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Anlise A Revista Acadmica da FACE

Porto Alegre, v. 21, n. 1, p. 4-17, jan./jun. 2010

NOVOS CAMINHOS DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA


Luis Roque Klering a Melody de Campos Soares Porsse b Luis Alberto Guadagnin c

Resumo: O objetivo do presente artigo apresentar a evoluo dos modelos de administrao pblica, considerando os trs modelos bsicos (patrimonialista, burocrtico e gerencial), mas tambm destacando importantes tendncias recentes de governo do Brasil, que apontam para a configurao de um modelo mais sistmico, operado via programas multinveis e multiesferas de governo. Para tanto, o artigo realiza um levantamento das caractersticas centrais (ou do modus operandi) da administrao pblica brasileira at 1994, perpassando os perodos de governos patrimonialistas e burocrticos, at o fim do governo de Itamar Franco, quando instituda a Reforma do Estado Brasileiro, em 1995. A partir do segundo perodo de governo FHC (1999-2002) e do governo Lula (mandatos 2003-2006 e 2007-2010), ocorrem iniciativas que sinalizam para a constituio de um modelo de governo brasileiro mais sistmico, viabilizado por mltiplos programas intergovernamentais, envolvendo aes de diferentes nveis e esferas de governo, e da sociedade civil. O artigo ento destaca algumas experincias mais recentes, que ilustram a tendncia para a conformao de um governo brasileiro mais sistmico, especialmente via ampliao de programas federais tripartites ou n-partites, como o Sistema nico de Sade (SUS), Rede Integrada de Equipamentos Pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional (REDESAN) e Territrios da Cidadania, que so desenvolvidos ao mesmo tempo por diferentes atores governamentais e sociais, visando a atingir assim maior sinergia e efetividade nas aes. Palavras-chave: Enfoque sistmico. Modelos de administrao pblica. Governo sistmico. Programas governamentais integrados. Programas de governo. AbstRAct: The present work is aimed at demonstrating the evolution of public administration models, taking into consideration three basic models (patrimonial, bureaucratic and managerial) while also highlighting important recent trends of the Brazilian government, which indicate the formation of a more systemic model, operated through multilevel and multisphere government programs. To do so, the present article provides a survey on the central characteristics (or modus operandi) of Brazilian public administration up to 1994 including periods of patrimonial and bureaucratic governments, and the end of Itamar Franco Administration. Subsequently, it emphasizes a period called Reforma do Estado Brasileiro (Brazilian State Reformation), established during the first term of Fernando Henrique Cardoso Administration. From the 1995 State Reformation on, initiatives from the second term of the FHC Administration (1999-2002) and the Lula Administrations (2003-2006 and 2007-2010 terms) point out the formation of a more systemic model of Brazilian government, operated through multiple intergovernmental programs, turning to collaborative and integrated actions at different levels and spheres of government and civil society. The present work then highlights some of the most recent experiences that illustrate a trend for the formation of a more systemic Brazilian government, especially by broadening the scope of tripartite and n-partite federal programs, such as SUS, PSF, REDESAN and Territrios da Cidadania, which are developed concomitantly by different governmental and social actors, thus aimed at achieving greater synergy and effectiveness in actions. Keywords: Systems approach. Public administration models. Systemic governments. Multiple intergovernmental programs. Governmental programs. JEL Classification: H8, Miscellaneous Issues; H83, Public Administration; Public Sector Accounting and Audits.
a b c

Professor do Programa de Ps-graduao em Administrao (PPGA) da Escola de Administrao (EA) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) de Porto Alegre-RS/Brasil. E-mail: <lrklering@via-rs.net>. Doutora em Administrao e Pesquisadora do Ncleo de Tecnologias em Gesto Pblica (NUTEP) da Escola de Administrao (EA) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) de Porto Alegre-RS/Brasil. E-mail: <msporsse@hotmail.com>. Professor da Faculdade de Administrao, Contabilidade e Economia (FACE) da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS) de Porto Alegre-RS/Brasil. E-mail: <luisguadagnin@pucrs.br>.

Novos caminhos da administrao pblica brasileira

5 mostram-se mais evidentes, que no abandonam aprendizagens anteriores, mas que propem novas solues de administrao para os novos tempos. Alguns autores classificam esse novo modelo de administrao com maior enfoque social-participativo como sendo societal (Paes de Paula, 2005). Todavia, algumas iniciativas mais recentes de governo do Brasil sinalizam para a constituio de um modelo mais sistmico, operado via programas mais integrados, multinveis e esferas de governo, cujo exemplo mais ilustrativo so os programas do SUS. Tal novo modelo ainda no est claro e institucionalizado no meio acadmico, e por isso este artigo pretende compreend-lo melhor, apresentando as mudanas fundamentais em gestao na administrao pblica brasileira, que continuam sendo aprofundadas, e os caminhos mais recentes sinalizados. Para tanto, inicialmente, o artigo realiza um levantamento das caractersticas centrais (ou do modus operandi) da administrao pblica brasileira at 1994, perpassando os perodos de governos patrimonialistas e burocrticos, at o fim do governo de Itamar Franco. Posteriormente, enfatiza-se o perodo da Reforma do Estado Brasileiro, instituda no primeiro perodo do governo FHC. Em seguida, so apresentadas as novas perspectivas de administrao pblica: a vertente societal e o Estado em rede. Por fim, apresenta-se o enfoque sistmico da administrao pblica brasileira, especificando-se as propriedades desse estado de ser, bem como destacando algumas experincias mais recentes, que ilustram a tendncia para a conformao de um governo brasileiro mais sistmico, especialmente via ampliao de programas federais tripartites ou n-partites, como o SUS, REDESAN, Territrios da Cidadania, operados ao mesmo tempo por governos dos trs nveis e diferentes esferas, e tambm com a participao dos diferentes setores sociais.

