DESPESA PBLICA NA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL Danilo Antonio Manhani, estudante do 5 ano do curso de Direito da UNESP/ Franca.

Bolsista FAPESP no tema, sob orientao do Prof. Dr. lcio Trujillo. 1 Introduo. 2 Despesa pblica. 3 Oramento. 3.1 Instrumentos de planejamento. 4 Disciplina da Lei de Responsabilidade Fiscal. 5 Empenho. 6 Fases posteriores. 7 Concluso. 8 Bibliografia. 1 Introduo O final da dcada de 90 foi marcado, no Brasil, por uma profunda transformao no cenrio econmico e poltico do pas, com a implementao de condutas que buscavam a adequao do nosso pas s novas exigncias do cenrio internacional. Para que o Brasil incorporasse as noes de competitividade e desenvolvimento, era necessrio que o setor pblico desse tambm sua quota nesta busca, e que as atividades financeiras dos administradores pblicos se adequassem ao novo modelo de Estado, com o controle mais racional e probo do Oramento Pblico. A Lei Complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, busca justamente o equilbrio entre receitas e despesas e a estagnao da dvida pblica, impondo um rgido controle ao gasto pblico e ao administrador que o faz, eis que denominada Lei de Responsabilidade Fiscal. A atuao da Administrao Pblica nos campos da receita e da despesa pblicas, atravs da sua atividade financeira, visa ao atendimento das necessidades coletivas, transformadas pelo poder poltico em necessidades pblicas. A AFE , pois, a obteno, criao, gerncia e dispndio do numerrio necessrio satisfao das necessidades pblicas assumidas pelo Estado ou por outra pessoa de direito pblico.1[1] Necessidade pblica aquela eleita pelo poder poltico como de interesse da sociedade, sendo satisfeita pela prestao de servio pblico. O servio pblico, por sua vez, o organizado de recursos humanos e materiais pela Administrao Pblica visando ao atendimento das necessidades compreendidas de interesse geral. A Lei n. 4.320/64, que institui normas de Direito Financeiro, trata da receita pblica, sua classificao e contabilizao no oramento da entidade federativa, mas no a definindo, tarefa esta que Machado Jnior e Reis o fazem, com base em seus artigos e princpios: a) em sentido lato, um conjunto de entradas financeiras no Patrimnio, oriundas de fontes diversificadas, conquanto possam existir reivindicaes de terceiros sobre alguns desses valores; b) em sentido restrito, um conjunto de recursos financeiros obtidos de fontes prprias e permanentes, que integram o Patrimnio na qualidade de elemento novo, que produzem-lhe acrscimos financeiros, sem contudo gerar obrigaes, reservas ou reivindicaes de terceiros. Essas receitas resultam de leis, contratos, convnios, de tributos de lanamento direto e outros.2[2] 2 Despesa pblica Dentre as definies de despesa pblica propostas por Baleeiro, a mais adequada ao presente trabalho aquela que a conceitua como o conjunto dos dispndios do Estado, ou de outra pessoa de direito pblico, para o funcionamento dos servios pblicos.3[3] A despesa seria entendida

1[1] BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 14. ed. rev. atual. por Flvio Bauer Novelli. Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 2. 2[2] MACHADO JNIOR, Jos Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320

comentada. 31. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: IBAM, 2003, p. 29. Grifos no
original. 3[3] BALEEIRO, Aliomar. op. cit., p. 65.

