La Democracia en América Latina, Hacia Una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos (Compendio Estadístico) .

la democracia
en Amrica Latina
Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos
compendio estadstico
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela.
Publicado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
Administrador
Mark Malloch Brown

Administrador Asociado
Zphirin Diabr
Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe
Coordinador del Programa Regional
Freddy Justiniano
Asesora de Gobernabilidad del Programa Regional
Elena Martnez
Representante Residente en Argentina
Myriam Mndez Montalvo
Carmelo Angulo Barturen

Director del Proyecto
Dante Caputo
ndice
I Introduccin
primera parte
9
17 31 93 115 143 179
Indicadores de desarrollo de la democracia

I ndice de democracia electoral I Democracia y ciudadana poltica: derechos polticos I Democracia y ciudadana civil: derechos civiles I Democracia y ciudadana social: derechos sociales I Factores socioeconmicos relacionados I Referencias a fuentes de indicadores
segunda parte
187
187
Estudio de opinin sobre la democracia

I Nota tcnica sobre el ndice de apoyo a la democracia (IAD) y otros indicadores I Bibliografa I ndice de apoyo a la democracia I Ciudadana poltica I Ciudadana civil I Ciudadana social I Cuestionario Latinobarmetro 2002
203 207 223 247 261 273
Introduccin
El Informe sobre la Democracia en Amrica Latina se propone realizar un anlisis pormenorizado sobre el estado de la democracia en la regin, identificar sus problemas principales y contribuir a promover el debate regional en torno de una agenda de reformas para el desarrollo de la democracia. A partir de la presentacin de los fundamentos tericos del Informe, se indag y analiz su correlato emprico. La descripcin que se presenta en este Compendio se realiz sobre la base de datos comparables para todos, o casi todos, los pases de la regin. La mayor parte de esta informacin es original y fue generada para el Informe. El volumen correspondiente al Compendio estadstico del Informe La democracia en Amrica Latina est organizado en dos partes: los indicadores de desarrollo de la democracia y el Estudio de opinin sobre la democracia. La primera parte, referida a los indicadores de desarrollo de la democracia, contiene una mirada al rgimen democrtico en sentido estricto (reglas, procedimientos e instituciones que determinan las formas de acceso a la cspide del Estado). Incluye un ndice de democracia electoral (IDE), y un
conjunto de indicadores de ciudadana poltica, ciudadana civil y ciudadana social. Los datos abarcan la regin de Amrica Latina y el Caribe de habla hispana, comprendidos los 18 pases a los que se refiere el Informe. Se han reunido medidas sobre aproximadamente doscientas variables, y series cronolgicas desde 1990, incluyendo la metodologa en cada caso. La segunda parte, referida al Estudio de opinin sobre la democracia, contiene la informacin resultante del anlisis de la visin de las latinoamericanas y los latinoamericanos sobre su democracia, a partir de la encuesta de opinin realizada por Latinobarmetro en el ao 2002. Esta encuesta comprendi 18.643 casos en 18 pases, e incluy una seccin de uso exclusivo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) el 30% de la encuesta de 28 preguntas y 62 variables. El ndice de apoyo ciudadano a la democracia (IAD), elaborado para el Informe, combina los indicadores de tamao, activismo poltico y distancia de las orientaciones hacia la democracia, y perfiles de intensidad ciudadana. A partir del estudio de los modos de participacin, se presenta tambin un ndice de participacin ciudadana.
Introduccin
primera parte

Esta parte contiene informacin sobre diversas dimensiones de la democracia los derechos polticos, civiles y sociales de la ciudadana y tambin sobre algunos factores socioeconmicos relacionados. Los datos abarcan los 18 pases comprendidos en el Informe sobre La democracia en Amrica Latina: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela. Se han reunido medidas sobre aproximadamente doscientas variables, y se han construido series cronolgicas desde 1990 de acuerdo con la disponibilidad de los datos. Algunos aspectos clave de la vida poltica son extremadamente difciles de medir y, aunque se realiz un esfuerzo concertado para hacerlo, no fue siempre posible generar datos de suficiente calidad. ste es un proceso continuo, en el que los avances de nuestro conocimiento dejan al descubierto brechas e incertidumbres, desafos a ser abordados en el futuro. A travs de la informacin presentada se ha procurado exponer cuestiones que han sido insuficientemente tratadas o no han tenido una sistematizacin actualizada. Se ha intentado presentar la informacin de manera clara y sencilla, con notas explicativas para facilitar la interpretacin de los datos. Esta primera parte fue elaborada por un equipo liderado por Gerardo L. Munck. Jeffrey Bosworth, David Altman y Daniel Zovatto (ejecutivo snior de IDEA Internacional para Amrica Latina) proporcionaron asistencia en la compilacin de datos. Jay Verkuilen colabor en la construccin del ndice de democracia electoral y en el anlisis estadstico. El diseo de los indicadores responde al marco terico del Informe, y fue guiado tambin por valiosos aportes recibidos en varias conferencias y encuentros. La metodologa global, incluyendo la construccin de los ndices, fue discutida en una conferencia celebrada en Nueva York, los das 15 y 16 de agosto de 2002, de la que resultaron valiosas sugerencias. Agradecemos especialmente la participacin de: Kenneth Bollen (Universidad de North Carolina), Michael Coppedge (Universidad de Notre Dame), Adam Przeworski (Universidad de Nueva York) y Michael Smithson (Universidad Nacional de Australia). Sugerencias tiles fueron tambin ofrecidas por otros participantes de la conferencia, incluyendo a Fernando Carrillo (Banco Interamericano de Desarrollo, BID), Enrique Ganuza (PNUD), Freddy Justiniano (PNUD), Fernando Medina (Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe, CEPAL), Mark Payne (BID), Arodys Robles Soro (PNUD) y Oscar Yunovsky (PNUD). El IDE fue el eje de un encuentro realizado en Nueva York el 21 de julio de 2003. Los participantes invitados que tuvieron la gentileza de compartir su experiencia profesional fueron: Horacio Boneo (Argentina), Hernando Gmez Buenda (Colombia), Juan Fernando Londoo (Organizacin de Estados Americanos, OEA, Unidad por la Promocin de la Democracia, Colombia), Simn Pachano (FLACSO, Ecuador), Elizabeth Spehar (OEA, Unidad por la Promocin de la Democracia, Canad), Mara Herminia Tavares (Universidad de San Pablo, Brasil), Juan Rial (Uruguay) y Jos Woldenberg (Instituto Federal Electoral, Mxico). Adems, muchas sugerencias tiles para fortalecer el ndice fueron proporcionadas por Horacio Boneo, Freddy Justiniano (PNUD) y Myriam Mndez-Montalvo (PNUD).
