Las polticas culturales en Francia y Espaa.

Una aproximacin nacional y local comparada

EMMANUEL NGRIER
CNRS, CEPEL, Universidad de Montpellier

WP nm. 226 Institut de Cincies Poltiques i Socials Barcelona, 2003

El Institut de Cincies Poltiques i Socials (ICPS) es un consorcio creado en 1988 por la Diputacin de Barcelona y la Universitat Autnoma de Barcelona, institucin esta ltima a la que est adscrito a efectos acadmicos. Working Papers es una de las colecciones que edita el ICPS, especializada en la publicacin -en la lengua original del autor- de trabajos en elaboracin de investigadores sociales, con el objetivo de facilitar su discusin cientfica. Su inclusin en esta coleccin no limita su posterior publicacin por el autor, que mantiene la integridad de sus derechos. Este trabajo no puede ser reproducido sin el permiso del autor.

Edicin: Institut de Cincies Poltiques i Socials (ICPS) Mallorca, 244, pral. 08008 Barcelona (Espaa) http://www.icps.es Emmanuel Ngrier Diseo: Toni Viaplana Impresin: a.bs Travessera de les Corts, 251, entr. 4a. 08014 Barcelona ISSN: 1133-8962 DL:

Introduccin
Francia se conoce muy bien como modelo casi paradigmtico de centralizacin del poder y de las polticas pblicas. Dicha tradicin jacobina ha dejado bastante difcil un trabajo de comparacin de polticas pblicas a nivel nacional. De hecho, cuando se comparan las polticas pblicas, la poltica francesa es presentada como peculiar o bien como una excepcin. Tal peculiaridad sera debida a una estructura de las relaciones entre poder y sociedad dentro de la cual se encontraran los aspectos siguientes: a) un hecho histrico en que la construccin del Estado precedi a la nacin; b) un hecho sociolgico en que la estructuracin de las lites a nivel central conduce hacia un grado tal de concentracin y de homogeneidad que confirman una superioridad crnica del centro sobre la periferia. c) un hecho institucional en que esta superioridad hace que se confe en las mismas manos el poder de definir, de implementar y de modificar el contenido de las polticas pblicas d) un hecho poltico en que desde tal homogeneidad y concentracin se puede extender el marco de las polticas pblicas y asociar, dentro de un marco de poder asimtrico, los intereses sectoriales al desarrollo concreto de un campo de accin pblica. Esta definicin del tipo francs de polticas pblicas ha sido caracterizado sobre la denominacin de jacobinismo, haciendo referencia al perodo revolucionario del siglo XVIII. A nivel simblico, hace tambin referencia a una cierta forma de continuidad en la relacin entre cultura y poder que fue la marca de la fase monrquica (el mecenazgo), y la fase moderna de desarrollo de las polticas culturales durante el siglo XX (Wallon, 1991). En un mbito comparativo, se puede constatar que este modelo 3

francs es muy diferente de otros, aunque se ha intentado imitar, en contextos nacionales diversos, como en Italia, Grecia o Portugal (Dubois & Ngrier, 1999). En este artculo se analiza la situacin actual de la poltica cultural francesa, poniendo las bases para una ulterior comparacin entre Francia y Espaa. Se empieza con un anlisis de la evolucin de la poltica cultural del Estado, con la intencin de comprobar, por un lado, las diversas etapas en el nivel del gasto pblico, en la estructura gubernamental de gestin de esta poltica y, por otro lado, las variaciones en los objetivos de polticas pblicas. Esta primera parte trata tambin de los tipos de debate acadmico y poltico que acompaaron dicha evolucin. Por ltimo, se proponen algunas aproximaciones comparativas con el caso de la poltica cultural en Espaa. La segunda parte de este anlisis se centra en el mbito territorial de implementacin de polticas culturales. Se trata de definir el papel jugado por cada nivel de accin pblica (ciudades, departamentos, regiones), tanto en trminos del nivel de financiacin cultural y del nivel de convergencia en el interior de cada mbito, como en trminos del eventual modelo territorial de poltica cultural. Tambin se analiza la estructura de interaccin entre los poderes locales y regionales y las instituciones regionales del Estado (las Directions Rgionales des Affaires CulturellesDRAC). En este caso tambin se realizan unas aproximaciones comparativas con el caso espaol. Este trabajo se presenta en un contexto marcado por nuevas tendencias de poltica cultural que se debaten en Francia. Se refiere, en particular, a la naturaleza del debate sobre una nueva etapa de descentralizacin, pasando por una nueva distribucin de las capacidades de accin cultural entre el Estado y los poderes locales y regionales. Otra ocasin para desarrollar enfoques comparados.

Como la cultura se hizo un campo legtimo de la intervencin del Estado

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Si el debate sobre la idea de definir una poltica cultural de Estado empez a finales del siglo XIX, la puesta en marcha de la misma ha debido esperar hasta el inicio de la Quinta Repblica (finales de los aos cincuenta), momento de la fundacin de un verdadero Ministerio de Cultura. As, comienzo con el anlisis de dicha innovacin institucional, y su desarrollo en el curso de cuarenta aos de poltica cultural nacional; para acabar proponiendo unas aproximaciones comparadas con el caso espaol.

Cuarenta aos de poltica cultural

De esta innovacin (la creacin de un ministerio encargado de la cultura), se dice, a menudo, que corresponde a una tradicin estatal de marca francesa, y tambin al hecho gaullista. Segn esta tesis, la poltica cultural a la francesa se debera a un nuevo voluntarismo de Estado, que se habra traducido en dos aspectos: una ampliacin del Estado de bienestar hacia la oferta de bienes y servicios culturales; y la voluntad del rgimen de controlar un nuevo sector de la vida social.

El nacimiento
En realidad, aunque esta imagen sea pertinente cuando se comparan diversos pases, tenemos que relativizarlo a partir de los elementos siguientes. En primer lugar, el momento Malraux (es decir: la institucionalizacin de una poltica cultural de nivel nacional) es el resultado de un proceso histrico ms largo, el cual comprende una triple evolucin: a) la existencia, desde el inicio del siglo XIX, de una administracin para el Patrimonio cultural (monumentos histricos) y para Las Bellas Artes. Esto significa que ya existan elementos de poltica cultural (Poirrier, 2000). b) el hecho de que el Frente Popular haya contribuido a modificar la posicin muy hostil de la izquierda francesa a propsito de la idea de una poltica cultural central. La izquierda era hostil a la misma 5

argumentando que tal poltica sera una financiacin de los pobres para las prcticas sociales de los ricos (Dubois 1999, 1993). c) el papel de ciertas dinmicas locales y sociales, al acabar la segunda guerra mundial, para reivindicar y apoyar tal institucionalizacin: las acciones culturales de nivel comunal; el desarrollo de un movimiento social de Educacin popular, de un teatro popular (Poirrier, 1998). Esto quiere decir que el ministerio no fue creado sobre un vaco, o sobre la nica base de la voluntad de el Estado. En segundo lugar, las condiciones de la creacin del ministerio son menos romnticas de lo que el smbolo Malraux expresa. Andr Malraux obtiene este ministerio porque las lites gaullistas le rechazaron para encargarse del Ministerio de Informacin. As, el Ministerio de Cultura representa una especie de premio de consolacin para Malraux. Este hecho explica la improvisacin que define las actuaciones de los primeros aos del ministerio (Urfalino, 1996). ste no tiene inicialmente varias responsabilidades, como las relaciones culturales internacionales, la lectura pblica, el audio-visual, y todo el sector socio-cultural (Poirrier, 2000). Por lo tanto, es un Ministerio dbil en relacin con otros como el Ministerio de Educacin o el de Finanzas en los aspectos polticos, tiene pocos funcionarios y poca capacidad de influencia. Su gasto es, durante diez aos, relativamente dbil (0,4% del gasto total del Estado). Esto explica en parte el fracaso del proyecto del Estado de instalar, dentro de cada departamento, una Casa de la cultura. Sin embargo, el momento Malraux es, sin duda, un paso fundamental de poltica cultural, que va a permitir una ms amplia movilizacin por parte de varios actores: artistas, poderes locales, funcionarios nacionales y locales. El Ministerio realiz, en sus diez primeros aos, varias acciones relevantes, tales como una modernizacin de las polticas del patrimonio cultural, para el sustento al cine, una poltica de desarrollo musical dentro 6

de las veintids regiones francesas y una poltica de apoyo a la creacin contempornea. De este periodo, es importante subrayar que estuvo marcado por la emergencia de un consenso ideolgico tanto por la derecha como por la izquierda sobre la necesidad de una poltica cultural y el paradigma de democratizacin cultural.

