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ARTIGO

Poltica social focalizada e ajuste fiscal: as duas faces do governo Lula

Graa Druck
Universidade Federal da Bahia (UFBA)

Luiz Filgueiras
Universidade Federal da Bahia (UFBA)

Poltica social focalizada e ajuste fiscal: as duas faces do governo Lula

Resumo: Este texto tem por objetivo analisar a natureza e as principais caractersticas da poltica social do governo Lula, evidenciando a sua estreita relao com a poltica econmica liberal-ortodoxa legada do governo anterior como uma herana maldita, mas mantida e aprofundada pelo novo governo. Portanto, mais do que esmiuar todos os detalhes e dimenses dessa poltica social, o objetivo o de apreender o seu contedo e significado poltico-econmico maior, a partir daquilo que lhe central e que a define politicamente, inclusive em termos simblicos, qual seja: o programa focalizado de combate pobreza denominado Bolsa Famlia. Palavras chave: poltica social focalizada, Bolsa Famlia, precarizao, ajuste fiscal, poltica econmica.

Focused Social Policy and Fiscal Adjustment: Two Sides of the Lula Government
Abstract: The purpose of this article is to analyze the nature and principal characteristics of the Lula governments social policy, revealing its close relationship with the liberal-orthodox economic policy inherited from the previous government as a cursed legacy, but maintained and extended by the new government. Therefore, more than reviewing all the details and dimensions of this social policy, the purpose is to analyze its content and broader political-economic meaning, considering its central and politically defining element, even in symbolic terms: the Family Grant program to combat poverty. Key words: focused social policy, Family Grant, precariousness, fiscal adjustment, economic policy.

Recebido em 07.11.2006. Aprovado em 21.12.2006 Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 24-34 jan./jun. 2007

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Introduo O presente artigo apresenta uma anlise da natureza e das principais caractersticas da poltica social do governo Lula, em particular o programa focalizado de combate pobreza denominado Bolsa-Famlia, demonstrando que: a) A natureza e o contedo desse tipo de poltica social s podem ser desvendados, em sua plenitude, quando devidamente articulados ao modelo econmico vigente, em particular sua poltica econmica e aos seus impactos sociais. Isto significa dizer que, para alm de seus efeitos (reais) amenizadores da misria e do sofrimento dos mais pobres, considerar essa poltica apenas em si mesma, fora dessa articulao, implica, necessariamente, em reificla tendo como resultado final a despolitizao do debate sobre a questo social e a legitimao da estratgia poltica liberal. b) O caminho das comparaes pontuais e/ou descontextualizadas, entre o governo Lula e o governo Cardoso, que procura identificar avanos quantitativos positivos, em geral milimtricos, na poltica social do primeiro, o caminho mais curto para a despolitizao do debate e o acobertamento dos liames que ligam esses dois governos inclusive com o rebaixamento programtico do que deve ser o contedo de uma poltica social de esquerda. c) O contedo da poltica social do governo Lula, no essencial, o mesmo da poltica social do governo anterior, apesar dos discursos em contrrio, que tentam dignific-la e diferenci-la apresentando-a como uma poltica (supostamente) articulada a medidas de natureza estrutural de combate pobreza. d) Esse tipo de poltica social, que se originou da preocupao das instituies multilaterais, em particular o FMI e o Banco Mundial, com a instabilidade poltica dos pases da periferia do capitalismo em muito agravada com a implementao das polticas e reformas econmicas liberais , passou a ser recomendada enfaticamente por essas instituies a partir, principalmente, do final dos anos 1990, aps a ocorrncia de sucessivas crises econmicas. Alm dessa Introduo, esse texto composto por mais quatro sees. Na primeira, demarca-se a historicidade das polticas sociais; na segunda seo, caracteriza-se o Modelo Liberal Perifrico (MLP) e analisa-se a poltica econmica do governo Lula; na terceira, analisa-se a poltica social do governo Lula a sua natureza, o seu alcance e a sua limitao; e finalmente, na Concluso, sintetiza-se o carter flexvel e voltil dessa poltica.

