Sunteți pe pagina 1din 165

ACADEMIA DE TIINE A MOLDOVEI INSTITUTUL DE FILOSOFIE, SOCIOLOGIE I DREPT

Cu titlu de manuscris C.Z.U. 342.9(478.9)+342.924(478.9)

DASTIC ANGELA

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV N REPUBLICA MOLDOVA

Specialitatea: 12.00.02 - Drept public (drept administrativ); organizarea i funcionarea instituiilor de drept

TEZ DE DOCTOR N DREPT

Conductor tiinific: Negru B. Doctor n drept, confereniar universitar Autor: Dastic A.

CHIINU, 2006 Dastic Angela

CUPRINS: Capitolul I 1 2 Capitolul II 1 2 3 4 5 Capitolul III 1 2 3 4 Capitolul IV 1 2 3 4 5 6 Introducere............................................................................................................. Conceptul contenciosului administrativ n doctrina dreptului administrativ i evoluia istoric a jurisdiciei administrative n dreptul comparat ........................ Noiunea, constituirea i evoluia jurisdiciei administrative ............................... Apariia i tendinele dezvoltrii contenciosului administrativ n Republica Moldova ................................................................................................................ Controlul legalitii i controlul jurisdicional : elemente principale ale funcionalitii contenciosului administrativ n Republica Moldova .................... Tutela administrativ i raporturile juridice administrative n regim de descentralizare i deconcentrare ............................................................................ Controlul legalitii actelor administrative, element special al tutelei administrative ........................................................................................................ Responsabilitatea reprezentantului statului pentru controlul de legalitate al actelor .................................................................................................................... Controlul jurisdicional al actelor administrative. Rspunderea autoritilor administraiei publice pentru neexecutarea hotrrilor judectoreti i rspunderea magistrailor pentru adoptarea hotrrilor ilegale ............................. Relaia legalitate - oportunitate n contenciosul administrativ: probleme controversate de drept ........................................................................................... Responsabilitatea public n dreptul comunitar i influena ei asupra sistemelor naionale ................................................................................................................ Originea responsabilitii. Natura, caracteristicile ................................................ Efectele dreptului comunitar ................................................................................. Doctrina i practica judiciar actual privind repararea prejudiciului................... Unele prioriti de armonizare a legislaiei naionale la standardele europene ..... Rspunderea administrativ-patrimonial n contenciosul administrativ ............... Rspunderea administrativ- patrimonial n doctrina actual .............................. Rspunderea administrativ-patrimonial a persoanelor publice .......................... Rspunderea administrativ-patrimonial a fucionarului public....................... Corelaia dintre rspunderea administrativ-patrimonial i ierarhia funciei publice ................................................................................................................... Rspunderea juridic a funcionarului public i cea a salariatului ........................ Rspunderea colectiv .......................................................................................... Concluzii i recomandri tiinifice ...................................................................... Note ....................................................................................................................... Bibliografie selectiv ............................................................................................. Anexe .................................................................................................................... 3 9 9 21 30 30 34 38 44 50 56 56 58 67 80 82 82 86 90 94 104 114 118 131 150 166

Introducere Actualitatea temei i gradul ei de cercetare. Dezvoltarea democratic a societii civile dup anii 90 ai secolului trecut, noile raporturi politice, social-economice, obligaiunile Republicii Moldova care revin din ratificarea unor tratate internaionale n domeniul justiiei, administraiei publice, aprrii drepturilor omului au determinat un nou comportament juridic dintre administratori i administrai. Evident, aceste schimbri au generat preluarea n legislaia naional a instituiei juridice a contenciosului administrativ, care se nscrie n standardele existente n societile democratice i are drept scop contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice, aprarea drepturilor persoanei n spiritul legii n cazul lezrii acestora prin cauzarea unor prejudicii morale sau materiale. Cercetarea tiinific n domeniul contenciosului administrativ este actual pentru Republica Moldova din mai multe puncte de vedere: n primul rnd, actualitatea a fost determinat de aspiraiile Republicii Moldova la procesul de integrare european, de reglementrile Planului de aciuni Republica Moldova - Uniunea European, i perspectiva funcionalitii acestei instane specializate de contencios administrativ n corespundere cu jurisdicia Curii Europene a Drepturilor Omului i a dreptului comunitar. n acest context, rolul contenciosului administrativ este important prin asigurarea nfptuirii justiiei administrative pe plan intern, garantarea accesului cetenilor la justiia naional i asigurarea unui proces echitabil, iar n cazurile epuizrii cilor interne de soluionare, dreptul la un recurs internaional. n al doilea rnd, cercetarea este necesar pentru dezvoltarea doctrinei naionale i jurisdiciei contenciosului administrativ n baza doctrinei internaionale, dreptului comunitar i practicii judiciare internaionale de la care s-au preluat aceste tradiii. n al treilea rnd, actualitatea temei de cercetare rezid n sporirea responsabilitii autoritilor administraiei publice, n procesul de adoptare a actelor administrative, care eman de la o singur autoritate ori de la una colectiv prin disciplinarea pecuniar a funcionarului public ori a instituiei publice care se fac vinovai de cauzarea unui prejudiciu. Pe aceast linie de gndire se nscrie i sporirea responsabilitilor pentru controlul de legalitate a actelor administrative, reieind din interesele naionale pe care statul le promoveaz ct i a responsabilitii magistrailor pentru judecarea ilegal a litigiilor de contencios administrativ.

n al patrulea rnd, actualitatea lucrrii este determinat att de necesitatea studierii perspectivei de asigurare a funcionalitii contenciosului administrativ, acest mecanism-garant al accesului liber la justiie al cetenilor de ctre autoritile publice statale ( Parlament, Guvern, Curtea Suprem de Justiie, Curtea Constituional), ct i de asigurarea de ctre acestea a realizrii principiului separrii puterii judectoreti i ridicarea rolului controlului jurisdicional al actelor administrative, prin care se verific activitatea autoritilor administraiei publice, n special al celei locale, fa de care puterea central nu are raporturi de ierarhie. Totodat, drept motiv al studiului n cauz este interesul aparte pe care l prezint nsi autoritile administraiei publice care, din punctul nostru de vedere, n unele cazuri snt cointeresate, n funcionalitatea acestei instane specializate. n acest mod, apare posibilitatea verificrii rezultatelor prestaiilor sale publice societii prin intermediul serviciilor i instituiilor publice subordonate, i, n special, de ctre unii funcionari cu funcii de rspundere, pentru a avea posibilitatea de a omite consecinele nedorite ale acestor prestri. Studierea contenciosului administrativ, este actual i din punctul de vedere a asigurrii realizrii unor drepturi, cum ar fi dreptul la liberul acces la justiie, dreptul de petiionare, de repunere n drepturi i despgubiri a persoanelor, n cazul n care ele se consider lezate n drepturi n urma unor abuzuri comise de ctre autoritile emitente prin adoptarea actelor administrative Tema abordat n teza de doctor are o legtur direct cu problematica care persist n cercetrile savanilor din mai multe ri, n special, n rile din Europa. n spaiul ex-sovietic, n unele ri precum Lituania deja funcioneaz instana de contencios administrativ, iar n altele urmeaz s fie instituit (n Rusia exist o disput aprins ntre teoreticieni i legislativ n aceast problem). Spaiul investigaiilor include un ir de ri n care pe parcursul mai multor ani problematica menionat a fost cercetat sub multiple aspecte teoretice i practice. Cercetrile n cauz se bazeaz pe aspectele conceptuale descrise n lucrrile de valoare ale urmtorilor savani: n Frana - Laubadre A., Venezia J., Debbasch Ch., Ricci J. Moreau J. .a.; n Romnia - Prisacaru V., Iorgovan A., Preda M., Petrescu R., Vedina V. .a.; n Rusia -Covalevschi M. i Taranovschi F. .a. n Republica Moldova problema contenciosului administrativ este elucidat att din perspectiva instituirii instanei menionate, noiunii, obiectului i subiecilor, ct i a unor aspecte ale practicii judiciare de ctre urmtorii autori: Orlov M., n manualul Dreptul administrativ; Zubco V.,

Pascaru A., Cobneanu V., n culegerea Ghidul ceteanului n contenciosul administrativ, Creang I. n manualul Curs de drept administrativ, Creang I, Gurin C. Drepturile i libertile fundamentale. Analiza literaturii autohtone privind aspectele luate n dezbatere n prezentul studiu, insuficiena tratrii sau unilateralitatea abordrii ne determin s insistm asupra actualitii, necesitii i importanei prezentului demers tiinific. Scopul i obiectivele lucrrii. Scopul principal al lucrrii a fost determinat de necesitatea studierii profunde a tendinelor de dezvoltare doctrinar, a dreptului comunitar i jurisdiciei europene n problema rspunderii publice pecuniare (administrativ-patrimonial), dezvoltarea i implementarea n doctrina naional a dreptului administrativ, n contenciosul administrativ din Republica Moldova patrimonial. Scopul trasat se dimensioneaz ntr-un ir de obiective de realizare consecvent i consecutiv, ce in de : - studierea evoluiei istorice a contenciosului administrativ, prin reliefarea caracteristicilor generale i particularitilor de evoluie, tendinelor de dezvoltare n perspectiv; - cercetarea avantajelor implementrii instanei de contencios administrativ n alte ri, etapizarea i dezvoltarea lui n ara noastr i impactul pozitiv asupra constituionale ale cetenilor; - studierea problemelor existente n efectuarea controlului jurisdicional al actelor garantrii drepturilor legislaia naional i n a noiunii de rspundere administrativ-

administrative i controlului de legalitate, a rspunderii autoritilor administraiei publice pentru executarea hotrrilor judectoreti; a factorilor responsabili pentru controlul de legalitate; a magistrailor pentru adoptarea hotrrilor ilegale, a controverselor oportunitate; - cercetarea fenomenului administrative; - studierea metodelor de sporire a eficienei controlului de legalitate a actelor administrative emise de ctre autoritile administraiei publice cu propunerea unor msuri de redresare de ordin metodologic, legislativ; colaborrii puterilor n stat sub aspectul respectrii limitelor de tutelei competen n regimul de desconcentrare i descentralizare a administraiei publice, a n raportul de legalitate

- cercetarea fenomenului responsabilitii publice n dreptul comunitar i influena lui asupra sistemelor naionale, oportunitatea prelurii acestuia n doctrina i practica judiciar din ara noastr privind repararea prejudiciului, modalitile i principiile de indemnizare ale acestuia, a unor prioriti de armonizare a legislaiei naionale la standardele europene; - amendarea regimului juridic existent al funciei publice prin dimensionarea lui la standardele funciei publice Europene; preluarea de ctre instanele de contencios administrativ naional a tradiiilor existente n dreptul comunitar i jurisdicia Curii Europene a Drepturilor Omului; - examinarea rspunderii administrativ-patrimoniale n contenciosul administrativ prin stabilirea gradului de responsabilitate public a funcionarilor publici n raport cu ierarhia funciilor publice; inclusiv a rspunderii colective, subsidiare i completarea cadrului legislativ cu prevederi ce ar asigura o responsabilitate bazat pe mecanisme juridice reale noi; cercetarea tendinelor actuale ale legislaiei europene privind rspunderea juridic a funcionarului public i cea a salariatului. Conexiunile i disensiunile n aplicarea legislaiei muncii n serviciul public n republic; - studierea practicii existente n judecarea litigiilor de contencios administrativ n Republica Moldova, prin aprecierea att a dinamicii creterii litigiilor examinate de ctre aceste instane, ct i a clasificrii tipurilor acestora, stabilirea gradului de separare a jurisdiciei administrative de cea civil. Aprecierea aspectelor de influen a hotrrilor Curii Europene a Drepturilor Omului n judecarea cauzelor de ctre instanele naionale. Noutatea tiinific a lucrrii const n relevarea problematicii rspunderii administrativ patrimoniale n dreptul administrativ autohton venind cu contribuii inedite la implementarea i cunoaterea mai profund a fenomenului rspunderii administrativ-patrimoniale a autoritilor administraiei publice, a funcionarilor publici i rspunderii colective a organelor deliberative ale acestora n urma emiterii actelor administrative ilegale. Accentele inovative snt puse asupra necesitii formulrii noiunii de rspundere administrativ-patrimonial n teoria dreptului administrativ i n legislaia n vigoare pentru a asigura n plan material i procedural judecarea litigiilor de ctre instanele de contencios administrativ. Aceast abordare, se dezbate ntr-o strict corelaie cu practica internaional comunitar, cu tradiiile doctrinei franceze n problema modului i principiilor indemnizrii prejudiciului cauzat victimelor prin adoptarea de ctre autoritile administraiei publice a unui act ilegal sau nesoluionarea n termenii stabilii a unei cereri. La fel, ntr-o viziune nou se dezbate i problema noi

privind modul de indemnizare a prejudiciului, prin separarea aplicabilitii normelor de drept al muncii n cazul raporturilor de munc, n dreptul administrativ i n special administraiei publice fa de persoanele care se fac vinovate de cauzarea prejudiciului. n viziunea noastr, elementele inovative vor contribui la dezvoltarea rolului contenciosului administrativ n calitatea sa de instan specializat n judecarea litigiilor administrative, la delimitarea lui de jurisdicia comun, va servi drept garanie pentru efectuarea unei justiii echitabile att pentru victime ct i pentru nsi autoritile administraiei publice. De asemenea, lucrarea conine i alte concluzii i recomandri tiinifice, care pot aduce un aport inedit n dezvoltarea institutului contenciosului administrativ n calitatea sa de atribut al statului democratic cu delimitarea unei subramuri noi a dreptului administrativ, n perfecionarea regimului juridic al funciei publice i corelarea responsabilitii funcionarilor publici n funcie de competenele i atribuiile legale. Semnificaia i valoarea aplicativ a lucrrii. Semnificaia teoretic a lucrrii se determin prin faptul, c toate concluziile elaborate n lucrare snt bazate pe o profund analiz tiinific a problemelor i fenomenelor cercetate i pot nltura considerabil coliziunile existente n doctrina naional. Crearea unei concepii teoretice a rspunderii administrativ-patrimoniale, ca form a rspunderii a funcionarului public, n aceast privin va servi drept soluie pentru multiplele situaii de interpretare neunivoc a legislaiei, fapt cu care se confrunt instanele de judecat i practicienii din administraia public. Concluziile i propunerile formulate pot oferi soluii noi pentru modernizarea cadrului juridic, prin modificarea acestuia la capitolele ce in de sporirea rspunderii autoritilor administraiei publice. O astfel de garanie va ridica rolul instanelor naionale i va contribui ntr-o msur oarecare la rezolvarea litigiilor la nivel naional, cu reducerea adresrilor cetenilor la Curtea European a Drepturilor Omului, n special, n cazurile naionale la dreptul comunitar, acquis communautaire. De asemenea, lucrarea va avea un impact pozitiv n activitatea autoritilor administraiei publice locale n regim de descentralizare i desconcentrare, inclusiv colaborarea lor cu autoritile administraiei publice centrale. n care se solicit despgubirea prejudiciului. La fel, propunerile menionate pot contribui la procesul de armonizare a legislaiei n domeniul

Abordrile de probleme i concluziile asupra lor pot fi utilizate n procesul de instruire universitar i postuniversitar n cadrul disciplinelor Drept administrativ, Administraie public, Administraie de stat i municipal, Curs special de contencios administrativ. Aprobarea rezultatelor cercetrii. Lucrarea a fost elaborat n cadrul Seciei Stat i Drept IFSD al AM. Concluziile tiinifice i recomandrile au fost expuse n cadrul conferinelor, internaionale i naionale Democraia local ntr-o societate modern, Chiinu, Consiliul Europei, Parlamentul Republicii Moldova, (16-18 septembrie 1996); Conferina anual teoreticotiinific de totalizare a activitii corpului didactic, Chiinu, Academia de Administrare public pe lng Preedintele Republicii Moldova, de 15 mai 1997; Conferina tiinific jubiliar, Chiinu, Academia Internaional de Drept Economic, 25-27 mai 1999; Recursul n materie administrativ, Chiinu, Consiliul Europei, Ministerul Justiiei, 18-19 noiembrie 1999; Contenciosul administrativ-realizri i perspective, experiena European, Chiinu, Curtea Suprem de Justiie, Aliana Francez din Moldova, Ambasada Republicii Polone n Republica Moldova, 11-13 decembrie 2002; Conferina tiinific de totalizare a activitii tiinifice a profesorilor i studenilor pentru anul 2003, Academia Internaional de Drept Economic; conferina tiinifico-practic Academia de Administrare Public pentru o guvernare transparent, responsabil i democratic Chiinu, Academia de Administrare public pe lng Preedintele Republicii Moldova, 18 mai 2005; Conferina internaional teoretico - tiinific Problemele actuale ale tiinelor socioumanitare n condiiile integrrii europene Chiinu, AM , 28 ianuarie 2006 . Rezultatele prezentei cercetri tiinifice au fost discutate n cadrul Seciei Stat i Drept IFSD al AM i a seminarului de profil la specialitatea 12.00.02 Drept public (cu specificarea : constituional, administrativ, poliienesc, militar, financiar, vamal, informaional, ecologic); organizarea i funcionarea instituiilor de drept.

Capitolul I. Conceptul contenciosului administrativ n doctrina dreptului administrativ i evoluia istoric a jurisdiciei administrative n dreptul comparat

1. Noiunea, constituirea i evoluia jurisdiciei administrative

n literatura de specialitate consacrat justiiei administrative este rspndit opinia, precum c aceste institute juridice au aprut n Frana, mai apoi n majoritatea statelor europene, n mod adhoc, n rezultatul revoluiei franceze, n perioada din sec.XVII-XIX. Cercettorii rui Covalevchi M., Taranovchi F., Nazimov ., susin ns, c apariia institutului justiiei administrative se atesteaz n Europa, nc n evul mediu. De la mijlocul secolului XIII n Anglia apare treptat institutul judectorilor, funcie ce putea fi deinut de marii proprietari de pmnt, cumulnd, totodat, funciile de conductori cu cele de judectori ai justiiei administrative, care examinau litigiile legate de fiscalitate dintre ceteni i organele de poliie etc. [1, p.189-207; p.36]. n epoca feudalismului n Frana, Germania, Italia un rol important n examinarea plngerilor cetenilor asupra aciunilor autoritilor publice l jucau instanele de drept comun care adoptau decizii. n Frana medieval, parlamentele erau exponentele puterii judectoreti superioare administrative n toate provinciile competena general a parlamentelor le oferea de rnd cu toate i competena de organ al jurisdiciei administrative, care soluiona litigiile de drept public [2, p.262]. Prin urmare, toate sistemele monarhiei absolute din Europa Occidental au preluat aceast modalitate de aprare a drepturilor publice i au funcionat pn la crearea n mod ad-hoc a unui institut al jurisdiciei administrative dup un model cu totul nou, generat de istoricele evenimente ale revoluiei din Frana de la sf. sec. XVIII-XIX . Tradiia justiiei administrative franceze i trage originea, din lunga experien a vechiului regim i din concepiile revoluionare. O confuzie s-a strecurat n gndirea revoluionar, care mult timp a prezentat eronat numeroasele noiuni ale contenciosului administrativ, ntre funcia de a administra i cea de a judeca, juger ladministration cest aussi administrer [3, p.3]. Cuvntul contencis provine de la latinescul contentiosus. Din limba francez contanteux, semnific organ de jurisdicie, specializat n rezolvarea litigiilor dintre stat i persoanele fizice [4,p.189]. Un al doilea sens al cuvntului contencios ntrunete n sine noiunea de 9

sistem de norme dup care se rezolv litigiile de ctre acest organ [5]. nsi prin definiie, contenciosul administrativ regrupeaz totalitatea regulilor aplicabile la soluionarea juridic a litigiilor aprute n urma activitii administrative, ce snt ndreptate att spre impunerea unui comportament legal al autoritilor administraiei publice n activitatea lor, ct i repararea prejudiciilor morale i materiale aprute n legtur cu lezarea unor drepturi ale persoanelor fizice i juridice. Conceptul contenciosului administrativ permite de a dispersa studierea tuturor dificultilor suscitate de activitatea autoritilor administraiei publice care nu este subordonat justiiei. Astfel n mod prioritar, concepia francez a dreptului administrativ pune un accent particular, printre diferitele forme de control ale administraiei, pe controlul jurisdicional, care permite nlturarea tuturor dificultilor rezultate din activitatea administraiei, cu excepia acelora care nu snt supuse controlului jurisdicional. Contenciosul administrativ, rmne a fi un proces revelatoriu, care d posibilitate instanelor de judecat s someze ori s nlture nclcrile comportamentului i devierile pe care autoritile i permit s le admit. Studiul contenciosului administrativ n prezenta lucrare este abordat prin prisma aspectului evoluiei n Frana i extinderea acestuia n alte ri ale lumii, inclusiv n legislaia naional. Savanii francezi Laubadre A, Venezia J, Gaudemet Y, consider c existena n Frana a unei jurisdicii administrative distincte de jurisdicia de drept comun constituie un produs al istoriei; ea i gsete originea sa n concepia monarhiei sistematizate pe acest punct de ctre Revoluie i completate de evoluia care n sec. al XIX -lea a detaat progresiv jurisdicia administrativ de administraie [6,p.80-84]. Autorii menionai caracterizeaz urmtoarele administrativ francez: a) Vechiul regim. i specific contenciosul administrativ ca o Perioada vizat, ncepe cu sec. XVII etape ale sistemului contenciosului

reglementare de soluionare a litigiilor de ctre reprezentanii administraiei regale. Perioada menionat se caracterizeaz prin faptul, c afacerile care pot viza Statul, administraia sau Guvernul sunt rezervate regelui, care le judec prin intermediul administratorilor si. Regele delega administratorilor si mputerniciri pentru a administra cetenii. Concomitent, se dezvolt i atribuiile n contencios a administratorilor de justiie, poliie i finane. Jurisdicia administratorului se caracterizeaz prin gratuitate, prin rapiditate i absena procedurii formale.

10

b)

Perioada Revoluiei.

Revoluia a reluat aceast motenire de la vechiul regim, dar pentru a-i da o ntorstur sistematic i a-l pune n serviciul noii concepii. Concepia revoluionar a raporturilor ntre administraie i puterea judiciar era de asemenea ordonat de ctre preocuprile istorice concrete i anume un sentiment general de nencredere n ceea ce privete puterea judiciar, inspirat din memoria parlamentelor din vechiul regim. Ea a considerat, c dac procesele administrative puteau fi judecate de ctre tribunalele judiciare, independena administraiei ar fi compromis, puterea judiciar avnd astfel mecanismele necesare, conform expresiei epocii, de a tulbura aciunile corpurilor administrative. Inspirat de aceste preocupri interpretarea revoluionar a separrii puterilor i-a gsit expresia n textul celebru i fundamental al Legii din 16-24 august 1790, art.13, care proclam principiul separrii autoritilor administrative i judiciare: Funciile judiciare snt distincte i vor rmne ntotdeauna separate de funciile administrative. Judectorii nu vor putea s citeze n faa lor administratorii n raport de funciile lor. Debbasch C., Ricci J. [7,p.4], n aceeai ordine de idei, susin poziia, prin care referindu-se la faptul, c revoluionarii au pstrat n memoria lor abuzurile puterii judiciare a fostului vechi regim aducnd urmtoarele argumente: parlamentele au avut constant tendina de a iei din limitele controlului lor judiciar i de a uzurpa activitatea organelor administrative; reformele administrative i aciunea agenilor regali reprezentai prin administratori au fost paralizate; adunarea constituant s-a temut ca noile tribunale judiciare s nu fie tentate de a urma drumul trasat de ctre predecesorii lor. n pur logic, menioneaz autorii citai, nimic n regula separrii puterilor nu interzice tribunalelor judiciare s statueze asupra litigiilor declanate de activitatea nelegal a administraiei. c) secolul XIX. n perioada de referin, Tribunalele judiciare au fost excluse din contenciosul administrativ, revoluia francez nu organiza tribunale administrative, dar a adoptat sistemul de administration juge, care s-a transformat el nsui prin etape ntr-un sistem de jurisdicie administrativ. Se adopt astfel o soluie, care pare astzi paradoxal, de a ncredina o parte a funciei de a judeca autoritilor administrative. Formula respectiv consta n a ncredina contenciosul administrativ administraiei i n mijlocul aceleai administraii administratorilor activi: rege, minitri, administratori de departamente. Pentru acele timpuri un astfel de sistem, pru practic i

11

oportun pentru c opinia pstraser nc amintirea vechilor atribuii a jurisdiciei administrative ale administratorilor, iar ideea separrii puterilor, juridic acceptabil prea s implice independena administraiei n ceea ce privete orice tip de judector. Cercettorii Debbasch C., Ricci J. [8,p.152-266], estimeaz urmtoarele etape de dezvoltare a contenciosului administrativ, caracterizndu-le n urmtorul mod: a) perioada dintre anii 1830-1930 constituie vrsta de aur a dreptului administrativ francez, perioad n decursul creia datorit jurisprudenei Consiliului de Stat controlul jurisdicional se ntrete: el poate aprea ca cel mai bun sistem de protecie a libertilor; b) urmtoarea etap ncepe cu perioada anilor 1930, durnd mai mult de circa 40 de ani, i afecteaz principalele sectoare ale dreptului administrativ: serviciul public, instituia public, persoane publice i criteriile de competen ale acestora. Doctrina estim c fiecare din aceste crize i poate gsi soluia n ea nsi, angajndu-se s degajeze un criteriu nou de competen a jurisdiciei administrative i s exigeze hotrrile instanelor judiciare, propunnd noi interpretri de interzicere a aplicrii incorecte a legii. Aceast doctrin n-a ntrziat de a fi contestat, reprondu-i-se subaprecierea vieii reale a administraiei, i practicii administrative, astfel contenciosul administrativ, aprnd ca o imagine deteriorat a acesteia. De asemenea, a fost acuzat de neglijarea evoluiei moderne a administraiei; c) perioada modern ncepe cu anii 70 ai secolului XX, i se soldeaz cu roadele criticii anterioare. Specificul perioadei respective, rezid n faptul, c remediul crizelor de care sufer contenciosul administrativ se afl n evoluie istoric sau n schimbarea logicii jurisdiciei administrative. n prezent aceste crize reflect micarea mai profund, care atinge ansamblul administraiei franceze, iar ntr-un sens mai larg nsi societatea francez. Jurisdicia administrativ potrivit Legii din 31 decembrie 1987 este organizat n trei nivele: - tribunalele administrative interdepartamentale; -curile administrative de apel; -Consiliul de Stat. Tribunalele administrative au aprut n Frana n anul 1953, nlocuind vechile consilii ale prefecturii i snt considerate judectorii de drept comun n prima instan a contenciosului administrative [9,p.8]. Ele coexist alturi de numeroase jurisdicii speciale (camera regional de

12

conturi, comisia departamental de ajutor social, comisia de recursuri a refugiailor, etc., care au substituit n anul 1957 consiliile prefecturii). Curile administrative de apel se afl n subordinea Consiliului de Stat i judec apelurile mpotriva hotrrilor date de tribunalele administrative, exceptnd litigiile referitoare la alegerile municipale i cantonale, acestea fiind de competena Consiliului de Stat. Curile administrative de apel, includ curile administrative simple i, potrivit recentei reforme, exist Curile administrative de Apel i Curile specializate, cu precdere n sistemul financiar. Eventualele situaii, problemele care pot aprea n activitatea celor dou categorii de curi, snt rezolvate de ctre Curtea de Conflicte (Tribunal des conflicts). Consiliul de Stat este cea mai important jurisdicie administrativ, cumulnd calitile de curte suprem de justiie i de justiie de apel, de casaie cu o competen n unele cazuri i de prim instan. Fiind instana administrativ suprem, Consiliul de Stat hotrte n mod suveran, deoarece mpotriva hotrrilor sale nu exist cale de atac. Consiliul de Stat prezint epicentrul jurisdiciei administrative, deoarece n cadrul su se afl secia de contencios administrativ, care exercit funcia jurisdicional acordat acestei instituii. n prima i a doua instan judec litigiile cele mai importante ce in de recursurile mpotriva actelor reglementate de minister i litigiile privind alegerile n Parlamentul European. Existena independenei jurisdiciei administrative, contrar celei de autoritate judiciar [10] nu snt reglementate de Constituia francez. Consiliul de Stat independenei jurisdiciei administrative [12]. Sistemul jurisdiciei administrative n Frana este ntr-o permanent dinamic, i este ndreptat spre optimizarea funcionalitii acestuia. Cele mai recente modificri n acest sens a legislaiei a condus la crearea a dou tribunale administrative noi [13] i curi administrative [14] . La fel, a fost revzut procedura de urgentare a examinrii cererilor n cazurile cnd se atenteaz asupra drepturilor fundamentale [15]. Rezultatele studiului evoluiei i constituirii contenciosului administrativ n Frana relev faptul, c numai existena instanelor specializate de contencios administrativ susceptibile s fie sesizate devine un paznic al abuzurilor: administraia ezit la comiterea nclcrilor tiind c comportamentul su poate fi sancionat de justiie. Astfel contenciosul administrativ fiind supus diferitor modificri pe parcursul etapelor de evoluie a reuit s-i pstreze tradiiile istorice i este abilitat doar cu atribuii consultative [11]. Totodat, jurisdicia constituional a conferit valoare constituional existenei

13

juridice contribuind la formarea unei noiuni clasice de administraie public, autoritate care reglementeaz raporturile sociale. Anume aceast imagine corect a administraiei publice, garantat prin controlul jurisdicional, corespunde echilibrului de meninere a raporturilor sociale i economice din societate. Gradul de perfeciune remarcabil a sistemului francez a i influenat o parte important de ri n lume, care au organizat ntr-un sistem oarecum similar contenciosul administrativ. Tradiiile Franei referitor la meninerea Consiliilor de Stat n structura contenciosului administrativ a fost preluat de asemenea ri precum Finlanda, Grecia, Belgia, Olanda .a. Analiza comparat a tradiiei constituirii contenciosului administrativ n mai multe state, relev faptul c atribuiile legale ale Consiliilor de Stat ca instane de contencios administrativ difer n funcie de gradul de competen. n Frana Consiliul de Stat judec n prima instan, anumite materii; n acelai timp, el funcioneaz ca instan de apel mpotriva anumitor jurisdicii administrative i ca instan de casare a tuturor hotrrilor tribunalelor administrative [16, p.162]. Autorul citat d urmtoarea caracteristic atribuiilor Consiliilor de Stat i n alte state. De exemplu, n Finlanda instana superioar de contencios administrativ este reprezentat prin Curtea administrativ Suprem, care are n subordine tribunalele administrative provinciale i judec ca instan de recurs toate deciziile acestora. De asemenea, judec recursurile mpotriva deciziilor Consiliului de Minitri, ale ministerelor, ale direciilor centrale, ct hotrrilor pronunate de ctre alte tribunale specializate. Judectorii din instanele de contencios administrativ, inclusiv cei ai Curii Administrative Supreme, nu snt magistrai propriu-zii, ci funcionari administrativi cu atribuii jurisdicionale. Consiliul de Stat n Grecia judec recursurile de anulare (pentru exces de putere) a actelor administrative, att individuale, ct i reglementare (normative) fiind, din acest punct de vedere, judector n anulare de drept comun; recursurile n casare mpotriva deciziilor pronunate de tribunalele administrative; recursurile de plin jurisdicie, date n competena sa printr-o dispoziie special a Constituiei. n Belgia, Consiliul de Stat , reprezentat prin secia de contencios administrativ, are competena de a examina litigiile de exces de putere. Drept obiecte ale contenciosului pentru exces de putere servesc actele administrative individuale sau normative, care obligatoriu eman de la o i recursurile mpotriva

14

autoritate administrativ. n lipsa tribunalelor administrative ca instane de fond, Consiliul de Stat judec n fond i se pronun hotrrii definitive. Consiliul de Stat n Olanda prin intermediul Seciei Jurisdicionale judec mai multe categorii de recursuri mpotriva actelor administrative, emannd de la un organ municipal sau provincial, ori de la un minister. Rezumnd n baza analizei efectuate, ne permitem s menionm c n rile respective rolul Consiliilor de Stat, n calitate de instane supreme ale contenciosului administrativ, este important din punct de vedere a asigurrii controlului jurisdicional asupra activitii administraiei. Studiind ns modalitile de creare a lor ( n Frana, de exemplu, toi membrii Consiliului de Stat snt numii de Preedintele rii, iar Finlanda, dup cum s-a menionat corpul judectoresc al contenciosului administrativ nu este reprezentat de magistrai, ci funcionari administrativi cu atribuii jurisdicionale) ct i alte atribuii ale Consiliilor de Stat de consultare a Guvernului, avizare a proiectelor de legi nainte de a fi transmise spre examinare Parlamentului putem trage nite concluzii referitor la existena unei presupuse influene reciproce n activitatea jurisdicional a Consiliului de Stat i n cealalt de reprezentant al puterii executive. Dei, contenciosul german s-a inspirat din cel francez, o caracteristic specific i anume cea de separare mai nti de administraia activ, apoi de jurisdicia ordinar l deosebete de acesta. La nceput [17, p.9-10], contenciosul administrativ german a evoluat ncepnd cu sec. XIX, formndu-se n cteva state germane. De exemplu, n Prusia sistemul era alctuit din 3 nivele . Caracteristic pentru instanele inferioare era sistemul mixt de competene ale acestora, adic jurisdicia administrativ era reprezentat concomitent i de organele de stat, reprezentnd nite colegii membrii crora se alegeau concomitent de populaie ori se numeau de autoritile ierarhic superioare inclusiv de rege. Instana superioar era separat de organele puterii, exercitnd funciile de apel, i de revizuire a hotrrilor instanelor inferioare. edinele purtau un caracter public, cu dezbateri active, cu participarea dup caz a avocailor. Pe parcurs justiia administrativ a Prusiei practic nu a suportat mari modificri i a servit drept model de creare n celelalte landuri. Jurisdicia administrativ german modern se deosebete de cea iniial prin separarea ei totalmente de administraie i se caracterizeaz prin trei nivele de jurisdicie administrativ: 1) Curile Administrative conin Curtea Local Administrativ, ce include 33 de tribunale administrative, jurisdicii de primul nivel (competente s judece de prima instan toate litigiile

15

administrative de competen teritorial a landurilor, formate din trei judectori de profesie i doi judectori care au alt profesie); 2) nalta Curte Administrativ ce include -10 tribunale administrative superioare, ca instane de apel mpotriva hotrrilor pronunate de tribunalele administrative i ca instan de revizuire a hotrrilor pronunate de tribunalele administrative pentru cauzele n care nu este deschis calea apelului. Aceste tribunale judec n complete diferite, de la land la land, numrul de judectori fiind de la trei la cinci; 3) Curtea Administrativ Federal, soluioneaz recursurile mpotriva deciziilor pronunate de tribunalele administrative superioare i a unor decizii pronunate de tribunalele administrative. La fel soluioneaz cererile de revizuire formulate mpotriva propriilor decizii. De asemenea, judec litigiile dintre federaie i landuri, sau ntre landuri, coordoneaz toate procedurile n care se aplic legile administrative, excepie fac acele care se afl sub jurisdicia Curilor Fiscale i Sociale. Din cele analizate, se trag urmtoarele concluzii c detaarea complet de la autoriti a contenciosului administrativ german, impun instanelor de judecat responsabilitatea de cele mai supreme interese ale naiunii, deoarece de felul n care vor fi judecate, responsabil n stat rmne a fi numai justiia. Rezumm, c att jurisdicia administrativ francez, ct i cea german, poart un caracter universal ce ine de competena instanelor de judecat de drept comun, adic reclamantul poate depune la tribunalul administrativ orice cerere ce poart un caracter administrativ, fr a concretiza ce raporturi specifice snt reglementate. Aceasta, de fapt i este una din distinciile cele mai importante ntre modelul justiiei administrative continental i anglo-saxon [18, p.121-122]. Vorbind despre unele deosebiri ale contenciosului administrativ n aceste dou sisteme de drept, considerm necesar de a preciza unele caracteristici i particulariti ale contenciosului administrativ n sistemul anglo-saxon. n sistemul menionat, o experien aparte prezint Irlanda. Specific pentru ara dat este c, baza juridic prioritar este Constituia urmat de legi adoptate de Parlament, precedentul judiciar. De exemplu, n Irlanda modul n care se manifest contenciosul administrativ este determinat de faptul, c nsi ramura dreptului administrativ nu este un sistem coeziv, motivul regsindu-se n istoria Marii Britanii. nc n sec. al XVII-lea a nceput s se dezvolte un sistem pe lng Consiliul care-l sftuia pe rege, Consiliul Personal, pentru supravegherea operaiunilor curilor inferioare. La nceput se numea Comitetul Judiciar al Consiliului personal, iar mai apoi Star

16

Chamber, care a devenit scopul furiei revoluionare. ns, cnd parlamentarii au ctigat rzboiul civil, Star Chamber( ca previziuni ale dezvoltrii unui sistem administrativ) a fost uitat. Ca urmare, orice perspective de dezvoltare ale dreptului administrativ n sec. al XIX-lea n Irlanda au euat [19, p.5]. Ramura dreptului administrativ prezint o fragmentare a justiiei administrative, alimentat din Constituie, legislaie i precedentul judiciar. Precedentul juridic n dreptul irlandez const n dreptul oricrui individ, afectat de o decizie administrativ sau lege, dac acesta crede c actul sau decizia sunt neconstituionale, de a provoca abrogarea deciziei sau a legii pe acest temei. Dac o curte descoper c o lege este neconstituional, legea este abrogat imediat. Similar, dac o aciune administrativ ncalc Constituia, aciunea este nevalabil. Astfel, provocrile constituionale au loc destul de des. n Irlanda, reforma administrativ ca i n alte ri europene a introdus schimbri n administraia public n scopul eficientizrii, iar nsi programul de modernizare intete asigurarea funcionalitii acesteia. Un numr divers de mecanisme au fost puse n aplicare recent de legislaie pentru a permite cetenilor s provoace deciziile autoritilor publice n ceea ce-i privete. Mai mult, sistemul de analiz judiciar a deciziilor administrative a crescut dramatic n ultimii ani. ( Exist multe domenii de ex.: sisteme de liceniere prin care statul stabilete condiii pe care trebuie s le ndeplineasc cetenii pentru a efectua diverse activiti, de exemplu, pescuitul, vnzarea de alcool, dreptul de a deine substane explozive; cnd statul acord licene, ntotdeauna se vor gsi curi gata i capabile s analizeze deciziile de liceniere unde cetenii pot interaciona cu autoritile). Reforma recent a administraiei publice are drept scop mbuntirea balanei de drepturi ntre indivizi i autoritile publice. Considerm, c un astfel de sistem poate dintr-un punct de vedere prezint n sine nite valori democratice net superiore a poporului irlandez n controlul autoritilor statale i a celor judiciare, fapt care se explic prin tradiiile istorice ale acestei ri. Din alt punct de vedere modelul clasic francez de separare a puterilor n stat, denot faptul c un sistem jurisdicional administrativ bine ajustat constituional poate asigura controlul judiciar al activitii administraiei publice. Tradiii vechi are contenciosul administrativ i n Romnia. Jurisdicia administrativ a aprut la 1864, cnd prin lege a fost nfiinat Consiliul de Stat, ca organ consultativ pe lng Guvern. Din anul 1864 contenciosul administrativ a existat sub diferite forme, n anul 1866 a fost desfiinat

17

Consiliul de Stat, iar n 1948 a fost desfiinat el nsui. Abia n 1990 prin adoptarea Legii nr.28/1990 din 8 decembrie 1990, n Romnia a fost marcat transformarea sistemului tradiional al contenciosului administrativ. Oricum, aceast lege se caracterizeaz ca una preconstituional. Prin noiunea de contencios administrativ, dup cum susine igeru G, n legislaia romn se nelege acel fenomen de contestare a dreptului, care se manifest sub forma unui conflict de interese , ce nu poate fi soluionat prin nelegere ntre pri, apelndu-se la calea procesului, n scopul dezbaterii n faa instanei a valabilitii i interpretrii a acelor reglementri juridice sau a acelor drepturi care au dat natere conflictului [20, p.6]. Autorul citat d explicaie c termenul de contencios provine de la cuvntul latinesc contendere, care nseamn a se lupta, a pune la lupt, a compara, a dezbate. Legea folosete aceast noiune mpreun cu noiunea administrativ, adic, de contencios administrativ, pentru a desemna prin aceasta totalitatea litigiilor de natur administrativ, i a le deosebi n acest fel de celelalte litigii din competena instanelor judectoreti, cum snt litigiile de natur civil, comercial, penal, care mpreun formeaz contenciosul de drept comun [21,p.6]. O interpretare puin mai desfurat a noiunii de contencios administrativ o d dr. Prisacaru V., care susine c cuvntul contencios vine de la cuvntul francez contentieux , care, la rndul lui se trage din latinescul contentiosus (certre, adjectivul substantivului contentio, adic conflict, disput, confruntare [22,p.6]. Aici intereseaz noiunea de contencios, att n sens de activitate, ct i de organe competente ce desfoar o asemenea activitate [23,p.6]. Autorul susine evaluarea ambelor noiuni, deoarece ambele contureaz n principiu definirea conceptului contenciosului administrativ n legislaia Romniei. O nou evoluie a contenciosului administrativ s-a produs odat cu adoptarea legii cu privire la modificarea Constituiei, din octombrie 2003, n care au fost stipulate noi prevederi importante cu privire la instituia contenciosului administrativ, modificnd, nu doar drepturile fundamentale ale cetenilor, n vederea mririi sferei de interes legitim, dar, de asemenea este introdus un alineat nou cu privire la competenele legale ale curilor. n art.21 a Constituiei revzute se urmrete inta de a avea acces liber la justiie, un alineat nou a fost introdus jurisdicia administrativ special este opional fr acuzaii. n ceea ce privete subiecii care pot revendica curile contenciosului administrativ, ideile vechilor reglementri sunt depite, permind intentarea aciunilor i de grupuri, de persoane interesate care nu dein o personalitate legal.

18

La fel i noile reglementri (Legea nr.554/2004 cu privire la contenciosul administrativ) au drept scop nu doar corespunderea prevederilor ei cu Constituia, dar de asemenea i o coresponden ntre instituia contenciosului administrativ cu institutele juridice ale autoritilor publice, oficiali, funcionari publici care acioneaz n interesul lor. Ca un element inovativ de important, este oportunitatea Ombudsmanului i a Ministerului Public , care au competenele de a se implica direct la curte cu privire la o plngere formal din partea publicului general i n acest caz acel membru al publicului i va asuma rolul de reclamant. Este de asemenea stabilit dreptul autoritilor publice s caute anularea propriilor acte, chiar dac acele legi au intrat n circuitul civil. Legea nou aduce, de asemenea, calificri cu privire la noiunile de baz utilizate, definind persoana afectat, autoritate public, act administrativ, drept afectat, interes public, interes legitim, etc., lrgind sfera actelor administrative care pot fi subiect de anulare ca contract public. Pentru prima dat n baza legal a Romniei este fcut distincia ntre interes personal legitim i interes public. De asemenea, spectrul persoanelor ce exercit tutela administrativ a fost lrgit. Astfel n afar de dreptul prefectului, menionat n Constituie, este, de asemenea, stabilit i rolul Preedintelui Ageniei Naionale a Funcionarilor Publici pentru sesizarea direct a actelor administrative considerate ilegale. Legea reglementeaz i alte situaii noi cum ar fi obiectul aciunii mpotriva contractelor administrative, n care judecata poate impune uneia dintre pri o desvrire a unei obligaii, ntr-un termen stabilit sub sanciunile penalitii, dar poate nlocui i acordul uneia dintre pri dac acesta este cerut de interesul public. Legea stipuleaz, de asemenea, c n cazul ordonanelor, aciunea legal mpotriva Guvernului, ca autor al ordonanelor, va fi nsoit de excepia neconstituional, soluia contenciosului administrativ depinznd de soluia completului de contencios administrativ. Modificri eseniale sunt sugerate i provocat, care nu este condiionat de pentru suspendarea executrii actului administrativ procedurii anterioare, poate fi cerut i de executarea Ombudsmanului i Ministerului Public pentru a ntri sistemul legal ca o garanie a drepturilor cetenilor mpotriva

Ombudsman sau de Ministerul Public, i se refer nu doar la ideea prejudiciului (n acceptul dreptului civil), dar i prejudiciu (n sensul administrativ, tulburnd activitatea unei instituii sau administraii publice).

