Proposio: PEC-217/2003 Autor:

Selma Schons - PT /PR

Data de Apresentao: 11/12/2003 Apreciao: . Regime de tramitao: . Ementa: Altera o caput e acrescenta trs pargrafos ao art. 212 da Constituio Federal, para ampliar as fontes de financiamento da educao superior por meio do Fundo Nacional de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Superior (Fundes) e da contribuio social para a educao superior (CES). Explicao da Ementa: Alterando a nova Constituio Federal.

Indexao: Alterao, Constituio Federal, aumento, percentagem, aplicao de recursos, Unio Federal, Estados, Municpios, (DF), receita tributria, impostos, manuteno, desenvolvimento, ensino, criao, Fundo Nacional, Ensino Superior, distribuio, instituio federal de ensino, educao, curso superior, fonte, recursos financeiros, financiamento, contribuio social, portador, diploma, curso de graduao, curso de ps graduao, instituio pblica, universidade pblica.

PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO N (Do Sra. Deputada Selma Schons e outros)

, DE 2003

Altera o caput e acrescenta trs pargrafos ao art. 212 da Constituio Federal, para ampliar as fontes de financiamento da educao superior por meio do Fundo Nacional de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Superior (Fundes) e da contribuio social para a educao superior (CES). Art. 1 O art. 212 da Constituio Federal passa a ter a seguinte redao :

Art. 212 A Unio, o Distrito Federal e os Municpios aplicaro, anualmente, vinte e cinco por cento, e os Estados, trinta por cento, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferncias, na manuteno e desenvolvimento do ensino. 6. Pelo menos setenta e cinco por cento dos recursos da Unio a que se refere o caput constituiro o Fundo Nacional de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Superior, a ser distribudo entre as instituies federais de ensino, na forma da lei..

 7. Uma sexta parte, no mnimo, dos recursos dos Estados a que se refere o caput ser obrigatoriamente gasta com a manuteno e desenvolvimento do ensino superior pblico em seu territrio. 8. A educao superior ter como fonte adicional de financiamento a contribuio social, recolhida na forma da lei, por todos os detentores de diplomas de graduao e ps-graduao obtidos em instituies federais, estaduais e municipais, para a ampliao de suas vagas e valorizao salarial de seus profissionais. Art. 2. Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicao e seus efeitos financeiros a partir do ano subsequente ao de sua promulgao.

Sala das Sesses,

de

de 2003

Deputada SELMA SCHONS PT-PR

JUSTIFICATIVA As matrculas e os concluintes do ensino mdio tm tido uma expanso espetacular de 1990 para c. Naquele ano tnhamos cerca de 3.000.000 de estudantes, dos quais exatamente 658.725 concluram o antigo 2 Grau. Dez anos depois, em 2000, as matrculas ultrapassaram a 7.000.000 e os concluintes foram quase o triplo, ou seja, 1.836.130. Os resultados preliminares do Censo de 2003 esto a: 10.230.935 matrculas no ensino mdio, que resultar certamente em mais de 2.500.000 concluintes. . A conseqncia mais imediata desta expanso a presso pela entrada nos cursos superiores. Com um agravante: cada vez mais alunos pobres, oriundos de escolas estaduais, a maioria de cursos noturnos, sem capacidade de acesso a cursos superiores privados e pagos, concluem a educao bsica e se tornam candidatos potenciais s universidades.

