parcurs un drum sinuos. Astfel n S.U.A., pe la mijlocul secolului al XX lea, teoreticienii pluralismului au introdus noiunea de subsistem administrativ n tiina politicilor publice (sau de suborgan administrativ) cu semnificaia de structur compus din oameni de stat conexai cu grupuri sociale. Stabilirea coninutului acestei noiuni s-a sprijinit pe observaia c ageniile administrative, comitetele din Congresul american i grupurile de interese au creat sisteme de relaii de sprijinire reciproc n formularea i controlul politicilor publice. Astfel de grupri, denumite triunghiuri de fier,

47

au fost suspectate de acapararea politicilor publice, nlocuind mecanismele democratice n favoarea satisfacerii propriilor interese. n anii 60 i 70 a fost introdus o nou noiune, aceea de reea de interese (Hugh Heclo) caracterizat, spre deosebire de triunghiurile de fier, printr-o mai mic stabilitate, o mai mare mobilitate a membrilor, mai puin instituionalizate, cu expresii funcionale foarte difereniate n elaborarea politicilor publice. Remarcnd rolul important al publicului n elaborarea politicilor publice, May a mprit politicile n cele cu public i cele fr public. Noiunea de public al unei politici cuprinde n sfera ei: grupuri de interese, asociaii profesionale, grupuri de producie, grupuri de consumatori, comuniti, organizaii nonguvernamentale, etc. Publicul unei politici nu este omogen, poate avea vederi i opinii diferite, rezultnd diverse proiecte de soluionare pentru aceeai problem public. Prin urmare, componentele publicului particip la programarea unei politici n dou moduri: genernd proiecte i pronunndu-se n cadrul alegerii publice asupra uneia dintre variantele propuse. Sunt ns i politici fr public, precum n cazul celor care implic riscuri publice ( n cazul calamitilor naturale: cutremure, inundaii, mari incendii, situaii n care programarea aciunilor i derularea acestora au loc sub presiunea timpului i pot s se desfoare, n prima faz, aproape simultan) sau al celor care nu au reuit s i formeze un public motivat (de exemplu: politica de conservare a biodiversitii oceanului planetar, politica de promovare a cercetrii tiinifice i a progresului tehnic etc.). Paul Sabatier i echipa sa au introdus conceptul de coaliie de sprijin (de susinere), care include mai muli actori implicai in subsistemele administrative provenii din diferite nivele ale structurii statale, din instituii publice i private avnd preri i obiective comune, interese comune i cunotine despre domeniul n care a aprut problema public. Sistemul de valori i motivaii al membrilor asigur coeziunea i stabilitatea coaliiei de sprijin. Toate acestea stau la baza eforturilor de a elabora politica public n domeniu i de a o controla ulterior. Un subsistem administrativ conine mai multe coaliii de sprijin, n funcie de numrul de structuri valorice i ideatice existente nuntrul su. Capacitatea coaliiilor de sprijin de a proiecta politicile publice i de a-i atinge obiectivele de punere n practic a acestora depinde de factori interni i externi. Primii vizeaz resursele coaliiei: bani, expertiz, numr de susintori i autoritate juridic. Factorii externi ce pot influena capacitatea coaliiilor de sprijin sunt: natura problemei care trebuie rezolvat, resursele naturale disponibile, valorile culturale, standardele juridice acetia fiind relativ constani. Ali factori externi sunt supui

48

schimbrii ca, de pild: opinia public, nivelul inflaiei, dimensiunile omajului, rotaia partidelor la putere, ciclurile economice etc. Reelele administrative se formeaz prin stabilirea unor relaii ntre organe ale statului i grupuri sociale. R. A. W. Rhodes, la nceputul anilor 80, remarca faptul c astfel de reele angajate n formularea i dezvoltarea de politici publice se difereniaz n funcie de mai muli factori, precum: interesele membrilor reelei, numrul de membri, gradul de autonomie funcional, nivelul de coeziune intern, modul n care sunt distribuite resursele ntre membri. Exist reele administrative puternic integrate i coezive, n timp ce altele sunt mai slab integrate caracteristici ce se rsfrng asupra eficienei aciunilor lor.

Fig. 5. Cadrul coaliiilor de sprijin

49

n ultimi ani au fost fcute eforturi de a elabora taxonomii ale subsistemelor administrative, ca ageni ai politicilor publice. Astfel au fost adoptate drept criterii (dup Frans van Waarden) numrul i tipul actorilor implicai, funciile subsistemelor administrative, structura, nivelul de instituionalizare, regulile de comportament, relaiile de putere, strategiile actorilor implicai.39 Ca tipuri reprezentative de sisteme administrative (reele, comuniti) au fost identificate: comuniti administrative hegemonice; comuniti administrative anarhice; comuniti administrative impuse; comuniti administrative fr lider; subsisteme administrative birocratice; subsisteme administrative clientelare; subsisteme administrative corporatiste; subsisteme administrative pluraliste; subsisteme administrative de interese etc. Amploarea analizelor efectuate pe tema agenilor politicii publice, centrarea lor pe subsistemele administrative evideniaz rolul important al acestora n procesul de formulare i n dinamica global a politicii publice contemporane din rile pluraliste dezvoltate. Dar, indiferent ct de puternic este un subsistem administrativ sau un agent care iniiaz o politic public, de cele mai multe ori latura tehnic a proiectrii politicii este dat de decideni specialitilor. Echipele multidisciplinare de specialiti, care particip la formularea strategiilor, obiectivelor i tacticilor politicilor publice, fiind solicitai tot mai frecvent din partea organelor guvernamentale, sunt compuse din: cercettori tiinifici, universitari, experi ai instituiilor statului, consilieri din instituiile guvernamentale, funcionari publici superiori, demnitari, experi parlamentari i ai partidelor politice, analiti politici, foti minitri cu mare experien. Acetia posed o cunoatere temeinic a domeniului din perspective diferite fapt ce impune, adesea, organizarea lor pe ateliere de lucru, fiecare aducnd o contribuie proprie la articularea proiectului de ansamblu al politicii publice respective. Specialitii particip la proiectarea unei politici din culise, oarecum din anonimat ntruct scena este ocupat de decideni, de exponenii autoritii publice n domeniu, care, nu rareori, elimin o parte din propunerile specialitilor, solicit reproiectri, angajeaz consilieri din strintate, demonstrnd ct de importante sunt raiunile politice ale proiectului fapt ce poate s scape uneori specialitilor neavizai.

Frans van Waarden, Dimensions and Types of Policy Networks, n European Journal of Political Research, 21, , 1992, pp. 29-52.

39

50

3. Programul, strategia, obiectivele i tacticile politicilor publice


n genere, aciunile umane au scopuri sau finaliti, n funcie de care indivizii i procur mijloacele necesare, valorific resursele disponibile, astfel nct s-i satisfac ct mai bine nevoile. Exist ns i aciuni repetitive, ineriale, de rutin sau habitudinale ale cror finaliti sunt pierdute undeva n subcontientul actorilor sau sunt practicate pe baz de imitaie. Cnd este vorba de grupuri sociale, de subsisteme administrative, de reele de susinere, partide politice, guvern etc., studiul finalitilor aciunilor acestora, ca ageni de politici publice, a traversat numeroase controverse. Unii specialiti (sociologi, economiti, politologi, analiti, informaticieni, antropologi, filosofi etc.) au adoptat o atitudine optimist susinnd necesitatea planificrii sau programrii activitilor pe motivul sporirii performanelor i reducerii costurilor de toate felurile (de resurse monetare, materiale, umane, de resurse tiinifice etc.). Astfel, pentru guvern, pentru departamentele i ageniile guvernamentale, pentru toate tipurile de subsisteme statale, pentru partidele politice, este necesar planificarea activitilor ce urmeaz a fi ntreprinse. Aceast atitudine are un spectru larg de susineri, de la cele extremiste, care susin necesitatea programrii globale a dezvoltrii societii (planul naional unic de dezvoltare din rile comuniste), ce urmeaz s fie defalcat pe sectoare, departamente, regiuni etc., pn la cele moderate, care susin necesitatea interveniei ponderate a statului n economie i n mersul societii pentru a face anumite corecturi laissezfaire ului de pe pia sau n mersul firesc al societii. Ali specialiti au adoptat un punct de vedere contrar, mergnd pe linia liberalismului clasic, a crezului n virtuile statului minimal. Conform convingerilor acestora, realitatea social este mult prea complex pentru a putea fi gestionat de tiparele unui plan sau ale unui program. Guvernanii i consilierii lor nu posed o cunoatere suficient a societii pentru a putea construi programe care ntr-adevr s piloteze dezvoltarea societii, a economiei sau a unor subsisteme din cadrul acestora. Dar, practicile politice i de management public din rile dezvoltate, i nu numai, infirm n mare parte aceast poziie pesimist. Astfel, n campaniile electorale, partidele se prezint cu un program politic pentru viitorul mandat; guvernul, de ndat ce este format, i asum ca prim misiune elaborarea programului guvernamental, ministerele elaboreaz i se conduc dup planurile specifice de politic sectorial (program de dezvoltare economic, program de dezvoltare industrial, program de reformare a justiiei, program de politic ecologic, program de protecie a consumatorilor, program de dezvoltare a infrastructurii, programul politicii n domeniul sntii publice etc.).

51

n consecin, derularea practic a politicilor publice contemporane aduce la ordinea zilei necesitatea i relevana planificrii, implicit orientarea intereselor specialitilor spre cercetarea aprofundat a acesteia, aa cum se prezint ea n parametrii contemporani i prin prisma punctelor tari i slabe existente n configuraia ei. Dac n epoca economiilor de comand, cu mecanism de funcionare centralizat i planificat, exista o abunden de argumentri, de modele viznd planificarea total i sectorial, astzi, deseori, se consider c sistemul naional de planificare a politicilor publice este desuet, c planificrile de politici publice nu au raiuni suficiente iar practicile de planificare ar constitui nite reminiscene ale economiilor socialiste, dirijate. Exist i un alt curent n lumea cercetrii tiinifice din domeniu, care las la o parte orice fel de preconcepii i ntreprinde demersuri aprofundate de studiere a planificrii politicilor publice. De pild, autorul american A. Faludi40 a formulat o teorie procedural a planificrii i a dezvoltat metodologia planificrii raionale, stabilind reguli de formulare a obiectivelor i criteriilor pentru practica planificrii. Teoria lui Faludi i alte cercetri din domeniu au avut un impact major asupra atitudinii planificatorilor guvernamentali, asupra practicii de proiectare a politicilor publice, fiind tot mai bine contientizat faptul c fr o perspectiv strategic global, fr obiective generale privind evoluia societii, fr o ierarhizare a prioritilor de politici publice la scar naional, nu se vor putea obine acele parcursuri sectoriale i acele echilibre la scar naional care s-i mulumeasc pe cei mai muli oameni, n condiiile existenei i valorificrii unui stoc de resurse finite, limitate. Iat de ce planificarea guvernamental, n tot mai multe ri, la nceputul secolului al XXIlea, reprezint un proces pragmatic, ghidat de valorile eficienei, echilibrului, bunstrii i progresului. Putem ntrevedea un sistem naional de planificare n rile cu economie de pia i cu stat de drept, ca o expresie a politicilor publice de la toate nivelurile: a) programe sectoriale (de pild, politica de promovare a turismului, politica preurilor, politica n domeniul construirii de locuine, politica agrar etc.); b) programe ale politicilor publice la nivel regional; c) programe ale politicilor publice la nivel local (de pild, de dezvoltare a infrastructurii din municipiu, de ocupare a forei de munc, n domeniul salubritii, de combatere a polurii etc.); d) planificarea general la nivel de guvern, ca subsistem administrativ central, este ntemeiat pe o viziune general asupra societii, a
Vezi Planning theory, Pergamon Press, Oxford, 1973, Critical rationalism and planning methodology, Pion, London, 1986.
40

52

perspectivelor acesteia, care se concretizeaz n integrarea politicilor sectoriale, locale i regionale ntr-o strategie unitar, ntr-o ordine raional de prioriti strategice, corespunztoare resurselor existente i probabile, a cunoaterii i a unei filosofii specifice guvernanilor. Sistemele naionale de planificare din societile liberale, democratice se deosebesc profund de cele specifice economiilor centralizate prin faptul c nu sunt eludate sau eliminate mecanismele pieei libere, ci, prin programare, statul intervine pentru a corecta excese sau minusuri ale pieii, inechitile care survin, defazajele i dezechilibrele aprute, risipa de resurse, pentru a orienta i a asigura investiiile n domenii pentru care privaii nu prezint interese, pentru a asigura calitatea serviciilor publice etc. Planificarea politicilor nu contravine libertii persoanelor, agenilor aciunii sociale de toate tipurile altfel dect aceasta este limitat de sistemul legislativ, de obiceiuri, tradiii i mentaliti. Programarea politicilor ia n considerare principiile iniiativei, autonomiei locale i regionale acordnd respectul cuvenit principiului subsidiaritii, astfel nct oricare program de politic public din statele de drept intervine doar strategic i segmentar n derularea liber a activitilor din domeniile vizate. Un program de politic public este conceput pe un anumit orizont de timp: scurt (pn la un an, corelat de regul cu alocaiile bugetare), mediu (peste un an, pn la acoperirea duratei unui mandat) i lung (peste durata unui mandat). Programul politicii publice, n esen, prezint raiunile care au stat la baza opiunilor pentru rezolvarea problemei publice, strategia (linia general sau inta final definit de produsul final, comensurabil i evaluabil, al politicii publice respective), principalele obiective prin care va fi realizat inta final cu precizarea etapelor de timp alocate fiecrui obiectiv, stabilirea resurselor i instrumentelor necesare, probleme specifice de tactic i de proceduri utilizate pentru realizarea obiectivelor principale (crearea de noi servicii, noi regulamente, schimbri organizaionale, demersuri manageriale, problema reelelor de susinere, probleme de coordonare i integrare cu alte politici, probleme de comunicare pe linie ierarhic i n plan orizontal etc.). Aadar, programul de politic public are ca nucleu strategia, obiectivele, prioritile i demersurile tactice. Strategia politicilor publice, dup L.G. Popescu, exprim opiunea, sensul i direcia sau orientarea general aleas pentru parcurgerea unei anumite etape, n care sunt vizate ndeplinirea obiectivelor i a programelor de perspectiv, prevznd cile i resursele necesare, dar i circumstanele care vor trebui ntrunite pentru atingerea acestora.41 Elaborarea strategiei de ctre agentul politic constituie un proces creativ destinat rezolvrii problemei de
41

Op. cit., p. 63.

53

interes public, creia i se va rspunde printr-un parcurs politic, presupunnd aportul tuturor factorilor implicai n politica public, inclusiv luarea n considerare a opiunilor celor ce alctuiesc spaiul int (celor deservii de politica public respectiv) i ale opozanilor proiectului de politic public respectiv. Prognozele i cunoaterea aprofundat a domeniului, o perspectiv sociologic global asupra societii, consultarea experilor sunt cerine obligatorii pentru a elabora o strategie politic. Construirea strategiei este rezultanta combinrii, n funcie de opiunea general a agentului, a rspunsurilor la mai multe ntrebri de felul urmtor: - Cine sunt autorii i decidenii strategiei politice? - Cui i este destinat politica (alctuirea spaiului int)? - Care este conturul nevoii sociale (a problemei publice) pe care va trebui s o satisfac politica public? - Care sunt resursele existente i virtuale necesare pentru satisfacerea nevoii sociale? - Ce instrumente politice i tehnice vor fi puse n aplicare pentru a valorifica ct mai bine resursele limitate? - Cum vor putea influena situaia economic, social, politic i mediul cultural, intern i internaional, atingerea scopurilor propuse? - Exist capaciti organizaionale i manageriale suficiente? - Care sunt punctele tari i cele slabe ale agentului responsabil de proiectarea i implementarea politicii? - Care sunt momentele nodale ale parcursului n vederea realizrii obiectivelor finale? - n ce ordine de prioriti urmeaz a se proceda? - Ce fel de mutaii trebuie introduse n structura de personal pentru a fi promovate inovaiile, cerinele noi care vor fi impuse de parcursul practic al politicii? - Cum va fi organizat monitorizarea i evaluarea politicii? - Care sunt cele mai importante ci de aciune pentru maximizarea rezultatelor bune i diminuarea costurilor, asigurndu-se totodat o calitate superioar? - Ce atitudine va fi promovat n relaiile cu oponenii programului? - Cine este responsabil de integrarea politicii n sistemul global al strategiei subsistemului administrativ? - Cum se va proceda pentru a face practica ct mai vizibil, astfel nct s fie ntrit reeaua de susinere? Toate acestea sunt ntrebri dintre cele mai reprezentative, crora autorii de programe politice trebuie s le gseasc rspunsuri. Reiese ct este de complex munca acestora. Strategia este scheletul programului de politic

54

public, avnd valoare paradigmatic pentru orientarea general, pentru indicarea sensului activitii celor implicai n realizarea unei politici publice. Strategiile politice poart marca naturii agenilor, a problemelor publice al cror rspuns sunt, a contextului general din care eman. Pot fi distinse tipuri de strategii pe acest fundal: strategii de reform a domeniului vizat, de relansare, de consolidare, de cretere cantitativ, de ameliorare a calitii, de dezvoltare, de conservare, de aprare sau ofensive. Conceperea strategiei politicii publice implic n mod organic o viziune asupra obiectivelor i operaii de definire ct mai riguroas a acestora. Stabilirea obiectivelor programatice n cadrul procesului de planificare i de nfptuire a politicii publice vizeaz starea de lucruri viitoare dorit42 sau, mai precis, un obiectiv reprezint o stare dorit, un deziderat, un el, un rezultat sau finalitatea unor aciuni ntreprinse ntr-un anumit domeniu, realizabil dup o perioad de timp bine stabilit.43 Obiectivele politicii publice sunt segmente ale realitii virtuale, definibile precis, ce urmeaz a fi realizate pe traseul realizrii practice a acelei politici publice. Aa, de pild, n programul guvernului de construire a reelei de autostrzi, obiectivul general (final) este ncheierea ntregii lucrri n anii 2020, obiectivele derivate sau secveniale sunt darea n folosin pe rnd, la un anumit termen, a cte unui tronson. Obiectivele secveniale pot fi descompuse n obiective subsecvente, cu termene alocate pentru fiecare. n acest context, definirea obiectivelor de politic public prezint o importan practic deosebit, gsindu-i aici aplicabilitatea managementul de politici publice centrat pe obiective. Condiia reuitei acestuia este definirea clar a obiectivelor strategice, generale, secveniale i subsecveniale, fapt asociat organic cu identificarea problemei, prognozarea i conceperea strategiei, monitorizarea i evaluarea politicii pe ntregul traseu al succesiunii etapelor pn la ncheierea acesteia, cu orientarea agentului i stabilirea prioritilor, inclusiv a ordinii etapelor, cu alegerea i utilizarea mijloacelor necesare pentru realizarea lor practic. Discursul n planificarea politicilor publice, n esen, s-ar putea rezuma la obiective i prioriti (aprecierea i cutarea obiectivelor). Stabilirea prioritii unor obiective n raport cu altele constituie un rspuns al agentului politicii publice la felul cum el nelege i apreciaz aezarea ntr-o anumit ordine ierarhic a obiectivelor identificate prin raportarea totalului acestora la cantitatea existent (cunoscut) de resurse, care ntotdeauna este limitat sau insuficient. Sesiznd importana definirii clare, operaionale a obiectivelor, Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn au ncercat s atrag atenia att specialitilor, ct i decidenilor de politici publice asupra ctorva constrngeri n formularea obiectivelor pentru a nu fi discreditat rolul lor central n
42 43

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, op. cit., p. 163. L.G. Popescu, op. cit., pp. 56 57.

55

planificare. n acest sens, au oferit o list accesibil de zece ntrebri, care ar trebui s fie luat n seam de autorii i decidenii de programe i de strategii politice, care sunt: 1. n ce punct v aflai n acest moment? 2. Unde anume dorii s ajungei? 3. Ce v mpiedic? 4. De ce anume este nevoie din partea celorlalte agenii? 5. Cine i ce anume trebuie s fac n propria dumneavoastr agenie? 6. Cum vei aborda problema obiectivelor multiple? 7. Ce anume va fi considerat drept succes? 8. Ar trebui s fie cuantificat succesul? 9. n care dintre cazuri succesul este accidental? 10. Ce vei face n cazul n care obiectivele nu sunt realizate?44 Elabornd obiective clare, consistente, comensurabile, dozate pe uniti de timp, corelate sistemic ntre ele i ntr-o logic ierarhic funcional, managementul politicilor publice centrate pe strategii i obiective poate fi salvat n faa atacurilor celor care vor s-l discrediteze. Conceput astfel, armtura de obiective dintr-o planificare reprezint un ghid pentru orientarea i direcionarea eforturilor de realizare coerent a politicilor publice, reprezint o surs de motive pentru toi cei implicai n realizarea unei politici publice, reprezint un sistem de referin pentru realizarea feedback ului, a monitorizrii i evalurii, pentru determinarea eficienei politicilor publice i a capacitii de aciune a agentului din domeniu.

4. nvarea i transferul n proiectarea i realizarea politicilor publice


Organele de guvernare, subsistemele administrative, oficialii alei, cercettorii tiinifici, evaluatorii de politici, inclusiv experii din domeniu, nu vor face fa n mod creativ, eficient i n condiii de corectitudine cerinelor profesionale, solicitrilor rolurilor, dac nu sunt angajai n procesul nvrii permanente. Acuitatea acestei cerine este mai mare atunci cnd le este solicitat competena n planificarea i luarea deciziilor n sfera politicilor publice. Rolul implicit al nvrii a fost sesizat i argumentat, nc cu trei decenii n urm, de C. E. Lindblom i E. J. Woodhouse 45, atrgnd atenia
Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, op. cit., pp. 170 184. C.E.Lindblom i E.J.Woodhouse, Elaborarea politicilor publice, Editura Cartier, Chiinu, 2003, p. 201.
45 44

56

asupra faptului c rezolvarea unei probleme sociale trece, de obicei, printr-un proces de nvare de tip ncercare i - eroare (bazat pe experien). Dar nvarea este dependent de feedback ul rezultat din parcursul procesului politic, astfel nct accelerarea nvrii actorilor politici i organizaiilor din care fac parte impune ca informaiile obinute prin feedback s survin ct mai repede la cei ce dein autoritatea de a proiecta i implementa politici publice. Problema nvrii, a extinderii cunoaterii i experienei n materie de politici publice se pune n mod diferit n cazul experilor, analitilor politici, cercettorilor tiinifici, funcionarilor publici, oficialilor investii cu autoritate n luarea deciziilor, celorlali participani. Una este nvarea practicat de cercettorii tiinifici, de universitari sau experi, care se subordoneaz scopului de a extinde cunoaterea n domeniu utiliznd principiul diacronic i sincronic. Principiul diacronic vizeaz cunoaterea istoriei politicilor publice n zona de interes, pentru a extrage diferite nvminte profesionale privind ciclurile politicilor publice, specificului lor, mecanismele specifice de implementare, cauzalitatea, finalitile, consecinele acestora etc., formarea unei culturi care s ofere capacitatea de expertiz, perfecionarea metodelor de cercetare i a modurilor de aciune, formarea de competene i abiliti n domeniu. Utilizarea principiului sincronic vizeaz studierea i nvarea din politicile desfurate n aceeai etap n diferite ri, regiuni, organizaii interne i internaionale, la diferite nivele ierarhice de autoritate public. n acest context, devine inevitabil utilizarea metodei comparative, rezultnd o nvare n domeniul politicilor publice comparate, politicilor publice europene, sistemelor administrative comparate etc. O astfel de nvare implic realizarea unor programe de mobiliti (participarea la congrese, conferine, reuniuni tiinifice, practicarea dialogului ntre specialiti, organizarea de seminarii cu participare internaional etc.), analize de caz, studii monografice etc. O cu totul alt form de nvare n domeniul politicilor publice este cea specific practicienilor, celor ndreptii s ia decizii legitime, funcionarilor publici, reprezentanilor partidelor implicai n luarea deciziilor sau oficialilor alei. Evident c acestora nu le este refuzat primul mod de nvare, implicit cea din cri i din media. Dar, pentru acetia, principala motivaie a nvrii este generat de necesitatea de a rezolva la un nivel ct mai bun problemele de interes public, de a face fa eficient cerinelor de status i de rol. n acest context, nvarea impulsionat de cerinele practicii este o necesitate; nvarea modului n care se identific problemele, se fac ierarhiile, se proiecteaz politicile, se iau deciziile aferente, se implementeaz politicile publice, se realizeaz feedback-ul ,se deruleaz monitorizarea i evaluarea, presupune organizarea unor schimburi de experien, seminarii i

57

dezbateri pe teme de interes legate de agenda de lucru, realizarea de parteneriate i de mobiliti ntre omologi, solicitarea de expertiz, consultarea analitilor de politici publice etc. nvmintele ce vor rezulta reprezint nu numai cunotine noi, ci i nsuirea unor proceduri, tehnici i mecanisme de aciune n organizaie, formarea de deprinderi i abiliti manageriale, care, luate mpreun, pot genera creterea capacitii agenilor politici de a elabora programe coerente de politici publice, de a decide dup criterii raionale i de eficien. O variant de nvare, care s-a impus cu putere n ultimele decenii, este benchmarking- ul politicilor publice (ce semnific procesul continuu de obinere de informaii din compararea propriei politici publice cu politicile similare din alte ri, ca, de pild, cu cele europene aflate astzi n vog). Pe aceast cale, decidenii, oficialii, cei implicai n proiectarea politicilor publice pot identifica posibiliti de inovare, de cretere a eficienei propriilor eforturi, de extindere a repertoriului de instrumente i mecanisme de guvernare, de mbuntire a stilurilor de decizie, de implementare i evaluare n desfurarea politicii viitoare. Benchmarking- ul a devenit o practic a agenilor de politici publice europene i nu numai, prin care acetia i realizeaz propriile performane exteriorizndu-i punctele tari i cele slabe din politica desfurat, ei reuind s surprind diferenele de calitate i de eficien n politicile instituiilor europene, ale rilor la care se raporteaz, si explice cauzele insuccesului i s stabileasc cu o precizie mai mare obiectivele, procedurile i tacticile de urmat n viitor. Autorii i decidenii de politici sociale caut s perceap i s analizeze n detaliu politici similare din ri europene, agenii de politici economice, de reformare a nvmntului public sau relative la mediu, s extrag nvminte pentru a proceda la fel n domeniul lor de competen sau s realizeze transferul n domeniul politicilor publice. Ei vor urmri succesul n msura n care politicile analoage din alte state europene sunt vizibile (unele dintre acestea sunt bine protejate de legislaia privind secretul de stat). nvmintele extrase pot viza: stilul de implementare i de evaluare; raporturile dintre grupurile publice i private implicate, dintre reeaua responsabil de politica public i grupurile sociale susintoare; creterea competitivitii politicilor publice naionale n contextul internaional; programarea politicilor publice; realizarea transferului n politicile publice etc. Aadar, nvarea permanent i transferul de politici publice sunt procese practicate de agenii politici, de instituiile i grupurile sociale arondate lor care faciliteaz inovaia, calitatea, eficiena, promovarea tehnicilor de evaluare, asumarea misiunii pentru a finaliza politicile publice angajate. nvarea conduce la o mai bun utilizare a feedback-ului pe tot traseul ciclului politic, la adoptarea celor mai bune decizii operative, inclusiv

58

de corectare i ameliorare, asigurnd o mai bun ndeplinire a obiectivelor. n concepia lui Hugh Heclo46, nvarea exprim ceea ce fac guvernele ca rspuns la solicitri situaionale noi, pe baza experienei anterioare. nvarea i transferul vor face ca programul, parcursul i evaluarea politicilor publice s se modifice. Impulsurile pentru nvare i transfer pot veni din interiorul sistemului administrativ sau al procesului de proiectare i desfurare a politicii (nvarea endogen) i din exteriorul cercului celor care elaboreaz i desfoar politica public (nvarea exogen) . nvarea endogen se produce mai uor la nivelul agenilor mici i n cazul celor angajai n rezolvarea unor probleme de interes public mai simple avnd ca obiect de studiu aspecte ale ciclului politic, relaiile diferitelor etape ale ciclului cu cadrul situaional, metode de decizie, de evaluare sau de ncheiere a politicilor publice, tactici noi etc. O astfel de nvare fructific din plin experiena anterioar a agentului politic i poate s influeneze nu numai priceperile de a alege instrumente politice, de a decide, de a crea noi circuite de comunicare etc. , ci i atitudinile sale fa de valori, fa de public sau fa de arta negocierii i a rezolvrii conflictelor. nvarea exogen se realizeaz nu numai la nivelul agenilor mici, ci i de ctre agenii guvernamentali, de ctre decidenii din sfera politicilor cu impact naional, european sau internaional n genere, fiind vizat ntreaga reea a actorilor politicii respective, inclusiv publicul. Lund n considerare subiecii ei, modul n care se produce i tipurile de schimbri ale agentului politic, putem viza o nvare social-politic. Originea acestei nvri are impulsurile n afara elaborrii politicilor publice, n schimbri de genul: evoluia n timp a atitudinii publicului fa de politica respectiv; formarea unei noi percepii a publicului asupra obiectivelor i costurilor politiciiimplicit asupra oportunitii meninerii acesteia; redistribuirea ciclic a puterii; formarea unor noi mentaliti ale populaiei n privina unor dominante ale vieii publice etc. Achiziiile nvrii social-politice exercit constrngeri asupra decidenilor i afecteaz capacitatea lor de influen i de a promova schimbrile n direcia stabilit. Prin urmare, se poate estima c este un mod profund de nvare, care genereaz schimbri n stilul de proiectare, implementare i evaluare a politicilor publice. Rezult c cele dou tipuri de nvare se influeneaz i se determin reciproc; nvarea endogen conduce la schimbri n derularea politicilor publice care, de regul, rmn la latitudinea i iniiativa agentului politicii publice, n timp ce nvarea exogen, socializarea politic a unui public tot mai larg vor influena maniera de lucru a guvernului, a agentului politicii
Hugh Heclo, Modern Social Politics in Britain and Sweden: From Relief to Income Maintanance, Yale University,Press, New Haven, 1974, pp. 306-307.
46

59

publice i a populaiei arondate n ceea ce privete modificarea i evaluarea politicii publice mai degrab sub form de constrngeri. Rezultatele i valoarea nvrii permanente i transferului de politici publice depind decisiv de competena, de capacitatea agentului politic, de receptivitatea la schimbare a publicului, de tradiiile i habitudinile existente n societate, nu n ultimul rnd de felul n care este valorificat comunicarea ntre instituiile guvernamentale i public sau n cadrul comunitii sistemului politic responsabil de politica public respectiv. nvarea se coreleaz organic cu transferul de politici publice. Transferul de politici este un procedeu utilizat de decideni, n anumite condiii, de a prelua ansamblul unui parcurs de politic public soldat cu succes de la un agent similar, pentru a-l asimila i dezvolta la nivelul organizaiei lor. Transferul se poate face fie n plan diacronic, fie n plan sincronic. De pild, Guvernul Romniei a valorificat procedeul transferului n elaborarea unor politici ale sale privind integrarea european (ultimul lot de ri care au aderat la Uniunea European ofer experiene i trasee politice din care se poate nva i realiza unele transferuri), politica fa de minoritile sexuale, politica fa de imigrani, politica de integrare n N.A.T.O., politica de reformare a nvmntului superior i de integrare n spaiul european al nvmntului superior etc. O serie de politici publice din S.U.A. au fost preluate, prin transfer, de Marea Britanie, apoi de ctre ri din Europa de Vest; politici publice din Japonia au fost inspiratoare pentru o serie de ri din Asia sau politici publice practicate de longeviva guvernare social-democrat a Suediei au fost preluate de diferite partide social-democrate ajunse la guvernare. Procesul de asimilare prin transfer a politicilor publice este facilitat n epoca noastr de dezvoltarea comunicaiilor, de diversificarea conexiunilor ntre state, care au condus la o cunoatere aprofundat a politicilor practicate i a succeselor acestora, de apropierea culturilor i civilizaiilor diferitelor state fapt ce aduce la ordinea zilei identitatea problemelor i preocuprilor politice, de procesul globalizrii vieii politice internaionale, de aciunea favorizant a organizaiilor internaionale, de formarea unor interese supranaionale cu rol de a facilita transferurile de politici, n toate sensurile, n anumite regiuni (de pild, ntre statele membre ale Uniunii Europene) . Transferul de politici publice nu este un proces mecanic (adic de a prelua pur i simplu un parcurs de politic public, aa cum s-a derulat el, i de a-l monta n propria comunitate organizaional cu toat grija pentru fidelitatea demersului), ntruct problema celui care beneficiaz de transfer poate avea unele particulariti sau nuane specifice. n acelai timp, situaia organizaiei, resursele, mijloacele, tradiiile n domeniu pot fi, pe alocuri, diferite fapt ce impune eforturi sporite de adaptare nu numai la condiiile

60

situaionale, ci i la posibili factori surpriz sau de risc. A copia problemele de interes public, programele i modurile de aciune de la alii n-ar fi o problem dac secretele i intimitile coninute de acestea ajung s fie transparente, ci problema esenial a agentului care i propune s realizeze transferul este capabilitatea sa, contextul naional, adaptarea la specificul situaiei sociale i paradigma culturii sale manageriale. n funcie de aciunea concret a unor astfel de condiii i de factori pot fi identificate mai multe variante de transfer de politici publice. Aa, de exemplu, R. Rose 47, a depistat cinci categorii de transferuri: 1. Copierea sau imitaia cnd beneficiarul preia coninutul ciclului politicii publice pentru a-l aplica aa cum este. 2. Transferul prin emulaie cnd beneficiarul introduce unele ajustri ncercnd s adapteze modelul preluat la condiiile proprii. 3. Transferul prin hibridizare cnd agentul politic beneficiar valorific mai multe experiene din politicile publice de referin desfurate n diferite locuri sau momente pentru a proiecta un program propriu rezultat din aglutinarea parcursurilor politicilor publice de referin. 4. Transferul prin sintez cnd beneficiarul preia componente corespunztoare culturii i valorilor sale din politicile publice de referin. 5. Transferul prin inspiraie cnd unui agent politic, parcursul unei politici publice realizat de un alt subsistem administrativ i inspir un program de politic alternativ sau l motiveaz s intre n competiie cu un proiect i un parcurs nou. Proiectarea politicii publice i luarea deciziilor privind ierarhizarea obiectivelor, definitivarea programului ce va orienta realizarea practic a politicii publice sunt considerate de muli cercettori i analiti componente servomotoare ale politicilor publice i principalele condiii ale succesului.

47

Rose, R ., What is Lesson Drawing ? , n Journal of Public Policy,11, 1991, pp. 3-30.

61

IV. PROCESUL DECIZIONAL N SFERA POLITICILOR PUBLICE

1. Decizia i procesul decizional


O nevoie a societii, respectiv o problem de interes public, poate fi satisfcut pe diferite ci. Adesea, n practica proiectrii politicilor publice, sunt produse mai multe alternative i intr n competiie mai multe opiuni ale actorilor implicai. Evident c nu este posibil aplicarea tuturor acestor alternative; se impune alegerea unei variante sau stabilirea cii de urmat prin aglutinarea propunerilor mai multor actori ntr-un program coerent i definitiv ceea ce nseamn a lua decizii n elaborarea politicilor publice. n literatura de specialitate au fost formulate numeroase definiii ale deciziei, procesului i sistemului decizional cele mai multe fiind preluate din teoria deciziei i din managementul organizaional. Am putea fi de acord cu o definiie a deciziei aceea de alegere a uneia dintre variantele posibile prin care problema de interes public ar putea fi rezolvat practic astfel nct soluia adoptat s corespund ateptrilor celor implicai, inclusiv ale grupului int. Prin urmare, luarea unei decizii implic mai multe componente integrate sistemic i funcional: 1. precizarea clar a obiectivului, a strii dorite de participanii la politic i de beneficiarii acesteia; 2. identificarea mai multor ci sau variante de parcurs pentru a atinge starea dorit; 3. evaluarea alternativelor i alegerea uneia dintre ele n conformitate cu criteriile / constrngerile date. De regul, politicile publice nu se reduc la un singur act decizional chiar dac problema de rezolvat este clar definit i se preteaz rezolvrii corespunztor paradigmei raionale, existnd informaii complete i fiind excluse riscurile sau aciunile unor factori neprevzui ce ar putea modifica parcursul anticipat. n general, ciclurile de politici publice integreaz procese i sisteme decizionale. Acestea sunt evidente n rezolvarea problemelor de interes public de mare complexitate, ca de pild: angajarea de fore militare de ctre un stat ntr-o zon internaional de conflict n scopul de a restabili pacea i ordinea; realizarea reelei de infrastructur rutier modern ntr-o ar n curs de dezvoltare; reforma nvmntului superior ntr-o ar care face parte din Uniunea European; modernizarea sistemului instituional al sntii publice; rezolvarea problemelor ecologice dintr-o euroregiune etc. Astfel de probleme sunt vagi, slab structurate, conin multe necunoscute i nu pot fi ntrevzute toate consecinele interveniilor n activitatea de rezolvare a lor. Variantele de

62

rezolvare a acestor probleme sunt i ele fluide, conin puncte slabe, incertitudini, riscuri, temeri i atrag n jurul lor atitudini diverse din partea actorilor, grupurilor de interese implicate, a opiniei publice, mergnd pn la exprimarea de evaluri contradictorii. n cadrul unor cicluri de politici publice de acest tip sunt integrate procese decizionale. Conceptul de proces decizional, ca parte a ciclului unei politici publice, are dou sensuri: 1. ansamblul fazelor prin care se pregtete i se adopt decizia de a alege sau nu un anumit parcurs pentru realizarea obiectivelor; 2. ntreaga succesiune de decizii, ncepnd cu opiunea pentru o cale de rezolvare a problemei de interes public i continund cu deciziile de adaptare, corectare, schimbare a parcursului acelei politici n funcie de factorii surpriz care apar n timp, pn la ncheierea politicii. Procesul decizional aparintor unui tip de politici publice este, n fond, un sistem compus din diferite forme de decizii care ar putea fi clasificate astfel: Dup criteriul orizontului de timp i al gestionrii cursului aciunilor ntreprinse, deciziile sunt: strategice, tactice i curente (operaionale), corespunznd urmtorului model piramidal:

Decizii strategice
Sensul creterii numrului de decizii

Planificare global

Decizii tactice

Conducere

Decizii operaionale

Execuie

Fig. 6. Tipuri de decizii n funcie de orizontul de timp

63

i a importanei deciziilor

Sensul creterii timpului

Ponderea numeric i a importanei deciziilor n politicile publice. Dup palierul din structura managerial a organizaiei publice, deciziile sunt cele luate de staff-ul instituiei, decizii luate de organele intermediare, decizii adoptate de organele inferioare i, uneori, decizii luate din exteriorul organizaiei administrative; Dup frecvena lor, deciziile pot fi ciclice (periodice sau de rutin), aleatorii i unice (cu caracter excepional); n funcie de natura problemei de interes public, pot fi decizii programabile (se adopt ntr-un mod standardizat) i decizii cu un nivel de raionalitate limitat (de risc); Dup numrul de actori implicai, deciziile pot fi personale i colective (luate n echip) sau pot fi cele luate de un singur actor sau cele adoptate de o reea de actori interesai de rezolvarea problemei de interes public; n funcie de mecanismul adoptat, deciziile pot fi ntemeiate pe consultarea celor interesai, a publicului, inclusiv a grupului int sau pot fi decizii autocrate, adoptate de oficiali ai acelei politici (n unele cazuri cu consultarea doar a experilor). Indiferent de forma lor concret i de tipul n care se ncadreaz, procesele de decizie au o anatomie de felul urmtor:

64

Contextul cultural, informaional al decidenilor Problema de interes public


Probleme de interes public

Norme juridice

Soluii alternative

criterii, valori, simboluri

Evaluare i alegere

Aciune

Ateptrile grupului int

Fig. 7. Anatomia procesului de decizie n politicile publice

Prin esena lor, deciziile se refer la viitor implicnd simultan numeroase elemente de natur juridic, administrativ, politic, economic, tehnic, social, uman etc. n acest sens, datorit determinrii contextuale complexe, procesul decizional se asociaz cu inevitabile riscuri i incertitudini care, n momentul declanrii lor pe parcursul aplicrii deciziei, vor realiza un feed-back n percepia decidenilor astfel nct acetia se vor simi constrni, adeseori, s-i revizuiasc deciziile anterioare iar, n anumite cazuri, chiar decizia strategic. Aa au decurs faptele n cazul proceselor decizionale din sfera politicilor publice care au vizat integrarea nvmntului superior din Romnia n spaiul european al nvmntului sau modernizarea serviciilor turistice, lupta anticorupie i antiomaj. Procesele decizionale ale acestor politici s-au confruntat cu reacii de opoziie, conflicte, cu ntrzieri n realizarea obiectivelor i cu perioade de recul n asigurarea calitii

65

serviciilor. n aceast situaie responsabilii politicilor publice devin mai puternic motivai i mai deschii spre a perfeciona procesul decizional. Dac n formularea de proiecte de politici publice numrul participanilor este mare, n sfera lurii deciziei numrul participanilor va fi mai redus, fiind reglat de norme juridice. Cercul decidenilor se limiteaz, n principiu, la salariai din structurile de stat, n calitatea lor de responsabili ai acestor structuri, de politicieni, magistrai, funcionari superiori mputernicii, prin lege, s ia decizii autorizate. Munca lor, n acest sens, este att de natur tehnic profesional, ct i politic. Marja de libertate a oricrui organ de decizie este limitat de norme juridice, regulamente i proceduri legale impuse obligatoriu fiecrei categorii de organe de decizie din cadrul structurilor statale. Din aceast cauz s-a produs imaginea sau aparena privind faptul c procesul de luare a deciziilor de ctre autoritile statale ar avea un caracter de rutin sau c s-ar desfura dup anumite abloane. La nivel naional i sectorial, decizia n materie de politici publice este reglementat n mod diferit de la o ar la alta. Astfel, sistemele politice parlamentare investesc cu autoritate executivul i structurile birocratice ale statului s decid asupra politicilor publice de urmat, n timp ce sistemele politice prezideniale extind sfera decidenilor i asupra organelor legislative i judectoreti. Deciziile n privina politicilor publice regionale i locale sunt reglate de norme juridice i de proceduri particulare iar stilul de luare a deciziilor i calitatea acestora vor fi dependente de cultura managerial a decidenilor, de capacitatea acestora, de obiceiuri, tradiii i de precedente n domeniu.

2. Modele de luare a deciziilor n politicile publice


n evoluia teoriilor politicilor publice s-au conturat mai multe modele de luare a deciziilor: modelul sinoptic (sau raional), modelul incremental, modelul lad de gunoi, modelul sistemic, modelul intuitiv, modelul inovativ i diferite alte modele rezultate din combinarea acestora. Dar cele mai cunoscute sunt primele trei. Modelul raional (formulat de americanul Herbert Simon, laureat al premiului Nobel) presupune o abordare tiinific, inginereasc sau managerial n parcurgerea etapelor de luare a deciziei n privina politicilor publice. De altfel, el a fost preluat din tiinele economice i aplicat, prin transfer, n politicile publice. Modelul sinoptic presupune mai multe etape, de felul urmtor: - formularea problemei; - investigarea situaiei prezente;

66

elaborarea unei game de soluii poteniale; evaluarea consecinelor pentru fiecare dintre variantele considerate; - alegerea soluiei optime; - punerea n practic a soluiei; - verificarea modului de implementare; - evaluarea rezultatelor obinute.48 Cei care au optat pentru acest model au convingerea c problemele sociale i pot gsi rezolvarea pe cale tiinific i raional, prin stpnirea cunoaterii domeniului din care va rezulta cea mai bun alternativ de urmat pentru atingerea obiectivelor. Raionalitatea perfect este caracteristic prototipului de om economic, care acioneaz ca decident calculat, neutru. Modelul raional al procesului decizional ar fi posibil n situaiile n care stafful unei organizaii administrative ar avea disponibilizate toate informaiile necesare despre probleme i soluii, ar adopta fiecare hotrre dup un singur criteriu urmnd exclusiv calcule i argumentri logice. Decidenii din sfera politicilor publice se aseamn cu inginerii, cu managerii sau matematicienii, care mai nti identific o problem i apoi adopt calea cea mai sigur i eficient de a o rezolva. Numai c presupoziiile acestui model pot fi ndeplinite doar parial, astfel nct, de regul, urmeaz a fi sesizate dificulti n aplicarea practic a lui. De cele mai multe ori socoteala de acas nu se potrivete cu cea din trg. De aceea modelul raional rmne ndeprtat de procesele reale parcurse de decidenii reali. Dei fac eforturi pentru a aciona raional, acetia sunt limitai n ceea ce privete accesul la toate informaiile necesare, capacitatea lor de a procesa informaiile, normele, valorile i de a opera n viitorul posibil. Att oficialii, responsabilii politicilor publice ct i experii sau analitii din domeniu de multe ori formuleaz opiuni i fac alegeri reglate de alte instane ale psihicului dect contiina. Pe lng subiectivitatea cognitiv, mediul politic i ideologic, constrngerile de timp i cele normative, vigoarea agentului politicii publice i cultura sa organizaional, obiceiurile i procedurile pot aciona n direcia diminurii raionalitii, a asumrii unor decizii ce se vor dovedi ulterior a fi insuficient fundamentate sau chiar eronate. n acelai sens poate aciona, n unele cazuri, suprainformarea decidenilor tiut fiind faptul c, adesea, prea multe informaii pot duna calitii procesului decizional. n acest spirit au fost aduse critici privind urmtoarele aspecte: - organele de decizie au limite de natur cognitiv ce vizeaz capacitatea acestora de a analiza toate alternativele posibile i toate consecinele deciziilor luate;
48

Dup L.G. Popescu, Politici publice, Editura Economic, Bucureti, 2003, pp. 94 95.

