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Conseil d'tat N 288379 Indit au recueil Lebon Section du Contentieux M. Genevois, prsident BALAT ; SCP LYON-CAEN, FABIANI, THIRIEZ, avocats

Lecture du jeudi 19 janvier 2006 REPUBLIQUE FRANCAISE AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

Vu la requte, enregistre le 21 dcembre 2005 au secrtariat du contentieux du Conseil d'Etat, prsente pour le DPARTEMENT DES LANDES, reprsent par le prsident du conseil gnral, domicili en cette qualit, htel du dpartement, 23 rue Victor Hugo (40025) Mont-de-Marsan ; le DPARTEMENT DES LANDES demande au juge des rfrs du Conseil d'Etat : 1) de suspendre, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : - le dcret n 2005-1499 du 5 dcembre 2005 relatif la consistance du rseau routier national ; - l'arrt du prfet des Landes n 05-84 du 13 dcembre 2005 portant constatation du transfert des routes nationales au conseil gnral des Landes ; 2) de mettre la charge de l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ;

il fait valoir qu'il ne conteste pas le transfert des routes nationales 10 entre Saint-Gours-de-Maremme et Bayonne et 117, dans leur partie landaise au motif qu'en raison du trafic qu'elles supportent et de leur doublement par une autoroute, elles ont perdu leur fonction nationale ; qu'en revanche, il fait grief au dcret contest et l'arrt prfectoral d'application, de lui avoir transfr la route nationale 124 entre Saint-Gours-de-Maremme et Mont-de-Marsan, la route nationale 1124 entre la RN 124 deux fois deux voies et l'A63, ainsi que la route nationale 134 entre le Muret - Mont-de-Marsan puis entre Aire-sur-Adour et la limite des Pyrnes-Atlantiques et la route nationale 124 entre Mont-de-Marsan et Aire-sur-Adour ; qu'il y a urgence suspendre ces actes dans la mesure o le transfert des routes concernes sera effectif compter du 1er janvier 2006 ; que l'accroissement des charges lies la gestion des routes nationales transfres n'est pas accompagn du transfert concomitant des ressources ncessaires ; qu' dfaut d'informations appropries de la part de l'Etat, le budget du dpartement adopt le 7 novembre 2005 ne prvoit pas les ressources indispensables ; que le transfert des routes nationales 124 et 134 entrane pour l'exposant une double charge en raison de sa participation la ralisation de l'A65 ; qu'en outre, l'absence de transfert immdiat des moyens financiers ncessaires l'entretien des routes nationales, gnre de graves rpercussions pour la scurit publique ; que l'urgence est galement constitue en raison des rpercussions sociales impliques par l'excution du dcret et de l'arrt prfectoral ; qu'en effet, le prsident du conseil gnral n'a reu aucune indication quant au personnel qu'il est charg de diriger ; que le transfert de personnels relevant de la fonction publique de l'Etat et leur intgration dans la fonction publique territoriale entranera une situation sur laquelle il sera difficile de revenir en cas d'annulation des actes contests ; que le niveau de commandes assur par l'Etat, qui garantissait l'emploi des agents contractuels affects au parc de l'quipement dans le dpartement, se trouvera affect hauteur de 40 p 100 des effectifs ; qu'enfin, l'exclusion du rseau routier national des voies litigieuses constituera une entrave au principe de cohrence du rseau d'autoroute et de routes d'intrt national ou europen pos par le lgislateur ; que le dcret et l'arrt contests sont entachs d'erreur de droit au regard de l'article L.
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121-1 du code de la voirie routire dans sa rdaction issue de l'article 18 de la loi n 2004-809 du 13 aot 2004, ds lors qu'ont t pris en compte des critres tirs du caractre supra dpartemental marqu ou de la cohrence locale du rseau non prvus par le lgislateur ; que de plus, le gouvernement a fait une fausse application de l'article L. 121-1 en transfrant, tout d'abord, la route nationale 124 entre Saint-Goursde-Maremme et Mont-de-Marsan, alors qu'il s'agit d'une route de liaison de 65 kilomtres contribuant la cohrence du rseau routier national ; que de mme, la route nationale 1124 situe entre la RN 124 entre Saint-Gours-de-Maremme - Mont-de-Marsan et l'autoroute A63 revt elle aussi un intrt national au motif qu'en assurant la liaison avec cette autoroute elle permet de relier l'Espagne, Bayonne, Mont-deMarsan et les rgions du Gers et du Lot-et-Garonne ; que tel est enfin