Los aos setenta

Despus de la marcha del emblemtico Malraux, empieza un perodo de dificultades. La bsqueda de una nueva dinmica, en parte debido a la transformacin de las polticas locales en materia de cultura y tambin a la emergencia de una nueva generacin de jvenes funcionarios dentro del ministerio. Esta nueva dinmica est marcada por la aparicin de un nuevo paradigma: el desarrollo cultural, que est ms basado en el reconocimiento de la pluralidad de las formas de expresin cultural, es decir, un concepto ms horizontal, que en el de democratizacin, que corresponde a un enfoque ms vertical de difusin de la cultura. Pero esta nueva dinmica habra necesitado ms gastos pblicos, pero, en realidad, el gasto del ministerio permaneci, hasta finales de los aos setenta demasiado dbil (cerca de 0,5% del gasto del Estado).

Desde los aos ochenta hasta ahora

Este perodo se caracteriza por un incremento en el presupuesto del ministerio. En un ao, Jack Lang, nuevo ministro emblemtico de la Cultura, obtiene la duplicacin del gasto cultural. El objetivo poltico es llegar al 1% del gasto del Estado. Estos nuevos recursos permiten un crecimiento de todos los sectores culturales, y tambin desarrollar nuevas relaciones contractuales con las colectividades locales y regionales. Entre 1982 y 1995 fueron firmados ms de 1.700 contratos que representan ms de 200 millones de euros; el 70% de ellos se firmaron con las ciudades. 7

Las orientaciones por sectores cambian. La tabla 1 permite observarlo: por ejemplo, decrecimiento del patrimonio, crecimiento del desarrollo cultural. En paralelo, la poltica cultural se establece sobre un triple paradigma: a) una poltica reglamentaria de tipo no liberal, a travs, por ejemplo, del precio nico del libro, y una poltica de grandes obras en equipamientos, sobre todo en Pars; b) una poltica constitutiva, es decir, de creacin de nuevas instituciones culturales a travs de la creacin de Direcciones Regionales del Ministerio de Cultura (las DRAC) dentro de cada regin (Bodiguel, 2000); c) una poltica que reconoce nuevas prcticas culturales legtimas como, por ejemplo, la moda, el rock, el rap, la gastronoma, etc., y que reconoce tambin la dimensin econmica de la poltica cultural (Mollard, 1999).
Tabla 1 Distribucin interna del presupuesto del Ministerio de Cultura (en porcentajes) Dominios 1965 1973 1983 Archivos 3,02 2,95 1,78 Arquitectura 0,32 0,14 15,39 Patrimonio 51,92 21,86 11,99 Museos 7,27 8,38 11,42 Artes plsticas 4,21 11,86 3,94 Teatro 18,60 15,32 12,01 Msica y Danza 7,81 15,96 16,57 Cine (salvo Fondo de sostn) 0,06 0,77 3,49 Desarrollo cultural 0,00 2,05 14,26 Administracin general 3,26 7,73 9,16 Total 100 100 100

1996 1,07 12,77 14,35 10,51 4,80 9,17 15,96 6,04 11,73 8,76 100

Tabla 2 Presupuesto del Ministerio de Cultura (2001) 2.500 millones de euros (0,98% del presupuesto general del Estado) gastos corrientes: 78% inversiones: 22%

Esta poltica fue criticada por la intelligentsia de la derecha y de la izquierda por varios motivos en relacin al concepto de todo cultural (Fumaroli, 1991), es decir una ampliacin excesiva de la nocin de cultura, o de falta de lgica de izquierda (Schneider, 1993). Sin embargo, este muevo modelo fue ms o menos asumido hasta ahora por los gobiernos siguientes. A travs de este anlisis cronolgico, se puede ver como se acumulan varias peculiaridades: a) La poltica cultural del Estado francs se hizo progresivamente imperativa por cada Gobierno contemporneo, independientemente de su pertenencia poltica, aunque la derecha, desde un punto de vista financiero, tiende a reducir los gastos, especialmente entre 1993 y 1997, y tambin desde hace un ao. b) El actual gobierno acaba de reducir, por primera vez desde hace seis aos, la parte del gasto del Estado correspondiente a cultura, a pesar de las promesas del candidato Chirac. Se trata de un decrecimiento de cerca del 5% que podra limitar los mrgenes de maniobra del ministerio. c) Los paradigmas de accin (democratizacin, desarrollo cultural, dimensin econmica de la cultura) son ms acumulativos que alternativos. Esto tiene en consecuencia una ampliacin de los objetivos de la poltica pblica que supera el crecimiento de los recursos para alcanzarlos. -Los sectores de intervencin son ms numerosos hoy que ayer, pero algunos quedan fuera de la competencia del ministerio, como las relaciones culturales exteriores y la enseanza artstica y cultural. -El ministerio tiene una influencia importante sobre otros actores pblicos y privados de la cultura, pero en lo sucesivo no puede actuar solo. La contratacin, el partenariado, el financiamiento cruzado son la regla diaria de su accin.

-A pesar del desarrollo de la desconcentracin1 del ministerio, ms del 50% del gasto est todava concentrado sobre la ciudad de Pars.
Tabla 3 Evolucin del porcentaje de desconcentracin del Ministerio de Cultura (1990-1998) Ao Importe de presupuestos Tasa de desconcentracin* desconcentrados (Millones F) % 1990 1777,7 28 1991 1994,3 29 1992 2367,8 35 1993 2764,4 41 1994 2872,5 44 1995 2733,5 44 1996 2620,5 48 1997 2538,6 50 1998 3192,0 81 *La tasa de desconcentracin representa la parte de presupuestos desconcentrados sobre el total de los que son desconcentrables. Estos ltimos, pues, no integran los presupuestos para los cuales la desconcentracin no tiene sentido: gastos de personal del Estado, subvenciones de gastos corrientes y de inversin a los establecimientos pblicos, dotacin general de descentralizacin

Elementos comparativos
Cmo se puede abrir el anlisis de las polticas culturales francesas hacia un enfoque comparado y, en particular, con el caso espaol? Esto slo se puede hacer al relativizar el peso de las diferencias y al discutir la idea de excepcin absoluta. Por un lado, se tiene que indicar que la singularidad de las trayectorias histricas depende del tipo de escala temporal de referencia. Luego se puede comprobar que las diferencias de tipo organizacional son, sobre todo, variaciones dentro de la implementacin de un modelo bastante convergente. Finalmente, la legitimidad de la poltica cultural se mantiene como un reto permanente en ambos pases segn procesos histricos distintos.