como uma parte do oramento secionada ao custeio de determinado setor administrativo que cumprir uma funo ou atribuio governamental. A escolha de qual necessidade ser satisfeita pelo servio estatal, concretizando-se em uma despesa pblica, est a critrio do poder poltico, que so os representantes escolhidos pelo povo ou impostos a ele, que tm a competncia para tal deciso. Interessante notar que a escolha pelo critrio da mxima vantagem social, isto , daquilo que trar maio benefcio coletividade, no cumpre dizer que no implicar em uma desvantagem atual almejando a uma slida vantagem futura. A definio de qual ser o critrio a ser utilizado depende dos ideais e das motivaes do governante ou de seu grupo que, em nome do povo, agir no comando do servio pblico. O art. 12 da Lei n. 4.320/64 classifica a despesa em despesas correntes, subdividindo-se em despesas de custeio e transferncias correntes, e em despesas de capital, que por sua vez englobam os investimentos, as inverses financeiras e as transferncias de capital. As despesas de custeio se destinam manuteno de servios pblicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis. As transferncias correntes so despesas que no possuem contraprestao direta, seja em bens ou em servios, inclusive destinadas a outras entidades de direito pblico ou privado. So subvenes as transferncias que cobrem despesas de custeio das entidades beneficiadas, distinguindo-se em sociais e econmicas. Investimentos so, de modo geral, as despesas destinadas ao planejamento e execuo de obras. As inverses financeiras destinam-se aquisio de imveis ou bens de capital j em utilizao, aquisio de ttulos de empresas ou entidades, j constitudas, desde que no importe aumento do capital, e constituio ou aumento do capital de entidades ou empresas. Transferncias de capital, por fim, so investimentos ou inverses financeiras que devam se realizar independentemente de contraprestao direta em bens ou servios. Como regra, toda e qualquer despesa dever ser previamente autorizada pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, isto , nenhuma autoridade pode efetuar ou ordenar despesa sem autorizao legislativa, ou acima dos limites estabelecidos, nem empregar a outra finalidade, ainda que mais relevante, quando despesa especificada;4[4] obedecendo ao mandamento constitucional sobre o processo legislativo (arts. 60-74). Baleeiro ainda aponta trs causas de crescimento real da despesa pblica, constatando que crescente a extenso da rede de servios pblicos, motivando maior destinao das rendas satisfao destas necessidades:5[5] a) o incremento da capacidade econmica do homem contemporneo, sobretudo devido ao aperfeioamento da tcnica de produo e, portanto, da produtividade; b) a elevao do nvel poltico, moral e cultural das massas sob o influxo de idias-foras, que levam os indivduos a exigir e a conceder mais ampla e eficaz expanso dos servios pblicos; c) as guerras, que de lutas entre grupos armados, restritos, assumiram o carter de aplicao total das foras econmicas e morais, humanas, enfim, do pas na sorte do conflito. O autor nota ainda como causa para o aumento da despesa pblica os erros e vcios polticos e administrativos, entendendo estes sem significao percentual de relevo. Exemplifica com as aes demaggicas, onde as decises dos rgos de poder pblico quanto s dotaes oramentrias sofrem, por vezes, a influncia de interesses eleitorais, distorcendo o ideal de interesse pblico.

4[4] BALEEIRO, Aliomar. op. cit., p. 73. 5[5] Ibid., p 82-9.

Cite-se, a ttulo de ilustrao de aumento desnecessrio da despesa pblica, as bruscas alteraes que diferentes governos que se sucedem proa da entidade federativa impem aos planos de ao pblica. Seja por motivao ideolgica, finalstica ou poltica, o incio de um novo governo tem por costume, ao menos na tradio brasileira, romper com parte do planejamento traado pelo governo anterior, imprimindo nova direo aos trabalhos da Administrao Pblica. Com razo, pois, veio o Plano Plurianual a coibir esta prtica, ao estender um horizonte de metas e programas alm dos trs ltimos anos de mandato do governante que o props, atingindo o primeiro quarto do governo sucessor, permitindo razionalizao e estabilidade nas aes administrativas. 3 Oramento O oramento meramente instrumental, eis que um meio, e no um fim em si prprio. Busca fora de si o seu objetivo, permitindo a implementao de polticas pblicas e a programao e planejamento governamentais. A relao entre o oramento e as polticas pblicas dialtica, 6[6] pois o oramento prev e autoriza as despesas que atendero as polticas pblicas, mas estas esto limitadas pelas possibilidades financeiras e pelos valores e princpios jurdicos. O oramento praticado nos regimes democrticos , segundo Baleeiro,7[7] o ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei. Segundo o mesmo autor, o oramento compreende quatro aspectos fundamentais: a) o jurdico, que envolve a natureza do ato oramentrio quanto aos direitos e obrigaes que ele gera Administrao, aos agentes pblicos e aos administrados. b) o poltico, que indica para qual direo o poder poltico est atuando, isto , qual necessidade coletiva entendeu ser de interesse pblico e usar, para sua satisfao, o servio pblico mediante seu critrio de gasto. c) o econmico, quanto s diretrizes econmicas e polticas fiscais adotadas em sua elaborao e que se tornaro postulados a serem seguidos. d) o tcnico, estabelecendo metodologias e procedimentos administrativos e contbeis adotados persecuo dos fins do instrumento oramentrio. 3.1 Instrumentos de planejamento A atuao da Administrao Pblica na AFE dever contar com a elaborao de um planejamento pautado pelos ditames de probidade, racionalidade e previsibilidade, consubstanciados em documentos obrigatrios pela Constituio Federal e discriminados pela LRF: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. O Plano Plurianual (PPA) uma lei que estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica para as despesas de capital, que so os investimentos, e outras delas decorrentes, bem como aos programas de durao continuada; a ele devero ser compatveis a LDO e a LOA. obrigatrio pelo art. 165, I, e 1 da Constituio. O art. 166 trata das leis oramentrias no mbito da Unio.