Em 1999 havia 2.369.945 alunos matriculados nos cursos de graduao no Brasil: 442.562 em instituies federais, 302.380 em estaduais, 87.080 em municipais, totalizando 832.022 matrculas pblicas, correspondentes a 35,1% do total. J as instituies privadas matricularam naquele ano 1.537.923 alunos, 64,9% do total. Em 2002, segundo o INEP, temos 3.482.069 alunos matriculados. Desse total, 1.053.811 em instituies pblicas e 2.482.258 em privadas, 71,28% o que mostra o agravamento da tendncia de privatizao da oferta. consensual a percepo de que precisamos oferecer mais vagas nas universidades e instituies de educao superior. Os dados de matrcula acima referidos confirmam que a demanda cresce significativamente nas instituies estaduais, decresce nas municipais e explode nas particulares. Entretanto, os dirigentes de escolas superiores privadas reconhecem que a maioria dos concluintes do ensino mdio no tem poder aquisitivo para pagar as mensalidades de seus cursos, o que faz aumentar constantemente a inadimplncia e a evaso. Da uma primeira concluso: a de que precisamos ampliar as vagas nas universidades federais e estaduais e/ou fortalecer os mecanismos de crdito educativo nas instituies privadas. Ambas supem maior investimento pblico na educao superior. Na maioria dos pases desenvolvidos a educao superior predominantemente pblica. Mesmo nos Estados Unidos, terra da livre iniciativa, onde tambm a populao ganha melhores salrios, mais de 60% dos alunos so matriculados em universidades pblicas. Nos pases da Europa, entre 70 a 80% dos estudantes pertencem a cursos pblicos. preciso que o Brasil redefina seu projeto de educao superior, antes que mais estudantes sejam excludos do sistema. Sobre o assunto, trs vises, entre outras, circulam na sociedade, nos meios polticos e acadmicos, sugerindo alternativas universidade pblica, gratuita e universal: alguns acham que os alunos dos cursos superiores pblicos, que pertenceriam aos estratos mais aquinhoados da sociedade, deveriam pagar mensalidades; esses mesmos e outros mais, reconhecendo a limitao da Unio e dos Estados no financiamento e os custos inevitavelmente elevados das universidades de pesquisa, acham que a universidade necessariamente uma instituio reservada elite e que a melhor sada seria diversificar as formas de oferta da educao superior, massificando a oferta do ensino, inclusive pela via privada, como j est acontecendo, e priorizando centros de excelncia de pesquisa, em consrcio com os interesses e recursos das empresas; uma viso mais conservadora advoga a antecipao da

educao profissional para o nvel mdio e a prevalncia das solues de mercado para o nvel superior, com assistncia do Estado para os alunos das faixas inferiores de renda. Esta PEC parte de outro pressuposto: o de que a educao superior direito de todos, segundo a capacidade de cada um, e seus cursos de graduao e ps-graduao devem ser oferecidos em proporo tal que preponderem os das instituies pblicas e gratuitas, preservando e aumentando sua qualidade. Queremos, alm de aumentar com rapidez o nmero de alunos na educao superior, inverter a atual situao: dos 29% atuais de matrculas pblicas para, pelo menos, 60% em cursos superiores gratuitos, oferecidos pelas universidades federais e estaduais. O grande problema a falta de recursos pblicos mobilizveis atualmente para se manter e ampliar as vagas dos cursos superiores em instituies federais e estaduais. De acordo com a previso acima, teramos um acrscimo de aproximadamente 3.000.000 de matrculas na educao superior pblica, em dez anos. O custo mnimo para tal expanso, a R$ 4.000,00 por aluno-ano, seria de R$ 12 bilhes. Esta Proposta de Emenda Constituio incide exatamente sobre as duas grandes fontes de recursos para a educao superior: os tributos federais e estaduais. Atualmente, pelos dispositivos legais, os recursos, na esfera federal, provm do percentual de 18% de impostos vinculados manuteno e desenvolvimento do ensino - MDE, previstos no artigo 212 da Constituio Federal. Cabe aqui uma avaliao destes recursos. Em 2001, os sete impostos federais resultaram numa arrecadao bruta de R$ 97.339,5 milhes. Deduzidas as transferncias, a Unio disps de R$ 57.465,0 milhes, dos quais os 18% para a MDE deveriam ser R$ 10.343,7 milhes. Entretanto, por fora do dispositivo da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), 20% deixaram de ser garantidos para a MDE, reduzindose as verbas federais destinadas educao a R$ 8.274,9 milhes. Aproximadamente 75% deles, na prtica, tm-se destinado educao superior desde 1990, o que significaria volumes crescentes a cada ano e cerca de R$ 7,75 bilhes em 2001, considerados integralmente os 18%. Trs constrangimentos, entretanto, os tm mantido no mesmo patamar, pelo menos de 1995 para c : a arrecadao dos impostos da Unio , no seu