19

Legea aduce, de asemenea, soluia regimului de apel n situaii speciale. De exemplu: termenul limit pn la care petiionarul poate evalua dreptul revendicat, soluia publicrii deciziilor irevocabile (finale) ale juriului prin care actele normative sau civile au fost anulate. Snt reglementate garaniile de mputernicire a soluionrii legale nu mai mare de termenul limit legal de 30 de zile, refuzul de a avea caracter penal dup 30 de zile. n fine, legea trimite la Codul de Procedur Civil, care rmne drept comun att timp ct prevederile sale nu snt incompatibile cu o relaie de subordonare ntre persoana afectat autoritatea public revendicat. Lund n consideraie experiena acumulat, legea face o vast legtur cu Codul de Procedur Civil, care rmne lege comun doar pentru gradul unde prevederile sale nu intr n contradicie sau nu sunt incompatibile cu relaiile specifice dintre persoana afectat i autoritatea public. Din cele expuse, inem s precizm c odat cu intrarea n vigoare a legii menionate mai muli cercettori romni [24 p.53-70; p.110-117] i-au expus opiniile asupra avantajelor acesteia n dezvoltarea contenciosului administrativ n Romnia. i

20

2. Apariia i tendinele dezvoltrii contenciosului administrativ n Republica Moldova

Contenciosul administrativ n legislaia rii noastre reprezint n sine instituia juridic, care are drept scop contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor publice, asigurarea ordinii de drept. n sens de instan de contencios ea este reprezentat de judectorii desemnai din judectorii, colegiile sau completele de contencios administrativ a curilor de apel, colegiul de contencios administrativ al Curii Supreme de Justiie, abilitate prin lege cu nfptuirea controlului judectoresc al legalitii actelor administrative emise de autoritile publice n activitatea lor. Dezvoltarea istoricului contenciosului administrativ n ara noastr, este reflectat de prof. Aram E. [25, p.10], care susine c instituia menionat a fost cunoscut n istoria dreptului romnesc nc de la mijlocul sec. XIX, fiind la ndemn i populaiei Basarabiei n perioada aflrii ei n componena Statului Romn (pn la 1878 3 judee de la sudul Basarabiei, apoi toat Basarabia n epoca interbelic). Potrivit cercettoarei, nc domnitorul Unirii Alexandru Ioan Cuza prin organizarea Consiliului de Stat (1864) a pus bazele contenciosului administrativ. Prima perioad a contenciosului administrativ romn aplicat i pe teritoriul Basarabiei a fost Legea Contenciosului administrativ din 11.02.1864, deoarece n urma Congresului de pace de la Paris (1856), o mic parte de la nord de gurile Dunrii ( mprit din punct de vedere administrativ n trei judee Izmail, Cahul i Bolgrad) este retrocedat principatului Moldovei [26,p.10]. n materie de contencios administrativ, Consiliul de stat soluiona, potrivit legii organice, litigiile ntre particulari i persoanele juridice care reclamau vtmarea intereselor lor, prin msuri administrative, luate de: minitri, prefeci i ali ageni administrativi, cu nclcarea legilor i regulamentelor [27,p.10]. Activitatea Consiliului de stat n materie de contencios administrativ a fost extrem de redus n acei doi ani de experien. n anul 1866 Consiliul de Stat a fost desfiinat, iar atribuiile lui de contencios administrativ au fost transmise organelor judectoreti. Perioadele ce au urmat n evoluia de mai departe a contenciosului administrativ romnesc, i anume etapizarea acestora se caracterizeaz de ctre dr. Prisacaru V. [ 28, p.28-66] n felul urmtor: a) perioada dintre 12 iulie 1866-1 iulie 1905 (se refer la etapa desfiinrii Consiliului de Stat prin Legea pentru mprirea diferitelor atribuiuni ale Consiliului de Stat i mprirea 21

contenciosului administrativ ntre curile de apel i instanele de drept comun); b) perioada dintre 1 iulie 1905- 25 martie 1910 (se caracterizeaz prin adoptarea Legii pentru reorganizarea naltei Curi de Casaie i Justiie); c) perioada dintre 25 martie 1910- 17 februarie 1912 ( se caracterizeaz prin desfiinarea contenciosului administrativ instituit prin legea din 1905 i soluionarea cauzelor tribunalele de jude); d) perioada 17 februarie 1912- 23 decembrie 1925 (se caracterizeaz drept contencios de constatare a legalitii actelor administrative de autoritate); e) perioada 23 decembrie - 9 iulie 1948 (se caracterizeaz prin existena n afar de instanele judectoreti specializate a unor instane jurisdicionale administrative competente s verifice competena unor categorii de acte adoptate sau emise de organele administraiei publice locale. Legea pentru organizarea Comitetului Central i comitetelor locale de revizie); f ) perioada 9 iulie 1948- 1 septembrie 1967 ( se caracterizeaz prin emiterea Decretului nr.128 pentru desfiinarea contenciosului administrativ i a curilor administrative i intrrii n vigoare a Legii nr.1/1967 cu privire la judecarea de ctre tribunale a cererilor celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative ilegale); g) perioada 1 septembrie 1967 - 8 decembrie 1990 (se caracterizeaz prin evoluia legislaiei i pregtirea pentru adoptarea legii din 1990). Fr ndoial, c evoluia contenciosului administrativ ntr-o perioad de 125 ani a contribuit la sporirea rolului acestei instituii juridice n consolidarea controlului jurisdicional a legalitii actelor administrative i aprarea drepturilor, recunoscute de lege ale particularilor. Ne-am strduit s elucidm perioadele menionate, n scopul, de a ne permite s facem unele concluzii referitor la evoluia acestui institut juridic i n ara noastr. Indiscutabil, c deosebirile apar n compararea evoluiei, ce n primul rnd, au fost condiionate de structura statal a Republicii Sovietice Socialiste Moldova, subiect de drept al fostei Uniuni Sovietice, i de cadrul legal unional care a existat servind drept baz pentru legislaia moldoveneasc. n literatura de specialitate s-au fcut unele ncercri de etapizare n dezvoltarea contenciosului administrativ n ara noastr, i anume n opinia dr. Orlov Maria [29,p.186] se disting trei etape: - etapa ce ine de perioada sovietic; - perioada anilor 1990-2000; de ctre

22

- perioada ncepnd cu anii 2000. Autorul trateaz aceast evoluie sub un alt aspect care difer de cel menionat, considernd c argumentele ce pot sta la baza unei asemenea etapizri urmeaz s reias din existena de jure i de facto a nsi fenomenului, sau mai bine zis existena concomitent a instanei de contencios administrativ i a cadrului legal care-i reglementeaz activitatea ( primele perioade indicate de autorul citat nu ntrunesc aceste condiii). Din cele expuse, putem concluziona, c contenciosul administrativ n ara noastr are urmtoarele etape de evoluie: 1. Perioad pn la anul 1878 (a existat cadrul legal, Legea contenciosului administrativ 1864, organizarea Consiliului de Stat de ctre domnitorul Alexandru Ioan Cuza i mprirea din punct de vedere administrativ n trei judee Izmail, Cahul, Bolgrad n urma Congresului de pace de la Paris (1856); 2. 3. Perioad dintre 1878 i perioada interbelic (pentru populaia i ncepe cu anul 2000, odat cu adoptarea Legii nr. 793-XV, din teritoriile care au intrat n componena Statului Romn); 10.02.2000 privind contenciosul administrativ. Toate celelalte perioade ( faze) de evoluie le putem clasifica drept subperioade n care s-au dezvoltat unele elemente, principii, practici judiciare reglementate n limitele unei legislaii incomplete n problemele contenciosului administrativ, care au condiionat acumularea experienei i au creat treptat unele premise pentru apariia lui. i pentru perioada sovietic este caracteristic faptul c, dei nu a existat instana specializat de contencios administrativ, drepturile i libertile ce in de dreptul cetenilor la petiionare s fac plngeri mpotriva actelor funcionarilor, organelor de stat i obteti au fost stipulate n Constituia URSS (art.58) i Constituia Republicii Sovietice Socialiste Moldoveneti. Potrivit acestora, actele funcionarilor ndeplinite cu nclcarea legii, cu depirea limitelor mputernicirilor, ce tirbesc drepturile cetenilor, pot fi atacate n justiie conform legii. Plngerile trebuie s fie soluionate n ordinea i n termenele stabilite de lege. La fel, accesul cetenilor la justiie n ara noastr a existat i pn la adoptarea Legii contenciosului administrativ, procedura de adresare fiind reglementat de ctre Codul de procedur civil (aprobat n 1964, n redacia Legii Republicii Moldova nr.942-XIII din 18 iulie 1996Monitorul Oficial, nr.81-82 din 19 decembrie 1996, art.763), care prevedea dreptul la contestarea

23

actelor administrative n judecat a oricrei persoane fizice ori juridice, dac se considera lezat printr-un act administrativ sau prin refuzul nentemeiat al unui organ administrativ sau a unei persoane cu funcii de rspundere de a-i examina cererea cu privire la un drept recunoscut de lege. Se reglementa obiectul, modul de adresare i de examinare, hotrrile instanei asupra plngerii. Prin modificrile respective probabil, c legiuitorul a ncercat ntr-un fel s stipuleze aceste raporturi juridice dintre putere i ceteni, persoane juridice, demonstrnd parc neoficial existena n legislaie a unui contencios administrativ. La rndul su, Constituia URSS din 1977, prin art.58 asigura dreptul cetenilor la petiionare prin urmtoarele stipulri "cetenii URSS au dreptul s fac plngeri mpotriva actelor funcionarilor, organelor de stat i obteti. Actele funcionarilor ndeplinite cu nclcarea legii, cu depirea limitelor mputernicirilor, ce tirbesc drepturile cetenilor, pot fi atacate n justiie conform legii. Plngerile trebuie s fie soluionate n ordinea i n termenele stabilite de lege. Mai trziu, spectrul legal asupra problemei date a fost lrgit prin adoptarea la 30. 06.1987 a Legii cu privire la modul de atacare n instana judectoreasc a actelor ilegale ale persoanelor cu funcie de rspundere, ce lezeaz drepturile cetenilor i, la 02.11.1989, prin Legea cu privire la contestarea n judecat a aciunilor ilegale a persoanelor cu funcii de rspundere, ce lezeaz drepturile cetenilor. La aceast perioad istoric de dezvoltare a statului nostru nu se poate vorbi despre un contencios administrativ propriu-zis, deoarece o concepie teoretic clar a dreptului de petiionare i o practic judiciar consecvent, n aceast materie, nu s-a dezvoltat [30, p.186]. Dei ntr-o msur oarecare, cdem de acord cu afirmaiile autorului citat, n viziunea noastr actele administrative adoptate cu aceast ocazie au servit drept punct de pornire n dezvoltarea instituiei juridice respective. Noua societate modern n care s-a nscris Republica Moldova dup anii 90, a necesitat rezolvarea mai multor probleme printre care i edificarea mecanismului juridic adecvat noilor realiti. Declarndu-se drept stat independent i suveran, Republica Moldova a adoptat legea suprem - Constituia, n care se reglementeaz principiile i caracteristicile statului de drept. n acest sens, n problemele care ne intereseaz se contureaz deja trsturile cele mai importante i anume: - independena i separarea puterilor; - asigurarea drepturilor i libertilor cetenilor;

24

- exercitarea i respectarea strict a legilor de ctre toi (ceteni, funcionari, organe de stat sau organe nestatale [31, p.25-27]. Contenciosul administrativ n Republica Moldova a evoluat n opinia noastr ncepnd cu stipulrile din art.72 al Constituiei, cu adoptarea Legii nr. 793-XV din 10.02. 2000 contenciosului administrativ, corelnd aceast evoluie cu reforma judectoreasc i reformele n administraia public local, i anume cu necesitatea reglementrilor ntr-un mod corect i adecvat a raporturile juridice administrative din sfera administraiei publice, supunnd unui control judectoresc specializat actele emise de autoritile administraiei publice. Prin urmare, ntr-o concluzie general putem meniona c n perioada 1990-2000 pn a fost adoptat Legea contenciosului administrativ n Republica Moldova, nu putem vorbi de o lips total de norme juridice avnd ca obiect constatarea ilegalitii actelor administrative. n urma adoptrii Legii contenciosului administrativ, att pentru societate ct i pentru doctrina i jurisdicia administrativ naional au intervenit multe inovaii ce in de : - activitatea de control a legalitii actelor administrative de ctre organelor de justiie; - sporirea i asigurarea accesului persoanelor fizice i juridice la justiie; - sporirea gradului de responsabilitate a organelor administraiei publice administrative emise; - mrirea spectrului subiecilor ce pot contesta deciziile administrative n instanele de contencios; - asigurarea unui control riguros n vederea executrii Constituiei, hotrrilor Guvernului, legilor i decretelor Preedintelui Republicii Moldova; - asigurarea unui control din partea statului asupra activitii autoritilor administraiei publice locale. Cele menionate, se exprim n datele statistice cu privire la dosarele examinate de ctre instanele de contencios administrativ pe parcursul a ase ani de activitate. (se anexeaz). Fa de cele expuse, estimarea istorico-juridic, ne permite s concluzionm, c principalele etape de stabilire a contenciosului administrativ n Republica Moldova se caracterizeaz prin: - constituionalizarea jurisdiciei administrative; - integrarea jurisdiciei administrative n sistemul judiciar; - specializarea jurisdiciei administrative i apariia n acest fel al unor deosebiri de procedura jurisdiciei civile. 25 fa de actele

La fel,

autorul consider, c Legea contenciosului administrativ a asigurat dezvoltarea

instituiei juridice de mare interes prin urmtoarele considerente: a) a creat o instan de judecat specializat, pe principiile existente n practica statelor democratice; b) a asigurat realizarea principiului constituional de verificare a actelor administrative de ctre instanele specializate i supunerea acestora controlului jurisdicional; c) a deschis larg posibilitile de contestare n justiie a actelor administrative ilegale; d) a contribuit la sporirea responsabilitilor autoritilor administraiei publice pentru procesele decizionale. n opinia autorului, viabilitatea i perspectiva de mai departe a instanei de contencios administrativ n ar noastr, la moment depinde de mai muli factori. Unul din ei este acela de aplicare corect a principiului constituional al separrii i colaborrii puterii. Nu ne propunem n cazul dat s declanm o discuie n sens larg asupra problemelor i principiilor de baz, tema necesitnd o discuie separat. Intenionm doar, s ne referim la conlucrarea dintre cele dou puteri ale statului ca unitate politico-juridic i structur social i anume la funcia executiv i cea jurisdicional. Punctul de tangen aici, ar trebui s fie, ntre realizarea prin aplicarea actelor legislative i rezolvarea litigiilor prin respectarea de ctre fiecare putere a limitelor legale, ct i colaborarea dintre ele. Al doilea factor se caracterizeaz prin delimitarea competenelor jurisdicionale n examinarea litigiilor, determinarea corect a subiectelor i obiectelor aciunii n contenciosul administrativ, sporirea adoptate. Al treilea factor, ine de comportamentul responsabil din partea administraiei publice n vederea respectrii condiiilor de legalitate a actelor administrative la elaborarea lor ct i de contientizarea de ctre ceteni a drepturilor i libertilor legale n lupta cu abuzul de putere. Autorul propune, ca contenciosul administrativ n Republica Moldova n perspectiva sa de dezvoltare s devin o subramur a dreptului administrativ, care va conine n sine totalitatea de raporturi de drept ce apar n scopul soluionrii unui litigiu, generat de un act administrativ, fie de nesoluionarea n termenul legal a unei cereri privind recunoaterea unui drept legal, ce vor reglementa raporturile juridice dintre autoritile administraiei publice, instanele de contencios rspunderii administrative att a autoritilor administraiei publice, ct i a responsabilitilor pentru efectuarea controlului de legalitate i a judectorilor fa de hotrrile

26

administrativ i persoanele fizice i juridice. Aadar, subramura dat nu va cuprinde studiul profund al dreptului aplicabil, ci va conine totalitatea de reguli relative la organizarea funciei jurisdicionale administrative i aplicabilitii acesteia, crora le este supus administraia. Anume din aceste considerente contenciosul administrativ trebuie s fie tratat ca o subramur specific a dreptului administrativ, care se va ocupa doar de examinarea regulilor aplicabile jurisdiciilor administrative, i nu de cele aplicabile procesului de administrare. O soluie n acest sens ar fi colaborarea strns ntre jurisdicie i administraie, care ar rezolva problemele de specializare a judectorilor n domeniul dreptului administrativ. Argumentele aduse, autorul le prezint i n legtur cu faptul, c unii cercettori, ncearc s supun criticii practica examinrii litigiilor civile de ctre judectori, considerndu-i pe cei din urm influenai de practica examinrii litigiilor civile, judectorii nefcnd distincie ntre rspunderea civil i cea administrativ-patrimonial, judec n ambele cazuri dup aceleai principii [32, p.252253]. Considerm just i mprtim parial poziia autoarei citate, cu urmtoarea precizare ce ine nu de influenarea judectorilor de practica examinrii litigiilor civile, dar de gradul de profesionalism al unora i dorina lor de a ptrunde n esena unui litigiu de natur administrativ, neconfundndu-l din start cu unul civil. n acest sens, se propune stipularea n legislaie a unei prevederi ce ine de numirea n funcie de judectori ai completului de contencios administrativ a persoanelor care au acumulat o practic de activitate n organele administraiei publice nu mai puin de 5 ani de zile, posednd obligatoriu studiile juridice respective. Examinnd perspectivele dezvoltrii contenciosului administrativ n ara noastr, se consider necesar n interpretarea lucrrii date, de a supune unui studiu dezvoltarea acestuia n contextul dreptului comunitar. Tendina de integrare european a Republicii Moldova este reflectat ntr-un ir de documente semnate n acest sens: Acordul de Parteneriat i Cooperare, Planul de aciuni Republica MoldovaUE, ratificarea prin Hotrrea Parlamentului din 24 iulie 1997 a Conveniei Europene pentru aprarea Drepturilor Omului i a Libertilor Fundamentale i a protocoalelor adiionale, care au intrat n vigoare pentru Moldova la 12 septembrie 1997. Armonizarea legislaiei rii noastre reprezint o condiie important pentru apropierea legislaiei naionale de cea comunitar, de compatibilitatea acestora.

27

De rnd cu domeniile prioritare stabilite deja n acord, printre care i Codul Civil, n viziunea noastr este necesar de a da prioritate i ramurilor dreptului public, legilor ce in de asigurarea funcionrii acestui domeniu, printre care i Legea contenciosului administrativ, care n mod direct soluioneaz litigii ce in de nclcarea drepturilor omului. Cu certitudine se ntreprind eforturi i din partea UE pentru ameliorarea situaiei din Republica Moldova. n strategia adoptat de ctre Comisia European 2002-2006 (adoptat la 27 decembrie 2001 ( Countr Strateg Paper), a fost stipulat necesitatea progresului n consolidarea societii, administraiei publice i a supremaiei legii . Unul din domeniile de asisten acordat din partea UE este cel al reformelor instituionale, administrative i juridice, componente fiind: consolidarea supremaiei legii, perfecionarea legislaiei. n acest sens n ara noastr se ntreprind unele aciuni concrete. Drept exemplu servete Hotrrea Plenului Curii Supreme de Justiiei privind aplicarea n practica judiciar de ctre instanele judectoreti a unor prevederi ale Conveniei pentru aprarea Drepturilor Omului i Libertilor Fundamentale [33, p.34] n care se menioneaz, c sarcina primordial cu privire la aplicarea Conveniei revine instanelor naionale i nu Curii Europene a Drepturilor Omului de la Strassbourg. Astfel, n cazul judecrii cazurilor instanelor de judecat urmeaz s verifice dac legea sau actul, care urmeaz a fi aplicat reglementeaz drepturi i liberti garantate de CEDO, snt compatibile cu prevederile acesteia, iar n caz de incompatibilitate instana aplica direct prevederile Conveniei, menionnd acest fapt n hotrrea sa. La fel, se atenioneaz instanele judectoreti asupra faptului, c pentru aplicarea corect a Conveniei este necesar studierea prealabil a jurisprudenei Curii Europene, care este unica instan n drept, prin intermediul deciziilor sale, s ofere interpretri oficiale aplicrii CEDO i, deci, obligatorii. Instanele de judecat snt obligatorii s se cluzeasc de aceste interpelri. De menionat i necesitatea creterii rolului institutului juridic al avocatului Parlamentar, care este o form de extindere a sistemului de aprare a drepturilor i libertilor ceteneti [34, p.67]. Prin urmare, n cazul cnd drepturile i libertile constituionale ale omului snt lezate de ctre autoritile administraiei publice, avocatul parlamentar exercitndu-i activitile sale este obligat s garanteze aceste drepturi prin repunerea n drepturi a cetenilor, prin prghiile legale pe care le stpnete. Pe lng aprarea drepturilor cetenilor pe plan intern, o sarcin important i revine evitarea naintrii cererilor la Curtea European de Justiie pe motive nentemeiate, ori cu

28

nclcri de procedur [35]. Cele relatate, ne permit, a trage unele concluzii referitor la conceptualizarea contenciosului administrativ n doctrina internaional i naional a dreptului administrativ: Noiunea de concept a contenciosului administrativ s-a nscut i a evoluat n Frana, gsindui expresia n aspiraiile revoluionare ale poporului francez i forma juridic a statului, Constituie, legi, etc.; Sistemul francez noastr; Contenciosul administrativ francez a influenat i continu s influeneze crearea sistemelor jurisdiciei administrative n multe ri europene inclusiv cele din spaiul ex-sovietic; Totodat, a dezvoltat ramura contenciosului administrativ drept o subramur aparte a ramurii dreptului administrativ, influennd crearea fondului de drept i de proceduri. Crearea institutului contenciosului administrativ n Republica Moldova, dei tardiv n contextul dezvoltrii acestuia n plan istoric, a condus la asigurarea echilibrului puterilor n stat i conlucrarea lor, asigurnd controlul judectoresc asupra activitii organelor administraiei publice. A pus bazele unui acces asigurat juridic n justiia naional i internaional a persoanelor fizice i juridice, care se consider lezate n drepturile sale legitime prin actul emis de ctre autoritile administraiei publice. Practica jurisprudenei administrative, poate modest nc, contribuie ntr-o msur oarecare la contracararea abuzurilor autoritilor administraiei publice n soluionarea problemelor cetenilor, disciplinndu-le, mai ales n cazurile de indemnizare a prejudiciilor cauzate. Contenciosul administrativ are un impact pozitiv asupra mbuntirii controlului de legalitate i jurisdicional al activitii autoritilor administraiei publice. este considerat, pe bun dreptate, un instrument de supunere a administraiei i de respectare a legii i a servit drept model pentru alte ri, inclusiv pentru ara

29

Capitolul II. Controlul legalitii i controlul jurisdicional: elemente principale ale funcionalitii contenciosului administrativ n Republica Moldova 1. Tutela administrativ i raporturile juridice n regim de descentralizare i desconcentrare

Tutela administrativ este o instituie a dreptului public n baza creia autoritatea central a administraiei publice, Guvernul prin reprezentanii si [36], au dreptul de a controla activitatea autoritilor administraiei publice locale, autonome, descentralizate. n acest sens, ea reprezint prghia prin care statul poate controla activitatea autoritilor administraiei publice, atunci cnd nu exist raporturi de subordonare ntre autoritile administraiei publice centrale i cele locale i nu poate aplica forma de control administrativ ierarhic. Tutela administrativ prin prisma modelelor clasice existente ale administraiei publice cel continental i anglosaxon, tradiional a fost realizat prin procedee administrative, ceea ce nseamn prin intermediul actelor administrative adoptate de autoritile de control. n timp ce, modelul anglosaxon se caracterizeaz prin faptul, c n teritoriu nu snt reprezentani ai autoritilor publice centrale, care ar ndeplini funcia de tutel asupra activitii organelor locale autonome, tutela administrativ francez se deosebete de cea englez prin prezena n teritoriu al reprezentatului puterii centrale. Mai mult dect att, de rnd cu alte funcii de caracter statal, tutela administrativ francez este judiciar n acel sens, c autoritatea de tutel poate n principiu s se adreseze instanei de judecat pentru a face s anuleze deciziile ilegale ale autoritii controlate [37]. Reprezentantul Statului este destinatar n toate cazurile de acte locale, avnd competena de a sesiza instana de judecat ntr-o manier eficace. Anume prefectului i revine n mod obligatoriu sarcina de a veghea asupra respectrii legalitii n sensul larg al cuvntului, i n mod particular, regulile de funcionare i de competene a colectivitilor teritoriale [38]. Potrivit doctrinei franceze a dreptului administrativ, controlul de tutel este exercitat de stat asupra unui organ descentralizat n limitele fixate de lege, acest control este, n primul rnd, necesar

30

n interesul statului ca atare, care trebuie s pstreze unitatea politic i s vegheze respectarea legilor prin organele investite cu competena respectiv [39]. Teoria modern a dreptului administrativ acord o autonomie actului de tutel fa de actul controlat, depind vechea teorie conform creia actul de tutel ar veni s se suprapun actului controlat, pentru a forma cu el un singur act administrativ, aprnd n acest sens o alt problem: cea de a ti dac actele prefectului dup transmiterea actului local snt sau nu disociabile (snt delimitate riguros de procedura de control jurisdicional pe care el este n drept s-l angajeze). Tutela se exercit printr-o gam de msuri aplicabile, legiuitorul respective. Astfel, tutela este o atribuie a statului i se refer la raporturile colectivitilor locale (sate, comune, orae, municipii) cu instituiile publice ce snt subordonate acestora, iar obiectele tutelei snt actele autoritii publice care snt tutelate de stat, n funcie de competenele stabilite de lege. Totodat, controlul de tutel se deosebete de puterea ierarhic prin aceea, c primul respect facultatea de iniiativ a autoritii sub control. De aceea, controlul de tutel, poate exista doar acolo unde el e prevzut de un text i n limitele acestui text, ceea ce se poate exprima prin formula "pas de tutelle sans texte". Doctrina francez modern nu consider posibil reducerea dreptului (rapoartelor de drept) ntre stat i persoanele publice descentralizate la noiunea teoretic de tutel. Laubadre A. susine, c ntre raporturile dintre stat i colectiviti sau instituii descentralizate n special se ntlnesc elemente, care se raporteaz la puterea ierarhic [40, p.80-84]. O autonomie prea mare, spunea profesorul Tarangul, poate s fie cauza unor orientri politice n contradicie cu politica de stat a autoritilor centrale. Acest control trebuie s fie de aa natur nct s ngrdeasc i s micoreze autonomia administraiilor descentralizate, fr ca s o desfiineze [41, p.622]. Ideea respectiv este susinut printr-o formulare a lui Preda M., care caracterizeaz tutela administrativ drept un control (ntre anumite limite) din partea autoritilor centrale asupra celor locale, descentralizate, control care s nlture sau s lumineze tendinele centrifuge ale acestor din urm autoriti aflate n disonan cu politica statului, s asigure totodat rezolvarea nu numai a intereselor locale ci i a celor generale, punnd accentul pe faptul c rezolvarea problemelor locale nu se mai face de funcionarii numii din centru, ci de cei alei de corpul electoral sau urmnd s aleag dintre ele pe cele considerate mai adecvate, dup gradul de autonomie pe care l confer autoritilor

31

desemnai de acetia [42, p.159]. O abordare recent a problemelor menionate de ctre cercettoarea Petrescu R. [43, p.3741], const n precizarea sensului termenului descentralizare administrativ stipulat n legislaia romneasc. Astfel, ntr-o opinie se arat, c cuvntul descentralizare, prin el nsui este mai puin explicit dect cel care desemneaz n strintate aceeai idee [44, p.317]. Autoarea susine c se recurge la criterii suplimentare pentru a preciza sensul descentralizrii [45,p.50], iar n doctrina romneasc, aa dup cum rezult din majoritatea opiniilor [46, p.141-148] existena unui transfer de atribuii de la centru spre colectivitile locale este o condiie intrinsec a descentralizrii[47, p.38]. n ceea ce ne privete susinem opiniile menionate i considerm necesar de a preciza modul n care tutela administrativ se manifest ntr-un regim de descentralizare n Republica Moldova. Problematica regimului juridic al instituiilor (centralizare descentralizare) n administraia public este legat de modul de organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice centrale i locale i a raporturilor dintre acestea. Este cunoscut faptul, c n administraia public a unui stat nu se poate vorbi de existena unui singur regim administrativ, centralizat sau descentralizat, ci de coexistena acestora, predominnd unul sau altul n diverse etape de organizare i funcionare a statului. Legislaia rii noastre nu conine reglementri n mod expres a noiunii de tutel administrativ, aceasta nu nseamn c ea nu exist sau nu se realizeaz. Prevederile din Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 privind administrarea public local stipuleaz c Guvernul este responsabil de organizarea controlului administrativ al activitii autoritilor administraiei publice locale, exercitat nemijlocit de Aparatul Guvernului sau prin intermediul oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului. Aparatul Guvernului n actuala formul existent a structurii sale nu are atribuii i competene legale s efectueze un control general de tutel administrativ, care ar reiei din competena general a Guvernului, ca autoritate central executiv. Odat cu crearea unei structuri noi (Ministerul Administraiei Publice Locale) se fac unele tentative de a-i atribui acestuia funcii de control n domeniile principale de activitate ale administraiei publice asupra activitii autoritilor locale, autonome, descentralizate. O atare soluie, n viziunea noastr nu va corespunde principiilor generale ale controlului de legalitate existent n alte ri, deoarece acesta necesit a fi exercitat de ctre Guvern prin reprezentanii si direci. Regimul de centralizare administrativ n Republica Moldova se caracterizeaz prin

32

organizarea i funcionarea autoritilor publice centrale Guvern, ministere i alte organe de specialitate ale administraiei centrale i a serviciilor desconcentrate ale acestora, inclusiv oficiile teritoriale al Aparatului Guvernului. ntr-o administraie centralizat, superiorul este investit cu cea mai mare putere cu privire la actele subordonatului, competenele respective n acest sens fiind reglementate prin diverse instruciuni de serviciu, regulamente de funcionare, ordine interne etc. Astfel, Guvernului i se subordoneaz direct ministerele i celelalte organe de specialitate ale administraiei centrale i efii oficiilor teritoriale al Aparatului Guvernului, iar ministerelor i celorlalte organe de specialitate ale administraiei centrale li se subordoneaz serviciile lor desconcentrate n unitile administrativ teritoriale. n cazul desconcentrrii, autoritatea public rmne parte integrant n sistemul ierarhiei centrale, iar deciziile sunt luate de aceasta sub puterea ierarhic a autoritilor centrale. ntr-o evoluie de perspectiv a tutelei administrative n Moldova se consider necesar a nu admite, ca ea s se deosebeasc complet de puterea ierarhic, s tearg limitele de interaciune, de distingere ntre ultima i puterea ierarhic. Controlul de tutel administrativ apare ca o component natural, necesar dar nu exclusiv a descentralizrii. Tutela administrativ nu este o instituie perimat, mai ales n statele unitare, democratice, bazate pe principiul separaiei puterilor n stat. La fel i n ara noastr, ea se racordeaz ntocmai la principiile autonomiei locale i descentralizrii serviciilor publice, consacrate i de actuala Constituie, asigurnd buna funcionare a administraiei publice, n ansamblu. De aici, i prerea mai multor specialiti practicieni n domeniu la care se altur i opiunile autorului prezentei teze de doctor referitor la necesitatea controlului de tutel, expus urmtoarele puncte de vedere: - statul este direct interesat pentru buna funcionare a acestor servicii publice aflate n jurisdicia autoritile descentralizate, care trebuie s funcioneze n mod regulat i continuu; - n cazul descentralizrii, autoritile centrale sunt obligate s vegheze ca nu cumva interesele locale s fie satisfcute n detrimentul intereselor generale; - puterea central trebuie s vegheze ca autoritile locale s satisfac n condiiile cele mai bune necesitile locale; - autoritatea central trebuie s vegheze la meninerea unitii statului. n cazul depistrii unor acte ilegale ale autoritilor administraiei publice autonome, descentralizate, statul, prin reprezentanii si nainteaz aciuni n instana de contencios din

33

administrativ.

2. Controlul legalitii actelor administrative, element special al tutelei administrative

Dup cum se tie, principala form de activitate a autoritilor administraiei publice locale o constituie actul administrativ, precum faptele i operaiunile tehnico-administrative, care au drept scop aplicarea corect a legii. Actul administrativ reprezint urmarea activitii decizionale a organelor administraiei publice, a comportamentului lor i funcionarilor si i poate avea caracter politic, economic, administrativ etc. n sens larg, dr. Preda M. susine, c controlul este un element important al actului de conducere social, care urmeaz, n mod firesc, celui de aplicare a deciziei indiferent de natura acesteia-politic, economic, administrativ etc. [48, p.129]. ns, indiferent de caracterul lor, statul are interesul ca acestea s fie aplicate n mod corect, s fie eficiente i s corespund cerinelor pentru care au fost adoptate. Iar atunci cnd decizia este n concordan cu scopurile propuse, se impune efectuarea unui control n modul stabilit, cu adoptarea unor msuri pentru aducerea acesteia n corespundere cu legislaia n vigoare. Legea privind administraia public local concepe controlul de legalitate, drept un mijloc de ntrerupere sau de stopare definitiv a efectelor actelor ilegale emise de autoritile administraiei publice locale. Aceste mijloace speciale sunt puse la ndemna unei autoriti care reprezint Guvernul, acionnd n numele acestuia. Este vorba de oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului, pe care legea le declar drept executori nemijlocit al controlului administrativ al activitii autoritilor administraiei publice locale de care Guvernul este responsabil [49]. Oficiile teritoriale, n calitatea lor de unicile subiecte ale controlului de legalitate n Republica Moldova, pot purcede n corespundere cu prevederile legislaiei n vigoare la urmtoarele tipuri de control de legalitate: - controlul obligatoriu; - controlul facultativ. De asemenea, are competena s verifice legalitatea unor acte administrative la solicitarea unei autoriti ale administraiei publice locale, ori a unei persoane vtmate [50]. Controlului de legalitate obligatoriu ntrunete n sine urmtoarele acte ale autoritilor 34

administraiei publice locale: a) deciziile consiliilor locale de nivelul nti i celor de nivelul al doilea; b) actele normative ale primarului, preedintelui raionului i ale pretorului; c) actele de angajare i actele de eliberare a personalului administraiei publice locale; d) dispoziiile care implic cheltuieli sau angajamente financiare de cel puin 30.000 lei n unitatea administrativ-teritorial de nivelul nti i de cel puin 300.000 lei n unitatea de nivelul al doilea; e) actele emise n exercitarea unei atribuii delegate de stat autoritilor administraiei publice locale. O analiz temeinic asupra categoriilor de acte enumerate mai sus, n concluzie denot faptul, c o asemenea specificare nu este necesar, deoarece potrivit principiilor teoretice generale ale dreptului administrativ categoriile de acte care eman de la autoritile administraiei publice locale se clasific la modul general n: - acte administrative cu caracter normativ; - acte administrative cu caracter individual. La fel nu este necesar a supune controlului un numr exagerat de acte, adic de a face control de dragul controlului [51]. n acest sens, considerm c pentru legea ferenda ar putea fi propus un concept nou potrivit cruia controlului administrativ necesit a fi supuse doar actele cu caracter normativ i cele cu caracter individual, care exprim atribuiile i competenele directe ale autoritilor administraiei publice locale. ( propunerile se anexeaz). Nu putem trece cu vederea, fr a expune i unele consideraiuni asupra reglementrilor potrivit crora persoanelor fizice i juridice snt investite cu dreptul de a solicita n condiiile art.74 din Legea privind administraia public local oficiului teritorial al Aparatului Guvernului se comit nite erori controlul legalitii actului administrativ. n aplicarea normei de drept menionat, din punctul nostru de vedere referitor la stipularea n lege a termenelor de soluionare. Perioada de adresare prescris depete evident termenul de intrare n vigoare a actului administrativ normativ ori individual. Mai mult ca att, legislatorul propune supunerii controlului un act administrativ intrat deja n vigoare (conform textului i cererea de efectuare a controlului legalitii se depune n termen de 30 de zile de la data publicrii sau comunicrii actului administrativ). n acest sens ar fi binevenit posibilitatea de a oferi persoanei, care se consider vtmat ntr-

35

un drept al su recunoscut de lege, printr-un act administrativ, concomitent cu posibilitatea de a se adresa n condiiile atr.14 din Legea contenciosului administrativ, printr-o cerere prealabil, autoritilor publice emitente, s se adreseze i oficiului teritorial n termen de 30 de zile de la data comunicrii actului pentru revocarea, n tot sau n parte a acestuia. Totodat, petiionarul, la alegerea sa, poate adresa cererea fie organului emitent, fie organului ierarhic superior acestuia. Tot n condiiile aceleai legi, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su, recunoscut de lege, printr-un act administrativ i nu este mulumit de rspunsul primit la cererea prealabil sau nu a primit nici un rspuns n termenul prevzut de lege, este n drept s sesizeze instana de contencios administrativ competent, pentru anularea n tot sau n parte, a actului respectiv i repararea pagubei cauzate. Aciunea poate fi naintat nemijlocit instanei de contencios administrativ, n cazurile expres prevzute de lege i n cazurile n care persoana se consider vtmat ntr-un drept al su prin nesoluionarea n termen legal ori prin respingerea cererii prealabile privind recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei cauzate. O problem, care n viziunea noastr necesit o dezbatere de principiu ine de capacitatea juridic a primarului de a sesiza oficiului teritorial al Aparatului Guvernului i /sau instana de contencios administrativ n cazul n care consider, c decizia consiliului local este ilegal (art.24, lit. 4 din Legea privind administraia public local). Reglementarea respectiv creeaz o situaie juridic confuz, deoarece n termenul prescris de 5 zile, n care secretarul i prezint decizia consiliului local, dnsul poate sesiza numai oficiului teritorial al Aparatului Guvernului, dar nicidecum instana de judecat, deoarece este bine tiut, c drept obiect de sesizare n instan, poate fi doar un act administrativ, care a ntrat n vigoare. Aici, ns, sntem n prezena unui act care de abia urmeaz s intre n vigoare n modul stabilit de legislaie. O alt problem se refer la aplicabilitatea prevederilor art.24, lit. 2 din Legea privind administraia public local. Potrivit acestora, secretarul n cazul n care consider, c decizia consiliului local este ilegal, este n drept s nu o contrasemneze i s solicite consiliului reexaminarea ei. Dac acesta din urm i va menine decizia secretarul este obligat s o contrasemneze. Valorificnd practica existent, ct i opinia multor funcionari i specialiti n domeniu, mprtim unele preri ce in de excluderea procedurii menionate. Practica dovedete c n majoritatea cazurilor, acest drept al secretarului de a sesiza consiliul nu este binevenit, deoarece

36

poate nentemeiat tergiversa

procesul de adoptare a unei decizii, provoca diverse situaii de

destabilizare ori trgnare, n virtutea faptului c consiliul se ntrunete n edine ntr-o ordine stabilit i nu de cte ori dorete cineva. Soluia, care poate fi propus n acest sens, este de a-i delega prin lege dreptul de expunere a opinii separate, cu sesizarea oficiului teritorial n cazul cnd o decizie se consider ilegal n baza unor argumente i el refuz s o contrasemneze. O asemenea modalitate va servi drept un semnal de declanare a procedurii de control n condiiile art.75 din Legea privind administraia public local, iar sintagma sau instanei de contencios urmeaz s fie omis din text. ( propunerile se anexeaz). Pe o linie de gndire asemntoare , considerm necesar de a fi socotite de prisos i stipulrile ce se conin n art.73 referitor la controlul solicitat de preedintele raionului, primarul sau secretarul consiliului local oficiul teritorial al Aparatului Guvernului asupra efecturii unui control al legalitii deciziei consiliului local, deoarece Legea contenciosului administrativ ( atr.5. Modificat prin legea nr., 236-XV din 05.06.03, n vigoare 27.06.03) enumer printre subiecii cu drept de sesizare n contenciosul administrativ preedinii raioanelor i primarii. Ct privete secretarii consiliilor locale, acetia ar trebui lipsii de acest drept, deoarece n corespundere cu prevederile lit. c), art.44, n virtutea atribuiilor legale acetia avizeaz proiectele de decizii ale consiliului local, asumndu-i rspunderea pentru legalitatea lor i contrasemneaz deciziile. (propunerile se anexeaz). Apare absolut contradictorie i noua modificare privind dreptul de consultare al oficiului teritorial al Aparatului Guvernului pe care l capt preedinii raioanelor [52] la emiterea dispoziiilor. Pentru perspectiva controlului de legalitate a actelor colectivitilor teritoriale situaia dat apare ca o bun nelegere de la nceput, tacit ntr-un fel, de a adopta un act administrativ cu obinerea binecuvntrii organului ce are misiunea s efectueze controlul legalitii, dar s nu ghideze adoptarea unor acte care tirbesc att principiile descentralizrii ct i acele de tutel administrativ a statului. De aceea, este indispensabil i important de a menine libera administrare a colectivitilor teritoriale prin garantarea mai eficient a securitii juridice a actelor administrative ale acestora (modul propus de legislator nu are dect s rmn la nivel de consultri juridice, care la discreia colectivitilor locale pot fi obinute din diverse surse). Cele expuse, fr ndoial, ne permit s concluzionm c, dei, cadrul legal a suportat ncepnd cu anul 1998 unele modificri privind regimul juridic al controlului de legalitate unele avantaje modeste ale

37

tutelei administrative exist i funcioneaz n sistemul administrativ din Moldova, i pot fi caracterizate prin prezena unui anumit grad de descentralizare administrativ. (studiu de caz se anexeaz). Mai mult ca att putem meniona i o transparen n activitatea acestora [53]. 3. Responsabilitatea reprezentantului statului pentru controlul de legalitate a actelor

Pentru Republica Moldova se convine de a raporta problema menionat la justa sa dimensiune, deoarece se cere un nou elan al fenomenului descentralizrii, care necesit o reform a administraiei teritoriale reprezentative a Statului. Aceasta impune, n primul rnd, reafirmarea i redefinirea att n plan doctrinar ct i legislativ a statutului, competenelor, reprezentantului teritorial al Statului . n acest context, este clar c pentru a contribui la un Stat teritorial mai coerent, mai responsabil prin lege se necesit s se confere o putere general de coordonare ntre serviciile statului i reprezentantul lui n teritoriu, a crui cmp de competen se cere redefinit. Aceasta privete ansamblul de servicii desconcentrate a ministerelor, cu condiia de derogri precise enumerate precum i politicile conduse de prefecii de departament n regiune [54, p.30]. Dei s-a menionat anterior despre existena unui grad anumit de desconcentrare n ara noastr (s-au fcut referiri la conlucrarea serviciilor publice ale autoritilor administraiei publice centrale i unele competene referitor la aciunile de control asupra activitii colectivitilor locale), exist totui mari rezerve legislative pentru modificarea i optimizarea cadrului legal existent. O prim concluzie ine de restabilirea statutului juridic al reprezentantului Guvernului pe plan local [55] prin: - reprezentana sa ( reprezint statul, Guvernul i fiecare membru al Guvernului i nu Aparatul Guvernului; - determinarea sarcinilor intereselor naionale, respectarea legilor i, n condiiile fixate de lege, asigurarea controlului administrativ n teritoriu i a aezmintelor sale publice; - conducerea serviciilor statului de competen teritorial (cu condiia unor excepii reglementate prin alte legi) [56, p.2]. Se tie c autoritile locale adopt numeroase acte ilegale, pentru care ele ar trebui s-i asume responsabilitatea n parte. Evident, c n asemenea cazuri devine necesar de a proceda la un partaj de responsabilitate dintre un regim al decentralizrii i al tutelei care l nsoete, i este necesar de a atribui o responsabilitate mai mare colectivitilor teritoriale care n-ar ti s se ascund 38

dup lacunele eventuale a controlului de legalitate pentru a scpa de propria lor datorie de vigilen[57, p.22]. Prin urmare, numai o greeal este de natura de a angaja responsabilitatea statului n vederea carenei sale n exerciiul controlului, greeal care consist n neexecutarea obligaiilor ce-i revine reprezentantului statului i trebuie s fie cercetat n timpul etapei administrative a controlului de legalitate. Important este de a defini fapta care provoac responsabilitatea i mai apoi de a determina punctul de plecare a actului ilegal. Pentru Republica Moldova lipsa n legislaie a reglementrilor privind statutul juridic al reprezentantului legal al statului n teritoriu provoac un ir de probleme n asigurarea controlului de legalitate a actelor administrative. n aceast ordine de idei, att constatrile fcute, ct i necesitatea evoluiei responsabilitii reprezentantului statului (nu reprezentana prin efii oficiilor teritoriale a Aparatului Guvernului), rezid n necesitatea de curmare a unor dificulti ce se ntlnesc n ara noastr n activitatea controlului de legalitate : 1) Executarea misiunii n urma absenei de mijloace suficiente pentru a controla toate actele administrative care i snt transmise spre verificare (n special cele cu caracter financiar). n rezultat, examenul legalitii unui act administrativ se poate solda cu aprecierea unei erori de drept. De aceea, dup cum s-a menionat anterior, pentru o eventual modificare a legislaiei ar fi util de a da posibilitate n mod expres ca reprezentantul statului s sesizeze Curtea de Conturi sau Ministerul Finanelor n cazurile n care se depisteaz aceste nclcri la semnalul consilierilor locali, reprezentanii puterii executive, conductorii serviciilor publice desconcentrate. (propunerile se anexeaz). 2) Un alt argument are legtur cu puterea de apreciere a reprezentantului statului n punerea n funciune a sesizrii. Se tie c reprezentantul statului dispune de o important libertate - validat de legislator n aprecierea sa asupra necesitii de a defera instanelor de judecat un act administrativ. n unele situaii o conjunctur de elemente ce in de varietatea de interese, dificultatea de a aprecia ilegalitatea actelor, lipsa de profesionalism a unor judectori n materie de drept administrativ i a obiectivitii, i determin pe reprezentanii statului s fie mai prudeni cu instanele, utilizndu-i competenele legale cu mult pruden. Aa dar, exigena unei estimri din partea instanei contrar legalitii pot provoca scderea numrului de cereri naintate ct i o pruden cum o confirm statisticile [58, p.14].