6[6] TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e

tributrio. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. v. 5, p. 109-10.

7[7] BALEEIRO, Aliomar. op. cit., p. 387.

Anteriormente Constituio de 1988, a Lei n. 4.320/64 dispunha do Oramento Plurianual de Investimentos, que apenas estabelecia dotaes financeiras, sem meno s metas e s despesas decorrentes dos investimentos, alm de ser reelaborado anualmente. Alm de no ter a amplitude desejada, era fragilizado pela inflao voraz, o que o reduzia a um papel rigorosamente ornamental.8[8] A LRF dispunha em seu art. 3 que o PPA seria encaminhado ao Legislativo at o dia 30 de abril do primeiro ano de mandato do Chefe do Poder Executivo, sendo devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa. Entretanto, o Presidente da Repblica vetou o artigo por entender que o prazo seria exguo, principalmente considerando o primeiro ano de mandato como um perodo de mudanas atribuladas. Alm do mais, considerou que o Anexo de Poltica Fiscal, constante do 1, j estaria previsto como o Anexo de Metas Fiscais da LDO (art. 4, 1 e 2). Os prazos de tramitao legislativa do PPA continuam sendo os prescritos nas leis orgnicas, pois o Municpio pode suplementar, no que couber, a legislao federal e estadual (arts. 30, II, da CF; e 22 da Lei n. 4.320/64).9[9] Omissa a lei local, vale, seqencialmente, o perodo fixado em Constituio Estadual e, depois, a regulamentao pelo art. 35, 2, I, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Como a Constituio paulista no trata do tema, para viger at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato subseqente do Chefe do Executivo, o projeto do PPA ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. indispensvel, sob pena de crime de responsabilidade, que os investimentos que ultrapassem o exerccio financeiro estejam previstos no PPA ou em lei que autorize sua incluso, conforme arts. 167, 1, da CF, e 5, 5, da LRF. Tal disposio ecoa nas despesas relativas a restos a pagar por envolverem obras ou servios plurianuais. A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) tem por objetivo principal a compatibilizao oramentria anual com o planejamento de longo prazo definido no PPA, orientando a elaborao do oramento anual. Compreende, pelos arts. 165, 2, da CF, e 4 da LRF, as metas e prioridades da Administrao, incluindo as despesas de capital para o prximo exerccio, as alteraes na legislao tributria, a poltica das agncias oficiais de fomento, o equilbrio entre receitas e despesas, os critrios de limitao de empenho, as normas de controle de custos e avaliao dos resultados de programas financiados, e as condies para transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas. Considerando a LDO de natureza meramente formal, no criando direitos subjetivos para terceiros nem gerando eficcia fora do relacionamento dos entes estatais, Ricardo Torres entende que a LDO trouxe mais distores e desajustes que vantagens. Transplantadas de pases de sistema parlamentarista no poderia se adaptar com facilidade ao presidencialismo brasileiro. Serviu

