A ONU e os direitos humanos

CELSO LAFER

movidas pela USP com vistas a celebrar os 50 anos da Carta da ONU. Tal celebrao pode ensejar vrios tipos de anlise. Uma diz respeito a sua origem histrica. Neste sentido, cabe observar que a Carta tem como fonte a vitria militar. um direito novo, fruto do resultado da Segunda Guerra Mundial. Representa uma nova tentativa, depois do insucesso do Pacto da Sociedade das Naes de constitucionalizar as relaes internacionais, ou seja, de conferir estabilidade ao sistema internacional, delimitando juridicamente o exerccio do poder. Em outras palavras, a Carta de So Francisco tem como objetivo civilizar o anrquico estado de natureza da guerra de todos contra todos, que o realismo da viso maquiavlico-hobbesiana identifica como sendo a caracterstica definidora da vida internacional. por conta desta anarquia que, no sistema internacional, a guerra o termo forte, pois a paz usualmente definida como a ausncia de guerra. A guerra, apesar de caracterizar desde tempos imemoriais, a vida internacional, uma situao-limite. Representa a abolio, durante a sua vigncia, de um dos mais antigos tabus da espcie humana a proibio do homicdio, base do direito vida, hoje considerado o mais intangvel dos direitos humanos. Com efeito, a guerra converte a ao de matar outros seres humanos no apenas em algo permitido e legitimado, como tambm em algo comandado. esta exceo ao mandamento do no matars que insere a guerra na agenda tica do problema do mal no mundo. Com efeito, considerando-se, como sugere Bobbio, as duas dimenses do mal - o mal ativo, associado vontade de poder, prepotncia, ao exerccio da violncia em todas as suas formas, e o mal passivo, que se refere perspectiva das vtimas, que sofrem uma pena sem culpa, pode-se dizer que a guerra representa a combinao destas duas dimenses do mal em grande escala. No por acaso que projetos de paz, como o do Abb de Saint-Pierre, ou o de Kant, foram elaborados depois de guerras europias. No igualmente por acaso que a perspectiva das vtimas de guerra, a perspectiva ex parte populi, introduzida na agenda poltica pelos processos de democratizao, tenha levado a diversas formas de pacifismo. A carta da ONU exprime este anseio de paz. Almeja, como diz o seu prembulo, preservar as geraes futuras do flagelo da guerra. Por isso prope delimitar atravs das tcnicas da convivncia social engendradas pela teoria jurdica, o exerccio do poder dos Estados-soberanos desencadeador da violncia da guerra.

COM GRANDE HONRA e satisfao que venho associar-me s atividades pro-

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Na elaborao de um direito novo, a Carta levou em conta o que foi a destrutividade tcnica dos instrumentos blicos da Segunda Guerra Mundial, inclusive a bomba atmica, e a experincia do totalitarismo, que patrocinou os campos de concentrao e o holocausto. Em sntese, um dos antecedentes do direito novo, foi a escala sem precedentes do mal ativo e passivo. Da ter contemplado a perspectiva das vtimas do mal com uma preocupao com os direitos humanos. Estes foram considerados no prembulo; e nos artigos 1, 3; 13, 1b; 55, c; 56; 62 2; 64; 68; 73; 76, c o que significa uma abrangncia da Carta da ONU nesta matria, que contrasta com o mais modesto articulado do art. 23 do Pacto da Sociedade das Naes. Assim, se sem dvida pertinente nessa celebrao da Carta da ONU indagar o quanto vem contribuindo para a diminuio da violncia e para a afirmao da paz no mundo, no irrelevante discutir como, enquanto parte deste processo, vem favorecendo a afirmao dos direitos humanos. Este ser o foco da minha anlise e o ponto que quero desde j ressaltar que este favorecimento contribui para instigar a convergncia da tica e da Poltica no plano internacional. Ressalvo, no entanto, que a promoo desta convergncia tem a limitao institucional que deriva do fato de a ao da ONU caracterizar-se pela ao de um tertius que no um governo um poder comum mas uma instncia de interposio num sistema interestatal. So assim os mritos mas tambm os limites desta instncia de interposio os que vou discutir hoje, atendendo ao convite que me foi formulado. Este responde aos meus anseios, posto que, ao atend-lo estou em consonncia com minha reflexo acadmica sobre os direitos humanos, desenvolvida enquanto professor desta Universidade; com a minha modesta, mas sincera, militncia no campo dos direitos humanos no perodo do regime autoritrio; com meus esforos nesta rea quando me coube, em 1992, dirigir o Itamaraty, e com as minhas atuais responsabilidades, como chefe da Misso Permanente do Brasil em Genebra, que abrange, entre suas tarefas, o acompanhamento das atividades da Comisso de Direitos Humanos.
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Antes de recapitular as conquistas alcanadas no mbito das Naes Unidas referentes aos direitos humanos e propor uma avaliao, parece-me conveniente tecer algumas consideraes preliminares sobre a evoluo da questo dos direitos humanos no plano interno dos Estados e no plano internacional. Como j tive ocasio de assinalar em outras oportunidades, a evoluo da problemtica dos direitos humanos se deu de forma distinta nesses dois planos. No plano interno, a primeira afirmao histrica conseqente da noo de direitos humanos, como se sabe, d-se no sculo XVIII, com as Revolues Americana