39

3) Alt aspect al renovrii controlului de legalitate ce prezint soluii n acest sens din mai multe considerente snt numeroasele puncte de vedere asupra descentralizrii. Aceasta incit la o reflecie n profunzime asupra raporturilor ntre stat i colectiviti din cauza funcionrii defectuoase att a serviciilor de control ct i a serviciilor descentralizate. Aceste disfuncionaliti i gsesc originea n mod esenial n pregtirea insuficient de mijloace umane i materiale, rezultnd n aceiai msur i din funcionarea inadecvat anterioar a anumitor servicii juridice a colectivitilor teritoriale. Deja s-a menionat, c de fiecare dat cnd se afl n prezena unui dubiu asupra legalitii unui act pe care l-au adoptat, multe dintre colectivitile locale transmit ori cu titlul preventiv, oficiului teritorial al Aparatului Guvernului pentru controlul legalitii ori n condiiile legii cere consultrile acestui, practic care trebuie exclus. Nu se poate conforma unor asemenea principii, deoarece n asemenea cazuri statul este responsabil nu numai de funcionarea rea a serviciului oficiului Aparatului Guvernului abilitat cu efectuarea controlului de legalitate att n caz de ilegalitate evident a actelor transmise dar i de linitea reprezentanilor si, ct i de prejudicierea care a putut s rezulte pentru terele persoane i pentru colectivitatea controlat. De aceea, orice control administrativ al aciunii colectivitilor locale nu trebuie n mod normal s aib n vedere dect a asigura respectul legalitii i a principiilor constituionale [59, p.23]. Soluia optim n aceste cazuri ar veni dintr-o consolidare de mijloace necesare la renovarea controlului, indispensabile de a suscita o mai bun cooperare ntre serviciile statului i colectiviti n scopul de a asigura securitatea juridic a actelor locale. La fel, lipsa n legislaie a atribuiilor reprezentantului Aparatului Guvernului privind meninerea ordinii publice ( acestea fiind de o mare important) cedeaz pasul astzi coordonrii activitii serviciilor descentralizate i dialogul cu aleii locali. innd cont de ceea ce precede , se impune o dubl reflecie asupra situaiei n care nu se tie dac autoritile pot s depeasc simplu control formal i care snt agenii susceptibili de a-l exercita. Pe acest motiv considerm, din punctual nostru de vedere, benefice urmtoarele soluii ce constau n : - Diminuarea apreciabil a categoriilor de acte supuse controlului legalitii (art.71din Legea privind administraia public local), constituie o problem nu mai puin important dect cele enumerate anterior. Inflaia normelor aplicabile actelor administrative este o situaie de care n

40

aspect practic trebuie s ne ferim. Exerciiul controlului de legalitate efectuat de reprezentanii statului, trebuie s comporte unele progrese n scopul de a controla mai puin, pentru a controla mai bine [60]. Pe aceast linie ne-am expus anterior. ( propunerile de modificare se anexeaz). n aceeai ordine de idei, necesit a fi facultativ, pe simplu motiv c exclus articolul din legea menionat privind controlul reprezentantului statului prin lege i se poate oferi competena n

orice moment s cear comunicarea actelor colectivitilor teritoriale care nu cad sub incidena transmiterii obligatorie, n funcie de contextul local i strategiei sale de control. Cu att mai mult, c studiul practic denot o diminuare considerabil a acestei proceduri. ( anex). - Eficientizarea gestiunii controlului de legalitate, prin renovarea lui. n prezent transmiterea n termenii stabilii a actelor administrative se efectueaz prin coresponden, ba chiar prin prezentarea personal a secretarului consiliului sau prin diferii curieri. Unele dificulti creeaz i distana la care snt situate unele primrii fa de sediul de reedin a oficiilor teritoriale, ct i unele cheltuieli financiare pentru aceste deplasri. De aceea n multiple primrii, unde deja exist compatibilitate tehnic ntre serviciile informaionale utilizate de colectiviti i serviciile oficiilor teritoriale, aceast transmitere ar putea fi realizat pe cale electronic, [61] care ar avea deci o valoare juridic identic cu transmiterea n scris. Aceast utilizare a noilor tehnologii rspunde unor necesiti de a reglementa expres modalitile de transmitere n lege n urma creia va produce aceleai efecte juridice ca i transmiterea support papier. Acest procedeu va reduce anumite sarcini materiale a colectivitilor teritoriale, iar oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului vor putea mai bine s se concentreze asupra calitii controlului. n final, aceast raionalizare (organizare tiinific) a controlului va permite persoanelor responsabile de efectuarea controlului legaliti s sporeasc misiunea lor de consultare juridic a colectivitilor i de a proteja mai bine puterile executive locale. Generalizarea transmisiei electronice este de natur de a reduce distribuia i stocarea actelor. Aceasta implic c colectivitile plaseaz sub form electronic din momentul cnd scrisul electronic nu mai prezint probleme pe planul dreptului al dovezii. Avantajele transmisiei electronice n exerciiul misiunii de control sunt multiple. n primul, rnd serviciile controlului identific ntr-o manier mai eficace persoanele competente, iar, n al doilea rnd, permite stabilirea datei la care actul obine caracterul su executoriu i urmrete strict termenii de sesizare n instan. La fel, simplicitatea transmiterii actelor administrative permite de a cheltui mai puini bani;

41

- Ameliorarea calitii de gestiune a controlului de legalitate, prezint o alt modalitate i se exprim prin optimizarea colaborrii dintre reprezentanii statului i serviciile de control. La nivel teritorial se constat adesea o partajare a mijloacelor de control ntre serviciile desconcentrate i oficiile teritoriale. n scopul sporirii calitii controlului de legalitate este necesar ca agenii n exerciiul controlului s fie consolidai. Din practica existent n ar cele mai frecvent snt supuse controlului legalitii actele administrative ce vizeaz domeniile: personal, funciar, buget i finane, construcii. (se anexeaz). Punctul delicat rezid n faptul c dei exist o partajare de sarcini de control ntre autoritile centrale de specialitate i serviciile desconcentrate, primele se arat cte o dat prea tolerante. Legislaia Republicii Moldova nu prevede careva norme ce ar reglementa rspunderea efilor oficiilor teritoriale a Aparatului Guvernului pentru modul n care acetia i exercit atribuia de tutel administrativ asupra actelor autoritilor administraiei publice locale. Din pcate, textul legii [62] se refer doar la un raport anual privind activitatea de control al actelor autoritilor administraiei publice locale pentru perioada de activitate din anul precedent care este prezentat de ctre Aparatul Guvernului, Parlamentului i Preedintelui Republicii Moldova. n linii generale, responsabilitatea subiecilor investii cu competena controlului de legalitate poate fi angajat la cererea organului emitent n cazurile cnd aceti subieci oficiali comit unele abuzuri tendenioase ori nite greeli repetate n vederea controlului de legalitate ( n acest sens multe sesizri n contenciosul administrativ se repet pe motiv intenionat dar nu legal). O modalitate n acest sens ar servi cererea reconvenional, avnd ca scop constatarea faptului, c eful oficiului teritorial al Aparatului Guvernului a acionat abuziv sau cu rea-credin la aplicarea sanciunii corespunztoare. Este dificil ntr-un fel aprecierea formelor rspunderii administrative la care poate fi supus acest funcionar public. Pentru determinarea ei, ncercm s pornim mai nti de la puterea juridic a actelor emise de reprezentantul Aparatului Guvernului i efectele juridice pe care le pot produce acestea ct i de mputernicirile lor vizeaz controlul legalitii. Forma juridic a actelor emise de reprezentantul Aparatului Guvernului este ordinul. Efectele juridice ale acestui act pot atrage dup sine modificarea sau abrogarea total sau parial a actelor administrative. La fel, innd cont de spectrul larg de acte care-i snt prezentate pentru controlul de legalitate, ne dm bine sama de faptul, c un control neglijat, neprofesionist, tendenios sau poate abuziv n unele cazuri poate provoca multiple

42

consecine de tipul lezrii n drepturile legale a persoanelor, sau n unele cazuri chiar i cauzarea unor prejudicii materiale i morale. Pornind de la faptul, c funcia dat reprezint o funcie de rspundere ( n virtutea caracteristicii sale organizatorico-administrative, iar persoana dat are statut de funcionar public, poate fi tras la rspundere disciplinar, material, administrativ sau penal numai n temeiul i n modul stabilit de legislaie (art.30 din Legea serviciului public). ntru asigurarea cadrului juridic existent cu normele materiale respective se necesit pentru legea ferenda operarea unor modificri a cadrului legal prin includerea unui articol nou ce ar formula dreptul autoritilor administraiei publice locale, persoanelor fizice i juridice s acioneze n instan efii oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului n cazul cnd prin aciunile acestora au fost lezate interesele generale ale localitii ori a unor persoane n parte. ( propunerile se anexeaz). O problem de spe poate aprea referitor la organul de control care poate verifica activitatea acestuia reieind din faptul, c el reprezint statul pe plan local (n acest sens poate fi binevenit un control parlamentar, guvernamental creat cu statut permanent n aceste scopuri, care n orice moment poate fi sesizat referitor la activitate). Multiplele discuii dintre reprezentanii autoritilor administraiei publice locale, specialitii, practicieni, denot faptul, c snt prezente unele cazuri, dup cum am menionat mai sus, de abuzuri n exercitarea controlului de legalitate, iar, pe de alt parte, a judectorilor, hotrrile crora nu totdeauna snt fondate legal i aduc consecine serioase intereselor colectivitilor locale.

43

.4 Controlul

jurisdicional al actelor administrative. Rspunderea autoritilor

administraiei publice pentru neexecutarea hotrrilor judectoreti i rspunderea magistrailor pentru adoptarea hotrrilor ilegale

Principiul separaiei puterii n stat este impus ntr-un stat de drept ca o garanie a respectrii libertilor individuale ale cetenilor, care corespund celor trei puteri: legislativ, executiv, judectoreasc. Prin urmare, noiunea de separare a puterilor nici de cum nu se mrginete la o activitate separat a acestora cu exercitarea strict a atribuiilor i competenelor legale a fiecruia din ele, dar ntrunete i condiiile n care aceste puteri colaboreaz, asigurnd ntre timp un echilibru i un sistem de influen reciproc, astfel ca nici una din ele s nu-i depeasc competenele n detrimentul alteia, cauznd astfel prejudicii realizrii sarcinilor fundamentale ce le revin n stat. Lipsa unui asemenea principiu de separare, de control reciproc al puterilor, de implicare i soluionare legal i panic a tuturor conflictelor ar degenera n conflicte. n ceea ce ne privete, susinem ideea c, ntr-un stat de drept instituia contenciosului administrativ trebuie s se bazeze pe principiile dominante ale dreptului: principiul respectrii drepturilor i principiul asigurrii de ctre stat a executrii hotrrilor judectoreti. n contenciosul administrativ se prevede c persoana vtmat poate s cear instanei anularea aciunii, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei ce i-a fost cauzat [63, p.8]. n Republica Moldova, principiul controlului actelor administrative, emise de ctre autoritile administraiei publice inclusiv i celei locale, se realizeaz de ctre instanele de judecat specializate ale contenciosului administrativ. n ara noastr, de fapt ca i n alte ri, principiul legalitii actelor administrative nu are doar un sens liberal, ci vizeaz i aprarea strict a drepturilor i libertilor individuale ale cetenilor, att n raporturile acestora cu organele administraiei publice n activitatea lor de conducere a colectivitilor locale ct i de prestare a serviciilor publice. Potrivit art.1 din Legea contenciosului administrativ, instana specializat are drept scop contracararea abuzurilor i exceselor de putere ale autoritilor administraiei publice, aprarea drepturilor de drept. Competena jurisdicional a contenciosului administrativ n Republica Moldova o au: 44 persoanei n spiritul legii, ordonarea activitii autoritilor publice, asigurarea ordinii

a) judectoriile; b) curile de apel; c) Curtea Suprem de Justiie Instanele de contencios administrativ, judecnd aciunile adopt una din urmtoarele hotrri: a) respinge aciunea ca fiind nefondat sau depus cu nclcarea termenului de prescripie; b) admite aciunea i anuleaz, n tot sau n parte, actul administrativ, sau oblig prtul s emit actul administrativ cerut de reclamant ori s elibereze un certificat, o adeverin sau oricare alt nscris ,ori s nlture nclcrile pe care le-a comis, precum i dispune adjudecarea n contul reclamantului a despgubirilor pentru ntrzierea executrii hotrrii. c) admite aciunea i constat circumstanele care justific suspendarea activitii consiliului local sau a consiliului raional, dup caz . n corespundere cu legislaia n vigoare instana de contencios administrativ este n drept s se pronune, n limitele competenei sale, din oficiu sau la cerere i asupra legalitii actelor sau operaiunilor administrative, care au stat la baza emiterii actului administrativ contestat. n cazul admiterii aciunii, instana de contencios administrativ se pronun, la cerere, i asupra reparaiei prejudiciului material i moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea n termenul legal a cererii prealabile. Ideea de baz n soluionarea litigiilor de contencios administrativ, este c judectorul nu intr n conflict direct cu administraia sau cu ali subieci prezeni ntr-un litigiu de contencios administrativ, fiind totodat privat de posibilitatea de a-i injociona pe acetia n careva probleme. Prin, urmare, drept consecin, actul administrativ contestat poate fi anulat n tot sau n parte, n cazul n care: a) este ilegal n fond ca fiind emis contrar prevederilor legii; b) este ilegal ca fiind emis cu nclcarea competenei; c) este ilegal ca fiind emis cu nclcarea procedurii stabilite. Faptul, c instanele de judecat snt chemate s verifice dac aciunile administraiei se conformeaz cadrului legal, nici de cum nu nseamn c ar dobndi automat o ierarhie n competena acestora. Riscul unui asemenea control ine foarte mult i de eficacitatea lui, i const n faptul c adesea instanele pot triumfa n favorizarea neadecvat a ctigului de cauz a reclamatului, intimidnd n acest mod autoritatea care a adoptat actul administrativ. Prin urmare, controlul frecvent i prea ndeaproape a activitii autoritilor poate atrage dup

45

sine inertitatea acesteia n soluionarea problemelor. n asemenea situaii, autoritile administraiei publice pot ocoli soluionarea necorespunderii cadrului legislativ, a solicitrilor persoanelor, iar n rezultat se poate crea situaia n care administraia va fi controlat, dar ara va fi ru administrat. Evident c, nici ntr-un caz nu putem s ne bazm pe asemenea afirmaii deoarece administraia nu mai "st la pnda" inactivitii administrative, dar i ofer intervenia sa, ajutorul su, prestaiile sale. Totodat legislatorul oblig conductorii autoritii administraiei publice s execute n termenii prevzui hotrrile instanei de contencios administrativ, iar n caz de neexecutare a acesteia pot fi trai la rspundere n conformitate cu legislaia n vigoare. Legea contenciosului administrativ (art.32) prevede termenii de executare a deciziilor judectoreti n materie de contencios administrativ. n cazul neexecutrii n termen a hotrrii, conductorul autoritii publice n a crei sarcin a fost pus executarea acesteia, poate fi tras la rspundere n conformitate cu prevederile legislaiei n vigoare. Considerm etapa de executare a hotrrilor judectoreti, o etap destul de important n ceea ce privete realizarea de facto a cerinelor formulate ntr-o cerere naintat n judecat, n legtur cu lezarea unor drepturi legale ale persoanelor fizice i juridice. Neexecutarea de ctre autoritile administraiei publice a hotrrilor instanei de judecat, atrage dup sine responsabilitatea administrativ a persoanelor responsabile de executarea acestor hotrri. De regul, responsabilitatea se exprim printr-o sanciune, sub form bneasc, ncasat de la persoanele care se fac vinovate de neexecutarea sau tergiversarea executrii deciziei judectoreti. n practic, cauzele principale de neexecutare a acestor decizii se pot manifesta n diverse feluri: prin lipsa de respect fa de instanele judiciare, lipsa controlului privind executarea din partea organului special instituit (Departamentul de Executare a Deciziilor Judiciare, Ministerul Justiiei), iresponsabilitatea autoritilor administraiei publice i a persoanelor cu funcie de rspundere. (anexa). Snt frecvente n practic i unele cazuri de eschivare a consiliilor locale de la executare, cnd hotrrile emise de instan snt nefavorabile din punctul lor de vedere. n aceast privin consiliile locale fiind structuri autonome n sensul ierarhiei unei puteri pe vertical, pot crea adesea diverse impedimente n asigurarea executrii hotrrilor instanelor judiciare. Legea privind administraia public local prevede msurile de suspendare a activitii consiliului local (alin.1,atr.29) dac acesta a adoptat n mod deliberat decizii repetate n aceeai materie, care au fost anulate de ctre

46

instanele de contencios administrativ prin decizii definitive deoarece nclcau grav prevederile Constituiei sau a legislaiei n vigoare. Procedura n cauz se iniiaz de ctre oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului, dup caz primarul, ori Guvernul snt n drept s se adreseze n instana de judecat pentru constatarea circumstanelor care justific suspendarea activitii consiliului local. (alin.2, atr.29). n opinia noastr o astfel de procedur este foarte important n calitatea sa de mecanism juridic, care exprim n sine modalitatea de sancionare a consiliului pentru activitatea sa ilicit. Cum ar putea fi sancionat consiliul local n cazul neexecutrii hotrrii instanei de contencios administrativ? Punctul de vedere care ne aparine n acest sens pornete de la ideea c, n cazul neexecutrii hotrrilor judectoreti, consiliul local ncalc Constituia (art.53) i alte legi organice referitor la repunerea n drepturi i despgubirea persoanei vtmate de o autoritate public. Prin urmare, neexecutarea intenionat repetat a hotrrilor instanei de contencios administrativ, fapt constatat prin decizia definitiv a instanei, poate atrage dup sine, posibilitatea de iniiere a procedurii de suspendare a activitii consiliului local (propunerile se anexeaz). Asigurarea echilibrului dintre puterea executiv i cea judectoreasc invoc nite condiii de comportament legal i echitabil al ambelor pri ntr-o procedur de contindere administrativ. Dup cum s-a mai menionat anterior n lucrare principiul legalitii actului administrativ care eman de la o autoritate public nu admite abuzurile administraiei n nclcarea drepturilor legitime al cetenilor. Partea revers a problemei, nu mai puin important, este cea a comportamentului instanei n examinarea corect i echidistant a litigiilor administrative. Prin urmare, n egal msur, la fel cum vorbim despre responsabilitatea autoritilor administraiei publice ntr-un litigiu de contencios administrativ, aa este necesar de a aborda i problema responsabilitii judectorilor pentru deciziile adoptate. Este cunoscut faptul, cnd n unele cazuri instanele de contencios administrativ ocup nite poziii abuzive fa de autoritile administraiei publice, care au adoptat actul administrativ, dnd prioritate reclamanilor n ctigul de cauz. Atare situaii adesea intimideaz autoritile (ori reprezentanii oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului, care n unele situaii prefer s se abin de la unele sesizri pentru a nu-i crea probleme n plus) n luarea altor decizii n procesul de gestionare a colectivitilor locale. Cu att mai mult n cazurile cnd o decizie este bazat mai mult pe principiul oportunitii dect pe cel al legalitii. Referitor la problema dat ne-am expus

47

dezacordul anterior n lucrare, considernd drept o eroare aceast poziie. Dac, ntr-un dosar civil ori penal, instana examineaz toate probele prezentate de pri, pe cnd ntr-un litigiu administrativ legislatorul a gsit de cuviin s nu implice instana n asemenea proceduri, poziie de fapt incorect i contradictorie specificului i scopurilor administraiei publice. Anume omiterea unei asemenea posibiliti, poate duce judectorul n eroare n adoptarea unei hotrri. Vorbind despre responsabilitile judectorilor n luarea unei decizii este necesar de a vedea care ar fi sanciunile legale, care pot fi aplicate judectorului. La prima vedere, sanciunile respective coincid cu cele aplicabile oricrui funcionar public. Alin.(2),(3), art.3 din Legea serviciului public, prevede c aciunile prezentei legi se extinde asupra judectorilor, n partea n care nu este reglementat prin actele speciale privind statutul lor juridic, cu excepia judectorilor Curii Constituionale, membrilor Curii Supreme de Justiie, membrilor Consiliului Suprem al Magistraturii. Astfel, rspunderea judectorilor n majoritatea cazurilor se manifest prin modaliti similare celei ale funcionarului public (disciplinar, contravenional, civil i penal). Considerm necesar de a expune asupra a dou modaliti care au tangen cu cercetrile noastre ( rspunderea disciplinar i civil) Rspunderea disciplinar a judectorului se aplic n corespundere cu Legea nr. 947-XIII din 19.07.1996 cu privire la statutul judectorului i Legii nr. 950 XIII din 15.07.1996 cu privire la colegiul disciplinar i rspunderea disciplinar a judectorilor. Examinarea cazurilor privind rspunderea disciplinar a judectorilor se efectueaz de ctre Consiliul Superior al Magistraturii. Dreptul de intentare l au: Preedintele Curii Supreme de Justiie, Preedintele Consiliului Superior al Magistraturii, orice membru al Consiliului Superior al Magistraturii, din oficiu sau la propunerea preedinilor instanelor judectoreti. Modalitate de deplngere a aciunii judectorului de ctre o autoritate public necesit a fi prevzut n legislaie (anex). Rspunderea civil este prevzut prin Legea nr. 1545-XIII din 25.02.1998 privind modul de reparare a prejudiciului cauzat prin aciunile ilicite ale organelor de urmrire penal, ale procuraturii i ale instanelor de judecat, care prevede repararea prejudiciilor morale i materiale cauzate persoanelor fizice sau juridice. Prejudiciul cauzat se repar integral, indiferent de culpa persoanelor cu funcie de rspundere din organele de urmrire penal, ale procuraturii i din instanele judectoreti.(alin.2, art.1, modificat prin Legea nr.206-XV din 29.05.03, n vigoare din 18.07.03). Repararea prejudiciului cauzat se efectueaz de regul din bugetul de stat i bugetele locale. Statul, autoritile administraiei publice locale, dup repararea prejudiciului cauzat prin

48

aciunile ilicite ale organelor de urmrire penal, ale procuraturii i ale instanelor judectoreti, snt obligate s nainteze persoanelor culpabile cererea de reparare a pagubei: integral - n cazul cnd culpa persoanelor cu funcie de rspundere este dovedit prin sentin definitiv; parial-n baza i n condiiile stabilite de legislaie. La fel, n condiiile alin. (1), art. 17 din Legea pentru modificarea Legii nr. 353-XV din 28 .04.2004 cu privire la Agentul guvernamental statul are drept de regres mpotriva persoanelor a cror activitate, cu intenie sau prin culp grav, a constituit temei pentru adoptarea hotrrii privind plata obligatorie a sumelor stabilite prin hotrre a Curii sau prin acord de soluionare pe cale amiabil a cauzei. Din cele expuse, putem concluziona, c n cazul judecrii ilegale a dosarelor n contenciosul administrativ prin pricinuirea unor prejudicii morale sau materiale persoanelor ori autoritilor administraiei publice, acionrii cu rea credin i intenionat, judectorilor li se poate aplica rspunderea administrativ-patrimonial n condiiile prevzute de legislaia n vigoare (modificrile propuse se anexeaz).

49

5. Relaia controversate de drept

legalitate - oportunitate n contenciosul administrativ: probleme

a) Relaia legalitate-oportunitate n doctrina i jurisprudena internaional n practica internaional, esena controlului legalitii i oportunitii actelor administrative const, n principiu, n compatibilitatea colectivitilor teritoriale, regionale cu normele emise de ctre stat. Controlul legalitii exercitat a posteriori constituie o regul general pentru toate rile cu excepia Angliei i rii Galilor. Practica mondial existent pe parcursul ultimilor 20 de ani denot reducerea ponderii controlului de oportunitate, astfel, n unele ri fiind din ce n ce mai limitat s-au chiar inexistent. O caracteristic general, demonstreaz n acest sens, c Anglia i ara Galilor, rmn o excepie, deoarece aici oportunitii. Doctrina german, tradiional, prin putere discreionar evoc o anumit marj de libertate a administraiei publice n deciziile i aciunile sale, adic posibilitatea de a alege ntre mai multe atitudini posibile. Cadrul constituional garanteaz autonomia gestionrii colectivitilor teritoriale: Comunelor trebuie s le fie garantat dreptul de a reglementa sub responsabilitate proprie treburile comunitilor locale n cadrul legii. De asemenea, colectivitile municipale n cadrul atribuiilor lor dispun de autonomie administrativ, care se conformeaz legilor[64]. Pentru fundamentarea puterii discreionare in Germania, de-a lungul anilor s-au formulat mai multe teze, ntre care i teoria dup care fundamentul puterii discreionare s-ar afla n existena noiunilor juridice nedeterminate; bunuri publice, utilitate public, ordine public, drumuri publice, securitate public, interes public, sigurana circulaiei, pericol, profit, avantaj, dezavantaj, aptitudine, abuz, etc. Tradiia puterii discreionare a administraiei germane s-a continuat i dup 1945, tribunalele administrative continund s respecte aceast tradiie. Jurisprudena de altfel, a avut ocazia s aminteasc de nenumrate ori c controlul trebuie s fie efectuat doar pentru a pstra interesul general. n concluzie, doctrina i jurisprudena n marea lor majoritate estim, c controlul trebuie s se limiteze la aprecierea legalitii, n afara cazurilor cnd hotrrea atinge un domeniu relevant, n acelai timp, asupra colectivitii i a interesului general. Controlul oportunitii actelor controlul actelor e important n particularitate, privilegiat rmnnd controlul

50

administrative este limitat n cazurile cnd colectivitile nu-i exercit propriile lor competene, dar prin delegarea competenelor statului federal sau a landurilor [65] ; concomitent controlul se exercit asupra legalitii i asupra oportunitii. Doctrina francez relev despre un drept de apreciere al administraiei publice pentru a evoca aciunea administraiei ntr-un cadru ngduit de lege, pe cnd noiunea de oportunitate este folosit pentru a evoca o aciune de fapt a administraiei publice, n situaii excepionale, aciune necesar, dar contrar legii. Cadrul constituional al Portugaliei, exclude controlul oportunitii. Tutela administrativ asupra colectivitilor locale const ntr-o verificare ce necesit supravegherea respectrii legilor de ctre acestea. [66, p.32]. Spre deosebire de Portugalia n Spania tribunalul constituional s-a pronunat n 1981 asupra neconstituionalitii reglementrii tutelei actelor colectivitilor locale, omind controlul de oportunitate, din motivul c principiul autonomiei locale este compatibil doar cu exercitarea unui control de legalitate, cu condiia ca ultimul s fie exercitat ntr-o manier punctual [67, p.33], iar n Italia legislaia nu prevede controlul de oportunitate dect asupra legilor regionale [68, p.54]. Totodat, controlul oportunitii i legalitii a priori prezint un caracter excepional i se manifest n special n Germania, Spania, Italia, Portugalia [69, p.70]. n doctrina englez, controlul oportunitii este exercitat n esen a posteriori i constituie un mai mare avantaj fa de controlul de legalitate. n absena constituiei scrise colectivitile teritoriale britanice, comitete i districte nu pot beneficia de nici o garanie constituional. La fel nici Guvernul nu poate exercita controlul su dect n cazul cnd o lege i autorizeaz aceasta n mod explicit, iar n lipsa tribunalelor specializate pentru judecarea conflictelor ntre Guvernul central i colectiviti, aspectele contencioase snt de competena tribunalele ordinare, care controleaz mai mult deturnrile puterii dect legalitatea, dup cum o neleg rile continentale. Aceast tendin s-a accentuat dup sfritul anilor 70, anume cu crearea Audit Commission for Local Authorities, n competena creia este efectuarea controalelor de justificare din oficiu i pe loc, ct i sesizarea controlului jurisdicional asupra deciziilor sau lipsa de decizie a unei colectiviti. b) Relaia legalitate-oportunitate n doctrina romneasc contureaz la acest subiect, dou curente de gndire distincte: - coala de la Cluj (reprezentat de Iovna I., Popa E., Cioia P., Jiurgiu L.,);

51

- coala de la Bucureti (Iorgovan A. , Vedina V., Apostol Tofan D.). Primul curent se bazeaz pe ideea c legalitatea i oportunitatea constituie dou condiii distincte de valabilitate a actelor administrative. Unul din reprezentanii colii clujene, Profesorul Iovna I, distinge urmtoarele criterii de valabilitate a actului administrativ [70, p.12]: - momentul n care este adoptat actul; - locul i condiiile concrete n care urmeaz s se aplice; - mijloacele materiale i spirituale pe care urmeaz s le angajeze msura administrativ; - conformitatea acestuia cu nivelul condiiilor generale de via i cultur; - conformitatea cu scopul legii. n timp ce reprezentanii colii de la Cluj (Iovna I.,) [71, p.20-26], neleg oportunitatea ca o condiie de valabilitate a actului administrativ (iar nu de legalitate) ce exprim realizarea sarcinilor i atribuiilor legale n termen optim, cu cheltuieli minime de resurse materiale i spirituale, dar cu eficien ct mai mare, precum i alegerea celor mai potrivite mijloace pentru realizarea scopului legii, cei de la Bucureti au definit oportunitatea n alt sens. Susintorii celui de al doilea curent, concep oportunitatea ca un element al legalitii, iar nu ca condiie distinct de valabilitate a actului administrativ, acceptnd ideea c judectorul de contencios administrativ poate s verifice dac administraia public nu a acionat abuziv, contrar interesului public, aa cum rezult acesta din legea pe care se ntemeiaz actul administrativ atacat. n opinia prof. Iorgovan A. [72, p291-294] prin oportunitate nelegem interesul public ocrotit de lege (n ideea de scop al legii), fr a pune semnul egalitii ntre scopul i spiritul legii. ntru dezvluirea celor menionate n literatura de specialitate se arat, c oportunitatea actelor administrative se deosebete de conformarea acestora cu scopul legii din cel puin dou puncte de vedere: a) oportunitatea actelor administrative presupune o conformitate a coninutului n tot momentul fa de sarcinile legalitii i al organului de stat, sarcini care se pot schimba fr ca s se schimbe celelalte condiii de realizare a legalitii, inclusiv cerina conformrii cu scopul legii; b) condiia oportunitii poate s nu mai fie ndeplinit la un moment dat, dei ea fusese ndeplinit la emiterea actului administrativ, pe cnd toate celelalte condiii, de odat ce au fost ndeplinite la emiterea actului, confer acestuia un caracter legal, n mod definitiv, care nu poate fi schimbat dect cu totul excepional, anume prin modificarea cu caracter retroactiv a normei juridice

52

care l reglementeaz. Prin urmare, important pentru instana de judecat este de a gsi limita pentru a stabili caracterul ilegal al unui act administrativ, adic excesul de putere. Mai muli cercettori mprtesc diverse opinii cu privire la raportul legalitate oportunitate. n opinia cercettoarei Petrescu R., actul s fie emis conform interesului public, iar limitele dreptului de apreciere de care beneficiaz autoritile administraiei publice cu ocazia elaborrii actelor administrative, snt determinate chiar de legi i celelalte acte normative pe care trebuie s le aplice, dar n ce privete controlul nfptuit de instanele judectoreti, se consider c acestea se limiteaz la legalitatea actului administrativ, oportunitatea acestuia nefiind supus controlului judectoresc [73, p.526]. ntr-o alt opinie susinut de Santai I., [74], dei legalitatea i oportunitatea nu se exclud i nu se substituie reciproc, se susine c interferena dintre acestea duce ns la asigurarea celor mai bune condiii de emitere i de realizare a unui act valabil adecvat situaiei date. Necesitatea cercetrii n continuare a acestui fenomen este foarte important n sensul potrivit cruia pentru, a evita confundarea oportunitii cu abuzul, se resimte necesitatea unei redimensionri conceptuale, astfel nct s se disting noiunea de putere (competena) discreionar ataat de legalitate, n cadrul sferei de putere discreionar. Astfel vedem, c autorii citai, relevnd teze emise n cadrul teoriilor privind competena legal a puterii (cnd acesteia legea i impune univoc i strict determinat conduita decizional ce urmeaz a fi adoptat) i competena discreionar a puterii (cnd aceasta poate alege mai multe decizii sau mai multe comportamente la fel de conforme cu legea), consider c snt i situaii intermediare, cnd ntlnim competena aprecierii ataate de legalitate, cnd oportunitatea intersecteaz n mod necesar legalitatea. Sub aspect conceptual, situaia n care, alegerea decizional se nscrie ntr-un evantai al valenelor graduale legate, distincte n raport cu varietatea elementelor concrete care pot concura o anumit stare de fapt, competena de apreciere devine strns legat de legalitate, reprezint n esen o legalitate a oportunitii. Respectiv relaia de legalitate a oportunitii este n consens att cu evoluia doctrinei franceze privind aprecierea ataat de legalitate, ct i cea privind controlul judectoresc, (cu referire la eroarea manifest de apreciere i principiul proporionalitii) i semnaleaz o extindere a controlului judectoresc, ntruct controlul se fundamenteaz pe ideea controlului legalitii. Important ar fi s se neleag cu aceast ocazie, c puterea discreionar nu este un comportament ilegal al administraiei, ci doar depirea acestuia este un abuz nu i exercitarea dreptului de apreciere n limitele legale, nu este o libertate n afara legii ci una permis de lege i

53

unde se termin puterea discreionar i unde ncepe abuzul de drept, unde se termin comportamentul legal al administraiei, concretizat prin dreptul acestuia de apreciere i unde ncepe nclcarea unui drept subiectiv sau interes legitim al ceteanului [75, p.8]. n ara noastr, n condiiile stipulate n alin.(2) art.26 din Legea nr. 793-XV din 10.02.2000 contenciosului administrativ, instana de contencios administrativ nu este competent s se pronune asupra oportunitii actului administrativ i a operaiunilor administrative, care au stat la baz emiterii actului administrativ. n viziunea noastr, atitudinea direct a legiuitorului, care a omis din start posibilitatea examinrii de ctre instan a actelor administrative a respectrii condiiilor de oportunitate, a fost luat neinndu-se cont de unele principii teoretice dezbtute n literatura de specialitate dup cum sa menionat deja, gsindu-i aplicare n practica internaional. Evident c, n cazul oportunitii actului administrativ nu se respect din start una din principalele condiii de validitate a actelor administrative, adic emiterea acestuia pe baza i n vederea executrii legii. Indiscutabil, c instana n funcie de importana condiiei de validitate, nerespectate, aplic sanciunile corespunztoare: anulabilitatea, nulitatea i inexisten. Prin urmare, sanciunile nu snt altceva dect consecinele nerespectrii condiiilor de validitate [76, p89] la adoptarea sau emiterea actelor administrative de autoritate stabilite de lege. n ceea ce ne privete considerm indispersabil raportul legalitate oportunitate de controlul judectoresc efectuat asupra activitii autoritilor publice i n special al actelor administrative emise de ctre acestea. Motivul de baz a acestor concluzii servete prezena n legislaia naional a modalitii de exercitare a controlului de oportunitate de ctre subiecii acestuia [77]. De asemenea, este prevzut modalitatea de contestare n contenciosul administrativ de ctre autoritatea administraiei publice locale a deciziei subiectului controlului de oportunitate n cazul n care consider c este ilegal, sau poate cere instanei suspendarea de urgen a deciziei acestuia sau adoptarea unor altor msuri n cazul dac exist pericolul unei pagube imitente. Drept argument, servesc stipulrile potrivit crora, instana de contencios administrativ, n termen de 3 zile de la primirea sesizrii, decide, dup audierea prilor vizate, asupra suspendrii actului, i /sau asupra dispunerii unor altor msuri provizorii solicitate [78]. Prin urmare, constatm n situaia dat prezena unui conflict de norme juridice i evident c n acest context, pledm pentru operarea modificrilor respective n legislaia n vigoare.( vezi modificarea propus)

54

Astfel, prin operarea unei asemenea modificri se va obine ca practica instanelor de contencios administrativ din tara noastr, s se ndrepteasc ca un sistem, indiferent cum privim oportunitatea in raport cu legalitatea, iar judectorul de contencios administrativ s posede dreptul sa verifice dac administraia publica nu a acionat abuziv, contrar interesului public. O alt concluzie n acest sens poate fi tras n baza ideei generale, c scopul administraiei publice, i anume realizarea interesului public, este totdeauna un element de legalitate, n timp ce mijloacele pentru atingerea acestui scop snt aspecte ce in de oportunitate. De aceea, considerm c oportunitatea actului administrativ exprim n sine o posibilitate a autoritilor administraiei publice de a alege ntre o variant pur legal, dar care nu corespunde soluionrii unui interes general i una descreioanar, cu folosirea fr abuz a competenelor sale n rezolvarea sarcinilor concrete sub propria responsabilitate, respectnd limita legal a dreptului de apreciere.

55

Capitolul III. Responsabilitatea public n dreptul comunitar i influena ei asupra sistemelor naionale 1. Originea responsabilitii. Natura, caracteristicile n linii generale, termenul de responsabilitate i are originea n sec. XVIII [79, p.59] i provine din latinescul respondere, ceea ce nseamn debitor, persoana responsabil de ceva, de cineva ntr-un mod obiectiv. La nceput, sensul acestui cuvnt a fost implicat n moralele cretine i laice, avnd o puternic conotaie moral. Celebru filosof Platon n urma unei analize raionale a factorilor specifici unei stri sociale a ajuns s determine diferitele funcii pe care, pe drept trebuie s le ndeplineasc fiecare, i de care nu se poate lipsi fr vin cel care e menit s o ndeplineasc [80, p.249]. Mai trziu jurisprudena a subneles sub denumirea de responsabilitate, sanciunea aplicat n cazul nclcrii de ctre individ a unei conduite pe care el era obligat s-o respecte. n doctrina francez, cea mai veche i important, aceast prim semnificaie a termenului responsabilitii a fost depit de ctre logica salvrii i a socializrii riscurilor, care s-a dezvoltat la sfritul sec. XIX. n acelai timp au aprut regimuri a responsabilitii obiective i regimuri de reparare desprinse de la aceast prim logic a responsabilitii, care visa s garanteze victimelor prejudiciate compensarea pagubelor de care era debitoare colectivitatea public, chiar dac aceste victime, n-ar ine de o activitate public [81]. Este important de remarcat faptul, c n perioada dat victimele unui prejudiciu ce se cauza de autoritile administrative erau private de indemnizarea acestuia, deoarece aplicarea unor soluii concrete de rezolvare nu derivau din sistemul cadrului legislativ existent. Cercetrile juridice a sistemului dominat de epoca respectiv au identificat urmtoarele reguli ale iresponsabilitii: existena ideologiei politice dominante care venea n contradicie cu ideea responsabilitii statului, lipsa unor principii juridice care ar fi tratat prejudiciul public altfel dect privat stipulat n Codul lui Napoleon. Aceste justificri ct i ali factori prezeni n acea perioad au fcut s fie observate c responsabilitatea funcionarilor publici cunotea deja nite limite [82]. Tocmai aceste idei au permis s dispar regimul de iresponsabilitate a colectivitilor i s se formuleze teoria inexistenei rspunderii statului n anumite sectoare de activitate administrativ. Concomitent, aceast situaie s-a bazat i pe refuzul de a aplica actelor sau aciunilor luate n interesul general regulile responsabilitii prevzute de Codul Civil.

56

Celebra decizie Blanco din 8 februarie 1873 confirm acest refuz a dreptului comun. Este admis n acelai timp necesitatea de a degaja un regim de responsabilitate autonom pentru a lua n consideraie specificul aciunii publice. Din acest motiv se susine c aceast responsabilitate nu este nici general , nici absolut, dar potrivit dreptului administrativ ea conine reguli speciale care variaz urmnd trebuinele serviciului i necesitatea de a concilia drepturile statului cu drepturile private. Astfel, Decizia Blanco a impus din ce n ce mai mult teza dup care responsabilitatea statului este o responsabilitate autonom, derogatorie de la dreptul comun, care s-a extins i la responsabilitatea comunelor sau a departamentelor, iar prin aciunea jurisprudenei se dezvolt un proces de extensie continu a responsabilitii, sub influena urmtorilor factori convergeni: dezvoltarea activitilor publice; dezvoltarea ideilor de egalitate i solidaritate; existena responsabilitii private legat de generalizarea asigurrilor [83, p.328-333]. Cercettorul francez Moreau J. [84, p.580-584] determin trei etape decisive care marcheaz apariia dreptului comun al responsabilitii administrative; - afirmarea autonomiei dreptului responsabilitii administrative; - terminarea de responsabiliti respective agenilor i serviciilor; - admiterea neaprat a responsabilitii. Autorul citat apreciaz, c aportul Deciziei Blanco asupra contenciosului responsabilitii a fost determinat de: recunoaterea implicit a principiilor responsabilitii statului, enunarea inaplicabilitii Codului civil, afirmaia specificului responsabilitii administrative, marcnd absena caracterului general i absolut n necesitatea concelierii intereselor statului i al particularilor, atribuirea competenei de judecat judectorului administrativ [85, p.581]. Prin urmare, spre sfritul sec. XIX, dreptul rspunderii administrative a unit judectorul cu legislatorul... generaliznd toate activitile, n timp ce jurisprudena administrativ fcea eforturi pentru dezvoltarea ariei de persoane relevante regimului specific al responsabilitii administrative[86, p.584], avnd s cunoasc o extindere important att a principiilor responsabilitii[87, p.584] ct a regimului de drept public [88, p.585-586]. Aceste idei, pe parcursul evoluiei istorice au fost preluate de ctre sistemele legislative a mai multor ri, separnd tot mai mult responsabilitatea statului de cea a autoritilor locale.

57

2. Efectele dreptului comunitar Odat cu extensiunea i dezvoltarea ntr-o manier constant ncepnd cu anii 80 ai secolului trecut a dreptului European, se denot faptul c acesta nu mai este strin sistemelor naionale de drept al responsabilitii publice. Apariia unui drept european creat n afara structurilor juridice tradiionale a statelor este un fenomen recent, i aceasta cu att mai mult n problema care ne intereseaz-responsabilitatea. n prezent responsabilitatea doctrina modern la nivel european tinde s se extind public nu ntr-un sens restrns, doar neleas i trateaz prin prisma responsabilitii

administrative, care trebuie a fi

drept o responsabilitate a serviciilor statale, a

colectivitilor locale, a comunelor, departamentelor, regiunilor precum i instituiile publice subordonate lor, a agenilor publici din cadrul acestora; dar i prin responsabilitatea persoanelor private n excitarea prerogativelor puterii publice, n cazul cnd acestea cauzeaz un prejudiciu. Aa dar, responsabilitatea public face referin la ansamblul de ipoteze n care responsabilitatea autoritilor publice poate fi angajat att n situaii de drept privat, ct i de drept public. Un detaliu important n acest sens, care caracterizeaz responsabilitatea public este acel al activitii reparatorii, care corespunde mai bine evoluiilor recente a acestei responsabiliti. Responsabilitatea public, exprimnd n sine un comportament al autoritii publice analog cu o situaie n care, chiar dac, nici o activitate public nu se gsete la originea fraudei, joac un rol de garant pentru desfurarea cumulului de responsabiliti a administraiei i a agentului n caz de greeal personal, sau tangent cu cea de serviciu. n plus, responsabilitatea public nu include n sine doar criteriul competenei jurisdicionale, dar i cel care ar cauza originii prejudiciului, de care trebuie s in cont la recurgerea n faa jurisdiciilor judiciare. Pentru c principiile i regulile responsabilitii rezult, att din dreptul legal n sensul larg, ct i din dreptul jurisprudenial, considerm oportun de a ncerca s studiem problema influenei dreptului european asupra responsabilitii publice n drepturile naionale n dou aspecte: cel doctrinar al (n special ex. Franei) i a jurisdiciei Curii Europene. De fapt, este greu de conceput o influen a dreptului european asupra responsabilitii publice n Frana, innd cont att de legturile strnse pe care ea le-a avut cu activitatea public, ct i a rolului important jucat de dreptul francez n elaborarea drepturilor europene, rol care l-ar fi putut

58

proteja dac nu de orice intervenie european atunci cel puin de o modificare substanial sub influena efectului su. Doctrina modern francez (Helne Muscat etc.), ncearc ntr-un mod clasic s dovedeasc impactul dreptului european asupra responsabilitii publice, exercitnd o influen veritabil i implicndu-se n anumite evoluii ale dreptului responsabilitii. Astfel, ntr-o manier complex de cercetare este studiat locul interveniei europene n cadrul surselor responsabilitii publice cu scopul de a determina dac ea conine o veritabil originalitate n raport cu regulile dreptului francez, sau dac ea nu acioneaz dect ntr-o repriz principiile, care i snt stabilite, sau dac el nu antreneaz dect o evoluie a regulilor interne, astfel contribuind la rennoirea sa [89, p.12-18]. O concluzie general n acest sens, const n faptul, c dreptul european suscit n dreptul francez o evoluie a particularitilor dreptului responsabilitii. Prin evoluia structurii dreptului responsabilitii, dreptul european tinde s aspire l adapta unui context nou. Dar, important, n aceast ordine de idei este faptul, c reglementarea condiiilor de utilizare a responsabilitii este aproape de consideraii strict naionale. Mai nti dreptul responsabilitii i maniera n care el este organizat traduc o concepie specific a rapoartelor dintre stat i particular, deoarece principiul responsabilitii a evoluat n funcie de necesitile sociale n sensul unei garanii mai mult sau mai puin importante conform domeniilor, garanie acordat particularilor n cadrul fenomenului de dezvoltare a statului providen i a micrii de socializare a riscurilor. Prin urmare, existena unui principiu de responsabilitate i modalitile de exercitare a aciunii n reparaie depind aa dar ntr-o manier imediat de bazele care constituie statul, de circumstanele de timp, de locuri, indiciul ideologic sau social. Ea este n mod specific caracteristic n fiecare stat n concepia relaiilor sociale, concepie care nu rezult n mod excepional n mod intern. Un exemplu n acest sens, poate servi faptul, c n intervine dreptul european responsabilitatea teoria dreptului de regul n materie semicontractual i contractual, pe cnd asupra bunei fondri a structurii actuale a dreptului responsabilitii, ceea ce nseamn modul n care el este construit i asupra necesitii de a-

administrativ francez distinge 3 tipuri de responsabilitate administrativ (responsabilitatea extracontractual, contractual i semicontractual snt trei ipoteze a responsabilitii n msura cnd e vorba de fiecare dat de repartiia unei fraude chiar dac sursa obligaiei este distinct).