8[8] SERRA, Jos. A Constituio e o gasto pblico. Federativo/BNDES, Braslia, jun. 1989. Disponvel em: <http://www.federativo.bndes.gov.br>. Acesso em 06 jun. 2004. 9[9] TOLEDO JNIOR, Flvio de; ROSSI, Srgio Ciquera. O processo oramentrio municipal vista da Lei de Responsabilidade Fiscal. Portal Interlegis, Braslia. Disponvel em: <http://www.interlegis.gov.br/ fiscalizacao/20040317105351>. Acesso em 02 jul. 2004.

apenas para consolidar o injustificvel alargamento da competncia do Legislativo, o que tem causado graves danos ordem financeira.10[10] Deve integrar o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, estabelecendo metas anuais sobre receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio referido e os dois seguintes (art. 4, 1). O art. 4 estabelece ainda o contedo deste documento: 2 O Anexo conter, ainda: I avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; II demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica econmica nacional; III evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos; IV avaliao da situao financeira e atuarial: a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador; b) dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial; V demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado. Este anexo auxilia a Administrao em um dos objetivos fundamentais da LRF: fazer com que o supervit primrio abata a dvida pblica. Resultado primrio a diferena entre receitas e despesas, delas excludas juros e o principal da dvida, tanto pagos quanto recebidos. Resultado nominal a diferena entre todas as receitas arrecadadas e todas as despesas empenhadas. A LDO dever contar ainda com um Anexo de Riscos Fiscais ( 3) que avalie os passivos e outros riscos capazes de afetar as contas pblicas, com as providncias a serem tomadas caso tais riscos ocorram. Uma funo acrescida LDO pela LRF foi a de conter os instrumentos necessrios e suficientes para manter o equilbrio entre receita e despesa e cumprir as metas de supervit nominal e primrio.11[11] Quando o ente pblico ultrapassar os limites definidos s despesas, ou no cumprir os objetivos constantes no Anexo de Metas Fiscais, dever o administrador tomar as medidas previstas de forma genrica na LRF, alm das providncias detalhadas na LDO. O projeto de LDO ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa (art. 35, 2, II, ADCT). A Lei Oramentria Anual (LOA), elaborada em compatibilidade com o PPA e a LDO, compreende o oramento fiscal dos Poderes e dos rgos da Administrao direta e indireta, o oramento da seguridade social e o oramento de investimento das empresas controladas pelo Estado.

10[10] TORRES, Ricardo Lobo. op. cit., 2000, p. 71. 11[11] MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby.

Responsabilidade fiscal: lei complementar n. 101 de 4/5/2000. 2. ed. rev. atual. e

ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 105.