El proceso de compilacin de datos fue analizado tambin en encuentros realizados en Buenos Aires los das 18 y 19 de junio de 2002, y en Quito los das 16 y 18 de noviembre de 2002. Se recibieron mltiples comentarios y sugerencias de los representantes de PNUD, CEPAL, BID, IDEA Internacional y la Red Interamericana para la Democracia (RID). La construccin del IDE fue tambin discutida en una presentacin en el Instituto Kellogg de Estudios Internacionales, en la Universidad de Notre Dame, el 15 de octubre de 2002; en un taller en la Universidad de Bocconi en Miln, el 21 de marzo de 2003; en un panel en el Congreso Internacional de la Asociacin de Estudios Latinoamericanos (LASA), en Dallas, los das 27 a 29 de marzo de 2003; en la conferencia Diagnosing Democracy: Methods of Analysis, Findings and Remedies, celebrada en Santiago de Chile entre el 11 y el 13 de abril de 2003; y en un panel de la Convencin Anual de la American Political Science Association (APSA) en Filadelfia, los das 28 y 31 de agosto de 2003. En esos encuentros se recibieron valiosas opiniones de varios participantes, incluyendo a: Alberto Alessina, Tim Besley, Michael Bratton, Rossana Castiglioni, Robert Fishman, Axel Hadenius, Staffan Lindberg, Scott Mainwaring, Manuel Marfn, Andrs Meja-Acosta, Pamela Paxton, Torsten Persson, Jaime Ros, Guido Tabellini, Eugenio Tironi y Laurence Whitehead. En el proceso de preparacin de los indicadores se recibieron muchos aportes. Jorge Vargas Cullell facilit sugerencias valiosas en diversos temas durante todo el proceso de preparacin. Augusto Ramrez Ocampo proporcion opiniones detalladas en la primera etapa del proceso de compilacin de datos. Varios especialistas fueron muy generosos al compartir sus datos inditos; as Layne Mosley y Saika Uno proporcionaron datos sobre estndares laborales; Mark Payne (BID) comparti informacin sobre poderes presidenciales. Los datos en preparacin para el segundo Informe sobre el Estado de la Regin en Desarrollo Humano Sostenible de Centroamrica, dirigido por Arodys Robles Soro, fueron proporcionados por Jorge Vargas Cullell. Adems, Karin Karlekar (Freedom House), Laurent Labri-
que (Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres) y Wacuka Mungai (Comit de Proteccin a Periodistas) prestaron apoyo para el acceso a los datos. El equipo PRODDAL en Buenos Aires elabor la informacin referida a metas fiscales nacionales, y se agradece especialmente la colaboracin de Manuel Marfn y su equipo en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile. Mltiples preguntas sobre temas relacionados a los marcos legales y constitucionales fueron gentilmente respondidas por Alexandra Andrade (FLACSO, Ecuador), Gustavo Araujo (asesor jurdico, Tribunal Supremo Electoral, Ecuador), Gonzalo Brenes (ex presidente, Tribunal Supremo Electoral, Costa Rica), Julio Burdman (director, Observatorio Electoral Latinoamericano), Gilberto Cruz (asesor, Junta Central Electoral, Repblica Dominicana), Rafael Dendia (presidente, Tribunal Superior de Justicia Electoral, Paraguay), Sharon Dumonier (asesora jurdica, Tribunal Electoral de Panam), Mara M. Forero (ex funcionaria, Consejo Nacional Electoral, Colombia), Juan I. Garca (director, Servicio Electoral de Chile), Hernn Goncalves (asesor jurdico, Cmara Nacional Electoral de Argentina), Rodolfo Gonzlez (ministro, Corte Electoral de Uruguay), Ivn Gradowski (director general, Secretara del Tribunal Regional Electoral de Paran, Brasil), Jorge Lazarte (ex vocal, Corte Nacional Electoral, Bolivia), Gabriel Medrano (ex magistrado, Tribunal Supremo Electoral, Guatemala), Jacqueline Mosquera (ex funcionaria, Consejo Supremo Electoral de Venezuela), Fernando Neves (ministro, Tribunal Superior Electoral, Brasil), Adn Palacios (ex magistrado, Tribunal Nacional de Elecciones, Honduras), Carmen Panizzo (asesora jurdica, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Per), Hugo Picado (asesor jurdico, Tribunal Supremo Electoral, Costa Rica), Flix Ulloa (ex magistrado, Tribunal Supremo Electoral, El Salvador), Carlos Vargas (asesor jurdico, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, Mxico), Bruno Wilhelm Speck (politlogo, Brasil) y Rosa Marina Zelaya (ex presidenta, Consejo Supremo Electoral, Nicaragua). La participacin de Ileana Aguilar fue particularmen-
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La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico
te valiosa en la coordinacin de la bsqueda de informacin relacionada con estos temas. Finalmente, se recibieron aportes tiles y respuestas a una serie de preguntas especficas de Ral Alconada Semp, Rossana Castiglioni, Michael Coppedge, Claudia Dangond Gibsone, Louis Desipio, Rut Diamint, Brian Gaines, Enrique Ganuza, Charles Kenney, Luis Enrique Lpez Hurtado, Brian Loveman, Sebastin Mazzuca, Juan Mndez, Myriam MndezMontalvo, Gabriela Novaro, Simn Pachano, Anbal Prez-Lin, Juan Rial, Druscilla Scribner, Kelly Scott, Catalina Smulovitz, Richard Snyder, Donna Lee Van Cott y Silvio Waisbord.