Trayectorias histricas
Las trayectorias histricas son elementos tiles de comparacin, aunque los resultados de la misma sean diversos: 10

Una referencia a largo plazo muestra la importancia de la Ilustracin en la constitucin de un conjunto de valores favorable a la creacin artstica y a las herramientas de difusin de la cultura clsica (academias, bibliotecas) en los dos pases, a travs de un modelo segn el cual el rgimen monrquico tiene a la vez un patronato artstico y una centralizacin de las instituciones culturales, al mismo tiempo que se produce el declive de la censura eclesistica (Fernandez Prado, 1991; Poirrier, 2000; Monnier, 1995). Aunque este papel sea considerado fundamental en ambos pases, no es percibido tanto como la matriz de todas las evoluciones ulteriores. La historia de las polticas culturales es de hecho concebida como discontinua. Sin embargo, a travs del siglo XIX el desarrollo de objetivos propios de poltica cultural (por ejemplo, para las bibliotecas) es comparativamente ms precoz en Espaa que en Francia. Se puede plantear la hiptesis de que las corrientes liberales y republicanas haban definido el reto cultural de una manera diferente en cada pas. Francia privilegia al sector educativo al establecer y difundir el modelo republicano y al luchar contra la influencia de la Iglesia. La cultura queda considerada como el dominio de las pasiones privadas y elitistas. En Espaa, por un lado, la lucha contra el peso de la Iglesia dentro del marco de la educacin fue ms ardua y, por otro lado, la cultura podra haber jugado un papel ms relevante como medio para difundir los valores progresistas. Pero este desarrollo es, desde su origen, muy diferente segn las regiones. De este modo, la Mancomunitat de Catalua (19141924) ofrece uno de los ejemplos ms precoces en Europa de una poltica cultural institucionalizada. No tiene ningn equivalente en Espaa. Durante este largo perodo se podra, sin embargo, comparar la dualidad entre, por un lado, las instituciones culturales y artsticas oficiales y, por otro, los distintos movimientos de promocin de la cultura popular, bajo la Repblica espaola y el Frente Popular francs (Ory, 1989). La referencia a los tiempos modernos y, en particular a la historia del siglo XX, ensea la importancia de las diferencias entre regmenes polticos. El establecimiento del franquismo se acompaa de una poltica cultural centralista, organizada para controlar las expresiones culturales y 11

celebrar los valores tradicionales. Esta poltica est a menudo marcada, por un lado, por la lucha intestina entre las distintas corrientes que forman parte del rgimen y, por otro lado, por la debilidad en trminos de recursos financieros, y queda expuesta a las contradicciones entre rgimen poltico y poltica cultural (Fernndez Prado, 1991). En un contexto muy diferente, la institucionalizacin de la poltica cultural francesa tiene, sin embargo, algunos elementos comunes con la espaola: por ejemplo, la voluntad de difusin de una concepcin esttica particular de la produccin artstica y la implementacin de instrumentos centralizados de planificacin (las casas de cultura). Por lo tanto, aunque existen ciertas formas de imitacin (a nivel de los discursos y, menos, de lo actos, por ejemplo durante el mandato de Fraga Iribarne), estas importaciones se sitan en un campo poltico y social de naturaleza diferente. Por ejemplo, tal poltica se enfrenta, en Francia, ante un medio social y cultural que, como en Espaa antes del franquismo, tiene races profundas en la izquierda poltica e intelectual (Girard & Gentil, 1996). Finalmente, nos faltan aqu elementos empricos para comparar las influencias de dos herencias tan diferentes (el franquismo y el gaullismo) sobre el perodo ms contemporneo. Slo se puede constatar que del lado francs, a pesar de las numerosas crticas acadmicas que sufri, la referencia a Andr Malraux sigue siendo considerada como positiva para los actores polticos y administrativos (Donnat, 1999); mientras que, en Espaa, la referencia a tal pasado permanece a la vez negativa y poco explcita en trminos de debate pblico. En el perodo contemporneo, es decir, durante el proceso de transicin democrtica en el cual se definieron los elementos de poltica cultural, tambin se podra tener en cuenta que la mayor parte de las lites poltico-culturales tuvieran una cultura francesa. La influencia del hecho sobre la eleccin, al menos en los discursos y en la forma, de un esquema parecido, podra ser una lnea futura de estudio, en trminos de policy transfert (Radaelli, 2000). As se puede comprobar que la referencia a la historia ofrece perspectivas de estudio comparado muy diferentes, y que la comparacin

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podra servir para relativizar algunas caractersticas percibidas como elementos propios y excepcionales de una realidad nacional, y podra tambin invitarnos a volver a discutir los modos de anlisis de las historias de las polticas culturales nacionales.

La organizacin de las polticas culturales

Por lo que se refiere a la organizacin de las polticas culturales contemporneas, estamos de nuevo ante dos realidades aparentemente totalmente diversas. Por un lado, Francia dispone de una organizacin centrada alrededor del Estado que, hasta los aos recientes, concentra una gran parte de los medios humanos y de la experiencia en el seno de la administracin central. Despliega sobre todo el territorio una misma organizacin desconcentrada, a partir del nivel regional. Las relaciones entre el Estado y las colectividades territoriales son numerosas y de tipo contractual, permitiendo al primero difundir entre sus socios una buena parte de sus prioridades o valores, y tambin cofinanciar sus propias lgicas de funcionamiento corporativo (patrimonio, lectura pblica, educacin artstica). El modelo espaol, desde la transicin democrtica, es el de una concurrencia de competencia en cultura, con una definicin ms modesta del papel del Estado (pero sobre la base de una Constitucin que desarrolla ms precisamente el reparto de las competencias), numerosas transferencias hacia las Comunidades Autnomas de competencias exclusivas o competidoras en el campo de las polticas culturales (Bonet, 1999; Prieto de Pedro, 1993). La diferencia entre ambos pases en las lgicas de reparto de las competencias (casi ausencia en el caso francs fuerte lgica de transferencia en el caso espaol) no constituye, por lo tanto, una diferencia fundamental sino relativa, por cuatro razones: a) en ambos casos, la integracin de la cultura dentro de un solo y mismo ministerio no ha llegado. Por ejemplo, la accin cultural internacional no forma parte (sino de manera marginal) del Ministerio de Cultura, pero s del de Asuntos Exteriores; igualmente, la educacin artstica forma parte slo parcialmente del ministerio francs de Cultura, y 13

permanece dbil sobre este campo, cuando comparamos su papel con el del Ministerio de Educacin. b) tambin en ambos pases, las organizaciones centrales disponen de un departamento para gestionar las relaciones con los niveles regionales y locales de poder y administracin (cooperacin cultural/Dlgation au Dveloppement et lAction Territoriale). Pero presentan dificultades parecidas al regular el conjunto de polticas territoriales, dentro del ministerio, frente a las otras direcciones sectoriales (artes escnicas y patrimonio, por ejemplo). Las relaciones contractuales del Estado con los poderes infranacionales parecen ms desarrolladas en el caso francs, aunque a menudo se sobrestima la influencia que el Estado ejercera sobre las dinmicas culturales locales a travs de ese proceso. Pero este contraste no puede esconder el hecho de que las colectividades locales y regionales francesas tienen un papel mayor en la financiacin de las polticas culturales (ver infra, segunda parte). c) en ambos casos tambin, el Ministerio de Cultura es el resultado de la integracin, en el seno de una misma administracin, de subsectores que tienen historias y lgicas de accin muy diversas: el patrimonio, la industria del cine, el teatro, o la lectura pblica son buenos ejemplos de sectores cuyos intereses, lgicas de representacin colectiva y prcticas de relacin con el Estado permanecen muy diferentes. Este hecho permite comprender porqu se hace difcil ubicar y definir objetivos compartidos, que transciendan tales diferencias para dar, al menos, la ilusin de una poltica coherente y legtima. Quizs explica tambin el recurso a finalidades a menudo muy generales, ambiciosas y bastante abstractas, que quedan generalmente lejos de los resultados concretos, cuando son disponibles o producibles (por ejemplo: la democratizacin cultural). Finalmente, encontramos en ambos pases el recurso a instrumentos de accin comparables, que nacieron durante los aos ochenta. Por ejemplo: -la poltica del 1% cultural, cuyo objetivo es estimular los pedidos 14

pblicos de obras de arte, a la vez que la realizacin de obras pblicas o grandes equipamientos. -el precio fijo del libro, para luchar contra la dominacin de la gran distribucin y preservar las condiciones de rentabilidad y de existencia de las libreras, a travs de la prohibicin de los descuentos. -una poltica de apoyo al cine que quiere preservar una industria nacional y sobre todo un espacio para el cine de autores. -el recurso a la herramienta de la legislacin para definir el marco de grandes sectores, o de problemas de accin pblica (patrimonio, propiedad intelectual). No hay duda que tal convergencia de estos instrumentos va acompaada de divergencias, a veces muy importantes, en su implementacin. Por ejemplo, la poltica del 1% cultural no est bajo el control real del Ministerio de Cultura en Espaa, mientras que su homlogo francs tenga en este campo un papel dominante; la capacidad de las Comunidades Autnomas de hacer leyes cambia la naturaleza del marco institucional, frente a Francia, donde tal capacidad todava no est reconocida para las Regiones, etc. Sin embargo, la coexistencia de instrumentos de accin del mismo tipo ya constituye un interesante punto de partida de un enfoque comparado.