conjunto, no tem crescido no mesmo ritmo do aumento da receita geral, cujos incrementos se devem principalmente s contribuies sociais (como a CPMF, CSLL) que no se vinculam educao. O ITR e IPI tiveram, inclusive, crescimento real negativo; de 1995 para c, 20% destes impostos tm sido desvinculados da MDE por dispositivos legais tais como o FSE, FEF e DRU, e os 14,4% restantes tm sido disputados pela priorizao dada ao ensino fundamental pela Unio - complementao do Fundef - e outros programas do MEC; as despesas com pagamento dos professores e servidores inativos das IFES tm ocupado fatias crescentes dos oramentos e balanos do MEC. Em 2001, as despesas com inativos e pensionistas nas universidades federais ultrapassaram a cifra de R$ 2 bilhes. J nos Estados, o crescimento das matrculas na educao superior foi mais espetacular 109.252 em 1980, 194.417 em 1990, 332.104 em 2000 e 415.569 em 2002 e a situao financeira ficou mais grave. As universidades e instituies estaduais so financiadas por parte de seus impostos (FPE, ICMS, IPVA e ITCM) vinculados MDE. Acontece que, pela Emenda Constitucional 14/96, 60% dos 25% dos impostos vinculados segundo o art. 212 da Constituio Federal (ou seja, 15% do total) passaram obrigatoriamente a financiar o ensino fundamental e compor o Fundef, restando os outros 40% dos 25% (ou seja, 10% do total) para custear o ensino mdio e o superior. A seguinte tabela ilustra as fontes de recursos estaduais: Tabela I - Arrecadao dos Estados para a Educao 2001 - Em R$ 1.000 Imposto Arrecadao Lquido 15% 10% FPE 18.138.195 18.138.195 2.720.728 1.813.819 ICMS 94.000.000 70.500.000 10.595.000 7.050.000 IPVA 6.700.000 3.350.000 502.500 335.000 ITCM 400.000 400.000 60.000 40.000 IRRFSE 2.000.000 2.000.000 300.000 200.000 Total 121.238.195 94.338.195 14.188.228 9.438.819 Fonte : MF-Receita Federal; Boletim do Confaz com arredondamentos. Em 2001, portanto, somente R$ 9.438.819.000,00 estavam disponveis nos Estados para o financiamento do ensino mdio e superior nos limites dos 25% vinculados MDE.