ms concretos que sirven de punto de partida para la medicin. En la conceptualizacin utilizada se distingui entre los derechos de los ciudadanos respecto de la constitucin del gobierno y, ms precisamente, el rgimen poltico democrtico; los derechos de los ciudadanos con respecto al ejercicio del gobierno; y los derechos civiles y sociales (ver cuadro 1). Medicin En la eleccin de los indicadores, y de las escalas y unidades de medicin, se puso nfasis en la validez de los datos, es decir, si realmente medan lo que se deseaba medir. Asimismo, se analiz la confiabilidad de las medidas en cuanto a que el mismo proceso de recoleccin de datos produzca siempre los mismos datos. A su vez, se prest particular atencin a la replicabilidad de las mediciones, es decir, a la capacidad de los analistas independientes de reproducir el proceso a travs del cual se generan datos. Ello implica que las reglas y los procedimientos de codificacin sean pblicas y que las medidas se basen en datos observables, de modo de asegurar la transparencia y facilitar la interpretacin de los datos. Ms all de estas consideraciones metodolgicas, se tuvieron en cuenta varias consideraciones prcticas. En cuanto al alcance espacial y temporal, se procur presentar datos comparables para los 18 pases latinoamericanos, en series que, en lo posible, se inicien en 1990, e incluyan datos recientes. Se trat de evitar la duplicacin de esfuerzos, y para ello se realiz una revisin integral y evaluacin de los datos disponibles. Cuando se hallaron datos que satisfacan las normas metodolgicas arriba mencionadas, y los requisitos de alcance espacial y temporal, se utilizaron esos datos. Cuando no se hall un conjunto de datos significativos o cuando stos no cumplan con los criterios sealados, se generaron datos nuevos. Agregacin Finalmente, se agregaron varias mediciones para construir medidas compuestas o ndices. En la construccin de un ndice hay dos aspectos metodolgicos clave: la se-
La metodologa para la elaboracin de indicadores

Para recolectar los datos presentados se siguieron los siguientes pasos: conceptualizacin, medicin y agregacin, los que se presentan a continuacin (para ms detalles, ver Munck, 2004). Conceptualizacin El punto de partida de la generacin de datos fue la sistematizacin de los conceptos utilizados en el marco terico del Informe, elaborado principalmente por Guillermo ODonnell (2002), y la bibliografa ms amplia sobre teora democrtica y del desarrollo. Desde el punto de vista metodolgico, la conceptualizacin implica la identificacin de los atributos conceptuales y su organizacin lgica conforme a un rbol conceptual. Este paso es decisivo para la etapa subsiguiente de medicin. 1. A travs de la identificacin de los atributos conceptuales se especifica su significado terico, de modo que los datos generados son significativos e interpretables en trminos tericos. Tambin se adelanta una definicin operativa, que es una gua para la seleccin de indicadores. 2. A travs de la organizacin lgica de los atributos se explicita la relacin entre ellos, lo que permite establecer la forma de las medidas agregadas o compuestas, es decir, los ndices; y los elementos conceptuales
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cuadro 1
Atributos
Derechos polticos con respecto a la constitucin del gobierno
Componentes
Participacin electoral Competencia electoral Representacin electoral
Subcomponentes
Derecho al voto Obligaciones de los votantes Derecho a una competencia libre y justa Democracia interna de los partidos Reglamento electoral El sistema de partidos polticos Derecho a un voto de igual valor
Derechos polticos con respecto al ejercicio del gobierno
Poderes clsicos constitucionales Organismos especializados de control Mecanismos de democracia directa Igualdad y proteccin frente a la discriminacin Derecho a la vida, a la integridad fsica y a la seguridad Derecho a la justicia Derecho a la libertad de prensa y de informacin Integracin social Pobreza e indigencia Desigualdad Trabajo Salud Educacin
Derechos civiles
Derechos sociales
Necesidades bsicas
