FUNDAO GETULIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA

CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA
UMA METODOLOGIA DE AVALIAO DE IMPACTO
DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
DISSERTAO APRESENTADA ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO
PBUCA PARA OBTENO DO GRAU DE MESTRE
JOO BOSCO DE OLIVEIRA
Rio de Janeiro - 2002
i
I
Cl
1
I
~ . _ .
".
FUNDAO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
CENTRO DE FORMAO ACADMICA E PESQUISA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA
TTULO
UMA METODOLOGIA DE AVALIAO DE IMPACTO
DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
DISSERTAO DE MESTRADO APRESENTADA POR:
JOO BOSCO DE OLIVEIRA
E APROVADO EM 09/01/2002.
2au/o t : c u : ~ c d ~
PAULO EMILIO MATOS MARTINS
Doutor em administrao
Doutora em Cincia Poltica
PAULO ROBERTO DE MENDONA MOTTA
PhD em Administrao
Para
Jos Marcelino e Corina,
Papai e mame:
Em moldando o carter, me ensinaram
avaliar conseqncias permanentes de pensamentos e atos.
EXRDIO
Da Administrao e Da Avaliao:
No princpio era o Verbo (Joo 1:1),
A imaginao e a vontade,
O pensamento e a inteno,
Ato e avaliao.
E viu Deus tudo quanto tinha feito,
E eis que era muito bom (Gnesis 1:31).
O movimento das idades
Transformou o humano em cidado,
Cidade em Estado,
Guerras em Poder,
Poder em Solidariedade ...
A Sociedade se fez.
Liberdade, Igualdade, Fraternidade,
Ordem, Progresso,
Meio Ambiente, Amor, Paz,
Informao, Conhecimento, Deciso ...
A Humanidade se faz.
E agora, Senhor?
A Histria se for
O socialismo, o capitalismo, a democracia ...
Para lamentar?
Ave Cesar! Um mundo novo a integrar.
Ex-ante, durante, ex-post-
O verbo da hora, senhores, avaliar!
AGRADECIMENTOS
Agradeo aos professores da EBAPE - Escola Brasileira de Administrao
Pblica e de Empresas - da Fundao Getulio Vargas, Rio de Janeiro, pela qualidade
dos ensinos transmitidos nas disciplinas de crdito acadmico que me conduziram por
novos saberes sobre administrao pblica num momento de transformaes mundiais
do Estado e da Sociedade para formas paradigmticas centradas na pessoa humana.
Agradeo ao Estado do Paran por ter me admitido nos servios da
administrao direta do Estado brasileiro. As experincias vividas na prtica da
administrao fazendria e nas relaes com pessoas e empresrios constituram, ao
lado das teorias estudadas em cursos de aperfeioamento, fontes primrias de pesquisa
da relao Estado-Sociedade no Brasil, cujas concluses esto, de alguma forma,
plasmadas neste documento.
Agradeo ao Doutor Paulo Emlio Matos Martins, meu Orientador Acadmico,
pela segurana em aprofundar questes metodolgicas que me permitiram avanar nas
anlises sobre uma avaliao de impacto das polticas pblicas brasileiras, com o que
me encorajou ao desenvolvimento de uma metodologia de modelagem compreensiva,
para dar conta dos fenmenos multi facetados que abrange.
RESUMO
Esta dissertao examina as polticas pblicas brasileiras do perodo posterior
promulgao da Constituio Federal de 1988 pela tica da relao Estado-Sociedade.
Ela desenvolve uma metodologia compreensiva para avaliar impactos das polticas
pblicas no Brasil com base na influncia dos princpios fundamentais da Constituio
brasileira, das crenas da Sociedade, das premissas do Estado, da espistemologia sobre
avaliao de impacto de polticas pblicas e das relaes internacionais multilaterais sobre
as instituies nacionais.
ABSTRACT
This dissertation examines the Brazilian public policies in the period after enacting
the 1988's Federal Constitution from the point ofview ofthe State-Society relationship.
It develops a comprehensive methodology to evaluate impacts of the public policies
in Brazil based on the influences of the Brazilian Constitution fundamental principIes, the
Society's beliefs, the State premisses, the epistemology on impact evaluation ofpublic
policy and the multilateral international relationship upon national institutions.
SIGLAS UTILIZADAS
ABRH - Associao Brasileira. de
Recursos Humanos
BCB - Banco Central do Brasil
BID - Banco Interamericano de
Desenvolvimento
BIRD - Banco Internacional para a
Reconconstruo e o Desenvolvimento
BNDES - Banco Nacional de
Desenvolvimento Social
CAPES - Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior
CEF - Caixa Econmica Federal
CF-88 - Constituio Federal de 1988
CNA - Confederao Nacional da
Agricultura e Pecuria
CNC - Confederao Nacional do
Comrcio
CNI - Confederao Nacional da Indstria
CNPq - Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico
CTN - Cdigo Tributrio Nacional
DE - Dimenso Econmica
DHNET - Direitos Humanos Organizao
e Agitao
DIEESE - Depart" Intersindical De
Estatstica e Estudos Scio-Econmicos
DP - Dimenso Poltica
DS - Dimenso Social
EBAPE - Escola Brasileira de
Administrao Pblica e de Empresas
ECO-92 - Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento
EMBRA TUR - Instituto Brasileiro de
Turismo
ENAP - Escola Nacional de
Administrao Pblica
ETM - Editora Terceiro Mundo
F APESP - Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado de So Paulo
FEBRABAN - Federao Brasileira das
Associaes de Bancos
FGV - Fundao Getulio Vargas
FIBGE/IBGE - Fundao Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica
FIOCRUZ - Fundao Osvaldo Cruz
FIPE - Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas
FMI - Fundo Monetrio Internacional
IBAM - Instituto Brasileiro de
Administrao Municipal
IBASE - Instituto Brasileiro de Anlises
Sociais e Econmicas
IBASE - Instituto Brasileiro de Anlises
Sociais e Econmicas
IBGE - Fundao Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica
IBRI - Instituto Brasileiro de Relaes
Internacionais
IDH / HDI - ndice de Desenvolvimento
Humano
IEA - Instituto de Estudos Avanados
(USP)
SIGLAS UTILIZADAS
INDES - Instituto Interamericano para
Desenvolvimento Social
IPARDES - Instituto Paranaense de
Desenvolvimento e Estudos Sociais
IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada
Ipp - Impacto de uma poltica pblica "PP"
IPP - ndice Local de Impacto de Poltica
Pblica
LC - Lei Complementar
LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal
MEC - Ministrio da Educao
MERCOSUL - Mercado do Comum do Sul
MINC - Ministrio da Cultura
MMA - Ministrio do Meio Ambiente
MP AS - Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social
MPU - Ministrio Pblico da Unio
MRE - Ministrio das Relaes Exteriores
NESE - Ncleo de Pesquisa e Estudos
Socioeconmicos
OIT - Organizao Internacional do
Trabalho
OMC - Organizao Mundial do
Comrcio
OMS - Organizao Mundial da Sade
ONU - Organizao das Naes Unidas
PIB - Produto Interno Bruto
PP - Poltica pblica
PROCONs - Coordenadorias (Estaduais)
de Proteo e Defesa do Consumidor
RBCS - Revista Brasileira de Cincias
Sociais
RBPI - Revista Brasileira de Poltica
Internacional
SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s
Micro e Pequenas Empresas
STF - Supremo Tribunal Federal
STJ - Superior Tribunal de Justia
TCEs - Tribunal de Contas dos Estados
TCU - Tribunal de Contas da Unio
TSE - Tribunal Superior Eleitoral
UNESCO - Organizao Educacional,
Cientfica e Cultural das Naes Unidas
UNICEF - Fundo de Emergncia das
Naes Unidas para a Infncia
URSS - Unio das Repblicas Socialistas
Soviticas
USP - Universidade de So Paulo
NDICE DE FICHAS TCNICAS
3.1 Marcos conceituais das JX>lticas sociais
brasileiras a panir da CF-88
32 Marcos conceituais da JX>ltica brasileirn a panir
daCF-88
3.3 Marcos conceituais das JX>lticas tmOOmicas
brasileiras a panir da CF-88
3.4 Poupana extemacomo pero:ntagem do PIB
3.5 Premissas das JX>lticas pblicas brasileiras a
panirda CF-88
4.1 Modelo de avaliao de impacto deJX>lticas
pblicas no Brasil
42 eoryunto aberto de componentes e
identificveis com as variveis da funJ IPP
4.3 Uma vim qualitativa da avaliao de JX>lticas
pblicas
4.4 Diretrizes e perspectivas para avaliao de
impacto de JX>lticas pblicas
4.5 Insero daJX>lticapblicatntre as situat:s
existente e
4.6 TiJxlsde estudos oobre JX>lticas pblicas
4.7 Marcos conceituais paramode1agem de
indicadores de impacto
4.8 Taxionomiada avaliao de impacto: O que
avaliat?
4.9 Modelos de avaliao de impacto
Uma visOO qualitativa da avaliao de JX>lticas
pblicas
4.10 Ciclos bsicos das JX>lticas pblicas
4.11 Nveis das JX>lticas pblicas
4.12 Roteiro gmll para avaliao de JX>lticas
pblicas
4.13 Dimen<ixs bsicas da avaliao deJX>lticas
pblicas
4.14 Eficifucia, Eficcia e Efetividade por categorias
especficas
4.15 Epistemologia aplicada
5.1 SInulade concluses tericas ou Campo de
validade damodologia
52 DiagrnrnarnacroanaItico ou Compreensivo
para avaliao de impacto de JX>lticas pblicas
no Brasil
5.3 Vinculao e articu1a;o tntre dime:ruilts,
anibutos e indicadores
5.4 DiagrnrnarnacroanaItico ou Compreensivo
para avaliao de impacto dadimensJ 9JCia1
de JX>lticas pblicas no Brasil
5.5 Diagrnrnamacroana1tico ou Compreensivo
para avaliao de impacto da dimensJ JX>ltica
de JX>lticas pblicas no Brasil
5.6 Diagrnrnamacroana1tico ou Compreensivo
para avaliao de impacto dadimensJ
tmOOmicade JX>lticas pblicas no Brasil
5.7 Mode1agemcompreemivadeumametodologia
para avaliao de irnpcno de JX>lticas pblicas
no Brasil
5.8 Ambiente decisrio pro avaliao de impacto de
JX>lticas pblicas no Brasil
6.1 Sinopse de indicadores para a dimenso 9JCia1
62 Sinopse de indicadores para a dimemo JX>ltica
6.3 Sinopse de indicadores para a dimensJ
tmOOmica
7.1 Care1a;fu entre aex:istmade 1xm irNituies

ou Care1a;fuentreOdem eProgrei<D (Social)
72 CapacidOOes es<lel1Ciais da 00rninistrafu pblica
tiJX>delta
7.3 Atnbutos profissionais tiJX> delta
Dedicatria
Exrdio
Agradecimentos
Resumo / Abstract
Siglas utilizadas
ndice de Fichas Tcnicas
Sumrio
SUMRIO
PARTE I FUNDAMENTOS P ARA AVALIAO DE IMPACTO DE
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
pgina
8
CAPTULO 1 - Estado e Sociedade: Impacto do Novo Paradigma Ecolgico 9
CAPTULO 2 - Estado e Sociedade: Tendncias Inovadoras 17
PARTE 11 EPISTEMOLOGIA PARA AVALIAO DE IMPACTO DE
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
CAPTULO 3 - Premissas das Polticas Pblicas Brasileiras
CAPTULO 4 - Epistemologia
PARTE 111 UMA METODOLOGIA PARA AVALIAO DE IMPACTO DE
38
39
49
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL 78
CAPTULO 5 - Objeto da Metodologia
CAPTULO 6 - Dimenses, Variveis e Indicadores
PARTE IV CONCLUSO: UMA ANLISE DE TENDNCIA DA AVALIAO
79
97
DE IMPACTO DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL 121
CAPITULO 7 - Possibilidades da Metodologia 122
Bibliografia 129
Bibliografia - I Livros e peridicos em meio fisico 130
Bibliografia - JI Pginas consultadas na < WWW-Worl Wide Web> (INTERNET) 134
'\
PARTE I
FUNDAMENTOS PARA A AVALIAO DE IMPACTO
DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
A primeira parte desta dissertao examinar alguns fundamentos da relao
Estado-Sociedade presentes no Brasil na ltima dcada do Sculo xx. No Captulo 1
ser examinado o impacto ecolgico na gesto das polticas pblicas brasileiras. Esse
novo paradigma, inaugurado pela Conferncia das Naes Unidas em 1972, na Sucia, e
cujo znite aconteceu 20 anos mais tarde no Rio de Janeiro, num evento marcado, no
Brasil, por dois codinomes - ECO-92 e Agenda 21 - introduziu novos conceitos e
possibilidades para o exerccio da cidadania ptria. Embora uma certa coincidncia
histrica com a promulgao, em 1988, de uma nova Constituio Federal, repercutida
nas instituies estaduais e municipais, o Brasil chegou ao final do sculo sem uma
avaliao de impacto, metodolgicamente conduzida, de suas polticas pblicas no novo
perodo democrtico. Ao contrrio, no Captulo 1, sero levantadas dificuldades
procedimentais e desinteresse poltico em avaliar os impactos das polticas pblicas no
Brasil.
o Captulo 2 discutir algumas tendncias inovadoras da relao Estado-
Sociedade nos anos 90. Os fundamentos e crenas nacionais parecem ter sido
revigorados com o novo estado de direito. A Sociedade Brasileira, apoiada por
instituies de controle social jamais testadas na prtica, exigiu, das ruas, o
impedimento de um mandato presidencial e a cassao, mediante processo
regulamentar, de um nmero expressivo de polticos corruptos. Tentativas de
aperfeioamento das decises oramentrias, aliadas popularidade da democracia,
podem implicar uma era de auto-avaliao da Sociedade e de avaliao do Estado pela
Sociedade, em bases reflexivas e dialgicas.
CAPTULO 1
Estado e Sociedade: Impacto do Novo Paradigma Ecolgico
As reflexes da humanidade no final do Sculo XX sobre os papis do Estado e da
Sociedade evoluram para uma dimenso global, de concepo ecolgica. Na Declarao do
Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, os Estados membros da Organizao das
Naes Unidas (ONU) compactuaram formas de resolver pacificamente diferenas quanto ao
modo de produzir um desenvolvimento compatvel com uma vida saudvel e produtiva, como
um direito de cada pessoa humana
I
Na srie de encontros que levaram quela Declarao, os
Estados formalmente concordaram em buscar mecanismos para solucionar, a partir de uma
abordagem equilibrada e integrada, questes sociais histricas, no resolvidas pelo modo de
produo at ento empregado, especificamente:
A perpetuao das disparidades existentes entre as naes e no interior delas;
O agravamento da pobreza, da fome, das doenas e no analfabetismo;
A deteriorao dos ecossistemas de que depende nossa sobrevivncia;
Construir um futuro mais prspero e seguro.
Para suas polticas no plano externo, os Estados, de acordo com a Carta das Naes
Unidas e com princpios do direito internacional, proclamaram ser interdependentes e
indivisveis a paz, o desenvolvimento e a proteo ambiental. Novas formas de realizar o
progresso teriam que ser encontradas a partir de uma nova conscincia ecolgica, na qual a
pessoa humana passasse a ser o centro de uma agenda global, estruturada sobre quatro pilares:
10
Dimenses sociais e econmicas;
Conservao e gerenciamento dos recursos para desenvolvimento;
F ortalecimento do papel dos grupos principais;
Meios de implementao.
No plano interno, o relacionamento Estado-Sociedade deveria tambm viabilizar
solues pacficas para controvrsias antigas e novas no campo das polticas pblicas. Um
nvel de qualidade de vida, comparvel internacionalmente, deveria ser alcanado mediante
consenso local, regional e nacional. O desenvolvimento humano deveria ser sustentvel tanto
do ponto de vista dessa qualidade de vida quanto da ecologia globalmente considerada.
Segundo o paradigma daquele Frum memorvel, a humanidade encontrava-se em um
momento de redefinio histrica
2

De fato, num olhar sobre a civilizao, identifico no modo de se realizar o progresso o
fenmeno da concentrao. um fenmeno produtor de riqueza e poder para relativamente
poucas pessoas; e indutor de foras destruidoras de muitas, vencidas pela misria e pela
excluso. A concentrao fenmeno antigo. Foi e continua sendo necessrio obteno de
certas condies crticas de progresso. Estudos ecolgicos confirmam sua importncia desde o
surgimento e evoluo da vida no Planeta Terra
3
Sua administrao, avaliao e reavaliao
vieram a se tomar itens da agenda humana, como evidenciam impactos sociais da
concentrao econmica, da concentrao poltica e da conjugao de ambas, como formas
relativamente recentes de sua subordinao aos desgnios humanos. A concentrao
econmica mantm conexo lgica com os modos de produo socialista ou capitalista; e a
concentrao poltica, com ideologias concorrentes como o liberalismo e o comunismo. Com
uma conotao inicialmente positiva, na sua fase humanizada, no sentido da produtividade e
11
da prosperidade, a concentrao econmica foi, durante todo o Sculo XX, o foco das
principais polticas de desenvolvimento das sociedades que se isolaram no chamado primeiro
mundo; a concentrao poltica, no mesmo perodo, formalizou-se como uma opo de poder
para inesquecveis ditadores, inclusive brasileiros, e para sistemas complexos, como o
sovitico. Uma conjugao dessas formas de concentrao sempre poder tomar possvel a
reedio de idias indutoras de violncia e horror, como na tcnica militar guerreira, onde e
quando o fenmeno da concentrao vitima pessoas discriminadas para tortura e extermnio;
onde e quando o meio ambiente sofre extensa agresso. O fenmeno da concentrao tem sido
estudado para se determinar o porqu produz efeitos antagnicos como a prosperidade de
poucos e a misria de tantos. Para a avaliao de polticas pblicas brasileiras esses estudos
so determinantes. Inseridas no chamado Terceiro Mundo, as polticas pblicas brasileiras
refletem essa dicotomia. Na medida em que as polticas pblicas tm privilegiado as polticas
econmicas centradas nos segmentos mais prsperos - melhor capacitados a dar respostas de
curto prazo aos estmulos do Estado
4
- o fenmeno da concentrao tem contribudo para uma
reflexo sobre o impacto das polticas pblicas, especialmente quanto a aspectos negativos do
fenmeno, mensurvel pela contagem das pessoas excludas dos beneficios do
desenvolvimento econmico: favelados, analfabetos, sem-terra, sem-teto, sem-trabalho, sem-
sade... Tais pessoas, alm de excludas do desenvolvimento econmico, ou encontram
muitas dificuldades para encaminhar suas demandas e so marginalizadas nas decises
polticas, ou so mal aquinhoadas no processo oramentrio pblico.
O fenmeno da concentrao surge, no Brasil, na mesma data do seu descobrimento.
Colonizao, pau-brasil, ndios, escravos, ouro, pedras e metais preciosos, imigrantes, caf,
industrializao e distribuio de renda, so palavras-ideogramas que nos remetem a alguns
modos de produo do fenmeno da concentrao na curta Histria do Brasil.
12
As declaraes da Conferncia das Naes Unidas do Rio de Janeiro poder impor
um redirecionamento no rumo do desenvolvimento brasileiro para que se torne em
desenvolvimento humano.
Em maro de 1995 foi realizada uma Cpula Mundial sobre o Desenvolvimento Social
a convite das Naes Unidas, na capital dinamarquesa - Copenhague. Segundo o ento
Secretrio Geral, Boutros Boutros-Ghali, que iniciou os trabalhos, "a Cpula era apresentada
como uma tentativa de renovao do projeto progressista do Iluminismo: 'Um novo contrato
social, de nvel global, preciso para trazer esperana aos Estados e naes, aos homens e
mulheres de todo o mundo. Esse deve ser o foco da Cpula Mundial. Assim entendo eu como
ela deve ser vista"'.5 No primeiro pargrafo da Declarao subscrita pelos 186 Estados e
organizaes de integrao regional participantes, as concluses do encontro mundial
dinamarqus apontaram os novos rumos do progresso por realizar nos seguintes termos:
"Pela primeira vez na histria, a convite das Naes Unidas, ns, Chefes de Estado e
de Governo, reunimo-nos para reconhecer a importncia do desenvolvimento social e do bem
estar humano de todos, e para conferir a esses objetivos a mais alta prioridade, agora e no
Sculo XXI"6.
Esta dissertao uma contribuio terica no sentido de uma avaliao prtica, com
objetividade, dos impactos das polticas pblicas brasileiras, seja de mbito nacional ou
internacional, regional ou local, adotando os novos marcos conceituais para o progresso
humano contidos nas Declaraes do Rio e de Copenhague. Embora pudesse retroagir 20
anos, pois o Brasil vem sendo signatrio de protocolos semelhantes desde Estocolmo, em
19721, delimitarei o estudo de uma metodologia de avaliao de impacto de polticas pblicas
brasileiras para a nova era que se iniciou para o Brasil no dia 14 de junho de 1992, com a
Declarao do Rio.
13
Quase simultaneamente - quatro anos antes - o Brasil adotou uma nova Constituio
Federal, cognominada de Constituio Cidad. Hoje em vigor, sem prejuzo de algumas
reformas conceituais pontuais, ela garante administrao pblica condies institucionais
para avanar na qualidade, produtividade e impacto das polticas pblicas. O Brasil viveu at
1988 dcadas de concentrao poltico-administrativa, de orientao fortemente estatal
intervencionista; depois, passou a viver uma ampla desconcentrao poltico-administrativa,
acompanhada de um dos maiores programas de desestatizao do mundo. As relaes
internacionais do Brasil tambm purgaram marchas e contra-marchas que afetaram as
polticas pblicas internamente
8
Ocorreram inverses de orientao da poltica econmica:
antes estatizante; depois, privatizante. E inverses na poltica comercial externa: antes, o
mercado brasileiro era um "osis" fechado; depois, com o Mercosul, tomou-se um mercado
quase livre. Desde ento, o Brasil vem se ajustando s realidades das crises, instabilidades,
egosmos e descontinuidades das regras dos sistemas financeiros e comerciais internacionais.
As polticas pblicas de interesse para os agentes econmicos foram favorecidas com uma
concentrao espetacular de recursos e providncias em tempo real, sob monitoramentos e
ajustamentos tambm instantneos. As polticas pblicas internas foram atropeladas pelas
polticas pblicas externas, tendo o FMI - Fundo Monetrio Internacional - assumido a
administrao das atividades do Estado e da Sociedade, reorientando os negcios domsticos
e internacionais pelos termos e condies de acordos financeiros internacionais. No obstante,
eu percebo a ltima dcada do Sculo XX mostrando a Nao Brasileira em esforo
consciente de auto-afirmao, com aspiraes globalizadas.
As campanhas eleitorais de candidatos com ideologias inclusive opostas tm sido
marcadas por um mote unssono: tudo pelo socia1
9

14
Nesses fatos, encontram-se razes suficientes para estimular este pesquisador a
produzir, nesta dissertao, uma metodologia de avaliao de impacto das polticas pblicas
brasileiras, compreendendo seus efeitos previstos e no previstos (Saravia, 1993). Razes para
desenvolver essa metodologia com a seja possvel quantificar e/ou qualificar, por exemplo,
como est, num dado momento e contexto, uma parcela do Estado ou da Sociedade; para
investigar efeitos identificveis com um conjunto de polticas pblicas; e para avaliar o
impacto das polticas pblicas brasileiras sobre um grupo humano intencionalmente
delimitado, ao qual irei me referir como sendo um setor objeto da Sociedade
JO