Legitimar una poltica cultural

A propsito de la legitimacin de las polticas culturales tambin encontramos elementos de convergencia dentro de un mismo marco global, que tendremos que profundizar ulteriormente. Estos elementos se refieren a los procesos de legitimacin, y luego a las formas de discusin de la poltica cultural: Las convergencias pueden ser situadas a tres niveles: a) la creacin del ministerio: ms all de las dificultades que encontr este proceso en Espaa en el marco de la transicin, la accin del Estado ha sido bien reconocida, aunque segn una temporalidad y

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recursos diversos. b) este reconocimiento se estableci a partir de principios relativamente convergentes: -la intervencin cultural del Estado no tiene ninguna prioridad esttica, artstica, ni tampoco defiende ninguna jerarqua entre culturas. Se plantea dentro de un marco bsicamente liberal y plural. -dicha intervencin persigue, a la vez, objetivos industriales, de desarrollo artstico y de democratizacin cultural. Se plantea sobre la conviccin de que el mercado no puede constituir el nico principio de organizacin de la vida cultural y de sus prcticas sociales. Siendo liberal, la poltica cultural no es, sin embargo, neoliberal. c) con el objetivo de dar una legitimidad simblica a un ministerio relativamente frgil dentro del marco gubernamental, se puede notar el recurso a personalidades a menudo emblemticas, cuyos perfiles individuales parecen especficos; por ejemplo Javier Solana, Jorge Semprun en Espaa (Rubio, 2003) ; Andr Malraux, Jack Lang en Francia (Hunter, 1990). Estos perfiles se basan en cualidades individuales, como la fama, o bien una conexin directa con el Presidente (del Gobierno, de la Repblica), entre otras. Las formas de crtica de la legitimidad de la poltica cultural son parcialmente divergentes. En el caso de Francia, donde la extensin del dominio de intervencin pblica cultural ha sido muy fuerte, dicha crtica ha sido dirigida hacia los excesos o a los efectos perversos de este proceso. Se trata de la crtica del todo cultural, o de la sospecha ante una esttica oculta de Estado (Fumaroli, 1991), a travs de una tendencia, aqu considerada culturalmente perversa, de institucionalizacin poltica. Este tipo de crtica a la legitimidad est menos presente en Espaa, donde el dominio de intervencin cultural pblica queda ms limitado, especialmente por lo que 2 se refiere a las nuevas formas de creacin artstica . Adems, mientras que en Francia la poltica cultural ha dado lugar a una profusin de

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debates acadmicos, a numerosas tesis doctorales en varias disciplinas, y a polmicas pblicas en Espaa existe, por el contrario, un cierto vaco, ya sea en trminos de formacin, ya sea en trminos de dinmica de debate poltico o acadmico (Rausell Kster, 1999). En Espaa, la crtica hacia la legitimidad de la poltica cultural (nacional) tiene su precoz origen en las Comunidades Autnomas histricas (especialmente Catalua y Pas Vasco), mientras que no fue nunca expresada en trminos parecidos en Francia, ni en las Regiones ni en las ciudades. La crtica ha quedado limitada al campo intelectual, y no fue retomada por los partidos polticos, excepto en algn caso de partidos de extrema derecha (Bressat, 1999). La crtica de fondo sobre el punto muerto de la democratizacin cultural, que permanece de forma estructural en Francia, se acompaa del reconocimiento de un cambio de paradigma de las polticas culturales que se opone en parte a las tesis de Pierre Bourdieu en trminos de distincin. Esta crtica de la crtica se apoya sobre los cuatro fenmenos siguientes (Rodrguez Morato, 2001) : a) la diversidad de los objetivos: ya no se trata slo de la proteccin de un patrimonio o de la defensa de las artes, sino de diversidad artstica, de promocin social y territorial, de globalizacin. b) la ampliacin de los espacios de intervencin, desde los profesionales tradicionales hasta los sectores comerciales, industriales, pasando por las actividades informales, amateurs, etc. Las cuestiones se extienden tambin hacia nuevos retos: derecho, fiscalidad, tecnologas, poltica comercial. c) la complejizacin del mundo cultural en el cual la poltica interviene. Se trata de varias formas de interpenetracin entre mundos artsticos, del ocio, de lo informal. d) las formas de implementacin de las polticas culturales son cada vez ms complicadas (diversificacin de los instrumentos y programas) y ms estratgicas: los poderes pblicos deben integrar

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demandas e intereses que provienen de sectores cada vez ms diversos en el campo de cultura (creadores, empresas, intermediarios, fundaciones, asociaciones, etc.). Estas diversas formas de crtica hacia la poltica cultural tienen consecuencias bastante diferentes en ambos pases. En Espaa, han hecho legtimo el nivel subnacional en la definicin y organizacin de polticas propias, especialmente a nivel de las Comunidades Autnomas. Han dado tambin a las fundaciones privadas o semipblicas un papel importante en la financiacin cultural. Este fenmeno, que podra ser comparado con los casos italiano (Dal Pozzolo, 1999; Alcaud, 2003) o portugus (Coelho, 1999), queda poco desarrollado en Francia. Finalmente, se puede remarcar que, en ambos pases, una misma crtica concierne un doble fenmeno: la excesiva concentracin en la capital del pas (Madrid, Pars) y el peso excesivo de polticas de inversin en grandes equipamientos o manifestaciones (exposiciones prestigiosas, equipamientos de cultura de lite, centros de arte, colecciones, etc.) sobre polticas estructurales hacia las prcticas sociales de la cultura y las artes. Estas aproximaciones comparativas se han concentrado a nivel nacional. Pero una de las dificultades de dicha comparacin parece ser la diferencia de estructuracin de las polticas en un enfoque territorial. Se trata, por un lado, de una cierta forma de homogeneidad territorial en trminos de polticas pblicas, y de estructuras sociales y polticas (aunque precisamente, tal homogeneidad tiene que ser cuestionada) y, por otro lado, de un hecho diferencial a propsito de las mismas variables. Entonces se podra plantear, para futuras investigaciones, formas asimtricas de comparacin (por ejemplo entre Francia y Catalua), o proyectos comparativos a nivel subestatal. Este segundo aspecto se analiza el siguiente apartado.

La descentralizacin cultural
Francia forma parte de los pases cuya forma de gestin de las

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polticas culturales puede ser definida como descentralizada. Es decir, que dentro de un marco unificado, algunas competencias y la mayora de los medios pblicos se gastan a nivel local y regional. Este modelo, que comparten pases como Holanda o Portugal, es bastante distinto del modelo federal (Alemania, Suiza), del modelo denominado regionalizado (Italia, Espaa), o del modelo de delegacin llamado Arms Length ingls. Despus de haber analizado la estructura de las polticas culturales dentro de un marco descentralizado, desarrollar unas reflexiones comparativas entre Francia y Espaa.