1 Introduo
Em uma perspectiva histrica, a administrao pblica brasileira marcada por processos de reformas, entendidos aqui como transformaes das estruturas administrativas (organizacionais, gerenciais e no funcionalismo pblico) e institucionais do aparelho do Estado, que visam superao de dificuldades organizacionais e gerenciais no setor pblico, bem como o desenvolvimento no campo das relaes polticas e sociais (Fadul; Souza, 2005). A disposio para reformar administrativamente o Estado brasileiro antiga, estando presente desde a dcada de 30 do sculo passado, mas assumindo maior relevncia em meados da dcada de 90, via institucionalizao da Lei da Reforma do Estado Brasileiro. Nesse contexto, podem ser destacadas quatro principais transformaes da administrao pblica brasileira. Tais transformaes iniciam-se com a criao do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) em 1936, que visava promover uma mquina administrativa nos padres weberianos, baseada nas caractersticas de impessoalidade, formalidade e profissionalismo. Em seguida, tem-se a publicao do Decreto Lei n 200/67 durante o Regime Militar, constituindo-se na tentativa de adoo de um modelo gerencial na administrao federal, fundamentando-se na descentralizao poltico-administrativa. Posteriormente, com a promulgao da Constituio de 1988, so introduzidas mudanas tanto na estrutura administrativa (processo de descentralizao da administrao pblica), como na dimenso poltica (construo da cidadania plena, inserindo a sociedade na formulao de polticas pblicas e na gesto governamental). Por ltimo, a reforma dos anos 90, que teve incio no governo Collor e que foi consolidada nos dois governos de Fernando Henrique Cardoso, tinha como proposta a adoo de um modelo de administrao pblica gerencial (Fadul; Silva, 2008). Dentro dessa trajetria de reformas do Estado brasileiro podem ser identificados inicialmente trs modelos bsicos de administrao: o patrimonialista, o burocrtico e o gerencial. Os trs estgios histricos de administrao pblica se sucedem no tempo, sem que, contudo, qualquer um destes paradigmas tenha sido completamente abandonado. Mais recentemente, importantes tendncias de administrao pblica brasileira

2 Evoluo da administrao pblica no Brasil at 1994


No modelo mais antigo, da administrao pblica patrimonialista, vivido pelo Brasil especialmente at o ano de 1889, o aparelho do Estado funciona como uma extenso do poder do soberano, e os seus auxiliares (servidores) possuem status de nobreza real. Caracteriza-se

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6 pela indefinio entre o que pblico e privado, entre o poltico e o administrador pblico (como cargo profissional). Consequentemente, a corrupo e o nepotismo so inerentes a esse tipo de administrao. A administrao pblica burocrtica traz, em seu cerne, as idias de profissionalizao, de carreira, de hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo, caracterizando assim um poder racional-legal. Parte-se de uma desconfiana prvia nos administradores pblicos e nos cidados que a eles dirigem demandas. Por este motivo, so sempre necessrios controles rgidos dos processos. Em contrapartida, surgem disfunes; o controle a garantia do poder do Estado transforma-se na prpria razo de ser da administrao. Em consequncia, o Estado corre o risco de voltar-se para si mesmo, perdendo a noo de sua misso bsica, que servir sociedade. A qualidade fundamental da administrao pblica burocrtica a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, por outro lado, est na ineficincia, na autorreferncia, na incapacidade de voltar-se para o servio aos seus cidados. Esse defeito, entretanto, no se revelou determinante na poca do surgimento da administrao pblica burocrtica, porque os servios do Estado eram menores. Nesse modelo de administrao pblica, o Estado concentra esforos para manter a ordem e administrar a justia, e garantir os contratos e a propriedade. No Brasil, o modelo de administrao burocrtica emerge principalmente a partir dos anos 30, como contraponto ao conservador, mas fragmentado, poder das oligarquias rurais exportadoras. Surge no quadro da acelerao da industrializao brasileira, em que o Estado assume um papel central mais decisivo, intervindo maciamente no setor produtivo de bens e servios. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurcio Nabuco e Luiz Simes Lopes, a administrao pblica sofre um processo de racionalizao que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocrticas e na tentativa de adoo do concurso como forma de acesso ao servio pblico. A implantao da administrao pblica burocrtica uma consequncia clara da emergncia de um capitalismo moderno no pas. Com vistas modernizao da administrao pblica, criado, em 1936, o Departamento Administrativo do Servio Pblico DASP abrindo, assim, uma nova e clara ,

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distino entre administrao e poltica. Neste estgio, ainda, a administrao pblica sofre a influncia da Teoria da Administrao Cientfica de Taylor, buscando o ideal da racionalizao via aplicao dos princpios da simplificao, padronizao e aquisio racional de materiais, reviso de estruturas e aplicao de mtodos na definio de procedimentos. Tendo em vista as inadequaes do modelo burocrtico, a administrao pblica burocrtica que vigorava desde a dcada de 30 sofreu sucessivas tentativas de reforma. No obstante, as experincias se caracterizaram, em alguns casos, pela nfase na extino e criao de rgos, e, em outros, pela constituio de estruturas paralelas visando a alterar a rigidez burocrtica. Assim, no Governo JK, foi feita uma tentativa de reforma administrativa com a criao da Comisso de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realizao de estudos para simplificao dos processos administrativos e reformas ministeriais, bem como a Comisso de Simplificao Burocrtica, que visava elaborao de projetos direcionados para reformas globais e descentralizao de servios. A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei n 200, entretanto, constitui um marco na tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. Mediante o referido Decreto-Lei, realizou-se a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralizao funcional. Instituram-se, como princpios de racionalidade administrativa, o planejamento e o oramento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (visando a desconcentrar e descentralizar), a tentativa de reunir competncia e informao no processo decisrio, a sistematizao, a coordenao e o controle. O paradigma gerencial da poca, compatvel com o monoplio estatal na rea produtiva de bens e servios, orientou a expanso da administrao indireta, numa tentativa de flexibilizar a administrao com o objetivo de atribuir maior operacionalidade s atividades econmicas do Estado. Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei n 200/67 no desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica central, permitindo a coexistncia de ncleos