59

Pe acest motiv, doctrina francez contemporan ( Hlen Musca i ali cercettori) pune un accent principal asupra cercetrilor influenei dreptului european asupra ansamblului de mecanisme a responsabilitii, deoarece foarte rar acestea snt tratate ntr-o manier paralel. Ea consfinete n primul rnd responsabilitatea exracontractual, ceea ce nseamn responsabilitatea delictual i semidelictual, n al doilea rnd, responsabilitatea contractual a administraiei (cea ce nseamn c ea poate fi pus n cauz pe baza unui contract administrativ, chiar dac acest tip de responsabilitate a fost centrul studiilor mai puin numeroase anume din pricina recentei sale dezvoltri), i n al treilea rnd accentueaz, n sfrit, activitatea semicontractual [90, p.250; p.27]. i dreptul comunitar dirijeaz n primul rnd prin contenciosul restituirii contrare care este o cale de drept ce precede direct din ordinea juridic european. ns prin finalitatea sa economic, el pare n mod natural mai susceptibil de a interveni n domeniul responsabilitilor contractuale i semicontractuale, de altfel n dependen de dezvoltarea economic a comunitilor i a importantelor redistribuiri a mijloacelor financiare alocate cu titlul de diverse politici europene, ct i a armonizrii legislaiilor fiscale i vamale. Pe de alt parte, autoarea demonstreaz dreptul european, viznd confruntarea dintre dreptul francez contemporan i att intervenia european n acest drept, ct i evoluiile pe care ea le

induce din dreptul administrativ francez. Dreptul european al responsabilitii publice ca i dreptul european n general, atunci cnd se bazeaz pe un instrument scris, conine n sine forme bine distincte de intervenie. Mai nti el poate s aib drept obiectiv punerea bazelor unei armonizri generale a dreptului responsabilitii [91, p.241]. Din alt punct de vedere acest mecanism nu parvine totui prin supleea sa i caracterul su indicativ, dect s influeneze foarte slab drepturile naionale. n mod paralel, se multiplic dispozitivele speciale ale responsabilitii, naterea crora se poate fixa la nceputul anilor 80. Ele se suprapun multiplelor regimuri de responsabilitate public, pe care dreptul francez le-a cunoscut mereu, i snt susceptibile s exercite n aceste probleme implicaii mediate [92, p.301] Prin urmare, autoarea susine c, un veritabil drept European al responsabilitii publice se afirm prin deschiderea noilor recursuri i adopia noilor reguli autonome de fond i de procedur. Fr ndoial, limitarea competenelor instanelor europene i principiul de subsidiaritate nu autorizeaz dect interveniile punctuale i specifice dreptului European, n dreptul intern. Cu toate acestea, n opinia cercettoarei franceze Helne Muscat se dezvolt o micare de europenizare a dreptului intern, a responsabilitii publice, deoarece judectorul intern tinde s

60

asigure o protecie asemntoare cu ansamblul de particulari, oricare n-ar fi norma de aplicare (european sau intern) or, transformrile care recurg din influena dreptului european, nu snt n mod obligatoriu actuale, n-au fost mereu obiectul unei acceptri, dar a unei integrri n dreptul francez, chiar dac ele se situeaz cel mai des n prelungirea tendinelor deja prezente n ordinul intern. Iar analiza noastr, se plaseaz, aa dar, ntr-o prospectiv ce constituie o reflectare asupra unui drept n micare. Din acest punct de vedere, dreptul european ajunge la o evoluie a structurii dreptului responsabilitii, la o rennoire a concepiei sale n ceea ce privete funciile sale i fundamentul su, inducnd o repunere n cauz a autonomiei responsabilitii publice fa de cea privat [93, p.130]. ntr-o alt opinie [94, p.27], i anume a cercettorului Paillet M. Cercetarea influenei dreptului european asupra responsabilitii publice n Frana este necesar din punct de vedere a rennoirii surselor dreptului administrativ, care este subliniat timp de civa ani de ctre doctrin ct i n legtur cu creterea permanent a proteciei particularilor n cadrul aciunii n reparaie i mai general al evoluiei dreptului responsabilitii care este n micare constant timp de vre-o 20 de ani. Totodat, unii reprezentanii ai doctrinei ntr-adevr au respins principiul evoluiei dreptului francez sub intervenia dreptului european [95, p.39] i majoritatea studiilor nu privete dect dreptul comunitar; dreptul convenional fiind considerat apriori lipsit de orice ncercare de intervenie n domeniul responsabilitii [96, p.27] sau s intervin doar ntr-o manier punctual. n urma analizei efectuate, concluzionm, c dei, dreptul comunitar reprezint n sine un sistem juridic separat, totui nu este izolat complet i ocup o poziie ntre dreptul naional i cel internaional. O concluzie, n opinia noastr, adecvat situaiei la momentul de fa i pe care o susinem, apreciaz c analiza interveniei europene n dreptul responsabilitii publice este util innd cont de dezvoltarea continu a aciunilor pecuniare, a recursului care vizeaz indemnizarea fraudelor interese i lrgirea responsabilitii publice (acest fenomen pare generalizat n ansamblul statelor europene) care ar putea s fie dominat de intervenia european n materie de responsabilitate public [97, p.272]. Totui, urmndu-ne n continuare scopul de a cerceta importana real a interveniei dreptului comunitar n sistemele naionale de drept a Statelor Membre n materie de responsabilitate public a unui drept european din ce n ce mai precis i complex, este necesar, dup cum am menionat

61

anterior, de a ntreprinde un studiu de ansamblu referitor la interveniile organismelor comunitare i convenionale. Considerm n acest sens, c jurisprudena Curilor Europene constituie un element fundamental a dispozitivului european de ncadrare a drepturilor naionale i este un factor preponderent de influen asupra drepturilor naionale datorit necesitii luate n consideraie de principiile afirmate cu aceast ocazie. Contribuiile majore ale Curii Europene de Justiie la stabilirea ordinii juridice comunitare n opinia autorilor [98, p.98] se clasific n: - principiul supremaiei dreptului comunitar; - conceptul efectului direct; - principiile generale ale dreptului. n pofida naturii sale sui generis i supremaiei asupra drepturilor naionale, dreptul comunitar rmne ntr-o msur destul de larg dependent n implementarea i aplicarea sa de diversele sisteme juridice ale Statelor Membre. Regulile comunitare snt aplicate n Statele Membre printr-o varietate de proceduri i prghii naionale ale aranjamentelor instituionale. Att timp ct politicile i deciziile comunitare snt implementate de ctre state n calitatea lor de agent ce activeaz n numele i din numele Comunitii Europene, ele onoreaz obligaia loialitii comunitare impus [99, p.67]. De fapt, obligaiile comunitare juridic snt obligatorii pentru Statele Membre, fr a fi influenate de structura lor instituional sau constituional, respectiv i pentru toate autoritile naionale, fie ele legislative, executive sau judectoreti. Faptul, c puterea executiv reprezint Statul Membru vizavi de instituiile comunitare, nu elibereaz puterile legislative i judiciare de obligaia de a respecta i executa dreptul comunitar, chiar i n pofida faptului c conform constituiilor naionale ele snt independente i suverane. Curtea European a stipulat n multe cazuri concrete c obligaia, este juridic obligatorie pentru toate autoritile Statelor Membre, incluznd i instanele judectoreti pentru cazurile ce se afl n jurisdicia lor, hotrrea judectoreasc fiind o consecin logic a supremaiei i validrii uniforme a dreptului comunitar i c ordinea juridic naional i instituiile din cadrul ei trebuie s fie modificat pentru a asigura implementarea obligaiilor comunitare. Conceptul efectului direct, exprim n sine una din cele mai importante caracteristici ale ordinii juridice comunitare, care produce un efect direct n sistemele naionale ale Statelor membre n corespundere cu prevederile dreptului comunitar. n rezultat, aceste prevederi asigur

62

respectarea obligaiunilor comunitare nu numai de ctre instituiile comunitare ci i de Statele Membre, iar n unele cazuri de indivizi. Principiul efectului direct este un component cheie al naturii constituionale a dreptului comunitar i se refer la capacitatea dreptului comunitar de a fi invocat de ctre indivizi pe parcursul proceselor n instanele judectoreti naionale. Aplicabilitatea direct asigur statutul de lege unui regulament n cadrul dreptului naional al Statelor Membre din momentul adoptrii n conformitate cu procedurile comunitare [100]. Semnificaia real a efectului direct este mult mai larg dect aplicativitatea lui direct, fiind o caracteristic care poate fi ataat oricrei prevederi juridice comunitare. O norm declarat de CEJ avnd drept efect direct confer drepturi irevocabile indivizilor din cadrul unui sistem naional. Drepturile direct efective ofer o surs de protecie contra aciunilor ce violeaz dreptul comunitar. n concluzie, condiiile necesare pentru a recunoate o norm a dreptului comunitar, avnd efect direct, constau n claritatea, precizia, natura necondiionat, complet i perfect a normei, precum i lipsa dependenei fa de msurile de implementare ele fiind expuse de clauz, cu scopul de a fi capabil pentru aplicare ntr-un caz anume. Dup cum s-a menionat anterior Curtea European de Justiie la stabilirea ordinii juridice comunitare, aplic de asemenea i principiul general al dreptului, care poate fi utilizat din dou aspecte; adic din necesitatea unei clauze pentru ca ordinea juridic comunitar s poat funciona mai eficient i mai just, i justificarea unei asemenea creativiti juridice n cadrul tratatelor (unele dificulti n acest plan constituie neexhaustivitatea constituiilor i n plan politic dur dificultatea amendrii lor). De menionat, ns c, aplicarea principiului general al dreptului prezent ntmpin unele impedimente din cauza bazei juridice [101], la fel fiind acute i limitele dreptului codificat n cadrul Comunitii. nc la etapa timpurie Tratatul CEDO nu a fost destul de cuprinztor pentru a avea de afacere cu cazurile naintate spre soluionare CEJ, iar prevederile specifice nu erau ntotdeauna capabile de a prevedea o soluie adecvat problemelor adresate Curii. n aceast situaie Curtea a fost silit s-i formuleze principiile sale generale sau s le adopte pe cele aplicate n Statele Membre. Concomitent cu cele relatate, considerm necesar n viziunea noastr de a expune n continuare i punctul de vedere asupra necesitii existenei unei modaliti de validare a

63

instrumentelor juridice comunitare, care ar permite de rnd cu concluziile i observaiile fcute de ctre membrii jurisdiciilor europene, s traduc o convergen sau o divergen n legtur cu interpretarea dreptului Comunitii sau unde au existat dubii privind validitatea instrumentelor comunitare [102, p.11]. De exemplu, n opinia judectorilor naionali aplicarea procedurii preliminare n judecarea cazurilor de ctre Curtea de Justiie a Comunitii Europene poate contribui la prevenirea diferitor dificulti pe care Curtea le ntlnete uneori [103, p.15]. Autorii raportului menionat, pe bun dreptate, abord unele probleme ce deriv din principiul general al dreptului comunitar expuse anterior. n aceast ordine de idei, se caut soluionarea divergenelor ce in de validarea actelor instituiilor comunitare (n cazul cnd curile naionale pot respinge validarea unui act pe care este bazat o msur naional, suspendnd n mod excepional aplicarea acelei msuri temporare sau s-o garanteze cu alt prevedere care o substituie, de interpretare a unui articol al dreptului comunitar indiferent dac se conine n Tratate sau legi secundare, sau n cazul lipsei unui remediu juridic n dreptul naional etc.). Tot n dezvluirea ideei c dreptul comunitar, prin influena sa, dezvolt principiile jurisprudeniale naionale, n special, se remarc c diverse activiti administrative. Aceste decizii [104] aduc o nou tratare n materie de constrngere asupra autoritilor naionale pentru a garanta transpunerea unei norme de valoare superioar, deoarece puterea reglementar n-a fost niciodat condamnat n ceea ce privete terenul de responsabilitate. Dei, pn acum responsabilitatea pentru greeala legislatorului n-a fost nc recunoscut, responsabilitatea faptei nclcrii dreptului comunitar trebuie sa fie pusa n funcie dup regulile dreptului naional. n acest sens, L. Francovich precizeaz c condiiile de fond i de form fixate de diversele legislaii naionale n materie de reparaie a pagubelor n-ar fi mai puin favorabile ca cele care privesc reclamaiile asemntoare cu natura intern i n-ar fi fost amenajate n maniera de a face imposibil sau foarte dificil obinerea reparaiei [105]. Prin urmare, conform acestor principii judectorul administrativ trebuie sa satisfac trei condiii: regula comunitar trebuie s aib ca scop de a conferi drepturi particularilor; violarea trebuie s fie suficient de caracterizat ; victima trebuie s fac o legtur de cauzalitate direct ntre aceast violare i prejudiciul suportat a drepturilor omului i a libertilor fundamentale. directive sau regulamente comunitare permit de a impune n drepturile naionale recompensa pagubelor rezultnd din

64

Cele relatate, ne permit s concluzionm, c cercetarea juridic contemporan nu mai poate s ignore importana dreptului european att timp ct este prezent n toate ramurile dreptului, considernd c dreptul european nu este nimic altceva la origine dect dreptul, care rezult din acorduri ntre reprezentanii statelor membre, elaborarea cruia se refer la propriile lor reguli interne. Astfel i activitatea legislativ, cade de asemenea n cmpul interveniei europene, [106, p.12] deoarece legea este supus respectului angajrilor internaionale, Curtea de Justiie a Comunitii europene, care a hotrt c n caz de violare a dreptului comunitar, condiiile de angajament a responsabilitii sunt determinate de dreptul comunitar, iar responsabilitatea practicii jurisdicionale, de asemenea, se ncadreaz n obligaia de a respecta principiile conveniei... [107]. Cu toate c, problema potenialului dreptului european nu este studiat nc pe larg, influena dreptului european asupra dreptului responsabilitii publice ncepe de un timp oarecare s fie evocat, continund s rmn nc parial. Pornind de la ideea c dreptul responsabilitii este n mod esenial , dar nu exclusiv de origine jurisprudenial, nseamn c el las un loc normelor scrise n domeniile specifice, care constituie regimurile legislative ale responsabilitii publice. Astfel, structura dreptului responsabilitii relev, deci coexistena de reguli de drept scrise jurisprudeniale care constituie baza lor. Ct privete influena dreptului comunitar asupra cadrului legislativ din ara noastr, se constat o situaie n stare incipient nc. Primii pai n aceast direcie s-au ntreprins cnd Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale adoptat la Roma, la 4 noiembrie 1950, intrat n vigoare la 3 mai 1953, a devenit drept parte integrant a sistemului legal intern al Republicii Moldova la 24.07. 1997 fiind ratificat prin Hotrrea Parlamentului nr. 1298-XIII. Ulterior au fost, de asemenea, semnate i ratificate 14 protocoale la Convenie. Potrivit prevederilor actelor menionate, ea se aplic n mod direct, inndu-se cont de faptul c art. 4 din Constituia Republicii Moldova consacr primatul Conveniei fa de actele care-i contravin. Aplicarea corect a Conveniei presupune studierea prealabil a jurisprudenei Curii, care unica are competena de a interpreta oficial prin hotrrile sale modul de aplicare a Conveniei, hotrrile ei fiind obligatorii pentru sistemul judectoresc. Anume din aceste considerente att prevederile Conveniei, ct i jurisprudena Curii snt obligatorii pentru instanele judectoreti naionale i pentru autoritile publice naionale. cu origine minoritar i de principii

65

n prezent se nregistreaz o cretere a adresrilor cetenilor rii noastre la Curtea European a Drepturilor Omului. Astfel, Moldova 216 cereri individuale. De rnd cu cele menionate pot fi enumerate i alte prghii prin care dreptul comunitar influeneaz dreptul naional. Planul de aciuni Republica Moldova Uniunea European, procedura de armonizare ale legislaiei naionale la standardele europene pe domenii de activitate, acquis communautaire condiionate, rezid din faptul, c Republica Moldova este stat membru cu drepturi depline n Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est (la 28 iunie 2001). la sfritul anului 2005, Curtea a notificat Guvernul Republicii

66

3. Doctrina i practica judiciar actual privind repararea prejudiciului Modalitile de reparare a prejudiciului n dreptul administrativ, incontestabil , c nu au aprut pe teren gol, dar i trag originea din dreptul responsabilitii civile care a fost i este orientat n mod special spre repararea fraudelor. n toate rile occidentale funcia principal a responsabilitii civile const n a asigura persoanei lezate repararea fraudei cauzate... i se ntmpl ca ea s fie utilizat drept mijloc de a ncurca comiterea unei fraude care amenin s se produc, sau chiar un instrument de restabilire a legalitii [108, p.2]. Acest loc esenial al ideii de reparare sau de compensare, anume responsabilitatea civil joac n prezent cte odat un rol de sanciune sau de pedeaps privat [109, p.2], este nsoit de altfel de o preeminen a faptului de drept de indemnizaie pecuniar, care se explic prin rolul de instrument privilegiat al schimburilor de valori, rol , jucat de ctre moned n rile dezvoltate din punct de vedere economic. Caracteristicile eseniale menionate existente n legislaia naional [110] apar n mod clar n Codul civil francez, textele cruia au rmas aproximativ neschimbate din 1800 fiind consacrate efectelor responsabilitii i condiiile ei [111]. Pn la nceputul anilor 1990 n doctrina francez art.1142- 1156 [112], erau considerate de ctre quazi-totalit a doctrinei avnd o funcie de reparaie. Astfel, reparaia a fost considerat important de ctre mai muli savani de mare talent [113, p.31] care au pretins, c fraudele i interesele contractuale ar fi un mod de executare a contractului, iar executarea prin echivalent sau imposibilitatea de indemnizare a fraudei, nu pot fi apropiate de conceptul de responsabilitate. Aceast opinie cu o mare rezonan n doctrina modern [114, p.453] este tratat drept una care pare totui inexact [115, p.65], ea este n orice caz pentru moment n mod total n dezacord cu jurisprudena, care afirm n mod constant funcia de recompens pentru daune i interesele contractuale [116, p.3]. Prin urmare, n prezent responsabilitatea civil apare, aa dar, ca o instituie dirijat spre reparaia ( indemnizarea) fraudei, ea fiind asigurat n mod normal prin plata victimei a unui echivalent bnesc [117], care orienteaz apriori spre o concepie pur economic a reparaiei i prin evoluia sa ulterioar a lrgit obiectivul reparaiei.

67

i n dreptul public, responsabilitatea public face referin la ansamblu de ipoteze n care responsabilitatea autoritilor publice poate fi angajat att n situaii de drept privat ct i de drept public (urmeaz a se ine cont de specificul dreptului francez, prin responsabilitate public se va nelege dreptul responsabilitii aplicat autoritilor publice pe care l reglementeaz Codul civil i alte surse ale dreptului privat). Totodat, dreptul francez al responsabilitii publice rspunde la o logic proprie, care se deosebete de cea a dreptului civil i const n stabilirea unui echilibru n relaiile puterilor publice i a celor administrai, fr ca aceste relaii s poat fi calificate drept egale ntre ele. Anume decizia Blanco a refuzat aplicarea Codului Civil, ndeprtnd mecanismele stipulate n textele generale care determinau responsabilitatea persoanelor private, de a fi n mare ncurctur c nmulirea legilor speciale deriv din responsabilitatea ( iresponsabilitatea) public [118, p.594], aceast lege a tins s substituie competena judectorului judiciar...cu justiia administrativ [119, p.594]. Mai trziu i constituionalizarea progresiv a dreptului administrativ[120], a dezvoltat dreptul responsabilitii publice, astfel fcnd reale exigenele constituionale ale acesteia, dar limitndu-le n condiiile n care supravegheaz reparaia prejudiciului, avnd de jucat rolul su atunci cnd legislatorul impune un cadru constituional constituional. Dreptul internaional pe parcursul unei perioade ndelungate a evitat cu struin suplimentarea dreptului responsabilitii publice n dreptul francez [121]. Dar totui, o evoluie important s-a produs sub influena dreptului european. n acest context, necesit a fi menionat impactul Conveniei europene a drepturilor omului ratificat de Frana n 1974. Aceast convenie a autorizat condamnarea pecuniar a statului francez pentru prejudiciule cauzate prin deciziile sale, invocnd judectorilor respectarea dispoziiilor conveniei ce in de dreptul la un proces echitabil, la un recurs efectiv i protejarea dreptului de proprietate. n aprecierea sa cercettorul francez, Moreau J. susine c ntr-o manier poate nc decisiv, dreptul comunitar ncepe s-i fac simite efectele sale asupra dreptului francez al responsabilitii administrative, pentru c sistemul comunitar implic astzi clar c administraiile naionale necesit s repare violrile drepturilor vis--vis de cei administrai. i n acest scop mecanismele de preexistent i confirm consolidarea cadrului

68

reparaie proprii a fiecrui stat trebuie s rspund exigenelor degajate de Curtea de justiie comunitar aprnd ntru totul autonomia instituional [122, p.596]. n aceast perspectiv este apreciabil aportul deciziei Francovitch et Bonifaci [123], care a admis necesitatea responsabilitii unui Stat membru conform dreptului su intern n ipoteza n care acest stat a neglijat s transpun o directiv. Aa dar, dac se constat c eficacitatea dreptului comunitar admite posibilitatea pentru particulari de a obine reparaia prejudiciului n cazul n care drepturile sale snt lezate printr-o violare a dreptului comunitar imputabil a unui Stat membru, Curtea indic c dreptul la reparaie corespunztor trebuie s se concretizeze n cadrul dreptului naional al responsabilitii. Dnd crezare c condiiile de indemnizare nu snt amenajate de manierele de a ntoarce practic imposibilul, ori excesiv dificil de a obine reparaia, Curtea determin reexaminarea tuturor soluiilor acquises (dobndite, experimentate) asupra terenului responsabilitii neaprate ( sans faute) dar ( ns) fals avantajoase pentru victime [124]. O privire n ansamblu asupra influenei dreptului european asupra responsabilitii publice, generalizrii gradului de intervenie european asupra dreptului responsabilitii, care intervine de regul n materie semicontractual i contractual, confirm c dreptul comunitar, prin finalitatea sa economic pare n mod natural mai susceptibil de a interveni n domeniul responsabilitilor contractuale i semicontractuale, de altfel n dependen de dezvoltarea economic a comunitilor i a importantelor redistribuiri a surselor financiare alocate cu titlul de diverse politici europene, ct i a armonizrii legislaiilor fiscale i vamale. Concomitent, se poate meniona , c n numeroase ri ideea de responsabilitate civil nu se mai mrginete n prezent doar la protecia indivizilor contra atentatelor asupra patrimoniului lor, dar tinde s garanteze i aprarea mpotriva unor fraude de natur neeconomic cum snt dureri i suferine, atentatele la reputaie asupra drepturilor personalitii i chiar cte odat asupra sentimentelor i afeciunilor [125]. ntr-adevr, ideea extinderii definiiei de fraude acoperite au obligat juritii s depeasc optica pur de indemnizare. Pentru prejudiciile neeconomice reparaia n sensul strict e cel mai des imposibil i n orice caz ea nu trece prin alocarea unei sume de bani care nu prezint o msur comun cu pierderea care ar trebui compensat. n scopul justificrii acordrii unei indemnizaii sau a unui avantaj, aa dar s-a recurs la un alt concept, i unele sisteme legislative au invocat n acest el ideea de

69

satisfacie , sau cte odat chiar de consolare [126], ea fiind contrabalansa dezagrementele sau suferinele pe care ea le-a ndurat.

oferit

victimei pentru a

Or aceast micare doctrinal n-a rmas fr consecin asupra amenajamentului efectelor responsabilitii civile [127]. Dar n cteva ri (aa ri ca Elveia i Ungaria) ea a condus la autorizarea condamnrii n profitul operelor caritabile sau pronunarea msurilor, care nu snt legate de indemnizaii bneti ( aa ca declaraii asupra cinstei, scuze, obiecii judiciare sau afirmaie de ctre tribunal a existenei greelii cauzate victimei). De asemenea, se poate de citat n acest sens o decizie a Curii Europene a Drepturilor Omului, din 24 aprilie 1990, care a condamnat statul francez n privina prevederilor art. 8 a Conveniei Europene de Aprare a drepturilor Omului, asupra caracterului imperfect al legislaiei cu privire la interceptarea telefonic i care a judecat c prezenta decizie constituie prin sine nsi o satisfacie echitabil suficient n ceea ce privete prejudiciul argumentat [128]. Fa de cele expuse, inem s menionm c n ara noastr se necesit o schimbare a viziunii att sub aspect doctrinar ct i legislativ cu privire la reparaia prejudiciului, reieind din doctrinele i sistemele legislative internaionale. a) Modalitile i condiiile de reparare a prejudiciului Doctrina francez [130, p.674] a responsabilitii autoritilor administraiei publice pentru prejudiciul cauzat distinge trei modaliti de reparaie: - n natur sau echivalent; - integral sau prin acord ( nelegere, tocmeal); - prin intermediului capitalului sau a unei rente. Evaluarea prejudiciului este o problem dificil pentru instana de contencios administrativ fiind dictate att de naltul interes al victimei de a obine indemnizarea prejudiciului, ct i de autoritile care urmeaz s le despgubeasc. Condiiile de baz a evalurilor includ n sine data evalurii i depunerea (vrsarea) indemnizrii accesorii [131, p.676]. Cercettorul Moreau J., trateaz problema stabilirii datei indemnizrii prejudiciului sub dou aspecte: din data cauzrii prejudiciului ori din data judecrii litigiului. ntr-o alt opinie cercettorii Sttescu C. i Brsan C., consider c momentul n funcie de care se apreciaz echivalentul pagubelor... n practica judiciar au fost pronunate soluii variate.

70

Exist astfel decizii care au considerat c, pentru aprecierea ntinderii despgubirii, urmeaz s fie luate n considerare preurile de nlocuire a pagubelor existente la data producerii prejudiciului... Exist ns i decizii, ale cror soluii le mprtim, n sensul ca o adevrat reparare integral a prejudiciului se poate asigura lund n considerare preurile de evaluare existente la data pronunrii hotrrii [132, p.152]. Din cele relatate, este lesne de neles c n lipsa unor principii teoretice i practice de reparare a prejudiciului n dreptul administrativ naional, iar n unele cazuri prezena reglementrilor legislative nedesvrite ale acestuia, conteciosului judiciar al rspunderii administrative i revine un rol aparte. De aceea, considerm benefic preluarea principiilor expuse mai sus i de ctre instanele naionale de contencios administrativ [133]. n continuarea acestei idei, considerm, c n doctrina naional a dreptului administrativ modalitile de reparare a prejudiciului snt puin studiate. Principiile de baz i noiunile generale referitoare la prejudiciul cauzat de o autoritate public, ct i responsabilitatea pentru cauzarea de ctre aceast sau de o persoan cu funcii de rspundere snt stipulate n doar n Codul Civil al Republicii Moldova [134, p.353, 357]. Exemplele aduse ne nclin spre susinerea unei chestiuni de principiu n doctrina naional n vederea adoptrii mecanismului de reparare a prejudiciului n dreptul administrativ, inndu-se cont desigur de specificul acestei ramuri prin detaarea de la Codul civil, Codul muncii. Deoarece, la nivel de legislaie pentru despgubirea unui prejudiciu (moral sau material), cauzat victimei de ctre o autoritate public este necesar de a apela la actele legislative menionate, care, n fond, reglementeaz cu totul alte raporturi juridice sociale. Prin urmare, ceea ce, n primul rnd, ne intereseaz sub aspect de cercetare ine de fundamentarea doctrinar i la nivel de cadru legal a noiunii de prejudiciu i modul de indemnizare a acestuia n dreptul administrativ. Dat fiind faptul, c dreptul administrativ nu conine stipulri clare privind nsi noiunea de prejudiciu, n practica judiciar a contenciosului administrativ se utilizeaz prevederile Codului Civil al Republicii Moldova [135]. Importana tratrii juridice adecvate a noiunii menionate poate fi considerat drept una semnificativ, deoarece utilizarea noiunii de prejudiciu permite de a purcede la o legtur de reparaie n funcie de o persoan determinat i deci n mod subiectiv fa de autorul i victima pierderii [136]. Vedena V., consider c prejudiciul este de esena rspunderii patrimoniale a funcionarului public ca i a salariatului [137, p.204].

71

n completarea celor expuse considerm, prejudiciul, drept un termen, prin care persoana care se consider vtmat i desemneaz paguba i consider c o apreciaz n msura n care ea a suportat careva pierderi morale sau materiale . ntr-o definiie absolut drept, prejudiciu poate fi considerat estimarea real, fcut de ctre instana de judecat, asupra valorii morale ori materiale ale acestuia i dovedit n procesul de soluionare a litigiului, care urmeaz a fi indemnizat de o autoritate public ori funcionarul acesteia, care s-a fcut vinovat de comiterea lui. Odat stabilit noiunea de prejudiciu, important dup noi este stabilirea i regulilor generale de regim public criteriile de fundamentare a prejudiciului. - stabilirea prejudiciului; - identificarea persoanelor care se fac vinovate de cauzarea prejudiciului; - interdicia de constrngere; - indemnizarea prejudiciului. n concluzie, criteriile menionate stau la baza principiului rspunderii juridice i se nscriu n mod clasic ntr-o schem triunghiular punnd n raport o fraud, un autor i o victim, fiecare din aceste elemente fiind indispensabile n egal msur la folosirea mecanismului responsabilitii, iar prezena lor unit antreneaz o obligaie de reparaie. Pentru contenciosul administrativ din Republica Moldova devine important la stabilirea prejudiciului ( moral ori material) n dreptul administrativ att pentru aspectul practic ct i teoretic, s depeasc tradiiilor dreptului civil sau al dreptului muncii. Prin urmare, dreptul administrativ autohton necesit s rspund la nite criterii specifice ramurii n constatarea existenei daunei, certitudinea i dreptul victimei la reparaie. Legislaia n vigoare conine reglementrile de rigoare ce in de modul de reparare a prejudiciului. Din punctul nostru de vedere, unele din ele nu reglementeaz adecvat noiunea de echivalent n indemnizarea prejudiciului. Spre exemplu, n alin (2) art. 1416 Cod civil al Republicii Moldova se stipuleaz c instana de judecat, adoptnd hotrre cu privire la reparaia prejudiciului, oblig autorul prejudiciului s pun la dispoziie un bun de acelai gen i de aceeai calitate.... n viziunea noastr utilizarea termenului de acelai gen nu explic direct valoarea bunului, sensul acestuia fiind de grup de obiecte care se caracterizeaz printr-o anumit nsuire; De exemplu n dreptul n dreptul administrativ francez acestea se stabilesc reieind din urmtoarele :

72

fel; soi; specie; categorie [138]. Prin urmare considerm mai potrivit utilizarea n acest caz a sintagmei de aceeai valoare [139]. Potrivit opiniei noastre, un alt element important n asigurarea indemnizrii prejudiciului, care necesit a fi preluat din legislaia altor ri, este acel de obinere a stabilirii acestuia pe viitor [140]. n acest sens, considerm oportun pentru legea ferenda operarea stipulrilor de urmtorul coninut Instana de judecat poate dispune repararea prejudiciului viitor dac acesta suscit un prejudiciu indemnizabil. Un principiu sacru de drept nu ar admite lipsa de rspundere a autoritilor publice i a funcionarilor si pentru un prejudiciu cauzat. n aceast ordine de idei, o problem foarte discutabil att pentru doctrin, ct i pentru cadrul legal rmne a fi identificarea persoanelor, care se fac vinovate de cauzarea prejudiciului din cauza diverselor interpretrii n legislaie a acestei noiuni i a unor carene n aplicarea lor. O discuie tranant ce ine de cercul de persoane, care pot avea capacitatea juridic de a rspunde pentru prejudiciile cauzate definite n legislaia n vigoare drept persoane cu funcii de rspundere, persoane cu funcii de demnitate public , funcionarul public care a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat s soluioneze cererea n cazul n care se solicit despgubiri, va aprea n alt compartiment al lucrrii. La fel, pentru doctrina i jurisprudena naional necesit a fi studiat n complex i modul de indemnizare, cuantumul despgubirilor pe care-l poate obine victima. Regula indemnizrii prejudiciului n contenciosul administrativ se reglementeaz ntr-un mod general, instana de contencios administrativ se pronun, la cerere, i asupra reparaiei prejudiciului material i moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexecutarea n termenul legal a cererii prealabile ( alin.(3), art..25). Nici criteriile de apreciere a indemnizrii prejudiciului moral nu ntrunete condiiile ample de realizare ale acestuia fiind stabilit de instana de contencios administrativ , n funcie de caracterul i gravitatea suferinelor psihice i fizice cauzate, de gradul de vinovie a prtului, dac vinovia este o condiie a rspunderii, lundu-se n considerare circumstanele n care a fost cauzat prejudiciul, precum i statutul social al persoanei vtmate.(art.3, alin.(4), art.25 din Legea contenciosului administrativ). Dup cum s-a menionat anterior, ideea expus asupra necesitii extinderii modalitii de reparaie a prejudiciului moral n cadrul legal naional n contextul dreptului comunitar, rmne a fi

73

una prioritar, de rnd cu necesitatea revederii i extinderii n genere a principiilor reparatorii a prejudiciului material [141]. ntr-o viziune a noastr, considerm c jurisdicia administrativ necesit s se disperseze de jurisdicia civil n problemele ce in de stabilirea prejudiciilor i indemnizarea lor, legturii de cauzalitate la judecarea litigiilor. Dac e s ne referim la legtura de cauzalitate ntr-un prejudiciu cauzat de exponenii puterii publice i anume pentru a scoate n eviden unele particulariti ale acestei responsabiliti, inem s menionm, c autoritile publice nu pot fi responsabile dect de pagube imputabile unei activiti a unui serviciu public de ctre organele administraiei publice sau alte autoriti similare acestora, i aceast imputabilitate trebuie s fie direct, adic s existe ntre activitatea de serviciu public i pagub a unei legturi de cauzalitate imediat. Puterea public nu este responsabil de pagubele care nu se gsesc ntr-o activitate de serviciu public dect o cauz indirect i ndeprtat. Cu prere de ru, ceea ce persist n practica contenciosului administrativ este c, principiul legturii de cauzalitate ntre pagub i prejudiciu, n practica jurisprudenial naional se confund adesea prin examinarea cauzelor de despgubire n folosul unor prestatori de servicii private ( Union Fenosa, etc.). Din cele relatate, putem trage concluzia, c actualmente jurisdicia administrativ, necesit s se diferenieze de dreptul civil la aprecierea cauzalitii prejudiciului, reieind din specificul, competenele i atribuiile legale ale activitii legtur autoritilor administraiei publice, printr-o direct dintre fapt i prejudiciul cauzat, dac aceast pagub este obiectiv prin

consecina faptei incriminate, excluznd toate faptele care au concurat la realizarea ei. Imputabilitatea este o condiie de baz a indemnizrii prejudiciului i trebuie s fie raportat la autoritatea administraiei publice sau de la persoana ( funcionarul public, persoana cu funcie de rspundere) de la care este cerut reparaia. De menionat, c coala romneasc interbelic a promovat concepia c statutul de funcionar nu poate pune, n general la adpost de rspundere pe cel care, n aceast calitate , prin actele i faptele sale, a adus altuia un prejudiciu [142,p.202]. Obligaia de reparaie trebuie s fie atribuit doar autoritilor i persoanelor de care depinde activitatea serviciului prin prestarea cruia s-a produs faptul care st la originea prejudiciului. Odat stabilite, toate prejudiciile snt indemnizabile, iar instana nu este n drept s refuze s le indemnizeze fie ele materiale sau cauzate de preium doloris. Pentru ca prejudiciul s fie susceptibil de reparare se cer a fi ntrunite unele condiii, i anume: s fie cert i s nu fi fost reparat nc [143,p.146], iar caracterul cert al prejudiciului presupune

74

c acesta este sigur, att n privina existenei , ct i n privina posibilitii de evaluare [144, p.146-147]. b) Regimul responsabilitii pentru greeal n dreptul comunitar Din acest punct de vedere dreptul comunitar nu se deosebete de alte sisteme de responsabilitate, manifestndu-se nu ntr-o manier egal n diferite sisteme juridice astzi n vigoare. n dreptul comunitar regimul responsabilitii este n esen un regim de responsabilitate pentru greeal. Dei se rezerv posibilitatea unei responsabiliti fr greeal, pentru moment aceast posibilitatea a rmas teoretic. Aa dar, pornind de la ideea responsabilitii primul rnd, de a o determina [145]. n mod concret greeala de serviciu se constituie comis, ca i n dreptul intern chiar din momentul cnd serviciul a funcionat ru, a funcionat cu ntrziere sau n-a funcionat de fel. Lipsa n organizarea i funcionarea serviciului pot s se materializeze printr-o rea organizare a serviciului [146, p.7], o gestiune neglijent [147, p.12] prestat de ctre administraia comunitar a informaiilor eronate [148, p.6], printr-o greeal de supraveghere [149, 19], o violare a regulilor de securitate[150, p.5], o violare a informaiilor primate de ctre o instituie [151, p.14] morale de drept privat, nectnd la gravitatea acestor greeli... n plan doctrinal, greeala ca fundament al responsabilitii administrative, a fost supus criticii. Pe de o parte, o latur a doctrinei respinge ideea conform creia greeala ar fi cauza responsabilitii pentru greeal, din motiv, c o persoan moral nu ar comite o greeal. n aceast privin, responsabilitatea administrativ potrivit lui Chapus R. nu este altceva dect: ...o responsabilitate a faptei altuia, analog responsabilitii comitenilor faptei, a supraveghetorilor lor la care se raport ... ...Metafizic persoana moral nu are voin... dar n definitiv, este ntotdeauna reprezentat de una sau mai multe persoane fizice care au comis actul pguba, care i se imput persoanei morale [152, p. 452]. Pe de alt parte, unii autori consider c, greeala este o simpl condiie, printre altele, de angajament al responsabilitii administrative. Autorul Eisenmann Ch. precizeaz ...Aceast condiie constituie prima justificare care se prezint atunci cnd se pune ntrebarea asupra cauzei pentru greeal, considerm important, n

75

unei responsabiliti stabilit printr-o regul; se poate deci de spus c ea este cauza imediat a acestei responsabiliti [153, p.296]. Tot sub acest unghi, cercettorii Vedel G. i Delvolv P. concep greeala. Astfel , n viziunea acestora ...greeala este prima cauz a responsabilitii administrative n sens istoric i logic...ba responsabilitatea administraiei este fondat pe o greeal, ba ea comport o cauz diferit a greelii [154, p.580] . n continuarea ideii c greeala este cauza direct a responsabilitii pentru greeal, considerm necesar a atrage atenia asupra condiiei fundamentale de angajament a responsabilitii pentru greeal, care este de fapt anormalitatea pagubei. n materie de responsabilitate aceasta nu e cauza prejudiciului care este esenial, dar nsui prejudiciul. Ceea ce condiioneaz obligaia de reparare n cadrul responsabilitii pentru greeal, este ideea c paguba n-ar fi trebuit s se produc, iar victima are dreptul la o indemnizare din momentul cnd o pagub rezult dintr-o greeal a puterii publice. Aadar, aceast logic corespunde statului de drept jurisprudenial care plaseaz victima n centrul preocuprilor sale i funciei reparatorii a responsabilitii administrative. Angajamentul responsabilitii unei persoane publice este condiionat de demonstrarea unei pagube cauzate de un act sau de o aciune imputabil executrii unei misiuni de serviciu public. Contrariu dreptului responsabilitii civile, acest fapt generator nu este n mod necesar component al unei greeli. n practic, responsabilitatea administrativ este deseori angajat pe baza unei greeli (victima trebuie sa aduc proba greelii comise de administraie. Judectorul administrativ ( ex. Frana) faciliteaz adesea aceast nsrcinare a probei utiliznd puterea sa inchizitorial pentru a stabili realitatea faptelor cu ocazia instruciei i a constrngerii unui serviciu. n domenii unde proba greelii este delicat de a fi raportat, judectorul poate s schimbe sarcina probei instaurnd un sistem de prezumie de greeal . Originalitatea major a dreptului administrativ se mai manifest n acest context i prin sistemul responsabilitii fr greeal, care presupune facilitarea recompensei victimei care trebuie cel puin s raporteze despre cauzarea unui prejudiciu n relaie cu un act sau aciune administrativ. Acest sistem nu este mai puin ambiguu pentru c el evit orice investigaie asupra originii prejudiciului i disfuncionalitile legate de organizarea sau de funcionarea unui serviciu . ( De alt

76

fel, dup cum am mai menionat, judectorul condamn rar administraia n ceea ce privete temeiul responsabilitii fr greeal). Una din problemele interveniei europene este de a constata n ce msur acest echilibru poate fi meninut, dnd prioritate necesitii reparrii unei fraude, dat fiind faptul c logica indemnizaiei depete voina de a gsi un responsabil vinovat de comiterea acesteia, astfel asigurnd mecanismele garaniei sociale. c) Influena dreptului responsabilitii publice european asupra sistemului naional Dac regimurile legislative de responsabilitate snt multiple i exercit influena lor n domeniile cele mai diverse asupra relaiilor statului i ageniilor si [155] ca i asupra administraiei i unele categorii de particulari [156] dispozitivele europene nu exercit la moment efectele lor dect n sectoare concrete, ce se pot regrupa n dou grupe: protecia drepturilor i libertilor indivizilor i protecia consumatorului. n ceea ce privete influena dreptului comunitar asupra cadrului legislativ din ara noastr, ea poate fi raportat la o stare incipient. Este cert faptul, c una dintre cele mai semnificative realizri este legat de momentul n care Convenia pentru aprarea drepturilor omului i a libertilor fundamentale adoptat la Roma, la 4 noiembrie 1950, intrat n vigoare la 3 mai 1953 a devenit parte integrant a sistemului legal intern, fiind ratificat prin Hotrrea Parlamentului nr. 1298- XIII din 24.07.1997. n consecin, Convenia, fiind o parte integrant a sistemului de drept naional, urmeaz a fi aplicat n mod direct, inndu-se cont de faptul c art. 4 din Constituia Republicii Moldova consacr primatul Conveniei fa de actele care-i contravin. Aplicarea corect a Conveniei presupune studierea prealabil a jurisprudenei Curii, care unica are competena de a interpreta oficial prin hotrrile sale modul de aplicare ale acesteia, hotrrile ei fiind obligatorii pentru sistemul judectoresc. n lipsa unei doctrine i jurisdicii interne a dreptului responsabilitii publice n ara noastr, dispozitivele europene n problema aprrii drepturilor omului, n opinia noastr servesc drept o garanie de realizare a acestora att pe plan extern, ct i intern. Practica de ultim or, denot faptul c n procesul de examinarea de ctre Curtea de Justiie a cererilor cetenilor Republicii Moldova la stabilirea ordinii juridice comunitare se aplic dup cum am mai menionat, principiul

77

supremaiei dreptului comunitar, conceptul efectului direct, principiile generale ale dreptului. Aceste tendine, necesit s se realizeze ntr-o strns concordan cu dreptul intern. Reieind din responsabilitatea statului de a garanta aprarea drepturilor omului prin elaborarea i implementarea unui mecanism eficient de asigurare a unei astfel de garanii a fost iniiat un proiect de lege privind completarea art.135, alin.1, i art.136 din Constituia Republicii Moldova. Aceste modificri aveau drept scop instituirea unui mecanism naional de control jurisdicional asupra respectrii drepturilor omului libertilor fundamentale. Scopul conceptual al proiectului consta n atribuirea Curii Constituionale a unei competene noi, prin crearea la nivel naional a unui recurs. Proiectul nominalizat a strnit discuii contradictorii. Pe de o parte autorii proiectului [157] susineau c n cazul n care cadrul constituional va suferi o astfel de modificare la atribuiile actuale ale Curii Constituionale se va aduga una suplimentar i anume de a se pronuna, dup epuizarea cilor de atac, n condiiile legii, asupra cererilor depuse, de orice persoan, care se pretinde victim a unor nclcri ale drepturilor i libertilor fundamentale ale omului. Instituirea recursului constituional la nivel naional potrivit autorilor ar fi contribuit la protecia mai eficient a drepturilor i libertilor statuate att de Constituia Republicii Moldova , ct i de tratatele internaionale la care Republica Moldova este parte. De rnd cu cele expuse, autorii au invocat i unele argumente precum c, Curtea European a Drepturilor Omului a sugerat instituirea unui asemenea mecanism naional Statelor Contractante [158], iar Comitetul de Minitri al Consiliului Europei [159] s-a pronunat, de asemenea, n repetate rnduri, asupra oportunitii instituirii unui asemenea mecanism de control la nivel naional. Pe de alt parte, au existat, ns n problema dat i unele dezacorduri privind proiectul menionat. Astfel, prin opinia separat [160], se consider inacceptabil proiectul n formula propus pentru urmtoarele considerente c el ncalc: - principiul unitii materiei constituionale; - principiul separaiei puterilor [161]. La rndul su, Curtea Constituional consider nefondat punctul de vedere menionat, potrivit cruia instituirea unui nou recurs naional n-ar nsemna o imixtiune a autoritii de jurisdicie constituional n nfptuirea justiiei [162]. Recursul constituional permite contestarea direct a actelor sau a aciunilor (inaciunilor) autoritilor publice care au nclcat drepturile constituionale ale persoanei, i nicidecum atacarea propriu zis a deciziilor irevocabile ale instanelor de drept comun.

78

Conform statutului su i rolului atribuit n sistemul de drept, Curtea Constituional nu va putea casa sau modifica hotrrile i sentinele definitive ale instanelor judectoreti n litigii concrete. Pentru comparaie, nici Curtea European pentru Drepturile Omului, potrivit statutului su, nu este o instan judectoreasc suprem n raport cu sistemul judectoresc naional al rilor aderente la Convenia European a Drepturilor Omului. Persoana va putea exercita recursul constituional numai dup ce va epuiza toate cile de atac pentru restabilirea dreptului constituional presupus a fi nclcat de instituiile statale. n condiiile n care Republica Moldova a permis cetenilor si accesul la CEDO, pentru protecia drepturilor statutare de Convenie i implicit de Constituia Republicii Moldova, nu poate fi considerat inacceptabil depunerea unei astfel de plngeri iniial n instana naional de jurisdicie constituional. De remarcat c, potrivit Conveniei, CEDO i stabilete ea nsi competenele, i nu statul parte care i le dicteaz. Potrivit proiectului de lege, plngerile constituionale, pn a fi depuse la o instan internaional, pot fi examinate de Curtea Constituional, unica autoritate abilitat s interpreteze oficial normele constituionale i implicit s le exercite direct. n ceea ce ne privete, nu avem o poziie ferm n aceast problem Nici modificrile respective n-au fost adoptate de Parlament. Oricum, pentru cetenii Republicii Moldova continu s existe unele probleme ce in de accesul la Curtea European ( de exemplu tergiversarea termenilor de examinare a dosarelor de ctre instanele naionale).

