Tese RenatoSergioLima

Universidade de So Paulo Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas Curso de Ps-Graduao em Sociologia
Contando crimes e criminosos em So Paulo:

uma sociologia das estatsticas produzidas e utilizadas entre 1871 e 2000
Tese apresentada como exigncia parcial para a obteno do ttulo de doutor junto ao Curso de Ps-Graduao em Sociologia, da Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas, da Universidade de So Paulo.
Renato Srgio de Lima

Orientador
Prof. Dr. Srgio Adorno
Universidade de So Paulo Faculdade de Filosoa, Letras e Cincias Humanas Curso de Ps-Graduao em Sociologia


Orientador
Prof. Dr. Srgio Adorno

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SUMRIO
NDICE DE IMAGENS .................................................................................... 6 AGRADECIMENTOS ...................................................................................... 7 RESUMO .................................................................................................... 8 ABSTRACT .................................................................................................. 9 INTRODUO ........................................................................................... 10 CAPTULO I Em busca de uma sociologia das estatsticas criminais brasileiras .... 17 Matrizes histricas da estatstica ......................................................... As estatsticas na perspectiva de Foucault ........................................... Conhecimento e segredo na arte de governar ................................. Transparncia e controle pblico do poder ........................................ Cifras Negras e denies do Crime ................................................... 20 28 34 39 42
CAPTULO II Estatsticas de Crimes e Criminosos no contexto internacional .................................................................... 45 Inglaterra .............................................................................................. Frana ................................................................................................... Portugal ................................................................................................ Alemanha .............................................................................................. Estados Unidos ..................................................................................... Registros administrativos e gesto institucional da segurana e da justia ................................. Canad .................................................................................................. Um balano nal das experincias estrangeiras .............................. 47 49 53 57 60 70 73 75


Universidade de So Paulo
CAPTULO III A produo das estatsticas criminais em So Paulo e no Brasil: 1871-1968 ........................................................ 77 Algumas referncias histricas ............................................................ 78 Os dados do sculo XX ........................................................................ 88 CAPTULO IV A produo das estatsticas criminais no perodo 1968-2000: So Paulo em foco ............................................ Deslocamentos polticos e institucionais recentes das estatsticas criminais .................................................................... As estatsticas na disputa poltica: os anos 80 e o incio das tenses democrticas ................................ Estatsticas penitencirias .................................................................. Poder Judicirio e Ministrio Pblico Estadual ............................... A permanncia do segredo fazendo-se presente ............................... A dcada dos noventa e a incorporao dos requisitos democrticos .............................................................. O primeiro plano da transparncia da informao .........................
115 124 128 149 155 160 161 166
CONSIDERAES FINAIS .......................................................................... 185 BIBLIOGRAFIA ......................................................................................... 189 DEMAIS FONTES UTILIZADAS Jornais e Revistas ................................................................................ 199 Publicaes Ociais ........................................................................... 199 ANEXO I Roteiro de Pesquisa Bibliogrca ...................................................... 203
NDICE
DE
IMAGENS
Modelo canadense de coordenao das estatsticas criminais ..................................................................... 67 Decreto Imperial 7.001, de 17 de agosto de 1878 .............................. 80 Boletim Individual, Artigo 809 do Cdigo de Processo Penal Brasileiro ................................................... 98 Modelo francs de cha Individual (frente) ..................................... 100 Modelo francs de cha Individual (verso) ...................................... 101 Informaes previstas no artigo 6 do Cdigo de Processo Penal Brasileiro ....................................... 110 Ofcio da PM para alocao de recursos .......................................... 111 Tabela anexa ao ofcio da PM para alocao de recursos ................ 112 Modelo de telex com nalidade estatstica ....................................... 120 Portaria da Delegacia Geral de Polcia, n 21, de 1984 ..................... 135 Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 25/1971 ........................................................... 137 Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 27, de 19/04/1978 (pgina 1) ........................ 138 Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 27, de 19/04/1978 (pgina 2) ................................ 139 Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 2/80 ................................................................. 140 Pesquisas de vitimizao no Brasil .................................................... 147 Indicadores IMESC ............................................................................ 152 Relao de todas as estatsticas realizadas no mbito da sexta seccional de polcia da capital ............................... 174 Tela do sistema Infocrim .................................................................. 179
6
AGRADECIMENTOS
Esta tese tributria de um universo de inquietudes, pesquisas e reexes que traz consigo, sob mltiplas formas, apoios de pessoas e instituies que foram e so fundamentais na minha carreira e, mesmo, na minha vida... Ao concluir mais esta etapa prossional, cabe, aqui, o meu reconhecimento e os meus agradecimentos...
Liana de Paula Heloisa Maria Mancuso de Lima; Jos Carlos de Lima (In Memoriam); Idalina Polimeno Mancuso; Laurinda dos Santos de Lima; Carlos Henrique de Lima e demais familiares... Srgio Adorno Fundao SEADE Departamento de Sociologia da Universidade de So Paulo USP Aico Sipriano Nogueira; Alessandra Teixeira; Alberto da Silva Franco; Alexandre Schneider; Ana Lucia Pastore Schritzmeyer; Ana Maria Narducci e demais tcnicos da DISE/Fundao SEADE; Ana Soa Schmidt de Oliveira; ngela, Irani, Samara e demais funcionrios do Departamento de Sociologia da USP; Antonio Srgio Alfredo Guimares; Bibia Gregori; Brasilio Salum; Ceclia Comegno, Cludio Beato; Eliana Bordini; Felcia Madeira; Fernanda Rizzo di Lione; Guaracy Mingardi; Guita Grin Debert; Heloisa Martins; Jacqueline de Oliveira Muniz; Jacqueline Sinhoretto; Joana Domingues Vargas; Jos Vicente Tavares dos Santos; Jussara Iunes; Leopoldo Waizbort; Llian Liye Konishi; Lisias Nogueira Negro; Luciana Pinsky; Luis Henrique Amaral; Luiz Henrique Proena Soares; Marcelo Ottoni Durante; Mrcia Lima; Mariana Batich; Melissa Matos Pimenta; Maria Aparecida Zambrini; Michelle Medrado; Mnica Duarte Dantas; Nadya Arajo Guimares; Paulo de Mesquita Neto; Renata Moreno; Rodrigo Azevedo; Sedi Hirano; Srgio Mazina Martins; Silvia G Garcia; Sonia Nahas de Carvalho; Sinsio Ferreira; Silvia Anette Kneip; Sylvia Ciof; Tli Pires de Almeida; Tatiana Bicudo; Tlio Kahn; Vaney Paulo Fornazieri; Vania Terezinha Massotti Dias; Virginia Canedo Bruzzone; Virginia Rosa; Yolanda Cato; Carlos Antnio Guimares de Sequeira (IIRGD); David Wutai (IBGE); Dir Desire Pinheiro de Souza Pastore (IIRGD); Domingos de Paula Neto (DHPP); Edilenice J. Lima Passos (Senado Federal); Maria Zelinda Paschoalik (TJ/SP); Nelson de Castro Senra (IBGE); Reginaldo Rezende (PRODESP) Companhia de Processamento de Dados de So Paulo PRODESP; Instituto Brasileiro de Cincias Criminais IBCCrim; Secretaria de Administrao Penitenciria SAP; Secretaria de Segurana Pblica SSP; Tribunal de Justia de So Paulo TJ/SP


RESUMO
Esta tese investiga os papis polticos assumidos pela produo e o uso de estatsticas sobre crimes e criminosos na histria recente das instituies que compem o chamado sistema de justia criminal brasileiro (polcias Civil e Militar, Ministrio Pblico, Poder Judicirio e Estabelecimentos Carcerrios), em So Paulo. Por meio da anlise de documentos e formulrios de coleta de dados, defende-se que, mesmo aps a redemocratizao e as presses para a estruturao de procedimentos de controle pblico das agncias estatais de pacicao social, o segredo permanece como modus-operandi desse sistema, no qual dados so produzidos, mas no h coordenao entre produtores e usurios; entre oferta e demanda da informao. Dessa forma, no havendo consenso sobre os papis das estatsticas criminais disponveis, h um movimento simultneo de crescimento dos estoques de dados gerados como subproduto da adoo de modernas ferramentas de informtica, de um lado, e, paradoxalmente, h o reforo da opacidade e da experincia institucional das prticas burocrticas no desenho e operao de polticas pblicas de pacicao social, de outro. O resultado alcanado refora a manuteno dos mecanismos de reproduo de verdades prossionais e institucionais nos modelos vigentes de segurana pblica e justia criminal, garantindo a permanncia e a governabilidade em relao s presses democrticas por mudanas nos padres de policiamento e no acesso justia.
P A L AV R A S - C H AV E :
Estatsticas criminais; segredo; transparncia; controle pblico do poder; coordenao.


ABSTRACT
This thesis investigates the political roles taken by the production and use of crime and criminal offenders statistics on the recent history of the institutions that compose the Brasilian criminal justice system (the police, prosecution, judiciary and prisons) in So Paulo. Through the analysis of documents and data collecting forms, the thesis defends that, despite the redemocratization and the (political) pressure in order to organize the public control procedures of the governmental agencies of social pacication, the secret remains the modus operandi of this system, in which data is produced but there is no coordination between producers and users or supply and demand of information. Along with the lack of consensus on the roles of the available criminal statistics, there is, on the one hand, an increment of data stores resulting from the constant use of technological tools. On the other hand, the opaqueness and institucional experience of bureaucratic practices are reinforced in planing and managing public policies of social pacication. The consequence is the maintenance of mechanisms that reproduce institutional and professional truths in the current models of public law enforcement and criminal justice and that guarantee the permanence and governmentability in relation to democratic pressure for changes in the patterns of policing and access to justice.
KEYWORDS
Criminal statistics; secret; transparency; public control of power; coordination.


INTRODUO
Esta tese aborda os papis polticos assumidos pelas estatsticas produzidas e utilizadas pelo chamado sistema de justia criminal brasileiro (polcias Civil e Militar; Ministrio Pblico; Poder Judicirio e estabelecimentos Carcerrios), em particular na histria recente de So Paulo. Toma-se, aqui, as estatsticas criminais, cujas origens e conceitos sero detalhados nos prximos captulos, como objeto para a investigao sociolgica das permanncias e dos avanos do processo democrtico do pas na transformao do modo de funcionamento das instituies responsveis por garantir direitos e pacificao social1. H a compreenso de que a anlise do ciclo de produo e uso dessas estatsticas tende a revelar, em termos procedimentais, os embates entre os discursos polticos sobre como lidar com crimes e criminosos, na medida em que os dados disponveis so mobilizados tanto pelos discursos lastreados na transparncia nos atos de governo, associados aos requisitos da democracia, quanto por aqueles que reforam o segredo das prticas cotidianas, vinculados, a princpio, com formas de governo baseadas no autoritarismo e nos discursos de lei e ordem acima de tudo. Nesse sentido, ser defendido que, mesmo aps a redemocratizao e a presso por mudanas exercida pelos discursos em prol dos direitos humanos para a estruturao de procedimentos de controle pblico das agncias estatais encarregadas por justia e segurana no pas, o segredo permanece como modus-operandi do sistema de justia criminal, no obstante a incorporao, sobretudo pelas polcias, de discursos de transparncia dos dados e estatsticas e de sosticados sistemas e linguagens de tecnologia da informao. As estatsticas criminais estariam, assim, inuenciadas pelo segredo na arte de governar2 presente
Nos termos de Norbert Elias (1993), polticas que visem uma sociedade com indivduos que reconheam e acreditem na existncia de regras de convivncia e na legitimidade do Estado como detentor do monoplio do uso da fora.
Domnio das tcnicas e dos procedimentos burocrticos de administrao do Estado moderno entendidos como a introduo da economia, enquanto gesto dos indivduos, ao nvel da gesto de um Estado (Foucault, 1992: 281)
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Ver, como exemplo, Manifesto Cesec por uma poltica de transparncia dos dados, em www.cesec.ucam.edu.br/manifesto. htm
So Paulo e Rio Grande do Sul, em especial, tm legislaes que determinam a publicidade das estatsticas policiais.
na operao cotidiana das prticas burocrticas do sistema de justia. H, nesse caso, uma espcie de fetichizao das estatsticas criminais como produtos da racionalidade contempornea do Estado e, por isso, inevitveis, mas somente se acopladas discusso da modernizao tecnolgica do poder. Como conseqncia, transparncia e controle pblico enquanto requisitos da democracia diluem-se, para alm do eixo que gira em torno da discusso sobre acessibilidade e conabilidade dos dados, que pautou muitas das discusses sobre o assunto nas duas ltimas dcadas3, em argumentos que os associam modernizao tecnolgica do Estado. Em nome de uma postura tcnico-prossional das instituies, a tecnologia assumida como a modernizao possvel e necessria melhoria da qualidade das informaes produzidas. A produo de estatsticas criminais ganha dinamismo e no mais se pode fazer o discurso da falta de dados. O recurso ao sigilo e ao segredo, historicamente utilizado no Brasil como ttica de no transparncia dos atos governamentais na rea de justia criminal e segurana pblica, perde fora poltica em razo de mudanas legislativas, presses de grupos sociais organizados e investimentos em informatizao do Estado. A partir de ento, formalmente, a transparncia tida como o pressuposto estruturador das aes do Estado na rea, sendo que, em muitas unidades da Federao, existem legislaes que obrigam a publicidade das estatsticas policiais4. Entretanto, ao que tudo indica, a quantidade vence o contedo e a presso por transparncia transforma a informao de algo secreto, e, por isso mesmo, factvel de ser conhecida, em algo opaco. A produo de dados em si no transforma o objeto do sistema de justia criminal em algo que possa ser contado e, em razo disso, no transforma crimes e criminosos em variveis de um sistema de estatsticas criminais (Haggerty, 2001). O problema desloca-se, assim, da produo para o uso dos dados disponveis e, nesse terreno, parece ocorrer a adoo entusiasmada de sistemas de geoprocessamento de ocorrncia; a disponibilizao de processos judiciais na Internet, entre outras iniciativas, sem, contudo, uma avaliao sobre acessibilidade, qualidade, transparncia, integridade e utilidade dos dados disponveis num movimento que lida com a tecnologia em si mesma e desconsidera processos polticos,
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Entre as causas desse fenmeno, pode-se citar a crena na existncia de uma estatstica capaz de dar conta da realidade como um todo; o descrdito na utilizao de dados parciais e ou no conveis oriundos dos registros administrativos necessrios gesto do sistema, bem como o afastamento da atividade de produo de dados da lgica do cotidiano dos operadores da justia. No entanto, todas elas podem ser tomadas como sinais de um campo de disputas ainda muito intenso.
6
No caso brasileiro, observa-se que o modelo de organizao judiciria, base da produo de estatsticas sobre justia e segurana pblica, se apresenta, de acordo com Kant de Lima (1995; 2000), como um mosaico de sistemas de verdade, que coloca cada uma das instituies que compem o sistema de justia contra as outras: a produo da verdade que ir nortear a deciso sobre a entrada ou no de um indivduo no sistema de justia criminal ou a absolvio ou a condenao de um ru uma atribuio isolada de cada uma das instituies e, muitas vezes, um discurso se contrape ao outro e desencadeiam disputas pela primazia das suas verdades. Nesse cenrio, as estatsticas produzidas por uma das instituies do sistema de justia criminal estariam mais condicionadas a mover a mquina da burocracia de estado rumo reproduo de verdades do que em descrever regularidades da populao (crimes, criminosos). Existem outras abordagens sobre o funcionamento do sistema de justia brasileiro, mas todas revelam a fragmentao e a desarticulao entre as instituies que o compem (Soares, s/ano).
classicaes adotadas, categorias e contedos do uxo informacional no interior das instituies5. Dados so produzidos, mas no h coordenao entre produtores e usurios; entre oferta e demanda da informao. No havendo consenso sobre os papis das estatsticas criminais disponveis h um movimento simultneo de crescimento dos estoques de dados gerados na adoo de modernas ferramentas de informtica, de um lado, e, paradoxalmente, h o reforo da opacidade e da experincia institucional das prticas burocrticas no desenho e operao de polticas pblicas de pacicao social, de outro. O resultado alcanado refora, assim, a manuteno dos mecanismos de reproduo de verdades prossionais e institucionais nos modelos vigentes de segurana pblica e justia criminal, garantindo a permanncia e a governabilidade em relao s presses de mudanas verdades tomadas na acepo de Foucault, ou seja, como verdades jurdicas. Ao falar-se de estatsticas, portanto, fala-se da possibilidade de taxionomias e das suas interpretaes e, tambm, dos aparelhos (burocracias) ideologicamente informados e que so responsveis pela determinao de regras administrativas, classicaes e critrios de seleo de prioridades de governo6. Enm, na organizao desta tese, todo o trajeto exposto na hiptese acima foi traduzido em quatro captulos e em uma parte para consideraes nais, nos quais questes tericas e empricas esto articuladas, de forma a tratar cada item da pesquisa documental sob ambos os aspectos. E nessa dupla abordagem que uma sociologia das estatsticas criminais paulistas foi, a meu ver, possvel de ser construda e as questes identicadas analisadas. Assim, no captulo I, so localizadas histrica e politicamente as matrizes conceituais de desenvolvimento das estatsticas enquanto elemento de linguagem que pretende medir e quanticar a realidade e, com isso, dot-la de maior objetividade e iseno. Nesse captulo, so feitas algumas reexes de natureza terica sobre o movimento de produo e usos de dados quando associados aos processos de governamentalidade, ou seja, s prticas de poder que determinam o sentido e os pressupostos das regras de funcionamento do Estado (segredo, sigilo, controle, transparncia, democracia, burocracia, em especial).
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J no Captulo II so estudados os modelos de institucionalizao e coordenao da produo e do uso de estatsticas criminais na Inglaterra, na Frana, em Portugal, na Alemanha, nos Estados Unidos e no Canad, numa tentativa de contextualizar o caso das estatsticas brasileiras num plano mais amplo, considerando pases com diferentes matrizes ideolgicas e legais de organizao do Estado, bem como com diferentes condies socioeconmica, poltica e demogrca. Conforme veremos, o Brasil se destacar por no ter transformado dados isolados em sistemas de informao criminal, ao contrrio da maioria destes pases. Todavia, constatou-se, em todas as experincias estudadas, uma bifurcao da produo de estatsticas criminais entre agncias internas e externas s instituies que compem o sistema de justia criminal e, por conseguinte, a descrio do modo como foi coordenada e articulada cada uma dessas experincias indicou caractersticas sobre a incorporao dos discursos polticos na forma de governar o Estado em cada uma das naes observadas. Os captulos III e IV contam a histria especca do caso brasileiro, com nfase na realidade paulista, objeto mais detalhado desse estudo. Neles, uma pesquisa documental baseada nos contedos dos instrumentos de coleta de dados e das normas que regulam a produo e disseminao de estatsticas, permitiu que fosse identicada uma srie de processos sociais e burocrticos que nos ajudam a compreender os movimentos que conguram a reproduo do segredo e da opacidade enquanto lcus das prticas de poder. Por trs de movimentos aparentemente voltados gesto das instituies de justia, pde-se perceber um intenso embate de foras, quase sempre no plano micro, de operao cotidiana das atividades de justia e segurana. Em ambos os captulos ficar patente que, tal como nas experincias internacionais expostas no primeiro captulo, o ciclo de produo e utilizao de estatsticas criminais no Brasil tende a ser operado a partir de um modelo bifurcado de tratamento de dados. De um lado, as agncias nacionais e/ou estaduais de estatsticas (IBGE, Seade, Fundao Joo Pinheiro, entre outras), procuram lidar com dados sobre crimes e criminosos na chave da objetivao quantitativa da realidade. Por outro, os rgos ou setores das instituies de segurana e justia criminal geram dados quase sempre na chave
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de discursos que valorizam os casos individuais em detrimento dos agregados estatsticos. Seja como for, nas duas formas de tratamento de dados, o foco est na produo e no no usurio. Dessa observao nasce uma distino-chave para a anlise aqui empreendida, ou seja, o modelo brasileiro de estatsticas criminais baseia-se na produo de dados e no conseguiu superar a dimenso de registro de fatos individuais. O uso de informaes e conhecimento gerado das estatsticas somente recentemente valorizado como elemento estruturador de polticas pblicas. Signica dizer, em outras palavras, que aqui feita uma distino conceitual entre dado, informao e conhecimento, muitas vezes tomados como sinnimos. Por dados, considerou-se todos os elementos/variveis coletados seja para ns de gesto quanto para subproduto de processos tecnolgicos. No caso da informao, trata-se de uma dimenso posterior coleta do dado em si e que pressupe o cruzamento de referncias e variveis de forma que seja possvel signicar os dados. Enm, por conhecimento entende-se o encerramento de tal ciclo, pelo qual dados e informaes permitem que novas questes e velhos dilemas sejam compreendidos e superados. Nesse sentido, ao falar que as estatsticas criminais no superaram a dimenso do registro de fatos individuais, est-se falando que elas no conseguiram, por certo no de forma to dicotmica, coordenao e articulao sucientes para transformarem a abordagem poltica dos fenmenos por elas analisados. Os dados perdem-se nas mltiplas lgicas que os produziram. Em concluso, nas consideraes finais, todos os elementos analisados desembocam na confirmao da hiptese construda e, portanto, na constatao de que as estatsticas criminais paulistas e, mesmo, brasileiras revelam permanncias de prticas burocrticas lastreadas no segredo e, conseqentemente, o quo intenso ainda o campo de disputas dos discursos polticos em torno da transparncia, da publicidade e dos demais mecanismos de controle pblico do poder. destacado o papel da coordenao, enquanto espao institucional a ser consolidado, como o foro para o eqacionamento das questes levantadas ao longo do texto. Em termos metodolgicos, optou-se por valorizar a anlise de documentos como recurso de investigao. Entre as fontes consultadas,
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destacam-se documentos ociais armazenados ao longo dos ltimos 25 anos na Fundao Sistemas Estadual de Anlise de Dados - Seade e que, no decorrer do texto, foram em alguns poucos casos reproduzidos por meio da digitalizao de imagens ou digitao dos dados semelhana dos originais. Cabe ressaltar, todavia, que esse acervo no se encontra catalogado e no faz parte da biblioteca da instituio. Nesse sentido, merece reconhecimento o esforo de Dora Feiguin, coordenadora, at 1995, da rea responsvel pelos dados do chamado setor de justia e segurana da Fundao, pois foi ela quem criou o arquivo ora aproveitado e coletou tipos documentais que no so mais encontrados em outros locais. Outras referncias importantes de serem feitas so as contribuies de Mariana Batich que, gentilmente, cedeu documentos de seu acervo particular sobre o perodo em que trabalhou na Secretaria de Segurana Pblica e que correspondeu, exatamente, aos anos com maiores lacunas em termos de estatsticas policiais disponveis (196972), e de Mnica Duarte Dantas, que, em 2001, produziu parecer histrico para descarte de Boletins Individuais (Artigo 809, do CPP), e, com isso, coletou referncias que agora so de extrema importncia para a reconstituio da histria das estatsticas criminais de So Paulo e do Brasil. A partir do material por elas trabalhado, a pesquisa histrica foi facilitada e pde ser renada e consistida. Para as estatsticas anteriores a 1930, contou-se com o apoio do Servio de Informaes do Senado Federal e de pesquisas bibliogrcas dirigidas, tais como exposies de motivos de projetos legislativos e decretos. Um exemplo da importncia de tais apoios com certeza foi o auxlio do Servio do Senado que permitiu localizar, na Biblioteca do Supremo Tribunal Federal, o Decreto no. 7.001 do Imprio do Brasil e que, conforme descrito no Captulo III, ter papel central na histria das estatsticas criminais. Ainda sobre as fontes de informao, foi montado um roteiro de pesquisa bibliogrca (Anexo I) e, com o auxlio de Tli Pires de Almeida, aluna do curso de Cincias Sociais da USP, foi feita uma varredura, a partir de palavras-chave, na Internet e nas bases disponveis no Sistema Integrado de Bibliotecas da Universidade de So Paulo, que agrega os acervos da USP com os catlogos digitais de vrias outras universidades e publicaes nacionais e estrangeiras. Aps essa varredura, foi reali-
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zada uma triagem e identicadas referncias que poderiam servir aos propsitos desse texto. Quando necessrio, foram encomendadas cpias por intermdio do Servio Comute do SIBI/USP. No obstante a este trabalho de pesquisa bibliogrca, o estudo das histrias das estatsticas criminais na Frana e em Portugal s foi possvel graas gentileza de Joana Domingues Vargas e Melissa Matos Pimenta que, aproveitando temporadas de pesquisas nesses pases, se dispuseram a mobilizar contatos ou consultaram bases bibliogrcas locais e enviaram-me o material localizado. Os temas derivados da anlise dos documentos ociais (raa, cor, nacionalidade, tecnologia, sistemas de informao, entre outros) tambm foram objeto da pesquisa bibliogrca e puderam beneciar-se de sugestes de pesquisadores especialistas com os quais pude conversar e que esto relacionados nos agradecimentos. Em suma, o trabalho de pesquisa s foi completado mediante a montagem de uma rede de apoios e consultas que, somada ao material reunido durante os ltimos 13 (treze) anos como tcnico da Fundao Seade ou como dirigente da Secretaria Nacional de Segurana, em dois momentos (2000 e 2003), permitiu que fosse coberto praticamente todo o universo de referncias sobre a produo e uso de estatsticas criminais de So Paulo e, em menor extenso, do Brasil. Nesse sentido, importante ressaltar que a partir desse ponto que a tese foi construda e, portanto, dele que pude construir meu olhar e as minhas preocupaes.
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CAPTULO I EM
BUSCA DE UMA SOCIOLOGIA D A S E S TAT S T I C A S C R I M I N A I S BRASILEIRAS
No so poucos cientistas sociais que classicam o sculo XIX

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Para Porter (1995:217), a objetividade refere-se a um grupo de atributos que rene as condies para que fenmenos naturais ou sociais sejam tratados com imparcialidade, universalidade e isentos de todos os modos de distoro poltica, ideolgica, espacial ou temporal. A objetividade busca a prerrogativa de se constituir como a verdade sobre a natureza.
como o sculo das estatsticas, na medida em que foi nele que o conhecimento estatstico se transformou em sinnimo de objetividade7 e adquiriu, mediante das prticas de cientistas e/ou de dirigentes pblicos, proeminncia em muitos pases (Deem, 1997; Desrosires, 1998 e 2001; Grnhut, 1951; Lodge, 1953; Morrinson, 1897, Martin, 2001; Marshall, 1934; Robinson, 1969; Sellin, 1931). Antes diluda em diferentes concepes sobre as formas de descrio das sociedades e dos estados, a estatstica, nesse perodo, vai ganhando espao como linguagem, ou melhor, como lxico que organiza o saber cientco em torno da quanticao: de ferramentas para a arte de governar a instrumentos de medio da realidade, a estatstica serviu ao propsito de quanticao de fatos sociais na tomada de deciso e na constituio de uma tecnologia de interpretao do social. De acordo com esse raciocnio, decises baseadas em nmeros seriam impessoais e estariam fundamentadas em pressupostos tcnicos e, por conseguinte, uma resposta demanda moral pela imparcialidade do conhecimento. O sculo XIX, que coincidiu com o apogeu do positivismo, caracterizou-se, assim, por ser o momento histrico no qual duas matrizes de desenvolvimento da estatstica convergiram para a crena na objetividade e na quanticao da realidade, to fundamentais emergncia da Sociologia e das demais cincias humanas e sociais, por exemplo. Em suma, convergiram para congurar os limites daquilo que
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Theodore Porter trabalha como sendo a verdade e o poder dos nmeros (Porter, 1995: 8 e 49). A questo, contudo, que tal processo pode ser visto como resultante de inmeros pressupostos histricos, cientcos, polticos e ideolgicos que conformam a objetividade na aliana entre a cumplicidade em torno de regras e normas oriundas de pactos e consensos e da sua compreenso como um valor moral (Porter, 1995: 5). O ponto, na concepo contempornea da estatstica, seria que seus procedimentos taxionmicos e sua associao com outras disciplinas ajudam a construir ou xar verdades e a circulao dessas ltimas vai depender de uma srie de mecanismos de poder, em especial quando o foco est, no caso aqui estudado, sobre o funcionamento das instituies responsveis por justia e segurana, que ir determinar rumos e sentidos de polticas pblicas de pacicao social. Em relao ao pensamento cientco, num exemplo, o autor francs Olivier Martin (2001) faz, sinteticamente, um balano de como as estatsticas foram assumindo posio de destaque na discusso de vrias disciplinas das cincias humanas e sociais. Segundo esse autor, vrios foram os socilogos que militaram tanto no campo da sociologia quanto no da estatstica, com destaque para Gabriel Tarde, diretor das estatsticas judicirias do Ministrio da Justia de 1894 a 1904, e mile Durkheim, com seus estudos sobre o suicdio. Toda a teoria de Durkheim est, at mesmo como destaca Massela (2000: 151), estruturada num sistema lgico - proposto originalmente por J. S. Mill - que contempla que somente aps o estabelecimento de um corpo de regularidades empricas que somos autorizados a ultrapassar os fatos e interpret-los mediante de hipteses explicativas e, por conseguinte, as estatsticas so extremamente funcionais a esse propsito. At por essa razo, sero Durkheim e seus alunos Franois Simiand e Maurice Halbwachs que iro consolidar a estatstica, seja nos seus aspectos matemticos como nas suas nomenclaturas, como modus operandi da sociologia positivista do incio do sculo XX. Segundo as prprias palavras de Durkheim, a estatstica era uma cincia auxiliar da sociologia. A estatstica associada construo da sociologia ao colaborar na distino entre Estado e sociedade, na descrio de fatores ecolgicos, socioeconmicos e demogrcos que determinam a organi-
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Como destacam Simon Schwartzman (1996: 1-34) e Alain Desrosires, (1998:18), a oposio entre tais tradies constitui um dos temas recorrentes na sociologia das estatsticas contempornea e, segundo eles, a discusso contempornea em torno dessas tradies foca, de um lado, um alegado colapso do modelo quanticador da realidade e, de outro, o fato de que alguns mtodos da tradio alem, melhor descrita a seguir, so amostras de problemas que, posteriormente, foram tratados pela sociologia.
zao social num determinado territrio e contextualizam a emergncia de biograas e relaes sociais (Martin, 2001: 31). Percebe-se, assim, que as estatsticas no se encerram em conceitos nicos ou fechados e compreendem diferentes abordagens e matrizes de desenvolvimento. Em termos histricos, entretanto, nota-se que as primeiras pesquisas estatsticas remontam a perodos muito anteriores ao sculo XIX e foram, quase todas, voltadas ao levantamento de informaes para ns de gesto e administrao do Estado, com nfase nos negcios scais, militares e policiais. Suas origens podem ser identicadas nas civilizaes antigas do Egito, da Mesopotmia e da China, dos anos 5000 a 2000 a.C. Nelas, o Estado (ou o soberano) precisava dos dados para governar e organizar o territrio e em torno dessa necessidade de conhecimento que a estatstica ir orescer. Suas matrizes de desenvolvimento eram, como veremos mais adiante, duas grandes tradies nascidas na Alemanha e na Inglaterra sobre os papis assumidos pelos dados8 . Para Olivier Martin (2001), contudo, ao invs de duas, as matrizes de desenvolvimento das estatsticas foram, na verdade, trs, pois esse autor reconhece particularidades na forma como a Frana, entre os sculos XVII e XIX, lidou com as suas estatsticas. Segundo Martin, o modelo francs baseava-se nos recenseamentos e nas descries do pas com ns administrativos e contbeis, enquanto a abordagem alem preocupava-se com modelos descritivos e analticos dos fatos e, por m, a abordagem inglesa era centrada na aritmtica e na anlise matemtica de dados quantitativos. O que vai ocorrer no sculo XIX que essas matrizes vo se fundir numa abordagem quanticadora da realidade e temas como crime e criminosos, por exemplo, vo fazer parte da pauta dos nmeros no somente como informaes relevantes arte de governar mas, sobretudo, como indicadores de estratgias de controle social e reproduo de verdades. Para Martin (2001:14), cujas referncias e citaes so quase idnticas s de Alain Desrosires (1998), o sculo XIX viu orescer numerosas pesquisas estatsticas cobrindo domnios to variados quanto a prostituio, as condies de vida dos operrios, os traos antropomtricos de conscritos ou criminosos, os sistemas industrial e agrcola. Em outras palavras, os registros estatsticos foram criados para delimitar e
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controlar fenmenos sociais e, com o avano das tcnicas disponveis, ganham destaque tambm por intervir no estoque de conhecimento sobre a realidade humana. A crena numa verdade passvel de guiar aes polticas e cientcas exercia fascnio entre dirigentes estatais e cientistas do perodo. Tal crena estava, tambm, fundada no estatuto ontolgico dos nmeros que se insinuam como linguagem universal, oferecendo-se para mediar dilogos. Entretanto, Senra (2001: 50) observa que os nmeros, em si, s so atribuveis s coisas, na medida em que temos de identicar claramente os objetos observados e, portanto, as estatsticas no somente tratam das coisas mas avocam a prerrogativa para coisicar as no coisas, ou seja, conceitos como crime, criminalidade, criminosos e violncia no so reduzveis a objetos concretos no tempo e no espao, mas traduzem situaes e comportamentos sociais que se sobressaem aos olhares e saberes. O que a estatstica vai fazer, portanto, acionar mecanismos de converso de fatos observados em nmeros e, como os nmeros existem sem as coisas e podem ser aplicados a tudo, desenvolver mtodos de manipulao e clculo numrico. Ela vai ser o elo de articulao de redes de informao que dependem da construo conceitual de objetos tcnicos e cientcos (Schwartzman, 1994: 175). No plano da linguagem, as estatsticas, e suas regras matemticas, tencionam uma gramtica dos nmeros e, seu domnio, implicar, como veremos, no domnio de regras de validao e circulao de interpretaes acerca da realidade.
Matrizes histricas da estatstica

Seja como for, a primeira das matrizes fundadoras do pensamento pode ser identicada, por conseguinte, nas preocupaes de administrao dos negcios do Estado na Alemanha do sculo XVII. Ela descritiva e taxionmica, ou seja, trabalha tentando classicar os fenmenos e as populaes em categorias teis gesto de polticas estatais. Segundo Desrosires, na traduo de Schwartzman, ela apresenta ao prncipe ou ao funcionrio responsvel um quadro para a organizao das informaes multiformes disponveis sobre um Estado, ou seja, uma
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nomenclatura dotada de uma lgica de inspirao aristotlica. Essa forma foi codicada, por volta de 1660, por Cornring (1606-1681). Ela foi transmitida mais tarde, ao longo de todo o sculo XVIII, pela Universidade de Gottingen e sua escola estatstica, notadamente por Achenwall (1719-1772), reconhecido como o criador da palavra estatstica, e depois por seu sucessor na cadeira de estatstica, Schlzer (1735-1809). Esse ltimo, autor de um Tratado de Estatstica [...], foi o primeiro dessa corrente a recomendar a utilizao de nmeros precisos em vez de indicaes expressas em termos literrios, sem, no entanto, o fazer com freqncia, ele prprio. Uma formulao de Schlzer signicativa da tendncia predominantemente estruturalista e sincrnica da estatstica alem: a estatstica a histria imvel, a histria a estatstica em marcha (Desrosires, apud Schwartzman, 1996). A estatstica, na tradio alem, tinha a ambio de conhecer e sintetizar toda a sociedade humana mediante do esquadrinhamento de todos os seus traos constitutivos (aspectos sobre sade ou questes espaciais, geogrcos, entre outros). Ela tinha a dimenso espacial e/ ou territorial como fundamental e os produtos dessa abordagem eram fortemente empricos, pouco explicativos e, muitas vezes, de natureza literria. Com eles se desenvolveram princpios da organizao dos conhecimentos, das nomenclaturas, dos instrumentos de comparao de dados, como quadros cruzados de critrios de avaliao de estados ou regies, por exemplo (Martin, 2001:20-21). E por falar em nomenclaturas, esse desenvolvimento metodolgico implicou num quadro classicatrio amplo, organizado sob o ponto de vista estatal e baseado nas quatro causas da lgica aristotlica, pelas quais h uma subdiviso de objetivos da produo de informaes. A primeira delas seria guiada por um enfoque material, no qual o Estado preocupa-se em descrever o territrio e a sua populao como elementos que lhes do substncia. A segunda causa seria de natureza formal, cuja preocupao com o conjunto normativo de uma determinada sociedade, ou seja, com sua legislao e constituio. Sob o enfoque da terceira causa estaria o aspecto nalstico da ao do Estado como, por exemplo, questes militares, de segurana e justia e tributao. Por m, a quarta causa lgica que move a atuao do Estado seria a dimenso de ecincia, na medida em que o foco da produo de dados seria
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sobre como monitorar a forma como o Estado administra seus recursos disponveis nas vrias esferas de poder e governo. Essas quatro causas funcionariam como elos entre, de um lado, a construo de equivalncias necessrias soma de unidades como uma operao aritmtica e, por outro lado, a coalizo de foras numa fora superior. Em ambos os processos, revela-se central a existncia de elementos porta-vozes que ajudem a traduzir os sentidos assumidos pelos dados estatsticos e suas classes de equivalncia (Desrosires, 1998: 20-21). Numa atualizao de linguagem, tais processos dependem da existncia de especialistas. Signica dizer, assim, que a existncia de um quadro classicatrio permitiu que a matriz alem da estatstica construsse modelos de traduo e compatibilizao das inmeras maneiras de atuao dos estados e cidades que compunham o imprio alemo. Era necessrio discutir como um fenmeno social seria chamado em cada um dos locais e como seria contado e agregado. Os parmetros de classicao e comparao foram fundamentais discusso alem. No obstante esse fato, todo o modelo estava fundado na gura do Estado e tinha nele o eixo de articulao e signicao de todos os elementos organizativos aplicados. Como resultado, as estatsticas no conseguiam reetir as dinmicas e os processos sociais iniciados pela ao da sociedade civil. E nessa brecha que o modelo ingls, chamado de aritmtica poltica, ganha destaque e se desenvolve (Desrosires, 1998: 20-21). Os primeiros ensaios desse outro modelo versavam sobre questes como mortalidade e aspectos demogrcos, com especial nfase no desenvolvimento de tcnicas de registro e clculo, e foram fruto das teorias e trabalhos de John Graunt (1620-1674), Willian Petty (16231687) e Charles Davenant (1656-1714). Em todos esses estudos, o ponto de partida eram os elementos que viriam a se constituir nos embries de procedimentos de medio e objetivao da realidade e que versavam sobre a coleta, o registro e o tratamento de fenmenos sociais, como, por exemplo, os nascimentos, os casamentos, os batismos e as mortes (Desrosires, 1998: 23). Pode-se, assim, pensar que a moderna demograa tributria desse modelo. Ser em torno da Medicina de Estado que tal modelo ganhar impulso e que, por sua vez, consiste no desenvolvimento de tecnologias de monitoramento de nascimentos e mortes da populao, no obstante a matriz desses movimentos ter sido a alem
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Na parte sobre a histria das estatsticas criminais do Brasil ser relatado como esse movimento de resistncia a laicizao dos registros populacionais afetou a produo de dados na poca do Imprio, conforme Oliveira (2005).
(Foucault, 1992: 82-84). Para Olivier Martin (2001: 19-20), a aritmtica poltica inglesa objetivava conseguir calcular os fenmenos relativos cidade, a m de fornecer instrumentos matemticos quantitativos aos governantes. Foi, segundo esse ltimo autor, o que exprimiu Petty: o mtodo que emprego no ainda muito comum, pois, em lugar de me servir somente de termos no comparativo e superlativo e de argumentos puramente racionais, adotei o mtodo que consiste em exprimir-se em termos de nmeros, pesos e medidas. O clculo deveria permitir a substituio de levantamentos exaustivos e recenseamentos que, na concepo liberal da ordem poltica e social que prevalecia na Inglaterra, eram dicilmente conceptveis. Em 1753, por exemplo, um projeto de recenseamento, criticado como responsvel pela runa completa das ltimas liberdades dos ingleses, foi rejeitado pelo Parlamento aps ser violentamente criticado por vrios segmentos da sociedade. Existia um temor da exposio e do controle que os dados ofereciam aos governantes sobre a vida da populao e, no incio do sculo XIX, muitos ainda lamentavam a existncia de registros paroquiais e boletins de mortalidade, cuja existncia era obrigatria desde 17589. De fato, o estado civil s foi generalizado e laicizado em 1836 (Martin, 2001: 20; Desrosires, 1998: 24). Os aritmticos polticos interessavam-se tanto pelos problemas econmicos quanto pelos demogrficos, passando por clculos atuariais e de riscos para seguros e penses. Entre as tcnicas desenvolvidas, estavam aquelas preocupadas com desenhos amostrais e estabelecimento de probabilidades de erro na estimativa do nmero de habitantes de um pas e, com isso, o aparecimento de tcnicas matemticas para o estudo da proporo de mortes e nascimentos numa populao fazia parte de uma revoluo cultural que implicava importantes mudanas nas representaes sobre a vida e a morte dos indivduos (Martin, 2001: 19-20). Por conseguinte, a aritmtica poltica inglesa fornecia os elementos que esvaziariam os discursos mgicos sobre a essncia dos fenmenos sociais e naturais e permitiriam que os campos de saber fossem colonizados pelo pensamento cientco e os mecanismos de saber e poder que regulavam as relaes entre indivduos e Estado fossem transformados. No por acaso, Foucault (1991; 1999) e, posteriormente,
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Giorgio Agamben (2002) vo investigar como o Estado moderno vai, por meio da biopoltica, modicar os signicados da vida e da morte dos indivduos e, para tanto, vai acionar uma srie de procedimentos tcnicos voltados a garantir sua governamentalidade sobre os corpos. Tal conceito, a meu ver, ser fundamental na constituio do espao das estatsticas criminais e, por conseguinte, trabalhado com mais profundidade abaixo. Agora, destaca-se que ele provoca duas perguntas derivadas desse processo de modelagem comportamental, ou seja, o que crime e quem o criminoso. Ainda de acordo com Martin, esta mudana cultural, bem como os avanos tcnicos nos instrumentos de clculo tornaram possvel, durante o sculo XVIII e sobretudo no XIX, o importante desenvolvimento do clculo econmico, poltico e social. O triunfo do esprito de clculo durante o sculo das Luzes teve como resultado reforar o interesse que os sbios e eruditos traziam abordagem cientca quantitativa inglesa, e o progresso das cincias matemticas (clculo das probabilidades) permitiu aos aritmticos polticos alcanar respostas a seus questionamentos. A Matemtica social de Condorcet, as Quaestiones calculi politici de Leibniz, [...], ou ainda os Essais darithmtique politique de Lagrange constituem exemplos do interesse de muitos cientistas europeus pela abordagem quantitativa aparentada com a aritmtica inglesa: todos tm por objeto resolver pelo clculo as diculdades da gesto dos Estados. Mais ainda, a Enciclopdia de Diderot e dAlembert dene a Aritmtica Poltica como aquela que tem por nalidade pesquisas teis arte de governar os povos (1751) (Martin, 2001: 20). Nas palavras de Desrosires, esses clculos eram apresentados como mtodos prticos para solucionar problemas concretos (1998: 24). E por qual razo o modelo francs foi entendido por Olivier Martin (2001) como uma terceira matriz de desenvolvimento do conhecimento estatstico? Ao que tudo indica, isso decorre do fato de que, na Frana, ao contrrio da Inglaterra, os recenseamentos no encontravam tantas resistncias polticas e, portanto, puderam ser conduzidos. Alm disso, a matriz alem preocupava-se sobremaneira com os procedimentos analticos e a francesa pde pensar questes metodolgicas sobre a contagem da populao e da incidncia de fatores socioeconmicos e demogrcos. De acordo com Martin (2001: 15), os recenseamentos da
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Por estruturais entende-se os dados que, pela natureza dos fenmenos que descrevem, apresentam pouca variabilidade no tempo, permitindo um monitoramento em intervalos maiores. Ao contrrio, dados conjunturais indicam fenmenos que tendem a oscilar com maior freqncia e, portanto, exigem monitoramentos constantes. Ambos so de importncia para o planejamento e gesto de polticas, mas diferenciam-se pelo tempos de produo.
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populao durante longo tempo encontraram obstculos que tornavam a sua realizao inconcebvel, seja materialmente, seja losocamente. Ao super-los, a Frana teve nos recenseamentos uma ferramenta de inovao de gesto e de governo. Entre os obstculos mencionados, h uma parcela ligada s questes materiais que dizem respeito necessidade de dispor de uma organizao complexa e de uma estrutura administrativa, ao mesmo tempo incontestada e ativa na coordenao das atividades de produo de dados. J entre os obstculos loscos ou religiosos havia, ao menos no mundo cristo ou hebraico, a atitude ambgua e mesmo contraditria armada na Bblia: enumerar a populao era uma atitude sacrilgica por visar questionar o segredo da Vida e da Criao, mas, ao mesmo tempo, Deus poderia ordenar os recenseamentos. Por exemplo, um recenseamento pode ser descrito como ordenado por Deus, enquanto, segundo outra fonte, trata-se de algo vindo de Sat. Em certas circunstncias, esses obstculos foram superados. Foi em particular o caso, e de modo durvel, a partir de meados do sculo XVII em toda a Europa ocidental (Martin, 2001: 15-17). Na Frana, o recenseamento da populao e dos bens foi, de certa maneira, uma contabilidade social: em 1637, por exemplo, Richelieu realizou um censo dos parisienses para calcular as suas necessidades alimentares. Nessa poca, a dimenso da descrio estrutural10 da realidade foi se sobrepondo conjuntural e as investigaes constituam, portanto, em tcnicas de Estado, instrumentos de gesto e administrao, mas no estavam ligadas a preocupaes de ordem imediatamente cientca (economia, demograa). Elas deveriam possuir utilidade innita, num movimento pragmtico de aderncia dos planos estatsticos aos planos de governo e, como tambm lembra Martin, os empreendimentos de contagem tiveram um outro objeto: a educao do prncipe, na qual o Estado, seu territrio e recursos seriam esquadrinhados na justicativa do saber real (p. 15). Para Alain Desrosires, a Frana no chegou a constituir uma matriz, uma tradio intelectual, mas inovou na concepo e na incorporao de ferramentas estatsticas. A Frana teria inaugurado uma tradio administrativa das estatsticas (Desrosires, 1998: 26). Contudo, independentemente da natureza da tradio inaugurada, as origens
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desse processo podem ser localizadas na centralizao administrativa conduzida pelo Cardeal Richelieu, e em Fnelon, preceptor do duque de Borgonha, herdeiro do trono de Luis XIV, ao encomendar pesquisas que subsidiassem a educao do prncipe. Entretanto, ambas as iniciativas podem ser pensadas como inseridas no plano macro da estratgia. Agora, Michel Foucault (2000: 151-153) vai destacar a importncia do plano ttico, operacional, do processo de centralizao do poder e fortalecimento da gura do Duque de Borgonha, neto de Luis XIV, e, com isso, uma nova gura ganha centralidade, qual seja, a do funcionrio Boulainvilliers. Ser esse ltimo o responsvel por traduzir e sistematizar no Balano da Frana informaes sobre economia, instituies e costumes da Frana de Luis XIV, obtidas pelos recenseamentos e pelas pesquisas especiais, que sero a base da educao do prncipe, do saber com o qual ele vai poder reinar. Sua importncia nasce, segundo Foucault, de uma questo de pedagogia poltica, ou seja, o que deve saber o prncipe e de onde e de quem ele deve receber seu saber? O conhecimento que importava, para Foucault, no seria do Tlemaque de Fnelon, de 1695, e que se constitua numa tentativa de descrever tudo e todos. Importavam, no caso, os conhecimentos sobre o Estado, o governo e o pas, necessrios para quem iria ser chamado a substituir Luis XIV, aps a sua morte e que, por sua vez, estavam sistematizados no balano redigido por Boulainvilliers e balizados no conhecimento da burocracia sobre prticas e verdades estabelecidas. Nas palavras do prprio Foucault, Luis XIV pede, pois, esses relatrios [Balano da Frana] aos seus intendentes. Depois de vrios meses, eles so juntados e reunidos. O crculo do duque de Borgonha crculo que era constitudo de todo um ncleo da oposio nobiliria, de uma nobreza que reprovava ao regime de Luis XIV ter ferido seu poderio econmico e seu poder poltico recebe esse relatrio, e encarrega algum que se chama Boulainvilliers de apresent-lo ao duque de Borgonha, de torn-lo mais leve, pois era enorme, e depois de explic-lo, de interpret-lo: de recodic-lo [...] Boulainvilliers, de fato, faz a triagem, faz a depurao daqueles enormes relatrios, resume-os em dois grossos volumes. Enm, redige a apresentao, que ele acompanha com certo nmero de reexes crticas e com um discurso: o acompanhamento
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necessrio, pois, daquele enorme trabalho administrativo de descrio e de anlise do Estado. Esse discurso assaz curioso, uma vez que se trata, para esclarecer o Estado atual da Frana, de um ensaio sobre o antigo governo da Frana, at Hugo Capeto (Foucault, 2000: 152-153). Aqui Foucault est ressaltando um ponto que trataremos mais adiante, mas que possui importncia na compreenso dos processos de legitimao da produo e do uso das estatsticas. Para ele, Boulainvilliers fazia, no discurso de introduo ao Balano da Frana, uma crtica ao fato de que o saber do rei fosse um saber fabricado pela mquina administrativa: trata-se de protestar contra o fato de que o saber do rei acerca dos seus sditos seja inteiramente colonizado, ocupado, prescrito, denido, pelo saber do Estado acerca do Estado. A pergunta colocada se os conhecimentos burocrticos, scais, econmicos, jurdicos, que so necessrios ao funcionamento da monarquia administrativa, devero ser reinjetados no prncipe pelo conjunto das informaes que lhes so dadas e que lhe permitiro governar? (Foucault, 2000: 154). Em suma, o que est sendo destacado uma derivao das preocupaes taxionmicas da matriz alem das estatsticas. A preocupao com o modo como o soberano ir classicar e gerir a economia e cuidar dos contedos polticos que movem a produo do saber do soberano, nos quais as estatsticas assumem papis proeminentes na operao dos discursos de poder. Tal preocupao ser trazida ao primeiro plano e vai revelar que, mais do que isentos, os nmeros e as formas como eles esto organizados respondem s dinmicas das disputas de poder em torno das regras sobre como e quem governa: eles so instrumentos de construo de discursos de verdade que almejam a objetividade e a legitimidade enquanto pressupostos; so resultado de mltiplos processos sociais de contagem, medio e interpretao de fatos e, portanto, dependem da circulao do poder para se reproduzirem. Dessa forma, a anlise sociolgica das estatsticas exige que interpretaes, significados e segredos sejam assumidos como elementos de compreenso da produo e utilizao de dados estatsticos. Ainda mais se tomarmos as formas contemporneas de racionalidade ps-anos 1970 - riscos e vigilncia - como tributrias dos modelos de objetivao da realidade do sculo XIX, mas, sobretudo, como potencializadas por dois novos processos sociais, ou seja, pela expanso
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dos sistemas de informao e pela dependncia e/ou vinculao da produo de informaes s linguagens e arquiteturas das tecnologias e da informtica (Deflem, 1997: 13), em um movimento que, em alguns casos, pode fetichizar a tecnologia como panacia para todos os males da burocracia e como soluo para os dilemas da transparncia democrtica. Compreender esses processos entender a relao entre mecanismos de controle social e vigilncia, de um lado, e ampliao de direitos individuais, de outro; , para concluir, compreender as prticas de uma racionalidade governamental que atribui ao Estado o papel de coordenao das atividades da sociedade e, em contrapartida, garante o respeito a um conjunto de direitos
As estatsticas na perspectiva de Foucault