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7 visou a racionalizar o ingresso e a fixao de servidores no servio pblico. Todavia, acabou promovendo um surpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocrticas rgidas adotadas no ncleo estratgico do Estado. A nova Constituio determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturao dos rgos pblicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios, e retirou da administrao indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir s fundaes e autarquias pblicas normas de funcionamento idnticas s que regem a administrao direta. O perodo imediatamente seguinte, do governo Collor (1990-1992), passa a priorizar o ajuste fiscal, via incentivos liberao comercial e a privatizao. Assim, promoveu uma reforma administrativa do aparelho do Estado via propalado intuito de resgatar a eficincia e a dignidade do servio pblico, bem como de adequar as estruturas da mquina estatal s funes tpicas da administrao pblica, resultando da a demisso e aposentadoria de expressivo nmero de servidores. O curto governo de Itamar Franco (1992-1994) preocupou-se essencialmente com a estabilizao da economia, via Plano Real, conduzido pelo ministro Fernando Henrique Cardoso, que foi eleito para presidir o governo seguinte. Nesse novo contexto, de desafios impostos pela expanso das funes econmicas e sociais do Estado, do aumento do desenvolvimento tecnolgico e da globalizao da economia mundial, a proposio de um modelo de administrao pblica gerencial, emprestando conceitos de administrao de empresas do mercado, surge como resposta ao modelo burocrtico de administrao pblica. A diferena fundamental do novo modelo de administrao pblica est na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados. Outrossim, so definidas metas para cada rgo, outorga-se maior autonomia na gesto de recursos, e passa-se a instituir, a posteriori, o controle de resultados alcanados. So valorizados, tambm, aspectos de transparncia e participao dos cidados. A eficincia da administrao pblica a necessidade de reduzir custos e aumentar a quali-

de eficincia e competncia na administrao indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administrao direta ou central. O ncleo burocrtico foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs de uma estratgia do regime militar, que no desenvolveu carreiras de administradores pblicos de alto nvel, preferindo, ao invs, contratar os escales superiores da administrao direta atravs de empresas estatais. Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administrao pblica teve incio com a criao da SEMOR Secretaria da Modernizao. Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores pblicos, muitos deles com formao em nvel de ps-graduao no exterior, que buscou implantar novas tcnicas de gesto, e particularmente de administrao de recursos humanos, na administrao pblica federal. J no incio dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orient-la na direo da administrao pblica gerencial, com a criao do Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao PrND, cujos objetivos eram a revitalizao e a agilizao das organizaes do Estado, a descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos administrativos e a promoo da eficincia. As aes do PrND voltaram-se inicialmente para o combate burocratizao dos procedimentos. Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatizao, num esforo para conter os excessos da expanso da administrao descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei n 200/67. O perodo da transio democrtica (19851990) caracterizou-se por um afrouxamento dos esforos de modernizao administrativa no setor pblico, em funo de vrios fatores, principalmente pela falta de apoio poltico para esse objetivo, bem como pela implementao do Plano Cruzado, e ainda pela espera por definies mais claras por parte da nova Constituio (de 1988), que estava sendo engendrada pela Assemblia Nacional Constituinte, instalada em 1986. Um fato importante ocorrido em 1986 foi a criao da Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP), com o objetivo de formar, aperfeioar e profissionalizar o servidor pblico de nvel superior, visando modernizao do setor pblico. A nova Constituio de 1988

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8 dade dos servios, tendo o cidado como beneficirio torna-se, ento, primordial. A Reforma do Aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizaes.

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3 A reforma gerencial do Estado brasileiro


A Reforma do Estado, implementada a partir de 1995, deve ser entendida dentro do contexto da redefinio do papel do Estado, que deixa de ser o responsvel direto pelo desenvolvimento econmico e social pela via da produo de bens e servios, para fortalecer-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. No plano econmico, o Estado , essencialmente, um instrumento de transferncias de renda. Para realizar essa funo redistribuidora ou realocadora, o Estado coleta impostos e os destina aos objetivos clssicos de garantia da ordem interna e da segurana externa, aos objetivos sociais de maior justia ou igualdade e aos objetivos econmicos de estabilizao e desenvolvimento. Para realizar esses dois ltimos objetivos, que se tornaram centrais neste sculo, o Estado tendeu a assumir funes diretas de execuo. As distores e ineficincias que da resultaram deixaram claro que reformar o Estado significa transferir para o segundo setor (privado) e terceiro setor (social) as atividades passveis de serem realizadas pelos mesmos. Assim, de um lado, o Estado repassa iniciativa privada o que esta pode executar sob o controle do Estado. De outro, tambm descentraliza para o setor pblico no-estatal a execuo de servios que no envolvem o exerccio do poder de Estado, mas que devem ser subsidiados pelo Estado, como o caso dos servios de educao, sade, cultura e pesquisa cientfica. Este processo a chamada publicizao. A Reforma do Aparelho do Estado surge num contexto de tecnologizao e globalizao do mundo, em que so atribudas crescentes competncias ao poder pblico, que por isso precisa buscar condies para tanto, bem como obter efetividade no processo, via busca de novas solues, medidas inovadoras, bem como novos colaboradores e parceiros.

Objetivando maior eficincia e qualidade nos servios prestados aos cidados, o cenrio da Reforma empreendida no Brasil prev diferentes estratgias e formas de descentralizao dos servios pblicos: via instituio de mecanismos de privatizao, visando a reduzir o tamanho do aparelhamento administrativo do Estado, bem como a dinamizar e flexibilizar sua atuao; a quebra de monoplios, para tornar competitivas as atividades exercidas com exclusividade pelo poder pblico; o recurso a autorizaes, permisses e concesses de servios pblicos, delegando-se estes servios ao Terceiro Setor e iniciativa privada; o estabelecimento de parcerias com entidades pblicas ou privadas para a gesto associada de servios pblicos, ou servios de utilidade pblica, por meio de convnios, consrcios e contratos de gesto; a terceirizao como forma de se buscar o suporte de entidades privadas ao desempenho de atividades-meio da administrao pblica. Vrios modelos de atuao, inspirados no contexto americano ou anglo-saxnico, podem ser considerados inadequados, uma vez que no tm a devida sustentao constitucional e legal. Como exemplo de inadequao, pode ser mencionado o caso dos contratos de gesto, utilizados desde 1991, mas que somente em anos mais recentes esto previstos por Emenda Constitucional (19/98, art. 37, 8). Com a reeleio de FHC, em 1999, o governo passou a direcionar seu foco para a pobreza e para o atingimento das metas internacionais de desenvolvimento, reafirmando o Plano Real como estratgia para a estabilidade econmica. Outrossim, o novo governo prope, como novidade, a estruturao das atividades de administrao pblica federal em 380 programas, com o objetivo de assegurar transparncia e responsabilizao gerencial. Desta forma, perde fora o apelo da Reforma do Estado frente ao novo desenho da administrao pblica, calcado na gesto de programas, flexionando desta forma, de maneira mais intensa, os esforos de dentro da administrao pblica para o atendimento concreto e comum dos cidados. Com relao ao governo Lula (mandatos 2003-2006 e 2007-2010), Fadul e Silva (2008) consideram que as iniciativas atuais de reforma propostas nesse governo seguem as polticas e aes empreendidas na reforma de 1995, sendo desdobramentos e dando continuidade s reformas iniciadas no governo passado.