79

4 . Unele prioriti de armonizare a legislaiei naionale la standardele europene a) Codificarea, soluie necesar. Perceperea codificrii ine n primul rnd, de nelegerea profund a sensului raionalitii ei n sistematizarea cadrului legislativ i ordonarea normelor juridice ntr-o ramur a dreptului. Pentru a evolua corect utilitatea codificrii, aceasta trebuie perceput att din punct de vedere al puterii publice, ct i de cel al ceteanului. n acest sens, doctrina existent mprtete concluziile potrivit crora necesitatea codificrii ar consta n protejarea administrailor precum i orientarea i raionalizarea activitii autoritilor cu prerogative de putere public [163, p.76]. Pe de o parte, codificarea permite disciplinarea activitii i fixeaz limitele precise pentru fiecare dintre cele trei funcii ale puterii publice: funcia normativ, administrativ i jurisdicional. Pe de alt parte, confer mai multe garanii ceteanului n raportul cu administraia, idealul ca acesta s i le cunoasc i s-i apere drepturile potrivit lor fiind mai aproape de realizare. Nu se contest, c n sistemele de drept contemporane, caracterizate prin pluritate de izvoare i prin dificultatea de reducere la un singur criteriu de ierarhie normativ, codificarea este un demers greu de realizat. Din aceste considerente, n majoritatea rilor care se confrunt cu inflaia normativ s-a ajuns la concluzia c semnificarea, sistematizarea, normalizarea i verificarea activitii administraiei publice este necesar, chiar dac soluia nu este perfect, ci doar perfectabil [164, p.664] i prof. Negulescu P. arat c o codificare presupune o reuniune, ntr-o logic, a principiilor de drept care reglementeaz o materie sau materii analoge [165, p.60]. Prin urmare, codificarea reprezint o metod de raionalizare normativ de mare anvergur, mai uor i mai corect de aplicat. Pe plan mondial, se confer o reuit n materie de codificare Olandei [166], ar, care a reuit s codifice materia de drept administrativ, ca rspuns la preocuprile majore constatnd c o legislaie cu prea multe acte normative, fr coeren i fr respectarea principiilor generale de drept a dus la soluii diferite n activitatea de control al legalitii actelor acesteia, crend arbitrariul att de periculos. Pe plan european, exist ncercri de codificare comunitar, att cu privire la procedurile administrative ct la justiia administrativ. La fel i problemele ivite in de mai multe opinii n acest sens ele dimensioneaz de la ideea codificrii la nivel european n materie de drept administrativ pn la codificarea legislativ parial i sectorial avnd la baz dezvoltarea progresiv

80

considerndu-se c o codificare prematur risc s creeze un sistem rigid i inflexibil de norme juridice, care vor trebui modificate printr-o multitudine de reguli derogatorii pentru a rspunde problemelor de fond [167 ]. Exist, diverse puncte de vedere asupra acestei probleme, una din concluzii este c pentru moment i un viitor previzibil este mai bun s se fac i prudent pragmatic a jurisdiciei Uniunii [168, p.981] . Tot pe aceast linie de gndire se susine c noua tradiie european este ca o structur comun ce las suficient loc pluralismului [169, p.645]. Pentru Republica Moldova problema codificrii apare ca o necesitate ncorpornd n sine scopul de a sistematiza legislaia prin aezarea actelor normative n vigoare, conform unor criterii obiective i subiective. Codificarea ramurii dreptului administrativ ar conduce, de fapt, la sistematizarea actelor normative ce reiese din necesitatea perfecionrii dreptului i este un factor de condiionare a edificrii dreptului i nu n ultimul timp favorizeaz popularizarea legislaiei, accesibilitatea actelor normative pentru toi cetenii. [170, p.12]. n ceea ce ne privete mprtim prerea autorilor menionai i considerm, c codificarea n ara noastr ar putea fi efectuat n baza ramurii dreptului administrativ printr-un Cod administrativ, ce va include n sine toate institutele juridice ale acesteia, inclusiv cel al contenciosului administrativ. Sistematizarea actelor normative ntr-un asemenea cod ar rezolva urmtoarele incomoditi ori erori existente n legislaie cum ar fi: - atingerea unui grad superior celui existent n perfecionarea i dezvoltarea legislaiei; - optimizarea reglementrii juridice a raporturilor de drept administrativ n sfera socioeconomic i administrativ; - reducerea inflaiei actelor normative i discrepanelor juridice ntre acestea; - informarea larg a populaiei referitor la cadrul legal existent administrativ. Sntem de prerea c n procesul de codificare un rol important i revine acquis-ului communautaire, care reprezint totalitatea normelor juridice ce reglementeaz activitatea instituiilor Uniunii Europene, aciunile i politicile comunitare. innd cont de faptul, c Republica Moldova este stat membru cu drepturi depline n Pactul de Stabilitate pentru Europa de Sud-Est (la 28 iunie 2001) n prezent pentru ara noastr posibilitile de armonizare ale legislaiei naionale cu standardele europene n domenii de activitate devin o realitate, care deja ncepe s se manifeste prin aciuni concrete ( armonizarea legislaiei naionale la standardele europene este prevzut i se nfptuiete n corespundere cu prevederile Programului legislativ pe anii 2005-2008).

81

Capitolul IV Rspunderea administrativ-patrimonial n contenciosul administrativ 1. Rspunderea administrativ-patrimonial n doctrina actual n realizarea scopului legal de aplicare a rspunderii juridice potrivit contenciosului administrativ un rol deosebit l are rspunderea administrativ-patrimonial. n doctrina actual rspunderea administrativ-patrimonial ca form a rspunderii administrative este un fenomen nc foarte vag studiat n literatura de specialitate. O astfel de responsabilitate att pentru ara noastr, ct i alte ri ale fostului spaiu sovietic, este ca o inovaie, deoarece a putut aprea numai n procesul de reformare a statului de drept i anume, reieind din raporturile juridice dintre stat, autoritile administraiei publice i cetean. Anterior, aceast responsabilitate era tratat drept o responsabilitate a cetenilor, persoanelor cu funcie de rspundere fa de stat. Despre responsabilitatea autoritilor administraiei publice nu se pomenea sub nici o form. i doctrina internaional, ncepnd cu anii 90 a secolului trecut, a nregistrat o cretere a evoluiei n materie de responsabilitate public, cutnd s explice originalitatea acesteia n raport cu cea a dreptului privat. Potrivit convingerilor cercettorului Einsemann C. n dreptul public se identific trei funcii a responsabilitii: responsabilitate sancionat; responsabilitate recompens; responsabilitate garantat [171, p.18]. Una din tendinele prioritare n preocuprile dreptului european n prezent snt de a pune n centrul ateniei responsabilitatea sancionat i cea garantat, cu scopul condamnrii pagubelor cauzate de autoritile publice i asigurrii garaniei unei protecii pecuniare a particularilor. Astfel, funciile reparatorii ale responsabilitii snt lrgite printr-o dubl influen european viznd facilitarea angajamentelor de responsabilitate, cele care accentueaz responsabilitatea, favoriznd trecerea direct de la responsabilitate la indemnizare. n acest sens, un rol principal i revine termenului de obiectivitate, care ascunde n sine fenomenul de declin de la locul acordat greelii subiective pn cnd ea implic o intenie ruvoitoare, fr o analiz a prejudiciului n funcie de gravitatea acestuia, i fa de consecinele pe care le are fa de autor. n doctrina romneasc aceast problem a fost analizat din perioada interbelic sub un aspect mai mult nuanat de rspundere a statului pentru daune (similar ca n alte state, ex. Frana etc.).

82

Evident, c unele puncte de vedere n aceast abordare s-au diversificat, astfel profesorul Negulescu P. analizeaz problema sub aspectul puterii publice [172, p.258], iar Teodorescu A. sub aspectul responsabilitii n dreptul administrativ, profesorul c susinnd

responsabilitatea rezult din acte administrative, din fapte administrative, responsabilitatea funcionarilor publici [173, p.35]. n viziunea noastr, mai aproape de subiectul abordat, pare a fi aprecierea dat de profesorul Tarangul E., care calific o astfel de responsabilitate caracteristic contenciosului administrativ; reprezint responsabilitatea administraiei pentru culp, responsabilitatea administraiei pentru greeala de serviciu i responsabilitatea administraiei pentru risc [174, p.622]. n perioada dintre 1945-1989 n doctrina romneasc s-au confruntat concepiile potrivit crora rspunderea statului era ca o form a rspunderii civile, fie ca o form a rspunderii administrative. Susintorii teoriei rspunderii administrative se bazau pe nsi reglementrile Constituiei din 1965 [175] potrivit crora exista rspunderea organelor de stat. Astfel, textul constituional (art. 103) stipula, c judectoriile judec cererile celor vtmai n drepturile lor prin acte administrative, putnd s se pronune, n condiiile legii, asupra legalitii acestora. Astfel, prof. Iorgovan A. [176, p.338 ], apreciind dezvoltarea teoriei rspunderii n dreptul administrativ a prof. Iovna I., susine autorul are meritul de a fi analizat, pentru prima dat ...rspunderea organelor administraiei de stat pentru pagubele cauzate prin actele lor ilegale, ca o rspundere autonom, distinct de rspunderea civil delictual. Odat cu adoptarea n Romnia a Legii nr. 29/1990, prin art.13, s-a instituit un tip de rspundere administrativ-patrimonial a funcionarului public i a autoritii publice pentru prejudiciile materiale i morale produse particularilor..., La aceast calificare ne ndrituiesc att tradiiile doctrinei romneti interbelice, ataate, cum artm anterior, ideii c rspunderea administraiei fa de teri nu se poate supune regulilor crora se supun raporturile dintre particulari, concepia sistemului francofon, din ale crei valori s-a alimentat n permanen gndirea juridic romneasc ... [177, p.200] Ulterior, i modificarea important a instituiei contractului administrativ pe care a adus-o Legea nr. 554/2004, este valoroas n acest sens, deoarece autorii de drept public au considerat ns c se impune ca pe calea contenciosului administrativ s fie atacate nu doar manifestrile

83

unilaterale de voin juridic fcute n regim de drept public, ci i manifestrile bi sau multilaterale fcute n acelai regim, respectiv - contractele administrative [178, p.18]. Ct privete modul n care s-a manifestat rspunderea administrativ n Republica Moldova pn n perioada anilor 90 a fost deja expus n capitolul I al lucrrii. Considerm, c la nivel de cadru legislativ, constituionalitatea rspunderii administrativpatrimoniale s-a produs prin stipularea n art. 53 din Constituia Republicii Moldova prin recunoaterea dreptului persoanei vtmate ntr-un drept al su de o autoritate public la anularea actului i repararea pagubei. Jurisdicia constituional menioneaz, c scopul contenciosului administrativ este aprarea dreptului persoanei n spiritul legii i orice persoan care se consider vtmat ntr-un drept al su recunoscut prin lege, de ctre o autoritate public, se poate adresa instanei de contencios administrativ pentru a obine anularea actului, recunoaterea dreptului pretins i repararea pagubei [179]. Odat cu adoptarea Legii nr. 793-XIV din 10.02. 2000 contenciosului administrativ instanelor de contencios administrativ li s-a dat competena de a se pronuna asupra reparrii prejudiciului material i moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexecutarea n termenul legal a cererii prealabile (art.25) i introducerea n proces n condiiile art.20 din legea menionat a funcionarului public. Cu toate acestea, se constat c, n literatura de specialitate autohton, problemele rspunderii administrativ patrimoniale snt elucidate indistinct, iar n cadrul legal existent nu se conine o astfel de reglementare. Nu pot fi trecute cu vederea n acest sens, cercetrile efectuate de autorul autohton Cobneanu V., care a abordat practic nceputul acestei probleme fundamentnd concepia pentru instituirea unei noi instituii a dreptului administrativ - instituia rspunderii administrativpatrimoniale [180, p.16]. Unele aspecte ale problemei vizate au fost abordate de ctre cercettoarea Orlov M., care susine c rspunderea administrativ - patrimonial, pe lng faptul c este o form nou de rspundere n legislaia rii noastre, poart un caracter complex i urmeaz a fi abordat de tiina dreptului administrativ ntr-o manier multiaspectual i interdisciplinar. Aceasta ar uura aplicarea corect de ctre instanele de contencios administrativ a rspunderii respective [181, p.252]. Totodat, menionm c se fac auzite i alte opinii opuse referitor la problema abordat. Unii autori consider c raporturile de reparare a prejudiciului, cauzat persoanei printr-un act

84

administrativ ilicit al persoanei cu funcie de rspundere din cadrul organului autoritilor administraiei publice, au natur juridic civil [182, p.204]. Autoarea compar particularitile obiectivului i ale metodei dreptului civil cu raporturile patrimoniale ce apar n virtutea prevederilor Legii nr.793-XIV 10.02. 2000 contenciosului administrativ i constat urmtoarele: a) persoana, ale crei drepturi au fost lezate prin actul administrativ ilicit al persoanei cu funcie de rspundere din cadrul organului autoritii publice, dispune de autonomie patrimonial; b) n cadrul raporturilor patrimoniale, aprute n baza legii menionate, persoana vtmat nu se subordoneaz (cu unele excepii) organelor autoritilor publice; c) raporturile patrimoniale de reparare a prejudiciului, cauzat de un act administrativ ilicit, se realizeaz din iniiativa persoanei vtmate [183, p.206]. Din expunerea materialului devine clar, c autoarea confund natura actelor juridice administrative, specificul acestora, plasarea subiecilor ntr-un raport de drept administrativ i chiar nsi noiunea de act administrativ individual. Fa de cele expuse, considerm necesar ca cercetrile noastre privind rspunderea administrativ-patrimonial n contenciosul administrativ n Republica Moldova, s se axeze pe unele particulariti ale naturii juridice al rspunderii menionate; complexitatea acestei noiuni, posibilitatea de extindere a subiectelor care pot fi supuse unei asemenea rspunderi, aplicabilitatea normelor din legislaia naional de ctre instanele de contencios administrativ n vederea indemnizrii prejudiciilor materiale i morale, depistarea conexiunilor i disensiunile pe aceast problem cu alte ramuri ale dreptului. n consecin, studiul respectiv va releva particularitile menionate ale rspunderii administrativ-patrimonial ntr-o interdependen cu alte ramuri ale dreptului ( civil, muncii), ct i a altor forme de rspundere juridic.[184, p.181-182]. Pentru a reui n cele propuse, considerm oportun a porni de la afirmaiile lui Prisacaru V. [185, p. 216] potrivit crora n contextul contenciosului administrativ rspunderea administrativ i are drept puncte de reper cele dou forme existente: a) rspunderea autoritilor administrative; b) rspunderea funcionarilor publici.

85

2. Rspunderea administrativ- patrimonial a persoanelor publice nainte de iniierea acestui studiu care relev responsabilitatea administrativ a persoanelor publice pentru prejudiciul cauzat, considerm important de a face unele distincii dintre rspunderea statului, rspunderea administraiei i rspunderea administrativ. Prin urmare, ...statul este subiect al rspunderii administrative atunci cnd n baza unor prevederi legale este subiect ntr-un raport de drept administrativ, ca reprezentant al puterii publice [186, p.186]. Limitele puterii statului i autoritilor administraiei publice locale practic nu pot fi delimitate strict, prin urmare statul i asum obligaia de a respecta drepturile i libertile fundamentale ale omului i consacr garanii n acest sens [187, p.22]. Statul svrete actele i faptele administrative prin intermediul funcionarilor si [188, p.22] totodat, responsabilitatea funcionarilor publici este n strns legtur cu responsabilitatea statului fa de particulari i izvorte din principiul autolimitrii puterii publice a statului de drept [189, p.23]. Rspunderea administraiei i mai pe larg, rspunderea puterii publice, desprit de rspunderea privat, constituie un corp de principii autonome de drept administrativ [190, p.543]. n scopul asigurrii garaniei victimelor jurisprudena i legea recunoate administraia responsabil de frauda datorat de greeala personal a agenilor si i cte odat de aciunile persoanelor private [191, p.587], iar cmpul de responsabilitate a administraiei se lrgete n dependen de extensiunea noiunii de agent public ( toate persoanele care se gsesc n dependen de administraie, aleii, colaboratori ocazionali) [192, p.587]. Responsabilitatea administrativ [193, p.167] poate fi determinat, drept una mai restrictiv dect responsabilitatea administraiei, deoarece ea nu cuprinde toate ipotezele unde responsabilitatea persoanelor publice se gsete angajat. ( Deoarece o persoan public nu acioneaz ntr-att ca i o putere public, ea este supus i regulilor dreptului comun i atunci competena i revine instanei de judecat de drept comun). Astfel, rspunderea administrativ poate s se defineasc ca un comportament al autoritilor administraiei publice impus pe un anumit sistem de reguli de conduit, degajate, n principiu, de ctre instana de contencios administrativ, n scopul sancionrii unor activiti ilegale svrite de ctre acestea n exercitarea atribuiilor i competenelor legale. De fapt, rspunderea administrativ-patrimonial a autoritilor administraiei publice n de cazul nostru necesit a fi examinat n aspect dublu, adic concomitent n calitatea acestora

86

autoritate public i de persoan juridic. Calitatea de persoan juridic a autoritilor administraiei publice se refer la sfera circuitului civil, cu care de altfel adesea se confund calitatea de reclamant a autoritilor administraiei publice ntr-un litigiu de contencios administrativ, pe cnd natura juridic a raporturilor de drept administrativ nseamn n primul rnd ierarhia unuia din subieci i anume a autoritii publice. Din start necesit s menionm c, legislaia Republicii Moldova nu conine interpretarea juridico-administrativ a noiunii de personalitate public juridic, n raporturile de putere public. Categoriile civile de care se conduc autoritile publice n sfera circuitului civil [194] ct i modalitatea de participare a acestora la raporturile reglementate de legislaia civil [195. p.67], snt altele dect cele ce ar caracteriza esena acestora n dreptul administrativ. La fel, organele mputernicite s exercite o parte din funciile (atribuiile) Guvernului posed personalitate juridic, doar, dac acestea decurge din prevederile legii sau, n cazurile expres prevzute de lege, din actele autoritilor administraiei publice centrale sau locale. Legea privind administraia public local nr. 123-XV din 18.03.2003, art.4, nu definete completamente personalitatea juridic a unitii administrativ-teritoriale, calificnd unitatea administrativ-teritorial drept persoan juridic de drept public i dispune de patrimoniu n condiiile legii. Pe aceast dimensiune merit a fi menionate unele reglementri mai complexe din Legislaia Federaiei Ruse privind calitatea de persoane juridice ale autoritilor administraiei publice. n opinia cercettorului rus Covenicov I., [196, 104] calitatea de persoan juridic n dreptul administrativ, n comparaie cu noiunile din legislaia civil, se deosebete prin faptul c aceasta: dispune de capacitatea juridic (capacitatea de folosin), lipsa competenelor i funciilor legale asupra terelor persoane, care nu le snt subordonate. Prin urmare, aspectele enumerate de cercettorul menionat ct i conexiunea unor elemente ce se conin n noiunea de persoan juridic reglementat n legislaia civil [197], la regimul de drept administrativ, s-ar sconta dup prerea noastr cu extinderea sau chiar formularea noiunii noi de persoan juridic de drept public, foarte necesar n uzul materiei de drept administrativ. Concluzionnd cele expuse, ncercm s formulm, n viziunea noastr, o noiune nou prin care: personalitatea juridic de drept public se manifest prin capacitatea juridic a acestora de a purta drepturi i obligaiuni, dispunnd de putere i competen proprie, de un buget autonom, de un patrimoniu, de o organizare proprie a serviciilor publice, instituiilor i agenilor subordonai, care

87

pot dobndi i nstrina bunuri mobile i imobile i de a-i apra drepturile n justiie. Dac ar fi s delimitm autoritile publice n calitatea lor de subieci a regimului de putere public i cel de persoan public, ntr-un litigiu de contencios administrativ, am constata practic n ambele cazuri denumiri identice, care difer doar dup obiectele contestrii ( actul administrativ emis n exercitarea funciilor de putere public ori unul de gestionare a patrimoniului public). Unii specialiti n domeniu [198, p.55-56], atribuie la categoria de autoriti publice; Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem i legislativ al Republicii Moldova, Preedintele Republicii Moldova, eful statului, Guvernul, organ central al puterii executive, organele administraiei publice centrale i de specialitate, organele (autoritile) administraiei publice locale (consiliile locale alese i primarii alei), instanele judectoreti (Curtea Suprem de Justiie, Curtea de Apel, tribunalele, judectoriile i judectoriile specializate), Consiliul Superior al Magistraturii i Procuratura. Din categoria autoritilor publice centrale fac parte: Curtea de Conturi, Curtea Constituional, Comisia de Naional de Valori Mobiliare, Comisia electoral Central, care-i exercit atribuiile independent, n conformitate cu Constituia i legislaia n vigoare. n viziunea noastr, n cazul cnd vorbim de calitatea de personalitate juridic de drept public a acestora potrivit contenciosului administrativ, urmeaz a face nite precizri, ce in de calitatea de subiecte i obiecte ale acestora. La fel i responsabilitatea administrativ-patrimonial ale acestor autoriti, necesit n prezent n studiu foarte amplu din motivul exceptrii de la controlul judectoresc a actelor administrative prevzute n art. 4 din Legea contenciosului administrativ. O problem de ultima or discutat n literatura romn de specialitate este cea a rspunderii administrativ-patrimoniale a Preedintelui Romniei, de rnd cu responsabilitatea politic i penal. Astfel, profesorul Iorgovan A., [199, p.70] susine n esen prerea mai multor autori de drept administrativ c decretele prezideniale ca acte administrative sunt susceptibile de atac n justiie, n condiiile Legii contenciosului administrativ, ceea ce presupune i chemarea personal a funcionarului vinovat pentru a fi obligat la plata daunelor, iar rspunderea administrativpatrimonial fundamentat de art.52 din Constituie este.. dincolo de rspunderea politic i penal [200, p.71]. i Constituia Republicii Moldova prin art. 53 ndreptete persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal al unei cereri s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea prejudiciului. n ceea ce ne privete, considerm c o asemenea problem merit a fi supus unui studiu

88

minuios, cu o alt ocazie ntr-o corelaie strns cu principiile constituionale, regimul juridic de exceptare a unor categorii de acte administrative de la controlul judectoresc. O problem constatat n urma studiului practicii judiciare a contenciosului administrativ n Republica Moldova , care persist din punctul nostru de vedere, rmne a fi ceea de aplicare a rspunderii administrativ-patrimoniale autoritilor publice crora n condiiile art.2 din Legea contenciosului administrativ, li se asimileaz persoanele cu drept privat, care exercit atribuii de putere public sau utilizeaz domeniul public, fiind mputernicite prin lege s presteze un serviciu de interes public sau s ndeplineasc funcii administrative, n cadrul crora svresc acte juridice pentru executarea legilor. La fel, considerm necesar, de a scoate n eviden i unele particulariti de baz de care necesit a se ine cont la aplicarea rspunderii administrativ-patrimoniale autoritilor administraiei publice: a) responsabilitatea este stabilit doar prin lege; b) drept temei pentru aplicarea rspunderii administrative servete ilegalitatea comis ; c) aplicarea sanciunilor; d) sanciunile pot fi aplicate la un cerc larg de autoriti ale administraiei publice funcionarilor publici, vina crora a fost stabilit ; e) sanciunile snt aplicate n temeiul normelor de drept care reglementeaz natura juridic a formei de ilicit administrativ. i

89

3. Rspunderea administrativ- patrimonial a funcionarilor publici

n condiiile art.20 din Legea contenciosului administrativ, cererea de chemare n judecat poate fi formulat i mpotriva funcionarului public al autoritii publice prte care a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat s soluioneze cererea n cazul n care se solicit despgubiri. Aceste reglementri ce se conin n cadrul legal, nu par a fi deloc strine, deoarece ntregul sistem al administraiei publice din Republica Moldova pune la baz principiile fundamentale ale activitii serviciului public, ce constau n respectarea strict a legilor i altor acte juridice, ale persoanelor, ale autoritilor respectarea disciplinei de stat, rspunderea personal a funcionarilor publici pentru exercitarea atribuiilor de serviciu, a drepturilor i intereselor legitime administraiei publice locale. Evident c introducerea funcionarului public ca parte n proces i atribuie acestuia calitatea de prt, similar cu cea a autoritii publice, cu toate consecinele ce decurg de ea. Cu toate c, administraia public rspunde pentru daunele cauzate printr-o rea funcionare a serviciului public indiferent de motive, dreptul instituiei publice de a atrage la rspundere material funcionarul care o prejudiciaz subzist indiferent de abaterea svrit, fie c este o abatere (greeal) personal , fie c este una de serviciu [201, p.204]. Autoarea, distinge dou forme a rspunderii administrativ- patrimoniale a funcionarului public [202, p.195]: - rspunderea administrativ - patrimonial a funcionarului public pentru pagubele aduse particularului; - rspunderea administrativ - patrimonial a funcionarului public pentru pagubele aduse instituiei sale . Potrivit cercettorului Prisacaru V., Funcionarii publici din autoritile administrative acionate, rspund potrivit legii, n faa instanelor de contencios administrativ ... sub trei aspecte: a) primul aspect, l constituie rspunderea funcionarilor publici pentru pagubele cauzate celor vtmai n drepturile lor, recunoscute de lege, prin emiterea unui act administrativ ilegal ori prin refuzul nejustificat de a-i rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege; b) al doilea aspect l constituie rspunderea funcionarilor publici pentru nerespectarea dispoziiilor cuprinse n hotrrea instanelor de contencios administrativ; 90

c) al treilea aspect l reprezint rspunderea funcionarilor pentru respectarea msurilor dispuse de instan n timpul soluionrii cauzelor [203, p.217]. O noutate recent n legislaia Romniei, care are tangene cu problema dezbtut ine de invocarea unor consecine noi a rspunderii funcionarului public, care a emis actul administrativ. Sensul acestei inovaii const n recunoaterea dreptului de a sesiza instana de contencios administrativ i persoanei care fr a fi destinatarul sau beneficiarul unui act administrativ individual, este vtmat n drepturile sau interesele sale legitime prin acesta. Prin urmare, din raiunea i finalitatea acestui drept, se desprinde concluzia c aciunea se va ndrepta att mpotriva autorului actului administrativ ct i mpotriva destinatarului sau beneficiarului actului [204, p.12]. Evident, c asigurarea aplicrii rspunderii administrativ-patrimoniale asupra funcionarilor publici pentru prejudiciile cauzate prin actele lor administrative ilegale, vtmarea de drepturi, constituie mijlocul de aplicare a unei sanciuni patrimoniale stabilit de Legea contenciosului administrativ i se asigur prin convingere i constrngere; dezaprobare social a unei manifestri negative; condiionarea constatrii caracterului ilegal al actului, dac snt ntrunite elementele constitutive ale competenei faptei ilegale din acest domeniu de responsabilitate; prin realizarea reparrii integrale a pagubelor cauzate persoanelor crora li s-a adus prejudicii de ctre organul rspunztor i restabilirea n acest mod a raporturilor de regres mpotriva funcionarului vinovat; prin asigurarea respectrii legalitii i a mbuntirii activitii aparatului administrativ. Obligatoriu este ns ca la aplicarea sanciunilor administrativ-patrimoniale s se in cont de unele elemente de coninut ale regimului juridic de rspundere administrativ-patrimonial a funcionarului public [205, p.198] . a) Funcionarul public poate s fie parte ntr-un proces de contencios administrativ numai dac cel vtmat solicit despgubiri, materiale sau morale. Numai n cadrul unei aciuni n reparaie poate funcionarul public s aib calitatea procesual pasiv de sine stttoare; b) Aciunea n reparaie poate mbrca una din urmtoarele forme: aciune numai mpotriva autoritii publice; - aciune numai mpotriva funcionarului public; - aciune att mpotriva autoritilor publice ct i a funcionarului public; - aciune concomitent ndreptat mpotriva funcionarului public i a autoritii prte;

91

c)

prejudiciul material sau , care nate dreptul la reparaii, trebuie s fie provocat printrd) e) n cazul admiterii aciunii, legea instituie principiul solidaritii dintre dreptul funcionarului public de a chema n garanie pe superiorul su

un act administrativ tipic sau asimilat ( tcerea administrativ i tardivitatea); funcionar i autoritatea public; ierarhic, de la care a primit ordin scris s semneze actul. n completarea celor expuse, considerm binevenit o suplinire a regimul juridic menionat cu noiunea de alte persoane angajate n structurile de drept privat, care nu au statut de funcionar public, asimilate n condiiile Legii contenciosului administrativ autoritilor publice, care exercit atribuii de putere public sau utilizeaz domeniul public, fiind mputernicite prin lege s presteze un serviciu de interes public, n cazul n care se dovedete c vinovia acestora n perfectarea unor materiale ce au condus la adoptarea unui act administrativ ilegal. ( se anexeaz) Diverse discuii i opinii pot aprea i n legtur cu atribuiile i competenele unor funcionari reclamai n instan, referitor la puterea de decizie a acestora n cazul adoptrii unui act administrativ sau nesoluionrii unei cereri n termeni legali. Un prim obiect de discuie n acest sens poate servi discordana dintre stipulrile ce se conin n Codul civil al Republicii Moldova i Legea contenciosului administrativ privind calitatea de prt al funcionarului autoritii administrative, actul creia a fost atacat n instana de contencios administrativ. Potrivit reglementrilor ce se conin n primul izvor menionat, prejudiciul cauzat printr-un act administrativ ilegal sau nesoluionarea n termen legal al unei cereri de ctre o persoan cu funcii de rspundere din cadrul ei se repar integral de autoritatea public. Persoana cu funcie de rspundere va rspunde solidar n cazul inteniei sau al culpei [206, p.353]. Reiese c, calitatea de prt dup Codul civil o are nu orice funcionar public care a elaborat actul administrativ contestat sau care a refuzat s soluioneze cererea n cazul n care se solicit despgubiri, dar numai acel cu funcie de rspundere . La fel, i Legea nr. 355-XVI din 23 decembrie 2005 cu privire la sistemul de salarizare n sistemul bugetar, aduce pentru legislaia Republicii Moldova un termen nou funcie de demnitate public. Potrivit art.5 din legea menionat funcia de demnitate public este funcia care se ocup, prin mandat, obinut direct, n urma alegerilor organizate sau indirect prin numire n condiiile legii. De regul, demnitarii care cad sub incidena acestor reglementri, de fapt decid n marea majoritate a cazurilor asupra problemelor n soluionarea crora snt abilitai cu atribuiile i

92

competenele legitime. Prin urmare, la prima vedere funcia de rspundere se echivaleaz din start cu funcia de demnitate public. Concomitent, ns ideea respectiv necesit a fi corelat cu i cu alte categorii de funcii de rspundere care nu snt incluse n anexa la legea nominalizat. La fel, nu este determinat nici demnitate public. Aa dar, o prim soluie n acest sens ar fi ca legislatorul s conforme aceste noiuni att prevederilor Codului Civil al Republicii Moldova, Legii contenciosului administrativ, Legii serviciului public prin preluarea noiunilor de persoan cu funcie de rspundere, persoan care ocup funcie de demnitate public . n acest sens, legislaia urmeaz s aduc unele clariti i n noiunile de superiorul ierarhic funcionarului care i-a ordonat s elaboreze actul administrativ i chiar n privina funcionarului care a elaborat actul i dac acesta a avut atribuii legale. Un mecanism, ct de ct determinat existent n legislaia naional este acela care apr autoritile administraiei publice i funcionarii publici de abuzul persoanelor care se consider prejudiciate. n acest sens, legiuitorul, prevede unele garanii att pentru autoritile administraiei publice ct i pentru funcionarii acestora potrivit crora obligaia de reparare a prejudiciului nu se nate n msura n care cel prejudiciat a omis, cu intenie ori din culp grav , s nlture prejudiciul prin mijloace legale, sau autoritatea public nu rspunde pentru prejudiciul cauzat prin adoptarea unui act normativ sau omisiunea de a-l adopta, sau prin omisiunea de a pune n aplicare o lege [207, p.354] Ideea respectiv i gsete susinerea cercettorului Rusu I., care consider c interesele persoanei trebuie s aib suportul n reglementrile legii, interesele nelegitime fiind contrare ideii de legalitate, ele trebuie combtute i sancionate [208, p.343]. rspunderea preedinilor de raioane, vicepreedinilor, primarilor, viceprimarilor, care dup cum tim nu snt nici funcionari publici i nici nu dein funcii de

93

4. Corelaia dintre rspunderea publice a) Situaia n doctrin

administrativ - patrimonial i ierarhia funciei

Problema n cauz n doctrina contemporan, la prerea noastr, vine ntr-o strict corelaie a dimensiunilor funciei publice, puterea de decizie a persoanelor titulare de aceste funcii i principiile responsabilitii administrative. Practica existent n rilor Membre ale Uniunii Europene, ofer diferite soluii nrdcinate de obicei n istoria fiecrui stat. Dimensiunile funciei publice snt determinate n acest sens de dou concepte: concept larg al funciei publice (definete angajatul public ca parte a unei mainrii de execuie a statului) i conceptul restrns al funciei publice (este limitat conceptul la aa numita administraie public central) . De remarcat, ns, c n unele ri, se observ o tendin dominant, a conceptului restrns al funciei publice, unde funcionarii publici snt numii aceia care dein funcii de autoritate public sau snt direct implicai n realizarea politicilor, elaborarea legislaiei sau implementarea legislaiei. De exemplu, n Ungaria, doar 12% din toi angajaii publici snt considerai funcionari publici conform legii din 1992, potrivit creia, funcionari publici snt acei oficiali care exercit funcii manageriale, de luare a deciziilor, legislative sau de implementare... ori snt nvestii cu atribuii importante n instituiile administraiei publice. n afar de funcionarii publici mai snt i alte categorii speciale de funcionari reglementate de o lege special ( personalul din serviciul public). Pe aceleai criterii asemntoare se bazeaz i legislaia Albaniei i Iugoslaviei, care prevede calitatea de funcionari publici angajailor din instituiile din administraia public central i local, care exercit autoritatea public n funcii de natur managerial, organizaional, de supraveghere i de implementare. Ea clasific funciile n urmtoarele categorii: funcionar public de conducere de nivel nalt, funcionar public de conducere de nivel mediu, funcionar public de nivel inferior i funcionar public de implementare. La fel i n Macedonia, legea din iulie 2000, combin criteriile de exerciiu al autoritii manageriale funcionari publici profesioniti i funcionari publici administrativi profesioniti. n Romnia, Legea nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici, modificat i

94

completat, acord o dimensiune larg funciei publice prin denumirea de funcionari publici a acelora care snt numii ntr-o funcie public permanent la nivel central, judeean, municipal sau comunal. Funciile publice snt acelea care implic exercitarea unor prerogative de putere public. Tot ea reglementeaz c, funcia public reprezint ansamblul atribuiilor i responsabilitilor, stabilite n temeiul legii, n scopul realizrii prerogativelor de putere public de ctre administraia public central i local. Potrivit aceleiai legi, funcionarul public este persoana numit, n condiiile legii, ntr-o funcie public. Doctrina romneasc ntr-un aspect foarte vast trateaz problema regimului juridic al funciei publice. Prin funcie public vom nelege situaia juridic a persoanei fizice investit, legal, cu atribuii n realizarea competentei unei autoriti publice, ce const n ansamblul drepturilor i obligaiunilor care formeaz coninutul juridic complex dintre persoana fizic respectiv i organul care l-a investit [209, p.561]. Autorul menionat distinge urmtoarele trsturi ale funciei publice [210, p.562]: - stabilirea pe cale unilateral de ctre stat prin norme juridice a drepturilor i obligaiilor n realizarea competenelor; - aceste drepturi i obligaii snt create i organizate n vederea realizrii puterii publice; - continuitatea, ce se refer la existena acestor drepturi i obligaii att timp ct exist competena pe care funcia o realizeaz, corespunztor msura unilateral legal care a organizat funcia n vederea realizrii competenei respective; - prezena unui complex de raporturi juridice ntre persoanele desemnate n funcie i organul care l-a desemnat. n situaia juridic dat se va constata c titularul funciei este ntr-un caz subiect subordonat ntr-un raport juridic de autoritate, de drept constituional sau dup caz, de drept administrativ, fa de organul care l-a investit (n virtutea acestui raport prerogativele funciei apar ca drepturi pentru organ i obligaii pentru titular), desigur titularul funciei are i anumite drepturi n legtur cu exercitarea funciei pe care o deine, iar n alt caz supraordonat ntr-un raport de autoritate, de drept administrativ, fa de teri n calitatea acestora de subiecte de drept n legtur cu care se realizeaz competena; - deinerea funciilor publice de ctre persoanele care nu snt ncadrate n funcie de ctre un organ al administraiei publice, dar de ctre o persoan privat cu dreptul de a presta un serviciu public, n regim de putere public. Potrivit unor noiuni generale, funcia public se stabilete de ctre organele abilitate legal cu

95

aceast competen, potrivit nivelului organizatorico-juridic al autoritilor publice care angajeaz funcionarul, locul i rolul acestei funcii n structura autoritii publice, caracterul i nivelul de competen profesional, care se cer pentru ocuparea funciei respective. Prin urmare, statutul juridic al funciei publice include drepturile, obligaiunile, responsabilitatea funcionarului public, exigenele fa de pregtirea lui profesional. Din punct de vedere al importanei funciei [211, p.565] n realizarea competenei organelor administraiei de stat, deosebim dou mari categorii: - funcii de conducere; - funcii de execuie. Se impune a preciza c funciile de conducere snt nelese n sensul larg al conducerii (organizare, coordonare, ndrumare, control etc.), ele fiind n acelai timp i funcii de decizie. n opinia autorului citat, e posibil, ns ca anumite funcii de conducere s priveasc numai anumite elemente ale procesului decizional din administraia de stat, n funcie de competena material a organului administrativ respectiv. Astfel vom putea delimita funcii de conducere ce presupun realizarea, n mod preponderent a unei activiti de organizare, de coordonare, de control etc. Profesorul Negulescu P. [212, p.561-562] ns, clasific funcionarii publici n raport de obiectul principal al activitii lor respectiv: funcionari de deciziune sau direciune, cei aflai la conducerea i controlul unor funcionari publici (minitri, prefeci etc.); funcionari de execuiune cei care le pun n practic. Referitor la aceast poziie, exist o alt prere [213, p.53],este greu de fcut o departajare rigid ntre aceste trei categorii, pe considerentul valabil oricnd i oriunde, ca n competena funcionarilor publici nu se regsesc un singur fel de activitate, majoritatea fcnd acte i fapte care se ncadreaz n toate cele trei categorii enunate anterior. Profesoara Petrescu R. caracteriznd funcia public dup importana ei consider, c aceasta d natere la: funcii de conducere i funcii de execuie i regimul aplical acestora, potrivit cruia unor funcii publice li se atribuie regimul de drept comun, adic regimul stabilit de Statutul funcionarilor publici, iar altora li se aplic regimuri statutare speciale. [214, p.102; 128-131] O alt recunoatere a categoriilor de funcionari ai administraiei de stat n dependen de rolul lor n realizarea activitii executive, o face Iovna I. [215, p.177-180], care le clasific n felul urmtor; funcionari de decizie, de control, de executare.

96

n opinia Verginiei Vedena [216, p.55] funciile de conducere implic activiti de conducere i decizionale, pe care cele de execuie nu permite dreptul de a lua decizii, ele se caracterizeaz prin atribuii cu caracter faptic sau prestator. Snt dezvoltate mai multe categorii de funcionari publici admise de doctrin (de decizie, de pregtire a deciziilor i de executare, numii i alei, de drept i de fapt). n doctrina rus, noiunea persoanelor cu funcii de rspundere se refer ntr-un caz la cetenii care exercit o funcie organizatorico-executiv sau administrativ-economic n organele de stat sau alte institute subordonate acestuia [217, p.40] n acelai context legislatorul rus, reglementeaz noiunea de persoan cu funcie de rspundere, persoana care temporar sau n corespundere cu nite atribuii speciale exercit funcia reprezentantului puterii, adic investit legal cu atribuii de dispoziie fa de alte subiecte care nu-i snt subordonare [218, p.24]. De asemenea, se face o distincie ntre noiunea de persoane cu funcii de rspundere n organul executiv i noiunea de funcionar public, deosebirea fiind n aceea c primele activeaz numai n organele menionate, iar funcionarii publici n toate ramurile puterii de stat (legislativ, executiv, judectoreasc) [219, p. 242]. O alt noiune precizeaz c funciile de conducere snt nelese n sensul larg al conducerii ( organizare, coordonare, ndrumare, control, etc.) ele fiind n acelai timp i funcii de decizie. E posibil, ns, ca anumite funcii de conducere s priveasc numai anumite elemente ale procesului decizional din administraia de stat, n funcie de competena material a organului [220, p.565]. n concluzie, punnd la baz a funciile publice i anume: sub aspectul coninutului procesului decizional administrativ; sub aspectul sursei legislative; sub aspectul procedurii investiionale; sub aspectul gradului de complexitate i rspundere; sub aspectul naturii intrinseci; sub aspectul retribuiei; dup gradul de strictee al disciplinei; dup modul de desemnare a titularilor; ansamblul criteriilor cu care autorul citat opereaz, considerm necesar de a prelua n doctrina i legislaia naional urmtoarele criterii de clasificare

97

dup regimul juridic aplicabil. nainte de aceasta considerm necesar de a polemiza puin asupra nsi conceptului de funcie public n ara noastr i pe care dimensiuni urmeaz s se dezvolte acest concept: prin lrgirea ori limitarea acestei noiuni. Avnd drept argument dezbaterile teoretice menionate, tendinele dimensionrii funciei publice n alte ri i n special al celor din spaiul European, pentru doctrina i jurisprudena naional devine clar necesitatea fundamentrii unor noi linii de gndire prin formularea corect att a noiunii juridice de funcie public ct i de funcionar public. Trecerea n revist a celor menionate, denot faptul, c att doctrina ct i legislaia rilor menionate destul de amplu reglementeaz aspectele, care de fapt ne intereseaz n cercetarea noastr, ce in de abordarea problemei regimului juridic aplicabil funcionarilor pentru actele emise n contextul calitii de subiect ntr-un litigiu de contencios administrativ. Evident c n aceast ordine de idei, cel mai logic ar fi s plecm de la legalitatea investiturii [221, p.631], ca trstur specific a funciei publice i a funcionarului public. Un alt aspect important dup noi, prin modul de abordare n literatura de specialitate, este acel al criteriilor de clasificare a funciei publice i interaciunii lor cu rspunderea administrativ patrimonial, fapt ce ne nclin spre nite precizri de principiu. Cu regret constatm c, n ara noastr cadrul legal reglementeaz ntr-un mod confuz noiunile de funcie public, funcie de rspundere, admind concomitent i reglementarea n mod diferit a nsi noiunii de funcionar public crend, astfel, unele discrepane la acest capitol. Prin urmare, funcia public nseamn unitatea primar a autoritii publice, care determin locul i rolul cetenilor n munca social n sistemul serviciului public, drepturile i obligaiile, exigenele fa de pregtirea lor profesional, iar funcionar public nseamn persoana care ocup funcie de stat remunerat i care dispune de ranguri i grade stabilite n conformitate cu principiile prezentei legi. ( Legea serviciului public, alin.(2), (3), art.1). La fel, este incomplet i o alt noiune ce se conine n art. 1 din Legea contenciosului administrativ, care definete funcionarul public drept persoan numit sau aleas ntr-o funcie de decizie sau de execuie din structura unei autoriti publice, precum i alt persoan de drept privat asimilat autoritilor publice. i Codul Civil al Republicii Moldova (art. 1404) reglementeaz c autoritatea public sau persoan cu funcie de rspundere din cadrul ei , repar integral prejudiciul cauzat printr-un act

98

administrativ ilegal sau nesoluionarea n termen legal a unei cereri. Persoana cu funcie de rspundere va rspunde solidar n cazul inteniei sau culpei grave. Nici interpretrile recente [222] nu definesc complet noiunile menionate, raportndu-le la calitate de orice structur organizatoric sau organ instituit prin lege n scopul realizrii competenelor autoritii publice ( n principiu aceast noiune dup cum am mai menionat se conine n legislaia Romniei), iar funcionar public persoana care ndeplinete o funcie public. Evident, c reglementrile de rigoare nu numai c nu se nscriu n standardele internaionale, dar i creeaz unele impedimente n aplicarea cadrului legal intern. Din cele enumerate, conchidem c noiunile respective nu exprim adecvat esena juridic a noiunii de funcie public i funcionar public fiind necesar, n viziunea noastr, ca aceasta s fie dezvluit ntr-un sens logico-juridic mai extins. Cele expuse relev stabilirea n doctrina i legislaia naional a unui concept nou al statutului funciei publice, care s-ar baza pe exemplul rilor enumerate, i ar recurge la o ngustare a dimensiunii funciei publice, n care s fie clar expus noiunea de persoan cu funcii de rspundere i ali funcionari publici din cadrul autoritilor administraiei publice. Acest criteriu pare a fi benefic n primul rnd din punct de vedere a aprecierii gradului de rspundere reieind din atribuiile i competenele acestora. Propunerea menionat i-ar gsi rezolvarea, din punctul nostru de vedere, n primul rnd i prin adoptarea unei legi a rspunderii ministeriale, discuie tot mai des ntlnit n literatura de specialitate [223, p.8-14]. Dei autorul citat se refer n linii generale asupra problemei responsabilitii ministeriale, asupra problemei rspunderii administrativ-patrimoniale a subiecilor nu se expune, preciznd doar modalitatea de rspundere civil a acestora, rezolvarea crora este de competena instanelor de drept comun. O asemenea afirmaie o considerm neadecvat principilor dreptului administrativ, deoarece membrii Guvernului particip la adoptarea actelor administrative, dar nu de drept civil. Prin urmare este de competen instanei specializate de contencios administrativ, s se pronune asupra unei atare responsabiliti. n plus, fiecare din ei reprezint funciile manageriale n ministerele pe care le conduc, rspunderea pentru deliberarea unui act administrativ revenindu-le i din aceast calitate. O soluie n acest sens consta n atribuirea calitii de persoane care ocup funcii de demnitate public unor categorii mai restrnse ( minitri, viceminitri), care pot deveni concomitent i subiecte sesizate n contencios ( n acest context urmeaz de precizat i spectrul de acte administrative care nu snt exceptate de la controlul jurisdicional).