67

- este greu ca decidenii s anticipe dinamica situaiei socioeconomice corelat cu parcursul viitor al procesului de implementare a politicii publice; - exist constrngeri de natur instituional i politic n ceea ce privete luarea deciziei asupra unei opiuni sau n efectuarea unei alegeri; - factorii de decizie, de cele mai multe ori, nu pot ajunge la concluzii clare privind soluia cea mai bun. Contientizarea limitelor modelului raional al procesului decizional a generat eforturi de a elabora noi modele cu valoare practic sporit. Din astfel de considerente s-a impus n ultimele decenii modelul raionalitii limitate a crui variant o reprezint modelul incremental care a fost elaborat de ctre Charles Lindblom n 1959, valorificnd experiena cotidian legat de luarea deciziilor de politic public, existena unor negocieri i compromisuri n funcionarea organelor de decizie ghidate constant de interese proprii. Modelul conine un set de considerente ce se susin reciproc, care sunt urmtoarele: - limitarea analizei la cteva alternative, nendeprtate de experiena cotidian i care s nu depeasc status quo-ul; din start, informaiile necesare lurii unei decizii nu trebuie a fi considerate complete, nici suprainformarea cu rapoarte de care decidenii nu au nevoie nu trebuie apreciat prin prisma ideii c mult nseamn i bun; - mpletirea analizei obiectivelor politicii cu aspectele empirice necesare rezolvrii problemei, deoarece obiectivele i mijloacele trebuie corelate ntruct realizarea primelor este dependent de alegerea instrumentelor; - o mai mare preocupare analitic pentru nlturarea aspectelor negative dect pentru stabilirea unor obiective pozitive; - exist mai muli actori implicai, care ar trebui s urmreasc realizarea consensului n luarea deciziei, chiar dac aceasta nu va fi cea mai bun; - rezolvarea problemei i luarea deciziei se deruleaz pas cu pas, prin comparaii succesive cu deciziile anterioare, ce sunt familiare decidenilor. Soluiile alese difer foarte puin de cele care exist deja, de unde reiese c schimbrile status quo-ului sunt de natur incremental. Dar chiar Lindblom i apoi discipolii si au ntrevzut existena unor modele de luare a deciziilor rezultate din simbioza modelului incremental cu cel raional i a unor stiluri reprezentative de luare a deciziilor. Astfel, n funcie de informaiile pe care factorii de decizie le au la dispoziie i n

68

funcie de msura n care deciziile precedente le schimb pe cele curente, rezult o matrice a tipurilor de luare a deciziilor:49 Nivelul de cunoatere Ridicat Sczut Gradul de schimbare Ridicat Sczut Revoluionar Raional Analitic Incremental fragmentat

Fig. 8. Tipuri de luare a deciziilor n funcie de informaiile pe care decidenii le au la dispoziie i de msura n care deciziile precedente le influeneaz pe cele curente.

Luat n sine, modelul incremental a fost supus unor critici, precum: i lipsesc obiectivele; are un caracter conservator, ntruct respinge schimbarea i inovaia; are un caracter nedemocratic; poate genera decizii defectuoase cu consecine negative pentru societate, pe termen lung; poate fi utilizat doar n cazul existenei unei continuiti i stabiliti n cadrul politicilor publice evaluate. Modelul lad de gunoi a fost construit n anii 70 de, March i Olson, din dorina acestor cercettori de a depi lacunele primelor dou. Dup opinia lor, supoziiile din care deriv modelele sinoptice i mixte (cunoaterea integral a situaiei, anticiparea consecinelor politicilor, intenionalitatea raional a demersurilor actorilor, nelegerea problemelor i predictibilitatea raporturilor dintre diverii actori implicai) nu sunt conforme cu realitatea. n concepia lor, procesul de luare a deciziilor este unul caracterizat prin ambiguitate i imprevizibilitate, mai puin centrat pe cercetarea mecanismului scopuri obiective mijloace. March i Olsen au recurs la sintagma lad de gunoi prin care s acopere metaforic procesul de luare a deciziilor n politicile publice, n sensul urmtor: Pentru a nelege procesele din cadrul organizaiilor, putem considera c o oportunitate de alegere este un fel de co de gunoi n care diversele probleme i soluii sunt aruncate de ctre participani, pe msur ce ele sunt create. Ce conine o anumit lad depinde, n parte, de etichetele lipite pe celelalte lzi; dar depinde i de ce gunoi anume este produs la momentul respectiv, de capacitatea lzii i de viteza cu care gunoiul este colectat i ndeprtat.50
Dup David Braybrooke i Ch. Lindblom, A Strategy of Decision: Policy Evaluation as a Process Social, New York, Free Press of Glencoe, 1963. 50 March, J., Olsen, J., Organization Choice Under Ambiguity, n March, J., Olsen, J., Ambiguity and Choice in Organizations, Universitsforlagen, Bergen, 1979, p. 26.
49

69

Utilizarea metaforei lad de gunoi este deliberat, fiind fcut cu intenia de a risipi preteniile tiinifice atribuite procesului de luare a deciziilor n cadrul celorlalte modele. n fond, cei care elaboreaz o politic public nu stpnesc n totalitate cunoaterea domeniului, a relaiilor cauzale, nici obiectivele i nici nu pot anticipa riscurile. Cei implicai n formularea proiectului de politic public aleg mijloacele de ndeplinire a obiectivelor pe msur ce procesul se deruleaz, care prin definiie este accidental i imprevizibil, ambiguu, aa cum sugereaz metafora coului de gunoi. Punctul forte al acestui model const n respingerea rigiditii dezbaterilor abstracte i sterile, de felul celor sinoptice i incrementale, lansnd provocarea ctre analiti de a iniia studii mai subtile corelate cu contextele instituionale. La nceputul anilor 80, devenise tot mai clar pentru cercettori faptul c dezbaterile prelungite pe tema modelelor ar trebui s fie convertite spre analiza raportului dintre factorii de decizie i situaia concret n care acetia activeaz, pentru c, dup cum credea John Forester, ceea ce factorii de decizie consider a fi raional depinde de situaiile n care acetia i desfoar activitatea.51 Astfel s-a ajuns la construirea unei imagini despre stilurile de luare a deciziilor n politicile publice. Stilul de luare a deciziilor i tipul de decizii luate de agenii politicilor publice difer n funcie de contextul instituional i de natura problemei vizate. n procesul de luare a unei decizii intervin urmtoarele condiii: 1. Numrul agenilor implicai (a factorilor de decizie), care poate fi de unu sau civa n cazul modelului sinoptic sau poate fi multiplu n multe alte situaii. 2. Cadrul organizaional necesar lurii deciziilor, care poate fi unic, simplu, nchis influenelor altor ageni sau poate fi multiplu i deschis. 3. Problema care a generat alternative multiple de soluionare, asupra crora urmeaz a se aplica o decizie de selecie; problema poate fi bine definit (prin precizia i suficiena datelor, prin facilitatea intuirii setului de consecine posibile), slab definit (adic vag), ambigu sau prost neleas, susceptibil de interpretri multiple. 4. Informaia necesar lurii deciziei, care poate fi dispus n diferite grade pe o scal ce are ca limite perfeciunea (cunoaterea integral) i imprecizia (caracterul limitat i disputabil al informailor), poate fi incomplet, greit sau manipulat.

51

Vezi John Forester, Planning in the Face of Power, University of California Press, Berkeley, 1989.

70

5. Timpul aflat la dispoziia decidentului, care poate fi limitat i constrngtor pentru organul de decizie sau poate fi nelimitat, poate fi limitat artificial i manipulat. Lund n considerare aceti cinci parametri ai procesului de luare a deciziilor, J. Forester a identificat cinci stiluri de luare a deciziilor n politicile publice, dup cum urmeaz: 1. Stilul de optimizare cnd condiiile menionate mai sus corespund modelului raional comprehensiv. 2. Stilul de satisfacere cnd limitele sunt de natur cognitiv. 3. Stilul de cercetare este adoptat atunci cnd problema este vag definit. 4. Stilul de negociere cnd numeroii actori, care analizeaz problema i alternativele de soluionare, se confrunt cu constrngeri de timp i nu posed suficiente informaii. 5. Stilul de organizare implic mai muli actori, structuri organizaionale complexe i problemele supuse soluionrii sunt multiple. Reiese c asupra stilurilor de decizie n politicile publice i las amprentele complexitatea subsistemului administrativ care abordeaz problema i severitatea constrngerilor impuse acestuia. Cu ct o organizaie este mai complex i problema mai slab definit, cu att mai mult n proiectarea politicilor ea va adopta un stil de luare a deciziilor n scop de adaptare dect de promovare a schimbrilor. Dac nivelul constrngerilor (situaionale, de timp, informaionale) va fi mare, atunci agenii decizionali vor fi nclinai s promoveze negocierile i ajustrile incrementale iar dac nivelul constrngerilor va fi mic, atunci decidenii vor fi nclinai s aplice criterii raionale i de optimizare, s ntreprind cercetri raionale pentru lansarea unor schimbri majore. n procesul curent de luare a deciziilor, adesea, agenii politicilor publice sunt nevoii s acioneze contra cronometru, sub constrngerea timpului, ceea ce le ngrdete posibilitatea de a efectua analize pe termen lung; alteori sunt angajai n competiii, rivaliti de natur organizaional sau n dispute prelungite ceea ce va face ca procesul lurii deciziilor s fie mai puin transparent.

3. Ci de perfecionare a procesului decizional


Tot mai multe decizii din sfera politicilor publice sunt luate de ctre grupuri care lucreaz n echip, de mai muli participani i nu de ctre indivizi. n aceast situaie se pune problema cum ar putea crete calitatea procesului decizional prin folosirea grupurilor? Rspunsul la aceast ntrebare este condiionat de avantajele furnizate de particularitile psihosociale ale

71

grupului comparativ cu cele ale individului. Dintre acestea cele mai importante sunt: Sociogrupul decident are o capacitate mai mare dect individul de a accesa i a produce informaii utile pentru a defini problema de interes public i a perfeciona stilul de luare a deciziilor n organizaia administrativ. Munca n echip a grupului decident (consiliul de administraie, direcia, staff-ul consoriului etc.) poate genera mai multe alternative de rezolvare a problemelor de interes public din perspectivele culturii profesionale i organizaionale personale a fiecruia dect a indivizilor luai n parte. Dezbaterile i controversele din cadrul grupului decident n privina evalurii soluiilor i a alegerii celei mai bune variante de program politic conduc spre creterea gradului de acceptare / angajare de ctre cei implicai direct sau indirect n luarea deciziei. n cadrul echipei de decideni se creaz avantajul de a se putea valorifica diferitele idei / experiene individuale, de a se crea un mediu favorabil completrii i verificrii reciproce a participanilor individuali i de a se echilibra opiniile n procesul de cutare a soluiilor optime. Valorificarea unor astfel de avantaje psihosociale n perfecionarea proceselor de decizie presupune contientizarea i promovarea acelor demersuri menite s diminueze dezavantajele procesului decizional de grup. n acest sens, Gary Johns scria: de multe ori grupurile pot lua decizii mai bune dect indivizii, datorit vigilenei i capacitii poteniale de a genera i evalua mai multe idei. Membrii grupului sunt mai dispui s accepte o decizie n care au fost ei nii implicai. Pentru o problem dat, grupurile vor lua frecvent decizii mai bune dect indivizii. Dar folosirea grupurilor ia mult timp i poate genera conflicte. n plus, grupurile pot cdea prad gndirii de grup, n care presiunile sociale pentru conformare la o anume decizie pot cntri mai mult dect raionalitatea. De asemenea, grupurile pot lua decizii care sunt mai riscante sau mai conservatoare dect cele ale indivizilor.52 Dat fiind faptul c atingerea obiectivelor unei politici publice, nsoit de satisfacerea ateptrilor decidenilor, opiniei publice i ale grupului int, depind esenialmente de calitatea proceselor de decizie, rezult ct de motivate ar putea fi organele administrative i, n general, agenii politicilor
52

Gary Johns, Comportament organizaional, Editura Economic, Bucureti, 1998, p. 381.

72

publice de gsirea / implementarea unor ci de perfecionare a sistemelor i proceselor decizionale. Direciile de mbuntire a practicilor decizionale vizeaz, n primul rnd, calitatea resurselor umane implicate n luarea deciziilor, apoi dezvoltarea infrastructurii tehnice utilizate, perfecionarea mecanismelor prin care se asigur comunicarea cu actorii din cadrul reelelor interesate de politicile publice precum i cu opozanii acestora. Aciunile promovate n aceste direcii sunt dintre cele mai diverse, putnd fi ncadrate n cteva tipuri reprezentative: Organizarea de training-uri destinate liderilor, personalului de conducere din instituiile publice ndreptite s iniieze i s implementeze politici. Trainingul vizeaz promovarea inovaiei, a unor proceduri noi n procesul decizional, dezvoltarea abilitilor n leadership ale membrilor echipei de decideni. Instruirile de acest fel necesit utilizarea experilor n domeniul politicilor publice. Stimularea gndirii de grup, a controverselor n cadrul echipei de decideni prin utilizarea unor tehnici activizante i motivante precum brainstorming-ul, avocatul diavolului, tehnica de grup nominal, tehnica Delphi, sinectica etc. care ar putea conduce la o mai bun definire a problemelor, la multiplicarea soluiilor, la creterea gradului de raionalitatea a alegerilor i la scderea riscului n aplicarea deciziilor luate. Utilizarea tehnologiei electronice a informaiei n producerea de decizii, inclusiv alctuirea unor grupuri electronice care particip la procesele decizionale. Membrii acestor grupuri interacioneaz prin pota electronic i nu fa n fa, fiind luate n calcul anumite precauii n privina dificultilor de a se realiza un consens sau n ceea ce privete asumarea responsabilitii individuale pentru viitorul impact al deciziilor luate. Staff-ul instituiei iniiatoare de politici publice este pus n faa unei provocri eseniale aceea de a dezvolta si utiliza sisteme informaionale gigant, magistrale informaionale (de tipul Internet, Intranet, Euronet etc.), care s ofere si s proceseze rapid informaia existent materia prim a procesului decizional. Totodat, responsabilii politicilor publice se angajeaz n efortul de a dezvolta i a valorifica bnci de informaii care ar putea contribui intensiv la modernizarea sistemului decizional prin creterea gradului de raionalitate n fundamentarea deciziei, scurtarea perioadei n care sunt luate deciziile strategice i operaionale, facilitarea procesului de monitorizare i evaluare a impactului deciziilor etc.

73

Creterea eficacitii i eficienei proceselor decizionale din sfera politicilor publice. Eficacitatea decizional se determin prin compararea performanelor obinute n implementare cu obiectivele, normele, valorile i scopul stabilite n programul politicii, iar eficiena decizional constituie rezultatul raportului dintre performanele atinse n procesul de implementare i eforturile fcute de organizaia public (exprimate n costuri, n consumul de resurse etc.). Prin urmare, creterea eficienei i eficacitii proceselor decizionale exprim capacitatea organizaional a agentului politic de a-i mobiliza i valorifica resursele n vederea asigurrii calitii serviciilor prestate, abilitatea cu care utilizeaz metodele moderne de management i de decizie, nivelul de creativitate i deschiderile spre inovare prin utilizarea culturii specifice organizaiei. Contextualizarea proceselor decizionale reprezint o tendin major a creterii calitii deciziilor, corespunztor multiplelor modificri survenite n mediul socio-cultural, economic, geo-politic, n mediul instituional local, regional, pn la mondomediu. Contextualizarea deciziilor din sfera politicilor publice evideniaz creterea rolului feed-back-ului, care n mod inevitabil amprenteaz procesul decizional, implicit cel din faza implementrii, prin aceea c decidenii sunt nevoii s reacioneze prompt la determinrile exercitate de noii factori aprui n context, urmnd a-i corecta deciziile anterioare n vederea nlturrii neajunsurilor survenite, a disfunciilor, a reorientrii parcursului implementrii, n funcie de integrarea n proiect a noilor date situaionale de pe piaa regional, naional sau internaional, a noilor elemente aprute n dinamica legislativ, n structurile instituionale, n cultura organizaional naional sau mondial. O alt tendin, tot mai accentuat, a evoluiei proceselor decizionale pe plan mondial o reprezint personalizarea deciziei sau conturarea unei identiti privind stilul de luare a deciziilor n sfera diferitelor tipuri de instituii publice generatoare de politici. n cadrul echipelor de decideni din organizaiilor publice se constituie raporturi interpersonale, informale, se cldete o cultur organizaional axat pe o paradigm, se ncheag raporturi de coeziune specifice sociogrupurilor stabile, se afirma o sintalitate a socio-grupului, se dezvolt o experien a know-how-ului managerial mpreun cu ataamentul membrilor la un set de valori. Toate aceste variabile psiho-sociale i vor lsa amprentele asupra stilului de luare a deciziilor n organizaie, personalizndu-l. Personalizarea procesului managerial poate crea avantaje n derularea ciclului politicilor publice dac acestea se

74

dezvolt n direcia promovrii inovaiei, adaptrii la cerinele factorilor contextuali, cultivrii valorilor organizaiei, motivrii sporite a membrilor staff-ului i a ntregii reele de servicii de execuie etc. De asemenea, personalizarea deciziei se exteriorizeaz n comportamente specifice exprimnd convingerile i sentimentele decidenilor fapt ce ar putea conduce la creterea atractivitii programului politicii, a influenei staff-ului organizaiei i la acumularea de prestigiu n favoarea instituiei publice. Toate aceste tendine de mbuntire a procesului decizional n sfera politicilor publice reprezint prioriti pe agenda autoperfecionrii oficialilor i responsabililor politicilor cu att mai mult cu ct Romnia traverseaz o perioad istoric de schimbri profunde pe plan intern dar i n ceea ce privete contextualizarea raporturilor sale n spaiul Uniunii Europene i n mediul internaional global fapt ce are repercusiuni eseniale asupra lansrii de politici publice pe toate palierele guvernrii. Cunoaterea i luarea n considerare a schimbrilor majore, endogene i exogene, ale agenilor politicilor publice se convertesc n principalele tendine de perfecionare a sistemelor i proceselor decizionale din zilele noastre fiind vizai decidenii, informaia i cultura managerial, tehnicile decizionale, mediul i impactul deciziilor.

V. IMPLEMENTAREA POLITICILOR PUBLICE


1. Cadrul conceptual al implementrii politicilor publice
Odat ce agentul politic (subsistemul administrativ) a decis n privina programului, obiectivelor i opiunilor, urmeaz punerea n practic a acestora, adic implementarea politicii publice. Altfel spus, implementarea politicii publice este procesul practic sau parcursul real desfurat de toi factorii implicai n realizarea programului politic adoptat pn la atingerea obiectivelor i ncheierea acelei politici, fiind centrat pe gestionarea utilizrii celor mai potrivite combinaii ale instrumentelor politice n vederea valorificrii eficiente a resurselor disponibile pentru a asigura o maxim satisfacere a nevoilor celor servii de acea politic. Din acest punct de vedere exist unele similitudini ntre managementul agenilor economici i

75

managementul instituiilor publice, cum sunt: urmrirea eficienei demersurilor ntreprinse, promovarea raionalitii, inovaiei i flexibilitii, realizarea misiunii de a satisface ateptrile grupului int. Dar implementarea unei politici publice are particulariti relevante care-i confer o identitate prin aceea c se raporteaz constant la valori politice juridice (de pild: realizarea dreptii i echitii la scar social, binele public, echilibrul social, respectarea drepturilor omului i a principiilor statului de drept etc.) , trecnd dincolo de faptul c reprezint un proces mult mai cuprinztor i mai complex. n acest sens, L. G. Popescu, scria c Implementarea este un proces interactiv, n care sunt implicate nu numai autoritile publice, dar i reprezentanii grupurilor aparinnd spaiului int al politicii i ai altor grupuri interesate.1Actorii participani la implementare au motivaii, ateptri i culturi diferite, posed resurse specifice fapt ce le creaz un anumit culoar de acces spre aciunile de implementare; n plus, au deschideri individuale spre valorificarea oportunitilor, a factorilor circumstaniali ce vor surveni pe traseul implementrii. Pe ntreaga durat a implementrii i ncheierii politicilor publice, actorii implicai au n vedere calendarul etapelor, secvenelor i obiectivelor, impactul administrativ, indicii de fezabilitate antecalculai, adoptarea celor mai raionale decizii operative, realizarea feedback-ului n cadrul monitorizrii curente, anticiparea succesului. Dar nu ntotdeauna programele politice stabilite i vor gsi materializri practice corespunztoare: unele politici publice vor eua, altele vor fi de succes, altele se vor plasa pe diferite poziii intermediare. Nivelele de reuit vor constitui un criteriu solid pentru diagnostizarea capacitii de guvernare, de decizie administrativ a agentului responsabil de politica public evaluat.

2. Tipuri de abordare a implementrii, ca etap a politicilor publice


Cercettori tiinifici, teoreticieni, analiti politici, dat fiind importana, complexitatea i repercusiunile implementrii politicilor n spaiul social, au supus investigaiilor tiinifice demersurile de implementare, rezultnd mai multe tipuri de abordare, printre care sunt urmtoarele: 1. Abordarea structuralist sau organizaional, conform creia studierea implementrii, a proiectrii i designului organizaional al politicilor publice sunt corelate structural i, prin urmare, trebuie investigate mpreun cu scopul de a descoperi principiile universale ale unei bune organizri. Dar
1

L. G. Popescu , op. cit., p. 118.

76

structura, sarcinile organizaiilor, ca i contextele lor sociale au un caracter dinamic, de unde se contureaz necesitatea de a distinge ntre planificarea schimbrii i planificarea n perspectiva schimbrii. n primul caz, procesul de implementare este neles ca fiind, n esen, de ordin tehnic sau managerial iar, n al doilea caz, ca un proces de adaptare fapt ce presupune crearea unor forme organizaionale corespunztoare tipului de structur organic astfel nct s poat rezolva sarcini slab definite sau nedefinite emanate de un mediu socioeconomic nesigur i schimbtor. Astfel de structuri organizaionale organice se adapteaz mult mai repede i mai bine, comparativ cu structurile ce se angajeaz s implementeze planificarea schimbrii. Acestea corespund modelului oferit de Max Weber, adic celor de tip birocratic, construite raional, cu structur ierarhic, reguli i proceduri bine definite. Abordarea organizaional a utilizat conceptul de matrice a structurii organizaionale care conine axele verticale (ce reprezint departamentele), care ntretaie axele orizontale (ce reprezint echipele interdepartamentale nsrcinate cu realizarea proiectelor conduse de cei ce coordoneaz politicile). Rezult c exist o structur dual a puterii : una dispus pe vertical i alta pe orizontal, care acord toat atenia funcionrii structurilor organizaionale. 2. Abordarea procedural i managerial, care acord o mare importan desfurrii proceselor i aplicrii procedurilor adecvate, inclusiv a celor manageriale n componena crora sunt valorificate tehnici specifice, nct stadiul implementrii va consta ntr-o desfurare secvenial de felul urmtor : stabilirea obiectivelor curente i repartizarea sarcinilor; urmrirea standardelor de performan i a ncadrrii execuiilor n timp; mobilizarea structurilor i resurselor umane adecvate, a mijloacelor i fondurilor; aplicarea procedurilor i metodelor; desfurarea monitorizrii i evalurii menite s asigure parcurgerea ritmic a programului; intervenia pentru eliminarea lipsurilor, deficienilor i abaterilor prin efectuarea remedierilor corespunztoare. Aceast perspectiv de abordare implic practicarea modelului de sus n jos, exercitarea unui control riguros asupra realizrii programului i rezultatelor obinute. Tehnica managerial specific ar fi reeaua de control i planificare. 3. Abordarea behaviorist, care pornete de la constatarea c numai structurile organizaionale i respectarea procedurilor, orict ar fi de bune, nu sunt suficiente pentru a obine succesul prin implementare; mai important este pregtirea atitudinal, motivaional i comportamental a oamenilor din organizaie, ncepnd cu staff-ul, pentru a se realiza schimbrile dorite. n cele mai multe cazuri se manifest o atitudine de rezisten sau de opoziie la

77

schimbare, fie din motivul c apare teama corelat cu faptul c schimbarea este interpretat ca incertitudine iar unii oameni au capacitate redus de a nfrunta nesigurana. Efectelor organizaionale ale implementrii unei politici noi sau modificate li se poate opune rezisten, n special n cazurile n care efectele anticipate au un impact mai mare, presupun structuri birocratice, atitudini impersonale, reducerea personalului sau limitarea autonomiei agenilor, etc. Contextul n care se produce schimbarea este adesea important, n special atunci cnd schimbarea este conceput astfel nct efectele sale s sugereze eecul i neajunsurile grave ale aranjamentelor prezente.2 Scopul principal al oficialilor organizaiei, dup behavioriti, ar trebui s vizeze oamenii, crearea unei atmosfere de ncredere, cultivarea motivaiei i intereselor lor. Dac se cunosc simptomele i cauzele manifestrilor de opoziie fa de nnoire, atunci mijloacele de intervenie din partea conductorilor procesului de implementare sunt de genul comunicrii, persuasiunii prin furnizarea de informaii complete despre anvergura schimbrilor anticipate i intenionate, acordarea de consultaii tuturor celor implicai n proces, antrenarea lor la luarea deciziilor strategice i operative, nlocuirea comenzilor cu constrngerea etc. Una dintre contribuiile analizei behavioriste n sfera managementului vizeaz dezvoltarea organizaional i managementul prin obiective. Strategiile de implementare rezultate din analizele behavioriste n ce privete implementarea sunt dependente de tipul politicilor prin care sunt vizate schimbrile, urmnd a se interveni la nivelul resurselor umane pentru a schimba atitudinile, sentimentele legate de organizaie n sensul creterii ncrederii i siguranei, al ntririi relaiilor afective benefice funcionrii sociogrupului; n acelai timp, un tratament de resocializare va trebui aplicat i staff-ului subsistemului administrativ. 4. Abordarea instrumental, care ia n considerare sistemele structurate n reea responsabile n domeniul implementrii politicii publice. 3 n cazul existenei unei structuri de reea la nivelul agentului de politic public, sunt importante contribuiile tuturor actorilor din reea la implementarea programului. Aceast abordare este centrat pe investigarea modalitilor de aciune a actorilor implicai n reea, pentru a putea influena comportamentul acestora astfel nct s funcioneze armonios ntreaga reea. Problemele centrale survenite pe agenda staff-ului reelei sunt : Cum ar trebui realizat influena? Care ar putea fi instrumentele cele mai potrivite i mai eficiente? Ce tactici ar trebui adoptate astfel nct comportamentele actorilor
Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, op.cit., p. 229. R. E. Milles i C. C. Snow defineau structura de reea ca un mnunchi de organizaii, entiti specializate sau individuale coordonate, mai degrab, de mecanismele de pia dect de cele ale unui lan de comand.
3 2

78

i coerena reelei s fie compatibilizate pentru ca obiectivele propuse s fie realizate? Relaia dintre scopuri i instrumente este astfel stabilit nct s poat fi luat n considerare capacitatea i contribuia fiecrui actor la realizarea obiectivelor implementrii. Demersul managerial emanat din acest tip de abordare const, n esen, n coordonarea, controlul i evaluarea activitii fiecrui actor din reea i vegherea la meninerea armoniei ansamblului. Din aceast poziie, urmeaz a se aplica instrumentele de influenare a actorilor din reea n scopul creterii contribuiei fiecruia la satisfacerea ateptrilor celor deservii de politica public. 5. Abordarea procesului de implementare ca ansamblu de interaciuni ntre actorii implicai n reea, fiecare avnd propriile motivaii i interese, urmrind s i aduc o contribuie la realizarea obiectivelor comune i s i asume respectarea standardelor organizaiei. Funcionarea reelei n procesul de implementare depinde de atitudinile i raionalitatea actorilor dar i de felul cum evolueaz interaciunile de comunicare, cooperare, coordonare, simbolic, de negociere, de luare a deciziilor, de adaptare, de consiliere, de funcionare a regulilor. Staff-ul este interesat s fructifice ct mai bine interaciunile dintre actori. Actorii nii sunt motivai s i mbunteasc comportamentele interactive, s consolideze relaiile valoroase pentru sistem, s promoveze imaginea instituiei i credibilitatea n raport cu terii n privina calitii serviciilor publice efectuate. 6. Abordrile politice, care iau n considerare distribuia puterii, a autoritii ntre participanii la politicile publice, inclusiv ntre actorii din cadrul reelelor. Importana fundamental a acestui tip de demersuri rezult din faptul c, cu toate c agentul politicii publice a luat msurile organizatorice, procedurale, normative, instituionale, de gestiune, de aprovizionare, de informare i de influenare a comportamentului personalului, implementarea politicii beneficiar de toate msurile de pregtire i asigurare nu va reui dac nu au fost luai n calcul factorii de putere. De pild, s-ar putea ca grupuri politice rivale s se opun implementrii; acestea, dac ajung la putere imediat dup adoptarea programului de politic public, s-ar putea s reueasc s discrediteze, s blocheze sau s anuleze realizarea programului, chiar dac politica respectiv a fost autorizat oficial. De aceea este necesar conturarea unei imagini privind organizarea statului, anatomia sistemului public n raport cu cel privat, departamentele i organele centrale, organele regionale i locale, legislaia, ierarhiile, mecanismele de funcionare etc.

79

Abordrile politice au utilitate nu numai datorit faptului c implementarea este n acelai timp un proces administrativ, managerial i orientat politic, ci i pentru c pe parcursul implementrii unui program de politic public adesea apar conflicte i intervin negocieri cu organele puterii. Toate aceste perspective de abordare sunt complementare i ntresc argumentaia privind faptul c programarea i implementarea politicilor publice compun un proces mai amplu caracterizat prin complexitate, continuitate, raportare la valori sistemice, generale, care face parte din structura macrosistemului politic i social ale crui condiionri contextuale le recepteaz i le asimileaz n mod legic.

3. Modele de implementare a politicilor publice


Numeroi cercettori i analiti de politici publice i-au pus ntrebarea dac nu ar fi posibil elaborarea unei paradigme sau a unui model menit s orienteze ntregul proces de implementare. Eforturile lor de a formula un rspuns au condus la proiectarea mai multor modele (matrici) ale proceselor de implementare, printre care cele mai reprezentative sunt:
1. Modelul implementrii perfecte, conceput de ctre Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn 4 ca tip ideal, innd seama de punctele tari i slabe, de criticile la adresa modelului raional (sinoptic) de elaborare a politicilor publice sau la adresa modurilor de abordare a acestei probleme n a doua jumtate a secolului al XX-lea. Perfeciunea modelului reprezint un concept analitic, un prototip ideal care are extrem de mici anse s poat fi materializat n practica de realizare a politicilor publice; aadar, nu poate fi preluat ca model prescriptiv deoarece cerinele lui nu pot fi acceptate integral din punct de vedere politic, praxiologic i moral. Astfel de cerine sunt de neatins n condiiile democraiei pluraliste. Autorii au pornit, n conturarea modelului, de la ntrebarea: Care sunt aceste precondiii de a cror satisfacere depinde atingerea strii de implementare perfect i de ce este improbabil ca ele s fie realizate vreodat n practic?5 Rspunsul const n enunarea a zece precondiii ale modelului, dup cum urmeaz: - circumstanele exterioare ageniei responsabile cu implementarea unei politici nu impun constrngeri paralizante; unele din obstacolele aflate n calea implementrii se gsesc n sfera de control a
4 5

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, op.cit., pp. 213-222. Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, op.cit., p. 214.

80

administraiei, fiind exterioare politicii i ageniei responsabile de implementarea ei; - programele trebuie s dispun de timpul i de resursele necesare; - combinaia necesar de resurse trebuie s fie disponibil; - politica ce urmeaz a fi implementat trebuie s se bazeze pe o teorie a cauzelor i efectelor; - relaia dintre cauz i efect trebuie s fie direct, cu puine sau chiar lipsit de legturi intermediare; - relaiile de dependen trebuie s fie minime. Condiia implementrii perfecte impune existena unei singure agenii care s-i asume responsabilitatea implementrii aceleiai politici; totodat, ea nu trebuie s depind de alte agenii pentru succesul aciunii sale; - trebuie s existe o nelegere i un acord asupra obiectivelor ce urmeaz a fi atinse i asupra faptului c aceste condiii ar trebui s fie prezente pe ntreaga durat a procesului de implementare; - sarcinile trebuie s fie definite n totalitate i ncadrate corect n secvene pentru fiecare participant; - trebuie s existe o coordonare i o comunicare perfect ntre actorii implicai, aa nct s existe un sistem administrativ unitar, avnd un singur centru de comand, nedivizat i netraversat de conflicte, n cadrul cruia comunicarea s contribuie la realizarea coordonrii i implementrii n ansamblu; - cei investii cu autoritate trebuie s comande i s fie ascultai, s funcioneze principiul subordonrii perfecte sau al lipsei opoziiei fa de ordine. ansele de satisfacere practic a acestor condiii sunt minime, astfel nct procesul de implementare se va confrunta n permanen cu dificulti, cu obstacole, cu manifestri de opoziie i conflicte, cu att mai mult cu ct parcursul acestuia nu este de tip mecanicist i repetitiv birocratic, ci unul care presupune gestionarea schimbrii, a promovrii inovaiei i calitii n general. 2. Modelul implementrii de sus n jos, n cadrul creia responsabilii i executanii procesului de implementare sunt privii ca unelte fidele ale autorilor (decidenilor) politicii publice respective. Acest model poziioneaz n centrul procesului organul decident, cruia i se subordoneaz nivele ierarhizate, specializate n luarea de decizii operative i n execuie. Este necesar o serie de structuri de comand i control prin care staff-ul subsistemului public se asigur c programul este convertit n sarcini executive cu un grad de specificitate tot mai pronunat pe msur ce executantul se afl mai jos n ierarhie. Raporturile de coordonare i cerina de subordonare sunt centrate pe obiective clar definite, pe direcii i etape de

81

timp stabilite nc din faza proiectrii politicii publice respective. Cei care au responsabilitatea de a pune n aplicare anumite politici, de obicei sunt cei alei la nivel central i local, n timp ce executanii sunt funcionarii publici n genere. Punctele slabe ale acestui model constau n urmtoarele: faptul c acord prea mare importan decidenilor responsabili ai politicilor publice respective minimaliznd rolul organelor ierarhic subordonate, al realizatorilor politicii publice i al susintorilor sau al reelei de actori implicai; nu ine seama de principiul subsidiaritii i de raporturile democratice existente ntre organele alese, centrale i locale, n iniierea i realizarea efectiv a politicii publice; de multe ori, actorii aflai la nivelele de jos iau decizii care fie c limiteaz influena ierarhic, fie c modific deciziile organelor superioare, fie c le blocheaz sau trgneaz realizarea lor practic. Adesea, n practic s-a dovedit c ideile i proiectele pornite de jos n sus pot fi mai temeinice i realiste. Prin urmare, abordarea de sus n jos a implementrii unei politici publice nu ia n considerare interdependenele dintre participanii implicai n configuraia unor reele sau structuri complexe a subsistemului administrativ responsabilizat cu implementarea. De aceea, modelul este destinat unui virtual eec n planul practicii. 3. Modelul implementrii de jos n sus a politicilor publice pornete de la luarea n considerare a tuturor actorilor publici i privai implicai n procesul de implementare, ia n considerare statusul, interesele i obiectivele organizaionale ale fiecruia, reelele de comunicare i de aciune pe care le-au constituit. Sunt analizate procesele de interaciune dintre toi cei implicai n realizarea programului politicii publice, care pot avea opiuni personale, valori, perspective i proprieti individuale proprii n raport cu cele ale organizaiei sau ale oficialilor alei i investii cu rspundere n politica respectiv. Abordrile teoretice de acest fel au demonstrat c eficiena sau eecul proceselor de implementare sunt dependente de capacitatea actorilor de jos, a celor care realizeaz efectiv obiectivele politicii publice. n esen, punctul slab al acestui model de implementare const n caracterul incomplet, deoarece este pur descriptiv i subestimeaz directivele organelor centrale. n al doilea rnd, deplaseaz studiul procesului de implementare, de luare a deciziilor privind msurile de interes public i l apropie de problemele de la faa locului.6 Modelul prezint i un avantaj, acela de a investiga i de a ndrepta atenia spre relaiile informale (de comunicare afectiv, de apreciere n grup a meritelor etc.), neoficiale din alctuirea reelelor administrative implicate n elaborarea i implementarea politicilor.
6

M. Howlett i M. Ramesh, op.cit., p. 176.

82

O mare parte a cercettorilor i analitilor de politici consider c depirea minusurilor fiecruia dintre cele dou modele ar putea fi fcut prin combinarea lor, lundu-se n calcul complementaritatea acestora i avantajele oferite de fiecare. 4. Modelul centrat pe alegerea instrumentelor necesare realizrii programului de politic public, presupune alegerea i aplicarea tehnicilor de guvernare (mijloace administrative, instrumente de guvernare) fcnd abstracie de traseele opuse, promovate de modelul de sus n jos i de modelul de jos n sus. Agentul de politic public are o anumit motivaie i capacitate de a alege anumite instrumente din stocul total existent la dispoziia sa i de a le combina ntr-un stil (design) individual de implementare. Problema alegerii instrumentelor nu ine numai de calcule de costuri i de eficien sau de tiina i tehnica aplicate adaptrii mijloacelor de guvernare la obiectivele cuprinse n program (cum susin economitii), ci ine n acelai timp de distribuia puterii n societate, de relaiile de autoritate, de forele politice aflate la guvernare ale cror decizii i las amprentele asupra alegerii instrumentelor de ctre decidenii din procesul de execuie. Marja de intervenie a statului n economie i n societate, pentru a corecta inechitile sau eecurile generate de pia, devianele i excesele unor indivizi, sociogrupuri sau organizaii, condiioneaz n mod direct sfera de libertate a agenilor politicii publice n alegerea i utilizarea instrumentelor de realizare a obiectivelor din program. De asemenea, strategia general a guvernului, principalele direcii de politic intern i extern, tipul de regim politic vor exercita limitri pentru accesul agentului de politic public la resursele necesare realizrii programului. De aceea, alegerea i utilizarea instrumentelor politice reprezint nu numai o problem de tehnic i de miestrie, ci i una ce ine de crezul politic al agentului i de raporturile de putere ntre cei ce sunt pro i cei ce sunt contra acelei politici. Studiile asupra instrumentelor politicilor publice s-au dezvoltat n a doua jumtate a secolului al XX-lea, pornind de la inventarierea acestora i continund cu clasificarea sau alctuirea diferitelor tipologii. Pe lista de instrumente politice au fost incluse: reglementrile legale, dereglementri, regulamente interne, stimulente i sanciuni legale, licenele, taxele, impozitele, accizele, granturile, subsidiile, garaniile pentru mprumuturi, mprumuturile, contractrile, parteneriatele, expertiza, monitorizarea, creditul financiar, statisticile economice, corporaiile, achiziiile, asigurrile, investiiile de stat, organizaiile nonguvernamentale, publicitatea, informaia, asistena tehnic, vouchere, persuasiunea etc. Dup anumite criterii, mulimea acestor instrumente utilizate n politicile publice a fost proiectat n diferite taxonomii. E.S. Kirschen, de pild, a ajuns la concluzia c ar exista 64 de tipuri generale de instrumente numai n politicile economice. McDonnell i Elmore au distins patru categorii de

83

instrumente, n funcie de obiectivele pentru atingerea crora acestea sunt utilizate: - instrumente de elaborare a dispoziiilor; - instrumente de motivare; - instrumente care asigur competena; - instrumente care genereaz schimbarea sistemului. M. Howlett i M. Ramesh, pornind de la listele de instrumente de guvernare i de la interpretrile tipologiilor existente, a construit o list compus din zece tipuri principale de instrumente utilizate n politicile publice, succedate n ordinea cresctoare a nivelului de implicare a statului, dup cum urmeaz:1.Familia i comunitatea; 2.Organizaiile voluntare; 3. Pieele private; 4. Instrumente de informare i influenare; 5. Subveniile; 6. Licitarea drepturilor de proprietate; 7. Impozitele i taxele de consumator; 8. Reglementrile; 9. ntreprinderile private; 10. Furnizarea direct. Reprezentarea grafic a acestei liste este urmtoarea 7:

Nivelul de implicare a statului


Sczut
Instrumente voluntare Familia i comunitatea Organizaiile voluntare Pieele private Instrumente mixte Informare i influenare Subvenii Licitarea drepturilor de proprietate Impozitele i taxele de consumator

Ridicat
Instrumente obligatorii Reglementri ntreprinderi publice Furnizarea direct

Fig. 9. Un spectru al instrumentelor politicii publice

Procesul de alegere a instrumentelor administrative i politice de ctre agenii de politici publice i reelele de actori implicai este influenat de numeroi factori, printre care : competena i capacitatea agenilor publici; natura nevoilor sociale pe care acetia le rezolv (specificul problemelor); caracteristicile instrumentelor de guvernare disponibile; stilul administrativ i cultura politic organizaional a reelei de actori i a societii n ansamblu; contextul politicii publice intern i extern; specificul organizaiei care ncadreaz actorii; faptul dac politica are public sau nu; obiectivele prioritare
7

M. Howlett i M. Ramesh, op. cit., p. 97.

84

ale statului; preferinele subiective ale actorilor implicai i maniera n care acestea sunt promovate sau contrazise etc. M. Howlett i M. Ramesh au elaborat un model sintetic de alegere a instrumentelor politice administrative n procesul de implementare a politicilor publice, prin raportare la motivele ce stau la baza opiunii respective, la capacitatea statului de a influena i de a organiza societatea, la complexitatea subsistemelor din societate sau la numrul actorilor cu care se confrunt agenii politici n implementarea programelor lor. Astfel, aceti autori au construit un model de alegere a instrumentelor incluznd evidenierea preferinelor pentru anumite instrumente8: Complexitatea sistemelor administrative
Ridicat Ridicat Instrumentele de pia Sczut Reglementare prin ntreprinderi publice sau stipulare direct

Capacitatea statului
Sczut Instrumente voluntare, familia sau comunitatea Instrumente mixte

Fig. 10. Un model de preferine pentru instrumente administrative 54

Modelul sugereaz cteva tendine generale privind alegerea instrumentelor n procesul de implementare a politicilor de interes public, sugernd c exist cteva tipuri generale de implementare practicat de subsistemele administrative i de agenii de politici publice din interiorul statului. Astfel, pentru a fi alese instrumentele de pia, reglementrile prin ntreprinderile publice sau stipulare direct este nevoie de o capacitate ridicat a statului de a guverna. n timp ce alegerea i utilizarea instrumentelor de guvernare de tip voluntar i a celor mixte nu necesit o capacitate ridicat a statului de a programa i de a realiza politici publice. Dac agenii politici dein o reea complex cu un numr mare de implicai, ei vor putea utiliza instrumentele de pia i cele voluntare deopotriv. Instrumentele mixte sunt preferate n cazul n care agenii de politici publice demonstreaz o capacitate
8

Apud M. Howlett i M. Ramesh, op.cit., p. 182.