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Novos caminhos da administrao pblica brasileira

9 A introduo de mltiplos atores que de forma direta ou indireta participam em diferentes fases do processo de desenvolvimento de polticas pblicas, ampliandose assim o leque de grupos de interesse e presso, como tambm as dificuldades de conciliao desses variados e diferentes interesses. Nesse novo contexto, o papel do Estado est sendo crescentemente demandado, em que no pode ser entendido como empecilho realizao do seu papel, mas como soluo, ampliando e profissionalizando sua esfera de atuao, como indutor, articulador, catalisador e orquestrador principal do desenvolvimento, com a forte participao da sociedade, sem clientelismo, mas com transparncia e responsabilidades consensuadas e compartilhadas.

As reformas propostas pelo governo Lula agregam um conjunto de aes voltadas para um Estado promotor da incluso social, as quais envolvem trs categorias que guardam semelhanas com a reforma dos anos 90, na qual foram implantadas reformas estruturais (Reforma do Estado e do seu aparelho) e reformas administrativas (da administrao pblica), sendo essas ltimas voltadas para a retomada da performance e da qualidade dos servios pblicos. A primeira categoria envolve uma reforma do modelo de gesto pblica, atravs de aes como a integrao de programas governamentais e avaliao do desempenho administrativo. A segunda categoria se preocupa com a melhoria da performance dos servios pblicos atravs da inovao gerencial, tal como na reforma anterior. A ltima categoria abrange reformas na estruturao do executivo federal, tais como realizao de concursos pblicos, valorizao do servidor, qualidade de vida no trabalho, novas concepes institucionais, integrao entre planejamento e oramento, accountability, questes similares ao gerencialismo, como na reforma passada (Fadul; Souza, 2005). Nesse contexto, os projetos da Reforma do Estado de 95 continuam sendo enfatizados no governo Lula, mas com uma maior nfase a programas sociais, em que o Governo Federal busca acentuar seu papel de planejador e orientador, tendo como intermediadores os Estados, e realizadores locais os municpios. De fato, pode-se observar que os objetivos de reforma gerencial no foram atingidos com a Reforma de 1995, mas serviram (especialmente como prtica discursiva) para institucionalizar uma srie de mudanas nos governos de todos os nveis e esferas. Como heranas principais, podem ser elencadas: A introduo da noo de agencificao na administrao pblica, pela qual se atribui ao gestor pblico maior autonomia, junto com uma maior autoridade e correspondente responsabilidade administrativa; A intensificao da descentralizao administrativa, via diferentes arranjos administrativos; A introduo de mecanismos de regulao, especialmente via implementao de agncias reguladoras dos servios pblicos;

4 Novas tendncias de administrao pblica


4.1 Vertente societal Mais recentemente, comea a se consolidar uma nova perspectiva de administrao pblica, que Paes de Paula (2003; 2005) nomeia de vertente alternativa ou de vertente societal, sendo baseada em uma nova relao Estadosociedade, em que h um maior envolvimento da populao na definio da agenda poltica, e, consequentemente, um maior controle social sobre as aes estatais e a legitimao da sociedade como participante do processo de formulao e implementao de polticas pblicas (Fleury, 2001; Paes de Paula, 2003). Esse modelo contrape-se gesto estratgica tradicional na medida em que tenta substituir a gesto tecnoburocrtica e monolgica (de um ator nico) por um gerenciamento mais participativo, dialgico, no qual o processo decisrio exercido por meio de diferentes sujeitos ou atores sociais (de atores compostos, sem a presuno da existncia de um pensamento nico). Nesse conceito, a gesto entendida como sendo uma ao poltico-deliberativa, na qual o indivduo participa decidindo seu destino como cidado, eleitor, trabalhador ou consumidor; sua autodeterminao se d pela lgica da democracia e no pela lgica do mercado. Assim, emerge uma concepo de democracia que transcende instrumentalidade e tenta

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10 abranger a dimenso sociopoltica da gesto pblica1. Seu xito depende da criao de condies sociais e de arranjos institucionais que estimulem o dilogo livre e aberto entre cidados, capazes de formular juzos informados e racionais em torno das formas de resolver problemas. A emergncia de novas tecnologias de informao e comunicao (TICs) pode contribuir fortemente para potencializar a participao dos cidados na sociedade. Dentre experincias participativas, podem ser citadas: os fruns temticos, conselhos gestores de polticas pblicas, conselhos de rgos e de administraes pblicas, planejamento via oramento participativo, e outras formas mais. Tais experincias se diferenciam de outras, uma vez que colocam em questo a tradicional prerrogativa do executivo em monopolizar a formulao e o controle das polticas pblicas. Oportunizam, assim, novos meios de interlocuo e negociao entre as estruturas de administrao pblica e a sociedade. 4.2 O Estado em rede O desenvolvimento de novas tecnologias de informao e comunicao (TICs) e a globalizao da economia, assistidos no final do sculo XX, constituram um cenrio de negcios turbulento, de mudanas rpidas e contnuas, no qual a competitividade, a flexibilidade e a busca da eficincia e da eficcia tornam-se essenciais (Pimenta, 1998). Como uma alternativa de sobrevivncia nesse ambiente dinmico e com elevado nvel de incerteza, so estabelecidas novas estruturas organizacionais privadas e, sobretudo, pblicas, sendo as redes o elemento fundamental que as caracteriza. Dessa maneira, as organizaes conseguem acessar novos recursos e conhecimentos, superar limitaes individuais, obter maior flexibilidade e melhores condies de atuao e de superao de problemas (Peci, 1999). Especificamente em relao ao Estado, uma nova forma institucional surge para se adequar aos desafios contemporneos e aos novos pro1