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e Francesa. Trata-se de uma verdadeira inovao com relao aos modos tradicionais de pensar a poltica. At ento a preocupao predominante dos pensadores polticos era com o bom governo. A tirania havia, por certo, sido condenada por vrios autores e meios para se evit-la j haviam sido examinados, entre eles a diviso de poderes. A tica, no entanto, era a dos governantes. A populao governada era considerada como um conjunto de sditos com uma srie de deveres com relao ao Estado. As duas revolues inauguram a poca da perspectiva dos governados, a da plena legitimao da viso ex parte populi. Assiste-se, como registra Bobbio, substituio da nfase na noo de dever dos sditos pela da promoo da noo de direitos do cidado. Da, nas palavras de Hannah Arendt, a idia do direito de ter direitos, que estar na base da construo dos regimes democrticos da Idade Contempornea. O poder do governante ou a soberania ilimitada, no plano interno passa a ter limites. A raison dtat contida. Abre-se uma nova possibilidade de favorecer a convergncia entre a tica e a Poltica, num regime que tem como regra bsica, na frmula de Bobbio, a idia de que melhor contar cabeas do que cortar cabeas. No caberia aqui historiar as vicissitudes do processo de difuso do regime democrtico, fundado no respeito aos direitos humanos, e de seu progressivo reconhecimento, no mbito dos Estados, como aquele que melhor corresponde s expectativas do ser humano, considerado como ente dotado de dignidade e singularidade. Nem caberia, tampouco, reprisar a evoluo que leva no mbito do territrio dos Estados-soberanos a uma expanso do conceito de direitos humanos, dos direitos civis e polticos, considerados de primeira gerao e representativos da herana liberal, aos direitos econmicos, sociais e culturais, considerados de segunda gerao e representativos da herana socialista. O que importa deixar claro que o surgimento e o triunfo da idia de direitos humanos na esfera domstica dos Estados se inserem em um longo processo de amadurecimento de concepes de natureza tica, centradas nos conceitos de dignidade humana e de universalidade do ser humano, acima de quaisquer particularismos. No plano internacional, a evoluo foi diversa, mais lenta, e no ocorreu paralelamente, como veremos, que se verificou no plano interno, tendo obedecido a uma lgica prpria. Antes de resumir essa evoluo porm, conviria, para entend-la, evocar brevemente os trs paradigmas clssicos de convivncia internacional sistematizados por Martin Wight: o hobbesiano-maquiavlico, o grociano e o kantiano. O paradigma hobbesiano-maquiavlico, que a Carta da ONU procura superar, considera que a sociedade internacional se caracteriza ainda pelo Estado de Natureza, ou seja, pelo estado de guerra de todos contra todos. Como no existe, no plano internacional, diferentemente do que ocorre no interior dos Estados, um poder unificado, no h como solucionar o problema da anarquia dos significados que, no plano interno, resolvido pelo poder soberano. Por isso

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para Hobbes, como precursor do positivismo jurdico, o direito comando, no sabedoria. Da a plenitude sem limites da soberania dos Estados e a convico de que a nica lei do sistema internacional a da sobrevivncia. Assim, as regras bsicas da vida internacional so a prudncia e o expediente pois a poltica internacional to somente a poltica do poder. Em contraposio a este paradigma, o modelo da convivncia que remete a Grcio, pressupe a existncia na sociedade internacional de um potencial de sociabilidade e solidariedade que torna possvel conceber a poltica internacional como um jogo que no , inapelavelmente, de soma-zero. Decorre dessa premissa o efetivo papel desempenhado pelo sistema jurdico do Direito Internacional Pblico, pelas organizaes internacionais, e a valorizao do transnacionalismo dos atores no-governamentais, expresso da interdependncia e da cooperao, ou seja, de um abrangente processo do interesse recproco dos Estados e de suas populaes. A Carta da ONU, assim como antes dela o Pacto da Sociedade das Naes, contm importantes ingredientes grocianos. O terceiro paradigma, que haure sua inspirao em Kant, considera possvel ir alm do modelo grociano de cooperao interessada, admitindo a insero operativa da razo abrangente do ponto-de-vista da humanidade. Este encontra a sua expresso, para usar a terminologia contempornea, nos assim chamados temas globais. O primeiro tema global, juridicamente consagrado pelo Pacto da Sociedade das Naes que tem assim um ingrediente kantiano, foi o problema da paz reconhecida como algo que diz respeito no apenas aos pases diretamente envolvidos num conflito mas a todos os membros da Liga das Naes (art. 11). Os direitos humanos e aqui adianto a minha concluso tornaram-se, com base na Carta, no mundo ps-Guerra Fria, um tema global, maneira kantiana. Representam o reconhecimento axiolgico do ser humano como fim e no meio; tendo direito a um lugar no mundo; um mundo que encontra um terreno comum entre a tica e a Poltica atravs da associao convergentes de trs grandes temas: direitos humanos e democracia no plano interno e paz no plano internacional. O aparecimento dos direitos humanos como mvel de iniciativas no sistema internacional no se deu, no entanto, em funo da prevalncia da tica kantiana no campo da poltica internacional. Ao contrrio, esta permaneceria muito mais compreensvel pelo modelo hobbesiano-maquiavlico, caracterizado pelo choque de interesses das diferentes soberanias, ainda que temperado pelo modelo grociano de cooperao. Existe, no entanto, neste final do milnio, um horizonte kantiano e justamente como se consegue hoje vislumbrar este horizonte no plano internacional, em funo da Carta da ONU, o que me proponho discutir nesta exposio.