54

Vezi M. Howlett i M. Ramesh, op. cit., p.182.

85

sczut de implementare i dein o complexitate mare a reelelor din structura organizaional proprie. Implementarea este marcat n mod decisiv de felul n care sunt selectate instrumentele de guvernare de ctre agenii politicilor publice, fapt ce depinde de capacitatea statului de a influena i a organiza dar i de complexitatea subsistemelor administrative.

4. Factorii care influeneaz procesul de implementare


Studiile asupra implementrii politicilor publice, inclusiv cele referitoare la operaionalitatea modelelor de implementare, au scos n eviden concluzia conform creia doar la limit i destul de rar programul de implementare este realizat ritmic i n totalitate. Se pune problema cauzelor diferitelor grade de insucces sau de eec al implementrii. Rspunsul la o astfel de problem nu poate fi dat fr identificarea factorilor de influenare pozitiv i negativ a realizrii programului politicii publice. Diferii cercettori (precum P. Sabatier, B. W. Hogwood, L.A. Gunn, E. S. Kierschen, Christopher Hood, A. Miroiu etc.) au identificat o mulime de factori de condiionare a implementrii politicilor publice, corelai cu gradul de complexitate a problemelor de interes public ce urmeaz a fi soluionate, cu contextul socio economic, tehnologic i politic, cu schimbrile adesea imprevizibile, ce survin pe parcurs, cu tacticile promovate la nivel operativ, cu modul de organizare a aparatului administrativ, cu volumul resurselor politice, economice financiare i de personal pe care le posed agentul, cu gradul de sprijin public acordat implementrii. O parte a factorilor acioneaz n sens benefic asupra desfurrii politicilor publice, facilitndu-i succesul. Seria acestora poate s cuprind : - stabilirea de obiective operaionale precise i consistente ntre ele, ntr-o ordine de prioriti ct mai clar; - structurarea procesului de implementare pe secvene temporale, cu precizarea rolurilor de execuie, a standardelor de calitate, control i evaluare curent; - motivarea funcionarilor din sistemul administrativ, a grupurilor sociale implicate, ntrirea susinerii din partea publicului, utiliznd gama de metode potrivite acestui scop; - alocarea unor fonduri suficiente n raport cu obiectivele de pe parcurs; - sprijinul politic, al executivului i al grupurilor din spaiul int;

86

- stabilirea de proceduri precise ce trebuie respectate n procesul de realizare a programului; - sarcina realizrii programului trebuie dat unei agenii ct mai experimentate i cu un grad maxim de seriozitate etc. L.G. Popescu mparte factorii care influeneaz implementarea unei politici n trei seturi :9 1. Primul set este construit din obiectivele celor care implementeaz politica i cele ale spaiului int al politicii acionnd n direcia satisfacerii scopurilor tuturor actorilor implicai n implementare. 2. Factorii care vizeaz cantitatea de informaii de care dispun entitile implicate; managerii procesului de implementare trebuie s cunoasc bine contextul socio economic i politic, inclusiv spaiul int al politicii. 3. Factorii emanai din modul n care este distribuit puterea ntre cei ce realizeaz implementarea i membrii spaiului int. Toi aceti factori sunt circumscrii interaciunilor dintre spaiul public al politicii respective i direciile n care acioneaz guvernul. Factorii enunai mai sus, ca i muli alii, pot aciona nu numai n sens benefic, ci i n direcia eecului politicii publice. Aa, de pild, factori care pot determina eecul unei politici publice pot fi : apariia unor necorelri ntre staff-ul politicii i executani, datorit demotivrii acestora din urm; insuficiena resurselor financiar economice; lipsa de coordonare ntre diferitele politici i obiectivele acestora; pierderea susinerii din partea publicului; pia defavorabil pe termen scurt; scurtcircuitarea comunicrii ntre nivelele ierarhice; apariia unui climat tensionat ntre factorii implicai n reeaua sistemului administrativ; apariia unor factori care mresc rezistena unor actori i a publicului din spaiul int la schimbri etc. Prin urmare, o implementare eficient necesit valorificarea optim a factorilor favorizani i stabilirea clar a competenelor, a sistemului de gestiune, control, evaluare i intervenie pentru remedierea nemplinirilor din cadrul procesului intrinsec al realizrii politicii dar i n spaiul armonizrii acesteia cu alte politici publice, cu cerinele obiective ale dinamicii macrosistemelor politic, economic, social i cultural.

5. Succesiunea i ncheierea politicilor publice


9

L.G. Popescu, op. cit., pp. 126-128.

87

Se ntmpl destul de rar ca programul politicii publice s se realizeze practic cu ritmicitatea anticipat, la parametrii cantitativi i calitativi stabilii. De multe ori, socoteala de acas nu se potrivete cu cea de pe teren, survenind necesitatea introducerii unor ajustri i recorelri n managementul operativ, n calendarul desfurrii sau chiar la nivel de program. O astfel de perspectiv se potrivete politicilor publice perene (de pild: politica n domeniul proteciei sociale, politica antidrog, politica n domeniul proteciei mediului etc.). Nu rareori decidenii sunt pui n faa unei alte situaii dilematice: s schimbe radical programul (sau paradigma politicii publice) sau s o ncheie. Nici una dintre aceste alternative nu este simpl, nu implic o decizie i o practic mecanice, atta vreme ct exist fore politice pro i altele contra ncheierii, ct exist grupuri de interese, inclusiv n sfera spaiului int, mprite n tabere cu atitudini contradictorii, adesea mai puternice dect decidenii, n favoarea ncheierii unei politici. De aceea procesul de ncheiere a politicilor publice este extrem de complex, uneori gradual alteori intempestiv, uneori real alteori aparent, adesea genernd convulsii sociale. Examinarea consecinelor ncheierii sau succesiunii politicilor a aprut, ca demers teoretic, cu trei decenii n urm, n principal n S.U.A. i Marea Britanie. Preocuprilor legate de ncheierea politicilor le pot fi identificate dou caracteristici: a) rezultatul logic al unei evaluri nefavorabile a unui program este acela c programul trebuie s fie desfiinat sau nlocuit; b) contextul politic determinat de restrngerea bugetului poate avea drept consecin retragerea Guvernului din activitile existente sau rearanjarea acestora ntr-o form mai puin costisitoare. Un lucru care reiese din lucrrile referitoare la acest aspect final este acela c lichidarea total este rar.10 ncetarea unei politici publice presupune desfiinarea instituional a organizaiei iniiatoare i realizatoare a politicii publice, ncetarea activitilor derulate de actorii din organizaie. Acest fapt nseamn c programul politicii publice se suspend, managementul public aferent nceteaz, oferta de bunuri i servicii ale organizaiei va stopa, finanrile publice nu vor mai fi executate, resursele materiale, logistica i ntreaga infrastructur a politicii respective vor fi reorientate spre alte politici succesive, vor fi rezolvate problemele ce in de resursele umane (concedieri, rencadrri, reconversie profesional, vor fi ntreprinse conexiunile necesare cu instituiile de asisten i de protecie social) rezultnd astfel o gam larg de eforturi i costuri materiale, politice, de imagine, morale, emoionale etc.

10

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, op.cit., p. 260.

88

De obicei, laturile ncheierii unei politici publice nu se realizeaz simultan i n totalitate; unele componente necesare procesului de ncheiere pot trena perioade lungi de timp. Aceasta, din cauz c factorii implicai sunt emanai din interese, atitudini i orientri diferite; unii doresc i susin procesul, alii sunt neutri, alii pot s se manifeste mpotriv iar raporturile de putere dintre ei se schimb. n principiu, promotorii i gestionarii unei politici publice vor s o duc pn la capt, chiar dac anumite categorii de posturi, ntre timp, au devenit mpovrtoare i negative. Evident, liderii politici i Guvernul, care au autorizat acea politic, nu vor putea admite c au fcut greeli sau c au autorizat o anumit politic public aflndu-se n conflict de interese; acest fapt le-ar altera imaginea public, n spe cea electoral. Dar au aprut, uneori, situaii obiective, constrngeri neprevzute n momentul proiectrii politicii publice, care aduc la ordinea zilei necesitatea stoprii acelei politici de nii guvernanii care au pus-o la cale, din diferite raiuni cum sunt: declanarea unei pronunate recesiuni economice; funcionarea unui program de austeritate lansat de Guvern pe termen lung; acoperirea nevoilor ( a cererii ) pieii pentru serviciile i bunurile furnizate de acea politic; declanarea unor mari procese n politica internaional ce impun reorganizarea strategiei politice a Guvernului fiind acompaniat de schimbarea ordinii de prioriti pe agenda politicii publice derulate la un moment dat; creterea galopant a preurilor resurselor consumabile de acea politic n paralel cu erodarea intereselor spaiului int pentru a o susine; lipsa de relevan politic a rezultatelor acelei politici pentru agentul autorizat s o gestioneze; degradarea relaiilor de alian i de susinere a acelei politici din cadrul structurii subsistemului de administraie public (uzarea capacitii sale politice ); delegitimarea din interior a supoziiilor ideologice ale acelei politici i reorientarea valoric a actorilor care o promoveaz etc. De cele mai multe ori, schimbarea i ncheierea unei politici vin din exteriorul ei, inclusiv din procesul luptelor politice, din schimbarea raporturilor de putere dintre cei care promoveaz o politic i cei care i se opun. Acetia din urm, cu siguran, vor reui dac vor ctiga alegerile, adic dac vor trece din opoziie la putere. Pe acest fond teoretic ar putea fi prezentat sinoptic modul cum o mulime de factori, n funcie de mrimea i intensitatea aciunii lor, influeneaz decizia de ncheiere sau de continuare a unei politici publice :

89

Modul de aciune Factorii care influeneaz ncheierea unei politici publice Favorizeaz ncheierea politicii publice La margine i are combinaii cu opoziia Puin vizibil Stimuleaz rezistena la ncheierea politicii publice La vrf

Poziia organizaiei guvernamentale care implementeaz politica n ierarhia puterii Vizibilitatea sistemului administrativ autorizat s gestioneze politica public Numrul beneficiarilor din spaiul int care beneficiaz de acea politic Intensitatea nevoii sociale, complexitatea i anvergura procesului de implementare Coeziunea reelei de actori i a publicului susintor Posibiliti de aliane i de compromisuri Capacitatea de guvernare Tradiiile, longevitatea acelor politici Deschiderea agentului spre nvare, transfer i inovaie Relevana politic Costurile financiare Normele juridice Reaciile emoionale ale publicului, inclusiv ale electoratului

Foarte vizibil

Mic

Mare

Mici

Mari

Mic

Mare

Mici Mic Mici Slabe

Mari Mare Mari Puternice

Mic Mici Permisive Neutralitate i acord afectiv

Mare Mari Nepermisive Team, sentimente de incertitudine i opoziie Conservatoare

Aderena la valorile politicii Ctigarea recent a puterii pe cale democratic

Redus

Da

Nu

90

Fig. 11. Modul cum o mulime de factori influeneaz decizia de ncheiere sau de continuare a unei politici

91

Factorii de genul celor enumerai mai sus acioneaz diferit ca intensitate, n combinaii noi i diversificate n funcie de etap, de situaia n care se deruleaz politica public, de natura nevoii sociale creia i se d un rspuns prin acea politic, de puterea de decizie i de aciune a autorului implicat, de cerinele de echilibrare a unei politici publice cu celelalte, cu programul general al Guvernului. Nu rareori, cnd sunt ntrunite toate raiunile pentru ncheierea unei politici, decidentul autorizat s dispun ncheierea acelei politici nu va reui s pun capt ciclului din diferite motive, printre care: pentru c discrediteaz partide politice aflate la putere ceea ce ar putea conduce la scderea suportului electoral; pentru c apar efecte negative (omaj, sentimente de incertitudine n faa zilei de mine etc.) la nivelul unui mare numr de salariai i al familiilor lor sau asupra populaiei dintr-o anumit zon geografic etc., pe care guvernanii nu doresc s i le asume n etapa dat; pentru c exist teama Guvernului de aprecieri i reacii ale unor instituii internaionale de referin; pentru c exist fenomenul de persisten organizaional (atitudine conservatoare ), nsoit de capacitatea de adaptare prin mimetism, trgnare, schimbri cosmetice, ca rspuns la decizii de ncheiere a politicii luate de organe ierarhice superioare; pentru c pot fi declanate convulsiuni sociale, conflicte de strad pe tema ncheierii politicii ntre beneficiarii, susintorii acelei politici i autoritatea care a decis ncheierea ei; pentru c decidentul ncheierii unei politici poate intra n contradicie cu promisiunile electorale sau cu programul Guvernului; pentru c ncheierea unei politici constituie doar o retoric menit s acopere sau s voaleze o promis schimbare structural, paradigmatic a politicii publice respective. Exist o serie de dificulti legate de asigurarea procesului de ncheiere, ceea ce va face dificil planificarea i implementarea acestuia. Printre acestea, B. W. Hogwood i L. A. Gunn enumerau: 11rezistena teoretic, n sensul c opiunile i programul stabilit iniial nu au fost selectate n ideea c ele se vor dovedi deficitare; lipsa stimulentelor politice, n sensul c politicienii sunt refractari fa de recunoaterea greelilor trecutului; durabilitatea instituional, n sensul c politicile i organizaiile sunt concepute pentru a fi durabile, pentru a perpetua satisfacerea unei nevoi sociale; conservatorismul dinamic, n sensul c organizaiile i politicile reprezint entiti dinamice; coalizarea mpotriva procesului de ncheiere a politicii publice nfptuit de anumite grupuri; obstacole de natur legal, n sensul c ncheierea politicii trebuie s fie realizat n limitele normelor i procedurilor legale; costurile ridicate ale punerii n micare a resurselor
11

B.W. Hogwood i L.A.Gunn, op.cit., pp. 266-267.

92

politice i financiare; consecine nefavorabile asupra staff-ului i clientelei, care ar putea fi considerate ca fiind nite victime inocente; amnarea i refuzul de a pune n practic decizia legitim de ncheiere. n general, modurile de ncheiere a unei politici publice se deruleaz pe o palet larg de variante dispuse ntre o ncheiere tranant (de tip big bang ), ca urmare a unei singure decizii din partea organului autorizat n acest sens, sau poate fi o ncheiere treptat, gradual, de tip decremental sau de tip scncet ndelungat,12 urmare a unei serii de decizii ale autoritii nsrcinate cu ncheierea politicii publice respective. Un astfel de parcurs al politicii publice nu este unul evolutiv, ci unul care aduce schimbri structurale la scara politicii generale a Guvernului. Un numr mare de falimente i de ncheieri de politici publice ridic semne de ntrebare asupra stabilitii, echilibrului i pcii sociale, corelate cu competena i responsabilitatea politicienilor, cu funcionarea regimului politic existent. Perioada de tranziie de la un sistem politic totalitar, cu un mecanism economic planificat i de comand, la un regim politic democratic, pluralist liberal, cum este i cea din Romnia de dup anul 1989, conine multe procese de succesiune, de destructurare, de ncheiere i programare de noi politici publice. Gestiunea politicilor publice la scar guvernamental, evoluiile lineare n unele politici, mutaiile reformiste n altele, schimbrile paradigmatice sau introducerea unor noi politici, presupun o nou cultur n domeniu, o cultur deschis nvrii i socializrii politice, promovrii transferului i inovaiei, practicrii unui management public specific democraiei i pluralismului.

12

Vezi A. Miroiu, op.cit., pp. 164-165.

93

VI. EVALUAREA POLITICILOR PUBLICE


1. Abordri conceptuale
Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn argumentau necesitatea evalurii politicilor astfel: Dac am fi trit ntr-o lume a certitudinii depline i a unei administraii perfecte evaluarea nu ar mai fi fost necesar : am fi tiut nc dinainte de a alege i a pune n aplicare o anumit opiune care i vor fi efectele sale. Cu toate acestea, rar beneficiem de o astfel de certitudine. nelegerea noastr asupra majoritii chestiunilor, n special asupra problemelor sociale, este imperfect sau chiar contestabil. nelegerea noastr asupra modului n care intervenia guvernamental va funciona i a efectelor acesteia este prin urmare limitat...Toate aceste probleme fac necesar att monitorizarea furnizrii programului ct i evaluarea succesului su, ngreunndu-le totodat.13 n perioada actual agenii aciunii sociale, fie politici, economici sau de alt natur, sunt ghidai de o viziune pragmatic i raionalist urmrind s i ating obiectivele stabilite, s parcurg ritmic programul adoptat, corespunztor criteriului eficienei. Sunt ns cauze endogene ale derulrii unei politici publice i cauze exogene, care genereaz obstacole, nempliniri, rmneri n urm, deturnri n derularea politicilor publice. Fa de astfel de situaii, agenii politici i pun mereu ntrebri de genul: Am ales bine instrumentele aciunii politice astfel nct s poat fi realizat programul? Sunt n grafic n ceea ce privete parcurgerea programului? Am redus costurile n raport cu obiectivele? Unde s-a greit n raport cu standardele de eficien i de calitate? Am satisfcut cererea publicului? Care este impactul social al parcurgerii programului politicii publice? etc. Pn la urm, toate aceste ntrebri se reduc la dou: Ce s-a realizat n raport cu programul stabilit? Cu ce costuri? Confruntai cu nevoia de a gsi rspunsuri practice la astfel de ntrebri, agenii politicilor publice urmeaz s recurg la monitorizarea curent i la evaluarea periodic a rezultatelor. Monitorizarea, dup cum au conceput-o Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, vizeaz culegerea informaiilor legate de msura n care sunt atinse scopurile programului fapt ce necesit proiectarea unor proceduri corespunztoare de strngere a informaiilor n raport cu obiectivele stabilite.
13

Brian W. Hogwood i Lewis A. Gunn, op.cit., p. 236.

94

Evaluarea politicilor publice se refer la procesul de informare despre mersul unei politici, despre mijloacele utilizate i despre obiectivele atinse14. O definiie logic a evalurii are urmtoarea form: Evaluarea politicilor reprezint examinarea obiectiv i sistematic, cu ajutorul metodelor de cercetare social, a politicilor publice, n termenii obiectivelor propuse de acestea.15 nelese astfel, conceptele de monitorizare i de evaluare a politicilor publice implic, de regul, birocraii i politicienii din Guvern investii cu responsabilitate n practica respectiv, precum i membrii din afara Guvernului, inclusiv ceteni tiut fiind de ctre politicieni faptul c acetia i vor da votul, pro sau contra, cu o anumit periodicitate. Dintr-o astfel de perspectiv, monitorizarea i evaluarea reprezint mai mult dect un stadiu al ciclului politic; ele constituie procese ce acompaniaz derularea politicilor publice, ncepnd cu identificarea problemei, cu elaborarea programului i cu luarea deciziilor, continund cu implementarea, pn la ncheierea sau transformarea politicii publice respective, conducnd astfel la elaborarea unei baze de informaii rezultate din feedback, n funcie de care vor putea fi aduse fie corecturile i adaptrile ce se impun pentru a realiza programul, fie revizuirea a nsi problemei i a programului de rezolvare a ei, fie a alegerii i utilizrii instrumentelor, fie vor fi luate decizii de schimbare sau de ncheiere a politicii publice. Evaluarea politicilor publice implic judeci de constatare, care opereaz cu informaiile adunate de cei ce monitorizeaz procesul i fac evaluarea. Aceste informaii au un caracter obiectiv i verificabil. n acelai timp, implic i judeci de valoare sau cu caracter apreciativ, care au un grad de subiectivitate chiar i atunci cnd se refer la reuita sau nereuita global, la impactul social pe care l are politica public respectiv. Subiectivitatea este dependent de interesele implicate, de motivaiile i orientrile politicienilor participani direct sau indirect la evaluare. Posibilitile realizrii evalurii obiective sunt limitate n general i din cauza dificultilor ce survin n ndeplinirea standardelor obiective, a criteriilor de evaluare i n creionarea constelaiei de valori reglatoare ale politicilor. Cnd se va face o evaluare prin raportare la o singur valoare, fie la eficien, fie la echitate, fie la dreptate, fie la binele i prosperitatea spaiului int, se va obine o apreciere limitat fa de situaia n care se au n vedere mai multe valori standard. n al doilea caz, procesul de evaluare este mult mai complex i cu o ncrctur subiectiv sporit, astfel nct aceeai politic va putea fi apreciat foarte diferit de persoane diferite sau de ageni politici diferii. Care apreciere va avea ctig de cauz va depinde de felul cum evolueaz raporturile de putere ntre agenii
14 15

Vezi M. Howlett i M. Ramesh, op.cit., p. 187. Adrian Miroiu, op.cit., p. 167.

95

implicai n evaluare, de compromisurile la care acetia se vor nvoi. De obicei, autorii i responsabilii oficiali ai politicilor publice au tendina de a supraestima rezultatele i impactul social pozitiv al politicii respective; la fel, funcionarii publici implicai doresc s atrag atenia asupra abilitilor i comportamentelor lor profesionale. n alte situaii, responsabilii politici ai programului apreciat vor s camufleze sau s deghizeze anumite nempliniri , vor s minimalizeze eecul politicii publice pe care au gestionat-o, cu scopul de a-i menine avantajele competitive. Prin urmare, pentru analistul politic este important s depisteze interesele politice subsidiare evalurii. n raport cu politicienii, managerii executivi i funcionarii participani la politica public, tehnocraii n general, au un interes strategic mai mare, corelat cu ascensiunea lor n carier, n a face evaluri ct mai corecte i mai bine adaptate intelor pragmatice. Demersurile de monitorizare curent sunt mai operaionale i selective, ei caut n mai mare msur informaia relevant despre concordana practicii cu programul i cu obiectivele prestabilite, despre ncadrarea n costuri etc., pentru a putea face evaluri secveniale i finale ct mai obiective i mai apte s conduc la ameliorri de proces i la rezultate ct mai bune. Aadar, evaluarea are ca premis informaiile recoltate prin procesul de monitorizare curent a politicilor publice.

2. Tipuri de evaluare a unei politici de interes public


Studiile tiinifice despre evaluarea politicilor publice au adoptat mai multe criterii de clasificare a tipurilor de evaluare a acestora. n funcie de scopul, coninutul i impactul lor social, evalurile pot avea urmtoarele tipuri distincte: 1. Evaluarea administrativ, care const, de regul, n analiza furnizrii eficiente a serviciilor de ctre organele administraiei publice i n stabilirea faptului dac banii publici sunt cheltuii n mod judicios, n condiiile respectrii principiilor justiiei i democraiei.16 O astfel de analiz a devenit foarte tehnic, fiind axat pe compararea beneficiilor cu costurile efectuate, astfel nct s fie extrase concluzii privind modurile optime de aciune pentru a reduce costurile, de a realiza sisteme bugetare menite s conduc la creterea calitii bunurilor i serviciilor furnizate, la realizarea unei corespondene ntre obiectivele din program i cheltuielile bugetare.

16

Vezi M. Howlett i M. Ramesh, op.cit., p. 189.

96

Evaluarea administrativ este ntreprins la nivelul organelor administraiei publice, cu concursul unor agenii specializate, inclusiv private, fiind solicitai experi financiari, juriti din structurile specializate ale Guvernului. Oficialii politici nu sunt exclui din acest proces; dimpotriv, interesul unora i va putea determina s se implice direct. Formele concrete n care se desfoar evaluarea administrativ au devenit foarte diferite i specializate conducnd adesea la evaluarea performanelor managementului instituiilor publice implicate. Autorii citai au identificat cinci feluri de evaluare administrativ, dup cum urmeaz : - evaluarea eforturilor, care ncearc s comensureze gradul de participare i eforturile depuse de agentul politic pentru a-i realiza programul lundu-se ca repere personalul efectiv implicat, resursele consumate, logistica utilizat, reeaua de birouri i de spaii etc. calculate n uniti monetare cheltuite. Amplitudinea costurilor va servi drept baz pentru calcularea eficienei politicii i pentru evaluarea calitii bunurilor i serviciilor furnizate; - evaluarea performanei, care se centreaz asupra cuantificrii rezultatelor politicii de interes public recurgndu-se la indicatori specifici fiecrei practici, precum : - indicele de cretere n etapa evaluat, productivitatea muncii, producia realizat pe cap de salariat, n cazul politicilor publice industriale; - dinamica infracionalitii, numrul de deinui existeni n sistemul penitenciarelor, numrul de dosare soluionate n medie de un magistrat, totalul de dosare soluionate pentru fapte de corupie pentru politica de reformare a justiiei; - totalul bolnavilor spitalizai, decedai la mia de locuitori, numrul de paturi de spital la mia de locuitori, durata medie a vieii, valoarea total a serviciilor medicale prestate pentru politica din domeniul sntii publice etc. Printr-o evaluare de acest tip se constituie o baz de date necesar pentru calculul eficienei politicilor publice ntreprinse i pentru alte variante de evaluri; - evaluarea eficacitii (a gradului de adecvare ntre obiectivele din program i rezultatele obinute), prin care se stabilete n ce msur performanele obinute concord cu obiectivele politicii stabilite n faza proiectrii i deciziei, rezultnd un anumit nivel al succesului sau eecului. Din compararea obiectivelor i performanelor obinute rezult necesitatea unor noi analize de felul : De ce nu au fost ndeplinite obiectivele? De ce s-au realizat depiri? Nu este bun programul politicii? N-au fost alese bine prioritile? Nu a fost bine definit problema? Trebuie restructurat programul? Soluionarea acestor ntrebri este dependent de evalurile

97

anterioare i de completitudinea bazei de date ; ea genereaz un proces de nvare din propria experien a agentului politic i condiioneaz corectarea practicii, inovaia i adaptarea promovate de managerii acelei politici publice; - evaluarea eficienei, care const n raportarea performanelor (exprimate n uniti monetare) la costurile totale necesare realizrii programului pn n acel moment sau a rezultatelor la eforturile depuse. Obiectivul acestei evaluri este de a gsi ci de maximizare a rezultatelor i de minimizare a eforturilor financiare; - evaluarea procesului de implementare a unei politici publice, care analizeaz managementul, mecanismul de decizie operativ i de execuie, parcursul obiectiv al politicii raportat la reguli, la procedurile legale, tacticile adoptate, conexiunile situaionale ale procesului de implementare, nivelul de satisfacie realizat de beneficiarii politicii etc. Un astfel de demers vizeaz perfecionarea tehnic a procesului de implementare, creterea operativitii i eficienei aciunilor ntreprinse. Evaluarea administrativ nu este un proces mecanic, nici simplu. Dimpotriv, evaluarea poate fi ngreunat de golurile existente n baza de date, de imprecizia obiectivelor, de complexitatea procesului politicii publice, de lipsa transparenei, de generarea de ctre orice practic a unor efecte aleatorii, neprevzute, de existena unor dificulti de a msura, ntr-o bun parte a politicilor, eforturile i performanele, de a identifica efectele colaterale i pe termen lung ale unor politici publice. Astfel, gradul de precizie al evalurii este foarte diferit ncepnd de la indicatori i indici exaci (de exemplu : productivitatea muncii pe salariat, costul anual pe pat de spital, salariul mediu pe economie sau pe o ramur din cadrul industriei etc. ) pn la cuantificri vagi. Ultimele genereaz evaluri aproximative i uneori riscante din punctul de vedere al decidenilor. O importan deosebit pentru a face o evaluare administrativ ct mai riguroas o prezint cuantificarea consumurilor totale, a eforturilor sau a costurilor pe de o parte, i a performanelor, a rezultatelor pe de alt parte. n funcie de posibilitile de cuantificare pe care le ofer politicile publice sau conturat trei categorii de modaliti de cuantificare : - msurarea exact, exprimat prin uniti monetare, n uniti fizice, n uniti naturale, n uniti natural convenionale; - estimarea se aplic acelor eforturi, rezultate sau procese care nu se preteaz la o comensurare exprimabil n indicatori i indici precii dect numai pentru o parte dintre variabile, iar pentru celelalte pot fi puse n aplicare anumite proceduri sau standarde bine definite,

98

care permit o estimare a eforturilor depuse, rezultatelor obinute sau procesului desfurat. Nota de subiectivitate a estimrilor este important fapt ce poate genera disensiuni ntre evaluatori pn ce se va contura un punct de vedere dominant; - aprecierea se aplic acelor procese politice care nu pot fi cuantificate prin msurtori precise i crora aplicarea unor proceduri raionale nu le va oferi estimri necesarmente credibile. De exemplu : gradul de satisfacere a ateptrilor grupului - int, costurile emoionale, nclinaia marginal spre economii a populaiei, calitatea vieii omerilor, infracionalitatea real n raport cu cea descoperit etc. Evaluarea prin aprecieri se bazeaz pe argumente, pe evidenierea trsturilor i tendinelor generale, pe comparaii ntre politici sau ntre etapele aceleiai politici, pe ilustrri i probe empirice etc. Cu ct o politic este mai complex i se afl pe un palier mai cuprinztor al macrosistemului social, cu att ansele utilizrii msurtorilor sunt mai reduse, n timp ce aprecierile vor avea o marj mai larg de utilizare. Evident, nota de subiectivitate , efectul crezului doctrinar al evaluatorilor, posibilitile de a deghiza sau camufla anumite costuri sau rezultate sunt mai mari. n scopul perfecionrii procesului actual de formulare i implementare a politicilor publice la nivel central n Romnia, a fost adoptat un Regulament privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central55, care prevede c activitile de evaluare au loc la nivelul tuturor autoritilor administraiei publice centrale avnd ca obiect activitile i rezultatele procesului de elaborare a politicilor publice. Evaluarea poate s se desfoare att n timpul ct i dup implementarea politicilor publice, urmnd s se finalizeze prin elaborarea unui raport ce trebuie s cuprind urmtoarele elemente56: denumirea politicii evaluate; instituiile responsabile cu evaluarea i poziia administrativ a acestora. n cazul n care activitatea de evaluare este desfurat mpreun cu alte instituii publice, organizaii civice i sociale, organizaii internaionale sau sunt preluate prin contractare de companii private, institute de cercetare, universiti, se va prezenta i descrie contribuia acestora; metodologia de evaluare menionndu-se indicatorii utilizai n evaluare;
Vezi H.G. Nr. 775 din 2005. Vezi Marius Profiroiu, Politici publice. Teorie, analiz, practic, Editura Economic, Bucureti, 2006, pp. 304-306.
56

55

99

realizarea obiectivelor, pornind de la datele obinute n etapa de monitorizare, descriindu-se n ce msur ele corespund cu obiectivele stabilite iniial; se vor detalia modificrile instituionale produse, precum i impactul obinut asupra grupurilor int; descrierea activitilor, evaluarea acestora n funcie de indicatorii precizai, specificndu-se i modul n care acestea se conformeaz activitilor prezentate n planul de aciune; concluziile evalurii, care vor avea n vedere urmtoarele aspecte: - n ce msur problema de politic public a fost rezolvat; - dac se recomand reluarea ntregului proces al politicii publice sau numai a anumitor aspecte ale acesteia i cum anume. 2. Evaluarea juridic are un cu totul alt obiect de analiz dect cea administrativ i anume: legalitatea adoptrii deciziilor, a implementrii i a succesiunii sau ncheierii politicilor publice, fiind vizat concordana acestora cu normele legale i faptul dac au fost respectate procedurile juridice existente. Cei care efectueaz un astfel de control i evaluare juridic sunt, de regul, juritii din cadrul departamentelor Guvernului sau din subsistemul administrativ ce gestioneaz politica public. n unele cazuri, cnd apar conflicte ntre agenii politicii publice sau cnd anumite persoane, organizaii au fost lezate n drepturile lor de consecinele unei politici publice, cernd controlul Guvernului sau al unor substructuri administrative, evaluarea va fi efectuat de organe judectoreti. Acestea vor stabili dac politica implementat a violat sau nu drepturile omului, respectiv legea n societatea democratic. 3. Evaluarea politic a practicilor i programelor organelor administrative este efectuat de partidele politice, de oficialii alei, de toi cei interesai de sensul vieii politice, fiind concretizat adesea n aprecieri vagi, n respingeri ale unor politici de interes public, reformulri de opiuni insuficient argumentate. Evalurile politice exprim interesele i atitudinile forelor politice adverse manifestndu-se, nu rareori, n polemici gratuite, ca expresii ale jocurilor politice integrate n lupta pentru putere. Agenii politici proguvernamentali, prin monitorizrile i evalurile pe care le fac, urmresc s acorde sprijin n favoarea politicii publice respective, n timp ce agenii politici din opoziie aduc critici ciclului politic, remarcnd eecurile, insuccesele. Toate aceste critici i evaluri intr n atenia subsistemului care gestioneaz politica public respectiv, putnd genera ameliorri, corecturi

100

sau chiar reformulri de programe de ctre agenii interesai, ceea ce nu nseamn c oricare curent critic sau c anumite critici temeinic documentate din partea opozanilor unui program politic vor fi luate n considerare. Monitorizarea i evaluarea politic decurg permanent prin exprimrile n mass-media, ale organizaiilor nonguvernamentale, grupurilor de interese, sindicatelor, care i orienteaz i focalizeaz atenia pe teme politice diferite de la o etap la alta, evolund cu intensiti diferite i inegale. n perioada campaniei electorale dezbaterile, bilanurile i aprecierile politicilor publice desfurate pe perioada mandatului ating apogeul. Electoratul este influenat de aceste evaluri; segmente importante din cadrul acestora particip efectiv la dezbateri i adopt anumite opiuni n domeniul politicilor publice, n funcie de care i va da votul. Dar percepia electoratului asupra actului de guvernare, a reuitelor i nereuitelor politicilor publice este manipulabil, are o dinamic influenat adesea de factori aleatori, de care organele puterii politice vor ine seama n conceperea i aplicarea strategiilor electorale. Baza de date ce constituie premisa evalurilor politice se constituie prin intermediul presei, sondajelor de opinie public, prin efectuarea unor anchete, prin contactele pe care le au politicienii cu publicul, prin informaiile obinute din programele de audien, din forumuri publice sau de la comitetele consultative nsrcinate n acest scop. n funcie de proveniena evaluatorilor, Hogwodd i Gunn au fcut distincia ntre cei ce provin din interiorul subsistemelor administrative autoare ale politicilor publice i cei ce provin din afara organizaiei care gestioneaz politica public. n primul caz, sunt excluse ciocnirile de interese ce ar putea s apar ntre evaluatori, autorul politicii i staff-ul operaional al programului. Evalurile ntreprinse din interiorul organizaiei cad n sarcina fie a staff-ului operaional, fie a staff-ului specializat n evaluare din cadrul organizaiei. Evaluarea intern prezint ca avantaj faptul c evaluatorii dispun de informaii detaliate privind derularea politicii publice i pot accede cu uurin la procedurile de a-i lrgi baza de date menit s favorizeze o evaluare ct mai temeinic, dar, de multe ori, membrii staff-ului operaional nu au calificarea necesar n vederea efecturii unor evaluri profesioniste. Pentru a evita acest punct slab se poate recurge la consilieri pltii, la serviciile unor experi ntre care pot fi cooptate i persoane din mediul universitar. Acetia ofer consultan evaluatorilor din cadrul organizaiei sau se integreaz efectiv n echipa de evaluatori oferindu-i competena i experiena acumulat. Dar orict de perfecionate ar fi demersurile i tehnicile de lucru ale evaluatorilor interni menite s defineasc performanele atinse i s justifice programul propriu, exist adesea semne de ntrebare privind gradul de obiectivitate i n ceea ce privete transparena evalurilor interne. De

101

aceea, cu o anumit ciclicitate, ageniile guvernamentale, agenii politicilor publice angajeaz evaluatori externi. Evalurile externe sunt efectuate de organisme autorizate n acest sens, fie de sorginte academic, fie c sunt organizaii specializate nonprofit, angajate i autorizate de organizaia responsabil de implementarea politicii publice, cea care a furnizat programul. Conducerea organizaiei prefer s angajeze o echip de evaluatori din exterior datorit unor scopuri foarte diferite : dorete o evaluare obiectiv, dorete o ncredere sporit din partea publicului n rezultatele evalurii, dorete s promoveze inovaia i calitatea contientiznd importana aportului experilor, dorete o schimbare a imaginii i a percepiei spaiului int sau a publicului larg etc. Dar, de multe ori, i evalurile efectuate de echipe neutre de experi, de institute de cercetare, instituii academice pot avea obiectivitatea alterat din diferite pricini, precum: staff-ul organizaiei care implementeaz politica public poate solicita un control i o evaluare direcionat fapt ce va sugestiona evaluatorilor un anumit program de evaluare fiind astfel influenat rezultatul; alteori, echipa de experi n evaluarea politicii publice respective se poziioneaz din start alturi de agentul care a comandat evaluarea propunndu-i s contribuie la succesul programului i s i construiasc un teren pentru viitoare contracte de auditare. Pe astfel de ci, chiar organele de expertiz, evaluatorii considerai neutri pot contribui indirect la legitimarea din exterior a unor programe de politici publice chiar dac acestea sunt discutabile i perfectibile. Evalurile externe pot fi att administrative, ct i juridice sau politice. Se detaeaz rolul i importana evalurilor juridice i administrative decise sau comandate nu de staff-ul organizaiei care implementeaz politica de interes public, ci de instituiile centrale ale statului (Guvern, minister, Comisii Parlamentare etc.) i de organele judectoreti. Evalurile efectuate de aceste organisme au un grad sporit de obiectivitate, cu consecine obligatorii pentru continuarea sau ntreruperea programului existent. La baza lor stau informaii relevante i complete despre toate etapele ciclului politic. Alte puncte de vedre asupra tipurilor de evaluare fac distincia ntre evaluarea bazat pe rezultate, evaluarea procesului politicilor publice (prospectiv i retrospectiv) i monitorizarea ca evaluare continu.17 n evaluarea bazat pe rezultate prezint importan n primul rnd rezultatele nete, definite ca diferena dintre intrrile i ieirile din sistemul politicii publice, aproximrile privind calitatea serviciilor i produselor oferite de programul evaluat, rezultatele indirecte, colaterale ale politicilor publice. Efectele, rezultatele i impactul social al unei politici nu trebuie analizate separat de procesele care le-au generat, adic de amplitudinea, coerena,
17

Vezi L.G. Popescu, op. cit., pp. 249-262.

102

consistena, valorile i misiunile asumate de actorii invitai n toate etapele ciclului politic. n acest context, rezult ct de fezabil politic i economic este programul politicii analizate. Fezabilitatea politic a unui program de interes public const n ansele pe care acesta le are de a fi acceptat de publicul interesat, de spaiul int al politicii respective, de grupurile de interese i, nainte de toate, de guvernani i de reelele de putere. Fezabilitatea economic a unei politici publice vizeaz ansele programului adoptat de a fi implementat corespunztor resurselor i instrumentelor politice existente. Evaluarea prin prisma rezultatelor nete, chiar dac acestea sunt dificil de cuantificat i de exprimat cantitativ, rmne la dispoziia evaluatorilor s adopte alternativa exprimrii calitative a acestor rezultate, dovedindu-se astfel o cale de exprimare a nivelului de fezabilitate politic i economic a unui program de interes public. Evaluarea prospectiv este focalizat asupra procesului de implementare, urmrind s anticipeze rezultatele i efectele indirecte ale parcursului, ale ncadrrilor n graficele de aciune sau n foaia de parcurs, fapt ce permite stabilirea celui mai potrivit program sau intervenia n programul existent pentru a face corecturile necesare, faciliteaz predicia practicilor de urmat i a mbuntirilor calitii serviciilor i bunurilor furnizate. Evaluarea retrospectiv este fcut la sfritul unei etape de monitorizare, la sfritul unei etape n ciclul politicii publice sau la ncheierea unei politici, cu scopul de a face bilanul momentului, de a gsi cile practice de urmat n funcie de scopurile adoptate. Evaluarea retrospectiv reprezint sursa celor mai consistente i obiective informaii , care vor deveni fundamente adoptate de conducere pentru a stabili cile de urmat n privina managementului public, a proiectrii viitoarelor politici publice; totodat, reprezint mecanismul esenial al nvrii continue la nivelul structurii guvernamentale implicate n politica public respectiv i al nvrii politice sociale practicate de toi participanii la politica public, inclusiv de cei interesai de rezultatele evalurii. Tipurile, metodele, procedeele i tehnicile de evaluare a politicilor publice sunt combinate de evaluatori n funcie de criteriile selectate n efectuarea evalurii. De cele mai multe ori, accentul este plasat asupra componentei administrative, cnd se face o evaluare global, fr a fi excluse sau diminuate aspectele evalurii politice. Nu trebuie desconsiderate ns ansele de vulnerabilitate politic pe care le au demersurile profesioniste de monitorizare i de evaluare cauzate de miza pus n joc (de pild, reputaia politicienilor care au avizat programul, imaginea Guvernului, interesul politic pentru soluionarea problemei publice etc.) de implementarea unui program de interes public sau al altuia.