Em uma publicao editada por Grahan Burchell, Colin Gordon e Peter Miller, intitulada The Foucault Effect, Studies In Governmentality, o lsofo Ian Hacking (1991) escreve um captulo sobre como possvel fazer a histria das estatsticas a partir da perspectiva de Foucault. Nele, Hacking nota que, para Foucault, as estatsticas so parte dos mecanismos e da tecnologia de poder do Estado moderno, nascido no sculo XIX em substituio ao modelo familiar de governo, e so utilizadas no processo de controle da populao. Signica dizer que a sntese das tradies alem e inglesa de produo de estatsticas ocorre simultaneamente transformao/consolidao do modelo de Estado e amalgamada pela procura da governamentalidade, das tticas de governo que permitem denir a cada instante o que deve ou no competir ao Estado, o que pblico ou privado, o que ou no estatal (1992: 292). Esse novo modelo de Estado transforma a populao em fim e instrumento de governo e preocupa-se em geri-la em profundidade, minuciosamente, no detalhe; preocupa-se com dispositivos de vigilncia e disciplina da populao. Novos campos de saber so, ento, estruturados para responder s demandas postas. No por acaso, Martin (2001: 30) afirma que as estatsticas criminais tenham, no sculo XIX, permitido, seno contribudo, para o nascimento da
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sociologia criminal e da criminologia na Europa por certo, como veremos, no no Brasil, onde a criminologia foi colonizada pelo positivismo jurdico. J em Vigiar e Punir (1991) h a indicao que o sculo XIX elegeu a delinqncia como uma das engrenagens do poder, correspondendo a uma mutao radical na produo discursiva sobre criminalidade e uma nova mecnica do poder, que no diz mais respeito exclusivamente lei e represso, mas que dispe de uma riqueza estratgica na medida em que investe sobre o corpo humano, no para suplici-lo, mas para adestr-lo; para explorar-lhe o mximo de suas potencialidades, tornando-o politicamente dcil e economicamente produtivo. Mais, uma mecnica do poder - disciplinar que reclama registro contnuo de conhecimento, ou seja, tudo o que esteja s suas voltas exercido pelo poder e produz saber. Trata-se, por conseguinte, de uma forma de poder que se ope ao modelo da soberania: em vez de orientar a pesquisa sobre o poder para o mbito do edifcio jurdico-poltico da soberania, para o mbito dos aparelhos de Estado e das ideologias que o acompanham, deve-se orient-la para o mbito da dominao (e no da soberania), para o mbito dos operadores materiais, das formas de sujeio, dos usos e das conexes dos sistemas locais dessa sujeio e para o mbito, enfim, dos dispositivos de saber (Foucault, 2000: 40). As estatsticas constituiriam-se em ferramentas de esquadrinhamento e monitoramento das regularidades da populao, colaborando no desbloqueio da arte de governar: [...] se a estatstica tinha, at ento, funcionado no interior do quadro administrativo da soberania, ela vai revelar pouco a pouco que a populao tem uma regularidade prpria: nmero de mortos, de doentes, regularidade de acidentes, etc; a estatstica revela tambm que a populao tem caractersticas prprias e que seus fenmenos so irredutveis aos da famlia: as grandes epidemias, a mortalidade endmica, a espiral do trabalho e da riqueza; revela nalmente que atravs de seus deslocamentos, de sua atividade, a populao produz efeitos econmicos especcos. Permitindo quanticar os fenmenos prprios populao, revela uma especicidade irredutvel ao pequeno quadro familiar. A famlia como modelo de governo vai desaparecer. Em compensao, o que se constitui nesse momento a
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famlia como elemento no interior da populao e como instrumento fundamental (Foucault, 1992: 288). Esse deslocamento sofrido pelo Estado, do modelo familiar ao burocrtico, ter importantes efeitos econmicos e exigir a criao de mecanismos e/ou instncias responsveis por classificar e contar os fenmenos da sociedade com vistas a identificar suas regularidades. Foi durante a segunda metade do sculo XVIII e nas primeiras dcadas do XIX que foram criados os organismos oficiais encarregados de realizar as pesquisas estatsticas, reunir as informaes estatsticas e assegurar sua difuso junto aos governantes e ao pblico. Em termos histricos, em 1756 a Alemanha e a Inglaterra criaram o primeiro organismo oficial de estatstica. Na Frana, em 1784, Necker props a criao de um Bureau central de pesquisa e ensino, encarregado de recolher todas as informaes de ordem econmica, social e demogrfica. Um pouco antes de 1800, Franois de Neufchteau lanou as premissas de um servio desenvolvido de estatstica (sobretudo com a criao de uma cadeira de estatstica no Collge de France). Em 1800, Lucien Bonaparte criou o Bureau de Statistique, ligado ao Ministrio do Interior (Martin, 2001: 27-30). Nesse movimento, as estatsticas j haviam sido incorporadas como prticas de governo e, agora, sintetizavam a realidade segundo as regras e classificaes oficiais e procedimentos cientficos disponveis. Elas podiam ser, com isso, disseminadas e divulgadas como mecanismos de gesto do conhecimento do Estado e, ainda, revelar as regularidades da populao e do territrio. Novamente, segundo Olivier Martin, a autonomizao crescente dos organismos encarregados da produo e da anlise das estatsticas progressivamente permitiu a estas alcanar uma difuso pblica. Pouco a pouco se levantou o vu de informaes cujo segredo era at l perfeitamente guardado, sobretudo porque as estatsticas eram consideradas simples instrumentos de gesto, simples meios de administrao e, portanto, parte dos arquivos pessoais dos administradores do reino. Pouco a pouco o pblico foi associado e informado: desde ento as estatsticas no constituem mais um espelho para o prncipe e seus administradores, mas um espelho da nao para a nao, ou um espelho da sociedade para a sociedade (2001: 24).
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Jardim (1999) vai lembrar que a abordagem do estado como uma estrutura relacional e perpassada por redes de saber e poder tambm est na origem das teorias de Nico Poulantzas, cuja obra contempornea de Michel Foucault. Para Poulantzas (apud Jardim, 1999: 41), a monopolizao permanente do saber por parte do estado-sbio-locutor, por parte de seus aparelhos e de seus agentes, que determina igualmente as funes de organizao e de direo do estado. Contudo, ao meu ver, a diferena entre os autores que o estado, para Poulantzas, um campo de lutas de fraes de classe e responde dinmica da diviso social do trabalho. J Foucault preocupa-se mais com os mecanismos de sujeio e dominao das populaes, no obstante as lutas no interior do aparelho de estado.
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E nesse contexto que, como arma Senra (1998), as estatsticas fazem-se instrumento de saber e poder e, de fato, a partir do sculo XVIII, tiveram papel decisivo na formao da moderna arte de governar, sob a gide do liberalismo, pautado no pensamento econmico, tomado como tecnologia de governo; ento, compreende-se que governar governar os homens, norteando-se suas condutas com vistas a uma maior segurana social. O poder no se situa em nenhum lugar exclusivo ou privilegiado, sendo essencialmente difuso [...] antes e acima de tudo relacional, perpassando tanto os dominantes quanto os dominados. Por demais, o poder exercido atravs de discursos que produzem verdade, de modo a legitim-lo, onde as estatsticas tm um papel argumentativo especialmente marcante, na medida em que se oferecem como linguagem comum capaz de facilitar as relaes humanas 11. Se o olhar est no poder, deve-se, ento, consider-lo como uma rede produtiva que atravessa todo o corpo social e que depende do acmulo de saber mediante mtodos de observao e vigilncia, procedimentos de pesquisa, aparelhos de vericao (Adorno, 1991). Signica dizer que, se as estatsticas so um dos mecanismos utilizados na vigilncia da populao, vale considerar que a lgica de sua produo responderia incorporao deste tipo de ferramenta entre as estratgias para controlar as aes do Estado. As estatsticas deveriam, portanto, assumir papel de relevncia nas estratgias de controle social. Vale considerar, na perspectiva foucaultiana de abordagem das estatsticas, que se est falando da possibilidade de uma taxionomia e do uso e da interpretao que dela feita. Para Foucault, a palavra-chave desse processo interpretao, constituindo-se no elemento central do saber, que, por sua vez, est no cerne do seu pensamento. O que prprio do saber no nem ver nem demonstrar mas interpretar (Foucault, 2002: 55). Saber este que ter funo estratgica na transformao do modelo de governo j que incide sobre os corpos dos indivduos e que ser incorporado como dispositivo de disciplinamento da populao. Tratase de um dispositivo de biopoltica, de uma nova forma de poder que resulta do desenvolvimento da medicina e do direito, onde sero construdos os padres cientcos aos quais os corpos devem submeter-se. O poder, para o seu exerccio, tem de ser aceito no somente como algo
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Exemplos de tais prticas caram explcitos no estudo exploratrio realizado para a denio do objeto dessa tese. Foram feitas entrevistas dirigidas com o diretor e com funcionrios do Instituto de Identicao Ricardo Gumbleton Daunt, rgo da Polcia Civil de So Paulo responsvel pela identicao civil e criminal de indivduos no estado (emisso de RG, reconhecimentos e atestados de antecedentes criminais, entre outros). Nessas entrevistas, constatou-se que as normas que guiam os procedimentos de identicao civil e criminal so, quase todas, costumeiras, no havendo regras explcitas e regulamentos escritos. No caso do reconhecimento datiloscpico (impresses digitais), a nica norma escrita um manual de instrues produzido em 1975, no incio da implantao dos equipamentos de informtica na rea, que seguido at hoje pela funcionria mais antiga do Instituto que, por sua vez, ensina suas regras aos novos funcionrios
13 Duas outras perspectivas tambm tratam do controle e visibilidade dos procedimentos burocrticos. Em Weber, um sistema de dominao racional legal impe um governo burocrtico, na medida em que seus benefcios so altos (preciso, velocidade, no ambigidade, continuidade, unidade, subordinao estrita, reduo de atritos e de custos humanos e materiais). O problema quando a burocracia usurpa o processo de deciso poltica de acordo com sua tendncia fundamental de transformar todos os problemas polticos em problemas administrativos (Bendix, 1986:338). Assim, para esse autor, uma das formas de evitar o absolutismo burocrtico, que se caracteriza pela negao da legitimidade
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externo, mas como algo inerente prpria estrutura de comportamento e o saber vai servir, exatamente, para fazer a interconexo entre poder e corpos, objetos ltimos da ao do Estado (Garland, 1990: 138-139). Isso signica, em Foucault, uma concepo de racionalidade governamental que David Garland (1999) v como capaz de iluminar a dimenso das prticas repressivas de governo e suas lgicas operativas. Segundo Garland (1999), a idia de racionalidades governamentais remete antes aos modos de pensar e aos estilos de raciocnio que se concretizaram numa determinada srie de prticas. Ela nos orienta para as formas de racionalidade que organizam essas prticas e lhes fornecem seus objetivos, seu saber e suas formas de reexo. As racionalidades so, portanto, prticas12, antes que entidades tericas ou discursivas. Assim, as prticas burocrticas que vo informar o sentido das polticas e, mesmo com a delimitao de controles dos dirigentes polticos sobre a administrao, a disputa pela gesto do aparelho de Estado ser microfsica, cotidiana. A questo est, como em Boulainvilliers, no fato de ser a burocracia quem vai determinar qual o estoque de conhecimento sobre si mesma que o dirigente ter, tanto em termos normativos quanto, principalmente, de controle. Em resumo, uma das questes clssicas dos estudos sobre burocracia a do seu controle13 (Girglioli, 1993). Nisso, as estatsticas criminais tenderiam a falar mais do que considerado pertinente pela burocracia do sistema de justia criminal do que traar as caractersticas de crimes e criminosos, tal como iremos ver nos captulos subseqentes. A importncia de discutir os processos de produo de estatsticas est, exatamente, na possibilidade terica de revelarem o grau de adeso das prticas de poder aos requisitos democrticos de transparncia e controle pblico do poder. Neste sentido, Foucault retrabalha, no plano microssociolgico, questes clssicas do pensamento de Max Weber ao explorar os processos de racionalizao, prossionalizao e burocratizao no desenvolvimento e funcionamento do modelo de justia criminal e, por conseguinte, explorar o impacto dessas foras sobre o mundo social e as relaes humanas (Garland, 1990: 177). Todavia, ao contrrio de Weber, ele concebe o poder como oposto soberania e d destaque para os dispositivos de saber e para os usos e conexes dos sistemas locais de dominao (Foucault, 2000: 40).
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poltica e pelo reforo do discurso administrativo, garantir a revelao pblica de prticas e processos sociais e organizacionais. Numa outra perspectiva, Hanna Arendt arma, ao analisar as origens do totalitarismo, que cada fragmento de informao concreta que se inltra atravs da cortina de ferro, construda para deter a sempre perigosa torrente de realidade vinda do lado no totalitrio uma ameaa maior para o domnio totalitrio do que era a contrapropaganda para o movimento totalitrio (Arendt, 1990: 442). Em outras palavras, Hanna Arendt associa o acesso s informaes s estratgias do movimento totalitrio para garantir sua permanncia no poder. Por associao, e tendo em vista a histria social e poltica do Brasil nos ltimos 30 anos, possvel, nessa perspectiva, pensar a diculdade de controle da burocracia brasileira como um dos sinais da permanncia autoritria existente na mquina do estado brasileiro e, por conseguinte, como indicativo da no concluso do processo de redemocratizao do pas.
Isso no signica, entretanto, desconsiderar que a questo da interpretao e da possibilidade de uma taxionomia em Foucault embute tambm a discusso, como destaca Hacking (1991), de que as estatsticas no so desprovidas de ideologia e retroalimentam o funcionamento e os interesses da burocracia de Estado, a qual, envolvida na produo das estatsticas, uma de suas mais annimas estruturas e , tambm, quem determina no somente regras administrativas, mas classicaes e critrios de seleo de prioridades de governo. O problema, portanto, seria os parmetros e os objetivos por detrs das classicaes que, no limite, traduziriam a gramtica e a linguagem do poder. Linguagem que, conforme arma Senra (2000), opera para tornar o mundo ausente, distante e governvel. As informaes estatsticas no revelam as realidades e a comensurabilidade advindas no inerente aos fatos, s coisas, s pessoas, mas uma qualidade que se lhes atribui o observador, isso , as escolhas conceituais e processuais inuem nos resultados; em lugar da desejada e desejvel objetividade cientca temse uma possvel objetivao. Ao longo de todo o processo, tradues e tradues so praticadas, de modo que os resultados alcanados, ao m e ao cabo, sero simulacros ou aproximaes das realidades, o que, contudo, no lhes tira importncia nem os faz dispensveis [...]. Alain Desrosires (1993: 12), preocupado com a relao entre espao pblico e estatsticas, vai tomar o plano da linguagem como necessrio para formalizar as coisas e destaca que ele no preexiste ao debate sobre a constituio de um mnimo de consenso e/ou elementos de referncia comuns aos diferentes atores. Assim sendo, a estatstica atravs de seus objetos e suas nomenclaturas, grcos e modelos, uma linguagem convencional de referncia, cuja existncia permite que um certo espao pblico se desenvolva, mas cujo vocabulrio e sintaxe podem ser, eles tambm, colocados em debate: o debate sobre o referencial do debate, sobre as palavras empregadas para conduzi-lo, um aspecto essencial de toda controvrsia. [...] as convenes de equivalncia e permanncia dos objetos que fundam a prtica estatstica so elas tambm o produto de investimentos polticos, sociais e tcnicos bastante custosos (p. 22). Nelson Senra, novamente, (2000: 37-39; 48) destaca que precisamos compreender quem oferece as estatsticas e como esse processo realizado, numa discusso sobre o possvel em contraponto ao desejvel
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Por Centros de Clculo, Nelson Senra (2000) entende, primordialmente, as agncias pblicas de estatsticas, nos moldes do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica IBGE e instituies congneres. Aqui, toma-se o conceito num sentido mais amplo, englobando os departamentos e setores internos s instituies de justia criminal encarregados de produzir informaes estatsticas e, mesmo, informaes cadastrais. A condio para o centro de clculo est, assim, condicionada existncia de especialistas na anlise e interpretao dos dados estatsticos disponveis e capacidade de coordenao dos discursos existentes sobre os dados tratados. Todavia, como veremos nos prximos captulos, o embate entre agncias externas e internas s instituies de justia foi uma constante na histria das estatsticas criminais no mundo e, mais do que ele, a consolidao de esferas de coordenao da produo e do uso dos dados est na fora da transparncia e do controle pblico do poder enquanto requisitos da democracia (Naes Unidas, 2001).
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e que ser conduzida na esfera de centros de clculo, que, conforme Bruno Latour, se constituem em espaos encarregados de coordenar a transformao de um crescente volume de dados gerados pelos sistemas de informao informatizados em agregados estatsticos que sirvam ao governo do Estado e da sociedade14. Na perspectiva de Latour (2004; 2001: 143), nos centros de clculo so operados modelos de traduo dos registros individuais em snteses complexas, em indicadores sobre variados fenmenos da realidade. Atividade essa, por sua vez, que depender da qualicao e do conhecimento tcnico dos diversos prossionais envolvidos. Por intermdio desses conhecimentos que novos mtodos, tcnicas e desenhos de pesquisa quantitativa podem receber a chancela de qualidade que torna seus resultados tangveis de serem aceitos como objetivos e conveis. A competncia vai determinar o desempenho. Os centros de clculo so, nas palavras de Haggerty (2001: 85), um recurso de poder e ocupam um lcus privilegiado para uma eventual coordenao de tempos e contedos de oferta e demanda de informaes estatsticas (Senra, 2000). De um lado, uma agenda de produo de dados que pode chegar ao limite da vigilncia e do controle da populao e do vigilante. Por outro, a necessidade governamental, sobretudo, de dados que permitam o aumento de conhecimento sobre a realidade e, por conseguinte, a possibilidade de desenhos de polticas e aes de interveno. Nesse lcus, a coordenao vai discutir as nomenclaturas e as tcnicas utilizadas no levantamento dos registros estatsticos e vai determinar os discursos que melhor amparem as estratgias de dominao estabelecidas e que, por isso, sero disseminados.
Conhecimento e segredo na ar te de gover nar

Nessa perspectiva, as estatsticas assumem papel de destaque e podem servir de ferramenta de accountability do sistema de justia criminal. Neste processo, nota-se a fora de um fenmeno crucial para a organizao do modelo de justia criminal e que se ope incorporao da transparncia e da publicidade dos atos burocrticos
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15 No estou falando do segredo de justia, instrumento jurdico utilizado para, segundo os operadores do direito, preservar as investigaes, garantir direitos de privacidade, relaes familiares e/ou assegurar a integridade fsica e emocional de envolvidos em casos especcos atendidos pelas instituies de justia. Aqui, o segredo analisado aquele que evita o conhecimento pblico da administrao da justia, ou seja, todos os mecanismos que permitem que o funcionamento do sistema de justia seja uma arte para iniciados e, portanto, algo que possa ser manipulado pelos jogos de poder existentes; pelo estoque de informaes disponvel.
Uricoechea (1980:14), ao descrever o caso brasileiro, ir demonstrar que modelos patrimonialistas tm por caracterstica, exatamente, o carter [...] irracional, pragmtico, ad hoc do processo decisrio, na medida em que existe confuso entre pessoa e cargo ocupado, entre interesse pblico e privado.
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tomados no mbito das instituies que compem o sistema acima citado. Trata-se do segredo embutido na arte de governar e distribuir justia15. Desta maneira, o acesso informao transforma-se, nas organizaes de tal sistema, em fator estratgico desses jogos de poder. Joo Almino (1986: 98-99) afirma que o segredo constitui uma forma de evitar-se o julgamento, preservando, assim, o lugar do poder. Ele permite, ademais, que uns poucos possam ser detentores de um saber, o dos segredos polticos, com o qual pretendem exercer um poder exclusivo [...] Isso pode ocorrer, na realidade, no apenas na administrao, mas tambm nas profisses, preservando seus agentes do exame de seus atos por parte do pblico. Miriam Moreira Leite (2002: p 65-66), ao interpretar como Simmel trabalha com o segredo na construo da sociabilidade, vai reforar o papel do segredo na manuteno desse lugar do poder. Segunda a autora, o conhecimento do outro pode no se referir ao outro em si, mas parte que manifesta aos demais. O conhecimento o lugar adequado da discrio. Esta no consiste somente em respeitar o segredo do outro, sua vontade de ocultar uma ou outra coisa, mas evitar conhecer o outro o que ele positivamente no nos revele. O que no se oculta se pode saber e o que no se revela no se deve saber. [...] o segredo modica a atitude daquele que o guarda e sua relao com os outros. Signica enorme ampliao da vida porque oferece a possibilidade de ter um segundo mundo, que passa desapercebido dos outros. Seria esse um mundo perpassado por cdigos privados de organizao e partilha do poder, no qual as instituies que compem o sistema de justia criminal do pas, responsveis pela produo de estatsticas, objeto ltimo aqui analisado, reforam a tradio patrimonialista de uso privado do espao e recursos pblicos, ilustrando aquilo que Weber indica como resultado de uma disfuno do aparelho burocrtico16. Seja como for, a anlise sociolgica do segredo est intimamente ligada estruturao das relaes sociais e ao sentido que os indivduos lhes do. Segundo Simmel (1939), tudo que comunicamos ao demais, includo o mais subjetivo, espontneo e condencial, uma seleo daquele todo anmico real (p. 335). E nesse processo, para o autor, toda a estrutura da vida moderna, fundada no conceito de economia de crdito muito mais amplo, segundo ele, do que o aspecto meramente econmico do
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capitalismo no seria possvel sem a existncia de um outro conceito associado do segredo, qual seja, o da mentira. Ainda segundo Simmel, a mentira que se impe, ou seja, que no seja descoberta, constitui, indubitavelmente, um meio de realizar certa superioridade espiritual, aplicando-a na direo e submisso dos menos avisados (Simmel, 1939: 337). Assim, a verdade e a mentira tm [...] a maior importncia para as relaes dos homens entre si. As estruturas sociolgicas se distinguem de um modo caracterstico, segundo o grau de mentira que as alimenta (p. 336). Por conseguinte, mundos paralelos podem coexistir e o que vai determinar suas interconexes vai ser a transparncia e o acesso s informaes disponveis; vai ser o grau de segredo embutido nas relaes sociais. Em outras palavras, a mentira tambm se realiza pela omisso de informaes e/ou pela falta de transparncia e estas, em maior ou menor grau, so fundamentais vida social. A mentira uma ttica e um meio de atingir um m e, nesta busca, o segredo e a ocultao so fundamentais. Vale ressaltar, no entanto, que a mentira, referida ao fato sociolgico trabalhado por Simmel, no necessariamente possui um papel, uma funo negativa. O valor negativo atribudo pela tica mentira no pode, segundo o autor, ocultar sua importncia sociolgica na conformao de certas relaes concretas (Simmel, 1939: 339). Nesse processo, no somente necessitamos de uma determinada quantidade de verdade e erro como base de nossa vida mas tambm de uma mescla de claridade e obscuridade, na percepo dos nossos elementos vitais. Penetrar abertamente ao fundo de algo destruir o seu encanto e deter a fantasia tecida em suas possibilidades (Simmel, 1939: 349). Entretanto, no obstante essa dimenso de positividade, quando o foco desloca-se do eixo das relaes sociais para o das relaes de poder existentes no interior das instituies de Estado, a falta de transparncia facilita a falta de controle e o reforo do absolutismo burocrtico, para retomar um termo de Weber. A perspectiva de Simmel trabalha com a noo de que o mistrio e o segredo fazem emergir a errada crena de que todo o segredo , ao mesmo tempo, profundo e importante (p. 353) e, portanto, quaisquer informaes que podem colocar em risco tais segredos so vistas com reservas. Como exemplo, nos sculos XVII e XVIII os governos manti-
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Analisando os papis discrepantes entre indivduos de um grupo social, Goffman (1985: 132-133) ir indicar que uma equipe deve ser capaz de guardar os seus segredos e fazer com eles sejam guardados. Por trs dessa capacidade, ter-se-ia o objetivo de manter a denio do real estabelecida pelo seu grupo e, portanto, o problema bsico das representaes ou papis sociais e polticos o controle da informao.
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nham no mais absoluto segredo o valor das dvidas do Estado, a situao dos impostos e, at, o nmero de soldados disposio. Foi somente no sculo XIX que os governos mudaram de atitude e passaram a publicar dados que antes eram classicados como sigilosos. O segredo, em Simmel, uma determinao sociolgica que caracteriza as relaes recprocas entre os elementos de um grupo, ou melhor, junto com outras formas de referncia, constitui-se em relao total. O sentido do segredo, neste momento, puramente exterior: est constitudo pela relao existente entre aquele que possui o segredo e aquele que no o possui. Porm, quando um grupo toma o segredo como forma de existncia, o sentido sociolgico do segredo se converte em interno e determina as relaes daqueles que o comungam17. O segredo nas sociedades um fato sociolgico primrio, um gnero da convivncia, uma qualidade formal de referncia, que, na ao recproca imediata ou mediata com outras, determina o aspecto do grupo ou do elemento do grupo. No exerccio secreto do direito e do poder, as aspiraes e poderes sociais que vo sendo expulsos por outros novos se refugiam no segredo, que se constitui, por assim dizer, num estado intermedirio entre o ser e o no ser (Simmel, 1939: 364-380). A poltica, a administrao e a justia foram perdendo os seus segredos na medida em que o indivduo pde reservar-se mais, ou seja, a dimenso do privado ganhou contornos mais denidos. Da mesma forma, a vida moderna elaborou e elabora tcnicas de garantir o sigilo das relaes privadas. A pergunta feita por Simmel a respeito desse fenmeno aquela sobre a legitimidade do Estado em reproduzir o segredo legitimado na dimenso do privado e, por conseguinte, no publicizar muitos dos seus atos, mesmo sendo ele uma instituio que organiza a vida em sociedade (Simmel, 1939: 356-357). No debate contemporneo, essa pergunta tambm ganha destaque. Para Cepik (2001: 02), os segredos governamentais so compatveis com o princpio de transparncia dos atos governamentais somente quando a justicao de sua necessidade pode ser feita, ela prpria, em pblico. Os segredos (os sigilos) so uma forma de regulao pblica dos uxos de informao, sendo reivindicados em processos de deliberao intragovernamentais sobre os temas domsticos considerados relevantes para a segurana nacional [...], processos decisrios durante os quais a revelao prematura
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das divergncias de opinio dentro do governo poderia ser danosa para a segurana das operaes e para a possibilidade de sucesso de qualquer das metas e planos eventualmente escolhidos. [...] O risco envolvido, do ponto de vista da democracia, que o recurso ao sigilo impea a necessria transparncia dos atos governamentais, tanto pela impossibilidade de vericao de responsabilidades individuais na histria administrativa das decises quanto pela restrio pura e simples dos direitos polticos dos cidados (Cepik, 2001: 03-04). Para concluir a discusso sobre o papel do segredo na congurao das redes de poder, temos de considerar, ainda, um outro conceito que, conforme ser visto nos captulos III e IV, adquire fora analtica na existncia de grandes volumes de informaes e dados produzidos pelas instituies do sistema de justia criminal, mas que so pouco ou nada publicizados e/ou transformados em subsdios de polticas pblicas. Trata-se do silncio que, no caso em questo, parece ser um dos elos de articulao do saber na manipulao das redes de poder. Teoricamente, Boaventura de Sousa Santos, no seu livro Toward a New Common Sense (1995), vai demonstrar que o silncio no a falta indiscriminada da linguagem, mas outrossim a autonegao de palavras (contedos) especcas em momentos especcos do discurso para que o processo de comunicao possa ser preenchido. O que silenciado, portanto, uma expresso positiva do signicado. O silncio seria uma das faces da linguagem, expressado na forma no falada, mas que diz muito sobre a lgica que est por detrs de sua existncia. O silncio no distribudo igualmente entre as vrias culturas do mundo (Santos, 1995: 150). Pode-se inferir, aqui, uma traduo desse processo, ou seja, a no publicizao das estatsticas criminais pode comunicar muito do sentido da ao da burocracia das instituies do sistema de justia criminal: o direito informao poderia ser considerado como um dos desenvolvimentos centrais da cidadania, capaz de operar transformaes mais ou menos simultneas nas esferas da liberdade (civil), da participao (poltica) e da necessidade (social) e, por conseguinte, estaria no contexto dos direitos difusos (Cepik, s/ano). O desrespeito a esses direitos seria, assim, um sinal da permanncia de modelos no democrticos na gesto da segurana pblica e da justia criminal no Brasil e, numa hiptese trabalhada nesta tese, a
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transparncia, enquanto requisito da democracia, estaria apenas recentemente colonizando as esferas de administrao e gesto da segurana pblica e da justia criminal no Brasil, nas quais o silncio parece articular-se com as tentativas de evitar-se transformaes mais profundas no modelo sistmico de justia existente. Trata-se de um aparente paradoxo que rene segredo e silncio, de um lado, e transparncia formal e disponibilidade de dados, de outro. Porm, a questo central parece ser, assim, que um regime democrtico precisa traduzir o princpio moral da transparncia em proposies de desenho institucional (Cepik, 2001: 03). Do contrrio, as engrenagens da burocracia tenderiam a anular os freios e contrapesos necessrios construo da democracia, para utilizar uma antiga frase de Hamilton.
Tr a n s p a r n c i a e c o n t r o l e pblico do poder
A hiptese acima, por sua vez, caracteriza, ou ao menos, d contornos a um imenso territrio explicativo no campo das cincias sociais sobre as disjunes da democracia brasileira (Caldeira, 1992). No objeto aqui analisado, no entanto, essa hiptese nos remete ao debate sobre os procedimentos e as caractersticas da democracia (Bobbio, 1995; 1997; 2000). A questo que se congura aquela que toma as estatsticas criminais, nascidas da busca da objetividade e da necessidade por insumos tomada de deciso governamental, como capazes de assumirem papel de destaque na publicizao das verdades que operam o funcionamento das instituies do sistema de justia criminal e, ainda, exercerem requisitos de controle do poder. Ao possurem a capacidade de coisicar conceitos abstratos e fatos de realidade em nmeros, as estatsticas so acionadas pelo debate poltico para validar discursos tanto em favor da transparncia quanto, em sentido contrrio, em reforo do segredo. A identicao de suas regras de produo e utilizao constitui, em conseqncia, um modo de anlise sociolgica das transformaes sofridas, ao longo da histria poltica recente do pas, no funcionamento das instituies encarregadas em garantir pacicao social e que, no limite, traduzem o embate
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dos discursos de poder e mecanismos de dominao e construo de identidades prossionais e institucionais. Em outras palavras, ser em torno desse embate que dados, informaes e conhecimento ganham relevncia exatamente por poderem constituir-se em parmetros e estruturas para anlise. Mais do que apenas identicar a permanncia de processos autoritrios no funcionamento do sistema de justia criminal brasileiro, essa perspectiva fornece elementos na compreenso dos mecanismos de poder que continuam a operar as prticas institucionais aps a redemocratizao do Brasil. Como armam Leonardo Avritzer e Srgio Costa (2004: 02-03), ao lado da construo de instituies democrticas (eleies livres, parlamento ativo, liberdade de imprensa etc.), a vigncia da democracia implica a incorporao de valores democrticos nas prticas cotidianas e a crtica sociolgica s teorias da transio indica a necessidade de estudar, [...], o modelo concreto de relacionamento entre o Estado, as instituies polticas e a sociedade, mostrando que nessas intersees habita, precisamente, o movimento de construo da democracia. A democratizao, nesse caso, j no mais o momento de transio.... Nesse sentido, torna-se pertinente pensar em termos procedimentais e, com isso, analisar a incorporao da transparncia dos atos governamentais e dos mecanismos de controle do poder no desenho de polticas pblicas de pacicao social. O exerccio de anlise ser o de contextualizar a fora dos discursos em defesa dos direitos humanos, por exemplo, na mudana dos padres de policiamento, a partir do estudo do ciclo de produo e uso de estatsticas criminais. As estatsticas parecem, com isso, permitir uma viso privilegiada de um intenso campo de disputas travadas em torno da transformao das prticas governamentais cotidianas nessa rea. Em reforo a essa perspectiva, verica-se que, para Bobbio (2000: 395), necessrio observar as condies com as quais os mecanismos institucionais operam e se no se tornaram por demais opacas aos controles democrticos. Em Bobbio tal necessidade nasce de uma grande dicotomia entre pblico e privado, donde o segredo a essncia do poder e a democracia o poder em pblico. Por trs dessa aparente oposio reside o desao de garantir que o Estado seja conduzido por autoridades
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Documentos e procedimentos originalmente voltados execuo de aes e que, aps tratamento, podem servir produo de estatsticas (boletins de ocorrncia policial ou autorizaes de internao hospitalar, por exemplo, que tm a nalidade operativa, mas que tambm so utilizadas no monitoramento quantitativo de doenas).
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visveis e, com isso, controlveis quanto aos seus objetivos e decises. Em resumo, a democracia nasceu com a perspectiva de eliminar para sempre das sociedades humanas o poder invisvel e dar vida a um governo cujas aes deveriam ser desenvolvidas publicamente (1995: 29-30). Chegamos ao nal do primeiro captulo, assim, com a sensao de que as estatsticas no permitem uma abordagem apenas unidimensional e indicam que uma sociologia das estatsticas criminais brasileiras passa pela anlise do modo de produo e uso de dados, por certo, mas tambm pela aproximao ou distanciamento das prticas burocrticas cotidianas com modelos democrticos de gesto do Estado. Anal, sero elas que daro signicado, na chave aristotlica de uma causa nal, nos dados e informaes existentes e, com isso, permitiro a compreenso dos inmeros processos e relaes de saber e poder estabelecidos. Parafraseando Schwartzman (1996: 6), um exame das prticas de produo e uso de estatsticas criminais no Brasil, mais especialmente em So Paulo, e em alguns pases da Amrica do Norte e da Europa faz-se, portanto, necessrio para a identicao das agendas e de uma ampla gama de variaes no modo como os rgos e setores de estatsticas respondem s demandas de seus diferentes clientes e comunidades prossionais, bem como lidam com as dimenses do segredo, da transparncia demandada pela democracia e, mesmo, com a relao entre produo de dados e tecnologia. E isso que os prximos captulos pretendem. Antes, contudo, duas ltimas questes mostram-se relevantes. A primeira, mais de carter metodolgico, trata de descrever as crticas produo de informaes com base apenas nos registros administrativos18. Ou seja, entre as crticas que as estatsticas criminais sofreram ao longo do tempo, uma das que mais chamou a ateno e mobilizou tcnicas e recursos foi aquela que percebeu que a natureza da atividade criminosa e os mecanismos de sua medio e quanticao trazem dilemas validade e conabilidade das informaes como indicadores sociais. Entre tais dilemas, a disponibilidade de estatsticas varia conforme o grau de transparncia social do fenmeno por elas descrito, ou seja, variveis pblicas e denidas por meio de normas legais claras so mais fceis de serem medidas do que percepes ou, mesmo, atos ilegais (Fundao Joo Pinheiro, 1987: 40).
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nos distritos policiais, unidade administrativa e operacional da Polcia Civil do Estado de So Paulo, que um crime ocialmente relatado ao estado e transforma-se num procedimento administrativo legal (Boletim de Ocorrncia). Somente aps essa fase que o estado toma conhecimento ocial da existncia de um crime e, dependendo da avaliao da autoridade policial, pode iniciar uma investigao sobre suas causas e autores. Sabe-se que, muitas vezes, um crime chega ao conhecimento de autoridades policiais, mas no ocialmente relatado, tendo sua mediao e resoluo encaminhadas por intermdio de outros mecanismos no sendo o sistema de justia criminal. Para solucionar esse problema adota-se, usualmente, pesquisas de opinio que investigam a incidncia criminal junto populao. Trata-se de uma construo terico-metodolgica que desloca o foco para a vtima de ofensas criminais. A aplicao de instrumentos do tipo das Pesquisas de Vitimizao pode, quando articulada com as estatsticas ociais, permitir uma anlise mais renada da realidade, mas tambm inuenciada por uma srie de limitaes metodolgicas dessas pesquisas. Entre elas, uma principal, mas no nica limitao destaca que o questionamento de determinada amostra da populao sobre crimes e violncia parte do pressuposto que a pessoa perguntada saiba o que o crime perguntado e que ela o reconhea como tal (Lima, 1997). A primeira pesquisa de vitimizao foi realizada em 1966 nos estados Unidos pelo Centro Nacional de Pesquisas de Opinio NORC, sob o patrocnio da Presidents Commission on Law Enforcement and Administration of Justice.
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Ao contrrio de revelarem os fatores crimingenos, de identicar situaes sociais que favorecessem a ocorrncia de crimes, as estatsticas produzidas a partir dos registros administrativos das instituies de justia criminal (boletins de ocorrncia, inquritos, processos, entre outros) falavam mais de crime e o criminoso como construes sociais e, enquanto tal, exigem a compreenso dos processos sociais de identicao de uma ocorrncia criminal (o que crime?), identicao do autor da conduta desviante (quem o criminoso?) e os processos formais de processamento dos conitos criminais e da punio (tratamento legal) (Seade, 2000).
Cifras negras e definies do crime

Derivado dessas preocupaes, um novo conceito desenvolvido e vai colaborar no desenho institucional das agncias produtoras de estatsticas. Trata-se do conceito de cifras negras que, em texto anterior, digo que podem ser explicadas pelo fato de somente uma parcela das vtimas denunciar, aos distritos policiais19, as ofensas criminais sofridas, pela interveno de critrios burocrticos de avaliao e desempenho administrativo, pelas negociaes que ocorrem entre vtimas, agressores e autoridades, bem como pelo provvel impacto da implementao de polticas determinadas de segurana pblica. Assim sendo, mudanas no comportamento das pessoas em relao postura diante desses fenmenos poderiam reetir no movimento dos dados ociais20. Entretanto, a despeito de todos os problemas indicados, as sries estatsticas ociais indicam a tendncia da criminalidade, sobretudo quando cobrem um perodo relativamente longo e, mesmo no correspondendo ao total de crimes cometidos, conseguem detectar a evoluo e os movimentos dos crimes durante determinado perodo (Lima, 2002: 15-16). Em suma, alm da incidncia de crimes nos registros, a expectativa mensurar aquilo que chegava ao conhecimento ocial do Estado e, ainda, as percepes que os indivduos tinham sobre crimes e criminosos. Isso acentuou a necessidade de constituio de centros de clculo, na medida em que exigia a
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Ela era composta de uma amostra de 10 mil entrevistas domiciliares. A segunda pesquisa, muito mais ambiciosa e incorporando tcnicas de painel (quando os mesmos indivduos so entrevistados em diferentes perodos de tempo), foi construda com 60 mil domiclios e 15 mil empresas. (Joo Pinheiro, 1987: 42-47) De l para c, as tcnicas para aplicao de tais pesquisas sosticaram-se sobremaneira e passaram a compor as agendas dos rgos nacionais de estatstica.
Conforme Nelson Senra, em Foucault a idia de polcia tem sua raiz na Alemanha e se associa noo de administrao. Seu objeto a vida, seja na sua indispensabilidade, utilidade ou como suprua, e seu objetivo manter a ordem e a disciplina denida nas normas de uma razo de estado, que se caracteriza pelo incentivo ao desapego dos dirigentes polticos a princpios gerais de pacincia, sabedoria, prudncia e diligncia. Para tanto, o dirigente precisa de saberes especcos e as estatsticas conguram-se como um desses saberes (Senra, 1996: 91).
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associao de sosticadas tcnicas de tratamento estatstico de registros administrativos em conjunto com a produo de dados primrios por meio de surveys, questionrios de pesquisa de opinio. Sem os especialistas, um volume considervel de dados no se transformava em informaes e conhecimento teis ao do Estado na rea de justia e segurana. Essa hiperespecializao contribui, dessa forma, para deslocar o tema das estatsticas criminais do mbito exclusivo dos operadores do sistema de justia criminal esse no foi o caso, totalmente, do Brasil. A segunda questo nal diz respeito, exatamente, limitao do mtodo de pesquisa de vitimizao acima exposta e que fala sobre a denio para crimes e criminosos que, at, merecer o status de cincia a criminologia ao, no esprito positivista, estudar a etiologia do comportamento criminoso e prever a dinmica do crime e dos indivduos que os cometem em funo de leis causais (Vaz, 1998: 32). Os primeiros estudos sobre crime, entendido como um objeto especco, o focam como problema de legitimidade e justia e sero produzidos pelos juristas, que avocaro o saber e a competncia para lidar com suas causas e efeitos. em torno do universo jurdico que o crime ganhar signicado e passar a informar o contedo das estatsticas criminais. No entanto, o que crime no um consenso entre tais prossionais e o embate de vrias vises de mundo inuenciar a adoo de uma ou de outra corrente jurdica. Nesse processo, a produo de estatsticas criminais tem de reconhecer que as categorias e classicaes so socialmente construdas em cada localidade. Em outras palavras, a denio do que crime e de quem seriam os criminosos , usualmente, determinada pelas leis. Todavia, quem poder considerar fatos e indivduos enquanto tais uma discusso parte. Signica dizer, assim, que em alguns lugares e momentos histricos, como veremos mais adiante, crimes e criminosos so atribuies do Poder Judicirio e, em outros locais e momentos, da polcia21. Numa terceira via, ainda, no mbito prisional que elas sero pensadas. A histria da produo de estatsticas criminais no mundo e no Brasil revela, por conseguinte, que muitos foram os que optaram por coletar dados no mbito do Poder Judicirio, que seria o nico rgo de Estado com legitimidade para considerar um fato como crime.
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Os defensores dessa proposta alegam que se coletassem os dados em outros rgos, como as polcias, fatos e indivduos que posteriormente seriam desconsiderados ou inocentados, estariam sendo contados e isso seria equivocado. Ao contrrio, um outro grupo via que dados criminais poderiam ser coletados tambm no mbito policial, pois seriam de mais fcil acesso e temporalmente mais atuais. Entretanto, ser a partir do universo prisional que tais estatsticas tero o seu impulso maior e comearo a ser vistas como elementos de governamentalidade. Em termos histricos, a nfase ora na polcia ora no judicirio como fontes de estatsticas criminais tende a revelar maior ou menor capacidade de usos e de publicizao das informaes existentes. E , exatamente, dessas brechas que prticas aparentemente isoladas podem ganhar relevncia e nos ajudar a compreender o sentido do controle social contemporneo.
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CAPTULO II
DE CRIMES E CRIMINOSOS NO CONTEXTO INTERNACIONAL
E S TAT S T I C A S
Se, no captulo anterior, foi possvel contextualizar, mesmo que