1 Poltica social: universalizao versus focalizao A origem e motivao das polticas sociais datam do sculo 19, quando a hegemonia do capitalismo industrial e as revolues burguesas criaram uma acirrada disputa entre o campo dos direitos polticos (cidados livres e iguais) e o campo do mercado e da economia liberal sustentados no direito de propriedade e na relao de explorao ilimitada do trabalho assalariado. Do ponto de vista da ideologia liberal, a sociedade produto de escolhas e responsabilidades individuais, a partir das quais se estabelecem acordos e contratos. No entanto, desde os primrdios do capitalismo, as lutas operrias expuseram as condies precrias de trabalho, fruto da relao desigual entre os indivduos e derivadas da subordinao e intensa explorao dos trabalhadores, que, aos poucos, foram conquistando, algum tipo de amparo legal e estatal, atravs da legislao fabril ainda que esta tenha sido, sistematicamente, desrespeitada na prtica pelos industriais. A inveno do social (DONZELOT, 1994) ou a (metamorfose da) questo social (CASTEL, 1995) demonstram a realidade e a necessidade histricas do social, no sentido da criao de uma poltica ou uma ao para por limites, para regular e estabelecer direitos sociais, a fim de reduzir a voracidade do capitalismo e da mo livre do mercado. o reconhecimento da existncia do social para preservar a prpria sociedade. Trata-se, portanto, de se constituir uma autoridade pblica, atravs do Estado, que garanta a sobrevivncia da sociedade e de seus cidados, a comear pelo direito ao trabalho e ao emprego, assim como as demais necessidades para se viver socialmente. Reside nessa condio iminente, de esfacelamento da sociedade, a origem dos servios pblicos e das instituies pblicas capazes de desempenhar o papel de mediadoras e limitadoras da dominao do capital sobre o trabalho e, conseqentemente, de redutoras da assimetria destas foras no mercado. No sculo 20, a partir dos anos 30, e principalmente no ps-Segunda Guerra Mundial, os pases mais desenvolvidos da Europa viveram uma experincia que se tornou referncia para todo o mundo. Uma poca em que se constituiu o Estado de Bem-Estar Social, resultado de um pacto entre as organizaes polticas e sindicais dos trabalhadores (atravs da social-democracia) e os capitalistas. Pacto este alicerado, de um lado, numa melhor distribuio de renda e dos ganhos de produtividade e, de outro, na aceitao da ordem do capital. Nesse perodo criou-se a possibilidade de implementao de polticas sociais como instrumento de regulao do mercado, sendo estabelecido um conjunto de direitos sociais universais (emprego, moradia, educao, sade, transporte, etc.) reivindicados pelos trabalhadores e garantidos pelo Estado, tornando, desta forma, o capitalismo menos devastador.
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contra essa experincia das polticas sociais universais, garantidas pelo Estado de Bem-Estar Social, que surgem as primeiras iniciativas de cunho neoliberal, em 1947, na reunio de Mont Plerin (ANDERSON, 1995) que negam o social reconhecido e regulado pelo Estado e propem a sociedade livre regulada pelo mercado e pelas escolhas e iniciativas dos indivduos. Proposio derrotada poca e que, por quase 40 anos, no teve fora para se contrapor s polticas de bem-estar social. E, mesmo nos pases da periferia, em especial na Amrica Latina, as polticas sociais universais inspiraram os modelos adotados, como no caso brasileiro, atravs do populismo getulista e do Estado corporativo, resultando no que alguns autores denominam de fordismo perifrico ou incompleto. a partir dos anos 1980, para os pases desenvolvidos, e dos anos 1990 no caso do Brasil, que o neoliberalismo se impe e consegue se tornar hegemnico no mbito mundial. Embora com diferentes fisionomias e configuraes em cada regio ou pas, tem em comum alguns valores centrais retomados do liberalismo, em especial uma ao dirigida para a destituio do social (IVO, 2001), ou seja, uma poltica de destruio dos direitos sociais conquistados pelas lutas dos trabalhadores, dentre eles aquele mais elementar: o direito ao emprego. Nesta investida, as polticas sociais vo perdendo apoio, a universalidade do acesso aos servios pblicos vai sendo reduzida nos pases centrais, levando ao enfraquecimento dos Estados de Bem-Estar Social na Europa. Nos pases da Amrica Latina, nos quais no se estabeleceu plenamente as polticas sociais universais, nem mesmo a cidadania do fordismo (MOTA, 1991), as diretrizes do Banco Mundial passaram a ser respeitadas, defendidas e aplicadas com a substituio crescente dos poucos direitos sociais conquistados pelas polticas de combate pobreza. Neste contexto, se implementam as chamadas polticas focalizadas, cuja lgica perversa foi sintetizada por Ivo (2001, p. 67-68) da seguinte forma:
No mbito do tratamento da questo social, retira-se o carter universalista dos direitos, especialmente aqueles securitrios, para uma poltica que se orienta gradativamente para uma avaliao dos atributos pessoais (os mais aptos, os realmente pobres, os mais pobres entre os pobres) e morais (aqueles que devem receber a assistncia). Por outro lado, o carter fragmentado da incorporao de diferentes segmentos das classes trabalhadoras ao sistema (baseado num sistema de direitos, restrito camada assalariada) gerou uma reconverso perversa de benefcios-obrigaes em privilgios. Hoje, o que dever de proteo do Estado (para todos) reconverte-se, supostamente e de forma perversa, em indivduos-perversos-imoRev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 24-34 jan./jun. 2007

rais ao sistema, responsveis pela misria dos outros. [] Assim, tecnifica-se a questo social, que passa a se constituir em programas subordinados aos gastos pblicos e sociais, ou seja, da soluo da crise fiscal, dependente, portanto, dos fluxos de capital para pagamento da dvida, num quadro de reduo dos gastos sociais (se comparados ao patamar das dcadas anteriores).

De fato, a poltica social focalizada, de combate pobreza, nasce e se articula umbilicalmente s reformas liberais e tem por funo compensar parcial, e muito limitadamente, os estragos socioeconmicos promovidos pelo MLP e suas polticas econmicas, reconhecidas pelo Banco Mundial (BANCO MUNDIAL, 2006) baixo crescimento econmico, pobreza, elevadas taxas de desemprego, baixos rendimentos, enfim, um processo generalizado de precarizao do trabalho. Uma poltica social apoiada num conceito de pobreza restrito, que reduz o nmero real de pobres, suas necessidades e o montante de recursos pblicos a serem disponibilizados adequando-os ao permanente ajuste fiscal a que se submetem os pases da regio, por exigncia do FMI e do capital financeiro (os mercados) para garantir o pagamento das suas respectivas dvidas pblicas. Portanto, uma poltica social que se define e se caracteriza por ser a contra-face dos supervits fiscais primrios. Uma poltica social de natureza mercantil, que concebe a reduo da pobreza como um bom negcio e que transforma o cidado portador de direitos e deveres sociais em consumidor tutelado, atravs da transferncia direta de renda, e cuja elegibilidade, como participante desses programas, subordina-se a critrios tcnicos definidos ad hoc a depender do governo de planto e do tamanho do ajuste fiscal numa operao ideolgica de despolitizao do conflito distributivo. Uma poltica social que, pela sua prpria origem e natureza, busca se implementar e se tornar hegemnica a partir da negao dos direitos e das polticas sociais universais, atravs de um discurso que ataca diretamente a seguridade e a assistncia social pblicas aposentadorias, penses, seguro desemprego, etc. bem como a universidade pblica e as polticas de subsdios ao consumo de bens bsicos, como no caso da energia eltrica. Uma poltica social que divide, canhestramente, os trabalhadores em categorias do tipo: miserveis, mais pobres, pobres, no pobres e privilegiados estes ltimos identificados como aqueles que tm acesso seguridade social incompleta e limitada, prpria dos pases da periferia do capitalismo, em particular da Amrica Latina. Uma poltica social que enclausura o conflito distributivo na base da pirmide social e compatvel com o empobrecimento e reduo das chamadas classes mdias e o processo de polariza-

