SIGNIFICADO DEL CARACTER SUPRA-ORGNICO DE LA LEY DEL PLAN DE INVERSIONES CONFORME A LA SENTENCIA C-337 DE 1993 TESIS Dado el carcter

especial de estas leyes es necesario establecer los presupuestos que las identifican, los cuales tienen que ver con la perspectiva organizadora, su tendencia reglamentaria y la asimilacin a un estatuto que regula lo relacionado con diferentes asuntos sealados por la Constitucin Poltica. As las cosas, la tesis que se plantea entorno al carcter supra-orgnico de la ley del plan de inversiones, se orienta a reafirmar dicho privilegio normativo que la misma Constitucin Poltica ha otorgado esta clase de leyes, que como el mismo artculo 342 de la Carta considera como una disposicin que tiene prelacin sobre las dems, y ello comprende que incluso poseen dicha prioridad frente a otras leyes orgnicas. JUSTIFICACIN Dentro del concepto elaborado tanto por la doctrina como por la jurisprudencia encontramos que la Constitucin define la ley orgnica, conforme a tres criterios como son uno teleolgico, que se encamina a sealar que a los preceptos de dicha ley, se encuentra sometido el ejercicio de la actividad legislativa; un criterio material que seala los temas susceptibles de ser regulados por esta ley; y por ltimo un tercer criterio formal que se traduce en el exigente y estricto procedimiento legislativo para su aprobacin, que requiere de la mayora absoluta de los votos de los miembros de una y otra cmara.1 Por su parte la Jurisprudencia ha conceptuado sobre la Ley Orgnica precisando que de la misma emana una prerrogativa especial, dado su tendencia a organizar y reglamentar el sistema legal y los asuntos sujetos a su competencia, que condiciona la actividad administrativa y la expedicin de leyes que regulen el asunto tratado, razn por la que se considera que la Ley Orgnica detenta una jerarqua superior a las dems leyes, por cuanto estas deben someterse a lo que expresamente organicen aquellas como a continuacin se transcribe de aparte jurisprudencial:
Se trata de unas leyes que tienen unas caractersticas especiales, esto es, gozan de una prerrogativa especial, por su posicin organizadora de un sistema legal que depende de ellas. Estas leyes reglamentan plenamente una materia: son estatutos que abarcan toda la normatividad de una serie de asuntos sealados expresamente en la Carta Poltica (Art. 151). Es importante anotar que las leyes orgnicas condicionan, con su normatividad, la actuacin administrativa y la expedicin de otras leyes sobre la materia de que tratan, es decir, segn lo dispone la norma constitucional citada, sujetan el ejercicio de la actividad legislativa. Desde luego una ley orgnica es de naturaleza jerrquica superior a las dems leyes que versen sobre el mismo contenido material, ya que stas deben ajustarse a lo que organiza aquella 2

As las cosas, la ley orgnica no constituye, sino que organiza lo que ha sido constituido por la Carta Fundamental, y surge en el panorama jurdico como una pauta
SIERRA PORTO, Humberto Antonio, Concepto y Tipos de Ley en la Constitucin Colombiana. Universidad Externado de Colombia, edicin 2001, Pag. 263 y 264. 2 Corte Constitucional Sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993, M.P.: Vladimiro Naranjo Mesa.
1

u orientacin que se deben acatar sobre normas preestablecidas como la misma sentencia citada en precedencia lo ha advertido:
Pero, propiamente hablando, la ley orgnica no tiene el rango de norma constitucional, porque no est constituyendo sino organizando lo ya constituido por la norma de normas, que es, nicamente, el Estatuto Fundamental. La ley orgnica no es el primer fundamento jurdico, sino una pauta a seguir en determinadas materias preestablecidas, no por ella misma, sino por la Constitucin 3