brevemente, a emergncia e o avano da estatstica como ferramenta e/ou insumo na arte de governar, neste segundo captulo a proposta discutir como outros pases que no o Brasil lidaram com a questo da produo de dados e em que medida ela est associada a processos de transparncia e controles pblicos do poder. de se esperar, portanto, que a histria das estatsticas criminais na Inglaterra, na Frana, em Portugal, nos EUA e no Canad ajude a pensar as similitudes e diferenas do modelo brasileiro e que um olhar comparado permita analisar os problemas encontrados na lgica mais ampla de produo social de informaes22, ainda mais se considerarmos que os casos selecionados, o Brasil includo, dizem respeito a pases com diferentes padres de litigiosidade e de cultura jurdica, dos quais derivam duas questes-chave: a independncia entre os poderes e o desempenho efetivo dos tribunais (Sousa Santos et. al, 1996: 38-45). A primeira constatao possvel, portanto, que os modelos de estatsticas criminais existentes nos pases da Europa, nos EUA e no Canad foram inseridos na perspectiva que os associa chave do desempenho dos tribunais e compreende os dados como parte de sistemas de informao mais complexos e que, por conseguinte, no podem ser tomados isoladamente. Por trs dos dados, h todo um esforo para organizar o seu uxo de conhecimento advindo e a partir da que as categorias, os controles e o monitoramento foram se conformando politicamente. A discusso sobre
22 Existem outras experincias dignas de serem destacadas como a Itlia, onde teorias importantes da criminologia (Lombroso, entre outros) foram fundadas e utilizaram estatsticas criminais, e Argentina, cuja experincia com o Mercosul nos aproximou dos problemas do pas vizinho; ou, ainda, a Rssia, onde o colapso da Unio Sovitica imps um quadro de violncia urbana que trouxe o crime para o plano principal do cenrio poltico daquele pas. Todavia, a anlise empreendida neste captulo optou por circunscrever a discusso nos pases descritos e identicar padres e modelos de institucionalizao da produo de dados. Para referncias sobre estes e outros pases, ver http://www.seade.gov.br/ produtos/siic/index.html
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lhomme moyan, no original.
legitimidade e utilidade das informaes, por exemplo, item permanente na pauta dos atores institucionais envolvidos, sejam eles internos ou externos s instituies de justia criminal. Ou seja, a preocupao , variando em maior ou menor grau conforme o modelo de funcionamento dos sistemas de justia de cada pas, com a utilidade do dado gerado e vai determinar os papis polticos dos dados para alm das diferenas de organizao judiciria que porventura particularizem cada exemplo estudado. Numa derivao da complexidade indicada, os sistemas de informao estruturados pela maioria dos pases aqui analisados adotam uma arquitetura que articula estatsticas produzidas com base em registros administrativos, ou seja, ocorrncias policiais e atividade judicial, e estatsticas geradas mediante a aplicao de questionrios e surveys diversos, fortalecendo a posio das agncias de estatsticas nacionais ou locais encarregadas pela coleta dos dados. As reas de informao consolidam-se tanto como usurias quanto como produtoras de dados estatsticos e de tcnicas de mensurao, mas, sobretudo, h o reconhecimento poltico da utilidade dos dados. Em termos histricos, no caso especco da estatstica criminal, a experincia internacional tem como matriz fundadora de suas aes as questes levantadas pelo astrnomo e matemtico francs, Adolphe Quetelet, que foi o primeiro a medir a inuncia de fatores como idade, sexo, educao, clima e estaes do ano sobre o crime e, desse trabalho, formulou a teoria do homem mdio23, ou seja, que todos os fenmenos sociais (e, mesmo, naturais) apresentam regularidades no tempo e no espao (Deem, 1997). Outra inuncia reconhecida do advogado francs A M. Guerry, que pensou as estatsticas de crime sobre slidos fundamentos de observao emprica (Grunhut, 1951: 139) e os aplicou, como exemplo, na anlise comparada de crimes cometidos na Inglaterra e na Frana - ele usou em seu estudo uma srie histrica de dados de 16 anos para a Inglaterra e de 22 anos para a Frana. Dessa forma, nota-se que ambos escreveram na dcada de 1830 e, portanto, beneciaram-se da existncia de levantamentos iniciados pelas instituies de justia e que focavam, quase sempre, aspectos de gesto e administrao das prises, mas tambm de crimes. Todavia, para compreender tais movimentos, uma breve histria da incorporao das estatsticas em alguns pases torna-se necessria.
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Inglaterra
A prtica de coletar dados regulares das cortes criminais teve incio nas novas formas de administrao pblica que emergiram com a Revoluo Francesa e tem seu ponto de partida na Frana, em 1803. A partir da, tais prticas ganharam dinamismo: na Inglaterra, os monitoramentos sobre prises comeam em 1805, quando o Parlamento ingls passou a ser informado anualmente da situao carcerria. Em 1827, Peyronnet, chefe de Polcia de Paris, publica a primeira apresentao detalhada de estatsticas criminais francesas referentes ao ano de 1825. Em 1828, Sir Roberto Peel recomenda a utilizao do admirvel trabalho de produo de estatsticas criminais como insumo para a compreenso do aumento da criminalidade observado naquele perodo. Entre 1830 e 1840, os dados sobre crimes passam a ser classicados em seis grandes categorias, com nfase nos crimes contra a propriedade. So elas: 1 crimes contra as pessoas (homicdios, ameaas); 2 crimes contra a propriedade envolvendo violncia; 3 crimes contra a propriedade que no envolvem violncia; 4 crimes contra a propriedade com a nica nalidade de destruir (vandalismo e depredao, nos termos contemporneos); 5 crimes contra a moeda; 6 crimes contra a segurana e tranqilidade pblicas (Grnhut, 1951:139-140; Vaz, 1998: 119). Em 1857, sob a direo de Earl Grey, foi publicada aquela que foi considerada a primeira publicao compreensiva das estatsticas criminais da Inglaterra, relativa ao ano de 1856. Dados policiais, judiciais e prisionais foram combinados e analisados como partes integrantes de estatsticas judiciais. Na ltima dcada do sculo XIX h uma reviso da poro criminal das estatsticas judiciais e o Relatrio Interministerial produzido passa a associar registros administrativos com comprehensive surveys [questionrios que podem ser vistos como embries das pesquisas de vitimizao recentes] sobre a situao do crime na Inglaterra. Esse modelo foi publicado entre 1895 e 1899, e determinou a forma como as estatsticas criminais inglesas (incluindo o Pas de Gales) foram disseminadas at a dcada de 1950 (Grnhut, 1951:139-140). J em relao ao Reino Unido como um todo, num breve relato, tais estatsticas versavam sobre crimes e procedimentos criminais e foram produzidas separadamente para a Inglaterra e o Pas de Gales, de
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Borough Police Act, no original.
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um lado, e para a Esccia, de outro. Para a Inglaterra e o Pas de Gales, as estatsticas do sculo XX tiveram o seu incio no Ato para Polcias Municipais24, de 1856, e compilavam informaes fornecidas pelo Ministrio do Interior, pela Corte de Apelao Criminal, pelo Procurador Geral, pela polcia e outras fontes. Dados sobre criminosos tambm eram produzidos para o Relatrio Anual dos Comissrios das Prises, que reunia estatsticas sobre pessoas presas nos estabelecimentos prisionais e reformatrios da Inglaterra. Eram vrios os relatrios e as publicaes editadas pelas agncias locais e regionais de polcia e justia criminal, com destaque para o Relatrio Anual da Polcia Metropolitana que trazia grande quantidade de informaes sobre crimes e sobre a estrutura da polcia. Existia uma preocupao com a denio e a classicao das ofensas e com a forma de contagem dos dados, bem como com o fato que posteriormente foi chamado de cifras negras, e que dizia respeito ao fato de que somente parte das ocorrncias era registrada pela polcia (Lodge, 1953: 283-285). Mais recentemente, desde 1980, regras mais detalhadas e restritas sobre como contar as ocorrncias noticadas foram adotadas, na medida em que alteraes legislativas foraram discusses tcnicas sobre como mensurar violncia domstica, violncia juvenil e outras categorias. Seja como for, os relatrios anuais das polcias continuam sendo a principal fonte de estatsticas criminais na Inglaterra e, mesmo, no Reino Unido (Koffman, 1996:1-8). O modelo ingls, de preocupao com as tcnicas de clculo e mensurao, visto anteriormente, faz-se presente e determina a agenda do Poder Pblico ao denir o problema como uma questo de clculo. A legitimidade das estatsticas estaria, portanto, condicionada capacidade de desenvolvimentos de tcnicas cada vez mais apuradas de mensurao da realidade. A essa busca de modos de sosticar os clculos e as estimativas estatsticas corresponde, em paralelo, a manuteno de um modelo padronizado de coleta que congure uma tradio no rol do que se deve ser contado em termos de informaes criminais. As mudanas no foram to intensas como nos demais pases que analisaremos a seguir e, como frisado, cumpriram o papel de incluir novas demandas sociais e violncias. No que diz respeito aos instrumentos utilizados, por exemplo, destaca-se a preocupao da polcia inglesa com a elaborao e o registro de protocolos de ao
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padronizados e que reetissem a posio do Estado, mas respeitasse direitos civis (como contar, como classicar um indivduo, como agir em caso de necessidade do uso da fora, entre outros).
Frana
Em relao s estatsticas criminais da Frana, existem dois pontos que provocam destaque. O primeiro, mais de carter organizativo, diz respeito ao fato do CESDIP (Centro de Pesquisas Sociolgicas sobre o Direito e a Instituies Penais) ter empreendido esforos para sistematizar e publicar uma obra de referncia sobre as estatsticas criminais francesas de 1831 a 1981, incluindo discusses metodolgicas e descries histricas sobre a consolidao das contagens de crimes e criminosos na Frana. Esta obra constitui a base DAVIDO e foi editada em novembro de 1989, numa tentativa de compilar material antes disperso em diversas fontes e instituies. Com base nela foram localizadas discusses e referncias que nos levam ao segundo ponto de destaque, ou seja, o acompanhamento do processo de institucionalizao da produo e do uso de estatsticas criminais naquele pas revela uma similaridade acentuada com o modelo brasileiro e, por conseguinte, a inuncia francesa na produo brasileira de dados pode ser identicada como estruturadora da forma como crimes e criminosos foram inicialmente contados no Brasil durante o Imprio e na Repblica, no obstante os modelos de organizao da justia sejam distintos. Uma explicao para isso poder ser extrada da anlise dos formulrios de coleta de dados dos dois pases, nos quais a preocupao eugenista com padres morais da populao e sua miscigenao25. O modelo francs de produo de estatsticas, como veremos a seguir, foi inicialmente pensado como aderente ao trabalho cotidiano das instituies de justia e, aos poucos, outros atores foram se envolvendo no processo. Todavia, duas concepes antagnicas sobre os sentidos das informaes geradas conviveram nesse processo de produo de dados e provocaram tenses latentes que ora validavam a agregao estatstica dos fatos, ora validavam a abordagem individualizante e cadastral das informaes disponveis. A associao com as agncias de
Ver campos dos formulrios cha individual francesa e boletim individual. Neles h a preocupao com a raa, com a naturalidade, com a legitimidade dos lhos e da famlia.
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Compte general, no original.
estatsticas ociais foi bem-sucedida em articular mltiplas instituies e discutir oferta e demanda das informaes luz dos requisitos polticos da sociedade francesa. Em termos histricos, os quadros estatsticos do Ministrio Pblico da Frana so os documentos-base para a coleta de estatsticas judicirias de 1825 at 1989, visto que a publicao do CESDIP arma que eles tm a virtude da simplicidade e por coletarem um conjunto mnimo de informaes (Cavarlay, 1993; Cavarlay et al., 1989: 14-21). Assim, a administrao central orienta os procuradores gerais dos departamentos, por meio de circular, para informarem, para cada jurisdio, as tabelas estatsticas conforme um exemplar que lhes enviado com algumas instrues sobre as denies empregadas. Para tanto, o procurador geral rene e controla os quadros dos procuradores regionais e os envia para a administrao central em Paris. J na Capital, a Chancelaria os utilizava para a confeco de tabelas e quadros estatsticos nacionais, incluindo uma desagregao por reas geogrcas. Aps esse trabalho, os dados so publicados no Balano Geral26. A srie histrica existente, no caso, vai de 1825 a 1968 e voltada ao monitoramento de atividades bsicas das instituies de justia. Em 1826, nas instrues para a prestao de contas administrao da justia criminal fala-se da necessidade de ateno ao estado da arte da administrao, objeto dos relatrios anuais. Nesse ano, as informaes criminais so apresentadas como extenso de uma coletnea de informaes j trabalhadas pelos rgos de justia e estavam organizadas em relatrios trimestrais. A coleta, no entanto, era feita com base nas informaes mensais dos julgamentos dos tribunais criminais e permitia a produo de estatsticas no somente de crimes mas tambm de criminosos (Cavarlay, 1993; Cavarlay et al., 1989: 14-21). Existia uma preocupao com o controle de mtodos uniformes de clculo e, aps a circular de 1826, h uma srie de circulares que cuidam de discutir regras e procedimentos de classicao e padronizao das informaes coletadas mas que, paradoxalmente, no versavam sobre fontes primrias para contagem individual dos casos, deixando a cargo de cada responsvel local a escolha da forma como os dados seriam enviados ao procurador geral. H uma nfase, nos textos das circulares, na valorizao do acmulo do saber prtico, talvez inuenciada
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Essas chas, como veremos na histria brasileira, so aquelas que serviram como referncia elaborao e proposio dos Boletins Individuais, previstos pelo Cdigo de Processo Penal Brasileiro. Nota-se, logo de incio, que os estatsticos brasileiros estavam atualizados com o debate internacional e, talvez diante do sucesso obtido com a adoo desse tipo documental na mudana das estatsticas criminais francesas, tenha sido uma das razes para ter se constitudo em fonte de inspirao para os BIs.
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pelo segredo embutido nos procedimentos burocrticos da justia. Seja como for, no nal do sculo XIX, esse sistema passa a ser fortemente questionado, exatamente por, segundo os especialistas, no ser convel e ser extremamente descentralizado, no permitindo o controle sobre todas as fases de produo dos dados (Cavarlay et al., 1989: 14-21). Nessa poca, os congressos internacionais de estatstica haviam chamado para si a discusso sobre estatsticas criminais e comeavam a publicar recomendaes e manuais de procedimentos para os pases interessados em melhorar a utilizao de estatsticas. Diante de tal clima, em 30 de dezembro de 1905, a Chancelaria edita circular com longa introduo, na qual so citados vrios pases que foram mudando o seu modo de produo de dados. Essa circular arma que, comparado aos outros pases europeus, o sistema francs podia ser visto como ultrapassado e, portanto, tornava-se necessria a adoo de modicaes. Alm disso, a circular arma que a Frana produzia suas estatsticas criminais da mesma forma desde 1826 e que isso, se trazia os benefcios da tradio e da constituio de sries histricas, no incorporava os benefcios das novas tcnicas de clculo e contagem (Cavarlay et al., 1989: 14-21). O objetivo da circular era o de estabelecer novos critrios de produo dos dados e instituir as chas individuais27, documento que mantinha a gura do procurador geral como elemento chave no processo de obteno de dados, mas que dava uma maior nfase ao criminoso, em especial naquilo que tinha ligao com a dimenso prisional e com a identicao de variveis socioeconmicas (a prosso dos criminosos era a principal questo nessa rea). As mudanas, aparentemente, procuravam garantir mecanismos de vigilncia e accountability sobre os funcionrios encarregados pelos dados, uma vez que o procurador geral passou a ser obrigado a refazer o trabalho dos procuradores regionais, ou seja, ele recebia os relatrios de cada um dos procuradores, mas precisava coletar todos os dados novamente para redigir o seu relatrio anual. Isso foi chamado de quadros BIS, at pelo carter de repetio estabelecido (Cavarlay et al., 1989: 14-21). Uma outra circular, agora de 1906, indica que a implementao das chas individuais obteve sucesso em alterar a forma como os dados eram produzidos, mas era necessrio aumentar os mecanismos de controle sobre a informao. J questes sobre quais delitos a se-
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utilizao de mquinas mecnicas em operaes lgicas (clculos, anlises, classicaes) efetuadas em documentos administrativos, comerciais, contbeis, industriais e cientcos (Houaiss, s/ano).
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rem considerados (at ento apenas os crimes eram contados e no as contravenes) foram objeto de uma nova circular em 1908, intitulada Estatstica: generalizao do sistema de chas individuais, quando foram recomendados procedimentos para sosticar a coleta dos dados. A Chancelaria detinha o poder de requisitar, a qualquer tempo, os documentos-base utilizados pelos procuradores na produo dos dados (Cavarlay et al., 1989: 14-21; 1993). Entretanto, em 1949 que o sistema francs vai sofrer a sua maior modicao, com a adoo de novas tecnologias, entre elas a mecanograa28. Por intermdio desse novo tipo de produo, que procurava automatizar as etapas da produo e aumentar o rigor dos clculos, um novo ator institucional foi se apoderando da responsabilidade de produo de estatsticas criminais. Tratava-se do Instituto Nacional de Estatsticas da Frana - INSE. Sob a justicativa que o modelo anterior, baseado nos relatrios dos procuradores demorava muito para disponibilizar dados e anlises, o Instituto ofereceu know-how de tratamento de estatsticas e foi se legitimando como denidor da forma de trabalho. Para completar, o Instituto Nacional de Estatstica cou responsvel pelo controle cadastral de antecedentes e de impedimentos eleitorais dos condenados pela justia. Assim, percebe-se que a dimenso de controle de informaes criminais de natureza cadastral, mesmo sob o enfoque estatstico, vai suplantando a agregao simples de dados (Cavarlay et al., 1989: 14-21; 1993). Diante de tais fatos, o INSE substitui os procuradores na funo de gerenciamento das estatsticas criminais disponveis e, por meio do mtodo mecanogrco, vai padronizar documentos, categorias e regras de classicao de fatos. Assim, em 16 de novembro de 1952, iniciado o novo sistema de coleta de dados identicados e, trs anos depois, extinto o sistema dos procuradores (Cavarlay et al., 1989: 14-21). Com o advento da informtica, a mecanograa deixa de ser utilizada, mas seus pressupostos puderam ser incorporados ao processo de informatizao do Estado, mundialmente mais forte nos anos 1960 e 70, e, a partir de ento, consolidar uma nova forma de produzir estatsticas criminais. Em resumo, nos anos posteriores a 1955, a tecnologia passou a ocupar posio de destaque na produo de estatsticas criminais na Frana e reforou o debate sobre a validade e a legitimidade de tais dados. Na
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linha de Bobbio (1995), os elaboradores eletrnicos, ou seja, a tecnologia da informao baseada em computadores, para utilizar um termo contemporneo, colaborou para aumentar a transparncia da atividade do sistema de justia criminal. No entanto, esse processo parece ocorrer em razo da existncia prvia da compreenso das estatsticas enquanto instrumentos do controle pblico do poder, requisito bsico para a democracia.
Por t u g a l
A importncia da anlise das estatsticas criminais portuguesas deriva, de um lado, do fato de o Brasil ter sido, em muito, inuenciado no somente pelo universo jurdico portugus, mas, tambm, pelo modelo patrimonialista de organizao do Estado herdado do Reino de Portugal. Por outro lado, ajuda-nos a reetir sobre as semelhanas com naes de diferentes portes e estgios de desenvolvimento social e econmico, bem como de diferentes formas de tratamento de crimes e criminosos. Assim sendo, a histria da produo de estatsticas criminais em Portugal vista como sinnimo das diculdades burocrticas para a sistematizao de processos permanentes de monitoramento da criminalidade. Segundo Maria Joo Vaz (1998: 120-129), uma histria que revela a incapacidade de concretizao por parte do poder, ou seja, revela que os dirigentes polticos enfrentam um cenrio de adversidade e burocratizao que inviabiliza que sistemas de informaes estatsticas sejam plenamente operados. Para a autora, o pensamento quantitativista, que deu fora s estatsticas como ferramenta de governamentalidade, implanta-se em Portugal aps a vitria do liberalismo, no nal do sculo XVIII. Ser em 1834 que os esforos de produo de estatsticas criminais, entendidas como subproduto da atividade judicial, se intensicam. Em 1835, o Regulamento do Ministrio Pblico determina que seus funcionrios recolham junto aos juzes de direito, magistrados de polcia correcional e juzes de paz, dados relativos a oito grandes categorias de crimes e, trimestralmente, envia-los Relao29 a qual estavam subordinados. Tais categorias eram compostas por: 1 delitos pblicos por abuso de
De acordo com Jos Reinaldo Lima Lopes, Relao era o nome atribudo aos tribunais de apelao ou recurso. Abaixo das relaes havia os Ouvidores Gerais e abaixo destes os juzes ordinrios (juzes das cmaras) ou juzes de fora. Esses ltimos eram instrumento direto de interveno rgia nas autonomias locais e, por conseguinte, os tribunais de relao conguravam-se como locais de controle e padronizao da atividade judiciria (Lima Lopes, 2002: 260).
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liberdade de imprensa; 2 delitos pblicos de qualquer outra natureza; 3 crimes particulares por abuso de liberdade de imprensa; 4 crimes particulares de qualquer natureza; 5 - aes ativas e passivas do Ministrio Pblico; 6 execues da Fazenda pblica; 7 causas ocorridas nos juzos de conciliao; 8 cveis. Fora de Lisboa e Porto, deviam ainda serem enviados dois mapas referentes s causas ocorridas no Juzo e Tribunal de Polcia Correcional (Vaz, 1998: 121). Todas essas informaes deveriam ser, posteriormente, enviadas ao Ministrio dos Negcios Eclesisticos e de Justia MNEJ. Nota-se, aqui, uma nfase acentuada na gesto do Estado e do controle social. Ao contrrio da Inglaterra, que focava as questes patrimoniais, Portugal valorizava itens que subsidiassem a operao da razo de Estado, entendida como aquela que, na linguagem de Foucault, observa, esquadrinha e normaliza; ou, na linguagem de Adorno, razo que calcula, classica e subjuga (Rouanet, 1992:15). Em 27 de janeiro de 1845, uma portaria suspende esse procedimento, pois o julga muito complexo. Em paralelo, desde 1839, os escrives das diferentes comarcas eram obrigados a produzirem pequenos mapas criminais e, em 1842, os juzes de primeira instncia deveriam compilar mapas anuais com o nmero de causas cveis e criminais, segundo o tipo de movimento judicirio realizado (julgamentos, despachos, pendncias, razes das pendncias, entre outros). Esses mapas deveriam ser apresentados at 31 de outubro do ano posterior ao de referncia Relao de Lisboa e aps ao MNEJ. De acordo com a autora consultada, esses dados foram os que tiveram uma maior regularidade e, mesmo, chegaram a possuir certa publicidade, quando da sua divulgao no Dirio do governo. A preocupao que guiava sua produo era, essencialmente, a obteno de dados relativos ao funcionamento da mquina administrativa do Estado, em especial da Justia (Vaz, 1998; 121-122). Os governadores civis tambm informavam, at o dia 15 de cada ms, o MNEJ as caractersticas e o volume dos crimes ocorridos em seus territrios, incluindo determinao das causas. No obstante a esses e vrios outros esforos registrados entre 1830 e 1850, as decincias no processo de coleta de dados eram vistas como impeditivas da existncia de estatsticas criminais conveis, na medida em que eram tomadas
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para descrever toda a realidade e, uma vez que falhas eram constantes, no serviam aos seus propsitos. Alm disso, as diferentes concepes sobre as estatsticas de crime eram, ainda, assumidas nos vrios embates polticos do Reino, com alguns alegando crescimento dos crimes e, outros, refutando esse argumento (Vaz, 1998: 124). Em 7 de janeiro de 1858, o MNEJ novamente recorre ao Ministrio Pblico e solicita apoio para a produo de estatsticas de criminalidade. Contudo, na portaria que envia ao procurador-geral, o Ministrio tenta deslocar o foco do problema para a mquina administrativa, ao descrev-la como entrave, em razo de suas decincias, vontade poltica de resolver os problemas sociais da sociedade portuguesa. Numa tentativa de envolver os rgos de justia na produo de estatsticas, solicitado que o procurador-geral da Coroa e os procuradores rgios das Relaes e de Lisboa e Porto faam sugestes de aperfeioamento dos mecanismos de coleta de dados. Para tanto, eles deveriam responder s questes sobre: 1 - como elaborar um sistema de medidas simples e metdicas; 2 como reduzir ao menor nmero os funcionrios que fornecem os esclarecimentos, de modo a tornar o servio centralizado e expedito; 3 como organizar modelos de mapas fceis de compreender e que se limitem s informaes indispensveis e substanciais. Frise-se, contudo, que todos esses inquritos diziam respeito apenas aos crimes e nada falavam sobre os indivduos; sobre os criminosos (Vaz, 1998: 125). No obstante as discusses sobre a qualidade da informao produzida, at 1859 o debate sobre estatsticas criminais estava nas mos das instituies da justia criminal. Nesse ano, em 19 de agosto, foi determinada a reorganizao das reparties do Estado e, entre elas, as da rea de justia. Cria-se, assim, uma repartio de estatstica ligada ao MNEJ, devendo coligir dados sobre crimes, prises e movimento forense. Nesse mesmo ano, criada uma Repartio de Estatstica, integrada na Direo Geral do Comrcio e Indstria do Ministrio das Obras Pblicas, que veio a assumir as funes de agncia nacional de estatsticas. Entretanto, as estatsticas judiciais previstas nos planos dessa repartio caram sob a responsabilidade do MNEJ, cuja repartio vinculada manteve a produo dos dados, mas com a orientao de melhorar substancialmente a qualidade das informaes geradas, incluindo, agora, dados sobre criminosos reincidentes. No plano de
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estatsticas desse rgo estavam previstas estatsticas sobre movimento forense, crimes e criminosos, agregadas em seis grupos (crimes contra a religio e abuso de funes religiosas, crimes contra a segurana do Estado, crimes contra a ordem e a tranqilidade pblicas, crimes contra as pessoas, crimes contra a propriedade e provocao pblica ao crime). No caso dos homicdios, h campos para as suas causas, quando conhecidas, e h a tentativa de classicao dos meios empregados e formas de execuo dos delitos (Vaz, 1998: 126). Amplia-se o leque de fenmenos e interaes monitoradas e a nfase continua sobre a gesto do Estado. Maria Joo Vaz arma que a coleta de dados sobre crimes e criminosos antes respondia lgica de investigar sobre como o Estado liberal cumpria as funes de administrao e que, pouco a pouco, foi mudando para a inquisio sobre o estado moral do pas e sobre quem comete crimes (Vaz, 1998: 126). A dimenso criminoso ganha centralidade, no obstante as diculdades encontradas na recolha das informaes necessrias. Todavia, Portugal no conseguir manter a produo e a divulgao sistemticas de estatsticas criminais. Na atualidade, porm, o Gabinete do Ministrio da Justia disponibiliza dados sobre vrias regies de Portugal e indica que possui sistemas permanentes de monitoramento. Um dos estudos mais aprofundados sobre os papis administrativo e poltico das estatsticas portuguesas foi aquele feito por Boaventura de Sousa Santos e colaboradores (1996) com o objetivo de estudar os tribunais portugueses. Nele, os autores vo descrever pontos-chave na discusso sobre como as estatsticas so legitimadas na medida em que reforam experincias pessoais dos operadores da justia, num movimento de construo viesada de olhares pessoais e institucionais. Segundo esse trabalho, essa situao derivada da falta de incentivo produo sistemtica de estatsticas e tanto mais grave quanto mais baixa a cultura estatstica geral do pas, ou seja, quanto menor a percepo social e mais baixa a avaliao do valor da estatstica para o conhecimento e reconhecimento da sociedade (Santos e outros, 1996: 93-95). Em termos sociolgicos, podemos inferir que Portugal constituiu um acervo administrativo de dados, mas a transparncia como requisito democrtico ainda no um ponto de congurao do modo de
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produo de dados criminais e judiciais naquele pas. Para os autores, esse um projeto ainda inconcluso e que faz parte da agenda poltica atual de Portugal.
Alemanha
J Mathieu Deem (1997: 3), ao descrever como as estatsticas criminais se desenvolveram na Alemanha, explora a evoluo das estatsticas nesse pas como uma manifestao da nfase governamental sobre as estratgias de controle preventivo e preditivo do crime e do comportamento social da populao, numa anlise sobre a relao entre sujeito e poder. Segundo o autor, o caso das estatsticas criminais da Alemanha congura-se como um interessante campo de investigao, na medida em que, juntamente com Frana e Inglaterra, foi o palco das mais inuentes teorias estatsticas e da cincia criminal. No entanto, a chave no era o clculo mas o Estado. Desde o sculo XVIII, estatstica, enquanto cincia, foi ensinada nas universidades alems mediante de abundantes pesquisas e inquritos sobre caractersticas do territrio alemo. As investigaes estatsticas foram originalmente fruto de pesquisas acadmicas individuais em busca de leis gerais para os eventos sociais, mas adquiriram uma orientao mais voltada proposio de polticas pblicas, com o objetivo de solucionar problemas de poltica e controle do crime. Um exemplo o de Ferdinand Tnnies que, em 1878, se associa ao Bureau Prussiano de Estatsticas e passa a trabalhar com estatsticas criminais na perspectiva delas constiturem estatsticas morais30 nesse perodo que Tnnies elabora, para a sociedade de Cultura tica, planos para reconstituir famlias e pequenas coletividades para a sustentao/reelaborao dos valores comunitrios (Deem, 1997: 5; Miranda, 1995 :19). Ainda segundo Deem (1997), a produo de estatsticas na Alemanha foi beneciada, como j foi dito, por um ambicioso projeto de investigao de caractersticas territoriais/geogrcas e, para tanto, foram desenvolvidas tcnicas, mtodos e tecnologia. Os inquritos da rea de geograa, portanto, foram os primeiros a abordar a produo sistemtica de dados e ocorreram a partir de 1800 (na Prssia em 1805,
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De acordo com Deem, Tnnies assume a perspectiva de Georg von Mayr, em Statistik und Gesellschaftslehre (1895), no qual ele dene que estatsticas morais incluem o estudo de suicdios, divrcios, crimes e aspectos ticos de outros fenmenos da vida social, como a legalidade ou ilegalidade do nascimento, a obedincias s regras eleitorais, as qualidades morais de pessoas alcolatras. Os pressupostos quantitativos da cincia-estado, tal como a estatstica era vista, eram assumidos como relevantes instrumentos de gerenciamento de circunstncias ticas e administrao da sociedade (Deem, 1997: 05). Destaca-se, ainda, que a congurao de estatsticas morais tambm existia na Frana.
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na Bavria em 1808 e em Wrttemberg em 1820). A unicao desses levantamentos se deu com a unio tarifria de 1834 e se expandiu aps a criao do Imprio Alemo. Em 1871, um plano imperial foi elaborado para organizar colees estatsticas para a Alemanha unicada, incluindo estatsticas das esferas central, federal, especial e comunitria. Nas estatsticas centrais estavam contemplados os dados sobre o Imprio inteiro; nas federais, os dados sobre os estados-membros; nas especiais, sobre diferentes estados ou colnias; e, por m, nas comunitrias, dados municipais das cidades do Imprio. As estatsticas centrais e federais foram coletadas diretamente pelo Escritrio Imperial de Estatsticas, criado em 21 de julho de 1872, com o apoio de um contingente de funcionrios que variava entre 1500 e 1900 pessoas. As estatsticas especiais eram enviadas pelos escritrios estatsticos das diferentes terras alems e os comunitrios pelos escritrios municipais. Mathieu Deem lembra que, em 1914, havia 17 escritrios de estatstica estaduais e 45 municipais, e que eles no eram regulamentados por lei e possuam autonomia sobre a produo de dados. Isso foi visto como positivo, na medida em que eram estatsticos prossionais que determinavam o contedo dos levantamentos, esvaziando a presso dos usurios polticos, ou seja, os tpicos de anlise eram discutidos aps avaliao de aspectos tcnicos, sem denies de antemo sobre o resultado do que se monitorar. O pressuposto era o de que estatsticas deveriam servir ao governo do Estado e havia, assim, a crena na cincia como algo isento e objetivo capaz de mostrar quais os melhores ou mais ecientes caminhos. Com isso, inmeros aspectos da realidade alem daquele perodo foram esquadrinhados pelos inquritos estatsticos, entre eles os crimes. A coleo de estatsticas criminais foi a primeira a ser organizada em cada colnia ou territrio, aps 1882, respeitando parmetros de uniformizao e classicao denidos pelo Imprio. Na discusso sobre o escopo das estatsticas criminais, a Alemanha considera as estatsticas prisionais e as judiciais como constituintes dessa categoria. A coleta de dados sobre presos e prises dizia respeito apenas aos condenados, enquanto as judiciais retratavam as atividades das cortes. Essas ltimas, por sua vez, caram, a partir de 1881, sob a superviso do Departamento de Justia do Imprio. As Cortes foram orientadas a preencher chas
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com o veredicto dado e com caractersticas como sexo, idade, naturalidade, religio, situao familiar, ocupao, categoria de crime cometido, lugar e hora do crime, e tipo de sentena proferida. Essas chas foram tabuladas pelo Escritrio Imperial de Estatsticas e foram publicadas at 1900 em conjunto com todas as estatsticas ociais da Alemanha e, posteriormente, como publicao especca (Deem, 1997: 5-6). Em termos operacionais, as estatsticas criminais existentes na Alemanha eram consideradas como de importncia central para o aparato policial e de vigilncia da populao. Existia uma percepo que era indispensvel dispor de estoques crescentes de informaes e que elas fossem cada vez mais acuradas no controle das vrias modalidades de crimes. Deem chega a considerar essa percepo como uma obsesso impressionante para contar crimes e criminosos. Como exemplo, ele cita um trabalho do criminlogo Aschaffenburg que, entre outras coisas, investiga a taxa por 100 mil habitantes de condenados na Alemanha em 1882, desagregado por sexo, crime cometido e caractersticas de tempo e lugar do fato. As estatsticas criminais da Alemanha serviram, ainda, para a discusso metodolgica e terica de vrios problemas de mensurao de fatos sociais, entre eles a denio do que se entende como crime categoria penal ou social ou parmetros de comparao inter e intra-Imprio. No caso, as estatsticas alems estavam, como na maioria dos pases, includo o Brasil, fortemente inuenciadas pelas categorias penais e, na opinio de alguns cientistas sociais como Tnnies, esse fato poderia dicultar a compreenso dos problemas de natureza social. Mesmo assim, a contribuio e a inuncia das estatsticas criminais parecem ser um ponto de debate entre os estudiosos daquele pas, pois o valor das estatsticas para a administrao interna das polcias foi reconhecido, mas mais como elemento de gesto do que como desdobramentos da inuncia das cincias criminais que as motivavam. No obstante a esse fato, o conhecimento advindo com a produo de estatsticas criminais foi efetivamente usado pelo sistema de justia da Alemanha que, aps, 1871, viu aumentar em muito as atribuies do aparato policial (de controle da qualidade dos alimentos a superviso de farmcias e controle de crimes, passando por inmeras atividades de controle administrativo da populao) (Deem, 1997). A instituio policial tinha todos os poderes de polcia, no sentido de que detinha legitimidade para atuar como executora da vontade
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das leis em quaisquer reas. Como contraponto, atualmente no Brasil o poder de polcia, em especial no que diz respeito aos cdigos de postura dos municpios, no est nas mos da instituio polcia mas nas prefeituras municipais, lhes cabendo a atribuio de scalizao. Essa centralizao de funes exigiu, assim, que a polcia constitusse sistemas de informao e controles rgidos sobre vrias esferas da vida pblica e, portanto, as estatsticas ocupavam posio de destaque nas relaes de fora. Por lei, Deem indica que, no sculo XIX, todos os residentes, sejam naturais ou estrangeiros, deviam registrar suas entradas e sadas de uma cidade, obrigando, por exemplo, a Polcia de Berlin a manter cerca de 200 funcionrios para dar conta desse controle numa populao de 12 milhes de residentes. O sistema Meldewesen tinha o propsito de esquadrinhar cada dimenso da vida cotidiana e a polcia era a responsvel pelo seu gerenciamento (Deem, 1997). Em outras palavras, a Alemanha tinha nas estatsticas criminais um efetivo instrumento de gesto das instituies e de controle da populao. Aparentemente, instituies externas e internas do sistema de justia participavam do processo de produo de dados e o contar crimes e criminosos encontrava ressonncia numa ideologia de centralizao, planicao da sociedade e rgidos mecanismos de controle social. Atualmente, a Alemanha dispe de sistemas de informao que articulam vrios atores institucionais e, se no h concentrao total nas mos de uma agncia, h a idia do planejamento e da integrao de aes, nos quais as estatsticas so vistas como insumos de gesto. H todo um esforo de articulao interinstitucional e de estabelecimento de redes, na perspectiva da gesto do conhecimento, na qual as estatsticas so apenas um dos pilares que balizam a atividade de polcia. O outro pilar seria, no caso, a desobstruo dos uxos e canais de informao e o investimento em inteligncia policial.
Estados Unidos
Em sentido contrrio ao da Alemanha, as estatsticas criminais nos Estados Unidos ganharam impulso aps 1800 e se destacam pelo pragmatismo dos dirigentes polticos em considerar os dados como
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Marked Defect, no original.
Penchant au crime, no original.
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insumos ao planejamento e, ao mesmo tempo, articular uma rede de coleta de dados desvinculada diretamente da misso de controle social. A questo da Federao era o ponto principal nos EUA, ou seja, as estatsticas estavam intimamente ligadas estrutura de administrao, j que o principal problema estava no relacionamento entre as esferas estadual e federal. A forma como os dados foram sendo padronizados nacionalmente serve como exemplo para as questes de pacto federativo envolvidas na produo de informaes em pases com esse modelo de organizao poltica, como o caso do Canad e do Brasil, na medida em que os dados locais j eram produzidos antes do governo federal entender necessrio compilar estatsticas dessa natureza (Deem, 1997; Robinson, 1969). Louis Newton Robinson, escrevendo no incio do sculo XX, arma que o sculo XIX, tal como Adolphe Quetelet pensou, o sculo das estatsticas e da quanticao da realidade. Em seu livro sobre a histria das estatsticas criminais norte americanas, ele destaca a diferenciao nelas contida e arma que, como estamos vendo nesse trabalho, os signicados de crime e criminosos variam regionalmente e que, tambm, a circunscrio exata dos sentidos contidos nas estatsticas fundamental para que elas possam ter alguma contribuio na discusso sobre o impacto de ofensas lei e s pessoas tm na vida de uma sociedade. Assim, estatsticas criminais englobam dados sobre crime mas tambm dados sobre a forma como o Estado processa esses casos. Em outras palavras, estatsticas criminais contemplam dados sobre crime, justia e priso e so, portanto, estatsticas que empregam dois conceitos, ou melhor, duas unidades: crimes e criminosos. Trabalhar apenas com uma dessas unidades implica, por conseguinte, em assumir riscos de natureza conceitual e metodolgica que podem comprometer a capacidade dos dados em descrever situaes sociais. Nas palavras do autor, para o exemplo dos crimes, estatsticas de crimes possuem um defeito realado31, ou seja, elas falham em indicar a motivao/propenso para o cometimento do crime32 (Robinson, 1969: 3-5) Feita essa ressalva, Robinson (p. 8) destaca que, portanto, necessrio somar estatsticas de crime, criminosos, judiciais e prisionais para que se possa entender as estatsticas criminais nos Estados Unidos e, com isso, a compilao dos dados torna-se mais difcil do que em pa-
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ses como Alemanha, Frana ou Inglaterra. O autor destaca que nesses pases as leis penais eram de alada federal e as estatsticas tinham um parmetro nico para a sua produo, enquanto que nos EUA cada estado possui um cdigo penal prprio, exigindo acordos e pactos sobre a possibilidade de um entendimento comum sobre o que se considera crime e criminoso o caso recente das estatsticas policiais do Brasil demonstra um cenrio parecido, no qual o Ministrio da Justia, por meio da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, precisou, em 2003, organizar um quadro de relacionamento que permitisse que categorias de crimes fossem compatibilizadas numa mesma linguagem, ou seja, que tratamentos diferenciados para situaes idnticas tivessem suas formas de classicao local/regional identicadas e traduzidas para uma linguagem nacional de compilao de estatsticas (Brasil, 2003). Nessa perspectiva, constata-se que, nos EUA, as estatsticas criminais estaduais contemplavam dados sobre polcia, justia e prises. As estatsticas federais iniciam-se com o Censo de 1880, no obstante j existirem dados sobre uma das dimenses nelas contidas nos Censos de 1850, 1860 e 1870. Nesse ano, foi proposta ao Bureau do Censo uma pesquisa especial sobre pauperismo e crime, com nfase nos dados prisionais e em sintonia com as teses europias sobre condicionantes socioeconmicos do crime e da violncia (Lodge, 1952). Em 1850, o Censo dispunha de dados sobre crimes e, em 1870, publicava informaes somente dos criminosos. Ser em 1880 que essas duas dimenses sero agrupadas e trabalhadas em conjunto (Robinson, 1969: 12). H o destaque para o fato de que, com exceo das estatsticas prisionais, as demais foram produzidas pelo Bureau do Censo, que tinha a misso de estabelecer os parmetros metodolgicos e conceituais envolvidos nesse processo. Um exemplo da importncia dada ao processo de padronizao e discusso conceitual, o que descreve, nos termos desse texto, os jogos de poder e segredo embutidos na produo de estatsticas prisionais. Ainda sobre o sculo XIX, Robinson ir apresentar o caso no qual os US Marshals, espcie de polcia judiciria federal, produziam estatsticas prisionais apenas quando lidavam com pessoas condenadas presos em agrante e por outras modalidades no eram contados e demonstra que, ao restringir essa informao a um procedimento jurdico-legal, o que estava em jogo era a necessi-
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dade de um conhecimento prvio sobre os procedimentos e, portanto, que a estatstica era uma atribuio de um grupo de operadores da lei iniciados nessa linguagem e, o mais importante, conhecedor dos meandros do funcionamento do sistema de justia criminal dos EUA (1969: 14-15). Signica dizer que, mesmo com alguns cuidados com a transparncia dos conceitos usados, o acompanhamento estatstico do movimento prisional estava condicionado estrutura dos Marshals, num quadro de fortalecimento da burocracia. Outro exemplo que merece meno a importncia da questo racial no Plano de Estatsticas Sociais dos EUA, no qual crimes e criminosos tinham destaque. Segundo o autor, o Censo de 1850 traz quatros principais perguntas, sendo uma primeira sobre o nmero de condenados por crime e ano; a segunda sobre o nmero de prisioneiros em 1o de junho de 1850; a terceira sobre nascimentos; e, por m, a quarta sobre a cor dos norte-americanos nascidos naquele ano. Essas questes aplicavam-se, em tese, a todos os habitantes livres e no aos escravos. Esses, nas instituies prisionais ou correcionais, eram enumerados enquanto tal. Como discutido na parte sobre a histria das estatsticas criminais da poca do Imprio brasileiro, 7 a ideologia racial mostra-se sucientemente forte para, alm de classicar a populao segundo a categoria cor, impor tratamento classicatrio diferente segundo a condio de livre ou escravo (Robinson, 1969: 14-15). No que diz respeito s estatsticas estaduais, Nova Iorque foi o primeiro estado a possuir monitoramentos sistemticos na rea, seguido de Massachusetts e do Maine. Em geral, os dados eram enviados aos procuradores dos estados ou as escrives das cortes criminais e, em alguns casos, ao procurador geral, aos governadores e aos secretrios de Estado. Segundo o texto analisado, a origem das estatsticas de Massachusetts se deu em 1832. Nesse ano, foi denido que o Procurador Geral do Estado deveria apresentar um relatrio sobre os fatos e processos atendidos no ano, incluindo resumos dos casos registrados pelos procuradores distritais. Esse relatrio foi ento produzido para cada ano legislativo at 1843, quando a Procuradoria Geral foi extinta. Os procuradores distritais continuaram enviando os relatrios diretamente para a assemblia legislativa at 1849. Nesse ano, a Procuradoria recriada e novamente ca encarregada dos relatrios de fatos e processos. No obstante esse movimento, os dados do sculo XIX eram pu-
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blicados nos relatrios ociais, mas poucos eram aqueles que possuam dados para o conjunto completos de cidades do estado. Em termos de utilidade serviam apenas para demonstrar a natureza do trabalho das cortes, mas no para serem usados no estudo das evidncias de crimes (Robinson, 1969: 43-46). Nos termos da discusso aqui empreendida, a transparncia era um pressuposto poltico e a regra no parecia ser a do segredo burocrtico, mesmo que, como vimos, alguns atores institucionais procurassem se apoderar das estatsticas em seus jogos de poder. Nova Iorque teve a produo de estatsticas iniciada um pouco antes, em 1829, e tambm focava dados judiciais, mas com grande inuncia do iderio de Quetelet, ao ponto de Robinson armar que o autor francs foi o responsvel pelo incio das estatsticas judiciais na rea criminal em Nova Iorque (p. 47). Entre 1829 e 1861, as estatsticas foram ganhando legitimidade e a questo central era ampliar a cobertura para todas as cidades do estado. Sua institucionalizao ocorreu em 1861, quando uma lei foi aprovada com o objetivo de consolidar todos os atos referentes s estatsticas sem, no entanto, alterar em demasia os critrios existentes at ento. Mudanas mais profundas foram conduzidas somente em 1866 e, a partir da, uma srie de outros atos normativos foram sendo publicados e a verso nal das regras e critrios de produo acabou sendo compilada no Cdigo Criminal do estado que, inclusive, estabelece penalidades e multas para aqueles que no seguirem as normas xadas (Robinson, 1969: 47-49). Nesse caso, nota-se que a inuncia das teses quanticadoras da realidade se faziam presentes com fora e a ideologia positivista ganhava terreno. Percebe-se, assim, que as diferenas estaduais sempre foram acentuadas e, em 1933, apenas 22 estados produziam estatsticas criminais. No entanto, elas eram consideradas de baixa qualidade tcnica e sofreram resistncias dos especialistas ao seu uso isolado. Elas trouxeram tona uma nova questo: a da articulao entre os vrios produtores e que, pelo modelo de organizao poltica norte-americano, poderia ser feito pelo governo federal, mas desde que pactuado e discutido entre todos os atores institucionais envolvidos no havia pressupostos legais que exigissem a vinculao de um estado ao sistema nacional de estatsticas, a no ser quando os crimes so de jurisdio federal, quando h um tratamento diferenciado (nesse caso, existem dados considerados
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de maior qualidade). Alm do Bureau do Censo e as agncias estaduais e, aps 1926, juntam-se a elas o Bureau da Infncia, ao iniciar a produo de estatsticas sobre casos envolvendo jovens no mbito judicial, e o Bureau Federal de Prises, que publica desde 1929 estatsticas de prisioneiros federais. Eram muitos os atores e instituies envolvidas e no havia articulao entre os produtores nem entre eles e os usurios de informaes (Deem, 1997: 7). Considerando tal multiplicidade de instituies envolvidas na coleta e produo de estatsticas de crime, a situao foi, como conta Deem, reconhecida como intolervel. Uma iniciativa da Associao Internacional de chefes de polcia, em 1920, foi o incio de uma grande transformao nesse cenrio e que vista como o ponto de partida para a soluo do lack of uniformity, ou seja, para a desarticulao e a inexistncia de padres. A associao formou um comit para desenhar registros uniformes de crimes, ou, como mais conhecido pela prpria sigla em ingls, UCR (Uniform Crime Reports). O Congresso dos EUA autorizou, assim, a Diviso Nacional de Identicao e Informao do Departamento de Justia a coletar e organizar estatsticas policiais de acordo com as sugestes da Associao Internacional de chefes de polcia - AICP. Em paralelo, em 1933, trs divises do governo Federal atuavam na rea: o Bureau do Censo, para as estatsticas de prises; o Bureau de Investigao do Departamento de Justia (FBI), para as estatsticas policiais; e, por m, o Bureau de Infncia do Departamento do Trabalho, para os dados sobre crimes juvenis (Deem, 1997: 7-8). A histria do UCR e de sua institucionalizao ser mais detalhada em seguida. Entretanto, o desenvolvimento das estatsticas criminais norte-americanas foi, conforme pudemos constatar, inspirado na idia de que era necessrio conhecer o crime e somente com o acmulo contnuo de dados que as estatsticas podiam ser teis administrao eciente do sistema de justia criminal. A proposta era obter o maior nmero de resultados possveis, ou seja, h uma aposta numa racionalidade governamental, na qual os dados ajudariam na gesto do sistema e que eles podiam transformar o modelo de organizao da justia (Deem, 1997: 7-9). O que estava em jogo o estatuto ontolgico das estatsticas e sua capacidade em traduzir, de forma convel e utilizvel na gesto de polticas pblicas, crimes e criminosos como produtos de
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fatos sociais e modelos de atuao das instituies do Estado responsveis por process-los e oferecer respostas demanda por lei e ordem. H a preocupao com o contedo e com as categorias empregadas e com a forma como elas so compreendidas tanto pelo Estado quanto pela sociedade. Se as estatsticas nos EUA so diretamente tributrias do debate europeu sobre governamentalidade, elas possuem uma particularidade marcante. Elas revelam uma obsesso diferente pela obteno de dados de crimes, como relata Deem, e traz tona os signicados e usos desse termo (1997: 10-12). Percebe-se, assim, que, de um lado, produtores e usurios foram minimamente contemplados em suas demandas e, por outro, que a transparncia, enquanto pressuposto poltico e ideolgico, parece ter mais fora e legitimidade do que os casos da Alemanha e do Brasil, onde os segredos de Estado ajudam a conformar o lugar das estatsticas criminais na operao do sistema de justia. Entretanto, mesmo com a transparncia sendo um pressuposto poltico e ideolgico, as questes metodolgicas implicadas na produo de dados nacionais levanta uma outra questo-chave: de que forma a produo de estatsticas pode ser apropriada pelo Estado, em suas mltiplas esferas e poderes, e contribuir no desenho e na efetividade de polticas pblicas? O relato da histria ps-UCR nos ajuda a pensar respostas parciais a essa pergunta. Sobre essa histria, o Relatrio Final do Grupo Gesto da Informao, produzido sob a coordenao do socilogo Cludio Beato, da Universidade Federal de Minas Gerais, com a nalidade de subsidiar a implementao do Sistema nico de Segurana Pblica, concebido pelo Governo Federal do Brasil em 2003 como resposta s demandas por maior envolvimento federal na questo da segurana pblica, faz uma sntese que, a meu ver, vale ser reproduzida. Antes, destaca-se que o relatrio foi pensado na perspectiva de propor polticas de integrao de informaes e constituio de sistemas de informao e, portanto, entende que a viso sistmica a mais adequada para organizar a produo de estatsticas no mbito da justia criminal brasileira, includa a segurana pblica. Assim, segundo o relatrio, os Estados Unidos no contavam com um sistema adequado de estatsticas descrevendo a criminalidade e a resposta da justia criminal at a dcada de 1970 e, mesmo ento, grande parte da informao acerca do processamento dos ca-
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Modelo canadense de coordenao das estatsticas criminais 67


sos no sistema de justia criminal no se encontrava disponvel em um banco de dados nacional. Os sistemas de dados atualmente existentes so substancialmente melhores que os disponveis na dcada de 1970. No obstante, ainda h lacunas importantes (Beato et al., 2003). Entre os sistemas de informao usados atualmente, o relatrio aqui trabalhado cita que h duas sries estatsticas principais que visam medir o nvel e as mudanas no nvel da criminalidade nos Estados Unidos o Survey Nacional de Vitimizao pela Criminalidade (NCVS) e os Registros Unicados da Criminalidade (UCR). O primeiro um survey de vitimizao autodeclarado administrado a uma amostra da populao no-institucionalizada dos Estados Unidos com 12 anos de idade ou mais. Os Registros Unicados da Criminalidade so uma srie de dados administrativos, na qual os crimes conhecidos pela polcia so registrados pelas agncias policiais locais e encaminhadas ao Bureau Federal de Investigao (FBI) para serem agregados aos totais nacionais. Atualmente, os UCR incluem o Sistema Sumrio, que opera desde 1930, e o Sistema Nacional de Registro Baseado em Incidentes (NIBRS), que ainda se encontra em fase de implementao (Beato et al., 2003: 6-13). Em termos metodolgicos, o NCVS diferente dos surveys de vitimizao tpicos mais familiares, tais como o Survey Internacional de Vitimizao pela Criminalidade (ICVS) ou o Survey Britnico da Criminalidade (BCS). O NCVS oferece estimativas sobre o nvel e a mudana no nvel da vitimizao para os seguintes crimes: estupro, agresso sexual, roubo, agresso agravada, agresso simples, arrombamento, furto, roubo de veculo automotor e vandalismo (Beato et al., 2003, 2003: 6-13). J os UCR (sistema sumrio), segundo o relatrio, representaram um grande avano na estatstica criminal, uma vez que ofereciam uma classicao uniforme das ofensas que permitia a produo de um indicador nacional das mudanas no nvel da criminalidade nos Estados Unidos. Em um pas com 50 estados e 50 cdigos legais diferentes, esta uniformidade foi essencial para a produo de estimativas nacionais (Beato et al., 2003: 6-13). Seu desenho metodolgico prope agregar os dados das vrias agncias policiais em 2002 elas totalizavam cerca de 18 mil e constituem-se em uma srie administrativa na qual as agncias locais fornecem as contagens dos crimes e prises ocorridos em sua jurisdio para o programa estadual dos UCR ou diretamente para
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A . D. BIDERMAN e James P. LYNCH (1989: 6-9) indicam a quantidade de mecanismos de controle de qualidade e correo de aes adotados na produo dos UCRs (sistema sumrio e NIBRS) e, com isso, revelam a obsesso pela objetividade e descrio da realidade, num exemplo de aderncia ao pensamento positivista.
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a Unidade de Registros Criminais Uniformes do FBI, que agrega essas contagens em uma estimativa nacional dos crimes conhecidos pela polcia e das prises por ela efetivadas (Beato et al., 2003: 6-13). O relatrio indica tambm que os dados dos UCRs (sistema sumrio) esto disponveis, para vrios anos, para qualquer interessado e podem, mesmo, serem obtidos por meio da Internet e dos Arquivos Nacionais de Dados sobre Justia Criminal contidos no Consrcio Inter-universitrio para Pesquisa Social e Poltica, na Universidade de Michigan. Signica dizer, portanto, que os dados dos UCRs tm sua divulgao e disseminao incentivadas, e que a dimenso dos usurios preocupados com os fenmenos crime e controle da criminalidade no exclusividade apenas das instituies integrantes do sistema de justia. Em outras palavras, outros atores usam os dados e tm neles uma possibilidade de discusso pblica sobre como lidar com crimes e criminosos. Aqui, a transparncia da informao no somente um pressuposto como um dos eixos estruturadores da ao de produo de estatsticas. Os aspectos metodolgicos e a preocupao de torn-los transparentes, bem como de aumentar a capacidade de utilizao dos dados gerados no planejamento de polticas pblicas e no estudo do crime, permitiram o desenvolvimento de uma segunda gerao dos UCRs, o NIBRS, ou Sistema Nacional de Registro Baseado nos Incidentes. Desenvolvido em 1985, o NIBRS pretende eventualmente substituir o sistema sumrio do UCR e foi projetado para estimar nveis e mudanas da criminalidade e do perl dos indivduos presos. Contudo, ele se baseia nos incidentes, nos crimes registrados em cada agncia local, e no em dados agregados. Conseqentemente, ele inclui muito mais informao sobre os crimes, vtimas e criminosos do que os dados do sistema sumrio (Beato et al., 2003: 6-13). Em resumo, os sistemas de informao existentes nos EUA, sejam tratando registros administrativos ou dados coletados por intermdio de pesquisas de opinio (surveys), foram e so o principal instrumento para a transformao das estatsticas em insumos ao conhecimento sobre crimes, criminosos, vtimas e modelos de atuao do Estado na rea da segurana e da justia. O desenvolvimento de tcnicas cada vez mais apuradas e de mecanismos de controle da qualidade dos dados coletados reala a fora da perspectiva quanticadora e a aderncia do positivismo como ideologia hegemnica33.
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Registros administrativos e gesto institucional da segurana e da justia No entanto, os Estados Unidos tambm se destacam por adotarem sistemas que visam, especicamente, incorporar as estatsticas na dimenso de gesto e administrao da segurana e da justia. Em 1984, o Bureau de Estatstica da Justia BJS iniciou uma nova coleta de dados: a Gesto Policial e Estatstica Administrativa (LEMAS), projetada para descrever a estrutura e as polticas das organizaes policiais em nvel nacional. Atravs de questionrios bi-anuais enviados a uma amostra nacionalmente representativa de organizaes policiais, cada agncia solicitada a declarar as funes executadas pela organizao, o nmero e o tipo de pessoal, os diversos tipos de polticas seguidas e os programas da agncia, bem como as vrias tecnologias disponveis aos ociais da organizao, entre elas computadores e armas. Alm disso, o BJS produz publicaes de rotina que descrevem diferentes segmentos da atividade policial, tais como grandes departamentos de polcia, departamentos de xerifes, polcias menores e polcia especial (Beato et al., 2003: 6-13). Fora do mbito policial, h sistemas sobre o Ministrio Pblico, Justia e Prises. No primeiro caso, h duas sries de dados que descrevem as decises tomadas e as polticas seguidas nos processos. Segundo o Relatrio Final, o primeiro a Estatstica Estadual do Processo na Justia (SCPS) (anteriormente, at 1994, Programa Nacional de Registro Pr-Julgamento (NPRP)), que oferece dados sobre os processos na justia criminal de pessoas acusadas por crimes graves34. O segundo o Survey Nacional dos Promotores (NPS), que coleta dados sobre recursos, polticas e prticas dos promotores locais. Como exemplo, a SCPS inclui as pessoas acusadas por crimes graves em 40 jurisdies representativas dos 75 maiores condados. So obtidos dados dos arquivos da justia sobre caractersticas demogrcas, ofensas com priso, situao na justia criminal no momento da priso, prises e condenaes anteriores, liberao por ana ou pr-julgamento, registro do comparecimento ao tribunal, novas prises durante a liberao de pr-julgamento, tipo e conseqncia da adjudicao e tipo e durao da sentena. Estes dados so coletados aproximadamente a cada dois anos, comeando por 1988 (Beato et al., 2003: 6-13).
Estes crimes mais graves tipicamente implicam em uma sentena de um ano ou mais. A denio precisa desses crimes varia entre os estados.
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J as decises sobre condenao e sentenciamento feitas nos tribunais criminais em todo o pas so descritas na SCPS e no Programa Nacional de Registro Judicial (NJRP), que se baseia em uma amostra nacional dos julgamentos por crimes graves nos condados e constitui um quadro mais representativo nacionalmente das condenaes e sentenciamentos. Ele no oferece, segundo o relatrio usado como fonte de referncia, dados sobre o histrico criminal dos rus. Na lgica norte-americana de incorporar surveys como instrumentos de gesto, h ainda o Survey da Organizao dos Tribunais Estaduais SCCO. Ele contm informaes descritivas bsicas sobre os sistemas estaduais de justia de apelao e julgamento. coletada informao sobre tribunais e juzes, seleo e servio judicial, procedimentos administrativos, jri e estrutura do tribunal a partir da populao dos tribunais estaduais. O conjunto mais recente inclui dados sobre a proliferao dos tribunais especializados, adjudicao de casos de violncia domstica, defesa por insanidade e sistemas automatizados de informao judicial. Esses dados foram coletados a intervalos irregulares, especicamente em 1980, 1987, 1993 e 1998 (Beato et al., 2003: 6-13). Por m, no mbito prisional, os dados descrevem o estoque e o uxo de prisioneiros, bem como a estrutura e os recursos empregados na sua conteno. Estes conjuntos de dados incluem a Estatstica Nacional dos Prisioneiros (NPS), o Censo das Facilidades Correcionais (CSCF), o Censo das Prises (CJ), o Programa Nacional de Registro Correcional (NCRP), o Survey dos Internos das Facilidades Correcionais Estaduais e Federais (SISFCF) e o Survey dos Internos das Prises Locais (SILJ). Alm disso, o Bureau de Estatstica da Justia coleta dados sobre os internos que foram condenados pena de morte. Destaca-se, ainda, a existncia de inmeras agncias federais com poder de polcia (Bureau Federal de Investigao; Bureau de lcool, Tabaco e Armas de Fogo; Servio de Alfndega; Servio de Elite; Agncia Anti-Drogas - DEA; Servio de Imigrao e Naturalizao). Entretanto, a conseqncia dessa necessidade de accountability explicaria o fato de haver poucas estatsticas coletadas e publicadas na esfera federal. Alm disso, quando esses dados existem e so disponibilizados ao pblico, isso feito por intermdio de um grande nmero de relatrios dispersos. Como resultado, o quadro estatstico das agn-
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cias federais parcial e fragmentado (Beato et al., 2003: 12-13). Signica dizer, assim, que o pressuposto de transparncia obnubilado pela fragmentao institucional e as estratgias e tticas do poder tornam-se opacas opinio pblica e compreenso dos movimentos tomados pelas agncias. O jogo de poder parece retirar legitimidade das estatsticas para descrever a realidade e as relega ao papel de insumos ao planejamento burocrtico. Aparentemente, no entanto, esse um processo circunscrito, em maior ou menor grau, s agncias vinculadas ao Poder Executivo. As estatsticas dos demais poderes no possuem movimento semelhante, na medida em que monitoramentos externos e internos so incorporados. Como exemplo, o relatrio cita que, em 1987, o Bureau de Estatstica da Justia criou o Centro de Pesquisa e Estatstica Federal da Justia (FJSRC) com o objetivo de desenvolver um conjunto de estatsticas mais uniforme e acessvel para o sistema federal de justia. O centro administrado pelo BJS em contrato com a ONG Instituto Urbano. A equipe do Instituto Urbano continuamente solicita dados de vrias agncias e os disponibiliza no stio de Internet do Centro. Alm disso, o Centro desenvolveu um manual sobre as funes, os termos e as denies utilizados em cada agncia federal de justia. Deste modo, pode-se conhecer tanto a ao do procurador nacional quanto do juiz do tribunal distrital a respeito do mesmo caso (Beato et al., 2003: 2003: 13). Enm, o modelo dos EUA mostra-se complexo e associa nveis de segredo e transparncia da informao que se de um lado dota o Estado e a sociedade de mecanismos de accountability, por outro lado exige um domnio considervel de mtodos, tcnicas e linguagens que acabam por constituir um novo campo de atuao, o do especialista em sistema de informaes criminais. Como defende Mathieu Deem, a histria das estatsticas criminais dos Estados Unidos, como tambm da Alemanha e de pases como Frana, Inglaterra e Canad, que veremos a seguir, permite visualizar a operacionalizao de uma nova tecnologia de governo, baseada no risco e no poder; nas racionalidades governamentais proposta por Focault (Deem, 1997) e que nos remetem, como j visto, aos modos de pensar e aos estilos de raciocnio que se concretizaram numa determinada srie de prticas cotidianas de saber e poder (Garland, 1999). Numa outra perspectiva, a assuno das estatsticas crimi-
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nais em peas de prticas de racionalidades governamentais implica no reconhecimento, segundo William Chambliss (2001), da sua capacidade de serem utilizadas como elementos de ao poltica e de reforo de desigualdades. Esse autor cita, como exemplo, que a produo seletiva de dados sobre determinados crimes e criminosos estaria a revelando a reproduo de desigualdade e desrespeito s minorias (Chambliss, 2001: 48, 67-126) a guerra contra o terrorismo, por exemplo, foca tipos de pessoas e comportamentos que devem ser monitorados e vigiados, exigindo a constituio de categorias especcas para tal atividade.
Canad
Para concluir, at pelas semelhanas com o nosso modelo de pacto federativo e de organizao das instituies de justia, apresenta-se, mesmo que brevemente, alguns tpicos sobre a histria das estatsticas criminais no Canad, que dispe de dados detalhados sobre crimes (taxas e nmeros absolutos) para as provncias e principais cidades do pas. Assim, a produo de tais dados no Canad est concentrada no Centro de Estatsticas Judiciais - CCJS, criado no nal dos anos da dcada de 1970 com a misso de melhor analisar os fenmenos descritos pelas estatsticas criminais. At 1981, no entanto, a coleta dessas estatsticas era atribuio da Diviso de Estatsticas Judiciais do Bureau de Estatsticas do Pas, mas apresentavam problemas de compreenso e compatibilizao entre as diferentes reas e regies do Canad. Com o aumento da demanda por aes federais na segurana pblica, em 1974 formado o Comit Assessor das Provncias e da Federao para identicar e propor solues para tais problemas. Nesse esprito que o CCJS foi concebido. Todavia, as resistncias dos estatsticos canadenses em criar um Centro Independente do Bureau de Estatsticas Nacional zeram com que ele assumisse a condio de rgo satlite do Bureau e, ao mesmo tempo, usufrusse certa autonomia administrativa, num movimento de meiotermo entre a criao de uma agncia completamente independente e um rgo vinculado a outra instituio. Aparentemente, o que estava em jogo, era a disputa pelas prerrogativas dos discursos tcnicos acionados pelos resultados dos inquritos estatsticos (Haggerty, 2001: 14-16).
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Mesmo sendo um rgo que goza de certa autonomia administrativa, ele estava matricialmente vinculado tanto ao Bureau de Estatsticas quanto s instituies do sistema de justia criminal, uma vez que seu papel o de compilao e anlise a partir de informaes fornecidas por 24 diferentes agncias federais, provinciais e locais. Para coordenar todos esse atores institucionais, h um Conselho de Informaes sobre Justia, presidido pelo Vice-Ministro da Justia do Canad a escolha do vice-ministro como o coordenador do conselho revela a proposta de posicionar as discusses no mbito dos aspectos tcnicos e burocrticos, uma vez que, em geral, vice-ministros ou secretrios executivos, como so conhecidos no Brasil, tm o papel, exatamente, de fazer a mquina administrativa funcionar e liberar o tempo dos ministros para a ao poltica. Assim, o Conselho de Informaes sobre Justia e o Bureau de Estatsticas do Canad elaboram a poltica de informao, os oramentos e os planos de ao para a rea de estatsticas criminais e o Centro de Estatsticas Judiciais CCJS oresponsvel pela execuo das polticas estabelecidas. Em paralelo produo de estatsticas para monitoramento tambm so elaborados programas e planos de assistncia tcnica e de anlise de situaes enfrentadas pelas agncias do sistema de justia criminal. O CCJS funciona como rgo de assessoramento e suporte s instituies e procura legitimar-se exatamente por ocupar um espao de contribuio na execuo das polticas criminais e de segurana pblica. Mais do que qualquer outro pas, o CCJS mostra-se como o elo articulador da produo de estatsticas e informaes criminais produzidas nas vrias esferas de poder e de governo e, ao contrrio do que a centralidade de sua posio pode levar a acreditar, trata-se de uma estrutura relativamente pequena, com cerca de 70 funcionrios (em alguns momentos chegou a 130 funcionrios, quase sempre quando da realizao de pesquisas de campo). Quando necessrio, o centro localiza e recruta especialistas e os contrata como consultores e assessores (Haggerty, 2001: 16-18). Entretanto, o modelo canadense no isento de crticas e uma delas a permeabilidade do CCJS s ingerncias polticas ideolgicas. Na medida em que o CCJS congura-se como espao de poder, o interesse pelo seu controle e denio de sua agenda pode ser provocado mais
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por questes de natureza poltica do que pelos aspectos envolvidos na anlise dos resultados obtidos das estatsticas sobre crimes e criminosos. Tal como nos EUA e na Europa, o CCJS trabalha com registros administrativos e tambm com a aplicao de surveys, num processo no qual o responsvel pelas categorias e pelas classicaes adotadas para tratar crimes e criminosos. Por mais que os funcionrios do centro anunciem sua independncia e autonomia, existe uma presso grande para a existncia de controles e regras para produo e disseminao de estatsticas (Haggerty, 2001: 126-142).
Um balano final das experincias estrangeiras