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o das desigualdades na distribuio de renda (SALAMA, 2006) ambos produtos do perodo de vigncia do MLP. Enfim, uma poltica social que desloca a disputa entre capital e trabalho, prpria das sociedades capitalistas, para o mbito interno da classe trabalhadora, transformando-a assim num conflito distributivo que ope os seus vrios estratos: assalariados com rendimentos mais elevados versus mais reduzidos, trabalhadores qualificados versus no-qualificados, trabalhadores formais versus informais, participantes versus no participantes da seguridade social, trabalhadores do setor publico versus do setor privado, etc. Todas elas, clivagens reais ou imaginrias, acentuadas ou criadas pelo capital e sua poltica, que fragmentam a classe trabalhadora e estimulam e aulam a disputa entre os seus diversos segmentos. 2 O modelo liberal-perifrico no Brasil e suas polticas macroeconmicas No Brasil, desde o incio dos anos 1990, vive-se um processo de constituio, aprofundamento, consolidao e ajuste de um mesmo modelo econmico (liberal-perifrico), que comeou a se esboar a partir do governo Collor (1990-1992) e tomou sua forma mais acabada no governo Lula (2003-2006). O conjunto das reformas que conformaram esse novo modelo econmico implicou profundas transformaes (FILGUEIRAS, 2006a) em pelo menos quatro dimenses inter-relacionadas; 1) As relaes capital/trabalho sofreram uma inflexo radical que, ao mudar a correlao de foras a favor do primeiro, implicou a desestruturao do mercado de trabalho e um processo generalizado de precarizao do trabalho cuja face mais visvel o crescimento do desemprego aberto de carter estrutural, o aumento da informalidade e o enfraquecimento dos sindicatos. Adicionalmente, essa inflexo passou a colocar em questo todos os direitos sociais e trabalhistas conquistados pela classe trabalhadora desde os anos 30 do sculo passado em particular atravs do ataque sistemtico Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e Constituio de 1988. 2) A relao entre as distintas fraes do capital foi reconfigurada, com o capital industrial perdendo a sua condio de hegemonia poltica e de lder do processo de desenvolvimento e da dinmica macroeconmica. Em seu lugar assumiu o capital financeiro nacional e internacional e uma frao do capital industrial que se financeirizou organicamente. Nessa nova configurao, o sistema financeiro passou por um processo de concentrao enorme

e acentuou a sua natureza parasitria, continuando a operar, essencialmente, no financiamento da divida pblica. 3) A insero internacional, feita de forma passiva, a partir da abertura comercial e financeira da economia e tendo por objetivo imediato o combate inflao, agravou a vulnerabilidade externa do pas, tornando a sua dinmica macroeconmica mais dependente dos ciclos do comrcio internacional e dos movimentos de curto prazo do capital financeiro. 4) A estrutura e o funcionamento do Estado se redefiniram, atravs da privatizao de suas empresas e de vrias reformas de carter liberal como a da previdncia social e a quebra do monoplio estatal do petrleo. Alm disso, a partir de 1994, em virtude da lgica macroeconmica intrnseca ao Plano Real, o Estado foi fragilizado financeiramente ainda mais, atravs do crescimento vertiginoso da dvida pblica, que implicou a perda de sua capacidade de investimento e restringiu decisivamente a poltica social. No entanto, a poltica e a dinmica macroeconmicas expresses mais aparentes e imediatas do modelo econmico no se mantiveram exatamente as mesmas ao longo de todo o perodo (1994-2006). Na verdade, pode-se traar uma linha divisria, que distingue dois momentos na evoluo desse modelo econmico a partir de um acontecimento bem preciso: a crise cambial deflagrada em janeiro de 1999, logo no incio do segundo governo Cardoso. Esse fato implicou a mudana da poltica econmica e um ajuste poltico-econmico do modelo, com implicaes importantes para a sua dinmica macroeconmica e o tratamento da questo social. Nesse segundo perodo, as polticas focalizadas, j desenhadas e iniciadas no primeiro governo Cardoso, passaram a assumir uma dimenso cada vez maior (FILGUEIRAS, 2006b). O governo Lula (2003-2006), por sua vez, no moveu um milmetro para alterar a essncia do modelo de desenvolvimento caracterizado, sobretudo, pela dominao da lgica financeira nem, tampouco, a poltica macroeconmica que herdou do governo anterior. Ao contrrio; deu continuao s reformas liberais atravs da implementao de uma reforma da previdncia dos servidores pblicos que abriu espao para o capital financeiro. Na mesma direo, iniciou um processo para reformar a legislao sindical e sinalizou para uma reforma das leis trabalhistas, com o intuito de aprofundar a flexibilizao j em curso. Alm disso, logo no incio do governo, alterou a Constituio, para facilitar, posteriormente, o encaminhamento da proposta de independncia do Banco Central. Posteriormente, aprovou a lei de falncias e a lei das chamadas parcerias pblico-privado (PPP), com o intuito de desencadear
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uma nova fase das privatizaes, agora abarcando a infra-estrutura futura do pas uma vez que a poltica de supervits primrios reduz drasticamente a capacidade de investir do Estado (FILGUEIRAS, 2006b). Na poltica macroeconmica, o governo Lula elevou os supervits fiscais primrios para mais de 4,25% do PIB. Por isso, juntos, como se pode constatar no Quadro 1, o segundo governo Cardoso e o governo Lula (at julho de 2006) propiciaram ao capital financeiro um montante de mais de um trilho de reais de juros da dvida pblica e pagaram, com os supervits primrios, R$ 468,5 bilhes (correspondendo a 8% e 8,2% do PIB, respectivamente, no segundo governo Cardoso e no governo Lula). Apesar disso, a dvida pblica foi acrescida, entre 1995 e julho de 2006, em mais R$ 817,1 bilhes condicionando, decisivamente, os gastos sociais, conforme se ver na prxima seo.