Estados como So Paulo, Rio de Janeiro e Piau, s absorvem esta situao destinando em suas constituies 30% MDE. Outros Estados, como Paran, Minas Gerais, Bahia, Cear e Maranho, mesmo tendo em suas Constituies 25% para a MDE, na prtica atingem 30% e at mais de seus impostos com os gastos em ensino. Esta PEC visa disciplinar os investimentos pblicos em educao superior e induzir mais recursos para as universidades federais e estaduais, sem renunciar gratuidade e qualidade, que consideramos princpios inalienveis e estratgicos para nossa democracia e soberania nacional. O desafio para os prximos anos seria passar de 1.051.655 matrculas nas universidades pblicas (Censo de 2002) para 4.000.000. Um acrscimo de 2.948.345 alunos importaria, com um gasto-aluno-anual de R$ 4.000,00, pelo menos, R$ 11,793 bilhes ou seja, duplicar os investimentos pblicos na educao superior. Como a presente PEC disciplina e destina mais verbas pblicas para a educao superior? O artigo 211 da Constituio, o artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e o artigo 9, 10 e 11 da LDB j apontaram para que os gastos com educao superior sejam divididos entre a Unio e os Estados, com maior peso da Unio na medida em que os Estados destinam 60% dos 25% ao Ensino Fundamental e a Unio somente o equivalente a 30%. Sem contradizer estas priorizaes, a presente PEC amplia de 18% para 25% os recursos da Unio vinculados MDE, e destina 75%, pelo menos, de seus impostos educao superior, constituindo o Fundes. Pelas cifras de 2001, isto significaria R$ 10,77 bilhes no lugar de R$ 7,75 bilhes: R$ 3 bilhes a mais. E deixa os Estados livres para aplicar o que exceder s suas obrigaes para com o ensino fundamental (60% dos 25%), tanto na educao bsica como na superior, fixando, alm dos 25%, um percentual mnimo de 5% exclusivamente para a educao superior. Em cifras de 2001, isto significaria garantir R$ 4,719 bilhes para a educao superior, o que equivale a um acrscimo operacional de R$ 2 bilhes para as universidades estaduais. Alm disto, esta proposta disciplina a distribuio dos recursos da Unio para os Estados na medida em que inova nos critrios de aplicao dos recursos entre as Universidades Federais. sabido que Estados como Minas Gerais e Rio Grande do Sul so mais aquinhoados em nmero de

universidades federais e montantes de recursos ali aplicados, do que a Bahia e o Paran, para citar exemplos de Estados com populaes semelhantes. Ora, expandindo os recursos totais da Educao Superior que passam a ser 75% de 25%, representando um aumento de pelo menos 40% - possvel, sem traumas e sem prejuzos para os Estados hoje mais beneficiados, redistribu-los de maneira mais eqitativa. Quanto s responsabilidades diretas dos Estados com a educao superior, sabido que desde a dcada de 1930, e principalmente no fim do sculo XX, foram fundadas muitas instituies de ensino superior, a maioria das quais se converteu em universidades estaduais, que hoje se responsabilizam com uma clientela crescente de alunos de graduao e ps-graduao. Para tanto, a maior parte dos Estados no s utiliza de parte dos seus recursos vinculados educao como os ultrapassa, por medidas constitucionais ou oramentrias. So Paulo, Paran, Bahia, Minas Gerais, Cear, Rio de Janeiro, Piau, Pernambuco, Gois, Maranho e Paraba, nesta ordem, so os que tinham em 2000 mais alunos matriculados em seus cursos superiores, e, por conseqncia, maiores despesas. A presente PEC, sensvel ao percurso histrico e s demandas que no so atendidas pela Unio, passa de 25% para 30% os recursos de impostos estaduais vinculados MDE e destina 5% deles, obrigatoriamente, ao ensino superior. Este dispositivo, embora no signifique, na prtica, novidade para alguns Estados, redunda em relevante aumento de disponibilidade financeira em vrias unidades da Federao. Alm dos dispositivos de subvinculao de impostos para a educao superior, esta PEC institui um novo mecanismo de ampliao de recursos: uma contribuio social, destinada especificamente educao superior pblica, a ser paga pelos que foram beneficiados por cursos superiores gratuitos que resultaram em melhoria de renda e, portanto, da sua capacidade contributiva para a sociedade. Por que se faz necessria esta nova contribuio social ? Porque o aumento de vinculaes e subvinculaes propostas no suficiente para responder ao desafio da demanda por novas matrculas e novas pesquisas. Embora o aumento de 18% para 25%, dos impostos da Unio vinculados MDE, represente um ganho de 38,8%, com a subvinculao de 75% para suas universidades, a receita adicional no chegaria a R$ 3 bilhes, insuficiente para absorver a demanda.