Se as estatsticas criminais foram denidas como sendo produtos do sculo XIX, como arma Morrinson (1897), elas, no sculo XX, continuaram centrais nas disputas pelo domnio e controle dos elos de articulao de aes de pacicao social; de discursos de verdades que lutam pela prerrogativa de guiar as polticas pblicas. Os vrios modelos analisados indicam que existe uma tenso permanente entre gesto e formas de accountability e as estatsticas funcionariam como chave interpretativa entre essas duas dimenses, sendo vistas como elementos centrais dos sistemas de informao das sociedades democrticas (United Nation, 2001). Vrias so as possibilidades de organizao, mas o consenso histrico parece ser o de que as estatsticas servem melhor aos propsitos de governamentalidade quando integrantes de sistemas integrados de informao, que contemplam anlises de registros administrativos e pesquisas de survey (vitimizao, entre outras). Isso chega a ponto de que organismos multilaterais como a ONU (Organizao das Naes Unidas) e organizaes civis elaborarem planos para o desenvolvimento de sistemas de estatsticas da justia criminal. Muitas das experincias tratadas indicaram, ainda, que o pacto federativo determinante para a congurao de modelos mais ou menos integrados de dados. No caso da ONU, ela publica, desde os anos 1980, anualmente, um manual para desenvolvimento de tais sistemas e cuida de expor as vrias arquiteturas possveis para a organizao de estatsticas de
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agncias independentes de produo a centros ligados s agncias policiais e judiciais, passando por aspectos de linguagem, padronizao de classicaes e treinamento de pessoal (United Nations, 2001). Fora isso, as Naes Unidas possuem uma Diviso de Estatsticas, ligada ao seu Conselho Econmico e Social, que fez aprovar, em 1993, princpios fundamentais para a produo de estatsticas ociais em seus Estados membros, bem como orientaes para as suas aplicaes (United Nations, 2004) J o Vera Institute of Justice, organizao civil dedicada a discutir questes ligadas segurana e justia, produziu, com suporte nanceiro do Departamento de Desenvolvimento Internacional do Reino Unido, um guia para a construo de indicadores de performance na rea de justia que consigam medir o progresso de aes de segurana e justia. Nesse guia, as estatsticas criminais produzidas pelas agncias ociais tm funo-chave e demonstram a crena na capacidade da informao, enquanto estoque de conhecimento e capital social, pode ser til democratizao das instituies de justia (Vera Institute, 2003). Ainda no campo dos requisitos democrticos, outro fator de destaque o que se pde avaliar que pases com maior tradio de acompanhamentos estatsticos de crimes e criminosos tm, nos seus Parlamentos, um espao permanente para a apresentao e a discusso dos dados produzidos. A obrigatoriedade de apresentao de balanos e prestaes de contas parece mudar a relao das instituies com as estatsticas e sua produo passa a ser alvo de ateno e poder. Retomando Bobbio (1995: 13-31; 1999: 399), esse movimento indica a fora da dicotomia entre pblico e privado, entre controle pblico da ao estatal. Outrossim, se comparadas ao exemplo brasileiro, as experincias internacionais demonstram que esse ltimo ainda no conseguiu equacionar como fazer funcionar a articulao interinstitucional e, mais, no conseguiu localizar o lugar das estatsticas nas relaes de poder e governamentalidade, mas essa a histria dos dois prximos captulos, que pretendem discutir como o Brasil, em geral e So Paulo em particular produziram dados criminais e em que medida esses estavam ou no associados ao debate poltico sobre a transparncia e os controles pblicos do poder; ao debate sobre regras democrticas de funcionamento do sistema de justia criminal.
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CAPTULO III A
P R O D U O D A S E S TAT S T I C A S C R I M I NA I S E M S O P AU L O E NO BRASIL: 1871-1968
Vale lembrar o que j foi dito nos captulos anteriores, ou seja, esse texto toma as estatsticas produzidas pelas vrias instituies de justia criminal e segurana pblica (Polcias Civil e Militar, Ministrio Pblico, Poder Judicirio e instituies carcerrias) como constituintes de uma grande categoria criminal.
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Em geral, os estudos de sociologia, histria ou, mesmo, criminologia que discutem o papel das estatsticas criminais35 costumam foclas a partir da crtica aos limites e lacunas existentes, bem como das diculdades em descrever a realidade social e circunscrever seus objetos de anlise da derivados. Aqueles que se dedicam um pouco mais aos aspectos metodolgicos implicados na produo de dados o fazem na tentativa de justicar sua utilizao nas pesquisas, no obstante os problemas identicados (Chambliss, 2001; Biderman e Lynch, 1991; Robinson, 1969; Grnhut, 1951; Maguire, Morgan e Reiner, 1997; Fausto, 2001; Paixo, 1982; Joo Pinheiro, 1987; Besson, s/ano). Boris Fausto, em Crime e Cotidiano, um exemplo desse ltimo caso, quando arma, ao falar das estatsticas de prises, que a relatividade das estatsticas de prises representa, sob certos aspectos, uma limitao. Mas aquilo que aparece primeira vista apenas como lacuna tem virtualidades capazes de abrir caminho para outros nveis de conhecimento. As estatsticas reetem bem ou mal uma prtica repressiva que tem uma relao complexa com a criminalidade real ou mesmo com o crime tal como denido nos cdigos [...] (Fausto, B. 2001: 30). Neste captulo, entretanto, pretende-se uma dupla abordagem das estatsticas criminais. De um lado, concorda-se com a proposta de Boris Fausto e acredita-se que, mais do que descrever com exatido o real, as estatsticas sobre crime e criminalidade falam dos mecanismos de controle social, de seus olhares, da sua organizao e de seus pres-
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supostos poltico-ideolgicos e, portanto, ressalta-se a importncia de se reconstituir, a partir dos dados e documentos disponveis, a histria poltica da produo dessas estatsticas em So Paulo e, em alguns casos, no Brasil. Por outro lado, a principal preocupao aqui contida com a forma como os dados foram assumidos pelas instituies que os produzem. Se estivermos falando de mecanismos poltico-ideolgicos, temos, assim, de investigar como esses processos foram traduzidos para prticas cotidianas e burocrticas de controle quantitativo e vigilncia da populao e se elas se mantm vlidas com o decorrer do tempo. Em outras palavras, temos de pensar o lugar das estatsticas na gesto das instituies que as produzem e, ao mesmo tempo, o que os dados revelam em termos de categorias e classicaes da criminalidade, controles pblicos existentes e papis exercidos por atores e instituies na conformao de situaes polticas. E nessa perspectiva que o material disponvel ser analisado.
36 Existem referncias anteriores a este perodo sobre processos de quanticao de crimes, como o relato da historiadora Laima Mesgravis, ao Jornal Folha de S. Paulo, contando que nos sculos XXVII e XXVIII o crime de homicdio s era punido quando o autor atingia a stima ou a oitava vtima (Folha de S. Paulo, 28/11/2003). Contudo, no se localizou nenhum indcio de produo sistemtica de dados e, por conseguinte, no se sabe dizer como o controle do nmero de vtimas era feito.
Algumas referncias histricas

As primeiras referncias e utilizaes sistemticas de estatsticas criminais, no Brasil, que foram identicadas, remontam aos anos da dcada de 1870 e correspondem ao perodo de burocratizao, especializao e institucionalizao do controle social, j fortemente inuenciado pelos ideais liberais e pelo universo do direito (Adorno, 1988)36. Naquele perodo, foi promulgada a Lei 2033, de 20 de setembro de 1871 (regulamentada pelos Decretos 4824, de 22 de novembro do mesmo ano, e 7001, de 17 de agosto de 1878), que reformou a legislao existente at ento e criou as guras dos chefes de polcia, delegados, subdelegados e lhes atribuiu funes judicirias, inclusive a de formar a culpa e pronunciar em todos os crimes comuns, separando a polcia do judicirio, estabelecendo regras para a priso preventiva, extenso da defesa no sumrio da culpa, do habeas corpus e, em especial, criou a gura do Inqurito Policial. A regulamentao dessa lei, no que diz respeito especicamente s estatsticas, foi feita por meio do Decreto no. 7.00137, de 17 de agosto de 1878, e precisou de 83 pginas para detalhar todas as possibilidades
Cpia do Decreto n 7.001 somente foi localizada na Biblioteca do Supremo Tribunal Federal - STF, em Braslia. Para tanto, contou-se com o apoio de Edilenice Passos, funcionria do Senado Federal. Mesmo o servio de acervo digital da Cmara dos Deputados, que contm toda a legislao brasileira tanto do Imprio quanto da Repblica, no dispe desse decreto. Esse um primeiro indicativo da importncia que as estatsticas criminais tm no Brasil.
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A fora que essa funo ter no funcionamento do sistema de justia criminal revelase, tambm, no fato que a Chefatura de Polcia, enquanto instituio, somente foi extinta em 1941, pelo Decreto n 12.163, de 10 de setembro, 11 anos aps o Decreto n. 4.789, de cinco de dezembro de 1930, criar a primeira Secretaria de Estado dos Negcios da Segurana Pblica. Nesse perodo, a Secretaria de Segurana Pblica foi anexada a da Justia em duas ocasies e, posteriormente, recriada, num pndulo administrativo de criao e extino do rgo (So Paulo, 1977). No meio tempo, a Chefatura de Polcia sobreviveu e parece ter mantido sua importncia na operao do cotidiano da segurana pblica desse perodo, iniciada em 1878.
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de variveis e cruzamentos necessrios ao atendimento da demanda do governo imperial. Esse ltimo decreto faz distino entre estatsticas policiais e judiciais e, dentro dessas ltimas, caracteriza as estatsticas como criminal, civil, comercial e penitenciria. Entre os informantes indicados para fazer cumprir essa legislao, destacam-se os chefes de polcia38 da Corte e das Provncias, que teriam a incumbncia de preparar os mapas gerais de estatstica policial e encaminh-los aos secretrios de justia e Presidentes de Provncia que, posteriormente, deveriam, juntos, envi-los, at dezembro de cada ano, ao governo Imperial. Isso ca explcito no Artigo 25, do Decreto n 7.001, que determina que os mapas gerais sero acompanhados de um relatrio especial em que os chefes de polcia, os presidentes de provncias e o diretor geral da Secretaria de Justia, comparando e apreciando as cifras constantes dos mesmos mapas, faro as consideraes que julgarem convenientes sobre o estado moral da populao e a administrao da justia. Os dados apresentados por Fausto (2001:23-24), coletados em grande parte exatamente desses Relatrios, conrmam a constatao de que, em especial, os chefes de polcia estavam preocupados em fornecer informaes de gesto e, o mais importante, prestar conta de procedimentos e aes at ento empreendidas e que tinham no controle social o seu objetivo maior. Signica que existia uma obrigao sistemtica de prestao de contas que ultrapassava a dimenso meramente estatstica e a relacionava a mecanismos de gesto e monitoramento de polticas. Em outras palavras, os padres de policiamento e controle social estavam, de alguma forma, predenidos, cabendo ao chefe de polcia executar, por certo com grande discricionariedade e centralidade, a poltica do Imprio, como, por exemplo, a interveno pontual em relao aos mendigos estrangeiros. O foco era o imigrante e, mais especicamente, o imigrante pobre. Em seu livro, Fausto demonstra que a polcia da provncia de So Paulo mantinha controle sobre situaes de desordem e crimes, includas as prises, e tinha como alvo de sua vigilncia grupos especcos da populao. Assim, percebe-se o uso do aparelho policial para o controle social de camadas da populao e detecta-se o olhar enviesado que ltrava quem deveria ser ou no cliente das agncias encarregadas da
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Hespanha (1995: 46-47) analisa como a preocupao entre naturais e estrangeiros faz parte da histria de Portugal. De acordo com esse autor, Portugal adotava os princpios da teoria estatutria, desenvolvida pelos juristas europeus a partir do sculo XIII, que dene que a lei s se aplica, em princpio aos sditos, mas que aos atos exprimindo o poder poltico - e os atos policiais esto aqui includos se aplica, ao contrrio, o princpio da territorialidade, ou seja, do local aonde foi cometido o crime, no nosso objeto. Dessa forma, a Coroa portuguesa tinha a preocupao de controlar os estrangeiros em seu territrio, em especial nas Colnias, como meio de manter sua soberania e seu controle sobre a economia. possvel que esse princpio tenha sido reproduzido pela Corte do Imprio ao herdar os modelos de administrao da Corte Portuguesa e, num momento econmico propcio, como o analisado por Fausto (2001), tenha vindo tona.
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segurana e da justia (Fausto, 2001: 24). Todavia o vis no era apenas do aparelho policial e a anlise do teor do Decreto n 7.001 revela que a preocupao com os imigrantes pobres era uma poltica de Estado39.
Decreto Imperial 7.001, de 17 de agosto de 1878
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J a atribuio de produzir estatsticas judiciais estava pulverizada pelos vrios atores institucionais e estava dividido conforme a seo dos dados, ou seja, os dados criminais eram responsabilidade, na corte, do Secretrio de Justia e, nas provncias, dos seus presidentes; as estatsticas civil e comercial eram incumbncia do governo na corte e dos presidentes de provncia; a estatstica penitenciria era atribuio dos chefes de polcia, que, inclusive, podiam exigir dos juzes, delegados e administradores prisionais as informaes parciais necessrias ao mapa geral, conforme o Artigo 22, do decreto em referncia a gura do chefe de polcia tem destaque na organizao das instituies de segurana e justia no Brasil daquele perodo. Essa disperso, ainda utilizando como referncia a obra de Boris Fausto, permite constatar que os dados estatsticos sobre o movimento policial e prisional so mais abundantes e sistemticos do que os do movimento judicial. Enquanto Boris Fausto (2001) conseguiu reunir, por meio dos relatrios dos chefes de polcia alguns quadros estatsticos, as informaes judiciais utilizadas por esse autor tiveram de ser, por ele mesmo, compiladas diretamente dos registros individuais constantes nos vrios processos criminais analisados. Mesmo previstos na legislao, os mapas gerais de estatsticas judiciais parecem ter se perdido nos meandros das instituies. Esse um fenmeno persistente e, como veremos mais abaixo, ainda ocorre na atualidade. Ressalta-se, ainda, um ponto importante no debate sobre a questo racial: a nica referncia feita aos negros na legislao das estatsticas criminais do Imprio est no modelo 23, do Decreto n 7.001, e solicita dados sobre julgamentos realizados pelos juzes de direito, segundo a condio do ru, ou seja, se livre ou escravo. As questes relativas gesto da propriedade e do governo parecem estar mais representadas entre as preocupaes dos legisladores daquele perodo. Uma possvel explicao, entretanto, apresentada por Maria Luiza Ferreira de Oliveira (2005: 1-5), que vem estudando as origens e desdobramentos das revoltas do Ronco da Abelha, tambm chamada de Guerra dos Marimbondos. Segundo essa autora, tais revoltas mobilizaram a populao no branca de Pernambuco (localidade de Pau DAlho, em especial), Paraba, Alagoas, Cear, Sergipe e Minas Gerais contra os decretos de 1851, que instituam o Censo Geral do Imprio e o Registro Civil de
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At mesmo, o material consultado sobre tais revoltas foi extrado de Informe de Pesquisa da historiadora Maria Luiza Ferreira de Oliveira e faz parte do seu projeto de psdoutoramento. O acesso a esse informe e o relato de outras referncias s foi possvel pelo apoio da historiadora Monica Duarte Dantas. Esses movimentos so, aparentemente, correlatos s revoltas dos ingleses contra os Censos e que se justicavam no temor da perda de privacidade e scalizao.
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Nascimentos e bitos, pois os no brancos acreditavam que os decretos tivessem o objetivo de reduzir escravido a gente de cor e, por conseguinte, seria um instrumento de controle demogrco e econmico da populao, na medida em que o censo previa a regularizao do registro civil, antes registrados pela Igreja Catlica, em livros eclesisticos, de acordo com a condio escrava ou livre do indivduo. Pelo novo sistema, o juiz de paz seria o responsvel pelo registro e no haveria mais diviso de livros para escravos e livres. Num perodo de crise de mo de obra, do m do trco de escravos e deslocamento de mo-de-obra para provncias com maior dinamismo econmico, ser registrado como negro era visto, alm da dimenso do preconceito socialmente construdo, como altamente arriscado e existia o temor da reescravizao. Dessa forma, diante das revoltas, o governo Imperial optou, contrariamente a outros conitos, em no reprimir violentamente as revoltas e, desde ento, o atributo racial e de cor da pele desaparece dos documentos ociais. As razes desse movimento ainda no esto claras para os historiadores40, mas ajuda a contextualizar a anlise do material pesquisado, ainda mais pelo fato de terem sido iniciadas contra projetos que tinham nas estatsticas um fator de controle social-chave41. Os decretos do Imprio revelam que o legislador estava, talvez, inuenciado pelo iderio do Estado iluminista, dominado pela inteno planicadora e providencialista (Hespanha, 1995: 66), chegando a especicar 59 modelos diferentes de formulrios de coleta de dados e regular prazos de apurao e reticao das informaes. Para cada situao, havia uma orientao especca. Existiam modelos para a apurao de crimes, hipotecas e transaes comerciais diversas. Ao que tudo indica, o Decreto n 7.001 constitui parmetro de todas as estatsticas policiais, criminais e penitencirias produzidas no Brasil a partir de ento (o que contar, como contar, entre outros). Sua leitura indica, entretanto, uma preocupao com o monitoramento estrutural do volume e movimento do crime e da criminalidade. O acompanhamento conjuntural no estava imediatamente contemplado entre as preocupaes nele presentes e, por conseguinte, aumentava, mesmo que indiretamente, o poder dos chefes de polcia e dos demais operadores da justia, deixando-os livres para selecionarem os casos que seriam classicados nas grandes categorias das estatsticas.
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Como podemos vericar, a legislao que regulamenta as estatsticas foi criada no Imprio, mas, em 1907, quase dez anos aps a proclamao da Repblica, ainda mantinha seu o esprito e provocava a redao dos Relatrios dos chefes de polcia e Secretrios de Justia e Segurana Pblica. De acordo com o autor citado, tais Relatrios foram sua fonte de pesquisa at para o ano de 1924, ou seja, eles foram produzidos ao menos at 35 anos aps o incio da vida republicana. Ao que tudo indica, aqui temos um exemplo de um procedimento burocrtico que foi assumido inicialmente com um objetivo claro, o de atender s demandas do governo do Imprio formuladas no Decreto n 7.001, de 1878, mas que, com o passar dos anos, foi sendo reproduzido j sem a referncia inicial e na lgica interna das organizaes. Situao parecida com essa ocorre em Minas Gerais, onde, at hoje, 2005, a Polcia Civil mineira no desagrega os seus dados relativos aos homicdios entre dolosos e culposos, pois alega que essa avaliao s poder ser conrmada/ determinada no momento da denncia pelo Ministrio Pblico e, portanto, no seria da sua competncia adotar esse procedimento classicatrio. O problema, contudo, que esse raciocnio, em tese, se aplica a todos os tipos penais e inviabilizaria quaisquer mapeamentos tendo por base os registros policiais. As razes pelas quais Minas Gerais adota essa postura apenas para os homicdios no foram objeto de anlise, mas o fato demonstra o quo importante pode ser no processo de descrio da realidade e conformao de redes de poder.
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No obstante essa profuso de modelos e variveis, no livro de Boris Fausto, h uma citao que d pistas segundo as quais o legislador do decreto 7001 no conseguiu contemplar todas as possibilidades de classicao dos fatos objeto de ateno policial e/ou judicial e caiu na mesma armadilha classicatria que se mantm at hoje, qual seja, a diculdade em se associar categorias penais (tipo de crimes monitorados) com aspectos de modus operandi (local, data, meio empregado, entre outros). Na pgina 58, o autor explica que, at 190742, os Relatrios dos chefes de polcia agregavam dados de crimes contra o patrimnio na categoria gatunagem e que, a partir desse ano, foram desagregadas de acordo com os tipos penais de furto e roubo (Fausto, 2001: 58). No modelo 2, anexo ao Decreto n 7.001, existe a diviso entre crimes contra as pessoas e contra os bens, mas nenhum detalhamento dessas grandes categorias. possvel desprender da anlise do decreto uma orientao tcita para que dados sobre crimes estivessem sob a responsabilidade da justia, na medida em que era a responsvel pela deciso se um fato social era crime e sob qual tipicao penal seu autor seria acusado. Cabia polcia uma funo de vigilncia, controle das desordens e apurao de fatos que pudessem informar a justia sobre o eventual cometimento de crimes, mas existia a crena de que era na esfera judicial que os nmeros criminais poderiam ser melhor conhecidos43. Antes de concluir a anlise das estatsticas criminais produzidas na poca do Imprio e incio da Repblica, a pesquisa documental identicou um aparente paradoxo que vale ser descrito, pois cria uma espcie de bifurcao na produo de dados e parece ser uma das causas dos fenmenos observados ao longo de todo o sculo XX, e que, por sua vez, provocam tenso entre, de um lado, as instituies de segurana e justia e, por outro, as agncias pblicas de produo de dados (IBGE, Seade, entre outras). De acordo com os dados coletados, no mesmo ano da separao de funes entre atividades policiais e judiciais, o Decreto no. 4.676, de 14 de janeiro de 1871 (ampliado pelo Decreto n 9.033, de 6 de outubro de 1883), cria uma Diretoria Geral de Estatsticas e a subordina 3 Diretoria da Secretaria dos Negcios do Imprio, que passar a ser a responsvel pela produo de dados estatsticos do Imprio e, com isso, ao menos
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formalmente, h a transferncia de atribuies do Ministrio da Justia para essa nova instituio. Note-se que as datas tanto da publicao da legislao inicial quanto dos seus atos regulatrios so simultneos queles criados em torno dos chefes de polcias e das secretarias de justia. O primeiro ato data de janeiro de 1871 e determina que estatsticas policiais devem ser produzidas pela nova Diretoria Geral de Estatsticas, subordinada Secretaria dos Negcios, espcie de Casa Civil atual. Logo em seguida, em setembro desse mesmo ano, publicado decreto que regulamenta as funes policiais e judiciais, sem, no entanto, detalhar as atribuies na esfera da produo de estatsticas. At talvez em razo de brechas de competncia criadas, em 1878, sete anos mais tarde, a Secretaria de Justia do Imprio (Ministrio da Justia) faz publicar o Decreto n 7.001 e deixa explcitas as atribuies dos operadores da justia em relao s estatsticas e aos destinatrios das informaes. Logo em seguida, em 1883, a Secretaria dos Negcios aumenta as atribuies da Diretoria Geral de Estatsticas e refora que, para todos os efeitos legais, misso dessa diretoria coletar dados sobre crimes e criminosos. Em termos comparativos, chama a ateno o fato de que a tentativa de transferncia de responsabilidade pela produo de estatsticas criminais do Ministrio da Justia para a Diretoria Geral de Estatstica ocorrer no mesmo perodo em que se considera o incio regular do acompanhamento das estatsticas criminais norte-americanas pelo Bureau do Censo daquele pas. Como j visto, para Robinson (1969: 12-37), foi com o Censo de 1880 que as estatsticas federais dos EUA passaram a incorporar sistematicamente a questo criminal. O autor cita a inuncia francesa para os EUA e descreve o processo de transferncia, ou melhor, apoderamento das estatsticas criminais pelo Bureau do Censo dos EUA. Ao que parece, a consolidao do positivismo empiricista tpico desse perodo foi irradiada a partir da Frana e encontrou, quase que simultaneamente, eco nos Estados Unidos e no Brasil. A quanticao da realidade passa a ser vista como modelo de gesto do Estado e do governo. Todavia, os operadores da justia j estavam inuenciados pelo positivismo, constituindo, por conseguinte, no somente a ampliao do conhecimento mas, ainda, todo um campo de disputas e jogos de poder.
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Constituindo, voltando ao caso brasileiro, um campo de conformao de uma poltica criminal baseada no direito penal como modo de resoluo dos conitos sociais (Dias Neto, 2005). Essa hiptese ganha fora com a descrio do rol de atribuies na rea criminal da Diretoria Geral de Estatsticas, que impressiona pela vontade de esquadrinhamento das vrias esferas e dimenses da questo do crime da criminalidade. De acordo com Decreto no. 4.676, em seu Artigo 5o, pargrafo terceiro, itens de 5 a 7, a nova Diretoria Geral de Estatsticas e no mais o Ministrio de Justia ser responsvel por dados sobre o nmero dos crimes perpetrados em cada ano, o dos criminosos presos, o dos processos instaurados, o das sentenas de pronncia e de no pronncia e dos julgamentos criminais; o nmero de prises, cadeias, presdios, casas de deteno e de correo, e o nmero de presos classicados em simples detentos, presos correcionalmente, presos em processo, pronunciados e sentenciados, e estes divididos segundo a natureza a gravidade da pena; o nmero de conciliaes realizadas e o das no realizadas em cada ano, o nmero de causas de pequeno valor julgadas pelos juzes de paz; o nmero das causas cveis distribudas em cada termo; o nmero das causas cveis julgadas em cada um dos juzos e dos tribunais da 1a. e da 2a. instncia; e o nmero de recursos de revista distribudos e julgados no Supremo Tribunal de Justia. Para cada conjunto acima descrito, a Diretoria Geral de Estatstica deveria coletar dados desagregados por lugar (provncias, municpios e parquias), por tempo (dias, anos e meses), entre outros. Tambm nessa legislao, o monitoramento conjuntural da criminalidade no estava contemplado. J a preocupao da pesquisa estrutural, tpica das propostas de administrao pblica que deram origens aos Censos, est presente ao prever que a cada dez anos sero produzidos mapas decenais de tais informaes e, ainda, que as estatsticas deveriam descrever a situaes dos recursos humanos e materiais disponveis. Ao invs de eleger cargos especcos para serem os informantes dos dados (chefe de polcia, entre outros), o que o Decreto no. 4.676 determina, entre os seus artigos 10o a 12O, que todos os funcionrios pblicos, independentemente de sua vinculao funcional (provincial, municipal ou do imprio) devero remeter cpia dos registros de suas aes, num movimento de centralizao absoluta e de uma tentativa de manter r-
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gidos controles sobre as vrias esferas de governo. Tal movimento condizente com o esprito de controle pretendido pelo Imperador, e, na prtica, muito difcil de ser implementado, pois, em maior ou menor grau, poderia ser lido como a subordinao das polticas locais aos critrios denidos pelo Imperador para o funcionamento da Diretoria Geral de Estatstica e, com isso, sobre como deveria ser observado cada um dos fenmenos quanticados. Em outras palavras, a proposta da Secretaria dos Negcios estava, como seria esperado, mais preocupada em garantir a posio de poder do Imperador, fazendo valer sua autoridade, ainda mais que a ampliao das atribuies da Diretoria Geral de Estatstica ocorreu seis anos antes da Proclamao da Repblica e j sob o ambiente de contestao poltica do Imprio. Paradoxalmente, no existe, ao menos no texto principal dessa legislao, nenhuma referncia sobre critrios, classicaes e instrumentos de coleta primria de dados e, talvez, isso tenha sido pensado como estratgia de contornar possveis resistncias polticas, na medida em que, com o passar do tempo, a linguagem das estatsticas foi se padronizando em direo s tipicaes previstas no Cdigo Penal e, ainda, os decretos oriundos da Secretaria de Justia eram minuciosos na forma de organizar as informaes. Uma nova padronizao poderia enfraquecer a demanda por informaes estatsticas sistemticas, ainda mais de um rgo externo estrutura de administrao da justia. Anal, mesmo obrigados a remeterem dados estatsticos Diretoria Geral de Estatsticas, eles primeiramente as encaminhavam aos seus superiores imediatos, por meio dos Relatrios Especiais criados pelo Decreto n 7.001, dando pistas sobre uma preocupao hierrquica de manuteno de posies de poder e, ao mesmo tempo, de denio de uma agenda de aes. Ao controle estatstico caberia, to somente, o acompanhamento dos resultados das decises polticas sobre quem e como deveria ser objeto das instituies de justia. Como vimos nos captulos anteriores, aqui estamos lidando com as redes de poder e relaes constitudas no aparato burocrtico de administrao da segurana e da justia e de suas estratgias de governamentalidade. Em resumo, o que se est descrevendo o movimento de duas secretarias, motivadas por uma vontade de esquadrinhamento da realida-
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Srgio Adorno (1988: 63, 69-75), ir descrever o perodo iniciado em 1870 como de grandes turbulncias polticas e que as reformas do estado (a Lei 2033 um exemplo) tiveram por efeito manter a direo do estado sob controle dos grupos dominantes e recompor foras com os grupos polticos emergentes. Segundo Adorno, uma vez mais, permaneceu insolvel o dilema democrtico e insupervel: a difcil sntese entre patrimonialismo e liberalismo (p. 71). Como hiptese, a centralidade da gura dos chefes de polcias pode ser vista como emblemtica deste quadro.
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de tpica de um determinado momento histrico que alia teses iluministas, prticas burocrticas patrimonialistas e inuncias da quanticao positivista em tentar monitorar as aes da rea de segurana e justia. De um lado, a Secretaria de Justia fazendo valer a vinculao formal da rea entre as suas atividades, de outro, a Secretaria dos Negcios, inuenciada pelo movimento de quanticao da realidade, tentando reforar a posio de poder do Imperador e do seu secretrio. Os conitos das legislaes estariam indicando disputas pelo controle das organizaes policiais e judiciais que, em conjunto com os militares, tero papel fundamental na conformao da vida poltica do Brasil44. Assim, localiza-se um possvel ponto de tenso e que parece informar todos os desdobramentos at a atualidade e que do conta de mediar a relao sobre quem pode ou no produzir e/ou ter acesso aos dados existentes; sobre as esferas de poderes e instncias de governos responsveis pela denio dos parmetros de classicao adotados pelas estatsticas criminais; e, mais, sobre como so executadas e controladas as polticas de segurana pblica a partir de ento. Seja como for, esse seria um primeiro indcio daquilo que este texto trabalha como sendo um descompasso entre produtores e usurios de estatsticas. Aqui, teramos para as estatsticas criminais o incio de um fenmeno que Nelson Senra (2000) chama de distino entre os tempos de oferta e a demanda por informaes, ou seja, um hiato entre aquilo que os planejadores de estatstica desejam e imaginam como o ideal e o que os produtores dos registros administrativos que servem compilao estatstica fornecem e/ou publicizam. De um lado, os prossionais das agncias/setores responsveis por estatsticas tendem a ampliar o leque de situaes monitoradas e renar, cada vez mais, tcnicas de mensurao e controle. Por outro lado, os produtores e/ou executores das polticas monitoradas cam preocupados em produzir os dados necessrios operao do cotidiano de suas aes, relegando, como vimos, o debate sobre contedos dos dados para outras dimenses da lgica burocrtica se lembrarmos que as demandas feitas davam conta apenas da dimenso estrutural, pouco informando as necessidades operacionais das polcias e demais organizaes essa dicotomia ca acentuada. Seriam duas posies antagnicas e que disputam um objeto pela sua capacidade de ser contado ou, ao contrrio, pelas suas individualidades intrnsecas, ou
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seja, disputas sobre o que contar e/ou quanticar e se faz sentido proceder dessa forma (Haggerty, 2001). Os dados do sculo XX Num salto histrico, as estatsticas criminais do incio do sculo mostram-se inuenciadas, provavelmente, pelo intenso processo de transformao econmica do incio do perodo republicano e pela constituio de esforos para isolar a tomada de decises pblicas de presses sociais. Pautado por polticas pblicas higienistas, de urbanizao do pas e de civilizao dos costumes da populao45, esse movimento caracterizado pela constituio de anis burocrticos que resultam num quadro de insulamento da mquina administrativa e no estabelecimento de relaes privadas entre burocracia estatal e setores econmicos e empresariais (Cardoso, 1975), pelas quais, acentua-se a falta de controle pblico do poder. A arte de governar ca restrita a determinados segmentos sociais, que, no caso do sistema de justia, eram os operadores do direito e eles que avocaro a legitimidade para pensar o funcionamento das instituies. O segredo ganha o seu arcabouo institucional por meio da defesa da especializao e as categorias utilizadas na produo das estatsticas indicam a permanncia do direito penal como chave para a resoluo de conitos sociais e reforo de desigualdades. No obstante, no plano dos atores institucionais, as estatsticas revelam nesse perodo a continuidade das disputas pela denio das regras de classicao e contagem de crimes e criminosos e, em sentido contrrio, uma tentativa de institucionalizao e sistematizao da produo, talvez como subproduto da entrada de outras instituies (IBGE, Gabinetes de Identicao, entre outros) no cenrio da rea. Com isso, parece haver tentativas de conciliao entre as vrias instituies interessadas em produzir e utilizar estatsticas. Como veremos abaixo, as estatsticas criminais (policiais, judiciais e penitencirias) foram produzidas tanto na esfera federal quanto nas Unidades da Federao. O mais interessante nesse processo a subordinao do Departamento de Estatstica encarregado de produzir tais dados ao Ministrio da Justia e, ao mesmo tempo, o esforo de vinculao dos seus par-
45 Os Cdigos de Posturas Municipais previam, por exemplo, penalidades para quem escarrasse ou zesse quaisquer outras necessidades siolgicas nos passeios e caladas pblicas (Rolnik, 1997). A polcia, por sua vez, tinha papel de destaque no desenho racialmente informado de um projeto de modernizao do Brasil da Primeira Repblica, qual seja, o de vigiar a populao de forma a conform-la segundo o padro moral ento vigente e reprimir indivduos tidos como propensos a situaes de desordem (desempregados, bbados, entre outros) e, tambm, indivduos perigosos (imigrante europeu pobre, negros, entre outros). Por trs dessa vigilncia estava a idia de uma agenda de modernizao do Brasil via constituio de novas instituies burocrticas, europeizao dos costumes e incentivo imigrao branca europia. A imigrao italiana em So Paulo, por exemplo, foi incentivada na perspectiva de que uma nao no se constri pela mestiagem das raas e, portanto, que era necessrio, luz das polticas eugenistas de formao do povo brasileiro, importar populao branca para contrapor-se ao crescimento demogrcos das demais raas. Essa opo poltica transformase em problema social e a soluo da Primeira Repblica foi chamar a polcia. Ser aps a Revoluo de 1930 que o Brasil passar a desmontar essa armadilha e buscar a construo de uma identidade nacional para alm das raas (Guimares, 2002: 117-125).
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metros classicatrios s decises do Conselho Nacional de Estatstica, indicando a preocupao com a coordenao da produo de dados diante do pacto federativo. Esse seria um mecanismo de dirimir os conitos interpretativos entre os vrios produtores de dados e discutir os contedos e pautas polticas a serem monitoradas, mas tambm trar novas questes ao campo. O contexto do incio da Repblica signicou, tambm, a mudana do foco no controle social e demandou alteraes nos contedos dos dados coletados. A questo racial um exemplo que sintetiza bem esse ponto, pois, como j foi dito, as estatsticas previstas no Decreto n 7.001, do Imprio, preocupavam-se com o controle dos imigrantes pobres e sobre aspectos econmicos e jurdicos da administrao da justia. A legislao subseqente, ao contrrio, toma o crime e o criminoso como aquela tipicada nos Cdigos Penais e, ao que tudo indica, interage com o ambiente poltico ideolgico ps-abolio da escravido e que toma o negro como fonte de temor e insegurana, tendo na ideologia da tutela um dos seus pilares. No que diz respeito produo de dados, o conceito raa surgiria pela primeira vez num levantamento estatstico brasileiro em 1872, no Recenseamento Geral do Brasil, subdividido em classicaes da populao por cor da pele (preto, pardo, branco, ndio), mas somente seria tomado como parmetro de classicao populacional pela polcia no sculo XX (Mattos, 2000: 58). As propostas de classicao dos indivduos autores de crime comeam a incluir o recorte racial para alm da dicotomia nacional e estrangeiro e, por conseguinte, reconhecer a existncia de uma ideologia racial que, mesmo aps a escravido, faz com que a cor das pessoas tenha algum signicado (Guimares, 1995; 2002), ainda mais quando associada clivagens de natureza socioeconmica e polticas. Em artigo recente (Lima, 2004: 60-62), discuto como essa concepo do negro como indivduo perigoso e, portanto, merecedor da ateno policial e judicial tem entre as suas razes explicativas, muito provavelmente, a compreenso dos negros como inferiores biolgica e culturalmente aos brancos. Segundo a discusso feita no artigo, essa tese foi mais forte exatamente no nal do sculo XIX e incio do sculo XX, quando os formulrios estatsticos comearam a conter a varivel cor. A armao
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Reproduzida na forma ortogrca da poca.
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de Oliveira Vianna46, feita em 1920 para um estudo sobre categorias de classicao estatstica e ao comentar as diferenas que localiza no interior da raa negra, categrica e resume bem tal concepo. De acordo com esse autor, (...) os seus representantes [negros] no possuem todos a mesma unidade morphologica, nem a mesma mentalidade; ao contrrio, variam mais ou menos sensivelmente num e noutro sentido, apresentandose, s vezes, como nas duas raas inferiores, a negra e a vermelha, typos de to acertada diversidade somatica e psychologica, que dir-se-iam provindos de raas inteiramente distinctas e inconfundiveis (Oliveira Vianna, grifo meu, apud Lima, 2004). Ainda segundo Oliveira Vianna, a inferioridade negra justicada com um argumento que hoje visto como criminoso e que soa anacrnico e mesmo inaceitvel. Para o autor, no s a potencialidade eugenistica do Homo Afer reduzida em si mesmo, como, posta em funco de civilizao organizada pelo homem da raa branca, ainda mais reduzida se torna. O negro puro nunca poder, com effeito, assimilar completamente a cultura aryana, mesmo os seus exemplares mais elevados: a sua capacidade de civilizao, a sua civilizabilidade, no vae alm da imitao, mais ou menos perfeita, dos habitos e costumes do homem branco. Entre a mentalidade deste e a do homem africano puro h uma differena de estructura, substancial e irreductivel, que nenhuma presso social ou cultural, por mais prolongada que seja, ser capaz de vencer e eliminar (...) (Oliveira Vianna, apud Lima, 2004). Dessa forma, o perigo seria resultado de uma mltipla combinao de fatores e possvel pensar, a ttulo de hiptese, que em um ambiente de ento recente abolio da escravido, essa concepo implicaria a justicativa moral para manter as estruturas das agncias de controle social na defesa dos interesses at ento constitudos e a precauo contra eventuais aes incivilizadas das raas inferiores. Nesse processo, uma brecha formal estava criada, e a percepo da existncia de critrios sobre quem e onde seria objeto da Justia Pblica implicava o reforo do reconhecimento de indivduos superiores ou inferiores. O funcionamento da Justia tinha sido pensado apenas para parcela da populao e nem a incorporao de todos os habitantes num regime jurdico nico e a retomada do poder exclusivo de polcia pelo Estado, frutos dos debates republicano e abolicionista, no conse-
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guiram alterar o quadro de princpios que organizava o modelo burocrtico do sistema de justia (Lima, 2004: 61-62). Em reforo a essa tese, e saindo da esfera penal, o Cdigo Civil Brasileiro, vigente at 10 de janeiro de 2003, foi elaborado no nal dos anos 10 do sculo XX, e embutia valores sobre formas de organizao social. Questes sobre casamento, ptrio poder, contratos e outros assuntos fundamentavam-se no pressuposto de que determinados segmentos da populao deveriam ser tutelados seja pelo Estado seja pelo chefe de famlia, cujo smbolo , exatamente, o homem maior e branco. Nessa chave, a imagem do Estado como pai repressor teria o suporte na viso de como deveria ser a educao e a transmisso de valores da sociedade. Assim, mulheres, crianas e adolescentes, indivduos com problemas fsicos e/ou mentais, bem como toda sorte de indivduos que poderiam merecer a ateno especial do Estado, via gesto lantrpica da pobreza urbana (Adorno, 1990), seriam alvo das agncias de controle social e, por conseguinte, justicaria o esquadrinhamento da populao por meio de agregados estatsticos que contemplassem tais divises e classicaes. O funcionamento desigual do sistema de justia, constatado em diversos estudos (Adorno, 1995; Kant de Lima, 1995, 2000) tem na permanncia do modelo burocrtico do incio do sculo XX e na viso da necessidade da tutela componentes fundamentais para a sua explicao e para a reicao do exerccio no equnime do poder. Vera Telles (1992: 40) indicar, inclusive, ao falar da esfera do mundo do trabalho e da previdncia no Brasil, que a denio de justia social como tarefa do Estado tem por efeito neutralizar a questo da igualdade numa lgica perversa em que as desigualdades so transguradas no registro de diferenas sacramentadas pela distribuio diferenciada dos benefcios, invisibilizando a matriz real das excluses. Se assim o , o funcionamento desigual do sistema de justia invisibilizado pelas prticas cotidianas e as estatsticas criminais tendem a seguir o mesmo trajeto. A partir da dcada de 1930, o documento que melhor traduz as disputas entre os atores envolvidos e o interesse poltico despertado pelas estatsticas criminais aquele que, em 1941, foi incorporado ao Cdigo de Processo Penal CPP como modelo para a produo de dados da rea no Pas. Trata-se do Boletim Individual BI, previsto no Artigo
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As demais publicaes dedicam-se, apenas, a reproduzir o texto do artigo 809 e tecer consideraes de senso comum sobre a importncia de produzir-se dados.
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809, do referido Cdigo, e regulamentado pelo Decreto no. 3992, de 30 de dezembro do mesmo ano. Assim, o debate sobre estatstica criminais, travado no mbito do Conselho Nacional de Estatsticas e contado por intermdio da descrio de algumas das suas resolues, indica que a histria desse documento pode ser vista como a histria da rea de estatsticas criminais no Brasil at meados de 1980, no obstante existirem linhas paralelas de produo e uso de dados por parte das instituies de justia criminal que convergem, quase todas, para a dimenso burocrtica de gesto do cotidiano, deixando a dimenso do controle pblico do poder quase como uma no-questo at os anos 90, quando o amadurecimento da agenda de direitos humanos no pas forou a incorporao do debate sobre disponibilidade e conana dos dados policiais. Tais boletins foram criados para integrar a apurao de estatsticas criminais, policiais e judiciais e estavam organizados numa perspectiva longitudinal, com o esprito da legislao brasileira de entender o funcionamento das instituies de segurana e justia como inserido num uxo contnuo e, por conseguinte, como constituintes de um sistema. Os BIs, como caram conhecidos, tambm signicaram uma tentativa de articular as organizaes de segurana e justia e as instituies de produo de estatstica, numa terceira via situao existente nos anos anteriores e, mais, trazer um novo ator cena, qual seja, os Gabinetes e/ou Institutos de Identicao, responsveis por controlar os antecedentes criminais de cada indivduo. Espnola Filho (2000), destoando das demais publicaes da rea de direito voltadas a comentar o Cdigo de Processo Penal47, faz um longo comentrio sobre o Artigo 809, do CPP. Nele, o autor citado conta que logo aps a publicao do CPP e de seu Decreto regulatrio, o Servio de Estatstica Demogrca, Moral e Poltica do Ministrio da Justia, por intermdio da sua seo Policial Judiciria, organizou e aprovou um sistema de mapas gerais que pudesse ser adotado pelo Conselho Nacional de Estatstica em todas as Unidades da Federao e, por conseguinte, viabilizasse o cumprimento dos dispositivos que criaram os BIs. Mnica Duarte Dantas (2001) localiza que, em 16 de dezembro de 1936, foi aprovada, pela resoluo no. 1, o regimento da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatstica (criado pelo decreto no. 1200,
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de 17 de novembro de 1936), cuja atribuio principal deveria ser a propositura de medidas para otimizar e viabilizar a realizao de estatsticas no territrio brasileiro, bem como sua posterior divulgao, includas vrias reas de atuao do Estado. A Resoluo no. 7 da Assemblia, de 30 de dezembro de 1936, determinava a distribuio, em cinco setores, das investigaes, cadastros e levantamentos estatsticos a serem realizados no pas, tanto em mbito nacional quanto regional e denia que caberia ao Setor de Diretoria de Estatstica Geral do Ministrio da Justia, entre outras incumbncias, gerir as estatsticas dos chamados Crimes e Contravenes. Percebe-se, portanto, que houve uma mudana de estratgia e as estatsticas criminais foram centralizadas no Ministrio da Justia que, para tanto, criou um rgo a si vinculado, mas cujos parmetros classicatrios e metodolgicos eram os do Conselho Nacional de Estatsticas. Esse movimento pode ter sido inuenciado pelas tenses institucionais do perodo anterior, mas tambm pode ter sido efeito das Misses Francesas que vieram a partir de 1906 ao pas ajudar na organizao e prossionalizao da administrao pblica e bem provvel que estivessem inuenciadas pelo pensamento presente nas estatsticas daquele pas e que discutia a validade, a racionalidade e a legitimidade de tais dados (Fernandes, s/ano; Grunhut, 1951; Desrosires, 1998: 147-166). No obstante essa influncia, o movimento de centralizao das estatsticas criminais coincide com o momento macro poltico do Brasil, que viu fortalecida a esfera federal, em detrimento das unidades da federao. Foi nesse perodo que Getlio Vargas comea a desmontar a poltica regional que garantia o poder compartilhado entre So Paulo e Minas Gerais. Nesse sentido, concentrar as estatsticas criminais no Ministrio da Justia era, tambm, uma forma de apoderar-se dos instrumentos burocrticos que poderiam garantir a fora da Unio no pacto federativo. Os estados sero substitudos pela Unio no papel de fornecer estatsticas como insumos ao desenho de polticas criminais. Seria essa a traduo burocrtica dos movimentos polticos do perodo do Estado Novo e que, ao flertar com o facismo e com a defesa de interesses nacionalistas, tinham o objetivo de garantir o rgido e centralizado controle
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do poder para fazer frente s presses socioeconmicas advindas da Segunda Guerra. Nesse ambiente, a Resoluo do CNE de nmero 20, tambm do dia 30 de dezembro de 1936, regulava a constituio e funcionamento do corpo de consultores tcnicos do Conselho Nacional de Estatstica, propondo sua organizao em 26 sees e 6 representaes - sendo as sees XXI e XXII, respectivamente Estatstica Policial e Estatstica Judiciria -, aos quais competia, segundo o artigo 2o da referida resoluo, apresentar Assemblia Geral ou Junta Executiva Central, quando aquela no estiver funcionando, sugestes referentes ao aperfeioamento da estatstica na seco da referida especialidade. No ano seguinte, em 17 de julho de 1937, foi aprovada a Resoluo no. 53, que determinava a tomada de providncias quanto aos servios de estatstica policial e criminal, ou como escrito em seu artigo 1o, As juntas Executivas solicitaro, dos governos respectivos, a criao de servios de estatstica policial e a reorganizao dos j existentes, desde que ainda no estejam em boas condies de ecincia. Ao que tudo indica, o Conselho Nacional de Estatsticas empreendeu esforos para reproduzir nas unidades da federao o modelo federal de vincular os rgos ou unidades de estatsticas de Ministrios e demais rgos da administrao s suas resolues e determinaes. Outra constatao da derivada que, para o Conselho, as estatsticas eram matria afeita esfera federal e, por conseguinte, cabia a ele regular a atividade em todo o pas. Nesse jogo de competncia, vale pensar que os Cdigos Penal e de Processo Penal, da dcada de 1940, criam rudos nessa vinculao, pois subordinam a matria penal competncia das Unidades da Federao, cabendo a elas a administrao da segurana e da justia. Nesse sentido, muitas vezes, o envio de estatsticas criminais poderia ser lido com ingerncia do governo federal nas polticas estaduais. Trata-se de rudos no pacto federativo e que diluem a possibilidade da coordenao dos dados via discusso de parmetros sobre o que contado e apurado, mas que revelam as opes polticas do perodo. Em termos de informaes produzidas, em 18 de julho de 1938, a Assemblia propunha aos estatsticos brasileiros, em sua resoluo de nmero 73, o estudo das teses oferecidas 1a Conferncia Nacional
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48 Esse procedimento teve origem na Frana, em 1882. No Brasil, de 1891 a 1897, predominou a fotograa como nico elemento de identicao. Em 17 de julho de 1902 foi inaugurado o Gabinete de Identicao Antropomtrico e, em 1904, expedida a primeira carteira de identidade, ento denominada Ficha Passaporte. Em 1907, o Decreto 1533-A, institui a identicao pela dactiloscpica (impresses digitais).
de Estatstica que forneceram as diretrizes prticas para a organizao [...] das atividades do Instituto [Brasileiro de Geograa e Estatstica]. Ao m das teses, anexas Resoluo, propunha-se a adoo, ao menos, do esquema ento apresentado, contando 29 captulos, cada qual versando sobre um tipo de estatstica. No caso, o Captulo XXI, sobre Criminalidade e Suicdios, determinava a realizao de estatsticas sobre 1. - Crimes cometidos, por distritos (segundo a natureza dos crimes e a condio dos autores) 2. Suicdios e tentativas de suicdio, segundo a condio dos autores e o meio utilizado; o captulo XXVI, Polcia e Represso, sugeria a Apreciao geral da situao do municpio quanto aos servios de polcia e represso. 2. Organizao do aparelho policial local. 3. Fora policial destacada no municpio e sua distribuio 4. Prises, seus caractersticos, capacidade. Detentos existentes e sua classicao; e, nalmente, o captulo XXVII, Justia, determinava que as apuraes versassem sobre o Aparelho judicirio existente no municpio 2. Movimento forense federal 3. Movimento forense estadual. Nota-se que, em comparao ao Decreto no. 4676, de 1878, os dados dos anos 30 do um pouco mais de destaque ao fato criminal em si, deslocando, ao contrrio dos oitocentos, o foco para as polcias, ou seja, identicando nelas uma fonte importante para as estatsticas criminais. O adjetivo criminais tambm passou a ser acrescido para os dados policiais e, simbolicamente, esse momento pode ser visto como o reconhecimento das polcias como integrantes do sistema de justia criminal previsto na legislao penal brasileira, num movimento que se aproxima do cenrio internacional e, ao mesmo tempo, aumenta a centralidade do executivo sobre o que se contar, talvez explicando o maior nvel de opacidade do Poder Judicirio que aqui ser descrito. Alm disso, uma outra mudana parece ter alterado profundamente o funcionamento das organizaes policiais e de justia no que diz respeito s estatsticas, qual seja, a rea de estatstica foi anexada, nos mbitos federal e estadual, aos servios de identicao criminal, que ganharam fora nesse perodo com a ampliao da identicao individual por meio de mtodos cientcos48 . Da em diante, tais gabinetes foram crescendo em importncia e passaram a contar com o apoio das
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A Lei 9601, de 14 de junho em 1995, alterou o Artigo 809 em pargrafo segundo, para dizer que os estados deveriam preparar mapas semestrais com os dados dos BIs e encaminhlos ao Servio de Estatstica Demogrca, Moral e Poltica, do Ministrio da Justia, rgo que, quela poca no existia h anos. Pesquisando a origem da Lei 9601, descobriu-se que o seu autor foi um deputado do Mato Grosso, mas, no entanto, no se conseguiu nenhuma informao complementar, Os arquivos do Servio de Informao do Senado no dispem de memria sobre tal projeto, sendo que, o nico documento, o projeto de lei em si.
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instituies de justia criminal. Em 1941, o CPP, formaliza a obrigatoriedade da identicao criminal e, em So Paulo, o Instituto de Identicao Ricardo Gumbleton Daunt passa a ser o responsvel pela rea. Constata-se que, ao contrrio do que se imaginou quando do incio da pesquisa histrica, no foram localizadas referncias ao universo da medicina legal como referncia para a produo e o uso de estatsticas criminais segundo caracterstica fsicas e/ou biogrcas. Em conseqncia dessa vinculao das estatsticas identicao criminal, os institutos de identicao passaram a ser os responsveis pelos Boletins Individuais49. Na linha proposta por Haggerty (2001), a transferncia das estatsticas para os Institutos de Identicao pode ser tomada como uma ttica na disputa das duas concepes sobre o papel das estatsticas acima descritas. Em outras palavras, os operadores da justia, ao transferirem essa responsabilidade para os Institutos de Identicao, estariam, voluntria ou involuntariamente, enfraquecendo a posio quanticadora da realidade, pois o objeto principal dos institutos era o controle do indivduo e no do agregado estatstico. A referncia sempre seria um indivduo, dicultando a legitimao do processo de produo de dados pelo sistema de justia criminal. Essa realidade e a comprovao da duplicao de competncias e esforos podem ser vistas na Resoluo 105 do Conselho Nacional de Estatstica, de 19 de agosto de 1938, que submetia a estudos os projetos de nmero 14 e 37 sobre a estatstica criminal. O projeto 14, da Diretoria de Estatstica da Chefatura de Polcia do Distrito Federal, previa que considerando que a luta contra a delinqncia s poder repousar em slidos fundamentos quando em todas as Unidades da Federao for praticada, sob moldes sistematizados, a estatstica da criminalidade; [...] considerando que a unicao processual que neste momento se cuida ativamente, abolir a diversidade no rito processual e permitir a uniformizao das atividades estatsticas nesse setor de inquestionvel importncia [grifo meu]; e, considerando, nalmente, que urge criar um sistema prtico, de fcil execuo e de carter obrigatrio que permita o levantamento sistemtico da estatstica criminal judiciria em todo o pas desde a perpetrao do delito at o cumprimento da pena, prope-se que:
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Art. 1o A estatstica judicirio criminal, a cargo dos Gabinetes de Identicao e Estatstica ou reparties congneres [grifo meu], ter por base o Boletim Individual, como parte integrante do processo. 1o A estatstica judicirio criminal versar sobre: I. Os crimes e contravenes praticados, com especicao da natureza de cada um, meios utilizados e circunstncias de tempo e lugar. II. As armas proibidas que tenham sido apreendidas. III. O nmero de delinqentes, com meno das infraes que praticaram, sua nacionalidade, sexo, idade, liao, estado civil, prole, residncia, meios de vida e condies econmicas, grau de instruo, religio, condies de sade fsica ou psquica. IV. A forma de participao no caso de co-deliqencia. V. A reincidncia e antecedentes jurdicos. VI. As sentenas condenatrias ou absolutrias, bem como as de pronncia ou impronncia, proferidas nos processos. VII. A natureza das penas impostas. VIII. A suspenso condicional da execuo da pena, quando concedida. IX. As concesses ou denegaes de habeas-corpus.
O projeto determinava que esses eram os dados mnimos a serem coligidos e que, depois de lanados em mapas, deveriam ser remetidos Diretoria de Estatstica do Ministrio da Justia e o Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica IBGE deveria promover a adoo legal do Boletim Individual em todo o pas, cuidando de aspectos prticos e logsticos (reproduo de formulrios, por exemplo). O Boletim Individual a que se refere o artigo dividido em trs partes. A primeira parte car arquivada no cartrio policial; a segunda ser remetida ao Gabinete de Identicao e Estatstica, ou repartio congnere; a terceira acompanhar o processo, mas depois de passada em julgado a sentena denitiva e preenchidos os dizeres nais, ser extrada e igualmente enviada ao referido rgo apurador. Em complemento, o projeto 37, de Cndido Mendes de Almeida, versava sobre a cooperao dos Conselhos Penitencirios com o IBGE,
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Boletim Individual, Artigo 809 do Cdigo de Processo Penal Brasileiro. 98