Aterrizando sobre el tema de nuestro inters es necesario diferenciar la Ley del plan y la Ley Orgnica del Plan de Desarrollo, segn lo expresado por los artculos 151 y 342 de la Constitucin Poltica, por cuanto lo que persigue la ley del plan es reglamentar el procedimiento de planeacin y la sujecin de los presupuestos a los planes, la determinacin de las funciones de los consejos nacional y territoriales de planeacin que integran el sistema nacional de planeacin y la participacin ciudadana en la elaboracin de los planes. Como se dijo en lneas precedentes, esta ley es considerada por la jurisprudencia como una Ley supra-orgnica que adems de supeditar las dems leyes, tambin lo puede hacer respecto de las mismas orgnicas por disposicin de la misma Constitucin como se ensea:
"diferente de la ley del plan es la ley orgnica del plan general de desarrollo, a que hacen referencia los artculos 151 y 342 de la Carta Poltica, incluyndola dentro de su gnero, y aclarando que su propsito es la reglamentacin del procedimiento de planeacin y la sujecin de los presupuestos a los planes, la determinacin de las funciones de los consejos nacional y territoriales de planeacin que integran el sistema nacional de planeacin y la participacin ciudadana en la elaboracin de los planes. Con ella se ha querido establecer el procedimiento de discusin, elaboracin, aprobacin y ejecucin de los planes de desarrollo, incluidos los territoriales. La ley orgnica control unifica el procedimiento de planeacin. Aqu existe una semejanza con el proceso presupuestal. Pero es parcial, pues el proceso de planificacin en todos los estratos territoriales conforma un sistema institucionalizado a travs de los consejos de planeacin, encabezados por el Consejo Nacional de Planeacin". Es cierto que esta ley del Plan es del gnero de las orgnicas, pero, en estricto sentido, es de una especie superior; por ello es supra-orgnica, por cuanto, por mandato constitucional, tiene prelacin sobre las dems leyes -incluso las orgnicas-. (se resalta)

El plan nacional de desarrollo deber conformarse por una parte general y un PLAN DE INVERSIONES DE LAS ENTIDADES PUBLICAS DEL ORDEN NACIONAL, donde la parte general deber sealar los propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de mediano plazo y las orientaciones generales de la poltica econmica y social y ambiental que adoptar el gobierno.

Por su parte, el Plan de inversiones Pblicas estar compuesto por los presupuestos plurianuales de programas y proyectos de inversin pblica nacional y la indicacin detallada de los recursos que se necesitan para la ejecucin de dicho plan en los trminos del artculo 339 de la Carta y ello es necesario por los mismos objetivos y orientaciones nacionales fijadas, pues sin la plurianualidad el proceso presupuestal no estara en armona con el proceso
3

Ibdem.

de planeacin y por ende no se cumpliran los fines estatales como seala la Corte:
El Plan nacional de desarrollo, segn lo dispone la Constitucin, estar conformado por una parte general y un Plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional ( ) A su vez, el plan de inversiones pblicas contendr los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional y la especificacin de los recursos financieros requeridos para su ejecucin (art. 339 C.P.) ( ) Es de la naturaleza del plan de inversiones pblicas -de acuerdo con el artculo 399 superior- establecer presupuestos plurianuales. Pero debe agregarse que dicha caracterstica es por la funcin propia de la ley del Plan y por ello la plurianualidad se refiere a los principales programas y proyectos de inversin pblica nacional, donde es necesario especificar los recursos financieros para su ejecucin. Por la esencia misma de la ley del Plan, resulta obvio que deban contemplarse presupuestos plurianuales, ya que en ella necesariamente se prevn propsitos y objetivos nacionales de largo plazo, as como programas y proyectos de inversin pblica nacional que, como consecuencia lgica del ejercicio de planeacin propio del desarrollo de todo Estado, exige que el Gobierno de turno contemple diversas metas econmicas que debern cumplirse en el transcurso de varias anualidades. Es imposible planear un desarrollo armnico e integral sobre la base de una anualidad absoluta, ya que la labor de planear el desarrollo sugiere la previsin de metas a largo plazo para establecer los propsitos de mediano y corto plazo, como medidas coordinadas para llegar al fin. Sin la plurianualidad, el proceso presupuestal no estara en armona con el proceso de planeacin, lo cual contraviene el espritu de la Carta... (Se resalta)