At a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no
Rio de Janeiro, em 1992, a administrao pblica brasileira pde trabalhar como se fossem
variveis autnomas diferentes aspectos do Estado e da Sociedade. Assim, o poltico, o
econmico, o social, o cientfico, o tecnolgico, o educacional, a segurana, a sade e o meio
ambiente, puderam administrativamente funcionar como se fossem hierarquias estanques.
Mas, a partir daquela cimeira, formalizada como conveno e tratado internacional, no pode
ou no deve mais. A administrao pblica deve passar a trabalhar e avaliar inter alia seus
diferentes aspectos como variveis no autnomas; antes, inter-relacionadas holisticamente
numa funo cujos coeficientes sejam representativos de quantidade (intensidade) e qualidade
das variveis em jogo. A administrao pblica, desde ento, deveria adotar, sob uma nova
tica das relaes Estado-Sociedade, tanto os recursos de avaliao concomitante quanto os
de avaliao de impacto, como instrumentos de navegao de uma viagem para um futuro a
ser descoberto, na qual a tripulao o Estado e os passageiros a Sociedade.
Esta dissertao tratar especificamente de uma metodologia para serem feitas
avaliaes ex-post (ou avaliaes de impacto). Ela dever explorar trs das principais
15
objees que so freqentemente antepostas pelos administradores pblicos para no
realizarem, regularmente, avaliaes de impacto de polticas pblicas no Brasil:
1. Dificuldade de mensurao;
2. Dificuldade na divulgao das avaliaes resultantes;
3. Inutilidade das avaliaes ex-posto
Essas questes sero enfrentadas j a partir dos dois prximos captulos. A primeira
delas e parte da segunda sero objeto do captulo dois, onde ser discutido o exerccio da
cidadania no ambiente da democracia brasileira, com nfase no processo oramentrio
pblico. A parte restante da segunda questo e a terceira, sero trabalhadas no Captulo 3,
onde sero discutidas as premissas das polticas pblicas brasileiras. A propsito, as trs
objees parecem estar na contra-mo do que espera da administrao pblica uma parcela
ativa da Sociedade organizada. Pretendem forar o exerccio pleno da cidadania, nos termos
da Constituio Federal, das Estaduais e das Cartas Orgnicas Municipais; pretendem usar o
voto como instrumento democrtico de impacto, no apenas nas datas oficiais do calendrio
eleitoral, mas nas oportunidades em que lhes forem sendo abertas nos conselhos comunitrios,
no oramento participativo, nos movimentos e manifestaes populares, nas organizaes no
governamentais, nas comunidades eclesisticas, nos veculos de comunicao de massa e na
Internet. Realizar avaliaes de impacto de polticas pblicas poder colaborar, segundo se
cr nas rodas informais, para melhorar o nvel da participao cidad. A administrao
pblica poder ser muito beneficiada pela metodologia formulada nesta dissertao se
estimular, ao invs de reprimir ou obstruir, o gosto nascente na Sociedade brasileira por uma
democracia mais direta e mais focada na pessoa humana, como impe o novo paradigma
ecolgico.
16
NOTAS
I Cf. Agenda 21 - Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Senado Federal:
Braslia, 1997, 2
8
ed., p. 593.
2 Idem, p. 9.
3 Sobre este fato consultei hipteses aceitas sobre as condies iniciais da ecologia planetria (Dajoz, 1983).
4 O setor informal expandiu-se com uma migrao de populao rural para as cidades e conseqente dificuldade
em obter empregos de forma legal. Polticos e governates tendem a reconhecer a relevncia desse setor para a
agenda de polticas pblicas. "Ele se caracteriza pela facilidade de arregimentao de mo-de-obra, por apoiar-se
em recursos prprios (independentes de financiamentos etc.) e pelo predomnio de empresas familiares; envolve
operaes econmicas em escala relativamente pequena, utiliza trabalho intenso, com tecnologia precria ou
adaptada, e aproveitamento de habilidades adquiridas fora do sistema escolar. Por sua prpria condio informal,
esse setor apresenta um mercado no regulamentado e altamente competitivo" (Cf. Nova Enciclopdia Ilustrada
Folha <www.uol.com.br/bibliot/enciclop. Em 1996, 59% da populao ocupada no Brasil trabalhavam no
setor servios; estima-se que 75% desse contingente eram trabalhadores informais.
5 Ver o artigo de Lindgren Alves, diplomata e delegado brasileiro no evento: A Cpula Mundial sobre o
Desenvolvimento Social e os paradoxos de Copenhague in Revista Brasileira de Poltica Internacional.
Braslia: IBRI, Ano 40 (1), 1997, p. 142-66.
6 Idem, p. 142.
7 A Conferncia das Naes Unidas de Estocolmo, realizada em 1972, reuniu representantes de 113 pases e 250
organizaes no-governamentais. Os principais resultados formais do encontro foram: a "Declarao sobre o
Ambiente Humano", ou "Declarao de Estocolmo" e o Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
(PNUMA) (Cf. @Ambiente Global <http://www.terramerica.com.br>).
8 Ver o artigo de Eiiti Sato "40 anos de poltica externa brasileira, 1958-1998: trs inflexes" in Revista
Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, Ano 41, especial 40 anos, 1998, p. 8.
9 No jornal Folha de So Paulo, de 04/1 012000, quarta-feira, ed. 26.117, p. B4, encontra-se estampado como
ttulo da notcia principal: "BNDES comea a pr em prtica o 's' do nome".
10 Ver adiante, no Captulo 5, a Ficha Tcnica 5.7.
CAPTULO 2
Estado e Sociedade: Tendncias Inovadoras
Fundamentos e Crenas Nacionais
Aos 500 anos de seu descobrimento, o Brasil, uma Nao liderada por pessoas
conscientes do seu papel no mundo ciberntico do Sculo XXI, transformou-se de aldeia
silvcola na Sociedade complexa da atualidade. Vive o seu presente num contexto social livre,
democrtico e de direito. Avana como uma potncia mundial emergente, porque se esfora
por construir o seu futuro sobre pilares permanentes como a conscincia e o conhecimento.
Durante a II Guerra Mundial ocupou lugar de honra entre as Naes Aliadas nas batalhas pela
preservao da liberdade e dignidade humana; fundou com elas a Organizao das Naes
Unidas e com elas promulgou a Declarao Universal dos Direitos Humanos, cujos princpios
centrais - democracia, independncia e justia social - so os mesmos princpios regentes da
sua Constituio Federal, promulgada 40 anos depois em processo legtimo, atravs
representantes polticos eleitos livremente. Comparando-se as constituies brasileiras desde a
atual, de 1988, republicana, at a primeira, de 1824, dos tempos da monarquia, pode-se
identificar um progresso sensvel na conscincia social. De forma semelhante, comparando-se
o conhecimento cientfico e tecnolgico dos dias atuais com aqueles do Imprio, confirma-se
um progresso sensvel no conhecimento da Sociedade brasileira sobre si mesma e sobre o
universo onde est inserida.
De 1988 para c, o regIme democrtico tem possibilitado o desenvolvimento da
cidadania enquanto conceito e como prtica incentivada por administraes pblicas
recentes!. Em que pese existirem pendncias legislativas regulamentadoras de diversas
instituies convenientes consolidao da cidadania, muito tem sido conquistado na prtica,
por vigilncia e por exigncia pessoal do cidado. Para Teixeira (1996), a cidadania ps-
moderna consiste na disponibilidade de um conjunto de direitos positivos cujo exerccio
vincula plenamente o cidado ao seu Estado. Por esta conceituao, a cidadania brasileira
18
pode ser verificada pelo nmero de instituies e organizaes governamentais e no
governamentais, servios, produtos e sistemas pblicos postos disposio do povo. Para
tomar indiscutivelmente pactuados os rumos democrticos da cidadania brasileira, a Lei
Magna se inicia com o seguinte Artigo 1:
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e
Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem
como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo poltico.
Pargrafo nico - Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
Os brasileiros crem nesses fundamentos. Uma gerao de administradores pblicos
de alto nvel, preparados em centros de estudos conectados com universidades respeitadas em
todo o mundo, vem fazendo um esforo intelectual para erguer um pilar social ao lado dos
pilares poltico e econmico - dois informadores clssicos das decises envolvendo a relao
Estado-Sociedade no Brasil. Estabelecer um conceito inovador sobre a cidadania brasileira
requer essa incluso da dimenso social entre os valores considerados como premissas do
processo decisri0
2
Desde a fundao da era republicana, o princpio da prestao de contas
se mantm latente nas tentativas de a Sociedade avaliar, poltica e tecnicamente, a distncia
entre as intenes (macroobjetivos, programas, projetos e metas) e atos (realizaes) do
Estado brasileird. Graas aos avanos disponibilizados pela automao de sistemas
decisrios, a administrao de recursos disponveis, potenciais ou concentrados, passou a ser
registrada com mais transparncia pela administrao pblica. Os avanos rumo
informatizao do setor pblico reforam minha crena de que as geraes atual e futura
19
conseguiro cobrar mais percepo social, discernimento humano, avaliao de desempenho
dos agentes estatais e avaliao de impacto dos seus projetos e aes obrigatrias de carter
continuado. A metodologia de avaliao de impacto de que trata este texto, poder ter
implicao importante para esses novos brasileiros, porque caber a eles a descoberta do ser
no humano\ bem como das pessoas nas dimenses sociais, polticas e econmicas, quer nas
relaes externas quer nas relaes intramuros das organizaes pblicas e privadas. As
relaes externas a que me refiro caracterizam os tipos estado-sociedade e empresa-mercado;
as intramuros refletem os tipos superiores-inferiores e misso-conhecimento. A administrao
(estratgica) do Estado poder vir a ter por escopo esse ambiente social educado, onde a
participao cidad, mesmo de minorias - como a pregada por Stuart Mill (1963) - possa
garantir a conquista e manuteno de nveis sustentveis de prosperidade e de felicidade
pactuados realisticamente. A premissa constitucional brasileira de que assim o seja para um
nmero continuamente maior de pessoas.
As dificuldades de mensurao e, depois, de divulgao dos resultados medidos sobre
o impacto das polticas pblicas brasileiras, passa pela habilidade social em consumir
informaes para, com elas, chegar ao conhecimento fundamentado sobre seu status antes e
depois dos dispndios realizados pelo Estado. Parece no haver dvidas sobre um grande
contingente de pessoas "desligadas" dessas questes abrangentes. Creio, porm, com base no
nvel em que se do os debates atualmente, na mdia e nos eventos de organizaes de
profissionais, ser crescente o nmero de brasileiros interessados nesses temas
5
O
aprofundamento tem sido a tnica de eventos mais tcnicos que sociais ou polticos. Os
polticos e os policy makers tm andado sob a lupa de observadores, avaliadores, auditores e
consultores com formao multidisciplinar, capazes de influenciar nos movimentos de atores
da "arena" decisria pblica. A incompetncia e a corrupo parecem ter encontrado nessa
gape o desmanche do seu ltimo degrau
6
Bem por isso, pessoas aparentemente
20
despreparadas andam discutindo incompetncia e corrupo sob o jargo de escndalos da
administrao pblica. compreensvel existir uma indignao geral na Sociedade, vinculada
a fatos graves, que tm culminado em cassaes inditas de mandatos, demisses e prises
impensveis tempos atrs. Deve ser observado que os meios de comunicao tm
desempenhado um papel importante na veiculao de noticirio frontalmente avaliativo.
Tomou-se oportuno contribuir para o aperfeioamento desse debate, oferecendo metodologia
consistente e coesa, compreensiva e explicativa. um esforo compensador. Ele conduz
compreenso dos fatos mais simples e fundamentais, sugestivos para modelagem de uma
frmula que comporte a aplicao apenas da lgebra fundamentaF.
Como ensina Motta (1997), medir implica uma preparao estratgica do tipo: o que
medir? Implica numa metodologia: como medir? E numa compreenso da utilidade das
respostas procuradas, que poder resultar ou na compreenso da poltica pblica ou na sua
redefinio.
8
Embora a habilidade de medir impacto exija clareza quanto a modelos e mtodos
de medio viveis, parece-me pacfico que as duas direes de anlise indicadas por Motta
conduzem a uma avaliao fundamentada. Por certo, um sistema dimensional apropriado se
far necessrio caso a caso, conforme requeiram as premissas das diferentes polticas pblicas
a avaliar. Mesmo em fisica pode no ser imediata uma avaliao de certos fenmenos
complexos em suas partes constitutivas; pode ser necessrio socorrer-se de medies em
nveis compreensivos, satisfatrios, para se viabilizar os fins colimados pela avaliao. Por
exemplo, no campo da engenharia, peso, volume ou velocidade podem viabilizar uma
avaliao compreensiva de transporte de mercadorias dissemelhantes; no campo da
administrao, uma cesta de grandezas ou valores mensurveis poder viabilizar a construo
de um algoritmo satisfatrio para uma avaliao de impacto de polticas pblicas. Essa cesta
de informaes fundamentadas poder se constituir num elenco de indicadores relacionados
IIBlIOTECA MAR'" I-fFNPIQUE SIPlONSEI
FUNDACAO li \UO VARGAS
21
aos efeitos observados segundo comentrios pesquisados junto aos protagonistas de ditas
polticas pblicas
9

Uma objeo que merece ser examinada nesse argumento a de no se poder, com
segurana, atribuir efeitos definitivos a essa ou aquela poltica pblica, seno ao conjunto
delas. Ainda que fosse uma objeo irrefutvel, no deveria ser utilizada como fundamento
para no se avaliar o impacto das polticas pblicas, nem das "componentes" nem do conjunto
delas. Meu aprendizado revela as polticas pblicas como sendo escolhas entre alternativas,
propostas isoladamente, no processo oramentrio pblico ou como sendo desdobramentos
incrementais de outras que por sua vez entraram para a agenda pblica isoladamente. Ipso
facto, tal O processo administrativo pblico. Tal o processo oramentrio anual. No
conjunto vivo da Sociedade, sim, as polticas pblicas impactam cumulativamente,
produzindo efeitos compostos, que, por vezes, so noticiados equivocadamente quanto aos
seus crditos, podendo os efeitos de uma ser divulgados como sendo devidos a outraIO. Mas a
lgica oramentria, sozinha, pode elucidar esse vis da objeo discutvel. O ponto de
individualizao de uma poltica pblica especfica pode ser claramente identificado. A
origem das polticas pblicas no o oramento - mas sua insero na agenda poltica. Por
ocasio de serem quantificados recursos que representaro a poltica pblica na conta grfica
oramentria, a descrio da poltica pblica dever ter sido consubstanciada ao longo do
processo decisrio poltico - sem o que no poderia ter entrado para a agenda poltica, com
perspectiva de sua incluso no oramento. Assim se processa - por determinao
constitucional - no regime democrtico e no sistema de oramento pblico brasileiro I I Este
raciocnio contundente no sentido de que o oramento tem sido criticado como um exerccio
contbil de valores sem conexo com a realidade
12
pertinente, portanto, insistir no
raciocnio de que uma poltica pblica, qualquer que seja ela, s poder vir a ser orada se
tiver sido explicada, qualificada e quantificada suficientemente. Isto sendo verdade, e verdade
22
precisa ser segundo princpios regentes das finanas pblicas
l3
, permitir desvincular essa
poltica das demais polticas pblica do universo onde ir interagir; poder ser isolada e,
sempre, ser especificada quanto aos seus pressupostos num contexto social "antes" 14. Seus
efeitos, por via de conseqncia, podem ou poderiam ter sido previstos e especificados, desde
esse tempo "antes", para avaliao a posteriori em termos de impacto. Se for possvel
recuperar essa determinao original de efeitos previstos na memria documental do
oramento aprovado para tal poltica pblica, estar ao alcance de um profissional avaliador
um sistema dimensional bsico, como atrs referi. Os efeitos imprevistos, como intuitivo,
no so orveis, embora possam estar contidos nalgum montante de valores estimados como
contingncia. A seu turno, os efeitos imprevistos surgiro das medies dos efeitos previstos,
de tal modo que efeitos previstos e no previstos podero - conforme espero estar
demonstrando - ser mensurados desde uma pesquisa no processo oramentrio respectivo. A
bem da verdade, muitas polticas pblicas comeam a produzir efeitos prprios a partir da
notcia da sua insero na agenda poltica. Por esta tica, realmente, ao tempo da aprovao
do seu oramento, uma poltica pblica j poder ter produzido contveis efeitos nos
contextos social e econmico
l5

O processo oramentrio pblico , neste sentido, um poderoso instrumento de
exerccio de uma cidadania viva. A Sociedade poder usufruir dessa oportunidade antecipada
de preparar a futura avaliao de impacto das polticas pblicas como parte do seu processo
de modelagem e oramentao. Poder condicionar, como obrigatria, que a aprovao da
poltica pblica inclua a aprovao formal da metodologia para sua futura avaliao
(concomitante e de impacto). Quase tudo o que se seguir divulgao das etapas desse
processo (decisrio) de aprovao das polticas pblicas poder ser medido e contabilizado e
servir para subsidiar o "como medir" 16 o impacto individualizado de polticas pblicas
simultneas.
23
Isto feito, a medio de impacto resultar em possibilidade prtica.
Isto feito, a divulgao de resultados das medies e avaliaes deixar de ser
impossvel.
Isto feito, a cidadania, atravs controle social do Estado, ter conquistado um
instrumento confivel de navegao para estgios futuros de desenvolvimento administrado.
Controle social no Brasil
A dificuldade de medir e divulgar resultados dessa medio relacionada com polticas
pblicas tem implicaes com o exerccio do controle social no Brasil. Deve ser entendido
como sendo de mesma natureza cvica a avaliao de polticas pblicas e o exerccio do
controle social. Podem ser formas complementares de manifestao do mesmo poder que
emana do povo. Ambas, essas formas exigem pr-requisitos subjetivos para uma execuo
objetiva. Sob seu jugo, Estado e Sociedade se conformam como estruturas humanas mutveis,
qualificveis e quantificveis todo o tempo; por via de conseqncia, mensurveis e passveis
de avaliao eficiente. Esta uma tese. Ela reala o fato de no existirem impossibilidades
intransponveis para que seja exercido o poder que emana do povo. Toda argio de
impossibilidade ficaria submissa aos efeitos cogentes do controle social do Estado.
A concluso provisria a que se pode chegar passa pelo reconhecimento de que
metodologias, modelos e recursos executrios so viveis para se medir e avaliar o impacto de
polticas pblicas; a opo oposta de no avaliar ou s avaliar episodicamente no decorre de
impossibilidades metodolgicas, mas da discricionariedade dos agentes pblicos. Certamente,
realidades brasileiras locais ou nacionais, justificadas com apoios histricos, culturais,
educacionais, estatsticos, polticos e outros, reforam argumentos contra a avaliao de
impacto de polticas pblicas. Na contramo desses mesmos argumentos, viceja a misso
constitucional do Estado brasileiro de promover o desenvolvimento da pessoa humana,
24
capacitando-a para praticar a cidadania reflexivamente
17
Eis que a avaliao de impacto dessa
misso especfica se levanta como um enigma nesta argumentao.
Com o esclarecimento de Christofoletti
18
, apreende-se o controle social como sendo
um conjunto de normas, valores e instituies que garantem solidariedade e integrao ao
universo de eventos que do eficcia relao Estado-Sociedade. O controle social se
assemelha a uma relao de trocas entre dois sujeitos: num sentido age o Estado com seu
poder de imprio e de polcia - legtimos enquanto aceitos pelo povo - moldando o
comportamento social s decises escolhidas pela maioria democrtica no poder; em sentido
inverso age a Sociedade, tendo como atributo a dicotomia indivduo-Sociedade e com a
pretenso de satisfazer os seus prprios interesses de emancipao social, poltica e
econmica.
O controle social um tema recorrente em todo o mundo neste incio de milnio.
Reflexes agudas de experts sobre a sociedade ps-industriaP
9
e a crise da modernidade
20
tm
motivado novos argumentos sobre a teoria do Estado, sobre a democracia e sobre o
desenvolvimento humano, com suporte no desenvolvimento dos sistemas econmicos e
polticos da atualidade. No Brasil, a prpria Constituio Federal de 1988 tomou-se um cone
dos pactos que marcaram as discusses e negociaes constituintes em tomo do controle
social sobre o Estado e sobre a interface Estado-Sociedade. O controle do cidado sobre o
Estado manifestou-se em sua postura reflexiva conforme os resultados das umas indicaram e,
na prtica diria, em sua demanda do aparelho administrativo estatal. As sucessivas
oportunidades de exercer suas escolhas pblicas pelo processo eleitoral ampliaram, no sentido
de terem melhorado, a discusso de temas como a solidariedade particular e pblica no
combate pobreza; a representatividade poltica enquanto enigma para aspiraes difusas; a
flexibilizao da Constituio para possibilitar um empreendedorismo de mercado segundo o
iderio neoliberal internacional; a manuteno da no violncia interna e da no interveno
25
externa como tica na soluo de controvrsias. O controle social sobre as finanas pblicas
foi ampliado com a vigncia da Lei Complementar N lOl/2000-Lei de Responsabilidade
Fiscal, mas sua consolidao permanece pendente de uma reforma tributria abrangente,
federalista e coerente com ideais concorrentes de prosperidade, equidade, justia, qualidade
de vida, emancipao e insero da Sociedade brasileira na comunidade internacional
desenvolvida.
Tendncias recentes para implantao de procedimentos para se
controlar e avaliar a relao Estado-Sociedade no Brasil.
A avaliao de polticas pblicas ganhou amplitude no segmento educacional, onde
sempre se constituiu um procedimento obrigatrio. Os demais segmentos pblicos ainda no
vieram a ocupar o interesse nos debates polticos, governamentais ou da sociedade civil. Quer
do lado da receita, quer do gasto, os gestores do errio e os cidados parecem permanecer
avessos, enquanto pessoas, a serem submetidas a avaliaes pblicas.
So inegveis, entretanto, esforos polticos para introduzir melhorias estruturais no
Estado brasileiro. A preocupao mais freqente das ltimas administraes tem sido a
criao de mecanismos para avaliao atravs responsabilizao fiscal dos agentes, com o
objetivo de inverter o dficit crnico das contas pblicas. Esta iniciativa contempla uma nova
conscincia quanto aos princpios da transparncia e da prestao de contas de que se devem
revestir os atos do governo. A Sociedade tem se indignado com o desempenho do Poder
Legislativo na avaliao poltica do Estado e com a fragilidade do sistema de controle externo
a ele subordinado. Uma lei penal fiscal passou a tipificar penas para serem propostas pelo
sistema de tribunais de contas, mediante julgament0
2
\ da execuo irregular das normas
regentes das finanas e oramentos pblicos. Contra governantes ou agentes infratores da
poltica de equilbrio fiscal, ou equivocados na gesto do patrimnio pblico, a Sociedade
brasileira passou a dispor de instituto jurdico prprio. Um avano das instituies que
26
beneficia a Sociedade nas suas expectativas de controlar o Estado brasileiro como um todo. A
responsabilizao pessoal dos polticos e seus agentes no desempenho de mandato ou
emprego pblico harmoniza-se com legislaes correspondentes em outros pases. O balance
fiscal, isto , o confronto entre receitas estatais estimadas e despesas oradas, deve
permanecer alinhado com um planejamento poltico de longo prazo. Este, por sua vez, deve
ser qualificado e quantificado segundo macroobjetivos da plataforma de campanha eleitoral
do governante vitorioso. Num longo prazo, a Sociedade dever poder avaliar o impacto de
suas escolhas desde o voto nas propostas de campanha dos seus representantes eleitos
legitimamente. Esta macroavaliao da interface Estado-Sociedade poder se tomar num novo
paradigma, numa avaliao de impacto do Estad0
22
em atender de forma sustentvel s
demandas da Sociedade. No Brasil, embora as divergncias marcantes entre alguns setores e
entre algumas regies do pas, a Sociedade tem acompanhado os avanos mundiais na
implantao de procedimentos de controle e avaliao da relao Estado-Sociedade. No tem
mais se contentado com o estilo hobesiano de funcionamento do Estado. Vem rejeitando o
estilo de governo, segundo o qual o conjunto das atividades estatais seja, em si, um produto
final, ou melhor, "o" produto pago e aceito, sem avaliao, pela Sociedade. A tendncia dos
sistemas de controle social no Brasil evolui no sentido de se acelerar o desenvolvimento
sustentado do conjunto da Sociedade23, integrando-o em seus mltiplos aspectos, com nfase
no desenvolvimento econmico com equilbrio fiscaF\ mas articulando-o ao desenvolvimento
poltico, com explcito comprometimento federativ0
25
e ao desenvolvimento social, com
garantias de direitos fundamentais e acessrios
26
Essa tendncia para garantir sustentabilidade
ao desenvolvimento, centrando-o na pessoa humana, tende ainda para a preservao do
Planeta Terra como ambiente equilibrado que lhe prprio.
Os tempos mudaram para a Sociedade brasileira. Impulsionada pela importncia das
informaes disponibilizadas por uma nova ordem nas comunicaes nacionais e
27
internacionais, bem como pela velocidade das revolues cientfica e tecnolgica, imps-se
um adeus ao Estado hobesiano, estruturado segundo trs funes pblicas: representao
(governo, administrao e justia), proteo (garantias individuais e coletivas e ordem interna)
e defesa (proteo contra o inimigo externo). O controle social sobre situaes complexas
como guerras regionais moda antiga ou guerras "nas estrelas", como a corrida espacial;
guerras ideolgicas, como a guerra fria; guerras fiscais e formao de blocos econmicos
transformaram a face do Estado ps-industrial; transformaram as expectativas sobre o
funcionamento dos sistemas sociais. Desse modo, no Brasil, a Sociedade passou a exigir
avaliao e controle objetivos das suas relaes com o Estado e da misso dos Governos.
Receita x Despesa: Tendncia para o Equilbrio
Os sistemas de tributao e de oramento passaram a refletir esses novos tempos27. As
receitas pblicas esto delimitadas por um claro conjunto de leis tributrias. Os dispndios
tero que satisfazer a duas exigncias da Sociedade: devero ser mantidos nos limites do
equilbrio fiscal e ser destinados prioritariamente ao desenvolvimento social, segundo
polticas que atendam ao critrio da sustentabilidade humana. Gastar mais que arrecadar,
gastar mal ou diferentemente dos compromissos publicamente assumidos passou a ser coibido
por leis desestimuladoras de jeitinhos arraigados (Feder, 1997). Tanto o processo
oramentrio quanto a tcnica oramentria evoluram para tomarem explcitas diretrizes e
misses, resultados e produtos a serem avaliados por sistemas capazes de revelar, com suporte
de metodologia consistente, critrios, indicadores e padres acessveis ao entendimento do
cidado esclarecido.
Criando um sistema oramentrio orientado por misses
Sociedade interessa doravante que o oramento pblico explicite categorias
econmicas como gastos com pessoal, material de uso e consumo, servios de terceiros e
investimentos em projetos de educao pontual ou de manuteno ou expanso do patrimnio
28
pblico. Entretanto, a forma unidimensional de orar encontra-se superada nos novos ditames
legais, e enriquecida com duas outras dimenses do oramento: 1 - uma classificao dos
propsitos dos governos segundo categorias institucionais, funcionais e econmicas,
discriminadoras de responsabilidades; e 2 uma dimenso temporal, finalstica,
discriminadora de impacto. Qualquer previso de gasto com novos projetos, pelas novas
exigncias de equilbrio fiscal, deve discriminar os gastos futuros com a operao e
manuteno desse acrscimo na ao governamental. O oramento tende, assim, a ser um
instrumento apto para uma gesto pblica tridimensional; conveniente, vale dizer, para uma
participao cidad em todas as fases do ciclo oramentrio. Esse ciclo compreende oito
fases, desde a Constituio de 1988: I - formulao de uma proposta plurianual; 2 -
discusso e aprovao dessa proposta, 3 - aprovao de diretrizes para elaborao da proposta
oramentria anual especfica; 4 - formulao da proposta oramentria anual compatvel
com o plano plurianual e as diretrizes citadas; 5 - discusso e aprovao do oramento anual;
6 - execuo do oramento aprovado; 7 - controle/monitoramento da execuo oramentria;
e 8 - avaliao de resultados. Com esses instrumentos o cidado pode passar a exercer um
controle das aes do Estado, direta e pessoalmente, ou atravs seu nicho na sociedade civil,
ou atravs sua representao poltica na esfera legislativa prpria. Sendo essa iniciativa
orientada por profissionais de avaliao, a Sociedade poder intervir tanto no planejamento
quanto na gesto dos sistemas econmico, poltico e social, entregues responsabilidade de
organizaes estatais orientadas para a implementao dos programas integrantes das leis
oramentrias.
Muito mais visvel ao cidado, embora obrigue operao de controles melhores,
custando quantias razoveis, um sistema oramentrio orientado por misses pode permitir
Sociedade conquistar participao nas decises alocativas, segundo seus prprios interesses, e
no apenas receber "produtos" estatais.
29
Tentativas de aperfeioamento das decises oramentrias
Anualmente, so feitas tentativas de aperfeioamento das decises oramentrias no
Brasil. Essas tentativas parecem apontar para uma evoluo dos instrumentos utilizados pelo
Estado no sentido de uma "privatizao" de seus modelos, mtodos e meios, dotando-os de
muitas caractersticas classificveis como "empresariais" 28. Em conseqncia, desde a ltima
fase do Governo Vargas o Estado brasileiro tem procurado melhorar o entendimento dos seus
prprios fluxos de propsitos (macroobjetivos), de recursos e insumos (oramento fiscal) e,
mais recentemente, de seus fluxos de responsabilidades (transparncia, principalmente
29
).
Posso destacar indiscutveis avanos nos sistemas de planejamento e oramento comparando
dispositivos da Constituio Federal de 1988 com as Constituies anteriores. Sem pretender
transformar essa afirmao num exerccio interessante, mas longo, nem simplificar demais as
reflexes necessrias para chegar a essa constatao, possvel inferir algumas direes que
passaram a marcar com nova importncia, o processo oramentrio como instrumento de
controle social do Estado:
1. Articulao de planos de longo prazo, plurianuais, com metas de curto prazo,
anuaIs;
2. Reflexo e reviso anual das decises oramentrias, abrangendo diretrizes
oramentrias compatveis com o planejamento plurianual e a execuo de
ciclos oramentrios concomitantes (projetos e aes iniciados em ciclos
passados sobrepostos a projees para o futuro);
3. Adoo de tcnicas sofisticadas, capacitao de pessoas e montagem de
instalaes fisicas adequadas, para discutir, fiscalizar, auditar, avaliar e julgar
os resultados oramentrios;
4. Interessada participao poltica reflexiva, planejada e organizada;
30
5. Responsabilizao de administradores pblicos por descumprimento de metas
ou normas oramentrias;
6. Responsabilizao de agentes pblicos por incompetncia, ilegalidade,
irregularidade ou desvio de conduta, fatores restritivos eficincia
oramentria;
7. Penalizao de agentes polticos e de servidores pblicos, com base numa lei
de responsabilidade fiscal;
8. Participao da Sociedade nos processos de planejamento e oramento, de
forma abrangente e inovadora, direta e personalizada.
Tentativas de maximizao das decises da sociedade (public choices)
Um sistema econmico ideal pode ser imaginado como sendo aquele que pe
disposio dos seus administradores todos os fatores determinantes para uma tomada de
decises com mxima eficincia alocativa. Administrado profissionalmente, tal sistema
maximizaria, tambm, as curvas de possibilidades produtivas dessa Sociedade e desse Estado
ideais
30