e da necessidade de incorporar maiores dados para que o Brasil pudesse colaborar para a Estatstica Internacional da Criminalidade, considerando-se especialmente a adeso do governo do Brasil, desde 1927, Comisso Internacional Penal e Penitenciria, com sede em Berna, Sua. Aqui, Cndido Mendes estava resgatando a dimenso dos usurios de informao, ou seja, incentivando sua produo no pelo lado da oferta, mas da demanda qualicada por dados, no caso, os organismos multilaterais com os quais o Brasil mantinha relaes diplomticas. Seja como for, ele o fazia, segundo o seu projeto, de forma a vincular a produo de estatsticas criminais s atividades penitencirias. Na disputa por legitimidade, essa iniciativa dotava as estatsticas de centralidade poltica e, por conseguinte, procurava manter sua produo nos termos do debate sobre o Estado liberal e formas de controle do poder. A Resoluo 137, de 21 de julho de 1939, voltou a tratar da estatstica policial-criminal. Segundo o plano geral para o levantamento da estatstica anual da criminalidade no Brasil, anexo referida resoluo, a estatstica criminal deveria desdobrar-se em: estatstica dos crimes e contravenes, e estatstica dos criminosos e contraventores, sendo ambas de carter policial, judicirio e penitencirio. Da preocupao com o fato social o olhar desloca-se para abarcar o seu agente, o autor. O plano reitera que a estatstica criminal dever adotar, como base de suas investigaes, o boletim ou cha individual, segundo o qual os dados acompanham todas as fases do processo, desde o seu incio ao seu termo. Esse sistema, ao contrrio de pedir anualmente aos juzes e tribunais o preenchimento de mapas de seus trabalhos, com acmulo de servio para os respectivos cartrios, presta-se mais s diferentes combinaes da apurao, alm de permitir dados mais completos sobre a criminalidade, facilitando o estudo de diversos caractersticos do crime, segundo as condies individuais do acusado, inclusive a qualidade de reincidente, e segundo a concluso do julgamento. Esse plano geral ainda apresenta em anexo um modelo de Boletim Individual adotado na Frana, em 1905, como descrito no capitulo anterior, e que serviu de modelo ao boletim apresentado na resoluo 105. Numa nova tentativa de assumir a prerrogativa do discurso estatstico sobre crimes e criminosos, uma outra resoluo da Assemblia Geral de Estatsticas, no. 141 de 22 de julho de 1939, voltou a tratar da
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Modelo francs de cha Individual (frente). 100


Modelo francs de cha Individual (verso). 101


A Resoluo No. 462, de 12 de setembro de 1950, da Assemblia Geral do Conselho Nacional de Estatstica CNE recomenda o estudo do Registro Policial, institudo no estado do Esprito Santo para servir de fonte s estatsticas policiais. Nota-se, portanto, que os modelos sugeridos pelo CNE foram mudando ao longo do tempo e, talvez, indiquem maior ou menor aderncia ao atendimento das demandas feitas pelo IBGE. Como a base dos dados era, para todas as UFs, os Boletins Individuais, possvel pensar que as sugestes do CNE estavam baseadas nas capacidades locais de compilar e enviar os dados previstos. Entretanto, no plano poltico, o fato do CNE propor, exatamente, os modelos de So Paulo e Minas Gerais revela, por conseguinte, que esses estados possuam forte centralidade na organizao de dados, num sinal da herana da poltica do caf com leite. Em outras palavras, a proposta era fortalecer a Unio como esfera adequada para a produo de dados, mas, para tanto, no era possvel desconsiderar todo o arcabouo institucional montado nesses dois estados. A frmula encontrada foi, ao que tudo indica, ampliar a experincia acumulada nessas unidades e, ao mesmo tempo, incentivar novas iniciativas como a do Esprito Santo.
51 Por ponto de vista objetivo, eram entendidos informes estatsticos sobre as caractersticas ecolgicas do fato, ou seja, sua natureza, localizao no tempo e no espao, os meios empregados para lev-lo a cabo e, em especial, os seus motivos. J o ponto de vista subjetivo contemplava as caractersticas socioeconmicas e demogrcas dos autores e, quando possvel, das vtimas dos fatos apurados.
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questo da estatstica policial-criminal e judiciria. Nela, determinavase que o Servio de Estatstica Policial-Criminal e Judiciria tornava-se rgo liado ao Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica, devendo cumprir as obrigaes decorrentes da Conveno Nacional de Estatstica, bem como as resolues e recomendaes aprovadas pelos rgos deliberativos do mesmo Instituto. Alm disso, novamente determinava que tais estatsticas teriam como base o Boletim Individual, bem como um Boletim Judicirio, cujos modelos apresentados diferem daqueles anexos resoluo 105 de 1938. A resoluo determinava tambm, o trmite e os prazos a serem obedecidos no preenchimento e remessa de tais documentos, estipulando multa no caso de atraso do envio ao Servio de Estatstica Policial-Criminal e Judiciria. A resoluo No. 142, tambm de 22 de julho de 1939, sobre padres para a organizao da estatstica policial-criminal e judiciria, trazia um novo elemento s propostas apresentadas nas anteriores, ela estabelecia que o plano da seo de Estatstica Policial-Criminal do estado de So Paulo deveria servir de modelo para a organizao das sees ou servios de estatstica policial-criminal e judiciria das Unidades Federais, que, alm disso, deveriam se esforar para editarem uma publicao semelhante ao Anurio Estatstico Policial-Criminal do antigo servio de Estatstica Criminal do Estado de Minas Gerais50. A resoluo recomendava tambm aos estatsticos brasileiros a leitura do anexo apresentado pelo Servio de Estatstica Policial do Estado de So Paulo apresentado Assemblia a pedido da Junta Executiva do Conselho desse estado. Nesse anexo, o Servio de Estatstica Policial do Estado explicitava que o estudo da delinqncia deveria contemplar onze carteiras detenes correcionais; desastres; prises; acidentes de trabalho; sada de presos; suicdios e tentativas; incndios; acidentes de veculos; identicao civil e criminal; delitos e contravenes em geral; pequenas queixas -, sendo efetuado sob dois pontos de vista: o objetivo e subjetivo51. De acordo com as referncias de Dantas (2001), com esses dados extrnsecos e intrnsecos, coletados por meio de um Boletim Estatstico Modelo, especialmente elaborado para cada tipo de ocorrncia, temse um material suciente para o estudo geral do desenvolvimento da criminalidade em So Paulo, em confronto com o crescimento da sua
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populao. As demais ocorrncias policiais fornecem igualmente interessantes informaes para uma pesquisa comparativa. Assim, o estado de So Paulo dispunha, para a realizao das estatsticas criminais, de 12 modelos de boletins, sendo o dcimo primeiro, sobre Delitos e contravenes em geral o que era ento considerado o mais importante e apresentava campos para as seguintes informaes: Cdigo e leis; Crimes previstos pela Consolidao das Leis Penais; Data; Hora; Em dia; Lugar; Meio empregado; Causa; Idade; estado civil; Religio; Nacionalidade; Naturalidade; Sexo; Pessoas jurdicas; Prosso; Instruo; Conduta; Cor; Prole; Vcio; Prestou ana; H inqurito; Valor. O texto referia ainda necessidade de simplicao desse sistema, reduzindo os 12 boletins a apenas dois: o Boletim Estatstico no. 1, sobre crimes sujeitos a inqurito, acidentes de trabalho, acidentes de veculo, incndios, suicdios e tentativas, desastres; e o Boletim Estatstico no. 2, sobre presos e sada de presos. Voltando ao Boletim Individual, ele aparece novamente citado nas resolues da Assemblia Geral de Estatsticas em 1949, aps 7 anos, portanto, do incio da vigncia do Cdigo de Processo Penal e do decreto-lei 3.992/41, que o instituram legalmente em mbito federal e regularam sua tramitao. A Resoluo 440, de 09 de julho de 1949, versava sobre providncias para o melhor aproveitamento do Boletim Individual para apurao das estatsticas judicirias, ou seja, tratava de estimular a resoluo das vrias circunstncias que vinham impedindo o aproveitamento daquele documento para a realizao de estatsticas. Dois anos depois, o melhor aproveitamento dos Boletins Individuais foi novamente assunto de uma resoluo da AGE. Ela, que ganhou o nmero 497 e foi publicada em 12 de setembro de 1951, fazia referncia falta de impressos na quantidade necessria, alm de sugerir a necessidade da criao de formas de punio para os responsveis pelo andamento dos processos criminais irregularmente preparados, isto , sem a anexao de documento que a lei considera parte integrante, como o Boletim Individual. Dantas (2001) vai armar que, como se v, apesar de muita discusso acerca da necessidade da criao do Boletim Individual, de forma a viabilizar uma coleta de dados mais completa do ponto de vista das estatsticas policias e judicirias, em 1951 as reso-
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52 Segunda a prpria publicao do Servio os anos de 1936 a 1938 foram de aperfeioamento e preparao para a prestao de suas tarefas.
lues da Assemblia chamavam a ateno para o fato de que o artigo 809 do Cdigo de Processo Penal e o decreto-lei 3.993/41 no passavam de letra morta. Em paralelo, a pesquisa de Mnica Dantas nota, no entanto, que as estatsticas policiais do estado de So Paulo mostravam-se bastante completas desde 1938, quando foi editada a primeira publicao do j citado servio de estatstica policial do estado. O Servio de Estatstica Policial do Estado de So Paulo - regulamentado pelo decreto estadual 7.223 de 21 de junho de 193552, e posteriormente, em 1941, subordinado ao Departamento Estadual de Estatstica do Estado de So Paulo, mas funcionando como se fosse rgo da estrutura da Secretaria de Segurana, passou a disponibilizar por meio de sua publicao, editada de 1938 a 1943, todos os dados listados na resoluo 142 da Assemblia do Conselho Nacional de Estatstica - CNE. Talvez, por isso, ele foi tomado pelo CNE, como um modelo a ser seguido pelas demais Unidades da Federao. No anexo da resoluo 142, a justicativa para assumi-lo como modelo estava no fato de que So Paulo, em conjunto com Minas Gerais, Rio Grande do Sul e, Bahia, j tinham avanado na estruturao de sistema de coleta e, portanto, podiam servir de exemplos para a padronizao dos servios de estatstica policial-criminal. Entretanto, a resoluo 462, de 1950, j citada, no sugere So Paulo como exemplo de produo de estatsticas criminais e recomenda o estudo do Registro Policial, institudo no estado do Esprito Santo para servir de fonte s estatsticas policiais brasileiras. O que, aparentemente, est em jogo nessa oscilao/alternncia de estados exemplos a disposio dos rgos estaduais em aproximar-se ou distanciar-se dos parmetros do CNE e, com isso, reconhecer a legitimidade a um rgo externo ao sistema de justia criminal em dotar de signicado simblico (regras de classicao e contagem) as aes das instituies vinculadas a tal sistema. Esses movimentos, por conseguinte, so condizentes com os de natureza poltico-administrativa acima descritos e que dizem respeito s disputas em torno do debate sobre o pacto federativo, que determinaram aproximaes e distanciamentos de modelos de coleta de dados. Falar das estatsticas criminais desse perodo falar ora das estatsticas nacionais, ora dos dados locais que, nesse texto, so os produzidos pelo estado de So Paulo, numa mescla de ati-
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vidades e competncias. Em relao aos requisitos da democracia, uma questo quase ao nal do apndice da Resoluo 142 pode ser vista como um indcio do pensamento que atribua s estatsticas um papel central ao funcionamento do Estado, mas que pouco havia avanado no debate sobre a transparncia dos dados existentes, uma das questes-chave do debate atual. Na pgina 281, desse apndice, h a seguinte armao: o Servio de Estatstica Policial do Estado de So Paulo, no tendo tido ainda a possibilidade de divulgar, pelo menos em parte, o resultado dos seus ingentes trabalhos, j se acha em condies tcnico-cientcos de sugerir algumas medidas que a prtica diuturna vem impondo. Deve-se, antes de tudo, evitar uma publicidade fcil de materiais estatsticos mal elaborados e incompletos. Note-se que essa armao feita no mbito da Assemblia Nacional de Estatstica e no por operadores das instituies policiais e, dessa forma, refora o que Hacking (1991) considera como um dos espaos mais secretos da burocracia pblica, qual seja, o da determinao das regras e classicaes estatsticas. O universo do segredo se faz presente e a transparncia algo que sequer era imediatamente cogitado. A primeira onda democrtica no Brasil, a partir de meados dos anos 40, ao que tudo no conseguiu avanar na constituio de esferas pblicas de coordenao e controle do poder, permitindo que os dados fossem vistos apenas na chave da reproduo burocrtica de atividades. Em relao aos anos 50, ainda segundo a pesquisa da Dantas (2001) quanto aos delitos ocorridos no estado, separados segundo a classicao penal estabelecida no Cdigo Penal, as tabelas produzidas contemplam informaes divididas pelo sexo do autor sobre regio da capital, idade, estado civil, religio, nacionalidade (nacionais por estado, estrangeiros por pas), prosso, instruo, cor, prole, conduta e vcio; e, sem referncia ao sexo, apresentam-se ainda os dados sobre o ms em que ocorreu o delito, dia (dia de trabalho, domingo, feriado), hora, lugar (via pblica, estabelecimentos comerciais, industriais, outros), causas e meio empregado. Do lado das instituies especializadas na produo de estatsticas, cujas principais publicaes do sculo XX foram os Anurios Estatsticos, parece que os obstculos na obteno de dados continuaram a
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53 Entre 1892 e 1938 as estatsticas do estado de So Paulo estavam a cargo da Repartio de Estatstica e Arquivo do Estado, a partir de 1938 essa funo foi delegada ao referido Departamento Estadual de Estatstica.
Os Anurios de 1944 e 1945 apresentam, sobre os Delitos e Contravenes, dados sobre a natureza, sobre as caractersticas individuais dos delinqentes e os caractersticos extrnsecos; e, no caso somente do Anurio de 1944, existe ainda a lista dos delitos segundo os caractersticos individuais das vtimas.
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ser uma constante, indicando a pouca centralidade poltica dispensada produo de informaes estatsticas. Em So Paulo, os Anurios Estatsticos, para os anos de 1939, 1940 e 1941, editados pelo ento Departamento Estadual de Estatstica53, so, se comparados s publicaes da polcia, bem incompletos no que se refere s informaes criminais. Em 1939, so apresentadas somente as detenes efetuadas. Os anurios de 1940 e 1941 apresentam duas tabelas sobre Crimes e Contravenes que se parecem bastante com um resumo das informaes disponibilizadas pela publicao do Servio de Estatstica Policial, com o nmero total de criminosos no estado dividindo-os por sexo, idade, cor, estado civil, prosso (j agregada), instruo, prole, nacionalidade e classicao penal. Os trs anos apresentam ainda dados acerca do movimento forense nas comarcas do estado, dados que no faziam parte das preocupaes da polcia (Dantas, 2001). J as tabelas sobre Delitos e Contravenes dos Anurios Estatsticos do Estado de So Paulo para os anos de 1944 e 1945 seguem praticamente o mesmo padro daquelas antes publicadas pelo Servio de Estatstica Policial, a ele subordinado desde 194154, ou seja, apresentando todos aqueles dados sugeridos pela Resoluo 142 da Assemblia do Conselho Nacional de Estatstica. Os Anurios, no entanto, diferentemente das publicaes do Servio de Estatstica Policial, deveriam apresentar dados acerca de todas as ocorrncias e atividades exercidas dentro do estado, incluindo estatsticas judiciais. As tabelas referentes ao Poder Judicirio so, contudo, extremamente genricas, listando, tal como nos Anurios dos anos anteriores, apenas os dados acerca do nmero de feitos registrados nas comarcas do estado. Isso indica que, provavelmente, tal como fora expresso nas j citadas resolues da Assemblia do Conselho Nacional de Estatstica - nmeros 440 e 497, de 1949 e 1951 respectivamente -, os Boletins Individuais no estavam servindo para a produo das estatsticas policiais e judiciais, utilizando o Departamento de Estatstica do Estado de So Paulo, os Boletins Estatsticos Modelo da polcia e que, portanto, no podiam informar acerca de questes de andamento processual (Dantas, 2001). O prprio chefe do Servio de Estatstica Policial, na introduo ao volume IV, de 1941, de A Estatstica Policial-Criminal do Estado, es-
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crita em junho de 1942, ou seja, seis meses depois do incio da vigncia do Cdigo de Processo Penal e do decreto-lei 3.992/41, declarou: Mas como natural, a instituio desse boletim, segundo esclarecimentos que obtivemos do Dr. M. A. Teixeira de Freitas, DD. Secretrio Geral do Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica, no veio eliminar, como foi erradamente julgado por algumas das nossas fontes de coleta, o nosso mtodo de coleta de dados estatsticos, a qual continua a se realizada por meio dos mapas e boletins prprios, sem prejuzo do boletim individual. O Anurio Estatstico do Estado de So Paulo, de 1951, j no apresenta tabelas sobre Delitos e Contravenes nem sobre feitos registrados nas comarcas do estado, apenas sobre Detenes Policiais e Correcionais essas contendo as mesmas informaes apresentadas pelas publicaes do Servio de Estatstica Policial de 1938 a 1943, e depois nos anurios de 1944 e 1945. O Resumo Anual de 1955 volta a apresentar dados sobre Movimento Forense Feitos Criminais: Distribuio Geral e segundo os Meses e Crimes e Contravenes, porm, nesse caso, nada comparvel ao que havia sido feito at 1945, contendo nas tabelas apenas informaes sobre os tipos de crime e as regies em que ocorreram. Chama a ateno, no entanto, que, entre as caixas de Boletins Individuais guardadas no Arquivo Intermedirio do Estado de So Paulo at 2001 foi encontrado um mapa de Inquritos policiais de Crimes e Contravenes 1952 1956 segundo a classicao penal. Apesar de bastante genrico, apresentando apenas a classicao penal por ano, ocorrncias na capital, no interior e total do estado, uma nota informa que este levantamento representa o mximo aproveitamento das informaes obtidas pelo Departamento de Estatstica do Estado. As falhas quer as decorrentes da no remessa, quer as relativas ao preenchimento inadequado do Boletim Individual no permitem a apurao de outros dados sobre as ocorrncias, autores, vtimas, etc. Em outras palavras, ao menos a partir de 1952, justamente o ano seguinte resoluo nmero 497 (de 12/09/1941) da Assemblia do Conselho Nacional de Estatstica que aconselhava a adoo de medidas para punir aqueles que no preenchessem os BIs, o Departamento de Estatstica passou a receber o documento, ainda que de forma irregular,
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Do controle do imigrante, no Imprio e incio da Repblica, os formulrios indicam agora a preocupao com o migrante. Ao investigar a naturalidade, os formulrios estatsticos procuravam estimar os uxos migratrios no interior do prprio Brasil. A Era Vargas parece, aqui, que tambm teve inuncia no sentido do controle social, na medida em que a lei dos 2/3 provocaram o aumento dos uxos migratrios, especialmente, do Nordeste para o Sudeste e pressionaram a economia regional via aumento da oferta de mo de obra e permitiu o estabelecimento de esteretipos como o paraba, baiano, entre outros (Guimares, 2002: 122-123). Ao incluir o campo naturalidade, a preocupao, parece, ter sido a dar conta desta dimenso. Na mesma direo, a transformao do valor atribudo ao trabalho na Era Vargas de algo afeito aos escravos e aos desfavorecidos para algo necessrio e positivamente incentivado na populao - determina tambm o fortalecimento de categorias policiais do tipo vadiagem e desocupado. A preocupao com a condio de ocupao/ prosso vai ser inserida na pauta de controle social das instituies de justia; na pauta sobre quem deve ser objeto da ateno policial (um exemplo so as batidas policiais que exigiam dos indivduos revistados, at meados dos anos 80, a apresentao da carteira de trabalho como prova de boa conduta). Em outros termos, de uma questo apenas moral para uma questo de moral e economia.
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tanto no envio quanto no preenchimento e sem utilizar seus dados nos Anurios (Dantas, 2001), e parece ter adotado procedimentos para sua compilao, mas esse ltimos s caram mais claros em documentos das dcadas de 1970 e 1980. O Anurio de 1957, tal como aquele de 1951, no possui tabelas sobre movimento forense e nem sobre delitos e contravenes, mas apenas dados sobre prises, detenes policiais e correcionais. Destaca-se, ainda, que juntamente com o mapa genrico referente aos anos de 195256 foi encontrada no Arquivo uma srie de informaes para o ano de 1957 sobre Inquritos Policiais de Crimes e Contravenes - Crimes contra a Pessoa Municpio de So Paulo. Nelas, h dados sobre crimes (circunscries, delegacias especializadas, ms, dia da semana, hora, em dia de trabalho, domingo ou feriado, lugar, meio, motivo); sobre autores (sexo, cor, idade, estado civil, prole, nmero de lhos, instruo, religio, nacionalidade, naturalidade, ocupao, conduta - com ou sem antecedentes, no declarada -, vcio); e sobre as vtimas (sexo, cor, idade, estado civil, prole, nmero de lhos, instruo, nacionalidade, naturalidade55, ocupao, vcio) Apesar dos mapas no indicarem a fonte utilizada, a existncia de informaes sobre as vtimas e, no caso do autor, o nmero de lhos dados que no apareciam nas estatsticas de 1938 a 1945 -, ca claro que os dados foram extrados dos BIs, demonstrando ao menos a continuidade do recebimento dos documentos que eram preenchidos pelas delegacias, j que no h referncia sobre as terceiras partes dos BIs. Os anurios dos anos seguintes mantiveram praticamente o mesmo padro de informaes daqueles da dcada de cinqenta, sendo alguns anos um pouco mais completos e outros totalmente omissos em relao s estatsticas policiais e judiciais, sem nunca voltar ao nvel de detalhamento das publicaes do Servio de Estatstica Policial e dos Anurios de 1944 e 1945, no obstante esse Departamento no ter sido extinto. O mais provvel que, tal como no Imprio, tenha ocorrido o desenvolvimento bifurcado da produo de estatsticas criminais. Em So Paulo, o que parece ter ocorrido a convivncia de dois modelos de apurao estatsticas, mas ambos descolados da atividade cotidiana das instituies de justia e segurana. Apenas as polcias mantinham registro contnuo de suas atividades e, tal como os Relatrios dos Che-
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Em 2001, a Fundao Seade, impelida por inmeras cobranas do Arquivo Intermedirio do estado e pelo fato de dispor de cerca de 2 milhes de Boletins Individuais armazenados e sem condies de apurao estatstica apenas parcela no controlada dos operadores policiais e judiciais ainda enviavam os BIs para a Fundao Seade, que legalmente sucedeu o Departamento de Estatsticas do Estado, encomendou, em atendimento ao disposto na legislao de arquivos do Brasil, parecer sobre a legalidade de eventual descarte desses boletins. poca, o material disponvel indicava que os dados do Sistema de Informaes Criminais, gerenciado pela Prodesp (Companhia de Processamento de Dados de So Paulo) continha, em sntese, os mesmos campos dos BIs e que estudos sobre o uxo da justia criminal paulista poderiam ser elaborado com essa fonte. O resultado foi que, nesse ano, a Fundao enviou ofcio para a Secretaria de Segurana Pblica e para todas as unidades da Polcia e do Judicirio que enviavam documentos solicitando a interrupo deste procedimento. Em paralelo, o Arquivo do Estado analisou o processo iniciado e autorizou o descarte de cerca de 80% do acervo, sendo os 20% restantes deixados como registro histrico e, por conseguinte, transferidos do Arquivo Intermedirio para o Arquivo Permanente. A partir de 1974, com informatizao do Cadastro Criminal do Estado de So Paulo, a Prodesp (Companhia de Processamento de Dados do Estado de So Paulo) inicia a digitao dos Boletins Criminais e constitui o Sistema de Informaes Criminais de So Paulo, que interliga os dados do Instituto de Identicao, Poder Judicirio e Secretaria
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fes de polcia do nal do sculo XIX e incio do XX, eram elaborados para consumo interno. Seja como for, as dcadas de 1950 e 1960 viram diminuir a presso por estatsticas e os conitos inerentes bifurcao da produo parecem ter provocado o enfraquecimento das aes de integrao das informaes disponveis. No obstante esses fatos, polcia e o judicirio cumpriam o disposto no CPP e continuavam, mesmo que de maneira assistemtica, encaminhando os documentos ora para o Instituto de Identicao, ora para as Reparties de Estatsticas, num pndulo que continuou a se movimentar at 2001, quando a Fundao Seade interveio legalmente nesse processo e fez interromper o envio dos Boletins em So Paulo56. Alm do mais, motivados pelo Artigo 6o, Alnea IX, do mesmo CPP, os operadores da justia e da segurana tinham de produzir um outro documento, que versava sobre a identicao de cada pessoa criminalmente. Nesse documento, deveriam constar informaes biogrcas, datiloscpicas e de caractersticas fsicas, bem como dados processuais sobre os crimes pelos quais estavam sendo objeto de acusao, seja no Inqurito ou no processo. Mesmo de naturezas diversas, no de se estranhar, assim, que possa ter havido confuso entre esse ltimo documento e os Boletins Individuais, pois entrevistado o Diretor do Instituto de Identicao Ricardo Gumbleton Daunt IIRGD, ele armou que a base da identicao criminal feita em So Paulo um documento intitulado Boletim Criminal57 e que contm, basicamente, muitas das informaes dos BIs. Como se v, h no Cdigo de Processo Penal uma duplicao de atividades, sendo que o uso das informaes, pelo artigo 6o. de natureza individualizante e, no artigo 809, de natureza estatstica. Trata-se, a meu ver, da reicao do embate j descrito e da comprovao de que os conitos entre as duas formas de racionalidade no foram at ento equacionados. Somados aos conitos organizacionais, que opem instituies de justia criminal entre si e em relao a outros rgos de governo (Kant de Lima, 1995), cria-se um quadro no qual o acompanhamento estatstico da realidade torna-se cada vez mais difcil e, com isso, vai se desprovendo de legitimidade burocrtica. A proposta dos Boletins Individuais, mesmo conrmadas pelo artigo 809, do Cdigo de Processo Penal, foi, pouco a pouco, mostran-
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de Justia/Administrao Penitencirias. Entre 1974 e 2001, havia cerca de 3,3 milhes de indivduos com algum tipo de informao criminal no sistema.
Informaes previstas no artigo 6 do Cdigo de Processo Penal Brasileiro.
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Ofcio da Polcia Militar para alocao de recursos 111


Tabela do ofcio da Polcia Militar para alocao de recursos 112


Relatos de antigos funcionrios da Fundao Seade contam que a rea responsvel pelas estatsticas policiais ocupava, at a dcada de 1980, um andar inteiro do Departamento de Estatsticas do Estado com funcionrios e arquivos.
59 Jos Murilo de Carvalho vai demonstrar que, exatamente, a partir de 1946 o Brasil viveu sua primeira experincia democrtica, num modelo, segundo ele, que contemplou aspectos de uma cidadania que se pautou pela consolidao de direitos sociais e polticos, antes mesmo, como a teoria poltica clssica prev, dos direitos civis (Carvalho, 2004: 126-128).
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do-se invivel em termos operacionais58, ou seja, a estrutura e o controle exigidos para a apurao das estatsticas oriundas dos BIs podem ter provocado o enfraquecimento da legitimidade de tais dados, na medida em que, associado a um momento de distenso poltica, experincia democrtica59 e crescimento econmico, no fazia sentido mobilizar grandes recursos para atender a crescente e dispendiosa demanda de dados, ainda mais se associada uma viso de Estado forte e vigilante herdada da Era Vargas. Enm, a produo de dados parece associada, no plano estrutural s demandas de um Estado desigual e patrimonialista. Os dados conjunturais, como vimos, foram jogados para debaixo do tapete do cotidiano das relaes institucionais e da lgica organizacional que, alm de inuenciada pelas demandas patrimonialistas, valoriza o lugar do segredo como estratgia de governamentalidade o princpio do Anexo da Resoluo 142 pareceu regular todas as relaes entre produtores e usurios (externos e internos s instituies de justia) de informaes estatsticas. Assim, as estatsticas criminais, quando existentes, nunca se mostraram transparentes ou passveis de serem postas prova da sua publicizao. Todavia, dados estruturais continuaram a ser publicados at 1968, quando so interrompidos e, depois, retomados apenas em 1976. Isso pode ser reforado, num primeiro momento, com uma anlise dos contedos dos Anurios Estatsticos publicados pelo Departamento de Estatstica de So Paulo entre 1959 e 1968 o segundo momento, relativo aos anos posteriores a 1976 ser posteriormente debatido. Neles, existem dados sobre movimento forense fornecidos pelo Poder Judicirio, alguns casos com detalhes sobre crimes, criminosos e volumes de registros, como os Anurios de 1963 e 1967. Inquritos Policiais e prises tambm so detalhados e so oriundos das polcias. Para essas ltimas, h detalhes sobre tipo de priso e dos indivduos (deteno, execuo, priso de menores, deteno de dementes, entre outros). As fontes no so to claras, pois so informadas como polcia e justia apenas no h citao de rgo ou de documento -, mas parece que algumas dessas informaes foram extradas dos BIs e de outros mapas disponveis nas reparties pblicas. Como exemplo, em 1961, o anurio mostra que 24.177 atendimentos foram feitos pelo policiamento especial feminino, sendo que, desses, a maior parcela, 4.627 casos, foi
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de encaminhamentos feitos aos juizados de menores. Uma outra preocupao que se soma aos crimes e criminosos nos captulos referentes justia e segurana com os acidentes de trnsito, que, muitas vezes, tomam a maior parte das tabelas produzidas. No limite, pode-se pensar que a publicao do Artigo 809, no CPP, foi o rquiem de um modelo de abordagem da realidade, no qual o acompanhamento estrutural das questes criminais, ou seja, nos seus aspectos policiais, judiciais e/ou prisionais, vai perdendo sentido ao mesmo tempo em que vai se reproduzindo na inrcia das interpretaes do dispositivo legal. Em outras palavras, os dados sero produzidos por anos, mas a aposta racional de quanticao e planejamento da realidade e de seus problemas sociais advindos comea a se dispersar. O que permanece, ao que tudo indica, aquilo que foi introjetado pelas organizaes como o essencial para a reproduo do modelo vigente, ou seja, informaes conjunturais cujo acesso e transparncia so hierarquizados conforme o status e a posio na rede de relaes de poder internas s organizaes. Os anis burocrticos estabelecidos no incio do sculo XX iro provocar uma situao em que a mquina administrativa vai oscilar entre posies mais ou menos centralizadoras do poder, fruto das transformaes econmicas, polticas e sociais do pas no perodo, mas suas prticas em relao s estatsticas criminais iro mudar apenas de foco, ou seja, vo alternar momentos de assuno das estatsticas como munio poltica para o desenho de agendas autnomas de polticas pblicas de segurana e justia locais (perodo da poltica do caf com leite, de alternncia do poder entre mineiros e paulistas, e perodos ps-46, de fortalecimento das unidades da federao) e momentos de reconhecimento dos dados como insumos para a constituio de um Estado central forte (Vargas). A discusso, no entanto, era sobre quem deveria produzir dados, mas no havia um debate aprofundado sobre os usos das estatsticas. Em outras palavras, num cenrio de circulao do iderio de verdades burocrticas mais importava saber quem detinha a legitimidade sobre a produo do que discutir como tais dados poderiam ajudar no desenho de polticas pblicas ou contextualiz-los no debate poltico nacional.
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CAPTULO IV
P R O D U O D A S E S TAT S T I C A S CRIMINAIS NO PERODO 1968-2000: S O P AU L O E M F O C O
Numa subdiviso da temporalidade analisada neste captulo,

foca-se, na pesquisa documental, a realidade paulista das estatsticas criminais no perodo compreendido entre 1968 e 1975, que, em consonncia com o momento histrico de autoritarismo militar, pode ser considerado um dos mais opacos da histria das estatsticas criminais brasileiras. Quase no houve notcia de que os dados sobre crimes e criminosos chegaram sequer a serem produzidos. Como veremos, os dados foram produzidos e o que houve tambm foi uma mudana de postura rumo ao atendimento de demandas para o planejamento de aes dos governos militares. Crimes e criminosos passaram a ser denominadores das categorias organizacionais, ou seja, os levantamentos realizados eram conduzidos com o objetivo de estimar a estrutura necessria ao aparelho policial (viaturas, efetivos, instalaes fsicas, entre outros aspectos ligados aos recursos humanos, materiais e nanceiros). As demais instituies do sistema de justia criminal, ao contrrio, continuaram quase que esquecidas quando o tema era estatsticas sobre crimes. O iderio do planejamento absoluto, centralizador, garantiu que algumas estatsticas criminais sobrevivessem ao endurecimento poltico-ideolgico do regime militar autoritrio, at, talvez, como subproduto do pensamento que deu origem, por exemplo, ao Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas - IPEA e transformou o Ministrio do Planejamento no ministrio civil mais importante da primeira administrao aps o golpe de 1964 esse rgo opinava sobre questes de
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60 Relatos de tcnicos que trabalharam na produo de estatsticas policiais nos anos 70 indicam que os dados eram produzidos h muitos anos, mas que somente os dirigentes governos militares comearam a aproveitlos para planejar aes operacionais de policiamento. Todavia, esses mesmos relatos do conta de mostrar que os prossionais envolvidos com as estatsticas comearam a ser mal vistos pelos policiais e que as informaes tornaram-se mais difceis de serem obtidas ou, mesmo, procedimentos administrativos que retardassem a progresso salarial desses tcnicos e outros mecanismos de boicote foram acionados para evitar a mudana na forma de trabalho que os dados estavam provocando. A lgica do segredo e do faro policial parece suplantar e enfraquecer a utilidade prtica das informaes, mas elas ainda respondiam aos interesses gerenciais dos dirigentes.
todos os ministrios com exceo do Servio Nacional de Informaes SNI (Dreifuss, 1987: 425). Tal iderio, ao que tudo indica, permitiu que as estatsticas assumissem o papel de insumo administrativo para a tomada de deciso, dotando-as de legitimidade para continuarem a ser produzidas, mas no para serem instrumentos de monitoramento de aes e, por conseguinte, passveis de serem publicizadas para pblicos externos e, mesmo, internos s instituies de justia criminal. Elas estariam circunscritas a subsidiarem o ncleo de direo que as demandavam60. O controle civil sobre a produo das estatsticas criminais, mesmo nas agncias externas de estatsticas, cou comprometido: uma anlise dos Anurios Estatsticos do perodo revela que, com exceo dos anos de 1971 e 1972, que publicaram nmeros totais de Inquritos Policiais de Crimes e Contravenes, segundo as regies administrativas, nenhuma outra publicao do Departamento de Estatstica do Estado trazia dados criminais at 1979, quando foram publicados dados retroativos a 1976. Os Anurios de 1971 e 1972 traziam apenas volumes totais de registros, sem caractersticas de crimes ou criminosos, nem mesmo aqueles dos Boletins Individuais previstos no Cdigo de Processo Penal vigente. Com base nessa limitao, os registros desse perodo sempre foram espordicos e esparsos, frutos de estudos especiais61 produzidos. Todavia, um estudo de 1972, concludo apenas em 30 de junho de 1973, conduzido pelo Grupo de Estudos e Anlises Estatsticas, vinculado ao Gabinete do Secretrio de Segurana, demonstra que existiram esforos para manter um acompanhamento estatstico da dimenso criminal. Esse grupo era formado, basicamente, por tcnicos oriundos, quase todos, do Departamento de Estatstica do Estado e, segundo depoimento de uma de suas integrantes, tinha o objetivo de garantir a continuidade dos levantamentos estatsticos produzidos na Secretaria de Segurana. De acordo com o seu depoimento, o foco era produzir dados conjunturais teis ao planejamento das polcias e demonstrar aos policiais a importncia de monitoramentos dessa natureza. Mesmo com as limitaes de uma iniciativa dessa natureza em poca to adversa, existe, no documento, uma preocupao de descrever
61 Um exemplo desses estudos aquele cujo Grupo de Planejamento Setorial da Secretaria de Planejamento do Estado realizou, em 1969, sobre as condies fsicas das instalaes fsicas das delegacias do Estado. Um questionrio foi enviado para todas as unidades da SSP. Este tipo de investigao foi repetido entre 1970 e 1974 (So Paulo, s/ano).
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as fontes e os critrios de classicao que do origem s estatsticas e, por isso mesmo, vale ser explicitada. O item trs sobre instrumentos disponveis, comea com o esclarecimento sobre os signicados dos termos adotados. Segundo esse item, denominam-se Ocorrncias Policiais todos os fatos que so levados ao conhecimento da polcia a m de que esta tome providncias para eliminar as causas de sua origem, ou evitar seu desenvolvimento e previnir [SIC] as suas conseqncias (So Paulo, 1972: 07). Com base nessa denio, inicia-se a descrio das formas de registro e contagem dos dados estatsticos e que, para o objetivo deste captulo, revelam como estava organizada a estrutura responsvel pelas informaes produzidas. Assim, em 1972, a Secretaria de Segurana Pblica estava organizada em trs departamentos regionais de polcia: DEGRAN (Grande So Paulo), DERIN (Interior) e DEREX (So Paulo Exterior, com sede em Santos e compreendendo os municpios do Litoral), alm de dois Departamentos especializados, o DEIC (Departamento Estadual de Investigaes Criminais) e o DEOPS (Departamento Estadual de Ordem Poltica e Social). Em outro relatrio, sem data, verificase que essa diviso baseia-se em diferenas de rea de jurisdio e atribuio, definidas pelo Decreto no. 52.213, de 24 de julho de 1969, captulo IV, artigo 20. Ainda segundo esse decreto, em seu artigo 21, as delegacias de polcia do Estado so classificadas segundo o porte populacional das cidades nas quais elas esto localizadas, sendo consideradas de 5a. classe aquelas situadas em municpios com populao entre 5 e 15 mil habitantes; 4a. classe aquelas com 15.001 a 35 mil habitantes; 3a. classe, com 35.001 a 50 mil; 2a. classe, com 50.001 a 100 mil habitantes; 1a. classe, as com populao acima de 100.000 habitantes; e, por fim, destaca-se algumas excees, entre elas que: as delegacias seccionais de polcia da Grande So Paulo e de Santos so de classe especial; as Delegacias de Distrito da Capital so de 1a. classe; e que todos os municpios com mais de 100 mil habitantes so divididos em distritos policiais na proporo de um distrito para cada 50 mil habitantes (So Paulo, s/ano: 172). As estatsticas demogrficas parecem, por conseguinte, conformar a organizao da Polcia Civil de So Paulo e corroboram o uso direcionado de dados quantitativos.
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Os dados para o Interior s comearam a ser sistematicamente tabulados a partir de 1997, quando a Polcia Civil alocou pessoal para digitar os formulrios do modelo 8 enviados pelas delegacias do ento Deinter.
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Para registrar as ocorrncias policiais, todas as unidades da Polcia Civil utilizavam formulrios denominados Boletim de Ocorrncia de Autoria Conhecida ou Boletim de Ocorrncia de Autoria Desconhecida, visto que eram emitidas cinco vias quando o autor do fato que deu origem ocorrncia era conhecido e seis vias quando ele era desconhecido. O destino de tais vias no DEGRAN era o seguinte: a 1a. anexada ao inqurito em caso de sua instaurao; a 2a. cava na chea da prpria delegacia; a 3a. ia para a seccional onde arquivada; a 4a. para o DEGRAN; a 5a. para a Delegacia Geral; e, por m, a 6a, quando a autoria do fato era desconhecida, era enviada ao DEIC. No caso do DEREX e no DERIN os destinos so diferentes, sendo que, nesse ltimo, eram emitidas apenas duas vias, uma para arquivo e outra para ser anexada ao inqurito, quando fosse o caso. Em termos de tabulao de dados, apenas as estatsticas do DEGRAN foram apuradas e o documento da SSP indica que, embora os dados do DERIN e do DEREX tenham sido coletados, nunca foram tabulados62. Em outras palavras, as estatsticas existentes e porventura utilizadas diziam respeito apenas Capital e Grande So Paulo. Uma referncia importante a de que o Gabinete do Secretrio de Segurana, talvez em paralelo ao servio de Estatsticas Policiais, iniciou a apurao de dados em 1956. Segundo o documento ora analisado, de ns de 1956, quando se comeou a observar o nmero de ocorrncias, at a resoluo SSP no. 25, de 17 de maio de 1971, o Servio de Organizao do Gabinete do Secretrio, recebia uma via dos Boletins de Ocorrncia, somente das delegacias da rea do DEGRAN, para a devida classicao e contagem (So Paulo, 1972: 09). Em sntese, a legitimidade das estatsticas criminais permitia que elas merecessem a existncia de rgo/setor especco dentro das instituies policiais, mas no que elas fossem utilizadas na sua dimenso de produo de informaes estruturais para o conhecimento da nao brasileira (Botelho, 2005: 333); para o desenho de polticas pblicas de vigilncia sobre crimes e criminosos especcos. Elas agora so valorizadas pela capacidade de indicarem questes de conjuntura, j antes destacadas pela possibilidade de fornecerem conhecimento sobre realidades especcas e garantir a implementao de aes. Ao endurecimento do regime poltico associa-se o acionamento de mecanismos
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63 Ainda segundo relatos dos tcnicos desse perodo, at 1971 os dados eram enviados ao gabinete do secretrio de segurana, mas somente a partir da que comearam a serem analisados e utilizados no planejamento operacional.
de controle dos indivduos, ou seja, era mais eciente contar com rgos como o DEIC e o SNI, que mantinham extensa rede de inteligncia, do que com informaes estatsticas esparsas e sujeitas a problemas metodolgicos. No desenho das polticas de segurana, os rgos de represso poltica eram vistos como modelo de como o policiamento poderia ser eciente em derrubar o inimigo. Ao invs da estatstica e do planejamento, a violao de direitos e o incentivo aos delatores (membros de organizaes polticas que eram presos e torturados a confessar crimes e criminosos; porteiros e faxineiros de prdios; vizinhos ou desafetos, entre outros vrios atores que faziam a informao circular e chegar ao conhecimento ocial ou ocioso dos rgos da instituies de justia e segurana). Isso no signica o descarte das estatsticas, mas o reposicionamento de seu estatuto, pelo qual os investimentos em sua produo eram feitos nas margens do aparelho burocrtico. Seriam duas formas de racionalidade operando simultaneamente as engrenagens do poder autoritrio. Nessa linha, a partir de maio de 1971 o Servio de Organizao do Gabinete do secretrio de Segurana deixou de apurar as estatsticas e essa atividade foi assumida pelas delegacias de polcia que, por sua vez, transmitiam via Telex os resultados alcanados diariamente para a Coordenao de Informaes e Operaes (CIOp), que repassa as planilhas ao Servio do Gabinete para que possa contar as ocorrncias dos 44 (quarenta e quatro) ento distritos policiais existentes na Capital63. Algumas delegacias dos demais municpios da grande So Paulo tambm enviavam seus dados, mas ressalta-se, no documento, que o total s pde ser vericado para a Capital, uma vez que nem todas as delegacias dos demais municpios da Grande So Paulo enviavam dados (So Paulo, 1972: 10).
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Modelo de telex com nalidade estatstica.
64 Aparece aqui uma das categorias mais emblemticas da diculdade classicatria das estatsticas criminais. Por desinteligncia, considera-se todos os desentendimentos que no foram includos em outras categorias, indicando alto grau de subjetividade e discricionariedade grande dos policiais. Por certo isso se repete em outras categorias, mas esse apenas um dos exemplos possveis.
Em relao s classicaes adotadas, para padronizar a coleta de estatsticas policiais houve trs formas entre 1956 e 1972 no estado de So Paulo. A primeira vigorou de 1956 a 1968, classicando as ocorrncias em nove grupos, a saber: 1. Agresses, desordem, brigas, rixas, homicdios, tentativa de homicdio, suicdio e tentativa de suicdio; 2. Pungas, contos, furtos, estelionato e apropriao indbita; 3. Atentados ao pudor, atentado aos costumes, jogos; 4. Falsa mendicncia, vadiagem e embriagues (SIC); 5. Roubo, tentativa de roubo e assalto; 6. Acidentes de trnsito; 7. Furto de automveis; 8. Questes entre vizinhos, discusses ou outros fatos ocorridos no interior de prdios, ameaas e desinteligncias64; 9. Diversos (danos materiais, morte natural).
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A segunda classicao vigorou entre 1968 e maio de 1971, sendo constituda por dezoito grupos. A terceira classicao foi adotada a partir da Resoluo SSP. 25, de 17 de maio de 1971. A diferena entre essas ltimas se deu nos ltimos cdigos, nos quais, na de 1968, classicavam os casos de mordedura de co no cdigo 17, e na de 1971, esse mesmo cdigo passou a ser usado para registrar o nmero de acidentes de trnsito. As mordeduras de co eram includas no Cdigo 16, o mesmo de morte natural, suicdio, averiguaes diversas, entre outros (So Paulo, 1971: 12-13). A Resoluo 25 divide as ocorrncias em: 1. Homicdio, tentativa de homicdio, infanticdio e aborto; 2. Entorpecentes; 3. Maus tratos, abandono, desinteligncia; 4. Rixa, agresso, desordens, brigas, ameaas, conitos; 5. Calnia, injria e difamao; 6. Furto, punga, contos, estelionato, apropriao indbita, fraude no pagamento; 7. Roubo, tentativa de roubo, assalto; 8. Dano material, incndio, exploses, inundaes, desabamentos, depredao; 9. Estupro, atentado violento ao pudor; 10. Seduo, corrupo de menores, atos obscenos, ruanismo, lenocnio e raptos; 11. Crimes contra a famlia, bigamia, adultrio; 12. Falsicaes, falsidade ideolgica, adulterao de documentos; 13. Corrupo (ativa e passiva), suborno, concusso, extorso (direta e indireta); 14. Porte ilegal de armas, apreenso de armas; 15. Jogos, vadiagem, mendicncia e embriagues (SIC); 16. Diversos (inclusive morte natural, suicdio, tentativa de suicdio, averiguaes, mordedura de co, entre outras); 17. Acidentes de trnsito com vtimas; 18. Furto de automveis. Num universo como o descrito, no qual o discurso jurdico possua centralidade e aderncia na operao cotidiana das instituies, um fato
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65 O nmero de srie do formulrio Mod. 29 DEGRAN, 100 B, 100, VI-71. Acredita-se que os dois ltimos algarismos sejam relativos ao ano de impresso.
considerado no documento e que salta ao olhar a no correspondncia direta de nenhum dos trs modelos de classicao aos tipos penais previstos na legislao: h uma mistura de categorias penais, de modus operandi e de senso comum que diculta a padronizao e a agregao dos dados. Existem algumas agregaes, mas elas parecem responder mais a dinmicas de natureza moral do que classicaes excludentes entre si. A possibilidade de classicar uma ocorrncia em ou outro cdigo era muito grande (desinteligncia como ameaa ou vice-versa, entre outros). O estudo feito pela prpria SSP (1972) explcito ao dizer que tais formatos provocam inmeros defeitos e, entre eles, destaca a impossibilidade de quaisquer planejamentos de operaes com base em nmeros imprecisos. O resultado o descrdito nos dados e a valorizao da experincia emprica, do faro policial. Um outro formulrio intitulado modalidades de crimes contra o patrimnio, sem data ou preenchimento, mas provavelmente impresso em 197165, o primeiro documento desse perodo a fazer distino entre crimes e modus operandi dos criminosos. Nele, so especicados 16 tipos penais e, para cada um, desagregada a forma, o meio e o local no qual ele foi cometido. No obstante esse cuidado, a multiplicidade de formulrios e relatrios conrma que uma das principais reclamaes dos operadores policiais nos anos 90 teve origem muito antes, qual seja, a que os policiais eram obrigados a preencher vrios documentos com contedos semelhantes e que no existia padronizao e/ou preocupao com retrabalhos. No limite, segundo depoimentos de policiais, a qualidade das apuraes estatsticas diminua ou, mesmo, nem era um problema considerado enquanto tal. De responsabilidade dos escrives de polcia, os quadros e controles estatsticos eram feitos nos intervalos de tempos disponveis ou imediatamente anteriores aos horrios marcados pelas cheas para a remessa dos dados66. Uma outra possvel constatao que a maioria dos documentos monitora a produo de inquritos e no de ocorrncias, revelando que o olhar institucional estava preocupado com aquilo que seria processado pelo sistema de justia criminal. possvel imaginar que esse olhar era provocado em razo da valorizao das respostas penais como sendo a linguagem que organiza o sistema e, portanto, a preocupao sobre quais crimes e criminosos estavam sendo objeto de ateno de investi-
66 No arquivo consultado, tem-se, ainda, os formulrios do modelo 16-a, do Departamento de Estatstica, que versavam sobre valores arrecadados segundo o tipo de emolumento. Havia, tambm, formulrio sobre detenes correcionais, apreenso de menores, recolhimento de dementes, priso e transferncia e sada de presos. Da mesma forma, um outro documento mostrase presente para vrios dos anos do perodo. Ele se chama boletim estatstico mensal e de aferio de produtividade nmero 1 e um resumo com dados sobre organizao, recursos humanos e materiais e volume de ocorrncias e inquritos, por tipo, registrado. Esse formulrio ser o modelo padro durante anos e, aps 1979, ser substitudo por outro, o de nmero 8, que, atualizado, contm basicamente as mesmas informaes e o utilizado pela Polcia Civil at a atualidade.
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gao policial. A proporo de inquritos instaurados por ocorrncias registradas alcana 1 para 3, ou seja, para cada inqurito instaurado, a Capital possua registro de 3 ocorrncias (So Paulo, 1971: 15). Para concluir a anlise do documento da SSP, de 1972, h a meno aos dados sobre prises efetuadas. Como nas demais categorias, os nmeros sobre prises apresentam diferenas em seus modos de coleta, conforme o departamento responsvel pelo registro. Pelo estudo, as prises efetuadas pelas delegacias de polcia do estado de So Paulo englobam vrios tipos, ou seja, em agrante, em virtude de mandado e administrativa. Essa subdiviso a mesma tanto para as delegacias do DEGRAN como para os do DERIN e do DEREX. Entretanto, nos formulrios do DEGRAN, alm desses trs tipos aparecem dois outros itens: custdias com duas subdivises (homens e mulheres) e dementes, ao passo que os formulrios do DERIN e do DEREX apresentam somente mais um item, custdias de dementes (So Paulo, 1972: 31). Em termos de volume de dados, em 1972 foram efetuadas 202.336 prises pelos trs departamentos territoriais. Dois anos depois, em 1974, dois documentos diferentes indicam o volume de mandados de priso em aberto. Para a Diviso de Capturas e Pessoas Desaparecidas havia, em 14 de maro, um estoque de 67.458 mandados para serem cumpridos. J um boletim interno do DEIC, de nmero 48, da mesma data, listava 67.235 mandados. Os nmeros so compatveis e demonstram que existia um controle mais apurado para a questo prisional. Por sinal, o boletim do DEIC um balano do rgo, com dados sobre ocorrncias, inquritos, prises e volumes de informaes administrativas (nmero de funcionrios por carreira, procedimentos realizados, entre outros). Nele, percebe-se que o DEIC foi assumindo, como j foi indicado, importncia na estrutura da SSP ao longo dos anos (So Paulo, 1974a e 1974b), fato que corresponde com o papel central desse departamento no processo de represso poltica dos movimentos de contestao da ditadura militar iniciada em 1964. Pensando a transparncia, no h nenhuma referncia necessidade de publicidade de tais dados e, ao longo do estudo da SSP e dos formulrios analisados, percebe-se um cuidado para evitar discusses que poderiam ser vistas como julgamento de valor e colocar os funcionrios sob suspeio e, por conseguinte, risco de ser vtima da ao
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Os Grupos de Planejamento Setorial GPS foram criados pela Lei 9.362, de 31 de maior de 1966, e regulados pelo Decreto no. 47.830, de 16 de maro de 1967. Eles tinham misso de planejar a execuo oramentria das unidades da administrao direta.
68 Documento elaborado para o estabelecimento de metas polticas e nanceiras e que est revestido de validade legal, organizando contabilmente a execuo dos oramentos global e setoriais do estado.
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repressiva da ditadura. Os discursos avocam a legitimidade dos dados apenas para eventual uso interno e de planejamento. Ao que parece, a produo atendeu ao objetivo de fazer as verdades da racionalidade burocrtica circularem e, caso necessrio, existiria o espao e o instrumento para o apoderamento de decises baseadas nos nmeros. Ainda mais opacos do que os registros da Polcia Civil, os dados sobre as Polcias Militares revelam que a corporao mantinha controles estatsticos, mas tambm de natureza conjuntural e organizacional. Ofcio 4EM-0088/1, do Estado Maior da PM, de 10 de fevereiro de 1976, retica dados anteriormente informados ao Grupo de Planejamento Setorial67. Vale lembrar que o documento foi elaborado como insumo para a redao do Plano Plurianual68 e, portanto, seu teor buscava justicar os recursos alocados. Nele, so reproduzidas estatsticas sobre a evoluo do efetivo xado e existente da PM desde 1965. Alm disso, informa caractersticas de quantidade e tipo de sua frota de veculos (Polcia Militar, 1976).
Deslocamentos polticos e institucionais recentes das estatsticas criminais