leccin del nivel de agregacin y la regla de agregacin. En cuanto al primer aspecto, se consider la posibilidad de reducir diversas mediciones a una medida nica; esta decisin gira en torno de la relacin que la teora les asigna a los conceptos a ser agregados y su dimensionalidad subyacente, lo que se determina empricamente. En cuanto al segundo aspecto, es necesario establecer la regla de agregacin, lo que requiere una teora que especifique el vnculo o la relacin entre los componentes que conforman el ndice. Se dio adems especial importancia a la calidad de los datos de los componentes del ndice y la disponibilidad de datos recientes. En esta parte se incluyen varios ndices, como los ya conocidos sobre cantidad efectiva de partidos, volatilidad electoral, mala distribucin de bancas y desproporcin electoral. Tambin se presenta un nuevo ndice de democracia electoral (IDE), cuya metodologa se refleja en la nota tcnica respectiva. El IDE no es una medida compuesta que agrega todas las mediciones de los
derechos ciudadanos presentados en esta parte, sino que incluye un subconjunto de las medidas relacionadas con el rgimen poltico democrtico, es decir, con aquellos derechos ciudadanos que tienen que ver con la eleccin del gobierno: sufragio, elecciones limpias, elecciones libres y cargos pblicos electivos. La construccin de un solo ndice que resuma todos los derechos ciudadanos no parece aconsejable tanto desde el punto de vista terico como metodolgico. En el mejor de los casos, quizs tenga sentido construir, junto con el ndice de democracia electoral, tres ndices nuevos: un ndice sobre rendicin de cuentas de los funcionarios de gobierno, un ndice sobre derechos civiles y un ndice sobre derechos sociales. Antes de avanzar en su construccin, se debera avanzar en la teora respecto de la relacin entre los componentes de cada uno de esos ndices y asegurar, a su vez, la calidad de los datos sobre los potenciales componentes.
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Limitaciones de los datos

Es importante destacar las limitaciones del alcance de los datos que se presentan en esta parte: I No ofrecen un sistema de calificacin de los gobiernos latinoamericanos. Los indicadores intentan iluminar el escenario ms amplio en el que se desempean los funcionarios electos y otros actores, y por ello no deben interpretarse como calificaciones a las autoridades electas. Tampoco se trata de comparar a los diferentes pases entre s. I No construyen un solo ndice o rnking de pases. El marco terico propone, como tesis fundamental, que la democracia incluye el rgimen poltico, pero no se agota en l. Teniendo en cuenta este punto de partida, los indicadores miden varios aspectos o dimensiones de la democracia, a travs de diversos derechos polticos, civiles y sociales. Esta realidad compleja no puede resumirse adecuadamente en un solo ndice. Adems, dado que los indicadores siempre captan la realidad con un grado de incertidumbre, no se brindan clasificaciones precisas donde se presupone la no-existencia de errores. Por razones metodolgicas bsicas, no se ofrece un ndice nico ni una clasificacin de pases. I Presentan mediciones parciales de una realidad compleja. Para captar esa complejidad se reunieron diferentes indicadores, algunos enfocados sobre procesos, otros sobre polticas y otros sobre resultados. Aunque en su conjunto pueden pintar un panorama detallado, ofrecen una visin parcial de la realidad y no agotan el significado de los conceptos medidos. Adems, en ms de un caso se dispone de informacin que cubre slo una coyuntura y no un perodo largo sobre el cual se puedan indicar tendencias. Ciertos aspectos, algunos bastante esenciales para captar la singularidad de cada pas, son extremadamente difciles de incorporar a travs de mediciones cuantitativas y se comprenden mejor con un enfoque cualitativo.
Refieren al momento en que fue realizada la medicin y no deben ser considerados una calificacin de la situacin actual. Dado el lapso normal que se produce entre el momento de la medicin y su posterior anlisis y publicacin, debe tomarse en cuenta este hiato temporal al momento de interpretar los datos. Este fenmeno adquiere particular relevancia cuando se producen mediciones nicas o iniciales, y disminuye su relevancia cuando se cuenta con series histricas o mediciones reiteradas a lo largo de perodos prolongados. I Los nuevos ndices que se presentan en este Informe implican una primera aproximacin cuali-cuantitativa a fenmenos sociales y polticos complejos. Los datos seleccionados que componen los diversos indicadores responden al proceso de construccin del ndice. Un cambio en los componentes que constituyen el ndice podra modificar el valor del mismo. Los valores asignados a las variables que componen los ndices se fundamentan en un proceso de codificacin realizada por analistas. A pesar del cuidado puesto para asignar valores similares a situaciones similares, existe un margen de variabilidad, vinculado con la apreciacin que cada analista hace de la realidad en cuestin. En consecuencia, cuando se leen los resultados hay que tener en cuenta este complejo proceso de construccin.