103

3. Sursele de informare i metodele utilizate n evaluare


Pentru a realiza evaluarea este necesar o baz larg i suficient de date. Monitorizarea continu a ciclului politic reprezint calea principal de extindere a volumului de informaii privind derularea procesului politicii publice. Sunt ns diverse subsecvene, componente care scap monitorizrii dar, cu siguran, vor intra sub incidena interesului echipelor de evaluatori sau a consultanilor experi, inclusiv a analitilor de politici publice. Evaluarea este o operaiune mai cuprinztoare, mai analitic i mai tehnic dect monitorizarea. Sursele de informare utilizate n evaluare sunt interne ( in de sfera de aciune a subsistemului care genereaz i implementeaz ciclul politicii de interes public ) i externe. Sursele interne de informaii sunt oferite de serviciile organizaiei i de conducere viznd rapoartele i analizele existente, fondurile alocate i utilizarea lor, bilanurile contabile, aprovizionarea, resursele umane, perfecionarea personalului, managementul operativ, regulamentele interne, foaia de parcurs, corespondena, procesele verbale de analize, marketingul politicii publice, cooperarea ntre actorii implicai, reaciile reprezentanilor din grupul-int, datele de inventar etc. Toate aceste surse conin o parte din date la care accesul este facil, transparent i pot conine informaii la care se va putea ajunge prin cercetri, investigaii specifice, fiind necesar utilizarea unor metode i tehnici de cercetare similare cercetrii tiinifice. Sursele externe de informare, n esen, sunt de provenien guvernamental: recensmntul, statisticile, rapoarte ale Guvernului, ordine ale ministerului, hotrri de guvern, dispoziii ale organelor administrative centrale, evaluri consemnate i inventariate, concluzii i recomandri rezultate din consftuiri, consultri, reuniuni tiinifice organizate de agenii guvernamentale, concluziile unor anchete sau sondaje comandate de organizaia care a comandat programul etc. Guvernul, ageniile administrative au capacitate sporit de a obine informaiile dorite n raport cu potenialul unui subsistem administrativ ce implementeaz o anumit politic de interes public. Prin autoritatea sa, Guvernul poate s oblige persoanele sau instituiile s ofere informaiile solicitate atunci cnd este nevoie dar o mare parte a informaiilor acumulate de Guvern se obine prin rapoarte benevole, conform procedurilor stabilite i asumate de toi agenii autorizai ai practicii sociale. Pe lng sursele guvernamentale de informaii sunt incluse i alte surse provenite din zona puterii judectoreti, a mass - media, de la agenii cu

104

care se coopereaz pentru realizarea obiectivelor politicii publice, de la organizaii ale experilor specializai n evaluare, inclusiv din mediul academic, din literatura de specialitate (ct poate fi de util, de pild, un manual al calitii elaborat de specialiti pentru furnizarea de bunuri sau de servicii ntr-un anumit domeniu), opinia public aferent problemei de interes public. Comparnd diferitele surse de informaii necesare evalurii, vom putea constata c unele sunt formale (de exemplu : regulamente, rapoarte, bugetul organizaiei, bilanul contabil, analize de marketing, anchete tehnologice, statistici pe produs, comunicate oficiale etc. ), altele sunt informale, ca de exemplu: consultarea opiniei membrilor grupului int, anchetele publice, opiniile parlamentarilor, interveniile reprezentanilor grupurilor de interese, consultri ale staff-ului organizaiei furnizoare de politic public etc. Din alt punct de vedere, unele surse ofer informaii sistematice, altele nesistematice; unele surse ofer informaii complete n raport cu un anumit obiectiv al evalurii, n timp ce alte surse sunt netransparente, conin doar informaii pariale ce urmeaz a fi completate prin eforturi de cercetare, de corelare a mai multor surse sau de a decodifica i interpreta conexiunile dintre informaiile existente. n unele cazuri legislaia ngrdete accesul la anumite informaii dei ar putea fi extrem de utile pentru a efectua o evaluare politic obiectiv. Acumularea i utilizarea informaiilor necesare presupun utilizarea unor metode i procedee n cadrul evalurii. Dintre cele mai rspndite metode i tehnici de evaluare sunt: observaia direct, observaia indirect, observaia coparticipativ, experimentul, convorbirea, interviul, chestionarul, sondajul de opinie, tehnica Delphi, focus - grupul, studiul de caz, analiza documentelor, metoda monografic (sau abordarea longitudinal), metoda modelrii, prelucrarea statistic a datelor, metode de interpretare etc. Unele dintre aceste metode vizeaz cu preponderen acumularea de date, altele sunt axate pe analiz i interpretare; unele sunt cantitative iar altele calitative; unele sunt exploratorii iar altele sunt descriptive sau mixte. n funcie de specificul i de obiectivele politicii publice, de volumul de informaii existente referitoare la acea politic i de posibilitile de extindere a acestui volum pn la limita ce va permite o evaluare obiectiv i n funcie de stocul de metode, procedee i tehnici de evaluare aplicabile politicii respective, echipa de evaluare sau echipa ce va efectua auditul urmeaz s conceap programul de evaluare. Oricare evaluare oficial sau legal este rezultatul unei decizii pe care o ia, n acest sens, fie organul de conducere al organizaiei ce implementeaz politica, fie staff-ul operativ, fie agenia guvernamental care a iniiat i a

105

autorizat acea politic, fie o organizaie politic interesat de o evaluare specific. n special, evalurile administrative i administrativ juridice au o mare complexitate, ele fiind foarte tehnice i necesitnd elaborarea unui program de ctre evaluatori. Un astfel de program de evaluare este plurifazic. Succesiunea fazelor unei evaluri este slab definit n principiu dar, n general, evaluarea conine ca demers procesual o anumit logic subiacent succesiunii unor faze, care sunt urmtoarele : 1. Luarea deciziei de efectuare (autorizare) a unei evaluri n care solicitantul precizeaz scopul, domeniul de evaluat, timpul i numete directorul echipei ce va realiza evaluarea sau auditarea. 2. Constituirea echipei de evaluatori care, de regul, este interdisciplinar, este compus din specialiti i experi din domenii profesionale precum: contabilitate, management public, analiti politici, sociologi, programatori, statisticieni, informaticieni, ingineri de profil etc. 3. Stabilirea programului specific de efectuare a evalurii n funcie de obiectivele stabilite de organul decident i care a comandat evaluarea. n programul de evaluare sunt prevzute cile de verificare, informaiile relevante i necesare pentru a realiza obiectivele evalurii, inclusiv configuraia de ansamblu a raportului final de evaluare. Totodat, sunt vizate departamentele i serviciile ce urmeaz a fi inspectate, sursele de informaii, metodele de colectare, analiz i interpretare a datelor corespunztoare tipului i specificului evalurii. 4. Definirea rolurilor specialitilor din echipa de evaluare, stabilirea modului n care acetia vor comunica i vor opera, precizarea timpului cnd vor preda raportul de investigare i rezultatele pariale specifice rolului fiecruia. 5. Colectarea de informaii secveniale, verificarea acurateei acestora, prelucrarea i interpretarea datelor de ctre fiecare expert sau specialist. 6. edine de comunicare ntre specialiti, pentru a obine informaii sintetice, menite s conduc la ntocmirea n echip a raportului de evaluare n etapa final a procesului de evaluare. 7. Prezentarea raportului de evaluare organului decident i participarea, la solicitarea acestuia, spre a oferi consultan, informaii suplimentare staff-ului i oficialilor organizaiei, pentru a contribui la diseminarea corect a rezultatelor evalurii i a recomandrilor. Evaluarea, diseminarea rezultatelor, recomandrile fcute de echipa de specialiti sunt dependente de profesionalismul membrilor echipei, de crezul lor doctrinar i de aderena la anumite valori precum i de

106

solicitrile beneficiarului. Toate aceste condiionri pot genera puncte de vedere diferite, diverse judeci de valoare referitoare la acelai proces evaluat fapte ce impun cooperri n echip, formularea de argumente suficiente, reveniri pe teren la sursele de informaii, reconstrucia programului de evaluare, adoptarea unor noi strategii de investigare, extinderea palierelor analizei i comunicrii ntre membrii echipei n special cu privire la punctele sensibile. Toate aceste demersuri vor conduce la creterea gradului de obiectivitate i de ntemeiere att a judecilor de valoare ct i a raportului final de evaluare.

Concluzii
Dat fiind complexitatea crescnd a procesului de elaborare i de implementare a politicilor publice contemporane, de la cele locale pn la cele europene, este necesar identificarea naturii schimbtoare a acestuia i evidenierea posibilitilor limitate de a aplica modele teoretice specifice domeniului. Dup al doilea rzboi mondial au fost proiectate i realizate practic dou tipuri de politici publice simultane i interdependente existente n fiecare ar din spaiul european. Un prim tip conine acele politici realizate de ageni care, conform cadrului juridic, urmreau maximizarea rezultatelor raportate la un volum de resurse limitate, adic eficiena n condiiile creterii prosperitii pentru majoritatea cetenilor. Dar orict de bine ar funciona economia de pia, orict de bine ar fi desfurat managementul politicilor publice i ar fi rezolvate problemele de interes public, fenomenul de polarizare a societii dup criteriile bogiei, accesului real pe piaa muncii, pe piaa bunurilor, a serviciilor i a capitalurilor este o realitate ce ridic probleme de echitate i de solidaritate uman (de pild : omajul, srcia, accesul la serviciile medicale, migraia forei de munc, grupurile marginalizate etc. ). De aceea, pentru rezolvarea unor astfel de probleme sociale, n sistemele democratice de dup cel de-al doilea rzboi mondial a predominat al doilea tip cel al politicilor redistributive. Acestea au drept scop mbuntirea situaiei unuia sau altuia dintre grupurile sociale defavorizate sau aflate n dificultate, n detrimentul altora. Pe acest fond, marea provocare pentru organele centrale ale statului sau, n cazul Uniunii Europene pentru instituiile generatoare de politici publice continentale, este aceea de a concerta sistemic politicile publice din spaiul n care-i exercit autoritatea, de a impune i a practica standarde unice de evaluare a obiectivelor i impactului politicilor publice derulate, de a mbina criteriile de eficien cu realizarea echitii, a valorilor aparintoare culturii i civilizaiei europene enunate n Constituia Uniunii Europene.

107

Procesul de proiectare i de implementare a politicilor n ultimul deceniu asimileaz tendine nnoitoare, rspunznd provocrilor aprute. Astfel s-a afirmat o nou perspectiv juridic privind raportul dintre suveranitatea statului naional i suveranitatea Uniunii Europene, avnd profunde nruriri asupra antreprenoriatului n materie de politici publice i asupra conceperii reelelor de politici publice la nivel naional i european. Totodat, se manifest deja tendine noi n procesul de programare i de realizare a politicilor publice, printre care pot fi evideniate : acordarea unui credit sporit organizaiilor tehnice, experilor i specialitilor n formularea politicilor; plasarea criteriului eficienei ntr-o poziie central fa de celelalte criterii i valori reglatore ale politicilor publice; corelarea goanei dup eficien cu credibilitatea i publicitatea fcut politicilor bune, pentru ca acestea s i demonstreze viabilitatea i stabilitatea; adoptarea unei noi filosofii de ctre decidenii de la scar macrosocial (de la nivel naional, european etc.), corespunztor creia se impune utilizarea unei abordri globale a problemelor pentru a identifica raional identitatea, natura, prioritatea fiecreia dintre probleme; soluionarea problemelor de interes public implic valorificarea discursului etic i axiologic corelat cu postulatele democraiei. Toate aceste probleme, generate de procesul de producere a politicilor publice, nu exclud publicul, nici grupurile de interese, nici pluralismul participrii. Dimpotriv, adoptarea programelor de politici publice necesit a fi precedat i pregtit de dezbateri intelectuale intense, de consultarea publicului interesat. n ceea ce privete relaia dintre transformarea procesului contemporan de formulare a politicilor i noul accent pus pe idei i pe instituii n studiile de politici, putem fi de acord cu Giandomenico Majone, care scria c Aceast transformare poate fi rezumat spunnd c ne ndeprtm de o abordare ierarhic centrat pe stat exemplificat de importana acordat instrumentelor de comand i control i de abordarea de tip jos sus foarte popular n anii 60 i 70, ndreptndu-ne spre o abordare de tip contractualist a procesului de formulare a politicilor. Sugerez c o astfel de abordare ofer un cadru conceptual potrivit pentru a nelege legturile dintre eficien, importana tot mai mare a credibilitii politice i redescoperirea importanei instituiilor.18 Demersul evaluativ al tiinei politicilor publice nu semnific renunarea la acumulrile cognitive de pn acum; diferitele taxonomii de politici publice, modelul teoretic al ciclului politicii publice, de pild, vor avea utilitatea specific pentru orientarea att a cunoaterii ct i a eforturilor oficialilor, funcionarilor publici n opera de implementare a programelor de
18 Vezi Giandomenico Majone, Politicile publice i administraia public : idei, interese i instituii, n Robert E. Goodin, Hans- Dieter Klingemann (coordonatori), Manual de tiin politic, Polirom ,Iai, 2005, p.542.

108

politici. Dar numai modelele teoretice nu sunt suficiente nici analitilor politici, nici practicienilor, pentru a face fa provocrilor degajate din complexitatea crescnd a politicilor publice contemporane, a raporturilor dintre substructurile statului i grupurile sociale implicate. Este nevoie de o cunoatere aprofundat a interaciunilor dintre problemele de interes public, formele de guvernmnt, subsistemele administrative formate n jurul unui organ al statului, instrumentele utilizate, obiceiuri, tradiii, proceduri juridice, ideologii i resurse implicate. Combinarea acestora n procesul de derulare a unei politici publice este unic, rezultnd o identitate a acelei politici. Ori, modelele i conceptualizrile vehiculate n tiina politicilor publice urmeaz a fi aplicate unor astfel de realiti individuale, unice i extrem de diversificate. Astfel de premise anun, nc de pe acum, apariia unor noi direcii de cercetare tiinific postpozitivist, care punnd accent pe investigaiile empirice nuanate, va acorda un rol sporit nu numai modelelor teoretice explicative, ci i discursului praxiologic, axiologic i etic aplicat domeniului.

109

Partea a II-a:

POLITICI PUBLICE ALE UNIUNII EUROPENE

VII. O ABORDARE CONCEPTUAL A POLITICILOR PUBLICE EUROPENE

110

Politicile publice din spaiul naional (locale, regionale, centrale) al statelor membre ale Uniunii Europene se armonizeaz nu numai ntre ele, dac se urmrete efectiv realizarea unei eficiene maxime n atingerea obiectivelor stabilite pentru fiecare, ci i cu politicile publice ale instituiilor europene, cu obiectivele majore ale consolidrii statalitii Uniunii Europene, n condiiile respectrii principiului subsidiaritii. Asigurarea fluenei, a coerenei i eficienei fiecrei politici publice ncepnd de la cele locale pn la cele ce in de compartimentele edificiului european, presupune o cunoatere aprofundat, o continu informare a decidenilor i funcionarilor responsabili de realizarea oricrei politici publice privind destinul comun al statelor europene, mersul construciei europene n ansamblu, astfel nct s poat fi evitate contradiciile dintre diferite politici publice i disfunciile generate de incompatibilitile survenite. Cu siguran, aplicarea aquis ului comunitar i edificarea dreptului unic european axat pe Tratatele adoptate, reprezint instrumentul vital pentru asigurarea reuitei nu numai a politicii generale a Uniunii Europene, ci i a politicilor publice derivate din aceasta.

111

1952

1958

1967 1993 1999 2003 Comunitile Uniunea European (UE) Europene: CECO, CEE, Euratom Comunitatea European a Crbunelui i Oelului (CECO) Comunitatea European a Energiei Atomice (CEEA sau Euratom) Comunitatea Economic European Comunitatea European (CE) (CEE) Justiie i afaceri Cooperarea poliieneasc i judiciar n interne (JAI) materie penal (CPJMP) Politica extern i de securitate comun (PESC)

2007

Tratatul de la Paris

Tratatele de la Roma

Tratatul de fuziune

Tratatul de la Maastricht

Tratatul de la Amsterdam

Tratatul de la Nisa

Tratatul de la Lisabona

"TREI PILONI" - Comunitile Europene (CE, Euratom), Politica Extern i de Securitate Comun (PESC), Justiie i Afaceri Interne
Fig. 12. Istoria, structura i tratatele Uniunii Europene
57

57

http://ro.wikipedia.org/wiki/Tratatul_de_la_Maastricht.

112

Politica general de construire a U.E. se ntemeiaz pe voina statelor membre i a locuitorilor lor, care au dezvoltat de-a lungul secolelor valorile ce stau la baza umanismului: egalitatea oamenilor, libertatea, solidaritatea, respectarea raiunii; este o politic inspirat din tradiia cultural, religioas i umanist a Europei, care s-a axat i a promovat n viaa social rolul pivotant al fiinei umane, al respectrii drepturilor fundamentale ale omului i a principiilor statului de drept. Respectnd identitatea i istoria naional a fiecrui popor, politica general european are ca int fundamental depirea vechilor dezbinri, realizarea unitii n diversitate, respectarea drepturilor fiecrui popor i a contiinei rspunderii fa de generaiile viitoare ale planetei. Desvrirea U.E. vizeaz continuarea traiectoriei ascendente ctre civilizaie, progres i prosperitate, spre binele tuturor locuitorilor si, inclusiv al celor mai fragili i defavorizai, aprofundarea caracterului democratic i transparent al vieii publice din ntreg spaiul european i perpetuarea aciunilor n favoarea pcii, justiiei i solidaritii la scar planetar.58 Paleta valorilor politice fundamentale, care ghideaz dorina cetenilor i a statelor U.E. de a edifica un viitor comun n spaiul european este reprezentativ pentru acel tip de societate caracterizat prin pluralism, toleran, justiie, solidaritate i nondiscriminare. Dintr-o astfel de perspectiv, construcia Uniunii Europene se bazeaz pe valorile respectrii demnitii umane, a libertii, a democraiei, a egalitii, a principiilor statului de drept, precum i pe respectarea drepturilor omului n genere. Corespunztor valorilor asumate drept corolar al crezului su politic, U.E. este angajat consecvent n realizarea urmtoarelor obiective de politic general: - promovarea pcii i bunstrii popoarelor sale; - oferirea pentru locuitorii si a unui spaiu de libertate, securitate i justiie, fr frontiere interne, precum i a unei piee unice n care concurena s fie liber i nedenaturat; - aciunea strategic pentru dezvoltarea durabil a Europei, bazat pe o cretere economic echilibrat, pe un nalt nivel de protecie i de mbuntire a calitii mediului; - dezvoltarea economiei sociale de pia foarte competitiv, bazat pe promovarea ampl a progresului tiinific i tehnic, care s conduc la ocuparea deplin a forei de munc i la progresul social; - combaterea excluderii sociale i a discriminrilor;

A se vedea Proiect de Tratat de Instituire a unei Constituii pentru Europa, Convenia European, 2003.

58

113

- promovarea justiiei i proteciei sociale, a egalitii ntre femei i brbai, a solidaritii ntre generaii i a proteciei drepturilor copilului; - promovarea coeziunii economice, sociale i teritoriale, precum i a solidaritii ntre statele membre; - valorificarea diversitii culturale i lingvistice din spaiul european i garantarea pstrrii i dezvoltrii patrimoniului cultural european; - garantarea liberei circulaii a persoanelor, mrfurilor, serviciilor i capitalurilor, a libertii de stabilire; - Uniunea va respecta identitatea naional a statelor membre n ceea ce privete structurile lor fundamentale politice i constituionale, inclusiv n ceea ce privete autonomia local i regional, respectarea funciilor statului naional de asigurare a integritii sale teritoriale, de meninere a ordinii publice i de aprare a securitii interne; - Pe planul relaiilor sale externe, U.E., ca pol de putere la scar planetar, are ca obiective fundamentale promovarea pcii, securitii, dezvoltrii durabile a planetei, a solidaritii i respectului reciproc ntre popoare, a comerului liber i echitabil, contribuia la eliminarea srciei i la protecia drepturilor omului, n special ale copilului, precum i la respectarea strict i la dezvoltarea dreptului internaional, n special la respectarea principiilor Cartei Naiunilor Unite. Agenii politicii generale europene sunt instituiile, organismele i ageniile Uniunii, mpreun cu statele membre. Politica general a U.E. se realizeaz practic prin intermediul unei mari diversiti de politici publice coerente. Atingerea gradual a obiectivelor de politic general a Uniunii implic o coordonare a politicilor statelor membre n virtutea suveranitii U.E., ca sistem statal nzestrat cu personalitate juridic.59 n cadrul Tratatului Uniunii Europene, modificat i completat prin Tratatul de la Amsterdam(1999), Tratatul de la Nisa (2003), implicit prin Tratatul de la Lisabona (2007), sunt stabilite obiectivele, instrumentele i agenii responsabili pentru o mare diversitate de politici publice comunitare, ca de exemplu: politica n domeniul pieei interne, politica vamal, politica n domeniul concurenei, politica fiscal, politica economic, politica monetar, politica demografic, politica de formare i ocupare a forei de munc, politica social, politica n domeniul agriculturii i pescuitului, politica de protecie a mediului, politica de protecie a consumatorilor, politica n domeniul transporturilor, politica n domeniul cercetrii tiinifice, dezvoltrii tehnologice i al spaiului, politica n domeniul energiei, politica n domeniul controlului frontierelor, azilului i imigraiei, politica n domeniul sntii
59

Idem, Art. 1 Instituirea Uniunii, p. 9.

114

publice, politica n domeniul industriei, politica n domeniul culturii, politica n domeniul educaiei, tineretului i sportului, politica n domeniul proteciei civile, politica n domeniul cooperrii administrative, politica extern i de securitate comun, politica comercial comun, politica de cooperare cu rile tere i de ajutor umanitar etc. Dat fiind pluralitatea politicilor publice ale Uniunii Europene, a aprut necesitatea de a le grupa n categorii, de a elabora taxonomii specifice. Astfel, una dintre taxonomii conine urmtoarele grupe de politici publice comunitare: a) politici comune (de exemplu, cele viznd agricultura i transporturile); b) politici partajate (de exemplu, cele n domeniile social, fiscal, regional, al mediului, energiei, industriei, sntii, etc.); c) politici sectoriale (de exemplu, politica Comunitii Economice a Crbunelui i Oelului, desfurat conform Tratatului de la Paris 1952, ce vizeaz dou importante componente ale economiei europene: crbunele i oelul; politica Euratom, care vizeaz coordonarea activitilor din domeniul nuclear), cu statut de politici auxiliare, promovate din necesitatea de a accelera construcia european i de a consolida integrarea economic.60

Sorin Bocancea, Instituii i politici publice n Uniunea European, Editura Cantes, Iai, 2004, pp. 182 221.

60

115

INSTITUIILE UNIUNII EUROPENE


Instituii comune: Consiliul European Consiliul de Minitri Comisia European

POLITICI PUBLICE EUROPENE


Politica n domeniul pieei interne Politica vamal Politica n domeniul concurenei Politica fiscal Politica economic Politica monetar Politica demografic Politica de formare i ocupare a forei de munc Politica social Politica n domeniul agriculturii i pescuitului Politica de protecie a mediului Politica de protecie a consumatorilor Politica n domeniul transporturilor Politica n domeniul cercetrii tiinifice Politica n domeniul cercetrii tehnologice i al spaiului Politica n domeniul energiei Politica n domeniul controlului frontierelor, azilului i imigraiei Politica n domeniul sntii publice Politica n domeniul industriei Politica n domeniul culturii Politica n domeniul educaiei, tineretului i sportului Politica n domeniul proteciei sociale Politica n domeniul cooperrii administrative Politica extern i de securitate comun Politica comercial comun Politica de cooperare cu rile tere Politica de ajutor umanitar

Parlamentul European Curtea de Justiie Tribunalul de Prim Instan Curtea de Conturi

Instituii complementare:

Comitetul Economic i Social Comitetul de Regiuni

Comitetul Consultativ al CECO Banca European de Investiii Agenia de Aprovizionare Euratom Mediatorul europeanOmbudsman-ul

Fig. 13. Principalele instituii ale U.E. i politicile publice aferente lor

O alt taxonomie este elaborat dup criteriul categoriilor de competene ale Uniunii Europene n raport cu statele membre, rezultnd urmtoarele tipuri de politici publice: a) cele aflate n competena exclusiv a instituiilor Uniunii Europene, precum: politica n domeniul concurenei necesare unei funcionri a pieei interne; politica monetar pentru statele care au adoptat moneda euro; politica comercial comun; politica n domeniul uniunii vamale; politica de conservare a resurselor biologice ale mrii i n domeniul pescuitului.

116

Exercitarea competenei exclusive de ctre Uniunea European n proiectarea i realizarea politicilor enunate anterior semnific faptul c numai Uniunea poate legifera i adopta acte obligatorii din punct de vedere juridic, statele membre neputnd s fac acest lucru dect cu autorizarea U.E. sau pentru punerea n aplicare a actelor adoptate de ctre aceasta. b) cele aflate n competena comun a instituiilor Uniunii Europene i a statelor membre, precum politicile publice n domeniul pieei interne, al crerii spaiului de libertate, securitate i justiie, al agriculturii i pescuitului cu excepia conservrii resurselor biologice ale mrii, al transportului i reelelor transeuropene, al energiei, politica social, politica de realizare a coeziunii economice, sociale i teritoriale, politica fa de mediu, politica de protecie a consumatorilor, politica de realizare a obiectivelor comune de securitate n materie de sntate public, politica n domeniul cercetrii, dezvoltrii tehnologiei i spaiului, politica n domeniul cooperrii pentru dezvoltare i al ajutorului umanitar. Domeniile de competen comun ale Uniunii cu statele membre semnific faptul c Uniunea i statele membre au puterea de a legifera i de a adopta n domeniul respectiv acte obligatorii din punct de vedere juridic, n vederea realizrii obiectivelor politicii stabilite ntr-un domeniu sau altul. c) politicile aflate n competena U.E. n vederea promovrii i coordonrii economiei i ocuprii forei de munc n statele membre. Uniunea adopt direciile i orientrile generale ale acestor politici, n timp ce statele membre urmeaz s-i coordoneze i armonizeze politicile proprii n cadrul Uniunii. Statele membre, care au adoptat moneda euro, au obligaia de a aplica dispoziiile specifice. Politica economic i monetar a Uniunii i a statelor membre se bazeaz pe strnsa coordonare a politicilor statelor membre, pe piaa intern i pe definirea de obiective comune realizate prin respectarea principiilor unei economii de pia deschis, n care concurena este liber61. Politica monetar implic utilizarea monedei unice euro i are ca obiectiv principal meninerea stabilitii preurilor i susinerea politicilor economice generale n cadrul Uniunii fapt ce necesit respectarea ctorva principii directoare: preuri stabile, finane publice i condiii monetare sntoase i balan de pli stabil. Politica economic i monetar este elaborat de Consiliul de Minitri care stabilete orientrile generale ale politicilor economice ale statelor membre i ale Uniunii, urmrind s favorizeze alocarea eficient a resurselor, convergena durabil a performanelor economice ale statelor membre. Consiliul de Minitri se informeaz constant n privina modului n care se desfoar politicile economice ale statelor membre i ale Uniunii cu scopul de a monitoriza evoluia economic n statele membre i pe ansamblul Uniunii, de a evalua
61

Ibidem, p. 108.

117

modul n care se produce conformitatea politicilor economice cu orientrile generale stabilite. Consiliul de Minitri poate s decid aplicarea unor sanciuni (s impun amenzi, s solicite Bncii Europene de Investiii s-i revizuiasc programul de mprumuturi fa de statele n cauz, s solicite statului membru s depun o sum corespunztoare n contul Uniunii etc.) acelor state care nu s-au conformat unei decizii de politic european. Instituiile, organismele i ageniile Uniunii Europene, precum i guvernele statelor membre coopereaz i se informeaz reciproc n privina realizrii obiectivelor generale ale politicii economice i monetare. n acest sens, fiecare stat membru i-a asumat rspunderea de a compatibiliza legislaia sa naional cu cea european i de a veghea la respectarea acesteia pentru a contribui la buna funcionare a Uniunii economice i monetare. ntr-o manier asemntoare, politica Uniunii i a statelor membre n domeniul ocuprii forei de munc presupune elaborarea unei strategii coordonat prin care s fie promovat o mn de lucru calificat i adaptabil, precum i piee ale muncii care s poat reaciona rapid la evoluia economiei. Politicile de ocupare a forei de munc ale statelor membre presupun compatibilizarea lor reciproc, pe de o parte, i armonizarea fiecreia cu orientrile generale ale Uniunii n ansamblul ei. d) Politica Extern i de Securitate Comun, pentru definirea progresiv a unui program de aprare comun, care ine de competena Uniunii. Statele membre au datoria de a sprijini activ i fr rezerve politica extern i de securitate comun a Uniunii n spiritul loialitii i solidaritii reciproce i au obligaia de a respecta actele adoptate de ctre Uniune n acest domeniu. Politica Extern i de Securitate Comun se ntinde asupra tuturor problemelor de politic extern i de securitate a Uniunii. Conform Tratatului de la Maastricht, PESC vizeaz cinci obiective clar precizate, dup cum urmeaz: - ntrirea securitii Uniunii Europene; - aprarea valorilor fundamentale, comune tuturor statelor membre; - aprarea pcii; - dezvoltarea cooperrii internaionale; - aprarea libertilor fundamentale, respectarea drepturilor omului, a principiilor statului de drept i a democraiei.62 Atingerea treptat a acestor obiective necesit concertarea voinei politice a statelor membre astfel nct poziia U.E. n raport cu problemele de pe agenda organizaiilor internaionale s fie unic. e) politicile Uniunii Europene de a ntreprinde aciuni de sprijinire, coordonare sau completare a aciunii statelor membre n
62

Apud Gilles Ferrol, Dicionarul Uniunii Europene, Editura Polirom, Iai, 2001, p. 164.

118

anumite domenii, cum sunt urmtoarele: industria, protecia i mbuntirea sntii umane, educaia, cultura, protecia social. Abordate sintetic, prin prisma Tratatului Uniunii Europene, completat ulterior de Tratatele de la Amsterdam, Nisa i Lisabona, politicile Uniunii Europene, corelate cu cei trei piloni ai Uniunii, au urmtoarea configuraie63: Primul pilon Al doilea pilon Al treilea pilon (supranaional-federaie) (interguvernamental(interguvernamentalconfederaie) confederaie)
Comunitile Europene (CE) Politica agricol comun Uniune vamal i Piaa intern Politica n domeniul concurenei, Subvenii de stat Politic structural Politic comercial Uniunea Economic i Monetar Cetenia european Educaie i Cultur Cercetare i Mediul nconjurtor Reele transeuropene Sntate Protecia consumatorului Politic social Politica comun de imigraie Politica n domeniul azilului Protecia frontierelor Politica extern i de securitate comun (PESC) Politica extern: Meninerea pcii Cooperare Observatorii electorali i Trupele comune de intervenie Drepturile omului Democraie Asistena acordat statelor tere Cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal (JAI) Trafic de droguri i Trafic de arme Trafic de carne vie Terorismul Infraciuni mpotriva minorilor Crim organizat Corupie, coruptibilitate i nelciune

Politica de securitate: Politica european de securitate i aprare Dezarmarea Aspectele economice ale dezarmrii

Sistemul european de securitate

Fig. 14. Configuraia politicilor Uniunii Europene corelat cu cei trei piloni ai construciei europene

63

http://ro.wikipedia.org/wiki/Tratatul_de_la_Maastricht.

119

Politica general de construcie a U.E., ca pol de putere i de echilibru la scar planetar, este determinat de multiple lanuri de interaciuni, de complementariti i de eforturi de compatibilizare reciproc a politicilor publice comunitare europene, a politicilor publice naionale, regionale, locale i sectoriale. Derularea practic a acestor politici conduce la dezvoltarea i nnoirea relaiilor internaionale i transnaionale, la apariia de noi organizaii i reele, de noi asociaii i interaciuni la nivelul societilor naionale i europene, la crearea de noi conexiuni ntre oameni, sociogrupuri i comunitile umane din cadrul U.E. Aadar, procesul gradual de furire a Uniunii Europene, edificarea structurii de stat a acesteia i a instituiilor aferente, inclusiv a dreptului unic european, plaseaz ntr-o nou lumin definirea i elaborarea politicilor publice naionale, regionale, locale i sectoriale. Studiul sistematic al politicilor publice reale i virtuale are misiunea de a gsi rspunsuri empirice i teoretice acestor noi provocri. Ceea ce se afirm cu o tot mai mare for n interiorul procesului de formulare i implementare a politicilor publice europene sunt cteva tendine noi: centrarea politicilor publice pe criteriul eficienei i raionalitii pragmatice; contientizarea de ctre antreprenorii de politici publice, de agenii investii cu autoritatea de a concepe i contracta politici publice cu organizaii specializate n implementare a importanei strategice a credibilitii i notorietii celor implicai; creterea rolului experilor, a corpurilor tehnocratice n procesul de programare i evaluare a politicilor publice i rezolvarea problemei conform creia discursul critic i axiologic ar trebui s fie inserat ca parte constitutiv a proiectrii i implementrii politicilor publice. Aceste tendine sunt complementare i se susin reciproc ntr-o lume n care graniele statelor naionale sunt tot mai permeabile. Contextul actual i viitor al Uniunii Europene, n care interdependenele economice, politice i culturale dintre naiuni se afl n dezvoltare, poate determina o scdere a impactului unor politici asupra propriei ri n favoarea unei creteri i propagri a impactului n spaiul U.E. Politicile naionale urmeaz a fi regndite n aceast concepie, conform creia ele vor avea efecte n afara granielor naionale cu att mai mult cu ct vor fi mai eficiente i credibile. Un proces nou n cadrul elaborrii politicilor publice europene l reprezint raportul dintre autoritile naionale i cele ale instituiilor europene din urmtoarea perspectiv: care este msura n care segmente din puterea i suveranitatea statelor naionale au fost transferate organelor supranaionale? i invers, n ce msur instituiile europene deleg puteri importante n domeniul implementrii unei anumite politici publice de interes european organelor administrative naionale i locale? Un exemplu de rspuns la astfel de probleme l constituie politica monetar a Bncii Centrale Europene reglat de Tratatul Uniunii Europene (de la Maastricht), din 1992, i de propriile

120

reglementri emise de B.C.E. obligatorii n U.E. (n sensul c devin pri ale legislaiei Uniunii i statelor membre). Banca are un singur obiectiv asigurarea stabilitii monetare, dispunnd de libertatea de a decide i de a monitoriza ntreaga pia monetar pentru a realiza obiectivul asumat, avnd deplin independen n raport cu instituiile politice europene i cu cele naionale. Independena este garantat de corpul de decideni, care sunt experi neutri din punct de vedere politic, de ntregul corp tehnocratic din conducerile bncilor naionale. Funcionarea uniunii monetare a Europei, asigurarea stabilitii monedei unice se realizeaz printr-un management public macroeconomic, printr-o monitorizare dup criterii i proceduri unice aplicat n ntregul spaiu european, urmat de intervenii corective independente de posibile influene din partea unor instituii politice fie ele chiar parlamente naionale.

VIII. POLITICA UNIUNII EUROPENE N DOMENIUL CONCURENEI


nc n Memorandumul Jean Monnet, apoi n Tratatul de creare a C.E.C.O., din 1951, i n Tratatul de la Roma, sunt stabilite direcii i principii de aciune ale politicii n domeniul concurenei, tiut fiind faptul c ntreinerea unui climat concurenial funcional reprezint o cerin fundamental a dezvoltrii economiei de pia. ntruct Piaa Comun a fost conceput ca o pia liber, iar n tratatele cu privire la integrarea european, inclusiv n controversatul proiect de Constituie European 64, s-a stabilit c unul dintre obiectivele Uniunii const n aceea c Uniunea ofer cetenelor i cetenilor si un spaiu de libertate, securitate i justiie, fr frontiere interne, precum i o pia unic unde concurena este liber i nedistorsionat, asigurarea unei bune funcionri a mecanismelor concureniale a fost i va rmne o condiie indispensabil pentru promovarea eficienei economice, a calitii bunurilor i serviciilor, a progresului tehnologic, a productivitii n ansamblu i a creterii gradului de satisfacie a consumatorilor. Concurena ar putea fi definit ca preocuparea pentru asigurarea funcionrii corecte a regulilor jocului comercial att din punctul de vedere al autoritilor publice, al agenilor economici, ct i al indivizilor. 65 Astfel
64 Proiectul Tratatului pentru instituirea unei Constituii Europene (T.C.) rmne un document controversat care intr n arhivele U.E. 65 Wish, R., Competition Law, Second edition, London, 1989, p. 3.

121

conceput, concurena desfurat pe o pia larg i extrem de complex, cum este cea a Uniunii Europene, ndeplinete rolul de cel mai important principiu organizaional al economiei de pia atrgnd numrul imens de ageni economici i consumatori n aciunea de echilibrare a cererii cu oferta. Dar proiectul pieei unice europene va rmne un model teoretic, ideal atta vreme ct n practicile comerciale reale se mpletesc diferite tipuri de piee ale bunurilor, serviciilor, capitalurilor, forei de munc, monetare etc. dependente de tradiiile naionale, de particularitile regionale i locale. Pe aceste piee sau manifestat diferite forme de concuren imperfect (monopoluri, carteluri, oligopol, monopson etc.) combinate ntre ele n diferite moduri, n funcie de loc i de timp; de asemenea, n paralel, s-au produs incorectitudini atunci cnd agenii economici au practicat metode de vnzare-cumprare aflate n discordan cu normele i reglementrile legale. Dat fiind faptul c, pn n momentul crerii Comunitii Economice Europene i pn la preaderarea la U.E., statele europene practicau n diferite moduri politici protecioniste, de subvenionare a anumitor ramuri industriale, a unor ntreprinderi considerate de interes naional, s-a impus necesitatea articulrii unei politici n domeniul concurenei, prin care s se dezvolte un cadru instituional, normativ n care instituiile europene abilitate, guvernele pot menine i stimula concurena, pot preveni manifestrile distorsionante de concuren sau pot combate comportamentele neloiale i incorecte ale participanilor la mecanismele pieei (practicile anticoncureniale, abuzul de poziie dominant, aranjamentele comerciale incorecte, ajutoarele de stat care pot altera concurena, practicile concertate ntre agenii economici care pot elimina sau distorsiona fluxurile comerciale etc.). Raiunea principal a politicii n sfera concurenei o constituie adoptarea acelor practici care s consolideze i s dezvolte mediul concurenial astfel nct s fie atinse gradual obiective de felul urmtor: Creterea calitii vieii consumatorilor datorit mbuntirii performanelor economice, accesului la o diversitate mai mare de bunuri i servicii, reducerea timpului de munc i creterea timpului liber etc.; Protecia consumatorilor prin prevenirea i nlturarea efectelor duntoare ale practicilor anticoncureniale; Promovarea msurilor antimonopol, antitrust, ca structuri orientate spre polarizarea bogiei n societate i cu potenial nedemocratic; Asigurarea unei mobiliti maximale a factorilor de producie, astfel nct toi agenii economici productori i consumatori s poat gsi liber capitalul i fora de munc de care au nevoie la un moment dat;

122

Promovarea atomicitii n ceea ce privete numrul i puterea economic a agenilor de pe pia fapt care se face remarcabil n protejarea ntreprinderilor mici i mijlocii; Maximizarea transparenei n ceea ce privete oferta i cererea, astfel nct actorii de pe pia s poat obine liber cel mai bun produs/serviciu la cel mai bun pre; Corelarea i asigurarea funcionrii coerente a diversitii tipurilor de piee, de bunuri, servicii, capital, for de munc etc. din spaiul Uniunii Europene i n raport cu exteriorul; Satisfacerea unor cerine sociale i de dezvoltare durabil scop n care politica n domeniul concurenei poate conine msuri nonconcureniale fiind vizate: reducerea omajului, eradicarea srciei, protecia mediului, dezvoltarea unor sectoare de vrf ale economiei europene i a capacitii de aprare, diminuarea decalajelor dintre regiuni etc.
Obiectivele politicii comune a UE n domeniul concurenei

S garanteze stabilitatea pieei interne unice

S evite realizarea ntre firme a unor nelegeri care s afecteze comerul intracomunitar i manifestarea liber a concurenei

S mpiedice una sau mai multe ntreprinderi s exploateze ntr-o manier abuziv puterea lor de pia

S blocheze acele intervenii ale puterii publice din statele membre care ngrdesc jocul liber al pieei, prin discriminri n favoarea ntreprinderilor de stat sau prin acordarea de ajutoare ntreprinderilor din domeniul privat.

Fig. 15. Obiectivele politicii n domeniul concurenei

Subordonat realizrii unor astfel de obiective, politica public european n domeniul concurenei a fost conceput i adaptat n funcie de derularea practicilor anticoncureniale existente ntr-o etap sau alta, ntr-o zon sau alta, necesitii integrrii politice prin consolidarea uniunii economice. Orice acte de mpiedicare, restrngere sau distorsionare (denaturare) a concurenei libere pot avea ca rezultat funcionarea

123

necorespunztoare a pieei comune, crearea unor disfuncii, dezechilibre sau discontinuiti n relaiile intracomunitare. 66

1. Scurt istoric al politicii comunitare n sfera concurenei


Procesul de proiectare, implementare i consolidare a politicilor Uniunii Europene a nceput odat cu nfiinarea C.E.C.O (1951), dezvoltndu-se, ulterior, cu predilecie n cadrul Comunitii Economice Europene. Politica european n domeniul concurenei se bazeaz pe Art. 3 (f) al Tratatului de la Roma, pe Art. 3 (g) al Tratatului de la Maastricht, n care se precizeaz c trebuie luate msuri corespunztoarea astfel nct concurena la nivelul Pieei Comune s nu fie distorsionat. n acest scop trebuie respectate regulile cu privire la concuren67, iar Comisia urmeaz s exercite controlul asupra aranjamentelor anticoncureniale, comportamentelor anticoncureniale ale monopolurilor i agenilor economici publici, asupra ajutoarelor de stat. Aceste direcii de aciune au constituit pilonii centrali ai politicii comunitare n domeniul concurenei. Crearea i dezvoltarea unei piee comune fundamentat pe principiile liberei circulaii a bunurilor, serviciilor, capitalurilor i persoanelor, pe libera concuren, n conformitate cu Tratatul de instituire a Comunitii Economice Europene, a favorizat dezvoltarea gradual a unor politici comune n domeniul concurenei i comerului. Comisia a acionat n sensul dezvoltrii unei politici nu numai de monitorizare i coordonare, ci i de coparticipare comun. Astfel, din nevoia derulrii unui proces puternic centralizat, politica n domeniul concurenei i politica comercial comun au devenit treptat politici sectoriale autentic supranaionale, aflate n competena exclusiv a autoritilor Uniunii Europene. Totodat, s-a nregistrat un proces de apropiere, de compatibilizare a legislaiilor naionale, n msura n care trebuia asigurat funcionarea pieei comune. n anul 1962, n urma negocierilor la nivelul Consiliului Ministerial, s-a ajuns la un important acord, cunoscut sub numele de Reglementarea 17, care conine un set de drepturi acordate agenilor economici aflai n competiie. Reglementarea conine norme privind: obligativitatea firmelor de a notifica n prealabil aranjamentele lor comerciale ctre Comisie (Art.4 i 5); condiiile n care se pot acorda excepii individuale (Art. 6 i
Vezi Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Ediia 5, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006, pp. 324 446. 67 Aceste reguli sunt cuprinse n Partea a III-a, titlul 1, cap. 3, n articolele 85 (81), pn la 94 (89) n Tratatul de la Maastricht.
66

124

8); mecanismul de consultare pentru autoritile publice naionale (Art.10); administrarea practic a politicii de ctre Comisie (Art. 14); limitele superioare ale amenzilor i penalitilor (Art. 15 i 16); drepturile statelor membre i ale prilor tere n cazul declanrii investigaiilor (Art. 19). Punerea n aplicare a Reglementrii 17 a fost urmat de creterea exponenial, n anii '60, a numrului notificrilor ctre Directoratul General pentru Concuren. De asemenea, a crescut numrul cererilor de exceptare individual. Volumul de munc al Comisiei i al Directoratului General pentru Concuren a crescut de la an la an; acestea aflndu-se n fiecare nou etap n postura de a-i redefini prioritile, de a promova o atitudine ofensiv n a interveni cu restricii aplicate manifestrilor anticoncureniale de pe pia, de a dezvolta reeaua instituional proprie i de a forma personalul necesar. Rolul Curii Europene de Justiie a fost minimal pn la sfritul anilor '60. n aceast perioad, efectele anticoncureniale ale dezvoltrii monopolurilor, ale concentrrilor economice n diferite forme, ale ajutoarelor de stat au fost subestimate de Comisie; aceasta, adesea, exprima o atitudine de toleran fa de carteluri, de practicile de monopol. Dar, pentru c n anii ' 70 s-au revigorat manifestrile de monopol, abuzurile de poziie dominant pe pia i au proliferat subveniile guvernamentale, Comisia i alte autoriti comunitare au promovat o nou ax n politica lor n domeniul concurenei aceea de a instituionaliza un sistem coerent de control preventiv prin care s fie nlturat abuzul de poziie dominant, s fie monitorizate fuziunile i alte forme de concentrare economic, s in sub control acordarea de ajutoare publice discriminatorii. n acest scop a fost necesar dezvoltarea i consolidarea legislaiei n domeniu, creterea competenei profesionale a personalului. n anii '80, problematica politicii n domeniul concurenei a fost clasat pe o poziie privilegiat n agenda Comisiei pornind de la o filozofie nou de factur neoliberal, cu privire la valorificarea condiiilor necesare pentru ca relaiile de concuren s joace rolul de for regeneratoare a industriei europene. La aceasta a contribuit ntr-o oarecare msur i climatul economic mondial, caracterizat de puternica dezvoltare a SUA i a rilor din Asia de Sud - Est. Pe acest fond a crescut rolul comisarilor pentru concuren, al Comisiei i, mai ales, al Curii Europene de Justiie, fiind vizat controlul fuziunilor, al ajutoarelor de stat, astfel nct s fie asigurate perspectivele realizrii procesului de integrare regional. Volumul de munc al Curii Europene de Justiie n domeniu a crescut ca urmare a numrului tot mai mare de cazuri primite pentru soluionare. n acelai timp, Consiliul Ministerial a acordat o tot mai mare

125

atenie respectrii regulilor concurenei n toate sectoarele economice, adernd la ideea c o puternic competiie intern este cheia competitivitii pe plan extern. Autoritatea Directoratului General pentru Concuren a crescut treptat, n timp ce componenta protecionist a politicii n domeniul concurenei s-a diminuat i s-a marginalizat. Comisia i-a amplificat preocuprile pentru antrenarea, implicarea organismelor din rile membre n vederea respectrii principiilor i normelor dreptului comunitar n materie de concuren. Unul dintre rezultatele proiectrii i implementrii politicii n domeniul concurenei, pn n anii lansrii proiectului Tratatului de instituire a Constituiei Europene, a fost consolidarea unui sistem de relaii ntre Comisie i C.E.J. care joac un rol vital n administrarea curent a procesului de furire a pieii unice europene. Comisia este instituia care stabilete principalele reguli, efectueaz investigaiile, adopt soluiile, decide ntreruperea comportamentului anticoncurenial, aplic penalizri; instrumentele decizionale se afl practic la dispoziia Comisiei. Rolul Comisiei a crescut n ultimele dou decenii i datorit implicrii active a Parlamentului i Consiliului Ministerial, mai ales pentru a fi asigurat o mai mare transparen i deschidere n procesul de aplicare a principiilor concurenei. De asemenea, C.E.J. i Curtea de Prim Instan au jucat i continu s exercite un rol esenial n procesul de aplicare a regulilor concurenei. Aceste dou instituii sunt responsabile pentru supervizarea legal a regulilor n domeniul concurenei. Pe fondul prevalenei dreptului comunitar asupra celui naional, deciziile acestor instituii sunt obligatorii pentru statele membre.

