1.

INTRODUO A Emenda Constitucional 19/98 acrescentou redao do artigo 241 da Constituio Federal de 1988 a figura dos consrcios pblicos quando diz que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos. Da redao do artigo 241 da Constituio Federal pode-se extrair o conceito de consrcios pblicos bem como alguns detalhes destes. Da simples leitura pode-se dizer que os consrcios pblicos sero criados por lei com a finalidade nica de executar a gesto associada de servios pblicos. Para esse fim a que se destinam os consrcios pblicos, os entes consorciados, que podem ser a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, no todo em parte, destinaro pessoal e bens essenciais execuo dos servios transferidos. Verifica-se que a criao de um consrcio pblico contribui para a descentralizao da prestao do servio pblico a este transferido. No decorrer deste estudo alguns temas encontrados no artigo 241 em anlise, sero delineados, tais como, o conceito de servio pblico, a forma de constituio dos consrcios pblicos, como ser a transferncia do servio pblico a ser prestado pelo consrcio, bem como ser feito um estudo sobre a Lei 11.107/05. Somente sete anos aps a edio da Emenda Constitucional que carreou para o bojo do texto Constitucional a figura do consrcio pblico que temos a publicao de uma lei infraconstitucional que regulamenta a aplicao desse instituto. a Lei Federal 11.107/05 que dispe sobre as normas gerais de contratao de consrcios pblicos. Na verdade quando em seu artigo 1 a Lei 11.107/05 diz que dispor sobre as normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de interesse comum, poder-se-ia dizer que o legislador cometeu um pequeno engano uma vez que analisando o texto da referida Lei, a mesma no trata da forma de contratao de consrcios, mas sim da forma de constituio de consrcios pblicos, trazendo os requisitos e formalidades para esse fim. Quer-se acreditar que o legislador ao dizer que a Lei em comento dispe sobre normas gerais de contratao, quis inseri-la na competncia legislativa da Unio prevista no artigo 22, XXVII da Constituio Federal quanto s normas gerais de licitao e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 37, XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1, III. No perodo compreendido entre a data da edio da Emenda Constitucional 19/98 e a publicao da Lei Federal 11.107/05, os consrcios pblicos no tinham personalidade jurdica, o que pelo novo texto legal no mais ser aceitvel, devendo o consrcio pblico ser constitudo como pessoa de direito pblico ou de direito privado.

2. REGIME JURDICO Os consrcios pblicos, como j dito anteriormente, no perodo compreendido entre a data da edio da Emenda Constitucional que o consolidou no texto da Carta Magna e a publicao da Lei Federal 11.107/05 que trouxe os procedimentos e formalidades para a constituio de um consrcio pblico, no possuam uma legislao especfica e, por isso, eram criados como um acordo de vontades entre entes de mesmo nvel. Em 2004 um projeto de lei de n 3884 foi elaborado contendo todas as definies e conceitos, alm dos procedimentos e formalidades, quanto aos consrcios pblicos. Tal projeto possua 45 artigos e poderia ser classificado como conceitual, uma vez que trazia realmente as definies de cada conceito que ali estavam inseridos, o que a nova Lei no o fez, deixando para a doutrina o trabalho de elaborar tais conceitos. O regime jurdico a ser seguido pelos consrcios pblicos hoje aquele previsto na Lei 11.107/05. Vale lembrar ainda que os consrcios pblicos tambm estaro sujeitos ao estrito cumprimento dos ditames do protocolo de intenes, dos contratos de rateio e dos contratos de programa. H que se deduzir tambm que a criao do consrcio, seja como pessoa de direito pblico ou de direito privado, o deixa merc da Lei 8429/92 que trata das hipteses de cometimento de improbidade administrativa. Esta ltima Lei sofreu um acrscimo em seu artigo 10 dos incisos XIV e XV que sero comentados adiante. Por fim os entes criadores de um consrcio pblico se submetem aos ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como o consrcio. 