No foram obtidos dados detalhados oriundos da Polcia Militar . Entretanto, a anlise da legislao sobre estatsticas, seja no mbito federal quanto no estadual, revela que o alvo foi, quase sempre, os dados das Polcias Civis, no havendo aps 1969, ano da transformao da Fora Pblica em Polcia Militar - PM e sua conseqente vinculao ao Exrcito e ao universo militar, nenhuma iniciativa legal que ampliasse o escopo das estatsticas para englobarem essa nova realidade. Signica dizer, retomando uma discusso anteriormente feita, que o incio do sculo XX foi marcado pela crena de que dados criminais deveriam ser coletados junto ao Poder Judicirio, mas, em paralelo ao avano do iderio autoritrio militar e de restrio de direitos polticos, ps meados dos anos 60, houve um deslocamento do olhar para os registros policiais, reconhecidos, a partir da, como o locus para a compreenso das informaes sobre crime e criminosos. Contudo, num movimento aparentemente paradoxal, mas co69
Num indicativo das tenses atuais entre segredo e transparncia, a Polcia Militar responsvel, desde 2000, pela grande maioria das consultas feitas ao sistema Infocrim, que ser melhor detalhado ao nal desse captulo. Conforme declaraes recentes de alguns ociais da corporao, nenhuma atividade ou ao programada e/ou planejada sem o auxlio de estatsticas operacionais e criminais. Todavia, esses mesmos ociais relutam em fornecer detalhes do que contado/quanticado e alegam a necessidade de autorizao do comando para a publicidade destes detalhes.
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70 Durante os anos 90, depoimentos informais de operadores da segurana pblica armavam que, para evitar cobranas institucionais e no inchar as estatsticas de determinadas ocorrncias consideradas banais, como perdas de documentos, furtos de pequenos valores, entre outros, os Escrives e os Delegados entregavam aos cidados que procuravam um distrito policial com casos dessa natureza um documento sem valor legal e que apenas atestava que a pessoa havia ido at a delegacia para registrar o fato. Esse documento no era convertido num Boletim de Ocorrncia e, portanto, no gerava ocialmente nenhum registro. Para todos os efeitos, a Polcia no tomava conhecimento ocial da existncia desses fatos. Ele era conhecido como papel de bala, numa aluso sua pouca utilidade, mas permitia que os policiais dessem uma resposta demanda da populao sem ocializ-la, o que provocaria um procedimento legal que era visto como sobrecarga das suas rotinas de trabalho.
erente com tal iderio e tributrio da razo de Estado e do segredo na arte de governar, as estatsticas criminais policiais diziam respeito apenas aos registros de polcia judiciria, afeitos Polcia Civil. Com a criao da PM, questes de planejamento e dados operacionais sobre policiamento ostensivo e repressivo tornam-se invisveis para a Secretaria de Segurana, dicultando as avaliaes sobre crime e violncia, na medida em que, a princpio, nessa esfera que conitos diversos e situaes de desordem so administrados pelo Estado. Entretanto, o mais signicativo desse processo que ele fruto de um grau elevado de discricionariedade das polcias militares, que estabelece uma diviso entre problema de polcia e problema de justia e possibilita que a violao de direitos civis casse invisvel ao sistema formal de distribuio de justia. As polcias militares vo determinar, em muito, quais casos devem ou no ser objeto de ateno das demais instituies de justia criminal e, mais, vo administrar o uxo de situaes sociais e atores da sociedade que podem ou devem ter acesso justia. O pensamento estratgico reservava o poder ainda mais do escrutnio civil, mesmo que ele fosse o da instituies de justia. Signica dizer que as estatsticas criminais produzidas desse perodo em diante contemplam to somente os casos que efetivamente se transformaram em Boletins de Ocorrncia70 e, por isso, podiam ser classicados como infraes legislao penal, num processo de retroalimentao de categorias consolidadas nos anos de 1940. Esse , de fato, um marco de delimitao de um territrio explicativo e vai inuenciar os estudos sobre polcia no pas. Daqui em diante, o foco estar, praticamente, quase todo no processo de transformao de um fato social em crime e, em seguida, em estatsticas desse crime especco. Percepes e outras dimenses apuradas, como vimos no captulo II, pelos sistemas internacionais no estavam, em nenhum momento, contemplados nessa perspectiva. A luz estava sob o crime enquanto fato jurdico. A pauta das estatsticas criminais estava esvaziada das dimenses sobre desordem, violncias e violao de direitos e assim permaneceu at a redemocratizao do Brasil, na dcada de 80, do sculo XX, quando o crescimento das demandas da sociedade civil por respeito aos direitos humanos e transparncia nas decises governamentais deslocaram o papel das estatsticas criminais do campo meramente administrativo para o poltico.
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Ainda no campo da opacidade, esse perodo caracteriza-se tambm pela inexistncia de divulgaes de dados, sejam de natureza estrutural ou conjuntural, produzidos pelas instituies de estatsticas do pas. Todavia, o IBGE, em parceria com o Departamento de Estatstica do Estado, no interrompeu a coleta de informaes primrias iniciada, para o Brasil como um todo, na dcada de 1930, com as resolues do CNE. Ofcio de 10 de outubro de 1989, assinado pela ento coordenadora da rea de justia, do Departamento de Informaes Sociais DEISO, Yolanda Salles Duque Cato, explica que o IBGE vem realizando desde 1937 uma srie de levantamentos, denominados inquritos, na rea de Justia e Segurana Pblica. Atualmente so realizados nessa rea 6 inquritos: Corpo de Bombeiros, Incndios, segurana Pblica, Movimento Policial, Suicdios e Acidentes de Trnsito (com vtimas). A partir de acordo existente entre o IBGE e o Ministrio da Justia, O IBGE realiza a coleta e envia os questionrios preenchidos para o Ministrio da Justia, que efetua o processamento dos dados (IBGE, 1989: 02). Ainda segundo esse ofcio, esses levantamentos vm sendo efetuados desde a dcada de 30, praticamente sem nenhum alterao. Esto, portanto, muito defasados, quer seja em relao ao seu contedo, quer seja em relao forma e fonte de coleta no que se refere s necessidades atuais da rea [...] (IBGE, 1989: 02-03). Os desdobramentos das questes levantadas nos ofcios sero explicados mais adiante, mas, aqui, pretende-se indicar que o IBGE continuou o esforo de coleta de dados, respaldado, talvez, na j citada centralidade que o Ministrio do Planejamento, rgo a qual ele estava vinculado, possua nos governos militares. Todavia, ao contrrio do que arma o ofcio acima, teve-se acesso aos formulrios desses inquritos e pde-se notar mudanas no somente pontuais nas questes feitas. Por certo, isso correu em 1971 e, posteriormente, pouco mudou, mas revela ajustes nos documentos. Esses inquritos denominavam-se, na verdade, campanhas estatsticas e eram numeradas em ordem crescente ao longo dos anos. Eles possuam o timbre do IBGE e no topo esquerdo a indicao que a repartio interessada nos dados era o servio de Estatstica Demogrca, Moral e Poltica do Ministrio da Justia. Assim, vericando o formulrio referente ao Movimento Carcerrio, da XXXIV Campanha Estatstica, ano de 1969, percebe-se o objetivo de levantamento de informaes
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sobre o movimento de condenados durante o ano, com detalhamentos sobre entradas e sadas de presos por tipo; motivos determinantes da condenao; caractersticas individuais dos condenados; e, por m, atividades dos condenados. J o formulrio da XXXVI Campanha, referente ao ano de 1971, indaga sobre essas mesmas questes e, mais, inclui outras sobre caractersticas dos prdios onde funciona o estabelecimento penitencirio note-se que, agora, ao invs de movimento carcerrio, o formulrio intitulado de estabelecimentos prisionais, talvez na tentativa de ampliar o leque investigativo para outras questes que no somente o movimento de presos -; sobre despesas realizadas em 1971; extenso da pena imposta aos condenados; e, ainda, sobre condenados transferidos para outros estabelecimentos. Dos formulrios de 1971, o nico que restou preenchido no arquivo consultado foi de movimento policial e informava o movimento geral de identicao e de presos pela polcia. Da mesma forma, o material consultado contm um formulrio extra ao indicado pelo ofcio do IBGE. Trata-se de um inqurito sobre desquites, referente ao ano de 1974, sendo ele a nica referncia sobre o trabalho do Poder Judicirio. Tais campanhas chamam a ateno, pois elas so o resultado das Resolues da Assemblia Nacional de Estatstica, durante a dcada de 1930 e, como pudemos ver quando do relato dos anos 50, quase que haviam sumido das citaes e dos documentos pesquisados. O papel da Unio volta cena pelas mos das agncias externas de produo de estatstica. Atualmente, o stio de Internet do IBGE (www.ibge.gov.br) dispe de uma rea dedicada divulgao de estatsticas histricas e, entre elas, esto algumas tabelas produzidas, muito provavelmente, com base nos inquritos aqui analisados. Aparentemente uma brecha de luz iluminou, mesmo que de forma no totalmente transparente, a produo de estatsticas criminais. O IBGE manteve acesa a dimenso do monitoramento estrutural e, mesmo pouco divulgadas, as estatsticas foram produzidas. A questo que retorna, no entanto, sobre qual uso lhes foi dado. Pelo levantamento aqui feito, essa brecha criada no chegou a alterar o processo de circunscrio da legitimidade das informaes geradas ao mbito burocrtico e conjuntural. Na esfera estadual, a escassez de informaes sobre Crimes e Con-
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travenes nos Anurios ps 1968 talvez pudesse ser explicada com base em um convnio rmado em 27 de novembro de 1965 entre o Ministrio de Justia e Negcios Interiores e a Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo, com base no decreto no. 52.114, de 17 de junho de 1963. O convnio estabelecia que a partir daquela data a Secretaria enviaria ao Ministrio a documentao com as informaes relativas s ocorrncias policiais e judiciais, comprometendo-se o Ministrio a apurar as estatsticas e fornec-las Secretaria sempre que pedido. Segundo informaes da biblioteca do Ministrio da Justia, nem o Ministrio nem o IBGE possuem documentao enviada de So Paulo sobre criminalidade. Isso no surpreende, pois, considerando que o IBGE enviava os formulrios das campanhas para cada uma das delegacias do estado, bem provvel que o que tenha ocorrido que o convnio, na verdade, tenha sido o instrumento jurdico que deu legitimidade e autoridade ao IBGE, por meio de uma demanda do MJ, para coletar os dados diretamente, ainda mais num momento poltico de rgidas regras hierrquicas. Como o Ministrio era a repartio interessada, lhe cabia negociar com as Unidades da Federao o acesso aos dados. Poucas foram as referncias feitas no perodo aos dados que tenham por base os Boletins Individuais. Ainda segundo a biblioteca do Ministrio da Justia, apenas o estado de So Paulo teria cumprido as determinaes legais acerca do preenchimento e envio dos BIs para o rgo de estatstica do estado e, por conseguinte, seria o nico estado em condies de dispor de tais estatsticas. Contudo, os boletins eram encaminhados ao Instituto de Identicao, que os repassava para o Departamento de Estatstica, mas no eram tabulados e os dados no eram compilados.
As estatsticas na disputa poltica: os anos 80 e o incio das tenses democrticas

Voltando ao caso especco de So Paulo, de acordo com os relatrios de diagnstico do setor justia e segurana da Fundao Seade, documento elaborado anualmente entre 1980 e 1989, a pedido da di-
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Um outro relatrio, sem data, mas provavelmente elaborado entre 1983 e 1984, pelas referncias de anos nele contidas, indica que os cinco anos so o tempo para processamento de um volume de dados da ordem de 33.678 formulrios de BIs, nmero esse relativo ao ano de 1975.
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reo da instituio, a tabulao dos BIs voltou a ocorrer no incio dos anos 80 e, na introduo do Anurio de 1982, esse fato explicitado: [...] no sentido da ampliao e aprofundamento do setor, introduziram-se no captulo informaes que vm sob a denominao Aes Penais (tabelas no.s 30 a 53), em que a Fundao SEADE fonte primria. Estas informaes que abrangem tanto os Crimes quanto as Contravenes Penais so bastante signicativas medida que permitem avaliar, de um lado, sob o aspecto processual, os inquritos que so apreciados pela Justia e dentre estes aqueles que se transformaram em aes penais, acompanhando seu resultado em condenaes, absolvies e extines de punibilidade. De outro lado, permitem a avaliao qualitativa da pessoa do processado, segundo sexo, idade, cor, estado civil e instruo. [...] Observe-se que estes dados, [...], so obtidos atravs do Boletim Individual que o Poder Judicirio envia Fundao SEADE quando esgotados todos os recursos processuais cabveis. Dada a diversicao do tempo para o julgamento nal de cada processo, adotou-se como critrio o prazo de 5 anos, a contar da data da instaurao do inqurito policial para a apurao dos referidos dados. Da a impossibilidade de uma informao mais atualizada (Seade, 1982). Esse hiato de cinco anos entre o ano base das estatsticas e a data de publicao explicado num outro relatrio intitulado diagnstico do setor justia e segurana I. De acordo com esse documento, a estatstica de crimes e contravenes vem sendo elaborada desde 1950, obedecendo a uma defasagem em relao prtica do delito, em aproximadamente, 5 anos71, dando-se desta forma, um tempo aprecivel para que a Justia julgue a maioria dos processos-crime (Seade, 1980-89: 06) e remeta a terceira parte do BI ao Departamento de Estatstica Em 1983 foi publicado um relatrio denominado Crimes e contravenes, estado de So Paulo, 1978. Logo na capa h um texto dizendo apurao estatstica de aspecto judicirio, baseada no Boletim Individual, institudo pelo Decreto-Lei no. 39.922, de 30 de dezembro de 1941 (Seade, 1983). O maior destaque desse relatrio foi, porm, o fato dessa publicao no trazer nenhum texto e, em 30 pginas, tabular todas as variveis previstas nos Boletins Individuais para o ano de 1978. Assim, de todos os documentos analisados at agora, esse , sem dvida, aquele que conseguiu traduzir o disposto no Artigo 809, do Cdigo de
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Em mdia, os anurios tm uma defasagem de cerca de um ano e meio a dois entre o ano de referncia e o da sua publicao.
73 Um exemplo dos caminhos percorridos por esse tipo documental nos escaninhos da burocracia das instituies de justia criminal paulista est no fato de que, em 1987, a Fundao Seade solicitou Polcia Civil de So Paulo que os Boletins Individuais fossem impressos com a recomendao para que o documento fosse enviado diretamente Fundao e que fosse retirada do impresso a referncia ao departamento de identicao. Para isso se concretizar, foram necessrios quase quatro meses e 11 despachos de delegados e funcionrios da Polcia. Eles culminaram na Portaria 36, de 20 de novembro de 1987, da Delegacia Geral de Polcia.
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O problema era que, no mbito poltico, os governos recm-eleitos, como o de Franco Montoro, tinham de administrar o imaginrio amplamente difundido de que os polticos originrios da esquerda no tinham condies ou no sabiam lidar com a represso e com o combate ao crime. Ao incentivar as estatsticas na chave do controle pblico e da transparncia como requisitos democrticos, tais governos correram o risco, no caso, de verem os nmeros de ocorrncias crescerem na medida em que estabeleciam a melhora da qualidade da coleta dos dados e a coordenao entre os vrios produtores envolvidos e, com isso, corriam o risco de verem desestabilizadas suas capacidades de governo. Essa percepo existe at hoje, mas j em tons bem mais suaves.
75 A Fundao Seade foi criada pela Lei 1.866, de dezembro de 1978. Em janeiro do ano seguinte, ela teve seus estatutos aprovados pelo Decreto n 13.161.
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Processo Penal, de 1941, em variveis de informaes estatsticas. As demais referncias estavam pulverizadas em publicaes de planejamento. O signicado disso que, mesmo que outras tabulaes congneres tenham sido produzidas e/ou tabelas parciais tenham sido geradas e possam ser localizadas, levou cerca de 40 anos para que o modelo de estatstica imortalizado no CPP viesse a pblico, tal como ele fora previsto. Da em diante, os Anurios da Fundao Seade de 1982 a 198772 trazem dados compilados de diferentes fontes e documentos; inclusive foi nesse perodo que a Fundao conseguiu publicar, de forma mais sistemtica, as estatsticas oriundas dos Boletins Individuais. So indcios das diculdades encontradas73, mas , tambm, emblemtico do momento poltico de reabertura democrtica que ento se anunciava no incio dos oitenta e que alterariam sobremaneira a forma e os papis atribudos s estatsticas criminais existentes. Nesse momento, parece que houve um processo de reenquadramento do estatuto das estatsticas criminais, que passaram a ser vistas como passveis de serem apropriadas e divulgadas para a sociedade74, mas, no entanto, essa nova postura parece restrita esfera das instituies de estatstica. Seade e IBGE buscaram criar um espao de disseminao das estatsticas pblicas. No caso das estatsticas criminais, a Fundao Seade iniciou ajustes internos para administrar tais inovaes e contemplar a legislao existente, com destaque para a tradio burocrtica presente na produo dos dados das Campanhas do IBGE e dos Boletins Individuais. Assim, entre o nal dos anos 70 e incio dos 80, a Fundao Seade organizou sua atuao na rea criminal em duas frentes, sendo a primeira em torno do setor Justia e Segurana I e, a segunda, ao redor do setor Justia e Segurana II. O setor I era oriundo da antiga seo de Estatstica Policial Criminal do Extinto Departamento de Estatstica75. Segundo os documentos disponveis, o servio de estatstica policial iniciou suas atividades antes da centralizao dos rgos de estatsticas criminais paulistas no antigo Gabinete de Investigaes, atual DEIC, e, portanto, traz uma outra informao at aqui no identicada, seno indiretamente, ou seja, o DEIC ocupou papel central na articulao do aparelho policial nos anos 70 e, por conseqncia, na produo de estatsticas da rea.
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Ainda de acordo com os documentos, a seo de estatsticas policiais foi extinta em 1975 e, posteriormente, recriada vinculada 4a. Diviso Tcnica de Estatsticas Administrativas e Polticas. Quando da criao da Fundao Seade, em 1978, as atividades dessa seo passaram a integrar as responsabilidades do Departamento de Dados Sociais dessa ltima e, com isso, os levantamentos pertinentes ao Plano Nacional de Estatsticas Bsicas continuaram a ser produzidos, entre eles as Campanhas na rea Policial. Ao setor Justia e Segurana I competia a apurao, em diferentes periodicidades, das estatsticas do Plano Nacional sobre segurana pblica, rgos estaduais e regionais de trnsito, estabelecimentos prisionais, movimento policial, suicdios e tentativas, incndio, acidentes de trnsito, e, por m, corpo de bombeiros. Alm disso, cabia ao setor I a produo de dados sobre Crimes e Contravenes cuja fonte eram os Boletins Individuais. Um outro tipo de apurao era iniciado pela Fundao Seade e intitulava-se Cadastro Policial e estava subdividido em trs partes. A primeira coletava dados sobre pessoal, ocorrncias registradas, inquritos instaurados por crimes, inquritos remetidos ao Frum por crimes, processos contravencionais, prises efetuadas, custas policiais arrecadadas e arrecadaes referentes a transito. O formulrio utilizado era o Boletim Estatstico Mensal, muito semelhante ao modelo 1, j anteriormente citado. A segunda parte consiste em informaes sobre Alimentao a Presos, que por meio de mapa de coleta prprio e com periodicidade mensal, era apurada junto s delegacias paulistas. Por m, a terceira parte do Movimento Policial cuidava de levantar dados sobre armas de fogo apreendidas, constando informaes sobre o tipo, a marca, o calibre, a coronha e o estado de conservao da arma. Tambm era produzida em formulrio prprio. O universo coberto pelo Movimento Policial era da ordem de 700 delegacias em 1980 e gerava algo como 8.400 formulrios para serem tratados. Essas propores foram, entretanto, usadas como justicativa para a incapacidade de dar-se conta das estatsticas criminais no curto prazo. No limite, percebe-se aqui uma situao de colapso da capacidade de transformar-se ocorrncias policiais sobre crimes e criminosos em variveis de quanticao estatstica. O antigo setor I acumulava as responsabilidades pelas estatsticas do padro nacional (IBGE), as do CPP
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(BIs) e, ainda, iniciava outra modalidade de coleta. Qual informao era mais relevante e por que responder aos vrios pedidos, cada um com um critrio metodolgico (agregao, categoria analisada, entre outros), sendo que o destinatrio, na prtica, seria o mesmo rgo, devem ter sido questes levantadas pelas instituies de justia criminal daquele tempo. Se antes falamos sobre a multiplicidade de formulrios e controles burocrticos, soma-se, agora, uma quantidade de levantamentos estatsticos que pouco podiam informar sobre os fenmenos sociais. Antes os levantamentos eram pedidos na justicativa da reproduo burocrtica da mquina. Agora, parecem ter perdido o sentido do cotidiano. Ambos, porm, inserem-se na lgica da racionalidade burocrtica e sociologicamente podem ser pensados como efeitos dos deslocamentos sofridos pelas estatsticas criminais e, tambm, pela impossibilidade de estabelecer qual demanda, seja ela gerencial ou poltica, deveria guiar a produo dos dados. A transparncia formal das estatsticas anunciava-se como um requisito da democracia, mas os critrios, parmetros e classicaes pouco contribuam para a circunscrio de um novo status para a informao gerada a partir das estatsticas, na medida em que ainda eram tributrios do segredo como arte de governar e do discurso jurdico como elo articulador de aes de pacicao social. Enquanto os primeiros levantamentos eram justicados pelo planejamento de aes operacionais, estes ltimos caem numa espcie de looping de reproduo, ou seja, continuam a ser produzidos, entretanto no so divulgados para a sociedade, seno residualmente; no so utilizados pelas instituies de justia criminal, mas, como eles sempre foram produzidos e atendem a requisitos legais, no podem ser interrompidos. Est-se falando de um cenrio onde as estatsticas criminais foram condenadas ao limbo que as reproduz continuamente, mas retira delas quaisquer sentidos de polticas pblicas e articulao de aes. Ao invs do segredo absoluto dos anos 70 e anteriores, tem-se, no momento, a opacidade criada pela inviabilidade de se tratar tantos dados e mltiplas metodologias na chave da reproduo seletiva de informaes. A questo que se coloca agora aquela sobre qual informao e/ou demanda mais legtima e que deve ser priorizada na produo da informao. Ao que tudo indica, a resposta foi que o segredo muda de lugar: de pressuposto poltico ele passa a conformar as redes de po-
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der e reciprocidade que garantem a continuidade desse processo, tanto nas instituies de estatsticas como, principalmente, nas organizaes policiais. Fortalecem-se as guras dos encarregados pelas estatsticas e em torno deles que so estruturados os marcos simblicos que iro regular como a estatstica criminal ser produzida e utilizada a partir de ento. Essa situao perdurou at quase o m dos 80 e s terminou quando da aposentadoria dos ltimos funcionrios remanescentes do Departamento de Estatsticas envolvidos com o tema, numa conrmao de que tais dados s eram produzidos em razo da incorporao do sentido de misso a ser cumprida nesses funcionrios, sem, contudo, discutir os objetivos polticos e ideolgicos por detrs de cada uma das regras e levantamentos criados ao longo dos anos. A demanda poltica por transparncia nas decises governamentais e o aproveitamento, pela mdia e pelos setores organizados da sociedade civil (Paixo, 1982; Pinheiro, 1984), das estatsticas criminais para retratar o modo de funcionamento do sistema de justia criminal criam tenses nos padres e regras de trabalho de produo de dados que foraro a redenio de papis tanto dos funcionrios quanto dos prprios dados produzidos. No obstante essas tenses, um o condutor parece ter guiado os produtores de estatsticas criminais em So Paulo e no Brasil, qual seja, os dados passaram a ser produzidos, ainda de forma mais intensa, tendo-se por critrio as classicaes e linguagens do universo do direito penal, conforme a anlise das tabelas de cdigos de ocorrncias revelar mais abaixo. Questes de modus operandi e/ou teis gesto das instituies foram perdendo espao para o monitoramento da incidncia de ocorrncias dos tipos penais previstos na legislao brasileira (conforme vimos nas mudanas das tabelas de classicao de ocorrncia). Em outras palavras, o movimento foi o de colar os dados s regras e categorias penais, num reforo do discurso jurdico como aquele capaz de dotar de sentido as informaes criminais. Em paralelo, um outro setor responsvel por dados de justia e segurana comea a atuar na Fundao Seade. Trata-se do setor Justia e Segurana II, composto agora por funcionrios que foram sendo contratados sob o regime da Consolidao das Leis do Trabalho CLT e que no se conguravam como funcionrios pblicos. A idia por trs da diferenciao entre funcionrios pblicos e os regidos pela CLT
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era dotar a Fundao de mecanismos mais geis de gesto e permitir que pessoal altamente qualicado fosse contratado para trabalhar na produo de estatsticas pblicas. A Fundao havia sido criada como entidade de direito privado de natureza pblica, ou seja, um formato jurdico que garantisse herdar recursos pblicos do antigo Departamento de Estatsticas, mas no as suas obrigaes e estruturas engessadas. Formalmente, portanto, as atribuies previstas pelo Cdigo de Processo Penal e pela Assemblia Nacional de Estatstica caram num vazio legal e institucional, pois os rgos por elas indicados para serem os responsveis pela produo de estatsticas criminais no estado haviam sido extintos e, por conseguinte, no possuam nem mais a legitimidade legal. O que garantiu a continuidade da produo das estatsticas criminais, no formato legal, por mais quase dez anos foi, sem dvida, a tradio inaugurada pelos funcionrios pblicos que foram aproveitados pela Fundao Seade, mas, como vimos, esse aproveitamento foi perdendo fora e centralidade. O Setor II cava responsvel por compilar estatsticas policiais, prisionais e dados sobre acidentes de trnsito. Sua fonte principal era a Polcia Civil por meio do Centro de Anlise de Dados CAD., rgo do Departamento de Planejamento e Controle da Polcia Civil DEPLAN, subordinado, por sua vez, Delegacia Geral de Polcia. A relao entre a Fundao Seade e o CAD , at hoje, regulada pela Portaria DGP do Delegado Geral de Polcia, no. 21, de 28/05/1984, que determina que cpias dos dados devem ser encaminhadas Fundao. O CAD foi criado no segundo semestre de 1980 e at hoje faz o trabalho de checagem, consistncia e crtica de todas as informaes recebidas dos distritos policiais do estado. At 1997, os dados diziam respeito apenas Regio Policial da Grande So Paulo (diferente da Regio Metropolitana de So Paulo por excluir os municpios de Santa Isabel e Salespolis da sua rea de jurisdio) e, aps esse ano, so produzidas informaes para o estado como um todo. Cada distrito policial preenche mensalmente o Boletim no. 8 (os boletins de 1 a 7 coletavam dados administrativos), que solicita informaes sobre registro de ocorrncias e inquritos policiais e dados sobre administrao policial (recursos humanos e materiais) e movimentao prisional. Durante alguns anos da dcada de 1980, o CAD recebia os dados e, depois, os processava no Sistema Automtico de impresses
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Portaria da Delegacia Geral de Polcia, n 21, de 1984 135


Digitais AFIS, cuja principal funo era administrar o cadastro criminal e de impresses digitais do estado, do IIRGD. Como o equipamento era subtilizado, tambm servia para outras nalidades. Tal equipamento foi desativado no incio dos anos 90 e o CAD precisou desenvolver um sistema prprio para o processamento dos dados do Boletim 8. Para efeito de classicao, o Boletim 8 adotou as categorias denidas pela Portaria DGP. 2/80, que agregava as ocorrncias em cerca de 140 categorias, com grupos separados pela natureza do delito (pessoa, patrimnio, contravenes, entre outras). Antes dessa Portaria, houve a Resoluo SSP. 33/80, que funcionou por cerca de seis meses e agregava as ocorrncias em 33 grupos, com pouca correspondncia com o Cdigo Penal. Antes disso, de 1971 ao 1o semestre de 1980, a classicao adotada tinha origem na j comentada Resoluo 25/71. A pesquisa de Mnica Dantas (2001), entretanto, no conseguiu localizar a Portaria 2/80, da Delegacia Geral, e relatos de policiais ouvidos dizem que seria muito pouco provvel uma Portaria ganhar, no segundo semestre de um ano, o nmero 2. Assim, o modelo de classicao adotado at hoje parece que no possui nenhum embasamento legal e o que est vigente a resoluo da SSP que estabelece as 33 categorias. Na prtica, porm o que est sendo produzido so dados agregados de acordo com a Portaria 2/80. Todavia, existe uma outra classicao adotada pela SSP. Trata-se daquela denida pela Resoluo SSP. 27, de 19/04/1978. Nessa Resoluo existem duas questes-chave, sendo a primeira ligada discusso acima e que agrega os dados em 11 grupos e cerca de 114 sub-grupos. Ela a classicao mais detalhada de todas, at mesmo das que depois a sucederam. Por algum motivo no conhecido, no entanto, no existem registros que ela foi sequer adotada. A nica referncia localizada que na Resoluo h a denio de um Boletim que similar ao de nmero 8, posteriormente adotado como padro das estatsticas da Polcia Civil. A outra questo sobre o debate da transparncia e da acessibilidade, pelo qual nota-se que, em seu Artigo 1, a Resoluo arma: as ocorrncias atendidas pela polcia cam classicadas, para ns estatsticos internos da Secretaria da Segurana Pblica, nos seguintes grupos e subgrupos[...] (Grifo meu). Em outras palavras, o segredo era ocialmente assumido.
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Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 25/1971. 137


Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 27, de 19/04/1978 (pgina 1) 138


Classicaes estatsticas estabelecidas pela resoluo SSP n 27, de 19/04/1978 (pgina 2) 139


CLASSIFICAO Crimes Contra a Pessoa
SEGUNDO A
P O R T A R I A D G P. 2 / 8 0
Homicdio Doloso Tentativa de Homicdio Homicdio Culposo - Acidentes de Trnsito Homicdio Culposo - Outros Induo/Auxlio ao Suicdio Suicdio Infanticdio Aborto Leses Corporais Dolosas Leses Corporais Culposas - Acidentes de Trnsito Leses Corporais Culposas - Outros Perigo de Vida ou Sade Maus Tratos Omisso de Socorro Rixa Calnia, Difamao, Injria Constrangimento Ilegal Ameaa Violao de Domiclio Outros Crimes Contra a Pessoa
Crimes Contra o Patrimnio

Roubo Tentativa de Roubo Roubo seguido de Morte Extorso Mediante Seqestro Extorso Outras Furto Consumado Furto Tentado Furto Qualicado Consumado Furto Qualicado Tentado Receptao Dolosa Receptao Culposa Apropriao Indbita Usurpao Dano Estelionato Fraude no Pagamento por Meio de Cheque Fraudes Diversas Outros Crimes Contra o Patrimnio
Crimes Contra os Costumes

Estupro Estupro Tentado Atentado Violento ao Pudor Seduo Corrupo de Menores Rapto Favorecimento a Prostituio Casa de Prostituio
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Ruanismo Ato Obsceno Outros Crimes Contra os Costumes
Crimes Contra a Famlia

Abandono Material Outros Crimes Contra a Famlia
Crimes Contra a F Pblica

Moeda Falsa Falsidade de Ttulo e Documento Pblico Falsidade de Ttulo e Documento Particular Outras Falsidades Uso de Documento Falso Falsa Identidade Outros Crimes Contra a F Pblica
Crimes Contra a Administrao Pblica

Peculato Doloso Peculato Culposo Concusso Excesso de Exao Corrupo Ativa Corrupo Passiva Facilitao de Contrabando ou Descaminho Prevaricao Violncia Arbitrria Resistncia Desacato Contrabando ou Descaminho Denunciao Caluniosa Comunicao Falsa de Crime Falso Testemunho Exerccio Arbitrio das Prprias Razes Fuga de Presos Desobedincia Outros Crimes Contra a Administrao Pblica
Crimes Diversos
Crimes C/ Propriedade Imaterial Crimes C/ Paz Pblica Crimes C/ Sent. Relig. e C/ Resp. aos Mortos Crimes C/ Organizao do Trabalho Crimes Contra a Incolumidade Pblica Crimes Eleitorais - Lei 4.737/65 Crimes de Sonegao Fiscal - Leis 4.729/65 e 5.569/69 Crimes de Responsabilidade - Leis 10.079/50 Dec. 201/67 Lei de Imprensa - Lei 5.250/67 Crimes Contra Material de Propriedade Industrial - Lei 7.903/45 Corrupo de Menores - Lei 2.252/54 Abuso de Poder - Lei 4.898/65 Cdigo Florestal - Lei 4.771/65 Cdigo de Caa - Dec. Lei 5.197/67 Cdigo de Pesca - Dec. Lei 221/67 Crimes Contra Economia Popular - Lei 1.521/51
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Contravenes Penais
Preconceito de Raa - Lei 1.390/51 Porte de Armas Disparo de Arma de Fogo Falta de Habilitao Direo Perigosa Outros Crimes Contravenes Penais Vias de Fato Explorao da Credulidade Pblica Perturbao de Trabalho e Sossego Exerccio Ilegal da Prosso Jogo de Azar Loteria No Autorizada Jogo do Bicho Vadiagem Mendicncia Embriaguez Outras Contravenes Penais No Criminais Suicdio Consumado Suicdio Tentado Desinteligncia Queda Acidental Mordedura de Co Perda/Extravio Documento Desaparecimento de Pessoa Morte Suspeita Veculo Localizado Acidente de Trabalho Outros No Criminais
Nota: Para o Interior e Grande So Paulo algumas das categorias so agregadas.
At hoje, 2005, esse mesmo programa que garante que as estatsticas sejam publicadas no Anurio. O CAD ainda no adotou outra soluo de informtica, mesmo aps a recomendao da Casa Civil do Governo de So Paulo para a modernizao dos sistemas defasados por intermdio do uso de softwares com cdigo livre, que no dependam de patentes ou cdigos de programao protegidos por direitos autorais e, com isso, mais caros e onerosos ao tesouro estadual.
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Foi criado um programa de entrada e consistncia de dados com base num produto recm-lanado poca, DIALOG, que era uma verso nacional, inspirada na reserva de mercado para produtos de informtica que vigia naqueles anos, de sistemas de banco de dados mais famosos, como o DBASE. Com a padronizao provocada pelo Windows, da empresa Microsoft, pela qual a maioria dos usurios de sistemas de banco de dados foi migrando para outras plataformas, como o ACCESS, o DIALOG se transformou num problema, pois como ele no era compatvel com nenhum outro sistema e apenas o CAD, no mbito policial, o tinha, a Fundao Seade teve de desenvolver, em 1992, um software especial para ler os dados do CAD e os transformar em arquivos com formatos passveis de serem aproveitados pela plataforma de informtica da Fundao76.
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Um efeito dessa situao pode, paradoxalmente, ser visto como positivo pelos usurios de estatsticas criminais, qual seja, o de que a permanncia da mesma plataforma tecnolgica porventura impediu novas alteraes nos critrios classicatrios de ocorrncias; por conseguinte, sries histricas podem ser construdas j para um perodo de quase 25 anos. Com essa possibilidade, muitas das diculdades metodolgicas podem ser contornadas com a adoo de tcnicas de anlise longitudinal, ou seja, tcnicas que avaliem os dados sobre crimes e criminosos ao longo do perodo disponvel. Possveis oscilaes e falhas so, dessa forma, mais fceis de serem identicadas e a anlise criminal tende a aproximar-se de critrios mais cientcos de mensurao da realidade. em cima dessa srie histrica que boa parte da produo bibliogrca sobre estudos de violncia em So Paulo se baseou (Feiguin e Lima, 1995; Lima, 2002). No obstante esse lado positivo para os usurios dos dados produzidos, o Setor II da Fundao Seade foi se consolidando como aquele que deu continuidade ao monitoramento dos fenmenos da rea criminal. Contudo, se os dados do CAD foram e continuam sendo aqueles com maior tradio de produo sistemtica na esfera das estatsticas criminais paulistas, eles sempre foram incapazes de fornecer conhecimento sobre criminosos. As estatsticas da Fundao Seade, cuja fonte o CAD, tm, to somente, condies de expressar o volume de ocorrncias registradas nos distritos policiais do estado. O monitoramento de caractersticas dos criminosos cou comprometido com a interrupo do trabalho de compilao de dados dos Boletins Individuais, em 1987. Ainda mais que nas instituies de justia criminal nenhuma outra rea assumiu o papel que antes era exercido pela Seo de Estatsticas Policiais, at talvez por saberem que o Setor I, da Fundao Seade, continuava nessa atividade. O problema foi quando os antigos funcionrios se aposentaram e ningum conseguiu manter a produo de dados sobre criminosos e sobre funcionamento do sistema criminal na esfera judicial. Em termos sociolgicos, um novo vazio estava criado, justamente quando a redemocratizao do Pas demandava acesso e transparncia das instituies pblicas. Uma fonte alternativa aos dados do CAD foi estabelecida na Coordenadoria de Anlise e Planejamento - CAP, rgo de assessoria do
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Secretrio de Segurana. Entre 1984 e 1999, a CAP, como mais conhecida, recebia uma cpia de cada boletim de ocorrncia registrado em So Paulo e os processava no sentido de reticar/consistir estatsticas sobre pontos negros de incidncia de determinados crimes, ou seja, locais e horrios com maior probabilidade de serem cometidos furtos, roubos, entre outras modalidades monitoradas. Essas, por sua vez, nasciam de planilhas geradas a partir do recebimento dirio de telex das Polcias, que antecipavam os crimes que estavam contidos nos Boletins de Ocorrncia. Com elas, a CAP preparava mapas, com defasagem de dois meses em relao ao acontecimento do fato, e os enviava para os delegados e comandantes das duas polcias como insumo ao planejamento de aes. O objetivo era explicitamente operacional e os nmeros quase sempre diferentes daqueles do CAD - contudo, desde sua criao, os dois monitoramentos, CAD e CAP, quando comparados, mostraram diferenas de ordem de grandeza, mas ambos tinham a mesma tendncia e indicavam os mesmos fenmenos. Esse movimento permitia um certo controle do movimento da criminalidade e, em 1999, como veremos, a estatstica da CAP passou a ser considerada como a estatstica ocial da Secretaria de Segurana Pblica. Alguns levantamentos especiais tambm eram produzidos pela CAP. Vrios relatos de funcionrios indicam que um deles era um relatrio sobre furtos e roubos de cargas e veculos, pois existia uma demanda de entidades de classe de transportadores de carga e seguradoras para utilizarem os dados ociais no desenho de estratgias comerciais e clculo de aplices e fretes. O que mais chama ateno, nesse caso, no a existncia de tais levantamentos e sim que eram negociados diretamente com os tcnicos responsveis pelo setor na CAP. A disponibilidade da informao era, portanto, menos pblica e mais de carter pessoalizado e, com isso, era apropriada no sentido dos jogos de poder ali operantes. Em outras palavras, a CAP foi palco de um contexto no qual o conhecimento sobre o fenmeno crime foi privatizado nas guras dos seus principais funcionrios. Independentemente do dirigente responsvel pela Coordenadoria, eram esses funcionrios os mais valorizados como detentores do saber e dos recursos que permitiam ter acesso ou no s estatsticas ali produzidas. Seria o reforo do modelo vivenciado na Fundao Seade ao transform-la de demandante
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77 Aqui se inicia um dos dilemas da pesquisa quando o objeto envolve o pesquisador. A histria das estatsticas paulistas e de seus produtores e usurios, a partir de meados dos anos 80, por mim compartilhada desde 1992 e, portanto, reconheo a possibilidade de reforo de vieses de olhar. Contudo, mais do que julgar os processos ora descritos, h a tentativa de identicar os processos de negociao entre governo e burocracia; segredo e poder; transparncia e opacidade, elos de articulao das polticas de pacicao social no Brasil, a meu ver.
a ofertante de estatsticas criminais herdadas do antigo Servio de Estatsticas Policiais e, mesmo, no IBGE ao paralisar a produo de dados sem deixar registro das razes dessa iniciativa. Mudam-se os tempos e mudam-se as prioridades, mas o pressuposto da transparncia enquanto requisito da democracia no conseguiu consolidar a produo de estatsticas criminais como algo politicamente pertinente, ato que s vai ocorrer em 1995, com a promulgao da Lei 9.155/95 e que ser melhor analisada mais adiante. Nota-se, ainda, a fora desse quadro descrito no fato da CAP ter sido congurada da forma que foi relatada no incio do governo Montoro, o primeiro de matiz democrtica aps anos de autoritarismo e que tinha que considerar, tal como j exposto, os riscos da melhoria da coleta ser confundida com crescimento da violncia. A questo, no entanto, torna-se emblemtica ao se vericar que os funcionrios da CAP e do antigo Setor Justia e Segurana I da Fundao Seade eram, todos, do mesmo grupo oriundo do Servio de Estatstica Policial do Departamento de Estatstica do Estado, formados, nas dcadas de 1960 e 1970, sob a gide do planejamento centralizador e na ideologia do autoritarismo ento vigente. Sob o argumento da autoridade tcnica, a burocracia conseguiu manter controle e sigilo sobre formatos, metodologia e critrios utilizados na produo das estatsticas criminais ociais de So Paulo. O temor da perda da srie histrica dos registros policiais fez com que os dirigentes da CAP cassem, ao que tudo indica, naquilo que Weber considerou como absolutismo burocrtico, ou seja, na usurpao, pela burocracia, da deciso poltica sobre a pertinncia de determinadas abordagens e informaes. Em outras palavras, o risco de perder os tcnicos que garantiriam a continuidade das estatsticas criminais era motivo para os dirigentes no interferirem na forma como elas eram coletadas e produzidas. Anal, as estatsticas eram a razo de ser da CAP e sem elas o lugar do poder estaria em xeque. Como a Secretaria de Segurana era e uma instncia poltica, isso poderia signicar menor capacidade de articulao de seus dirigentes com as duas polcias, essas sim duas corporaes altamente hierarquizadas e burocratizadas. Alm disso, a CAP era o rgo mais visado pela mdia para a obteno e repercusso dos dados disponveis e seu dirigente, conseqentemente, tenderia a dispor de grande visibilidade77.
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As estatsticas sobre criminosos caram no esquecimento e as de crimes tiveram o monitoramento de seu volume privilegiado, em detrimento dos seus aspectos ecolgicos e sociais. A sensao que ca que no dispomos de dados, quando na realidade a pesquisa acima mostra que eles existiram e ainda existem, mas seus limites e potencialidades no correspondiam necessidade de o saber democrtico demanda no se tinha controle sobre os procedimentos e sobre os critrios utilizados. Repete-se o quadro dos anos 50, quando justamente num momento de experincia democrtica as estatsticas criminais passam por questionamentos e aquelas existentes vo se tornando opacas. Ao no estarem vinculadas, necessariamente, aos requisitos democrticos de transparncia e controle publico do poder, tais estatsticas no eram vistas, ou melhor, no eram reconhecidas como teis ao debate poltico sobre o desenho e os rumos das polticas pblicas de segurana e justia criminal. Nesse sentido, novos atores como mdia e sociedade civil organizada passam a questionar a qualidade dos dados e os objetivos polticos por detrs de sua produo. Em conseqncia, mesmo carente de conhecimento, a rea criminal no conseguiu manter-se como prioridade das instituies de estatstica no Brasil ao longo dos anos 80, seja no mbito federal como no estadual. O pouco de oferta de dados mantida est no fato de que o interesse dessas instituies comeou a ser despertado para a possibilidade de aplicao junto populao das pesquisas de vitimizao, cujo controle sobre todas as fases de sua produo e o uso que poderia ser feito de seus resultados foram mais fceis de ser circunscritos e tomados como algo passvel de ser contado. Novamente, Crime foi a dimenso privilegiada na medida em que, agora na perspectiva das vtimas, se tinha a crena de que a realidade poderia ser, anal, mensurada. Os olhares continuam a repousar sobre o Crime, mas no mais como categoria penal e sim como ele socialmente percebido e sentido. Assim, em 1988, o IBGE produz a primeira pesquisa de vitimizao nacional da histria do Brasil. De fato, o que foi feito foi um estudo piloto sobre justia e violncia com questes suplementares ao questionrio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD. Mediante perguntas objetivas, procurou-se investigar a incidncia de crimes junto populao e os nveis de conana nas instituies de controle social. Fora essa pesquisa, o qua-
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dro abaixo indica que poucas foram as pesquisas conduzidas no Brasil, sendo que seis delas investigaram a Capital de So Paulo. Os anos 80 terminam com os usurios de estatsticas criminais pressionando pela existncia de dados mais sistemticos sobre crimes, mas os nveis de opacidade daquilo que estava disponvel impediam quaisquer aproveitamentos do material existente. As agncias externas ao sistema de justia criminal encarregadas, at ento, pela coleta e produo de dados primrios, foram perdendo legitimidade e deixaram de ser steakholders, ou seja, deixaram de ser atores a serem considerados na regra do negcio da produo de estatsticas criminais, reforando os setores internos e os procedimentos administrativos como fontes de informao. O movimento que outrora permitiu a migrao do papel das estatsticas criminais do plano exclusivamente administrativo para o plano poltico parece perder fora e um retrocesso se congura como algo concreto. Muitos dos levantamentos realizados acabam, assim, interrompidos.
Pesquisas de Vitimizao no Brasil