2. Principiile actuale ale politicii Uniunii Europene n domeniul concurenei


Dezvoltarea pieei publice europene, consolidarea uniunii economice i monetare presupun asigurarea cadrului optim derulrii concurenei ntre agenii economici, astfel nct s fie promovat eficiena i calitatea. nglobnd majoritatea msurilor din tratatele precedente fondatoare ale Uniunii Europene tratatele de la Nisa i Lisabona prezint coninutul i regulile politicilor U.E. n acest sens, sunt interzise practicile comerciale restrictive, sunt condamnate monopolurile i poziia dominant pe pia, sunt formulate la modul principial, politicile cu privire la achiziii i fuziuni, la ajutoarele de stat i fa de sectorul de stat.

126

A. nc n Tratatul de la Roma, Partea a III-a, Art.85 (1) se precizeaz faptul c sunt incompatibile cu piaa intern i interzise orice acorduri ntre ntreprinderi, orice decizii ale asocierilor de ntreprinderi i orice practici concertate care pot prejudicia comerul dintre statele membre i care au ca obiect sau efect mpiedicarea, restrngerea sau denaturarea concurenei n cadrul pieei interne, n special cele care constau n: Impunerea n mod direct sau indirect a preurilor de cumprare sau de vnzare sau a altor condiii de comercializare inechitabil; mprirea pieelor sau surselor de aprovizionare; Aplicarea unor condiii inegale la prestaii echivalente n raportul cu partenerii comerciali, plasndu-i pe acetia n dezavantaj concurenial; Limitarea sau controlul produciei, desfacerii, dezvoltrii tehnice, a investiiilor; Condiionarea ncheierii contractelor de acceptarea de ctre parteneri a unor prestaii suplimentare care, prin natura lor sau conform uzanei comerciale, nu au legtur cu obiectul acestor contracte. Unele acorduri, decizii sau chiar categorii de decizii de asociere, unele practici concertate pot fi exceptate de la regulile anterioare cu condiia ca ele s favorizeze mbuntirea produciei, a distribuiei produselor, promovarea progresului tehnic sau economic i s rezerve consumatorilor o parte echitabil din profitul rezultat. Astfel filosofia pe care se fundamenteaz Tratatele Uniunii Europene i, n particular, legislaia european n materie de concuren promoveaz credina n drepturile individuale, n libertate, respingerea interveniei statului n regulile pieei, atitudinea prudent fa de marile companii, respectul fa de consumatori. n legislaia comunitar anterioar cu privire la concuren, dar i n Tratatul de la Lisabona, sunt prevzute i aplicate derogri individuale i derogri cadru n condiiile precizate. Pentru a beneficia de astfel de exceptri / derogri trebuie ndeplinite condiii de felul urmtor: aranjamentul, practica aplicat trebuie s fie favorabile realizrii obiectivelor generale ale Uniunii Europene iar avantajele s fie mai mari dect dezavantajele; s aib efecte mici sau limitate asupra concurenei; restriciile care afecteaz concurena s fie absolut necesare pentru atingerea obiectivelor companiei; s produc efecte benefice pentru consumatori. Comisia European, Directoratul General pentru Concuren (DG - IV), pe parcursul deceniilor anterioare, au fost favorabile, flexibile n acordarea derogrilor dac acordurile de asociere sau practicile concertate se ncadrau n condiiile prevzute n dreptul comunitar (au fost nregistrate zeci de mii de cazuri de companii mixte, carteluri de criz constituite n industrii aflate n declin - precum sectorul minier, siderurgic, construcia de nave etc.). Guvernele naionale au adus

127

argumente pentru acordarea derogrii, dar aceasta era n competena exclusiv a Comisiei. Pentru c, de la un deceniu la altul, a crescut numrul solicitanilor de exceptri individuale, s-a pus problema conceperii unor excepii-cadru, care din raiuni organizatorice, procedurale, de cretere a operativitii n luarea deciziilor, au fost aprobate de Consiliu. Reglementrile cu privire la derogrile cadru au fost revizuite i actualizate n repetate rnduri, fiind valorificat experiena acumulat de autoritile comunitare. Comisia a avut agenda ncrcat cu probleme ce vizau practicile marilor companii; la fel, problema practicilor restrictive a solicitat o mare parte din energiile i timpul de lucru ale D.G. IV. n anii '80 i '90 D.G.- IV a aplicat numeroase penalizri (n special amenzi), care n unele cazuri au depit 200 milioane . Cartelurile au fost apreciate ca o ameninare serioas la adresa realizrii/funcionrii pieei unice motiv pentru care practicile anticoncureniale ale acestora (acordurile de fixare a preurilor, de partajare a preurilor etc.) au fost condamnate i intens mediatizate. Totodat, D.G.-IV a militat mpotriva aranjamentelor discriminatorii n domeniul distribuiei i exporturilor, aranjamentelor de liceniere exclusiv, abuzurilor de drepturi de proprietate intelectual etc. Cu toate acestea, n ciuda succeselor repurtate, aplicarea reglementrilor cu privire la derogrile cadru a rmas un proces cu multe obstacole i nempliniri dat fiind existena unor diferene / necorelri ntre reglementrile comunitare i unele norme juridice naionale n materie de concuren. Din textul tratatelor de la Maastricht / Amsterdam/ Nisa / Lisabona se desprinde faptul c acordurile care pot avea ca efect direct sau indirect fixarea preurilor, stabilirea de condiii de vnzare sau a cotelor de producie, nelegeri ce duc la discriminarea partenerilor comerciali, boicoturile colective i alte msuri similare sunt considerate ilegale pentru c distorsioneaz concurena i afecteaz comerul interstatal.68 Realizarea efectiv a politicii publice n domeniul concurenei continu s fie un demers al autoritilor U.E. extrem de complex i ncrcat cu diferite dificulti, a cror depire presupune nu numai perfecionarea sistemului decizional european, ci i reformarea instituional, accentuarea funciilor guvernamentale ale instituiilor europene. B. nc n Tratatul de la Roma (Art. 86), era prevzut c este incompatibil cu piaa intern i interzis, n msura n care ar putea aduce atingere comerului dintre statele membre, folosirea n mod abuziv de una sau mai multe ntreprinderi a unei poziii dominante deinute pe piaa intern sau
Vezi Enciclopedia Uniunii Europene, Ediia a III-a, coordonator Luciana Alexandra Ghica, Editura Meronia, Bucureti, 2007, p. 120.
68

128

pe o parte semnificativ a acesteia. n ultimele tratate este pstrat principiul de interdicie a abuzului de poziie dominant n interiorul pieei comune ntruct acesta afecteaz comerul dintre statele membre. Practicile abuzive ar putea consta n: Impunerea, n mod direct sau indirect, de preuri de vnzare, de cumprare sau de condiii de comercializare inechitabile; Condiionarea ncheierii contractelor de acceptarea de ctre parteneri a unor prestaii suplimentare care, prin natura sau conform uzanei comerciale, nu au legtur cu obiectul acestor contracte; Aplicarea unor condiii inegale la prestaii echivalente n raporturile cu partenerii comerciali, plasndu-i pe acetia n dezavantaj concurenial; Limitarea produciei, a desfacerii sau a dezvoltrii tehnice n detrimentul consumatorilor. De la acest principiu, Uniunea nu acord derogri i nu face excepii. Practicile antimonopol premergtoare Tratatului de la Lisabona, mai ales n anii '50-'60, au evideniat o politic public a guvernelor n domeniul concurenei cu puncte slabe i cu alunecri duale. Acestea, manifestnd o team c va slbi competitivitatea n faa provocrilor venite din partea unor firme din SUA i Japonia, au promovat creterea puterii marilor companii ca o cale de relansare economic i de progres tehnologic. Activitatea agenilor economici transnaionali europeni a fost ncurajat chiar dup intrarea n vigoare a Tratatului de la Roma, n care era stabilit c libera concuren este o prioritate n cadrul Comunitii i orice abuz al uneia sau mai multor entiti care au o poziie dominant pe o pia sau pe o parte a acesteia va fi prohibit, ca incompatibil cu principiile pieei comune dac afecteaz comerul dintre statele membre. Problema conceptual i practic ce se punea consta n stabilirea condiiilor necesare pentru a lua n considerare existena unui monopol n economie i dac acesta a uzat de poziia dominant pe pia. Ori Tratatul pentru crearea Comunitii Economice Europene nominalizeaz trei note de coninut ale noiunii de monopol: firma s aib o poziie dominant; aciunile acesteia s produc efecte asupra pieei comune sau asupra unei pri semnificative a acesteia i aciunile ntreprinse s afecteze comerul dintre statele membre. Pe cnd noiunea de poziia dominant a unei firme pe o pia semnificativ (fie pia a produsului, fie pia cu limite geografice sau fie pia cu o dinamic n timp) const n abilitatea i capacitatea firmei de a nltura concurena de pe un segment semnificativ al pieei. n acest sens, pentru a stabili semnificaia noiunii de poziie dominant pe pia se folosesc drept criterii: cota de pia a firmei i amplitudinea efectelor

129

anticoncureniale. Se apreciaz, n principiu, c o firm are o poziie dominant pe o pia atunci cnd cota sa de pia este mai mare de 40%. Aceasta nu exclude excepiile, care sunt dependente de diferite caracteristici ale pieei. Au fost constatate cazuri de firme cu poziie dominant pe pia n condiiile n care cota de pia a produselor acestora a fost sub 25 %. Aceste firme au reuit s nlture efectiv concurena de pe piaa produselor lor, s-au comportat i au luat decizii independent de concurenii lor, de consumatori i de clieni. Din practicile i experiena Directoratului General IV s-a ajuns la concluzia c o firm cu poziie dominant pe pia abuzeaz de aceasta atunci cnd: stabilete preuri semnificativ mai mari sau mai mici dect preurile de echilibru ale pieei cu scopul de a nltura concurenii; refuz s furnizeze produse n anumite cazuri; impune acorduri de cumprare pentru anumite categorii de produse; reduce producia sau trateaz discriminatoriu diferite segmente de pia; pune n aplicare o strategie de achiziii i fuziuni pentru a nltura concurenii. Posibilitile de a abuza de poziia dominant de ctre o firm cresc dac, pe lng faptul c ea deine o cot mare din piaa unui produs, sporesc oportunitile pe planul structurii i funcionrii pieei respective, comportamentului agenilor economici concureni, accesului la noile tehnologii i la factorii de producie, reglementrilor legale privind accesul agenilor economici pe piaa respectiv. n acord cu cele anterioare, Comisia European, autoritile specializate n domeniu au avut de rezolvat dou probleme majore n implementarea politicii n domeniul concurenei: a) s demonstreze poziia dominant pe pia; b) s desfoare o anchet prin care s dovedeasc faptul c s-a abuzat de poziia dominant de pe o pia. n acelai timp, firmele supuse cercetrilor au trebuit s dovedeasc autoritilor europene contrariul, adic punctele a i b nu sunt adevrate, sau mai concret, s demonstreze faptul c nu au fcut nimic prin care s fi cauzat deteriorarea fragilei structurii a concurenei, c nu au mpiedicat n mod neloial, apariia i dezvoltarea unor noi competitori care ar fi putut amenina aceast dominaie. Ultimele tratate cu privire la instituirea i funcionarea Uniunii Europene sistematizeaz n principii coerente de drept comunitar experiena

130

instituiilor europene n domeniu, n special a Comisiei, Curii Europene de Justiie i DG IV; totodat, stabilete necesitatea adoptrii de ctre Consiliul Uniunii Europene, la propunerea Comisiei, a unor regulamente europene de punere n aplicare a principiilor concurenei. Consiliul hotrte dup consultarea cu Parlamentul European. Regulamentele care vor fi adoptate vizeaz atingerea unor scopuri specifice, precum: respectarea interdiciilor aplicate n relaiile de pia prin instituirea de amenzi i penaliti cu titlu cominatoriu, simplificarea controlului administrativ i asigurarea supravegherii eficiente, s defineasc rolul Comisiei i al CJE n aplicarea dispoziiilor, regulilor cu privire la concuren69, s defineasc raporturile dintre legislaiile naionale i normele Uniunii Europene cu privire la concuren. Pn la intrarea n vigoare a regulamentelor europene, cele care hotrsc cu privire la admisibilitatea nelegerilor, deciziilor i practicilor concertate i la exploatarea abuziv a unei poziii dominante pe piaa intern, n conformitate cu dreptul intern i cu dispoziiile tratatelor cu privire la instituirea i funcionarea Uniunii Europene,sunt autoritile statelor membre. Comisia vegheaz la aplicarea principiilor politicii n domeniul concurenei; la cererea unei stat membru sau din oficiu, Comisia poate investiga presupusele cazuri notificate de nclcare a dispoziiilor privind concurena, n colaborare cu autoritile competente din statele membre. Dac se va constata existena unei infraciuni, Comisia propune mijloace adecvate pentru a-i pune capt. C. Comunitatea a pus n aplicare, dealungul timpului, o legislaie antitrust menit s mpiedice nfptuirea unor concentrri susceptibile de a crea poziii dominante sau de a genera abuzuri pe pia. Dac au fost identificate i se dovedesc astfel de cazuri, Curtea European de Justiie ia decizii de interzicere, de stopare a concentrrilor i fuziunilor care au generat distorsiuni n derularea concurenei i au afectat funcionarea relaiilor comerciale dintre statele membre. Monitorizarea preventiv a fuziunilor dintre ntreprinderi cu dimensiuni europene a fost cea mai controversat i mediatizat de instituiile de pres din Europa, chiar dac reglementrile comunitare n domeniu au devenit clare n anii '90 i au servit ca principal instrument al DG IV. ntruct n anii ' 80 s-a nregistrat o pronunat cretere a numrului de fuziuni, societi mixte i achiziii publice, Comisiei Europene i s-a cerut s elaboreze un proiect de Regulament n materie de achiziii i fuziuni, pentru a fi aprobat de Consiliu fapt ce a avut loc n 1989, punndu-se astfel bazele unei politici europene coerente n domeniul fuziunilor i achiziiilor. n Regulament, Art.
Toate aceste reguli sunt prevzute n Seciunea din tratate viznd regulile cu privire la concuren aplicabile ntreprinderilor.
69

131

2(3), se stipuleaz c o concentrare care creaz sau consolideaz o poziie dominant ca urmare a creia concurena efectiv va fi distorsionat pe piaa comun, va fi declarat incompatibil cu principiile pieei integrate. Instituiile abilitate s investigheze fuziunile au avut ca obiect de cercetare acele firme care particip la o fuziune cu o cifr de afaceri agregat de peste 5 miliarde de ECU; acele fuziuni n cadrul crora cel puin 2 dintre firmele implicate au fiecare cel puin 250 milioane ECU - cifr de afaceri individual. Acele fuziuni care se ncadreaz n parametrii anteriori, trebuie notificate Comisiei, care va aplica procedura n analiza fiecrui caz cu scopul de a gsi rspunsuri concrete la ntrebri privind: msura n care fuziunea notificat intr sub incidena Regulamentului; n ce msur fuziunea este compatibil cu principiile pieei comune; dac se nregistreaz o poziie dominant pe pia. Comisia urmeaz s identifice i s estimeze efectele fuziunii asupra concurenei pe baza aplicrii procedurii de control al fuziunilor, a analizei raportului Comitetului Consultativ cu privire la concentrri. Aplicarea Regulamentului comunitar, a procedurii de control al fuziunilor conduce la unul din urmtoarele rezultate posibile: fuziunea este incompatibil cu dreptul comunitar, fiind respins; aprobarea fuziunii, deoarece aceasta este compatibil cu dreptul comunitar; aprobarea fuziunii va fi acordat dac vor fi satisfcute cteva condiii i dac vor fi asumate cteva obligaii suplimentare; n principiu fuziunea ar corespunde reglementrilor comunitare. Diversitatea i numrul mare de cazuri de achiziii i fuziuni au ridicat uneori probleme dificile Directoratului General IV, Comisiei i CEJ, adesea confruntate cu divergene n raport cu guvernele naionale. Prin urmare, a crescut numrul de respingeri aplicate unor fuziuni de anvergur. n acelai timp, a trebuit s se intervin pentru amendarea Regulamentului cu privire la controlul fuziunilor. Att reglementrile comunitare, ct i practicile sau experiena acumulat n implementarea politicii n domeniul concurenei, implicit n sfera achiziiilor i fuziunilor de ntreprinderi, sunt ncorporate sintetic n principiile / dispoziiile tratatelor cu privire la integrarea european, urmrindu-se ca fuziunile, concentrrile i achiziiile realizate s nu distorsioneze concurena i comerul dintre statele membre iar dac se constat, pe acest plan, practici i efecte anticoncureniale relevante acestea urmeaz s fie nlturate. D. n ceea ce privete politica cu privire la sectorul de stat n economie, n care, prin tradiie, au funcionat monopoluri de stat (n minerit, transport, energie, telecomunicaii, servicii potale i altele), textul ultimelor tratate valorific filosofia neoliberal cu privire la viaa economic, experiena

132

acumulat de Comisie i CEJ n domeniul promovrii unui autentic mediu concurenial la nivel european, urmat de rezultate benefice n planul productivitii, eficienei, asigurrii calitii bunurilor i serviciilor, al introducerii tehnologiilor de vrf i satisfacerii nevoilor cumprtorilor. Ori, pn la nceputul anilor '90, pe plan practic statele i-au pstrat monopolul asupra utilitilor publice, proprietatea de stat n sectoarele care furnizeaz electricitate, gaze, ap, servicii de transport i telecomunicaii. Statul s-a dovedit a fi un prost gospodar al proprietii sale; ntreprinderile de stat au funcionat adesea n afara reglementrilor din domeniul concurenei. Rezultatele au fost cele specifice gospodarului perdant, precum: adesea, serviciile furnizate au fost scumpe i de slab calitate; ntrzierea introducerii progresului tehnic i a realizrii de inovaii tehnologice; risipirea fondurilor i ineficien; decalaje ntre preuri existente pe teritoriile statelor membre; incompatibiliti ntre reelele administrative naionale. Pe baza experienei acumulate, Comisia a adoptat o politic de aplicare a principiilor concurenei corecte i n domeniul utilitilor publice ntruct, ca ageni economici fie ei aparintori sectorului de stat, reglementrile n domeniul concurenei sunt perfect compatibile cu misiunea / rolul acestora n economie. Liberalizarea aplicat sectorului de stat din economia unor ri membre ale Uniunii Europene a condus la rezultate benefice pentru ageni, societate, consumatori. Treptat, s-au creat premise pentru a fi eliminate discriminrile ntre firmele publice i cele private n domeniul comercializrii / achiziiei de bunuri i servicii. Comisia a fost abilitat s adopte msuri mpotriva statelor membre care acord drepturi exclusive sau speciale unor firme. ns, chiar dac astfel de msuri i reglementri au fost adoptate, guvernele naionale, ntr-o msur mai mic sau mai mare, au continuat s protejeze aa-numitele monopoluri de interes public. Unele firme de stat au reuit s reziste la presiunile Comisiei i Directoratului General IV n privina creterii transparenei raporturilor financiare cu statele motiv pentru care autoritile europene i-au sporit energiile n aplicarea dreptului comunitar n domeniul concurenei. Astfel, nc din anul 1980, Comisia a adoptat Directiva privind transparena relaiilor financiare dintre statele membre i ntreprinderile publice. Aceste ntreprinderi erau definite, n Art. 2 al Directivei ca orice ntreprinderi asupra crora autoritile publice pot s exercite direct sau indirect o influen dominant n virtutea dreptului de proprietate asupra ei, participrii lor financiare n cadrul ei ori regulilor care o crmuiesc. De multe ori, autoritile publice au exercitat o influen dominant asupra deciziilor comerciale ale ntreprinderilor publice, fapt ce a fost posibil atunci cnd:

133

a) o autoritate public deine partea cea mai mare a capitalului subscris; b) o autoritate public controleaz majoritatea voturilor ce se atribuie aciunilor emise de ntreprinderi; c) cnd pot s desemneze mai mult de jumtate din membrii organului administrativ de conducere sau de supraveghere. Ori, pentru a limita influena dominant a autoritilor publice n luarea deciziilor comerciale ale firmelor de stat, trebuie respectate normele privind transparena financiar fiind vizate: compensarea pierderilor financiare; furnizarea capitalului; subveniile nerambursabile; mprumuturile n condiii privilegiate; acordarea de avantaje financiare prin renunarea la profituri ori la recuperarea sumelor datorate; renunarea la dobnda normal asupra fondurilor publice utilizate; compensarea obligaiilor financiare impuse de autoritile publice. Prin toate acestea, Comisia a urmrit ca ntreprinderile publice s nu beneficieze sau s beneficieze ct mai puin de un tratament preferenial n materie de concuren, s limiteze riscul denaturrii concurenei. n sfera de aplicare a Directivei Comisiei Nr. 80/723 din 1980 erau vizate nu numai ntreprinderile publice ca atare, ci i cele crora le erau acordate drepturi exclusive sau speciale, cele crora li se ncredineaz efectuarea unor servicii de interes economic-general ori au caracterul de monopol productor de venituri. Pe acest fond, Comisia a continuat s practice intervenii active valorificnd normele specifice statuate n Tratate, mai ales ncepnd cu anii '90. Astfel, respectarea de ctre toi agenii economici privai i publici, a regulilor concurenei a devenit o prioritate; statele membre au devenit actori principali n valorificarea noilor instrumente, cum ar fi reglementrile antitrust, cele cu privire la ajutoarele de stat etc. i dezvoltarea cadrului dreptului comunitar al concurenei, ntruct procesul de liberalizare n economie depinde de punerea n aplicare a reglementrilor la nivel naional. Valorificnd experiena acumulat dealungul deceniilor n sfera politicii din domeniul concurenei, n ultimele tratate ale Uniunii Europene este stabilit faptul c n ceea ce privete ntreprinderile publice i ntreprinderile crora le acord drepturi speciale sau exclusive, statele membre nu emit i nu menin nici o msur contrar dispoziiilor autoritilor Uniunii Europene. Acelorai reguli de concuren, sunt supuse i ntreprinderile nsrcinate cu gestionarea serviciilor de interes economic general sau care prezint caracter de monopol fiscal. Principiile privind statutul ntreprinderilor publice rmn, pentru viitor, deschise unui proces de dezvoltare rezultat din adaptarea reglementrilor n domeniul concurenei la noile realitii economice i instituionale survenite n Uniunea European dup anii 2000 i, mai ales, dup ratificarea Tratatului de la Lisabona.

134

E. n atenia autoritilor europene a stat, nc de la nfiinarea pieei comune, regimul de acordare a ajutoarelor de stat, ntruct acestea au efecte de denaturare a concurenei, de fragmentare a pieelor, de afectare a cadrului concurenial comunitar. n ultimii 50 de ani, ajutoarele de stat ctre anumii ageni economici i n detrimentul altora aflai n spaiul pieei unice s-au concretizat n diferite forme, precum: subsidii - inclusiv la export; scutiri sau reduceri de sarcini fiscale sau sociale; garanii de credite; aplicarea unei rate a dobnzii mai mici la credite acordate de stat unor ageni economici; acordarea de credite fr dobnd; cumprarea de aciuni la anumite societi pentru a le salva de la faliment; micorarea / anularea obligaiilor financiare ale unor ntreprinderi cnd acestea au devenit insolvente; acordarea de stimulente financiare unor ntreprinderi n perspectiva privatizrii acestora; punerea la dispoziie a unor suprafee de teren la preuri modice sau chiar gratuit; subscrierea de capital de stat n anumite ntreprinderi, ca form de ajutor; practicarea unor preuri care avantajeaz agenii publici (de exemplu: un guvern achiziioneaz la preuri mai mari dect cel de echilibru al pieei cu scopul de a favoriza vnztorul n competiia pe piaa comun), exceptarea de la obligaia de a plti amenzi, penalizri i alte asemenea mijloace financiare prin care autoritile publice sprijin ntreprinderile. Procedurile aplicate de stat n acordarea ajutoarelor au fost directe sau indirecte; adesea statul a recurs la scheme netransparente, la desemnarea unor instituii publice ori private pentru a le investi cu misiunea de a administra ajutorul acordat. Ori toate aceste forme de ajutor de stat imperfecteaz libera circulaie a bunurilor, denatureaz concurena; toate sunt msuri discriminatorii prin care vor fi favorizate anumite activiti naionale, ele tinznd astfel s se substituie barierelor vamale care au fost nlturate, s creeze n mod artificial avantaje unor competitori n detrimentul altora. n plus, ele sunt acordate, adesea, din raiuni politice i, mai rar, economice. Dac toate ntreprinderile ar beneficia de ajutor de stat, fr nici o discriminare, atunci concurena nu ar fi afectat. Dar cnd, prin ajutorul financiar de orice fel, ntreprinderea beneficiar i ntrete poziia n raport cu celelalte aflate n competiie pe piaa intracomunitar, atunci acesta joac un rol nociv n derularea comerului dintre state, fiind incompatibil cu piaa comun. nc n Tratatul de la Roma, Art. 87, paragr.1, se stabilea ca incompatibil cu piaa comun a oricrui ajutor acordat de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, care distorsioneaz sau amenin s distorsioneze concurena, favoriznd unele ntreprinderi ori producia unor mrfuri, n msura n care afecteaz comerul dintre statele membre. Fiind un fapt nociv pentru economia de pia, misiunea politicii publice n domeniu

135

este aceea de a depista ajutoarele existente, de a preveni acordarea de noi ajutoare de tipul celor descoperite, n general de a le interzice. Comisia este cea care urma s in sub control astfel de ajutoare, s propun msurile potrivite pentru dezvoltarea progresiv i funcionarea pieei comune; politica fa de ajutoarele de stat fiind prin natura ei una supranaional. Dar practica de edificare a pieei unice europene a scos n eviden faptul c exist unele ajutoare de stat ce se integreaz n cadrul comunitar, nu afecteaz comerul dintre state, libera concuren; ba mai mult, pot conduce la rezultate benefice pe plan tehnologic, social, n nlturarea unor efecte catastrofale naturale. Astfel de ajutoare de stat au fost acceptate, dealungul deceniilor, ca excepii, ele obligatoriu trebuind s aib urmtoarele destinaii: promovarea dezvoltrii unor zone economice cu standarde de via reduse, cu o pondere mare a srciei i omajului; remedierea unei grave perturbri a economiei naionale a unui stat membru; executarea unui important proiect de interes european comun; facilitarea dezvoltrii unor zone economice cnd nu sunt afectate schimburile comerciale i concurena (coeziune i politic regional); dezvoltarea culturii i conservarea patrimoniului cultural pn la limita la care nu este denaturat concurena etc. Implementarea principiilor politicii publice privind ajutoarele de stat nu a fost lipsit de dificulti. Dimpotriv, presiunile grupurilor de interese asupra guvernelor naionale, reinerea guvernelor rilor membre, necooperarea statelor membre au generat abateri de la regulile concurenei. Pe acest fond, Directoratul Antitrust i Directoratul pentru Ajutoare de Stat au cutat mijloace pentru a convinge statele din alctuirea Comunitii s respecte regulile, s sisteze ajutoarele i practicile anticoncureniale de acest tip. n anii '70, cnd omajul i inflaia ajunseser la un nivel ridicat, cererea era sczut, competitivitatea prbuit, guvernele considerau c este firesc s fie mrite cheltuielile bugetare n vederea reducerii efectelor recesiunii economice. Subveniile bugetare erau n medie de 10 % din totalul cheltuielilor bugetare iar n unele ri depeau chiar 20 %. n astfel de condiii, Directoratul pentru Ajutoare de Stat i, mai presus de acesta, Comisia, nu au reuit s monitorizeze i s articuleze o politic eficient n domeniul acordrii ajutoarelor de stat. ncepnd cu anii ' 90, Comisia i Consiliul au reevaluat subveniile i efectele lor n spaiul concurenial; s-a stabilit cu mai mult precizie coninutul conceptului de ajutor de stat la nivel european n raport cu nivelul naional sau local, a fost analizat radiografia ajutoarelor de stat la nivelul

136

pieei unice. Astfel s-au pus bazele noii politici a axei Comisie Consiliu Curtea European de Justiie n domeniul ajutoarelor de stat, a crei experien este sintetizat n Tratatul de la Lisabona, fiind stabilite principiile n privina regimului ajutoarelor de stat. n primul rnd, este prevzut c sunt incompatibile cu piaa intern ajutoarele acordate de statele membre sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice form, care denatureaz sau amenin s denatureze concurena, prin favorizarea anumitor ntreprinderi sau sectoare de producie, n msura n care acestea afecteaz schimburile dintre statele membre. Comisia este cea care, mpreun cu statele membre monitorizeaz permanent regimul ajutoarelor existente iar n cazul n care constat incompatibilitatea unui ajutor de stat cu piaa Uniunii sau c acel ajutor este utilizat n mod abuziv, aceasta adopt o decizie european de suspendare sau modificare a ajutorului de ctre statul n cauz. n rezolvarea cazurilor sunt implicate Consiliul i CEJ corespunztor procedurilor stabilite. n acelai timp, sunt prevzute tipurile de ajutoare compatibile sau care pot fi considerate compatibile cu piaa intern. n acest sens sunt urmtoarele: ajutoarele cu caracter social acordate consumatorilor individuali, cu condiia ca acestea s fie acordate fr discriminare determinat de originea produselor; ajutoarele destinate remedierii pagubelor provocate de calamiti naturale; ajutoare acordate economiei anumitor regiuni ale R. F. Germania, afectate de divizarea Germaniei; ajutoarele destinate s favorizeze dezvoltarea economic a regiunilor n care nivelul de trai este anormal de sczut; cele destinate s promoveze cultura i s conserve patrimoniul, dac acestea nu modific condiiile schimburilor comerciale i ale concurenei n Uniune, ntr-o msur care contravine interesului comun; ajutoarele destinate s promoveze realizarea unui proiect important de interes european comun sau s remedieze perturbri grave ale economiei unui stat membru; alte categorii de ajutoare stabilite prin regulamente sau decizii europene adoptate de Consiliu, la propunerea Comisiei, dup consultarea Parlamentului European. F. Pentru realizarea obiectivelor politicii Uniunii Europene n domeniul concurenei prezint o mare importan respectarea dispoziiilor fiscale. n acest sens, se aplic principiul conform cruia nici un stat membru nu aplic, direct sau indirect, produselor altor state membre impozite interne,

137

de orice natur, mai mari dect cele care se aplic direct sau indirect produselor naionale similare. n plus, nici un stat membru nu aplic produselor altor state membre impozite interne de natur s protejeze indirect alte produse. Totodat, existena unor norme unitare care s regleze concurena pe piaa unic presupune amendamente ale legislaiei Uniunii Europene n domeniu. Legile sau legile-cadru europene stabilesc msurile referitoare la apropierea dispoziiilor legale, de reglementare i administrative ale statelor membre avnd drept scop instituirea i funcionarea pieei interne. Consiliul este cel care hotrte n unanimitate, dup consultarea Parlamentului European i a Comitetului Economic i Social, n privina msurilor de armonizare a legislaiilor referitoare la impozitul pe cifra de afaceri, accize i alte impozite indirecte astfel nct s fie asigurat coerena pieei unice i cadrul juridic menit s favorizeze concurena corect / loial i s evite manifestri anticoncureniale aparintoare tipurilor invocate pe paginile anterioare. Reproducerea de practici anticoncureniale, n ciuda eforturilor Consiliului de a adopta msuri menite s apropie dispoziiile legale, administrative ale statelor membre de implementare a politicii n domeniul concurenei pe piaa unic european va aduce Comisia n situaia de a se consulta cu statele membre, de a aplica procedurile de eliminare a practicilor neconstituionale descoperite. n acest sens, se prevede c n cazul n care Comisia constat c o neconcordan ntre dispoziiile legale, de reglementare sau administrative ale statelor membre falsific condiiile de concuren pe piaa intern i provoac o denaturare care trebuie eliminat, aceasta se consult cu statele membre n cauz. Dac, dup aceast consultare, nu se ajunge la un acord, legile cadru europene elimin denaturarea n cauz.

* * *

Corelat cu o evident motivaie a decidenilor europeni de a promova valorile neoliberalismului, reforma politicii concurenei a fost supus la testul unui timp de o jumtate de secol. n primele decenii, Comisia s-a concentrat pe nregistrarea practicilor (acorduri, fuziuni, aciuni concertate, ajutoare de stat etc.) care generau sau puteau s produc denaturri ale concurenei dndu-i acceptul asupra unora, interzicnd altele sau acionnd n sensul eliminrii de pe pia a unora dintre practicile anticoncureniale descoperite. Ca urmare a dezvoltrii nregistrate la nivelul altor poli de putere economic la scar planetar, a globalizrii i a extinderii geopolitice a Uniunii, a crescut numrul de semnale, de plngeri n domeniul

138

nclcrii regulilor concurenei. Treptat Comisia nu a mai putut face fa soluionrii acestora, fiind constrns s treac la o aplicare descentralizat a regulilor concurenei, s nlocuiasc sistemul notificrii prealabile a Comisiei referitor la acorduri, fuziuni, ajutoare de stat etc. cu un sistem de verificare post factum. Comisia i-a trecut n agend numai cazurile grave de nclcare a principiilor concurenei, n timp ce abaterile curente, cu un impact mai redus, au nceput s fie soluionate de autoritile i jurisdiciile naionale interesate sau direct afectate, conformndu-se principiul subsidiaritii. n raport cu prevederile tratatelor de instituire i funcionare a Uniunii Europene, politica n domeniul concurenei se bazeaz pe un set de reglementri supranaionale, unitare i coerente la nivelul pieei unice. Reforma politicii concurenei va trebui s fac fa viitoarelor provocri ce vizeaz legitimitatea demersurilor Comisiei (acesta este asociat de unii autori cu un deficit democratic)70 atta vreme ct Parlamentul European i Consiliul au o implicare mai redus i, n al doilea rnd, ateptrilor actorilor de pe piaa unic de a rezolva operativ i cu o maxim eficien cazurile de practici anticoncureniale. n acelai timp, dup cum atrgea atenia prof. Miron Dumitru, evoluiile viitoare n acest domeniu depind n tot mai mare msur i de factorii externi, printre care se pot meniona: percepiile la nivel naional cu privire la funciile unei politici comune, caracterul imprevizibil al climatului politic i economic internaional, uniformizarea reglementrilor privind concurena n cadrul forumurilor internaionale.71 n orice caz, regulile privind concurena reprezint un corolar al prevederilor comunitare relative la libera circulaie a mrfurilor, astfel nct s fie larg facilitat procesul de dezvoltare a pieei unice europene, n care comerul dintre statele membre s nu fie stnjenit de factori anticoncureniali iar interesele ntreprinderilor i ale consumatorilor s nu fie afectate. Privit n ansamblu, politica autoritilor europene n domeniul concurenei se nscrie pe linia nceput cu decenii n urm de consolidare a unei reele decizionale ce implic nu numai actori supranaionali, ci i autoriti publice de la nivelul statelor membre toi interacionnd ntr-un mediu n care principiile concurenei, aa cum sunt definite n Dreptul Uniunii Europene, se vor impune n raport cu normele de drept aparintoare sistemelor naionale. Pluralismul centrelor de decizie de la nivelele suprastatal i statal corespunde regulilor jocului democratic doar dac sunt asumate valori
70

Cei care au ridicat problema deficitului democratic doresc s semnaleze faptul c, datorit supremaiei legii comunitare asupra celei naionale, guvernele statelor membre reunite n Consiliu, ajung s poat practica un control al propriilor Parlamente, n loc s fie ele controlate de ctre Parlament. Totodat, guvernele naionale iniiaz i implementeaz anumite politici pentru care nu au acordul alegtorilor lor. 71 Dumitru Miron, Economia Uniunea Europene, Editura Luceafrul, Bucureti, 2002.

139

i principii comune menite s dea coeren i consecven politicii publice n domeniul concurenei.

IX. POLITICA BUGETAR A UNIUNII EUROPENE


Sistemul financiar comunitar a fost creat la nceputul anilor '50, odat cu cele trei comuniti. Politicile bugetare au marcat evoluia CECO, CEE, Euratom, asigurnd implementarea i dezvoltarea politicilor comune specifice etapelor parcurse, precum i crearea fondurilor, ncepnd cu FEOGA (Fondul European pentru Garantare Agricol - n 1962) i FEDER (Fondul European de Dezvoltare Regional n 1975). n procesul de construcie european au aprut diverse probleme cu privire la politica bugetar, printre care: de unde ar trebui s fie asigurate resursele financiare necesare realizrii diferitelor politici ale Uniunii Europene? Cine ar trebui s elaboreze proiectul de buget i, n final, s l adopte? Care trebuie s fie principiile pe baza crora s fie construit bugetul Uniunii? Care este procedura optim de fundamentare i aprobare a bugetului? Cum ar trebui s fie realizate execuia i descrcarea bugetar? Ce trebuie fcut pentru a fi evitate fraudele? etc. Astfel de probleme au strnit, dealungul deceniilor, multiple controverse dar, n acelai timp, au avut menirea de a fi condus la rezultate benefice pe care s-a bazat integrarea european. Aa, de pild, bugetele celor trei comuniti au evoluat spre unificare, spre creterea autonomiei financiare, spre aplicarea unor proceduri echitabile privind valorificarea ncasrilor i alocarea cheltuielilor, introducerea unei planificri financiare, ncepnd cu anul 1988, prin adoptarea cadrului financiar multianual, perfecionarea procedurii de elaborare i adoptare a legii europene a bugetului etc. Un punct de cotitur n istoria Comunitilor l-a marcat decizia din 1970 privind nlocuirea contribuiilor financiare ale statelor membre procedur caracteristic anilor '50 '60 de finanare a activitilor ntreprinse, cu valorificarea resurselor proprii ale Comunitilor. n acest fel s-a creat o oarecare independen financiar a fiecrei Comuniti i, pe de alt parte, Parlamentului European i-au revenit anumite puteri bugetare. 72 Astzi, toate veniturile i cheltuielile Uniunii Europene trebuie s fac obiectul unor prevederi nscrise n buget pentru fiecare exerciiu financiar, care ncepe la 1 ianuarie i se ncheie la 31 decembrie ale fiecrui an calendaristic.

72

Vezi Pierre Mathijsen, Compendiu de drept european, Ediia a VII-a, Editura Club Europa, 2002, pp. 193-195.

140

1. Principiile constituirii bugetului Uniunii Europene


Bugetul anual al U.E. este stabilit printr-o lege european fundamentat pe urmtoarele principii: Principiul unitii, conform cruia toate veniturile i cheltuielile Uniunii trebuie s fie cuprinse ntr-un singur document bugetul anual al Uniunii. Astfel se asigur coerena sistemului financiar al U.E., controlul modului de colectare a veniturilor i de utilizare a acestora corespunztor prioritilor i a capitolelor de cheltuieli aprobate de autoritile europene. Principiul echilibrului, conform cruia bugetul trebuie s fie echilibrat n ceea ce privete raportul dintre venituri i cheltuieli. n momentul n care legea european a bugetului este adoptat, exist un echilibru perfect ntre venituri i cheltuieli. n perioada execuiei bugetare este posibil s apar decalaje ntre cheltuieli i venituri, putnd surveni fie un excedent (un sold pozitiv) care urmeaz s fie reportat n anul urmtor, fie un deficit (un sold negativ) care va fi cuprins n bugetul urmtor ca o cheltuial deja efectuat. n conformitate cu Tratatele, legea bugetului european, administrarea bugetului trebuie s asigure echilibrul ntre intrri i ieiri, fr a se recurge la mprumuturi pentru a fi acoperite cheltuielile. Principiul anualitii, ceea ce semnific ideea c alocrile sau cheltuielile bugetare sunt autorizate pe durata exerciiului financiar anual n conformitate cu legea european a bugetului. Derogri de la acest principiu sunt posibile doar prin reportri de cheltuieli sau de venituri excedentare n exerciiul urmtor. Principiul legitimitii, n sensul c execuia cheltuielilor nscrise n buget necesit adoptarea n prealabil a unui act obligatoriu din punct de vedere juridic prin care se asigur un temei legal aciunilor autoritilor europene n domeniul financiar, respectiv al executrii cheltuielilor. Principiul universalitii, n sensul c veniturile bugetare constituie o mas valoric a Uniunii Europene menit s serveasc finanrii cheltuielilor stabilite, realizrii efective nu numai a prioritilor Uniunii, ci i a satisfacerii oricrei alte categorii de nevoi sau de cheltuieli.

141

Principiul asigurrii disciplinei bugetare, n sensul c autoritile europene iau decizii n privina bugetului doar n msura n care acestea pot fi realizate prin valorificarea resurselor financiare proprii ale Uniunii i prin respectarea cadrului financiar multianual. Principiul bunei gestionri financiare, n sensul c n executarea bugetului autoritile Uniunii Europene coopereaz cu statele membre pentru a face posibil utilizarea raional a alocrilor nscrise n buget, fiind respectate cerinele bunei gestiuni financiare i, n acelai timp, combtute att frauda ct i orice alte activiti ilegale ce aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. Principiul specializrii, conform cruia bugetul este structurat pe seciuni, titluri, capitole, articole i poziii. Fiecare credit / cheltuial bugetar trebuie s aib o destinaie bine conturat i un scop precis; la fel, fiecare ncasare la buget trebuie s fie precis identificat. Respectnd principiile anterioare, bugetul Uniunii Europene este schiat, finalizat i adoptat prin cooperarea instituiilor europene, n principal a Parlamentului, Consiliului Uniunii Europene i Comisiei, cu statele membre, fiind astfel asigurate resursele necesare pentru atingerea obiectivelor i realizarea practic a politicilor Uniunii. Bugetul Uniunii este finanat n ntregime din resursele proprii.

2. Structura bugetului Uniunii Europene


Proiectul bugetar al Uniunii este structurat n cele dou pri: veniturile (intrrile) i cheltuielile bugetare (ieirile). Pn n anul 1970, veniturile bugetare erau concepute drept contribuii directe ale statelor membre. Ulterior, bugetul a rezultat din veniturile sau resursele proprii ale Comunitii, printre care: taxele vamale aplicate bunurilor importate din afara Comunitii Economice Europene, prelevri la importurile produselor agricole, taxe procentuale aplicate TVA-ului ncasate de fiecare stat membru ( procentul fiind stabilit anual n jurul valorii de 0,5 -1,5 % din TVA ncasate) etc. Astzi veniturile la bugetul Uniunii includ: prelevri agricole, taxe vamale rezultate din veniturile n cadrul organizrii comune a pieei, cotizaii, cote pri aplicate TVA ncasate de statele membre, un procent din PIB al fiecrui stat membru stabilit, nc din 1988, n funcie de nivelul de dezvoltare / prosperitate al fiecrei ri membre, diverse alte ncasri. Bugetul Uniunii a crescut de zeci de ori; n 25 de ani, n perioada 1975-2000, a crescut de la 6,4

142

miliarde euro la 89,6 miliarde euro73, n anul 2001 bugetul total se ridica la 92, 56 miliarde euro, iar n structura sa de ansamblu cea mai mare pondere o au veniturile din contribuii ale statelor membre ca procent din PIB, care a crescut n aceeai perioad de la 0,2 % la 48,3 % n anul 2000. Veniturile din taxe vamale i TVA au i ele o pondere relevant. Este ilustrativ, n acest sens, structura veniturilor bugetare n anul 2008, care se prezint astfel 74:

73 Vezi, n acest sens, Gilles Ferreol, Dicionarul Uniunii Europene, Editura Polirom, Iai, 2001. 74 http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2008_ro.pdf Comisia European, Bugetul general al Uniunii Europene pentru exerciiul financiar 2008, Bruxelles Luxembourg, ianuarie, 2008.