3. NATUREZA JURDICA Anteriormente j dissemos que a falta de legislao regulamentadora dos consrcios pblicos fazia com que os mesmos fossem criados apenas por entes de mesmo nvel como um acordo de vontades. Com o advento da Lei 11.107/05 a natureza jurdica dos consrcios pblicos foi ento definida como sendo pessoa jurdica de direito pblico quando constituir associao pblica mediante a vigncia das leis de ratificao do protocolo de intenes ou pessoa jurdica de direito privado quando atender aos requisitos de legislao civil. Segundo o texto da Lei em comento, o consrcio pblico quando criado sob a forma de pessoa jurdica de direito pblico integra a administrao indireta de todos os entes que o criaram. Quando criado sob a forma de pessoa jurdica de direito privado a lei silencia sobre o fato deste integrar ou no a esfera da administrao pblica indireta dos entes criadores. Hely Lopes Meirelles faz apenas uma ressalva a respeito, dizendo que quando o consrcio pblico for criado sob a forma de pessoa jurdica de direito privado, pela fato deste no integrar a administrao pblica indireta dos entes criadores, dever esse fato ser levado em conta na fixao das competncias a serem transferidas ao consrcio. Quer parecer que o autor em comento favorvel ao fato de que todo consrcio pblico criado sob a forma de

pessoa jurdica de direito privado no integra a administrao pblica indireta dos entes criadores. Ainda sobre o mesmo assunto Maria Sylvia Zanella Di Pietro diz que por analogia, se um consrcio pblico criado sob a forma de pessoa jurdica de direito pblico integra a administrao indireta dos entes criadores, o consrcio pblico criado sob a forma de pessoa jurdica de direito privado tambm dever integrar, uma vez que o ente poltico (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) no poder criar um ente administrativo (consrcio pblico) que executar um servio pblico de competncia daquele sem que este faa parte da mquina administrativa, seja ela direta ou indireta. Diante das opinies diversas quer-se acreditar que todo consrcio pblico, independentemente de ser criado sob a forma de pessoa jurdica de direito pblico ou sob a forma de pessoa jurdica de direito privado, integrar a administrao pblica indireta que o criou uma vez que sua criao foi uma forma de prestao de servio pblico descentralizada. O mesmo ocorre quando a administrao pblica direta cria as autarquias, as fundaes, as sociedades de economia mista e as empresas pblicas. Todas estas fazem parte da administrao pblica indireta do ente que a criou ou autorizou e tem a finalidade de descentralizar a administrao pblica. Alm disso, algumas destas tm personalidade jurdica de direito privado como, por exemplo, as empresas pblicas, e nem por isso deixam de integrar a administrao pblica indireta. Qualquer que seja a forma de constituio de um consrcio pblico, este ser regido pelas normas de direito pblico. Ocorre que quando sua constituio se der sob a forma de pessoa jurdica de direito privado, este reger-se- pelas normas de direito civil em tudo aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico. A Lei 11.107/05 faz referncia a sujeio dos consrcios pblicos criados desta forma s leis de direito pblico quando diz que no caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho - CLT. Essa sujeio legal s normas de direito pblico pelos consrcios criados sob a forma de pessoa jurdica de direito privado faz pensar que seria desvantagem criar um consrcio pblico com essa natureza jurdica uma vez que a maioria dos atos da vida civil desta pessoa seriam regidos pelo direito pblico. Quer parecer que criar um consrcio pblico de natureza jurdica de direito privado seria criar uma figura hbrida uma vez que estaria sujeita tanto a normas de direito pblico quanto a normas de direito privado podendo levar o seu representante a cometer algum engano por uma interpretao errnea de algum dispositivo legal. H que se fazer meno ainda que a constituio de um consrcio pblico, seja ele de natureza jurdica de pessoa de direito pblico ou de direito privado, se dar atravs daquilo que em direito administrativo conhecido como criao por lei. Isso deve ser frisado uma vez que os entes que compe a administrao pblica indireta ou so criados ou so autorizados por lei. Desse entendimento mais uma vez se verifica que