le cas de la route nationale 134 entre Le Muret - Mont-de-Marsan puis entre Aire-sur-Adour et la limite des Pyrnes-Atlantiques et la route nationale 124 entre Mont-de-Marsan et Aire-sur-Adour compte tenu tout la fois de ce que ces deux routes nationales assurent la liaison Bordeaux - Pau, de ce que cet itinraire constitue une alternative un axe europen, la RN 10, et du fait que le Conseil d'Etat a reconnu dans un avis du 6 juillet 1993 la cohsion du rseau assur par les routes nationales 134 et 124 ; que c'est en vain que l'on objecterait au maintien de ces voies dans le domaine public routier national la perspective de la ralisation de l'autoroute A65 ; que le dcret contest mconnat galement le principe d'galit ; qu'en effet, le dpartement exposant fait l'objet d'un traitement discriminatoire ds lors que le dcret maintient dans le rseau routier national des routes qui ne rpondent pas au critre de l'article L. 121-1 du code de la voirie routire ; qu'en outre, il conserve dans ce rseau, des routes nationales qui doublent des autoroutes en projet ; qu'il s'ensuit qu'il ne pouvait pas exclure du rseau routier national, sans conduire une rupture d'galit, les RN 134 et RN 124 qui doublent l'autoroute A65 en projet ; que le dcret critiqu est entach d'erreur manifeste d'apprciation un double titre ; d'une part, en ce que l'administration a estim que la route nationale 124 entre Saint-Gours-de-Maremme et Mont-de-Marsan assurait des fonctions essentiellement locales alors qu'elle concourt la liaison entre l'Espagne, le Gers et le Lot-et-Garonne ; d'autre part, en ce qu'il a t considr que la partie de la route nationale 134 parallle la future autoroute A65 devait tre transfre au motif que la procdure d'attribution de la concession de cette autoroute a t engage, alors qu'elle n'a pas encore fait l'objet d'une dclaration d'utilit publique ; Vu les actes dont la suspension est demande ; Vu, enregistr le 13 janvier 2006, le mmoire en dfense prsent pour le ministre des transports, de l'quipement, du tourisme et de la mer qui conclut au rejet de la requte et ce que soit mis la charge du DPARTEMENT DES LANDES le paiement de la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; le ministre souligne liminairement que la requte du DPARTEMENT DES LANDES est irrecevable en tant qu'elle concerne des voies autres que celles situes sur son territoire ; que la requte est pour le surplus mal fonde car font dfaut aussi bien la condition tenant l'urgence que celle tenant l'existence d'un doute srieux ; que la nouvelle charge financire conscutive au transfert des routes n'est pas, eu gard au budget du dpartement, de nature lui causer un prjudice d'une particulire gravit ; qu'en effet, l'enjeu financier du transfert est de l'ordre de 1 p 100 du budget total du dpartement ; qu'au demeurant, il n'a jamais t question d'un transfert de charges sans contrepartie financire ; qu'une circulaire interministrielle du 6 dcembre 2005 a prcis qu'un acompte reprsentant au moins 95 p 100 de l'valuation provisoire des compensations sera dlgu au second trimestre 2006 ; que le dpartement requrant n'est pas mieux fond soutenir que l'excution immdiate des actes litigieux serait de nature porter atteinte la scurit publique ds lors notamment qu'une circulaire adresse aux prfets prescrit que les services placs sous leur autorit continuent, au-del du 31 dcembre 2005, d'accomplir les missions permettant d'assurer la viabilit du rseau transfr et la scurit des usagers ; que c'est tort que le dpartement invoque de prtendues rpercussions sociales dcoulant de l'excution des actes contests ; qu'en effet, en application de l'article 6 de la loi n 92-1255 du 2 dcembre 1992, la direction dpartementale de l'quipement des Landes a t mise la disposition du conseil gnral pour l'exercice de ses comptences en matire de voirie dpartementale ; qu'eu gard aux dispositions de l'article 104 de la loi du 13 aot 2004, aucun transfert de personnel n'interviendra immdiatement ni massivement, dans les proportions qui rendraient ensuite trs difficile leur retour dans la fonction publique de l'Etat ; que le dpartement se mprend sur la diminution de l'activit des parcs de l'quipement et sur les licenciements qui en dcouleraient ; qu'en effet, les commandes de l'Etat pour les routes dont le transfert est contest s'lvent 17 p 100 et non 44 p 100 ; que de plus, l'activit de tels parcs n'est pas fonction de la personne