143

Tip de venit

Buget 2007 milioane EUR % 1,3 % 13,2 % 16,3 % 62,5 % 6,7 %

Buget 2008 milioane EUR 2 316,60 16 431,90 19 095,67 81 077,59 1 425,00 % 1,9 % 13,6 % 15,9 % 67,4 % 1,2 %

Taxe agricole i cotizaii pentru zahr Taxe vamale Resursa provenit din TVA Resursa provenit din VNB Alte venituri

1 449,10 15 083,80 18 517,23 71 153,08 7 642,61

Total

113 845,82

100,0 %

120 346,76

100,0 %

Fig. 16. Repartizare n funcie de tipul de venit

144

Fig. 17. Structura veniturilor la Bugetul Uniunii n 2008

145

n ceea ce privete cheltuielile de la Bugetul european, acestea sunt de natur administrativ i operativ (funcional). Cheltuielile administrative sunt destinate funcionrii instituiilor i altor organisme ale Uniunii, incluznd cheltuielile de personal, iar cheltuielile operaionale sunt cele efectuate de Comisie pentru finanarea politicilor publice ale Uniunii75. Dintro alt perspectiv, cheltuielile sunt distribuite n ase seciuni: 1. Parlamentul European; 2. Consiliul Uniunii Europene; 3. Comisia European; 4. Curtea de Justiie; 5. Curtea de Conturi; 6. Comitetul Economic i Social / Comitetul Regiunilor. Defalcarea cheltuielilor pe subseciuni n cadrul bugetului sau pentru finanarea realizrii obiectivelor politicilor cuprinse n Tratate se prezint astfel: Politica Agricol a Uniunii Europene (PAC) are ponderea cea mai mare; politicile n domeniul formrii profesionale, tineretului, culturii, audiovizualului, proteciei sociale, antiomaj, proteciei consumatorilor, dezvoltrii pieei unice europene, industriei, transporturilor, reelelor transeuropene, politicii externe i de securitate comun etc. Cheltuielile din bugetul Uniunii Europene sunt destinate finanrii: Agriculturii, dezvoltrii rurale i realizrii obiectivelor politicii de mediu prin FEOGA seciunea Garantare; Acoperirii investiiilor i aciunilor structurale, prin Fondul European de Dezvoltare Regional (FEDER), Fondul Social European (FSE), Fondul de Coeziune (FC); Acoperirii cheltuielilor din domeniul educaiei (Programul Socrates), formrii profesionale (Programul Leonardo), tineretului, culturii, audiovizualului, proteciei sociale etc.; Acoperirii cheltuielilor pentru dezvoltarea energiei, a aciunilor Ageniei Europene pentru Mediu; Acoperii cheltuielilor pentru respectarea regulilor privind concurena i dezvoltarea pieei unice europene; Finanarea cercetrii i dezvoltrii tehnologice; Finanarea aciunilor de cooperare economic i financiar cu rile tere, a politicii externe i de securitate comun, a ajutoarelor de preaderare etc. n structura bugetului Uniunii Europene pentru 2008 sunt prevzute ase tipuri de cheltuieli, dup cum urmeaz76:

Vezi Octavian Manolache, Tratat de drept comunitar, Ediia a V-a, Editura C. H. Beck, Bucureti, 2006, pp.160-163. 76 http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2008_ro.pdf, Comisia European, Bugetul general al Uniunii Europene pentru exerciiul financiar 2008, Bruxelles Luxembourg , ianuarie, 2008, p. 9.

75

146

CREDITE PENTRU ANGAJAMENTE

Buget 2007 (1) EUR

Cadru financiar 2008 (2) EUR 57 275 000 000

Buget 2008 (3) EUR 57 963 941 445 - 188 941 445

Diferen 2008/2007 (3/1) %

Diferen 2008-2007 (3-1) EUR 3 109 609 430

1. CRETERE ECONOMIC DURABIL Marj - Competitivitate pentru cretere economic i ocuparea forei de munc Marj - Coeziune pentru cretere economic i ocuparea forei de munc Marj CONSERVAREA I GESTIONAREA RESURSELOR NATURALE din care: Cheltuieli de pia i pli directe Marj din care: Cheltuieli de pia i pli directe 3. CETENIE, LIBERTATE, SECURITATE I JUSTIIE Marj - Libertate, securitate i justiie 2.

54 854 332 015

5,7 %

9 367 547 511

10 386 000 000

11 086 000 000 - 200 000 000

18,3%

1 718 452 489

45 486 784 504

46 889 000 000

46 877 941 445 11 058 555

3,1%

1 391 156 941

55 850 230 036 42 311 661 000

58 800 000 000 46 217 000 000

55 041 123 496 40 876 490 000

- 1,4% - 3,4%

- 809 106 540 - 1 435 171 000

3 758 876 504 4 077 510 000

1 443 632 099

1 362 000 000

1 342 877 000 19 123 000

- 7,0%

- 100 755 099

623 833 000 Marj - Cetenie Marj 819 799 099

747 000 000 615 000 000

728 034 000 18 966 000 614 843 000 157 000

16,7 % - 25,0%

104 201 000 - 204 956 099

147

4. UNIUNEA EUROPEAN CA PARTENER MONDIAL Marj 5. ADMINISTRAIE Marj 6 977 864 032 6. COMPENSAII Marj 444 646 152 Total credite pentru angajamente Marj Cheltuieli obligatorii Cheltuieli neobligatorii 44 234 401 352 82 148 762 982 207 000 000 206 636 292 363 708 129 149 656 468 3 692 561 532 42 385 608 666 86 764 047 802 - 53,5% - 238 009 860 7 380 000 000 7 283 860 235 173 139 765 4,4 % 305 996 203 6 812 460 000 7 002 000 000 7 311 218 000 - 70 000 000 7,3% 498 758 000

126 383 164 334

132 026 000 000

2,2 %

2 766 492 134

- 4,2 % 5,6 %

- 1 848 792 686 4 615 284 820

Cheltuieli pentru angajamente ca procent din VNB Total credite pentru pli

1,05 %

1,05 %

1,03 %

113 845 815 415 Marj Cheltuieli obligatorii Cheltuieli neobligatorii Cheltuieli pentru angajamente ca procent din VNB 44 124 503 852 69 721 311 563 0,95 %

129 681 000 000

120 346 758 612 9 650 459 388 42 393 833 666 77 952 924 946

5,7 %

6 500 943 197

- 3,9 % 11,8 %

- 1 730 670 186 8 231 613 383

1,03 %

0,96 %

Fig. nr. 18 Tipuri de cheltuieli n structura bugetului Uniunii n anul 2008

148

Rezult c bugetul pentru anul 2008 se ridic la 129,1 miliarde EURO, reprezentnd o cretere de 2,2 % n comparaie cu 2007. Cea mai mare parte a bugetului U.E. 45 % din totalul cheltuielilor Uniunii, va fi alocat pentru stimularea creterii economice i o mai mare coeziune. Agricultura va continua s primeasc peste 40 % din totalul fondurilor U.E. Decizia de a cheltui o sum sporit pentru competitivitate s-a ntemeiat pe tendinele de evoluie a economiei mondiale. Totodat sunt prevzute cheltuieli destinate conservrii i gestionrii resurselor naturale ale Uniunii (de 55 miliarde EURO), dezvoltrii unui spaiu european de libertate, securitate i justiie, n domeniul ceteniei, sntii publice, proteciei consumatorului, sprijinirii aciunilor pentru tineret, cultur i comunicare, aciunilor externe, administraiei etc. Monitorizarea evoluiei structurii bugetului Uniunii Europene, supravegherea dinamicii situaiei bugetare i a cuantumului datoriei publice a statelor membre revin Comisiei. Aceasta examineaz periodic dac disciplina bugetar a fost respectat i ntocmete rapoarte ctre Consiliu atunci cnd apreciaz c exist risc de deficit excesiv ntr-unul din statele membre. Consiliul poate lua decizii de aplicare a unor msuri stabilite n dreptul european, prin care statul membru urmeaz s se conformeze normelor disciplinei bugetare i principiului bunei gestionri financiare. n vederea descrcrii Comisiei Uniunii Europene asupra executrii bugetului, Parlamentul European examineaz darea de seam anual prezentat de Comisie privind conturile anului financiar precedent i bilanul financiar referitor la activul i pasivul Comunitii. Comisia are obligaia de a prezenta Parlamentului sau Consiliului, la cererea acestora, orice informaii necesare lurii deciziei de descrcare a Comisiei asupra executrii bugetului. Un pas important n fundamentarea dup criterii de raionalitate i echitate a bugetului Uniunii l reprezint acordul la care a ajuns Consiliul Uniunii Europene, n 1992, privind resursele de finanare a politicilor interne i externe, pentru ca n anul 1999, Parlamentul European, Consiliul i Comisia s ncheie un Acord interinstituional asupra disciplinei bugetare i a optimizrii procedurii bugetare. Prin acest acord este furnizat o perspectiv financiar pentru o perioad mai lung fiind valorificat avantajul planificrii multianuale a veniturilor i cheltuielilor. S-a creat astfel o premis pentru eliminarea disputelor interinstituionale cu care s-au confruntat, dealungul deceniilor, Comunitile i pentru protejarea intereselor financiare ale Uniunii implicit prin gsirea mijloacelor potrivite de lupt mpotriva fraudei, corupiei i a oricror alte activiti ilegale. n ultimii ani s-a pus un tot mai mare accent pe cadrul financiar multianual fiind vizat o perioad de cel puin 5 ani, stabilindu-se valorile plafoanelor anuale ale creditelor de angajament pe categorii de cheltuieli. Categoriile de cheltuieli corespund
149

marilor sectoare de activitate ale Uniunii. Cadrul financiar multianual s-a dovedit a fi util pentru buna derulare a procedurii bugetare anuale.

3. Necesitatea i rolul cadrului financiar multianual


Respectarea principiilor anualitii i echilibrului bugetului Uniunii a fost pus sub semnul ntrebrii n anii '80 datorit faptului c realizarea obiectivelor politicilor instituiilor europene se materializeaz n perioade medii i lungi (mai mari dect durata unui exerciiu financiar anual), faptului c, adesea, cheltuielile bugetare au depit valorile estimate. Au aprut astfel simptome specifice unei crize financiare cauzat de diferii factori, printre care: Previziunea asupra cheltuielilor bugetare, n special n domeniul finanrii agriculturii, dezvoltrii rurale durabile, orientrii pescuitului sau n realizarea obiectivelor politicii relative la mediu, a vizat creterea de la an la an, n timp ce veniturile la bugetul Uniunii au avut o tendin de cretere mai lent. Nevoia obiectiv de cretere a cheltuielilor a fost marcat de expansiunea fondurilor structurale, de asumarea de noi programe de finanare a cercetrii tiinifice, a orientrii pescuitului, a dezvoltrii nvmntului etc., n timp ce unele resurse bugetare au rmas constante sau chiar au sczut. Au crescut cheltuielile de preaderare i de sprijinire a integrrii de noi membri n cadrul Uniunii Europene. ncasrile din taxele vamale au avut o tendin de reducere, datorit diminurii schimburilor comerciale ale Uniunii cu rile tere. Urmare a politicii publice agricole la nivelul Uniunii s-a ajuns la acoperirea nevoilor interne din producia agricol proprie sau chiar la apariia unor excedente pentru numeroase produse agricole fapt ce a condus la diminuarea importurilor i, implicit, la scderea volumului prelevrilor la import. Veniturile provenite din TVA au avut o cretere mai lent dect PIB al statelor membre, implicit dect consumul din cadrul economiilor acestora. Procedura bugetar anual a generat unele dificulti interinstituionale (fiind vizate Parlamentul, Consiliul Uniunii Europene, Comisia, Curtea de Conturi) n ceea ce privete respectarea disciplinei bugetare aferente realizrii unor obiective strategice ale Uniunii.

150

Toate aceste cauze au condus ctre ideea de a realiza un cadru comunitar al perspectivelor financiare ale Uniunii, o anticipare pe termen mediu / lung a structurii bugetului, n special a structurii de cheltuieli ale Uniunii. Astfel se explic semnarea de acorduri interinstituionale ntre Parlament, Consiliu i Comisie - ncepnd cu anul 1988, prin care aceste instituii se pun de acord n privina prioritilor bugetare ale perioadei urmtoare77 stabilite n funcie de obiectivele strategice ale politicilor Uniunii Europene. Ca urmare, volumul veniturilor la bugetul Uniunii a crescut pe msur ce s-au extins nevoile i au aprut noi prioriti n special legate de infrastructur, ajutoare pentru aderarea noilor membri etc. n anul 1999, cele trei instituii europene ( Parlamentul, Consiliul i Comisia) au semnat Acordul interinstituional pentru perioada 2000-2006, n cadrul Agendei 2000, fiind vizat asigurarea de condiii optime pentru promovarea i consolidarea politicilor Uniunii. n acest sens au fost prevzute finanri pentru realizarea reformei politicii agricole comune i dezvoltrii rurale, aciunii structurale i de coeziune, dezvoltrii politicii interne n domeniul reelelor transeuropene, cercetrii tiinifice i inovrii, educaiei, culturii, formrii profesionale, mediului, sprijinirii ntreprinderilor mici i mijlocii etc., creterea cheltuielilor destinate politicii externe i de securitate comun, limitarea cheltuielilor administrative i asigurarea unor rezerve n special pentru importuri i pentru situaii de urgen, prevederea unui plafon al cheltuielilor la rubrica Ajutorului pentru preaderare. Ponderea cea mai mare n structura de ansamblu al cheltuielilor bugetare o au cele destinate politicii agricole i operaiunilor structurale ale Uniunii. Pentru a concretiza cele prezentate, se poate exemplifica modul de construire a bugetului, de planificare a cheltuielilor prin evidenierea cadrului financiar multianual pentru perioada 2007-2013 78:

Vezi Dumitru Miron (coordonator), Economia Uniunii Europene, Luceafrul, Bucureti, 2002, pp. 386-390. 78 http://ec.europa.eu/budget/library/publications/budget_in_fig/syntchif_2008_ro.pdf, Comisia European, Bugetul general al Uniunii Europene pentru exerciiul financiar 2008, Bruxelles Luxembourg, ianuarie, 2008, p.7.

77

151

CADRUL FINANCIAR MULTIANUAL N PREURI CURENTE

152

CREDITE PENTRU ANGAJAMENTE 1. CRETERE ECONOMIC DURABIL Competitivitate pentru cretere economic i ocuparea forei de munc Coeziune pentru cretere economic i ocuparea forei de munc 2. CONSERVAREA I GESTIONAREA RESURSELOR NATURALE din care: Cheltuieli de pia i pli directe 3. CETENIE, LIBERTATE, SECURITATE I JUSTIIE - Libertate, securitate i justiie - Cetenie 4. UNIUNEA EUROPEAN CA PARTENER MONDIAL 5. ADMINISTRAIE

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Total 2007-2013 433 001

54 405

57 275

59 700

61 782 12 388

63 614

66 6212

69 621

8 918

10 386

11 272

12 987

14 203

15 433

85 857

45 487

46 889

48 428

49 394

50 627

52 401

54 188

347 414

58 351

58 800

59 252

59 726

60 191

60 663

61 142

418 125

45 759

46 217

46 679

47 146

47 617

48 093

48 093

330 085

1 273 637 636

1 362 747 615

1 523 872 651

1 693 1 025 668

1 889 1 206 683

2 105 1 406 699

2 376 1661 715

12 221 7 554 4 667

6 578

7 002

7 440

7 893

8 430

8 997

9 595

55 935

7 039

7 380

7 699

8 008

8 334

8 670

9 095

56 225

6. COMPENSAII

445

207

210

862

153

TOTAL CREDITE DE ANGAJAMENT ca procent din VNB TOTAL CREDITE DE ANGAJAMENT ca procent din VNB Marj disponibil Plafonul resurselor proprii ca procent din VNB

126 491 1,06 % 122 190 1,02 % 0,22 % 1,24 %

132 026 1,06 % 129 681 1,04 % 0,20 % 1,24 %

135 824 1,05 % 123 858 0,95 % 0,29 % 1,24 %

139 102 1,03 % 133 505 0,99 % 0,25 % 1,24 %

142 458 1,01 % 133 452 0,95 % 0,29 % 1,24 %

147 039 1,00 % 140 200 0,96 % 0,28 % 1,24 %

151 829 1,00 % 142 408 0,94 % 0,30 % 1,24 %

974 769 1,03 % 925 294 0,98 % 0,26 % 1,24 %

Fig. nr. 18_________

n concluzie, cadrul financiar multianual al Uniunii vizeaz asigurarea evoluiei ordonate a cheltuielilor bugetare n limita resurselor proprii, stabilind valorile plafoanelor anuale ale alocrilor pe categorii de cheltuieli. Bugetul anual al Uniunii respect cadrul financiar multianual stabilit de Consiliul Uniunii Europene printr-o lege european, dup aprobarea Parlamentului.

154

X. POLITICA SOCIAL N UNIUNEA EUROPEAN


1. Raiunea de a fi a politicii sociale n Uniunea European
Utilitatea unei politici sociale coerente, att n fiecare stat membru ct i la nivelul Uniunii, rezult chiar din convingerile i crezul formulate n Preambulul Tratatului de instituire a Constituiei Europene79: Convini c Europa reunit de acum ncolo intenioneaz s continue pe aceast traiectorie de civilizaie, de progres i de prosperitate, pentru binele tuturor locuitorilor si, inclusiv cei mai fragili i mai defavorizaic dorete s aprofundeze caracterul democratic i transparent al vieii sale publice i s acioneze n favoarea pcii, justiiei i solidaritii n lume.80 Ori, pentru realizarea practic a acestei convingeri, trebuie promovate obiectivele i valorile Uniunii Europene, printre care dezvoltarea durabil a Europei, bazat pe creterea economic echilibrat, pe o economie social de pia (s.n.) foarte competitiv, viznd ocuparea deplin a forei de munc i progresul social, un nalt nivel de protecie i de mbuntire a calitii mediului (Art. I 3 (2). Totodat, Uniunea combate excluderea social i discriminrile i promoveaz justiia i protecia social, egalitatea ntre femei i brbai, solidaritatea ntre generaii i protecia drepturilor copilului (Art. I 3 (3). Aadar, politica social a Uniunii Europene este integrat organic, funcional n procesul de edificare a pieei unice i comunitii subordonnduse realizrii scopurilor i valorilor sale, fiind n acelai timp i o condiie sau o cale de dezvoltare durabil a Europei bazat pe o economie social de pia. n Tratatul Uniunii Europene, completat ulterior de Tratatele de la Amsterdam, Nisa i Lisabona, se acord politicii sociale un rol mult mai important dect n tratatele anterioare, ntruct dezvoltarea pieei unice europene, progresul economic i tehnologic, mpreun cu garantarea drepturilor sociale fundamentale, sunt interdependente funcional, astfel nct evoluia benefic a uneia dintre ele se bizuie pe dezvoltarea corespunztoare a fiecreia dintre celelalte. Astfel, de pild, progresul economic se coreleaz cu progresul social i, mpreun, pot genera un nalt nivel de folosire a forei de munc, ntrirea coeziunii sociale ca dimensiune corectiv a economiei de pia liber.

Document neratificat, innd astfel de istoria legislaiei europene, dar marea parte a textului acestuia a fost inclus n Tratatul de la Lisabona. 80 Vezi proiectul Tratatului de instituire a Constituiei Europene, n www.avocatnet.ro /content/articles/id_1337, p. 1 of 68.

79

155

Scopul politicii sociale este definit la Art. III 209 din proiectul de Constituie European n urmtorul sens: Uniunea i statele membre, contiente de drepturile sociale fundamentale, precum cele enunate n Carta Social European, semnat la Torino la 18 octombrie 1961, i n Carta comunitar a drepturilor sociale fundamentale ale lucrtorilor din 1989, au ca obiect promovarea ocuprii forei de munc, mbuntirea condiiilor de via i de munc, favoriznd o evoluie egal, o protecie social adecvat, dialogul social, dezvoltarea resurselor umane care s permit un nivel ridicat i durabil de ocupare a forei de munc i combaterea excluderilor.81 Un astfel de scop urmeaz a fi ndeplinit n mod treptat prin aciunile convergente ale Uniunii, ca personalitate juridic, i ale statelor membre n individualitatea lor, prin punerea n practic a unor msuri innd cont de diversitatea practicilor naionale, n special n domeniile relaiilor contractuale, precum i de necesitatea de a menine competitivitatea economiei Uniunii. Se preconizeaz astfel s se asigure o mpletire armonioas ntre politica social european unic (realizat i coordonat la nivel suprastatal de Consiliu Comisie - Parlament) i politicile sociale ale statelor componente care sunt dependente de mediul i performanele economice, de tradiiile i specificul naional. Politica social comun, centralizat, a autoritilor Uniunii Europene ar trebui s vizeze armonizarea politicilor sociale n sferele care rmn n competena exclusiv a autoritilor naionale (de exemplu: reglementrile privind protecia social, salariul minim pe economie etc.); s elaboreze i s pun n aplicare programe europene cu privire la recalificarea forei de munc; s elaboreze i s perfecioneze cadrul legislativ i instituional prin care s fie cultivat armonia ntre partenerii sociali (lucrtori, sindicate, organizaii patronale, grupuri de interese) la nivelul Uniunii Europene i s monitorizeze aplicarea lor; s acorde sprijin financiar, prin intermediul Fondului Social European i al Bncii Europene de Investiii, pentru rezolvarea problemelor sociale (creterea ocuprii forei de munc, diminuarea decanalelor dintre regiuni etc.). Totodat, printr-o politic social european comun se poate realiza treptat o convergen economic autentic, fiind mai eficient valorificat mobilitatea forei de munc n interiorul U.E.; ar putea fi optimizat transparena n comunicarea informaiilor de interes public pentru angajatori i fora de munc aceasta din urm va reui s se adapteze mai bine solicitrilor pieei valorificndu-i predispoziiile de dezvoltare profesional i uman; ar putea fi prevenit i combtut dumpingul social 8281 82

Ibidem, p. 32 of 68. Dumpingul social este generat de existena unui decalaj ntre rile n care fiscalitatea social i protecia social sunt ridicate i alte ri n care acestea sunt sczute. Pe acest fond, primele ri europene vor avea temerea c vor fi invadate de lucrtori imigrani, urmnd s creasc

156

ca rezultat al diferenelor existente ntre legislaiile naionale cu privire la piaa muncii. Ori, politica social comun va avea ca efect major apropierea legislaiilor naionale, consolidarea cadrului unitar de reglementare fapt ce va facilita realizarea coeziunii sociale i va marca accentuarea dimensiunii sociale a funcionrii economiei de pia, n care concurena este liber, corespunztor reglementrilor legale n vigoare. n afara acestui filon de gndire, care consider c politica social comunitar se mpletete cu politicile statelor membre, rezultnd n timp o Europ a solidaritii sociale sau o coeziune social a Uniunii, exist diverse alte poziii cuprinse ntre dou extreme: de negare a utilitii i eficienei oricrei politici sociale suprastatale, comune i centralizate, n favoarea proiectrii i implementrii oricrei politici de ctre autoritile statelor naionale i cea care pledeaz pentru o reform radical a politicilor publice sociale comunitare n sensul c acestea s fie proiectate la nivelul instituiilor centrale ale U.E. i s fie promovate prin intermediul unor legi i legi-cadru suprastatale. Prin urmare, raiunea de a fi, de a fi promovat i dezvoltat, a politicii sociale a U.E. rezult din nsi funcionarea economiei de pia care, pe msur ce concurena se deruleaz nestnjenit, poate genera omaj,polarizarea societii, excludere i marginalizare, procese de mobilitate profesional intracomunitar i extracomunitar etc. Ori toate aceste disfuncionaliti trebuie preluate pe o agend public a instituiilor europene, urmnd s fie evaluate i s se gseasc soluii pentru rezolvarea lor, s se asigure protecia social prin crearea unui cadru legal comunitar. Opinia lansat n anii '50 a unor analiti economici i politicieni, conform creia problemele sociale se vor diminua cantitativ i se vor rezolva tot mai uor pe msur ce se va dezvolta piaa unic i se va asigura creterea economic urmat de prosperitate, nu a fost validat de practic dect ntr-o msur nerelevant. De aceea, n ultimele decenii, mai ales odat cu adoptarea Actului Unic European (promovat n 1986 i intrat n vigoare n 1987), s-a pus cu tot mai mult acuitate necesitatea formulrii unei politici sociale comunitare prin care s se armonizeze n timp sistemele naionale de protecie social, pentru a se face noi pai spre atingerea obiectivului Europei sociale sau de coeziune social corelat cu coeziunea economic, spre atingerea unui nalt nivel de ocupare a forei de munc i de protecie social ca temei al solidaritii cetenilor europeni n raport cu valorile diriguitoare comune.

omajul n rndul populaiei active proprii. Aceasta, pentru c, noii venii vor fi dispui s accepte salarii mai mici, s fac anumite concesii angajatorilor privind protecia social.

157

2. Scurt istoric
n Tratatele fondatoare, n legislaia european, politicii sociale i-au fost acordate prevederi grupate nu numai sub un singur titlu viznd domeniul social, ci, adesea, sub mai multe titluri referitoare la formarea profesional, educaie, tineret, ocuparea forei de munc, Fondul Social European, valorile i obiectivele Uniunii Europene etc. Nu rareori autoritile centrale europene au fost acuzate c acord prioritate absolut aspectelor economice i monetare europene, dezvoltrii pieei unice prin corelare cu libera circulaie a persoanelor, lsnd la periferia preocuprilor dimensiunile sociale ale construciei europene, costurile implicate de acestea. La o analiz mai atent a textului Tratatului de Constituire a C.E.C.O. i a Tratatului de lansare a EURATOM vom putea constata c au existat preocupri legate de aspecte sociale, printre care: necesitatea unor msuri sociale pentru a contracara efectele indezirabile ale concurenei libere (faliment, omaj, srcie, excludere, creterea contrastelor sociale, migrarea forei de munc, necesitatea recalificrii etc.); o politic social coerent pentru a evita mrirea costurilor sociale; programe de asisten social aplicate celor ce-i pierd locurile de munc datorit restructurrilor; prevederi asupra sntii i securitii lucrtorilor. 83 Primele linii directoare ale politicii sociale comunitare au fost concepute i incluse n Tratatul de la Roma (Titlul III), fiind vizate cteva domenii, printre care: libera circulaie a forei de munc, mbuntirea condiiilor de munc i de via, principiile generale de armonizare a sistemelor de formare profesional. Politica social rmne, n cea mai mare parte, un atribut al statelor membre; Comunitatea urmnd s acorde sprijin i s completeze activitile statelor n domeniu. n Tratatul de la Roma, politica social comunitar era conceput n interaciune cu cele din domeniile concurenei i al dezvoltrii pieei unice, fcndu-se trimitere expres spre necesitatea meninerii nivelului de competitivitate al economiei Comunitii ceea ce semnific lucrtorilor i sindicatelor acestora c drepturile sunt corelate cu obligaiile, n primul rnd de a asigura creterea productivitii muncii, adecvarea creterii salariale la indicii de cretere a productivitii. Art. 3 din Tratat stipuleaz: Statele membre sunt de acord cu necesitatea promovrii / ncurajrii ameliorrii condiiilor de via i de munc ale muncitorilor, permind legalizarea lor n ceea ce privete posibilitile de progres. Statele membre apreciaz c o astfel de evoluie va rezulta att din funcionarea pieei comune care va favoriza armonizarea msurilor sociale, ct i din msurile prevzute prin prezentul Tratat i din apropierea / armonizarea dispoziiilor legale i administrative. n Tratat au fost prevzute,
83

Vezi Tratatul EURATOM, Titlul II, Cap. 3.

158

la insistenele Franei, obligativitatea remuneraiei egale la munc egal indiferent de diferenele de sex, ras, religie, origine etnic. Convingerea celor care au propus egalizarea salarizrii pentru acelai gen de activiti a fost aceea c n acest mod se evit posibilitatea de a fi create avantaje competitive artificiale dup acest criteriu. Dei obiectivele politicii sociale erau destul de generoase n primele Tratate, procesul de implementare i realizrile efective au rmas n subsidiar; eforturile principale ale autoritilor europene centrale au fost de a consolida mecanismele pieei n direcia realizrii integrrii economice, din care va rezulta, de la sine, soluiile pentru problemele de gen social. Astfel, mbuntirea condiiilor de munc i de via, realizarea efectiv a unor msuri de protecie social vor rezulta n mod firesc din evoluia procesului de integrare economic. La fel, armonizarea politicilor sociale ale statelor membre, apropierea legislaiilor naionale n domeniu vor evolua natural, fr intervenia direct a organelor comunitare. n acelai spirit au fost adoptate directive referitoare la accesul egal al cetenilor statelor membre la ocupare i formare profesional, dreptul de a beneficia de protecie social etc. Un pas esenial pe linia edificrii unei politici sociale comune n spiritul Tratatului de la Roma l-a constituit adoptarea Cartei Sociale Europene (1961), semnat la Torino n 1962, n cadrul Consiliului European . Aceasta conine 19 drepturi de felul urmtor: dreptul la munc, dreptul la condiii concrete de lucru, dreptul la condiii de sntate i securitate la locul de munc, dreptul de negociere colectiv, dreptul la o remunerare corect, dreptul la securitate social, dreptul la organizare, dreptul la asisten medical etc. Toate drepturile sociale, ca i directivele de politic social cuprinse n Tratate, n Cart, acorduri etc., exprimau convingerile i crezul generoase ale autoritilor (ceea ce, n mod normal, se face doar n declaraiile politice); voina politic a acestora nu a ajuns la asemenea limite care s permit convertirea lor n efecte reale de politic social. Totui, unele rezultate au fost nregistrate n ceea ce privete realizarea unor circumstane favorabile pentru libera circulaie a lucrtorilor, difuzarea informaiilor referitoare la piaa muncii, realizarea unor fonduri de asigurri sociale ntre state, stabilirea premiselor pentru recunoaterea reciproc a calificrilor. Principalul instrument de garantare a drepturilor sociale i de realizare a obiectivelor politicii sociale l-a reprezentat Fondul Social European. n anii '70 - '80, pe fondul recesiunii economice nsoite de scderea ratei de ocupare de la 65% la 60% ctre sfritul acestei etape, organele comunitare centrale au abordat cu o mai mare considerare dimensiunea social a construciei europene. Astfel, n anul 1974, Consiliul Ministerial adopt primul Program de Aciune Social, n care erau preconizate obiective precum: Protecia drepturilor lucrtorilor ntr-o Europ marcat de recesiune,
159

ndeosebi ale celor disponibilizai sau ale cror firme ddeau faliment; un tratament realmente egal ntre brbai i femei i ntrirea i mbuntirea dialogului social ntre lucrtori i patronat. Totodat, au fost preconizate msuri viznd protejarea sntii i securitii lucrtorilor, urmnd ca aceste obiective i msuri s fie implementate de statele membre, nu printr-o aciune coerent de intervenie comunitar ci prin programe guvernamentale corespunztoare specificului naional. Un alt pas spre accentuarea dimensiunii sociale a pieei comune i spre o Europ a popoarelor, a coeziunii sociale se nregistreaz prin lansarea Programului de creare a Pieei Unice Interne. Liberalizrile i restructurrile economice ce urmau s apar, ntrevzute fiind n textul Tratatului, generau ample probleme sociale: omaj structural, creterea masei tinerilor aflai n cutare de lucru, existena unei piee subterane a forei de munc, fenomenul de dumping social care determin anumite firme s opteze pentru relocalizarea capacitilor de producie n zone cu costuri salariale mici i cu contribuii mai reduse la asigurrile sociale. Pe acest fond, n anul 1989, a fost adoptat Carta Comunitii cu privire la Drepturile Sociale Fundamentale ale Lucrtorilor (Carta Social). Prin acest document, rile semnatare s-au angajat s realizeze urmtoarele obiective: mbuntirea condiiilor de munc i de via, dreptul de liber stabilire n Uniunea European a muncitorilor rezideni n unul din statele membre, dreptul la o remunerare corect i echitabil, dreptul la protecie social al salariailor, dreptul de pregtire i formare, egalitatea de tratament a brbailor i femeilor, protecia copiilor i adolescenilor etc. Dei Carta Social nu are un statut de lege, ci mai degrab unul de intenii politice, autorii ei au avut ca in o mai bun corelare a politicilor sociale ale statelor membre i perfecionarea cadrului socio-economic menit s asigure mobilitatea factorului munc n interiorul Comunitii Europene. Prin ntregul su coninut, Carta Social se ntemeiaz pe Declaraia Universal a Drepturilor Omului; Convenia Internaional asupra Drepturilor Civile i Politice i a Drepturilor Sociale i Economice; Convenia European a Drepturilor Omului. Carta Social este focusat pe urmtoarele domenii de aciune: Protecia lucrtorilor mobili n interiorul Comunitii Economice Europene; Optimizarea i apropierea condiiilor de munc ale angajailor; Salarizarea echitabil a lucrtorilor; Securitatea social; Libertatea n formarea de baz i n calificarea alternativ; Dreptul la negocieri colective i de asociere a lucrtorilor; Nondiscriminarea lucrtorilor dup criteriul sexului; Protecia sntii i a siguranei n munc;
160

Sprijin acordat persoanelor tinere aflate n cutare de lucru i integrarea persoanelor excluse de pe piaa muncii; Protecia persoanelor handicapate i a pensionarilor; Transparen n aranjamentele de informare, consultare i participare etc. Discuiile, dezbaterile privind coninutul Cartei Sociale au fost contradictorii: unii politicieni au evaluat-o ca fiind binevenit ntruct fr solidaritate i coeziune social procesul de integrare i-ar pierde din sensul umanist; echitatea i pacea social nu rezult de la sine pe fondul funcionrii regulilor economiei de pia. Prin urmare, este necesar o intervenie din exteriorul pieei unice prin care s se fac anumite corecturi. Ali politicieni, ndeosebi guvernani din Marea Britanie, observau c n Cart s-a strecurat o atitudine de stnga, c aceast Cart Social strecoar socialismul pe ua din dos fapt ce va strangula, sub multe aspecte, funcionarea liber a pieei, va diminua concurena dintre agenii economici. Pe aceeai poziie s-a situat i Federaia European a Patronatului. Divergenele cu privire la punerea n aplicare a principiilor Cartei Sociale s-au purtat i ntre reprezentanii statelor puternic industrializate i ai celorlalte. Primii se temeau de o concuren neloial pe piaa muncii provenit de la imigranii din regiunile mai srace unde salariile sunt mici. n timp ce reprezentanii statelor cu zone mai slab dezvoltate se temeau de pierderea prin emigrare a segmentului bine calificat de for de munc. Potrivnic acestor discuii, au fost adoptate n timp, noi directive sociale, a fost redimensionat Fondul Social European, s-au reformat fondurile structurale, pe primul plan trecnd programele de asisten destinate tineretului i celor mai srace regiuni ale Comunitii Economice. Toate rile membre au adoptat att al doilea ct i al treilea Program de Aciune Social. Aadar, n mod treptat, s-a trecut de la declaraii de frumoase intenii la rezolvarea unor probleme sociale, demonstrndu-se faptul c exist posibiliti de sprijinire a persoanelor i grupurilor sociale ajunse n nevoie, datorit evoluiei pieei libere, prin intervenii etatice, prin reglementri aplicate acesteia. O astfel de experien a fost valorificat la Maastricht (1991), unde s-a convenit (cu excepia Marii Britanii) c poate fi acceptat o cretere a gradului de intervenie n derularea relaiilor de pia cu scopul de a proteja indivizi/ grupuri sociale. O asemenea politic este fundamentat nu numai din considerente de solidaritate i echitate, ci n primul rnd pentru a stimula creterea economic pe seama valorificrii factorului munc i a retroaciunii plusului de coeziune social obinut printr-o astfel de politic asupra dimensiunilor dezvoltrii economice. Cu alte cuvinte, exist o legitate conform creia procesul de dezvoltare i integrare economic genereaz mai mult coeren i ordine nu numai pe plan intrinsec, ci i pe plan social sau n sfera realizrii obiectivelor celorlalte politici europene; la rndul ei, ntrirea
161

coeziunii sociale la nivelul Comunitii va genera efecte benefice de tip feedback n planul evoluiei economice. Ori, n Tratatul de la Maastricht, din anul 1992, se accentueaz asupra necesitii i valorii coeziunii sociale ca element cauzal pentru dezvoltarea economic echilibrat a ntregii Comuniti Europene. ncepnd cu Tratatul de la Amsterdam semnat n 1997, i continund cu Tratatul de la Nisa semnat n anul 2000, Comunitatea European i asum o nou politic social. Principala responsabilitate a acestei politici revine fiecrui stat membru; organele centrale europene ncurajeaz i sprijin cooperarea ntre statele membre, coordoneaz aciunile lor n domeniul politicii sociale. Aceste aspecte aparin responsabilitii Comisiei. Politica social semnific nu numai protejarea drepturilor lucrtorilor sau creterea ocuprii forelor de munc prin finanarea din Fondul Social European ci, n egal msur, sprijinirea angajailor n a nelege i a accepta efectele reformelor economice, n a-i exercita obligaiile privind atingerea obiectivelor Comunitii. Pentru prima dat, n Tratatul de la Amsterdam, apar dispoziii cu privire la politica european de utilizare a forei de munc astfel nct s fie asigurat creterea competitivitii economiei europene i a capacitii acesteia de a susine creterea economic, creterea ocuprii i o mai mare coeziune social. La Consiliul de la Nisa, din decembrie 2000, a nceput s fie dezbtut Agenda Social European i procesul de construcie social a viitoarei Europe. S-a conturat convingerea c o Europ competitiv, un pol de putere economic la scar planetar, nu s-ar putea dezvolta corespunztor n condiiile de existen a unor indici mici de folosire a populaiei apte de munc nsoii de omaj, srcie, excludere social, polarizare a societii. Investiiile n educaie i formare vor reprezenta pivotul afirmrii Europei n economia cunoaterii. ntr-o astfel de economie, politica social va trebui neleas i utilizat nu numai ca un factor de coeziune i solidaritate uman, ci i ca un factor de producie, de cretere economic. Cele mai importante provocri pentru politica social a Uniunii Europene la nceputul Mileniului al III-lea i n perioada ratificrii Tratatului de la Lisabona continu s fie: Creterea indicilor ocuprii asociat cu reducerea omajului, prin promovarea de reforme structurale specifice contextului economic bazat pe cunoatere i infosfer, reducerea decalajelor dintre regiuni i a contrastelor sociale, promovarea unei reforme n educaie i n sistemul de formare profesional; Creterea mobilitii intracomunitare i a securitii forei de munc;
162

ntrirea coeziunii sociale / reducerea inegalitii i contrastelor sociale; Valorificarea procesului tehnologic i tiinific n sensul creterii productivitii, a eficienei economice i a calitii vieii la scara Uniunii Europene; Gestionarea echitabil i eficient a noilor probleme sociale rezultate din lrgirea Uniunii Europene prin primirea noilor state; Promovarea unei legislaii comunitare coerente i apropierea legislaiilor naionale n domeniul social; Combaterea oricrei forme de srcie i aciunea concertat a statelor membre n direcia ntririi coeziunii sociale.

3. Politicile sociale actuale ale Uniunii Europene Uniunea i-a asumat ca obiectiv central promovarea dezvoltrii economice i sociale n corelare cu ntrirea coeziunii economice i sociale. Acest demers istoric implic realizarea unei nalte rate a ocuprii forei de munc i a unui nivel ridicat de protecie social, ameliorarea calitii vieii populaiei Uniunii, ntrirea coeziunii sociale i a solidaritii dintre statele membre. Corespunztor acestor obiective, n Tratatul Uniunii Europene, completat de Tratatul de la Lisabona, sunt statuate trei componente eseniale ale politicii sociale la nivel de U.E.: Politica de ocupare a forei de munc Politica social propriu-zis a Uniunii Politica de ntrire a coeziunii economice, sociale i teritoriale. Evident, aceste politici sunt integrate sistemic astfel nct implementarea i performanele oricreia vor depinde organic de celelalte dou. Corespunztor ordinii de prezentate a lor n proiectul de Tratat de instituire a Constituiei Europene 84, le vom aborda pe rnd.

84

Vezi Art. III 203 pn la Art. III 224.

163

A. Politica de cretere a ocuprii n Uniunea European n ultimele trei decenii, Comunitatea Economic s-a caracterizat printr-o rat relativ ridicat a omajului comparativ cu cea din S.U.A. sau din Japonia. De asemenea, rata ocuprii a avut un trend descendent ajungnd sub pragul de 60% ctre sfritul secolului trecut, n timp ce n S.U.A. aceast rat era de 75 % n aceeai perioad. Creterea omajului pe termen lung s-a corelat cu un ritm mediu anual de creare de noi locuri de munc obiectivat ntr-un sfert de milion / an i cu o cretere anual a populaiei active de circa 1 milion de persoane, la care se adaug fluxurile de imigrani din afara Uniunii. Exist dispariti ntre pieele naionale ale muncii, precum: salarii minime nearmonizate sau nereglementate; reglementri diversificate n codurile naionale ale muncii; norme juridice diferite n privina indemnizaiei de omaj, facilitilor pentru angajatori etc.; decalaje regionale ale omajului european, n sensul c n unele zone (cum ar fi Austria, Olanda, Nordul Italiei, Vestul Germaniei, partea central estic a Franei, Sudul Angliei) rata omajului este mic, n timp ce n alte zone, precum Sudul Italiei i Franei, Estul Germaniei, Spania, Portugalia, Irlanda i o mare parte din rile care au intrat n Uniunea European n ultimii ani, se constat indici ridicai ai omajului; omajul n mediul femeilor este mai ridicat dect n cel al
164

brbailor; un procent mare de tineri cu vrste ntre 18-25 de ani nu i gsesc locuri de munc adecvate competenelor profesionale dobndite astfel nct rata omajului specific acestei categorii de vrst este mai mare dect cea medie pe piaa naional a muncii; omajul european este unul preponderent structural i n mai mic msur unul conjunctural; migraiile de populaie activ n interiorul Uniunii Europene sunt nc prea mici pentru ca, n acest fel, s se realizeze o tendin ferm de echilibrare a cererii cu oferta pe piaa muncii; nivelul real al omajului pe piaa european a muncii este de fapt mai mare dect rata oficial; nu s-a finalizat nc o armonizare a reglementrilor naionale privind diplomele i calificrile n U.E. (implementarea Procesului Bologna reprezint un pas esenial spre realizarea acestui obiectiv). Lund n considerare aceast stare a ocuprii n U.E., n proiectul de Tratat de instituire a Constituiei Europene se prevede c Uniunea i statele membre urmresc s elaboreze o strategie coordonat de ocupare a forei de munc i, n special, s promoveze o mn de lucru calificat, format i adaptabil, precum i piee ale muncii care s poat reaciona rapid la evoluia economiei, n vederea atingerii obiectivelor.85 Obiectivul atingerii unui nalt nivel de ocupare a forei de munc este luat n considerare la definirea i punerea n aplicare a politicilor i aciunilor Uniunii. 86 n ansamblul ei, Uniunea contribuie la atingerea acestui obiectiv prin ncurajarea cooperrii ntre statele membre, prin susinerea i, dac este necesar, completarea aciunii lor fr a nclca n vreun fel competenele statelor membre n domeniu, respectnd i n acest caz principiul subsidiaritii. Dar textul Constituiei Europene nu se limiteaz la perspectiva de interes comunitar cu privire la ocuparea forei de munc, la strategia coordonat de ocupare a forei de munc sau la obiectivul atingerii unui nalt nivel de ocupare a forei de munc, la adoptarea n fiecare an a unor linii directoare ale politicii de ocupare, ci, n acelai timp, accentueaz asupra datoriei statelor membre de a lua msurile necesare, adaptate specificului naional, pentru a implementa propriile politici de ocupare a forei de munc. Astfel, statele membre, innd cont de practicile naionale legate de responsabilitatea partenerilor sociali, consider promovarea ocuprii forei de munc ca o problem de interes comun i i coordoneaz aciunea n acest domeniu n cadrul Consiliului. 87 Obinerea unei eficiene sporite n politicile de ocupare la nivelul statelor membre este condiionat de: aplicarea unor politice economice i monetare coerente, stabile la nivel naional; crearea unui climat economic favorabil i stimulativ pentru investiii; dezvoltarea unui mediu economic
85 86

Tratatul de instituire a Constituiei Europene, Art. III 204. Ibidem, Art. III 205 (2). 87 Ibidem, Art. III 204 (2).