independentemente de sua natureza jurdica o consrcio pblico integrar a administrao pblica indireta de todos os entes que o criarem. 4. FINALIDADE Ainda fazendo referncia ao artigo 241 da Constituio Federal verifica-se que a finalidade de criao de um consrcio pblico a gesto associada de servios pblicos. Isso significa dizer que dois ou mais entes federados podero criar um consrcio pblico para prestar um servio pblico de interesse comum. Antes de prosseguirmos urge uma verificao do significado de servio pblico na doutrina. Hely Lopes Meirelles diz que servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletividade ou simples convenincias do Estado. O doutrinador Celso Antonio Bandeira de Mello, define servio pblico como sendo toda a atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material, destinada a satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados, que o Estado assume como pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais , institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo. Por sua vez, Odete Medauar, define servio pblico como toda a atividade realizada no mbito das atribuies da Administrao, inserida no Executivo. E refere-se atividade prestacional, em que o poder pblico propicia algo necessrio vida coletiva, como por exemplo: gua, energia eltrica, transporte urbano. As atividades-meio, por exemplo: arrecadao de tributos, servios de arquivo, limpeza de reparties, no se incluem na acepo tcnica de servio pblico. De forma objetiva, Jos Cretella Jnior, define servio pblico como sendo toda a atividade que o Estado exerce para cumprir seus fins. J Maria Silvia Zanella Di Pietro considera servio pblico toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus delegados, com objetivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico total ou parcialmente pblico. Juarez Freitas define servio pblico como sendo o conjunto de atividades essenciais, assim consideradas pelo ordenamento jurdico, prestadas diretamente pelo Poder Pblico ou mediante delegao executria lato sensu, tendo em vista atender ao interesse geral e sob regime dos princpios constitucionais de Direito Administrativo. Diante de todas essas definies acerca do significado de servios pblicos pode-se dizer que servio pblico todo o servio de interesse comum prestado pelo estado, fruvel e mensurvel de forma individual pelos administrados.

Como base neste ltimo significado de servio pblico que se poder justificar a cobrana de tarfias e preos pblicos pelos consrcios pblicos, uma vez que essa cobrana somente possvel quando incide em servios de interesse comum que possam ser frudos e, portanto, mensurados de maneira individualizada. Desta forma pode-se inferir que um consrcio pblico receber recursos financeiros que lhe forem destinados pelos entes criadores e poder tambm angariar por si mesmo recursos financeiros mediante a instituio e cobrana de tarfias e preos pblicos. A Lei 11.107/05 ainda visando o princpio da eficincia que, de acordo com o artigo 37 da Constituio Federal, norteia os atos da administrao pblica, concedeu alguns privilgios aos consrcios pblicos independentemente de sua natureza jurdica ser de direito pblico ou de direito privado. So eles: a) poder de, nos termos do contrato de consrcio de direito pblico, promover desapropriaes e instituir servides nos termos de declarao de utilidade ou necessidade pblica, ou interesse social, realizada pelo Poder Pblico; b) possibilidade de ser contratado pela administrao direta ou indireta dos entes da Federao consorciados, dispensada para tal, a licitao; c) limites mais elevados para fins de escolha da modalidade de licitao; d) poder de dispensar a licitao na celebrao de contrato de programa com ente da Federao ou com entidade de sua administrao indireta, para a prestao de servios pblicos de forma associada nos termos do autorizado em contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao; e) elevao dos valores para a dispensa de licitao em razo do valor, prevista no artigo 24, incisos I e II da Lei 8666/93. H que se lembrar por fim que um consrcio pblico no ter finalidade econmica, no visar lucro. Apenas prestar um servio pblico. 