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blemas da administrao e gesto pblica, qual seja, a construo de uma rede interna ao Estado entre os diferentes nveis e esferas de governo com nfase na descentralizao, redistribuindo recursos, competncias e poder para as esferas sub-nacionais, e tornando possvel a proximidade do cidado com a figura do poder pblico. As distintas instncias governamentais se convertem em elos de uma rede e passam a tomar decises coordenadas, o que torna as intervenes mais eficazes (Castells, 1999). Ademais, as aes do governo e de seus diferentes nveis e esferas passam a ser integradas tambm com as diferentes entidades e a sociedade civil. O Estado substitui ento o modelo de provedor exclusivo e de executor por um modelo de coordenador e fiscalizador de servios, sendo as responsabilidades executadas de modo descentralizado, incluindo tambm parcerias e alianas com empresas privadas e com a sociedade civil. Dessa forma, as instncias de governo se tornam scias na promoo do desenvolvimento econmico e social, apresentando uma organizao mais flexvel, gil, eficiente, efetiva e com a sua ao descentralizada. A viso de funcionamento de uma organizao em rede ultrapassa, assim, largamente a viso monolgica ou mecanstica de funcionamento de organizaes, caracterizada por Burns e Stalker (1961) na obra The management of innovation, para situar-se mais perto da viso orgnica de funcionamento de organizaes, conforme ilustra a Figura 1.

Variveis Estrutura organizacional Desenho dos cargos

Organizaes Mecansticas Burocracia

Organizaes Orgnicas Adhocracia Mutveis Descentralizado Mais laterais Nas pessoas Teoria relaes humanas Instvel

Estveis, Fragmentados, Especializados Processo de decises Centralizado Comunicaes Mais verticais Confiabilidade Nas regras formais Princpios Administrao predominantes cientfica Ambiente externo Estvel

Fonte: Elaborada pelos autores, baseada em Burns e Stalker (1961).

Trs dimenses so consideradas fundamentais para a construo de uma gesto pblica democrtica: (a) econmicofinanceira, envolvendo questes de natureza fiscal, tributria e monetria; (b) institucional-administrativa, envolvendo aspectos de organizao da estrutura, assim como aspectos de planejamento, direo e controle; (c) sociopoltica, envolvendo as relaes do Estado com a sociedade, especialmente os direitos dos cidados e sua participao na gesto pblica.

Figura 1 Funcionamento de Organizaes

De acordo com os autores, no sistema mecanstico, predomina a centralizao e a hierarquia formal de autoridade. Os procedimentos

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Novos caminhos da administrao pblica brasileira

11 conseguem realizar melhor tal ajustamento ao ambiente, desenvolvendo cadeias (sries) de componentes que se interligam, formando estruturas emaranhadas e entrelaadas. De uma estrutura em rede, as organizaes podem evoluir para uma conformao mais integrada e organizada de funcionamento, que a forma sistmica. Para tanto, o ponto de partida constitui entender o sentido de um sistema, que ser visto no item seguinte.

exigem que a organizao se torne uma mquina eficiente, com muitas regras, regulamentos e controles. No orgnico, os indivduos trabalham em grupos, se comunicam atravs de todos os nveis da organizao, e a variabilidade humana e toda sua complexidade so aproveitadas para estimular as decises e a participao. Em 1969, Warren Bennis (1972) atualizou a comparao entre organizaes mecnicas e orgnicas, enfatizando os seguintes pontos, conforme Figura 2.
Organizaes Mecnicas Nos indivduos Na obedincia Dividida Hierrquica Centralizada Atravs de represso Organizaes Orgnicas Nos grupos Na confiana Compartilhada Multigrupal Descentralizada Atravs de negociao

Variveis nfase Base do relacionamento Responsabilidade Diviso do trabalho Tomada de decises Soluo de conflitos
Fonte: Bennis, 1972.

5 Enfoque sistmico da administrao pblica brasileira


Por sistema, toma-se aqui o conceito definido por Scaico (1988): sistema um conjunto de componentes que se relacionam (interagem) para atingir objetivos, transformando, sob restries e oportunidades, entradas em sadas. Do conceito de sistema, decorre uma compreenso bastante ampla e envolvente do conceito de enfoque sistmico, que consiste em considerar uma realidade contendo vrias caractersticas, propriedades ou atributos, que ultrapassam a viso mecnica de funcionamento de uma organizao (ou seja, de uma viso linear, segmentada, fixa), e mesmo a viso orgnica (aberta, relacionada, flexvel). Pois o enfoque sistmico implica em considerar que um fenmeno apresente vrias caractersticas, propriedades ou atributos peculiares do seu estado de ser, em que alm das caractersticas prprias de uma organizao orgnica somam-se outras propriedades adicionais, especialmente das propriedades da multidimensionalidade e multinivelaridade, de foco e autocontrole, da recursividade, da autonomia e personalidade das partes, e da subsidiaridade. Assim, ao se considerar que um fenmeno tem enfoque sistmico implica em considerar que ele apresenta propriedades como: adaptativo, em que as unidades se ajustam constantemente s condies do ambiente, obedecendo caracterstica da homeostase, ou seja, do equilbrio dinmico do entorno, formulados e implementados via leitura das condies do ambiente, e implementados de forma adaptativa nas aes locais, visando a atingir os critrios e os objetivos previstos; Do contnuo ajustamento, pelo qual o sistema procura se ajustar (corrigir) constantemente aos requisitos internos do mesmo,

Figura 2 Comparao entre Organizaes Mecnicas e Orgnicas

Para o autor, os novos tempos preconizam a falncia do modelo burocrtico de organizao, em favor de outro mais orgnico, que tenha capacidade de evoluir (em ciclos), de aprender a aprender, de autorrenovar-se. Em 1992, Tom Peters (1992) acentuou que a nova viso de trabalho seria de inteligncia, em redes de times (equipes) semipermanentes, formadas por pessoas orientadas a projetos, em que cada uma autnoma, um centro produtor de oportunidades. Nessas novas organizaes, predominariam a flexibilidade e velocidade de trabalho, com equipes revolucionrias e estruturas libertas. Mais recentemente, Farjoun (2002) retomou a comparao entre as perspectivas mecnica e orgnica para enfatizar a importncia das organizaes enfocarem estratgias orgnicas de atuao, ao invs das tradicionais estratgias mecnicas; para avanar de perspectivas lineares, causais, discretas, fragmentadas; em direo a perspectivas de processo, integradas, adaptativas, emergentes, mais ricas e significativas. Assim, quando uma organizao evolui de uma orientao mecnica de funcionamento para uma orgnica, torna-se mais aberta, descentralizada, emanharada, ajustada ao contexto, e significativa. As organizaes em rede