165

descentralizat n care firmele mici i mijlocii s nu aib ngrdiri n demersurile lor de a opera ct mai performant; corelarea procesului formativeducaional, a programelor de calificare a forei de munc cu cerinele de pe piaa muncii; mbuntirea sistemului de informare a celor aflai n cutare de lucru cu privire la oportunitile de angajare pe piaa european a muncii; modernizarea dialogului social pan-european; folosirea mai eficient a instrumentelor politicii de ocupare n primul rnd a Fondului Social European; stimularea civismului european activ prin care grupurile de interese s nu fie limitate sau marginalizate; eliminarea oricrei forme de discriminare n privina ncadrrii sau n ceea ce privete tratamentul n munc; stimularea procesului de mobilitate intracomunitar a lucrtorilor n scopul echilibrrii cererii cu oferta de for de munc la nivel pan-european; perfecionarea procesului de adoptare a deciziilor astfel nct toi partenerii sociali (organizaii patronale, sindicate, autoriti decidente naionale, organe unionale etc.) s-i exercite implicarea dorit. Aadar, realizarea obiectivului Uniunii Europene de a atinge un nivel ridicat de ocupare a forei de munc presupune aciuni convergente ale autoritilor Uniunii i ale statelor membre prin punerea n practic a unor msuri adaptate practicilor naionale i care, n acelai timp, in seama de necesitatea asigurrii competitivitii economiei comunitare. n acest spirit, Consiliul European examineaz n fiecare an situaia ocuprii forei de munc n cadrul Uniunii pe baza unui raport anual comun al Consiliului i al Comisiei. Corespunztor concluziilor extrase, Consiliul European adopt, n fiecare an, linii directoare de care statele membre in cont n elaborarea propriilor politici de ocupare a forei de munc. Sunt consultate Parlamentul European, Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic i Social, Comitetul pentru Ocuparea Forei de Munc. La rndul su, fiecare stat membru transmite Consiliului i Comisiei raportul anual asupra principalelor dispoziii pe care le-a adoptat n vederea punerii n aplicare a politicii sale de ocupare a forei de munc n temeiul liniilor directoare de politic a U.E. n domeniu. Consiliul, n urma analizelor efectuate, poate s adreseze recomandri statelor membre n sensul corelrii politicii lor n domeniul ocuprii cu obiectivele comunitare. Pentru a promova coordonarea ntre statele membre a politicilor n materie de ocupare a forei de munc i de pia a muncii este instituit un Comitet pentru Ocuparea Forei de Munc ( vezi Art. III - 208). Acesta are ca misiune principal s urmreasc evoluia situaiei ocuprii forei de munc i a politicilor de ocupare att n statele membre ct i pe ansamblul Uniunii. n ndeplinirea mandatului su, Comitetul consult partenerii sociali. Politica Uniunii Europene n domeniul ocuprii este reglat de legile sau legile-cadru europene. Acestea, conform Art. III 207, pot stabili msuri de ncurajare destinate s favorizeze cooperarea ntre statele membre i s
166

susin aciunea lor n domeniul ocuprii forei de munc, prin intermediul unor iniiative de dezvoltare a schimburilor de informaii i de cele mai bune practici, punnd la dispoziie analize comparative i ndrumri, precum i prin promovarea unor abordri novatoare i prin evaluarea experienelor, n special prin recurgerea la proiecte pilot. Legile sau legile-cadru europene nu implic armonizri ale dispoziiilor legale i de reglementare ale statelor membre. Prin urmare, autoritile Uniunii Europene urmeaz s ndrume, s sprijine, s fac recomandri autoritilor naionale responsabile de implementarea politicilor de ocupare. Coerena i continuitatea politicii europene n domeniul ocuprii merg pn la limita la care specificul politicilor statelor naionale n domeniu nu este afectat, ntruct tradiiile, reglementrile naionale din Codul muncii, legislaia muncii din statele membre funcioneaz conform principiului subsidiaritii. Transpunerea n practic a normelor constituionale europene viznd ocuparea forei de munc este un proces de durat; el este rezultatul dezvoltrii pieei comune, al armonizrii treptate a sistemelor economice naionale, al legislaiilor statelor membre, al aplicrii ansamblului dispoziiilor din Tratatul de la Lisabona. n acest cadru are o mare importan perfecionarea utilizrii instrumentelor politicii de ocupare - n primul rnd sprijinirea formrii i reciclrii forei de munc astfel nct aceasta s fie capabil de a se adapta solicitrilor de pe piaa muncii, schimbrilor economice i tehnice. Un rol crescnd l au Serviciile Europene de Ocupare a Forei de Munc (European Employment Services - EURES), ce compun o reea european a pieei muncii, cuprinznd peste 450 de consilieri europeni specializai n managementul ocuprii forei de munc. Scopul acestora este acela de a asigura transparena pieei europene a muncii facilitnd, pe aceast cale, mobilitatea lucrtorilor n Spaiul Economic European.

B. Politica social a Uniunii Europene Politicile sociale actuale, cele de coeziune social, valorific experiena autoritilor Uniunii Europene i a statelor membre dobndit dealungul deceniilor n opera de aplicare a prevederilor sociale din Tratatul de la Roma, Tratatul de la Maastricht, Tratatul de instituire a Comunitii europene, Carta European a Drepturilor Fundamentale adoptat odat cu Tratatul de la Nisa, n anul 2000. Aceast experien este sintetizat n Seciunea referitoare la politica social din Tratatul de la Lisabona. Politicile sociale in de competena mixt a Uniunii i a statelor membre. Unele sectoare ale politicii sociale nu in de competena U.E. Astfel, de pild, sistemul de securitate social, de asisten social se afl n sarcina exclusiv a statelor
167

membre. n alte sectoare, organele Uniunii Europene intervin cu recomandri rezultate din analiza rapoartelor primite sau ofer sprijin (ajutoare directe) utiliznd instrumente aflate la dispoziie (Fondul Social European, Fondul European de Dezvoltare Regional FEDER etc. ). Este un fapt de constatare acela c, n timp, se observ un trend ascendent al volumului de aciuni iniiate de autoritile Uniunii Europene n scopul implementrii i modernizrii modelului social european. n acest sens, o adevrat cotitur n evoluia politicii sociale a avut loc la Nisa, n decembrie 2000, cnd reprezentanii statelor membre au czut de acord asupra faptului c oamenii reprezint factorul de producie cel mai valoros al U.E. iar investiiile n oameni i n rezolvarea problemelor sociale constituie o prghie n funcie de mnuirea creia va depinde poziia Europei n lume, n economia viitorului. Concluzia la care s-a ajuns a fost aceea c o Europ prosper i competitiv este incompatibil cu fenomene cum ar fi srcia i inegalitatea social, omajul cronic i excluderea social. Continund i sintetiznd spiritul tratatelor i cartelor adoptate anterior, n textul Tratatului de la Lisabona se prevede c Uniunea i statele membre, contiente de drepturile sociale fundamentale, precum cele enunate n Carta Social European, semnat la Torino la 18 octombrie 1961, i n Carta Comunitar a Drepturilor Sociale Fundamentale ale Lucrtorilor, din 1989, au ca obiectiv promovarea ocuprii forei de munc, mbuntirea condiiilor de via i de munc, favoriznd o evoluie egal, o protecie social adecvat, dialogul social, dezvoltarea resurselor umane care s permit un nivel ridicat i durabil de ocupare a forei de munc i combaterea excluderilor. n acest scop, Uniunea i statele membre acioneaz innd cont de diversitatea practicilor naionale, n special n domeniile relaiilor contractuale, precum i de necesitatea de a menine competitivitatea economiei Uniunii. Ele consider c o astfel de evoluie va rezulta att din funcionarea pieei interne, care va favoriza armonizarea sistemelor sociale, ct i din procedurile prevzute prin Constituie i din apropierea dispoziiilor legale, de reglementare i administrative. Dar pentru c Tratatul de la Lisabona include Carta European a Drepturilor Fundamentale, prevederile acesteia vor deveni obligatorii dup intrarea n vigoare a tratatului. Printre drepturile fundamentale sunt cuprinse i multe drepturi sociale, precum: libertatea alegerii profesiei, dreptul la munc pe teritoriul Uniunii, principiul nondiscriminrii, libertatea de asociere, drepturile copilului i ale persoanelor n vrst, egalitatea n drepturi i n tratament ntre brbai i femei (principiu compatibil cu aplicarea unor aciuni de discriminare pozitiv a sexului subreprezentat). Totodat, Carta conine drepturi sociale ale lucrtorilor, precum: dreptul la negocieri i aciuni colective, dreptul la condiii de munc juste i echitabile, dreptul la informare i consultare la locul de munc, dreptul de acces la servicii de plasament, dreptul la protecie mpotriva concedierilor
168

abuzive, protejarea tinerilor i a femeilor nsrcinate mpotriva concedierilor abuzive, interzicerea muncii copiilor. n acest fel, Tratatul Uniunii Europene configureaz modelul social european.

169

n vederea realizrii obiectivelor de politic social a Uniunii Europene, autoritile europene susin i completeaz aciunile statelor membre n urmtoarele domenii: a) mbuntirea, n special, a mediului de munc, pentru a proteja sntatea i securitatea lucrtorilor; b) condiiile de munc; c) securitatea social i protecia social a lucrtorilor; d) protecia lucrtorilor n cazul rezilierii contractului de munc; e) informarea i consultarea lucrtorilor; f) reprezentarea i aprarea colectiv a intereselor lucrtorilor i patronatului, inclusiv cogestionarea; g) condiiile de ncadrare n munc a resortisanilor rilor tere care i au reedina n mod legal n cadrul Uniunii; h) integrarea persoanelor excluse de pe piaa muncii; i) egalitatea ntre brbai i femei n privina anselor pe piaa muncii i tratamentului la locul de munc; j) combaterea excluderii sociale; k) modernizarea sistemelor de protecie social. Iniierea unor msuri i aciuni de politic social la nivelul Uniunii aparine Comisiei, care are ca sarcin consultarea partenerilor sociali la nivel de Uniune, veghind la o susinere echilibrat a tuturor prilor. Dialogul dintre partenerii sociali poate conduce la ncheierea unor relaii contractuale, inclusiv la acorduri la nivel de Uniune. Comisia este cea care propune Consiliului Uniunii Europene s adopte anumite regulamente sau decizii i cea care informeaz Parlamentul European cu privire la acest demers. Totodat, Comisia ncurajeaz cooperarea dintre statele membre i faciliteaz coordonarea aciunilor n toate domeniile politicii sociale, n special n probleme cu privire la: a) ocuparea forei de munc; b) dreptul muncii i condiiile de munc; c) formarea i perfecionarea profesional; d) securitatea social; e) protecia mpotriva accidentelor i bolilor profesionale;
170

f) igiena muncii; g) dreptul sindical i negocierile colective dintre angajatori i lucrtori. Comisia coopereaz cu statele membre organiznd mpreun consultri, ntocmirea de studii, schimburi de bune practici, iniierea unor orientri i indicatori n domeniu, pregtirea elementelor necesare supravegherii i evalurii periodice. Comisia este sprijinit de Comitetul de Protecie Social organism cu caracter consultativ, care este instituit printr-o decizie european adoptat de Consiliu. Comitetul de Protecie Social are ca misiune s urmreasc situaia social i evoluia politicilor de protecie social att n statele membre ct i la nivelul Uniunii, s faciliteze schimburile de informaii, de experien i de bune practici ntre statele membre i ntre acestea i Comisie. n realizarea misiunii sale, Comitetul iniiaz i realizeaz contacte cu partenerii sociali. Totodat, Comisia ntocmete un capitol special n raportul su anual ctre Parlamentul European dedicat analizei evoluiei situaiei sociale n cadrul Uniunii. Comisia poate fi invitat de Parlament s prezinte rapoarte specializate pe domenii cu privire la situaia social. Politica social a Uniunii se raporteaz consecvent la legile i legile cadru europene. Acestea pot stabili msuri destinate s ncurajeze cooperarea dintre statele membre prin intermediul unor iniiative viznd mbuntirea cunotinelor, dezvoltarea schimbului de informaii i de bune practici, promovarea abordrilor novatoare, excluznd orice obligaie de armonizare a dispoziiilor legale i de reglementare ale statelor membre. Legile-cadru europene evit impunerea de constrngeri administrative, financiare i juridice care ar putea mpiedica crearea i dezvoltarea ntreprinderilor mici i mijlocii; totodat, legile i legile-cadru europene nu aduc atingere dreptului statelor membre de a defini principiile fundamentale ale sistemului lor de securitate social i nu trebuie s afecteze n mod semnificativ echilibrul lor financiar, nu pot mpiedica un stat membru s menin sau s stabileasc msuri de protecie mai stricte, compatibile cu dispoziiile din Tratate. Legislaia european n materie de politic social este adoptat dup consultarea Comitetului Regiunilor i a Comitetului Economic i Social. Pentru perioada imediat urmtoare intrrii n vigoare a Tratatului de la Lisabona vor rmne pe agenda social a statelor membre ale Uniunii Europene i pentru autoritile unionale cteva provocri eseniale, printre care trebuie amintite: Valorificarea eficient, ntr-un timp istoric scurt, a mutaiilor specifice economiei cunoaterii, astfel nct s fie create premise viabile pentru mbuntirea condiiilor de via, sntate i munc ale lucrtorilor europeni.
171

Adoptarea acelor msuri prin care s fie compatibilizat creterea eficienei economice, a productivitii muncii, cu creterea ratei ocuprii, cu diminuarea ratei omajului. Ori acest deziderat va putea fi convertit n fapte prin implementarea unor reforme structurale coerente menite s conduc la creterea potenialului economiei europene de a genera odat cu performanele specifice economiei cunoaterii i noi locuri de munc, un spor de echitate social, o palet larg de oportuniti de formare i reconversie profesional. Creterea mobilitii intracomunitare a lucrtorilor, n sensul de a se atinge un echilibru ntre cererea i oferta de for de munc pe segmentele deficitare de pia a muncii. Mobilitatea forei de munc este benefic doar atunci cnd avantajele socioeconomice i demografice sunt reciproce pentru furnizorii de lucrtori i pentru beneficiarii acestora. Asigurarea unei informri operative, transparente, pe piaa european a muncii pn la limita la care avantajele competitive pe piaa mondial nu sunt afectate. Informaiile de interes public la nivel european vizeaz nu numai ateptrile lucrtorilor i patronatelor, ci i ale partenerilor sociali, ale autoritilor naionale i europene cu responsabiliti n domeniu, instituiile de formare i reconversie a forei de munc. Dezvoltarea tiinei i abilitii de a valorifica avantajele rezultate din funcionarea Uniunii Economice i Monetare i din extinderea Uniunii spre centrul i estul Europei. Reducerea inegalitii sociale i ntrirea coeziunii sociale prin aciuni orientate n sensul compatibilizrii politicilor sociale ale statelor membre cu modelul social european. Modernizarea sistemului european de protecie social, armonizarea sistemelor de pensii i de salarizare, realizarea unui sistem de echivalare n regimul concediilor pltite, aplicarea principiului anselor egale i al egalitii de tratament ntre brbai i femei n materie de ncadrare n munc i n viaa profesional. Ori toate acestea vor conduce la o sporire a interveniei suprastatale, la o cretere a ponderii regulamentelor i deciziilor europene adoptate de Consiliu sau de Parlamentul European dar i la o implicare mai eficient a statelor membre n realizarea obiectivelor proprii ale politicii sociale. Acquis-ul social al Uniunii Europene reglementeaz libera circulaie a lucrtorilor pe teritoriul comunitar, aplicarea principiilor egalitii
172

profesionale a femeilor cu brbaii i al nediscriminrii, securitatea i protecia social, respectiv drepturile sociale ale lucrtorilor incluse n Tratatul Constituional, coordonarea politicilor sociale ale statelor membre, nvmntul i pregtirea profesional. Autoritile Uniunii Europene valorific instrumentele potrivite pentru realizarea obiectivelor politicii sociale; cel mai important fiind Fondul Social European, a crui misiune este promovarea n cadrul Uniunii a facilitilor de ocupare, a mobilitii profesionale i geografice intracomunitare a lucrtorilor, ridicarea calitii forei de munc prin sprijinirea direct a sistemului de formare i reconversie profesional. C. Politica de ntrire a coeziunii economice, sociale i teritoriale Exist un curent de gndire socioeconomic, cu o audien susinut de argumente, conform cruia integrarea economic european este, n principal, rezultatul integrrii politicilor de coeziune social i, doar n subsidiar, al integrrii pieelor. Stabilitatea construciei instituionale europene este rezultatul integrrii economice, al ntririi coeziunii sociale i teritoriale. Evident, promovarea modelului economic european bazat pe tehnologia informaiei, dezvoltarea durabil i coeziunea social sunt procese complementare. Astfel, o cretere economic n ritm nalt va conduce la ntrirea coeziunii sociale i teritoriale pe termen lung, n timp ce reuitele politicii de coeziune social fundamenteaz, la rndul ei, o cretere economic sntoas. ntemeindu-se pe acest raionament, obiectivul principal din Strategia de la Lisabona este cel de transformare a economiei europene pn n 2010, n cea mai dinamic la nivel mondial n care s se pun accent pe dezvoltarea durabil i pe ntrirea coeziunii sociale. Conceptul de coeziune economic i social a fost formulat pentru prima dat n Actul Unic European 1986, urmnd ca n Tratatul de la Maastricht s fie stabilite ca obiective prioritare ale Uniunii ntrirea coeziunii economice i sociale, alturi de consolidarea Pieei Unice i de furirea Uniunii Economice i Monetare. Tratatul de la Lisabona include principiile tratatelor anterioare ntr-o seciune distinct dedicat coeziunii economice, sociale i teritoriale i contureaz dimensiunile politicii U.E. n acest domeniu. n Art. III 220 se prevede c n scopul promovrii unei dezvoltri armonioase a Uniunii n ansamblu, aceasta i dezvolt i continu aciunea n vederea consolidrii coeziunii economice, sociale i teritoriale. n special, Uniunea urmrete s reduc diferenele dintre nivelurile de dezvoltare ale diverselor regiuni i rmnerea n urm a regiunilor sau insulelor mai puin
173

favorizate, inclusiv zonele rurale. Dintre regiunile avute n vedere, o atenie special este acordat zonelor rurale. Prezena unor decalaje ntre rile membre, regiuni sau zone aflate pe cuprinsul U.E, existena unor contraste sociale, categorii marginalizate sau excluse, sunt realiti cu un impact negativ asupra dezvoltrii pieei unice. De aceea, n Tratatul de la Lisabona se prevede o politic de dezvoltare armonioas a Uniunii, de consolidare a coeziunii economice, sociale i teritoriale, de reducere treptat a diferenelor. O astfel de politic este de competena mixt a Uniunii i a statelor membre. Ea are o deosebit complexitate ntruct nglobeaz aciuni ce aparin deopotriv politicii de dezvoltare economic, politicii sociale, politicii regionale, politicii structurale etc. Agenii principali ai realizrii obiectivelor de dezvoltare armonioas a U.E., de consolidare a coeziunii sociale i teritoriale sunt statele membre, care conduc politica lor economic-social astfel nct s se ating treptat obiectivele Uniunii. La rndul lor, autoritile unionale susin politicile statelor membre prin intermediul fondurilor cu finalitate structural, cum sunt Fondul European de Orientare i Garantare Agricol, seciunea Orientare; Fondul Social European; Fondul European de Dezvoltare Regional, i prin intermediul Bncii Europene de Investiii sau al altor instrumente financiare existente. La fiecare 3 ani, Comisia prezint Parlamentului European, Consiliului, Comitetului Regiunilor i Comitetului Economic i Social un raport asupra progreselor n realizarea coeziunii economice, sociale i teritoriale, asupra modului n care au fost utilizate fondurile pentru promovarea coeziunii, asupra rezultatelor finanrilor destinate programelor de dezvoltare regional. Fondurile destinate ntririi coeziunii, create prin legi europene, contribuie din punct de vedere financiar la realizarea de proiecte n domeniul mediului i n cel al reelelor transeuropene n materie de infrastructur a transporturilor. Fondul European de Dezvoltare Regional cf. Art. III 222, este destinat s contribuie la corectarea principalelor dezechilibre regionale n cadrul Uniunii printr-o participare la dezvoltarea i la ajustarea structural a regiunilor mai puin dezvoltate i la reconversia regiunilor industriale aflate n declin.

174

175

176

Fondurile destinate ntririi coeziunii sunt distribuite n conformitate cu trei categorii de obiective prioritare incluse n strategia U.E., i anume: 1. sprijinirea regiunilor mai puin dezvoltate; 2. sprijinirea regiunilor aflate n dificulti structurale (de genul existenei unor sectoare economice necompetitive i ineficiente) prin promovarea modelului european de cretere economic i prin facilitarea creterii ocuprii forei de munc; 3. sprijinirea dezvoltrii educaiei, a formrii i reconversiei profesionale, n scopul de a facilita creterea indicilor de ocupare. Prin punerea n aplicare a Strategiei Lisabona, obiectivele politicii de coeziune a U.E. s-au realizat gradual, obinndu-se rezultate n ceea ce privete dezvoltarea unor regiuni cu probleme.88 Dar decalajele dintre rile membre, dintre regiuni sau zone geografice de pe cuprinsul U.E. persist. Ba mai mult, aceste dispariti s-au diversificat prin intrarea n Uniune a noului val de state din Europa Central i de Est, al cror PIB pe locuitor este, n majoritate, inferior mediei pe Uniunea European. Se desprinde astfel concluzia c politica U.E. n domeniul realizrii coeziunii sociale i teritoriale nu poate fi dect una pe termen lung care trebuie armonizat cu celelalte politici, n special cu cea economic, de dezvoltare durabil.

88 Cele mai spectaculoase exemple n acest sens le constituie Irlanda i Portugalia, care au nregistrat evidente progrese economice i sociale, inclusiv ridicarea calitii vieii, pe seama utilizrii judicioase a finanrilor din fonduri structurale, de coeziune europene.

177

XI. POLITICA AMBIENTAL A UNIUNII EUROPENE


1. Repere istorice
nceputurile politicii ecologice n spaiul comunitilor europene se regsesc n deceniul al VIII-lea al veacului trecut. Tratatul de la Roma nu prefigurase o politic de mediu viznd evoluia ansamblului Comunitii dar a lsat loc adoptrii i punerii n aplicare a unor Directive ale Comisiei, regulamente, decizii sau recomandri. Primele obiective strategice, principii i acte legislative au aprut n deceniul al VIII-lea, cnd Comunitatea i statele membre au contientizat faptul c prosperitatea i procesul de edificare a unei economii de pia unic necesit o politic de protecie a mediului pe termen lung i la scara ntregii Comuniti. Conferina de la Bonn din 1972, organizat la nivel ministerial, a adoptat obiectivele iniiale i principiile de aciune concretizate n programe succesive de aciune n domeniul prevenirii i combaterii polurii mediului. Primele Programe de Aciune Ecologic la nivel comunitar (concepute pe orizonturile de timp 1973-1977, 1977-1982, 1982-1997) s-au axat pe reglementarea combaterii polurii cauzate de deversarea anumitor substane periculoase n mediul acvatic, luarea de msuri de control al polurii apelor, aplicarea principiului conform cruia cei responsabili pentru poluare trebuie s compenseze daunele produse, stimularea dezvoltrii ecotehnologiilor, promovarea reciclrii, reutilizrii i recuperrii resurselor naturale, acordarea unei atenii prioritare aciunilor preventive etc. Treptat, protecia mediului ambiant a devenit o component esenial a tuturor politicilor economice i sociale ale Comunitii, fiind subsumat scopului de ameliorare a calitii vieii i prosperitii puse n slujba omului. Astfel printre obiectivele declarate ale acestor programe de aciune au fost cuprinse: meninerea echilibrului ecologic, protejarea biosferei, evitarea risipei de resurse naturale n special a celor neregenerabile, luarea n considerare a criteriilor de protecie a mediului n lansarea de proiecte de infrastructur i de dezvoltare a industriei, armonizarea politicilor ecologice naionale prin promovarea relaiilor de cooperare ntre statele membre. Un punct de cotitur n dezvoltarea politicii ambientale a Comunitii l-a constituit adoptarea Actului Unic European (AUE) n 1987, care conine un capitol destinat rezolvrii problemelor aflate pe agenda european viznd mediul, conferind politicii comunitare o baz legislativ i instituional, coeren i temeiuri pentru motivarea statelor membre s promoveze directivele comunitare. AUE reliefeaz, pentru prima dat, principalele obiective ale politicii comunitare n domeniu, cum sunt:
178

Conservarea, protejarea i mbuntirea calitii vieii; Promovarea consecvent a utilizrii raionale a resurselor naturale; Politica ambiental are ca valoare suprem promovarea sntii colectivitilor umane. Pentru a fi realizate aceste obiective au fost stabilite urmtoarele principii: Aciunile preventive trebuie s primeze n raport cu cele de tratare a efectelor; Trebuie acionat asupra cauzelor care genereaz prejudicii mediului nconjurtor; Cel care produce poluarea mediului trebuie s plteasc pentru nlturarea prejudiciilor, pentru restabilirea echilibrului ecologic i pentru curarea mediului; Protecia mediului este parte constitutiv a celorlalte politici sectoriale ale Comunitii. Respectnd aceste principii, Comunitatea i duce la ndeplinire responsabilitatea asumat de a asigura o cretere durabil i echilibrat care s respecte mediul. n acord cu cadrul prefigurat de AUE s-au ntreprins aciuni ferme cu privire la utilizarea ngrmintelor i biostimulatorilor, la gospodrirea deeurilor, conservarea biodiversitii, protecia calitii apei de consum, protecia stratului de ozon, cu privire la deeurile i mrfurile periculoase etc. Pe aceeai linie de aciune, n anul 1990, a fost creat Agenia European pentru Mediu, care a devenit operaional n 1994 avnd Cartierul General la Copenhaga. Rolul acesteia este s furnizeze instituiilor comunitare, statelor membre, publicului larg informaii obiective, s ofere decidenilor europeni informaiile necesare pentru adoptarea msurilor ce se impun pentru a fi asigurat protecia mediului i restabilirea echilibrelor ecologice, s monitorizeze aciunile ntreprinse i rezultatele acestora, s disemineze informaiile cu privire la mediu i s se asigure c publicul este corect informat n privina evoluiilor n domeniul mediului. Tratatul de la Maastricht a reprezentat un nou pas n consolidarea responsabilitii pentru mediu la nivel comunitar prin schimbarea de optic privind rolul politicii ambientale. Astfel n viziunea de pn n anul adoptrii Tratatului, protecia mediului era apreciat ca o latur complementar necesar creterii economice, n timp ce n spiritul Tratatuluiacesteia i se recunoate rolul de component esenial a dezvoltrii economice durabile, a procesului de integrare european. Conform Art. 130 (1) din Tratat, politica la nivel de Comunitate n domeniul mediului contribuie la realizarea obiectivelor urmtoare 89 :

Vezi Tratatul de la Maastricht, 7 februarie 1992, n http://www.ier.ro/ Tratate/11992 M_Maastricht-pdf, p.101.

89

179

Conservarea, protecia i mbuntirea calitii mediului; Ocrotirea sntii persoanelor; Utilizarea prudent i raional a resurselor naturale; Promovarea, pe plan internaional, a unor msuri destinate s fac fa problemelor regionale sau planetare de mediu. Politica la nivel de Comunitate n domeniul mediului are n vedere un nivel ridicat de protecie, innd seama de diversitatea situaiilor din diferitele regiuni ale Comunitii. Totodat, Tratatul de la Maastricht a ncorporat o serie de principii ce au servit drept suport pentru viitoarele reglementri comunitare n domeniul mediului: Principiul precauiei; Principiul aciunii preventive; Principiul proximitii sau al remedierii daunelor provocate mediului cu prioritate de la surs; Principiul poluatorul pltete. Aplicarea acestor principii n domeniul proteciei mediului trebuie s fie integrat n definirea i implementarea celorlalte politici ale Comunitii fapt ce conduce la obligaia general a instituiilor Comunitii s coopereze, s armonizeze realizarea celorlalte obiective ale integrrii cu cerinele viznd protecia mediului. n acest sens, Tratatul de la Maastricht a consolidat responsabilitatea pentru mediu la nivel comunitar, a atribuit puteri sporite Parlamentului, a favorizat lansarea unui proces legislativ continuu care s-a obiectivat n peste 300 de acte legislative cu privire la protecia mediului, lsndu-se loc statelor membre s le aplice n funcie de condiiile economice, sociale i culturale specifice.

2. Necesitatea politicii ambientale


ncepnd cu deceniul al VIII-lea al secolului trecut, problematica proteciei mediului a fost inclus pe agenda nu numai a instituiilor comunitare, ci i a organizaiilor mondiale. Necesitatea gsirii de soluii la problemele ecologice rezult din riscul existent ca msurile de protecie a mediului puse n aplicare la nivelul statelor membre s mpiedice buna funcionare a pieei comune, s altereze libera circulaie, concurena loial. Includerea acestei politici n sfera preocuprilor comunitare a devenit impetuos necesar datorit extensiunii i intensiunii fenomenelor de poluare, pe fondul dezolrii industriei, transporturilor i concentrrilor urbane, care amenin nsi existena uman, biodiversitatea, reproducerea vieii, resursele vitale ale acesteia. Odat declanate, cauzele polurii mediului i efectele acestora se propag peste graniele statelor; efectele, adesea, se transform n cauze ce
180

conduc la amplificarea polurii la nivel global. Din astfel de raiuni, combaterea pericolelor comune a necesitat adoptarea unei atitudini unitare a statelor membre, conturarea unei politici publice comunitare coerente i pe termen lung, adoptarea unor principii i norme comunitare care s aib supremaie atunci cnd se afl n contradicie cu cele naionale. Cele mai importante probleme globale ce pot provoca ameninri echilibrelor ecologice vizeaz: subierea stratului de ozon al Terrei asociat cu efectul de ser; modificrile incontrolabile ale climei i deertificrii; sectuirea unor resurse naturale care ridic semne de ntrebare pentru creterea demografic i viitorul speciei umane; creterea produciei a mii de substane toxice i extrem de periculoase att pentru om ct i pentru reproducerea vieii; atenuarea i alterarea artificial biodiversitii. Astfel de efecte pot fi acutizate sau ar putea fi stopate n cadrul procesului de edificare a pieei unice a Comunitii. Generoasele obiective ale pieei muncii, ale liberei concurene i circulaii au condus la creterea ratei globale a dezvoltrii economice, la creterea PIB i a venitului naional ale rilor membre. Dar, nici agenii economici ai creterii, nici administraiile statelor membre, nici cele ale Comunitii nu au anticipat c, n ultimele decenii ale secolului trecut, 4-5% din creterea PIB ar fi trebuit s acopere costurile prejudiciilor, efectelor negative asupra mediului. Aadar, ctigurile generate de eliminarea barierelor comerciale, de edificarea pieei unice au nu numai efecte benefice n planul prosperitii, al acumulrii i consumului, ci i unele efecte adverse, printre care i impactul ecologic negativ. Ori creterea economic sntoas necesit diminuarea venitului la nivelul comunitii cu cele 4-5 % - fonduri care ar trebui antecalculate cu destinaia pentru politica ambiental: costuri necesare prevenirii i eliminrii factorilor de poluare, inerii sub control a surselor de poluare, creterea siguranei c poluarea suplimentar asociat dezvoltrii economice, va putea fi stopat. Pe de alt parte, n absena unor principii i norme comunitare cu privire la meninerea echilibrului ecologic, prevenirea polurii i n situaia n care unele ri membre tolereaz comportamentul economic i ecologic al agenilor poluani fiindu-le trecute cu vederea avantajele competitive obinute printr-o concuren neloial prin ignorarea costurilor ecologice, se poate ajunge la distorsiuni i la noi bariere n funcionarea pieei unice. Agenii economici care nu pltesc repararea prejudiciilor aduse mediului vor fi mai competitivi datorit nclcrii normelor de concuren loial. Ori, pentru corectarea unor astfel de situaii se impune necesitatea promovrii politicii ecologice comunitare i aplicarea efectiv a dreptului comunitar n domeniu. Promovarea unei politici a UE n domeniul ecologic este profund motivat i de faptul c prin aceasta s-ar putea realiza diferite probleme sociale, ar putea fi valorificat potenialul de creare de noi locuri de munc n ecoindustrii, n producia de echipamente de control al polurii, n promovarea noilor tehnologii de tipul cur i prelucreaz. Acestea ar putea ntri poziia Uniunii
181

Europene n planul relaiilor comerciale globale pe baza avantajelor competitive acumulate. n etapa actual, factorii de degradare a mediului continu s produc efecte, n multe cazuri aceste efecte se amplific. Astfel, de exemplu: producia i consumul de energie au un ritm mare de cretere fapt ce a condus la creterea proporional a emisiilor nocive de oxid i dioxid de carbon; infrastructura transporturilor, producia i cererea de autoturisme, nave, avioane se afl ntr-o expansiune evident avnd efecte negative multiple asupra aerului, apei, biosferei, stratului de ozon; consumul total de pesticide, insecticide, fungicide i biostimulatori este ntr-o cretere galopant; consumul de ap, volumul de deeuri n mod special n spaiile urbane, continu s se extind; producia de bunuri radioactive, transportul, valorificarea acestora, depozitarea deeurilor radioactive au un impact negativ sporit n plan ecologic; dezvoltarea turismului n cadrul Uniunii Europene are i unele efecte adverse sntii mediului. Ori, impactul negativ al amplificrii factorilor amintii se manifest nu numai n plan local, ci i la nivel transfrontalier, la nivelul UE i pe plan global. Toate aceste realiti impun o atitudine comun a statelor membre i a Uniunii concretizat ntr-o politic unitar, coerent, supranaional, ntr-o cooperare european menit s conduc la protejarea mediului ambiant, la aplicarea reglementrilor cuprinse n acquis-ul comunitar. Din acest punct de vedere, problemele mediului nu pot rmne numai n zona de preocupri ale statelor naionale, ci este necesar o aciune a instituiilor europene care s implementeze standardele ecologice ale UE ca rspuns la provocrile i riscurile cu care ce confrunt Comunitatea n ansamblul ei.

3. Noi dimensiuni ale politicii ambientale a Uniunii Europene


Politica actual a Comunitii n domeniul mediului nconjurtor i are conturate direciile i obiectivele, principiile directoare, n Tratate, n special n Tratatul de la Maastricht, completat de Tratatul de la Lisabona. n acesta din urm este introdus o modificare a Art. 174, alineatul (1), prin care se vizeaz promovarea pe plan internaional a unor msuri destinate s contracareze problemele de mediu la scar regional sau mondial i, n special, lupta mpotriva schimbrilor climatice.90 Prin urmare, msurile adoptate de autoritile comunitare i de statele membre n scopul conservrii, protejrii i ameliorrii echilibrului mediului la scara oricrei regiuni sau n vederea rezolvrii problemelor specifice de mediu trebuie s fie raportat la cultura tiinific a umanitii cu privire la Terra, la mediu n ntregul lui. Politicile publice adoptate trebuie s aib n vedere un nivel ridicat de protecie a mediului
90

Vezi Tratatul de la Lisabona, n http: consilium.europa.eu/uedocs, p. 115. 182

lundu-se n considerare varietatea situaiilor n diferitele regiuni ale Comunitii. Statele membre pot menine sau iniia msuri de protecie mai stricte iar implementarea acestora trebuie s fie armonizat cu obiectivele celorlalte politici sectoriale ale Uniunii, n special cu cele din domeniile industrial, comercial, energetic, agricol, al transporturilor, turismului, din domeniul nuclear. Aciunile autoritilor Uniunii Europene, ale statelor membre, n materie de protecie a mediului, sunt subsumate scopului dezvoltrii durabile. n proiectarea i implementarea politicilor publice, n adoptarea msurilor de armonizare a politicilor sectoriale, instituiile de profil ale Uniunii, iau n considerare elemente de tipul urmtor 91: Datele tiinifice i tehnice disponibile; Condiiile de mediu din diferitele regiuni ale Comunitii; Avantajele i costurile care pot rezulta din aciune sau din absena aciunii; Dezvoltarea economic i social a Comunitii n ansamblul su i dezvoltarea echilibrat a regiunilor sale. Din analiza dispoziiilor Tratatelor, se poate conclude c politica ambiental a UE trebuie s in seama de diverse situaii concrete, unele care vizeaz promovarea de aciuni preventive, altele aciuni reparatorii, fiind valorificate criteriile economice de felul urmtor: raportul cost/beneficiu; raportul dintre rezultate i eforturi; eficacitatea sau calitatea. Totodat, politicile de mediu trebuie corelate cu criteriile de cretere economic, de utilizare a forei de munc, cu dezvoltarea social i evoluia demografic, nu n ultimul rnd cu valorile fundamentale ale Uniunii Europene. O funcie important n programarea politicilor ambientale l are Forumul general consultativ n materie de mediu i dezvoltare durabil, organizat pe lng Comisie, care urmeaz s fie consultat de ctre staff-urile iniiatoare i responsabile de promovarea politicilor economice pe domenii. Furnizarea de expertiz din partea grupurilor de lucru ale Forumului confer temeinicie deciziilor luate de autoritile europene n materie de politici ecologice. n exercitarea competenelor lor, Uniunea European i statele membre coopereaz cu rile tere, cu organizaii internaionale ce au atribuiuni n domeniul mediului. Modalitile de cooperare ale UE pot face obiectul unor acorduri, convenii ntre acestea i terele pri 92, care se negociaz i se ncheie n conformitate cu Art. 228. Acest fapt nu afecteaz competena statelor membre de a negocia n organismele internaionale i de a ncheia acorduri internaionale. Printre organizaiile internaionale cu responsabiliti n domeniul ecologic sunt
91
92

Vezi Tratatul de la Maastricht, Art. 130 (3), p. 102. Vezi Tratatul de la Maastricht, Art. 130 r (4).

183

avute n vedere: ONU Programul pentru mediul nconjurtor UNEP; Uniunea Internaional pentru Conservarea Naturii i Resurselor Naionale IUCN; CEE ONU; Organizaia Maritim Internaional OMI; OCDE; UNESCO; Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltarea Industrial PNUD etc. Necesitatea aciunilor de cooperare a UE cu organizaii internaionale este justificat de caracterul global i internaional al problemelor de protecie a mediului, indiferent dac se au n vedere aspecte locale, regionale sau mondiale. Deciziile pe care Comunitatea urmeaz s le duc la ndeplinire, prin aciunile n vederea realizrii politicilor ambientale, sunt n sarcina Consiliului, care hotrte dup ce consult Comitetul Economic i Social. Consiliul statueaz n unanimitate asupra propunerii Comisiei, dup consultarea Parlamentului i a Comitetului Economic i Social, adoptnd: Dispoziii, n special de natur fiscal; Msuri privind amenajarea teritoriului, exploatarea solurilor i gestionarea cantitativ a resurselor de ap; Msuri care afecteaz n mod sensibil opiunea unui stat membru ntre diferite surse de energie i structura general a aprovizionrii sale cu energie. Conform aceleiai proceduri, Consiliul adopt programele de aciune cu caracter general care stabilesc obiectivele prioritare ce trebuie atinse i msurile necesare pentru punerea n aplicare a acestor programe. Astfel de msuri pot fi stabilite n regulamente, directive sau decizii, prin care se acord Comisiei puteri de implementare. De exemplu, prin Decizia Parlamentului i Consiliului din iulie 2002, a fost adoptat cel de-al aptelea Program comunitar de aciune pentru rezolvarea problemelor de mediu. n principiu, statele membre asigur finanarea i aplicarea politicii n domeniul mediului, fr a aduce atingere msurilor cu caracter comunitar. Statele membre au obligaia de susinere financiar pn la limita la care nu ncalc normele privind concurena i nu afecteaz realizarea obiectivelor celorlalte politici sectoriale. De exemplu, statul nu are voie s acorde ajutoare din fonduri publice ctre ntreprinderi pentru ca acestea s se alinieze la standardele europene ale politicii de mediu. ntreprinderile au obligaia de a-i autofinana activitile de protecie a mediului potrivit cu legislaia naional i comunitar. Printre cele mai importante componente ale politicii ecologice actuale a Uniunii Europene se afl aciunea coerent de a reconcilia obiectivul de cretere a competitivitii cu cel de protejare a mediului, valorificarea potenialului ecoindustriilor, promovarea schemei de management i audit ecologic ncurajnd firmele s realizeze un sistem efectiv de gospodrire a mediului nconjurtor, extinderea etichetrii ecologice prin care s fie promovat producia i consumul de produse verzi (cele ce corespund cerinelor de protecie a mediului), creterea rolului consultativ al Ageniei Europene pentru Mediu i perfecionarea instrumentelor economice, administrative i juridice ale politicii ecologice.
184

n ceea ce privete realizarea obiectivului de cretere a competitivitii agenilor economici, n corelare cu soluionarea problemelor de mediu, s-au nregistrat progrese n special la nivelul celor mai dezvoltare ri ale UE i de ctre agenii economici puternici / eficieni. Acetia au reuit, n mare parte, s-i ating obiectivele de cretere, competitivitate i, n paralel, s fac investiii pentru promovarea ecotehnologiilor, a mecanismelor de protecie a mediului. Dar, datorit faptului c nivelul costurilor introducerii unor procese industriale nepoluante este ridicat, numeroase companii au reineri n a face investiii att de costisitoare tiindu-i diminuat profitul. Lumea agenilor economici este puin dispus s-i sacrifice profiturile i competitivitatea numai pentru a se ncadra n standardele ecologice. Pe de alt parte, salariaii i societatea n ansamblu accept cu greu diminuarea veniturilor, a nivelului de trai numai de dragul de a fi mbuntit mediul nconjurtor. Totui aceast politic a dat roade remarcabile, fiind susinut de noile paradigme ecologice, de valorile ecologice ale comunitilor umane, de extinderea cererii pe piaa produselor verzi, de creterea cererii pe piaa forei de munc din partea companiilor productoare de bunuri de consum ecologice, de echipamente necesare n ecoindustrii, de ecotehnologii etc. Toate acestea demonstreaz c reconcilierea ntre competitivitatea agenilor economici i protecia mediului este posibil pe un orizont de timp mediu i lung; investiiile n domeniul proteciei mediului, orict ar fi de mari, vor fi apreciate pe pia prin creterea cererii produselor i serviciilor rezultate. n scopul realizrii obiectivelor politicilor ecologice ale Uniunii Europene sunt utilizate instrumente economice specifice, printre care cele mai importante sunt: taxele ecologice, autorizaiile de funcionare i sistemele de refinanare a depozitelor prealabile. Utilizarea abil a acestor instrumente, n special a taxelor ambientale, s-a dovedit a fi mai eficace dect reglementrile administrative i tehnice. Aplicarea de ecotaxe (de exemplu: taxe asupra emisiilor de carbon, taxe asupra deeurilor, taxe unice de acciz asupra tuturor produselor energetice, taxe asupra polurii resurselor de ap, penalizri aplicate asupra emisiilor de oxid de azot, taxe difereniate la benzinele cu plumb i fr plumb, eurovignetele etc.) motiveaz agenii economici pentru a gsi noi ci de reducere a polurii. Dac taxele ecologice sunt stabilite la nivele suficient de ridicate, dac sunt introduse n domeniul i n momentul potrivite, dac vor fi combinate judicios cu alte msuri i instrumente de politic economic, atunci modul de utilizare a lor va conduce / grbi realizarea strategiei dezvoltrii durabile i va conferi o dimensiune ecologic pronunat procesului de integrare european. Dat fiind faptul c legislaia comunitar cu privire la mediu este sub form de directive (ponderea acestora este de circa 90%), procesul de implementare, de generalizarea a instrumentelor economice i administrative la nivelul statelor membre este nc sinuos, marcat de reineri i de pruden. Dei
185

limitat, este mai sigur instrumentul financiar pentru mediu LIFE, creat n 1992, care are drept obiectiv principal realizarea efectiv a politicii de mediu a Uniunii Europene prin acordarea de asisten financiar. Sprijinul financiar a devenit mai accesibil dup ce, n anul 1993, a fost constituit Fondul de Coeziune, conceput pentru a finana proiectele de infrastructur de mediu i transport din statele al cror PIB / locuitor se situeaz sub 90 % din media la nivel comunitar. Dup anul 2000, Banca European de Investiii a declanat operaiuni de finanare a proiectelor de mediu care au trecut de procedura de evaluare prealabil. n prezent, Uniunea European i flexibilizeaz strategia politicii de mediu, acordnd prioritate instrumentelor de adeziune voluntar, precum etichetarea ecologic, auditul de mediu pentru produsele ce satisfac criteriile ecologice comunitare. Protejarea mediului i consolidarea dezvoltrii durabile continu s reprezinte provocri globale n raport cu care Uniunea European va juca un rol esenial nscriindu-se pe axa responsabilitilor globale i regionale cu privire la protecia mediului. Dezvoltndu-i industriile ecologice, Uniunea European poate s se afirme la scar global ca principal generator de soluii la marile probleme de mediu cu care se confrunt omenirea.