5. CONSTITUIO, ALTERAO E EXTINO A constituio de um consrcio pblico norteada pelo princpio constitucional da legalidade retratado no artigo 37 da Constituio Federal. A Lei 11.107/05 traz em seu bojo as vrias fases para a constituio de um consrcio que devero ser seguidas e observadas de forma ntegra. Pode-se dizer que o ato de constituio de um consrcio pblico vinculado. A primeira fase da constituio de um consrcio pblico a subscrio pelos entes interessados no consorciamento do protocolo de intenes. no anterior Projeto de Lei 3884/04 que encontramos a definio de protocolo de intenes como sendo um contrato preliminar que, ratificado mediante lei pelos entes da Federao interessados no consorciamento, converte-se em contrato de consrcio pblico. Pode-se dizer que o protocolo de intenes um pr-contrato, uma minuta daquele que ser o contrato que realmente instituir o consrcio pblico. Ressalte-se aqui que nele no existe

consignado um compromisso entre os entes interessados de realmente se consorciarem, mas sim somente as clusulas que sero observadas caso o acordo venha a ser celebrado. Da mesma forma que se constitui qualquer outra pessoa jurdica, os consrcios pblicos dependem da subscrio prvia do protocolo de intenes para que possa ento deste derivar o contrato. No artigo 4 da Lei 11.107/05 encontramos as clusulas obrigatrias para a elaborao do protocolo de intenes, as quais so aqui reproduzidas: I a denominao, a finalidade, o prazo de durao e a sede do consrcio; II a identificao dos entes da Federao consorciados; III a indicao da rea de atuao do consrcio; IV a previso de que o consrcio pblico associao pblica ou pessoa jurdica de direito privado sem fins econmicos; V os critrios para, em assuntos de interesse comum, autorizar o consrcio pblico a representar os entes da Federao consorciados perante outras esferas de governo; VI as normas de convocao e funcionamento da assemblia geral, inclusive para a elaborao, aprovao e modificao dos estatutos do consrcio pblico; VII a previso de que a assemblia geral a instncia mxima do consrcio pblico e o nmero de votos para as suas deliberaes; VIII a forma de eleio e a durao do mandato do representante legal do consrcio pblico que, obrigatoriamente, dever ser Chefe do Poder Executivo de ente da Federao consorciado; IX o nmero, as formas de provimento e a remunerao dos empregados pblicos, bem como os casos de contratao por tempo determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico; X as condies para que o consrcio pblico celebre contrato de gesto ou termo de parceria; XI a autorizao para a gesto associada de servios pblicos, explicitando: a) as competncias cujo exerccio se transferiu ao consrcio pblico; b) os servios pblicos objeto da gesto associada e a rea em que sero prestados; c) a autorizao para licitar ou outorgar concesso, permisso ou autorizao da prestao dos servios;

d) as condies a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gesto associada envolver tambm a prestao de servios por rgo ou entidade de um dos entes da Federao consorciados; e) os critrios tcnicos para clculo do valor das tarifas e de outros preos pblicos, bem como para seu reajuste ou reviso; XII o direito de qualquer dos contratantes, quando adimplente com suas obrigaes, de exigir o pleno cumprimento das clusulas do contrato de consrcio pblico. O protocolo de intenes dever ainda definir o nmero de votos que cada ente da Federao consorciado possui na assemblia geral, sendo assegurado o mnimo de um voto a cada ente consorciado. Conforme foi dito ao comeo desse captulo, o ato de criao de um consrcio pblico vinculado, uma vez que os administradores devero observar ipsis litteris as clusulas necessrias no protocolo de intenes. Ressalte-se que o fato de um ente federado subscrever o protocolo de intenes no cria para ele a obrigao de participar do consrcio uma vez que a lei que ratifica tal protocolo, pode ser feita com ressalva e, se aceita pelos demais subscritores, poder o ente interessado se consorciar parcialmente ou sob condio, e ainda, para aquele subscritor que no participar do consrcio no haver sano legalmente prevista. Aps a subscrio do protocolo de intenes este deve ser publicado na imprensa oficial de todos os entes federados subscritores, consagrando assim o princpio constitucional da publicidade dos atos da administrao pblica. A segunda fase de constituio de um consrcio pblico se d com a