La cultura en un mbito descentralizado

Tabla 4 Gastos culturales del Estado y de los gobiernos territoriales (miles de millones de euros)* Estado** 5,48 Ministerio de Cultura 2,44 Ministerio de Educacin 1,36 Ministerio des Asuntos Exteriores 1,03 Gobiernos territoriales*** 5,34 Municipios 4,27 Departamentos 0,77 Regiones 0,24 *cifras 1996 para los gobiernos territoriales y 1999 para el Estado **excepto ayudas a la prensa y fondos especiales para audiovisual y cine (total no integrado al volumen: 2.500 millones de euros, contribucin fiscal TV incluida) ***una gran parte de la financiacin intercomunal (cooperacin entre municipios) no est incluida en este clculo

Empezar por una visin panormica de los gastos culturales pblicos en Francia. Del total del gasto cultural pblico, el Estado se queda aproximadamente la mitad. Esta mitad se reparte entre los ministerios de Cultura, Educacin, Asuntos Exteriores y otros, de forma desigual. La parte del Ministerio de la Cultura representa algo menos de la mitad de dicho presupuesto (Tabla 4). Entre las colectividades locales, los municipios representan la parte

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dominante, con un gasto global de ms de 4.000 millones de euros, es decir el doble del gasto del Ministerio de Cultura. Los departamentos (comparables a las provincias espaolas) tienen un gasto global de 800 millones de euros anual, aunque hasta ahora son las nicas colectividades que se han aprovechado de una descentralizacin de parte del Estado. Esta descentralizacin se aplic a los archivos y los sistemas de lectura pblica. Las regiones, mucho ms jvenes, tienen un gasto global de 240 millones de euros. Por el momento, la descentralizacin cultural no es tanto un sector de transferencia de competencias jurdicas como un asunto de dinmicas de polticas pblicas. Es decir, que las colectividades locales tienen pocas obligaciones de invertir en el campo de la cultura. Sin embargo, se puede decir que desde hace veinte aos todas han desarrollado polticas ms o menos completas, ms o menos fuertes y ambiciosas. Al observar la evolucin de los gastos locales en el campo de la cultura, podemos comprobar que los aos ochenta han pesado mucho sobre el crecimiento de estos gastos, debido en gran parte al propio crecimiento del gasto del Estado. El hecho de que el aumento del gasto estatal se materializ a travs de un gran nmero de contratos entre el ministerio y las colectividades explica esta especie de efecto de palanca, y tambin, por lo que se refiere al contenido de las polticas, un cierto efecto de estandarizacin de las polticas locales. Sin embargo, las colectividades no han llegado a un mismo estilo de poltica, segn el tipo de colectividad, el nivel demogrfico y el estilo poltico. Es por ello que se hace necesario examinar cada nivel por separado, y despus analizar las relaciones entre ellos y la direcciones regionales del Estado.

Los municipios
Los municipios juegan el papel ms importante en cultura. Pero esta es una aproximacin global, que habra que matizar, ya que existen, segn 20

los municipios, muchas variaciones.

Tabla 5 Gastos culturales de los Municipios de ms de 10.000 habitantes (1996) Millones de euros Euro por habitante Esfuerzo cultural % Gasto total 3.589 135 8,6 Gastos corrientes 2.942 111 9,9 Gastos de inversin 647 24 5,4 *esfuerzo cultural: porcentaje de gastos culturales sobre el gasto total

Un primer nivel de diferenciacin se da entre los municipios de menos y de ms de 80.000 habitantes. El nivel de financiacin en cultura aumenta en funcin del nmero de habitantes. Los municipios de menor tamao, hasta 80.000 habitantes, presentan gastos muy variables en cultura, desde gastos casi nulos hasta un gasto del 10% o ms. Este gasto viene determinado por la presencia o la ausencia de un lder poltico interesado en cultura.
Tabla 6 Gastos culturales de algunas ciudades de ms de 80.000 habitantes Ciudad MF MF F/hab. F/hab. % gasto % gasto 1993 1996 1993 1996 1993 1996 Aix en Provence 143,6 150,3 1.160 1.213 13,4 11,8 Amiens 176,9 122,2 1.342 927 13,0 9,5 Angers 150,7 120,6 1.066 853 14,1 11,0 Avignon 178,9 200,1 2.058 2.302 15,5 16,6 Bordeaux 598,0 691,4 2.843 3.287 25,7 28,2 Brest 125,6 137,0 849 926 11,9 15,0 Clermont-Ferrand 112,5 197,4 826 789 9,5 11,3 Dijon 172,2 236,5 1.174 1.612 14,0 18,1 Grenoble 243,1 248,6 1.612 1.649 15,8 14,2 Le Havre 145,5 87,0 743 444 8,1 4,8 Lille 215,3 206,9 1.247 1.202 10,8 12,1 Lyon 681,4 668,6 1.640 1.609 17,8 20,1 Marseille 632,4 692,6 790 865 8,5 8,0 Montpellier 190,2 234,1 914 1.125 9,9 11,6 Nancy 205,2 217,2 2.066 2.186 25,6 12,0 Nantes 329,0 299,2 1.343 1.221 13,2 10,5 Nice 460,8 461,1 1.346 1.347 11,7 10,6 Nmes 336,7 194,4 2.621 1.513 21,9 9,8

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Paris 1.892,7 1.763,2 879 819 6,7 6,1 Perpignan 129,2 78,0 1.219 736 13,6 7,3 Rennes 195,4 191,3 989 968 10,8 10,8 Strasbourg 411,3 561,0 1.630 2.223 19,3 26,2 Toulouse 508,5 602,5 1.418 1.680 13,8 14,5 Promedio (excepto Pars) de la ciudades de ms de 80 000 h. 196,8 191,6 1.255 1.199 12,9 8,7 Nota: esta tabla, disponible a partir de datos del DEP (Ministerio de Cultura) sobre los gastos culturales en 1996, no integra (sino muy marginalmente) el esfuerzo cultural consentido por las intercomunalidades. Por ejemplo, tendra que tener en cuenta, para el caso de Montpellier, ms de 7 millones de euros anuales que corresponden a los gastos asumidos por el District de lAgglomration

Por encima de los 80.000 habitantes, el gasto cultural llega (excepto en casos muy raros) al menos al 10% del gasto global, como se puede comprobar en la Tabla 6, sobre las cifras de algunas ciudades de ms de 80.000 habitantes. Algunas han llegado a un nivel verdaderamente espectacular, como por ejemplo Burdeos o Estrasburgo. Pero se debe tener cuidado con la interpretacin de estas cifras. Por ejemplo, respecto a la cifra relativamente baja de Montpellier debe tenerse en cuenta el hecho que una parte muy importante del gasto municipal fue transferido hacia el Distrito de Montpellier, es decir, la institucin metropolitana. Se trata de ms de ocho millones de euros por ao. Este mismo tipo de fenmeno explica el abaratamiento del gasto cultural en Nancy. Entre las funciones ms financiadas por las ciudades se encuentran: -la conservacin (patrimonio, museos) -la formacin (educacin artstica) -la produccin artstica (en particular la creacin de espectculos, los equipamientos culturales) -la animacin cultural (los centros culturales, comparables en Barcelona a los centros cvicos) Cinco aspectos marcan la situacin de las polticas culturales urbanas: -un primer aspecto es la profesionalizacin de estas polticas, es decir, la influencia de los profesionales sobre la definicin y la realizacin

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de las polticas. -El segundo, la despolitizacin, es decir, se ha pasado de una situacin, hace veinte aos, en la que era legtimo explicar el gasto cultural de los municipios segn su orientacin poltica (los municipios de izquierda tenan, en general, un gasto ms elevado que los de la derecha) a una realidad actual en la que este factor poltico ha perdido importancia. En la Tabla 6 se puede comprobar como los gastos culturales ms elevados son tanto de gobiernos de izquierda como de derecha. Sin embargo, esa homogeneidad en el gasto no se traduce en la estructura del gasto cultural. Es decir, los cambios de color poltico influyen sobre los sectores o modos de invertir en el campo cultural de manera diferenciada. -El tercer elemento se trata de un problema territorial, en referencia al coste de la centralidad. Es un problema que viven todas las ciudades que financian equipamientos y acciones culturales que utilizan un pblico ms extenso que el de la sola ciudad. El peso de estas cargas de centralidad es actualmente el tema crucial del debate sobre las nuevas instituciones de cooperacin urbana. -El cuarto, un problema sectorial, es decir, la coordinacin entre los sectores dominados por lgicas profesionales y el sector asociativo. Se trata de un problema de gestin de la diversidad de actores culturales sobre un territorio. -Por ltimo, un problema estructural, en el sentido de extensin o de creacin del pblico ante el hecho de que el pblico cultural queda lejos del ideal de democratizacin cultural.