Perodo Referncia 12 meses 5 anos 5 anos 12 meses 12 meses
Pesquisas PNAD
Ano 1988 1992
Regio Brasil RJ - munic.
Populao Alvo 81628 domic. 1000 entrev. 2469 entrev. 1126 entrev. 1578 entrev.
ILANUD
1996
1997 SP - munic. ISER/PAHO 1996 RJ - munic. ISER/FGV 1996 RJ - RM
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Pesquisas de Vitimizao no Brasil

Pesquisas Ano Regio SP - RM e munic. > 50000 hab. SP - RM So Paulo Rio Recife Vitria BH SP Munic. Perodo Referncia Perodo Referncia
SEADE
1998
12 meses
14000 domic.
USP ILANUD/ FIA/GSI CRISP/ UMG IFB
1999
6 meses
1000 entrev.
2002
5 anos
700 entrev.
2002 2003
12 meses 12 meses
4000 entrev 5000 entrev.
Fonte: Yolanda Cato. Seminrio Instituto Futuro Brasil. 2004. Nota: Existem, em 2005, projetos de pesquisas de vitimizao em andamento/ planejamento no Rio de Janeiro, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e So Paulo.
78 Relatrio sobre Indicadores Criminais produzido pela Fundao Joo Pinheiro descreve um quadro semelhante em Minas Gerais, com vrias questes poltica, ideolgicas e metodolgicas envolvidas na produo de dados. (Joo Pinheiro, 1987).
Por sinal, uma interrupo que vai muito alm da vericada em So Paulo78. Buscando referncias sobre quando as campanhas do IBGE foram interrompidas, no se conseguiu localizar nenhum ato formal que cancelasse a coleta das informaes previstas pelo CNE. Depoimentos de antigos funcionrios e diretores atuais do IBGE, do conta de explicar que nos 90 o IBGE interrompeu sua atuao na rea em razo da inexistncia de recursos nanceiros para continuar a coleta tal como prevista. O Ministrio da Justia, que sempre manteve convnio com o IBGE e, de alguma forma, ajudava nanceiramente nas despesas dos levantamentos estatsticos, tambm no tem registro da interrupo. O que se conseguiu saber foi que, como o convnio entre MJ e IBGE no foi renovado na dcada de 1990 com previso de recursos do primeiro para o segundo, as estatsticas da rea foram paralisadas. Esse perodo corresponde, inclusive, com o de maior crise da histria do IBGE, quando, sob o governo Collor, foram demitidos vrios funcionrios, o rgo foi reestruturado, o Censo de 1990 no foi realizado e muitas das pesquisas estruturais (PNAD, entre outras) foram canceladas ou atrasadas.
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No se pode esquecer, por exemplo, de que os anos 70 viram orescer uma intensa movimentao de setores da igreja catlica para exigir do Estado uma ao frente aos graves problemas sociais. Essa movimentao, inclusive, vai ser conhecida como luta pela carestia e vai colaborar na conformao da pauta poltica dos partidos de oposio ao regime militar ento vigente e, posteriormente, nos partidos de esquerda criados aps o nal da ditadura.
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Tambm foi nesse perodo que o IBGE optou por focar a produo de estatsticas primrias, com a realizao de pesquisas prprias, e deixar os levantamentos com base em registros administrativos para um segundo plano tal deciso foi motivada pela crise econmica do perodo Collor, mas era coerente com o desenho de novas polticas que dessem conta da insero do pas na economia mundial e permitissem a gerao de crescente supervit scal para nanciar as dvidas externa e interna do pas, na medida em que os monitoramentos produzidos foram aqueles estratgicos para a economia, deixando de lado quaisquer informaes sobre garantias fundamentais da pessoa humana (direitos humanos, acesso justia, garantia liberdade e integridade fsica, entre outros). Nesse campo, a nfase estatstica foi no acompanhamento da conquista de direitos sociais79, no monitoramento das polticas sociais, em especial aquelas voltadas para as reas de sade, educao e, mais recentemente, de transferncia de renda. Esse quadro refora, a princpio, a tese de Jos Murilo de Carvalho sobre a inverso da ordem dos direitos civis, polticos e sociais proposta por Marshall, na qual as dimenses social e poltica so privilegiadas, no obstante o desrespeito aos direitos civis (Carvalho, 2004). Ao que tudo indica, o IBGE e demais agncias estatsticas embarcaram nessa perspectiva. Estatsticas penitencirias Deslocando-se das esferas policial e das agncias nacional e estadual de estatstica, a produo de dados criminais revela-se ainda mais opaca. Em relao s estatsticas penitencirias, os problemas metodolgicos e de organizao das fontes das informaes bsicas dicultavam a existncia de sistemas de informaes estatsticas. O modelo de racionalidade que ora ganhava fora via a necessidade de organizar-se as estatsticas num sistema de informaes que articulasse e controlasse os dados desde a sua produo at a incorporao no sistema e sua consulta pelos operadores da rea, pois o modelo existente no permitia que se transformasse dados isolados em conhecimento sistmico sobre a dimenso prisional. Prova dessa atomizao so as ponderaes de relatrio de um grupo de trabalho constitudo em fevereiro de 1985, pela Resoluo 153, do Secretrio de Justia do
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80 O grupo era composto por Ruy Toledo Joele (exercendo sua presidncia), Ldia Espndola, Carlos Vicari Junior, Eliana Bordini, Srgio Adorno, Dora Feiguin e Clia Melhem. Outros 23 nomes de destaque na Academia e com atuao em polticas sociais e direitos humanos foram convidados a contribuir.
81 O grupo de Planejamento e Controle estava vinculado ao Gabinete do Secretrio de Justia e produziu o Roteiro de Relatrio a partir de estudo inicial da Procuradoria Geral do Estado e de discusses com diretores dos diversos estabelecimentos penitencirios (Coespe, 1982:02).
estado, Jos Carlos Dias, ento responsvel pelos estabelecimentos penitencirios de So Paulo. Composto por intelectuais da rea do Direito e das Cincias Sociais80, o grupo tinha a misso de analisar e apresentar proposta de aperfeioamento das estatsticas penitencirias. Nucleado ao redor do Instituto de Medicina Legal e Criminologia de So Paulo IMESC, o grupo baseou sua avaliao no Documento roteiro de relatrio, elaborado em 1982 pelo Grupo de Planejamento e Controle81, e em prtica na COESPE (coordenaria dos Estabelecimentos Penitencirios do estado de So Paulo). Existia a crena que essa providncia se impe visto que se torna indispensvel colher-se informaes precisas, coerentes a bem de ter-se uma avaliao segura do movimento penitencirio sob todos os ngulos (IMESC, 1985: 01). O modelo de investigao correspondia racionalidade cientca, ou seja, isolou-se um problema, os objetivos, as diculdades e o contexto ocorrido e pensou-se numa metodologia que desse conta de, no caso, alterar o cenrio encontrado por meio do avano do conhecimento. Como reforo de sua posio poltica, mesmo que cienticamente informado, o grupo de trabalho contava com um fator-chave na operao do sistema de justia criminal brasileira e que, a meu ver, permitiu que suas observaes fossem assumidas no desenho de polticas pblicas. Trata-se do fato dele ter sido criado e encampado por uma autoridade tanto em termos de posio de poder quanto, principalmente, em termos de legitimidade para propor solues e mudanas, que, no universo estudado, seriam os operadores do direito. Jos Carlos Dias tinha, naquele momento, o cargo e a legitimidade de um operador do direito e da linguagem jurdica que articula o funcionamento das instituies de justia criminal para provocar tenses e colocar novas questes em pauta. Seja como for, o ponto principal do relatrio foi propor como alteraes no roteiro de levantamento de informaes distribudo para todos os estabelecimentos penitencirios do estado, que poderiam permitir que um sistema de informaes fosse criado e, da, substitusse a produo assistemtica e desprovida de racionalidade at ento empreendida. As estatsticas, ou melhor, um sistema de informaes estatsticas foi defendido como possuidor de potencial de inovao de gesto e, por
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conseguinte, de otimizao de recursos existentes. Nessa linha, inmeras questes que poderiam ser, inclusive, transpostas para as demais esferas do sistema de justia criminal, foram identicadas como obstculos uidez e utilidade das estatsticas. Para a anlise aqui proposta, mais do que pensar a utilidade, o relatrio tambm revela a mudana de postura em relao ao modelo fragmentado e descentralizado existente. Entre os problemas identicados, encontrava-se a inexistncia de manuais de preenchimento do roteiro vigente, a duplicao ou a impossibilidade de cruzamentos de variveis, a nfase no servio prestado pela instituio em detrimento da mensurao da situao da populao carcerria, as periodicidades mltiplas nas pesquisas realizadas, a demanda demasiada de informaes; a pouca utilidade de informaes solicitadas, a inexistncia de uniformidade nas fontes de informaes entre os estabelecimentos prisionais cada estabelecimento adotava um modelo diferente de formulrio para a coleta de uma mesma informao, entre outros (IMESC, 1985: 4-5). Ainda segundo o relatrio, as rotinas burocrticas estavam estruturadas rigidamente, voltadas para atender objetivos especcos e restritos, sem possibilitar a avaliao de um sistema global e inter-relacionado de estatsticas penitencirias. Para os tcnicos ouvidos pela avaliao, havia diculdades na obteno de determinadas informaes que eram motivadas pela ligao delas com a rede interna de relaes institucionais e as rotinas burocrticas enraizadas no cotidiano dos estabelecimentos prisionais (IMESC, 1985: 6). Por ser um grupo de polticas pblicas e, portanto, com a misso de intervir no cenrio estudado, como soluo foi proposto dois quadros de indicadores sobre a rea e que dessem cobertura dos principais fenmenos: um de natureza conjuntural e outro de natureza estrutural, formados por leque de 20 indicadores que, por sua vez, seriam desdobrados em 68 variveis. Procedimentos metodolgicos e operacionais foram enunciados e um sistema de processamento eletrnico foi incentivado como forma de constituio de um sistema de estatsticas penitencirias dotado de conabilidade e de dedignidade, como tambm e sobretudo dotado de eccia operacional no sentido de oferecer ao poder pblico respostas imediatas que possam atender s necessidades daqueles detentores do poder decisrio (IMESC, 1985: 14). Em resumo, o estudo estava a revelar o modus operandi das instituies ao lidar
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com estatsticas sobre presos e prises. O pressuposto dessa nova postura a compreenso da estatstica como ferramenta de gesto, mas, mais do que isso, como instrumento de apoderamento sobre as instituies. A dimenso gerencial comea a ser pensada para alm dos aspectos jurdicos do funcionamento do sistema de justia criminal, talvez como traduo da viso dos novos atores sociais que comeam a se preocupar com questes de justia e segurana, esferas de resistncia do segredo e do autoritarismo socialmente implantado (ODonnel, 1990). A reabertura poltica trazia consigo novas demandas para as instituies de justia criminal e exigia uma reexo sobre os papis que polcia e justia possuem num Estado democrtico de direito. O discurso da transparncia comea a ganhar fora e o segredo, enquanto pressuposto formal e ocial, deixa de ser algo imediatamente passvel de ser defendido.
Indicadores IMESC (reproduo dos quadros I e II, contidos no ofcio 449/85) Indicadores Variveis e/ou Relaes
INDICADORES CONJUNTURAIS (periodicidade mensal) populao carcerria capacidade/populao (nmero de celas. capacidade populacional, populao existente, nmero de vagas, ordens de remoo: externas/internas, internas/externas). Movimento da populao carcerria (incluses e excluses por causas, e transferncias) tipos de crimes e contravenes (presos recolhidos) extenso da pena imposta (presos recolhidos) antecedentes criminais (presos recolhidos) exames de incluso morbidade
natureza do crime
situao processual do preso
sade
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mortalidade (por causas) natalidade (para penitencirias femininas) hospitalizao assistncia judiciria solicitao de benefcios por tipos encaminhamento para justia das solitaes feitas atendimentos pela justia das solicitaes encaminhadas alocao de funcionrios/total alocao de guardas de presdios/total alocao de funcionrios em desvio de funo/total funcionrios em licena, afastamento, ausncias, etc. tipos de vnvulos empregatcios dos funcionrios
recursos humanos
Indicadores IMESC (reproduo dos quadros I e II, contidos no ofcio 449/85) (continuao) Indicadores Variveis e/ou Relaes INDICADORES ESTRUTURAIS (periodicidade anual) caracterizao do estabelecimento localizao, regime, etc. penitencirio composio jurdico-social da idade (data de nascimento) populao carcerria nacionalidade naturalidade procedncia Estado civil escolaridade religio cor ltima ocupao (antes da priso) tipo de crime qualicao prossional na ocasio da liberdade idade no primeiro delito idade na entrada no sistema antecedentes (primrio/reincidente) proporo de pena cumprida crimes e/ou contravenes dentro natureza dos mesmos do estabelecimento produo atividades produtivas, segundo setores
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distribuio de trabalho
servios na rea de educao
socioculturais e esportivos servios na rea de servio social servio religioso servios na rea de psiquiatria
servios na rea de sade
prossionalizao
natureza da produo, segundo destinatrio presos ocupados por setores produtivos, segundo tempo de permanncia dos mesmos nmero de alunos matriculados por grau nmero de interrupes por transferncia e por outros motivos (evaso, etc) nmero de concluses nmero de reprovaes tipo de atividades esportivas tipos de atividades culturais tipos de outras atividades incluso (exames) acompanhamentos servio religioso por tipo exames de incluso, segundo diagnstico atendimento exames por ocasio de sada do sistema e/ou estabelecimento exame do preso por ocasio da sada do sistema ou estabelecimento nmero de leitos nmero de mdicos presos distribudos nos cursos de prossionalizao, segundo matrcula, concluso e interrupo escolaridade dos funcionrios
recursos humanos
Indicadores IMESC
Se isso foi feito e um sistema de informaes pde ser proposto, provvel que tenha sido essa iniciativa que provocou a deciso que permitiu a criao do mdulo de informaes penitencirias do Sistema de Informaes Criminais da Prodesp, em 1989. O sistema s cou completamente operacional em 1991, mas traz muitas das variveis pensadas nos quadros de indicadores e o nico que contm informaes estruturadas sobre a rea que permitem descrever detalhes sobre os criminosos presos. Todavia, se a demanda por racionalidade na produo de estatsticas foi aceita, parece que o foi no pelo esforo de padronizao e estabelecimento de linguagens controladas e sim pelo discurso da in-
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formatizao dos servios pblicos. A lgica reinante parece ser aquela contida no debate sobre tecnologias e no sobre contedos propriamente ditos. Numa analogia ao pensamento de Nisbet sobre a sociologia como uma forma de arte, pode-se pensar que a tecnologia dominou a cincia reforando-a como uma atividade codicada (Nisbet, 2000: 115) e, no nosso caso, transformou o debate sobre estatsticas pblicas na discusso sobre arquitetura e linguagens de programao de computadores. H aqui pistas sobre um processo de autonomizao da forma, ou seja, a assuno do fetiche de que a tecnologia signicaria maior informao e, em conseqncia, maior transparncia, num movimento que associa controle pblico do poder modernizao tecnolgica do Estado e que no exclusivo dos setores responsveis pelas polticas de justia e segurana pblica, mas que ganha fora quando constatado que os campos previstos nos sistemas informatizados no so devidamente preenchidos, deixando lacunas e/ou erros que comprometem a utilizao dos sistemas para alm de nalidades cadastrais. Poder Judicirio e Ministrio Pblico Estadual At agora ausente do foco da discusso, seno por referncias feitas quando da produo de estatsticas oriundas dos Boletins Individuais, o Poder Judicirio conseguiu manter-se margem do debate sobre estatsticas criminais e, pelo levantamento efetuado, cuidava to somente de atender aos requisitos legais. Ele no incorporou, ao que parece, nem a dimenso de uso de informaes estatsticas para gesto. De alguma forma, os documentos disponveis que esse cenrio s surge como problema a ser pensado pela instituio em 1986, quando da regulamentao para ns estatsticos do disposto no artigo 39 da Lei Orgnica da Magistratura, de 14 de maro de 1979. Ou seja, a estatstica somente foi regulamentada 7 anos mais tarde do incio de vigncia da Lei Orgnica. O Tribunal de Justia de So Paulo possui uma rea de administrao que cou responsvel por coletar, basicamente, dados sobre produtividade e volume de processos em andamento. Essa rea, chamada Grupo do Movimento Judicirio, organizou um relatrio contendo todos os provimentos, atos, regulamentos e quaisquer outras peas jurdicas e/ou
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legais que versassem sobre informaes estatsticas. De acordo com esse relatrio, o provimento no. 9, de 1986, em seu artigo primeiro, dizia que o magistrado de 1a. Instncia do estado de So Paulo remeter, mensalmente, at o dia dez de cada ms, referentemente ao anterior, mediante o preenchimento de impressos apropriados, informaes Corregedoria Geral de Justia contendo: relao de feitos em seu poder; nmero de sentenas proferidas e registradas no livro adequado, separando-as em cveis e criminais; dados referentes ao movimento judicirio (TJ/SP, 1986). Ainda segundo o provimento nmero 9, ele entraria em vigor em primeiro de agosto daquele ano. Como ele foi publicado em 19 de junho de 1986, percebe-se que a implantao desse monitoramento aguardou o recesso judicirio de julho de cada ano. O relatrio do grupo de movimento judicirio contm, alm das disposies normativas, uma srie de memorandos nos quais juzes e funcionrios discutem os aspectos envolvidos na produo dos dados solicitados, tais como regras para contagem de prazos, diviso entre dados de natureza administrativa ou jurisdicional. Entre eles, h um despacho de um dos juzes auxiliares da Corregedoria que descreve as diculdades no preenchimento da planilha estatstica, que em suma so praticamente as mesmas identicadas pelo grupo do IMESC quando da anlise das estatsticas penitencirias, e sugere, tal como na COESPE, a sada da informatizao. Para tanto, o Grupo de Movimento Judicirio desenhou novos formulrios que faziam uma melhor diviso das informaes e solicitava apoio de um novo ator, ou seja, do Departamento de Cincia da Computao da Universidade Estadual de Campinas UNICAMP para o desenvolvimento do programa de computao necessrio digitao, arquivamento, expedio de relatrios padro e anlise dos dados. Ao mesmo tempo em que o despacho do juiz auxiliar explicitava o apoio da UNICAMP ele pedia para que a implementao aguardasse a posse do novo Corregedor Geral, marcada para poucos meses depois, como forma de garantir sua execuo. Esse auxlio da UNICAMP foi justicado na sobrecarga do Setor de Informtica do Tribunal de Justia e no fato de no ter causado nus ao TJ ao ser inserido como Programa de Auxlio Comunidade da UNICAMP. Se estatsticas no eram elemento chave no discurso de gesto e estavam inseridas na discusso de controle dos atos da magistra-
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tura, feito pela Corregedoria, parece que o discurso da tecnologia teve aderncia na estrutura administrativa do Tribunal. Mas o sistema de estatsticas enfrentava resistncias internas. Assim, ao que tudo indica, se est diante de um movimento poltico de circunscrio de uma rea rbita de inuncia de um grupo de poder e o despacho em referncia tem o objetivo de contornar resistncias ento existentes. Ele revela as estratgias de um dos lados nos jogos de poder pelo controle do Tribunal de Justia de So Paulo. Isso pode ser percebido no pedido de auxlio externo para viabilizar um projeto que, pelo teor do despacho, provavelmente no teria respaldo na rea de informtica responsvel (um mesmo desembargador cou por mais de dez anos responsvel pela denio do processo de informatizao do Tribunal e sua aceitao a um projeto poderia signicar a adeso ou no da mquina administrativa) e no pedido para que o Corregedor Geral autorizasse e, por conseguinte, desse legitimidade, negociao com o novo Corregedor que tomaria posse. A soluo para a implementao do sistema de estatstica foi pensada na chave da apropriao personalizada de um projeto institucional por um grupo. A UNICAMP, no caso, serviu como elemento de autoridade para colaborar nesse processo e cumpriu o papel de emprestar legitimidade acadmica a um projeto que no tinha por base os aspectos jurdicos do problema e almejava a soluo de questes gerenciais. O Sistema em questo foi ento desenvolvido na verdade no se congura como um sistema e sim como um software de entrada e tabulao de dados e funciona at a atualidade. Nesse perodo, o relatrio analisado indica que vrios outros memorandos foram trocados para se denir como alteraes legislativas teriam que ser monitoradas (criao do Estatuto da Criana e do Adolescente, Juizados Especiais Cveis e Criminais, entre outros). Assim, conclui-se em relao s estatsticas judicirias que elas existem quando tratam do controle de produtividade e volume. Todavia, so espordicas, na gura de estudos especiais de algum rgo ou magistrado (TACrim, 2001), quando cuidam de investigar o objeto mesmo da atuao do Judicirio, ou seja, quais so os crimes e criminosos e qual a forma que o Estado lida com eles. Por tratar-se de dados de controle, o material disponvel para o pblico extra-instituio apresenta os volumes to-
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82 Cunha e Outros (2005: 1115) explica que associados ao sistema do grupo do movimento judicirio, outros procedimentos so adotados no controle da gesto do tribunal de Justia. Segundo a autora, os dados do sistema so enviados em papel uma vez por ms e, anualmente, feito um levantamento junto ao distribuidor da comarca para que seja conferido se algum juiz est julgando, por falhas no sorteio aleatrio, muitos casos repetidos de classes semelhantes (denidas pela legislao so, na verdade, categorias utilizadas para classicar os casos julgados pelo Judicirio), numa tentativa de garantir a imparcialidade e a inexistncia de vieses. No caso criminal, o parmetro o Cdigo Penal (crimes contra a pessoa, patrimnio, e alguns detalhes de cada uma dessas categorias). Nessa atividade, o TJ/SP trabalha com 1084 classes processuais, dicultando a quanticao/monitoramento de situaes especcas.
tais de feitos por anos. Caractersticas especcas para cada uma das 161 varas criminais do estado de So Paulo82 e por tipo de ato so mais difceis de serem obtidas sob a justicativa do segredo. Alm do Tribunal de Justia, no Plano estadual, o Tribunal de Alada Criminal, extinto em 2004 com a Reforma do Poder Judicirio, produzia estatsticas como subproduto da atividade de tecnologia da informao e informtica. Os dados eram de responsabilidade do Departamento de Processamento de Dados, criado em 1991 e vinculado ao Gabinete da Secretaria. Tambm nesse Tribunal, a organizao dos dados responde lgica de controle correicional de controle de feitos e produtividade, entendida como julgamento do maior nmero de processos possveis, independentemente da natureza dos casos. Os controles estatsticos fazem parte do Sistema de Processamento Judicirio como mdulo desse ltimo e esto desenvolvidos em linguagens de informtica consideradas superadas na atualidade (Cobol e Dataex), num paradoxo entre a valorizao da informtica como instrumento de produo de dados e a defasagem tecnolgica constatada. Inclusive, esse um quadro enfrentado tambm pelo TJ/SP. No Plano Federal o Supremo Tribunal Federal - STF mantm o Banco Nacional de Dados do Poder Judicirio - BNDPJ. Esse banco pode ser acessado pela Internet e coleta informaes sobre movimento processual (nmero de processos recebidos, distribudos, nmero de julgamentos e de acrdos publicados). Os dados so organizados por classe processual (mandados de segurana, habeas corpus, por exemplo). Mesmo existindo desde os meados dos anos noventa, somente em 2004, pela Resoluo nO. 285, do STF, o BNDPJ foi regulamentado. O Banco dever ser um instrumento de planejamento, gerncia e transparncia a m de que possa justicar medidas de racionalizao de procedimentos e fundamentar proposies legislativas, alm de servir como fonte de pesquisa e estudos sobre o Judicirio (Cunha e Outros, 2005: 06). Percebe-se, assim, que o foco na gesto e crimes e criminosos aparecem apenas enquanto classes processuais, ou seja, como indicativos de determinados procedimentos jurdicos que pressionam a gesto do Poder Judicirio. Pelos dados existentes, o processo ocupa o lugar do fato e do indivduo na precedncia do olhar institucional. Nesse caso, a perspectiva da transparncia interage com a lgica da gesto, mas esbar-
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ra na organizao do Sistema de justia brasileiro, que desobriga os tribunais estaduais de enviarem os dados para o BNDPJ e, com isso, dilui os esforos feitos. A reforma do Poder Judicirio, de 2004, talvez consiga superar esse obstculo ao vincular as atividades do Conselho Nacional de Justia, recm-criado e com previso de instalao em julho de 2005, existncia de informaes estatsticas voltadas gesto. Por essa iniciativa, todos os nveis da justia brasileira seriam obrigados a enviar os dados solicitados. Trata-se de uma iniciativa que tem o potencial de uma revoluo poltica na forma de organizao do Poder Judicirio, pela qual critrios e parmetros comuns de trabalho podero ser estabelecidos; regras pactuadas e informaes geradas para atender os requisitos de transparncia e controle pblico do poder, hoje no contemplados na operao cotidiana da Justia. Seria ela, talvez, uma nova maneira de contemplar o movimento de maior centralidade poltica dos Tribunais (Lima, 2002). Uma outra instituio do sistema de justia criminal mostra-se ainda mais difcil de ser analisada sob o foco das suas estatsticas produzidas nos anos 80. Trata-se do Ministrio Pblico Estadual - MP. Pouco se pode falar de estatsticas criminais dos anos 80 produzidas pelo MP. Seus dados eram basicamente cadastrais e eram lanados pelo Poder Judicirio como atos processuais no sistema gerenciado pela Prodesp. No h sistema especco ou informao peridica. O Ministrio Pblico, por meio da sua Corregedoria, produz informaes sobre volume e natureza das atividades dos Promotores. A produo de dados, no entanto, ganhou destaque a partir de 1997, com a criao do Sistema de Movimentao de Autos (SMA) e, como j foi dito, esteve associada lgica da modernizao tecnolgica, presente durante toda a dcada de 1980. Pelo SMA, houve a previso de campos para avaliao de volume de processos para cada promotor/vara. O problema que a pesquisa feita por artigo do cdigo penal e no existem regras de preenchimento ou obrigatoriedade de incluso de dados. O uso do SMA , em grande parte, facultativo, pois alegado que a autonomia dos promotores impede que eles sejam obrigados a fornecer informaes sobre seus atos administrativos. Assim, as nicas informaes consolidadas so aquelas derivadas do trabalho da Corregedoria.
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A permanncia do segredo fazendo-se presente Em resumo, a discusso anterior permite constatar que os requisitos democrticos de acesso, transparncia da informao e controle pblico no conseguiram na dcada de oitenta o mesmo grau de sucesso obtido junto s polcias em deslocar o segredo como elo de articulao das relaes de poderes existentes no Judicirio e no Ministrio Pblico, e que determinam a circulao de verdades sobre usos da informao e das estatsticas. Entretanto, os anos 80 provocaram, ao que tudo indica para todas as instituies do sistema de justia criminal, a assuno do fetiche da tecnologia na produo de estatsticas criminais e no debate sobre acessibilidade e produo de dados. A transparncia da informao cou dependente da adeso das instituies a esta ou aquela plataforma tecnolgica ou, tambm, capacidade de usurios em processar dados compilados em sistemas fechados. Controle e monitoramento por parte da sociedade perdem fora para o argumento de modernizao da gesto como instrumento de garantia de direitos civis a formulao que, sem primeiro modernizar as instituies, no possvel monitorar adequadamente suas aes que porventura violem direitos. O resultado o j descrito, ou seja, um cenrio opaco de dados fragmentados e de usos privados e parciais. Em analogia, seria um cenrio de fragmentao do conhecimento, criticado por Edgar Morin (2000) por romper com a possibilidade de apreenso do todo, da complexa teia de saberes que d sentido s aes. Seria um cenrio perpassado pelos discursos jurdico e de informtica, mas com poucos elos de articulao e coordenao dos saberes tcnicos envolvidos. Seja na esfera policial, como nas demais instituies de justia criminal, a nfase na reforma das instituies via modernizao tecnolgica da gesto foi anunciada como a possibilidade de transformar a realidade sem provocar rupturas; de envolver as corporaes no esprito democrtico e prossionalizante. Como exemplo dessa lgica, ainda em 1979, foi proposto, pelo ento secretrio de segurana pblica da Bahia, Durval de Mattos Santos, um Fundo Especial de Segurana Pblica. Pela sua proposta, o fundo mostrava-se necessrio para articular o papel do governo federal, uma vez que as pastas de Segurana Pblica no recebem quaisquer recursos,
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direta ou indiretamente oriundos do governo Federal, mesmo em forma de emprstimos. Por isso, s nos resta esperar ajuda do governo federal, que j demonstrou uma excepcional sensibilidade [...] ao destacar, no seu projeto do III Plano Nacional de Desenvolvimento, [...] a necessidade de um apoio federal a programas de melhoria e ampliao de instalaes policiais e equipamentos dos estados [...] inclusive para facilitar a acelerao das atividades a cargo do poder judicirio (Santos, 1979:34). Ainda segundo essa proposta, esse Fundo se justicativa na medida em que exigem da polcia, responsvel pela ordem e pela segurana pblicas, uma modernizao tecnolgica [grifo meu] para a preveno e represso adequada das novas formas de ao anti-sociais (p. 34). Do controle social pautado por interesses ideolgicos de uma elite, tal como no Imprio e no incio da Repblica, para a prossionalizao da segurana e da justia provocada pela modernizao tecnolgica e tcnica. A crena era que tal movimento permitiria uma polcia que respeitasse os direitos civis e no retroalimentasse a espiral de violncia e impunidade existente. Nesse sentido, a relegitimao, nos termos weberianos, da burocracia entrou na pauta do dia e o pano de fundo foram as crescentes demandas por lei e ordem causadas pelo medo do crime e da violncia que crescia. Esse ser o mesmo pressuposto que permaneceu vigente nos anos 90 e culminou com a criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica, em 2000, e dos Planos Nacionais de Segurana Pblica dos governos Fernando Henrique Cardoso e Luis Incio Lula da Silva. Em outras palavras, os noventa foram os anos nos quais mudanas nos aspectos tcnicos prossionais foram vistas como estratgicas para a consolidao da democracia. Todavia, como vimos, essa uma aposta que j havia sido feita e tinha sido subsumida pelo arcabouo jurdico e procedimental das instituies de justia. Ao menos na dcada de 1980, a ttica venceu a estratgia.
A dcada de 1990 e a incorporao dos requisitos democrticos

Entre os motivos para a vitria da ttica destaca-se a permanncia do que Theodomiro Dias Neto arma como sendo a reduo de polti-
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83 Num destaque para os anos 2000, levantamento produzido por mim agora em 2005 sob encomenda do Comit Internacional da Cruz Vermelha CICV cruzou bases de dados e estatsticas existentes no objetivo de estimar o nmero de prises por conitos agrrios no pas. A concluso a que se pde chegar, contudo, indica que se nos anos 80 novos fenmenos eram tidos como passveis de monitoramento, nos anos 2000 eles foram diludos no modo de funcionamento do sistema de justia criminal. Os nmeros disponveis no foram robustos o suciente para uma estimativa convel das prises motivadas por conitos agrrios, no obstante a maior judicializao dos conitos agrrios no Brasil ps-redemocratizao (Tavares dos Santos, 2003). O monitoramento dos conitos agrrios mantido pela Comisso Pastoral da Terra (CPT) e, em algumas unidades da federao, pelos rgos de inteligncia policial. Todavia, tal fenmeno nunca chegou a consolidar-se como categoria de classicao estatal de ocorrncias e registros criminais. Durante o levantamento, inclusive, uma policial chegou a dizer que incluiria essas categorias nas estatsticas do seu estado e que no havia feito isso porque achava que isso no interessava a ningum.
cas de segurana ao espao da poltica criminal notadamente marcada pela interveno penal. Seria a supremacia de um ponto de vista criminalizador na interpretao dos conitos sociais, no qual direitos civis e humanos no estavam contemplados como objeto das polticas pblicas conduzidas pelas instituies de justia criminal (Dias Neto, 2005: 114). Entretanto, sero os discursos construdos em torno da agenda de direitos humanos formulada ao longo das dcadas de 1970 e 1980 que iro transformar o cenrio poltico-ideolgico do momento histrico e lanaro as bases para a entrada em cena dos pressupostos democrticos de transparncia e controle pblico do poder. Signica dizer que o foco estava, nos anos 70, na proteo e luta pela defesa dos direitos polticos daqueles que faziam oposio ao regime autoritrio e que eram violentamente reprimidos. Findada a ditadura, nos anos 80, os movimentos de luta pelos direitos humanos concentram suas energias na denncia e mobilizao contra a violncia policial e contra a ausncia de aes que dessem conta do crescimento das taxas de violncia criminal. Nesse perodo, o Brasil viu diminuir a capacidade do Estado em impor lei e ordem, manifestada no crescimento da criminalidade e no nmero de rebelies em presdios e nas Febem, na morosidade da justia para julgar processos criminais, entre outros indicadores (Adorno, 2003: 111). Isso sem contar nas novas conguraes do crime organizado em torno das drogas e das armas de fogo, que vrios dos estudos de Alba Zaluar (1999) cuidaram de detalhar seus processos constituintes e suas conseqncias nas formas de sociabilidade. Em sntese, nova realidade poltica e social, o movimento em favor dos direitos humanos passou a dirigir sua ateno para os problemas da violncia policial e da violncia urbana (Mesquita Neto: 1998: 32-33). Nesse contexto, a sociedade assume proeminncia na conformao das agendas de polticas pblicas do perodo. Destaca-se, ainda, a emergncia de temas de fronteira, nos quais violncia no campo, combate aos grupos de extermnio, superlotao carcerria, linchamentos, entre outros problemas sociais relevantes ganham visibilidade pela ao poltica de pessoas como Jos de Souza Martins, Hlio Bicudo, Paulo Srgio Pinheiro, Padre Agostinho, e de instituies como CPT, MST, CEBRAP, Comisso Justia e Paz, Comisso Teotnio Vilela, CEDEC e NEV (Singer, 2003). Novas categorias analticas pressionam o sistema de
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justia criminal no sentido de permitir o monitoramento de suas aes e seus impactos. No entanto, a questo aqui trabalhada se elas sero reconhecidas como fenmenos que devam ser contados83, acompanhados estatisticamente. A dcada de 1990 inicia-se, portanto, com a consolidao do deslocamento do olhar sobre crime e criminosos, iniciado nos anos 80, para os processos sociais e simblicos de construo de discursos sobre ordem, medo e violncia (Zaluar, 1984), nos quais as estatsticas criminais so apenas uma das chaves interpretativas da linguagem: a violncia urbana hoje um fenmeno muito mais amplo do que aquilo que pode ser detectado pelas estatsticas de crime ou que pode ser explicado por possveis motivaes econmicas e por falhas dos aparelhos de segurana encarregados da preveno ao crime. A vivncia cotidiana de uma situao marcada pelo aumento da criminalidade violenta constitui-se em uma experincia peculiar. Dela fazem parte o medo, uma proliferao de falas recontando casos e apontando causas, a mudana de hbitos cotidianos, a exacerbao de conitos sociais, a adoo de medidas preventivas (Brant, 1989: 164). O foco vai mudando do Estado para a sociedade. Os estudos sobre o tema na dcada de 90 cuidam, muitos, de enfatizar mudanas na arquitetura das cidades e alteraes na paisagem e comportamento dos indivduos, provocadas pelo crescimento das taxas de criminalidade urbana (Adorno, 1994; Caldeira, 1992; Feiguin & Lima, 1995; Lima, 2002, Zaluar, 1984; 1994 e 1998). Ao mesmo tempo, cuidam de discutir os aspectos de legitimidade e reconhecimento das polcias e dos tribunais como foros adequados de medio e resoluo de conitos sociais (Tavares dos Santos e Tirelli, 1996; Adorno, 1996; Lima, 1997). E nesse contexto que as estatsticas criminais so associadas ao debate democrtico e ganham destaque na discusso sobre a reformulao das polticas pblicas de segurana e justia. Se at ento, elas estavam no campo da reproduo burocrtica de procedimentos e inquritos, com todos os usos e limitaes indicados por no poucos trabalhos (Oliven, 1980; Velho, 1980; Paixo, 1982; Coelho, 1987), as estatsticas passam a compor a agenda que visa constituir um espao civil, para utilizar uma clssica frase de Maria Clia Paoli (1981), ou seja, compor a preocupao sobre o uso de dados ociais na descrio de situaes
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sociais e sobre as formas da sociedade se apoderar/apropriar dos discursos normativos que regem o funcionamento das instituies de justia criminal e, por conseguinte, contest-los. Assim, a primeira caracterstica a ser destacada na histria das estatsticas criminais nos anos 90 o envolvimento de outros atores que no os ligados ao sistema de justia criminal com a temtica: universidade, partidos polticos, organizaes da sociedade civil e mdia comearam, por exemplo, a considerar a produo de dados estatsticos sobre crime e criminosos em suas agendas polticas, ou seja, as estatsticas criminais ganharam visibilidade e comearam a ser pensadas no mais apenas na chave da produo, mas tambm na chave dos seus usurios. Por certo esses fenmenos no comearam apenas na dcada de 1990, mas foi nela que os demais atores ganharam a prerrogativa de serem considerados como usurios e com demandas legtimas s instituies. As estatsticas criminais foram incorporadas no processo de dramatizao do cotidiano, no qual a violncia traduzida pelos dados motor da produo das notcias, na perspectiva de Yves Michaud (1989). Com maior liberdade de expresso, as cobranas da mdia sobre os governos aumentaram. Algumas manchetes de jornais ilustram bem esse cenrio: 63% dos paulistanos j sofreram violncia (Folha de S. Paulo, 01/01/1998); Polcia s sabe de um tero dos crimes (Folha de S. Paulo, 02/01/1998); 9% de paulistanas sofreram ofensa sexual (Folha de S. Paulo, 03/01/1998); 63% dos paulistanos j foram vtimas de crimes (O Estado de S. Paulo, 25/01/1999); Vtima armada tem 56% mais risco de morte (Folha de S. Paulo, 19/10/1998); Dados de crimes no Brasil no serviram (O Estado de S. Paulo, 29/06/2000); H 30 anos: crimes mudaram pouco com o tempo (Folha de S. Paulo, 23/08/97); Cresce nmero de jovens vtimas da violncia (revista Siesp, 1997). Aliadas a esse quadro, instituies multilaterais comearam a cobrar o cumprimento de tratados internacionais assinados pelo Brasil. A ONU, por meio do PNUD (Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento), na divulgao do seu Relatrio de Desenvolvimento Humano de 1999, foi enftica ao criticar o Brasil pela indisponibilidade de dados estatsticos conveis sobre crimes e criminosos. Segundo o Relatrio, o Brasil no envia as informaes necessrias elaborao do estudo e justica essa ausncia na desarticulao/inexistncia de um sis-
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No mbito paulista, vale lembrar as aes do secretrio Jos Afonso da Silva, primeiro secretrio de segurana empossado, em 1995, pelo Governador Mrio Covas e que foi o responsvel pela implementao de polticas de preveno violncia policial, de policiamento comunitrio e integrao das duas polcias (civil e militar). A resistncia poltica sofrida pelo secretrio foi ampla, envolvendo setores das polcias, da mdia e da opinio pblica e revela as diculdades enfrentadas na mudana nos modos e padres de policiamento at ento vigentes e at hoje presentes nas prticas institucionais.
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tema nacional de estatsticas criminais. Como cada Unidade da Federao possui autonomia e competncia legal para administrar a segurana pblica em seu territrio, os dados no possuem padronizao e o envio ao Ministrio da Justia era facultativo at 2000. Em termos da poltica de segurana pblica como um todo, um dos maiores desaos postos foi, em resumo, o de aliar um sistema de justia criminal que ao mesmo tempo garantisse respeito aos direitos humanos e atendesse s demandas por maior ecincia policial84 (Adorno, 2002: 291-293). Isso num ambiente poltico e social no qual, vale ressaltar, a estabilizao da economia iniciada no governo Itamar Franco (1992-1993) trazia a preocupao com instrumentos de ajuste scal e com a reestruturao do Estado, tanto em termos funcionais quanto gerenciais. Ato contnuo, durante o perodo FHC (1994-2002), o Brasil comeou a presenciar mudanas signicativas no modo de gesto das polticas pblicas, em especial nas reas da sade, da educao, do meio ambiente e do consumidor. Ao que parece, tais reas ganham destaque e dinamismo democrtico ao terem mecanismos de controle criados ou sosticados (conselhos municipais de educao, de sade, maior destaque ao trabalho do Ministrio Pblico, entre outros). Como resultado, a agenda de direitos humanos no Brasil consolidou-se nos dois mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, que tomaram boa parte da dcada de 1990, na perspectiva que sua implementao s seria contemplada se fossem atacadas, ttica e vigorosamente, as graves violaes de direitos econmicos, sociais e polticos. O plano macroeconmico criaria as condies para a consolidao do ambiente de respeito cidadania e acesso justia da populao brasileira. No obstante esse diagnstico, a execuo scal das parcelas dos oramentos pblicos voltados ao cumprimento da agenda de direitos humanos cou muito aqum daquilo que foi inicialmente programado (Adorno 2003: 119). Alm disso, num eloqente silncio da Constituio de 1988, o aparato de segurana e justia criminal manteve-se, basicamente, com as mesmas estruturas e prticas institucionais desenhadas pelo regime militar de 1964 e herdeiras de polticas criminais pautadas no direito penal forte e absoluto. Os avanos nessa rea foram residuais e cuidaram de dar carter civil ao policiamento, retirando-o do campo da defesa
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Vale lembrar, nesse caso, que as categorias adotadas desde 1978 para a classicao de ocorrncias criminais no Estado de So Paulo so as mesmas at hoje e, mesmo aps reformas legislativas importantes, como a que criminaliza o racismo, os novos crimes so adaptados s categorias existentes (no caso, classicam-se como preconceito e no campo das contravenes penais e no no dos crimes).
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nacional e das foras armadas. Os rudos no pacto federativo no foram alterados e, ao contrrio, novas situaes foram criadas com a cada vez mais presente introduo dos municpios na formulao e execuo de polticas de preveno e combate violncia (Muniz e Zacchi, 2004). Entre as permanncias, o quadro institucional manteve as estruturas e regulamentos internos, as rotinas e os procedimentos burocrticos; as categorias e as classicaes adotadas nos levantamentos estatsticos at ento produzidos85. Entretanto, uma mudana signicativa toma forma, qual seja, a incorporao do sentido de necessidade de requisitos democrticos. O primeiro plano da transparncia da informao Voltando ao plano da produo de dados propriamente dito, em complemento s permanncias observadas, no mbito das instituies de justia criminal, no entanto, as estatsticas continuam na chave da modernizao tecnolgica e ganham o apoio de um argumento de legitimidade nascido dos seus usurios, ou seja, elas so vistas como repostas institucionais comunidade e, por isso, passveis de investimento. Em 1991, toda a competncia do Poder Executivo paulista em relao rea criminal havia sido centralizada na Secretaria de Segurana Pblica. Alm da administrao das Polcias Civil e Militar, a SSP cuidava tambm dos estabelecimentos penitencirios. Documento produzido para a elaborao do Plano Pluri-Anual (PPA) daquele perodo refora essa percepo. Segundo as metas e diretrizes nele contidas, a prioridade era informatizar diversas reas da Administrao Superior da secretaria e da Sede, visando maior agilidade de informaes e melhoria do nvel de atendimento comunidade Estatsticas, ocorrncias e BOs de 1992 a 1995, previso anual de 1.354.000 BOs recebidos. O segredo e a alegao de que informaes estatsticas sobre crimes podem oferecer riscos se no forem controlados os seus usurios deixa de ser um argumento vlido por si s. Uma anotao feita por mim, em 1993, para registrar uma reunio tida com o ento comandante do Corpo de Bombeiros do Estado de So Paulo emblemtica. Nela, existe uma referncia sobre um comentrio do comandante sobre o motivo da reunio, qual seja, o de solicitar que a Fundao Seade tivesse acesso aos
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registros estatsticos produzidos pelo Cobom (Centro de Operaes do Corpo de Bombeiros). Por meio desses registros, ter-se-ia condies de disponibilizar nos Anurios Estatsticos um conjunto mais completo de dados sobre justia e segurana, em especial aqueles que descreveriam situaes de incndios, salvamentos e ocorrncias do Corpo de Bombeiros. O comandante foi sincero e disse algo como se vocs querem dados sobre movimento de ocorrncias, tudo bem. Hoje eu s no autorizo informaes sobre nmero de efetivo por grupamento e/ou nmero de armas de fogo que cada unidade do Corpo de Bombeiros possui. Vocs sabem que os bandidos podem usar essa informao e criar problemas para ns. A Fundao Seade continuou a publicar sistematicamente os Anurios Estatsticos e incluiu uma parte sobre Corpo de Bombeiros, retomando o padro iniciado pelas campanhas do IBGE. Dessa forma, o conjunto de informaes monitoradas na primeira metade da dcada de 1990 dizia respeito ao registro de ocorrncias por tipo e natureza do crime; dados sobre acidentes de trnsito ocorridos na Capital e nas Rodovias Estaduais, informados pela Polcia Militar; e dados da Polcia Rodoviria Federal sobre acidentes nos trechos paulistas das Rodovias Federais. Alm disso, os Anurios traziam informaes sobre o nmero de presos nos xadrezes dos distritos policiais da Capital, nas Cadeias Pblicas da Grande So Paulo e nos estabelecimentos penitencirios do estado. Nenhuma informao sobre Poder Judicirio era publicada. Novas estatsticas eram pensadas como possveis apenas mediante estudos especiais, com destaque para um levantamento sobre adolescentes infratores atendidos pelas Varas Especiais da Infncia e da Juventude durante os anos de 1988-1991, iniciado em 1993 e conduzido por meio de convnio entre a Fundao Seade e o Ncleo de Estudos da Violncia - NEV, da Universidade de So Paulo. Esse estudo foi, posteriormente, repetido para o perodo 1993-96 e publicado pelo Ministrio da Justia (Adorno e outros, 1999). O intercmbio com o NEV foi o que viabilizou a pesquisa citada. Entretanto, no foi a primeira parceria entre as instituies. Em 1991, a Fundao Seade rmou convnio com o Ncleo para que este, com vistas realizao de uma pesquisa sobre criminalidade e produo da impunidade, se tornasse depositrio de 110 caixas de Boletins Individuais enviados pelos Distritos Policiais. Nova-
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mente, em 1994, o NEV assinou convnio para o recebimento de outras 292 caixas de BIs, agora do Poder Judicirio (Dantas, 2001). O apoio da academia procurava resguardar a informao disponvel da presso pelo descarte dos documentos e, num cenrio poltico de valorizao de novos atores sociais, podia ser visto como um argumento de autoridade para a manuteno dos dados. Cada uma dessas caixas comportava cerca de 1.200 boletins e, portanto, o NEV se tornou depositrio de aproximadamente 482.000 documentos, quase todos do perodo 1984-1989. Como a Fundao Seade havia interrompido em 1988 a produo de dados com base nos BIs, os convnios foram uma tentativa de resgatar-se as informaes contidas nesses documentos e, mais, dar continuidade produo dos dados. Houve um projeto para processamento dos dados, mas em razo do momento de hiperinao e disparada de preos, os recursos da agncia nanciadora, FINEP, no foram sucientes e o material teve de aguardar uma outra sada. O problema que, no obstante a preservao desse acervo, outros BIs eram enviados para a Fundao Seade e , em 2000, j estavam armazenadas outras 900 caixas, com cerca de 1 milho de boletins. Os documentos existentes eram, em sua maioria, BIs enviados pelo Poder Judicirio. Desde 1990, por algum motivo no detectado na pesquisa junto s Portarias e Decretos da SSP, os distritos policias da Capital e da grande So Paulo no enviavam Boletins Individuais, sendo que a dcada se encerrou com apenas as delegacias de Lins, Andradina, Promisso, Getulina, Bauru, Sabino, lvares Florence, Guarant, Cafelndia, Socorro, Monte Aprazvel e Votuporanga remetendo o documento. Ao que tudo indica, aps a Portaria 36, de 1987, ltimo ato formal da polcia sobre os BIs, houve a orientao para paralisar o envio e o preenchimento do boletim. Funcionrios mais novos das polcias, quando indagados sobre a obrigatoriedade prevista no Artigo 809, nem sabem do que esse ltimo trata e nem que precisam preencher os BIs - de acordo com a legislao os cartrios policiais deveriam guardar a primeira parte dos BIs., porm, segundo informaes do Diretor da Delegacia de Homicdios e Proteo Pessoa e do Diretor da 1a. Seccional de So Paulo, esse ltimo responsvel pelas mais antigas delegacias do municpio, os chamados cartrios policiais descartam seus documentos
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Por uma deciso comercial da Prodesp, quando da criao do sistema em 1974, os vrios sistemas ligados rea de segurana pblica e justia criminal foram interligados. Mesmo estando vinculados a diferentes clientes, os subsistemas estavam sob uma mesma plataforma tecnolgica, no caso um computador de grande porte e, dessa forma, foi possvel reconstituir a trajetria dos indivduos pelo interior do sistema de justia criminal.
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a cada cinco anos. Como complemento, o Tribunal de Justia de So Paulo tentou desfazer-se de boa parte de seu acervo de informaes. Em 1997, o ento presidente do Tribunal publicou provimento determinando a destruio de processos antigos, com mais de cinco anos armazenados no Arquivo do Judicirio. O Supremo Tribunal Federal STF invalidou o provimento, mas j haviam sido incinerados vrios documentos do Poder Judicirio. Em outras palavras, os Boletins Individuais tiveram seu preenchimento descontinuado a partir da segunda metade da dcada de 1980 e, nos noventa, foram sendo destrudos tanto na esfera policial quanto na judicial. Como fonte de informaes, os Boletins perderam a capacidade de gerar estatsticas sobre crimes e criminosos. O que foi mantido, permite, to somente, a anlise da forma como o Estado, em determinadas pocas e regies, lidou com a questo. Foi sob essa justicativa que a Fundao Seade iniciou o trmite legal para descartar parte do seu acervo. Antes, porm, foi encaminhado, sob a justicativa de avaliar o potencial de uso de outras fontes de dados um projeto, em 1999, para a FAPESP (Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo), no mbito do Programa de Pesquisas em Polticas Pblicas e com o apoio da SSP. Por intermdio desse projeto, a Fundao Seade obteve recursos para processar os dados do Sistema de Informaes Criminais, que rene dados cadastrais da Secretaria de Segurana Pblica, Secretaria de Administrao Penitenciria e Tribunal de Justia e gerenciado pela Prodesp. Com cerca de 3,5 milhes de indivduos cadastrados nesse sistema86, optou-se por uma anlise longitudinal sobre os dados ali contidos. A idia era saber caractersticas socioeconmicas e demogrcas de tais indivduos e detalhes sobre o processamento dos crimes aos quais eles eram acusados (uxo da justia crimina e prazos mdios por tipo de crime, entre outros). Os tcnicos da Fundao sabiam que no se teria uma descrio do uxo do sistema como um todo, mas apenas dos casos que eram alimentados no cadastro criminal e, para tanto, desenvolveram uma metodologia que contemplasse aspectos tcnicos jurdicos envolvidos no processamento de casos penais e, ainda, aspectos tecnolgicos utilizados nos sistemas em operao. Por ela, o uxo terico de atos processuais previstos na legislao foi transformado em diagramas de bloco e consi-
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derado como parmetro do trabalho. A equipe, a partir da, reconstruiu o mximo de etapas legais previstas permitidas pelo sistema e, com isso, pde-se chegar a uma comparao entre o uxo terico e o existente nos cadastros ociais. O projeto foi concludo em 2003 e disponibilizado na Internet e para a SSP. Se, por um lado, o projeto levantou uma srie de questes metodolgicas sobre como as instituies de justia criminal organizam e armazenam suas informaes, sejam cadastrais ou estatsticas, e possibilitou um retrato daquilo que inserido nos sistemas de informaes existentes, por outro lado, ele assumiu o carter de projeto circunscrito e no permitiu que se estabelecesse um canal sistemtico de produo de dados. Ao que tudo indica, a contribuio desse projeto foi mais metodolgica do que na criao de mecanismos de disseminao de dados sobre o funcionamento do sistema de justia criminal paulista ou de conhecimento pormenorizado dos processos sociais e ideolgicos embutidos nessa dimenso da realidade. Ele no mudou o papel assumido pela Fundao Seade nos anos 90, na sua relao com as instituies de justia criminal, ou seja, de produtora de dados ela passou a usuria e disseminadora de estatsticas criminais geradas no mbito, em especial, do Poder Executivo. Entretanto, sua contribuio era circunscrita publicizao das informaes consideradas pertinentes e no interferiu no quadro de falta de coordenao entre os vrios produtores e usurios de estatsticas criminais. Nem as dimenses detectadas no trabalho sobre o tratamento diferenciado, em casos do mesmo tipo de delito cometido, para mulheres brancas e negras e homens brancos e negros no conseguiram alterar um cenrio de prioridades que via no monitoramento das tendncias da criminalidade a questo chave de controle da violncia. Aspectos sobre a forma como o Estado lida com indivduos acusados de serem criminosos aparentemente no lograram legitimidade para serem incorporados na agenda de produo de dados, exceo feita aos casos de mortes causadas por violncia policial, que comearam a ser contadas em 1995, a partir da iniciava da Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo em aprovar e promulgar a Lei 9.155/95. O debate sobre a transparncia e a discusso sobre os pressupostos ideolgicos e polticos por detrs das estatsticas disponveis estava fo-
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87 O relatrio foi redigido pela estatstica Eliana Bordini que, ao deixar a SSP e retornar Fundao Seade, sua instituio de origem, produziu um levantamento das prticas adotadas durante sua gesto como responsvel pelos dados da CAP. Agora em 2005, a SSP disponibilizou em seu stio de Internet www.seguranca.sp.gov.br um Manual de Uso de Estatsticas que contm, em boa medida, o mesmo teor do relatrio interno de gesto entregue em 2002. Vale considerar, entretanto, que ambos os documentos podem ser vistos como reforo de polticas construdas em torno de discursos de verdade sobre a necessidade de estatsticas, ou seja, polticas que vem na produo de estatsticas um modo de colaborar na transformao do sistema de justia criminal e que vo fazer o mximo para garantir que a abordagem do controle pblico do Poder seja a determinante da existncia dos dados. No se pode desconsiderar, contudo, que tais polticas so contrapostas aos mecanismos tradicionais de gesto burocrticas das informaes e reproduo do segredo e a prpria existncia dos documentos j em algo que si merece destaque.
88 A preocupao em explicitar a possibilidade dos dados, aps o investimento feito nos mecanismos de coleta e consistncia, apresentarem tendncias signicativas de crescimento em razo da maior cobertura e qualidade da informao, revela, no obstante, que o discurso poltico de defesa das aes governamentais pautadas na transparncia dava o tom do debate sobre estatsticas policiais naquele momento.
cado na Secretaria de Segurana Pblica. Mdia e opinio pblica preocupavam-se com a dimenso crime e os dados eram esquadrinhados na tentativa de monitorar-se possveis manipulaes. Relatrio interno de gesto87 elaborado quando da troca de funcionrios na Coordenadoria de Anlise e Planejamento, em 2002, revela como essa preocupao teve impacto na SSP e quais os desdobramentos derivados. Segundo esse relatrio, So Paulo o estado brasileiro com maior tradio na divulgao de nmeros na rea da segurana pblica. A Secretaria de Segurana Pblica no Dirio Ocial, desde 1995, nmeros de ocorrncias policiais registradas e outros indicadores. Tambm esto no Dirio Ocial do Estado o nmero de pessoas mortas por policiais e o nmero de policiais mortos. Esta poltica irreversvel de transparncia da essncia de um Estado democrtico mas pode gerar por vezes algum nus [...] Graas ao seu potencial econmico ele reproduz de maneira intensa muitos dos conitos presentes na sociedade brasileira e acaba antecipando tendncias, sejam elas positivas ou no. Uma destas tendncias a transparncia absoluta do movimento da criminalidade [...] So Paulo o nico estado da Federao que obrigado por lei a publicar em seu dirio ocial dados sobre crimes e sobre a atuao da polcia em seu combate Isto tem dois tipos diferentes de impacto. Um primeiro, [...] coloca a questo do crime na ordem do dia e provoca amplas discusses na sociedade paulista [...]. No entanto, um segundo impacto dessa poltica de transparncia o que [...] por ser dos poucos estados a disponibilizar freqentemente estatsticas sobre criminalidade, So Paulo visto como um local em demasia violento, perigoso. Estas imagens correspondem, at certo ponto, realidade, mas tambm certo que o exarcebamento do medo e da insegurana provocado pela disseminao freqente dessas imagens produzem srios obstculos implantao de polticas de mdio e longo prazo de reduo da criminalidade88 (Bordini, 2002). O trecho acima indica que os usurios dos dados no mais se resumiam s prprias instituies, na lgica da gesto burocrtica do sistema, mas que haviam se ampliado e suas demandas tinham que ser levadas em considerao. O sigilo, o segredo, no aparecia publicamente como questo nesse momento. Nesse sentido, pode-se localizar que o pontap inicial desse processo est em 1995, quando o ento deputado
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Com visto nas experincias internacionais analisadas neste texto, o envolvimento dos Parlamentos e rgos legislativos na discusso sobre a constituio de mecanismos de transparncia da informao e controle pblico do Poder determinante no sentido das polticas pblicas na rea de justia criminal e segurana. A lei 9.155/95 tambm tributria deste movimento.
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Eli Piet, aps presidir uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre o jogo do bicho, em 1994, e se interessar pelo tema da segurana pblica, props um projeto de lei que obrigasse a Secretaria de Segurana Pblica a publicar trimestralmente estatsticas sobre crimes e aes da polcia. Com aprovao do projeto e sua transformao na Lei 9155/9589, a Secretaria teve de se repensar e, novamente, o relatrio de gesto citado indica como foi a incorporao dessa nova obrigao legal no cotidiano da SSP. A proposta era obrigar a SSP a dispor de dados que permitissem o monitoramento das tendncias da criminalidade e dos nmeros de mortos em aes policiais, como forma de evitar a violncia policial. Nenhuma referncia foi feita produo de estatsticas sobre caractersticas dos criminosos ou aos aspectos afeitos s demais instituies do sistema de justia criminal (ministrio pblico, judicirio e sistema carcerrio). O objetivo era monitorar a ao policial.
LEI N 9.155, de 15 de maio de 1995. Dispe sobre a obrigatoriedade da publicao trimestral das informaes que especica.
O GOVERNADOR DO ESTADO DE SO PAULO: Fao saber que a Assemblia Legislativa decreta e eu promulgo, nos termos do 7 do artigo 28 da Constituio do Estado, a seguinte lei: Artigo 1 - A Secretaria da Segurana Pblica publicar, trimestralmente, no Dirio Ocial do Estado, os seguintes dados referentes atuao das polcias estaduais, discriminando Capital, Grande So Paulo e Interior. I - nmero de ocorrncias registradas pelas polcias Militar e Civil, por tipos de delitos; II - nmero de Boletins de Ocorrncia registrados e nmero de Inquritos Policiais Instaurados pela polcia Civil; III - nmero de civis mortos em confronto com policiais militares e policiais civis; IV - nmero de civis feridos em confronto com policiais milita-
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res e policiais civis; V - nmero de policiais, civis e militares, mortos em servio; VI - nmero de policiais civis e militares, feridos em servio; VII - nmero de prises efetuadas pela Polcia Civil e Polcia Militar; VIII - nmero de homicdios dolosos, homicdios culposos, tentativas de homicdio, leses corporais, latrocnios, estupros, seqestros, trco de entorpecentes, roubos, discriminando de veculos e outros e furtos, discriminando de veculos e outros; e IX - nmero de armas apreendidas pelas polcias. Artigo 2 - Os dados referentes ao trimestre encerrado devem ser publicados no Dirio Ocial do Estado, no mximo em 30 (trinta) dias aps seu trmino. Artigo 3 - As despesas decorrentes da execuo desta lei correro conta de dotaes oramentrias prprias da Secretaria de Estadoda Segurana Pblica. Artigo 4 - Esta lei entrar em vigor na data de sua publicao.
90 Relao da Sexta Delegacia Seccional de Polcia, Santo Amaro, indicou a existncia de 26 levantamentos estatsticos. O levantamento extra pode, conforme relatos do diretor da Seccional poca, signicar que cada diretor de seccional ou de departamento pode solicitar dados extras queles enviados para a SSP e, por conseguinte, onerar ainda mais o trabalho de produo de dados (So Paulo, 1999).
Voltando ao relatrio de gesto, ele argumenta que a SSP fez esforos no sentido de padronizar metodologias de produo de dados e de incorporar a perspectiva sistmica de tratamento integrado de dados, inclusive com apoio de ferramentas de geoprocessamento. Em outras palavras, a modernizao da produo de estatsticas tambm era justicada na necessidade de diminuir o peso da estrutura burocrtica em relao atividade m das polcias. Para tanto, o texto enftico ao diagnosticar o elevado nvel de precarizao das condies de trabalho na produo das estatsticas criminais e, ainda, o total atraso tecnolgico e, mesmo, metodolgico da coordenadoria de anlise e planejamento, responsvel por essa atividade (Bordini, 2002). Como exemplo, um levantamento inicial das fontes de coleta de dados no mbito da Polcia Civil da Capital apontou para a existncia de 25 formulrios preenchidos pelas unidades policiais, sendo 7 dirios e 14 mensais, os demais, semanais ou quinzenais90. Num primeiro momento, pode ser constatado que 9 formulrios no eram utilizados pelos rgos que os recebiam e a produo desses foi suspensa. Em relao aos
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demais formulrios, observou-se que muitos deles coletavam os mesmos dados em momentos e rgos diferentes, o que gerava uma diversidade de nmeros relativos mesma informao. No existiam critrios para o preenchimento desses documentos, dicultando a compreenso dos seus signicados e impedindo o entendimento da divergncia entre os valores registrados (Bordini, 2002).
Reproduo Parcial do Quadro:

Relao de todas as estatsticas realizadas no mbito da sexta seccional Periodicidade Mensal Descrio 10 (dez) itens 4 (quatro) itens Armas apreendidas pela polcia Civil Coeciente de produo de IPs Coeciente de produo de TCs Flagrante e TC1s - Ref, jogo do bicho Flagrantes por delito Modelo 8 Movimento estatstico Ocorrncias com vtimas (menores) Qtde Bos/Tcs com ou sem particip. da PM Resoluo 150 TCs elaborados Resoluo 168 (policiais civis feridos ou mortos) Estatstica quinzenal de presos Estatstica semanal de presos Nmero de agrantes Nmero de homicdio nal de semana (c/ prov. Motivos. Ant. de vtimas, etc) Bos para CAP Estatstica de grupo - resoluo 202 Estatstica quadro dirio (via FAX) Grade de presos Homicdio/latrocnio (no ocorrncias/vtimas) Resenha Estatstica das 24 horas Roubo em coletivo
Quinzenal Semanal
Dirio
Obs: transcrito conforme do original, incluindo as abreviaturas.

Relao de todas as estatsticas realizadas no mbito da sexta seccional de polcia da capital
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Ainda segundo o relatrio de gesto, as estatsticas policiais produzidas pela CAP, para os municpios do estado, tinham por base a Resoluo 202/93, que determinava que os dados deveriam ser encaminhados CAP, segundo a periodicidade estabelecida, por meio de Telex ou Fax. Para a Regio Metropolitana de So Paulo eram digitados e tabulados; para o interior do estado, eram tabulados parcialmente mo e digitados os totais anuais. A partir de 1999, os dados mensais passaram a ser digitados e o total anual gerado de forma automtica. Entretanto, o texto em referncia arma que sempre se questionou a dedignidade desses dados, pois sua coleta era feita num prazo muito curto e, portanto, sem o tempo necessrio a sua vericao, e por no existir manual de instruo que denisse critrios de classicao nicos e claros para balizar a produo de informaes (Bordini, 2002). Neste sentido pode-se perceber divergncias de interpretao da Resoluo entre as unidades que produziam as informaes. Para atender Lei 9.155/95 utilizava-se a Resoluo 150/95, elaborada pelo Ncleo de Anlise de Dados do Departamento de Anlise e Planejamento - DAP da Polcia Civil (antigo CAD e fonte dos dados da Fundao Seade) e encaminhada mensalmente apenas com as totalizaes por departamento. Ao trmino do trimestre, o DAP enviava a somatria dos meses correspondentes e a CAP incumbia-se de providenciar a publicao no Dirio Ocial do Estado. O DAP, no entanto, aps enviar os totais para a CAP, iniciava a tabulao dos dados por distrito e, desde 1997, produzia estatsticas para todos os municpios do estado. At ento, somente informaes da Regio Metropolitana eram tabuladas. Os dados completos levavam cerca de trs meses aps a data de referncia para carem prontos e, portanto, cada ano s era fechado, em termos de suas estatsticas sobre ocorrncias policiais em maro ou, mesmo, abril do ano seguinte. A Secretaria da Segurana Pblica, declarando o objetivo de racionalizar os procedimentos adotados e melhorar a qualidade das estatsticas, criou o Sistema Estadual de Coleta de Estatsticas Criminais pela Res SSP-160 de 08/05/2001. Este sistema tenta especicar com maior preciso as estatsticas de ocorrncias criminais registradas e tenta uniformizar o uxo de dados coletados. Aproveitando a interligao dos distritos policiais numa rede Intranet, da Polcia Civil, foi possvel que
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cada unidade policial encarregada de atividade de polcia judiciria preenchesse mensalmente suas informaes diretamente no sistema. Para tanto, foi disponibilizado na pgina intranet da Polcia Civil um Manual de Orientao para Coleta de Dados, com o intuito de padronizar o contedo das informaes previstas, e, em junho de 2001, foi realizado o programa de treinamento para a utilizao do sistema em todos os Departamentos da Polcia Civil do estado (Bordini, 2002). A Secretaria estava preocupada com reconstruir sries histricas e evitar comparaes entre metodologias diferentes. A resoluo que criou este Sistema de Coleta previu a insero de dados com efeito retroativo, para ns de coleta dos dados, a partir de 1 de janeiro de 2001, pois, segundo seu texto, a nova metodologia permitiu que as informaes pudessem ser disponibilizadas no formato atual e com a melhoria da qualidade da informao, que foi o principal objetivo dessa reformulao no sistema de coleta de dados. Sob a justicativa da necessidade de classicar-se em separado as ocorrncias de homicdio doloso e tentativa de homicdio ocorridas no interior de estabelecimento prisional para ns de diagnstico do problema e planejamento de polticas preventivas, foi publicada a Resoluo 462/01, de 28 de dezembro de 2001, determinando que fosse includos itens relativos a esses tpicos no Sistema Estadual de Coleta de Estatsticas Criminais a partir de janeiro de 2002. A reorganizao dos dados da Secretaria de Segurana provoca a Resoluo 161/01, que redene o atendimento Lei 9.155/95. Segundo esta Resoluo, as informaes mencionadas no artigo 1, incisos I, II, VII, VIII e IX da Lei 9155/95 tero por base os dados coletados nos termos da Resoluo SSP. 160/01 e as informaes mencionadas no artigo 1, incisos III, IV, V e VI da Lei 9155/95 tero por base os dados coletados nos termos da Resoluo 516/00. Alm disso, a Resoluo 161/01 revoga a Resoluo150/95. E, nalmente, para contemplar seus levantamentos com os dados da Polcia Militar, a CAP utilizava a Resoluo 168/98, que disciplinava a coleta, tabulao e divulgao das informaes relativas s ocorrncias envolvendo policiais civis e militares no estado de So Paulo. Em 15 de dezembro de 2000 editou-se uma nova Resoluo 516/00, complementada pela Resoluo 213/01, de 5 de junho de 2001,
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para a coleta de dados a partir de janeiro de 2001. As alteraes previstas nas novas resolues tiveram como objetivos especicar com maior preciso, clareza e transparncia as estatsticas de ocorrncias envolvendo policiais (em especial as mortes registradas) e adequar as informaes s alteraes estruturais da Polcia Militar e Polcia Civil introduzidas pelo Decreto Estadual n 44.447 de 24 de novembro de 1999, republicado em 31 de dezembro de 1999, e pelo Decreto Estadual n 44.448 de 24 de novembro de 1999, que mudavam as reas territoriais dos distritos e batalhes existentes. A CAP, ao longo de 1999, tinha como um dos seus projetos prioritrios a integrao de reas territoriais das unidades das duas polcias. At ento, a Polcia Civil trabalhava com base numa diviso de jurisdio de seus distritos completamente incompatvel com aquela adotada pela Polcia Militar nos seus batalhes e companhias. Os decretos publicados no nal do ano, portanto, signicaram o incio prtico da integrao de aes e vieram acompanhados de reunies de planejamento do Secretrio de Segurana com os delegados e comandantes reunidos num mesmo espao. Aes eram planejadas de forma conjunta e, para tanto, foram estabelecidas metas de atuao e desempenho com base nas estatsticas produzidas91. Com um novo modelo de produo de estatsticas desenhado e com questes tcnicas e metodolgicas circunscritas e delineadas, a CAP acreditava que podia, agora, aproveitar os dados existentes para, alm de xar metas de atuao, constituir grupos de anlise criminal, responsveis por monitorar os fenmenos criminais e, por meio de cruzamentos de informaes operacionais, socioeconmicas, demogrcas e espaciais, elementos de planejamento e otimizao de aes pudessem ser incentivados. O trabalho dos analistas seria, numa verso modernizada, o mesmo que o feito nos oitenta e avaliava a dinmica criminal de acordo com os seus pontos principais de incidncia. A fonte de dados primrios, por conseguinte, teria que ser as ocorrncias policiais que, desde 1995, eram compostas pela soma dos Boletins de Ocorrncia e dos Termos Circunstanciados - TC, criados pela Lei 9099/95 (Lei sobre os Juizados Especiais Cvel e Criminal). Assim, na produo de estatsticas, as anlises de srie histrica deveriam ser feitas por meio da soma do nmero total dos dois registros. Do contrrio, vieses seriam detecta-
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Este trabalho quase que simultneo ao desenvolvido no Rio de Janeiro e que criou as reas Integradas de Segurana Pblicas e implantou no centro daquela cidade, em abril de 1999, a primeira Delegacia Legal, projeto de reformulao completa do funcionamento de um distrito policial. Percebese, assim, que o nal dos anos 1990 marcado pelo uso das estatsticas no desenho, integrao e denio de metas de polticas e aes policiais. Inclusive, ser no nal dos noventa que numa parceria entre a ento coordenadora de segurana do estado do Rio de Janeiro, Jacqueline de Oliveira Muniz, e o Professor Michel Misse, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, um projeto de recuperao de cerca 40 anos de sries histricas de estatsticas policiais daquele estado pde ser efetivamente levado a cabo e os dados disponibilizados no stio de Internet da UFRJ.
92 Estudo da Fundap/SP, realizado sob encomenda da SSP para revisar o uxo burocrtico dos Distritos Policiais com vistas a sua informatizao, identicou 48 tipos de livros de registros de procedimentos burocrticos nos quais os policiais deveriam anotar seus atos administrativos e operacionais.
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dos e poderiam ser falsamente lidos com diminuio dos registros policiais, como a mdia chegou a noticiar no perodo. Apontando uma srie de problemas na produo de dados para anlise criminal, o relatrio de gesto citado arma outro trabalho desenvolvido pela CAP consistia na produo de informaes elaboradas a partir das cpias dos BOs que eram encaminhadas diariamente CAP pelos distritos policiais da Capital, no entanto, alguns problemas podiam ser observados, como por exemplo, era freqente a falta de BOs, no sendo obtido o total do universo, apenas a natureza da ocorrncia era codicada, muitas vezes com graves erros de interpretao, alm disso, eram digitados e explorados apenas os boletins relativos as reas consideradas como pontos negros, assim, eram produzidas algumas informaes mais detalhadas para essas reas. Os estudos de incidncia criminal cavam prontos depois de alguns meses do fato criminal ter ocorrido e, portanto, sendo de pouca utilidade para as polcias (Bordini, 2002). Essa situao foi uma das justicativas para uma ao-chave na reestruturao da segurana pblica de So Paulo e, como o prprio texto reconheceu, provocou uma inexo na forma de abordar o problema da segurana pblica. Tratou-se da compatibilizao das reas dos distritos policiais e das companhias da PM com vistas integrao gerencial e operacional de aes. At ento, distritos policiais da Polcia Civil e companhias e batalhes da Polcia Militar atuavam cada um numa rea de jurisdio, sem integrao de dados, comunicaes e/ou planejamento. Com base nessa iniciativa, duas outras foram disparadas: a reformulao de todo o processo de captao92 e produo de informaes georreferenciadas, culminando na adoo do Infocrim, sistema de georreferenciamento e anlise espacial dos registros policiais, como plataforma de planejamento e a criao do Centro de Anlise Criminal. O Infocrim foi desenvolvido com base num projeto intitulado estatstica mapeada e elaborado por tcnicos da Gerncia de Negcios de Segurana Pblica da Prodesp. Esse projeto inicial foi incorporado na Secretaria de Segurana Pblica a partir da iniciativa da Chea de Gabinete da Secretaria, em 1999, ao criar o GTI (Grupo de Tecnologia da Informao) para repensar a modernizao tecnolgica de toda a pasta a chave da modernizao tecnolgica volta a determinar os rumos dos
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Em paralelo ao projeto da Prodesp, que deu origem ao Infocrim, a CAP, durante os anos de 1998 e 1999, desenvolveu projeto piloto de criao de um banco de dados de modus operandi de crimes e criminosos. Sob coordenao do Cel da Reserva Fontes, ento alocado na CAP, um grupo de policiais e auxiliares localizados no Comando de Policiamento responsvel pela regio Oeste da cidade de So Paulo transcrevia informaes dos Boletins de Ocorrncia para um software comercial de armazenamento de dados (Clipper) e, com base nos contedos gerados, elaboravam estudos e cenrios sobre incidncia de crimes e pers de criminosos. A experincia acumulada foi aproveitada, segundo os relatos dos envolvidos, no desenho de iniciativas voltadas anlise criminal, que simultaneamente incorporavam as ferramentas desenvolvidas para o Infocrim. Aps sua passagem para a reserva, o Cel Fontes foi contratado pela Fundao Atech, que desenvolveu e tem oferecido para vrias Unidades da Federao um sistema com as mesmas funcionalidades do Infocrim chamado Infopol. Mais do que a tecnologia um modo de tratamento de informaes ganhava corpo e espao no debate sobre segurana pblica no Brasil. Ser esse modo, inclusive, que dar impulso, em 2003, ao TerraCrime, do Ministrio da Justia.
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contedos dos dados. Aps uma avaliao preliminar, o GTI optou por adotar a losoa do estatstica mapeada, ou seja, o georreferenciamento de registros, e desenvolver um novo sistema, adaptado para Internet e com recursos que o primeiro no dispunha. Somente depois de sua verso beta (teste) car pronta que a CAP assumiu a responsabilidade pelo gerenciamento do Infocrim e o utilizou na redenio do seu papel na estrutura organizacional e poltica da segurana pblica do estado93. Destaca-se, nesse momento, as reunies dos dirigentes das duas polcias e da SSP para a xao de metas de atuao que comearam a ser realizadas na sede da secretaria e que deveriam ser replicadas para os demais nveis de comando. Com base nas estatsticas do Infocrim e de outras informaes da CAP, a SSP procurava manter controle das atividades de policiamento. Isso gerou tenses sobre duas formas de trabalho e signicou uma nova varivel com a qual as polcias deveriam lidar em termos de gesto e padro de policiamento. Como resultado, teve-se a j citada maior aderncia ao uso de dados do Infocrim por parte da PM94 e uma pulverizao de modelos de atuao na polcia civil95.
Ver nota 69.
Levantamento realizado agora em 2005 junto aos rgos da Polcia Civil revelou que os rgos que tm caractersticas de administrao da corporao tendem a aproveitar os acervos de estatsticas existentes no planejamento de suas atividades. Entretanto, no mbito operacional, somente alguns departamentos usam os
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Tela do sistema Infocrim
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dados disponveis, no obstante todos os produzirem. rgos como DENARC (Narcticos), DIPOL (Intelignica) e DEIC (Investigaes Gerais e Patrimnio) produzem estatsticas sobre natureza e modus operandi de crimes e criminosos, mas sob o argumento do sigilo no divulgam o que contado/ quanticado.
So Paulo mudou, em 2004, o sistema de entrada de dados nos distritos policiais da Capital. Desde o ano passado, o sistema Registro Digital de Ocorrncia RDO. O objetivo desta alterao foi modernizar os mecanismos de coleta de informaes e permitir que os dados alimentassem sistemas como o Infocrim de maneira mais rpida e segura. Destaca-se, no entanto, que a responsabilidade por esse projeto est a cargo do Departamento de Inteligncia Policial - DIPOL, fato que demonstra como a informao ainda encontra-se no plano da estratgia que muito se baseia no segredo na arte de governar.
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Uma outra iniciativa desse grupo, GTI, foi a implantao do Planto Eletrnico, ou seja, criao de um espao no Portal de Internet da SSP para que a populao relatasse a ocorrncia de furtos, perdas e desaparecimento de pessoas e documentos e outros fatos considerados de menor potencial ofensivo. Atravs do Planto, a proposta era que casos que no seriam noticados chegassem ao conhecimento das autoridades. Em relao s estatsticas, foi desenvolvido um mecanismo para conferir se a ocorrncia tinha sido registrada no formato tradicional e, do contrrio, seria computada nos acompanhamentos realizados. No mbito da CAP, a partir de 2000, o envio de BOs foi suspenso, uma vez que o Infocrim permitia a consulta aos BOs elaborados na Capital. Por esse sistema, a captao das informaes feita diretamente dos boletins de todos os distritos da Capital por meio de um mecanismo on-line e armazenadas num computador da Prodesp. Essa, por sua vez, automaticamente processa e georreferencia os registros segundo o local da ocorrncia e alimenta um novo sistema de estatstica completamente informatizado que permite uma explorao detalhada de qualquer regio da cidade. Neste sentido, o Infocrim utiliza o local exato onde o fato ocorreu para possibilitar preciso quanto s reas de maior incidncia e alia a base de dados de ocorrncias policiais a outras bases de informaes scio-econmicas e urbansticas consideradas adequadas para a compreenso dos crimes. Outra iniciativa importante foi a criao do Centro de Controle de Qualidade de Boletins de Ocorrncia, vinculado CAP. Em agosto de 2000, o Centro produziu o Manual para a Correta Utilizao do Programa IDP (Programa implantado nos Distritos Policiais para a elaborao de Boletins de Ocorrncia e Termos Circunstanciados) com o objetivo de incentivar maior qualidade s informaes geradas pelo Sistema e foi realizado um Programa de Treinamento para os usurios do Sistema em toda a Capital com a distribuio do referido manual96. Alm disso, o Centro procedia a auditoria diria de 10% das ocorrncias registradas na Capital, gerando, automaticamente, por meio do Sistema Infocrim, boletins de avaliao que indicam os percentuais de preenchimentos incorretos encontrados em cada unidade policial e para cada policial responsvel pela elaborao do Boletim de Ocorrncia. Esses percentuais so calculados, ainda, para cada parte que compe o Boletim e a
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A opo por restringir o perodo de anlise at a dcada de 1990, impede que desdobramentos recentes sejam analisados em profundidade, mas vlido ressaltar que desde 2003 a SSP contratou consultores especializados para desenvolver novas tecnologias informacionais a partir do Infocrim e constituir o Sistema de Alocao de Recursos Operacionais e de Monitoramento do Crime, retomando a discusso sobre o estabelecimento de metas de atuao policial, interrompida na mudana dos dirigentes da SSP em 2001. Todavia, as polcias ainda no incorporaram a metodologia e a tecnologia desenvolvidas no cotidiano operacional de suas atividades.
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proposta era utilizar essas informaes como insumo para o desenho de cursos de capacitao prossional nas Academias de polcia. A partir de 2000, as informaes publicadas trimestralmente no Dirio Ocial do Estado esto disponveis na pgina da Internet da Secretaria de Segurana. possvel a consulta desde o 3 trimestre de 1995, quando a Lei 9155/95 passou a vigorar, para todos os itens previstos relativos a rea da Capital, regio Metropolitana de So Paulo, Interior e total do estado de So Paulo. Em janeiro de 2002 foi disponibilizada uma srie histrica de dados em nvel de municpios de 1999 a 2000 para os principais indicadores de criminalidade. Para os anos de 2000 e 2001 as mesmas informaes esto disponveis mensalmente, permitindo a comparao do perodo em relao ao ano anterior. Por m, a reestruturao de todo o processo de produo de dados havia sido iniciada e, em vrias situaes, implementada. Todavia, era necessrio investir na relegitimao das informaes produzidas, ou seja, de nada adiantava dispor de melhores mecanismos de coleta de dados se a populao entenderia o previsvel aumento do volume de ocorrncias melhores mecanismos de coleta tendem a aumentar as chances de casos antes no contemplados serem computados sem, necessariamente, signicarem aumento da criminalidade. Era necessrio contar com o comprometimento e atestado de boa-f que somente, segundo a SSP, os usurios qualicados poderiam dar97. Assim foi constitudo o Conselho de Acompanhamento de Estatsticas Policiais (CAEP), rgo colegiado, de carter consultivo e opinativo, dotado de autonomia poltica para o desempenho das seguintes atribuies de conhecer e acompanhar os procedimentos metodolgicos e operacionais relativos ao registro, ao processamento, anlise e divulgao de estatsticas policiais e indicadores de violncia, produzidos no mbito da Secretaria da Segurana Pblica; debater e sugerir ao Secretrio de Segurana Pblica aperfeioamentos nos mencionados procedimentos, com vistas a garantir a preciso, a dedignidade e a transparncia dos registros administrativos e demais informaes produzidas no mbito da Secretaria da Segurana Pblica; solicitar Secretaria da Segurana Pblica, sempre que julgar necessrio, esclarecimentos acerca de quaisquer dos procedimentos mencionados; examinar documentos e relatrios relacionados s rotinas de trabalho, especialmente aqueles
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98 Um outro exemplo, esse mais recente, de no incorporao do uso de estatsticas criminais no desenho das polticas e aes das instituies de justia criminal e segurana pblica e, ao mesmo tempo, de discursos que valorizam a produo dos dados o Sistema Nacional de Estatsticas, que, iniciado em 2003, e sob a justicativa do respeito aos ritos administrativos legais, vem sendo desenvolvido em paralelo execuo da poltica estabelecida pelo governo Lula. Como exemplo, o mapa de ocorrncias policiais do Brasil, que incorpora metodologia com o objetivo de mensurar avanos na dinmica do movimento do registro de ocorrncias policiais (Peixoto, B.; Lima, R.; Durante, M., 2004) e produzido com os dados do sistema nacional, s foi divulgado aps o primeiro turno das eleies municipais de 2004, mesmo estando pronto desde fevereiro desse mesmo ano. No dia da divulgao nenhum dos dirigentes principais estava no Ministrio para comentar os resultados e reetir sobre a pertinncia das polticas at agora implementadas. Nenhuma das informaes coletadas foram sequer discutidas e, ao que tudo indica, em nada mudaram a rotina das atividades administrativas da SENASP ou do MJ.
produzidos por instituio eventualmente contratada pela Secretaria de Segurana Pblica para a avaliao dos procedimentos adotados na produo de dados estatsticos; manifestar-se acerca dos procedimentos mencionados no item I anualmente, ou quando solicitado a faz-lo pelo Secretrio, sempre por meio de relatrio de acesso pblico, aprovado por maioria de seus membros. Para o Conselho foram nomeados representantes da Fundao Seade, do Ncleo de Estudos da Violncia, do Instituto So Paulo contra a Violncia, Instituto Sou da Paz, representantes da mdia. Entretanto, na mesma poca da sua nomeao, houve a troca do secretrio de segurana e o novo responsvel pela pasta no convocou nenhuma reunio do referido Conselho e, por isso, ele continua existindo apenas formalmente98. Ao ser indagado sobre o Conselho, o secretrio e os demais dirigentes armavam que ele podia se reunir quando desejasse e que no havia tomado a iniciativa da sua extino, num exemplo das prticas que motivaram muitos dos levantamentos estatsticos existentes e cujos objetivos perdem-se na reproduo de verdades estabelecidas sem que sejam discutidos maiores reexos na forma de funcionamento do sistema de justia criminal. Aqui, estamos no terreno em que Rosa Fischer debate a redenio conceitual das formas de poder e dos mecanismos que o legitimam. Para essa autora, nesse territrio que podemos compreender as relaes entre poder e cultura organizacional, uma vez que o carter do poder passa a ser estritamente relacional, ramicado por meio de formas regionais e locais que se materializam nas prticas organizacionais cotidianas, ultrapassando os limites dos regulamentos, das normas e das prprias regras do direito constitudo. Este poder capilar est inserido no prprio corpo da organizao e se exercita atravs de prticas de coero disciplinar que garantem a coeso, mediante as relaes de pessoas e do poder, isto , as resistncias s intervenes, aes e decises, ocorrem no interior dessas redes mltiplas de relaes de foras (Fischer, 1996: 71). Diante do exposto, percebe-se que os anos 90 foram marcados por um movimento de apoderamento da perspectiva dos usurios externos s instituies policiais e prisionais na produo de dados apenas sobre crimes. O discurso de direitos humanos conseguiu deslocar o segredo
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Novamente utilizando um exemplo recente, a Emenda 45, que reforma o Pode Judicirio brasileiro sofreu grandes resistncias em razo da criao dos Conselhos da Justia e do Ministrio Pblico. No que diz respeito produo de dados, tambm possvel destacar que resultados semelhantes foram obtidos por dois grandes levantamentos feitos pela Secretaria de Reforma do Judicirio, do Ministrio da Justia, e pelo Supremo Tribunal Federal STF. No entanto, cada uma das instituies optou por produzir o seu levantamento e anunci-lo como um retrato do sistema de justia brasileiro. A disputa poltica entre dois poderes no permitiu a coordenao de esforos e recursos e as verdades institucionais tinham que ser publicizadas separadamente.
100 A emergncia de padres de policiamento comunitrio ou cidado tem provocado uma crise nas polcias do mundo e, mais, tem gerado presses para que tais instituies se abram ao convvio com as comunidades por elas atendidas e, por conseguinte, tolerem nveis mais altos de transparncia. Nesse processo, as instituies policiais tm valorizado os aspectos tcnico-prossionais como elemento de relegitimao de suas prticas. Para uma discusso sobre a crise das polcias, ver Tavares dos Santos (2002).
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de sua posio institucional e a transparncia enquanto requisito da democracia assume destaque nas polticas de segurana pblica no campo do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, no entanto, o quadro ainda , em 2005, o de no incorporao da transparncia e do controle pblico do poder99. A produo de estatsticas criminais foi beneciada com os recursos tecnolgicos existentes, com nfase nas ferramentas de geoprocessamento, e tentou alterar o quadro de relaes de poderes das instituies de justia criminal. Todavia, num paradoxo da democracia, parece que o deslocamento do eixo de legitimao das estatsticas dos produtores para os usurios provocou, de um lado, um grau elevado de transparncia organizacional, obrigando-as a discutir aspectos de planejamento e gesto no mais na chave do segredo100. Por outro lado, a multiplicidade de atores e interesses envolvidos, questes metodolgicas e/ou tecnolgicas, nveis diferenciados de acesso e conhecimento dos procedimentos legais e organizacionais, entre outros fatores, acaba gerando a opacidade advinda do excesso de exposio. O tempo dos produtores se ope ao dos usurios. No h centros de clculo legitimados para atribuir sentidos aos dados e coordenar sua produo. Sem essa coordenao, os dados no geram informaes e essas no produzem conhecimento vlido para a avaliao e/ou redenio das polticas pblicas de pacicao social. Em outras palavras, o segredo se refaz no na indisponibilidade de dados ou de vontade em divulgar informaes, mas na opo poltica das instituies de justia criminal de no estruturarem suas aes nas interpretaes que so feitas dos dados disponveis. No obstante elas revelarem problemas e/ou situaes complexas, a multiplicidade interpretativa reserva aos operadores do sistema a possibilidade de recorrerem a verdades organizacionais, ideolgicas e jurdicas que reicam suas prticas e dicultam a completa transformao democrtica do Estado brasileiro. H uma escolha pelo silncio como opo poltica para contornar a transparncia formal. Essa realidade foi bem mais identicada para o caso paulista, mas acredita-se que ocorra no pas como um todo. Num cenrio de enfraquecimento dos argumentos externos, o conhecimento est circunscrito s prticas e fetiches cotidianos e o segredo e a opacidade so reproduzidos como a arte de governar. A transparncia se dilui na permanncia de mltiplas agendas polticas em torno do
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contar crimes e criminosos e, com a falta de coordenao na produo de estatsticas criminais, o modelo reproduzido aquele resultante da tradio penal brasileira. As mudanas no modo de pensar as estatsticas vericadas nos anos 90 at conseguiram ser mantidas e a modernizao da gesto da informao parece fenmeno irreversvel, mas isso feito em paralelo ao reforo da opacidade como pressuposto poltico e elo estruturador de aes de pacicao social.
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CONSIDERAES FINAIS
Na tentativa de construir uma sociologia das estatsticas criminais brasileiras foi possvel identicar pontos importantes sobre o modelo de organizao do sistema de justia criminal do Pas. A tese principal desse texto, que toma a histria das estatsticas criminais no Brasil como emblemtica da reproduo de padres baseados no segredo e na opacidade, reforada na constatao das diculdades de consolidao de polticas que defendem a transparncia da informao como elo estruturador de aes democrticas de pacicao social. Ao contrrio do que mdia e opinio pblica propagam, dados sobre crimes e, mais residualmente, sobre criminosos foram produzidos e so preocupaes desde o Imprio, mas o modelo brasileiro no conseguiu superar a dimenso do registro de fatos criminais e, por conseguinte, no toma a produo de dados pelas instituies de segurana e justia como passo inicial para a utilizao de informaes e, a partir da, para o acmulo de conhecimento sobre os fenmenos sociais derivados das situaes e casos descritos. O conhecimento valorizado aquele que domina as tcnicas jurdicas de processamento legal de casos, de processos. O Brasil no conseguiu avanar na montagem de um ciclo de produo e utilizao de estatsticas criminais; no conseguiu coordenar politicamente o ciclo das informaes sobre justia e segurana pblicas. Nesta medida, o uso de estatsticas poderia ser visto como uma prtica que no vista enquanto tal, ou seja, no incorporado como um modo de pensar a ao das instituies de justia criminal. Em nome de uma linguagem tcnico-processual, mais afeita interpretao e adaptao do fato social norma estabelecida, procedimentos burocrticos so mobilizados para justicar os padres de funciona-
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mento do sistema de justia criminal. O risco desse enfoque, tendo em vista o modelo fragmentado de organizao da justia criminal e da segurana pblica do pas, descrito por Kant de Lima (1995; 2000), que as iniciativas para a construo de centros de clculo, coordenao e sistemas de informaes sejam reduzidas aos aspectos meramente tecnolgicos envolvidos. Ou seja, o conhecimento sobre o funcionamento do sistema de justia criminal obnubilado pela autonomizao das formas jurdicas e de produo burocrtica de dados e a produo de dados isolados de acompanhamentos estatsticos, cadastrais ou de inteligncia torna-se suscetvel a crticas e a se consumir nos debates metodolgico e tecnolgico, distanciando-se da prtica cotidiana da atividade policial e judicial. Como resultado, h um reforo do processo em que os fenmenos da desordem, da criminalidade e da violncia so absorvidos por lgicas pouco democrticas de resoluo de conitos e, mais, acabam reduzidos a pautas de determinados grupos - em especial os ligados ao universo jurdico e policial -, retroalimentado por prticas fragmentadoras da ao do Estado, j observadas por Kant de Lima (1995; 2000). Enquanto outros grupos e segmentos sociais tentam aproximar-se do debate sobre o tema ou so repelidos ou desqualicados em razo da alegao de um pretenso desconhecimento tcnico da linguagem que organiza o funcionamento do sistema de justia criminal brasileiro. Em resumo, o problema da segurana pblica e da justia criminal visto como predominantemente afeito ao universo jurdico e policial, cujas solues devem ser pensadas preferencialmente pelos operadores jurdicos, que teriam a experincia do cotidiano para legitimar os seus atos. O segredo desloca-se do discurso para a defesa da especializao. Assim, mltiplas teses so construdas a partir de um processo de reduo da justia e da segurana aos aspectos tcnicos jurdicos a elas associados, mas ao custo de um baixo nvel de informao e conhecimento - no de dados, como vimos. A presso por aes efetivas de reduo da insegurana reapropriada no sentido da manuteno desse quadro, na medida em que novos recursos humanos, financeiros e materiais so alocados pelos dirigentes polticos, mais em funo daquilo que entendido empiricamente como prioritrio
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do que aquilo que seria fruto de um amplo debate sobre qual controle social compatvel com a democracia brasileira - ainda mais num momento, como explica Adorno (1999), que sugere que o controle social no mais se encerra no domnio exclusivo dos aparelhos repressivos de Estado, deslocando, por conseguinte, o seu eixo de referncia do poder poltico para o poder social, pelo qual estratgias de comunicao ganham espao. Aes espetaculosas so mobilizadas e os principais problemas do modelo de organizao do sistema de justia criminal e da pouca participao da sociedade deixam de ser considerados urgentes e politicamente pertinentes. Afinal, formalmente, as demandas por participao foram contempladas. Um simulacro est criado. No obstante algumas iniciativas locais que foram adotadas em So Paulo e no Brasil, ainda no existe uma poltica de integrao e coordenao de informaes em justia criminal e segurana pblica e, disso, nasce a segunda questo identicada anteriormente, qual seja, a no existncia de centros de clculo que, conforme discutido no captulo I, possuam a legitimidade para traduzir registros individuais em snteses complexas e desenvolver mtodos, tcnicas e desenhos quantitativos que sejam aceitos como indicativos de estatsticas criminais objetivas e conveis. Tanto os rgos internos quanto as agncias externas das instituies de justia criminal no lograram legitimidade para se consolidarem como tais centros, na medida em que, de um lado, reproduziram os fetiches sobre os dilemas de produo de informaes e, por outro, enfrentam o fato de centros de clculo serem recursos de poder e que, portanto, sua existncia poderia signicar um lcus privilegiado para uma eventual coordenao de tempos e de contedos de oferta e demanda de informaes estatsticas e, conseqentemente, um mecanismo de accountability das polticas pblicas na rea. Tais centros no so prioridade de gesto e, mesmo, podem ser vistos como desestabilizadores de relaes de poder e governamentalidade. Sem eles, os discursos multiplicam-se ao innito, mas, no entanto, quem determina a gramtica do poder sero as prticas microfsicas de um quadro burocrtico acostumado a regras no democrticas de governo. Em sntese, as estatsticas criminais brasileiras revelam que da-
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dos existem e fazem parte da histria do sistema de justia criminal do pas, mas que eles no se transformam, mesmo aps a redemocratizao, em informaes e conhecimento em razo de prticas reicadoras de segredo. Nesse processo, o aumento da quantidade de dados produzidos, advindo da modernizao tecnolgica do Estado, provoca a opacidade do excesso de exposio e permite que discursos de transparncia sejam assumidos mas no provoquem mudanas nas regras e prticas de governo (do que adianta ter disponvel milhes de registros se o usurio no-especialista no sabe o que elas signicam ou traduzem). A permanncia de prticas jurdicas e burocrticas baseadas num modelo desigual de relaes de poder como determinantes dos contedos de tais dados implica no fato de que as aes estatais na rea retroalimentam e reproduzem lgicas no democrticas. Em concluso, possvel pensar que tal quadro somente mudar com a coordenao das vrias iniciativas e com a articulao dos dados em sistemas de informao que contemplem tanto os produtores quanto os usurios de estatsticas criminais, ou seja, tenham na transparncia e na integrao os pressupostos polticos que podem transformar as prticas cotidianas e o simulacro tecnolgico em polticas pblicas efetivas de pacicao social.
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rncia - 2. Cronologia do IBGE. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Geograa e Estatstica - IBGE. v. 1. ______. (s/ano). Estatsticas do sculo XX. Stio de Internet www.ibge.gov.br FUNDAO JOO PINHEIRO (1987). Indicadores sociais de criminalidade. Relatrio de Pesquisa. Belo Horizonte. FUNDAO SEADE. (1977). Diagnstico bsico da informao da Secretaria de Segurana Pblica. So Paulo. ______.(1983). Crimes e contravenes no estado de So Paulo, 1978. So Paulo. ______.(1980-89). Diagnsticos dos setores Justia e Segurana I e II. So Paulo. ______.(2000). Relatrio Final do projeto consolidao do Sistema Estadual de Anlise e Produo de Informaes Criminais e constituio de um modelo de tratamento de dados que subsidie polticas em justia e segurana pblica, em especial o centro de anlise criminal da Secretaria de Segurana Pblica do Estado de So Paulo. So Paulo. INSTITUTO DE MEDICINA LEGAL E CRIMINOLOGIA IMESC (1985). Relatrio do grupo de trabalho constitudo pela resoluo 153, de 28/02/85. So Paulo: Secretaria de Justia de So Paulo. SO PAULO (Estado) (1942). A estatstica policial-criminal do Estado: ano de 1941. So Paulo: Servio de Estatstica Policial. v. 4 ______. Departamento de Estatstica do Estado - DEE. (1955). Resumo anual: 1955. So Paulo: Servio Grco do DEE. ______. Secretaria de Estado dos Negcios da Justia (1982). Roteiro de relatrio a ser adotado pelos estabelecimentos penitencirios. So Paulo: Coordenadoria dos Estabelecimentos Penitencirios do Estado; Grupo de Planejamento e Controle. ______. Secretaria de Segurana Pblica (1972). Evoluo da criminalidade no Estado de So Paulo. Relatrio do grupo de estudos e anlises estatsticas do gabinete do Secretrio da Segurana Pblica de So Paulo. So Paulo. ______. Secretaria da Segurana Pblica (1973). Caracterizao das delegacias de polcia do Estado de So Paulo. So Paulo: Grupo de Planejamento Setorial da Secretaria de Segurana Pblica.
201


______. Secretaria da Segurana Pblica. (1974a). Movimento dirio da Diviso de capturas e pessoas desaparecidas. So Paulo. ______. Secretaria da Segurana Pblica (1974b). Boletim interno do Departamento Estadual de Investigaes Criminais - DEIC, n. 48. So Paulo. ______. Secretaria da Segurana Pblica (1999). Relao de todas as estatsticas realizadas no mbito da 6 seccional. So Paulo: Polcia Civil de So Paulo, 6 Seccional de Polcia da Capital. ______. (s.d.). Relatrio para elaborao do plano plurianual PPA. So Paulo: Secretaria de Economia e Planejamento. _______. (s.d.).Tribunal de Alada Criminal do Estado de So Paulo Estatsticas, 1998 a 2000. So Paulo. ________. Tribunal de Justia do Estado de So Paulo (1986). Relatrio do grupo do movimento judicirio. Provimento 9/86. So Paulo. Anurios Estatsticos Anurios estatsticos do Estado de So Paulo. So Paulo, Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados- Seade, 1979- Anual. 1898; 1900-1929 (editados por repartio de Estatstica e Arquivo do estado) 1940 -1947 (editados por Departamento Estadual de Estatstica) 1950 - 1951; 1955 - 1963 (editados por Departamento de Estatstica do Estado de So Paulo) 1966 - 1973 (editados por Departamento de Estatstica) 1979 - 1998 (editados por Fundao Seade) Publicao interrompida nos perodos: 1899; 1930-1939; 19481949; 1952-1954; 1964-1965; 1974-1978. Os volumes de 1898 e 1900 tm o ttulo Relatrio e o de 1955 Resumo Anual.
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ANEXO I ROTEIRO DE PESQUISA BIBLIOGRFICA INTERNET E BASES BIBLIOGRFICAS
Palav r as-Chave
Estatsticas Criminais (a pesquisa deve considerar referncias sobre produo e uso e no a disponibilidade de dados na Internet. A idia identicar critrios de classicao e categorias utilizadas); Informaes Criminais (mesmo critrio acima); Estatsticas Policiais; Estatsticas Pblicas; Sociologia das Estatsticas; Estatsticas e Segredo; Estatsticas e Poder; Estatsticas e Espao Pblico; Histria das Estatsticas; Histria das Estatsticas Criminais; Histria das Estatsticas Policiais; Estatsticas Criminais, Transparncia e Opacidade; Estatsticas Policiais, Transparncia e Opacidade; Estatsticas e Burocracia; Criminologia e Estatsticas; Instituies de Justia Criminal (Polcias Civil e Militar, Ministrio Pblico, Poder Judicirio e Estabelecimentos Carcerrios). Aqui a busca deve focar as origens dessas instituies, com nfase nas suas atu-
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aes na esferas criminal e/ou penal. Utilize sempre pesquisa cruzada com estatsticas, burocracia, informao, transparncia e opacidade; Controle social e estatsticas; Controle social e informaes sobre segurana pblica; Histria das Instituies de Estatsticas no Brasil (IBGE, SEADE); A pesquisa de Internet deve considerar os seguintes buscadores: www.google.com.br Pesquisa avanada. http://scholar.google.com www.yahoo.com Pesquisar apenas como controle do google www.a9.com Todas as pastas www.ucm.es/info/isa/ Associao Internacional de Sociologia ISA www.seade.gov.br/produtos/siic Clicar em links para referncia e explorar as indicaes (no caso, aqui j esto indicaes para stios especializados e a pesquisa deve explorar a existncia de referncias e textos sobre histria, critrios de classicao, categorias, produo e uso de dados criminais) www.cesec.ucam.br desconsiderar os links j descritos no stio da Fundao Seade)
Orientaes Gerais: Faa pesquisas com os termos no singular e no plural, em portugus e ingls. Se possvel, aproveitar as citaes em francs (estatistiques) e em espanhol (estadisticas).
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A pesquisa na base SIBI (biblioteca) deve considerar as mesmas palavras-chave acima enunciadas, mas a nfase deve ser dada na seleo dos artigos/livros disponveis e na breve descrio de seus contedos. Ordem de Indexao: Disponveis na USP ou em revistas On-Line disponveis a partir da USP; Disponveis em So Paulo e passveis de pedido Interbiblioteca; Disponveis em So Paulo e no disponveis para emprstimo entre bibliotecas; Disponveis no Brasil; Disponveis no Exterior (Comute, etc);
Observao: o resultado dessa modalidade da pesquisa deve ser uma lista dos textos disponveis para que eu possa avaliar os contedos disponveis e, se for o caso, solicitar cpias e/ou emprstimos daqueles mais importantes para a minha tese.
Renadores: Fazer a pesquisa em trs nveis: 1o Nvel: Pesquisa aberta para cada uma das palavras-chaves acima; 2o Nvel Pesquisa cruzada entre as palavras-chaves (no google, pesquisa avanada com preenchimento dos campos frase exata e com todas as palavras). Considerando o termo estatstica, combine os demais numa mesma pesquisa. 3o Nvel Seleo de referncias e textos para indexao (breve resumo 3 linhas sobre os textos e referncias sobre as palavras-chaves). Etapas: 1 Fase: Pesquisa aberta 2 Fase: Discusso dos resultados e denio do roteiro 3 Fase: Descrio das Bases
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No so poucos cientistas sociais que classicam o sculo XIX

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Matrizes histricas da estatstica

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As estatsticas na perspectiva de Foucault

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