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Uma das primeiras aes internacionais de escopo universal, no sculo XIX, em nome dos direitos humanos, foi a da Inglaterra no combate ao trfico de escravos. A iniciativa inglesa de eliminar o trfico de escravos deveu-se necessidade de suprimir prticas a escravido e o trfico incompatveis com o nvel de modernidade econmica e poltica alcanado por aquele pas. A atuao internacional, embora fosse ao encontro dos anseios de grupos de humanistas inspirados eticamente que fundaram, em 1839, em Londres, a Sociedade contra a Escravido, uma das primeiras ONGs voltadas para a promoo dos direitos humanos atendia tambm a interesses nacionais ingleses. A outra ao internacional de escopo universal ligada aos direitos humanos, no sculo XIX, foi a iniciativa de Henri Dunant um comerciante de Genebra que testemunhou os horrores da batalha de Solferino de organizar uma conferncia internacional sobre os direitos das vtimas de conflitos armados. Desta iniciativa resultou a Primeira Conveno de Genebra (1864), que positiva o direito humanitrio, bem como a criao da Cruz Vermelha. Esta foi concebida como uma ONG independente e apoltica, agindo no plano internacional como uma instncia de interposio neutra, na rea humanitria, voltada para a proteo e assistncia das vtimas militares e civis do mal dos conflitos internacionais, das guerras civis e das tenses internas geradas pela violncia. Nesse caso, o interesse dos Estados em assinar a Conveno encaixa-se tambm na perspectiva grociana, dos interesses comuns em disciplinar o uso da fora, ainda que a motivao do criador da Cruz Vermelha tenha sido eminentemente tica. O mesmo se aplica assinatura por alguns Estados entre os quais o Brasil da Declarao de So Petersburgo, de 1868, sobre balas explosivas, que est na origem do outro ramo do direito positivo humanitrio, o chamado ramo de Haia, interessado em restringir os meios usados em guerra para evitar ao mximo o sofrimento humano. Ainda no sculo XIX, testemunhamos o desenvolvimento de princpios como o direito dos Estados de exercerem proteo internacional com relao a seus nacionais, desenvolvimento ligado expanso internacional do capitalismo, e o instituto da interveno de humanidade, segundo o qual os Estados tm o direito de intervir em favor dos nacionais de outros Estados que estejam sendo vtimas de violaes flagrantes e atrozes dos direitos humanos. Este princpio foi aplicado, por exemplo, pelos ingleses, em favor dos gregos, em 1830. Embora resultassem em proteo aos seres humanos, tais princpios eram aplicados seletivamente e luz de outras consideraes. A interveno de humanidade era e ainda por isso mesmo, um princpio polmico luz do direito internacional. Com o sculo XX, a primeira iniciativa marcante na rea internacional referente aos direitos humanos a criao, pelo Tratado de Versalhes, da Organizao Internacional do Trabalho, vinculada Sociedade de Naes, aberta ao transnacionalismo da representao operria e patronal, e destinada a harmonizar, em nvel adequado, as condies de vida dos trabalhadores. Embora importantssima

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para a consolidao dos direitos dos trabalhadores, a fundao da OIT deveu-se em boa medida necessidade de dar-se uma resposta inquietao operria e ao desafio da Revoluo Bolchevista, bem como de evitar que discrepncias muito grandes entre os custos da mo-de-obra trouxessem prejuzos ao comrcio exterior dos pases onde os direitos sociais j haviam conhecido importantes avanos. A prpria criao da Sociedade das Naes, aps o trmino da Primeira Grande Guerra, constitui um desenvolvimento relevante na rea de direitos humanos. Com efeito, o desmembramento dos grandes imprios multinacionais (austro-hngaro, otomano e russo) e a afirmao do princpio das nacionalidades, como critrio bsico da legitimidade internacional dos Estados, suscitou dramaticamente, em Estados de populao heterognea, o problema das minorias e dos refugiados, problema cujo potencial de ameaa paz configurou-se como pondervel. A Sociedade das Naes por isso mesmo tutelar as minorias e cuidar dos refugiados cujo aparecimento em larga escala, como vtimas do mal no mundo, foi revelador de inesperada dissociao, no prevista pelo modelo da Revoluo Francesa, entre os direitos dos homens e os direitos dos povos. Ademais, o Pacto da SDN, embora no contendo clusulas especficas de direitos humanos, menciona no seu artigo 23 certas obrigaes relativas s condies de trabalho, ao tratamento eqitativo s populaes indgenas e ao trfico de mulheres e crianas. No tocante s minorias e aos refugiados, ou seja, s questes relacionadas a direitos humanos que foram objeto de ateno especial pela SDN, a preocupao maior, entretanto, era com a criao de condies capazes de evitar que crises relacionadas a esses dois problemas atingissem nveis que pusessem em risco a paz internacional. Neste sentido, a paz que a SDN procurou assegurar, com ingredientes basicamente grocianos, assemelhava-se mais a uma paz sinnima de ausncia de guerra.
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Foi necessria a catstrofe da Segunda Guerra Mundial para que os direitos humanos passassem a receber, no sistema internacional, no direito novo criado pela Carta da ONU, uma abordagem distinta daquela com a qual vinham sendo habitualmente tratados. Os desmandos dos totalitarismos que terrorizavam vrios pases da Europa e que levaram ao megaconflito haviam consolidado a percepo kantiana de que os regimes democrticos apoiados nos direitos humanos eram os mais propcios manuteno da paz e da segurana internacionais. Da a necessidade de apoiar em normas internacionais o ideal dos direitos humanos. Sobretudo, insinua-se, entre os lderes democrticos, a percepo de que os direitos humanos no podem mais constituir matria do domnio exclusivo dos Estados e que algum tipo de controle internacional faz-se necessrio para conter o mal ativo e passivo prevalecentes no mundo. Trata-se, luz do que tinha sido o horror da guerra e o horror do holocausto, da incorporao da idia kantiana