Los departamentos
Los departamentos son las nicas colectividades locales destinatarias de transferencias de competencias culturales, en concreto en lectura pblica y archivos.
Tabla 7 Gastos culturales de los departamentos, en euros (1996) Millones de euros Euro por habitante Esfuerzo cultural

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Gasto total Gastos corrientes Gastos de inversin

784 548 236

14 10 4

% 2,4 2,5 2,0

Los sectores que cuentan con una proporcin ms elevada del gasto son el patrimonio y la animacin cultural. Los gastos culturales estn menos marcados por la gestin de equipamientos, que son, a nivel departamental, menos numerosos y ms especficos. Adems las polticas departamentales deben tener en cuenta la gran variedad de los territorios: urbanos, rurales, peri-urbanos. Deben tambin tener en cuenta el hecho poltico: la estructuracin del espacio departamental en microterritorios electivos, que son la base de la decisin poltica. Al contrario de las ciudades, los servicios culturales departamentales no son ante una demanda primaria sino secundaria (lideres polticos locales, asociaciones, profesionales) por parte de los ciudadanos. Adems, las polticas departamentales son las que deben hacer frente al reto de desarrollo equilibrado del territorio. Las polticas culturales departamentales estn actualmente doblemente amenazadas. Por un lado, por el desarrollo de polticas culturales de las nuevas instituciones metropolitanas, que podran integrar territorios de influencia departamental; y por otro lado por el movimiento actual de descentralizacin de competencias estatales, que parecen implicar ms a las regiones que a los departamentos.

Las regiones
El gasto cultural en las regiones es todava poco homogneo, debido en parte a que es un nivel de accin relativamente joven. La diferencia entre la regin que tiene el gasto ms elevado (en euros por habitante) y la regin que tiene el ms bajo es de 1 a 14 (en Espaa, parece estar de 1 a 2,5). 24

Tabla 8 Gastos culturales de las regiones (1996) Millones de euros Euro por habitante Gasto total 242 4 Gastos corrientes 158 3 Gastos de inversin 84 1

Esfuerzo cultural 2,3 3,7 1,4

La regin no gestiona equipamientos culturales (excepto casos raros), y desarrolla su poltica bajo la forma de subvenciones a otros actores: municipios, departamentos, asociaciones, o grupos de gestin de equipamientos culturales. Por lo tanto las regiones no tienen ningn poder ni competencia sobre otros niveles de accin cultural. Esto explica porqu las regiones estn a veces acusadas de espolvorear subvenciones sobre el territorio por razones clientelistas, sin orden ni lgica de poltica pblica. El Languedoc-Roussillon podra ser un buen ejemplo de este tipo de poltica cultural, pero se puede comprobar que esta regin es tpica de otro modelo posible: la eleccin de una salida muy especfica. Se trata, por ejemplo, de una poltica a favor de la edicin regional, o de las lenguas regionales, o incluso de una poltica de desarrollo del sector del cine. Pero, en estos casos, la regin no tiene tampoco la capacidad de influir sobre otros niveles de accin pblica (el del Estado o el de los municipios). La paradoja de la situacin actual es que la poltica del Estado de desarrollar la descentralizacin quiere apoyarse sobre las regiones, un nivel que no es todava capaz (excepto raros casos) de asumir tales nuevas competencias. Muchas regiones temen tener que gestionar nuevas competencias sin las transferencias de presupuestos y de personal suficientes.

El partenariado con el Estado

Desde hace veintitrs aos, el Estado ha establecido dentro de cada regin una direccin de cultura. Esto es la traduccin del concepto francs de desconcentracin: el hecho de hacer gestionar competencias por niveles territoriales del Estado.

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Este proceso se est convirtiendo en un modo normal de ejercicio de las competencias, pero muy lentamente. Las direcciones centrales del ministerio han resistido ante esta prdida de poder, como tambin lo han hecho los artistas y los lderes polticos territoriales. Todos temen que un proceso de estas caractersticas ponga en peligro sus redes institucionales. Hoy la transferencia de las capacidades de accin a nivel territorial es una realidad fundamental. Esto se puede comprobar con el ndice de desconcentracin, en la Tabla 3. Una parte dominante del presupuesto cultural del Estado pasa por gastos regionales. Se puede decir que la regin como espacio se ha hecho el nuevo centro de gravedad funcional de las polticas culturales, aunque la institucin poltica que la representa se quede relativamente dbil (el Consejo regional). Las relaciones contractuales ahora se desarrollan a este nivel. Pero en trminos de definicin de las polticas pblicas, las DRAC permanecen sometidas al Estado. Reproducen su organizacin en sectores verticales, desarrollan el mismo tipo de acciones y aplican los mismos criterios de eleccin artstica y cultural. Las relaciones entre las colectividades y el Estado se pueden analizar a nivel regional a partir de dos aspectos distintos. Por un lado, las DRAC saben que dependen de las colectividades y de sus capacidades de financiacin para desarrollar las polticas sobre el territorio. As pues intentan influir sobre los criterios de accin, sobre la eleccin de actores culturales y de proyectos ms cercanos a sus propias prioridades de poltica pblica (creacin artstica, excelencia, innovacin, bsqueda de nuevos pblicos). Por otro lado, las colectividades locales necesitan el partenariado de las DRAC para obtener un criterio de calidad de sus acciones y un apoyo financiero, pero intentan resistir la aplicacin estricta de los criterios y de las prioridades de las DRAC. Esto es porque tienen otros objetivos de poltica pblica como, por ejemplo, contribuir a la identidad local, utilizar la poltica cultural como eje de desarrollo econmico, o como medio de 26

resplandor poltico. En este contexto, el marco de negociacin entre ambos actores es diariamente complicado y complejo. Complicado cuando las dificultades conciernen a los instrumentos de accin. Complejo cuando se trata de combinar entre objetivos de poltica pblica que son diferentes y a veces contrarios; por ejemplo: el problema de combinar objetivos intrnsecos y extrnsecos (Bonet & Ngrier, 2002).

Aproximaciones comparadas
En este apartado desarrollo algunos aspectos de comparacin entre el sistema francs y el espaol. Se sigue un sentido que va desde los aspectos ms especficos hasta los ms convergentes, aunque son slo aproximaciones.

La administracin de la cultura sobre el territorio

Por lo que se refiere a la organizacin territorial de la poltica cultural, la gran peculiaridad francesa est sin duda ligada a la presencia de las DRAC (Directions Rgionales des Affaires Culturelles), es decir, una parte de la administracin del Estado. Cerca de 2.000 agentes del ministerio (sobre un total de 22.000) trabajan en las regiones (Ngrier, 2003). En Espaa, esta categora ya no existe, ya que los nicos agentes de Estado establecidos en las distintas Comunidades Autnomas no tienen cargos de administracin de las polticas culturales, sino de gestin de un servicio o de un equipamiento que pertenece al Estado. Tal presencia de las DRAC, actualmente en curso de reforma, cumple una cierta funcin de homogeneizacin de las polticas y recursos culturales regionales. Pero esta funcin es relativa. Por un lado, la desconcentracin de los presupuestos del Estado no es igual sobre el territorio, ya que beneficia estructuralmente ms a las regiones que disfrutan todava de importante medios culturales y artsticos. Por otro lado, la tasa comparada de agentes por habitante muestra variaciones de 1 a 4 entre la regin donde la presencia del Estado cultural es mxima (el Limousin), y donde es mnima (Rhne-Alpes). 27