Os sistemas econmicos reais caracterizam-se por no disporem e, em conseqncia,
no oferecerem aos seus administradores as condies exigveis para decises ideais.
Oferecem, no entanto, sempre, condies para serem determinadas as melhores decises em
funo de realidades histricas e geogrficas.
Assim, nas economias mais prximas das condies ideais, observa-se um ambiente
decisrio objetivo e convergente, isto , com poucas opes alocativas. As decises
oramentrias tendem a ser incrementais
3
!, em coerncia com demandas centradas nos seus
estgios de desenvolvimento quase completos. Ainda, quanto mais avanada for essa
economia, melhor seus fatores determinantes estaro combinados, restando pouca escolha
31
discricionria para os administradores locais. Inversamente, nas economias menos avanadas,
o ambiente decisrio tender a ser subjetivo e divergente, refletindo a possibilidade de serem
feitas escolhas muito variadas perante poucos recursos disponveis para desenvolver o status
quo das respectivas Sociedades. Nestas, tende a ocorrer uma relao inversa entre a
quantidade de decises alocativas e a eficincia do sistema oramentrio. Quanto maior o
nmero de decises necessrias para implementar as fases do ciclo oramentrio descrito
acima, menor tender ser a adequabilidade dos recursos econmicos, polticos e sociais por
unidade de itens oramentrios. Quanto menores forem tais recursos, maiores sero as
disputas por escolhas pblicas maximizantes. Essas disputas tendero para uma incorporao
no processo decisrio local de aspectos personalsticos, subjetivos, culturais e ideolgicos
especficos. Todos esses fatores tendero a impedir sejam obtidos nessas Sociedades
resultados oramentrios mximos em qualquer das suas dimenses: econmica, poltica ou
social. Ou seja, quanto menos desenvolvida for uma Sociedade, os custos sociais tendero a
ser maiores para se chegar a decises oramentrias razoveis dos pontos de vista econmico
ou poltico. Nas economias em desenvolvimento, como a do Brasil, a participao (e
avaliao) da Sociedade quanto s melhores decises para a alocao dos recursos disponveis
crucial. Ela - essa participao social - dever minimizar as disputas entre tecnocratas do
sistema oramentrio e polticos interessados, para induzir convergncia no ambiente
decisrio e, assim, aumentar a eficincia do sistema oramentrio. Resultados inadequados,
com um custo insuportvel para o conjunto da Sociedade, podero advir de uma participao
social difusa ou confusa quanto s suas prprias escolhas sobre o melhor caminho eleger
rumo aos macroobjetivos de desenvolvimento sustentvel e de emancipao.
No caso brasileiro, o conhecimento da distncia entre a qualidade de vida dos pases
de economia avanada e a realidade nacional, cria um desafio decisrio para as polticas
pblicas: como alcanar nveis cada vez melhores de qualidade de vida, cuja administrao e
32
custo requerem oramentos e eficincia social inexistentes por razes histricas, culturais e
estruturais? O que a Sociedade brasileira poder fazer para maximizar a eficincia das suas
escolhas coletivas, a partir das suas heranas naturais, culturais e de oportunidades
internacionais viveis? Num mundo globalizado, a sociedade brasileira estar diante do fato
de ter que escolher caminhos que a levem a um encontro com sua prpria identidade humana
e histrica, sem precisar imitar outras sociedades, por mais bem sucedidas que sejam. Poder
colecionar decises parciais maximizantes, adotando metodologias para avaliar a contribuio
efetiva (impacto) de decises oramentrias parciais na integrao matemtica de uma funo
representativa do seu desenvolvimento sustentado.
Popularidade da democracia em todo o mundo civilizado
Giddens (1996) se refere popularidade da democracia em todo o mundo civilizado.
Ele analisa a preferncia da Sociedade por esse sistema de governo ao estudar os fatores
determinantes da sua transformao e aperfeioamento. Esse autor percebe os institutos
democrticos formais (a que ele se refere como ortodoxias) recebendo contnuas
interferncias (algumas em nvel de conflitos e problemas sociais) de quatro reas interligadas
do contexto social: (1) da vida pessoal, sujeitas a tantas e rpidas mudanas em sua intimidade
hoje em dia; (2) de uma difuso global da proliferao de movimentos sociais e de grupos de
auto-ajuda; (3) da democratizao das organizaes empresariais, "na qual a influncia
combinada da globalizao e da reflexividade to marcada"; (4) de uma nova ordem global
com influncias democratizadoras em nvel mundial, apontando para a harmonizao dos
conceitos de direitos humanos (e, portanto, de cidadania) e direitos comerciais. A sociedade,
para Giddens et ai. (1995), procura viabilizar a construo de uma nova ordem democrtica a
partir da intimidade individual, passando por uma reflexividade no plano comunitrio e
desembocando no nvel internacional. Essa teoria permite seja derivada uma inferncia
sociolgica do jeitinho brasileiro (Vieira et aI., 1982; Marta, 1990), um comportamento
33
adaptativo aos reveses da relao Estado-Sociedade: um cidado pode no se conformar em
ser mal atendido por via endgena nalgum dos institutos democrticos formais do pas; se este
mesmo cidado tiver conhecimento de uma via exgena
32
que lhe coloque ao alcance aquele
atendimento frustrado, poder reflexivamente praticar ato ou dele abster-se, ofendendo um
direito democrtico de natureza maior, sem ter, embora, atentado contra as instituies nem
pretendido modific-las, mas comportar-se reflexivamente diante da necessidade,
oportunidade e convenincia de atingir seu pessoal objetivo. Deixado de lado aspecto
avaliativo de desvio de conduta das partes envolvidas cabe-me perguntar: o jeitinho brasileiro
contribui ou obstrui a democracia nacional?
Uma era de auto-avaliao da Sociedade
Em Pelas Mos de Alice: o social e o poltico na ps-modernidade, Souza Santos
(1996) afirma que "o paradigma cultural da modernidade constituiu-se antes de o modo de
produo capitalista se ter tomado dominante e extinguir-se- antes deste ltimo deixar de ser
dominante". A valia que ocorreu simultaneamente um excesso e um dficit no modo de
produo da modernidade. Ele v excesso nas situaes em que o paradigma da modernidade
promoveu uma produo de bens maior que a expectativa da Sociedade, de tal modo que
excedeu conceitos morais e econmicos relacionados com necessidades humanas razoveis; e
avanou para uma promoo de demandas inimaginveis, inclusive imorais e de economia
questionvel como os espasmos consumistas de segmentos economicamente privilegiados da
Sociedade. Santos v dficit no modo de produo da modernidade nos casos onde e quando
esse paradigma tomou-se obsoleto antes de atingir os fins a que se props. Exemplos desse
dficit esto no ncleo de hiatos sociais e de crises prprias da transio que caracteriza o
paradigma que se seguiu ao da modernidade. Santos considera inadequado nomear esse novo
paradigma de ps-modernidade porque o tempo que estamos vivendo. Tempo de transies
semicegas e de crises semi-invisveis, afirma. Em trabalho recente, Arbex e Tognoli (1996)
34
fazem observaes oportunas, relacionadas a algumas situaes ilustrativas desse excesso e
dficit do paradigma da modernidade:
Relativismo no auge: caem o muro e as ideologias;
Escndalos: a moda no tempo das drogas e da aids;
Perspectiva dos otimistas: a tecnologia como um mito;
Advertncia dos pessimistas: a tecnologia como ameaa socializao humana;
A sociedade das tribos: uma enxurrada de vises negativas - a gerao X;
Artes: a msica que no msica;
Poder estratgico: contracultura versus cocana - a era da "narcodemagogia";
Assuntos da ONU: o crime engoliu as cidades - a excluso social a grande
questo.
O que so excessos? O que so dficits? Para onde estamos indo todos? Existem
escolhas?
Esta dissertao pretende ser uma frmula no mgica, de avaliao de impacto das
escolhas da Sociedade; da sua aprovao (ou no) do desempenho dos Governos e da misso
do Estado; das polticas pblicas produzidas a partir de relaes mutuamente reflexivas.
Relaes dialgicas, portanto.
Relaes Dialgicas: Uma era de avaliao do Estado pela Sociedade
Avaliar o Estado uma pretenso, mesmo pela Sociedade que o legitima. Porm, o
povo acredita ser o tempo o melhor dos juzes para tudo. S-lo-, tambm, para avaliar o
Estado? Eis aqui, de modo popular, o germe da avaliao de impacto: muitas obras feitas por
homens de escol trouxeram grades beneficios para a humanidade, alguns, inesquecveis.
Certamente, o impacto dessas obras o que foi grande, tomando-as inesquecveis. Seriam os
35
seus efeitos visveis o que o tempo julgou como sendo grandes? Na atualidade, obras
grandiosas e obras medocres so feitas sob a administrao do Estado ps-moderno. As
polticas pblicas devem se constituir de programas quantificados em ciclos de planejamento
contextualizado para produzirem efeitos duradouros (impactos) semelhantes aos daquelas
obras benemritas. No obstante muitas polticas pblicas sejam despidas de propsitos assim
durveis ou visveis, como diversas polticas sociais pontuais, devem possuir dimenses que
permitam serem avaliados seus impactos na conquista permanente do desenvolvimento
humano. As polticas pblicas tendem a acompanhar a evoluo do interesse geral por valores
menos materiais da pessoa humana, como os associados ao conhecimento, cultura, razo,
filosofia e emancipao. Portanto, valores orientados para uma satisfao duradoura do ser
no humano. A avaliao de impacto de polticas pblicas deve considerar essa tendncia. Com
ou sem smbolos eternos, o impacto das polticas pblicas tende a ser percebido, medido e
avaliado de uma forma reflexiva. Isto pode requerer, de uma metodologia de avaliao de
impacto, considerao com variveis subjetivas, correspondentes do comportamento social,
adaptado por reestruturao paradigmtica da relao dialgica Sociedade-Estado.
36
NOTAS
I Formas inovadoras de encaminhamento de interesses individuais ou coletivos passaram a ser feitos com nova
segurana jurdica, ao abrigo de normas constitucionais, tais como oramentos participativos, denncia
telefnica gratuita ( "disque denncia" ), ouvidoria pblica, escritrios de defesa gratuita do consumidor
(Procons) e semelhantes.
2 Processo brasileiro segundo o qual se verificam as escolhas pblicas. Uma discusso dos marcos conceituais e
das premissas das polticas pblicas brasileiras apresentada no prximo captulo. Uma viso dos ciclos bsicos
das polticas pblicas encontra-se na Ficha Tcnica 4.10.
3 Ver a palestra do Senador Nelson Carneiro, comemorativa do centenrio do TCU, in: Revista do Tribunal de
Contas da Unio. Braslia: TCU, 1990,21(46): 35.
4 A ABRH-PR dedicou todos os tema do Congresso Anual de 1997, em Curitiba-PR, discusso aprofundada
das relaes de trabalho a partir do ponto de vista do ser humano.
5 Podem ser consultados exemplos ilustrativos de organizao e agitao como instrumento de participao
popular no debate de polticas pblicas temticas, como poltica anti-discriminatria, na seguinte pgina da
Internet <www.dhnet.org.br/direitos/agitar>; idem, de experincias inovadoras em servios urbanos como
instrumento de controle social, na pgina <juno.ibam.org.br/urbanos/assunt02Iblt5 _int.htm).
6 "No h muito, a palavra corrupo era vocbulo quase inteiramente desconhecido do grande pblico,
raramente pronunciado e, mais que isso, traduzia um problema que no perturbava as naes, nem mesmo a
nossa.". Feder (1997, p. 113).
7 Ver o modelo matemtico desenvolvido no captulos 5 e 6.
8 Como pode ser apreendido na Ficha Tcnica 4.13, no Captulo 4.
9 Em geral grande o nmero de variveis presentes na implantao de uma rodovia. A fiscalizao do seu uso
adequado, entretanto, pode limitar-se ao controle quantitativo do peso transportado por uma unidade mvel e
velocidade desta, tornando-se irrelevantes as demais variveis. No caso da administrao tributria, as
informaes fundamentais para avaliao do servio de transporte prestado com utilizao dessa rodovia seriam
outras, ainda compreensveis, necessariamente qualitativas quanto aos sujeitos responsveis e natureza da
prestao.
lO O setor industrial brasileiro tem sido convocado a aumentar o volume exportado. Entretanto, para crescer
adequadamente, a produo depende do setor eltrico estatizado que no tem ampliado a oferta por falta de
investimentos (Arruda, 2000). A Sociedade, no entanto, tem sido levada a acreditar que o esgotamento da
capacidade geradora de eletricidade devido falta de chuvas nos ltimos anos (Cabral, 2001).
11 Cito alguns dispositivos regentes desta matria na CF-88: Art. 3; Art. 21 ao 31; Art. 49, inc. IX e X; Art. 165
ao 167.
12 Porque foi e ser alterado em funo de cortes, remanejamentos ou acrscimos que o desfiguram ao ponto de
ser convertido, como afirma Silva (1993), numa fico administrativa.
13 Conforme CF-88 Art. 163 e 164; Lei 4.320/64 e alteraes; Lei Complementar n 10112000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal); e legislao decorrente.
14Ver o conceito de "antes" apresentado no Captulo 4, segundo a metodologia de Franco e Cohen.
15 Ver mesa redonda A Crise No Est To Ruim Assim na revista Conjuntura Econmica. Rio: FGV, 2001,
55 (7): 26-35, ms de julho.
37
16 O "como medir" justamente uma modelagem metodolgica.
17 Cf. CF-88 Art. 58 2 inc. 11, IV e VI.
18 Ver as explanaes de Antnio Christofoletti no verbete "controle", in Enciclopdia Mirador Internacional.
Rio de Janeiro: Britannica, 1972.
19 O Frum Social Mundial realizado de 25 a 30 de janeiro de 2001, em Porto Alegre-RS, dever ser reeditado
como um espao brasileiro e internacional para a reflexo e a organizao de todos os que se contrapuzerem s
polticas neoliberais atravs construo de alternativas para priorizar o desenvolvimento humano com superao
da dominao paradigmtica dos mercados em cada pas e nas relaes internacionais. Para mais detalhes sobre
esse frum consultar < www.fittel.org.br/formacao/forum_social/fms.htm> .
20 Souza Santos (1996), entusiasma o leitor com uma anlise sociolgica abrangente do mundo atual.
21 Lei N 10.028, de 19 de outubro de 2000.
22 Ou numa avaliao da efetividade do Estado em atender as demandas da Sociedade. Conceitualmente, esta
expresso lingstica deve conduzir mesma avaliao de impacto da performance estatal em face das
expectativas do conjunto da sociedade brasileira, contida na expresso preferida no texto.
23 Como objetivo, a nova ordem oramentria introduzida pela LC-lO 1/2000, condiciona uma articulao dos
planos de longo prazo com os oramentos anuais e sustentabilidade financeira de ambos.
24 Cf. CF-88 Art. 70 ao 75.
25 Cf. CF-88 Art. 34 ao 43.
26 Cf. CF-88 Ttulo 11 - Dos Direitos e Garantias Fundamentais (Art. 5 ao 17) e Ttulo VIII - Da Ordem Social
(Art. 193 ao 232).
27 Cf. CF-88 Ttulo VI - Da Tributao e do Oramento (Art. 145 ao 169).
28 Distinguir o que seja pblico ou privado por uma tica patrimonial pode ser muito diferente de distinguir e
manter muito diferenciados mtodos de trabalho, comprometimento profissional, qualidade de servios
prestados, enfim, tecnologias administrativas pblicas e privadas. Desde a Proclamao da Repblica a
administrao pblica brasileira tem se ajustado ao modelo gerencial privado, inclusive quanto prestao de
contas dos resultados. Cem anos depois, a CF-88 consolidou anseios por aperfeioar o Estado Brasileiro,
respeitadas as autonomias federativas, no sentido de promover a cidadania. Esta premissa, na dcada de 90,
recebeu influxos internacionais tanto tericos quanto operativos. Num ambiente global, a Sociedade brasileira
vem percebendo e aprendendo o que seja exatamente e como deseja que se relacionem instituies pblicas e
privadas, tecnologias pblicas e privadas, porque, sob administrao estatal ou particular, o protagonista
principal, o paciente dos agentes pblicos e privados permanece sendo o cidado brasileiro - a Sociedade.
29 O Art. 37 da CF-88 discrimina como atributos dessa transparncia: a publicidade, a legalidade, a
impessoalidade e a moralidade.
30 Uma curva de possibilidades de produo descreve as melhores decises economlcas para obteno de
impactos alternativos, supondo um pleno emprego de recursos, por definio, escassos (Rossetti, 1991).
31 O incrementalismo oramentrio caracteriza uma concepo do processo poltico, apoiada em estudos
empricos do processo oramentrio, segundo a qual no existiria elasticidade na alocao de recursos para as
polticas pblicas. Cameron, Cameron e Hofferbert (1976) discutiram incrementalismo e no-incrementalismo na
poltica pblica brasileira com um trabalho apresentado no Seminrio Internacional de Anlise de Polticas
Pblicas.
32 Uso a expresso via endgena no mesmo sentido de via normal ou regulamentar, dentro do estado de direito; e
via exgena no sentido de via alternativa, "arriscada", de um ponto de vista do controle social; e.g.: via
endgena - importao negada pela alfndega; via exgena (jeitinho) - a mesma importao facilitada por
descaminho, uma infrao aduaneira; se a mercadoria for proibida, a via exgena resultar num crime de
contrabando.
PARTE 11
EPISTEMOLOGIA PARA AVALIAO DE IMPACTO
DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
Nos dois prximos captulos devero ser examinadas as premissas das polticas
pblicas brasileiras no perodo que se inaugurou com a Constituio Federal de 5 de
outubro de 1988 e a epistemologia resultante de trabalhos e ensinamentos de autores
acreditados em avaliao de impacto de polticas pblicas.
luz dos fundamentos da relao Estado-Sociedade presentes no Brasil na
ltima dcada do Sculo XX, sero objeto de exame, no Captulo 3, os marcos
institucionais do desenvolvimento nacional inscritos na prpria Constituio Federal,
bem como os marcos conceituais econmicos, polticos e sociais, com os quais a
Sociedade brasileira passou a conviver no contexto interno e a se desenvolver num
contexto externo globalizado. Os estudos contidos no Captulo 3 devero conduzir a
uma aprendizagem pragmtica do jeito brasileiro de administrar empreendimentos
pblicos e privados de repercusso em massa.
A epistemologia dever ser o foco do Captulo 4. Ao final desse texto dever ser
possvel uma compreenso do objeto da avaliao de impacto de polticas pblicas e do
referencial terico suporte para ser formulada uma metodologia compreensiva. Dever
ser possvel perceber uma poltica pblica como um balance da relao Estado-
Sociedade e como uma escolha coletiva, resultante de um processo decisrio pontuado
por profissionais formuladores, governos promotores, polticos, grupos de interesse,
protagonistas e profissionais de avaliao. Devero ser compreendidos alguns nveis das
polticas pblicas brasileiras. Mas o Captulo 4 no dever incluir nos seus propsitos
estabelecer uma teoria geral sobre a avaliao de impacto de polticas pblicas no
Brasil.
CAPTULO 3
Premissas das Polticas Pblicas Brasileiras
Marcos conceituais a partir da Constituio Federal de 1988
o Brasil, desde a Proclamao da Repblica, evolui sob a gide da ordem e do
progresso. Os potenciais brasileiros da sua natureza apontam um sentido recorrente para o seu
destino: o desenvolvimento para a prosperidade. Este tem sido o ideal poltico de memorveis
lembranas histricas. Assim, tambm, o bojo de planos de desenvolvimento concatenados na
era de Vargas e, depois, na de Juscelino. As ditaduras que marcaram vigorosamente a histria
subseqente insistiram no mesmo ideal: ordem interna com progresso sustentvel. Tendo
chegado Constituio Federal de 1988, os cidados brasileiros passaram a conviver com um
esprito de ordem e progresso inteiramente renovado. Como em pocas de afirmao da
nacionalidade, as pessoas, individualmente ou atravs grupos de interesses, passaram a influir
na agenda pblica, inserindo-lhe polticas de alcance social e acreditando que os novos
polticos dariam conta de realiz-las em nveis de impacto desenvolvimentista.
As polticas pblicas aps o advento constituinte de 1988, passaram a ser marcadas
pela abertura do mercado interno ao comrcio exterior. Um primeiro esforo para implantar
novo plano econmico de combate inflao
1
evoluiu para polticas urgentes de
desenvolvimento da qualidade e da produtividade nacional
2
. O Brasil precisava tanto de
cincia e tecnologia quanto de diplomacia multilateral orientada para a integrao
internacional. Consolidaram-se, simultaneamente, os movimentos a favor da formao de
novos blocos de pases (blocos econmicos, segundo uma percepo reducionista) e a favor
da fuso de grandes empresas em mega-multinacionais. O Brasil e o Mundo haviam entrado
para o que Galbraith (1982) chamou de era da incerteza. Nas polticas pblicas o estilo
empresarial desse momento de economia aberta afetou o paradigma patrimonialista de
administrao fechada, sendo necessrio redenominar seus agentes de gestores pblicos, para
deferir-lhes alguma responsabilizao pessoal quanto aos resultados individuais, a serem
40
mensurados em termos de eficincia, eficcia e efetividade. O resultado agregado dos novos
estilos gerenciais na administrao pblica introduziu no Brasil dos anos 90 uma preocupao
(ex-ante) de causar impacto visvel e mensurvel (ex-post)3.
Intencionalmente, a premissa central das polticas pblicas brasileiras nesse perodo
foi caracterizada por uma busca de desenvolvimento sustentado com o objetivo de inserir a
economia brasileira no chamado primeiro mundo e, pari passu, situar os indicadores sociais
brasileiros, medidos internacionalmente, em nveis compatveis com o daqueles das
economias desenvolvidas
4
. Uma avaliao de impacto criteriosa seria necessria para apurar
um julgamento fundamentado sobre uma possvel mudana paradigmtica das polticas
pblicas brasileiras, nesse nterim, de poltico-econmicas para scio-econmicas. Mas, como
se avaliaria o impacto dessas polticas pblicas brasileiras? Impacto econmico? Poltico? Ou
Social? Ou outros impactos? Com quais premissas se formularia uma metodologia de
avaliao de impacto? Deveriam ser avaliadas em si mesmas, respeitando suas
especificidades? Ento, como se avaliaria uma combinao de seus impactos parCIaIS,
simultneos ou no, sobre a Sociedade, o meio ambiente e o prprio Estado?
Respostas a todas essas intrigantes indagaesforam dadas ao cidado e Sociedade,
ao vivo, durante a dcada de 90. Os atos e fatos de cinco diferentes governos federais
s
encontram-se consumados para avaliao objetiva quanto diferena que fizeram (impacto).
Tendo em mente essas reflexes, so recapitulados, nas Fichas Tcnicas 3.1 a 3.3, o
que podem ser os marcos conceituais das polticas pblicas brasileiras a partir de outubro de
1988.
Na Ficha Tcnica 3.2, deve ser destacado, como incentivo para o futuro da avaliao
de impacto de polticas pblicas no Brasil, o instituto da prestao de contas, em sua vocao
poltica. Quando o Poder Poltico se interessar a responder substantivamente aquelas
41
indagaes intrigantes? Que outra misso maior ou melhor ter, que avaliar e julgar o impacto
de todos os poderes pblicos e privados?
Ficha Tcnica 3.1
Marcos Conceituais das Polticas Sociais Brasileiras a partir da CF -88
Novos direitos e garantias fundamentais:
Cidadania
Dignidade da pessoa humana
Prevalncia dos direitos humanos
Valores sociais do trabalho
Liberdade
Justia
Solidariedade
Bem estar, sem preconceitos e discriminao.
Polticas pblicas sociais constitucionais:

Poltica de educao

Poltica de desporto

Poltica de cultura

Poltica de Cincia e Tecnologia

Poltica de sade

Poltica de previdncia

Poltica de assistncia social

Poltica urbana

Poltica da famlia

Poltica da criana

Poltica do adolescente

Poltica do idoso

Poltica de comunicao social

Poltica rural

Poltica do meio ambiente

Poltica do ndio
Ficha Tcnica 3.2
Marcos Conceituais da Poltica Brasileira a partir da CF -88
Estado de direito constitucional
Regime democrtico
Pluralismo poltico-partidrio
Soberania popular: eleies e reeleies
Sistema presidencialista de governo
Organizao governamental com trs poderes autnomos
Prestao de Contas
Poltica Interna
Poltica Federativa
Descentralizao poltica
Descentralizao administrativa
Participao popular
Escolhas coletivas
Direito de ao popular
Poltica de direitos polticos
Poltica sindical
Erradicar a marginalizao poltica
Poltica Externa
Independncia nacional
Autodeterminao dos povos
No-interveno

Igualdade entre os Estados

Defesa da paz

Soluo pacfica dos conflitos
42

Relaes internacionais multilaterais

Acordos internacionais

Tratados internacionais

Convenes internacionais
Ficha Tcnica 3.3
Marcos Conceituais das Polticas Econmicas Brasileiras a partir da CF-88
Assegurar existncia digna a todos os brasileiros
Ordem econmica
Sistema financeiro nacional
Estabilidade monetria
Desenvolvimento nacional
Polticas econmicas domsticas