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publique charge de l'entretien de la voirie mais des caractristiques de celle-ci ; qu'enfin, une baisse d'activit n'aurait aucune consquence automatique en termes de licenciements ; que l'argument tir de la ncessit de prserver la cohrence du rseau national est sans valeur, non seulement parce qu'il manque en fait mais aussi, en tout tat de cause, pour le motif que le transfert des routes ne leur fait pas perdre leur fonctionnalit ; qu' titre subsidiaire, aucun des moyens invoqus n'est propre crer un doute srieux quant la lgalit des actes contests ; que l'erreur de droit allgue ne peut tre retenue ; qu'en effet, on ne saurait affirmer que l'article L. 121-1 du code de la voirie routire priverait le gouvernement de toute marge d'apprciation ; qu'au demeurant, le dpartement ne dmontre pas en quoi les lments retenus pour le maintien dans la voirie nationale ne seraient pas caractristiques d'un intrt national ; qu'il n'y a pas d'erreur manifeste d'apprciation ; que si la RN 124 accueille un trafic non ngligeable, ce dernier n'est que trs minoritairement national ou europen ; qu'au surplus, le constat de l'existant ne peut tre satisfaisant dans une logique de programmation ; que la RN 124 n'a jamais eu de vocation autoroutire ; que le critre de la desserte du chef-lieu du dpartement n'est pas pertinent ; que ds lors qu'elle n'est qu'un itinraire de dlestage, la route concerne ne peut avoir d'intrt ni de vocation europenne ; qu'il est inexact d'affirmer que les RN 134 et 124 assureraient la liaison Bordeaux - Pau ; que si ces voies apparaissent au schma directeur routier national tabli par le dcret n 92-379 du 1er avril 1992, le projet d'autoroute A65 a modifi la situation ; que le dpartement n'est pas mieux fond soutenir que les RN 124 et 134 seraient d'intrt europen du fait qu'elles reprsenteraient une alternative un axe europen dans la mesure o une telle qualification exclut implicitement que l'itinraire en cause prsente, en temps normal, un caractre europen ; que le moyen tir de la violation du principe d'galit ne saurait prosprer ; qu'il y a lieu de relever, titre pralable, l'inefficacit d'un moyen tir d'une prtendue ingalit de traitement au soutien d'un recours pour excs de pouvoir ; que mme si le dpartement dmontrait le caractre anormal du classement de certaines voies par comparaison avec le sort rserv aux RN 124 et 134, il ne pourrait provoquer la censure dudit classement, supposer ses conclusions recevables ; qu'au demeurant, il est inexact d'affirmer que le volume existant du trafic a vocation qualifier automatiquement les itinraires ; que doivent tre prises en compte les fonctions actuelles et futures de la voie ; que si plusieurs routes nationales ont t conserves bien qu'tant doubles par un projet d'autoroute c'est en raison du fait que celui-ci n'aboutira pas avant 2015 ; Vu, enregistr le 16 janvier 2006 le mmoire en rplique prsent pour le DPARTEMENT DES LANDES qui tend aux mmes fins que sa requte par les mmes moyens, tout en prcisant que ses requtes en annulation et aux fins de suspension ne visent le dcret du 5 dcembre 2005 qu'en ce qu'il concerne son territoire ;