En Espaa, habiendo sido transferida esta administracin de la cultura, la coordinacin de las polticas a nivel nacional (interautonmico por ejemplo) resulta mucho ms delicada. La palabra misma coordinacin no forma parte del marco constitucional ni para definir el papel del Estado (se habla de comunicacin entre culturas), ni tampoco para calificar las relaciones entre Comunidades Autnomas (que quedan muy estrictamente limitadas fuera del paso obligatorio por el Estado). Establecida tal diferencia, habra que cuestionarse cules son las consecuencias para la puesta en marcha de las polticas culturales. En ambos pases, la situacin de discrepancias interregionales respecto a la presencia de las industrias culturales (Zofio Prieto, 2001), pone de manifiesto el problema de desarrollo equilibrado del territorio. Las diferencias interregionales en el gasto cultural pblico impiden comprobar una tendencia definitivamente ms igualitaria de la organizacin francesa: frente a la diferencia de 1 a 14 (en euro cultural por habitante) entre la ms y la menos activa de las regiones francesas corresponde una diferencia de 1 a 2,5 en Espaa. Tal evaluacin debe ser tomada con cuidado, ya que los datos no son exactamente homogneos. Adems, se debe tambin tener en cuenta el volumen total del presupuesto, ligado al tamao de la poblacin, al papel del Estado y al conjunto, en Espaa, de competencias de nivel autonmico y de otros niveles de administracin local. La Comunidad Autnoma de Madrid y la ciudad de Madrid tienen un nivel de gasto cultural pblico muy inferior a la media espaola (en euro por habitante), por una razn comparable a la situacin francesa de Pars y de la Regin Ile-de-France; una gran parte del gasto cultural del Estado ya se concentra sobre estos territorios. En este mismo sentido, la situacin del Pas Vasco, donde la competencia cultural es a la vez muy importante a nivel autonmico y a nivel provincial, podra ser comparada con el caso del Languedoc-Roussillon, donde los gastos regionales, departamentales y municipales son, en cada categora, uno de los ms altos de Francia. Entonces el anlisis de la pluralidad de niveles de intervencin podra dar, tanto en Francia como en Espaa,

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variaciones infranacionales (y convergencias) ms fuertes que a nivel nacional comparado. Finalmente, encontramos un factor de diferenciacin especfico en el caso espaol. Se trata de la integracin de polticas lingsticas en el marco de la poltica cultural de algunas Comunidades Autnomas (Argelaguet, 2001), resaltando, a la vez, el dilema de la frontera entre poltica lingstica y poltica cultural, y el problema de la distorsin estadstica entre las regiones que han o que no han desarrollado estas polticas especficas.

El peso respectivo de los diversos niveles

Si dejamos de lado el papel jugado por el Estado a nivel territorial, la dinmica contempornea de las polticas culturales ensea tambin variaciones, pero relativas, dentro de una serie de tendencias comunes. Las mayores diferencias estn ligadas al hecho de que el nivel regional est, en Espaa, mucho ms desarrollado que en Francia. La primera descentralizacin francesa (1982-1986) haba transferido competencias solo al nivel departamental. Por el contrario, en Espaa, las Comunidades Autnomas fueron las principales beneficiarias de las transferencias realizadas durante el mismo perodo (1981-1985). Ellas disfrutan de la capacidad de votar leyes, poder que ya no existe en Francia, ni siquiera dentro del nuevo proyecto constitucional actual (20032004). De hecho, esta organizacin de las polticas culturales da lugar al establecimiento de servicios culturales ms desarrollados a nivel regional en Espaa. Como consecuencia de estas transferencias, el nivel del gasto cultural del Estado es mucho ms bajo en Espaa (0,33% del presupuesto estatal global en el ao 2000) que en Francia (1% en el ao 2000). Esta diferencia es an ms fuerte si se considera que tanto el Ministerio de Educacin como el Ministerio de Asuntos Exteriores franceses cuentan con gastos culturales propios que son tradicionalmente ms altos que los de sus homlogos espaoles.

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Una segunda consecuencia es que mientras en Francia los departamentos conservan un papel dominante sobre las regiones (cf. Tabla 4), su correspondiente, la provincia, en Espaa, ha seguido el camino contrario. Algunas excepciones de diputaciones que han conservado un papel importante en poltica cultural (la diputacin de Barcelona y las diputaciones forales vascas, por ejemplo) confirman la regla de un descenso en el nivel provincial (250 millones de euros, frente a los 945 millones para las Comunidades Autnomas). En euros por habitante, las Comunidades lideran con 17,05 euros por habitante de promedio, frente a 9,10 euros para los municipios y 6,36 euros para las provincias3. Sin perjuicio de un anlisis, an prematuro, de los diferentes modelos de poltica cultural puestos en marcha a escala autonmica, en este campo se podra todava encontrar un primer tema de reflexin comparada. Se trata del temor expresado en Francia ante una decadencia de la poltica cultural en el caso de que las competencias fueran transferidas hacia las regiones. El ejemplo espaol nos ensea que todos los tipos de Comunidades han desarrollado sus competencias, las han encuadrado por numerosas leyes, con presupuestos que, en trminos de euros por habitante, no son tan divergentes.

La evolucin de los retos de poltica cultural

Varios libros publicados recientemente en Espaa a propsito de la poltica cultural muestran un estado bastante inacabado de los objetivos oficialmente anunciados por los diferentes poderes. Esto es debido a la insuficiencia de profesionales para gestionar esta poltica (Font, 2000), la escasez de los recursos (especialmente a nivel de las ciudades), para hacer frente a la modernizacin de los equipamientos culturales (Lpez de Aguileta, 2000), y la amenaza que pesa sobre sectores culturales a travs de cambios polticos. Todos estos fenmenos son conocidos en Francia, aunque el nivel de profesionalizacin del sector (especialmente pblico) parece ms profundo y numricamente importante. Sea cual sea la diversidad de las situaciones actuales y de las 30

tradiciones de accin pblica, se podra afirmar que la mayor parte de los objetivos de poltica cultural convergen hacia los retos siguientes: -el reconocimiento del reto territorial que juega cada vez un papel ms central en el mbito de las polticas culturales. Este escenario no es slo el propio de la situacin europea, dado que algunos especialistas norte-americanos indican tal tendencia en los Estados Unidos (Schuster, 2002). La territorializacin de los retos culturales se acompaa de la territorializacin de la financiacin de la cultura. Este es un nivel cada vez ms pertinente de anlisis. -La acumulacin de objetivos de poltica cultural que son a la vez intrnsecos (orientados hacia el desarrollo en s y por s de la actividad y de la oferta cultural), y extrnsecos (la cultura al servicio del desarrollo econmico, cvico, social). -La primera categora de objetivos hace frente al hecho de que la poltica cultural est esencialmente basada en una lgica de la oferta. Sin embargo, la sociologa de la demanda (de las prcticas culturales) se mantiene muy crtica en relacin a la democratizacin de hecho, en ambos pases. Se est ante una hibridacin de las prcticas culturales, desde las formas clsicas hasta la nuevas tendencias de demanda, de prcticas de ocio, de accin sociocultural y artstica. -La segunda categora de objetivos est ligada a varios fenmenos. Por un lado, los actores pblicos son conscientes de que la cultura se ha transformado en un verdadero sector econmico capaz, no slo de crear empleos, sino tambin de ofrecer oportunidades de atraccin territorial. Un reciente estudio comparativo, dentro del cual se analizan Catalunya y LanguedocRoussillon (entre otros), defiende la idea de que la cultura est ahora en el centro de las nuevas estrategias de identificacin poltica y de desarrollo socioeconmico (Deschouwer, Louchlin & Keating, 2003). El nuevo regionalismo cultural asume la hiptesis (discutible) de que, ms all de las diferencias institucionales y 31

sociopolticas, la comparacin interregional conduce hasta una convergencia de estrategias, de herramientas de desarrollo y de principios de intervencin. Tal hiptesis, sin duda al menos prematura si no parcial a nivel de las regiones, podra ser ms probable a escala urbana, tanto en materia de regeneracin urbana como de gestin de la diversidad cultural o de desarrollo econmico (Bianchini-Parkinson & Bianchini, 1993; Leonardo, 2001; Lorente, 2000). -En la mayora de los casos estudiados, una de las asignaturas pendientes es precisamente la de articular los objetivos intrnsecos y extrnsecos. Esta articulacin no est clara. Por ejemplo, las polticas de valorizacin turstica del patrimonio (objetivo extrnseco) estn a menudo en conflicto con intereses estrictamente histricos, cientficos o artsticos (Ngrier, 2002). La organizacin de festivales durante periodos limitados puede conducir a una dualizacin de la vida cultural, y a una sensacin difusa de frustracin de los ciudadanos el resto del ao, etc. La coordinacin entre objetivos, como entre varios subsectores de poltica cultural, da lugar a nuevas herramientas de gestin, de debate o de prospectiva, bajo la forma de Libros Blancos (Zallo, 2001; Bonet, 2002), o de cartas y planes estratgicos para las ciudades. -Finalmente, a escala de las ciudades, se antepone la cuestin crucial de la articulacin entre las varias percepciones de la cultura y de las prcticas culturales, desde las formas ms acadmicas hasta las prcticas emergentes, desde los modelos artsticos profesionales hasta la prcticas de aficionados, desde el artsticocultural hasta el sociocultural. Por eso Joan Subirats sita el reto cultural no como un nuevo sector del gobierno urbano en si mismo, sino como un objetivo transversal entre el ciudadano, el elegido y el profesional (Subirats, 2001). A este nivel se trata tambin de la capacidad de las ciudades, desde el interior de sus fronteras polticoadministrativas, para soportar las cargas de centralidad (por ejemplo, grandes equipamientos) que utilizan poblaciones cada vez ms extendidas a travs del proceso de urbanizacin. Los gobiernos urbanos