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do direito hospitalidade universal, sem o qual nenhum ser humano pode, diante da soberania estatal, sentir-se vontade e em casa no mundo. J durante a Segunda Guerra, nos exerccios de reflexo sobre a futura organizao internacional, que acabariam levando criao da Organizao das Naes Unidas, essas preocupaes estavam presentes entre os lderes das democracias ocidentais, apesar de associadas tambm a consideraes de Realpolitik. Nesse contexto, havia o problema da Unio Sovitica, aliado fundamental no esmagamento do nazi-fascismo. A participao da URSS na nova organizao mundial era fundamental para que esta pudesse revelar-se de alguma utilidade, enquanto rgo destinado manuteno da paz. Como convencer um regime, inequivocamente totalitrio no longo consulado de Stalin, a endossar documentos que promoviam valores incompatveis com a sua natureza? Essa era uma das questes fundamentais que se colocavam. A sada para tal dificuldade, na prtica, beneficiou-se do fato de que a Unio Sovitica, a essa altura, j havia desenvolvido sua prpria concepo de direitos humanos, caracterizada por uma interpretao prpria dos direitos civis e polticos e por uma nfase nos direitos econmicos e sociais. O fato permitiu que se adotassem muitas vezes documentos consensuais contendo uma linguagem aceitvel para todos, cuja leitura era, entretanto, diversa. o que podemos ver na Declarao das Naes Unidas, de 1942, nos documentos de Dumbarton Oaks e, na prpria Carta de So Francisco. A Carta da ONU representa a concretizao das aspiraes referidas, imprimindo um teor tico futura organizao, em que pesem as motivaes nem sempre de cunho tico que esto na sua origem e as divergncias de interpretao a que seus dispositivos se prestavam. Esse teor tico cujo potencial de realizaes esteve longamente limitado pela confrontao ideolgica vincula-se a valores como a paz enquanto valor positivo que vai alm da mera ausncia de guerra, abrangendo os direitos humanos, a democracia, a tolerncia, a cooperao e a legitimao da aspirao pelo desenvolvimento econmico. Como j foi dito, a Carta contm diversas referncias aos direitos humanos. Consagrava, por outro lado, no art. 2 7, o princpio da no-ingerncia em assuntos da competncia interna dos Estados, o que deu origem a divergncias de interpretao quanto legitimidade de um envolvimento mais ativo das Naes Unidas na rea dos direitos humanos. A consagrao do princpio da no-ingerncia embora matizada pela exceo atribuda s medidas tomadas pelo Conselho no cumprimento de suas responsabilidades na manuteno da paz e da segurana internacionais ao amparo do Captulo VII confirmava a fora dos elementos hobbesianos nas relaes internacionais. Tratava-se a, bem verdade, de um realismo defensivo, que partia daqueles Estados, mais fracos, que temiam o uso de motivaes elevadas para a

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promoo dos interesses de Estados mais poderosos e viam na soberania sua melhor proteo. A convivncia de dispositivos contraditrios permitiu, no entanto, no marco da Carta, ao mesmo tempo em que foram sendo equacionados, de uma forma ou outra os conflitos do poder, que se encaminhasse um marco normativo de cunho grociano, mas afeito, como via directiva, aos ideais kantianos. Conviria tambm lembrar, nesse sentido, que o art. 2 7 da Carta adotou em matria de jurisdio interna dos Estados, em contraposio do art. 15 8 do Pacto da Sociedade das Naes, uma formulao mais dinmica e aberta evoluo do Direito Internacional. Assim, ao invs de referir-se a competncia exclusiva, como fez o Pacto, a Carta referiu-se a assuntos que dependem essencialmente de jurisdio interna do Estado, o que, como assinalou Lauterpacht, permitiu, sob a gide da Carta de So Francisco, ao direito internacional ir ampliando progressivamente sua esfera de normatividade. Dada a confrontao ideolgica que caracterizou o mundo bipolar da Guerra Fria, a evoluo das deliberaes sobre os direitos humanos no seio das Naes Unidas veio a refletir a diversidade de concepes relativas aos direitos humanos entre os pases do bloco ocidental, herdeiros da tradio liberal e paladinos dos direitos civis e polticos, por um lado, e os pases do bloco comunista, por outro, cuja bandeira inspirada pela tradio socialista eram, como vimos, os direitos econmicos e sociais. Se considerarmos os princpios da Revoluo Francesa, podemos dizer que os primeiros se articulam em torno da noo de liberdade, os segundos em torno da noo de igualdade. O movimento da descolonizao, a luta contra o racismo e o apartheid, vieram a demonstrar a distncia entre a teoria e a prtica nos territrios sob colonizao europia, dando ensejo, graas em especial s presses dos pases em desenvolvimento, afirmao do direito de titularidade coletiva, de autodeterminao dos povos, contemplado na Carta (art. 1 2). Desta mobilizao dos pases do Terceiro Mundo, articulados no Grupo dos 77, foram emergindo novas categorias de direitos, de expresso mais coletiva, os assim chamados direitos da terceira gerao, entre os quais avultam o direito ao desenvolvimento, o direito paz, e o direito ao patrimnio comum da humanidade, cuja origem pode ser identificada, para voltar matriz axiolgica da Revoluo Francesa, ao princpio de fraternidade.
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A Comisso de Direitos Humanos (CDH), criada em 1946, tendo como pano de fundo o segundo ps-guerra, concebeu uma estratgia de atuao da ONU na rea de direitos humanos sob o conceito de Carta Internacional dos

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Direitos Humanos, que compreendia a elaborao de uma Declarao Universal, de uma Conveno de Direitos Humanos e o estabelecimento de medidas de implementao. No houve dificuldades intransponveis para se dar o primeiro passo, ou seja, para a elaborao da Declarao Universal, adotada em 1948 na Assemblia-Geral, por 48 votos a favor e 8 abstenes. A Declarao, no sendo mandatria, representou uma nova vis directiva. Alm dos direitos civis e polticos, incorporou os direitos econmicos, sociais e culturais, e constituiu uma manifestao clara do repdio aos regimes totalitrios. Em contraste com a facilidade de obteno desse texto fundamental, ainda que representando uma soft law, a negociao da Conveno um instrumento internacional de carter vinculante revelou-se problemtica. No tardou muito para que os representantes governamentais se dessem conta de que o caminho mais apropriado seria a elaborao de dois instrumentos ao invs de um. Os trabalhos preparatrios dos textos que se transformariam nos dois Pactos um sobre Direitos Civis e Polticos, juntamente com o Protocolo Opcional estabelecendo o direito de petio individual; outro sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais estenderam-se no tempo e os textos s foram adotados pela Assemblia-Geral em 1966. Alm das divergncias ideolgicas entre os ocidentais e o bloco socialista, vieram compor as dificuldades da negociao as perspectivas e aspiraes do Terceiro Mundo, que acrescentaram uma dimenso Norte-Sul s discusses, alm da dimenso Leste-Oeste. Como vimos, os dois Pactos foram finalmente abertos assinatura em 1966. S em 3 de janeiro de 1976, entretanto, haviam reunido nmero suficiente de ratificaes para poder entrar em vigor. A demora dos Estados em ratificar os instrumentos deveu-se, em boa parte, relutncia em submeter a superviso internacional, ainda que pouco intrusiva pelos rgos de monitoramento dos tratados sua situao interna no tocante aos direitos humanos. Os Estados assumem dois tipos de obrigao ao aderirem aos Pactos. No tocante ao Pacto sobre Direitos Civis e Polticos, a obrigao dos governos basicamente mas no s abstencionista. No que respeita ao Pacto sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, a obrigao de adotar medidas para obter progressivamente (achieve progressively) a realizao desses direitos. Poderamos falar, no primeiro caso, de obrigaes de resultado e, no segundo, obrigaes de comportamento. Consumava-se, assim, o projeto de uma Carta Internacional dos Direitos Humanos, integrada pela Declarao de 1948 e pelos dois Pactos. Ao lado desses instrumentos centrais, a estrutura normativa atual de direitos humanos no quadro das Naes Unidas integrada tambm por diversas Convenes como a