ratificao por lei, editada por cada ente interessado, do protocolo de intenes que poder ser total ou parcial. A ratificao realizada com reserva, desde que aceita pelos demais entes subscritores, implicar consorciamento parcial ou condicional daquele ente. Porm fica o ente interessado dispensado da ratificao do protocolo de intenes desde que antes de subscrev-lo tenha sua participao em consrcio pblico disciplinada em lei. Se a ratificao se der aps dois anos da subscrio do protocolo de intenes, depender de homologao da assemblia geral do consrcio pblico. Diante disso entende-se que a ratificao pode se dar com o consrcio j criado, desde que a assemblia geral do consrcio homologue tal ratificao. Com a promulgao das leis pelos entes interessados ratificando o protocolo de intenes passa-se para a terceira fase da constituio de um consrcio pblico, qual seja, a fase da elaborao e assinatura do contrato de consrcio de que trata o artigo 3 da Lei 11.107/05. Quando o consrcio pblico for criado com a natureza jurdica de direito pblico, ser criado na forma de associao pblica. Da depreender-se que, por analogia s outras pessoas jurdicas de direito pblico, a personalidade jurdica destes surge com a simples entrada em

vigor das leis que as instituram. Vale dizer ento que a publicao das leis ratificadoras do protocolo de intenes faz surgir a personalidade jurdica deste tipo de consrcio pblico. Neste caso, segundo a professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o contrato de consrcio poder ser utilizado como instrumento para a aprovao do estatuto da entidade criada. J no caso do consrcio pblico ser criado com a natureza jurdica de direito privado o mesmo se sujeitar s normas de direito privado, especialmente ao artigo 45 do Cdigo Civil, segundo o qual a existncia legal das pessoas jurdicas de direito privado comea com a inscrio do ato constitutivo no respectivo registro, precedido, quando necessrio, de autorizao ou aprovao do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alteraes por que passar tal ato. O artigo 46 do mesmo diploma legal traz os dados que devero necessariamente constar no registro, o que dever ser observado tambm para a constituio de um consrcio pblico de natureza jurdica de direito privado. Ainda no que diz respeito ao contrato de consrcio deve-se verificar que nula a clusula do contrato que preveja determinadas contribuies financeiras ou econmicas de ente da Federao ao consrcio pblico, salvo a doao, destinao ou cesso do uso de bens mveis ou imveis e as transferncias ou cesses de direitos operadas por fora de gesto associada de servios pblicos. Com o consrcio j constitudo verifica-se a necessidade da criao de uma Assemblia Geral que, segundo o anterior projeto de lei 3884/04, uma assemblia composta exclusivamente pelos Chefes do Poder Executivo dos entes consorciados, que dever, dentre outras coisas, elaborar, aprovar e modificar o estatuto que disciplinar as atividades do consrcio, apreciar e aprovar as propostas oramentrias. Diante do exposto acima se pode entender que toda e qualquer alterao ou at mesmo a extino do consrcio depender de instrumento aprovado pela Assemblia Geral, o que mostra que esse rgo a instncia mxima em um consrcio pblico. O instrumento aprovado pela Assemblia Geral que aprova qualquer alterao no estatuto do consrcio pblico dever ser ratificado mediante lei por todos os entes consorciados. A extino do consrcio pblico tambm est revestida da formalidade aplicada s alteraes estatutrias, uma vez que o mesmo somente poder ser extinto por lei de todos os entes consorciados que ratifique o instrumento aprovado na Assemblia Geral que extingue o consrcio. Poder ocorrer ainda a retirada de um ente do consrcio pblico que depender de ato formal de seu representante na assemblia geral, na forma previamente disciplinada por lei. Porm os bens destinados ao consrcio pblico pelo consorciado que se retira somente sero revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previso no contrato de consrcio pblico ou no instrumento de transferncia ou de alienao. Ressalte-se que essa previso dever constar no protocolo de intenes, uma vez que a Lei 8666/93 exige autorizao legislativa para qualquer tipo de alienao de bens pblicos imveis.