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de la mayor parte de ciudades europeas ya estn buscando herramientas de cooperacin para reducir la presin sobre la gestin local, y probar de ajustar el territorio de la oferta con el de la participacin ciudadana y fiscal (Baraize & Ngrier, 2001; Faure & Ngrier, 2001; Ngrier, 2003b; Interarts, 2002).

Conclusin
En este artculo se ha planteado la hiptesis de una especificidad francesa en poltica cultural, tanto a nivel nacional como territorial, y tambin elementos de comparacin para discutir tal excepcin. El inters de la nocin de comparacin es el de cuestionar la idea de convergencia en trminos relativos. Se plantea la cuestin de las similitudes y peculiaridades que pueden permitir volver, de manera ms realista, a cada configuracin (nacional o regional) de polticas pblicas. Soy consciente de que este artculo slo es un borrador de ese proyecto comparativo, sobre la base de un doble panorama crtico. Para seguir avanzando, hay que mejorar el conocimiento de las variaciones entre polticas autonmicas y urbanas en Espaa, y plantear un marco comparativo propio. As el proyecto de investigacin podra estar basado sobre tres dimensiones: -La primera, la dimensin de comparacin entre regmenes autonmicos de poltica cultural. Para ello se puede partir de los resultados de programas cientficos de comparacin intercomunidades, que no han tocado a las polticas culturales sino, por ejemplo, a las polticas de bienestar (Gallego, Gom & Subirats, 2002). Ellos muestran importantes variaciones entre regmenes, tanto por lo que se refiere a las responsabilidades asumidas por las CCAA, el tipo de modelo de gestin de esas polticas, como tambin a la naturaleza de las redes de actores. Estas diferencias varan segn el sector de poltica pblica. Despus de haber comprobado esos contrastes dentro de las configuraciones autonmicas de polticas pblicas, los autores plantean la cuestin de las variables explicativas de las variaciones observadas, subrayando al menos dos lneas de investigacin futura: una, el impacto del color poltico sobre 33

el estilo de poltica autonmica; y dos, la relacin entre la configuracin de poltica pblica y las estructuras sociohistricas de cada comunidad (especialmente en trminos de capital social). -Este marco analtico parece a la vez muy pertinente para el estudio comparado de polticas culturales, pero tambin se tienen que subrayar algunas especificidades debidas a la peculiaridad del campo cultural como espacio de polticas pblicas. La pertinencia del enfoque comparativo-explicativo est ligado al hecho de combinar variables estructurales (la configuracin sociohistrica) y variables estratgicas (color poltico, liderazgo poltico o sectorial). Esa combinacin puede ayudar a dejar un marco decisionista o institucionalista sencillo (generalmente sincrnico y descriptivo) de polticas pblicas. -Las especificidades del dominio cultural (incertidumbre superior sobre las fronteras de lo cultural, y tambin sobre la legitimidad de la intervencin pblica en s misma en la cultura; diferencias en el contenido de lo que es cultura; variaciones internas segn los subsectores (por ejemplo, patrimonio/creacin; lectura pblica/tradiciones regionales, etc.). Esas peculiaridades conducen a tener en cuenta unos aspectos propios. Se trata, por ejemplo, de la importancia de las percepciones de los actores hacia cultura. Cmo se construye la legitimacin de tal dominio como espacio de poltica? Aqu se trata de combinar no slo variables estructurales y estratgicas, sino tambin de analizar el grado y los procesos de difusin de la problematizacin poltica. -Ms all de la comparacin entre polticas autonmicas, se podra tambin analizar las relaciones (de competicin/de imitacin) entre Comunidades Autnomas en su desarrollo de herramientas de accin pblica. Dado que las polticas autonmicas fueron inventadas dentro de un perodo relativamente corto (los aos ochenta), se podra preguntar hasta qu punto y en qu han sido relaciones de importacin de frmulas institucionales y de objetivos entre CCAA. En este sentido, se podran

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utilizar herramientas analticas como policy transfer o isomorfismo institucional (Powell & Di Maggio, 1991; Scott, 1995). Adems, la investigacin podra extenderse no slo hasta la dimensin comparada entre modelos nacionales (Francia y Espaa, por ejemplo), sino tambin a nivel europeo. -El nivel europeo de comparacin podra ser til al preguntarse si existe un modelo sureuropeo de poltica cultural. De hecho, numerosas similitudes parecen marcar la manera por la cual los pases de Europa del Sur, despus de la cada de los regmenes autoritarios, se han encargado de la poltica cultural. A pesar de la experiencia de un Ministerio de Cultura autoritario (el Minculpop en Italia por ejemplo), se generaliz el recurso a un Ministerio de Cultura en cada pas. El sector del patrimonio ocupa un espacio sin duda ms central, especialmente por la importancia de la herencia antigua y religiosa. Adems, por todas partes, la poltica cultural permanece dominada por una lgica de oferta pblica, la construccin de equipamientos, la gestin directa, todo esto distinguindola del modelo anglosajn. Sin embargo, los ltimos aos han dado lugar, en varias reas, a imitaciones ms o menos importadas desde fuera. Por el lado anglosajn, se puede mencionar la gestin delegada a agencias autnomas, el recurso a la lotera nacional para financiar la creacin artstica o el patrimonio, y el papel de las fundaciones (especialmente de origen bancario). Por el lado francs se puede subrayar la poltica de precio fijo del libro, el apoyo directo al cine, el uso del 1% cultural. As, a pesar de ser un espacio totalmente homogneo, la Europa del Sur puede ser considerada como un laboratorio, un espacio de aprendizaje y de transferencia de herramientas de accin pblica. En este sentido, se merece cada vez ms un enfoque comparado.

Notas
1. La palabra desconcentracin es utilizada, en Francia, cuando la implementacin de la competencia est transferida, dentro del marco del

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Estado, desde el centro hacia la periferia. Al contrario, se utiliza la palabra descentralizacin cuando dicha responsabilidad est transferida hacia un gobierno local o regional. 2. Aqu se podra desarrollar una comparacin de tipo socio-institucional (es decir, de relacin entre las formas de institucionalizacin y las estructuras sociales y antropolgicas de las sociedades meridionales) parecida a la que se utiliz en el anlisis comparado de las polticas sociales en Europa. Por ejemplo, Liebfried (1993) identifica en Europa del Sur una especificidad de estas polticas basada en el hecho de que las estructuras familiares han mantenido un papel ms importante en la produccin de solidaridades primarias hacia una concepcin extendida de la familia. Ferrara (1996), siguiendo este paso, comprueba una peculiaridad europea del sur a travs del hecho de que, al contrario de lo que ocurre en otros modelos, una fragmentacin institucional y, sobre todo, un menor enraizamiento de las instituciones de poltica social. Este papel de la familia (y ms all del ncleo privado), aqu vista como elemento de resistencia frente a la institucionalizacin, y tambin como modo de compensacin ante la falta de oferta institucional, podra ser una variable explicativa de los grados de institucionalizacin de las polticas culturales. Cifras extradas de Las cifras de la cultura en Espaa. Estadsticas e Indicatores Edicin 2002, Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte, Madrid.

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