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12 segundo critrios (padres) que orientam o funcionamento coordenado do conjunto; sempre tendo em vista os critrios superiores (metacritrios) definidos; visando a resguardar o andamento (o processo) do sistema; Da flexibilidade, em que as relaes e fluxos entre as partes (componentes do sistema) no so fixas, mas podem assumir diferentes conexes e direes (ou direes de navegao), na forma de redes e cadeias abertas, sem cumprirem hierarquias verticais e horizontais fixas; podendo os objetivos maiores ser alcanados por diferentes caminhos (fluxos, cadeias) ou redes de atores do sistema, sem a necessidade de obedecer a um protocolo ou fluxo fixo de orientao ou direcionamento (hierrquico); de forma metafrica, pode-se referir que esta arquitetura permite caminhar livremente sobre as pedras de um rio, sem obedecer a um esquema ou caminho fixo pr-determinado; Da multidimensionalidade e multinivelalidade, em que os sistemas devem ser compreendidos como fazendo parte de sistemas maiores (macros) e ao mesmo tempo contendo sistemas menores (subsistemas), na forma de mdulos dos maiores; em que se podem compreender os municpios como sendo partes (subsistemas) dos sistemas maiores (seus respectivos estados e a Unio), e vice-versa; numa perspectiva de orientao para cima e para baixo, tendo-se a viso ora do local, ora do todo; Da multidisciplinaridade, pelo qual se reconhece a capacidade das partes (componentes ou unidades-mdulos) de um sistema complementarem-se a si, preenchendo lacunas e potencialidades mutuamente, tornando o conjunto (o sistema) mais rico e desenvolvido; assim, os objetivos devem ser atingidos via contribuio de diferentes disciplinas, em que o conjunto mais rico que as disciplinas consideradas de forma individual, sendo diferentes, mas relacionadas, umas preenchendo lacunas das outras, gerando assim mais riqueza e pluralidade de conhecimento; Da ocorrncia probabilstica, pelo qual se reconhece um sistema como sendo contingencial, que se desenvolve segun-

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do probabilidades e mltiplos motivos, e no de forma fixa; o direcionamento das atividades depende de contingncias que ocorrem, e em funo das quais os administradores podem direcionar de forma flexvel as atividades, recorrendo a diferentes alternativas de atividades; parte-se assim do pressuposto de que as pessoas tm necessidades e preferncias diferentes, que devem ser tratadas como opes alternativas de ao e soluo; De foco e autocontrole, pelo qual se reconhece que um sistema tem um objetivo a alcanar, uma orientao a seguir, um lugar onde aportar; em relao ao qual opera constantes mecanismos de autocorreo (ajustes, feedbacks) em relao a padres de referncia, que servem como controles da orientao ou caminho certo a ser percorrido; Da recursividade das partes, pelo qual o sistema pode reusar as qualidades ou atributos de partes (componentes ou unidades-mdulos) diversas vezes, em diferentes outros nveis do sistema; assim, solues boas num nvel podem ser usadas igualmente nos outros nveis, partilhandose conhecimentos, prticas, tecnologias e solues nas diferentes instncias do sistema, sem que sejam gastos, ou sem que sejam acessados de forma exclusiva e unidirecional num nico ponto e nvel do sistema; Da autonomia das partes, em que se reconhece que as partes (unidades-mdulos) constituem reprodues menores do sistema maior, com papis, competncias e prerrogativas prprias no contexto do sistema maior; assim, a idia repassar as competncias (autoridades) e responsabilidades para os nveis em que as aes ocorrem, visando a liberar os intermedirios das tarefas de controle; ou seja, dar poder de resoluo e atuao para os lugares (instncias) em que as aes ocorrem; de tal forma que os administradores possam realizar as aes de sua responsabilidade sem precisarem das intermediaes e controles de intermedirios; Da subsidiaridade, realizando em cada nvel do sistema os papis de referncia ou identidade, de visualizao do futuro (planejamento), de execuo (organizao, di-

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13 representativas as alianas realizadas entre governos de vrios municpios, caracterizando-se como consrcios intermunicipais. No entanto, essa nova arquitetura institucional somente se torna efetiva com a construo de diferentes arranjos entre o Estado, a sociedade civil e as empresas privadas. Assim, quando o enfrentamento dos problemas ultrapassa a capacidade de ao individual do setor pblico, formam-se tambm redes entre as entidades governamentais e outros atores. Portanto, o esforo de reforma administrativa do Estado em um sentido mais amplo, enfatizado na descentralizao, consistiu na reestruturao das intervenes estatais, constituindo-se na busca de uma maior insero na comunidade internacional, maior participao da populao no processo de tomada de decises governamentais, maior competitividade, alterao das relaes entre governo e os agentes sociais, maior eficincia administrativa, melhor distribuio de recursos e de poder entre as trs esferas do governo e, principalmente, o estabelecimento de uma nova arquitetura de ao administrativa, envolvendo os esforos integrados de diferentes nveis e esferas de governo ao mesmo tempo, na soluo de demandas sociais.