Vu les autres pices du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 72-2 ; Vu la loi organique n 2004-798 du 29 juillet 2004 relative l'autonomie financire des collectivits territoriales ; Vu le code gnral des collectivits territoriales, notamment ses articles L. 1612-11, L. 3312-1 et L. 3321-1 (16) ; Vu le code de la voirie routire, notamment son article L. 121-1 ; Vu l'article 69 de la loi n 89-935 du 29 dcembre 1989 de finances pour 1990 ; Vu la loi n 92-1255 du 2 dcembre 1992 relative la mise disposition des dpartements des services dconcentrs du ministre de l'quipement et la prise en charge des dpenses de ces services ; Vu la loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales ; Vu le dcret n 92-379 du 1er avril 1992 approuvant le schma directeur routier national modifi par le

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dcret n 2001-845 du 17 septembre 2001 ; Vu le dcret n 2005-1509 du 6 dcembre 2005 pris en application de l'article 119 de la loi n 2004-809 du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales ; Vu le dcret n 2005-1628 du 23 dcembre 2005 relatif la matrise d'ouvrage de certaines oprations d'investissement en cours sur le rseau routier national transfr ; Vu le dcret n 2005-1711 du 29 dcembre 2005 relatif la compensation financire des charges lies aux routes nationales transfres aux dpartements et aux rgions ; Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et L. 761-1 ; Aprs avoir convoqu une audience publique, d'une part, le DPARTEMENT DES LANDES, d'autre part, le ministre des transports, de l'quipement, du tourisme et de la mer ; Vu le procs-verbal de l'audience publique du mardi 17 janvier 2006 9 heures 30 au cours de laquelle, aprs audition de Matre Lyon-Caen, avocat au Conseil d'Etat et la Cour de cassation, pour le DPARTEMENT DES LANDES, Matre Balat, avocat au Conseil d'Etat et la Cour de cassation, pour l'Etat et des autres reprsentants du ministre des transports, de l'quipement, du tourisme et de la mer, il a t dcid de prolonger l'instruction jusqu'au mercredi 18 janvier 2006 12 heures ; Vu, enregistr le 18 janvier 2006 le mmoire de production prsent pour le ministre des transports, de l'quipement, du tourisme et de la mer ; Vu la note en dlibr produite pour le DEPARTEMENT DES LANDES le 18 janvier 2006 ; Vu la note en dlibr produite pour le ministre des transports, de l'quipement, du tourisme et de la mer le 18 janvier 2006 ;

Considrant qu'aux termes du premier alina de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une dcision administrative, mme de rejet, fait l'objet d'une requte en annulation ou en rformation, le juge des rfrs, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'excution de cette dcision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait tat d'un moyen propre crer, en l'tat de l'instruction, un doute srieux quant la lgalit de la dcision ; Considrant que l'article L. 121-1 du code de la voirie routire range dans le domaine public routier national la fois les autoroutes et les routes nationales ; que le II de l'article 18 de la loi du 13 aot 2004 relative aux liberts et responsabilits locales a ajout l'article L. 121-1 des dispositions aux termes desquelles Le domaine public routier national est constitu d'un rseau cohrent d'autoroutes et de routes d'intrt national ou europen tout en spcifiant que Des dcrets en Conseil d'Etat, actualiss tous les dix ans, fixent parmi les itinraires, ceux qui rpondent aux critres prcits ; que par son III l'article 18 de la loi, aprs avoir prescrit par son premier alina le transfert dans le domaine public routier dpartemental des routes classes dans le domaine public routier national la date de sa publication, exception faite des routes rpondant au critre prvu par l'article L. 121-1 du code, a fix les modalits essentielles de ce transfert ; qu' cet gard, l'avis des dpartements intresss est requis sur le projet de dcret en Conseil d'Etat prvu l'article L. 121-1 ; que le transfert doit tre en principe constat par le reprsentant de l'Etat dans le dpartement ; qu'il est prcis que cette dcision emporte, au 1er janvier de l'anne suivante, le transfert aux dpartements des services, droits et obligations correspondants, ainsi que le classement des routes transfres dans la voirie dpartementale ; qu'outre le dcret en Conseil d'Etat dont l'intervention est prvue par l'article L. 121-1 du code de la voirie routire, le III de l'article 18 de la loi dispose dans son dernier alina qu'un dcret en Conseil d'Etat dtermine les conditions d'application dudit III ; qu'indpendamment de ces mesures sont applicables au transfert des routes nationales les dispositions de porte gnrale de la loi du 13 aot 2004 relatives respectivement aux mises disposition des services et des agents de l'Etat ainsi qu' la compensation sur le plan financier des transferts de comptence ;