3 A poltica social do governo Lula A grande desigualdade (patrimonial e de renda) e o elevado grau de pobreza existente no Brasil remetem, em sua origem mais longnqua, formao econmicosocial do pas, calcada na escravido e no latifndio. Permanentemente atualizada aps a implantao do trabalho assalariado, essa realidade sobreviveu a vrios perodos de sua histria econmica e poltica, chegando aos dias atuais determinada, cada vez mais, pelo binmio propriedade fundiria-capital financeiro. Nesse processo, a questo social, transformada em uma questo poltica a partir dos anos 1930 pelo varguismo, se explicitou e se estruturou a partir das polticas trabalhistas, tendo como uma das caractersticas essenciais um alcance limitado restrita a alguns segmentos de trabalhadores do setor urbano.

Quadro 1 Juros, supervit e crescimento da dvida

Perodo 1995-1998 1999-2002 2003-2006/07 Total Juros (R$ Bilhes) 211,4 511,1 557,1 1.068,2 SFP (R$ Bilhes) -6,5 165,4 303,6 462,5 Aumento da DP (R$ Bilhes) 217,9 345,7 253,5 817,1

Fonte: Banco Central do Brasil em: <www.bcb.gov.br>.

Desse modo, analisar as polticas econmica e social do governo Lula, a partir dessa percepo, significa distinguir, de um lado, o primeiro governo Cardoso (19951998) perodo mais duro de implantao do novo modelo, no qual a dominncia do capital financeiro, no interior do bloco de poder dominante, pode ser qualificada como inconteste e estrita; e, de outro, o segundo governo Cardoso (1999-2002) e o governo Lula (2003-2006) no qual a hegemonia do capital financeiro persiste, mas com uma maior acomodao dos interesses de outras fraes do capital participantes do bloco de poder, especialmente os seus segmentos exportadores. Do ponto de vista estrutural, o que assegura e explica a linha de continuidade entre o segundo governo Cardoso e o governo Lula, com a manuteno do mesmo modelo econmico, da mesma poltica macroeconmica e, no surpreendentemente, da mesma poltica social, a permanncia, ao longo de todo o perodo, do mesmo bloco de poder dominante, construdo a partir do inicio dos anos 1990 sob os escombros do Modelo de Substituio de Importaes (MSI) bloco este que sofreu acomodaes no comeo do segundo governo Cardoso, mas que manteve como hegemnico, na sua direo poltica, o capital financeiro. Alm disso, tambm foi fundamental, para a ausncia de mudanas significativas entre os dois governos, o processo de transformismo poltico trilhado por Lula e pelo Partido dos Trabalhadores (PT).
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Os trabalhadores rurais no se constituram em sujeitos do pacto populista e s vieram a se incorporar seguridade social muitos anos depois. Com o fim do regime militar e a elaborao de uma nova Constituio (1988), numa dcada de vigor dos movimentos sociais e sindical com a criao do PT, da Central nica dos Trabalhadores (CUT) e do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), conseguiu-se inserir na lei maior do pas reivindicaes histricas desses movimentos, dando um estatuto legal para instaurao de uma seguridade social de fato universal. No entanto, no houve tempo para se avanar muito nessa direo. A vitria, implementao e consolidao do neoliberalismo a partir dos anos 1990 passaram a colocar em questo, primeiramente, a ampliao dos direitos inseridos na nova Constituio e, posteriormente, todo e qualquer direito sempre em nome de ajustes fiscais (dficit pblico) e monetrios (combate inflao). isso que explica o ataque poltico-ideolgico sistemtico Constituio de 1988, implementado pelas classes dominantes, desqualificando-a como populista, irresponsvel e desfocada da realidade econmicofinanceira do Estado e do pas com o patrocnio, nestes ltimos 16 anos, de inmeras emendas que vm, paulatinamente, desfigurando-a. A partir da elaborao e implementao do Plano Real, e ainda em sua fase preliminar no final de 1993,