186

XII. POLITICA UNIUNII EUROPENE N DOMENIUL


CONSOLIDRII SPAIULUI DE LIBERTATE, SECURITATE I JUSTIIE
1. Obiectivul i direciile politicii n domeniul dezvoltrii spaiului de libertate, securitate i justiie
nc n Tratatul de la Maastricht, Art. 29, a fost instituit obiectivul fundamental, n sensul c Uniunea European dezvolt gradual toate condiiile menite s ofere cetenilor si un nalt nivel de siguran ntr-un spaiu de libertate, securitate i justiie. Ori acest proces implic dezvoltarea de aciuni comune ale statelor membre n domeniile cooperrii judiciare n materie penal i poliieneasc, n combaterea rasismului i xenofobiei. Ulterior, n celelalte Tratate, inclusiv n Tratatul de la Lisabona, a fost aprofundat i nuanat sistemul normativ n domeniu, astfel nct cooperarea judiciar n materie civil i penal, ca i cooperarea poliieneasc n cadrul Uniunii, reprezint astzi obiectul unei politici comunitare distincte. Proiectarea i finalizarea acesteia au reliefat, nc din deceniul trecut, o cretere a rolului Parlamentului i Consiliului Uniunii Europene odat cu nevoia de a se asigura o apropriere treptat a regulilor i procedurilor n materie penal a statelor membre. Realizarea obiectivului principal al Uniunii Europene n domeniul politicii de cooperare n materie civil i penal, de cooperare poliieneasc, se face prin dou metode specifice construciei europene: metoda comunitar (aferent primului pilon) i metoda cooperrii judiciare i poliieneti specific pilonului al treilea al construciei europene. Metoda comunitar este valorificat n politicile publice ale statelor membre ale Uniunii Europene n domeniul azilului, imigraiei, vizelor, cooperrii judiciare n materie civil iar a doua metod este utilizat n sensul realizrii obiectivelor politicii Uniunii n domeniul cooperrii judiciare n materie penal i poliieneasc. n ceea ce privete azilul, Parlamentul i Consiliul Uniunii Europene au adoptat msuri referitoare la un sistem european comun de azil, care cuprinde93: - Un regim unitar de azil n favoarea resortisanilor rilor tere, valabil n toat Uniunea; - Un regim unitar de protecie subsidiar pentru resortisanii rilor tere care, fr s obin azil european, au nevoie de protecie internaional; - Un sistem comun de protecie temporar a persoanelor strmutate n cazul unui aflux masiv;

93

Conform Tratatului de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Art. 62, (2), p. 61.

187

Proceduri comune de acordare i de retragere a regimului unitar de azil sau de protecie subsidiar; - Parteneriatul i cooperarea cu rile tere pentru gestionarea fluxului de persoane care solicit drept de azil, protecie subsidiar sau temporar. n cazul n care ntr-unul sau n mai multe state membre se creaz o situaie de urgen generat de un aflux masiv de resortisani din ri tere (situaie invocat recent de Guvernul Italiei, n vara anului 2008), Consiliul poate adopta msuri provizorii n favoarea statelor membre n cauz dup ce a fost consultat Parlamentul European. n ceea ce privete politica Uniunii n domeniul imigrrii, aceasta are ca principale obiective gestionarea eficient a fluxurilor de migrare, aplicarea unui tratament echitabil resortisanilor rilor tere aflai n situaie de edere legal n statele membre, prevenirea imigrrii ilegale, combaterea traficului de persoane. Realizarea efectiv a acestor obiective necesit, din partea Parlamentului i Consiliului Uniunii Europene, luarea unor msuri n urmtoarele domenii 94: - Condiiile de intrare i de edere, precum i normele privind acordarea de ctre statele membre a vizelor i a permiselor de edere pe termen lung, inclusiv n vederea rentregirii familiei; - Definirea drepturilor resortisanilor rilor tere aflai n situaie de edere legal pe teritoriul unui stat membru, inclusiv condiiile care reglementeaz libertatea de circulaie i de edere n celelalte ri membre; - Imigrarea clandestin i ederea ilegal, inclusiv expulzarea i repatrierea persoanelor aflate n situaie de edere ilegal; - Combaterea traficului de persoane, n special de femei i copii. Punerea n aplicare a acestor dispoziii nu aduce atingere dreptului statelor membre de a stabili volumul admiterii pe teritoriul acestora a resortisanilor unor ri tere, n scopul de a compensa deficitul de for de munc. Politicile Uniunii n domeniile de mai sus se deruleaz n conformitate cu principiile solidaritii i distribuirii echitabile a rspunderii ntre statele membre, inclusiv pe plan financiar. n domeniul politicii de cooperare judiciar n materie civil, Uniunea dezvolt o cooperare transfrontalier ntemeiat pe principiul recunoaterii reciproce a deciziilor judiciare i extrajudiciare care, treptat, ar putea conduce la apropierea actelor cu putere de lege i a normelor administrative ale statelor membre. n acest sens, Parlamentul i Consiliul Uniunii Europene au adoptat msuri care urmresc s asigure 95:
94 95

Vezi Tratatul de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Art. 63 a, (2), p. 61. Vezi Tratatul de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Capitolul 3, Art. 65, (2), p. 62.

188

Recunoaterea reciproc ntre statele membre a deciziilor judiciare i extrajudiciare i executarea acestora; - Comunicarea i notificarea transfrontalier a actelor judiciare i extrajudiciare; - Compatibilitatea normelor aplicabile n statele membre n materie de conflict de legi i de competen; - Cooperarea n materie de obinere a probelor; - Accesul efectiv la justiie; - Eliminarea obstacolelor din calea bunei desfurrii a procedurilor civile, la nevoie prin favorizarea compatibilitii normelor de procedur civil aplicabile n statele membre; - Dezvoltarea unor metode alternative de soluionare a litigiilor; - Sprijinirea formrii profesionale a magistrailor i a personalului din justiie. Cooperarea judiciar n materie civil, proiectat iniial n Tratatul de la Amsterdam, realizarea practic a msurilor stabilite n Tratatul de la Lisabona influeneaz nemijlocit viaa cotidian, sigurana cetenilor Uniunii. Astfel, funcionarea pieei comune, fluxurile de populaie dintr-o parte n alta a Uniunii pentru a se ncadra n munc, libera circulaie a persoanelor, valurile de imigrani, desfiinarea n mare parte, a serviciilor de la graniele statelor membre pot pune, att persoanele fizice ct i pe cele juridice, n situaii de conflicte juridice de natur civil / penal cu persoane din alte state membre sau cu imigrani. De aici rezult importana politicilor Uniunii n aceste domenii, necesitatea de a iniia aciuni comune, de a coopera, de a crea instituii regionale i locale menite s prentmpine i s rezolve astfel de conflicte; dar, n acelai timp, rezult i nevoia imperioas de a apropia, de a armoniza legislaia pentru a se asigura, n mod treptat, spaiul de liberate, securitate i justiie dintr-o perspectiv unitar i coerent.

2. Obiective, prioriti i mijloace ale politicii n domeniul


cooperrii judiciare n materie penal
Politica Uniunii Europene n domeniul cooperrii judiciare n materie penal are ca obiectiv fundamental asigurarea pentru cetenii statelor membre a unui nalt nivel de siguran ntr-un spaiu de libertate, de respect pentru drepturile omului. Prioritile actuale ale acestei politici sunt: lupta mpotriva criminalitii la nivel european i pe plan internaional, armonizarea mijloacelor folosite n acest scop prin cooperare poliieneasc i judiciar, armonizarea legislaiilor penale ale statelor membre.

189

Aciunea comun a statelor membre n ce privete cooperare judiciar n materie penal a fost instituit nc n Tratatul de la Maastricht (Conform Art. 31 paragr. 1), aceasta incluznd: - Facilitarea i accelerarea cooperrii ntre ministerele i autoritile judectoreti din statele membre, inclusiv prin intermediul Eurojust, n ceea ce privete procedura i executarea deciziilor; - Facilitarea extrdrii ntre statele membre; - Asigurarea compatibilitii regulilor aplicabile n statele membre, n msura n care acest lucru poate fi necesar pentru perfecionarea cooperrii; - Prevenirea conflictelor de competen ntre statele membre; - Adoptarea n mod progresiv de msuri ce stabilesc reguli minime privind elementele constitutive ale faptelor penale i sanciunile aplicabile n domeniile crimei organizate, terorismului i traficului ilicit de droguri. Ulterior, ca urmare a progreselor nregistrate n aciunile statelor membre, s-au produs acumulri n domeniul armonizrii dreptului penal evoluie care continu n direcia realizrii dreptului penal european. Pe acest fond, Tratatul de la Lisabona statueaz 96: Cooperarea judiciar n materie penal n cadrul Uniunii se ntemeiaz pe principiul recunoaterii reciproce a hotrrilor judectoreti i a deciziilor judiciare i include aproprierea actelor cu putere de lege i a normelor administrative ale statelor membre. Parlamentul i Consiliul Uniunii Europene, n conformitate cu procedura legislativ ordinar, adopt msuri care au drept scop: - Instituirea unor norme i proceduri care s asigure recunoaterea, n ntreaga Uniune, a tuturor categoriilor de hotrri judectoreti i decizii judiciare; - Prevenirea i soluionarea conflictelor de competen ntre statele membre; - Sprijinirea formrii profesionale a magistrailor i a personalului din justiie; - Facilitarea cooperrii dintre autoritile judiciare sau echivalente ale statelor membre n materie de urmrire penal i executare a deciziilor. Pentru a facilita recunoaterea reciproc a hotrrilor judectoreti i a deciziilor judiciare, precum i cooperarea poliieneasc i judiciar n materie penal cu dimensiuni transfrontaliere, Parlamentul i Consiliul pot stabili norme (msuri) minimale ce sunt adaptate diferenelor existente ntre tradiiile juridice i sistemele de drept ale statelor membre. Existena unor norme minimale nu
96

Vezi Tratatul de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Capitolul 4, Art. 69 A, (1).

190

mpiedic statele membre s menin sau s adopte un nivel mai ridicat de protecie a persoanelor. Pe de alt parte, Parlamentul i Consiliul Uniunii Europene pot adopta norme minime cu privire la definirea infraciunilor i a sanciunilor n domenii ale criminalitii transfrontaliere de o gravitate deosebit pornind de la nevoia de a le combate pe o baz comun. Astfel de domenii ale criminalitii sunt urmtoarele: terorismul, traficul de persoane i exploatarea sexual a femeilor i copiilor, traficul ilicit de droguri, traficul ilicit de arme, splarea banilor, corupia, contrafacerea mijloacelor de plat, criminalitatea informatic i criminalitatea organizat 97. Totodat, Parlamentul i Consiliul pot stabili msuri pentru a ncuraja i sprijini aciunile statelor membre n domeniul prevenirii criminalitii. Pentru realizarea eficient a obiectivelor i prioritilor politicii Uniunii n domeniul cooperrii judiciare n materie penal, Consiliul ia msuri de promovare a cooperrii, statund n unanimitate pe baza iniiativelor statelor membre sau ale Comisiei. Astfel, Consiliul poate s adopte poziii comune care exprim modul de abordare al Uniunii ntr-o problem dat; s adopte directive (legi-cadru) n scopul apropierii legilor, regulamentelor, procedurilor penale ale statelor membre; s adopte convenii pe care s le recomande statelor membre pentru a le respecta n conformitate cu Constituia i Codul penal ale fiecruia. Cooperarea judiciar n materie penal poate fi structurat multilateral sau poate fi de tip integral. n prima form, se ntemeiaz pe poziii comune, pe convenii ce reglementeaz cooperarea ntre statele membre ale Uniunii Europene. Cooperarea integrat are actori rezultai din demersuri speciale de instituionalizare, aa cum sunt Reeaua Judiciar European (RJE) i Eurojust Unitatea european de cooperare judiciar. Eurojust 98 are misiunea de a susine i consolida coordonarea i cooperarea dintre autoritile naionale de cercetare i urmrire penal n legtur cu formele grave de criminalitate care afecteaz dou sau mai multe state membre sau care impun urmrirea penal pe baze comune, prin operaiuni ntreprinse de autoritile statelor membre i de Europol, prin informaii furnizate de acestea99. Atribuiile Eurojust, funcionarea i domeniile de aciune sunt aprobate de Parlament i Consiliu. Printre atribuiile Eurojust sunt incluse urmtoarele: - nceperea de cercetri penale, precum i propunerea de ncepere a urmririi penale efectuat de autoritile naionale competente, n special cele referitoare la infraciuni care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii;
Conform Tratatului de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Art. 69 B, (1). Eurojust a fost creat prin Decizia Consiliului Nr.2002 / 187 din 28 februarie 2002, ca organism al Uniunii Europene cu personalitate juridic. Aceast instituie este condus de un colegiu alctuit din reprezentani ai tuturor statelor membre. Colegiul funcioneaz n conformitate cu regulile de procedur ale Eurojust, aprobate de Consiliu. 99 Vezi Tratatul de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Art. 69 D, (1).
98 97

191

Coordonarea cercetrilor i a urmririlor penale; Creterea eficacitii anchetelor i urmririlor penale care intereseaz unul sau mai multe state membre; - Consolidarea cooperrii judiciare, inclusiv prin soluionarea conflictelor de competen i prin strnsa cooperare cu Reeaua Judiciar European 100. Consiliul Uniunii Europene ncurajeaz cooperarea prin Eurojust, oferind posibiliti acestuia de a contribui la o ct mai bun coordonare ntre autoritile naionale ale statelor membre care sunt nsrcinate cu urmririle penale, facilitnd implicarea Eurojust n anchetele privind cazurile de criminalitate transfrontalier grav, valorificnd concluziile rezultate din analizele efectuate de Europol sau promovnd cooperarea dintre Eurojust i Reeaua Judiciar European. Exercitarea atribuiilor Eurojust nu aduce atingere responsabilitii autoritilor naionale de profil; actele oficiale de procedur judiciar sunt ndeplinite de autoritile naionale competente. Este de menionat faptul c, n scopul ndeplinirii obiectivelor Eurojust, membrii naionali au acces la informaiile coninute n cazierului judiciar naional sau n orice alt registru al statelor membre, corespunztor legislaiei naionale care reglementeaz accesul propriilor procurori, judectori sau ofieri de poliie cu funcii echivalente. De asemenea, acetia au accesul autorizat la baza de date a Eurojust, n scopul rezolvrii cazurilor. Dup ce Tratatul de la Lisabona va fi ratificat, Consiliul Uniunii Europene va putea institui un Parchet European, pornind de la Eurojust, n scopul de a fi sporit eficiena activitii de combatere a infraciunilor ce aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii Europene101. Competena Parchetului European este de a cerceta, a urmri i a trimite n judecat dup caz, n colaborare cu Europol, autorii i coautorii infraciunilor care aduc atingere intereselor financiare ale Uniunii. De asemenea, Parchetul European exercit aciunea public, n legtur cu aceste infraciuni, n faa instanelor competente ale statelor membre. n acest fel, opinia public european poate s aib un nivel de ateptare ridicat n privina soluiilor pe care autoritile penale europene i naionale trebuie s le dea exploziei fr precedent a criminalitii pe plan mondial, ndeosebi a formelor grave de criminalitate de tipul terorismului, crimei organizate, traficului ilicit de fiine umane, corupiei i fraudelor de dimensiuni transfrontaliere, traficului de droguri, armament, muniii i exploziv, de materiale nucleare i radioactive, biologice i biochimice, traficului cu specii vegetale i animale aflate pe cale de dispariie, infraciunilor din domeniul informaticii,

100 101

Vezi Tratatul de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Art. 69 D, (1). Vezi Tratatul de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Art. 69 E, (1).

192

traficului ilicit cu organe, hormoni i esuturi umane, traficului cu opere de art aparinnd patrimoniului cultural naional i mondial. 102

3. Dezvoltarea cooperrii poliieneti


n ce privete funcionarea poliiei europene, Uniunea a instituit i dezvolt n continuare cooperarea poliieneasc ce implic toate autoritile competente din statele membre, inclusiv serviciile de poliie, serviciile vamale i alte servicii specializate de aplicare a legii, n domeniile prevenirii, depistrii i cercetrii infraciunilor. 103 Pentru a asigura sporirea eficienei cooperrii poliieneti, Parlamentul i Consiliul Uniunii Europene pot stabili msuri referitoare la: - Colectarea, stocarea, prelucrarea i analizarea informaiilor n domeniu, precum i schimbul de informaii; - Sprijinirea formrii profesionale a personalului, precum i cooperarea privind schimbul de personal, echipamentele i cercetarea criminalistic; - Tehnicile comune de investigare privind depistarea unor forme grave de criminalitate organizat. Consiliul Uniunii Europene urmeaz s stabileasc msurile adecvate privind cooperarea operativ ntre autoritile competente din statele membre. Prin urmare, cooperarea poliieneasc european include i componenta operaional, ntemeindu-se pe principiul subsidiaritii ceea ce evideniaz c politica european n domeniul cooperrii poliieneti nu este pur supranaional, ci c ea mbin obiectivele Uniunii privind securitatea cetenilor i instituiilor ei cu cele asumate de statele naionale membre, de state tere, de organizaii internaionale, de instituii i organisme abilitate, din plan regional i local, care au funcii n meninerea ordinii i securitii publice. n scopul ameliorrii cooperrii poliieneti pe domenii ale criminalitii organizate la nivel internaional, a fost creat Europol Biroul european de poliie 104 , avnd misiunea de a susine i consolida aciunea autoritilor poliieneti i a altor servicii de aplicare a legii din statele membre, precum i cooperarea acestora pentru prevenirea i combaterea criminalitii grave care afecteaz dou sau mai multe state membre, a terorismului i a formelor de criminalitate ce aduc
102 Vezi, n acest sens, pentru o documentare minuioas: Stanca, I., Neculcea, M., Stanca, T., Coordonate penale ale dreptului comunitar i politicii penale ale statului romn n procesul de integrare european, Vasile Goldi University Press, Arad, 2006, Cap. V. 103 Vezi Tratatul de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Cap. 5, Cooperarea poliieneasc, Art. 69 F. 104 Europol a fost nfiinat printr-o Convenie publicat n J. Of. C L 99 din 9 octombrie 1996 avnd mandatul de a se ocupa de formele grave ale crimei internaionale.

193

atingere unui interes comun ce face obiectul unei politici a Uniunii.105 n fond, Europol este o agenie de informaii aflat n serviciul poliiilor statelor membre, fr putere operaional suprastatal, deosebindu-se astfel de F.B.I. Obiectivele principale ale Europol vizeaz ameliorarea eficacitii serviciilor autoritilor competente din statele membre i cooperarea n ceea ce privete prevenirea i lupta mpotriva terorismului, traficului de stupefiante i a altor forme grave ale criminalitii internaionale. Domeniile de aciune sunt: traficului ilicit de stupefiante; traficul ilicit de materiale nucleare i radioactive; traficul cu fiine umane; filierele de imigrare clandestin - contrar reglementrilor Uniunii i ale statelor membre; splarea banilor murdari; infraciunile din sfera terorismului; criminalitatea informatic; escrocheriile i fraudele; contrafacerea i piratarea produselor; falsificarea monedelor i bancnotelor, a documentelor administrative i traficul de falsuri; traficul de vehicule furate n accepia de furt sau de deturnare; producerea de daune mediului nconjurtor; comerul ilegal cu arme, muniii, explozivi, cu animale ameninate cu dispariia sau cu bunuri culturale de patrimoniu. n scopul realizrii misiunii i obiectivelor sale, Europol exercit urmtoarele atribuii106: - Colectarea, stocarea, prelucrarea i analiza informaiilor, precum i schimbul de informaii transmise n special de autoritile statelor membre sau ale statelor tere; - Coordonarea, organizarea i realizarea de aciuni de cercetare i operative, desfurate mpreun cu autoritile competente ale statelor membre sau n cazul unor echipe comune de cercetare i, dup caz, n colaborare cu Eurojust. Europol nu funcioneaz ca structur suprastatal; toate aciunile cu caracter operativ sunt iniiate i desfurate n cooperare cu autoritile statului / statelor membre al cror teritoriu este implicat numai cu acordul acestora. Aplicarea msurilor coercitive este n sarcina exclusiv a autoritilor naionale competente. Activitatea Europol este supus controlului democratic de ctre Parlamentul European n asociere cu parlamentele naionale. Legea European stabilete modalitile de exercitare a controlului asupra activitii Europol. * * *

Politicile publice ale Uniunii Europene n domeniul consolidrii spaiului de libertate, securitate i justiie, s-au concretizat ntr-o dinamic legislativ i instituional accelerat, mai ales dup adoptarea Tratatului de la Maastricht,
105 106

Vezi Tratatul de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Art. 69 G, (1). Vezi Tratatul de la Lisabona, http://bookshop.europa.eu , Art. 69 G, (2).

194

astfel c, n prezent, cadrul juridic i organizaional al Uniunii n domeniul cooperrii judiciare penale i poliieneti, att n interior ct i n relaiile cu state i autoriti tere, pe de o parte, dar i capacitatea operaional, varietatea larg a metodelor, procedeelor i tehnicilor de implementare pe de alt parte, reprezint unul dintre pilonii importani ai construciei europene. Evident, procesul de perfecionare a cooperrii continu prin crearea de noi instrumente legale i de capaciti operative. Astfel, prin dispoziii exprese cuprinse n Tratatul de la Amsterdam, ulterior n Tratatul de la Nisa, statele membre pot si propun s instituie ntre ele forme de cooperare consolidat n domenii avute n vedere de Tratatul Uniunii Europene. Tratatul de la Lisabona stabilete c, n cazul n care cel puin nou state membre doresc instituirea unei forme de cooperare consolidat pe baza unui proiect de directiv (lege-cadru), acestea urmeaz s informeze Parlamentul European, Consiliul i Comisia pentru a obine acordarea autorizrii. Statele membre autorizate s practice o cooperare consolidat pot recurge la instituiile, procedurile i mecanismele prevzute n Tratatul de la Maastricht cu condiia ca aceast cooperare s contribuie la realizarea obiectivelor i intereselor Uniunii, s favorizeze procesul de integrare european, s respecte acquis-ul i cadrul instituional unic al Uniunii, s nu aduc atingere pieei interne, nici coeziunii economice i sociale, s implice cel puin nou state, s nu genereze distorsionri ale concurenei, s fie deschis tuturor statelor membre, s ncurajeze participarea unui numr ct mai mare de state iar actele i deciziile luate sunt obligatorii numai pentru statele care particip la un program de cooperare consolidat. n fond, pot fi iniiate politici de cooperare ntrit pe programe ce asigur creterea coerenei Uniunii, dezvoltarea coeziunii politice, sociale i economice a acesteia. n concluzie, politicile publice ale Uniunii Europene n domeniul dezvoltrii spaiului de libertate, securitate i justiie, de inere sub control a dinamicii criminalitii de pe teritoriul su, materializat nu att n proiecte ct mai ales n rezultate i bune practici, ar putea reprezenta n viitor un model pe plan mondial. Dar aceasta depinde, ntr-o mare msur, de atitudinea i eforturile statelor membre de a iniia i implementa politici concrete, generale i sectoriale, naionale i locale, ale autoritilor abilitate care acioneaz la nivelul regiunilor i judeelor. n acest scop, eforturile financiare i organizatorice ale autoritilor competente locale ar trebui s convearg, n mod special n rile care au aderat recent la Uniunea European, spre adaptarea cadrului instituional la standardele n domeniu ale Uniunii, formarea de personal de profil cu o nalt calificare i perfecionarea celui existent, dezvoltarea legturilor instituionale i a comunicrii n cadrul cooperrii prin dotarea cu tehnic de ultim generaie, dezvoltarea cercetrii tiinifice de profil asociat cu diseminarea rapid a rezultatelor benefice, promovarea schimbului de experien i a cunoaterii reciproce la nivel instituional, crearea de reele instituionale largi pentru
195

sprijinirea implementrii politicilor adoptate inclusiv mediatizarea ampl pentru a ctiga suportul opiniei publice.

196

Bibliografie

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.

10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20. 21. 22. 23. 24.

Almond, Gabriel A. i Powell B.G., Comparative politics. A Developmental Approach, Boston, 1996. Almond, Gabriel A. i Verba, Sidney, Cultura civic, Editura Du Style, Bucureti, 1996. Andersen, Swein S., Eliassen, Kjell A., Making Policy in Europe, ediia a II-a, Londra, 2001. Anderson, James E., Public Policy Making : An Introduction, Ediia a III-a, Houghton Miffln Company, 1984. Andrie, Alexe, Politologie sau tiin politic, Ed. Corint, Buc., 1997. Aron, Raymond, "Essai sur les liberts", Calman-Lvy, Paris, 1965. Aron, Raymond, "tudes politiques", Gallimard, 1972. Aurescu, Bogdan, Noua suveranitate, Ed. ALL BECK, Bucureti, 2003. Brbulescu, Iordan Gh., Uniunea European. Aprofundare i extindere. Cartea 1. De la Comunitile Europene la Uniunea European, Ed. Trei, Bucureti, 2001. Brzea, Cezar, Politicile i instituiile Uniunii Europene, Editura Corint, Bucureti, 2001. Baldassarre, Antonio, Diritti della persona e valori constituzionale, G.Giappichelli Editore -Torino, 1997. Ballandier, Georges, Antropologie politic, Ed. Amarcord, 1998. Baudouin, Jean, Introducere n sociologia politic, Ed. Amarcord, Timioara, 1999. Bellighi, Silvano, Paradigmi del politico. Appunti in margine alla Nobile scienza, G. Giappichelli Editore-Torino,1991. Bibere, O., Uniunea European ntre virtual i real, Editura All, Bucureti, 1999. Bobbio, Norberto, Dreapta i stnga, Humanitas, Bucureti, 1999. Boc, Emil, Separaia puterilor n stat,Editura Presa Universitar Clujean, Cluj Napoca, 2000. Bocancea, Sorin, Instituii i politici publice n Uniunea European, Ed. Cantes, Iai, 2004. Bondar, Florin (coordonator), Politici publice i administraie public, Ed. Polirom, Iai, 2007. Bourricaud, Fr., "Esquise d'une thorie de l'autorit", Librairie Plon, 1961, p. 388 407. Bouthoul, Gaston, "Sociologie de la politique", P.U.F., Paris, 1971. Braud, Philippe, Grdina deliciilor democraiei, Editura Globus, Bucureti, 1991. Brzezinski, Zbigniew, Marele eec, Editura Dacia, Cluj Napoca, 1993. Burdeau, Georges, "Mthode de la science politique", Dalloz, 1959. 197

25. Burdeau, Georges, "Trait de science politique", tome III, "La dinamique politique", Paris, 1968. 26. Calvez, Jean-Yves, "Introduction la vie politique", Aubier- Montaigne, 1967. 27. Chagnollaud, Dominique, Dicionar al vieii politice i sociale, Ed. ALL, Buc.,1999. 28. Chantal Millon-Delsol, Statul subsidiar, Ed. Efes, Cluj-Napoca. 29. Chatelet, Franois i Pisier, Evelyne, "Concepiile politice ale secolului XX", Humanitas, Bucureti, 1994. 30. Chemillier - Gendreau, Monique i Claude Courvoisier, "Sociologie politique", Librairie Dalloz, Paris, 1971. 31. Chombart De Lawe, Paul Henry, "Cultura i puterea", E.P., Bucureti, 1982. 32. Cowles, Maria Green; Smith, Michael (editori), Starea Uniunii Europene, vol. 5, Risc, reform, rezisten, relansare, Editura Club Europa, Bucureti, 2002. 33. *** Constituia Romniei, adoptat prin referendum naional 17-19 octombrie 2003, Editura Concordia, Arad, 2003. 34. Crian, Gheorghe, Managementul public n contextul reformei administraiei, Editura Orizonturi Universitare, Timioara, 2007. 35. Dahl, Robert, "Modern Political Analysis", Prentice-Hall, Inc., 1963. 36. Dahl, Robert, Poliarhiile. Participare i opoziie, Institutul European Iai, 2000. 37. David Braybrooke i Ch. Lindblom, A Strategy of Decision: Policy Evaluation as a Process Social, New York, Free Press of Glencoe, 1963. 38. Deleanu, Ion, "Democraia i dinamica puterii", Ed. Dacia, Cluj-Napoca, 1985. 39. Deleanu, Ion, Instituii i proceduri constituionale, Ed. Servo-Sat, 2003. 40. Demeter, Ion, Ceterchi, Ioan, "Introducere n studiul dreptului", E.S., Bucureti, 1962. 41. De Schutter, O.; Nihoul, P. (sous dir.), Une Constitution pour l' urope, Larcier, 2004. 42. Dick, Leonard, Ghidul Uniunii Europene, Editura Teora, Bucureti, 2001. 43. Dowding, Keith, Puterea, Ed. du Style, Buc., 1998. 44. Druesne, J., Droit de l'Union Europene et politiques communautaires, 6e d. mise jour, PUF , Paris, 2001. 45. Duculescu, Victor, Dreptul integrrii europene. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2003. 46. Dumitru, Miron (coordonator), Economia integrrii europene, Editura Economic, Bucureti, 2003. 47. Dunn, William, Public Policy Analysis, Prentice Hall, Englewood Cliffs, N. J., 1981. 48. Duverger, Maurice, "Introduction la politique", Gallimard, Paris, 1964. 49. Duverger, Maurice, "Sociologie politique", P.U.F., Paris, 1960. 50. Dye, Thomas, Understanding Public Policy, Prentice Hall, New Jersey, 1998. 51. Easton, David, Framework of Political Analysis, Prentice Hall, 1996. 52. Easton, David, The Political System, Knopf, New York, 1953. 53. Falkner, G., E.U. Social Policy in the 1990s, Routledge, Londra, 1998. 54. Favret, J. M., Droit et pratique de l'Union Europenne, 3e d., Gualino diteur, Paris, 2001. 55. Ferreol, Gilles, Dicionarul Uniunii Europene, Ed. Polirom, Iai, 2001. 198

56. Fuerea, Augustin, Drept comunitar european. Partea general, Ed. All Beck, Bucureti, 2003. 57. Fuerea, Augustin, Manualul Uniunii Europene, Ed. a III-a revzut i adugit, Univers Juridic, Bucureti, 2006. 58. Fukuyama, Francis, Viitorul nostru postuman. Consecinele revoluiei biotehnologice, Editura Humanitas, Bucureti, 2004. 59. Gary, Johns, Comportament organizaional, Editura Economic, Bucureti, 1998, p. 381. 60. Gauchet, Marcel, Revoluia drepturilor omului, Ed. Trei, Bucureti, 2004. 61. George, Stephen, Politics and policy in the European Community, Oxford University Press, 1996. 62. George, Stephen; Bache, Ian, Politics in the European Union, Oxford University Press, New York, 2001. 63. Geva May, I., Wildavsky, A., An Operational Approach to Policy Analysis: The Craft, Kluwer, Boston, 1997. 64. Ghica, Luciana Alexandra (coordonator), Enciclopedia Uniunii Europene, Ediia a III-a, Editura Meronia, Bucureti, 2007. 65. Goodin, Robert E., Klingemann, Hans Dieter (coordonatori), Manual de tiin politic, Polirom, Iai, 2005. 66. Goodman, Norman, Introducere n sociologie, Editura Lider, Bucureti. 67. Goring, G., Rusu, I.E., Dreptul Uniunii Europene, Ed. C. H. Beck, Bucureti, 2006. 68. Gorun, Adrian, Teorie politic, vol. I, Putere, legitimitate, stat, Presa Universitar Clujan. 69. Gorun, Adrian, Mateiu, Dan R., Gorun, Horaiu T., Introducere n tiina politic, Ed.Presa Universitar Clujean, Cluj Napoca, 2003 70. Gray, John, Liberalismul, Ed. du Style, Buc.,1998. 71. Gusti, Dimitrie, "Individ, societate i stat n constituie", n "Opere", vol. IV, E.A.R.S.R., Bucureti, 1970. 72. Gusti, Dimitrie, Partidul politic, Cultura naional, 1924. 73. Hastings, Michel, Abordarea tiinei politice, Institutul European Iai, 2000. 74. *** H.G. Nr. 775/ 2005 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile de elaborare, monitorizare i evaluare a politicilor publice la nivel central, M.O. 685 /29.07.2005. 75. Hogwood, Brian W., Gunn, Lewis A., Introducere n politicile publice,Ed. Trei, 2000. 76. Howlett, M., Ramesh, M., Studiul politicilor publice, Ed. Epigraf, Chiinu, 2004. 77. Huntington, Samuel P., "Political Order in Changing Societies", New Haven and London, Yale-University Press, 1969. 78. Huntington, Samuel P., "Viaa politic american", Humanitas, Bucureti, 1994. 79. Iliescu, Adrian-Paul, Introducere n politologie, Ed. BIC ALL, Bucureti, 2002. 80. Iliescu, Adrian-Paul, Socaciu, E. M., Fundamentele gndirii politice moderne, Polirom, Iai, 1999. 81. Iovan, Marian, "Sociologia dreptului", Ed. Mirton, Timioara, 1993. 199

82. Iovan, Marian, Structura aciunii politice, Ed. Multimedia, 1996. 83. Jans, J. H., European Environmental Law, Europa Law publishing, Groningen, 2002. 84. John Forester, Planning in the Face of Power, University of California Press, Berkeley, 1989. 85. Kant, Imm., Scrieri moral-politice, E. S., Bucureti, 1991. 86. Kaplan, Morton A., "Teoria sistemelor i tiina politic", n "Teorie i metod n tiinele sociale", vol. VIII, E.P., Bucureti, 1972. 87. Karpiski, Iakub, "A.B.C.-ul democraiei", Ed. Humanitas, Bucureti, 1993. 88. Koch, R., Competition policy and law, Longman, 1994. 89. Kovar, R., Code europen de la concurrence, Dalloz, 1993. 90. Lapierre, Jean - William, "L'analyse des systemes politiques", P.U.F., 1973. 91. *** Legea 302 / 28 iunie 2004 privind cooperarea judiciar internaional n materie penal, publicat n M.O. nr. 594 / 1 iulie 2004. 92. Le Mire, P., Droit de l'Union europenne et politiques communes, Dalloz, 3ime d., 2003. 93. Lepdatu, Dumitru, Procese i fenomene politice, Ed. ACTAMI, Buc.,1998. 94. Lequesne, Christian; Surel, Yves, L'intgration europenne: Entre mergence institutionnelle et recomposition de l'tat, Presses de Sciences Politiques, Paris, 2004. 95. Lijphart, Arend, Modele ale democraiei, Polirom, Iai, 2000. 96. Lindblom, Charles E., Woodhouse, Edward J., Elaborarea politicilor, Ed. Cartier, Chiinu, 2003. 97. Linton, Ralf, "Fundamentul cultural al personalitii", E.S., Bucureti, 1968. 98. Ltzeler, Paul Michael, Europa dup Maastricht. Perspective americane i europene, Institutul European, Iai, 2004. 99. Machiavelli, N., "Principele", E.S., Bucureti, 1960. 100. Mgureanu, Virgil, Studii de sociologie politic, Editura Albatros, Bucureti, 1997. 101. Maiorescu, Titu, "Precedente constituionale i partide politice", Bucureti, 1886. 102. Malaurie, Philippe, Antologia gndirii juridice, Humanitas, Bucureti, 1997. 103. Manolache, Octavian, Tratat de drept comunitar, Ediia a V-a, Editura C.H. Beck, Bucureti, 2006, pp. 324-661. 104. *** Manualul Consiliului Europei, Biroul de informare al C.E. la Bucureti, Bucureti, 2006. 105. March, J., Olsen, J., Organization Choice Under Ambiguity, n March, J., Olsen, J., Ambiguity and Choice in Organizations, Universitsforlagen, Bergen, 1979, p. 26. 106. Marcuse, Herbert, "La fin de l'utopie", Paris, 1968. 107. Marga, Andrei, Filosofia unificrii europene, Ediia a IV- a, Editura Fundaiei pentru Studii Europene, Cluj-Napoca, 2003. 108. Marga, Andrei, "Explorri n actualitate", Cluj, 1994. 109. Marin, Dinu; Socol, Cristian; Marina, Marius, Economie european. O prezentare sinoptic, Editura Economic, Bucureti, 2004.

200

110. Mathijsen, Pierre, Compendiu de drept european, Ed. a VII-a, Editura Club Europa, 2002. 111. Mazilu, Dumitru, Integrarea european. Drept comunitar i instituii europene, Ed. a IV-a, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2006. 112. Messina, Patricia, EU enlargement, borders, boundaries and contraints, Policy Euronet Laboratory, Padova, 2004. 113. Meynaud, Jean, "Introduction la science politique", Librairie Armand Colin, Paris, 1959. 114. Mihu, Liliana, Dilemele tiinei politice, Ed. Enciclopedic, Bucureti, 1995. 115. Mill, J. ST., Despre libertate, Humanitas, 1994. 116. Miroiu, Adrian, Introducere n analiza politicilor publice, Ed. Punct, Bucureti, 2001. 117. Miroiu, A., Zulean, M., Politici publice, Editura Politeea, Bucureti, 2003. 118. Miroiu, Adrian, Fundamentele politicii, vol. I, Preferine i alegeri colective, Editura Polirom, Iai, 2006. 119. Miron, Dumitru (coordonator), Economia Uniunii Europene, Editura Luceafrul, Bucureti, 2002. 120. Mitran, Ion, Politologia n faa secolului XX, Ed. Fundaiei Romnia de mine, Bucureti, 1997. 121. Moussis, Nicholas, Guide to European Policies, European Study Service, Rixensart, 2003. 122. Mungiu-Pipidi, Alina i Ioni, Sorin, Politici publice. Teorie i practic, Ed. Polirom, Iai, 2002. 123. Munteanu, Monica, Dinamica formulrii politicilor publice de gen n contextul integrrii europene, n vol. Politici publice i administraie public (coord. Florin Bondor), Editura Polirom, Iai, 2007, pp. 201-238. 124. Nedelcu-Ienei, Anda Veronica, Drept Comunitar European, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2008. 125. Nietzsche, F., Voina de putere, Ed. Aion, 1999. 126. Nisbet, Robert, Conservatorismul, Ed. du Style, Buc., 1998. 127. Nozick, Robert, Anarhie, stat i utopie, Humanitas, Bucureti, 1997. 128. *** O.E.C.D.: Economic Instruments for Environmental Protection, Paris, 1989. 129. * * * Oxford Dictionar de politic, Univers Enciclopedic, Bucureti, 2001. 130. Parieu, M.E., de, "Principes de la science politique", Paris, 1875. 131. Parini, PH., "Les institutions politiques", Paris, Ed. A. Colin, 1984. 132. Parsons, Talcott, "lmentes pour une sociologie de l'action", Paris, Librairie Plon. 133. Parsons, Talcott, "The Structure of Social Action", vol. II, New - York, 1968. 134. Prvu, Gheorghe, Economia relaiilor europene, Editura Universitaria, Craiova, 2002. 135. Pasquino, Gianfranco, Curs de tiin politic, Institutul European, Iai, 2002. 136. Pisier, Evelyne, Istoria ideilor politice, Edit. Amarcord, Timioara, 2000Popescu, Livia, Politicile sociale Est Europene ntre paternalism de stat i responsabilitate individual, Presa Universitar Clujean, Cluj-Napoca, 2004.

201

137. Popescu, Luminia Gabriela, Politici publice,Ed. Economic, Bucureti, 2003, pp. 94 95. 138. Popescu, Luminia Gabriela, Administraie i politici publice, Editura Economic, Bucureti, 2006. 139. Popper, Karl, Societatea deschis i dumanii ei, Vol. I II, Humanitas, Bucureti, 1992 1993. 140. Prelot, Marcel, "Sociologie politique", Dalloz, 1973. 141. Prisecaru, Petre; Idu, Nicolae, Reforma constituional i instituional a Uniunii Europene, Editura Economic,Bucureti, 2003. 142. Profiroiu, Marius, Politici publice. Teorie, analiz, practic, Editura Economic, Bucureti, 2006. 143. *** Programul de guvernare 2005-2008 , http: // www.guv.ro . 144. *** Proiect de Tratat de Instituire a unei Constituii pentru Europa, Convenia European, Oficiul pentru Publicaii al Comunitilor Europene, Luxemburg, 2003. 145. Rdoi, Mireille, Evaluarea politicilor publice, Ed. Tritonic, 2004. 146. Rezek, Francisco, Drept internaional public, Vasile Goldi University Press, 2003. 147. Rodee, C.C., Anderson, T.J., Christol, C.Q., "Introduction to Political Science", Mc Grow-Hill Book Company, New-York. 148. Russell, Bertrand, Idealuri politice. Puterea, Ed. Antaios, 2002. 149. Schwartzenberg, Roger - Gerard, "Sociologie politique", d. Montchrestien, Paris, 1971. 150. Schwartzenberg, R.G., "Statul spectacol", Scripta, Bucureti, 1995. 151. Seiler, Daniel L., Partidele politice din Europa, Institutul European, 1999. 152. Spencer, Herbert, Individul mpotriva statului, Ed. Timpul, 1996. 153. Stanca, I., Neculcea, M., Stanca, T., Coordonate penale ale dreptului comunitar i politici penale ale statului romn n procesul de integrare european, Vasile Goldi University Press, Arad, 2006. 154. Sut, Nicolae (coordonator), Integrarea economic european, Editura Economic, Bucureti, 1999. 155. *** Strategia naional anticorupie,
http://www.sojust.ro/uploaded/strategia%20nationala%20anticoruptie%202005-2007.doc

156. *** Strategia de reform a sistemului judiciar,


http://www.sojust.ro/uploaded/Strategia%20de%20reforma%20judiciara%202005-2007.doc

157. *** Strategia Naional Antidrog n perioada 2005-2012, n M.O. nr. 112 /2005. 158. * * * Suveranitate naional i integrare european, Ed. Polirom, Iai, 2002. 159. Tocqueville, Alexis de, "De la dmocratie en Amrique", Tome deuxime, Paris, 1888. 160. Toffler, Alvin, "Power shift. Puterea n micare", ANTET, 1995. 161. Tsoukalis, Loukas, Noua economie european, Editura Arc, Chiinu, 2000 162. *** Tratatul de instituire a Constituiei Europene, n www.avocatnet.ro /content/articles/id_1337 163. inc, Ovidiu, Drept comunitar general, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2005. 164. Voiculescu, Marin, "Doctrine politice contemporane", E.D.P., Bucureti, 1985. 165. Voiculescu, Marin, Tratat de politologie, Ed. Universitar, Bucureti, 2002.

202

166. Vrabie, Genoveva (coordonator), Les regimes politiques des pays de lU.E. et de la Roumanie, Regia Autonom Monitorul Oficial, Bucureti, 2002 167. Zpran, Liviu, Construcia european, Oradea, 2000. 168. Zpran, Liviu, "Repere n tiina politicii", Editura Fundaiei "Chemarea", Iai, 1992. 169. Zpran, Liviu, Negocierile n viaa social politic, Eikon, Cluj-Napoca, 2007. 170. Zrn, Michael; Joerges, Christian, Law and Governance in Postnational Europe: Compliance Beyond the Nation-State, Cambridge University Press, New York, 2004. 171. Weber, Max, Politica, o vocaie i o profesie, Humanitas, Buc.,1994. 172. Weimer, David L., Vining, Aidan R., Analiza politicilor publice, Ediia a treia, Editura ARC, Chiinu, 2004. 173. Wish, R., Competition Law, 3rdedition, Butterwoths, London, 1993.

Site-uri Internet 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. http://www.avocatnet.ro/content/articles/id_1337/pagel%20D_5/avocatnet.html http://ro.wikipedia.org/wiki/Tratatul_de_la_Roma http://ro.wikipedia.org/wiki/Tratatul_de_la_Maastricht http://ro.wikipedia.org/wiki/Tratatul_de_la_Amsterdam http://ro.wikipedia.org/wiki/Tratatul_de_la_Nisa http://europa.eu/lisbon_treaty/index_ro.htm http: //www.ier.ro/ Tratate/11992 M_Maastricht-pdf http: consilium.europa.eu/uedocs www.wickipedia.org www.note.int www.globalsecurity.org

203

S-ar putea să vă placă și