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Considrant que la dfinition du rseau routier national au sens et pour l'application de l'article L. 121-1 du code de la voirie routire a fait l'objet du dcret n 2005-1499 du 5 dcembre 2005 pris en Conseil d'Etat ; qu'au vu de ce dcret, le prfet du dpartement des Landes a par un arrt du 13 dcembre 2005 pris sur le fondement du troisime alina du III de l'article 18 de la loi du 13 aot 2004 constat le transfert ce dpartement des routes nationales qu'il numre ; que les modalits de la compensation financire des charges lies aux routes nationales transfres ont t dfinies par le dcret n 2005-1711 du 29 dcembre 2005, publi au Journal Officiel du 30 dcembre 2005, pris sur le fondement du dernier alina du III de l'article 18 de la loi prcite ; qu'il est spcifi l'article 4 de ce dcret que l'attribution des ressources prend effet, pour chaque dpartement mtropolitain, le 1er janvier suivant la publication de l'arrt prfectoral constatant le transfert des routes... ; Considrant qu'aprs avoir introduit une requte en annulation du dcret du 5 dcembre 2005 et de l'arrt prfectoral du 13 dcembre 2005, le DEPARTEMENT DES LANDES en sollicite la suspension en tant que ces actes sont applicables sa circonscription territoriale et dans la seule mesure o ils ont pour effet de lui transfrer la route nationale 124 entre Saint-Gours-de-Maremme et Mont-de-Marsan, la route nationale 1124 entre la RN 124 deux fois deux voies et l'A63 ainsi que la route nationale 134 entre Le Muret - Mont-de-Marsan puis entre Aire-sur-Adour et la limite des Pyrnes-Atlantiques et enfin entre son carrefour avec la RN 124 Mont-de-Marsan et Aire-sur-Adour ; Considrant qu'en vertu des dispositions prcites de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, le juge des rfrs peut prononcer la suspension d'une dcision administrative la condition notamment que l'urgence le justifie ; que cette condition doit tre regarde comme remplie lorsque la ou les dcisions administratives contestes prjudicient de manire suffisamment grave et immdiate un intrt public, la situation du requrant ou aux intrts qu'il entend dfendre ; qu'il appartient au juge des rfrs d'apprcier concrtement, compte tenu des justifications fournies par le requrant, si les effets du ou des actes contests sont de nature caractriser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requte au fond, l'excution de la ou des dcisions soit suspendue ; que l'urgence doit tre apprcie objectivement au vu de l'ensemble des circonstances de l'affaire ; Considrant, en premier lieu, que le dpartement requrant soutient qu'il y a urgence ce que le juge des rfrs ordonne la suspension des actes contests, dans la limite de ses conclusions, en raison de l'importance de la charge financire que reprsente pour lui l'entretien des routes dont il conteste le transfert, sans qu'il puisse bnficier concomitamment d'une compensation financire de la part de l'Etat ; que toutefois, et mme si l'audience de rfr a fait apparatre la complexit du mode de calcul de cette compensation et l'incertitude corrlative quant son montant exact, l'argumentation invoque ne suffit pas caractriser une situation d'urgence compte tenu d'une part, de l'engagement pris par l'Etat de verser au DPARTEMENT DES LANDES, comme aux autres dpartements concerns par le transfert des voies, 95 p 100 du montant de l'valuation provisoire de la compensation dans le courant du deuxime trimestre de l'anne 2006 et, d'autre part, de l'ampleur prvisible du budget dpartemental, lequel doit tre en principe adopt le 31 janvier 2006 ; Considrant que si le dpartement fait valoir, en deuxime lieu, que le transfert pourrait avoir des effets prjudiciables pour la scurit publique faute que se trouve concrtement assure la continuit de l'entretien des voies litigieuses, les craintes qu'il nourrit sur ce point sont infirmes par les instructions du ministre des transports, de l'quipement, du tourisme et de la mer aux prfets, la date du 28 dcembre 2005, leur enjoignant en toute hypothse de veiller ce que les services placs sous leur autorit continuent au-del du 31 dcembre 2005 d'accomplir les missions permettant d'assurer la viabilit du rseau transfr et la scurit des usagers qui l'empruntent ; Considrant, en troisime lieu, que le dpartement relve que le transfert aura des rpercussions sur la situation des agents de l'Etat mis sa disposition pour l'exercice des comptences transfres sur lesquelles il sera difficile de revenir en cas d'annulation ainsi que sur l'activit du parc de l'quipement qui pourrait se traduire par des licenciements d'agents contractuels ; que toutefois, ainsi que l'audience de rfr l'a mis en vidence, les risques invoqus ne paraissent pas devoir se vrifier en raison notamment du maintien entre