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El estado de los datos sobre asuntos polticos y socioeconmicos

Los gobiernos han demostrado un inters constante en recolectar datos estadsticos. La generacin de datos estadsticos sobre una amplia gama de temas econmicos, militares y sociales coincidi con la consolidacin de las estructuras administrativas de los gobiernos y, por tanto, no es casual que las estadsticas signifiquen literalmente la ciencia del Estado. A lo largo de los aos, los datos estadsticos producidos por los gobiernos aumentaron en forma permanente, a medida que ms Estados desarrollaron sus capacidades para generarlos y que se recolectaron datos sobre un nmero creciente de temas. Como resultado de los esfuerzos de organismos intergubernamentales, como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y las Naciones Unidas y sus programas y agencias (PNUD, UNESCO, OMS, OIT), pudieron reunirse los datos obtenidos por los gobiernos en todo el mundo y utilizarse para construir bases de datos trasnacionales. Ejemplos importantes de ello son los indicadores de desarrollo mundial del Banco Mundial y los indicadores publicados por el PNUD en el Informe de Desarrollo Humano, que resultan de la culminacin de esfuerzos colectivos en todo el mundo y de un proceso largo por el cual se han ensayado, mejorado y ajustado los procedimientos para la recoleccin de datos. Conjuntamente, dos nuevas tendencias han tomado impulso en los ltimos aos. Una ha sido el esfuerzo por lograr consenso en torno de un conjunto de indicadores para medir conceptos clave aceptados ampliamente por la comunidad internacional. Entre las iniciativas en curso se incluye la propuesta del Grupo de Desarrollo de las Naciones Unidas sobre indicadores para el Diagnstico Nacional Comn (CCA); el trabajo de la Divisin de Estadsticas de las Naciones Unidas sobre armonizacin de indicadores (ONU, Consejo Econmico y Social, 2000, 2001a, 2001b); el trabajo del Comit de Asistencia para el Desarrollo (CAD), de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE) (OCDE CAD, 1996, 2000a) y la propuesta del presidente del Banco Mundial para un Marco Integral de Desarrollo (CDF) (Wolfensohn, 1999). A partir de estos esfuerzos ha surgido un notable nivel de consenso, en relacin con indicadores de gnero (CEPAL, 1999a; ONU, ECE Divisin de Estadstica, 2001: Anexos) y de desarrollo (ONU, Comisin de Desarrollo Sustentable, 1996, 2001; ONU, 1999: Anexo A; OCDE CAD, 2000b; ONU, Consejo Econmico y Social, 2001: Anexo). Una segunda tendencia se relaciona con datos de ndole explcitamente poltica. Desde que los gobiernos comenzaron a reunir datos estadsticos, la produccin de datos sobre poltica, en particular de datos comparativos, qued rezagada en relacin con los asuntos socioeconmicos. Este desfase contina y hoy existen considerablemente menos datos disponibles sobre temas relacionados con derechos civiles y polticos que sobre otra amplia gama de temas econmicos, de desarrollo, de gnero y demogrficos. Sin embargo, en los ltimos aos se han dado importantes pasos para remediar esta deficiencia. Se ha realizado una importante tarea en la formulacin explcita de los conceptos a ser medidos y sus indicadores, a travs de conferencias y grupos de trabajo (ONU, 2000), y de manuales y publicaciones sobre temas como gobernabilidad democrtica (USAID, 1998), evaluaciones sobre la democracia (USAID, 2000; Beetham et al., 2001) y gnero (OCDE CAD, 1998). Tambin se han debatido estos temas en informes, como el Informe de Desarrollo Humano del PNUD, ediciones de los aos 2000 y 2002 (vase tambin Malik, 2002) y la Auditora de los Ciudadanos sobre la Calidad de la Democracia en Costa Rica (Proyecto Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible 2001; vase tambin Proyecto Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible 2002a: captulo 5). Finalmente, estas metan han sido promovidas a travs de debates acadmicos sobre la conceptualizacin y la medicin del desarrollo humano (Fukuda-Parr y Kumar, 2002), de derechos humanos (Nanda, Scarritt y Shepherd, 1981; Jabine y Claude, 1992; Cingranelli, 1998) y de la democracia (Collier y Levitsky, 1997; Munck y Verkuilen, 2002). La produccin de datos estadsticos registr un progreso considerable. Hoy existen bases de datos de alcance global sobre temas como concurrencia de votantes a las urnas (IDEA International, 2002), cantidad de mujeres en el Congreso (UIP, 2002) y libertad de prensa (Freedom House, 2002). Muchas fuentes de datos, basadas principalmente en encuestas, ofrecen medidas de la corrupcin (Hodess et al., 2001). Junto con numerosos ndices sobre democracia construidos por acadmicos y organizaciones no gubernamentales (Munck y
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Verkuilen, 2002), la investigacin de organismos como el Banco Mundial ha generado datos sobre instituciones polticas (Beck et al., 2001) y gobernabilidad (Kaufmann et al., 2002; Banco Mundial, 2002b). Sin embargo, tal como se ha mencionado, no hay que sobredimensionar los progresos en materia de indicadores polticos. Como expresa un documento de la Comisin de Estadsticas del Consejo Econmico y Social de la ONU, para temas como los derechos humanos y la buena gobernabilidad no existen indicadores establecidos (ONU, Consejo Econmico y Social, 2001b: 12; vase tambin ONU, Consejo Econmico y Social, 2001c: 9, y PNUD 2002a: 22). La cantidad de datos que se renen habitualmente sobre temas polticos es relativamente ms re-
ducida, y esta brecha es muy significativa. Tales indicadores forman parte de la iniciativa lanzada por el secretario general de las Naciones Unidas en 1997, con vistas a una reforma de todo el sistema para la integracin de los derechos humanos en el desarrollo y de otras actividades de las Naciones Unidas (ONU, 1997; vase tambin PNUD, 1998). Si bien los trabajos recientes ofrecen una base slida sobre la cual construir, la necesidad de generar datos estadsticos sobre derechos polticos, civiles y sociales es una prioridad importante para los ciudadanos de todo el mundo y para la comunidad internacional.