Vale lembrar que a retirada ou mesmo a extino do consrcio pblico no prejudicar as obrigaes por ele j constitudas, inclusive os contratos de programa, cuja extino depender do prvio pagamento das indenizaes eventualmente devidas.

6. RESPONSABILIDADES DO CONSRCIO E DOS SEUS ENTES A pessoa jurdica de direito pblico ou de direito privado prestadora de servio pblico possui responsabilidade objetiva pelos atos praticados pelos seus agentes e que venham a causar danos a terceiros. Essa a responsabilidade do consrcio pblico para com terceiros. J entre os entes consorciados perdura em caso de extino ou de retirada de um ente do consrcio, at que haja deciso de indique os responsveis por cada obrigao assumida, a idia de que os mesmos respondero solidariamente pelas obrigaes remanescentes, tendo garantido o direito de regresso em face dos entes que foram beneficiados ou que deram causa s obrigaes. Perante a Lei de Responsabilidade Fiscal, est o consrcio pblico, independentemente de sua natureza jurdica, obrigado a fornecer as informaes necessrias para que sejam consolidadas, nas contas de cada ente consorciado, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser compatibilizadas nas respectivas contas, na conformidade dos elementos econmicos e das atividades ou projetos atendidos. Cada ente consorciado responsvel pelo cumprimento do contrato de rateio, consignando em lei oramentria ou crditos adicionais a dotao oramentria destinada ao consrcio pblico. O regime de responsabilidade nos consrcios quanto aos atos praticados para a prestao do servio pblico para a qual ele foi criado o da responsabilidade subsidiria. Os agentes pblicos incumbidos da gesto de consrcio no respondero pessoalmente pelas obrigaes contradas pelo consrcio pblico, mas respondero pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com as disposies dos respectivos estatutos. Mais uma vez se pode verificar a expresso do poder vinculado da administrao pblica. Gerir um consrcio pblico ato vinculado. 7. GESTO ASSOCIADA, CONTRATOS DE RATEIO E PROGRAMA A criao de um consrcio pblico por dois ou mais entes da administrao pblica j pressupe a gesto associada de um ou mais servios pblicos. O consrcio nasce, como j vimos, quando dois ou mais entes, detentores de recursos escassos, se unem com o objetivo de atender a algum interesse que lhes seja comum. Quando fazem isso diz-se que esto fazendo a gesto associada daquele interesse comum. Os requisitos essenciais para a gesto associada esto previstos na Lei 11.107/05 como uma das clusulas que devem constar no protocolo de intenes. So eles: a) as competncias cujo exerccio se transferiu ao consrcio pblico;

b) os servios pblicos objeto da gesto associada e a rea em que sero prestados; c) a autorizao para licitar ou outorgar concesso, permisso ou autorizao da prestao dos servios; d) as condies a que deve obedecer o contrato de programa, no caso de a gesto associada envolver tambm a prestao de servios por rgo ou entidade de um dos entes da Federao consorciados; e) os critrios tcnicos para clculo do valor das tarifas e de outros preos pblicos, bem como para seu reajuste ou reviso. de extrema importncia o delineamento das competncias a serem transferidas para o consrcio pblico, uma vez que este ficar elas adstrito em sua atuao. Como j foi dito anteriormente, cria-se um consrcio pblico para a prestao de um ou mais servios pblicos. O servio pblico, objeto desta gesto associada, dever constar claramente no protocolo de intenes. Juntamente com o servio a ser prestado dever o protocolo de intenes conter a rea exata na qual o servio ser prestado. Independentemente da natureza jurdica o consrcio pblico se sujeitar a normas de direito pblico e uma delas a licitao nos termos exatos da Lei 8666/93. Poder tambm o consrcio pblico, para executar o servio para o qual foi criado, outorgar concesso, permisso ou autorizao. A princpio parece estranho um rgo da administrao pblica outorgar concesso, permisso ou autorizao a outro rgo. O que na prtica