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as polticas universais inscritas na Constituio sofreram um violento golpe, com a criao de um mecanismo de desvinculao entre receitas e despesas, que passou a vigorar a partir de 1994 permitindo, a partir da, que os sucessivos governos fizessem uso de 20% do total de impostos e contribuies federais de acordo com as suas convenincias polticas. Portanto, reduzindo, de fato, os recursos originalmente previstos para a rea social. Esse mecanismo, que tomou o nome poca de Fundo Social de Emergncia, foi mais tarde rebatizado como Fundo de Estabilizao Fiscal e hoje conhecido como Desvinculao de Receitas da Unio (DRU). Atravs de sucessivas medidas provisrias, todos os governos, inclusive o governo Lula, renovaram a validade desse perverso mecanismo. Em 2007, dever ser renovado pelo segundo governo Lula. Nesse contexto de ajuste fiscal permanente, colocado em prtica a partir do segundo governo Cardoso, e mantido durante o governo Lula, a poltica social foi se transformando em sinnimo de poltica social focalizada, voltada para os mais pobres e miserveis com a criao de inmeros programas de complementao de renda. Implementada ainda de forma tmida pelos governos de Cardoso, tal poltica vai ser ampliada e aprofundada pelo governo Lula, que lhe d continuidade sob os aplausos do Banco Mundial. De fato, essa poltica tem limites dados pelo modelo de desenvolvimento vigente, articulando-se funcionalmente a ele como uma espcie de contra-face da poltica macroeconmica ortodoxa calcada em enormes supervits fiscais primrios. O Quadro 2, referente execuo oramentria do perodo 2000-2005, discrimina o total de gastos do Governo Federal agrupando-os, segundo a sua finalidade, em trs rubricas: encargos especiais (juros e servios da dvida pblica, transferncias e outras despesas financeiras), gastos sociais totais (previdncia e assistncia social, educao, sade, trabalho, cultura, desporto e lazer, habitao e saneamento) e outros (administrao e planejamento, desenvolvimento regional, defesa nacional e segurana pblica, agricultura, transporte, energia, recursos minerais, judicirio, legislativo, etc.). O constrangimento dos gastos sociais e de outros gastos, em virtude do enorme servio da dvida pblica e outros encargos financeiros, evidente: com pequenas variaes ano a ano, a proporo de gas-

tos no oramento da Unio com essa rubrica ficou sempre acima de 42% ao longo desse perodo dando-lhe uma caracterstica nica e garantindo, tambm na rea dos gastos pblicos, uma unidade essencial entre os governos Cardoso e Lula. Esse casamento, entre polticas econmicas ortodoxas e polticas focalizadas de combate pobreza, veio acompanhado da reduo relativa das j limitadas polticas universais. E a DRU, que garante a obteno dos elevados supervits fiscais primrios, o instrumento fundamental que vem assegurando essa reduo. A lgica e o discurso so de que o Estado deve dirigir suas aes para os mais pobres e miserveis conforme o estabelecimento de uma linha de pobreza minimalista, empurrando os demais para a contratao de servios no mercado (sade, educao e previdncia, principalmente). Na verdade, a classe mdia (inclusive parte da chamada classe mdia baixa), h tempos supre no mercado suas necessidades (em particular com escolas e planos de sade privados), no fazendo uso dos servios ofertados de forma precria pelo Estado. Desse modo, e em contrapartida, liberam-se recursos financeiros para serem direcionados para o pagamento da dvida pblica, atravs da obteno de elevados supervits fiscais primrios. Esses supervits, obtidos sistematicamente, conforme j se viu, durante o segundo governo Cardoso e o governo Lula, vieram acompanhados de uma elevao da carga tributria de 8 pontos percentuais (de 29% para 37% do PIB). Em suma, h uma brutal transferncia de renda do conjunto da sociedade para o capital financeiro e os rentistas, em particular dos rendimentos do trabalho para o capital em geral e dos rendimentos do capital estritamente produtivo (pequenos e mdios) para os grandes grupos econmicos financeirizados. Do ponto de vista poltico, conforme j afirmado, a poltica focalizada leva a uma maior fragmentao da classe trabalhadora, alm de acusar os que ainda tm emprego e acesso seguridade social de privilegiados e responsveis pelo grau de desigualdade existente no pas. Do ponto de vista social, essa poltica se articula com o processo de flexibilizao/precarizao do trabalho, com a retirada de direitos sociais e trabalhistas, em particular sade, educao e previdncia so-

Quadro 2 Execuo do Oramento da Unio 2000-2005

Oramento Realizado Encargos Especiais Gastos Sociais Totais Outros Total 2000 42,36 43,80 13,84 100,00 2001 45,52 41,22 13,26 100,00 2002 45,34 40,74 13,92 100,00 2003 46,82 41,91 11,27 100,00 2004 43,82 44,38 11,80 100,00 2005 42,45 45,28 12,27 100,00 2000/05 44,36 43,07 12,57 100,00

Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal em: <www.stn.fazenda.gov.br>. Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 24-34 jan./jun. 2007

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cial. Em suma, embora, em si mesmas, essas polticas de combate pobreza reduzam, momentaneamente, as carncias das populaes mais miserveis, as mesmas esto, de fato, inseridas numa lgica mais geral liberal e num programa poltico conservador e regressivo socialmente, prprios da nova fase por que passa o capitalismo sob hegemonia do capital financeiro1 . Assim, tambm na poltica social, o governo Lula aprofundou o modelo herdado do governo anterior, levando-o s suas ltimas conseqncias. De fato, os programas sociais focalizados, tanto do ponto de vista dos montantes transferidos quanto do nmero de famlias atingidas, assumiram uma dimenso nunca antes vista. O Quadro 3 apresenta as diversas reas dos gastos sociais no perodo 2000-2005, segundo as suas respectivas participaes relativas na parte social do Oramento da Unio excluindo desta os gastos com a previdncia social, cuja maior parte custeada pelas receitas provenientes do recolhimento de trabalhadores e empresrios.