Dever conter, pelo art. 5 da LRF, anexo de demonstrativo da compatibilidade da programao oramentria com os objetivos e metas estabelecidos; pelo 6 do art. 165 da CF, dever conter tambm demonstrativo regionalizado do efeito de isenes e outros subsdios financeiros, tributrios e creditcios. O projeto de LOA ser apresentado at quatro meses antes do estabelecimento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa (art. 35, 2, III do ADCT da CF). A LRF dispunha, no 7 do art. 5, que o prazo de apresentao seria at 15 de agosto; contudo, com o veto presidencial, permanece em vigor o prazo disposto no ADCT. Outro dispositivo vetado no referido artigo foi a alnea a do inciso III do caput, ordenando que o projeto de LOA deveria conter reserva de contingncia destinada ao pagamento de restos a pagar que excederem as disponibilidades de caixa ao final do exerccio, nos termos do art. 41. Em seu veto, o Presidente da Repblica entendeu que a previso de cobertura de despesas que no foram contempladas no perodo anterior por insuficincia de caixa seria contrria responsabilidade fiscal, na medida em que pressupe a execuo de despesas acima das disponibilidades financeiras do exerccio. Outro motivo lgico de veto foi que, devido ao prazo de apresentao do projeto de LOA, no seria possvel prever o montante devido de restos a pagar. Logo, a LOA ir prever reserva de contingncia exclusivamente para atender pagamentos imprevistos, inesperados, contingentes (art. 5, III, b, LRF). 4 Disciplina da Lei de Responsabilidade Fiscal Despesa pblica aquela da qual se ocupa a Administrao em sua AFE que, pelo critrio poltico da deciso de gasto, objetiva atender ao interesse pblico, de forma direta ou indireta. A LRF classifica a despesa pblica em duas categorias,12[12] as despesas obrigatrias de carter continuado e as despesas derivadas de contratos e demais atos administrativos ou cuja repercusso no se estenda a trs exerccios consecutivos. A despesa obrigatria de carter continuado (art. 17) aquela que provm de lei, medida provisria ou ato administrativo normativo que fixe para o ente federativo obrigao legal de sua execuo por perodo superior a dois exerccios. Os atos que criarem ou aumentarem tais despesas devero ser instrudos com a estimativa de impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes, alm de demonstrar a origem dos recursos para seu custeio (art. 17, 1). Desta exigncia esto dispensadas as despesas destinadas ao servio da dvida e ao reajustamento de remunerao de pessoal ( 7). As metas de resultados fiscais que integram o Anexo de Metas Fiscais da LDO no podero ser afetadas pela criao de despesa de carter continuado, devendo tal premissa ser demonstrada atendendo aos rgidos parmetros dos 2 e 4 do art. 17. Os efeitos financeiros da criao destas despesas devero, nos exerccios seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela reduo permanente de despesa. A outra espcie de despesa, conforme distino da LRF, est disciplinada em seu art. 16, e so aquelas derivadas de contratos e demais atos administrativos ou cuja repercusso no se estenda a, pelo menos, trs exerccios consecutivos. O artigo ainda determina que toda criao, expanso ou aperfeioamento de ao da Administrao que aumente a despesa dever ser acompanhado de estimativa do impacto oramentrio-financeiro no exerccio em que deva entrar em vigor e nos dois subseqentes, alm da declarao daquele de quem o ato emanou de que o aumento compatvel com o PPA, a LDO e a LOA.

12[12] FERRAZ, Luciano. Lei de Responsabilidade Fiscal e medidas para a reduo das despesas de pessoal: perspectiva de respeito aos direitos dos funcionrios pblicos estveis. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Org.). Aspectos

relevantes da lei de responsabilidade fiscal. So Paulo: Dialtica, 2001, p.199.

A despesa adequada com a LOA ( 1, I) quando for objeto de dotao especfica e suficiente, ou quando estiver abrangida por crdito genrico, de modo que a soma de todas as despesas de mesma espcie, realizadas ou a realizar, no ultrapasse os limites estabelecidos para o exerccio. Segundo o inc. II do 1 do art. 16, a despesa compatvel com o PPA e a LDO quando estiver conforme as diretrizes, objetivos, prioridades e metas previstos em tais instrumentos e no infringir qualquer de suas disposies. As exigncias do art. 16 sero dispensadas, conforme seu 3, quando a despesa for considerada irrelevante nos termos previstos na LDO. Se os mandamentos dos arts. 16 e 17 no forem obedecidos, o ato que gerou a despesa ser considerado no autorizado, irregular e lesivo ao patrimnio pblico, nos termos do art. 15. Tratamento importante foi dado pela LRF s despesas com pessoal, que pelo caput do art. 18 englobam o somatrio dos gastos do ente da Federao com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funes ou empregos, civis, militares e de membros do Poder, com quaisquer espcies remuneratrias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variveis, subsdios, proventos da aposentadoria, reformas e penses, inclusive adicionais, gratificaes, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuies recolhidas pelo ente s entidades de previdncia. As despesas com pessoal, em sua maioria, enquadram-se na categoria de despesas do art. 17, e devem seguir os limites dos arts. 19 a 23 da LRF, que disciplinam estes gastos por ente e esfera de Poder. O controle constante dos arts. 19 e 20 alvo de debate sobre sua constitucionalidade (ADIns n. 2.261-0 e 2.238-5), justamente por no se limitar a definir o limite de gasto da unidade, indo alm ao estabelecer limites na distribuio interna, a contrario sensu do estabelecido no art. 169 da CF, segundo defensores de sua inaplicabilidade. Gera polmica, tambm, a sano imposta ao ente que, ultrapassando os limites de despesa com pessoal e no reduzindo o excesso no prazo legal, tem vedado, pelo art. 23 da LRF, o recebimento de transferncias voluntrias, a obteno de garantia de outro ente e a contratao de operaes de crdito, salvo se para reduo das despesas com pessoal ou para refinanciamento da dvida. 5 Empenho A Lei n. 4.320/64 trata, nos arts. 58 a 70 das fases da despesa pblica, entendida por Jos Lima Filho em seis estgios: programao, licitao, empenho, liquidao, suprimento e pagamento.13[13] O empenho definido pelo art. 58 da Lei n. 4.320/64 como o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente ou no de implemento de condio. O empenho, pois, vincula dotao de crditos oramentrios para o pagamento da referida despesa. Da definio legal, extraem-se os seguintes requisitos do empenho: deve emanar de autoridade competente, que o chefe do Poder Executivo o Prefeito Municipal, em questo, ou de outro servidor a quem foi delegada a competncia para emitir o empenho; gera a obrigao de pagamento ao ente do qual pertence a autoridade que emitiu o empenho;