Referencias sobre las tablas
Notas Las notas presentadas al pie de las tablas se utilizan bsicamente para aclarar los conceptos que se estn midiendo y facilitar la interpretacin de los datos. Las notas consisten en descripciones breves de palabras clave, reglas de codificacin y frmulas utilizadas en el clculo de los ndices. Smbolos y referencias Dos smbolos que se utilizan con frecuencia en las tablas son .. y -. Los dos puntos (..) indican datos no disponibles. El guin (-) indica no aplicable. Varias tablas presentan un resumen de los datos de los 18 pases abarcados, a travs de promedios regionales, y datos de comparacin con pases de Europa Occidental. Las cifras regionales para Amrica Latina incluyen los siguientes pases, salvo que se especifique lo contrario: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repbli-
ca Dominicana, Uruguay y Venezuela. Las cifras regionales para Europa Occidental incluyen los siguientes pases, salvo que se especifique lo contrario: Alemania, Austria, Blgica, Dinamarca, Espaa, Finlandia, Francia, Grecia, Islandia, Irlanda, Italia, los Pases Bajos, Luxemburgo, Noruega, Portugal, el Reino Unido, Suecia y Suiza. Fuentes Cada tabla incluye un listado de las fuentes consultadas. Se ha realizado un esfuerzo para documentar de la mejor manera posible la informacin utilizada en las tablas. Las referencias completas sobre las fuentes consultadas se encuentra al final de esta parte. Las fuentes citadas ofrecen datos que a menudo son controvertidos o incompletos y, por ello, los datos presentados en las tablas no siempre se corresponden con los de las fuentes citadas. En general, los datos dependen de la opinin del equipo que prepar esta parte y seleccion la informacin que juzg ms apropiada, a la luz de una comparacin cuidadosa entre las fuentes y, en muchos casos, de consultas con expertos.
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ndice de democracia electoral
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ndice de democracia electoral (IDE), 1960, 1977, 1985, 1990-2002 Sufragio, 1960, 1977, 1985, 1990-2002 Elecciones limpias, 1960, 1977, 1985, 1990-2002 Elecciones libres, 1960, 1977, 1985, 1990-2002 Cargos pblicos electos, 1960, 1977, 1985, 1990-2002
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I ide
ndice de democracia electoral (ide), 1960, 1977, 1985, 1990-2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina
tabla 1
Promedio 1960 1977 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990-2002 0,25 0,00 1,00 1,00 0,00 0,75 0,69 0,26 0,39 0,75 0,00 0,00 0,75 0,83 1,00 1,00 1,00 1,00 0,75 0,00 1,00 0,00 0,69 0,56 0,56 0,56 0,00 1,00 0,00 0,92 0,56 0,56 0,75 0,06 0,06 0,75 0,75 0,00 0,54 0,03 0,06 0,06 0,19 0,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,75 0,75 0,56 0,56 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,56 0,56 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,58 0,75 0,75 1,00 1,00 1,00 0,75 0,56 1,00 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,38 0,92 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,99 1,00 1,00 0,75 0,57 1,00 0,93 0,91 0,65 1,00 0,80 0,99 1,00 0,81 0,78
0,75 0,75 0,75 0,56 0,56 0,56 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,56 0,75 0,75 0,56 0,56 0,56 1,00 1,00 1,00 0,42 0,42 0,50 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,75 0,75 1,00 1,00 1,00 0,75 0,50
0,75 0,75 0,75 0,75 0,75 0,56 0,56 0,56 0,56 0,56 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,83 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 0,42 0,56 0,56 0,56 0,56 1,00 1,00 0,50 0,50 1,00 1,00 1,00 1,00 0,75 0,75 0,75 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 0,75 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 0,75 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 0,75 0,75
0,75 0,75 0,56 0,69 1,00 1,00 0,75 0,75 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,92 0,92 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00
0,08 1,00 1,00 0,58
0,08 0,00 1,00 0,28
1,00 0,75 1,00 0,69
0,83 1,00 1,00 0,86
0,83 0,83 1,00 1,00 1,00 1,00 0,87 0,84
0,83 1,00 1,00 0,85
0,50 0,50 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,85 0,88 0,91
1,00 1,00 1,00 0,90
1,00 1,00 1,00 0,92
1,00 1,00 1,00 0,90
1,00 1,00 1,00 0,91
1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,94 0,93
0,87 1,00 0,97 0,89
Nota: El IDE es una escala de 0,00 a 1,00, en la cual 0,00 indica un rgimen no democrtico y cualquier nmero mayor a 0,00 un grado de democracia, siendo los puntajes ms altos indicativos de un mayor grado de democracia. La frmula para calcular el IDE es: ndice de democracia electoral = sufragio x elecciones limpias x elecciones libres x cargos pblicos electos.