Poltica agrcola

Poltica industrial

Poltica comercial

Poltica de servios

Poltica do trabalho
Buscar o pleno emprego
Poltica de produtividade e qualidade
Valores da livre iniciativa
Poltica de renda
Poltica fiscal
Equilbrio fiscal
Poltica de desestatizao
Poltica tributria
Erradicar a pobreza
Reduzir as desigualdades regionais
Funo social da propriedade
Funo das micro e pequenas empresas
43
Polticas econmicas internacionais
Soberania
Abertura econmica
Sistema financeiro internacional
Blocos regionais
Blocos sub-regionais
Globalizao
Organizaes econmicas internacionais
Organizaes financeiras internacionais
Superavit da Balana comercial
Equilbrio do Balano de pagamentos
44
Ajustes das instituies brasileiras ao ambiente internacional
No curto lapso histrico da ltima dcada o Brasil nasceu de novo. Os brasileiros
redescobriram o prprio pas e redescobriram o mundo l de fora. Um plano econmico anti-
hiperinflao incluiu uma abertura internacional que faz lembrar o incio do perodo imperial,
quando da chegada da corte portuguesa, quase duzentos anos atrs. Esse foi um autntico
choque econmico, percuciente em todos os setores da vida nacional. O impacto mximo
desse choque teria incidido sobre o conjunto das polticas pblicas federais, estaduais e
municipais. Evidncias - no avaliaes de impacto - indicam que o incio e o fim da dcada
de 90 no guardam qualquer semelhana entre si. No incio, aconteceu o maior confisco de
ativos financeiros da histria econmica do pas; foi assinado o Tratado de Assuno que
criou o Mercosul - Mercado Comum do Sul - e foi realizada a ECO-92: Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro. Seguiu-se a
primeira cassao de um Presidente da Repblica, como desdobramento da cassao de
diversos deputados federais pelo Congresso Nacional, em legtimo e livre funcionamento;
todos por improbidade no desempenho de cargos e funes pblicas. No final da dcada,
muito trabalho legislativo havia sido feito para aprovar leis complementares exigidas pela
Constituio de 1988 e aprovar reformas constitucionais j indispensveis "globalizao".
Nesse clima de mudanas estruturais para uma economia aberta, foi acelerada a privatizao
das empresas estatais e criadas instituies reguladoras correspondentes. Apesar das
turbulncias que marcaram as relaes internacionais, a poltica interna brasileira e os
sistemas financeiros globalizados, a economia brasileira foi contemplada com uma expressiva
elevao da poupana externa. Os investidores internacionais acreditaram no empresarialismo
de mercado do pas e inverses crescentes foram feitas no pas, como indicadas na Ficha
Tcnica 3.4.
45
Ficha Tcnica n 3.4
Poupana Externa como Percentagem do PIE na Dcada de 90
ANOS
%
1990 1,07
1991 1,17
1992 -0,92
1993 0,76
1994 0,92
1995 2,82
1996 3,15
1997 4,38
1998 4,95
1999 4,51
Fonte: Revista Conjuntura Econmica. Rio: FGV -IBRE, 55(3): Conjuntura Estatstica XIX-Contas Nacionais
Premissas das Polticas Pblicas Brasileiras a partir da CF-88
Os mandamentos constitucionais sociais, polticos e econmicos combinados com a
necessidade de serem harmonizadas crenas e premIssas nacIonaIs com paradigmas
internacionais novos, introduzidos pelas relaes exteriores crescentes desde a abertura
econmica, criaram um clima de ajuste das instituies brasileiras. Ao longo da dcada, esses
ajustes estruturais foram produzindo o que, na Ficha Tcnica 3.5, denomino premissas das
polticas pblicas brasileiras a partir da Constituio Federal de 1988.
Destaquem-se as extenses de cada uma das seis agendas sumariamente apresentas.
Estado e Sociedade brasileiros precisavam e vm construindo uma relao de governana e
desenvolvimento, como caminho democrtico para vencer, de forma sustentada, grandes
46
antinomias presentes nas polticas pblicas brasileiras, quais sejam tendncias oscilantes entre
privatizao e estatizao; integrao e alienao; crescimento e estagnao; harmonizao e
imposio; participao social e confrontao social; automao e atraso; responsabilidade
fiscal e corrupo; investimento produtivo e especula0
6
.
No diminuto universo da histria brasileira estudado nesta dissertao penso estarem
concentrados e expostos apreciao pblica, inclusive internacionalmente, os marcos
conceituais das crenas, fundamentos e premissas da civilizao brasileira.
No foi encontrada, nem em institutos infraconstitucionais (ordinrios), como de fato
no consta das Fichas Tcnicas citadas, uma poltica de qualquer natureza destinada a avaliar
frontalmente, compreensiva e sistematicamente, o impacto conjunto ou os impactos
individualizados das polticas pblicas brasileiras, assim sujeitadas a incertezas dinmicas do
contexto interno e do internacional. A prestao de contas pblicas poder manter-se cativa na
proviso discricionria do Estado. Dela precisar a Sociedade como um instrumento
disponibilizado para exercer um poder estratgico, constitucional, no controle da relao
Estado-Sociedade, no Brasil.
Sem alimentar falsas expectativas de que uma avaliao (de impacto) poltica evolva
da letra da Constituio Federal ou das estaduais ou municipais decorrentes, poder o cidado
brasileiro, assistido por profissionais qualificados em metodologias de avaliao de impacto,
cobrar retornos consistentes dos discursos polticos eleitorais no Sculo XXI. Planos de
governo plurianuais, oramentos anuais, projetos aprovados e aes continuadas no dia-a-dia,
bem como tratados, convenes e pactos internacionais constituem fontes de conhecimento
crtico de impactos a serem avaliados quanto a seus efeitos previstos e no previstos, tanto nos
interesses pblicos nacionais quanto nos internacionais.
47
Ficha Tcnica 3.5
Premissas das Polticas Pblicas Brasileiras a partir da CF -88
Administrao pblica nacional
Polticas sociais Poltica Polticas econmicas
Incluso cidadania Reforma poltica (eleitoral) Austeridade fiscal
Combate s desigualdades Combate corrupo Estabilizao econmica
Acesso ao atendimento judicial Responsabilidade fiscal Administrao cambial
Combate violncia estrutural Qualidade e produtividade do Qualidade e produtividade
Reforma do sistema de sade
servio pblico agrcola
Combate s ms condies
Defesa do consumidor Qualidade e produtividade
industrial
sanitrias Decoro parlamentar
Combate m qualidade da Produo legislativa
Qualidade e produtividade nos
servios
educao
Prestao de contas pblicas
Produtividade e qualidade
Socorro social (solidariedade)
Reformas constitucionais
comercial
Consolidao da democracia
Atualizao cientfica e
tecnolgica
Administrao pblica internacional
"Social policies" "Politics" "Economic policies"
Aumento do IDH-ndice de Viso positiva do Brasil e do Combate especulao
desenvolvimento humano mundo financeira
Afirmao e integrao MuI tilateralismo Conquista de confiana dos
internacional pelo turismo,
Consolidao do MERCOSUL
agentes financeiros
cultura, desporto, intercmbio
educacional em graduao e ps-
Participao em misses da Org.
Consolidao de parcerias
graduao.
das Naes Unidas
estratgicas
Implementao das polticas
Conquista de uma vaga no Cons.
Atrao de capitais
celebradas em convenes,
de Segurana da ONU Atrao de turistas
acordos e tratados
internacionais.
Consolidao de papel em Conquista de novos mercados
Implementao da Agenda 21
organizaes multilaterais como
Atualizao cientfica e
FMI, BIRD, BID, OIT, OMS,
OMC, UNESCO, UNICEF.
tecnolgica
Balana comercial superavitria
Expanso do balano de
pagamentos
48
NOTAS
1 "Do vasto conjunto de medidas ( ... ) destacam-se dois grupos de caractersticas e contedos razoavelmente
distintos: aqueles de natureza econmica (a includas a reforma monetria, o congelamento temporrio de ativos
financeiros, as medidas fiscais etc.) e um outro grupo reunindo medidas relacionadas com as alteraes na
estrutura da Administrao Pblica, com as mudanas na poltica de pessoal e na gesto do Setor Pblico ( ... )"
(Castanhar, 1990).
2 Como se depreende lendo uma das polticas mais urgentes do Governo Collor direcionada a produtividade
industrial e o comrcio exterior (Santos et aI., 1992).
3 O prprio Presidente Collor fez-se a si mesmo um mascote desse estilo de administrador pblico "novo" (Cf.
Figueiredo, 1994).
4 Em 1998, o Brasil foi includo pela primeira vez entre os pases de desenvolvimento social elevado no
Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano, elaborado anualmente pelo PNUD-Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento.
5 Pela ordem, Jos Sarney, Fernando Collor, Itamar Franco, Fernando Henrique - I e Fernando Henrique - 11. A
meu ver os dois governos do Presidente Fernando Henrique so diferentes e distintos em conceito, misso e
impacto. Mas quanto e como diferentes e distintos so esses cinco perodos de governo. Ademais, seus efeitos
estariam plasmados nas esferas subjacentes estaduais e municipais.
6 O embaixador Luiz de S. C. Correa fez oportuno balano dessas antinomias em O Brasil e o mundo no limiar
do sculo: diplomacia e desenvolvimento, in Revista Brasileira de Poltica Internacional, Braslia: IBRI, 1999,
42 (1): 5-29.
CAPTULO 4
EPISTEMOLOGIA
Neste captulo, est reunida a epistemologia sobre a avaliao de impacto de polticas
pblicas construda nas ltimas dcadas do Sculo xx. Ser utilizada uma linguagem
estruturada com desenhos, quadros e tabelas, num esforo de sumariar conexes lgicas que
merecem destaque numa reviso dos conhecimentos essenciais acumulados.
Existe um cipoal terminolgico, como afirmam Castanhare Costa (1998), envolvendo a
teoria e a prtica da avaliao de polticas pblicas. Bem por isto, este captulo comea com
uma reviso desta questo terminolgica. Procura-se dirigir este esforo para trs propsitos:
primeiro, concatenar termos tcnicos e suas lgicas com a metodologia objeto desta
dissertao; segundo, arejar a argumentao epistemolgica com vises da utilidade da
avaliao de impacto de polticas pblicas para a Sociedade; e em terceiro lugar, para
examinar a viabilidade terico-prtica de se avaliar impacto de polticas pblicas no Brasil.
avaliao
o termo avaliao tem sentido especfico para os profissionais de educao. Segundo
Durham (1992), trs questes tm centralizado os debates envolvendo as polticas pblicas do
setor: a democratizao, a autonomia e a avaliao.
Desde os projetos educacionais at os mais arrojados empreendimentos pblicos ou
privados a avaliao deve ser um instrumento para explanar o impacto das atividades
humanas
I
. A avaliao, conduzida com habitualidade e mediante metodologia criteriosa, deve
aferir a competncia da administrao em transformar recursos oramentrios em utilidade
social. Assim, o objeto da avaliao de impacto dever ser o medir evidncias (quantidades)
e/ou entendimento (qualidades) das mudanas introduzidas num setor objeto da Sociedade
pelas polticas pblicas. A avaliao de impacto deve servir ao propsito de explanar a
distncia ou congruncia entre planos e realizaes correspondentes dinmica da relao
50
Estado-Sociedade. A partir desse fundamento deve subsidiar o processo de uma democracia
reflexiva, ensejando convergncia das energias de todos os atores participantes de uma
poltica pblica, bem como de todos os recursos administrveis por esses mesmos atores.
o objetivo intelectual da avaliao de impacto de polticas pblicas pode eqivaler
determinao matemtica de um vetor do desenvolvimento. Devem ser determinados
quantidades e atributos (qualidades). Enquanto a medio quantitativa deve informar ao
avaliador e usurios da avaliao a intensidade ou mdulo do objeto medido, a medio
qualitativa deve informar a natureza intrnseca ou essncia substancial medida. Quantidades
podem ser expressas em unidades digitais; atributos, em analgicas. Mdulos e atributos
carecem de comparao para serem mais bem compreendidos e administrados. Na atualidade,
essa comparao pode ser feita com utilizao conveniente de algum parmetro ou indicador
geralmente aceito. Assim, perceber uma poltica pblica como um vetor pode ser um artificio
til para se compreender a distncia (e o porqu da distncia) entre condies ambientais
"antes" e "depois", decorrentes de atos e fatos governamentais, intencionais ou no.
Avaliar deve ser um procedimento intelectual explicativo de um conjunto de
fenmenos determinados. Avaliar o impacto deve ser um processo de pesquisa de explicaes
necessrias e suficientes sobre a modificao prevista ou no prevista provocada por
determinado conjunto de fenmenos (polticas pblicas), entre dois ou mais momentos do
ambiente afetado. Para a Sociedade e para a administrao pblica do Sculo XXI a avaliao
de impacto poder vir a ser uma fonte estratgica de orientao para tomada de decises
adequadas e pertinentes sobre como recursos pblicos e privados devero ser alocados na
obteno de impacto maior e melhor.
51
Impacto
o conceito de impacto em avaliao de polticas pblicas deve ser compreendido
como uma diferena mensurvel entre duas avaliaes de um mesmo conjunto de fatos
pertencentes a um setor objeto da Sociedade, que teriam sido modificados por uma ou
algumas polticas pblicas. Assim, impacto deve ser uma medio da resposta a estmulos,
intervenes ou modificaes feitas nesse setor objeto da Sociedade.
Polticas Pblicas
o conceito do que seja pblico no Brasil pode divergir do que o seja em outros
contextos. No obstante, os captulos anteriores serviram ao propsito de situar a relao
Estado-Sociedade em nosso pas pelo vis de suas caractersticas histricas e culturais,
formadoras de nossas crenas nacionais. Assim, as polticas pblicas so tratadas segundo um
conceito brasileiro, com fulcro na Constituio Federal de 1988, como sendo escolhas
democrticas sobre alocaes de recursos pblicos para a conquista de um estgio avanado
de progresso (desenvolvimento econmico nacional) capaz de garantir a conquista e
manuteno de um estgio tambm avanado de ordem (desenvolvimento social e poltico).
A abertura econmica dos anos 90 repercutiu em todos os setores da Sociedade
nacional, introduzindo ajustes continuados tanto nas crenas analisadas quanto nas premissas
das polticas pblicas brasileiras. Como um exemplo, os conceitos de pblico e privado
mudaram com o programa de privatizao (de empresas e de servios estatais), impondo a
administradores pblicos e a administradores de empresas uma ampla homogeneizao de
seus paradigmas tericos, agora pelo convvio em um mercado sob regulao pblica.
No obstante a dinmica prpria dessas mudanas estruturais no Brasil, uma Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) pode ter se tomado um paradigma acolhedor do que venham a
52
ser, nos planos e nas prticas estatais, nossas polticas pblicas. Ali se especifica que no
podero ser feitos dispndios sem recursos oramentrios; e que recursos oramentrios no
podero ser alocados sem uma Lei de Diretrizes Oramentria anual; que por sua vez no
poder ser conflitante com um Plano Plurianual, traduzido em uma Lei de longo prazo para
todo o mandato poltico da administrao pblica. Ou seja, pode-se doravante admitir que as
polticas pblicas passem a ser projetos, programas continuados e aes planejadas no plano
plurianual e previstos nos oramentos anuais, ambos articulados por leis votadas
democraticamente.
Avaliao de impacto de polticas pblicas
A tendncia da avaliao de impacto de polticas pblicas aponta para mensuraes
agregadas de indicadores sociais, de forma a representar avaliaes abrangentes dos
resultados conseguidos pelas polticas pblicas, as quais podem ser mistas em suas
especificidades (qualidades). Aps dcadas de pesquisas
2
, pode-se demonstrar a validade de
frmulas de avaliao agrupando parmetros multi dimensionais, ponderado-os
convenientemente, numa modelagem compacta. Medies de fatos objetivos podem ser,
portanto, agregadas com medies de atos subjetivos, tais como atos polticos, morais ou
ticos. A Organizao das Naes Unidas, por exemplo, inovou ao publicar, em maio de
1990, o Relatrio sobre o Desenvolvimento Humano utilizando a frmula de Sen - ou HDI
(Human Development lndex) - composta por apenas trs variveis compreensveis e com a
qual compara direo, intensidade e sentido das polticas pblicas de pases aparentemente
incomparveis. Esse foi "um marco no que se refere apresentao conceitual do
desenvolvimento humano e ao processo metodolgico usado para quantific-lo" (Rodrigues,
1994, p. 4). Um marco animador para a teoria social, o planejamento, as estatsticas e a
avaliao de impacto de polticas pblicas
3
Chegou-se a um ndice composto de
53
desenvolvimento humano, englobando variveis analgicas heterogneas, a saber: sade,
educao e renda 4. Um ndice de modelagem semelhante pode ser formulado para medir o
impacto das polticas pblicas brasileiras a partir de critrios contextualizados localmente,
como equidade, propriedade poltica e sustentabilidade. Necessariamente, uma funo
matemtica dever suportar o agrupamento dessas dimenses heterogneas, neste caso,
variveis representativas de dimenses sociais, polticas e econmicas. Se tal ndice conseguir
comparar adequadamente dois status, correspondentes a dois momentos distintos,
pertencentes a um mesmo recorte scio-poltico-econmico-geogrfico, poder ser adotado
como o ndice local de impacto de polticas pblicas (lPP) e podendo, tal arranjo matemtico,
assumir o modelo sugerido na Ficha Tcnica 4.1.
Ficha Tcnica 4.1
Modelo de Avaliao de Impacto de Polticas Pblicas no Brasil
IPP = f (aDS, J3DP, XDE)
Onde:
a, ~ e X devem ser definidos pelo profissional avaliador - vista da avaliao de
impacto a ser realizada - como parmetros realsticos de um mix de variveis mnimas,
ncessrias e suficientes;
DS, DP e DE representam variveis sociais, polticas e econmicas, respectivamente e
consistentemente, de tal modo que IPP resulte numa avaliao compreensiva e capaz de
explanar um conjunto aberto de impactos componentes e identificveis com cada uma dessas
54
variveis. Este raciocnio lgico pode ser representado graficamente por uma notao como a
sugerida na Ficha Tcnica 4.2.
Ficha Tcnica 4.2
Conjunto aberto de impactos componentes e identificveis com as variveis da funo IPP
IPP=(aDS u J3DP uXDE)
Onde: u = operador matemtico para a unio de conjuntos ou subconjuntos de
elementos de anlise.
REFERENCIAL TERICO
Dror (1982), Subirats (1989), Franco e Cohen (1992), Saravia (1993), Monteiro (1997)
e Motta (1997) inspiraram a modelagem terica da metodologia de avaliao de impacto de
polticas pblicas brasileiras desenvolvida nesta dissertao. Nos tpicos a seguir ser
apresentado um resumo executivo do que pode ser suficiente destacar dos ensinamentos
desses acreditados autores, para utilizao na metodologia, ao final formulada.
Oror
As contribuies de Dror (1982) ao estudo das polticas pblicas so especialmente
importantes para governantes, polticos e seus agentes. Um estudo da sua teoria revela uma
viso qualitativa da gesto de polticas pblicas, conforme ilustra a sntese dos seus
ensinamentos na Ficha Tcnica 4.3. Dror parece adotar um posicionamento de interesse para
os cidados, privilegiando a avaliao que a Sociedade possa fazer das decises dos
55
governantes. Dror parece posicionar-se, tambm, numa interface da relao Estado-Sociedade
quando ensina as flexibilidades requeridas na anlise de polticas pblicas. Essa viso
qualitativa do campo de estudo da avaliao de polticas pblicas, de um ponto de vista
externo ao aparelho estatal, pode se constituir num conjunto de fatores determinantes no s
para a eleio ou reeleio dos representantes polticos pelos protagonistas das polticas
pblicas, como, principalmente (para esta dissertao), para a eleio de variveis e
indicadores adequados aos processos de medir, analisar e julgar as polticas pblicas. Em
verdade, avaliar o impacto de polticas pblicas pode ser um esforo de reconhecer facetas
intercomunicantes entre Estado e Sociedade, como as examinadas por Dror. Esta deve ser
uma das caractersticas obrigatrias de uma metodologia compreensiva: ser capaz de permitir
uma compreenso fundamentada, mensurvel e de comunicao dos seus resultados, em suas
muitas dimenses, com um mnimo ou nenhum rudo com espectadores internos e externos ao
aparelho governamental.
A metodologia de avaliao de impacto desenvolvida absorvendo grandemente o
pensamento de Dror. Ao influxo das qualidades pessoais e profissionais de um avaliador que a
utilize criativamente, poder captar variveis interpretativas dos valores integrantes ou
subjacentes s escolhas pblicas; abranger contextualizaes a cenrios construdos com fatos
reais ou simblicos; e permitir avaliao de impacto das polticas pblicas brasileiras pela
tica dessas interpretaes e contextualizaes subjetivas. Assim utilizada, a metodologia
permitiria ampliar a qualidade e a flexibilidade das anlises e da reportagem da avaliao de
impacto para limites inovadores.
56
Ficha Tcnica 4.3
Uma viso qualitativa da avaliao de polticas pblicas
A importncia
das decises
dos governantes
Flexibilidades
requeridas na avaliao
de polticas pblicas
Necessidades poltico-psicolgicas
Os meios de comunicao
Transaes de poder
O carisma
Polticas empresariais
Interdependncia
Administrao de crises
Reunies de lideranas
Conduo da Sociedade
{
Diagnsticos
Modelos normativos subjacentes: arquitetura
Metodologias
Consideraes polticas
Meio ambiente do poder
Caractersticas institucionais: realidade
{
Funes sistmicas
Expectativas
57
Subirats
A contribuio de Subirats (1989) para a epistemologia da avaliao de impacto de
polticas pblicas serve de roteiro para um profissional executar, na prtica, uma avaliao
criteriosa. Na Ficha Tcnica 4.4 esto resumidos os ensinamentos desse autor segundo sete
diretrizes consideradas de observao obrigatria para o sucesso de um profissional avaliador.
Um esforo foi feito para articular essas diretrizes com um conjunto de perspectivas
funcionais, atinentes a profissionais privados ou servidores pblicos, implicados com a
formulao, promoo ou gesto de polticas pblicas e com a respectiva avaliao de
impacto.
Embora a leitura feita dos ensinamentos de Subirats ponha em foco o aperfeioamento
dos gestores e avaliadores das polticas pblicas, sua abordagem tem influncia direta na
modelagem de uma metodologia coesa, vivel na prtica e de utilidade ampla para a
Sociedade.
Ao examinar o papel dos atores responsveis pelos acontecimentos formadores do
impacto sob avaliao, sem descuidar dos interesses pessoais e polticos presentes no
contexto, nem da utilidade ltima de que se devem revestir os trabalhos da avaliao para a
Sociedade, Subirats descortina elos de relaes causais importantes para agregar valor pblico
ao processo de avaliao de impacto.
Subirats pe em relevo os problemas a enfrentar no desenho de uma metodologia
especfica de avaliao de impacto, advertindo quanto aos usos possveis das anlises da
avaliao. Tais problemas podem se originar nas diferenas de perspectiva funcional entre
organizaes pblicas e privadas; formuladores, responsveis, patrocinadores, promotores,
58
beneficirios e protagonistas da poltica pblica a avaliar; ou da tnica das anlises
conducentes avaliao de impacto: se gerencial, poltica, jurdica, cientfica ou pragmtica.
Ficha Tcnica 4.4
Diretrizes e Perspectivas para Avaliao de Impacto de Polticas Pblicas
DIRETRIZES PARA O PROFISSIONAL A V ALIADOR PERSPECTN AS FUNCIONAIS IMPLICADAS
Gerencial
Perspectivas de anlise Poltica
Jurdica
Identificar necessidades no atendidas
Tipos de avaliao Aprendizagem: avaliao formativa ou corretiva
Prestao de contas: avaliao conclusiva
Problemas metodolgicos
Demarcar a polmica entre as metodologias cientfica e
e usos possveis das anlises da avaliao
pragmtica no campo da pesquisa aplicada s
avaliaes
Formuladores e responsveis por programas e projetos
Patrocinadores ou promotores de um programa/projeto
especfico
Marco interpessoal e poltico
Patrocinadores ou promotores da avaliao a realizar
Beneficirios ou participantes do programa/projeto a
avaliar
Conjunto de outros interesses pessoais presentes no
contexto
Qualificao de profissionais avaliadores Papel das organizaes de avaliadores
Instrumental: os resultados obtidos na avaliao
orientam aes imediatas ou mudanas nos
Utilidade da avaliao
programas/projetos
Conceitual: focaliza a capacidades e a maneira de
pensar os problemas e demandas temticas
Persuasiva: oferece argumentos para ataque ou defesa
de um determinado programa/projeto ou organizao
O avaliador de um programa coincide com o seu
formulador ou com o responsvel pelas pessoas
afetadas no interior da organizao?
Os avaliadores so independentes?
Protagonistas da avaliao
Se os avaliadores forem de uma organizao privada,
foram contratados pela mesma organizao objeto da
avaliao?
Se forem servidores de organizaes pblicas, estariam
profissionalmente interessados ou obrigados
funcionalmente a realizar avaliaes.
59
o pensamento de Subirats tem influncia direta na coeso, viabilidade prtica e
utilidade ampla com que se est buscando formular uma metodologia de avaliao de impacto
para as polticas pblicas brasileiras.
Franco e Cohen
Franco e Cohen (1992) transmitem uma teoria de gesto de polticas pblicas segundo
dois eixos conceituais: 1- tipos de estudo: investigao, investigao avaliativa, avaliao
propriamente dita e monitoramento; 2 - fases do ciclo das polticas pblicas: idia,
diagnstico, projeto, avaliao ex ante, correo, implementao, avaliao de processo,
correo, concluso do projeto, avaliao ex post ou de impacto. Assim, classificam os
procedimentos de avaliao como investigaes pertencentes ao quadro das anlises de
polticas pblicas. Segundo eles, uma poltica pblica composta por aes que se inserem
entre uma situao existente e uma desejada. Os prprios autores representam suas concluses
em um diagrama, semelhante ao mostrado na Ficha Tcnica 4.5.
, ento, intuitivo perceber que essas anlises possam ocorrer nos trs momentos
indicados no diagrama: na situao existente (antes de a poltica pblica ser implementada),
na situao concomitante (durante a implementao da poltica pblica) e na situao
modificada (depois da implementao dessa mesma poltica pblica).
Ficha Tcnica 4.5
Insero da poltica pblica entre as situaes existente e desejada
Situao Existente Poltica Pblica Situao Modificada
60
Franco e Cohen descrevem quatro tipos de estudo de polticas pblicas: investigao,
investigao avaliativa, avaliao propriamente dita e monitoramento. Ensinam que essas
diferenas esto associadas ao momento, objeto, objetivo, tcnicas e relao com a anlise da
poltica pblica.
Observe-se que Franco e Cohen fazem distino entre os conceitos de avaliao ex-
post e avaliao de impacto. Para os autores, as avaliaes ex post podem ser de dois tipos:
avaliao de processo e avaliao de impacto, dependendo de caractersticas do procedimento
avaliativo como sua natureza, modelo, tamanho, mtodo e lgica. Ensinam que a avaliao de
processo objetiva a eficincia da poltica pblica considerada, isto , a adequao entre meios
e fins, em face do contexto em que esteja sendo implementada, como, por exemplo, o
organizacional e institucional, social, econmico ou o poltico. J a avaliao de impacto
objetiva a efetividade da poltica pblica, isto , a modificao do contexto por ela atingido.
Na Ficha Tcnica 4.6 esto resumidos os tipos de estudos sobre polticas pblicas
ensinados por estes autores.
De fato, numa leitura analtica da coluna Avaliao Propriamente Dita, no encontro
com as linhas Momento e Objetivo, percebe-se que avaliaes ex post tanto podem ser
Investigaes A valiativas quanto Avaliaes Propriamente Ditas, e ambas podendo ser
realizadas, segundo a metodologia de Franco e Cohen, tanto durante a implementao quanto
depois de implantada a poltica pblica objeto (ver linha objeto). No encontro dessa mesma
coluna (Avaliao Propriamente Dita) com a linha Objetivo apreendo ser o ensinamento
desses autores, para o profissional de avaliao, investigar informaes sobre operao e
impacto da poltica pblica e, ainda, o de levantar os fatores que maximizem a eficincia da
poltica pblica via aumento de sua racionalidade.
61
Ficha Tcnica 4.6
Tipos de estudos sobre Polticas Pblicas
DIFERENAS
TIPOS
INVESTIGAO
AVALIAO
INVESTIGAO PROPRIAMENTE MONITORAMENTO
AVALIATIVA
DITA
MOMENTO Durante ou depois Durante ou depois Durante
Averiguar e medir
Aplicao de mtodo
quem se beneficiou,
OBJETO de investigao
em que medida, de
Atividade gerencial
cientfica ou emprica
que modo, por qu.
sobre avaliao
A valiar adequao
entre meios e fins
Bsica:
Informaes sobre
Incremento de
conhecimento
operao e impacto.
Controle de:
OBJETIVO Informaes (causais Maximizar
> entrega de insumos
Aplicada:
e lgicas) sobre Eficincia.
> calendrio de trabalho
Conhecimento
eficcia de mtodos
> entrega dos produtos
para modificar
Aumento da
de acordo com as metas
racionalidade
Racionalidade
TCNICAS
Prprias:
> custo-beneficio
> custo-efetividade
RELAO
COMA Prpria Prpria Prpria Prpria
POLTICA
62
Em face dessa teoria, passa-se a privilegiar uma modelagem metodolgica
especializada: utilizar somente a parcela conceitual relacionada com uma avaliao de
impacto de polticas pblicas, num momento "depois" de estarem estas concludas e
produzindo seus efeitos definitivos
5
Ao estudar mais profundamente a metodologia que
Franco e Cohen propem para quantificar e qualificar essa parcela conceitual, outros marcos
conceituais podem se tomar elegveis, como mostro na Ficha Tcnica 4.7, diretamente
relacionados com a formulao de indicadores de impacto, utilizveis em uma metodologia de
modelagem compreensiva.
Avanando no estudo desses autores, encontra-se um conjunto de definies
taxionmicas, cUJa smula apresento na Ficha Tcnica 4.8, conveniente para orientar a
modelagem conceitual de uma metodologia de avaliao de impacto de polticas pblicas de
contedo amplo e para, oportunamente, auxiliar na demarcao dos objetivos que um trabalho
prtico de avaliao de impacto pode alcanar, ou seja: o que avaliar?
Finalmente, so mostrados, na Ficha Tcnica 4.9, trs modelos de avaliao de
impacto ensinados por Franco e Cohen com fundamentao terica no princpio de cincia
das relaes causais e, dentro desse paradigma, na observao da causa eficiente.
Para a metodologia descrita nesta dissertao, ser contextualizada a lgica do terceiro
modelo do grupo no experimental, ou seja, um modelo especializado no momento "depois",
com variveis de controle do impacto decorrente da poltica pblica definitivamente
implantada.
Ficha Tcnica 4.7
Marcos conceituais para modelagem de indicadores de impacto
Impacto = resultado dos efeitos Resultado Lquido = resultado bruto - efeito externo
Rendimento = prestao realizada + recursos utilizados
{
RecUISo disponvel ~ produtividade
Rendimento ~ produtividade
Coeficiente de utilizao = produtividade + rendimento = prestao realizada + recursos utilizados
Eficcia = ( L + Tr) + (M + Tp )
{
> I mais que eficaz
= I eficaz
< I menos que eficaz
Eficincia = [ L + ( Tr x Cr)] + [M + ( Tp x Cp ) ]
ou seja, um conceito financeiro (monetrio),
onde:
L (metas); M (metas planejadas); Tr (tempo real); Tp (tempo planejado); Cr (custo real); Cp (custo planejado)
Efetividade = logrado + programado = resultado + objetivo
Pertinncia = capacidade potencial de produzir as modificaes visadas
Idoneidade = congruncia entre programao, objetivos e metas
63
Ficha Tcnica 4.8
Taxionomia da Avaliao de Impacto: o que avaliar?
Objetivos
Explcitos/subjacentes
Originais/derivados
Gerais! especficos
nicos/mltiplos
Complementares/competitivos
Imediatos/mediatos.
Metas
Objetivas
Temporais
Quantitativamente dimensionadas.
Populaes-alvo
Diretas/indiretas
Legtimas/ilegtimas.
Efeitos
Buscados/no buscados