13[13] LIMA FILHO, Jos Batista de. O processamento da despesa pblica com nfase em programas de trabalho. Classe Contbil, Fortaleza, jan. 2004. Disponvel em: <http://www.classecontabil.com.br/trabalhos.php>. Acesso em 02 jul. 2004.

o pagamento pode estar ou no condicionado ao implemento de condio, que seria o cumprimento de determinada prtica pelo credor, como a execuo de obra ou a prestao de servio. O art. 59 determina que o empenho da despesa no poder exceder o limite dos crditos concedidos, vedando aos Municpios, como se ver em seo posterior, a assuno de obrigaes sem disponibilidade suficiente com execuo alm do trmino do mandato do Prefeito, em consonncia com o mandamento do art. 42 da LRF. O art. 60 veda a realizao de despesa sem prvio empenho, entendendo por realizao de despesa no o efetivo pagamento, mas sim a assuno de obrigaes que impliquem em gasto pblico. Ou seja, pelo mandamento legal, o conceito de empenho pressupe anterioridade.14[14] Diferentemente do que ocorre na prtica da Administrao Pblica, o empenho deve anteceder a execuo da despesa e seu efetivo pagamento. A Nota de Empenho, formalmente descrita no art. 61, instrumento que materializa a garantia de pagamento na relao entre o Poder Pblico e a outra parte contratual. Apesar do empenho dever preceder a despesa, a emisso da respectiva Nota pode ocorrer ou no, como determina o 1 do art. 60, que permite a dispensa da emisso quando previsto em legislao especfica. Como exemplo de dispensa da emisso da Nota de Empenho, citam-se as transferncias entre as entidades federativas, advindas de mandamento constitucional. O 2 do art. 60 dispe que ser feito por estimativa o empenho de despesa cujo montante no se possa verificar, ou seja, das despesas cujo exato valor de difcil identificao ou devido a sua importncia ou natureza. Como exemplo, h a despesa por manuteno de prdio pblico cujo valor s ser apurado no prximo exerccio, devendo, pois, proceder-se a um empenho por estimativa. possvel, conforme 3, o empenho global de despesas sujeitas a parcelamento, como uma obra pblica que ser paga por etapas h o empenho do total contratado, e a parte no liquidada inscrita como restos a pagar. 6 Fases posteriores Realizado o empenho, passa-se prxima fase da despesa, a liquidao, que consiste na verificao do implemento de condio, ou seja, do direito do credor com base nos documentos comprobatrios de seu crdito (art. 63). A verificao busca apurar se o objeto da despesa foi realmente alcanado, por qual valor exato, e a quem se paga este numerrio. O ltimo estgio da despesa o pagamento, cuja ordem consiste no despacho de autoridade competente, determinando que a despesa seja paga (art. 64). O Prefeito, originariamente, esta autoridade, que poder delegar a competncia aos seus secretrios ou a outros servidores. Como forma de fiscalizao prvia, o pargrafo nico dispe que a ordem de pagamento ser emitida apenas em documentos processados por rgo contbil do ente pblico. O pagamento da despesa, segundo art. 65, efetua-se pela tesouraria, por servio institudo, por estabelecimento bancrio e, excepcionalmente, por adiantamento. O art. 66 estabelece o manejo das dotaes atribudas s diversas unidades oramentrias por rgos centrais de administrao, quando expressamente autorizado pela lei oramentria. O art. 67 da Lei n. 4.320/64 dispe o previsto no art. 100 da Constituio Federal, o qual determina que, com exceo dos crditos alimentcios, os pagamentos devidos pela Fazenda Pblica em virtude de sentena judicial fazem-se por ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibindo-se a designao de caso ou pessoa na dotao oramentria ou no crdito adicional aberto para este fim.