De fato, mais do que o governo Cardoso, que deu incio a este tipo de poltica, Lula levou a srio a importncia poltico-social das mesmas no que se refere sua funo amortecedora de tenses sociais no conjunto do projeto liberal; e este o seu objetivo essencial, pois no inclui de forma duradoura uma vez que no tem capacidade de desarmar os mecanismos estruturais de reproduo da pobreza. De fato, apenas funcionaliza a pobreza, mantendo em permanente estado de insegurana, indigncia e dependncia o seu publico alvo, permitindo, assim, a sua manipulao poltica para objetivos estranhos aos seus reais interesses. A relao poltica estabelecida direta presidente/eleitor , sem mediao de partidos ou outras instituies da democracia formal, uma das caractersticas de todos os tipos de populismo (BOITO, 2004; MARQUES; MENDES, 2006). No por acaso, as maiores votaes em Lula foram nos estados em que h, absoluta ou proporcionalmente, um maior contingente de beneficiados do programa Bolsa Famlia. O Bolsa Famlia, que unificou os programas sociais focalizados j existentes no governo Cardoso (Bol-

Quadro 3 Execuo do Oramento (social) da Unio 2000-2005

Oramento Realizado Sade Educao Assistncia Social Trabalho Organizao Agrria Cultura Desporto e Lazer Habitao e Saneamento Gastos Sociais Totais* 2000 45,20 23,67 9,90 13,93 2,44 0,53 0,39 3,94 100,00 2001 46,80 23,04 10,49 14,73 2,63 0,55 0,59 1,17 100,00 2002 45,62 23,71 11,68 15,20 2,48 0,43 0,48 0,40 100,00 2003 44,31 23,20 13,73 15,49 2,33 0,38 0,26 0,30 100,00 2004 43,46 19,15 18,28 14,12 3,45 0,43 0,36 0,75 100,00 2005 42,25 18,75 18,30 14,73 4,15 0,57 0,49 0,76 100,00

* Com excluso da Previdncia Social Fonte: Relatrio Resumido da Execuo Oramentria do Governo Federal em: <www.stn.fazenda.gov.br>.

Conforme se pode verificar, os gastos sociais que possuem uma maior capacidade para ter impacto estrutural no combate s desigualdades e pobreza (sade, educao, habitao e saneamento) perderam, ao longo do perodo, participao relativa no oramento social. Em contrapartida, os gastos com a assistncia social, cujo montante tem participao fundamental do Programa Bolsa Famlia, praticamente dobrou a sua participao no perodo (9,9% para 18,3%) o que aponta a preocupao maior do governo Lula com a poltica social focalizada. Os recursos gastos com esse programa saram de R$ 3,3 bilhes em 2003 para R$ 6,4 bilhes em 2005 (crescimento de 94%) e para mais de R$ 8 bilhes em 2006 e 2007 (previso).
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sa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio Gs) e o Carto Alimentao (do Fome Zero), tem como pblico potencial (j alcanado em 2006) 11,2 milhes de famlias (53 milhes de pessoas) com renda per capita mensal de at R$120,00. Aquelas consideradas extremamente pobres, com renda mensal de at R$ 60,00, podem participar do Programa independentemente de sua composio. Por sua vez, as famlias consideradas pobres, com renda mensal per capita entre R$ 60,01 e R$ 120,00, podem participar do programa desde que tenham gestantes, nutrizes e crianas e adolescentes entre 0 a 15 anos. As do primeiro grupo, independentemente do nmero de filhos, recebem uma complementao de renda no valor de R$ 50,00 e as do segundo grupo no valor de R$ 15,00 por filho, at o

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tir do Plano Real, uma (pequena) melhora na primeimximo de R$ 45,00 (trs filhos). Como as do primeira e uma reduo da segunda. No entanto, faz-se ro grupo podem acumular os dois tipos de benefcio, necessrio qualificar essa informao: os valores pagos pelo Bolsa-Famlia variam de R$ 15,00 1. A distribuio de renda aludida se refere disa R$ 95,00 (BRASIL, 2006a) tribuio pessoal ou familiar da renda, inforEm suma, as famlias participantes do programada por pesquisas como a PNAD, que colema (oramento de R$ 8,4 bilhes em 2006) receta fundamentalmente os rendimentos do trabem uma complementao de renda de acordo com balho, pois os rendimentos do capital (princia sua renda per capita e o nmero de crianas que palmente os financeiros) no so captados. O a compem. Como se pode constatar, a linha de conceito de renda familiar da PNAD correspobreza estipulada a partir de um nvel de renda pondia em 2003 a, aproximadamente, 31% da extremamente baixo, como condio para que os renda interna pelo conceito da contabilidade recursos transferidos sejam muito limitados por nacional. Portanto, a melhora observada na exemplo: em 2005, o valor total destinado ao Boldistribuio de renda se deu entre os prprios sa-Famlia foi de, mais ou menos, R$ 6 bilhes de trabalhadores; no mesmo perodo, a distribuireais (BRASIL, 2006a), enquanto a previdncia soo funcional da renda (rendimentos do trabacial rural (de forma constitucional e permanente) lho versus rendimentos do capital), captada pela destinou R$ 17 bilhes aos trabalhadores rurais contabilidade nacional, mostra exatamente o aposentados (BRASIL, 2006b) tendo eles contricontrrio, os rendimentos do trabalho, como budo ou no quando em atividade , e os juros do proporo da renda interna cai sistematicamencapital financeiro atingiram mais de R$ 150 bilhes te (DELGADO, 2006). de reais (BRASIL, 2006c). Portanto, o programa no se configura como ren2. Embora haja uma contribuio do Bolsa Famda mnima, pois alm de no ser universal, tambm lia na pequena melhora da distribuio de renda no constitucional e nem seu valor guarda relao entre os trabalhadores e na reduo conjuntural com as necessidades mnimas reais de sobrevivncia da pobreza, a responsabilidade maior por esses da famlia e das pessoas: o salrio mnimo, de acordo resultados se deve, fundamentalmente, aos dicom o Departamento Intersindical de Estatstica e reitos sociais bsicos da seguridade social, que Estudos Socioeconmicos (DIEESE), deveria ser, atutm como valor de piso o salrio mnimo (DELalmente (setembro de 2006), de R$ 1.510 para uma GADO, 2006; LAVINAS, 2006). famlia de quatro pessoas (dois adultos e duas crianO Bolsa Famlia se constitui, de fato, numa poltias), o que daria uma renda mnima per capita de R$ ca assistencialista e clientelista e, portanto, 377,50 mais que o triplo do valor definido como linha manipulatria do ponto de vista poltico, em particude pobreza pelo Bolsa Famlia (DIEESE, 2006). lar em se tratando do seu pblico alvo: uma massa de miserveis desorganizada e Atualmente, o benefcio sem experincia associativa e mdio pago, por famlia, de R$ 65,00. Este valor, mesmo ... a poltica social do governo de luta por seus direitos. A renda por ele transferida s famdentro da prpria lgica dos Lula, tal como a sua poltica lias no se constitui num direiprogramas focalizados (linhas to social, podendo ser reduzida de pobreza e indigncia que econmica, tambm de natu- e/ou retirada a qualquer mosubestimam as necessidades mento, ao sabor dos interesses mnimas de sobrevivncia), reza liberal, coerente com o de cada governo bem ao retira da pobreza uma pargosto da poltica fiscal liberalcela muito pequena de famlimodelo econmico vigente e ortodoxa, que no concorda as. Segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiserve de instrumento poderoso com nenhuma vinculao oramentria entre receita e desclios (PNAD) de 2004, conpesa; com exceo, obviamensiderando todos os programas de manipulao poltica de te, do pagamento dos juros da de transferncia de renda do uma parcela significativa da dvida pblica (a lei de Resgoverno (em todos os nveis), ponsabilidade Fiscal tem exa7 milhes de pessoas (14% do sociedade brasileira ... tamente esse objetivo). total de pobres) cruzaram a Por outro lado, o investilinha de pobreza e, assim mesmento em polticas sociais unimo, retornariam condio versais, que atingem o conjunto da populao, tem se anterior, imediatamente, caso os programas fossem reduzido em termos relativos, afetando dramaticamente suspensos (LAVINAS, 2006). um enorme contingente que pobre e tem todo tipo de Por outro lado, fato que as estatsticas sobre a carncias, mas que no se beneficia dos programas distribuio de renda e a pobreza evidenciam, a parRev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 1 p. 24-34 jan./jun. 2007