Previstos/no previstos
Positivos/no positivos
Relevantes/no relevantes
64
Ficha Tcnica 4.9
Modelos de Avaliao de Impacto
!Modelo experimental clssicol
1. Grupo experimental
2. Grupo de controle
Grupos Antes Depois
Experimental X X'
Controle Y Y'
X' - X = mudana no grupo experimental
Y' - Y = mudanas no grupo de controle
!Modelo quase
Medies peridicas antes, durante e
depois; no so identificados os
efeitos lquidos da poltica
!Modelo no
1. Modelo antes e depois
2. Modelo s depois, com grupo
de comparao
3. Modelo s depois, com
variveis de controle
Frmula do modelo: z = 1 ( X' -X) 1 -I ( Y' - Y ) 1 > O
modelo experimental Z> O xito
modelo antes e depois Z=X'-X
65
66
Saravia
A avaliao de polticas pblicas, ensina Saravia (1993), "consiste na mensurao e
anlise a posteriori dos efeitos produzidos pelas polticas pblicas, especialmente no que
tange s realizaes obtidas e s conseqncias previstas e no-previstas". Esse autor
desenvolve uma teoria estruturada no ciclo de vida das polticas pblicas cujas fases detalha
como ciclos bsicos quase autnomos uns dos outros. Sua abordagem revela-se adequada ao
agrupamento de fenmenos especializados que ocorrem dentro de cada ciclo bsico e
favorece a percepo, pelo profissional de avaliao, de solues de continuidade nos casos
em que as polticas pblicas atravessam duas ou mais administraes pblicas. Saravia analisa
as polticas pblicas segundo sete ciclos bsicos interligados, cada qual com caractersticas
muito prprias, de modo a comportar anlise individualizada, sem perda de coordenao com
o ciclo total. Uma sntese dessa taxionomia, na qual merece destaque a ltima etapa -
avaliao - est apresentada na Ficha Tcnica 4.10. Convm enfatizar a aprendizagem de que
Saravia reserva o termo "avaliao" para um significado que j esta imanente nesta
dissertao - avaliao a posteriori de efeitos - ou avaliao de impacto. Refora esse
entendimento a individualizao do 6 ciclo nos ciclos bsicos - acompanhamento de polticas
pblicas - dentro da qual se situariam etapas com procedimentos de controle, avaliao de
processo e ajustes concomitantes.
Para Saravia a avaliao de polticas pblicas compreende trs marcos referenciais: No
primeiro, o avaliador deve solucionar a perspectiva de anlise e a questo do mtodo; no
segundo, deve estruturar procedimentos de avaliao, tomando-os um subsistema de pesquisa
com especificaes prprias de input (preparao), processamento (execuo) e output
67
(recomendao); e no terceiro, deve identificar e explicar os critrios de avaliao que sero
utilizados no caso especfico.
Estas lies devem ser meditadas criteriosamente quanto sua importncia para o
xito de uma metodologia desenvolvida para avaliar impacto de polticas pblicas no Brasil.
Ficha Tcnica 4.10
Ciclos Bsicos das Polticas Pblicas
1 - Formao da agenda poltica
2 - Elaborao de polticas pblicas
3 - Formulao de polticas pblicas
4 - Implementao de polticas pblicas
5 - Execuo de polticas pblicas
6 - Acompanhamento de polticas pblicas
7 - Avaliao de polticas pblicas
68
Monteiro
Monteiro (1997) contribui para o desenvolvimento da epistemologia sobre avaliao
de polticas pblicas com anlises direcionadas para o pensamento pessoal dos agentes de
deciso, para a ao individual, portanto, de atores polticos e grupos de interesse articulados.
Monteiro analisa os jogos institucionais e de interesses por detrs das decises pblicas pela
tica do paradigma da public choice. Sua metodologia pe foco sobre os processos
viabilizadores da agenda e da implementao de polticas pblicas num ambiente
politicamente regulado. A democracia toma-se, em sua teoria, apenas uma das hipteses
ambientais possveis a regular as escolhas das polticas pblicas. Monteiro aplica a teoria
macroeconmica geral sua teoria de avaliao, com o que favorece uma anlise racional de
aspectos estatais e sociais na sua formulao. Aps uma reflexo cautelosa, a avaliao
propriamente dita, na abordagem de Monteiro, afigura-se um continuum de observaes,
anlises, concluses e adaptaes incrementais em todo o ciclo de vida da poltica pblica
avaliada, no se compartimentando numa ou noutra etapa desse ciclo, mas coexistindo e
atravessando todos os seus interstcios. Durante todo o tempo, um avaliador usurio das
anlises desse autor deve manter uma viso macro-contextual (sinttica), em contraponto com
percepes analticas dos fatos sob anlise (movimento dos grupos de interesse em relao s
decises tomadas). Segundo Monteiro, os conceitos relativos a posicionamentos temporais de
anlise do tipo ex-ante, concomitante, ex-post e a posteriori se tomariam todos incrementais.
Isto , pontuais e mutantes em funo das condies contextuais presentes no instante da
avaliao. Esses ensinamentos e observaes contm inarredveis implicaes para uma
metodologia de avaliao de impacto. Na Ficha Tcnica 4.11 so mostrados os trs nveis de
anlise de polticas detectados por Monteiro a partir da sua viso de uma arena decisria.
NlvEIS
Ficha Tcnica 4.11
Nveis das Polticas Pblicas
A poltica como uma escolha racional de um agente de deciso
BASE TERICA
economia
A poltica como um output da "organizao governamental" administrao e teoria das organizaes
A poltica como uma resultante da negociao (barganha) poltica cincia poltica e sociologia
69
o entendimento de que Monteiro estabelece um referencial distinto para a anlise de
polticas a partir do paradigma das escolhas pblicas, leva-nos, com sua viso, a perceber um
mundo dominado pelo pensamento macroeconmico e pelos jogos de poder; pelo pensamento
sociolgico e pelos nveis decisrios da democracia representativa. Com este sentido - dado
pelo paradigma das escolhas coletivas - as polticas pblicas, em si mesmas, seriam um
output do sistema dialgico Estado-Sociedade; uma forma mensurvel da efetividade desse
sistema poltico. Com a terminologia usada nesta dissertao - um impacto.
70
Motta
Motta (1997) ensina que "o objetivo da avaliao concorrer para o aumento da
responsabilidade na gesto". Assim, do ponto de vista desse autor, a avaliao de polticas
pblicas constitui-se numa necessidade e no numa opo. Motta emprega e recomenda a
utilizao de princpios da lgica tanto para formular quanto para avaliar polticas pblicas.
Conforme se constata no roteiro geral dos seus ensinamentos, mostrado na Ficha Tcnica
4.12. Motta desenvolve uma metodologia clnica para avaliar polticas pblicas, segundo trs
dimenses bsicas: eficincia, eficcia e efetividade. O autor contrape o "antes" e o "depois"
da linha do tempo da poltica pblica com uma lgica gerencial dos processos de mutao
deslanchados no cenrio econmico-social para o qual a poltica pblica foi formulada. Na
Ficha Tcnica 4.13 aparecem destacadas, na ltima linha, as prioridades que Motta recomenda
para um profissional avaliador medir e explicar os fatos, as aes e os valores implicados nos
efeitos conseqentes da poltica pblica avaliada. Adiante, na Ficha Tcnica 4.14 esto
reunidos os ensinamentos desse autor para ser modelada uma metodologia de avaliao de
impacto, seguindo a tica do que ele denominou de efetividade.
Uma releitura das Fichas Tcnicas 4.12 a 4.14 revela novas possibilidades para o
profissional de avaliao compreender a relao Estado-Sociedade, por exemplo, utilizando
os conceitos de Motta sobre eficincia, eficcia e efetividade como critrios para avaliao de
impacto dos seus efeitos permanentes. Motta contrape os nexos relacionais existentes entre a
poltica pblica a avaliar, os objetivos da avaliao e aqueles das medidas lgicas gerenciais.
Motta ensina como utilizar indicadores de eficincia, eficcia e efetividade na formulao,
anlise e implementao de medidas gerenciais relacionadas com a discrepncia, qualidade,
adequao, eqidade e propriedade poltica. Esse referencial terico constitui-se em diretriz
para elaborao de uma metodologia capaz de articular variveis independentes que
71
funcionem como indicadores de eficincia, eficcia e efetividade, vinculados a variveis
dependentes desses mesmos indicadores, num modelo consolidado de avaliao de impacto.
Intencionalmente balanceado, e vinculado a dimenses do palco real dos acontecimentos
pblicos como a social, a poltica e a econmica, esse modelo poderia ser aplicado a uma
situao "antes" e a outra "depois" desse mesmo palco ou recorte do mundo real e, por
comparao de ambas as situaes, permitir a um profissional de avaliao chegar a uma
diferena equivalente ao que tem sido denominado de impacto da poltica pblica. Motta
prefere a denominao - efetividade.
Ficha Tcnica 4.12
Roteiro Geral para Avaliao de Polticas Pblicas
AVALIAO: conceito e objetivo
DIMENSES BSICAS DA AVALIAO: eficincia; eficcia; efetividade
PROBLEMAS E POLTICA PBLICA: o que avaliar
REDEFINIO DO PROBLEMA: classificao; explicao; relevncia
NOTAS METODOLGICAS (COMO AVALIAR):
A avaliao deve ser um processo contnuo e sistemtico
A avaliao deve ser empreendida de uma perspectiva global e histrica
O processo de avaliao precisa envolver tanto avaliadores quanto
administradores, ou usurios da avaliao
A avaliao deve envolver pessoas de fora
A avaliao deve apresentar a informao de forma adequada mudana e
inovao
A avaliao social dever considerar o contexto econmico-social da regio
para a qual a poltica foi formulada
A avaliao deve considerar a natureza de cada poltica pblica
A avaliao deve considerar critrios e objetivos sociais mltiplos de uma
poltica pblica
72
Ficha Tcnica 4.13
Dimenses bsicas da avaliao de polticas pblicas
DIMENSES BSICAS FATOS AES VALORES
Determinar a
Descrever e viabilidade e Buscar bases
PRIORIDADE classificar fatos, probabilidade de que os valorativas, ticas,
NA buscando relaes de cursos de ao morais e sociais
ANLISE causa e efeito na identificados resultaro para anlise da
poltica pblica nas conseqncias poltica pblica
previstas
Definir argumentos
Determinar critrios
OBJETIVO
Explicar e prever a para sugenr e
de valores na
poltica pblica recomendar polticas
poltica pblica
pblicas
Verificar se a
Verificar a
seqncia prevista foi
Verificar a congruncia entre
PRIORIDADE NA conseqncia das aes os valores que
AVALIAO
cumprida e se
previstas, ou seja, se os prevaleceram na
(conseqncia)
adequada para o
resultados foram formulao da
alcance dos fins
desejados
alcanados poltica e os valores
dos resultados
Fonte: MOTTA, Paulo R.M. Avaliaco na administraco pblica: eficincia, eficcia e efetividade in Textos da Disciplina Planejamento
Estratgico. Rio de Janeiro: FGVIEBAP/CIPAD, 1997, mmeo, pg. 229-70.
73
Ficha Tcnica 4.14
Eficincia, Eficcia e Efetividade por categorias especficas
CATEGORIAS
CONCEITO
QUESTO
OBJEJTNO
FORMA DE
MEDIDAS
ESPECFICAS BSICA AVALIAO
Verificar se um
Produo de
programa
informaes 1. Procedimentos
Cumprimento pblico foi
para medir o
de normas e executado de
EFICINCIA procedimentos
Como
maneira mais
processamento 2. Razo insumo /
aconteceu? de insumos e produto
de reduo de competente e
seus efeitos
custos segundo a
sobre os 3. Custo/resultado
melhor relao
resultados
custo / beneficio
Verificar se os
1. Discrepncias
Alcance de resultados Produo de entre resultados
resultados e
o que
previstos foram informaes previstos e os
EFICCIA qualidade de alcanados em sobre os efetivamente
produtos e
aconteceu?
termos de resultados alcanados
servios quantidade e alcanados
qualidade 2. Qualidade
Adequao:
satisfao de
necessidades que
deram origem
Verificar se os
Produo de poltica
resultados foram
informaes
congruentes
sobre os valores Equidade:
Impacto da
e necessidades distribuio mais
EFETIVIDADE deciso
Que diferena comas
que esto justa de recursos
faz? demandas,
pblica
apelos e
explcitos e pblicos
necessidades da
implcitos no
comunidade
alcance dos Propriedade
objetivos poltica:
resposta a
demandas
explcitas da
comunidade
Fonte: MOTTA, Paulo R.M. Avaliaco na administraco pblica: eficincia. eficcia e efetividade in Textos da Disciplina Planejamento
Estratgico. Rio de Janeiro: FGV/EBAP/CIPAD, 1997, mmeo, pg. 229-70.
74
Epistemologia Aplicada
Os autores citados so profcuos, sem serem prolixos. Transmitem seus achados com
suporte em experincias objetivas e reflexes metodolgicas. Seus ensinamentos convergem
quanto a uma necessidade, no uma opo, de que um ciclo de avaliao das polticas
pblicas passe a integrar os procedimentos de formuladores e gestores de polticas pblicas.
Esto evidentes oportunidades sugestivas para aprofundamentos no campo de estudos da
avaliao de polticas pblicas, seja para melhorar o conhecimento indispensvel ao sucesso
das polticas em si, segundo julgamento do setor da Sociedade a que se destine; seja para
ampliar o repertrio conceitual e, assim, avanar no domnio das tcnicas empregadas em
administrao pblica. Segundo ensinam, trata-se de uma especializao desafiadora de
profissionais avaliadores, e reveladora de instrumentos gerenciais imperdveis para
autoridades, polticos e agentes responsveis pelo xito do planejamento, controle e gesto da
res publica.
Governos de ndole social-democrata
67
tm aplicado e apoiado, em todo o mundo, o
desenvolvimento de conhecimentos sobre avaliao de polticas pblicas, esperanosos de
encontrar novos saberes e novos encaminhamentos para antigas e novas aspiraes da
Sociedade.
Revisei a epistemologia com a inteno de pesquisar marcos conceituais aplicveis a
uma metodologia de avaliao de impacto das polticas pblicas brasileiras. O prximo
captulo desta dissertao ser dedicado a realizar esse projeto. Os achados da reviso
epistemolgica foram reunidos num quadro sintico, como mostrado na Ficha Tcnica 4.15,
onde aponto, tentativamente, a aplicao instrumental mais favorecida pelo referencial terico
apresentado. A complementaridade inerente aos achados epistemolgicos sobressai
evidncia, constituindo-se num conjunto de saberes indispensveis a uma metodologia
75
compreensiva e ao avaliador que venha a utiliz-la. Na coluna "aplicao", confirma-se uma
tendncia de essa complementaridade vir a se tomar uma teoria geral sobre avaliao de
polticas pblicas, onde as avaliaes de impacto seriam um captulo ancilar. O termo
"metodologia" na coluna "aplicao" aparece repetido, denotando um apelo a essa teoria
geral.
Digna de destaque a relevncia da contribuio dos autores brasileiros no conjunto
compilado. Esse reconhecimento estimulante para este pesquisador, justamente porque o
Brasil detm amplo espao para a evoluo do trabalho de avaliadores profissionais e
acadmicos interessados neste campo do saber - a avaliao de impacto de polticas pblicas
- pari passu com o aperfeioamento da qualificao dos agentes pblicos. O sentido em que
essa evoluo deva acontecer parece-me concluso: o de um aperfeioamento da relao
Estado-Sociedade, no Brasil, a partir de uma cidadania desenvolvida em bases reflexivas e
dialgicas.
76
Ficha Tcnica 4.15
Epistemologia Aplicada
AUTOR MARCO CONCEITUAL APLICAO
Importncia das decises dos polticos e governantes
Adm. Pblica
Dror
Metodologia
Flexibilidades requeridas na anlise de polticas pblicas
Interesses presentes num processo avaliado
Os avaliadores: internos ou externos
Utilidade da avaliao
Avaliadores
Subirats Usurios
Perspectivas de anlise
Metodologia
Problemas metodolgicos e usos possveis das anlises da
avaliao
Tipos de estudo: diferenciaes
Franco e
Pesquisa
Cohen
Indicadores para avaliao Teoria Geral
Metodologia
Modelos de avaliao de impacto
Ciclos Bsicos
Gesto PoI.
Saravia
Mensurao e anlise a posteriori das conseqncias previstas e
Pblica.
no-previstas
Metodologia
Grupos de interesse articulados: Atores
Paradigma da public choice
Continuum metodolgico: observaes, anlises, concluses e
Arena Poltica
Processo
Monteiro adaptaes incrementais
Decisrio
Viso macro-contextual em contraponto com percepes
Metodologia
psico-sociais dos fatos observados
Nveis das polticas pblicas
Aumento da responsabilidade na gesto pblica
Roteiro geral: O que avaliar? Como avaliar?
Adm. Pblica
Gesto PoI.
Motta
Pblica.
Dimenses bsicas da avaliao de polticas pblicas: Eficincia,
eficcia e efetividade. Conceito. Questo bsica, objetivo, forma
Metodologia
de avaliao e determinao de procedimentos gerenciais
77
NOTAS
I A avaliao um ato da razo, que , por definio, humanssima, com seus componentes hbridos: lgicos e
psicolgicos.
2 Data de 1937 o trabalho pioneiro de Bennet, M.K. On Mesasurement of Relative National Standards of Living,
conforme indicao de Drewnoski, Jan. On Mesasuring and Planning the Quality of Life. The Hague: Mouton,
1974, p. 12.
3 Kerstenetzky (1991) contribuiu para melhorar minha compreenso desses conceitos ao questionar em trabalho
publicado postumamente: quo vadis, sistema estatstico?
4 Cf. Rodrigues (op. cit. p. 5)
5 Conforme Parte III.
6Canad, Espanha, Frana, Alemanha, Austrlia, Nova Zelndia e Inglaterra, entre outros; e a prpria
Organizao das Naes Unidas.
PARTE 111
UMA METODOLOGIA PARA AVALIAO DE IMPACTO
DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
A fonnulao de uma metodologia para avaliao de impacto de polticas pblicas
no Brasil dever ser iniciada no Captulo 5 para tomar-se conclusiva at o Captulo 6. No
primeiro, devero ser detenninados (1) o campo de validade da metodologia; (2) sua coeso
lgica e simplicidade estrutural; e (3) um modelo matemtico suporte apoiado no uso
apenas do clculo bsico. No captulo subseqente, devero ser explicitados os mtodos
para detenninao das funes, variveis dependentes (dimenses da avaliao de impacto
de polticas pblicas) e variveis independentes (indicadores contextualizados s
caractersticas da relao Estado Brasileiro-Sociedade Brasileira) necessrios e suficientes
ao uso profissional da metodologia.
Uma tcnica de desdobramentos suceSSIVOS das polticas pblicas em trs
dimenses, e de abertura destas em seis indicadores, ser usada como trilha de modelagem
para fonnular uma metodologia compreensiva. Inicialmente, essa tcnica possibilitar
sejam abrangidos aspectos imperceptveis, imensurveis, estanques, de dificil ou invivel
avaliao de impacto, segundo uma viso reducionista das possibilidades contemporneas
oferecidas pelos sistemas de contabilidade social disponveis no Brasil. Ao final, essa
tcnica dever viabilizar uma integrao dos objetos-partes achados nas trilhas de uma
avaliao prtica, pennitindo, aos avaliadores interessados, configurarem, objetivamente,
percepes claras, cogentes, sobre o objeto-macro sob avaliao de impacto, segundo uma
metodologia integradora.
78-a
No obstante ser o contexto brasileiro o ambiente prprio do recorte conceitual da
metodologia, ela dever incorporar as tendncias internacionais, especialmente as adotadas
ou sugeridas pela Organizao das Naes Unidas, com o propsito de agregar qualidade,
objetividade e utilidade ltima ao trabalho dos profissionais de avaliao de impacto de
polticas pblicas.
CAPTULO 5
Objeto da Metodologia
Foram examinados na Parte I desta dissertao os fundamentos para avaliao de
impacto de polticas pblicas no Brasil. Tais fundamentos foram assentados sobre a relao
Estado-Sociedade ao longo dos Captulos 1 e 2, onde foram alinhados argumentos de que a
qualidade dessa relao apontava para critrios crescentemente ecolgicos e democrticos em
todo o mundo civilizado. Esse ambiente internacional teve repercusses nas instituies com
as quais se dever avaliar o impacto das polticas pblicas no Brasil. Essa viso
corresponderia aos pensamentos dos lderes mundiais, segundo suas manifestaes oficiais em
conclaves patrocinados pela Organizao das Naes Unidas
l
. A partir desse paradigma,
foram examinadas, no Captulo 3, as premissas das polticas pblicas brasileiras. Pela
natureza dessas investigaes, foram orientadas como uma pesquisa para chegar a uma teoria
geral sobre avaliao de impacto de polticas pblicas no Brasil. O objetivo desse roteiro
contemplava, como exposto no Captulo 4, justapor a essas investigaes a epistemologia
construda por autores que permanecem trabalhando e ensinando. Assim, foi concluda a Parte
II desta dissertao.
Os captulos anteriores devem servIr de sugesto de roteiro para estudiosos e
profissionais interessados na avaliao de impacto de polticas pblicas brasileiras. Neles
foram expostas crenas nacionais com uma viso fundamentada do mundo e do pas no final
do Sculo XX. Tambm foram expostos paradigmas nacionais relacionados com o Estado, a
Sociedade e a relao Estado-Sociedade no Brasil. Finalmente, foi reunida a epistemologia
sobre avaliao de polticas pblicas com a qual o projeto cvico brasileiro de Ordem e
Progresso poder ter seu impacto avaliado no novo sculo.
Para essa avaliao de impacto de polticas pblicas do Brasil do futuro, ter inicio
neste captulo, a formulao de uma metodologia compreensiva.
80
Na Ficha Tcnica 5.1 encontra-se uma smula das concluses j discutidas. Elas
delimitam um certo campo de validade terica para a metodologia. O prximo pao ser saber
converter essa smula em dimenses (ou variveis dependentes) e indicadores (variveis
independentes) formadores de um modelo suporte de uma metodologia de avaliao de
impacto. Necessariamente, o estudioso ou avaliador dever situar-se num momento "depois",
segundo o diagrama de Franco e Cohen, mostrado na Ficha Tcnica 4.5, para adotar ou no a
aplicao metodolgica indicada na coluna da direita da Ficha Tcnica 5.1. Este
posicionamento ancilar predispe uma percepo transitiva, isto , que inclui a ocorrncia
prvia de dois outros momentos - um "antes" e outro "durante" - repletos de fenmenos
causadores e formadores do que o avaliador poder medir e avaliar no momento prprio da
avaliao de impacto - o momento "depois". Este raciocnio aparentemente bvio constitui-se
numa ncora lgica da metodologia. O objeto central da metodologia est em viabilizar uma
demonstrao qualificada ou quantificada dessa obviedade. Est em demonstrar relaes
causais entre fenmenos sociais, polticos e econmicos observados num momento "depois"
da poltica pblica e seus respectivos status "antes" de os processos decisrios sociais,
polticos e econmicos, vinculados ou no, os terem transformado no que apresentam ao
avaliador.
Se chamar de Fn a um conjunto conhecido de fenmenos propostos para serem
modificados por uma determinada poltica pblica "PP", a partir de um instante "n" da linha
do tempo (instante ex-ante); de A
n
+
m
a um conjunto de aes sociais, polticas e econmicas
transformadoras de Fn, durante um perodo de tempo "m"; e de F
n
+
m
a um conjunto resultante
da combinao de atos e fatos atribuveis a "PP", observados por um avaliador situado num
instante "n+m"; a metodologia dever permitir seja medido, no s quantitativamente, um
impacto "I
pp
" tal que:
Ipp = f (PP)
TEORIA OU
PARADIGMA
ECOLOGIA: Agenda 21
Dificuldade de mensurao
Dificuldade de divulgao
Inutilid
e
das avaliao de impacto
DEMOCRACIA
Fundamentos e crenas nacionais
Constituio Federal
Controle social
Relao Estado-Sociedade
Sistema oramentrio
Decises oramentrias
Public choices
Relaes reflexivas
Relaes dialgicas
PREMISSAS DAS POLTICAS
PBLICAS BRASILEIRAS
Ordem
Progresso
Dcada perdida (Anos 80)
Marcos sociais
Marcos polticos
Marcos econmicos
Globalizao (Anos 90)
EPISTEMOLOGIA
Dror
Subirats
Franco e Cohen
Saravia
Monteiro
Motta
Ficha Tcnica 5.1
Smula de Concluses Tericas
ou
Campo de Validade da Metodologia
REFERNCIA NESTA APLICAO NA
DISSERTAO METODOLOGIA
Captulo 1 Dimenso poltica
Captulos 1 e 2 Gesto da avaliao
Captulos 1 e 2 Dimenso poltica
Captulos I e 2 Dimenso poltica
Captulo 2 Dimenso poltica
Captulo 2 Dimenso social
Captulo 2 Dimenso poltica
Captulo 2 Dimenso social
Captulo 2 Dimenso social
Captulo 2 Dimenso econmica
Captulo 2 Dimenso econmica
Captulo 2 Dimenso poltica
Captulo 2 Dimenso social
Captulo 2 Dimenso social
Captulo 3 Dimenso poltica
Captulo 3 Dimenso social
Captulo 3 Dimenso econmica
Captulo 3 Dimenso poltica
Captulo 3 Dimenso scio-econmica
Captulo 3 Dimenso poltica
Captulo 3 Dimenso socioeconmica
Captulo 3 Gesto do conhecimento
Captulo 3 Dimenso socio-poltico-econmica
Captulo 4 Teoria Geral
Captulo 4 Modelagem poltica
Captulo 4 Modelagem procedimental
Captulo 4 Modelagem conceitual
Captulo 4 Modelagem social
Captulo 4 Modelagem econmica
Captulo 4 Modelagem metodolgica
81
82
Esse impacto "I
pp
" dever corresponder a uma relao de causa, efeito e pertinncia
entre fatos resultantes (F
n
+
m
) [ex-post], aes transformadoras (A
n
+
m
) [durante], e fenmenos
de um setor objeto da Sociedade a serem modificados (Fn) [ex-ante], de tal modo que esses
conjuntos de elementos da relao sejam passveis de identificao delimitada, qualificada e
quantificada, constituindo-se em uma relao lgica, como sugere, graficamente, a seguinte
expresso
F
n
+m c Fn u A
n
+
m
Tal fundamentao, dever tomar possvel demonstrar a lgica da mensurabilidade do
impacto "I
pp
" como sendo equivalente a uma diferena quantitativa e/ou qualitativa entre os
dois conjuntos fenomnicos F
n
+
m
[ex-post] e Fn [ex-ante]. Essa diferena dever ser
representvel por elementos de um intervalo fechado, conforme a seguinte notao:
Ipp == [Fn , Fn+m ]
Matematicamente, o impacto "I
pp
" de uma poltica pblica "PP" dever, tambm, ser
equivalente a um terceiro conjunto descritivo e quantificador das dissemelhanas entre os
elementos fenomnicos integrantes dos conjuntos F
n
+
m
e Fn, cuja expresso poder ser:
83
Algebricamente, essa diferena dever ser operada como um mdulo, conforme
sugerido pela notao. E caber ao profissional de avaliao fazer uma anlise de valor do
possvel sinal vinculado a essa diferenciao algbrica. Caber a ele, luz dos fatos em
observao e avaliao, interpretar o significado de um impacto "I
pp
" positivo ou negativo, de
aumento ou de diminuio do indicador (varivel autnoma) eleito para avaliar um fenmeno
especfico. Uma anlise compreensiva de sinal poder obrigar ao avaliador analisar tambm a
estrutura de valores formadora da prpria poltica pblica. As hipteses a seguir podero
exemplificar algumas situaes:
Ipp > O numa poltica pblica de reduo da pobreza implicaria num impacto
negativo! Nestas situaes o avaliador deveria aprofundar sua avaliao para
demonstrar se a poltica pblica introduziu mais pobreza ou se o aumento da pobreza foi
menor que o seria sem a poltica pblica. E por o qu;
Ipp > O numa poltica pblica de oferta de trabalho; ento I seria mesmo positivo;
Ipp < O comportar reflexes de mesma natureza quanto aos valores em causa;
Ipp = O sugerir rever todas as premissas e anlises porque o avaliador estar
diante de uma poltica pblica incua; isto , Ipp seria um conjunto vazio,
correspondente a um impacto nulo. Seria isto possvel de ocorrer no mundo real? No
Brasil? Sendo o caso, o avaliador dever demonstrar os porqus da ineficcia do
conjunto de aes "A
n
+
m
" com o mesmo rigor das situaes em que Ipp *- 0, ou seja,
quando reflita polticas pblicas eficazes.
As situaes descritas podem ocorrer no mundo real porque os conjuntos de
fenmenos, sob avaliao "antes" e "depois" de implementada uma poltica pblica, podem
exibir ao avaliador uma das seguintes conexes lgicas:
Fn foi adequadamente quantificado e descrito no momento "antes" pelos
formuladores da poltica pblica. Esta situao permitir ao avaliador encontrar N
a
+
m
contido em F
n
+
m
no momento "depois";
F n no se encontra adequadamente identificado para o avaliador. Se
parcialmente identificvel, o avaliador pode realizar um trabalho adicional de resgate de
Fn na situao "antes" e, com (esta) ressalva, medir um certo "I
pp
" - um impacto
presumido a partir de fatos e assunes explanadas com fundamentao em pesquisa de
campo e avali-lo.;
F n no pode ser conhecido absolutamente. Neste caso, parecem-me razoveis
duas hipteses para um avaliador profissional: (1) Trata-se de poltica pblica
introdutora de algo indito em lugar virgem; a poltica pblica no seria transformadora
de realidades, mas produtora singular delas. Ento, todo o impacto "I
pp
" seria atribuvel
a essa poltica pblica; isto , a realidade observada "depois" seria a materializao
integral da poltica pblica. Esta hiptese, no Brasil, ainda poder acontecer, prevejo,
em muitos lugares e situaes. (2) Trata-se mesmo de falta de registro de informaes e
dados essenciais avaliao de impacto. Tambm, no Brasil, ainda podero acontecer
essas situaes vezes e vezes. Neste caso, o avaliador poder ver-se diante de uma
contingncia, como a de realizar levantamentos situacionais com metodologia derivada
de suas carncias para executar adequadamente a metodologia em elaborao.
Opcionalmente, poder levantar ou estimar dados suficientes, acreditados localmente, e
trabalhar a partir de comparaes, realizando exerccios-teste de avaliao de impacto,
mais ou menos reais e efetivos, ou declaradamente presumidos, semelhana de
anlises de sensibilidade parametrizadas.
84
85
Para clareza quanto ao uso do termo impacto no plural ou no singular, convm seja
estabelecida a seguinte conveno:
Impacto, no singular, pretende abranger muitas conseqncias de uma mesma poltica
pblica; pretende referir-se a um conjunto de fenmenos relacionados com as muitas facetas
de uma mesma poltica sob avaliao;
Impactos, no plural, pretende referir-se a um conjunto de impactos de diferentes
polticas, cada uma com seu conjunto-impacto prprio.
Impactos plurais, de ocorrncia simultnea ou no, podem surgir na prtica avaliativa.
Ante a circunstancia, o profissional poder optar entre avaliar o impacto de cada poltica de
per si e aglutinar suas concluses sobre um possvel impacto resultante, ou avaliar
compreensivamente o impacto composto, em face da realidade sob seus estudos. Esta no
apenas uma questo semntica, , tambm, uma questo epistemolgica, alis pertinente,
porque relacionada com o universo fenomnico a avaliar, submetido, no Brasil, a
ordenamentos constitucionais e a injunes das administraes pblicas promotoras das
polticas pblicas. Resumindo, impacto e impactos pretendem ser, no linguajar desta
dissertao, uma diferena, no aritmtica, entre quantidades e/ou entre qualidades,
determinada a partir de dois conjuntos de fenmenos sociais analisados num momento "antes"
e avaliados noutro momento, "depois" de implementada uma ou um conjunto de polticas
pblicas.
Voltando formulao da metodologia e Ficha Tcnica 5.1, parece evidente a
existncia de um eixo histrico envolvendo trs dimenses do campo de validade da teoria em
sua aplicao Sociedade brasileira: dimenso econmica - dimenso poltica - dimenso
social. Esta a ordem que a Histria, ao que tudo indica, imprimiu s polticas pblicas
brasileiras, se consideradas desde o descobrimento. A partir da Constituio Federal de 1988,
entretanto, a ordem de precedncia dessas dimenses tende a ser mudada para social - poltica
86
- econmica. Essa tendncia precisar ainda ser demonstrada na prtica dos Governos
subseqentes, embora a Sociedade possa j ter traduzido para o seu imaginrio coletivo as
premissas da Lei Maior como sendo, pra valer, uma "Constituio Cidad". Comprovar e
explanar que a dimenso social ter precedncia sobre as dimenses poltica e econmica das
polticas pblicas brasileiras, dever requer uma metodologia de avaliao de impacto com
arquitetura especfica, alm de instituies prprias e uma reengenharia do processo de
planejamento pblico.
o diagrama mostrado na Ficha Tcnica 5.2 agrupa as instituies; os fluxos de
recursos e de poder; e os fluxos de consistncia entre critrios (dimenses) interpretativos de
um impacto "I
pp
". Esse impacto no est representado na figura, mas se constitui numa
expresso exgena, interpretativa dos efeitos permanentes da poltica pblica "PP", avaliada.
Ficha Tcnica 5.2
Diagrama macroanaltico ou Compreensivo para avaliao de impacto de polticas pblicas no BIasil