19
I componentes del ide i

sufragio, 1960, 1977, 1985, 1990-2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per 1960 4 4 3 3 4 4 3 0 4 4 4 4 4 2 3 1977 1985 0 0 3 0 4 4 0 4 4 0 4 4 0 4 0 4 4 3 0 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 Eleccin previa 1989 1989 1989 1989 1986 1986 1988 1989 1985 1989 1988 1984 1989 1989 1985 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
tabla 2
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
4 4 4
Repblica Dominicana 4 Uruguay 4 Venezuela 4
4 0 4
4 4 4
1986 1989 1988
4 4 4
4 4
4 4
4 4 4
4 4
Notas: El componente Sufragio del IDE indica si se les permite a todos los adultos de un pas votar en elecciones. Esta medida no incluye, ms all de la celebracin de las elecciones, los procedimientos que pueden entorpecer el uso efectivo del derecho a voto, tales como el acceso a los lugares de votacin. Este componente se codifica de acuerdo con la siguiente escala: 0 = no se celebran elecciones para instalar al gobierno; 1 = slo algunos hombres tienen derecho al voto (existen restricciones relativas a la propiedad, el gnero y el nivel de alfabetizacin); 2 = la mayora de los hombres disfrutan del derecho al voto (existen restricciones relativas al gnero y el nivel de alfabetizacin); 3 = la mayora de los hombres y de mujeres gozan del derecho al voto (existen restricciones relativas al nivel de alfabetizacin); 4 = el derecho al voto es reconocido universalmente (sin embargo, aun en pases con sufragio universal pueden existir algunas restricciones, que afectan a grupos como los militares, la polica, el clero, los residentes extranjeros y los ciudadanos que viven en el exterior). En el clculo del IDE, los puntajes que se asignan al componente del sufragio se trasladan hasta que se celebre una eleccin o una nueva eleccin. Debido a que los puntajes se determinan por el modo en que se constituyen los gobiernos, los puntajes para 1960, 1977 y 1985 pueden no corresponderse con ningn evento real de esos aos. Los puntajes inmediatamente anteriores a 1990 se ofrecen para dar cuenta explcitamente de los puntajes a comienzos de la dcada de 1990. Fuentes: Hartlyn y Valenzuela (1994); Sokoloff (2002); y Paxton, Bollen, Lee y Kim (2003: 118-22); y consultas con expertos.
20
I componentes del ide ii

elecciones limpias, 1960, 1977, 1985, 1990-2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per 1960 2 2 2 2 2 2 2 1 2 1 1 2 1 2 1977 1985 22 2 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 1 1 2 1 2 0+* 1 2 Eleccin previa 1989 1989 1989 1989 1986 1986 1988 1989 1985 2 2 2 2 2 2 2 1 1
tabla 3
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2 2 2 1 2 1 1 2 2 2 1 2 22 2 1 2 2 1 2 0* 2 2 2 2 2 2 1 2 2 1 2 2 2 2 2 2 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 22 2 2 2 2 2
1989 2 1988 0+** 1984 2 1989 1989 1985 2 2 2
2 2 2
Repblica Dominicana 2 Uruguay 2 Venezuela 2
2 2
2 2 2
1986 1989 1988
2 2 2
1-* 2
0* 2
2 2 2
2 2
Notas: El componente de Elecciones Limpias del IDE se refiere a si el proceso electoral se desarrolla sin irregularidades que limiten a los votantes para expresar autnoma y fielmente sus preferencias por algn candidato. No incluye cuestiones relacionadas con la competitividad del proceso electoral ni tampoco si se permite o no al ganador de las elecciones asumir su cargo pblico, ni si todos los cargos pblicos son electivos. Este componente se codifica de acuerdo con la siguiente escala: 0 = graves irregularidades en el proceso electoral que tienen un efecto determinante sobre los resultados de las elecciones (por ejemplo, alteran el resultado de una eleccin presidencial y/o del balance de poder dentro del parlamento); 1 = irregularidades significativas en el proceso electoral (por ejemplo, intimidacin de los votantes, violencia contra los votantes, fraude electoral); 2 = falta de irregularidades significativas en el proceso electoral (por ejemplo, elecciones que pueden incluir irregularidades tcnicas pero que carecen de un sesgo sistemtico de peso significativo). Si un gobierno no es electo, este componente no es aplicable, lo cual se indica por medio de un guin (-). Signos de ms y menos, a los que se les da un valor de 0,33, se utilizan para indicar situaciones intermedias. Cuando en un ao hay elecciones tanto para el Poder Ejecutivo como el Parlamento y las irregularidades se aplican slo a las elecciones para el Ejecutivo, se indica esta situacin con un asterisco (*). En esos casos, el valor para las elecciones parlamentarias es un 2. Se usan dos asteriscos (**) para indicar que el valor para las elecciones parlamentarias es un 1. Para calcular el IDE, los puntajes asignados al componente elecciones limpias son extendidos en el tiempo hasta tanto haya una eleccin o una nueva eleccin; cuando el puntaje asignado para las elecciones para Presidente y el Parlamento son diferentes, se calcula el promedio de estas dos. Para los fines del IDE, los gobiernos no electos reciben un puntaje de cero. Dado que los puntajes son determinados por la manera en que se constituye un gobierno, los puntajes para los aos 1960, 1977 y 1985 pueden no corresponder a un evento en esos aos. Para explicitar los puntajes que cada pas recibe al entrar al ao 1990, se presentan los puntajes para las elecciones inmediatamente previas a este ao. Fuentes: Cerdas-Cruz, Rial y Zovatto (1992); Rial y Zovatto (1998); Middlebrook (1998); Montgomery (1999); Pastor (1999); Hartlyn, McCoy y Mustillo (2003); informes de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la Unin Europea (UE), el Centro Carter y el Instituto Democrtico Nacional (NDI); varios artculos en el Journal of Democracy; y consultas con expertos.