reo e coordenao) e de controle, que se repetem e se complementam mutuamente nos nveis inferiores e superiores do sistema; assim, os nveis inferiores informam (ou retornam) as informaes dos nveis superiores; em cada nvel existe um administrador (de nvel ou bsico) que constitui a referncia (identidade) do mesmo; em que o grupo de administradores (administrador e seus administradores-auxiliares) gerencia (organiza, dirige, coordena, conforme diferentes papis atribudos) o nvel de referncia; e a outros pode ser atribudo o papel de controladores; em que os administradores de nveis superiores podem acessar naturalmente os nveis inferiores, observando e mesmo os controlando; Da personalizao de cada componente do sistema, informando claramente os atributos da identidade ou personalidade de cada um, assim como seu papel no sistema; cada componente (uma pessoa, por exemplo) tem certo perfil ou personalidade no sistema, via qual se reporta ou se referencia, em termos de autoridade, de participao, de visualizao e de comunicao. No Brasil, o novo desenho estatal comea a ser definido no final dos anos 70, num cenrio marcado por uma profunda crise econmica e fiscal e por mudanas na economia capitalista mundial. A alternativa encontrada para o enfrentamento das crises interna e externa foi a reestruturao das instituies governamentais, possibilitada inicialmente pela promulgao da Constituio Federal de 1988, e posteriormente pela Reforma do Aparelho do Estado em 1995, e complementadas em momento seguinte pela Lei de Responsabilidade Fiscal. O elemento central da redefinio da esfera pblica brasileira foi a descentralizao, isto , o deslocamento das decises para as esferas subnacionais de governo (estados e municpios), estabelecendo-se vnculos de parcerias verticais e horizontais. No primeiro caso, os programas de iniciativa municipal ou estadual so articulados com esferas mais abrangentes de governo. Ademais, as alianas verticais tambm podem ser formadas a partir de diretrizes federais, mas com a formulao e implementao de programas em nvel local, podendo ser citado o Programa Mdico da Famlia do Ministrio da Sade, adotado em prefeituras brasileiras. Com relao s parcerias entre governos de mesmo nvel, so

6 Experincias recentes de administrao pblica brasileira com enfoque sistmico


Algumas experincias no Brasil, propostas a partir da dcada de 90, que empregam esse enfoque sistmico, integrando diferentes aes com diferentes nveis de governo, entidades e sociedade civil, podem ser destacadas: o Sistema nico de Sade SUS (Lei n 8.080/90); REDESAN (Rede Integrada de Equipamentos Pblicos de Segurana Alimentar e Nutricional, do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome); e Territrios da Cidadania (do Governo Federal). O SUS foi criado em 1988 pela Constituio Federal Brasileira, transformando o Brasil no pas de maior atendimento gratuito de sade no mundo. Trata-se de um sistema mpar, uma vez que garante acesso integral, universal e igualitrio para toda a populao brasileira, desde o simples atendimento ambulatorial at o transplante de rgos. Alm de oferecer consultas, exames e internaes, o sistema tambm promove campanhas de vacinao e aes de

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14 preveno e de vigilncia sanitria. Ademais, o sistema constitui um projeto social nico que se materializa atravs de aes de promoo, preveno e assistncia sade dos brasileiros, constituindo-se em uma poltica de Estado de grande magnitude, com particularidades em seu funcionamento e responsabilidades inerentes a cada ator dentro do sistema. Nesse sentido, o sistema coloca possibilidades e desafios, os quais devem ser assumidos de forma solidria pelos trs nveis de governo2. Em primeiro lugar, com a Constituio de 1988, a gesto do sistema de sade foi descentralizada para os municpios com a consequente transferncia de recursos financeiros e da cooperao tcnica da Unio. O municpio passou a ser o principal responsvel pela sade pblica e, em decorrncia, pela gesto das aes e servios de sade oferecidos em seu territrio. Quando o municpio no pode oferecer procedimentos de complexidade, ele estabelece parcerias com outros municpios da regio, negociando tambm com o gestor estadual, para garantir o atendimento pleno da sua populao. Os municpios possuem secretarias especficas para a gesto de sade, coordenando e planejando o SUS em nvel municipal, de acordo com a normatizao federal e o planejamento estadual. Essa esfera de governo formula suas prprias polticas de sade e aplica em parceria as polticas estaduais e nacionais de sade. O gestor municipal aplica recursos prprios e os repassados pelo estado e pela Unio. Nesse sistema, a gesto federal da sade realizada pelo Ministrio da Sade, sendo a Unio o principal financiador da sade pblica no pas, realizando metade dos gastos. Ainda, de responsabilidade da Unio a formulao de polticas nacionais de sade, cuja implementao feita pelos seus parceiros (estados, municpios, ONGs, fundaes, iniciativa privada). A Unio tambm tem a funo de planejar, orientar, criar normas, avaliar e utilizar instrumentos para controle do SUS. Ao governo estadual compete a implementao das polticas nacionais e estaduais de sade e tambm a organizao do atendimento sade em seu territrio. Os estados possuem secretarias especficas para a gesto de sade, coordenando e planejando o SUS no mbito estadual em conformidade com a normatizao federal. Na rea da sade, os estados aplicam recursos prprios, inclusive nos municpios, bem como os repassados pela Unio. No entanto, nesse sistema,

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no existe hierarquia na relao entre Unio, estados e municpios, mas competncias para cada um dos gestores do SUS. O que ocorre a chamada pactuao intergestores, na qual os entes federados negociam e entram em acordo sobre servios, aes, organizao dos atendimentos e demais questes referentes ao sistema pblico de sade.2A pactuao se d, em nvel municipal, por intermdio do Conselho Municipal de Sade (CMS), onde as polticas so aprovadas; em nvel estadual, atravs da Comisso Intergestores Bipartite (CIB)3, em que as polticas so negociadas e pactuadas, assim como do Conselho Estadual de Sade (CES)4, no qual as polticas so deliberadas; em nvel federal, por meio da Comisso Intergestores Tripartite (CIT)5, em que as polticas federais so negociadas e pactuadas. Dessa forma, observa-se que o SUS constitui um sistema integrado de gesto, uma vez que o Governo Federal formula as polticas nacionais de sade, coordena, controla e avalia o SUS, mas no realiza as aes, sendo que a realizao dos projetos depende dos parceiros (estados, municpios, ONGs, fundaes, iniciativa privada). No que tange REDESAN, a mesma constitui-se em uma rede virtual constituda pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS (contando tambm com o apoio tecnolgico da Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, e o apoio tcnico e administrativo da Fundao de Apoio da UFRGSFAURGS), que objetiva a formao de gestores e o monitoramento dos processos de implementao dos Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio da Secretaria de Segurana Alimentar e Nutricional do MDS, via trs programas interrelacionados: Gesto de Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitrias e Bancos de Alimentos. Via REDESAN, os diferentes programas so desenvolvidos de forma integrada, buscando-se solues a lacunas e limitaes comuns entre os mesmos, obtendo-se desta forma uma ao administrativa e prtica com maior sinergia. Os resultados da ao conjunta dos programas so muito mais efetivos e amplos do que se fossem buscados de forma isolada pelos programas,
2 3 4 5

Mais informaes em Brasil. Ministrio da Sade, 2009. A CIB composta por representantes da secretaria estadual e das secretarias municipais de sade. A CES composta por segmentos da sociedade: usurios, entidades de classe, profissionais, gestores, dentre outros. A CIT composta por representantes das secretarias municipais e estaduais de sade e pelo Ministrio da Sade.