I I
I I
: GOVERNO FEDERAL :
I I
:- -------------------- --------------------_!
......... . ..... ,
" ..................... .
...........
. ----------------------. ,----------------------.
: GOVERNOS : . : GOVERNOS :
i ESTADUAIS i.: ... u.u.u .. u ...... u...u...* MUNICIPAIS:
I I ................ ................. : :
1- _____________________ .. " 1 ______________________ ..

14.// 1
.. --------1-------- POTICA PBLICA .. _______ ..1 _______ _
: OUTRA: "PP" : OUTRA :
: POTICA PBLICA: AVALIADA : POTICA PBLICA :

DIMENSO
SOCIAL
DIMENSO
POLTICA
DIMENSO
ECONMICA
87
A poltica pblica "PP" aparece localizada, nesse diagrama, num entroncamento entre
aes, ora concorrentes ora suplementares, dos entes constitucionais federais, estaduais e
municipais. Associadas a essa poltica pblica, aparecem as trs dimenses histricas - social,
poltica e econmica - prprias das polticas pblicas brasileiras, de fato, dimenses mnimas
e suficientes para produzirem efeitos permanentes a serem avaliados (impacto). Por esta tica,
a poltica pblica eqivale a um balance entre Estado e Sociedade. De cima, ofertas estatais;
de baixo, demandas sociais. No meio, solues planejadas, problemas estudados e decises
tomadas nos ciclos bsicos de uma poltica pblica, como ilustrado na Ficha Tcnica 4.10.
Sendo esse balance demonstrvel saciedade (Martins, 1983; Aureliano e Draibe, 1989;
Draibe, 1992 e 1993; Almeida, 1994; EBAP, 1996; Teixeira, 1996; Farah, 1997; Lobato,
1997; Tenrio e Rozemberg, 1997) poder ser explanado segundo seus atributos, elegendo-se,
para cada um deles, indicadores convenientes e mensurveis, quantitativos e/ou qualitativos.
Um tratamento matemtico para o impacto "I
pp
", vinculado a esta modelagem pode ser
definido pelos modelos:
Ipp = f (DS, DP , DE )
e
aDS + J3DP + XDE
Ipp = -------------------------------
a + J3 +X
orne: DS, DP e DE ~ a m <YusIadooporcoeficientes ambien1ajg a, J3 e X, contextualizado
88
A ficha tcnica 5.3 organiza visualmente uma articulao entre as trs dimenses de
uma poltica pblica a ser avaliada e seis atributos associados dois a dois a cada uma delas:
equidade e qualidade de vida [dimenso social]; adequao poltica e propriedade poltica
[dimenso poltica]; sustentabilidade econmica do setor objeto da sociedade e
sustentabilidade econmica da poltica pblica [dimenso econmica]; articula, ainda, esses
seis atributos, tomados dois a dois, com conceitos tericos de indicadores-tipos: de
efetividade; de eficcia; e de eficincia.
Ficha Tcnica 5.3
Vinculao e articulao entre Dimenses, Atributos e Indicadores-tipos
de uma poltica pblica "PP"
DIMENSES ATRIBUTOS INDICADORES-TIPOS
Equidade (E)
SOCIAL Efetividade
Qualidade de Vida (V)
Adequao (A)
POLTICA Eficcia
Propriedade (P)
Sustentabilidade Econmica do
ECONMICA Setor Objeto da Sociedade (T)
Eficincia
Sustentabilidade Econmica da
Poltica Pblica (G)
Nas fichas tcnicas 5.4 a 5.6 o balance aparece decomposto seguindo a trilha social-
poltico - econmico. E, novamente essas trs dimenses so abertas nos seis atributos
especificados na Ficha Tcnica 5.3.
Comeando pela Ficha Tcnica 5.4, note-se que os dois atributos especificados para
medir e avaliar o impacto parcial de uma poltica pblica brasileira "PP", limitando-se sua
dimenso social (DS), so equidade (E) e qualidade de vida (V).
Ficha Tcnica 5.4
Diagrama macroanaltico ou compreensivo para avaliao de impacto da
dimenso social (DS) de polticas pblicas no Brasil
DIMENSO
SOCIAL
(DS)
~ (E) Eqllidade
POLTICA
PBLICA
~ (V) Qualidade de Vida
Um tratamento matemtico para esta modelagem pode ser dado pelos modelos:
DS = f (E, V)
aE+bV
DS = (---------------)
a+b
Onde: E e V sejam ajustados por coeficientes ambientais 'a' e 'b', contextualizados.
89
90
Na Ficha Tcnica 5.5, outros dois atributos, adequao poltica (A) e propriedade
poltica (P), so inseridos para medir e avaliar o impacto parcial da poltica pblica "PP",
limitado, agora, sua dimenso poltica (DP).
Ficha Tcnica 5.5
Diagrama macroanaltico ou compreensivo para avaliao de impacto da
dimenso poltica (DP) de polticas pblicas no Brasil
POLTICA
PBLlCA
DIMENSO
POLTICA
(DP)
::::J (A) Adequao Poltica
::::J (P) Propriedade Poltica
De modo semelhante, a dimenso poltica (DP) poder ser explanada fazendo:
DP = f (A, P)
e
cA+dP
DP = (---------------)
c+d
Onde: A e P sejam tambm ajustados por coeficientes ambientais 'c' e 'd', contextualizados.
91
Finalmente, a Ficha Tcnica 5.6 conclui o detalhamento sucessivo da poltica pblica
"PP" em suas trs dimenses constitutivas. Sustentabilidade econmica do setor objeto da
Sociedade (T) e sustentabilidade econmica da prpria poltica pblica (G) so dois atributos
para medir e avaliar o impacto parcial da dimenso econmica (DE) da poltica pblica.
Ficha Tcnica 5.6
Diagrama macroanaltico ou compreensivo para avaliao de impacto da
dimenso econmica (DE) de polticas pblicas no Brasil
POLTICA
PBUCA
DIMENSO
ECONMICA
(DE)
(T) Sustentabilidade econmica do setor ob.ieto da Sociedade q
(C) Sustentabilidade econmica da Poltica Pblica q
A dimenso econmica (DE) pode ser explanada de modo semelhante, fazendo:
DE = f (T, G)
eA+fP
DE = (---------------)
e+f
Onde: Te G sejam igualmente ajustados por coeficientes ambientais 'e' e 'f, contextualizaOO
92
A seguir, o captulo 6 desenvolve uma explanao sobre como deve funcionar cada
uma das dimenses social (DS), poltica (DP) e econmica (DE) da metodologia; desenvolve,
tambm, como essas dimenses devem ser mensuradas, em articulao com seus respectivos
atributos, tornando operacional a vinculao contida na Ficha Tcnica 5.3.
Na Ficha Tcnica 5.7 resgatada uma macroviso da modelagem, em andamento, de
uma metodologia de avaliao de impacto de polticas pblicas no Brasil. Um esforo foi feito
para dar uma representao grfica ao que a metodologia, realisticamente, dava incluir ou no
incluir.
A rea sombreada no interior da parte do desenho representativa do universo da
Sociedade, chama a ateno para a existncia de um setor objeto, para o qual a poltica
pblica foi agendada, elaborada, formulada, implementada, executada e acompanhada para,
numa etapa conclusiva, ser avaliada quanto ao seu impacto. A figura inclui uma sugesto de
que esse impacto possa irradiar-se para alm do setor objeto. Sugere, tambm, que a poltica
pblica possa impactar no uniformemente na Sociedade; que suas trs dimenses (social,
poltica e econmica) possam impactar no isotonicamente nos limites planejados do setor
objeto. Esta circunstncia tem especial implicao para o trabalho do profissional de avaliao
porque dever orient-lo quanto escolha da populao amostraI, suporte para todas as
concluses da avaliao a ser realizada, e orient-lo quanto eleio e calibrao dos
coeficientes de ajuste ambiental referidos nos tpicos e formulaes acima.
Na parte superior do diagrama, mantm-se representadas as interaes possveis entre
os entes do Estado brasileiro, sugerindo um fluxo decisrio orientado do Estado para a
Sociedade - nexo lgico e causal de impacto prprio, a ser avaliado.
93
Essa representao esquemtica j est suficientemente congestionada, no
comportando outras representaes de foras que possam estar presentes no ambiente real.
So exemplos dessa possibilidade, as polticas pblicas regionais e/ou locais, de cada um dos
entes constitucionais representados. Sejam privativas, suplementares, concomitantes,
concorrentes, conveniadas ou descentralizadas, as polticas pblicas brasileiras podem, no
ambiente institucional real, incidirem sobre um mesmo setor objeto da Sociedade,
introduzindo impactos adicionais prprios.
A Ficha Tcnica 5.8 uma outra representao, do mesmo ambiente reduzido s
variveis da Ficha Tcnica 5.7. Desta feita, desenham-se os fluxos decisrios estruturantes da
tese apresentada para a Ficha Tcnica 5.2, segundo a qual, os impactos das polticas pblicas
brasileiras possam ser avaliados como um balance da relao Estado-Sociedade.
Neste novo diagrama foi introduzido, esquematicamente, o paradigma da public
choice. A forma ortogonal (quadrilteros) foi introduzida numa tentativa de representar o
"enquadramento" dos universos de foras dinmicas estatais e sociais "dentro" de uma
legalidade material que permeia e delimita o ambiente institucional das polticas pblicas. Por
repercusso, todos os sistemas decisrios - sociais, polticos e econmicos - aparecem
recorrentemente "enquadrados". As polticas pblicas no aparecem representadas no
primeiro plano; mas a esto, transparentes, virtuais, "dentro" do processo decisrio e
"dentro" do processo de avaliao. Embora invisveis graficamente, pertencem a processos
que se situam numa posio de balance entre Estado e Sociedade. As polticas pblicas
brasileiras, enquanto agenda integradora da relao Estado-Sociedade, podem ser analisadas
pelo profissional de avaliao como causadoras de interaes polticas e provocadoras de
decises sobre setores-objetos da Sociedade, podendo ser compreendidas como life motift
estratgicos de inmeros processos pblico-privados.
/
/
I
I
\
I
I
I
I
I
....
\
,
/
I
I
Ficha Tcnica 5.7
Modelagem compreensiva de uma metodologia
de avaliao de impacto de polticas pblicas no Brasil
-----------------------------------------,
GOVERNO FEDERAL
I
I
I
I
94
: ------------------ .. .. .. --------------_:
................
.-,

: GOVERNOS ' .. GOVERNOS I I
l ____ ____ jf / l ___ ___ ,
/" .. J
/ POLTICA PBLICA I
.tUTRAS O UTRA sI
"PP"
AVAUADA
/ DEjlJANDAS
SOCIEDADE
/
DEj}fANDAS D/1
SOCIEDADE
/
... ""
,..
/
I
\ OUTRA
f9LTICA
fUBLICA
---_ ....

}
9
LITICA
I
UBLICA
----".... I
1\---___ " I
\,
\', ,.. ... ""/ I \
\
_ - - - ... I
... '- l
... ' I
"" /
\
' .. \ '-( Setor objeto \
" \ - I da poltica pblica "PP" I \
- / avaliada I
\ :
I