99

n al doilea rnd, toate celelalte categorii de funcionari publici, n viziunea noastr, urmeaz s se stabileasc prin lege i s fie clasificate conform unui clasificator unic n funcii publice de rspundere i funcii executorii [224]. Fa de cele expuse, ncercm s formulm definiia funciei publice , care din punctul nostru de vedere, ar expune adecvat esena expunerilor anterioare. Prin urmare, noiunea de funcie public reprezint n sine o activitate profesional a funcionarului public n cadrul unei autoriti ale administraiei publice centrale sau locale, bazat pe nite criterii stabilite, investit cu un ansamblu de atribuii i responsabiliti legale ntru executarea prerogativelor de putere public. n ceea ce privete noiunea de funcionar public, se consider oportun ca aceast s fie preluat n legislaia noastr din doctrina romneasc, fiind expus n urmtorul mod Funcionar public este persoana fizic care este investit n mod legal, prin actul de voin unilateral al unei autoriti publice sau al cetenilor, cu sarcina ndeplinirii pe un timp limitat sau nedeterminat a unei funcii publice, n vederea realizrii competenei organului din structura cruia face parte funcia respectiv [225, p.630] . b) Unele consecine a aplicrii n practic a cadrului legal Evident c n lipsa unor reglementri exprese n legislaie asupra noiunilor menionate mai sus, instanelor de contencios administrativ le revine n procesul de examinare o sarcin deloc uoar, de a stabili calitatea de prt a funcionarului public la aplicarea sanciunilor, a gradului de vinovie i a culpei acestuia. n mod expres, legislatorul indic c rspunderea funcionarului public, care a elaborat actul administrativ contestat, intervine conform textului Legii contenciosului administrativ numai n cazul cnd n cererea de chemare n judecat se solicit despgubiri. n cazul dat funcionarul poate fi obligat s plteasc despgubirile solidar cu autoritatea public respectiv. La rndul su acesta poate chema n garanie superiorul su ierarhic care a ordonat s elaboreze actul administrativ sau s refuze soluionarea cererii, aceast procedur fiind o intervenie accesorie care reprezint o garanie [226, p.448], iar reglementrile snt superioare nu numai sub aspectul garantrii drepturilor i libertile fundamentale, dar i sub aspectul funcionrii autoritilor publice al eticii raporturilor de la efi la subordonai n cadrul acestor autoriti. [227, p.450].

100

n consecin, instanele de contencios administrativ au posibilitatea mai complex de a stabili mai exact cercul de subiecte care se fac vinovate pentru vtmarea n drepturi ale persoanelor prin emiterea actului administrativ de ctre persoana prt. Interpretarea termenului de rspundere personal a funcionarului public pentru exercitarea atribuiilor de serviciu este lesne de neles, c include n sine atribuiile ce-i revin acestuia din funcia public pe care o deine, precum i a altor atribuii care-i pot fi delegate. Aa dar, funcionarii publici snt obligai s se conformeze dispoziiilor primite de la superiorii si ierarhici. Funcionarul public are dreptul s refuze, n scris i motivat, ndeplinirea dispoziiilor primite de la superiorii ierarhici, dac le consider ilegale. Dac cel care a emis dispoziia o formuleaz n scris, funcionarul public este obligat s o execute, cu excepia cazului n care aceasta este vdit ilegal ori depete sub orice limit competena acestuia. n asemenea cazuri, funcionarii publici ar trebui s aduc la cunotina superiorului ierarhic persoanei care a emis dispoziia. O asemenea chestiune de principiu, pentru viitor trebuie neaprat s-i gseasc stipulare n legislaie, n scopul contracarrii unor abuzuri n interiorul serviciului public prin impunerea executrii forate a indicaiilor superiorilor. n ceea ce ne privete, sntem rezervai i fa de situaia n care pot fi acionai n faa instanei de contencios administrativ i funcionarii care au elaborat i semnat actul administrativ care s-a dovedit a fi ilegal. Evident, c unul din argumentele noastre principale este acela c, nu n toate cazurile funcionarul public se poate face vinovat personal de elaborarea unui act administrativ ilegal sau de refuzul s soluioneze cererea n cazul n care se solicit despgubiri. Este bine cunoscut faptul, c adesea funcionarul public i poate aduce n mod direct sau tangenial atribuia la o etap oarecare de perfectare a proiectului de act administrativ, neavnd competena de a decide deliberarea lui. De fapt, snt prea puine situaiile n care funcionarul public de unul singur, concomitent singur elaboreaz i semneaz actul. Drept exemplu, pot servi situaiile cele mai frecvent ntlnite n practic, n care funcionarul elaboreaz actul, l vizeaz n calitate de executor, dar puterea de decizie nu-i aparine. n concluzie, n opinia noastr, poate fi vorba de tragerea la rspundere a funcionarului public numai n cazul cnd acesta a elaborat i concomitent a semnat actul administrativ n virtutea competenelor sale legale de a decide definitiv. n acelai context, merit a fi tratat i aspectul de sancionare a unui act administrativ de ctre

101

instana de contencios administrativ (n condiiile art.26 din Legea contenciosului administrativ) pe motiv c n-a fost respectat condiia de validitate a actului administrativ de autoritate, adic acesta n-a fost emis de ctre funcionarul abilitat cu competene legale. Or alt parte revers a medaliei, ar consta n completarea acestei reglementri cu urmtoarea sintagm: Funcionarul cu funcie de rspundere poate chema n regres subalternul su, sau alt funcionar care a pregtit actul administrativ, n cazul cnd se dovedete c acesta a acionat ilegal, cu vinovie sau din culp.(se anexeaz) Legislaia prevede mecanismul, c n lipsa persoanei indicate, actul poate fi emis de ctre lociitorul acesteia, ori de alt funcionarul public delegat pentru a-i ndeplini atribuiile pe timpul ct lipsete. n cazul semnrii actului respectiv de un alt funcionar dect cel vizat, atrage dup sine nulitatea acestuia. Nu se merit trecut cu vederea nici situaia n care, funcionarul nu deine funcii de rspundere, conform obligaiunilor de serviciu, nu dispune i nu semneaz un act administrativ. n principiu aceti funcionari, n calitatea lor de executori activeaz la etapele preparatorii ale actului administrativ (efectueaz diverse studii n domeniu, consult problemele cu diveri experi, instituii specializate de profil, ntocmete rapoarte, note informative n care se conin soluii i propuneri). Anume la aceast etap de perfectare a proiectelor de acte administrative i pot aprea situaiile n care din culp, rea intenie sau din neatenie, lips de profesionalism, snt comise erori grave care n consecin pot provoca efecte negative, legate de svrirea faptului care poate cauza prejudiciul material sau moral. Cum poate fi stabilit gradul de vinovie i care este suportul juridic ntr-o asemenea situaie? Unele soluii, din punctul nostru de vedere se pot gsi n momentul stabilirii gradului de vinovie a funcionarilor publici acionai n judecat. Aici, devine foarte important ca instana de judecat s stabileasc urmtoarele: a) b) c) dac funcionarul public care a elaborat actul administrativ ori care se face vinovat de ierarhia legal a raporturilor de subordonare i competenele funcionarului public deosebirea dintre actul final aprobat de ctre conductorul autoritii administrative i

refuzul rezolvrii cererii a avut atribuiile i competenele legale; ierarhic superior n raport cu funcionatul public prt; proiectul de act administrativ prezentat de ctre funcionarul prt.

102

ntr-o concluzie general asupra celor expuse, menionm c rspunderea funcionarilor publici neaprat necesit s fie corelat, la statutul funcionarului i locul lui n ierarhia sistemului serviciului public, drepturile i obligaiunile de serviciu, competena, atribuiile acestuia i stabilit n dependen de gradul vinoviei. n acest context, se consider c cadrul legal urmeaz a fi modificat conceptual n urmtoarele aspecte: 1) 2) reglementarea regimului juridic al funciei publice prin delimitarea strict a acelor introducerea n Legea serviciului public al unui capitol aparte ce ine de rspunderea funcii, deintorii crora pot fi trai la rspunderea juridic administrativ; juridic a funcionarului public (propunerile se anexeaz).

103

5. Rspunderea juridic a funcionarului public i cea a salariatului

a)

Tendinele actuale ale legislaiei europene i influena asupra cadrului

legal naional Constituionalizarea funciei publice n rile Uniunii Europene i-a preocupat pe legiuitorii constituani n vederea stabilirii competenei pentru fixarea regulilor aplicabile funciei publice. Potrivit orientrilor doctrinei actuale n ceea ce privete reglementarea funciei publice, exist n rile Uniunii Europene o disput ntre dou concepii: una axat pe ideea care predomin a statutului legal, ce ne conduce la un regim juridic unilateral de drept public, i concepia statutului contractual, care ne duce la un regim de drept privat. Mai multe ri din Europa de Est i Central au adoptat legi referitoare la funcia public, iar altele pregtesc proiecte de legi. n acelai timp o serie de probleme complexe apar n rile n care legislaia muncii reglementeaz ntregul sistem de angajare la funcia public (fapt caracteristic i pentru ara noastr). Efortul de baz n aceste ri const n constituirea unei funcii publice, prin distrugerea vechilor concepte (obiective spre care trebuie s tindem i noi), n concordan cu noua orientare a Organizaiei Internaionale a Muncii (O.I.M). Astfel, Convenia nr.151 (1978) cu privire la relaiile de munc n funcia public, prevede prin concepia sa de baz, c deinerea unei funcii publice prezint un raport de munc [228]. Reieind din condiiile n care funcia public trebuie s fie permanent pentru a promova i a pstra cunotinele instituionale i profesionalismul necesar pentru ndeplinirea politicilor complexe i aplicarea legii n societile moderne, se constat c principala component a administraiei publice este personalul, definirea mrimii funciei publice devine punctul principal al problemei. Statutul funcionarului public este caracterizat ns, n celelalte state europene, prin dou elemente importante: - funcionarul public este numit n mod unilateral ntr-o funcie public i nu prin contract sinalagmatic, relaia dintre funcionar i autoritatea public fiind de drept public; - funcionarul public este o persoan numit cu titlu permanent . Profesorul Ziller J. propune dou elemente juridice formale care definesc funcia public. Primul este c funcionarii publici snt numii unilateral de stat pe baza dreptului public (statutul funcionarilor publici) care definesc termenii de baz ai relaiei dintre funcionarul public i stat. 104

Nici un contract nu este negociat sau stabilit ntre funcionarul public i stat, dar legea definete obiectivele, obligaii i drepturi generate de o astfel de relaie [229, p.336]. Al doilea element este c funcionarii publici snt n general numii n funcie pn la vrsta de pensionare. Criteriile propuse de Ziller snt bine nrdcinate n tradiia european. Ele prezint soluii legale adoptate de rile europene pentru a asigura puternicie state naionale. Statul democratic modern era de neconceput fr o birocraie extensiv i puternic, capabil s confere stabilitate i continuitate, chiar raionalitate, sferei publice. El avea nevoie de o elit administrativ stabil, capabil s salvgardeze statul nsui ca expresie suprem a raionalizrii vieii sociale. Totui, aceste ipoteze snt contrazise de fapt n multe ri europene de astzi din cauza a dou tendine. Una este introducerea abordrilor manageriale i a valorilor (eficien) n administraiile publice. Asemenea abordri manageriale nu se potrivesc cu termenii negociai privind obiectivele i recompensele pentru care personalul trebuie s se strduiasc i acestea nu se potrivesc cu stabilitatea postului. Cealalt tendin se refer la introducerea pe scar larg a angajailor publici temporari sau contractuali de dragul flexibilitii i al reducerii costurilor administrative. Ambele micri pleac de la tradiia funciilor publice bazate pe stabilitate, permanen, guvernate de lege mai degrab dect de contracte. Situaia descris se reflect n unele ri europene n felul urmtor: Germania - contractele specifice (contracte de drept public) au fost introduse pe parcursul privatizrii serviciilor publice. Noua categorie juridic a avut ca intenie sporirea flexibilitii recrutrii, pentru contractele negociate individual i pentru meninerea funcionarilor de conducere deasupra grilelor de salarizare pentru funcionarii publici; Frana - statul distinge ntre posturile permanente full time, rezervate funcionarilor publici titulari i ali angajai (contractuali, auxiliari, temporari) reglementate de contractele administrative pe care le aplic dreptul public i justiia tribunalelor administrative. Tendinele din serviciul public francez determin sistemul n reducerea numrului angajailor n afara statutului de funcionar public pentru a reduce angajarea nesigur n administraia public. Spania - angajaii temporari n administraiile publice de toate nivelele reprezint 20% din totalul angajailor publici existeni.(se atest o cretere uoar n comparaie cu anul 1996 cnd erau 17%. Dac s-ar lua n consideraie doar angajaii publici din perioada 1996-2000, procentajul posturilor temporare este de 61,5 % din totalul funciilor publice create n aceast perioad). Impactul introducerii unei funcii publice, care nu are la baz cariera i se caracterizeaz prin limitarea n termen a angajailor contractuali n administraia public, denot n rile OECD o

105

cretere n timpul ultimilor 15 ani. Acest fenomen este prin esen o ameninare la funcia public permanent i la valorile profesionalismului, obiectivitii, imparialitii politice i consecvente legate de funcia public. Prin urmare, admiterea unei asemenea practici, mai puin costisitoare ntr-adevr, nu conduce dect la obinerea unor economisiri de bani i evitarea unor reglementri rigide privind responsabilitile angajailor. La fel, se atenteaz n mod direct la principiile sacre ale funciei publice prin pierderea devotamentului fa de stat i popor, respectarea strict a legilor, disciplinei de stat, responsabilitii personale, respectrii drepturilor i intereselor legitime ale cetenilor, profesionalismului, competenelor deciziilor administrative. n doctrina contemporan, un exemplu de rsturnare a principiilor generale a funciei publice a fost cauzat de Decretul lege privind privatizarea funciei publice nr.29/3 februarie 1993 [230, p.50] care a adus noi principii i metode ale funciei privatizate, obiectivele reglementrii fiind legate de reducerea costurilor de personal, creterea eficienei administraiei publice, eliminarea birocratismului. Noua reglementare supune majoritatea funcionarilor italieni ai administraiei publice Codului civil i conveniilor colective, n timp ce regimul de drept public s-a meninut doar pentru o categorie aparte de funcionari publici ( magistrai, prefeci, diplomai etc.). n general, se poate spune c eforturile realizate n perioada anilor 1980-1990 de multe guverne din Uniunea European n definirea responsabilitilor principale ale Statului nu au avut legtur cu o nou definire a dimensiunii funciilor publice. Totui, introducerea componentelor de personal de munc a adus o anumit inconsecven n ceea ce privete conceptele legale tradiionale referitoare la nelegerea valorilor funciei publice. Noul sistem de administraie public din Republica Moldova instaurnd dup anii 90, cadrul legal existent n administraia public, inclusiv i prin Legea serviciului public au dovedit n principiu caracterul specific al funcionrii sistemului administraiei publice i rolul statutului funciei publice n regim de drept public. Constituia Republicii Moldova consfinete doar regimul general privind raporturile de munc, fr a formula careva stipulri expres ce in de Statutul funcionarului public. La rndul su legislatorul organic a stabilit statutul funciei publice drept un regim de drept administrativ, principiile generale de organizare i funcionare ale acesteia fiind stipulate n Legea funcionarilor publici i reduce sigurana de legalitate ale

106

serviciului public. ns pe un ir de probleme ce in de angajare, modul de aplicare a sanciunilor se stabilesc n conformitate cu legislaia muncii i prezenta lege. O astfel de reglementare constat un regim mixt de aplicabilitate att a dreptului administrativ ct i dreptului muncii. n contextul tuturor problemelor cheie ce se impun a fi soluionate, una, i de fapt, care se raporteaz la studiul nostru, const n faptul c legea menionat nu conine prevederi complexe ce reglementeaz rspunderea juridic a funcionarului public. Prin urmare, la nivel de doctrin i cadru legislativ n ara noastr exist urmtoarele probleme: - lipsa regimului juridic bine determinat al statutului funciei publice, raporturilor de serviciu n cadrul acestuia, rspunderea funcionarului public (n special a rspunderii administrativpatrimonial); - reglementarea acestor noiuni i modalitile de aplicare n legislaia naional, cu ajustarea ei la legislaia comunitar. Tratarea de principiu a problemei ncepe de la faptul c, dei dreptul administrativ apare n calitate de ramur a dreptului public, care este format din totalitatea normelor juridice adoptate sau emise de autoritile statului prin care se realizeaz sarcinile i competenele celor trei puterilegislativ, executiv, judectoreasc, nfiinarea i atribuiile organelor de stat, raporturile dintre aceste organe sau ntre ele i particulari, sfera relaiilor de munc n sistemul serviciului public rmne s fie reglementat de dreptul muncii. Trsturile definitorii ale salariatului i ale funcionarului public susine cercettoarea Vedina V. n ceea ce privete salariatul, munca acestuia o reprezint activitatea precizat n contractul individual de munc, ncheiat prin negocierea dintre angajat i angajator. Funcionarul public ns acioneaz n numele i pentru organul de putere public. Aa-zisa munc a acestuia o reprezint ndeplinirea comandamentelor dictate de autoritatea public i care, n esen, reprezint exercitarea competenei materiale a acelei autoriti. [231, p.42-43]. Referindu-se la reglementarea relaiilor n serviciul de stat, cercettorul Romanda N., susine c ele prezint o difereniere foarte important ntre dreptul muncii i dreptul administrativ. Funcionarul de stat se produce ca subiect al relaiilor de munc i relaiilor statale de guvernare. Primul caz se refer la activitatea sa n cadrul organului de stat unde lucreaz, iar n al doilea rnd la funcia de guvernare n afara colectivului organului unde activeaz [232, p.15]. Dreptul muncii

107

reglementeaz relaiile sociale, care apar n procesul funcionrii pieei muncii, organizrii i aplicrii muncii mai utile [233, p.3]. Fcnd o scurt paralel ntre reglementrile din legislaia muncii i cea salariatului a dreptului administrativ principalul element care distinge rspunderea funcionarului public de rspunderea este urmtorul faptul c opereaz independent... prima reprezint o instituie a dreptului administrativ... cea de-a doua a dreptului muncii [234, p.615]. Aa dar, specific faptelor care atrag intervenia funcionarului public este cauza lor, faptul c pot interveni: - n timpul exercitrii funciei publice; - n legtur cu exercitarea funciei publice; - prin ndeprtarea de la anumite norme care nu au legtur direct, nemijlocit cu funcia, dar care afecteaz imaginea i prestigiul funcionarului public respectiv [235, p.181]. Doctrina i jurisprudena francez mprtesc concepia, c greelile svrite n afara serviciului pot prejudicia serviciul prin faptul, c afecteaz ncrederea pe care cetenii, cei administrai, trebuie s o aib n funcionarii si. Din cele relatate, fr nici o rezerv putem concluziona asupra faptului c legislaia naional necesit s suporte modificri nsemnate referitor la: reglementarea juridic a statutului funciei publice; delimitarea raporturilor de munc n sfera funciei publice de cele din dreptul privat; clasificarea funciei publice; judecarea litigiilor ce in de domeniul respectiv de ctre instana de contencios

administrativ. Cele menionate, conduc la o alt problem foarte important legat de aplicabilitatea regimului juridic al funciei publice n judecarea litigiilor n aceast materie. Legislaia rii noastre nu definete explicit noiunea de raport de munc n sfera serviciului public. Legea serviciului public ( art.2), enumr legislaia privind serviciul public, care cuprinde Constituia, prezenta lege, alte acte normative referitoare la acest serviciu. Totodat, face trimiteri la faptul, c raporturile de munc, de asigurare cu pensii, alte relaii privind serviciul public nereglementate prin prezenta lege se reglementeaz de legislaia respectiv. Potrivit reglementrilor din Legea contenciosului administrativ noiunea de contract administrativ se reglementeaz drept, contract ncheiat de autoritatea public, n virtutea

108

prerogativelor de putere public, avnd ca obiect ... activitatea funcionarilor publici care reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestuia. Considerm, c stipulrile menionate creeaz confuzii i pentru instanele de contencios administrativ n cazurile n care judec litigiile de munc, care se refer la funcionarii publici n calitatea lor de subieci de sesizare a instanei. Deoarece, n Legea contenciosului administrativ (alin a), art.5), se enumr drept subieci cu drept de sesizare n contenciosul administrativ: persoana, inclusiv funcionarul public, militarul, persoana cu statut militar, care se consider vtmat ntr-un drept al su recunoscut de lege, de ctre o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termeni legal a unei cereri. Probabil c n cazul dat o asemenea reglementare este de prisos i necesit s fie redus la sintagma de funcionari publici, care n mod absolut include toate aceste categorii. ( de exemplu sintagma militarul, persoana cu statut militar, i aa cade sub incidena Legii serviciului public (alin.2, art. 3). Modificrile ce se impun a fi operate se anexeaz). O dezbatere principial pentru noi, constituie, dup cum am menionat, problema extinderii contenciosului administrativ n judecarea litigiilor de munc legate de activitatea serviciului public, prin exceptarea de la acestea a litigiilor legate de activitatea agenilor de interes public privat ( cu excepia cazurilor cnd statutul lor este asimilat instituiilor cu prerogative de putere public). i n acest sens trebuie s devin clar necesitatea reglementrii prin lege a modului de soluionare a litigiilor din sfera serviciilor publice, angajaii creia au raporturi juridice de munc stipulate printrun act administrativ.( propunerile se anexeaz) b) Unele conexiuni i disensiuni n dreptul administrativ i dreptul muncii Abordarea problemei rspunderii funcionarului public n-ar fi n viziunea noastr complex , fr a se face un studiu asupra asemnrilor i deosebirilor dintre modul de aplicare a ei n dreptul administrativ i n dreptul muncii . Cercettoarea Vedena V. consider c, elementul fundamental al distinciei ntre rspunderea funcionarului public i cea a salariatului este urmtoarea: funcionarul public poate s rspund disciplinar i pentru fapte care exced disciplinei muncii n accepiunea lato sensu. El va rspunde disciplinar i atunci cnd, n afara serviciului, comite fapte care afecteaz statutul sau imaginea public proprie sau a instituiei n care i desfoar activitatea [236, p.183]. Pornind de la ideea c cele mai frecvente tipuri de rspundere aplicate att n sfera administrativului ct i a legislaiei muncii se dovedesc a fi rspunderea disciplinar i cea patrimonial, ncercm s dm unele caracteristici a modului cum acestea se manifest ntr-un caz sau n altul. 109

Rspunderea disciplinar se angajeaz n situaiile n care funcionarul public, svrete o nclcare a obligaiunilor de serviciu ori a competenelor i atribuiilor legale. Una din obligaiile principale ale salariatului e respectarea disciplinei de munc. [237, p.262]. Prin disciplina muncii se nelege respectarea de ctre pri (subiectele) a obligaiilor stipulate n contractul de munc, (disciplina muncii n sens subiectiv) iar n sens obiectiv-totalitatea normelor ce reglementeaz conduita persoanelor indicate [238, p.263]. Concretiznd obligaiile prilor contractuale de munc, legislaia muncii prevede c salariatul se oblig: - s-i exercite funcia de serviciu; - s respecte regimul interior de munc. Prin regimul intern se subnelege ordinea relaiilor dintre salariai i administraie ,care, la mputernicirea patronului, conduce procesul muncii n ntreprindere i ordinea relaiilor dintre salariai n procesul muncii. Principalele elemente ale regimului intern de munc snt: - drepturile i obligaiile principale ale angajailor; - regimul timpului de munc a salariailor; - stimularea i tragerea la rspundere a lor. Prin sanciune disciplinar se nelege o msur aplicat muncitorului, funcionarului ca urmare a purtrii sale ilegale [239, p.268]. Ca purtare ilegal a salariatului n legislaia muncii, se consider nerespectarea regimului intern i ordinelor administraiei i a altor norme prevzute de legi i hotrri, ce vin de la organele de stat sau organele administrrii locale: lipsa nemotivat de la lucru; apariia la lucru n stare de ebrietate, toxic, narcotic; confecionarea produciei de calitate inferioar din cauza neglijenei ,lipsei de rspundere a salariatului sau chiar intenionat [240, p.268]. Ilicitul care atrage rspunderea administrativ disciplinar a funcionarului public este abaterea administrativ disciplinar, pe care o definim ca fiind fapta svrit cu vinovie prin care funcionarul public ncalc obligaiile cei revin din raportul de funcie public sau n legtur direct sau indirect cu acesta, i care vizeaz statutul su socio-profesional i moral [241, p.186]. n continuare autoarea precizeaz c n cazul funcionarului public poate fi lezat nu doar echilibrul interior al unei instituii, ci i modul n care aceasta este apreciat n exterior, de

110

societatea civil, imaginea sa, n contextul n care fapta funcionarului are un coninut specific. Temei pentru aplicarea, din motive subiective, a sanciunilor disciplinare este nclcarea disciplinar, de exemplu, nendeplinirea din motive subiective a obligaiunilor de serviciu [242, p.268]. Din cele expuse se concluzioneaz c ntre ilicitul comis de ctre salariat i cel comis de funcionarul public apar multe semne de distincie ce se caracterizeaz prin urmtoarele: - sfera de reglementare a raporturilor juridice a obiectelor i subiectelor; - actele prin care se aplic sanciunile disciplinare i persoanele abilitate cu aceast competen; - prescripia, modul de aplicare a sanciunilor disciplinare i de contestare ale acestora; - prejudiciul material i moral cauzat ct i impactul negativ al acestuia pentru societate. La fel, n cazul aplicrii sanciunii disciplinare n cadrul serviciului public exist i ali factori asupra crora necesit a se atrage atenie, cum ar fi cauzele abaterii, gravitatea i consecinele. ntr-un spectru de discuie aparte se cere a fi analizat problema referitor la tipurile sanciunilor administrative aplicabile n dreptul muncii i specificul acestor sanciuni n dreptul administrativ. Legislaia Federaiei Ruse prevede pentru neexecutarea ori executarea necorespunztoare de ctre funcionarul public al obligaiunilor de serviciu, urmtoarele sanciuni disciplinare : observaie, mustrare, mustrare aspr, prentmpinare de necorespundere a funciei deinute, concedierea [243, p.300]. La fel, suspendarea din funcie a funcionarului public se poate produce prin ordinul conductorului instituiei respective, pe un termen, care nu depete o lun de zile cu meninerea salariului. Funcionarilor de stat, care prin aciunile sau inaciunile lor n exercitarea atribuiilor de serviciu au lezat drepturile cetenilor la nfptuirea autoadministrrii locale, iar aceste aciuni contravin legislaiei [244, p.203] li se aplic o msur de pedeaps disciplinar la cerina instanei de judecat, pn la eliberarea acestuia din funcie. Pedeapsa poate fi aplicat att persoanelor care prin aciunile ori deciziile adoptate au lezat drepturile legitime ale persoanelor fizice ori juridice, ct i persoanelor care au pregtit informaia care a contribuit la adoptarea unor asemenea acte. Considerm, ns apreciabil, situaia n care cadrul legislativ reglementeaz o garanie a funcionarului n cazul aplicrii sanciunilor acestuia. Un mecanism destul de eficient, n viziunea noastr, pentru contracararea abuzurilor administraiei fa de funcionar, l constituie comisiile de disciplin. De exemplu, n Romnia, asemenea comisii se constituie n cadrul autoritilor publice,

111

n cadrul

fiecrei autoriti sau instituii publice n corespundere cu prevederilor Hotrrii

Guvernului nr.1210 din 14 octombrie 2003 privind organizarea i funcionarea comisiilor de disciplin i a comisiilor paritare n cadrul autoritilor publice. Hotrrea menionat, reglementeaz modul de constituire, competena, atribuiile i procedura de lucru ale comisiilor de disciplin i ale comisiilor paritare din cadrul autoritilor i instituiilor publice. Principiile stipulate cum ar fi: prezumia nevinoviei, garantarea dreptului la aprare, legalitatea sanciunilor aplicate i permite funcionarului public s deplng aciunile conducerii n cazul n care el consider nelegitim aplicarea sanciunii administrative. Comisia n virtutea atribuiilor pe care le are poate propune aplicarea uneia dintre sanciunile disciplinare, ori meninerea, modificarea sau anularea sanciunii disciplinare aplicate n condiiile Legii nr.188/1999 privind Statutul funcionarilor publici. ns, funcionarul public nemulumit de sanciunea aplicat se poate adresa instanei de contencios administrativ, solicitnd anularea sau modificarea, dup caz, a ordinului sau dispoziiei sancionate. n concluzie, considerm benefic o astfel de procedur din dou considerente: 1) permite funcionarului public s-i apere drepturile sale n interiorul autoritii sau instituiei unde este angajat; 2) i ofer posibilitate administraiei nc odat, pn la o eventual adresare n instana de contencios administrativ s-i revad legalitatea sanciunii aplicate. Prerea e c, i n legislaia noastr, mai ales n lipsa organelor sindicale n unele instituii publice, ar fi necesar s fie formate asemenea comisii. Rspunderea patrimonial n legislaia muncii prevede dou feluri de rspundere material; - rspunderea salariatului de unu singur pentru prejudiciul cauzat; - rspunderea colectiv. Un principiu general stipulat n dreptul muncii este acela, c normele de drept care stabilesc rspunderea material, urmresc drept scop att de a compensa prejudiciul care a fost adus ct i a prentmpina cauzele ce-l provoac. Codul muncii al Republicii Moldova, (art.333) prevede rspunderea material a salariatului care l oblig s repare prejudiciul material cauzat. Potrivit opiniei lui Romanda N., restituirea pagubei este obligaia care apare la o parte din contractul de munc fa de cealalt parte a lui [245, p.272]. Conform regulii generale, partea contractului individual de munc (angajatorul sau salariatul) care a cauzat, n legtur cu exercitarea obligaiilor sale de munc, un prejudiciu material i/sau 112

moral celeilalte pri repar acest prejudiciu conform prevederilor legislaiei n vigoare, n form bneasc sau ntr-o alt form material determinat i se soluioneaz de ctre instana de judecat. Calitatea de funcionar public este i ea inerent interveniei acestei rspunderi, aa cum cea de salariat este inerent interveniei rspunderii materiale n dreptul muncii [246, p.204]. Dac n cazul salariatului trebuie s fie vorba de un prejudiciu efectiv, real i cert, actual i cauzat direct unitii, n cazul funcionarului public regimul prejudiciului prezint anumite particulariti. Este vorba despre recunoaterea prejudiciului material sau moral [247, p.204]. La finele acestor constatri privind unele elemente de tangen i disociere a responsabilitilor juridice a funcionarilor publici i angajailor ncercm a face unele concluzii. Prima n acest sens, poate fi aceea c n legislaia noastr continue s existe o legtur indivizibil n aplicabilitatea normelor dreptului muncii asupra persoanelor care au statut de funcionar public. Prin urmare, att n doctrina naional ct i n legislaie nu s-a produs o delimitare conceptual a raportului juridic din sfera serviciului public de cel din dreptul muncii, fapt care conduce dup cum am vzut la unele impedimente n aplicarea rspunderii juridice a funcionarilor publici. De aceea considerm necesar, pentru legea ferenda de a fi operate modificri care ar genera angajarea funcionarului public n serviciul public sporirea responsabilitii administrativ-patrimoniale i administrativ. printr-un act administrativ unilateral, juridice a funcionarilor publici prin introducerea rspunderii soluionarea litigiilor de munc de ctre instana de contencios

113

6. Rspunderea colectiv n contenciosul administrativ O abordare absolut nou a aspectului rspunderii colective n contenciosul administrativ o considerm binevenit att pentru doctrina naional ct i pentru cadrul legislativ. Cercetrile noastre, se axeaz n principiu, pe responsabilitatea colectiv a aleilor locali. Legiuitorul n mod expres stipuleaz n art. 27 din Legea privind administraia public local, c consilierii rspund solidar pentru activitatea consiliului local i pentru deciziile acestuia pe care le-a votat i poart rspunderea juridic propriului mandat. Profesorul Iorgovan A., consider c consilierii sau titularii de funcie public snt purttori de autoritate, prin voina lor se realizeaz voina autoritilor administraiei publice, fiind asimilai, din acest punct de vedere, cu funcionarii publici [248, p.494]. Este de fapt foarte bine cunoscut procedura de iniiere i deliberare a unui act administrativ adoptat de ctre organele colective ale autoritilor administraiei publice locale. i dac e s ne referim concret la etapele de elaborare, deliberare i adoptare, la spectrul divers de funcionari, experi antrenai, este necesar de a fi sporit gradul de responsabilitate a fiecreia din persoanele implicate, deoarece este foarte greu de apreciat la care etap se produce calomnierea actului administrativ i de ctre cine. Dat fiind faptul, c cadrul legal nu stipuleaz expres noiunea de rspundere colectiv, ncercm s gsim o asemnare dintre rspunderea colectiv n dreptul muncii i n administrativ. La prima vedere n ambele cazuri deoarece n ambele cazuri este vorba de o activitate colectiv ndreptat spre executarea unor genuri de activitate (n primul caz producerea unor valori materiale, n cazul doi adoptarea de acte administrative care reglementeaz raporturile de drept administrativ din sfera economic, social, cultural etc. a unitilor administrativ-teritoriale). Dei stabilirea gradului de vinovie n parte a fiecruia n cazul cauzrii unui prejudiciu material este dificil n dreptul muncii, n dreptul administrativ, n special n cazul adoptrii deciziilor colective devine i mai problematic. Faptul dat genereaz de modalitatea existen ce ine de elaborarea, avizarea proiectelor de decizie. De regul la perfectarea acestora particip un numr impuntor de consilieri, funcionari publici (participarea n grupurile de lucru, calitatea de membri a comisiilor de specialitate). Dei, n mod obligatoriu acetia vizeaz proiectul prin depunerea semnturilor nu n toate cazurile poate aprea temeiul juridic de a fi trai la rspundere. n consecin apare 114 dreptul pentru ntreaga activitate desfurat n exercitarea

rspunderea colectiv juridic pentru vizate i pot comite erori grave.

adoptarea unui act administrativ deliberat n mod colectiv

numai de consilierii consiliului local, care n cele mai dese cazuri nu snt specialiti n domeniile Prin urmare, ramura dreptului muncii stabilete pentru rspunderea colectiv, cu totul alte criterii pentru aplicarea rspunderii materiale, care absolut nu ntrunesc cerinele pentru aplicarea ei n dreptul administrativ. De aceea rspunderea administrativ ( n continuare administrativpatrimonial) colectiv, necesit fi considerat de o importan major reieind din calitatea consiliilor locale de proprietari a bunurilor care aparin domeniului public i domeniului privat al unitilor administrativ-teritoriale, ct i competena legal de a decide administrarea, concesionarea, arenda i locaia de gestiune. La fel, nstrinarea bunurilor care aparin domeniului privat al satelor (comunelor), oraelor (municipiilor), raioanelor, schimburile de terenuri, delimitarea, partajul sau trecerea bunurilor dintr-un domeniu n altul, renunarea la drepturi sau recunoaterea de drepturi i obligaii se fac prin decizia consiliului local, n temeiul rezultatelor expertizelor ntocmite. Toate cele menionate, denot faptul, c n lipsa reglementrilor menionate, exist suficiente premise de a prejudicia unitile administrative-teritoriale i bugetele acestora. De aceea, sporirea gradului de responsabilitate a consilierilor locali pentru deciziile colective adoptate devine foarte important la etapa actual. O succint analiz a cadrului legal existent, ne demonstreaz imposibilitatea de a realiza aceste lucruri n practic. Legea privind administraia public local (art.4), calific unitile administrativ-teritoriale ca persoan juridic de drept public, dar nu face distincie ntre personalitatea lor juridic de drept privat i cea de drept public, care au un patrimoniu i rspund pentru obligaiunile sale cu acest patrimoniu, poate s dobndeasc i s exercite n nume propriu drepturi patrimoniale, s-i asume obligaii, poate fi reclamat i prt n instana de judecat. Codul civil al Republicii Moldova (art.58) prevede c unitile administrativ-teritoriale particip la raporturile juridice civile pe poziii de egalitate cu celelalte subiecte de drept, atribuiile acestora se exercit n asemenea raporturi de organele acestora, n funcie de competenele lor. Participarea acestora ntr-un circuit civil se produce n msura n care aceasta este necesar atingerii scopurilor sale. Legea contenciosului administrativ prevede n conformitate cu art.25 mputernicirile instanei de contencios administrativ de a anula n tot sau n parte actul administrativ sau oblig prtul s emit actul administrativ cerut de reclamant ori s elibereze un certificat , o adeverin sau oarecare alt nscris, ori s nlture nclcrile pe care le-a comis, precum i dispune adjudecarea n contul

115

reclamantului a despgubirilor pentru ntrzierea executrii hotrrilor. O alt reglementare prevede pronunarea instanei i asupra reparrii prejudiciului material i moral cauzat prin actul administrativ ilegal sau prin neexaminarea n termenul legal a cererii prealabile. Aici apare ntrebarea, cine totui se face vinovat de cauzarea prejudiciilor materiale i morale ntr-o situaie n care instana le stabilete, funcionarul, expertul care a participat la perfectarea proiectului de decizie colectiv ori consilierul care prin votul lui l-a adoptat? De fapt, snt foarte rspndite n practic cazurile cnd un proiect de act administrativ se bazeaz deseori pe unele indicaii ale superiorilor ierarhici ct i pe unele informaii, rapoarte, note informative prezentate de serviciile publice, comisiile de specialitate ale consiliilor locale, subdiviziunile primriei. n consecin, pot aprea situaii cnd dei persoana dat a elaborat proiectul actului administrativ contestat, responsabilitatea nu-i aparine de unul singur. Merit s se ia n calcul i faptul, c procesul de pregtire i deliberare a unui act administrativ trebuie privit ca o procedur juridic ampl, n pregtirea cruia snt implicai mai muli subieci, care nu au statut de funcionar public nici calitate de consilier, dar particip la perfectarea proiectelor de acte administrative, care fiind adoptate ulterior pot deveni n unele cazuri obiecte de contestare n instana de contencios administrativ. Evident, c consilierul care a votat decizia adoptat n primul rnd poart o rspundere politic, administrativ-patrimonial, civil ori penal. Cu toate c, n ideea evitrii rspunderii, i ofer dreptul consilierului s cear ca votul i opinia lui separat s fie consemnate n procesul verbal al edinei. n cazuri specifice, legislaia l limiteaz pe consilier de dreptul de vot. Valorificnd o bogat informaie n aceast chestiune, se conchide c, n raport cu atribuiile i competenele stipulate n legislaia n vigoare, gradul de responsabilitate ale aleilor locali necesit sporit att pentru votul pe care l depune la soluionarea unei sau altei probleme, dar i asupra altor aspecte de activitate n calitate de consilier. Tendina n acest sens ar putea ajunge pn la stipularea n Legea privind statutul alesului local a unui capitol aparte privind responsabilitatea acestora, reieind din caracterul mai specific al legii menionate, prin care se reglementeaz activitatea consilierilor consiliilor locale. n concluzie, considerm c n doctrina naional i ramura dreptului administrativ fenomenul rspunderii colective necesit a fi studiat amplu prin prisma rspunderii administrativ-patrimoniale, fapt care va servi drept un suport considerabil n aplicarea normei procedurale de ctre instanele de contencios administrativ.

116

a) Rspunderea subsidiar i solidar a statului i a autoritilor administraiei publice locale De rnd cu atribuiile proprii pe care le au autoritile administraiei publice locale, statul i rezerveaz dreptul de a delega i alte atribuii suplimentare att autoritilor de nivelul unu ct i celor de nivelul doi. n virtutea acestor fapte de ctre autoritile administraiei publice centrale pot fi adoptate acte administrative care pot avea un caracter administrativ de comand, ori pot conine unele reglementri suplimentare competenei autoritilor locale n scopul soluionrii unor probleme ale comunitii. Evident c realizarea acestor scopuri comune poate deriva din nite principii solidare i subsidiare ntre toate nivelurile de administrare a statului. Principiile subsidiare i solidaritii se conin n Carta European a Autonomiei locale i anume n dreptul autoritilor locale la cooperare n cadrul legii de a se asocia cu alte colectiviti locale pentru realizarea unor sarcini de interes comun.[249, p.69-71] Dreptul civil n ara noastr reglementeaz obligaiunile solidare n condiiile n care doi sau mai muli debitori datoreaz o prestaie n aa fel nct fiecare este dator s efectueze ntreaga prestaie, iar creditorul poate pretinde fiecruia din debitori executarea, atunci debitorii snt legai solidar [250] Rspunderea solidar, prezint n sine un tip de rspundere juridico-civil, cu garanii suplimentare a obligaiunilor solidare. Prin esen, toate nivelele administraiei publice poart rspundere solidar n faa cetenilor n cea ce privete soluionarea problemelor sociale ale populaiei la un nivel nu mai mic dect standardele generale pe ar. Reieind din cele expuse, n perspectiv n legislaia naional ar fi binevenite reglementrile ce in de o rspundere solidar a autoritilor administraiei publice de toate nivelele n faa persoanelor fizice i juridice n ceea ce privete raporturile juridice administrative de autoritate. Demersul tiinific propus n capitolul respectiv ne permite a face unele concluzii generale. Cercetrile efectuate privind influena dreptului comunitar i a doctrinei internaionale denot faptul, c n scopul dezvoltrii de mai departe a rolului contenciosului administrativ n judecarea litigiilor administrative un loc aparte i revine rspunderii administrativ-patrimoniale att a persoanelor publice ct i a funcionarilor publici. Instituia contenciosului administrativ necesit o strict delimitare n judecarea litigiilor de natur administrativ, prin aplicarea anume a normelor de drept administrativ n judecarea n fond, dar nu a reglementrilor altor ramuri de drept cum ar fi dreptul muncii. Contenciosul administrativ n Republica Moldova are menirea n linii generale s apere interesele statului, unitilor administrativ-teritoriale, iar sub aspectul rspunderii administrativpatrimoniale valorile patrimoniale ale societii, ale cetenilor.