se verifica que uma entidade da administrao pblica indireta vinculada a um ente federativo (uma sociedade de economia mista ou uma empresa pblica, por exemplo) assume, como concessionria a prestao de servio pblico de que titular determinado ente federativo. Quando a gesto associada envolver tambm a prestao de servios por rgo ou entidade de um dos entes federados consorciados as condies desta prestao devero estar delineadas em um contrato chamado contrato de programa. A Lei 11.107/05 traz o conceito de contrato de programa em seu artigo 13 que reza que devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como condio de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens necessrios continuidade dos servios transferidos. O ltimo dos requisitos que devero constar no protocolo de intenes quanto gesto associada so os critrios tcnicos para o clculo do valor, do reajuste e da reviso das tarifas e dos preos pblicos praticados pelo consrcio. Acima j est conceituado o que vem a ser contrato de programa, mas ainda sobre tal assunto urge ressaltar que o mesmo dever atender legislao de concesses e permisses de servios pblicos e, especialmente no que se refere ao clculo de tarifas e de outros preos pblicos, de regulao dos servios a serem prestados, bem como dever prever

procedimentos que garantam a transparncia da gesto econmica e financeira de cada servio em relao a cada um de seus titulares. No caso de a gesto associada originar a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos, o contrato de programa, sob pena de nulidade, dever conter clusulas que estabeleam: I os encargos transferidos e a responsabilidade subsidiria da entidade que os transferiu; II as penalidades no caso de inadimplncia em relao aos encargos transferidos; III o momento de transferncia dos servios e os deveres relativos a sua continuidade; IV a indicao de quem arcar com o nus e os passivos do pessoal transferido; V a identificao dos bens que tero apenas a sua gesto e administrao transferidas e o preo dos que sejam efetivamente alienados ao contratado; VI o procedimento para o levantamento, cadastro e avaliao dos bens reversveis que vierem a ser amortizados mediante receitas de tarifas ou outras emergentes da prestao dos servios. Ser nula a clusula constante de contrato de programa que venha a atribuir ao contratado o exerccio dos poderes de planejamento, regulao e fiscalizao dos servios por ele prprio prestados. Entendendo que o contrato de programa um contrato acessrio do qual contrato principal o contrato de consrcio, verificamos que a Lei 11.107/05 deixou de lado a teoria obrigacional de que o acessrio segue o principal e consignou em seu texto que o contrato de programa continuar vigente mesmo quando extinto o consrcio pblico ou o convnio de cooperao que autorizou a gesto associada de servios pblicos. Parece um pouco estranho dizer que um contrato permanecer vigente mesmo que uma das partes que o compe deixou de existir. Mediante previso do contrato de consrcio pblico, ou de convnio de cooperao, o contrato de programa poder ser celebrado por entidades de direito pblico ou privado que integrem a administrao indireta de qualquer dos entes da Federao consorciados ou conveniados, porm, este contrato ser automaticamente extinto no caso de o contratado no mais integrar a administrao indireta do ente da Federao que autorizou a gesto associada de servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de convnio de cooperao. Mais uma vez encontra-se no texto legal algo estranho, seno veja, anteriormente foi dito que a extino do consrcio pblico no extingue o contrato de programa, agora diz-se que se o ente que integra a administrao pblica indireta firmar um contrato de programa e deixar de integrar tal administrao pblica o contrato ser automaticamente extinto. Um consrcio pblico quando extinto tambm deixa de integrar a administrao pblica indireta, ento os contratos de programa por ele firmados deveriam tambm ser considerados automaticamente extintos.