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Conveno sobre a Preveno e a Punio do Crime de Genocdio, a Conveno sobre o Status dos Refugiados, a Conveno Internacional sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao Racial, a Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher, as Convenes sobre Escravido (a primeira das quais remonta a 1926), a Conveno contra a Tortura e outros Tratamentos ou Punies Cruis, Desumanos ou Degradantes, e mais recentemente, a Conveno sobre os Direitos da Criana. atividade normativa da ONU, sucintamente resenhada, que teve o mrito de conferir hierarquia e prioridade axiolgica ao tema dos Direitos Humanos no plano internacional, a CDH veio a instituir gradativamente um sistema de controle das violaes de direitos humanos em todo o mundo. Esse sistema demorou a ser montado, devido autodenegao imposta pela Comisso, reflexo da resistncia da maior parte dos Estados em permitir a um rgo internacional atuar em rea tradicionalmente reservada jurisdio domstica. Somente em 1967, a Comisso passa a examinar violaes de direitos humanos, dando incio no vocabulrio de alguns estudiosos sua fase intervencionista, por oposio anterior chamada de abstencionista. Naquele ano, o Conselho Econmico e Social (ECOSOC) adota a Resoluo 1235, que inscreve na agenda da CDH um item sobre as violaes dos direitos humanos, o que permite Comisso de Direitos Humanos monitorar a situao na frica do Sul, dando incio aos procedimentos ostensivos. Em 1969, a situao dos territrios rabes ocupados por Israel tambm passa a ser objeto de acompanhamento da CDH. Nesses dois casos, a atuao da Comisso originou-se de iniciativa dos no-alinhados e focalizou situaes ligadas ao colonialismo e ocupao territorial proveniente de conflito blico. Deve-se mencionar, ainda, o chamado Procedimento Confidencial, criado pela Resoluo 1503 do ECOSOC, de 1970, que comporta vrias etapas, com base no exame in camera de comunicaes recebidas pelo Secretrio-Geral que paream revelar um padro consistente da violao dos direitos humanos. Somente em 1975, quando passa a examinar a situao no Chile, que a CDH comea a controlar situaes de violaes de direitos humanos desvinculadamente de um contexto de seletividade intervencionista, ou seja, dos fatores inequivocamente polticos que incidem na dinmica do funcionamento do sistema internacional. Com efeito, o Grupo de Trabalho Especial sobre a Situao dos Direitos Humanos no Chile do regime de Pinochet, caracterizado por violao macia dos direitos humanos no mbito interno de um Estado, representou a base do primeiro grande precedente, que rompeu efetivamente com a idia de um domnio reservado da soberania dos estados em matria de direitos humanos. Os pases no-alinhados, ao aprovarem a iniciativa, foram alm de sua posio, at ento restrita ao anti-racismo e ao anticolonialismo; o bloco socialista, ao aceit-la admitiu uma acomodao ttica de sua tradicional postura de defesa intransigente da noo clssica de soberania; os pases ocidentais transcenderam, no caso, os

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seus interesses no campo econmico e estratgico. Da, a abertura do caminho para a criao de novos mecanismos de controle ostensivo que representam, atravs da instncia de interposio que a ONU, a inaugurao do ponto-devista da humanidade, ou seja do incio do efetivo exame, perante o comum de um auditrio universal, de legitimidade das condutas internas e internacionais das soberanias. Posteriormente diversos pases so examinados pela CDH e, mais tarde, j na dcada de 80, surgem os mecanismos temticos (desaparecimentos forados, execues sumrias, torturas, intolerncia religiosa) que se somam, complementando, os que formalizam um determinado pas. Esse impressionante arcabouo, a maior parte do qual logrado apesar da confrontao ideolgica, no qual se inseriram as preocupaes e anseios do Terceiro Mundo, que soube aproveitar as brechas existentes no sistema bipolar, no impediu, contudo, que uma viso seletiva dos direitos humanos, reflexo da bipolaridade, continuasse a prevalecer. Essa viso seletiva, em razo de dar margem a manipulaes polticas considerveis, no era propcia a encorajar o respeito aos direitos humanos em sua integralidade. A situao favorecia certa hierarquizao dos direitos. O fato de um pas pertencer a um dos blocos levava-o a aplicar e a promover seletivamente determinada categoria de direitos e a negligenciar a observncia de outros. Os pases em desenvolvimento, por seu turno, utilizavam o atraso econmico como justificativa de violaes de direitos humanos em seus territrios.
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A mais importante mudana no sistema internacional, depois da Segunda Guerra Mundial foi o fim da Guerra Fria, cujo evento matriz, emblemtico do novo, foi a queda do muro de Berlim. Tal mudana ocorreu ao largo e independentemente da Carta da ONU, que assim no teve um papel-chave na configurao do atual cenrio mundial. Teve, no entanto, inversamente, efeito direto no funcionamento do multilateralismo ao liberar as Naes Unidas da hipoteca da confrontao ideolgica. Da, diga-se de passagem, a recolocao na ordem do dia da reforma da Carta, que vem tendo seu foco principal devido ao papel central do Conselho de Segurana na governana do sistema internacional na reivindicao da atuao daquele rgo, tanto em sua composio quanto em seu processo decisrio. Quais so as notas bsicas do novo cenrio mundial, relevantes para o tema desta exposio, que tm impacto na diplomacia multilateral? Caracterizam-se pela passagem de um sistema de polaridades definidas Leste/Oeste, Norte/Sul para outro, de polaridades indefinidas, que est sendo modelado pelo jogo de duas foras profundas as centrpetas de unificao e globalizao e as centrfugas de fragmentao. Exemplo das primeiras so os processos de integrao econmica e poltica (UE, NAFTA, MERCOSUL etc.), da globalizao da economia (OMC), das