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focalizados, porque tem uma renda acima daquela estipulada pela linha de pobreza. Esse segmento se defronta, cotidianamente, com a deteriorao e insuficincia dos servios pblicos universais. Uma outra vertente (secundria) da poltica social, tambm bem ao gosto do Banco Mundial, so os programas de micro-crdito, dirigidos a determinados segmentos sociais pobres (mas no miserveis), com o objetivo de integr-los ao mercado. No entanto, como praxe no Brasil, so extremamente limitados e no tm maior relevncia; na verdade, so dirigidos para atividades tradicionais (precrias) que acabam no conseguindo se auto-sustentar na competio intercapitalista. Em suma, esses programas tambm no conseguem incluir de forma permanente e estrutural. Em resumo, a poltica social do governo Lula, tal como a sua poltica econmica, tambm de natureza liberal, coerente com o modelo econmico vigente e serve de instrumento poderoso de manipulao poltica de uma parcela significativa da sociedade brasileira, ao mesmo tempo em que permite um discurso politicamente correto. Apesar de tudo, das intenes e discursos governamentais, a poltica social no Brasil ainda tem componentes mais permanentes, que no dependem de cada governo especificamente, com impactos sociais de longo prazo e muito maiores que o Bolsa-Famlia. Um ncleo (direitos sociais bsicos) associado poltica de Estado e, portanto, ainda protegido de cortes oramentrios conjunturais e que faz parte das despesas obrigatrias, qual seja: previdncia (aposentadoria e penses dos trabalhadores), e assistncia social (abono e seguro desemprego, benefcios da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) e renda mensal vitalcia). Alm delas, tambm existem outras polticas sociais bsicas, de carter setorial, em particular as de sade e de educao, que embora sejam obrigao constitucional dos governos, inclusive com recursos vinculados no oramento e regras especficas, no esto imunes a cortes oramentrios, conforme evidencia a existncia da DRU. Na verdade, essa poltica social institucional, derivada do Estado e inscrita na Constituio, um empecilho para o avano dos programas focalizados e o aumento do supervit fiscal. Por isso, est sempre na mira dos defensores das polticas focalizadas e das iniciativas de reformar a Constituio e aprofundar o ajuste fiscal como o caso da proposta, do ex-ministro Delfim Neto, de zerar o dficit nominal. Em particular, ataca-se, sistematicamente, as aposentadorias, os benefcios da LOAS, o seguro-desemprego e a universidade pblica, taxandoos como privilgios, mal-focalizados e dirigidos aos menos necessitados. O enfoque da focalizao to perverso que chega a opor idosos e crianas na disputa pelos recursos pblicos.
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Concluso A eleio de Luiz Incio Lula da Silva para a Presidncia da Repblica em 2002 representou a possibilidade de uma redefinio ou, at mesmo, uma ruptura com as polticas neoliberais. No centro da esperana estava a perspectiva de superar a crise do emprego e do mercado de trabalho no pas, atravs de um novo modelo econmico no qual a implementao de polticas de emprego e renda ocuparia um lugar central. No entanto, o governo Lula, contrariando a origem e a histria do PT, renunciou a realizar essa ruptura, negando as principais lutas e reivindicaes dos trabalhadores brasileiros. Assim, incorporou plenamente, em seu discurso e em suas aes, a defesa da via nica para a sociedade brasileira que vinha sendo desenvolvida pelo governo anterior e, nessa medida, passou a justificar a necessria e inexorvel adaptao ordem econmica mundial, diga-se ordem do capital financeiro internacional. a partir dessa adeso que se pode compreender a subordinao das polticas econmicas e sociais do governo Lula essncia da lgica do capital financeiro que, para alm do campo estritamente econmico, propaga-se para todas as dimenses da vida social sustentada nas idias-fora de volatilidade e de flexibilidade, como valores e como ideologia, que passam a reger a atuao do Estado em todos os campos da sociedade. Neste contexto, combinam-se perfeitamente a flexibilizao e precarizao do trabalho e as polticas focalizadas e flexveis de combate pobreza. Ambas regidas pela mesma lgica, qual seja, do curto prazo, do imediatismo inconseqente, de intervenes pontuais e precrias que, para no se contrapor ordem econmica neoliberal e s determinaes do Banco Mundial, subordinam-se ao reino da volatilidade, sem mudar e intervir sobre as causas estruturais dos problemas fundamentais da sociedade brasileira. No mbito das pesquisas da Sociologia do Trabalho, os resultados tm demonstrado, em sua imensa maioria, que a flexibilizao, em suas diferentes dimenses (desregulamentao, mudanas na legislao trabalhista, diferentes formas de contrato, subcontratao/terceirizao, jornadas mveis de trabalho, salrios flexveis, multifuncionalidade ou polivalncia, formas de gesto e organizao inspiradas no toyotismo), implicam, invariavelmente, em desemprego e precarizao do trabalho. Os dados sobre o mercado de trabalho no Brasil sob o governo Lula, embora tenham melhorado um pouco conjunturalmente, confirmam a continuidade de uma crise estrutural de emprego com a manuteno de altas taxas de desemprego. Segundo a PEDDIEESE, em mdia, no ano de 2005, essas taxas atin-