-.,
SETORES NO OBJETO
DA POLTICA PBLICA "PP"
AVALIADA
I
I
,
...
....
-
...
....
--
I
SOCIEDADE /
------
----- --------
----------
Ficha Tcnica 5.8
Ambiente decisrio para a avaliao de impacto de polticas pblicas no Brasil
REPBLICA FEDERA TIV A DO BRASIL
Ordem e Progresso
Ambiente Constitucional: Democracia Presidencialista
PROCESSO
DE
AVALIAO
das ...
CONSTITUIO FEDERAL DE 1988
95
96
NOTA
1 Esses conclaves constituram-se em mile stones de uma revolucionria compreenso das possibilidades,
limitaes e necessidades do Planeta Terra e da Humanidade. LINHA DO TEMPO: 1960 - Clube de Roma -
Primeira discusso internacional sobre a adoo de polticas envolvendo aspectos ambientais. 1962 - Assinatura
do Tratado de Proibio Parcial de Testes Nucleares. Dcada de 70 Fase do Controle Ambiental 1970 - Abril.
Mais de trezentos mil americanos participam do "Dia da Terra". Considerada a maior manifestao ambientalista
da histria, a comemorao rendeu inmeras manchetes e destaques em veculos de comunicao, que
proclamaram o advento do ambientalismo como uma questo pblica fundamental. 1971 - Nasce o Greenpeace.
1972 - Conferncia de Estocolmo - O surgimento de casos crticos de degradao ambiental levou a Sucia a
propor Organizao das Naes Unidas (ONU) a realizao de uma Conferncia Internacional sobre os
problemas do meio ambiente humano. 1973/1974 - O mundo enfrenta a primeira crise do petrleo. O fato serviu
para repensar o consumo desenfreado dos recursos naturais considerados at ento, ilimitados. 1974 - Pela
primeira vez, os cientistas americanos Rowland e Molina chamam a ateno para os perigos da destruio da
camada de oznio pelo cloro - flor- carbono (CFC). Dcada de 80 Fase do Planejamento 1980 - Neste ano, a
Unio Internacional para Conservao da Natureza (UICN) lanou o documento "Estratgia Mundial para a
Conservao (EMC)". O objetivo era contribuir para a formulao de polticas de desenvolvimento sustentado.
1980/81 - No Brasil, criao da Poltica Nacional do Meio Ambiente, que menciona o Estudo do Impacto
Ambiental. 1985 - A partir deste ano, no Brasil, a poltica oficial de meio ambiente executada pelo Sisnama
(Sistema Nacional de Meio Ambiente); Conama (Conselho Nacional de Meio Ambiente) e, em nvel tcnico,
pelo Ibama (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais), alm de instituies estatais
subordinadas. 1987 - Aprovado e divulgado pela ONU o relatrio "Nosso Futuro Comum". O documento, que
relaciona 109 recomendaes destinadas a concretizar os propsitos emanados de Estocolmo (1972). 1986 - A
resoluo nmero 1/86, do Conama, Brasil, toma obrigatria a Anlise de Impactos Ambientais. 1988 - A revista
Time publica uma matria, onde destaca "o ano em que a Terra falou". Em 1988, foram vrios os casos de seca,
ondas de calor, fogo em florestas, enchentes e furaces violentos que aterrorizaram os povos de vrias partes do
mundo. 1989 - Assemblia Geral das Naes Unidas pede a elaborao de um documento com o fim de definir
estratgias que permitissem interromper e reverter os efeitos da degradao ambiental. Anos 90 Fase da Gesto
Ambiental 1990 - Adoo da "atuao responsvel" pela Abiquim (Brasil). 1990 - O presidente da empresa
americana Borjohn Optical Tecnology foi multado em U$S 400.000,00 e preso por 26 meses pela emisso de
substncias txicas no esgoto local e sua empresa ficou inelegvel para contratos com o governo. 1991 -
Promulgao, pela Cmara do Comrcio Internacional, da Carta de Roterd, com 16 princpios. 1991 - No dia 21
de outubro, foi revisada a Estratgia Mundial para Conservao (EMC). 1992 - Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento - Rio 92 . To importante quanto a Rio 92 foi seu processo
preparatrio. O Comit preparatrio da Conferncia (Prepcom), que promoveu discusses tcnicas e polticas
sobre os documentos a serem assinados na Rio 92, inovou os procedimentos de conferncias internacionais deste
tipo ao permitir grande debate poltico e um intercmbio de idias entre as delegaes oficiais e os representantes
de vrios setores da sociedade civil mundial e a participao de cientistas independentes. A Conferncia Rio 92
mostrou que o questionamento do estilo vigente de desenvolvimento passou a fazer parte destacada da discusso
geopoltica nacional e internacional. A presso da sociedade civil e a demonstrao cientfica de que h linhas de
risco ambiental que no podem ser ultrapassadas fizeram com que insistir no atual uso da natureza passasse a ser
avaliado como suicdio poltico e insensatez econmica. Aos poucos, sai de cena a idia de que a conservao do
meio ambiente implica em prejuzos econmicos devido a restries ao uso de ecossistemas.
N o dia 14 de junho aprovada a Agenda 21. O documento um programa recomendado para governos, agncias
de desenvolvimento, grupos setoriais independentes colocarem em prtica, ao longo do sculo 21, em todas as
reas onde a atividade humana incide de forma prejudicial ao meio ambiente. 1993 - Criao do EMAS - " Eco
Management and Audit Scheme". 1996 - Emisso da ISO 14001 como Norma Internacional; a NBR ISO 14001
foi emitida em outubro de 1996. 1997 - Rio + 5. O evento teve o objetivo de fazer um balano decorridos cinco
anos da Rio 92. No evento, foram elaborados os pontos mais importantes da Carta da Terra. 1998 - No dia 14 de
novembro, terminou a 4" Conferncia da ONU sobre Mudanas Climticas (COP4), em Buenos Aires,
Argentina. Sem avanos significativos, os pases menos desenvolvidos obtiveram uma pequena vitria com a
prioridade ao CDM(Mecanismos de Desenvolvimento Limpo), pois este pode originar um fluxo de dinheiro para
financiar a reduo da emisso de gases. O Tratado de Kyoto deve ser posto em prtica at o ano 2000.
FONTE:http://www.uol.com.br/ambienteglobal/site/linha_tempo/linhadotempo_evolucao.htm
http://www.terramerica.com.br
CAPTULO 6
DIMENSES, VARIVEIS E INDICADORES
A metodologia de avaliao de impacto de polticas pblicas no Brasil, formulada
introdutoriamente no Captulo 5, requer utilizao contnua dos conceitos lgicos
incorporados na sua modelagem compreensiva. A lgica deve conduzir coeso e
simplicidade do modelo suporte da metodologia, apresentado na Ficha Tcnica 5.2 e pela
expresso matemtica do impacto "I
pp
":
uDS + ~ D P + XDE
Ipp = (I)
u + ~ +X
A tcnica compreenSIva permite sejam agregadas mensuraes de fenmenos
qualitativamente heterogneos\ como, por exemplo, agrupar, de forma aceitvel em cincia,
qualidade de vida (V) com sustentabilidade da poltica pblica (G)2. E permite ao profissional
de avaliao exercer sua criatividade para contextualizar o modelo suporte da metodologia
mediante eleio de um mix conveniente de indicadores-tipos.
Os tpicos deste captulo servem aos seguintes propsitos metodolgicos:
Demonstrar como devem ser avaliadas as dimenses parciais DS, DP e DE
(variveis dependentes);
Demonstrar como devem ser utilizados e medidos os indicadores-tipo integrantes
do modelo (variveis autnomas elegveis);
Demonstrar como utilizar indicadores j prontos, disponveis nos sistemas de
contabilidade social brasileiro, para garantir sucesso e qualidade ao trabalho
profissional de avaliao de impacto de polticas pblicas no Brasil.
98
DIMENSO SOCIAL DA METODOLOGIA
Duas variveis foram escolhidas para dar conta das atividades de medir, avaliar e
explanar a dimenso social (DS) da metodologia para avaliao de impacto de polticas
pblicas no Brasil. A Ficha Tcnica 5.4 ilustra esta escolha:
o Equidade (E);
O Qualidade de vida (V).
Certamente, uma explanao da dimenso humana contida nas polticas pblicas
brasileiras comporta muitas outras vises (e opes). Cada uma delas sugere variveis
perfeitamente mensurveis. Esta circunstncia transfere ao profissional avaliador, diante da
poltica pblica especfica, o encargo de eleger, com competncia, aquelas que melhor possam
conduzi-lo a uma interpretao fundamentada do impacto dessa poltica pblica, pela tica
dos processos humanos que tenha criado ou modificado.
Atualmente, uma variedade de sistemas de contabilidade social mundial e brasileira
coloca ao dispor do profissional de avaliao um nmero satisfatrio de indicadores sociais,
capazes de dar conta de uma explanao confivel da dimenso humana das polticas pblicas
brasileiras. A Ficha Tcnica 6.1 comtm uma sinopse de sugestes teis, indicando as
respectivas autoridades para consulta e aprofundamento. No sendo o caso de aproveitar
nenhum desses indicadores sociais j prontos, esto disponveis metodologias, tcnicas e
suporte terico para que o profissional avaliador desenvolva seu prprio mix de indicadores-
tipos, modelado-os para uma poltica pblica especfica, conforme a epistemologia
apresentada no Captulo 4.
Com utilizao da mesma simplicidade lgica contida no modelo suporte da
metodologia, expresso em (I), pode ser determinado um modelo matemtico para ser avaliado
o impacto da dimenso social (DS), tributrio parcial do impacto total a ser determinado para
a poltica pblica brasileira. Ento, da Ficha Tcnica 5.4, tem-se:
aE+bV
DS = (---------------)
a+b
(lI)
99
As mensuraes dos indicadores equidade (E) e qualidade de vida (V), necessrias
determinao de DS na expresso (lI), devero ser realizadas pela metodologia exposta nos
dois prximos tpicos.
Os valores dos coeficientes "a" e "b" devero ser definidos pelo avaliador profissional
com base em pesquisa reveladora da importncia relativa dada pelo setor objeto da Sociedade
(beneficirios) aos indicadores equidade (E) e qualidade de vida (V) como necessrios,
suficientes e em que proporo relativa, para avaliar a dimenso social (DS) enquanto
impacto componente do impacto total ( Ipp ) da poltica pblica avaliada. Em qualquer
hiptese, a soma dos coeficientes - por definio - dever ser igual unidade. Assim, trs
casos particulares seriam previsveis:
"a" e "b" seriam nulos: a concluso, por bvia, seria a eleio de outros dois
indicadores diferentes de equidade e qualidade de vida para mensurar
compreensivamente a dimenso social da poltica pblica avaliada;
"a" ou "b" seriam nulos: a concluso, de modo semelhante, seria a eleio de um
ouro indicador para substituir o indicador cujo coeficiente seria nulo;
"a" e "b" seriam idnticos: a concluso bvia seria atribuir a cada coeficiente o
valor ou peso de meia unidade, isto , 0,5 ou 50 %.
100
Ficha Tcnica 6.1
Sinopse de indicadores sociais para a dimenso social (DS)
Temas sociais Autoridade Consulta
Cidadania MPU www.m12u.gov.br
Cultura MINC www.minc.gov.br
Educao MEC www.mec.gov.br
Habitao CEF www.cef.gov.br
Lazer UNESCO www.unesco.org.br
Meio ambiente MMA www.mma.gov.br
Sade FIOCRUZ www.fiocruz.br
Segurana STJ www.stj.gov.br
Transporte MTC www.mec.gov.br
Diversos FGV www.fgv.br
Diversos IBGE www.ibge.gov.br
Diversos MPAS www.mQas.gov.br
Diversos USP www. us12. br
Diversos IBASE www.ibase.org.br
DETERMINAO DO INDICADOR EQUIDADE SOCIAL (E)
Antes, prudente refletir sobre a equidade social no BrasiP.
Conclui-se que o Brasil um conjunto heterogneo de contextos SOCIaIS. Esse
conjunto contm contextos regionais, sub-regionais, metropolitanos, micro-regionais e locais.
Existem contextos sociais com atributos qualitativos distintos para um Brasil urbano, um
rural, outro industrial, outro agrcola, ... , sem teto, sem terra, sem emprego, sem renda, sem
101
sade, ... , todos demandando polticas pblicas diferenciadas, por possurem pblicos
distintos.
Em conseqncia, impem-se desenvolver, para fins de aplicao nesta metodologia,
um conceito prprio de equidade (E). Para diminuir os clculos demonstrativos da
metodologia, modelou-se a equidade (E) pensando ser a propriedade predial urbana um sonho
de brasileiros residentes nas zonas urbanas. E, por hiptese, ser um atributo representativo do
universo contido no conceito de equidade (E). Mas, embora zona urbana parea ser uma
delimitao clara de contexto social homogneo, zonas urbanas tpicas do interior brasileiro
podem ser muito diferentes, contextualmente analisando, de zonas urbanas sub-regionais. No
obstante, os brasileiros possuidores de um e de mais de um imvel, exibem a propriedade
predial urbana como um fator de prosperidade social e uma oportunidade de investimento
para os que tm esta opo ao seu alcance
4
Para os que no possuem um imvel, chegar a
possui-lo representa projeto at de uma vida inteira. Na representao social dessa ansiedade,
pode-se captar o adiamento de estados pessoais de felicidade para um evento ou data futuros
do tipo - "serei feliz quando conseguir a minha casa_prpria"; ou, "quem casa, quer casa".
Ento, equidade social (E), pode ser determinada com base nesse conceito de equidade
social urbana, fazendo-se:
E= (11.1 )
Onde: Ir seja o nmero de imveis residenciais urbanos ocupados por seus
proprietrios legais, com habite-se; e
It o nmero total de imveis residenciais urbanos com habite-se.
102
o resultado dessa relao um nmero ndice adimensional, adequado para ser
ponderado com um coeficiente quantificador da importncia (ou peso) da questo habitacional
na dimenso social do impacto de uma poltica pblica sob avaliao. No sendo a questo
habitacional objeto dessa poltica pblica, no haver sentido em se incluir um indicador
desse tipo para explanar-lhe dita dimenso social. Ento, como convm, caber ao
profissional avaliador eleger ou modelar um indicador capaz de atender esta exigncia da
metodologia - avaliar uma dimenso social relacionada com o impacto da poltica pblica em
questo.
Sendo o caso, um avaliador pode aperfeioar este conceito de equidade social e de
equidade social urbana ad infinitum. Enquanto exeqvel e til, poder restabelecer o ndice
acima (ou a razo ou o indicador) para refletir uma proporo de metros quadrados ocupados
por uns e outros sujeitos sociais: proprietrios legais e no proprietrios; como, tambm, para
refletir um gradiente de padres das propriedades prediais urbanas de uns e outros; ou para
refletir um spectrum de valores de mercado de uns e outros.
Ao escolher a propriedade predial urbana habitada por seu proprietrio legal como um
indicador social, isto , varivel autnoma da funo social, quantificadora e qualificadora do
impacto de uma poltica pblica brasileira, no se pretende generaliza-la, nem defend-la em
preferncia a qualquer outro indicador-tipo, socialmente adequado; to somente, pretende-se
demonstrar a mensurabilidade prtica da varivel (autnoma) equidade (E) e, por integrao,
a sua funo regente (DS).
Uma advertncia, sobre essas questes, deve ser feita. Esta metodologia prev seja
mensurada uma funo social (DS) (dimenso ou varivel dependente) na avaliao de
impacto das polticas pblicas brasileiras, em termos de uma varivel autnoma - equidade
(E). Por isto, os instrumentos de mensurao da equidade (E) - ndices, razes, indicadores -
devero ser os mais adequados ao escopo da poltica pblica considerada. Assim, a escolha de
um indicador habitacional ser tanto mais acertada quando a poltica pblica explicitamente
103
tiver includo esse propsito entre seus efeitos desejados; contrrio senso, outro yardstick
dever ser utilizado para melhor mensurar a equidade (E) de uma outra poltica pblica, como
por exemplo, se se tratar de melhorar condies sociais dependentes de saneamento bsico.
DETERMINAO DO INDICADOR QUALIDADE DE VIDA (V)
Uma questo vestibular para o avaliador ser saber qual o seu conceito de qualidade de
vida. O conceito que possua para si mesmo poder no interessar ao seu trabalho de avaliao,
mas, sim, o que seja qualidade de vida para o pblico alvo da poltica pblica a ser avaliada.
Poder ser o caso, at, de se fundamentar sobre o que os formuladores da poltica e os
polticos que a decidiram entendiam, ao tempo do processo decisrio discutido na Ficha
Tcnica 5.8, o que viesse a ser qualidade de vida ofertada ao pblico alvo, como conseqncia
ou impacto da poltica pblica.
Nesta metodologia, adota-se como varivel representativa da qualidade de vida (V) um
conceito mundializado pela ECO-92 - Conferncia das Naes Unidas para o
Desenvolvimento e o Meio AmbienteS, isto ,
V = f (pobreza, fome, doenas, analfabetismo)
Intencionalmente, para simplificar e manter esta dissertao nos limites dos seus
objetivos, ou seja, oferecer uma metodologia consistente, simples, praticvel, til - para
avaliar impacto de polticas pblicas brasileiras - ser reduzido o conceito de qualidade de
vida (V) para um daqueles indicadores citados, como por exemplo, fome.
Ento:
V = f (fome)
Pode ocorrer, reiterando a advertncia feita para o indicador equidade (E), que a
poltica pblica posa ter um outro foco, que no tenha por objeto interveno mensurvel por
este indicador (varivel autnoma) - fome. A deciso de escolher uma outra ou outras
grandezas dentre os fenmenos sociais representativos de qualidade de vida (V), enquanto
varivel autnoma da funo dimenso social (DS) da poltica pblica avaliada, recair,
sempre, sobre a competncia do profissional avaliador.
Mas, o que vem a ser fome, no Brasil, por exemplo, anos 90?
104
A partir de dispositivos constitucionais de 1988, pode-se encontrar uma diretriz para
modelar esta varivel, rigorosamente tridimensional - a fome, e responder instigante
questo exposta. Fome seria, para fins desta modelagem, tanto uma varivel social e poltica
quanto econmica. Poderia ser compreendida como um conceito e, at, como um preconceito
relacionado com a cidadania, isto , com a capacidade das pessoas em terem acesso a uma
alimentao mnima, definida em bases tcnicas e jurdicas, como necessria sobrevivncia
como ser biolgico e enquanto sujeito reflexivo de uma sociedade democrtica. Assumindo
ser mais pertinente utilizar esta varivel na dimenso social (DS), que nas dimenses
econmica e poltica, para avaliar impacto das polticas pblicas brasileiras, com reforo na
possibilidade prtica de eleger outras variveis autnomas para avaliar, tambm, as ticas
dessas demais dimenses abrangidas pela metodologia.
Portanto, fome, nos anos 90 ou em qualquer outro perodo, corresponderia
permanncia de sujeitos do setor objeto da Sociedade sob avaliao, em condies
existenciais inferiores a uma linha de atendimento de necessidades vitais bsicas, declarada na
Constituio Federal de 1988 como sendo material e juridicamente a mnima
6
Adotei como
sendo esse limite basal a capacidade das pessoas em terem acesso a uma cesta bsica de
alimentos, como definida em leF. Ento:
v = f (fome) = f (acesso alimentao)
105
DisJrlio efetivo com alimentao da; S4ieitoo do ~ objeto (Ve)
Onde: acesso alimentao = --------------------------------------------------------------------
DisJrlio mnimo previsto na CF-1988 pua sua alimentao (V J
V
e
Donde: V=---- (I1.2)
V
rn
Substituindo-se na expresso (lI), que deve determinar o impacto componente da
dimenso social (DS) no impacto total ( Ipp ) da poltica pblica avaliada, as mensuraes
realizadas para equidade (E) e qualidade de vida (V), com fundamento nas expresses (lI. 1 ) e
(II.2), dever ser superada, in fine, como discutido no Captulo 1, a dificuldade de mensurao
de impacto de uma dimenso social para as polticas pblicas brasileiras. A expresso
matemtica do modelo terico seria, ento
DS (II.3)
106
DIMENSO POLTICA DA METODOLOGIA (DP)
Duas variveis foram escolhidas para dar conta das atividades de medir, avaliar e
explanar a dimenso poltica (DP) da metodologia para avaliao de impacto de polticas
pblicas no Brasil. A Ficha Tcnica 5.5 ilustra esta escolha:
o Adequao poltica (A)
O Propriedade poltica (P)
Mantidas as observaes metodolgicas feitas para a dimenso social [ou varivel
dependente (DS)] sobre se (1) os indicadores-tipo necessrios (variveis independentes) so
suficientes, e (2) em que proporo relativa (ou pesos) seus coeficientes os qualificam
adequadamente, propem-se a seguinte questo sobre poltica e polticas pblicas. Dado que
poltica e poltica pblica so intricadas, mas profundamente diferentes, como avaliar o
impacto das ltimas pela tica da primeira? Pode ser possvel solucionar esse aparente enigma
aplicando-se uma vez um indicador-tipo para compreenso da adequao (A) de diferentes
decises polticas envolvendo polticas pblicas e, em seguida, aplicando-se um outro
indicador-tipo sobre as mesmas decises polticas para compreenso da propriedade (P) para
as mesmas polticas pblicas consideradas. A validade desse procedimento encontra
correspondncias em certas anlises das cincias naturais onde, tambm, os fenmenos ou
substncias so fases compostas e no simples. Entre poltica e poltica pblica os nveis de
interdependncia (vinculao) podem ser tais que seja ainda mais dificil, quem em cincias
naturais, separ-las, identificar suas diferenas funcionais para, s ento, avaliar poltica no
limite de uma parte componente do impacto medido de uma ou de um conjunto de polticas
pblicas. Em termos prticos, denominando-se por dimenso poltica (DP) uma funo
mensurvel em termos de adequao poltica (A) e de propriedade poltica (P), dever ser
possvel ao profissional de avaliao distinguir, pelo vis das diferenas, e com
107
fundamentao metodolgica, o impacto de polticas pblicas sem nexo causal poltico no
processo decisrio que a formatou, do impacto de polticas pblicas com nexos causais
polticos no processo decisrio que nela se desembocou. Um exemplo de impacto sem nexo
causal poltico seria o de uma falha tcnica cujo nexo causal tenha sido uma ignorncia ou
impercia tecnolgica ao ser executada uma ao no conjunto de aes de uma dada poltica
pblica. Um exemplo de impacto com nexo causal poltico seria o decorrente de autorizar
importao ou cpia de poltica pblica bem reputada em outro contexto social, com ou sem
competente reavaliao e recontextualizao, tendo em vista o sucesso da poltica pblica
importada naquele outro stio social e poltico. Deve-se observar que a ocorrncia de um nexo
causal poltico, em si, no bom nem ruim, favorvel ou contrrio. Neste sentido, esta
metodologia, contempla que deva ser sempre mensurada a funo poltica no impacto das
polticas pblicas brasileiras, com fundamentao, inclusive, nas correntes mais esclarecidas
dos fruns internacionais e brasileiros
B
, que se orientem por posicionamentos polticos inter
alia do tipo:
o Buscar as solues (polticas) mais adequadas;
o Encaminhar a decises polticas CruCiaIS, demandas de ambientes
sociais heterogneos, desinteressantes ou adversos;
o Negociar meios de implementao adequados para conseguir impacto
apropriado nos interesses recprocos envolvendo Estado e Sociedade.
No final do milnio, o controle social sobre o Estado levou tericos e ativistas a
questionarem substantivamente o porqu dos Estados nacionais
9
No Brasil, especificamente,
encontram-se em exame no processo decisrio poltico, com ampla liberdade democrtica,
temas bsicos para a avaliao de impacto de polticas pblicas, como sejam: uma reforma
constitucional do prprio sistema poltico brasileiro; uma adiada reforma do sistema tributrio
nacional, com conseqncias sensveis sobre a capacidade tributria dos entes federativos
(Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios); uma legislao de enforcement de
108
dispositivos da Constituio Federal de 1988 mal praticados pelos administradores
pblicos, impondo, com a fora de uma Lei Complementar
lO
, um planejamento explcito, uma
programao articulada e um processo de oramentao menos fictcio de receitas prprias
verificveis e despesas contidas em limites ditados tanto pelo senso comum quanto, agora, por
lei especfica de responsabilizao de gestores pblicos descuidados do equilbrio fiscal nas
suas prestaes de contas, tambm obrigatrias por legislao federal. Ser indicao de
tendncias para uma nova era? Haver um aumento de interesse por pesquisas acadmicas
sobre temas relacionados com o indivduo e sua conscincia, ou sua alma? Tornar-se-o as
polticas pblicas um referencial prtico, motivador de uma convergncia duradoura entre
discursos eleitorais, apoiados em vises de longo prazo, e aes avaliveis no curto prazo, sob
condies objetivas de sustentabilidade precria? Ser o fim da corrupo? E do jeitinho
brasileiro? Essa tendncia j pode ser detectada a partir de fatos materiais em tramitao nas
casas legislativas em todo o pas, no sentido de um maior controle social dos processos
decisrios polticos. Isto, certamente, viria favorecer tanto trabalhos prticos quanto
acadmicos de pesquisa, estudo e avaliao de impacto de polticas pblicas no Brasil.
Graas a avanos disponibilizados pela automao de sistemas decisrios nas
atividades de planejar, organizar, dirigir, coordenar, controlar e avaliar empreendimentos
pblicos acredito que uma nova gerao de brasileiros passe a cobrar, reflexivamente, que a
administrao pblica seja para ela orientada. Nesse tempo, doses peridicas de percepo, de
discernimento, e de avaliao humana pela tica sociolgica, sero necessrias aos
governantes e servidores estatais. Isto porque, dispondo de um volume de informaes sobre
um dado cenrio, pblico ou privado, a administrao depender nuclearmente desses novos
cidados para cumprir seu duplo papel - de renovar e inovar - na formulao, implementao
e avaliao de mudanas das condies atuais da Sociedade brasileira
ll
.
A tecnologia da informao tem permitido um acompanhamento passo-a-passo da
arena poltica, com imediata identificao de atores, partidos polticos e grupos de interesses
109
ali atuantes. A um profissional de avaliao conectado em tempo real tomou-se possvel
mensurar objetivamente, quantitativa ou qualitativamente, uma dimenso poltica (DP),
definida, por derradeiro, como:
cA+ dP
DP = (---------------)
c+d
Ficha Tcnica 6.2
(III)
Sinopse de indicadores para a dimenso poltica (DP)
Temas polticos Autoridade Consulta
Contas Pblicas TCU www.tcu.gov.br
Controle Constitucional STF www.stf.gov.br
Controle Poltico/Legislativo MPU/OAB www.mQu.gov.br
Polticas Internacionais MRE www.mre.gov.br
Polticas FGV www.fgv.br
Pblicas CNPq www.Qrossiga.cnQg.br
Produo - I SENADO FEDERAL www.scnado.gov.br
Produo - II CMARA DOS DEPUTADOS www.camara.gov.br
Representao TSE www.tse.gov.br
Diversos PRESIDNCIA DA REPUBLICA www.Qlanalto.gov.br
DETERMINAO DO INDICADOR ADEQUAO POLTICA (A)
Em sua especificidade, a varivel adequao poltica (A) dever medir a eficincia da
relao: fatos reais mensurveis versus discurso poltico. Utilizando a regra geral - produto
versus insumo - para relacionar, nesta metodologia, impacto da escolha poltica com a
escolha da tecnologia ou tcnica sobre a qual foi fundamentada a elaborao da poltica
pblica. A esta relao se est chamando de adequao poltica (A). Ou seja, mensurao
110
objetiva entre meios e fins, ou, entre recurso e impacto verificvel no setor objeto da
Sociedade. Parece ser inequvoca a existncia, por este vis, de uma relao de nexo causal
entre a competncia poltica dos atores na arena decisria e o objeto dos seus mandatos -
conquistar mais credibilidade atravs sucesso da poltica pblica para manter a legitimidade
dos seus mandatos. Ento, (A) mede discursos, especialmente se traduzidos em planos e
metas, em termos de resultados; compara resultados medidos com resultados previstos pela
modelagem da poltica pblica sob avaliao. Substantivamente, (A) poder explanar o
sucesso ou insucesso ttico da dimenso poltica (DP) da poltica pblica avaliada.
Qualidade fisica priIripl1 medida (ou levantada) (Ae)
Ento:
A == ----------------------------------------------------------------------------------------------
Q.Jali<iare fisica priIripl1 (ou IBmOOelagem da JX)ltica JXililica (Ap)
Aefetiva
Ou: A == ---------------
Aprevista
Ae
Donde: A == ---------- (ID.l)
Ap
DETERMINAO DO INDICADOR PROPRIEDADE POLTICA (P)
Complementarmente, a propriedade poltica (P) dever medir a efetividade da relao
sujeitos do setor objeto da Sociedade efetivamente beneficiados em quantidade, qualidade e
tempo hbil versus sujeitos e condies discricionrias previstas na modelagem da poltica
pblica. Por sua peculiaridade, a varivel autnoma propriedade poltica (P) dever revelar ao
avaliador um ndice entre demandas efetivamente satisfeitas e demandas previstas serem
satisfeitas pela poltica pblica. Isto , (P) dever medir a satisfao do setor objeto da
Sociedade com a poltica pblica avaliada. A varivel (P) poder, opcionalmente, medir uma
efetividade poltica do processo decisrio, tomando por vis relacionar a satisfao do setor
objeto da Sociedade com o exerccio poltico da discricionariedade, configurada pelo
111
exerccio da liberdade de escolha poltica e legitimidade dessa escolha em termos de setor
objeto da Sociedade (sujeitos), momento (oportunidade) e condies ambientais indutoras da
deciso poltica (convenincia). Em termos lgicos, (P) poder explanar a congruncia ou
ruptura estratgica da dimenso poltica (DP) da poltica pblica avaliada com o setor objeto
da Sociedade.
Ento: P=
Ou:
Donde:
Quantidade efetiva de 00 da Sociedade
satisfuita; com os re;ul1aOOs prticos da poltica pblica avaliada (Pe)
namodelagem da poltica pblica,
de stYerta; 00 objero da Socit-rlare (popJ1ao a bereficiada) (P p)
Pefetiva
P
Pprevista
Pe
P - ------------ (I1I.2)
P
p
Substituindo-se na expresso (m), que deve determinar o impacto componente da
dimenso poltica (DP) no impacto total ( Ipp ) da poltica pblica avaliada, as mensuraes
realizadas para adequao (A) e propriedade poltica (P), com fundamento nas expresses
(m.1) e (III.2), dever ser superada, in fine, como discutido no Captulo 1, a dificuldade de
mensurao de impacto de uma dimenso poltica para as polticas pblicas brasileiras. A
expresso matemtica do modelo terico seria, ento
DP = (m.3)
112
DIMENSO ECONMICA DA METODOLOGIA (DE)
Duas variveis foram escolhidas para dar conta das atividades de medir, avaliar e
explanar a dimenso econmica (DE) da metodologia para avaliao de impacto de polticas
pblicas no Brasil. A Ficha Tcnica 5.6 ilustra esta escolha:
O Sustentabilidade econmica do setor objeto da Sociedade (T);
O Sustentabilidade econmica da poltica pblica (G).
Admitindo no ser um exagero didtico reiterar as observaes metodolgicas feitas
para as dimenses social (DS) e poltica (DP), ambas variveis dependentes, quanto
necessidade e suficincia dos seus indicadores (variveis independentes), e em que proporo
relativa ou pesos so qualificados pelos respectivos coeficientes.
Durante as dcadas de 80 e 90, a sociedade brasileira viveu uma verdadeira maratona
econmica. Planos econmicos se sucederam em busca de suportes consistentes para polticas
de desenvolvimento da pessoa humana residente no Brasil
12
Foram discutidos, no Captulo 2,
as principais conexes lgicas dessas polticas com os fins desejados pela Sociedade, segundo
a anlise dos autores citados.
Neste captulo, retomam-se aquelas vises de passado, presente e futuro, deixando
uma rota que poderia ser teoricamente desejvel para argumentar objetivamente sobre
mensuraes quantitativas de impacto dessas polticas. A dimenso econmica (DE) dispe
de uma variada bibliografia sobre variveis autnomas (indicadores) adequadas para emprego
nesta metodologia, oferecendo ao profissional de avaliao flexibilidade para adaptar a
metodologia pontualmente. Na Ficha Tcnica 6.3 apresento uma sinopse desses indicadores
de desempenho econmico, com indicao das autoridades e fontes para consultas.
Denominando-se, nesta metodologia, de dimenso econmica (DE) a uma varivel
conversvel em dinheiro, identificada com a contabilidade da poltica pblica, segundo regras
administradas pelos rgos fazendrios estatais e fiscalizadas pelo sistema pblico de controle
113
interno e externo 13 Nestas condies, sero necessrios ao profissional de avaliao
conhecer os fundamentos das funes tributrias e oramentrias, bem como noes bsicas
de contabilidade empresarial e de contabilidade pblica. Isto no representa qualquer
embarao para a utilidade e aplicabilidade da metodologia, pois que a economia estuda,
justamente, essas teorias e variveis, segundo sua funcionalidade fiscal ou monetria,
disponibilizando medies do desempenho agregado dessa dimenso econmica (DE).
Embora o conjunto da Sociedade seja o nvel mais comum desses estudos, ser sempre
possvel ao profissional avaliador identificar informaes correspondentes aos sujeitos de um
setor objeto da Sociedade, subconjunto econmico focal da poltica pblica avaliada. Com
base neste referencial, ento, toma-se possvel mensurar objetivamente uma dimenso
econmica (DE), definida como:
eT+fG
DE = (-----,.--------)
e+f
Ficha Tcnica 6.3
(IV)
Sinopse de indicadores para a dimenso econmica
Temas econmicos Autoridade Consulta
Agricultura CNA www.cna.org.br
Comrcio CNC www.cnc.org.br
Exportao/importao SRF www.srf.fzenda.gov.br
Indstria CNI www.cni.org.br
Micro e pequenas empresas SEBRAE www.sebrae.com.br
Salrios DIEESE www.dieese.org.br
Servios internacionais BCB www.bcb.gov.br
Servios nacionais FEBRABAN www.febraban.com.br
Tributos SRF ou STN www.fazenda.gov.br
Turismo EMBRATUR www.embratuLgov.br
Diversos FGV www.fgv.br
Diversos FIPE www.fi12e.com.br
Diversos IPEA www.:Qea.gov.br
114
DETERMINAO DO INDICADOR SUSTENTABILlDADE ECONMICA
DO SETOR OBJETO DA SOCIEDADE (T)
Sustentabilidade, no Brasil, enquanto indicador de sucesso de polticas pblicas,
adquiriu especial considerao da nova legislao sobre responsabilidade fiscal dos
administradores pblicos
14