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15 produtivas das populaes pobres dos territrios, ampliar a participao popular, e melhorar o planejamento e a integrao de polticas pblicas. O enfoque sistmico desse programa est no fato de que a estratgia construda com base na participao social e na integrao de diferentes aes (e Programas) entre o Governo Federal, estados e municpios. Outras caractersticas sistmicas podem ser destacadas (verificar Figuras 3 e 4): (a) mobiliza 19 Ministrios (15 com aes) e outros rgos do Governo Federal; (b) envolve 135 aes, organizadas em 3 eixos estruturantes e sete temas; ao longo de 2009, este conjunto de aes foi realizado pelo Governo Federal em 120 territrios rurais; (c) as aes so lanadas no portal Territrios da Cidadania6, podendo ser consultadas por totais nacionais e por territrios; (d) a gesto articulada, sendo que fazem parte do Comit Gestor Nacional os Secretrios Executivos ou Secretrios Nacionais de todos os Ministrios/Secretarias que compem o Programa; do Comit de Articulao Estadual, rgos federais e estaduais, representantes das prefeituras dos territrios; do Colegiado Territorial, representantes das trs esferas de governo e da sociedade em cada territrio.

como era o programa original Fome Zero. E as perspectivas so de que haver maior sinergia ainda quando outros programas puderem ser agregados, ampliando a noo de que o problema se resume a deficincias de alimentao, via programas voltados melhoria da sade, da educao, da moradia e muitos outros. Ao colocar em contato gestores de trs programas complementares entre si, espalhados por todos os Estados do Brasil, a REDESAN formou uma rica cadeia de trocas de informaes, conhecimentos e tecnologias por todo o territrio nacional, superando a viso tradicional de programas focalizados de forma isolada e segmentada. Por fim, o Programa Territrios da Cidadania uma iniciativa do Governo Federal, lanada em 2008, que tem a finalidade de melhorar a qualidade de vida dos brasileiros que vivem em regies com maiores demandas, notadamente do meio rural. Objetiva superar a pobreza e gebjetiva rar trabalho e renda no meio rural, promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel, alicerado em diferentes programas complementares. Tambm objetiva gerar aes

Figura 3 Organizao das aes do Programa Territrios da Cidadania


Fonte: Portal da Cidadania (2010)

Figura 4 Estrutura da gesto do Programa Territrios da Cidadania


Fonte: Portal da Cidadania (2010)
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<http://www.territoriosdacidadania.gov.br>.

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16 Percebe-se, assim, o enfoque sistmico de administrao pblica do Programa Territrios da Cidadania ao contemplar a realizao de mais de uma centena de aes diferentes, mas complementares, organizadas por diferentes eixos e temas, via governos dos trs nveis (Unio, estados e municpios), bem como pela sociedade civil e diferentes outros parceiros. Desta forma, bem mais do que um programa com aes isoladas, constitui um arranjo de programas que se complementam entre si e possuem uma potencialidade de obteno de resultados sinrgicos muito maior.

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7 Consideraes finais
O presente texto procurou evidenciar a evoluo dos modelos de administrao pblica, considerando os trs modelos bsicos (patrimonialista, burocrtico e gerencial), mas tambm destacando importantes tendncias recentes de governo do Brasil, que apontam para a configurao de um modelo mais sistmico, operado via programas multinveis e esferas de governo. Tomando como referncia a Reforma do Aparelho do Estado em 1995, Paes de Paula (2005) identifica como nova tendncia de administrao pblica brasileira o modelo societal, marcado por experincias alternativas e mais participativas de gesto pblica, tais como o Oramento Participativo e os Conselhos Gestores. No entanto, esse artigo identifica estar em desenvolvimento um quarto modelo de administrao pblica que supera tal mbito, caracterizando-o como sendo de perfil sistmico, que ilustrado por diversas experincias recentes em andamento. A reforma das estruturas do Estado e a adoo de novas prticas de gesto possibilitadas pela Constituio Federal de 1988, e posteriormente pela Reforma do Aparelho do Estado em 1995, delinearam um novo conceito de Estado, qual seja, o Estado em rede, em que se privilegia a realizao de parcerias internas e externas ao Estado, tanto entre os nveis de governo (vertical), quanto entre as esferas de mesmo mbito (horizontal), bem como com outros parceiros, mobilizados e articulados em torno de um problema de interesse pblico. Como consequncia, se estabelece uma nova relao entre Estado, sociedade civil e mercado, iniciando-se assim um processo inovador de formulao e implementao das polticas pblicas, o qual pressupe um Estado mais flexvel,

descentralizado, consolidado em rede, existindo a participao de diversos atores. Assim, a partir da Reforma do Estado de 1995 e iniciativas do segundo perodo do governo FHC (1999-2002) e do governo Lula (mandatos 2003-2006 e 20072010), foi possvel identificar a tendncia para a conformao de um modelo sistmico de administrao pblica, via ampliao de programas federais tripartites ou n-partites, operados ao mesmo tempo por governos dos trs nveis e diferentes esferas, e tambm com a participao dos diferentes setores sociais, sendo exemplos ilustrativos programas como o SUS, REDESAN, Territrios da Cidadania, dentre outros. Enfatizou-se, portanto, a trajetria da administrao pblica brasileira desde o incio do sculo XX at os dias atuais, que apontam para um Estado que busca novas solues, medidas inovadoras, novos colaboradores e parceiros, configurando-se o Estado em rede entre os trs nveis de governo, entre esferas de um mesmo nvel e entre o governo, entidades e sociedade civil.

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