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giram 17% na Regio Metropolitana de So Paulo e 24% (o nvel mais alto do pas) na Regio Metropolitana de Salvador. Neste ano, a taxa de desemprego entre os jovens de 16 a 24 anos atingiu 45% nas seis Regies Metropolitanas do pas onde a pesquisa realizada (DIEESE, 2006). Da mesma forma, manteve-se o alto grau de informalidade, os baixos salrios e a criao de ocupaes precrias. O crescimento do emprego com carteira assinada nos ltimos anos, processo que vem ocorrendo desde o ano 2000 (ainda sob o governo Cardoso), resulta, sobretudo, de um quadro econmico internacional favorvel s exportaes brasileiras, e no de uma poltica de emprego ou de uma redefinio do MLP. Processo, portanto, que no tem qualquer garantia de continuidade e que dever, muito provavelmente, ter seu movimento invertido quando a atual fase ascendente do ciclo do comrcio internacional se esgotar. No mbito poltico, a flexibilizao do trabalho e a natureza flexvel da poltica social focalizada revelam-se como estratgias eficientes para o enfraquecimento das lutas e organizao dos trabalhadores, j que os divide entre privilegiados, pobres e muito pobres. Do ponto de vista social, os efeitos do programa Bolsa Famlia sobre a diminuio da pobreza e das desigualdades, conforme se viu, no suficientemente esclarecido, pois acoberta o fato de que essa diminuio das desigualdades se deu em funo de uma redistribuio da pobreza entre os prprios trabalhadores e no em funo de uma efetiva distribuio de renda. Assim, conforme afirmam Theodoro e Delgado (2003, p. 124):
A eleio dos grupos mais pobres em detrimento de outros um pouco menos pobres pode inclusive encobrir uma perversa troca de posies entre segmentos sociais menos protegidos. Destituir quase-pobres de direitos pode lev-los, num segundo momento, condio de pobres. O risco tanto mais grave se no se considera que muitas vezes o acesso a direitos sociais que garante uma posio de no pobres a expressivos segmentos da populao. A opo de acirramento de um embate distributivo na base, contrapondo pobres desprotegidos aos um pouco menos pobres, parece bastante perversa.

supervits primrios, atravs do aumento do percentual da DRU. O discurso da campanha eleitoral e as alianas eleitorais realizadas no primeiro e segundo turnos, que levaram vitria de Lula, dando-lhe um segundo mandato, expressaram, de forma contundente, o compromisso de continuidade na sustentao desse modelo e, em especial, das polticas focalizadas que, segundo o presidente reeleito, lhe garantiram o apoio e a aprovao de seu governo pelos segmentos mais pobres da sociedade. Resta saber se os movimentos sociais e os segmentos mais organizados da sociedade brasileira aceitaro essas polticas e seus resultados perversos ou se buscaro romper com esse quadro, reafirmando a sua autonomia na busca da construo de uma sociedade alternativa em contraposio via nica defendida pelo governo Lula. Referncias
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Desse modo, a permanecer a defesa e aplicao do MLP e de suas polticas sociais, o cenrio para o prximo perodo pode ser desde j desenhado como de aprofundamento da precarizao do trabalho e, conseqentemente, dos problemas sociais, com a implementao das reformas sindical e trabalhista sob o signo da flexibilizao, justificadas como inexorveis no quadro de globalizao da sociedade. No estando tambm descartadas, uma nova reforma da previdncia e a ampliao dos

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Luiz Filgueiras Doutor em Economia pela UNICAMP Bolsista da CAPES, em estgio Ps-Doutoral na Universidade Paris-XIII Professor na Faculdade de Cincias Econmicas da UFBA Praa Treze de Maio, 06 5. andar, sala 500 Piedade, Centro Salvador Bahia CEP: 40070-010

Nota
1 Na verdade, esses programas podem tambm, eventualmente, ser implementados num outro contexto, no interior de um outro modelo econmico e com um outro bloco de poder numa perspectiva claramente emergencial e articulados com polticas estruturais , mas a perderiam o seu carter focalizado estrito.

Graa Druck Doutora em Cincias Sociais pela Univ. Estadual de Campinas (UNICAMP) Pesquisadora do Centro de Recursos Humanos (CRH-UFBA) e do CNPq Professora na Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da UFBA Centro de Recursos Humanos Rua Caetano Moura, 99 1. subsolo Federao Salvador Bahia CEP : 40223-360
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