117

Concluzii i recomandri tiinifice Sinteza general a rezultatelor cercetrii temei Contenciosul administrativ n Republica

Moldova ( analiza evoluiei istorice, teoriei i criticilor n doctrina internaional i naional, analiza juridico-comparativ a rspunderii administrativ-patrimoniale n contenciosul administrativ a autoritilor administraiei publice, inclusiv a funcionarilor publici, a rspunderii colective, pentru prejudiciile cauzate persoanelor fizice i juridice i a principiilor de indemnizare ale acestora) ne permit s formulm urmtoarele concluzii tiinifice: 1. Contenciosul administrativ n Republica Moldova a preluat principiile generale de organizare a instanelor specializate de judecat, parte integrant a sistemului judiciar, din doctrina i practica juridic internaional, care au influenat i continu s influeneze crearea sistemelor jurisdiciei administrative n multe ri europene inclusiv cele din spaiul ex-sovietic. A creat i dezvoltat n ramura dreptului administrativ, fondul de drept i de proceduri, care a condus la asigurarea echilibrului puterilor n stat i conlucrarea lor, asigurnd controlul judectoresc asupra activitii organelor administraiei publice. A pus bazele unui acces n justiia naional i internaional a persoanelor, care se consider lezate n drepturile sale legitime prin actul emis de ctre autoritile administraiei publice. Practica jurisprudenei administrative, poate modest nc, contribuie ntr-o msur oarecare la contracararea abuzurilor autoritilor administraiei publice n soluionarea problemelor cetenilor, disciplinndu-le, mai ales n cazurile de indemnizare a prejudiciilor cauzate. 2. Dezvoltarea n perspectiv a institutului contenciosului administrativ n Republica Moldova este n strict dependen de autoritile publice ( Parlament, Guvern, Curtea Suprem de Justiie), care au menirea s asigure funcionalitatea lui n calitate de instan specializat de judecat; de modul n care se asigur controlul jurisdicional i controlului legalitii ca elemente principale care asigur funcionalitatea acestuia; prin garantarea accesului liber al cetenilor la justiie, nfptuirea ei n strict corespundere cu legislaia internaional i naional. 3. Jurisdicia administrativ autohton a schimbat radical conceptul rspunderii autoritilor administraiei publice (persoanelor publice, funcionarilor publici) pentru actele administrative emise existent pn la adoptarea Legii contenciosului administrativ nr. 793- XIV din 10 02 2000, dnd posibilitate persoanelor care se consider vtmate n drepturi legale s pretind despgubirea material i moral a prejudiciilor cauzate printr-un act administrativ ilegal sau nesoluionarea n

118

termen a unei cereri. n scopul realizrii celor menionate urmeaz a fi ntreprinse urmtoarele recomandri tiinifice: n plan doctrinar: a) contenciosul administrativ n Republica Moldova necesit s fie dezvoltat n calitate de subramur a dreptului administrativ, care s se ocupe de studiul profund al dreptului aplicabil, integrnd n coninutul su totalitatea de reguli ce in de organizarea funciei jurisdicionale administrative asupra activitii administraiei publice. Calitatea contenciosului administrativ de subramur specific a dreptului administrativ, va reiei din competena acestuia de a examina regulile de soluionare a litigiilor administrative prin urmtoarele prghii i mecanisme : - integrarea jurisdiciei administrative n sistemul judiciar; - specializarea magistrailor n dreptul administrativ i delimitarea jurisdiciei administrative de procedura civil; - codificarea i armonizarea legislaiei administrative la acquis communautaire. b) redefinirea conceptului de control al legalitii actelor administrative i a principiilor de efectuare a lui de ctre reprezentantul Guvernului n teritoriu; Restabilirea statutului juridic al reprezentantului Guvernului pe plan local prin: - reprezentana sa ( reprezint statul, Guvernul i fiecare membru al Guvernului i nu Aparatul Guvernului); - determinarea sarcinilor intereselor naionale, respectarea legilor i, n condiiile fixate de lege, asigurarea controlului administrativ i abilitarea acestuia cu competenele necesare asigurrii unui control real al intereselor statului pe plan local; - angajarea unei responsabiliti ale statului vis--vis de colectivitile teritoriale pentru funcionarea defectuoas a serviciilor desconcentrate i conducea serviciile statului de competen teritorial (cu condiia unor excepii reglementate prin alte legi); - sporirea rspunderii reprezentantului statului pentru calitatea controlului de legalitate, corelarea funciilor acestuia n regimul juridic de descentralizare i desconcentrare administrativ. c) asigurarea legalitii n judecarea litigiilor de contencios administrativ, prin sporirea responsabilitii judectorilor, inclusiv a responsabilitii administrativ-patrimoniale n cazul unor

119

consecine juridice ce pot aprea n urma adoptrii hotrrilor ilegale ale instanelor de judecat i cauzarea de prejudicii morale i materiale persoanelor i autoritilor administraiei publice; d) elaborarea unor principii i criterii de sporire a rspunderii administrativ-patrimoniale a autoritilor administraiei publice (n special a funcionarilor publici, aleilor locali, n cazul deciziilor colective) prin indemnizarea prejudiciului cauzat prin emiterea actelor administrative ilegale. e) stabilirea plafonului real al prejudiciului (material sau moral) cauzat victimei, reieind din gravitatea erorii personale comise de ctre funcionarul public i gradul de prejudiciere a victimei: 1 sporirea rspunderii administrative a autoritilor administraiei publice pentru actele administrative emise prin care au fost lezate interesele legitime ale persoanelor fizice i juridice, inclusiv a funcionarilor publici prin modificarea regimului juridic de aplicabilitate ale acestora; 2 dezvoltarea la nivel doctrinar al noiunii de prejudiciu material i moral cauzat prin actele autoritilor locale i mecanismele de indemnizare a acestuia n dreptul administrativ; 3 preluarea practicii dreptului internaional asupra legislaiei naionale n judecarea unor litigii de contencios administrativ, judecarea litigiilor de contencios administrativ n Moldova prin corelarea lor cu principiile fundamentale ale conveniilor internaionale i dreptului comunitar. n plan legislativ de legea ferenda: Materializarea principiilor teoretice expuse prin modificarea cadrului legal existent dup cum urmeaz: Legea privind administraia public local nr. 123-XV din 18. 03. 2003. Legea contenciosului administrativ nr. 793- XIV din 10. 02. 2000. Legea serviciului public nr. 443-XIII din 4. 05. 1995. Legea privind administraia public local 1). Introducerea unui capitol nou IX Reprezentantul statului (Guvernului n teritoriu). Art. Reprezentantul statului (Guvernului) este responsabil de respectarea Constituiei, decretelor Preedintelui Republicii Moldova, legilor, Hotrrilor Guvernului meninerii ordinii

120

publice, drepturilor legitime ale cetenilor i exercit controlul legalitii actelor administrative emise de autoritile administraiei publice locale. Art. Reprezentantul statului (Guvernului) conduce serviciile publice desconcentrate ale statului pe plan local, asigur raporturilor ntre stat i colectiviti prin funcionarea serviciilor decentralizate i desconcentrate n condiiile autonomiei locale; Art. Reprezentantul statului (Guvernului) n cazul depistrii unei erori de drept n urma controlului legalitii unui act administrativ financiar sau la semnalul consilierilor locali, reprezentanii puterii executive, conductorii serviciilor publice desconcentrate, poate sesiza n mod expres Curtea de Conturi sau Ministerul Finanelor, care n termen de 10 zile snt obligate s se expun pe aceste probleme. Art. Copia actului administrativ adoptat de ctre autoritile administraiei publice locale se remite obligatoriu ctre reprezentantul statului (Guvernului) n termen de la 5 zile de la semnarea actului prin coresponden sau pe cale electronic. Art. (1) n cazul supunerii actelor administrative, care eman de la autoritile administraiei publice locale, unui control neglijat, neprofesionist, tendenios sau abuziv de ctre reprezentantul statului (Guvernului) sau n urma sesizrii insistente i nefondate a instanei de contencios administrativ de ctre acesta, fapt constatat prin expunerea instanei, toate acestea conducnd, n consecin, la lezarea drepturilor legale ale persoanelor sau cauzarea prejudiciilor materiale i morale, acesta poate fi tras la rspundere disciplinar, administrativ-patrimonial n modul stabilit de legislaia n vigoare; (2) Autoritile administraiei publice, persoanele care se consider lezate n drepturi, inclusiv prin cauzarea unor prejudicii materiale i morale, de ctre reprezentantul statului (Guvernului ) snt n drept s deplng aceste aciuni Guvernului n calitate de organ ierarhic superior ori dup caz s sesizeze direct instanele de contencios administrativ; (3) Formele de control prin care poate fi verificat activitatea reprezentantului statului (Guvernului) snt: controlul parlamentar, guvernamental, care creeaz mecanisme cu statut permanent n aceste scopuri. Art. Controlului de legalitate snt supuse urmtoarele acte ale autoritilor administraiei publice locale: a) b) deciziile consiliilor locale de nivelul unu i doi; actele normative ale preedintelui raionului, primarului;

121

c) d) subsidiaritii.

actele emise n exercitarea unei atribuii delegate de ctre stat autoritilor actele emise de ctre autoritile administraiei publice locale pe principiul

administraiei publice locale;

Art. Reprezentantul statului (Guvernului ) prezint anual raport privind activitatea de control al actelor autoritilor administraiei publice locale pentru perioada de activitate din anul precedent, care este prezentat n edin de Guvern. Asemenea rapoarte snt prezentate Parlamentului i Preedintelui Republicii Moldova, ori de cte ori este necesar. Art. Forma juridic a actelor emise de reprezentantul Aparatului Guvernului este ordinul. Efectele juridice ale acestui act pot atrage dup sine modificarea sau abrogarea total sau parial a actelor administrative. Art. Reprezentantul statului (Guvernului ) este n drept s formuleze sesizri n instana de contencios administrativ asupra nerespectrii de ctre funcionarii publici responsabili de termenii prevzui de legislaia n vigoare pentru prezentarea actelor administrative controlului de legalitate, n cazul n care acetia au fost avertizai repetat. Art. Autoritile administraiei publice locale se pot adresa n instana de contencios administrativ cu cerere reconvenional, n cazurile n care consider c statului (Guvernului) a acionat abuziv n exercitarea controlului de legalitate a actelor administrative, ori repetat a sesizat intenionat i nentemeiat instana. 2) Excluderea urmtoarelor prevederi: art.art.70, 71, 72,75, alin.(1), art.74. lit. (2), art.24; lit. (4, art.24 se exclude sintagma i/sau instana de contencios administrativ. 3) Operarea unor modificri: La alin (1) art.25 se adaug un subpunct nou d) dac instana de judecat a stabilit cauzarea prin vot a unui prejudiciu moral ori material repetat; alin(1), art.29 dup cuvntul definitive se adaug sintagma prin care se circumstanele care justific suspendarea consiliului local mai departe dup text; alin.(2). Se expune n urmtoarea redacie: constat la solicitarea

122

Reprezentantul statului (Guvernului) poate fi sesizat de ctre primar, preedintele raionului despre cazurile de adoptare repetat a deciziilor ilegale de ctre consiliile locale. Acesta, n cazul constatrii i emiterii unei hotrri definitive a instanei de judecat de suspendare a activitii consiliului local, nainteaz propuneri Guvernului. alin.(3), se expune n urmtoarea redacie: Suspendarea activitii consiliului local se face de ctre Parlament, la propunerea Guvernului, n temeiul hotrrii definitive a instanei de judecat. alin.( 4), se expune n urmtoarea redacie: Neexecutarea intenionat repetat a hotrrilor instanei de contencios administrativ, fapt constatat prin decizia definitiv a instanei, poate atrage dup sine, posibilitatea de iniiere a procedurii de suspendare a activitii consiliului local. alin.(4) devine alin.(5), iar alin.(5) devine alin.(6) dreptul de consultare pe care l capt preedinii raioanelor de a consulta oficiul teritorial al Aparatului Guvernului. Legea contenciosului administrativ alin.(5), art.2 se exclude fraza activitatea funcionarilor publici care reiese din relaiile de munc reglementate de statutul juridic al acestora. lit. a), art.5 se exclude sintagma inclusiv funcionarul public, militarul, persoana cu statut militar, n continuare dup text; lit. b) devine c) i se expune n urmtoarea redacie: funcionarii publici, care n virtutea funciei lor snt angajai n serviciul public, n baza unui act administrativ, se pot adresa n legtur cu: ncetarea serviciului public, aplicarea sanciunilor, ncadrarea n serviciul public i exercitarea lui, inclusiv i pretendenii la funcia public desemnat prin concurs, ct i n legtur cu lezarea unor drepturi ce in de garaniile sociale. alin.(1), atr.20 s soluioneze cererea se completeaz cu sintagma competenele i atribuiile sale legale; alin.(1) art.20 dup cuvntul elaborat se adaug sintagma sau a funcionarului public a organului ierarhic superior care a respins nefondat cererea prealabil; alin (3) din art.20 dup cuvintele cererii se completeaz cu sintagma ct i ali funcionari, consilieri ai consiliului respectiv, experi, membri desemnai ai comisiilor i grupurilor de lucru n modul stabilit, cuvntul acesta se substituie cu cuvntul acetia; reieind din

123

alin (2), art.25 dup cuvntul legalitii se adaug sintagma i oportunitii; alin (2), art. 26 se exclude i se substituie cu un aliniat nou cu urmtorul coninut: Condiia de oportunitate se poate pune, de regul, n legtur cu actele administrative normative, dar nu i cu cele individuale.; art. 33 se reformuleaz n urmtoarea redacie: Conductorul autoritii administraiei publice se poate ndrepta cu aciune mpotriva celor vinovai de neexecutarea hotrrii, potrivit dreptului comun. n cazul n care cei vinovai snt funcionari publici, se vor aplica reglementrile speciale i se completeaz cu un aliniat nou cu urmtorul coninut Cererea de regres poate fi ndreptat i mpotriva judectorului, dac acesta prin judecarea ilegal a cauzat prejudicii materiale sau morale autoritii administraiei publice sau bugetelor de stat i a unitilor administrativ-teritoriale. Legea serviciului public art. 17 Sintagma prin ncheierea unui acord individual de munc se omite, dup cuvntul emiterea se exclude cuvntul unei i se substituie cu sintagma unui act administrativ, cuvntul hotrri se include n parantez. Se introduce un nou alineat cu urmtorul coninut : Angajaii din serviciile publice cu caracter privat snt angajai n baz contractual. Se introduce un capitol nou. Capitolul V. Rspunderea juridic a funcionarului public. Art. Noiune de abatere administrativ. Abaterea administrativ este aciunea sau inaciunea prevzut i sancionat prin lege, care const n nendeplinirea sau ndeplinirea defectuoas a obligaiunilor ce revin serviciilor publice administrative i funcionarilor publici ale acestora, celorlalte autoriti i servicii care desfoar o activitate administrativ n scopul realizrii atribuiilor legale, structurilor nestatale i persoanelor fizice, care nu snt titulare unei funcii publice, dar presteaz un serviciu de interes public n modul prevzut de legislaia n vigoare. Pentru a atrage dup sine rspunderea administrativ, abaterea administrativ, trebuie s fie svrit cu vinovie. Art. Noiunea de rspundere juridic. (1) Rspunderea juridic a funcionarului public este forma de constrngere pentru svrirea unui ilicit de ctre acesta n legtur cu exercitarea competenelor i atribuiilor prevzute de lege.

124

(2)

Drept temei pentru tragerea la rspundere a funcionarului public servete

greeala de serviciu, care corespunde cu nclcarea unei obligaii sau competene, sau unele aciuni sau inaciuni ce se pot manifesta printr-o ilegalitate sau aciune greit. Art. . Formele rspunderii juridice a funcionarilor publici Funcionarul public poart rspundere disciplinar, contravenional, administrativpatrimonial, civil sau penal. Art. Rspunderea disciplinar. Se consider abateri disciplinare urmtoarele: a) ntrzierea sistematic la serviciu; b) absene nemotivate de la serviciu; c) nesoluionarea ori contribuirea la soluionarea ilegal a cererilor persoanelor fizice i juridice n termenii stabilii de legislaia n vigoare; d) neexecutarea ori executarea n termenii depii a nsrcinrilor de serviciu ce deriv din atribuiile i competenele legale ori alte neglijene comise n serviciu; e) afectarea imaginii instituiei publice n care i face serviciul funcionarul public; f) nerespectarea secretului de stat, n cazurile n care n urma divulgrii lui nu au fost pricinuite prejudicii morale ori materiale statului; (3) Sanciunile disciplinare aplicabile funcionarului public: a) avertisment; b) mustrare; c) mustrare aspr; d) micorarea ori lipsirea de suplimente a plilor la salariul de baz; e) suspendarea dreptului de atestare i promovare n funcie pe un termen de un an; f) retrogradarea n grad de calificare; g) concediere din funcia public. Art. Rspunderea administrativ-patrimonial. (1) Se consider o form a rspunderii materiale a funcionarului public la care acesta poate fi supus n cazurile comiterii greelii de serviciu sau depirea obligaiunilor de funcie prin nesoluionarea n termenii stabilii de legislaia n vigoare a unei cereri privind recunoaterea unui drept legal sau contribuirea la soluionarea ilegal a acesteia, emiterea sau participarea la emiterea unui act administrativ ilegal, n urma crora au fost cauzate pagube

125

materiale ori morale victimei, vinovia acestuia fiind dovedit prin hotrrea instanei de contencios administrativ. (2) Sanciunile aplicabile funcionarului public snt: a) indemnizarea pagubei materiale i morale n cuantumul stabilit de instana de judecat n cazul prejudicierii persoanei; b) indemnizarea pagubei materiale sau morale adus instituiei publice n care activeaz.

126

ADNOTARE Dastic Angela. Contenciosul administrativ n Republica Moldova Teza de doctor n drept, specialitatea: 12.00.02 Drept public (drept administrativ); organizarea i funcionarea instituiilor de drept, Academia de tiine a Moldovei, Institutul de Filosofie, Sociologie i Drept. Prezenta lucrare ofer un vast studiu comparativ al apariiei i dezvoltrii contenciosului administrativ pe plan mondial i influena lui asupra crerii instanelor de contencios n alte ri, inclusiv n Republica Moldova. ntr-un spectru larg este studiat problema influenei doctrinei mondiale i a dreptului administrativ, a impactului jurisdiciei europene asupra doctrinei, dreptului administrativ i jurisdiciei naionale. n spiritul prevederilor reglementrilor Planului de aciuni Republica Moldova - UE este elucidat necesitatea armonizrii legislaiei naionale la legislaia european. Se menioneaz, rolul contenciosului administrativ n asigurarea principiului separrii puterilor n stat, accesului cetenilor n justiie i garantarea drepturilor acestora la un proces echitabil. n aspect nou se trateaz problema sporirii responsabilitii persoanelor publice i funcionarilor publici pentru emiterea actelor ilegale sau nesoluionarea n termenii i n modul stabilit a unei cereri. Un loc aparte n acest sens, i revine sporirii rspunderii administrativ-patrimonial, o nou form a rspunderii juridice a funcionarilor publici. Astfel, se propune implementarea la nivel de doctrin, de legislaie a noiunii de rspundere administrativ-patrimonial. n aceiai ordine de idei este tratat problema rspunderii administrativ-patrimonial colectiv a aleilor locali, a reprezentanilor Guvernului responsabili de controlul de legalitate i a judectorilor, care au adoptat hotrri ilegale prin care persoanele au fost prejudiciate moral sau material. Scopul de baz const n disciplinarea autoritilor administraiei publice pentru deciziile adoptate. n lucrare este studiat dinamica dezvoltrii contenciosului administrativ n Republica Moldova. Accentele de baz se pun n delimitarea contenciosului administrativ n subramur a dreptului administrative, prin delimitarea justiiei administrative de procesul civil. Cuvinte cheie: contencios administrative, rspundere administrtiv-patrimonial, decizie, hotrre judectoreasc, rspundere pecuniar, indemnizarea prejudiciului, lezarea drepturilor legale, abuzul autoritilor, instan specializat de judecat, controlul legalitii, controlul jurisdicional, funcionar public, autoritate public, prejudiciu material, prejudiciu moral.

127

SUMMARY Dastic Angela. Administrative contentious in Republic of Moldova Dissertation for doctor in law degree, specialty: 12.00.02- Public law ( administrative law), Science Academy of Republic of Moldova, Institute of Philosophy, Sociology and Law. The doctoral thesis is devoted to evolution of the administrative contentious in Republic of Moldova within some aspects, which have been not tackled, yet in specialty literature or they were found into a vague set forth. In this order of ideas, can be enumerated a lot of juridical institutes and theres specific features concerning the guarantee of a good activity of the administrative contentious as it continues: Administrative tutorship and the responsibilities for its non-execution; the jurisdictional control of the administrative acts and the magistrates responsibility for the illegal judgement of the administrative contentious litigations; the responsibility of public authorities in face of the administrative act which emanates from these bodies, including the dealing with the notion of administrative-patrimonial responsibility. Insufficient regulations, sometimes accompanied by some collisions in the application of the law norms, or their lack, constituted the starting point in scientific research on this theoretical basement in clearing up the huge spectrum of problems: notions, subjects and objects, their limits for non-execution of the attributions and legal competences, causing the moral damage, the principles of its indemnity. All mentioned, also a lot of other research aspects presented in given work were inspired from French, Russian, Romanian and other countries doctrine and legislation. A special place in this work is attributed to the legality of deliberation procedure of the administrative act, responsibility of civil servant in his quality of defendant in an administrative contentious litigation and the join responsibility of the local persons of ones choice face who can appear after the deliberation of an illegal administrative act All the conclusions and proposals resulted from scientific research can be benefic for the use in the process of elaboration and modification of the legal frame. The present work can be used as well as a didactical material in the process of education of students at law faculties. Key words: administrative contentious, specialized instances, damage, damage indemnity, administrative acts, harmed persons, juridical responsibility, national law, community law, administrative litigation, national doctrine, administrative law, civil servant, collective responsibility, pecuniary responsibility, administrative-patrimonial responsibility.

128

. 12.00.02 ( ), , , .

. , . , . . . , , , . , .

. . . lege ferenda.

129

, . . . . , -

. x . : , , , , , , , , , , - . -

130

Note: 1. M., ( ) .- , 1877. A., . . , 1881. 2. ., . -. 1911. 3. Deblasch C., Rici J., Contantieux administrative .- Paris: Edition Dalloy, 1994. 4. Dicionar explicativ al limbii romne, Ediia II-a. -Bucureti: Univers enciclopedic, 1996. Dicionar enciclopedic, Ediia a V-a, revizuit i actualizat, -Chiinu: Cartier, 2004. 5. Vezi dicionarele indicate 6. Laubadre A, Venezia J, Gaudemet Y, Trate de droit administrativf, Tom 1, 13 -e Edition,Paris: L.G.D.J.,1994. 7. Debbasch C, Ricci J, Contentieux administratif. 6 dition, -Paris: ditions Dalloz, 1994. 8. Debbasch C, Ricci J, Contentieux administratif. 6 dition, -Paris: ditions Dalloz, 1994. 9. , , -: , 2003. 10. Constitution de 1958, rvision opre le 25 juin 1992, Titre VIII, art. 64, 66. 11. Constitution, de 1958, rvision opre le 25 juin 1992, art. 37, 38, 39. 12. Les dcizions suivantes de la Conseil constitutionnel: CC 22 jullet 1980, Lois validation, CC 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence. 13. Melun et Cergy. 14. Marseiller et Douai. 15. Legea din 30 iunie 2000. 16. Debbasch C, Ricci J, Contentieux administratif, -Paris: ditions Dalloz, 6 dition, 1994. 17 . , , -: , 2003

131

18. . . , 1997. ( ) . . , - , .. 1997. . 402-403. 19. Interministerial Comumunication in European Matters and Administrative Justice, Campus Seminar, Trieste, 17 March 2005. 20. igeru G, Contenciosul administrativ, -Bucureti: Lumina Lex, 1994. 21. igeru G., Contenciosul administrativ, -Bucureti: Lumina Lex, 1994. 22. Prisacaru V., Contenciosul administrativ romn, ediia a II, -Bucureti: ALL BECK, 1998. 23. Prisacaru V.I., Contenciosul administrativ romn, ediia a II, -Bucureti: ALL BECK, 1998. 24. Iorgovan A. Regimul juridic al decretelor prezideniale i al rspunderii Preedintelui Romniei pentru emiterea acestora, Dreptul, nr.1/ 2005, p. 53-70; Vedena V., Trilescu A., Studiu comparativ asupra formelor contenciosului administrativ, Dreptul, nr.3/ 2006. 25. Aram E., Legea i viaa, nr. 7, 1997. 26. Aram E., Legea i viaa, nr. 7, 1997. 27. Aram E., Legea i viaa, nr. 7, 1997. 28. Prisacaru V., Contenciosul administrativ romn,- Bucureti: Editura ALL BECK, 1998. 29. Orlov M., Drept administrativ. -Chiinu: Editura EPIGRAF, 2001. 30. Orlov M., Drept administrativ. -Chiinu: Editura EPIGRAF, 2001. 31. Arseni A., Barbalat P., Cotorobai M., Constituia Republicii Moldova, Comentat articol cu articol, vol. 1,- Chiinu: CIVITAS, 2000. 32. Orlov. M., Rspunderea administrativ-patrimonial-o nou frm a rspunderii n dreptul administrativ, Materialele conferinei internaionale tiinifico-practic, Administraia public: aspecte practico-tiinifice, probleme i perspective, -Chiinu: CEP USM, 2004. 33. Culegeri de acte normative, -Chiinu: Guvernul Republicii Moldova, 2004. 34. Potnga A., Costachi G., Asigurarea drepturilor omului n lume, -Chiinu, Editura EPIGRAF, 2004. 35. De menionat, c din 1600 cereri depuse la CEDO n anul 2004, 80 la sut au fost respinse de ctre CEDO din diverse motive de procedur.. 36. art. 70 din Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 Monitorul Oficial nr. 49/211 din 19. 03. 2003 privind administaia public local,

132

37. Legea din 2 martie 1982, reglementeaz principiul (non absolu) a unui control de ctre judector i nu de ctre autoritile administrative, pentru actele colectivitilor locale i anume n acest sens trebuie de neles formula folosit de ctre aceast lege ( suspension de la tutelle); Loi 82213, 1982-03-02, JORF 3 mars 1982, date dentre en vigueur, 15 avril 1982, art.75. 38. Acest punct a fost confirmat de ctre Consiliul constituional n decizia sa de la 27 februarie 1982 n care a estimat clar c controlul legalitii prevzut de legislator viza integritatea obiectivelor fixate n art. 72 din Constituie; Constitution de 1958, rvision opre le 25 juin 1992. 39. Principiul de liber administraie a colectivitilor teritoriale rezult din art. 72 al Constituiei franceze, prevederile creia servesc drept baz exerciiului controlului de legalitate pentru c n departamente i teritorii delegatul Guvernului are sarcina controlului administrativ i respectul legilor. 40. Laubadre A., Venezia J., Gsudement Y, Trat de droit administratif, Tom 1, 13-e Edition, -Paris: L.G.D.J, 1994. n plus tehnicile puse n oper (abrogare, suspendare, anulare, reformare, substituire...) care caracterizeaz schemele de desconcentrare snt cunoscute de descentralizare). 41.Tarangul E., Tratat de drept administrativ romn, -Cernui: Editura Glasul Bucovinei, 1944. 42. Preda M., Drept administrativ. Partea special, -Bucureti: Editura Lumina Lex, 2001. 43. Petrescu R., Consideraii asupra noii legi- cadru privind descentralizarea, Dreptul, 1/2005. 44. Autoarea face trimiteri n susinerea ideei c ( selbstverwaltung n dreptul german, adic puterea de a se autoadministra sau local government, termen anglo-saxon), i anume marchez doar tendina ca monopolul puterii s nu aparin organelor centrale ale statului. Rivero J., Waline J., Droit administratif, - Paris: Dalloz, 2002; Jan P., Instutitions administratives. -Paris, ditions du juris-classeur, 2004. 45. se fac trimiteri la urmtoarele Ceea ce n limba ramn se numete descentralizare administrativ sau autonomie local n Frana prin decentralisation administrative, Popescu C. L., Autonomia local i integrarea european,-Bucureti, Editura. ALLBECK, 1999. 46. Apostol D., Probleme actuale ale descentralizrii administrative, Studiu de drept romnesc, nr. 3-4/ 1991. Vida I., Puterea executiv i administraia public, -Bucureti: 1994. intereselor naionale,

133

Vedena V., Lumina Lex, 2002.

Drept administrativ i instituii politico-administrative, -Bucureti: Editura

47. Petrescu R., Consideraii asupra noii legi - cadru privind descentralizarea, Dreptul, 1/2005. 48. Preda M., Drept administrativ. Partea special, -Bucureti: Editura Lumina Lex, 2001. 49. Art. 70 din Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 decembrie 2004). 50. Art. 71 din Legea nr. 123-XV din 18.03.2003 Monitorul Oficial nr. 49/211 din 19. 03. 2003. 51. Din acest punct de vedere, pentru a mic comparaie, merit de acordat atenie practicii franceze. Legislatorul a definit o obligaie de transmitere stabilind o ierarhie tacit ntre deciziile cele mai importante i altele mai puin importante, reiind din imposibilitatea prefectului de a verifica masa impresionat de acte care ar putea face obiectul unui control. Snt supuse transmiterii obligatorii actele unilaterale sau contractele administrative, exeptate controlului de legalitate fiind actele luate n numele statului, actele bugetare ele fiind supuse unui control specific, excluznd deciziile detaabile bugetului propriu zis. Totodat, actele nesupuse obligaiei de transmitere nu evit orice posibilitate de control din momentul sesizrii prefectului de o persoan lezat sau c informaia respectiv i s-a adus la cunotin din alte surse. Una din problemele majore a controlului de legalitate rezid n numrul extrem de mare de acte transmise. Mai mult de 7 mln. de acte snt transmise anual controlululi de legalitate (3 % din ele fac obiectul materiei de urbanism, de gestiune a personalului, pieei de contracte); Rforme de ladministration teritoriale de l Etat, Ministere de lInterieur, de la Securite Interieure et de la Libert Locale, Secretariat Gneral, DMAT/ Service Comunication, fevrier 2004. n ara noastr, la fel, nu este normal ca serviciile oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului s fie incomodate n activitatea lor de actele care invoc obligaiuni financiare, care dup competen se supun altor autoriti ( Curtea de Conturi, Ministerul Finanelor ( Direcia control i revizie). 52. Art. 61 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind administraia public local, modificat prin Legea pentru modificarea i completarea unor acte legislative, nr. 452-XV din 30 decembrie 2004. privind administaia public local, privind administaia public local, (modificat prin Legea pentru modificarea i completarea unor acte legislative, nr. 452-XV din 30

134

53. Controlul de tutel exercitat de oficiile teritoriale ale Aparatului Guvernului privind legalitatea actelor administrative este publicat, Raportului privind controlul administrative al actelor autoritilor administraiei publice locale pe perioada anului 2004, Monitorul Oficial nr.34-36, 2004. 54. Prefectul, de rnd cu alte atribuii, aplic politica de stat n regiune cu privire la amenajarea teritoriului i a dezvoltrii durabile, dezvoltare rural, de mediu, cultur, urbanism etc. Aceasta este o competen caracteristic mai multor ri; Loi 1972-619 du 5 juillet 1972 portant cration et organisation des rions Modifie par Loi 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, art. 21-1. 55. Actualele reglementri ce se conin n art.70 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind administraia public local, nu ntrunesc nici pe departe principiile de baz a reprezentanei statului n teritoriu. 56. Legislaia modern francez a mai procedat la dou msuri noi de desconcentrare, una ce ine la procedura de modificare a limitelor de circumscripie de acum nainte ncredinat prefectului de regiune, dup consultarea Consiliului general ( alta ce ine de procedura de aplicare a cooperrii transfrontaliere, prefecii de regiune fiind de acum nainte n funcia de a aproba aderarea colectivitilor teritoriale franceze la grupuri locale de cooperare transfrontalier; Rforme de ladministration teritoriale de l Etat, Ministere de lInterieur, de la Securite Interieure et de la Libert Locale, Secretariat Gneral, DMAT/ Service Comunication, fevrier 2004. 57. Concluziile comisarului guvernului francez n faa CAA din Marseille, 2003. 58. De exemplu n Frana din totalul de 7,7 mln. de acte transmise, numai 1% au fcut obiectul unei scrisori de observaie snt denunate judectorului administrativ, sau 0, 026 din numrul de acte transmise . La fel i 30% din recursuri snt renunate de ctre prefect. Rforme de ladministration teritoriale de l Etat, Ministere de lInterieur, de la Securite Interieure et de la Libert Locale, Secretariat Gneral, DMAT/ Service Comunication, fevrier 2004. 59. Art. 8, Carta European a Autonomiei Locale, Culegere Tratate internaionale, 1999, vol.14. 60. De exemplu: Legislaia francez recent a operat modificri n acest sens, potrivit crora snt sustrase din obligaia de a fi prezentate prefectului : deciziille cu privire la poliia de circulaie i staionare, deciziile individuale privind avansrile n grad, sanciunile privind serviciile sezoniere i ocaziionale, certificatele de conformare n materie de urbanism. Loi 1972-619 du 5 juillet 1972

135

portant cration et organisation des rions Modifie par Loi 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales, art. 21-1. 61. Legea nr. 264-XV din 15.07.2004 cu privire la documentul electronic i semntura digital. 62. Art.79 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind administraia public local. 63. Diaconescu M. Controlul judiciar asupra administraiei publice, autoreferat al tezei de doctor n drept, -Chiinu: 2000. 64. Art.28-2, Constitution de 1958, rvision opre le 25 juin 1992. 65. Le loi sur lorganisasion communale et celle sur les Kreise. 66. Marcou G., Les mutations du droit de ladministration en Europe, Pluralisme et convergences, -Paris: Editions LHarmattan, 1995. 67. Decizon 4/ 1981 du 2 fvrier 1981 du Tribunal constitutionele sur linconstitutionalit des article de lois de 1945 et de 1953 consernant la tutelle des collectivits locales. 68. Marcou G., Les mutations du droit de ladministration en Europe, Pluralisme et convergences, -Paris: Editions LHarmattan, 1995. 69. Ex. Germania , Spania, Portugalia acesta se limiteaz asupra unor acte administrative, din unele domenii (ocuparea solurilor, mprumuturi, imobile alinienabile, terifele serviciilor locale, bugetele locale cnd nu snt ntr-un echilibru); Marcou G., Les mutations du droit de ladministration en Europe, Pluralisme et convergences, -Paris: Editions LHarmattan, 1995. 70. Iovna I. Drept administrativ, Vol. II, -Arad: Editura. Servo-Sat, 1997. Preda M., Drept administrativ. Partea special, -Bucureti: Editura Lumina Lex, 2001. 71. Iovna I. Drept administrativ, Vol. II, -Arad: Editura Servo-Sat, 1997. 72. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Volumul II, Ediia Cordial Lex, 2001. 74. Santai I. Cazuri specializate de aplicare a contenciosului administrativ, nr.4/1993. 75. Iorgovan A. Cuvnt nainte Apostol Tofan D. Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice.- Bucureti: Ediie ALL Beck. Dreptul, a III-a, -Bucureti: ALLBECK 73. Petrescu R., Drept administrativ, Ediie revzut i adugit, -Cluj-Napoca: Editura

136

76. Prisacaru V., Actele i faptele de drept administrativ, -Bucureti: Editura Lumina Lex, 2001. 77. Art, art.77, 78 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind administraia public local. 78. Alin. (4), alin ( 5), art.77 din Legea nr.123-XV din 18.03.2003 privind administraia public local. 79. Henriot V , Note sur la date et le sens de l, apparition du mot responsabilit,- Paris: APD 1977. 80. Robin L. Platon, Paris, 1936, Traducere de Dumitru L., Colecia Symbolon, -Bucureti: Teora, 1996. 81. ex. Persoanele afectate de SIDA, Legea din 31 decembrie 1991, art.47-1, aceste mecanizme vizeaz s-i ajute pe acei care o soart nedreapt i-a lovit, fac parte din responsabilitate n sensul de obligaiune de repaie, din contul statului. 82. Deja se fceau observate cazuri n care jurisdicia francez ncerca s fundamenteze n unele hotrri eventuale indemnizaii. art.4 din Legea din anul VIII 83. Moreau J, Droit administratif, -Paris: Economica, tome 2, 3e dition, 1995. 84. Moreau J., Droit administratif, -Paris: Economica, tome 2, 3e dition, 1995. 85. Moreau J., Droit administratif,- Paris: Economica, tome 2, 3e dition, 1995. 86. Moreau J., Droit administratif,- Paris. Economica, tome 2, 3e dition, 1995. 87. Responsabilitatea s-a extins n toate domeniile de activitate administrativ; Cele mai importante etape snt: celebra decizie Tomaso-Greco( GAJA N 15, 1905) pour les activits de police administrative, puis, sans faut pour le dommages anormaux et spciaux rsultant de l action normative de pouvoirs publics ( lois: CE, 14 janvier 1938, St La Fleurette,GAJA N 58; Rglements: CE, 22 f vrier 1963, Commune de Gavarnie, AJDA, 1963, p.608 chr; traits internaionaux: CE, 30 MARS 1966, Cie gnrale d,nergie radiolecrique, GAJA n 102), et pius, plus rsement, par la jurisprudence reaye par la loi pour pour le domagers cauzs par les dtentions provisoires ( loi du 17 juillet 1970) et, plus largement, par le funcionnement dfectueux du service de la justice judiciaere ( loi du 5 juillet 1972), et, enfin, de la justice administrative ( CE,29 dcembre 1878, Darmont, Rec. p. 542 ) Moreau J., Droit administratif, tome 2, p. 584 88. Dup unele ezitri asupra concepiei vechi, regulile autonomiei responsabilitii statului consacrate de ctre decizia Blanco s-au extins ncepnd cu importanta decizie a Tribunalului de conflicte, Feutry din 29 februarie 1908 ( GAJA n 20, a dezmembrat domeniul rspunderii

137

funcionarilor publici. Ca i ceea a statului, responsabilitatea departamentelor, comunelor i nvmntului public relev de asemenea competena judectorului administrativ fiind supu acelorai principii, Moreau J., Droit administratif, - Paris: Economica tome 2, p. 585-586. 89. Muscat H. Le droit franais de la responsabilit publique face au droit europen -Paris, LOGIQUES JURIDICQUES, 2001. 90. ntr-adevr, percepia de ctre stat a unei sume sau a unui beneficiu, care nu i se datoreaz lui n cadrul unei gestiuni de afaceri, a unei restituiri nepotrivite ( contrare), sau a unei mbogiri fr cauz, atrag dup sine nite consecine imediate n patrimoniul particular, care au un principiu de reparaie, dac reparaia se rezolv cu o plat i dac plata nu este vizat drept o plat de rspgubire, ea constituie contrariul unei aciuni de distrugere pus pe sama unei autoriti publice. De asemenea, reparaia consecinelor financiare care recurg din situaiile semicontractuale, trebuie s fie interpretat ca o ipotez a responsabilitii. Aceast interpretare, gsete de altfel un sprigin n doctrina clasic (Duez), care sublinia c mbogirea fr cauz, constituie un factor de consfinire a responsabilitii n jurisprudena Consiliului de Stat. Muscat H. Le droit franais de la responsabilit publique face au droit europen -Paris, LOGIQUES JURIDICQUES, 2001; Duez P, La responsabilit de la puissance publique ( en dehors du contract) , 2 m d., - Paris: Dalloz, 1938. 91. Muscat H. Le droit franais de la responsabilit publique face au droit europen.- Paris: LOGIQUES JURIDICQUES, 2001. Autoarea menioneaz cazul specific recomnadaiei (R-84) 15 Privind responsabilitatea public. 92. Muscat H. Le droit franais de la responsabilit publique face au droit europen.- Paris: LOGIQUES JURIDICQUES, 2001. Anume aici trebuie de menionat ca legea din 19 mai 1998 a precizat modalitile de a pune n funcie directiva din 25 iulie 1985 asupra responsabilitatii faptei de produse defectate. 93. Muscat H. Le droit franais de la responsabilit publique face au droit europen.- Paris: LOGIQUES JURIDICQUES, 2001. 94. Paillet M, Vers un renouveau des soarces de la responsabilit administrative en droit franais, in Etudes offertes J-M.Auby, -Paris: Dalloz, 1992, p.259; Paillet M, La responsabilit administrativ, Cours, -Paris: Dalloz, 1996, n 42 et s.;.Guettier C, La responsabilit administrative, Paris, LGDJ, coll.systmes, 1996, p.27 et s. 95. Moreau J., Linfluence de la construction europenne sur le droit franais de la responsabilit de puissance publique, in L Europe et le droit, Mlanges J. Boulouis, -Paris:

138

Dalloz,1991, p.409 dont la position semble avoir volu , cf. Moreau J., La responsabilit des magistrats et de l'Etat du fait de la justice- Lapport du droit administratif, Justices, janvier-mars 1997. 96. ntr-adevr majoritatea autorilor care menioneaz existena unei surse europene a responsabilitii publice menioneaz doar dreptul comunitar. Profesorul Guettier la sigur menioeneaz dreptul convenional, dar precizeaz n orice stare a cauzei angajamentul responsabilitii colectivitilor publice se opereaz n funcie de datele dreptului intern ceea ce pare a nsemna pentru el absena influeneii dreptului Conveniei asupra acestui punct: La responsabilit administrative, prc., p. 27; profesorul Paillet pare s accepte posibilitate unei influene convenionale chear dac aceasta nu pare ca s poat antrena dect o renoire potenial a dreptului responsabilitii: Vers un renouveau de sources de la responsabilit administrative en droit franais. 97. Caranta R., Governamental Liability after Francovich, CLJ, 1993, p.272 98. Thatham A, Osmochescu E.,Dreptul Uniunii Europene, -Chiinu: Editura ARC, 2003. 99.Thatham A, Osmochescu E., Dreptul Uniunii Europene, -Chiinu: Editura ARC, 2003. 100. Art. 249, CE 101.Baza juridic pentru ncorporarea principiilor generale n dreptul comunitar este insuficient i poate fi gsit n cteva articole (Clauzele art. 230 i 220 CE permit Curii de a prsi limitele tratatelor pentru scopurile dreptului comunitar). 102. Astfel, pe parcursul anului 2001, Curii de Justiie a Comunitii Europene de ctre curile naionale au fost naintate 237 de cereri privind aplicarea art. 234 al Tratatului UE, bazate pe cererile de referin a Statelor Membre din perioada de 11 ani. 103. Court of justice of the European Communities, Information note on references by national Courts for preliminary ruling, 2003 104. n practica de aplicare a unei reguli de autonomie instituional autoritaile comunitare se limiteaz a enuna un principiu de responsabilitate apelnd la drepturile naionale pentru modalitile de recompens. Judecatorul comunitar a admis de altfel responsabilitatea statului de la lipse pn la obligaii comunitare. Abinndu-se de a transpune directivele n drept intern autoritile naionale angajeaz responsabilitatea lor n ipoteza unde aceast lipsa de temei priveaz un individ de un drept care i era recunoscut. Responsabilitatea legislatorului a fost reinut. 105. CJCE, 19 noembrie 1991, L Francovich.

139

106. Cu toate c organele Consiliului Europei n-au inclus responsabilitatea faptului actelor legislatorului n lucrrile de armononizare a dreptului n europa, aceasta nseamn ca puterea legislativ s fie exercitat la nivel central, local, sau prin delegarea competenelor: Recomandasion R 84 (15) du 8 septembre 1984, expos de motifs, p.12 107. Curtea a decis compensarea fraudelor deoarece a fost tergiversat procedura de examinare n justiia naional. Reg.nr.10000/82, H. C/Royaume Uni., DR 33, P.247;CEDN, 27 1992, Tomasi c/France, serie A n 241-A 108. Viney G., Jourdain P. Trait de droit civile 2 dition, -Paris, 2001. 109 Viney G., Jourdain P, Trait de droit civile 2 dition, -Paris, 2001. 110. atr.1382, Codul civil al Republicii Moldova, face aluzie la finalitatea reparatoriei a datoriei responsabilului...orice fapt a omului care cauzeaz altuia o fraud l oblig ... s-o repare 111. Aceste dispoziii inexistente, deoarece responsabilitii. 112. Articolele indicate reglementeaz consecinele neexecutrii contractelor. 113. Cette position,dabord dferendue par P. le Tourneau, dans les ditions succesives de son trait sur la responsabilit civile, a t reprise par.Tallon D ( Lexcution du contract: pour une autre prsentation ,RTD civ, p. 223) et par Philippe Remy, ( Critique du systm franais de responsabilit civile, Revue Droit et cutures,1996, p.31; La responsabilit contractuelle: histoire dun faux consapt, RTD civ.; 1977, p. 323) 114. par exemple, Leturmy L., La responsabilit dlictualle du contractant, RTD civ, 1999, p 839. Ophele C.; Le droit domages et interts du crancier en cas d inexcution due la dmence du dbitteur, RCDA 1997, p. 453; Laurent P., Lenchevtrement des actions de lacheteur lies l,tat du bien vendu, Thse Nantes, 1998. 115. Viney G., La responsabilit civile en chestion, Mlanges en l,onneur de J. Ghestin, Paris: LGDJ 2001, p.921; Jourdain P., Rflexions sur la notion de la responsabilit contactuielle, in Les mtamorfophoses de la responsabilit, 6 journes R. Savatier1997, PUF 1998. p. 65. 116. Viney G., Jourdain P. Trait de droit civile 2 dition, -Paris: 2001. 117. art.1149, Cod civil al Republicii Moldova.. 118. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e dition, -Paris: Economica, 1995. 119. Moreau J, Droit administratif, tome 2, 3e dition, -Paris: Economica, 1995. extrem de concise (pentru delicte i quazi-dlits), chiar practic atr.1382-1386 din Codul civil francez, nu descriu dect cauzele

140

120. Art.34, Constituia Franei se refer la regimul obligaiunilor civile i la principiile generale de responsabilitate administrativ. 121. Jurisprudena s-a nscut prin arrt CE du 30 mars 1966, Compagnie gnrale d,nergie radiolectrique, Re. (P 257) 122. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e dition, -Paris: Economica. 123. CJCE 19 noiembrie 1991, RFDA, 1992, note L. Dubouis 124. CE, Ass., 23 marra 1984, Ministre du Commerce extrieur c/ Socit Alivar, Rec. P. 128) Consiliul de Stat s-a angajat n aceast cale prin: arrt du 28 fvrier 1992, Socit Arizona Tobacco Products et SA Philip Morris France ( AJDA,1992, P.210, concl.M. Laroque) angajnd responsabilitatea Statului francez pentru a fixa neuniform prin decret preul de vnzare a tutunului ca violare cu ajutorul obiectivelor unei directive, fr a ine seama de existena unei legi care putea servi ecranul decretului. Curtea administrativ de Apel Paris a fost atras nc mai departe ( n accepterea n arrt Sosietet Jacques Dangeville du 1 er juillet 1992 (AJDA,1992, p.768 note X. Pretot) s angajeze responsabilitatea statului n fond de situaia ilicit creat de o lege contrar directivei posterioare care n-a fost transpus. De fa este, o remiz, cnd efectul dreptului comunitar, n cauza cu caracter ireproabil al legii care putea atrage reconsiderarea regimul responsabilitii neaprate, de legi provenite din decizia La Fleurette ( CE,Ass., 14 janvier 1938,Rec.p.25), care poate ajuta printr-o manier de un moment secundar, remarcnd egal efectele posibile ale dreptului comunitar asupra responsabilitii administrative, directivele n curs de elaborare ori de transpunere n materie de afaceri publice, de protecie a consumatorilor, i destinat apropierii legislaiilor naionale. 125. Aceste idei se conin n legislaia Suediei, Germaniaei i n rile cu influen germanic. 126. Termenul solatium este folosit n mod special de ctre juritii scoieni. 127. n Frana, ea a fost invocat pentru a justifica o oarecare uniformizare a sumelor de bani, alocate victemelor unor prejudicii morale. 128. Note Pradel J. D. 1990, p.513 129. Cod civil al Republicii Moldova, art.1422, p. 360 130. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e dition, -Paris: Economica, 1998. 131. Moreau J, Droit administratif, tome 2, 3e dition, -Paris: Economica,1998. 132. Stnescu C., Brsan C., Drept Civil, Teoria general a obligaiunilor, -Bucureti, Editura ALLBECK ,1997.