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comunicaes, entre outras. As foras de fragmentao manifestam-se em fenmenos como a secesso de Estados, os conflitos tnicos, os fundamentalismos religiosos etc. So foras que valorizam a sublevao dos particularismos, semelhana da reao oposta pelo movimento Sturm und Drang do romantismo alemo Aufklrung. As foras de desintegrao comeam a fazer-se sentir em toda a sua intensidade a partir do colapso da Unio Sovitica, que podemos dizer encerra uma primeira etapa do ps-Guerra Fria, marcada por certo otimismo e pela esperana de que os valores democrticos e liberais possam se universalizar, em prazos no muito longos, e sem maiores percalos. A fragmentao da Unio Sovitica e a crise nos Balcs, alm de vrios outros conflitos em diversas partes do mundo, vieram pr fim a esse otimismo e mostrar o poder dos particularismos intolerantes e excludentes, sobretudo tnicos e religiosos. A virulncia que assumem os conflitos tnicos atinge pices impressionantes como as operaes de limpeza tnica na ex-Iugoslvia e o genocdio de Ruanda. Quanto intolerncia religiosa, o exemplo mais dramtico talvez seja a ao dos integristas argelinos. em meio a essa nova realidade internacional que se realiza, em Viena, em junho de 1993, a Segunda Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos, que foi tambm a segunda aps a Rio-92 no ciclo de grandes conferncias sobre os chamados temas globais de inspirao kantiana, diria, previsto pelas Naes Unidas. No inventariarei aqui todos os avanos obtidos em Viena, nem descreverei os pormenores das negociaes, os quais se acham muito bem comentados em artigos e obras de dois de nossos diplomatas mais atuantes e competentes na rea dos direitos humanos e que integraram a delegao brasileira quele evento. Refiro-me ao Embaixador Gilberto Vergne Saboia, que presidiu o Comit de Redao da Conferncia, e ao Ministro Jos Augusto Lindgren Alves. Limitarme-ei a ressaltar os principais pontos da Declarao e Programa de Ao de Viena (DPAV), que representa, a meu ver, o direito novo que na moldura da Carta da ONU se tornou possvel com o fim da Guerra-Fria. Primeiramente, destaca-se o reconhecimento da universalidade dos direitos humanos e da legitimidade da preocupao internacional com sua observncia. Existem tambm dispositivos que reconhecem a pluralidade cultural a importncia das particularidades nacionais e regionais e os fatores histricos e religiosos. Entretanto o carter universal dos direitos humanos acha-se, consagrado no documento, de modo inequvoco. Outro ponto fundamental da Declarao a conceituao dos direitos humanos como sendo indivisveis, interdependentes e inter-relacionados. Sepulta-se, assim, ao menos no nvel conceitual da ONU, a idia de uma hierarquizao seletiva dos direitos humanos baseada nas polaridades Leste/Oeste, Norte/Sul.

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O direito ao desenvolvimento reafirmado igualmente, sendo enfatizado que o homem o sujeito do desenvolvimento. Ao mesmo tempo, o documento preceitua que a falta de condies econmicas e sociais adequadas no pode ser invocada para justificar violaes dos direitos humanos. Reconhece-se a vinculao entre democracia, desenvolvimento e direitos humanos e reafirma-se a relao entre a democracia, os direitos humanos e a paz mundial. A tutela internacional dos direitos humanos legitimada e a soberania estatal limitada no sentido de que tambm no pode ser utilizada para permitir violaes dos direitos humanos. No se chega, porm, a reconhecer o direito de ingerncia. O direito autodeterminao reafirmado, com a ressalva de que no poder ser invocado para justificar aes que tenham como objetivo a secesso e o desmembramento de Estados livres. Cabe, por fim, mencionar que a DPAV prope o estabelecimento do cargo de Alto Comissrio das Naes Unidas proposta posteriormente endossada pela Assemblia-Geral e faz uma srie de recomendaes com vistas maior eficincia da machinery de direitos humanos das Naes Unidas. Entre elas cabe ressaltar a consolidao dos mecanismos de monitoramento, como os relatrios e o reforo de articulao das diversas instncias da ONU, voltados para os direitos humanos. A Conferncia de Viena reuniu delegaes de 171 Estados, teve 813 organizaes no-governamentais acreditadas como observadores da Conferncia e mobilizou duas mil organizaes no-governamentais no Frum paralelo das ONGs. A abrangncia de sua representatividade conferiu, assim, legitimidade indita tanto aos avanos conceituais que logrou na rea dos direitos humanos quanto aos parmetros que fixou para nortear o desenvolvimento da estrutura internacional montada para sua proteo e promoo. Essas conquistas bom lembrar deram-se em momento difcil da cena internacional, com a ecloso de novos conflitos tnicos, o agravamento dos j existentes e o acirramento das desigualdades na distribuio de renda entre pases e no interior deles. O consenso de Viena, nessas condies, deveu-se conjugao de fatores tais como a determinao e esprito construtivo de algumas delegaes, entre as quais a do Brasil; a participao expressiva da sociedade civil de numerosos pases atravs das Organizaes no-Governamentais o que, de certa forma, poderia ser qualificado de presena da opinio pblica mundial; e o receio de isolamento daqueles governos que, se as condies o permitissem, teriam evitado participar de qualquer exerccio destinado promoo das direitos humanos. O significado maior da Conferncia de Viena, para voltar ao que afirmei no incio desta exposio, parece ter sido a elaborao de diretrizes mais precisas na rea dos direitos humanos, para a construo de um sistema internacional em