Nesta metodologia, sustentabilidade econmica do setor objeto da sociedade (T)
definidoo como uma varivel autnoma, capaz de explanar uma razo entre dois fluxos de
recursos: (1) um montante de recursos de qualquer natureza transferido para o Estado ou para
quaisquer polticas pblicas (diretamente), pelos sujeitos do setor objeto da Sociedade,
contveis como beneficirios da poltica pblica avaliada. Tais recursos seriam classificveis,
segundo taxionomias tcnicas
15
, como tributos (impostos, taxas e contribuies), doaes
(transferncias voluntrias: laborais, patrimoniais e financeiras),transmisses causa mortis,
Investimentos privados e disponibilizaes assemelhadas para as administraes pblicas
16
;
(2) dispndio pblico total com polticas pblicas especficas para o setor objeto da Sociedade
ou parcelas de polticas pblicas de que o setor objeto se beneficie. Esta varivel indicaria,
com adaptaes, um certo equilbrio fiscal circunscrito ao setor objeto da Sociedade. Isto
porque, de um lado, explanaria um financiamento privado do setor objeto da sociedade para
aes administradas pelo Estado e, de outro, um custo de contrapartidas do Estado, vinculadas
ou no, sob a forma de polticas pblicas para o setor objeto. A metodologia, por esta tica,
permitiria medir a relao Estado-Sociedade em termos econmicos, com base em critrio de
equilbrio; mais que isto, permitiria medir o impacto da relao Estado-Sociedade na
sustentabilidade mesma do setor objeto da Sociedade, considerando tomar-se possvel discutir
a capacidade dos seus sujeitos economicamente ativos em financiar, e em que nvel de
financiamento, as polticas pblicas interessantes para o setor impactado. Isto posto, tem-se:
115
Financiamento total do setor objeto da sociedade
T
Custo total das polticas pblicas destinadas ao setor objeto da Sociedade
Adaptando numerador e denominador para grandezas mensurveis na contabilidade
pblica, chega-se a:
Tributos totais declarados + transf. voluntrias + ( ... ) + invest" privados
T=
Dispndios totais pblicos com polticas pblicas no setor objeto da Sociedade
Ou, trocando-se as expresses literais por smbolos:
T= (IV. I)
DETERMINAO DO INDICADOR SUSTENTABILlDADE ECONMICA DA
POLTICA PBLICA (G)
Recorrentemente, sustentabilidade econmica da poltica pblica (G) definida como
uma varivel autnoma, relacionada com o conceito de pay back ou, mais exatamente, com o
conceito consagrado pela relao custo versus beneficios. Enquanto o primeiro desses
conceitos aponta para uma medio de um nus temporal, o segundo aponta para a eficincia
das inverses econmicas feitas na poltica pblica avaliada. Sustentabilidade, como
empregada nesta metodologia, ultrapassa a ambos, apontando para a eficcia dos dispndios,
porque relaciona um valor econmico correspondente aos beneficios contabilizveis para a
poltica pblica, acumulvel ao longo do tempo, com um custo total (econmico) para
produzir os mesmos beneficios. No h exagero em destacar, uma vez mais, os requisitos de
competncia profissional do avaliador para obter ou produzir, com fundamentao
116
documentada, os operadores matemticos (ou econmicos) integrantes da metodologia.
Cada poltica pblica deve conter seu indicador de sucesso ou um conjunto deles. Com a
vigncia da nova legislao federal sobre responsabilidade fiscal e pessoal dos gestores
pblicos, minimamente cada poltica pblica dever ter aperfeioado seus mecanismos
especficos de acompanhamento, registro e contabilizao, devendo oferecer uma trilha de
auditoria para avaliadores, sejam pblicos, sejam privados. Estas consideraes permitem
formular, ento, uma razo entre duas grandezas explanadoras da eficcia econmica da
poltica pblica avaliada, como a seguir:
Valor econmico dos beneficios contabilizveis para a poltica pblica avaliada
G
Dispndio pblico + transf. voluntrias + ( ... ) + invest' privados
Adaptando numerador e denominador para grandezas mensurveis na contabilidade
pblica, chega-se a:
Beneficios medidos economicamente
G
Custos medidos economicamente
Ou, trocando-se as expresses literais por smbolos:
Be
G (N.2)
Ce
Substituindo-se na expresso (IV), que deve determinar o impacto componente da
dimenso econmica (DE) no impacto total ( Ipp) da poltica pblica avaliada, as mensuraes
realizadas para sustentabilidade econmica do setor objeto da sociedade (T) e sustentabilidade
econmica da poltica pblica (G), com fundamento nas expresses (IV. 1 ) e (IV.2), dever ser
117
superada, in fine, como discutido no Captulo 1, a dificuldade de mensurao de impacto
de uma dimenso social para as polticas pblicas brasileiras. A expresso matemtica do
modelo terico seria, ento
Te Be
DE
[
e --------- + f --- ]
- - - - - - ~ - - - - ~ ~ - - - - - - - - - - - ~ - - - ~ ~ - - - - -
e+f
(IV.3)
MODELAGEM DA EXPRESSo MATEMTICA INTEGRADA DA METODOLOGIA
Substituindo-se na expresso (I) - que deve determinar o impacto compreensivo "Ipp"
da poltica pblica "PP" avaliada - as mensuraes realizveis para os impactos componentes
compreendidos pelas dimenses social (DS), poltica (DP) e econmica (DE), com
fundamento nas expresses (Il.3), (1II.3) e (lV.3), respectivas, dever ser superada, in fine,
como discutido no Captulo 1, a dificuldade de mensurao de impacto e, por via de
conseqncia, de avaliao de impacto de polticas pblicas no Brasil.
A expresso matemtica integrada do modelo terico da metodologia, correspondente
aos agrupamentos vetoriais mostrados nos diagramas das Fichas Tcnicas 5.2, 5.7 e 5.8 passa
a ser, definitivamente:
Ipp =
Ip V
e
(Ae P e ( Te Be
a --- + b --- c --- + d --- e ---- + f ----
[
a ( - ~ ~ - - - - - - ~ ~ - ~ + ~ - ~ ~ - - - - ~ ~ - - ) + X - ~ ~ - - - - ~ ~ - - ) J
a+b c+d e+f
.---------------.------------------------------------------------------.------
a+r3 +x
(V)
118
NOTAS
IDrenowsky (1972) pesquisou extensivamente, sob patrocnio das Naes Unidas, metodologias para medio de
elementos de desenvolvimento social relacionados com variveis econmicas e o problema de planejar o
desenvolvimento com uma orientao social.
20 HDI de Sen (Cf. Rodrigues, 1994), adotado pela ONU para comparar (e avaliar o desenvolvimento humano)
de pases dessemelhantes, afirmou a viabilidade de utilizao da tcnica compreensiva como metodologia de
avaliao da dimenso social de polticas pblicas; anteriormente, tambm sob patrocnio da ONU, o FMI j
tinha universalizado seu sistema de contas nacionais para comparar (e avaliar) a dimenso econmica do
desenvolvimento das naes signatrias (Gill e Bame, 1994).
3 Para Frei Beto (2001) e o Senador Suplicy (2000) na dcada de 90 persIstIram a desigualdade e o
endividamento em nveis inquos. Para ambos, o atual governo no foi capaz de melhorar os ndices de Gini que
medem essa iniquidade cf. Relatrio sobre o Desenvolvimento do Mundo 1999-2000, do Banco Mundial.
4 Numa anlise de fatores determinantes da demanda de imveis Souza (1992:93) destaca a elevao do nvel de
renda da Sociedade. Em um exame de motivaes para compreender porque paulistanos se mudaram para
condomnios de luxo Andrade (1993) enfatiza a prosperidade econmica entrelaada com outros fatores de
desenvolvimento humano, como a conquista de ascenso social e melhor nvel cultural, interpretados como
melhora de qualidade de vida.
5 Cf. Captulo 1, p. 9.
6 Conforme se depreende do estudo da CF-88 (Dos Direitos Sociais) nos Art. 6 e 7.
7 A legislao que o DIEESE considera para realizar a pesquisa da cesta bsica define, alm dos produtos, as
quantidades ideais de cada alimento que um trabalhador deveria consumir a cada ms para se reproduzir
enquanto fora de trabalho. A pesquisa se baseia na composio dos principais grupos alimentcios definidos
pelo Decreto-lei 399, de 30 de abril de 1939.
8 Cf. nota de fim (nica) no Captulo 5.
9 De um lado tem-se discutido o fim das fronteiras, o fim dos Estados nacionais e supremacia do mercado em
relao s polticas econmicas estatais. A face mais visvel de um novo paradigma de diviso internacional do
trabalho - a posse do conhecimento - talvez explique uma crescente preocupao poltica com a decadente
soberania econmica, seja em um pas, em um continente ou de forma mais global (cf. Pesquisa FAPESP N 51,
de maro de 2000 ou http://www.fapesp.br/livro51.htrn). De outro Manuel Monereo, da Espanha, defendeu no
Frum Social Mundial (FSM), em Porto Alegre, RS, o internacionalismo como instrumento de luta para o futuro,
mostrando a vigncia do que ele definiu como "a essncia da ao da esquerda". " verdade que h diferenas
grandes entre os operrios dos pases desenvolvidos e os da periferia - disse - mas devemos lutar por um novo
internacionalismo. No h possibilidade de dar resposta s demandas de justia social no Norte sem atender as
mesmas demandas no Sul. No h sadas nacionais para a crise civilizatria atual. Isso no significa que
devemos aceitar o fim dos Estados nacionais. Se isso fosse bom, como alguns idelogos do capitalismo
recomendam, por que os Estados Unidos no se dissolveram ainda?", perguntou. E acrescentou: "A explorao
do Sul pelo Norte se d atualmente por meio dos injustos termos de intercmbio e pelo servio da dvida. A luta
pelo cancelamento da dvida e por novos termos de intercmbio deve ser uma bandeira dos povos do Norte e do
Sul, unidos num novo internacionalismo." o FSM definiu quatro grandes eixos temticos: 1) a produo de
riquezas e a reproduo social; 2) o acesso s riquezas e sustentabilidade; 3) a afirmao da sociedade civil e
dos espaos pblicos, e 4) poder poltico e tica na nova sociedade. (Cadernos do Terceiro Mundo N 228, 2001
ou <www.etm.com.br/pesquisa-public/cadernos/cadernos_228_1.htm> ).
lO Lei Complementar N 10112000 cit.
119
1I Conforme ensina o Professor de Administrao Pblica Paulo Reis Vieira, Ph.D. Veja-se o verbete
Administrao, de sua autoria, na Enciclopdia Mirador Internacional, edio 1983.
12 Presidentes, Ministros e Planos Econmicos a partir de 1.980 podero ser recapitulados no seguinte
endereo: www.nese.stcecilia.br/produtos/indicadores/presidencias.htm.
13 Ver, como ilustrao, o contedo dos demonstrativos constantes da Resoluo 218/2000 do TCE-RJ.
14 Idem, Cf. interpretao da LRF/2000.
15 Cf. Cdigo Tributrio Nacional (Lei 5.172/66 e alteraes); Lei 4.320/64 e alteraes, com destaque para
portarias e instrues dos ministrios econmicos e resolues do sistema de tribunais de contas.
16 Utilizei a forma plural "administraes pblicas" para enfatizar a autonomia constitucional da unio, estados,
distrito federal e municpios.
PARTE IV
CONCLUSO:
UMA ANLISE DE TENDNCIA DA AVALIAO DE IMPACTO
DE POLTICAS PBLICAS NO BRASIL
A Parte IV conter um captulo conclusivo sobre as possibilidades da
metodologia no universo de fenmenos reais da administrao pblica.
Ele far lembrar o sexto dia da criao referido no poema que constituiu o
exrdio. Aquele teria sido um momento tipo delta para toda a epopia humana que se
seguiu e que seguir adiante no sculo XXI. O captulo terminar num ponto em que
deveria por em prtica a metodologia formulada nos captulos anteriores, insuflando-lhe
vida prtica a partir das suas possibilidades nominais.
O ambiente domstico de gesto das polticas pblicas brasileiras ser
contrapontuado pelo cenrio imaginado por Dror para o novo sculo, o qual ele
denominou de tipo delta, como um cone superior aos tipos alfa e beta a serem
ultrapassados pelas novas capacidades das instituies pblicas e privadas. Novos
atributos sero exigidos dos profissionais de administrao nessa era por vir. Todos
aguaram a pesquisa deste autor quanto s possibilidades de contribuies instrumentais
como esta metodologia de avaliao de impacto de polticas pblicas no Brasil virem a
ser formas de capacitao essencial.
CAPTULO 7
POSSIBILIDADES DA METODOLOGIA
o controle social tomou-se, no Brasil, tema central da relao Estado-Sociedade
no final do milnio. Isto pode indicar a tendncia para uma nova era: maior interesse da
Sociedade por pesquisas relacionadas com o indivduo, sua conscincia e sua
capacitao para participar e ter voz nos processos de escolha de solues para os
problemas pendentes dos dficits da modernidade.
Uma insegurana fundada na ambigidade de conceitos como tica, moral,
equidade, qualidade de vida e cidadania, at ento de dificil controle e avaliao prtica,
parece perpetuar o jeitinho brasileiro como uma conduta fixada no tecido social sob a
forma de uma certa retlexividade ao desempenho descontinuado de instituies
indispensveis ao sistema poltico vigente no Brasil.
Graas a avanos disponibilizados pela automao de sistemas decisrios nas
atividades de planejar, organizar, dirigir, coordenar e controlar empreendimentos
sofisticados ser vivel para uma nova gerao de cidados brasileiros passar a cobrar
da administrao pblica mais percepo daqueles conceitos, mais congruncia entre
discursos e realizaes e avaliao mais humana do impacto das polticas pblicas
brasileiras. Isto porque, dispondo de um volume de informaes sobre um dado cenrio,
pblico ou privado, a administrao depender nuclearmente desse novo cidado para
cumprir seu duplo papel - de renovar e inovar - na formulao, implementao e
avaliao de mudanas das condies atuais da civilizao brasileira I.
Nestes tempos de integrao dos cidados nas decises da Sociedade e dos
Estados perifricos na formulao de uma nova ordem global, as polticas pblicas e sua
pertinente avaliao tm merecido renovada ateno em todo o mund0
2
Cresceram as
122
necessidades locais e mundiais de avaliao de cenrios polticos, cenrios econmicos
e de tendncia dos fatores determinantes do desenvolvimento. Essa ateno
internacional coincide com as crenas e premissas brasileiras, cujos marcos conceituais
encontram-se documentados no Captulo 3. Para o BIRD est evidenciada a existncia
de uma relao biunvoca entre a existncia de boas instituies polticas e
administrativas e a conquista de desenvolvimento econmico. Em linguagem cvica
brasileira deve-se, respeitosamente, tomar por emprstimo momentneo o dstico de
nosso pendo nacional e afirmar, tambm para a cidadania, existir uma relao direta
entre Ordem e Progresso e vice-versa.
Ficha Tcnica n 7.1
Correlao entre a existncia de
boas instituies polticas e administrativas e desenvolvimento
ou
Correlao entre Ordem e Progresso (Social)
(dimenso econmica: desenvolvimento) ou
indice de progresso (Social)
0.03
0.02
-0.02
-0.03
-O . .,. L-_____ .L-___ _
-2.5 -2.0 -1.5 -1.0 -0.1. o 0.5 1.0 1.5
indice de Ordem
(dimenso poltica: boas instituies polticas e administrativas)
O que se pretendeu evidenciar na Ficha Tcnica n 7.1, em reforo tese da
metodologia, interpretando e incorporando estudo recente do Banco Mundial, cf.
Relatrio Sobre o Desenvolvimento Mundial 1999-2000, p. 112. Segundo o relatrio,
123
cresceu, tambm, a participao cidad nas solues de desafios coletivos, quer atravs
acesso facilitado por processos de descentralizao governamentaP quer atravs de
redes organizacionais
4
Nestes novos tempos, inaugurados para o Brasil com a
Constituio Federal de 1988, a democracia tem sido utilizada para estimular um
envolvimento direto de cidados dos setores objeto da Sociedade na compreenso e
delimitao de demandas a serem satisfeitas por polticas pblicas. Esse envolvimento
pode ocorrer numa etapa decisria de incluso de uma poltica pblica na agenda
poltica de longo prazo, como os plurianuais, ou pode ocorrer numa etapa decisria de
curto prazo, como a aprovao de oramento para um exerccio fiscal especfico.
No Brasil, a consulta popular sobre quais polticas pblicas incluir na agenda ou
quais implementar pode ser considerada insipiente
5
. A participao popular nas decises
relacionadas com a implementao propriamente dita parece reduzida observao
curiosa dos fatos pelos cidados e inexistente nas etapas de avaliao concomitante e
avaliao de impacto. Uma participao direta dos cidados nas avaliaes
concomitantes no se encontra prevista na metodologia introduzida pela Lei
Complementar n 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal. Ela tomou obrigatrio
apenas projetar e demonstrar equilbrio financeiro e legalidade nos atos da
administrao pblica ex tune. A Lei no prev qualquer forma de avaliao de
impacto. Esta Lei Constitucional brasileira tende a perenizar formas de avaliao de
desempenho de sucessivas administraes pblicas pela tica monodimensional da
eficincia oramentria, isto , consagra e obriga a obteno pelos governantes de uma
racionalidade entre sustentabilidade financeira e legalidade positiva. Eficcia e
efetividade, duas dimenses indispensveis a uma avaliao de impacto compreensiva,
poder ter que aguardar futuros aperfeioamentos das leis administrativas brasileiras ou
contar com a previdncia de profissionais formuladores de polticas pblicas, os quais
124
podero incluir tais dimenses nas etapas de elaborao dessas polticas.
Alternativamente, polticos e governantes preparados podero exercitar, por conta e
risco de suas faixas de discricionariedade legal
6
, formas inovadoras de avaliao de
impacto tridimensionais. Assim, se a nova ordem das finanas pblicas brasileiras no
instituiu avaliaes de impacto como instrumento essencial de administrao pblica,
parece a este autor que ainda o poder vir a ser determinado por via regulamentar, um
instituto brasileiro infralegal. O disposto na Constituio Federal sobre a administrao
pblica e a prestao de contas pblicas
7
parece corroborar esta percepo. Gestores
capazes de exceder os limites da administrao legislada ou demonstrar
superprofissionalismo e virtude prprios de polticos e governantes do tipo delta
tendero a utilizar metodologias de avaliao de impacto como parte essencial das
capacidades de suas administraes. Dror (1997)8 denomina tipo delta ao administrador
pblico requerido para o Sculo XXI, quando a administrao pblica dever atingir
capacidades essenciais como as indicadas na Ficha Tcnica n 7.2.
Ficha Tcnica nO 7.2
Capacidades Essenciais da Administrao Pblica tipo Delta
I.ervlr elO processos histricos
Jogar polldcalOe.'azendoescolhas cridcas que lrio 100delar llutun
Apoiar e IlOpellr pncessos sociais criativos e evolutivos
Arauhetar atlvalOe.e as eSb'UlUras e processos slclals rulOo Inlvaio
Udar hablllOente CIIO cOlOplexldades crescentes, allO da cOlOpreendo dlsponivel
Escolher prllrldades entre valores alOblguos e elO constante lOudana
Mobilizar apolo pau ulOa dolorosa elneVltvel destrulio cooslrutlva
125
Para desempenhar essas capacidades dinmicas na administrao pblica, Dror
descreve atributos ou qualidades a serem requeridas dos profissionais tipo delta, como
indicado na Ficha Tcnica n 7.3
Ficha Tcnica n 7.3
Atributos Profissionais tipo Delta
Concentraioem apUdles de alta relevncia
Superproflsslonallsmo
InovaUvo-crlallVo
MerbcrUca-81l11sta, porm reHeundo a Sociedade
Vlnuoso
Autnlmo, porm subordinado
FIne senUdo demlssio
Tomam-se evidentes alguns hiatos ao serem contrapostas as posies de Dror e
da lei de responsabilidade fiscal brasileira. Dror oferece argumentos para uma
comunidade internacional de administradores pblicos profissionais; a lei administrativa
brasileira impe mandamentos a uma comunidade domstica de polticos e governantes
eleitos ou reeleitos periodicamente. No resto do mundo desenvolvido a profisso de
administrador pblico tende a caracterizar-se pela competncia em agir transformando o
126
ambiente social, ecolgico e de mercado segundo impactos crescentes sobre as
estruturas e processos, destruindo-os construtivamente e arquitetando-os ativamente
rumo ao futuro. No Brasil, a profisso parece manter-se perenemente subordinada a
critrios legislados de cidadania induzida; a prestaes de contas pr-formatadas de
dispndios financeiros pr-autorizados; a uma ruptura entre os escales (polticos) do
governo e as funes do aparelho administrativo geral do Estado; ou a jeitinhos
(discricionrios) supervenientes.
Nesses hiatos encontram-se oportunidades para ampliar a problematizao
proposta no projeto de pesquisa sobre a gesto de polticas pblicas brasileiras e, por
aprendizagem participante, modelar uma metodologia para sua avaliao de impacto. A
metodologia formulada implica iniciativas do Estado brasileiro e/ou da Sociedade, alm
de sua conduo por profissionais com atributos que se aproximem do administrador
pblico tipo delta, descrito na Ficha Tcnica nO 7.3.
As possibilidades nominais da metodologia aparecem explanadas nesta
dissertao.
Suas possibilidades reais, entretanto, dependero tanto da capacidade essencial
da futura administrao pblica brasileira quanto dos atributos dos profissionais ou
agentes que dela se servirem.
127
NOTAS
I Os estudos, anlises e avaliaes conducentes ou concludentes de acordos e tratados internacionais,
planos econmicos, reformas CF-88, LRF e uma produo anual federal, estadual e municipal de PP As,
LDOs e LOAs permitem a este autor perceber uma produo incisiva de uma "epistemologia" sobre a
reforma do Estado brasileiro.
2 Veja-se, por oportuno, o pensamento de Klaus-Jrgen Hedrich no artigo Atribuies da poltica estatal
de desenvolvimento in Desenvolvimento Econmico ou Humano? Reflexes sobre uma nova poltica de
desenvolvimento, Srie Tradues, N 9. So Paulo: Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, 1996.
3 Cavalcanti (1994; idem, 1998) explora as fronteiras da descentralizao e da participao examinando
aspectos institucionais e de gesto no caso dos recursos hdricos e do meio ambiente no Brasil. Oliveira
(2001a) examina os desafios da descentralizao surgidos na implementao de polticas ambientais no
Brasil.
4 Oliveira (2001 b) est presentemente coordenando um projeto de pesquisa, do qual participo, com foco
em casos de gesto ambiental sob a forma de redes organizacionais no mbito do Estado do Rio de
Janeiro. Em uma rede, afirma Oliveira, "as relaes interorganizacionais para implementao de polticas
pblicas envolvem no somente vrias organizaes de um governo, mas atores da sociedade civil,
empresas privadas, outros governos e at organizaes internacionais. Fazer com que as relaes entre os
diversos atores produzam resultados eficazes na administrao pblica requer solues criativas e
flexveis em termos de modelos de deciso e organizao pblica. Nesta viso, modelos hierrquicos e
burocrticos tornam-se ineficazes e do vez aos chamados modelos de rede, que envolvem uma srie de
relaes tanto verticais quanto horizontais na mesma e entre diversas organizaes".
5 No Brasil tem-se procurado educar o cidado de forma a convenc-lo quanto necessidade do seu
envolvimento com o tema do oramento pblico. Iniciativas como a do BNDES no endereo
<www.federativo.bndes.gov.br/dicasID092%20-%200ramento%20participativo.htm> disponibilizam
conceitos e metodologias para cidados individualmente ou atravs organizaes sociais se integrarem no
balance da relao Estado-Sociedade ilustrado na Ficha Tcnica 5.8.
6 A discricionariedade legal um instituto do direito administrativo que confere aos polticos e
governantes o direito de agirem, de se absterem ou de somente agirem motivados por convenincia ou
oportunidade (Cretella Jr., 1975; Mello, 1975; Silva, 1990).
7 Cf. CF-88 Art. 37, 75 e seguintes.
8 Dror (1997) conclui sua proposio observando existirem duas pr-condies para implement-Ia: (I)
obter apoio poltico; (2) conseguir que os lderes polticos tomem parte ativa no movimento rumo a uma
administrao pblica tipo delta.
BIBLIOGRAFIA
BILBIOGRAFIA - I
Livros e peridicos em meio fisico
BIBLIOGRAFIA - 11
Pginas consultadas na <WWW-World Wide Web> (INTERNET)
BIBLIOGRAFIA - I
ALMEIDA, Maria H. Federalismo e polticas SOCIaIS in Balano e perspectivas do
federalismo fiscal no Brasil. Relatrio Final. So Paulo: FUNDP/IESP, 1994.
ALVES, Lindgren. A cpula mundial sobre o desenvolvimento social e os paradoxos de
Copenhague in Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, 1997, 40 (I):
142-166.
ANDRADE, Renata P. de. Condomnios de luxo na periferia de So Paulo. So Paulo:
FGV, dissertao de mestrado apresentada EAESP - Escola de Administrao de Empresas
de So Paulo, orientadora Regina S. P. M. Pacheco, 1993.
ARBEX, Jos e TOGNOLI, Cludio J. Mundo ps-moderno. So Paulo: Scipione, 1996.
ARRUDA, Jos R. Energia eltrica: como vai funcionar o novo mercado in Conjuntura
Econmica. Rio de Janeiro: FGV, 2000, 54 (9): 56.
AURELIANO, L. e DRAIBE, S. M. A especificidade do Welfare State brasileiro in A
poltica social em tempo de crise: articulao institucional e descentralizao. Braslia:
MPAS-CEPAL, 1989.
BANCO MUNDIAL. Relatrio sobre o desenvolvimento mundial 1999-2000. Washington:
IBRD,2000.
CABRAL, Paulo. Entraves gerao de energia come;am a cair in Conjuntura Econmica.
Rio de Janeiro: FGV, 2001, 55 (7): 38-40.
CAMERON, R. c., CAMERON, S. H. e HOFFERBERT, R. r. No-incrementalismo na
poltica pblica: a dinmica da mudana in Revista de Administrao Pblica. Rio de
Janeiro: FGV,1976, 10 (2): 149-220.
CARNEIRO, Nelson. Palestra comemorativa do centenrio do TCU in Revista do Tribunal
de Contas da Unio. Braslia: TCU, 1990,21(46): 35.
CASTANHAR, Jos C. Cem dias do Governo Collor: avaliao da reforma administrativa in
Revista de Administrao Publica. Rio de Janeiro: FGV, 1990,25 (1): 35-81.
CASTANHAR, Jos C. e COSTA, Frederico J. L. da. Avaliao social de projetos:
limitaes e possibilidades. Rio de Janeiro: FGV-EBAP, 1998, mmeo.
CAVALCANTI, Bianor S. Gesto integrada de recursos hdricos e do melO ambiente:
medidas institucionais no Brasil no contexto da reforma do estado in Revista de
Administrao Pblica. Rio de Janeiro: FGV, 1994,28 (3): 162-73
CA V ALCANTI, Bianor S. Explorando novas fronteiras da descentralizao e da participao:
o caso da gesto integrada dos recursos hdricos no Brasil in Revista de Administrao
Pblica. Rio de Janeiro: FGV, 1998,32 (5): 81-97
130
CONGRESSO NACIONAL Decreto-Lei N 399, de 30 de abril de 1939.
CONGRESSO NACIONAL. Lei N 4.320, de 17 de maro de 1964
CONGRESSO NACIONAL. Lei N 5.172, de 25 de outubro de 1966 (Cdigo Tributrio
Nacional, com fora de lei complementar).
CONGRESSO NACIONAL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, Promulgada
em 5 de outubro de 1988.
CONGRESSO NACIONAL. Lei N 10.028, de 19 de outubro de 2000.
CONGRESSO NACIONAL. Lei Complementar N 101, de 4 de maio de 2000.
CORREA, Luiz de S. C. O Brasil e o mundo no limiar do sculo: diplomacia e
desenvolvimento in Revista Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, 1999, 42
(1): 5-29.
CRETELLA JI., Jos C. Ato administrativo - a tridimenso da discrionariedade in Revista de
Direito Administrativo. Rio de Janeiro: FGV, 1975, (119):33-39.
CRISTOFOLETTI, Antnio. Controle in Enciclopdia Mirador Internacional. Rio de
Janeiro: Britannica, 1972
DAJOZ, RogeI. Ecologia geral. Petropolis: Vozes, 1983,4
8
ed.
DRAIBE, Snia. Brasil: o sistema de proteo social e suas transformaes recentes in
Reformas de polticas para aumentar a efetividade do estado na Amrica Latina.
Campinas: UNICAMP - CEP AL, 1992
DRAIBE, Snia. As polticas sociais e o neoliberalismo: reflexes suscitadas pelas
experincias latino-americanas in Revista da USP. So Paulo: USP, 1993,33 (3): 86-101.
DREWNOSKI, Jan. On measuring and planning the quality of life. The Rague: Mouton,
1974.
DROR, Iehezkel. Anlisis de polticas para gobernantes in Revista Venezoelana de
Desarrollo Administrativo. Caracas: N 1, Enero 1982.
DROR, Iehezkel. O administrador pblico tipo delta para o sculo 21 in Revista do Servio
Pblico. Braslia: ENAP, 1997,48 (2): 5-26.
DURHAM, Eunice R. e SCRWARTZMAN, Simon (orgs). Avaliao do ensino superior.
So Paulo: Edusp, 1992.
EBAP - Escola Brasileira de Administrao Pblica. Relao sociedade-estado no contexto
brasileiro. Rio de Janeiro: FGV, 1996, Cadernos EBAP N 83.
F ARAR, Marta F. S. Gesto pblica e cidadania: iniciativas inovadoras na administrao
subnacional no Brasil in Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro: FGV, 1997, 31
(4): 126-55.
130
,
131
FEDER, Joo. Errio - o dinheiro de ningum. Curitiba: TCE-PR, 1997.
FIGUEIREDO, Ney L. Jogando para ganhar: marketing poltico - verdade e mito. So
Paulo: Gerao, 1994.
FOLHA DE SO PAULO. Crtica diria: tudo pelo social. So Paulo: Folha, edio
26.117, quarta-feira, 4 de outubro de 2000, p. B-4.
FRANCO, Rolando e COHEN, Ernesto. Evaluacin de proyectos sociales. Mxico: Siglo
XXI,1992.
FREI BETO. A dcada da desigualdade. Rio de Janeiro: Globo, domingo, 13 de maio de
2001, Opinio, p. 7.
GALBRAITH, John K. A era da incerteza. So Paulo: Pioneira, 1982, 3
a
ed.
GIDDENS, A., Beck, U. e Lash, S. Modernizao reflexiva. So Paulo: UNESP, 1995.
GIDDENS, Anthony. Para alm da esquerda e da direita. So Paulo: UNESP,1996
GILL, Mahinder S. e BAME, Jack. Manual de balano de pagamentos do FMI se adapta a um
mundo em mutao in Finanas e Desenvolvimento. Washington: FMI, 1994, 14 (1): 31.
HEDRICH, K1aus-Jrgen. Atribuies da poltica estatal de desenvolvimento in
Desenvolvimento Econmico ou Humano? Reflexes sobre uma nova poltica de
desenvolvimento. So Paulo: Fundao Konrad-Adenauer-Stiftung, Srie Tradues, N 9,
1996.
KERSTENETZKY, Isaac. Estatsticas, teoria social e planejamento in Revista Brasileira de
Cincias Sociais. So Paulo: ANPOCS, 1991,6 (17): 15-27.
LOBATO, Lenaura. Algumas consideraes sobre a representao de intereses no processo de
formulao de polticas pblica in Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro: FGV,
1997,30 (1): 30-48.
MARTINS, Paulo E. M. Finsocial: anlise de uma poltica governamental. Rio de Janeiro:
FGV, 1983, Cadernos EBAP N 18.
MATTA, Roberto da. Carnavais, malandros e heris. Rio de Janeiro: Guanabara, 1990, 5
a
ed.
MELLO, Celso A. B. de. Discricionariedade - fundamentos, natureza e limites in Revista de
Direito Administrativo. Rio de Janeiro: FGV, 1975, (122): 1-20.
MILL, John S. Da liberdade. So Paulo: IBRASA, 1963.
MONTEIRO, Jorge V. Os nveis de anlise das polticas pblicas in Textos da Disciplina
Gesto de Polticas Pblicas. Rio de Janeiro: FGVIEBAP/CIPAD, 1997, mmeo.
MOTTA, Paulo R.M. Avaliao na administrao pblica: eficincia, eficcia e efetividade in
Textos da Disciplina Planejamento Estratgico. Rio de Janeiro: FGV/EBAP/CIPAD, 1997,
mmeo, pg. 229-70.
131
,
132
OLIVEIRA, Jos A. P. de. Os desafios da descentralizao da implementao das
polticas ambientais em pases em desenvolvimento: o caso do Brasil. Buenos Aires: VI
Congresso deI CLAD, Apresentao em 20/11/200a.
OLIVEIRA, Jos A. P. de. Formulao e implementao de polticas pblicas sob a forma
de redes organizacionais: o caso da gesto ambiental no Estado do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro: FGV, ProPesquisa - Programa de apoio pesquisa e produo acadmica docente -
projeto em andamento, 2001b.
RODRIGUES, Maria C. P. O IDS e o desenvolvimento social nas grandes regies e nos
estados brasileiros. Rio de Janeiro: FGV, 1994, Texto para discusso - CEEG N 4.
ROSSETTI, Jose P. Introduo economia. So Paulo: Atlas, 1991, 15
a
ed.
SANTOS, Clia M. F. dos et alii. A poltica industrial e de comrcio exterior do Governo
Collor. Rio de Janeiro: FGV, 1992, Cadernos EBAP N 59.
SARA VIA, Enrique. Documento preparado para a rede ibero americana de instituies
de formao e pesquisa em gerncia pblica. Rio de Janeiro - Caracas: FGV -CLAD, 1993,
edio em portugus.
SATO, Eiiti. 40 anos de poltica externa brasileira, 1958-1998: trs reflexes in Revista
Brasileira de Poltica Internacional. Braslia: IBRI, 1998, 41 (edio especial): 8.
SENADO FEDERAL. Agenda 21 - Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
e Desenvolvimento. Braslia: Senado Federal, 1997, 2
a
ed.
SILVA, Almiro do C. e. Poder discricionrio no direito administrativo brasileiro in Revista
de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: FGV, 1990, (179-180): 51-92.
SILVA, Fernando A. R. A metamorfose do estado. So Paulo: Abag, 1993.
SOUZA SANTOS, Boaventura de. Pelas mos de Alice - o social e o poltico na ps-
modernidade. So Paulo: Cortez, 1996.
SOUZA, Assis H. de. O crdito imobilirio na Caixa Econmica Federal. Rio de Janeiro:
FGV, dissertao de mestrado apresentada EPGE-Escola de Ps-Graduao em Economia,
orientador: Fernando de H. Barbosa, 1992.
SUBIRA TS, Joan. Anlisis de polticas y eficcia de la administracin. Madrid,
INAPIMAP, 1989.
SUPLICY, Eduardo M. A persistncia da desigualdade, o endividamento crescente e o
caminho da eqidade in Estudos Avanados. So Paulo: USP-IEA, 2000, 14 (40): 23-41.
TEIXEIRA, Snia M. F. Cidadania, direitos sociais e estado in Revista de Administrao
Pblica. Rio de Janeiro: FGV, 1996,30 (6): 185-90.
TENRIO, F. G. e ROZEMBERG, J. E. Gesto de polticas pblicas e cidadania:
metodologias participativas em ao in Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro:
FGV,1997, 31 (4): 101-25.
132
,
133
VIEIRA, Clovis A. et aI. O jeitinho brasileiro como um recurso de poder. Rio de Janeiro:
FGV, 1982, Cadernos EBAP N 17
VIEIRA, Paulo R. Administrao in Enciclopdia Mirador Internacional. Rio de Janeiro:
Britannica, 1983.
@AMBIENTE GLOBAL
<http://www.terramerica.com.br>
BIBLlOBRAFIA - 11
BCB - BANCO CENTRAL DO BRASIL
<www.bcb.gov.br>
BNDES - BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
<www.federativo.bndes.gov.br/dicas/D092%20-%200ramento%20participativo.htm>
CMARA DOS DEPUTADOS
<www.camara.gov.br>
CEF - CAIXA ECONMICA FEDERAL
<www.cef.gov.br>
CNA - CONFEDERAO NACIONAL DA AGRICULTURA E PECURIA
<www.cna.org.br>
CNC - CONFEDERAO NACIONAL DO COMRCIO
<www.cnc.org.br>
CNI - CONFEDERAO NACIONAL DA INDSTRIA
<www.cni.org.br>
CNPq - CONSElHONAClONALDEDESENVOLVIMEN1DCIENIFICO E 1ECNOLGICO
<www.prossiga.cnpq.br>
DHNET - DIREITOS HUMANOS ORGANIZAO E AGITAO
<www.dhnet.org.br/direitos/agitar>
DIEESE - DEPAR1" INIERSlNDICAL DE ESTATSTICA E ESTlJDOS mO-ECONMICOS
<www.dieese.org.br>
EMBRA TUR - INSTITUTO BRASILEIRO DE TURISMO
<www.embratur.gov.br>
133
ETM - EDITORA TERCEIRO MUNDO
www.etm.com.br/pesquisa-public/cademos/cademos2281.htm
FAPESP - FUNDAO DE AMPARO PESQUISA DO ESTADO DE SO PAULO
<www.fapesp.br/livro51.htm>
FEBRABAN - FEDERAO BRASILEIRA DAS ASSOCIAES DE BANCOS
<www.febraban.com.br>
FGV - FUNDAO GETULIO VARGAS
<www.fgv.br>
FIOCRUZ - FUNDAO OSVALDO CRUZ
<www.fiocruz.br>
FIPE - FUNDAO INSTITUTO DE PESQUISAS ECONMICAS
<www.fipe.com.br>
FRUM SOCIAL MUNDIAL
< www.fittel.org.br/formacao/forumsociallfrns.htm>
IBAM - INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAO MUNICIPAL
<juno.ibam.org.br/urbanos/assunto2/blt5 int.htm>
IBASE - INSTITUTO BRASILEIRO DE ANLISES SOCIAIS E ECONMICAS
<www.ibase.org.br>
IBGE - FUNDAO INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA
<www.ibge.gov.br>
IPEA - INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA
<www.ipea.gov.br>
MEC - MINISTRIO DA EDUCAO
<www.mec.gov.br>
MINC - MINISTRIO DA CULTURA
<www.minc.gov.br>
MINISTRIO DA FAZENDA
<www.fazenda.gov.br>
MMA - MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE
<www.mma.gov.br>
MPAS - MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL
<www.mpas.gov.br>
134
134
135
MPU - MINISTRIO PBLICO DA UNIO
<www.mpu.gov.br>
MRE - MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES
<www.mre.gov.br>
NESE - NCLEO DE PESQUISA E ESTUDOS SOCIOECONMICOS
<www.nese.stcecilia.br/produtos/indicadores/presidencias.htm>
NOVA ENCICLOPDIA ILUSTRADA FOLHA
www.uol.com.br/bibliotlenciclop
PRESIDNCIA DA REPBLICA
<www.planalto.gov.br>
SEBRAE - SERVIO BRASILEIRO DE APOIO S MICRO E PEQUENAS EMPRESAS
<www.sebrae.com.br>
SENADO FEDERAL
<www.senado.gov.br>
STF - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
<www.stf.gov.br>
STJ - SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA
<www.stj.gov.br>
TCU - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO
<www.tcu.gov.br>
TERRA AMRICA
<www.terramerica.com.br>
TSE - TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL
<www.tse.gov.br>
UNESCO - ORGANIZAO EDUCACIONAL, CIENTFICA E CULTURAL DA ONU
<www.unesco.org.br>
USP - UNIVERSIDADE DE SO PAULO
<www.usp.br>
135
v