141

133. Instanele naionale de contencios administrativ aplic aceste principii n stabilrea idemnizrii prejudiciului. Este apreciabil n acest sens i Hotrrea Curii Constituionale nr. 46 din 21.11.02, prin care s- a declarat neconstituional modificarea introdus prin Legea nr. 833-XV din 07.02.2002 prin care n art. 25 alin.( 3) cuvintele pagubelor materiale i morale se substituie prin sintagma pagubei materiale i prin care a fost exclusalin.(4) din art. 25 134. Cod civil al Republicii Moldova, art. 1404,1416, p. 353,357. 135.Cel care acioneaz fa de altul n mod illicit, cu vinovie este obligat s repare prejudiciul patrimonial, iar n cazurile prevzute de lege, i prejudicial moral cauzat prin aciune sau omisiune(art.1398, Codul civil al Republicii Moldova). 136. Bnoit P., Essai sur les condiions de la responsabilit en droit public et en droit priv (problmes de cauzalit et d, imputabilit), JCP 1957, nr.1. 137. Vedena V., Statutul funcionarului public, -Bucureti: Nemira, 1998. 138. Dicionar explicativ uzual al limbii ramne,- Chiinu: Litera,1999. 139. Expresie n bani a unui bun, a unei activiti. 2. Mrime pus n raport cu o alt mrime, conform unui procedeu de msurare. Dicionar explicativ uzual al limbii ramne, -Chiinu, Litera,1999. 140. n Frana legislaia prevede stabilirea unei rente lunare n condiiile de existen i ajutor constant pn la un anumit termen ori atingerea unei vrste, n cazul n care victima dei a fost prejudiciat n present, necesit a fi despgubit pe viitor. La fel, practica legislaiei franceze prevede reparaia prin echivalent sub form de pagube-interese pltite integru, dar care pot fi alocate sub form de rent, care poate fi indexat n cazul n care reparaia n natur este n principiu exclus, judectorul ofer alegerea debitorului indemnizaiei. Stnescu C. , Brsan C., Drept Civil, Teoria general a obligaiunilor, -Bucureti, Editura ALLBECK,1997. Este, de asemenea, cert prejudicial viitor, care, dei nu s-a produs nc, este sigur c se va produce n viitor, el fiind , astfel susceptibil de evaluare Pornind de la caracterul cert al prejudiciului viitor, n practica noastr judectoreasc se acord n mod frecvent despgubiri pentru prejudiciile rezultate din scderea ori pierderea capacitii de munc a unei persoane , astfel s se acopere nu numai prejudicial actual- constnd de exemplu, n efectuarea unor cheltuieli pentru ngrigirea sntii dar i prejudicial viitor constnd, de exemplu n diminuarea veniturilor (diminuarea retribuiei, pensionarea pentru invaliditate etc)drept consecin a scderii ori perderii

142

capacitii de munc. Cu prejudicial viitor, care este cert, nu trebuie confundat prejudicial eventual, care este lipsit de certitudine i deci nu poate justifica acordarea de despgubiri. 141. Unul din principiul de reparaie integral a prejudiciului const n faptul c prejudiciul cauzat urmeaz s fie totalmente reparat, dar pagubile interese nu trebuie s depeasc importana prejudiciului. 142. Vedena V., Statutul funcionarului public, -Bucureti, 1998: Nemira. 143. Stnescu C. , Brsan C., Drept Civil, Teoria general a obligaiunilor, -Bucureti: Editura ALL,1997. 144. Stnescu C. , Brsan C., Drept Civil, Teoria general a obligaiunilor, -Bucureti, Editura ALL,1997. 145. Fundamentul responsabilitii extracontractuale pentru greeal rezult din textul nsui a art.34 i 40 al tratatului care corespund n cadrul CECEA. 146. CJCE 17 dcembre 1959, FERAM, 23/59, Rec.501. 147. CJCE, 13 juillet 1961, Meroni, 23/59, Rec 501. 148. CJCE 4 fvrier 1975, Compagnie Continentale France,169/73, Rec.11. 149. CJCE, 15 dcembre 1961, 169/73, Five Lille Cail,2/61 et 3/61, Rec 501. 150. CJCE, 27 mars 1990,Grrifoni,C-308-87, Rec.1-1 203. 151. CJCE, 7 novambre 1985, Adams, 145 -83, Rec.3539. 152. Chapus R., Droit administrativ gnral, Tome 2, 12ed, -Paris: Montchrestien, 1998. 153. Ch. Eisenmann, Sur le degr d,originalit du rgime de l a contractuelle des personnes ( collectivits) publiques , 1949, nr .742-50. 154. G.Vedel i P.Delvolv, Droit administratif, -Paris: P.U.F.,Thmis, Tomel,1992. 155. Atr.11 a Legii 83 - 543, iulie 1983, cu privire la accidentele de serviciu care aduce drepturi i obligaii a funcionarilor. 156. Legea din 1 iulie 1964. cu privire la fraudele comise de faptul unei vaccinri obligatorii. 157. Proiectul n cauz a fost elborat la iniiativa unui grup de 15 deputai din Parlamentul Republicii Moldova. 158. n hotrrile. Kudla c. Poloniei,din 26 octombrie 2000, Selmouni c.Franei, din 28 iulie 1999. Ahmet Sadic c. Ggeciei,din 15 noiembrie 1996, decizia CEDO asupra admisibilitii din 22 octombrie 2002, Andrasik, German, Bedac, Lacchmann, Kocur, Dubravickay i Brayda c.Slovaciei etc. responsabilit extra-

143

159. Ultima reacie a Comitetului de Minitri al Consiliului Europei, n aceast ordine de idei, a fost consemnat n cadrul celei de-a 114 sesiuni la 12 mai 2004, odat cu adoptarea Declaraiei cu privire la eficacitatea implementrii Conveniei Europene a Drepturilor Omului la nivel naional i european. Astfel de mecanisme i msuri similare, deosebit de eficiente, au fost adoptate deja n mai multe state europene (Germania, Spania, Italia, Belgia, Frana). 160. Judectorul Curii Constituionale Mircea Iuga. Opinie separat expus n temeiul art.27 alin (5) din Legea cu privire la Curtea Constituional i art. 67 din Codul Jurisdiciei constituionale, 16 decembrie 2004. 161. Conform art.6 din Constituie, exist trei ramuri ale puterii de stat: legislativ, executiv i judectoreasc, care snt separate i colaboreaz n exercitarea prerogativelor ce le revin potrivit Legii Supreme, principiul separaiei puterii are calitatea intrinsec de a asigura guvernarea democratic a rii i neadmiterea abuzurilor de putere. nclacarea art.114 din Constiuie, conform criua justiia se nfptuiete n numele legii numai de instanele judectoreti. ntruct nu face parte din autoritatea judectoreasc,Curtea Constituional nu poate fi instan de recurs. 162. Pronunarea Curii Constituionale,dosarul nr.23c/2004 din 16 decembrie 2004. 163 Apostol Tofan D., Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice Bucureti: Ed.All Beck, 1999. 164. Albertini P.,La codification et le Parlament , A.J.D.A., nr.9 1997. 165. Negulescu P. Tratat de drept administrativ, vol.I, Principii generale, ed. a IV-A .Bucureti: Institutul de Arte graficeE .Mrvan, 1934. 166.General Adminstrativ Law Act 167. 168. Muscat H. Le droit franais de la responsabilit publique face au droit europen Towards Unified Judicial Protecion in Europe-? Paris: LOGIQUES JURIDICQUES, 2001 Diez-RicazoL., E.R.P.L.\R.E.D.P.,vol.9, NR.3,1997. 169. Mlaurie P.,Les enjeux de la codification, A.J.D.A., NR.9 -1997, p. 645 170. Negru B., Cojocaru V., Tehnica legislativ, -Chiinu 1997. 171. Einseman Gh., Sur le degr d, originalit du rgime de la responsabilit extracontractuelle de personnes ( collectivits) publiques, Le droit public et le droit priv de la

responsabilite extra-contractuelle different-ils foncirement, JCP, 1999.

144

172. Negulescu P., Tratat de drept administrativ, graficeE .Mrvan, 1934.

vol. I, -Bucureti: Institutul de Arte

173. Teodorescu A, Tratat de drept administrativ, vol. I, ed. a III-a, Bucureti, Institutul de Arte grafice, 1929, p.35 174. Tarangul E. Tratat de drept administrativ ramn,- Cernui: Editura Glasul Bucovinei, 1944. 175. Constituia Republicii Romnia, Buletin Oficial, nr. 64/27.10.1986 176. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ,Vol. I, Ediia a III-a, - Bucureti: ALLBECK, 2001. 177. Vedena V., Statutul funcionarului public, -Bucureti: Nemira, 1998. 178. Vedena V., Unele consideraii teoretice i implicaii practice privind noua lege a contenciosului administrativ nr.554/ 2004, Dreptul, nr. 5/2005.. 179. Hotrrea Curii Constituionale nr.46 din 21.11.2002, Monitorul Oficial, nr.170-172/30 din 13.12.2002 180. Cobneanu V., Rspunderea patrimonial a autoritilor publice n Republica Moldova. Autoreferat al tezei de doctor n drept. -Chiinu, 1999. 181. Orlov M., Rspunderea administrativ-patrimonial o nou form a rspunderii n dreptul administrativ, Materialele conferinei tiinifico-practic, -Chiinu: CEP USM, 2004. 182. Lavric L., Natura juridic a raportului ce apare n cadrul reparrii prejudiciului patrimonial, generat printr-un act administrativ individual, Materialele conferinei tiinificopractic, -Chiinu: CEP USM, 2004. 183. Lavric L, Natura juridic a raportului ce apare n cadrul reparrii prejudiciului patrimonial, generat printr-un act administrativ individual, Materialele conferinei tiinificopractic,- Chiinu: CEP USM, 2004. 184. Vedina V. distinge urmtoarele a) disciplinar, fundamentat pe nclcarea normelor de disciplin specifice raportului de funcie public; disciplinar, contravenional (pentru svrirea, de ctre funcionarul public, a unor fapte antisociale calificate prin lege ca i contravenii), patrimonial, civil, rspundere penal ( care intervine atunci cnd funcionarul a svrit o infraciune); Statutul funcionarului public, -Bucureti: Nemira, 1998. 185 Prisacaru V. I. Contenciosul administrativ romn. Bucureti: Ed. ALL Beck, Ediia a II-a. 1998.

145

186. Preda M, Curs de drept administrativ, Partea general, -Bucureti: Casa Editorial Calistrat Hoga, 1995. 187. Moroanu C., Serbina I., Administraia public local, -Iai: Cronica, 1994. 188. Moroanu C., Serbina I., Administraia public local,- Iai: Cronica, 1994. 189 Moroanu C. , Serbina I, Administraia public local, -Iai: Cronica, 1994. 190. Vedel G., Delvolv P., Droit administratif, 12 d.,- Paris: PUF, 1990. 191. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e dition,- Paris: Economica, 1998. 192. Moreau J., Droit administratif, tome 2, 3e dition, -Paris: Economica,1998. 193. Prisacaru V., Contenciosul administrativ romn, -Bucureti: ALL BECK,1998, nelegnd prin autoritate administrativ serviciile publice administrative, care realizeaz sarcinile puterii executive de satisfacere a intereselor generale ale societii organele administraiei publice, instituiile publice i regiile autonome de interes public, adic toate acele servicii publice administrative create pentru a sati sface interesele generale ale societii. 194. Codul Civil al Republicii Moldova reglementeaz prin art. 192 calitatea de subiecte de drept civil a Republicii Moldova i a unitilor administrativ-teritoriale , Republica Moldova i unitilor administativ-teritoriale particip la raporturile reglementate de legislaia civil pe principiul egalitii participanilor la aceste raporturi-persoane fizice i juridice. 195. Art.193, Cod Civil al Republicii Moldova. 196. Covenicov I., - a: , 2002. 197. Potrivit atr.55 din Codul Civil al Republicii Moldova, persoan juridic este organizaia care are un patrimoniu distinct i rspunde pentru obligaiunile sale cu acest patrimoniu, poate s dobndeasc i s exercite n nume propriu drepturi patrimoniale i personale nepatrimoniale, s-i asume obligaii, poate fi reclamant i prt n instana de judecat. 198 Zubco V., Pascari A., Creang I.., Cobneanu V., Chidul ceteanului n contenciosul administrativ, -Chiinu: ULYSSE, 2003. 199. Iorgovan A., Regimul juridic al decretelor prezideniale i al rspunderii Preedintelui Romniei pentru emiterea acestora, RDP, Bucureti, nr 1/2005.. 200. Iorgovan A, Regimul juridic al decretelor prezideniale i al rspunderii Preedintelui Romniei pentru emiterea acestora, RDP, Bucureti, nr 1/2005. 201. Vedena V, Statutul funcionarului public, -Bucureti: Nemira, 1998.

146

203. Prisacaru V., Contenciosul administrativ romn, Ediia a doua, -Bucureti: ALL BECK, 1998. 204. Vedena V., Unele consideraii teoretice i implicaii practice privind noua lege a contenciosului administrativ , Dreptul, nr.5 / 2005. 205. Vedena V., Statutul funcionarului public, -Bucureti: Nemira 1998. 206. Cod Civil al Republicii Moldova, art. 1404. 207. Cod Civil al Republicii Moldova, art.1404. 208. Rusu I. Drept administrativ, -Bucureti: Editura Romfel, 1995. 209. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, - Bucureti: ALLBECK , 2001. 210. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, - Bucureti: ALLBECK ,2001. 211. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, - Bucureti: ALLBECK, 2001. 212. Negulescu P., Tratat de drept administrativ, ed, a II-a, Bucureti, vol. I, -Bucureti: Institutul de Arte grafice,E .Mrvan, 1934. 213. Vedena V., Statutul funcionarului public,- Bucureti, Nemira, 1998. 214. Petrescu R. Drept administrativ. Vol II - Cluj-Napoca: Editura Cordial Lex, 1997. 215. Iovna I., Dreptul administrativ i elemente ale tiinei administraiei, -Bucureti: Editura didactic i pedagogic 1977. 216. Vedena V., Statutul funcionarului public, -Bucureti: Nemira, 1998. 217. A., . . -: , 2000. 218. . 219. A., ., A., . : , 2003. 220. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, - Bucureti: ALLBECK,2001. 221. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, - Bucureti: ALLBECK,2001. 222. art.2, Proiectul de Lege cu privire la serviciul public i statutul funcionarului public.

147

223. Baltag D., Unele consideraii teoretice referitoare la dimensiunea juridic a responsabiliti Guvernului, Revista Naional de drept, nr.12, decembrie 2005, pag 8-14. Autorul face referire la necesitatea unei atare legi, fcnd trimiteri la Convenia pentru organizarea definitiv a Principatelor ( Paris,7/ 19 august 1858). Rspunderea civil a unui membru al Guvernului, ar putea interveni n urma prejudicierii statutului sau a unui particular prin deciziile luate sau prin maniera de a-i exercita funcia de membru al Guvernului. Urmrirea i judecarea se va face dup regulile dreptului comun... 224. Considerm aceste criterii importante, deoarece ele fiind lips n cadrul legal i n doctrina autohton, pot provoca adesea confuzii la aplicarea oricror forme de rspundere administrativ, inclusiv i a celei administrativ patrimoniale ( legilsaia n vigoare prevede doar statul juridic al funciei publice care este elaborat n temeiul Clasificatorului unic al funciilor publice i Caracteristicilor model de calificare a funciilor publice). 225. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, ALLBECK,2001. 226 Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, - Bucureti: ALLBECK,2001. 227. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, -Bucureti: ALLBECK, 2001. 228. Convenia nr.151 (1978 229. Ziller J, Administrations compares, - Paris: Montchestien, 1993. 230. Crstea S., Noiuni n privina regimului juridic aplicabil funciei publice, -Bucureti, Analele Universitii Bucureti, Drept, anul XLVII-1999, 231.Vedena V. Statutul funcionarului public, - Bucureti: Editura Nemira 1998. 232. Romanda N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chiinu: USM, 1997. 233.Romanda N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chiinu: USM, 1997. 234. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, - Bucureti: ALLBECK,2001. 235. Vedena V. Statutul funcionarului public, -Bucureti: Editura Nemira, 1998. 236. Vedena V.,. Statutul funcionarului public,- Bucureti: Editura Nemira, 1998. 237.Codul muncii, art.206 238. Romanda N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chiinu: USM, 1997. -Bucureti:

148

239.Romanda N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chiinu, USM, 1997. 240.Romanda N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri,- Chiinu, USM,1997. 241.Vedena V., Statutul funcionarului public, Bucureti: Editura Nemira, 1998. 242. Romanda N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chiinu,: USM, 1997. 243. , , 1995, .2990. 244. , , 1995, . 4970 245 Romanda N., Dreptul muncii, Curs de prelegeri, -Chiinu: USM, 1997. 246.Vedena V., Statutul funcionarului public, -Bucureti: Editura Nemira, 1998 . 247. Vedena V., Statutul funcionarului public, - Bucureti: Editura Nemira, 1998 . 248. Iorgovan A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Ediia a III-a, - Bucureti: ALLBECK, 1998 249. Carta European, p.69-71. 250. Codul Civil al Republicii Moldova

149

BIBLIOGRAFIE SELECTIV: Legi i alte acte normative 1. 1994 2. 3. 4. 5. februarie 6. 1997, 7. din 6 8. 18 martie 9. din 10. publicat 11. 17 10 Cod civil, Chiinu: Editura Cartea, 2002 . Codul de Procedur Civil, adoptat la 26 decembrie 1964 Codul Legea 2000, Legea publicat Legea iulie Legea 2003, Legea cu privire la contraveniile administrativ, n la Monitorul petiionare, Oficial organizarea n Nr. al administrative Nr. 431al XIV al din Republicii din 10 Constituia Republicii Moldova, MOLDPRES, Chiinu,

Moldova(modificat prin Hot.Par.nr.1600-XII din 22.09.1993) contenciosului publicat cu n cu 1995, privind privire Oficial 190-XIII Republicii 19 iulie

Moldova Nr. 57-58/375 din 18 mai 2000 Monitorul privire la Republicii Nr. al Moldova 514-XIII Republicii din

Nr. 4/47 din 8 septembrie 1997 judectoreasc, Oficial local, Oficial Chiinu, Monitorul din 4 Nr. al Nr. publicat Monitorul public Monitorul Municipiului n 443-XIV al

Moldova Nr. 58 din 19 septembrie 1995 administraia n 133-XV publicat privind Republicii 431-XIII al 1995, Nr. din al

Moldova Nr. 49 (1142) din 19 martie 2003 Statutul 1995, aprilie Legea n Legea publicat Nr. Oficial mai Moldova 1345XIII

Republicii Moldova Nr. 21-22/340 din 9 iunie 1995 serviciului Monitorul cu privire public, Oficial la avocaii Republicii Nr.

61/684 din 2 noiembrie 1995 parlamentari, n octombrie 1997, publicat Monitorul Oficial

Republicii Moldova Nr. 82-83 din 3 noiembrie 1997

150

12. 13. 14. Florent 15. 16. 17. 18. 19. Couiteas . 20. 21. 22. 23. 24. 25. 26. 27. 28. 29. 30. 31. Bordeaux ). 32. 33. 34. 35.

Carta European a Autonomiei Locale, Tratate internaionale,1999,volumul Le decret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prfets et lorganisation CAA Marseille 21 janvier 1999 Ministre de lintrieur c/Commune de SaintLe decret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des prfets et lorganisation Jurisprudena din 6 octombrie 2000. CE Ass., 28 mars 1919, Regnault-Desroziers CE Ass., 22 novembre 1946, Commune de Saint- Priest- la- Plaine CE, 24 juillet 1931, Commune de Vic- Fezensac CE, 30 novembre 1923, CE , 29 mars 2000, Assistance publique- Hopitaux de Paris CE Ass., 21 mars1947, Veuve Aubry CE, Ass., 28 juillet 1951, Laruelle CE, Ass., 28 juillet 1951, Delville CE fevrier1911, Anguet CE, 26 juillet 1918, Lemonnier CE, 18 novembre 1949, Dlle Mimeur CE, Ass., 28 juillet 1951, Laruelle CE,29 dcembre 1978,Darmont CJCE, 19 novembre 1991, Francovich CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du Pecheur). CE Ass., 7 mai 1971, Ministre de l Economie et des finances et ville de CE Ass., 28 fevrier 1992, Societes Philip Morris Rothmans et Cour EDH, 15 La moment Consiliul de Stat CE, Ass., 28 juillet 1951, Delville. Cour EDH, 4 decembre 1995 , Bellet c. France respinge acest analiz i cererile de

et laction des services de ltat dans les regions et departments.

et lactiondes services de ltat dans les regions et departments.

decembre 1989, Mellacher). despgubire (CE , 3 juillet 1998 Bitouzet).

151

36. 37. 38. 39. 40. 41. 42. 43. 44. 2004 45. 46. 47.

Cour EDH, 21 fevrier 1997, Guillemin c. France CE, Ass., 28 juillet 1951 Status of public officials in Europe, Council of Europe publishing 1999 Alternatives to litigation between administrative authorities and private Code gnral des collectivits territoriales Rforme de ladministration dpartamentale de lEtat, Paris 16 novembre European Convention on the service abroad of documents relating to European Convention on the obtainimg abroad of information and evidence in Convention on the Participation of Fereigners in Public Life at Local Lvel

1995. nr. 31 . 1995 nr.51

parties: conciliation, mediation and arbitration, Council of Europe publishing 1999

administrative matters (1977, ETS No 92) administrative matters (1977-ETS No 100) (1992-ETS No 144) Literatura de specialitate n limba romn 48. Academia de Administrare Public pentru o guvernare transparent,

responsabil i democratic: Tezele conferinei internaionale tiinifico-practice din 18 mai 2005/coord.: A.Mironic,-Chiinu:AAP. 49. 40p. 50. 51. Alexandru I. Administraia public. Teorii. Realiti.Perspective. -Bucureti : Alexandru I. Structuri, mecanisme i instituii administrative, Volumul II. Editura Lumina Lex, 2001 Bucureti: Editura Sylvi, 1996. Administraia public n opinia populaiei.-Chiinu: Editura cartier, 1997,

152

52. 53. 54. 55. 56. 57. Cartier, 2000. 58. 59. 60. 61. 62. 63. 64. 65. 66. 67. 68. 69. 70. 71. Nemira.

Alexandru I., Popescu I., Cruan M., Dinca D. Drept administrativ, Arseni A., Barbalat P., Cotrobai M.Constituia Republicii Moldova, Banta A. Dicionar romn- englez.-Bucureti: Teora. 1994. Banta A. Dicionar englez-romm. Bucureti: Teora 1994. Brezoianu D. Drept administrativ i tiina administraiei.-Bucureti: Cartea alb. Situaia autonomiei locale n Republica Moldova.-Chiinu: Creang I. Curs de drept administrativ. Vol. I. Chiinu: Editura Epigraf. Curtea Constituional. Culegere de hotrri i decizii.-Chiinu: Editura Curtea de apel, culegere de practic judiciar 2001-2002- Ed.1.Crtier, 2002. Deleanu I. Tratat de drept constituional i instituii politice.-

Bucureti: Editura Economica, 2002. Comentat articol cu articol,vol.1,-Chiinu:CIVITAS, 2000.

Editura Pandeia, 1994.

Museum, 2003.

Bucureti:Editura Europa Nova. Dicionar explicativ uzual al limbii romne.- Chiinu: Litera 1999. Dicionar Francez- moldovenesc, -Chiinu: Lumina, 1975. Djuvara M., Teoria general a dreptului.-Bucureti: Editura All Beck, 1999. Drago D. Recursul administrativ i contenciosul administrativ.-

Bucureti:Editura AllBeck, 2001. Drganu Tudor, Introducere n teoria i practica statului de drept.-ClujDrganu T.Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului Dvoracek M., Drept administrativ-noiuni introductive.-Iai, 1993. Dvoracek M, Lupu Gh,.Teoria general a dreptului.-Iai: Editura Fundaiei Furdui V. Ghidul Juridic al alesului local.-Chiinu: TISH, 2004, 240 p. Iorgovan A. Tratat de drept administrativ.Volumul I,-Bucureti Editura Napoca: Editura Dacia ,1992.. judectoresc.-Cluj-Napoca: Editura Dacia ,1970.

Chemarea, 1996

153

72. Nemira. 73. 74. 75. 76.

Iorgovan A.Tratat de drept administrativ.Volumul II,-Bucureti Editura Iorgovan A.Cuvnt aninte, Apostol Tofan D.Puterea discreionar i Iovna I. Drept administrativ.Volumul II, Arad:Editura Servo-Sat, 1997. Jinga I., Popescu A. Integrarea European-Dicionar de termeni comunitari.Ladewig J., Pascari A., Fisticanu E., Doag administrativ. C. C., Drept Republica Moldova. Tratat V., Creu Gh. Comentariul

excesul de putere al autorutilor publice. Bucureti: Editura ALL Beck,1999.

Bucureti: Lumina Lex,2000. Legii contenciosului EdituraCartier, 2002.. 77. 78. 79. 80. Actami, 1997. 81. 82. 83. 84. 85. 86. 87. TACIS, 2002. 88. 89. 1996. 90. Petrescu R. N. Drept administrativ. Volumul I,- Cluj-Napoca: Editura Cordial Oroveanu M. Tratat de drept administrativ. Bucureti, 1994. Oroveanu M. Tratat de tiina administraiei.- Bucureti: Editura Germa, Negoi A. Drept administrativ i tiina administraiei.- Bucureti: editura Negoi A. Drept administrativ.- Bucureti: Editura Sylvi, 1998. Negru B,Cojocaru V. Tehnica legislativ-Chiinu:Tipografia Central,1997. Orlov M. Drept administrativ. Note de curs., Partea I, -Chiinu, 1999. Orlov M. Drept administrativ. Note de curs., Partea II, -Chiinu, 2000. Orlov M. Drept administrativ, -Chiinu: Editura Epigraf, 2001 Orlov M, Negru B. Quo vadis Moldova? Administraia public, -Chiinu: , Atheneum,1993. Manda Manda administrativ. elementar. -Bucureti: Editura Lumina Lex, 2001. Manda C. C. Administraia public local n Romnia. Bucureti: Editura Lumina Lex, 1999. Moroanu C. M., Serbina I., Neculai P., Eftimie N.. Administraia public Muraru I. Drept constituional i instituii politice, , -Bucureti: Editura local. Iai: Editura CRONICA,1994. Editura Cartier, -Chiinu:

154

Lex. 91. 92. 93. 1999 94. 1997.. 95. 96. 97. 98. BECK,1999 99. 100. Lex, 2000,. 101. 102. 1992. 103. Prisacaru V.Contenciosul administrativ romn. -Bucureti : Editura AllBeck,1994, Prisacaru V. Tratat de Lumina Lex, 1993. 104. 105. 106. 107. Romanda N.Dreptul muncii,curs de prelegeri.-Chiinu,1997. Rusu I. Drept administrativ, -Bucureti:Editura Lumina Lex, 2001. Smboteanu A. Administraia public central.-Chiinu: TACIS, 1998. Simon H. A., Thompson T.A., Smithburg Donald W. Administraia public. drept administrativ romn. -Bucureti: Editura Preda M. Curs de drept administrativ, Partea general. -Bucureti: Casa Preda M. i Voinescu C.. Drept administrativ- Partea general. -Bucureti, Editorial Calistrat Hoga, 1995. Potnga A., Costachi Gh. Asigurarea drepturilor omului n lume.-Chiinu: Preda M. Drept administrativ. Partea general. -Bucureti: Editura Lumina Editura Epigraf, 2003.. Popa E. Drept administrativ. -Arad: Editura Servo-Sat, 2000. Popa V., Drept public.-Chiinu,1998. Popa V., Munteanu I., Mocanu V., De la centralism spre descentralizare.Popescu C. Autonomia local i integrarea european.-Bucureti: Editura ALL Popa E. Controlul de legalitate al prefectului. -Arad: Editura Servo-Sat, Petrescu R. N. Drept administrativ. Ediie revzut i adugit.- Cluj-Napoca: Platon M, Chelaru C., Moroan C. Funcionarul public: principii i norme Popa E. Contenciosul administrativ obiectiv. -Arad: Editura Servo - Sat, Editura Cordial Lex, 2001. comportamentale.-Chiinu:Editura Liceum, 1995.

Chiinu: Editura cartier,1998.

Chiinu: Cartier, 2003.

155

108. 109.

Stnciulescu G. Androniceanu A. Sisteme comparate de administraie public Tofan D.A. Puterea discreionar i excesul de putere al autoritilor publice. Gh. Contenciosul administrativ. -Bucureti: Editura Lumina Lex,

european.-Bucureti: Editura Economic, 2001. Bucureti: Editura All Beck,1999 110. igieru 1994,. 111. urcanu R. Realizarea contenciosului administrativ n Republica Moldova, drept i administraia public".- Chiinu: Agenia Naional pentru n dreptul contenciosului administrativ.n Statul de 112. 113. 114. 115.

Dezvoltare Local i Regional din Republica Moldova, 1999. Vedina V. Introducere Bucureti: Editura Fundaiei Romnia de Mine",1994, Verginia V .Statutul funcionarului public.-Bucureti: Editura Nemira, 1998, Vida I. Puterea executiv i administraia public. Bucureti ,1994. Zubco V., Pascari A., Creang I., Cobneanu V.. Ghidul ceteanului n

contenciosul administrativ. -Chiinu: ULYSSE ,2003. Literatura de specialitate n limba rus 116. 2000. 117. 118. Colpi, 1999. 119. 120. 121. ,. .KO, M. . a:,. .. .-: , 1996. , . . , .. , .. , .. , . , . , .. , .: , 1997. .- Budapesta: Editura , . . . . .:

156

122. 123. 124. 125. 126. 127. :,1997 128.

. . .. .. . . , . .O : . , .. , . . . .. . .. . .-

.. .- :S.N., 2002. . . :, 1997 : 1881 a: 1993. : , 2003

: .1998.

Literatura de specialitate n limba francez i englez 129. 130. vol.I. 131. 2002,133p. 132. 133. 134. 854, 1994 135. Chapus R. Droit administratif general. Paris: Editura Monchrestien, 2001, Brown & Bell. French administrative law, fith edition, 2002 Cerap. Le contrle juridictionnel de ladministration-Bilan critique.-Paris: Chabanol D. Responsabilit contractuelle et quasi-contractuelle, J.C.A., Fasc Bauer M. La gestion de la ressource dirigeante: levier et/ou frein de la modernisation da ladministration: comparison France, Grande-Bretagne, Italie.-Paris: Auby J.M., Auby J.B.. Institutions adminisratives. Orgabnization generale. Auby J. M. et R. Drago. Trait de contentieux administratif. Paris,1985,

Function publique.-Paris: Dalloz, 1996, 427p.

Economica, 1991

157

1427 p. 136. 137. 581p. 138. 139. CNRS, 1984 140. 141. 142. 143. 144. 145. 146. 147. 148. 149. 150. 151. Demoulin A. Amendes fiscales, Cour darbitrage et Cour de caation: quand Ewald F.,La faute civile,droit et philosophie,1987, Lagasse F.Amendes administratives, droits de lhomme et Cour darbitrage. Laubadre A. de, VeneziaJ., Gaudemet Y. Trate de droit administratif, Tom Laubadre A. de, Venezia J., Gaudemet Y. Trate de droit administratif, Tom Laubadre Andre de, Jean Claude Venezia, Yves Gaudemet, Trate de droit Laubadre A., Moderne F., Devolv P., Trait des contracts administratifs. Meneguzzo M., Mele V., Designing and implementing innovation policy in Odent R. Contentieux administrative, Fasc. IV, Les Cours de droit, 1976Paillet M. La faute du service public,en droit administrative francais.Paillet M. La faute du service public,en droit administrative francais.L.G.D.J., Parteau B, Contentieux administrative. Paris, 1985. la paix juduciaire?.J.L.M.B. 1999, 623p. Debard T. Lgalit des citoyens devant les charges publiques: fondement Debbasch (Ch.) (d.), Administrations et administrs en Europe. Paris: incertain de la responsabilit administrative.D., 1987, 375p. Chapus R. Structure de la responsabilit pour dommages de travaux publics, Cormier C. Le prjudice en droit administratif franais.- Paris: L.G.D.J.,2001, Mlanges Waline M., L.G.D.J., Tome II, 482p.

J.T.1993, 356p. 1,13e Edition,Paris,1994,pag 80-84) 2,13e Edition,Paris,1994 administratif, Tom 3,13e Edition,Paris,1994 L.G.D.J., Tome I,2 d.,1983, spec. n.768 et s., 937p. the public sector: the Italian experience.-Rome, 2002. 1981, spec. 1486p. Paris:Librairie Generale de Droit et de jurisprudence, 1980,p.56 1980, Tome CXXXVI

158

152. 153. 154.

Peiser G. Droit Administratif general, 22 dition, Dalloz, 2003, 343p. Peters G. &Pierre J., Handbook of public administration.-London: Sage, 2003. Piras A. Administrative Law- the problem of justice.-Milan: Giuffre, 1997.-

Quillien P., Tchen V. Le droit public en 90 fiches. Concurs administratifs, les mementos,2004,262p. 155. 156. 157. 158. 288 p. 159. 302p. 160. 161. 162. 163. p.580 164. 165. 166. 71, June 2005. 167. Ziller J. European Models of Government: Towards a Patchwork with Missing Pieces, in Parliamentary Affairs, 2001. Vedel G., P.Delvolv, le systme franais de protection des administers contre Ziller J. Administrations compares-Les systemes politico-administratifs de Ziller J. Public law, a tool for modern public management and not an ladministration, Collection Droit Public, Sirey, 1991, 253p. lEurope des Douze. Paris: Montchrestien, 1993, 511p. impediment to reform, to appear in International Review of Administrative Studies, Volume Terneyre Ph., la responsabilit contractuelle des personnes publiques en droit The Administration and you: A handbook. Principles of administrative law, Tourneau Ph.Le,La verdeur de la faute dans la responsabilit administatif, conomica, 1989. Council of Europe publishing,1996, 361p. civile,1988,607p. Vedel G., P.Delvolv, Droit administratif, P.U.F., Thmis, TomeI,1992 , Starck B., H.Roland, L.Boyer, Obligations, responsabilit dlictuelle,1996, Rivero J., Waline J., Droit administratif/ Editura Dalloz, Paris, 2000, 541p. G.Ripert G.,La rgle morale dans les obligations civiles,G.D.J.,1949,116, Smith T. D. Staff Regulations. Harvard Business Review, 2002, 153p. Simon H. A. Comportamentul Administrativ-Studiu asupra proceselor de

luare a deciziilor n structurile administrative.-Chiinu: Editura tiina, 2004,

159

Publicaii n ediiile periodice 168. 169. 170. 171. asupra Apostol D. Probleme actuale ale descentralizrii administraiei. Studii de Application of Community Law by the National Courts: A Survey Bantu A. Rolul i locul funcionarului public n edificarea statului de drept. Bantu A., Tatarov S. Actele normative locale: aplicarea n timp, n spaiu i uniu cerc de persoane, problemele succesiunii competenei,.Dezvoltarea

drept romnesc nr.1 i 2/1993, p.103

Funcionarea instituiilor democratice n statul de drept.- Chiinu: 2003, 948 p.

constituional a Republicii Moldova la etapa actual- 10 ani sub auspiciile Constituiei Republicii Moldova.-Chiinu : 2004, 1440 p. 172. 173. Bcanu I., Litigii Arbitrabile, //Revista Dreptul, Anul XI; Seria a III-a; Beligrdeanu ., n legtur cu natura raportului Juridic dintre funcionarii Nr.2/2000, p.21 publici i autoritile sau instituiile publice, precum i cu privire la organele jurisdicionale competente s soluioneze litigiile referitoare la ncheierea, modificarea i ncetarea acestui raport juridic// Revista Dreptulnr./1991, p.3 174. 175. Bilan et perspectives du contrle de lgalit des actes des collectivits Brand E., Administrative justice system: the french experience. Strict territoriales,//cole nationale d' separation between administrative and civil justice: a dual system.//Judicial review, Strasbourg, France. 176. 177. Chapus R. Droit adminitatif gnral, 5me dition, Monchrestien, 1992 Consiliul Europei, Comitetul Minitrilor, Recomandarea Rec (2000) 10

privind codurile de conduit pentru agenii publici.UNDP Moldova, prevenirea i combaterea corupiei: documente internaionale.-Chiinu: Transparencz International moldova, 2005, 320p. 178. Court of justice of the European Communities, Information note on References by National Courts For Preliminary Rulings.

160

179. 180. 181.

Craig P. Administrative law in the Anglo-American tradition. Handbook of Cristea S. Nouti n privina regimului juridic aplicabil funciei publice, Contessa C. Processing long term and cross-cutting issues within public

public administration.-London:Sage,2003 //Analele Universitii Bucureti- drept, anul XLVIII-1999,p.49 administration: Italian experience (1993-2005), COE-UNIDEM Campus Seminar, Trieste, 17 March 2005. 182. 183. 184. 185. Cop J. La loi Liberts et responsabilits locales//Lettre dinformacion de la Descheemaeker Ch. La cour des Comptes, La documentation Franaise, Notes Documents dtudes, droit administratif, la responsabilit administrative, Nr. Draghici Gh. B. Reforma funciei publice n Romnia n contextul aderrii la Direction des Collectivits locales, Nr.99, septembre 2004,p3 et tudes documentaires, n4957, 1992 2.05 dition 2004 Uniunea European,//Conferina tiinifico-practic Administrarea public n statele aflate n tranziie n contextul proceselor de globalizare i integrare 186. 187. 188. 189. Feldman D. The limits of law: can laws regulate public administration. Fromont M. la justice administrative en Europe- Convergences, in Droit Furdui V. Contenciosul administrativ-Cile de atac.// Revista Handbook of public administration.-London:Sage,2003 Administratif, Mlanges Ren Chapus, Paris, Monchrestien, 1992, p.197 Forum,nr.5,vol.3,august 2002, pag.20 Furdui S. Codul contravenional- sarcin inclus n programul de activitate pentru realizarea prevederilor constituiei i ale concepiei i ale concepiei reformei judiciare i de drept n Republica Moldova. Dezvoltarea constituional a Republicii Moldova la etapa actual- 10 ani sub auspiciile Constituiei Republicii Moldova.-Chiinu : 2004, 1440 p. 190. Gamurari V., Osmochescu N. Unele probleme ce se refer la delimitarea domeniilor reglementate de dreptul intern i dreptul internaional. Funcionarea instituiilor democratice n statul de drept.- Chiinu: 2003, 948 p. 191. Gerarld R. F., Adminostrative justice and inter-ministerial communication within public administration.MIB School of Management, Council of Europe.

161

192. administrativ 193.

Giurgiu L. Rozalia A. L.

Rolul Instanelor Judectoreti de contencios , Serie Nou, Anul III(22),

n statul de drept,//Revista de drept public

Ianuaire-Iunie 1998, Nr.1,p.96 Giurgiu L. Rozalia A. L. Practica seciei de Contencios Administrativ a Curii Supreme de Justiie,//Revista de drept public , Serie Nou, Anul IV(25), Iulie-Decembrie 1999, Nr.2,p.88 194. 195. Iorgovan A., Vida I., Constitiionalizarea contenciosului administrativ romn// Juc V., Toader T. Rolul controlului administrativ n realizarea ordinii juridice Revista Dreptul nr. 5-6/1993, p.317 n statul de drept.. Dezvoltarea constituional a Republicii Moldova la etapa actual- 10 ani sub auspiciile Constituiei Republicii Moldova.-Chiinu : 2004, 1440 p. 196. 197. 198. 199. Krebs S., Inter-Ministerial communication in European affairs the French Lavric L., Administraia public:aspecte practicotiinifice,pobleme i example. Centre des Etudes Europennes de Strasbourg. perspective,conferin internaional tiinifico-practic,Chiinu-2004,pag.207 Leuprech P. The contribution of the Council Of Europe to reinforcing the Marceau A., Verpeaux M. Qui exerce le contrle de lgalit sur les actes des position of the individual in administrative proceedings,Warsaw, 2003 collectivits locales?, Note sous Conseil dtat, Assemble, 15 octobre 1999, Ministre de lIntrieur c/ Commune de Savigny-le-Temple 200. 201. 202. 203. 204. 205. Mattarell G. B., Codification et Etat de droit. Lexperience italienne. Neculai P., Trsturile caracteristice ale regimului juridic aplicabil domeniului Orlov M., Importana instituiei contenciosului administrativ n asiguratrea Orlov Orlov M. Contenciosul M., administrativ un imperativ sau o Lactualite Juridique Droit Addministratif nr.9/1997. administrativ.// Revista Dreptulnr. 12/1993, p.50-54. legalitii i a ordinii de drept,//Revista Administrarea Public", nr. 4/1997, p.85-90 mod, //Revista Legea i viaa", nr. 3/1994, p. Cilimova A., Conceptul contenciosului administrativ, //Revista Legea i viaa", nr. 6/1998, p. Orlov M. Administraia public:aspecte practicotiinifice, pobleme i

162

perspective, conferin internaional tiinifico-practic,Chiinu-2004,pag.251 206. 207. Oroveanu M. Teoria general a serviciului public// Revista Studii de drept Pavlovska-Daneva A., Davitkovsky B., Alternatives to litigation between romnesc nr.3/1994, p.219 administrative authorities and citizens: Macedonian expeirience, University of Sts Ciryl and Methoudius, Skopje, Republic of Macedonia, 16.03.2005. 208. Petrescu R. N., Criterii de distingere ntre actele administrative de autoritate i actele de gestiune ale statului- implicaii n planul contenciosului administrative// Revista Dreptul nr. 10/1992, p.39 209. 210. 211. 212. 213. 214. Picard E. LEtat de droit en trant quil implique un comtentieux administratif, Pliatzky L.Quangos and Agencies, Public administration, 1992, p.155 Popa E. Discuii n legtur cu existeana tutelei administrative// Revista Popa E. Discuii n legtur cu intervenia n interes propriu n cazul Popescu S., Statul de drept i controlul respectrii legii de ctre autoritile Potnga A. Instituii naionale de protecie a drepturilor omului n edificarea Le contentieux administratif et LEtat de droit, Agence de la francophonie, 1997.

Dreptul nr. 2/1994, p.75 contenciosului administrativ// Revista Dreptul administrative// Revista Studii de drept romnesc nr.2/1993 p.133 statului de drept. ,.Dezvoltarea constituional a Republicii Moldova la etapa actual- 10 ani sub auspiciile Constituiei Republicii Moldova.-Chiinu : 2004, 1440 p. 215. 216. Preda M., Stecoza G.Unele consideraiuni i observaii critice asupra statutului Project Group on Administrative Law (CJ-DA). Legal instruments of the funcionarilor publici,//RevistaDreptul,Anul XI; Seria a III-a; Nr. 8/2000,p.61 council of Europe in the field of administrative law.//Information document prepared by the Secretariat Directorate General of Legal Affairs. 217. 218. CNRS, 1984 Rainer A. Le contrle des decisions administratives en Allemagne, Lactualit Rivero J. Contrle juridictionnel et nouvelles protections de ladministrjuridique- Droit administratif, nr.9/1999. Rapport de synthse, in Debbasch Ch., Administrations et administrs en Europe, Paris,

163

219. 220. 221. 222. 223.

Rivero J. et Waline J. Droit administratif, Paris, Dalloz, 1992 Santai I. Cazuri speciale de aplicare a contenciosului

administrativ, //Revista Dreptul",nr. 4/1993, p.3 Santai I. Competena instanelor judectoreti referitoare la nclcarea legii n Simons T. G.M. Rihgt to good administration, seminar Administrative justice Schrama C. et Zapico Goi E. La gestion financire dans les administrations activitatea autoritilor administraiei publice// Revista Dreptul nr.1/1995, p.31 and intern-ministerial communication, Trieste 14-18 March 2005. centrales de certains Etats membres et organisations internationales dans la Communaut europenne, Maastricht, IEAP, 1989 224. 225. 226. 227. 228. dou Sommermann K. Le systme des actions et la protection durgence dans le Sommermann K. Autorit et contract dans ladministration moderne en Stanica D., Roxana N., Birjaru E., Interministerial Communication in tefnescu I. T., n legturcu desfacerea contractului de munc al terbe V., Fistican V. Controlul constituionalitii i controlul legalitii eseniale ale asigurriiprincipiului legalitii propriu statului contentieux administratif allemand, RFD, adm.11 (6) noiembrie-decembrie 1995. Allemagne, A.E.A.P., Presses Universitaires, DAix-Marseille, 1998. European matters and administrative justice. Unidem Campus seminar. funcionarilor publici n unele situaii // Revista Dreptulnr.6/1992, p.46 mecanisme 229. 230. 231. 232.

de drept, II Revista Naional de Drept", nr. 1/2003, p. 4-9 Tarhon Gh.V.Consideraii n legtur cu teoria nulitii actelor juridice n Teodoroiu I., Teodoroiu S., Legalitatea oportunitii i principiul dreptul administrativ// Justiia Nou, nr.6/1996 constituional al proporionalitii// Revista Dreptulnr.7/1996 Trilescu A., Consideraii referitoare la raporturile dintre autoritile UNIDEM Campus Trieste Seminar, Administrative Justice and Interadministraiei publice i actele acestora// Revista Dreptulnr.10-11/1995 Ministerial Communication within public administration.// MIB School of Management, Palazzo del Ferdinandeo. 233. Ziller J., The Continental system of administrative legality. Handbook of

164

public administration.-London:Sage,2003 234. Ziller J., Egalit et mrite- Laccs la fonction publique dans ls Etats de la Communaut europenne, Bruxelles, IEAP- Bruylant, 1988. Websites: 235. 236. 237. 238. 239. 240. 241. 242. http://www.ombudsman.gov.ie http://www.dataprotection.ie http://www.ihrc.ie http://www.attorneygeneral.ie http://www.dgcl.interieur.gouv.fr/reformes/decentralisation...1/26/2005 http://www.legifrance.gouv.fr...1/26/2005 http://www.ena.fr http://www.bice.md

165