J por contrato de rateio devemos entender como sendo o contrato pelo qual os entes da Federao consorciados se comprometem a fornecer recursos para a realizao das despesas do consrcio pblico. Esta a nica forma de repasse de recursos financeiros entre os entes da Federao consorciados e o consrcio pblico. Diferentemente do protocolo de intenes, o contrato de rateio gera compromisso para o ente federado. O contrato de rateio ser formalizado em cada exerccio financeiro e seu prazo de vigncia no ser superior ao das dotaes que o suportam, com exceo dos contratos que tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e aes contemplados em plano plurianual ou a gesto associada de servios pblicos custeados por tarifas ou outros preos pblicos. O contrato de rateio, portanto, somente poder ser firmado quando observado o princpio da legalidade, principalmente no que tange a indispensvel exigncia de autorizao legislativa, consubstanciada na necessria previso de dotao oramentria para a celebrao de contrato de rateio no exerccio seguinte ou de lei que abra crditos especiais para a celebrao de contrato de rateio dentro do mesmo exerccio, conforme estipula o artigo 42 da Lei Federal 4.320/64 que trata das normas gerais de direito financeiro. No h que se falar em hiptese alguma de contrato de rateio sem prvia dotao oramentria decorrente de lei, sob pena de praticar o administrador pblico ato de improbidade administrativa previsto na Lei 8429/92. 8. CONTROLE DOS CONSRCIOS PBLICOS Como j dissemos anteriormente o consrcio pblico independentemente de sua natureza jurdica integra a administrao indireta de todos os entes que o criaram, portanto sujeita-se ao chamado controle ministerial ao qual sujeitam-se todas as entidades da administrao pblica indireta. Essa uma das formas de controle dos consrcios pblicos. Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Finanas Pblicas, o consrcio pblico deve fornecer as informaes necessrias para que sejam consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da Federao na conformidade dos elementos econmicos e das atividades ou projetos atendidos. Verifica-se a inteno do legislador em manter transparentes todas as movimentaes financeiras praticadas pelos consrcio pblicos buscando assim evitar a utilizao destes para desvio de recursos. A prpria Lei 11.107/05 atribui ao Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo, representante legal do consrcio, a funo de fiscal contbil, operacional e patrimonial dos consrcios pblicos, inclusive quanto legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renncia de receitas. A Lei em comento porm, no prejudica o controle externo a ser exercido em razo de cada um dos contratos de rateio firmados. Porm deve-se entender que mesmo havendo tal previso legal, os Tribunais de Contas competentes para apreciar as contas dos demais entes federados participantes do consrcio no podero ser afastados de tal controle.

9. CONCLUSES A publicao da Lei Federal 11.107/05 acabou definitivamente com a falta de regulamentao experimentada pela Administrao Pblica aps a edio da Emenda Constitucional 19/98 que criou o instituto do consrcio pblico. Porm sua publicao no excluiu a apreciao de forma paralela do Projeto de Lei 3884/04, uma vez que muitos dos conceitos expostos na Lei so definidos apenas no Projeto. De outra sorte, verificamos que com o advento da to aguardada regulamentao os entes da Federao detentores de recursos escassos mas com intenes verdadeiramente de Estado e no meramente de Governo, podero unir foras e recursos para a execuo dos servios pblicos consagrando o princpio constitucional da eficincia que edifica a atividade da Administrao Pblica. Outros princpios constitucionais da Administrao Pblica que nortearo essa gesto associada sero os da Publicidade e Legalidade, uma vez que a Lei 11.107/05 prev como clusula de nulidade a publicidade dos atos constitutivos dos consrcios pblicos e, ainda, o fato de que independentemente da natureza jurdica pblica ou privada dos consrcios, estes se submetero s normas de direito pblico. Os consrcios pblicos devero possibilitar aos entes consorciados o fornecimento de servios pblicos de qualidade aos seus administrados.