La constitucin es ambigua cuando define la superioridad de la Ley del plan de inversiones, porque por tratar de establecer la jerarqua competencial de dicha Ley advierte que la misma es superior a todas las dems, pero dicha interpretacin no debe acogerse como lo dice lo explica la doctrina:
La Corte Constitucional no es clara en la adopcin de un criterio para explicar la posicin de la Ley Orgnica. Habla de jerarqua para referirse al criterio de competencia y dice que la ley orgnica es jerrquicamente superior a cualquier otra norma que regule una materia reservada a sta, con lo que parece orientarse a una comprensin material del concepto de ley orgnica en el sentido de explicar su relacin con las 4 dems leyes de acuerdo con las materias que le estn reservadas

En el mismo sentido se refiere Prez Royo citado por el mismo autor en los siguientes trminos:
Las relaciones entre la Ley Orgnica y la Ley ordinaria estarn determinadas bsicamente por el principio de competencia, de separacin del mbito material al que est reservada cada una de ellas, pero tambin eventualmente al principio de jerarqua. SIERRA PORTO, Humberto Antonio, Concepto y Tipos de Ley en la Constitucin Colombiana. Universidad Externado de Colombia, edicin 2001, Pag. 269
4

Y lo que es todava ms importante: la apreciacin del principio de separacin competencial es algo que valoran discrecionalmente las Cortes Generales, vindose vinculados todos los operadores jurdicos, con la nica excepcin del Tribunal Constitucional, por dicha valoracin. Dicho con otras palabras: del principio de competencia slo pueden valerse o las Cortes Generales, al aprobar una Ley con el carcter de orgnica o de ordinaria, o el Tribunal Constitucional, al tomar un adecisin sobre la ley que es sometida a su consideracin por cualquiera de los procedimientos previstos para ello. Tdosos los dems operadores jurdicos sin excepcin estn vinculados por el principio de jerarqua 5

CONCLUSIN Conforme a lo esbozado en lneas precedentes no es que la Ley del Plan de Inversiones Pblicas, sea una norma superior con carcter omnmodo dentro del ordenamiento jurdico, pues la interpretacin que procede realizar entorno a dicha ambigedad de la norma constitucional, tendr que obedecer a la concepcin teleolgica de la normatividad superior, en una interpretacin sistemtica de la misma en consecucin de los fines del estado consagrados en el artculo 2 de la Carta. A la Honorable Corte Constitucional el constituyente le confi la guarda y supremaca de la constitucin, en los precisos trminos del artculo 241 del mismo estatuto superior pero para ello tiene la obligacin de ejercer dicho control constitucional atendiendo la materializacin de los fines estatales como ya se indic, y teniendo en cuenta que la carta en si misma posee un carcter Normativo y Vinculante segn las voces del artculo 4 de dicha Norma Fundamental, y en esos trminos se interpretar. En estas condiciones si bien el artculo 342 de la Constitucin establece que la Ley del Plan de Inversiones Pblicas tendr prelacin sobre las dems, debe entenderse que dicha prelacin es respecto de las mismas leyes orgnicas y no respecto de otra clase de leyes, que por mandato constitucional y dada la estructura del Estado tienen otro mbito de competencia claramente definido. Por ende con el presente ensayo reconozco la ambigedad de la normatividad constitucional en el caso bajo estudio, pero comparto la posicin doctrinal que afirma que cuando la jurisprudencia expresa que la Ley del Plan de Inversiones Pblicas es superior a otras normas, est diciendo que es respecto de sta clase de Leyes y no de otras.

FABIAN EBERTO GODOY CHAVARRO Estudiante Especializacin Derecho Administrativo Derecho Constitucional Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario

PEREZ ROYO, Javier, Las Fuentes del Derecho, 4 edicin, Editorial Tecnos, Madrid 1991. Pags. 82 y 83.