Nos Estados, as perspectivas so mais estreitas. Como foi j explicado acima, sem a sub-vinculao de 5% - acima dos 25% - proposta por esta PEC, eles j gastam mais de R$ 4 bilhes de impostos na educao superior. Em vista da prioridade com a educao bsica, o aumento de recursos no ultrapassar a curto prazo os R$ 2 bilhes. Para uma proposta de investir R$ 11 bilhes, estariam ainda faltando R$ 6 bilhes. Como conseguir estes novos recursos? Como defendemos a gratuidade e a universalizao progressiva da educao superior, imperioso ter criatividade e audcia, propondo novas fontes de recursos. A nova contribuio ser recolhida em favor das universidades pblicas por aproximadamente dois milhes de brasileiros que se beneficiaram de um curso gratuito de graduao ou psgraduao stricto sensu e se encontram hoje, como pessoas fsicas, nas categorias superiores de renda da populao, graas a serem portadores de ttulos acadmicos. Esta contribuio social conjuga dois princpios: o de progressividade no pagamento dos tributos e o da retribuio, ou seja, de uma eqidade temporal que certamente ir diminuir as desigualdades sociais gritantes de nosso pas. Ela oportunamente corrige uma injustia que se acumulou historicamente: a de que poucos se beneficiaram mais dos impostos pagos por todos. Atente-se a que a CES no suprime a gratuidade dos cursos superiores pblicos, hoje ameaada. Pelo contrrio: viabilizando mais vagas, ela ser no s mantida como expandida. Quem pagar esta nova contribuio social para a educao superior? Embora uma resposta detalhada caiba lei que vai regulamentar a PEC, importante adiantar: paga-la-o os atuais portadores de diplomas de graduao e ps-graduao stricto sensu (mestrado e doutorado), em proporo varivel a uma renda bruta anual que se considerar suficiente para caracterizar a capacidade contributiva. Clculos preliminares, considerando dados do Ministrio da Fazenda e da Educao, mostram que mais de 50% dos portadores de diplomas de graduao e mais de 90% dos mestres e doutores tm renda bruta anual acima de R$25.000,00, o que corresponde a um salrio de pelo menos R$ 2.000,00 mensais. De aproximadamente 7.000.000 de diplomados em cursos superiores, hoje cerca de 2.000.000 de brasileiros so graduados em instituies pblicas federais, estaduais e municipais, com este patamar de renda bruta; e quase 100.000 ps-graduados. Prevendo-se na regulamentao duas alquotas - uma de 2% e outra de 3% - haveria a

expectativa de arrecadao da CES de ordem de R$ 2.170.000.000,00, assim distribuda: 1.600.000 contribuintes na faixa de 2%, com renda bruta mdia de R$ 35.000,00 e contribuio mdia de R$ 700,00, totalizando R$ 1.120.000.000,00; e 500.000 contribuintes na faixa de 3%, com renda bruta mdia de R$ 70.000,00 e contribuio mdia de R$ 2.100,00, somando R$ 1.050.000.000,00. Observe-se que esta receita adicional, que logo superar R$ 2,5 bilhes de reais por ano, no correr o risco de cair no caixa nico do Governo Federal ou dos Governos Estaduais. Nem na burocracia do MEC ou das Secretarias de Educao Estaduais. Ela ser creditada, uma vez recolhida a CES, na conta da Universidade ou Instituio de Ensino Superior onde foi diplomado o contribuinte, ficando imediatamente disponvel, tambm na sua totalidade, para o aumento de vagas e melhoria salarial dos profissionais da educao, num reforo do exerccio da autonomia, com critrios pblicos e sem a mediao de quaisquer contas de fundaes de direito privado. Qual seria o impacto destes recursos novos, distribudos entre as universidades federais, estaduais e municipais origem dos graduados e ps-graduados para oferta de novas vagas e melhoria salarial dos profissionais da educao? Se estimamos em R$ 4.000,00 anuais o custoaluno das vagas novas nas instituies pblicas de educao superior, e em R$ 2,4 bilhes a receita da CES no primeiro ano, teramos a potencialidade de aproximadamente mais 600.000 novas vagas a partir da data de implantao da CES. Alm destas possveis 600.000 vagas, a cada ano estaro concluindo aproximadamente mais 150.000 graduados e ps-graduados na educao superior pblica, que geraro pelo menos 100.000 novos contribuintes e, por conseqncia, 25.000 novas vagas. Dentro de quatro anos, teramos no mais 150.000, mas 400.000, 500.000, 600.000 concluintes, criando um verdadeiro crculo virtuoso para o financiamento adicional da educao superior pblica. Pode-se objetar que a CES representa mais um tributo e onera a classe mdia acima de suas possibilidades. obvio que a conta de um aumento de recursos para as universidades tem que ser paga por toda a sociedade. Mais precisamente, pelos setores da sociedade com maior capacidade contributiva. Obviamente, por quem hoje contribui em proporo menor. Vamos aos argumentos para defender a nova contribuio social. Em primeiro lugar, esta PEC no se concentra numa ao isolada. Dos R$ 7 bilhes que ela soma imediatamente aos recursos disponveis para a