14[14] MACHADO JNIOR, Jos Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. op. cit., p. 144.

O adiantamento ou suprimento, quando previsto em lei, consiste na entrega de numerrio ao credor precedido de empenho, conforme determinao do art. 68. O princpio da concorrncia empregado na aquisio de material ou no fornecimento ou adjudicao de obras e servios, como ordena o art. 70, regulado hoje pela Lei de Licitaes, de n. 8.666/93. 7 Concluso A Lei de Responsabilidade Fiscal, a despeito das inmeras crticas que vm sofrendo desde sua criao, atinge o principal objetivo de sua edificao, que o do controle do gasto pblico. Ainda que se aponte certa rigidez em inmeros de seus dispositivos, a exemplo do controle dos arts. 19 a 23 com o gasto de pessoal, louvvel sua atitude, at certo ponto pioneira, de criar uma sistemtica controladora do Errio. Outras normas tambm j se lanaram com mesmo impulso na empreitada do controle do gasto pblico, a exemplo da Lei n. 4.320/64; todavia a LRF demonstra, sem dvida, possuir maior completude no alcance deste objetivo, respaldada por todo o conjunto de normas que vo desde definies precisas de vrios elementos legais, passando por disposies sobre estes mesmos elementos, e findando por referir-se a vrios diplomas contendo sanes s atitudes pblicas mprobas. A Lei de Responsabilidade Fiscal , pois, norma que deve ser preservada como requisito fundamental no tratamento srio da coisa pblica e, conseqentemente, no objetivo de uma nao estvel e desenvolvida; ainda que sejam necessrios ajustes na prpria lei, sua meta de racionalizar a despesa pblica no deve ser deixada a segundo plano, mas sim entendida como razo da lei e do esforo daqueles que a cumprem. 8 Bibliografia BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo cincia das finanas. 14. ed. rev. atual. por Flvio Bauer Novelli. Rio de Janeiro: Forense, 1996. FERRAZ, Luciano. Lei de Responsabilidade Fiscal e medidas para a reduo das despesas de pessoal: perspectiva de respeito aos direitos dos funcionrios pblicos estveis. In: ROCHA, Valdir de Oliveira (Org.). Aspectos relevantes da lei de responsabilidade fiscal. So Paulo: Dialtica, 2001. p.198-205. LIMA FILHO, Jos Batista de. O processamento da despesa pblica com nfase em programas de trabalho. Classe Contbil, Fortaleza, jan. 2004. Disponvel em: <http://www.classecontabil.com.br/trabalhos.php>. Acesso em 02 jul. 2004. MACHADO JNIOR, Jos Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A lei 4.320 comentada. 31. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: IBAM, 2003. MOTTA, Carlos Pinto Coelho; FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Responsabilidade fiscal: lei complementar n. 101 de 4/5/2000. 2. ed. rev. atual. e ampl. Belo Horizonte: Del Rey, 2001 OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Responsabilidade fiscal. 2. ed. rev. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2002. SERRA, Jos. A Constituio e o gasto pblico. Federativo/BNDES, Braslia, jun. 1989. Disponvel em: <http://www.federativo.bndes.gov.br>. Acesso em 06 jun. 2004. TOLEDO JNIOR, Flvio de; ROSSI, Srgio Ciquera. O processo oramentrio municipal vista da Lei de Responsabilidade Fiscal. Portal Interlegis, Braslia. Disponvel em: <http://www.interlegis.gov.br/ fiscalizacao/20040317105351>. Acesso em 02 jul. 2004. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional financeiro e tributrio. 2. ed. rev. atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. v. 5