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le dpartement et les services dconcentrs du ministre de l'quipement de liens contractuels sur le fondement des dispositions de la loi susvise du 2 dcembre 1992 et de la circonstance qu'en tout tat de cause, les modalits de transfert de personnels de l'Etat aux dpartements doivent tre prcises par des dispositions rglementaires qui n'ont pas toutes t prises et dont il est prvu qu'elles n'auront pas, dans l'immdiat, un effet irrversible ; Considrant enfin, que le dpartement requrant met des doutes sur le maintien de la cohrence d'ensemble du rseau d'autoroutes et de routes d'intrt national ou europen en raison de l'exclusion de ce rseau de la liaison Bordeaux-Pau dans sa partie landaise ; qu'une telle argumentation, qui d'ailleurs touche en ralit au respect par les actes contests de l'article L. 121-1 du code de la voirie routire, est neutre au regard de l'apprciation de l'urgence ds lors que, quelle que soit la nature de la collectivit gestionnaire de la voie, la fonction qu'elle remplit concrtement ne se trouve pas modifie du fait du transfert opr ; Considrant qu'il rsulte de tout ce qui prcde qu'il n'est pas satisfait la condition d'urgence ; qu'ainsi et sans qu'il y ait lieu pour le juge des rfrs de prendre position sur le srieux des moyens invoqus, les conclusions aux fins de suspension doivent tre rejetes ; - Sur les conclusions tendant l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considrant que l'Etat n'tant pas dans la prsente instance la partie perdante, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle ce que soit mis sa charge le versement de la somme rclame par le dpartement requrant au titre des frais exposs par lui et non compris dans les dpens ; Considrant en revanche, que, dans les circonstances de l'affaire, il y a lieu de faire droit aux conclusions prsentes par l'Etat sur le fondement des dispositions de cet article et de mettre la charge du DPARTEMENT DES LANDES le paiement l'Etat de la somme de 4 000 euros au titre des frais de procdure qu'il a exposs ;

ORDONNE: -----------------Article 1er : La requte de DPARTEMENT DES LANDES est rejete. Article 2 : Le DPARTEMENT DES LANDES versera l'Etat la somme de 4 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 3 : La prsente ordonnance sera notifie au DPARTEMENT DES LANDES et au ministre des transports, de l'quipement, du tourisme et de la mer.

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