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que a poltica e a tica deixem de ser esferas independentes, e passem, ao contrrio, a se interpenetrarem cada vez mais nas linhas do ideal kantiano de uma razo abrangente do ponto-de-vista da humanidade. Em outras palavras, a Conferncia favorece a subordinao das soberanias tica dos princpios representados pelos direitos humanos.
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Evidentemente, no se poderia esperar que as noes consagradas pela Conferncia de Viena, por um consenso afinal frgil, viessem a ter impacto imediato e espetacular na cena internacional, ainda que a importncia dessas noes seja evidente no s do ponto de vista da tica como tambm do da prpria governabilidade do sistema internacional e da sua capacidade de lidar com o diverso. Caberia, aqui, a propsito, fazer um parnteses e, para ir encaminhando as concluses, recordar a metfora de Bobbio ao examinar o papel da razo na histria, segundo a qual, em face do futuro, os homens estariam numa posio como se estivessem dentro de um labirinto. Existem sadas, mas elas no so bvias, nem fceis de serem encontradas. A nica coisa que o homem aprende na experincia do labirinto que existem becos sem sada. A lio do labirinto, portanto, a da verificao da estrada bloqueada. Como vimos, a cena internacional vem tendo sua evoluo determinada, de um lado, por foras de integrao, de outro, por foras de fragmentao. luz do que se passa hoje no mundo, a atuao das foras de integrao na promoo de condutas compatveis com os ideais incorporados na noo de direitos humanos parece, s vezes, menos poderosa do que a das foras de fragmentao. O mundo continua a testemunhar eventos espantosos do mal como a depurao tnica nos Balcs, o genocdio em Ruanda, a continuao de guerras civis cruentas, a exemplo das da Libria, Somlia e Afeganisto, eventos cuja origem est ligada a violaes macias de direitos humanos e que constituem, naturalmente, eles prprios, violaes gravssimas no s dos direitos humanos como do direito humanitrio. O recrudescimento do racismo e da xenofobia e o revigoramento dos movimentos neo-nazistas so outros fenmenos inquietantes nesse contexto. Por outro lado, a globalizao da economia e a expanso do modelo de livre mercado, que constituiriam foras de integrao, ao lado do progresso tecnolgico que permitem, graas liberao das energias humanas, tm agravado desigualdades sociais entre pases ricos e pobres, aumentado o nmero dos excludos. Alm do mais, parece consolidar-se, em crculos influentes do poder e da opinio pblica dos pases desenvolvidos, a percepo no s de que o nvel de ajuda externa aos pases em desenvolvimento deve ser reduzido, mas tambm a de que a prpria idia de se procurar a correo dos desequilbrios entre os pases ricos e pobres por mecanismos intervencionistas inadequada. Em vista da gravidade de certos problemas internos, sobretudo o desemprego, e dos desafios

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da competio global, muitos governos tendem a optar por polticas voltadas quase que exclusivamente para a afirmao da competitividade das economias nacionais, sem prejuzo da adoo de medidas protecionistas em certas reas. Desse modo, reduzem-se os espaos para a solidariedade internacional. Isto ocorre apesar de o carter global de certos problemas no ser ignorado por tais governos. No entanto, o conflito entre objetivos de curto prazo e os de longo prazo parece que vem sendo arbitrado em favor dos primeiros. Em suma, alm da ao das foras de fragmentao, a prpria lgica da globalizao ao agravar, pelo menos no primeiro momento, por fora dos ajustamentos e das reestruturaes, os desequilbrios scio-econmicos entre os pases e no interior deles, terminam contribuindo para o aumento de tenses capazes de degenerar em conflitos. Nessas condies, apesar de ter aumentado o nmero de pases democrticos e a aceitao bastante generalizada dos valores de convivncia que consagram, o desrespeito aos direitos humanos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais ainda persiste em todas as regies do mundo e a plena realizao do direito ao desenvolvimento permanece uma meta quase utpica. Em face dessa realidade, uma instituio como a ONU, conforme se infere do que expusemos anteriormente, tem a capacidade de dar rumo para a correo dos desequilbrios mais graves relativos paz, ao desenvolvimento e aos direitos humanos. H de se considerar, entretanto, que as Naes Unidas no configuram um estado supranacional e desempenham, apenas, como j observei no incio desta palestra, o papel de um tertius, que exerce a funo de uma instncia de interposio. As decises emanadas do rgo so fruto de negociaes entre os Estados-membros, nas quais a persuaso e a presso so os instrumentos bsicos. Por trs da persuaso e da presso existem motivaes kantianas nobres e ticas, e motivaes grocianas de cooperao interessada de natureza poltica, estratgica ou econmica. Os pesos relativos dos pases se espelham, no entanto, maneira do realismo hobbesiano-maquiavlico em todas as decises de relevncia adotadas pelas Naes Unidas. As decises das Naes Unidas refletem o que pensam os pases mais poderosos detentores do poder do veto no caso do Conselho de Segurana e, no caso da Assemblia-Geral, o que pensa a maioria dos pases membros, sendo que s tero alguma chance de prosperar de imediato aquelas decises que no encontrem a objeo da maior parte dos pases mais poderosos. Em sntese, na interao entre as mltiplas soberanias, a anarquia dos significados freqentemente equacionada com base no que os mais fortes pensam.