educao superior, R$ 5 bilhes provm do aumento de vinculao de impostos j pagos R$ 3 bilhes da Unio e R$ 2 bilhes dos Estados - e R$ 2 bilhes da CES, que atingir R$ 4 bilhes em dez anos. Em segundo lugar, o contribuinte da CES obviamente descontar seu valor da renda bruta para efeito do pagamento de seu IR e poder mesmo gozar de outros benefcios que no representem renncia fiscal, a critrio da lei que regulamentar a PEC. Em terceiro lugar, a medida da contribuio ficar regulada pela progressividade da alquota, o que alivia a classe mdia mais sacrificada, que na PEC identificada como a que aufere renda bruta de R$ 25.000,00 e R$ 50.000,00 anuais. Em quarto lugar, quem hoje mais paga tributos proporcionalmente a populao com renda anual inferior a R$ 15.000,00 que est totalmente isenta e contar com mais chances de estudar nas novas vagas geradas pela CES. Finalmente, a CES uma vacina contra a proposta de pagamento de mensalidade no ensino superior pblico: no seriam exatamente os provveis contribuintes da CES que hoje pagam mensalidades nos cursos privados ou se beneficiam da gratuidade das universidades pblicas que passariam a pagar anuidades muito mais pesadas para seus filhos freqentarem as mesmas universidades? Atente-se ainda a que os recursos provenientes do aumento das alquotas dos impostos federais e estaduais, como j foi calculado acima, importam em pelo menos mais R$ 5 bilhes anuais: R$ 3 bilhes dos impostos federais e R$ 2 bilhes dos estaduais. Estes recursos, se acompanhados da medida de desonerao do pagamento dos inativos das despesas com MDE, viabilizam pelo menos mais um milho de matrculas nos cursos de graduao e um substancial aumento nas matrculas da ps-graduao, o que aceleraria o crculo virtuoso acima citado. Como esta PEC contribui para a valorizao salarial dos professores e servidores? A maior contribuio ser, sem dvida, o aumento de empregos para docentes e tcnicos administrativos exigidos pela criao das novas vagas e sustentado pelos novos recursos. Como a expanso vai ser dinamizada pela CES, os recursos oriundos dos impostos subvinculados ao Fundes podero, em parte, ser orientados para o aumento de remunerao dos professores e servidores, alm de investidos em obras e equipamentos, inclusive com a criao de novas instituies e abertura de novos campi, to reclamados pelo conjunto da sociedade. Esperando o apoio dos parlamentares, sensveis necessidade de expanso da educao superior, apresentamos esta Proposta de Emenda Constituio, originalmente de iniciativa do Deputado Padre Roque.

Sala das Sesses, em

de

de 2003

Deputada SELMA SCHONS PT-PR