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H, verdade, muitas vezes espao para compromissos e acomodaes, nas quais, no campo dos direitos humanos, os Estados tm algum interesse, seja porque tm que prestar contas internamente caso dos pases democrticos seja para no se verem isolados internacionalmente. Com efeito, hoje, no mundo ps-Guerra Fria, a legitimidade dos Estados e das sociedades, o seu locus standi no plano internacional, a sua credibilidade e o seu acesso cooperao internacional, vem-se reforados com a promoo dos direitos humanos e a sua proteo democrtica. Por isso, democracia e direitos humanos, no plano interno, passaram a ser um ingrediente relevante de soft-power no plano internacional. Dessa forma, s tende a no haver compromisso na rea de direitos humanos se e quando estiverem em jogo interesses vitais dos Estados, ou que, pelo menos, sejam assim considerados por seus governos. De qualquer modo, as iniciativas da ONU capazes de repercutir em grau relevante e de maneira mais direta na ordem internacional devem contar com o respaldo dos pases poderosos. Na falta desse apoio, as iniciativas da ONU no tm condies de prosperar, ao menos, de modo mais imediato. Da a percepo popular de que a ONU ou um instrumento dos pases mais poderosos ou um organismo ineficaz, que produz quantidades de documentos que caem no vazio. Embora seja esta uma viso simplista, podemos afirmar que h algo de verdadeiro nela no sentido de que a ONU no melhor ou mais poderosa do que os Estados que a compem. Por outro ngulo, poderamos dizer que a ONU conservaria assim uma fisionomia hobbesiana temperada e contida por importantes ingredientes grocianos. Essas caractersticas da ao da ONU, no entanto, no retratam toda a verdade. No poderamos, com efeito, afirmar que a atuao da ONU leve em conta, no nvel do CSNU, unicamente os interesses das grandes potncias e que tenda, por conseguinte, preservao do status quo mundial em termos de distribuio do poder. Nem poderamos declarar que tudo o que a Assemblia-Geral produz sem gerar conseqncias imediatas seja intil. Na verdade, por fora de seu compromisso de respeitar a Carta das Naes Unidas, os Estados-membros, independentemente do que ocorre nos territrios sob sua jurisdio, so compelidos a legitimarem-se internacionalmente para conduzir-se, nas deliberaes do rgo, com referncia aos princpios ticos contidos no documento de So Francisco. Em conseqncia, os documentos negociados no mbito da ONU, mesmo se vazados em linguagem vaga, tm necessariamente contedo tico. As exigncias de legitimidade, portanto, fazem com que esses documentos tenham um teor que no pode deixar de refletir os princpios ticos contidos na Carta, com um potencial de influir, ainda que a prazo mais longo, na evoluo dos assuntos mundiais. Esse potencial ter maiores chances de realizar-se medida em que, no plano interno dos pases, se consolidem regimes democrticos.

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Mesmo no caso de regimes autoritrios, a viso onusiana das coisas acaba por se fazer conhecer, j que os Estados-membros no podem obstaculizar sistematicamente a divulgao dos textos da ONU e o clima axiolgico que refletem. De qualquer modo, h uma interao entre o processo internacional no mbito da ONU e o processo domstico, que termina gerando impulsos poderosos em direo da realizao de objetivos ticos. Alm disso, a prpria maneira multilateral como so tomadas as decises nas Naes Unidas em que o dilogo, a moderao e a razo influem consideravelmente favorecem o desenvolvimento de uma tica centrada na tolerncia e na razo. Por fim, no se poderia subestimar o fato de que por uma evoluo auspiciosa dos acontecimentos os pases mais poderosos na cena internacional - as democracias ocidentais e o Japo crescentemente incorporam em suas polticas externas as aspiraes de suas sociedades civis. Estas, cada vez mais, demonstram no tolerar polticas baseadas na raison dtat, nem tampouco a diplomacia secreta. As polticas externas das grandes democracias ocidentais so continuamente objeto do escrutnio das sociedades civis. A exigncia de transparncia leva a que as atuaes externas desses pases incorporem progressivamente a perspectiva dos governados, a perspectiva ex parte populi, de vocao universal. Na medida, pois, que esse controle dos governos pela sociedade civil inclusive atravs de sua participao direta e indireta nas deliberaes da ONU e a as ONGs tm papel relevante se fortalea nos pases mais poderosos e a maioria dos pases membros da ONU torne-se democrtica, estaremos atingindo, no plano internacional, especialmente no mbito da ONU nveis de convergncia e complementaridade entre a poltica e a tica, entre a fora e o direito que favorecem o ideal kantiano da razo abrangente da paz perptua e do direito hospitalidade universal. Assim sendo, podemos concluir dizendo: apesar de todas as deficincias que possa ter, a ONU, sem dvida, um fator essencial na promoo de ideais ticos, em geral, e dos direitos humanos, em particular. Essa capacidade da ONU deriva dos princpios consagrados em sua Carta, cuja origem o reconhecimento da legitimidade do patrimnio das idias ticas da humanidade. O triunfo definitivo dessas idias , no entanto, uma incgnita. A misso que temos, todos aqueles que crem nesses ideais, de lutar para que eles se realizem cada vez mais - pois todos os valores tm a dimenso da inexaurabilidade e para que as vias bloqueadas de que fala Bobbio - no contexto de sua metfora sobre o labirinto sejam definitivamente evitadas.
Celso Lafer chefe da misso do Brasil junto Relaes Exteriores do Brasil.
ONU

em Genebra e ex-ministro das

Palestra feita pelo autor no Colquio A Carta de So Francisco: 50 anos depois, organizado pela rea de Assuntos Internacionais do Instituto de Estudos Avanados na Sala do Conselho Universitrio da USP no dia 23 de junho de 1995.

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