21
I componentes del ide iii

elecciones libres, 1960, 1977, 1985, 1990-2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per 1960 1 4 44 3 4 4 3 4 3 0+ 3 0+ 1 1977 1985 3 3+ 4 43 3 0+ 0+ 4 4 44 4 4 3 3 44 3 4 0+ 4 Eleccin previa 1989 1989 1989 1989 1986 1986 1988 1989 1985 1989 1988 1984 1989 1989 1985 4 4 4 4 4 4 4 3 3 4 4 3 4 3 4
tabla 4
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 4 4 4 3 4 3 3 4 4 3 3 4 4 4 4 4 4 3 4 4 3 4 4 4 4 4 4 3 4 4 3 4 4 4 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4
4 4 4-
Repblica Dominicana 0+ Uruguay 4 Venezuela 4
0+ 4
4 3 4
1986 1989 1988
4 4 4
4 4
4 4
4 4 4
4 4
Nota: El componente de Elecciones Libres del IDE se refiere a si se le ofrece al electorado una variedad de opciones que no est limitada ni por restricciones legales ni por la fuerza. Esta medida no incluye factores que pueden afectar la capacidad de los partidos y candidatos para competir en igualdad de condiciones, tales como financiamiento pblico, acceso a los medios de comunicacin y uso de los recursos pblicos. Este componente se codifica de acuerdo con la siguiente escala: 0 = sistema de partido nico; 1 = proscripcin a un partido importante; 2 = proscripcin a un partido menor; 3 = restricciones de naturaleza legal o prctica que afectan significativamente la capacidad de candidatos potenciales para presentarse a elecciones y/o la formacin de partidos polticos (por ejemplo, asesinatos sistemticos e intimidacin a candidatos, proscripcin de candidatos populares, restricciones de naturaleza legal o prctica que impiden la formacin de partidos o que llevan a ciertos partidos a boicotear las elecciones); 4 = condiciones esencialmente irrestrictas para la postulacin de candidatos y la formacin de partidos. Este componente no se aplica si el gobierno no es fruto de una eleccin, lo que se indica con un guin (-). Para registrar valores inciertos, se utilizan signos ms y menos, a los que se les da un valor de 0,33. En el clculo del IDE, los puntajes que se asignan al componente de las elecciones libres se trasladan hasta que se celebre una eleccin o una nueva eleccin. A los efectos del IDE, los gobiernos que no han surgido de una eleccin son codificados con un valor de 0. Debido a que los puntajes se determinan por el modo en que se constituyen los gobiernos, los puntajes para 1960, 1977 y 1985 pueden no corresponderse con ningn evento real de esos aos. Los puntajes inmediatamente anteriores a 1990 se ofrecen para dar cuenta explcitamente de los puntajes a comienzos de la dcada de 1990. Fuentes: Cerdas-Cruz, Rial y Zovatto (1992); Rial y Zovatto (1998); Middlebrook (1998); Montgomery (1999); Pastor (1999); varios artculos del Journal of Democracy; y consultas con expertos.
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I componentes del ide iv

cargos pblicos electos, 1960, 1977, 1985, 1990-2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 1960 4 4 4 4 4 4 4 0 4 4 4 4 4 4 4 1977 0 0 2 0 4 4 0 4 4 0 4 4 0 4 0 1985 4 3 2+ 0 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1990 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1991 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1992 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 2 1993 4 4 4 3 4 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 1994 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1995 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1996 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1997 4 4 4 3 4 4 3+ 4 4 4 4 4 4 4 4 1998 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1999 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 2+ 4 2000 4 4 4 3 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 2001 44 4 3 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4
tabla 5
2002 4 4 4 3 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4
4 4 4
4 0 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 4
4 4 3-
Notas: El componente de Cargos Pblicos Electos del IDE se refiere a si las elecciones son el medio de acceso a los cargos gubernamentales, es decir, si los principales cargos polticos de un pas (esto es, el Ejecutivo nacional y la Legislatura) son ocupados por medio de elecciones, y si quienes ganan las elecciones pueden asumir sus cargos y permanecer en ellos durante todo el perodo. Este componente se codifica de acuerdo con la siguiente escala: 0 = no se ocupa ninguno de los cargos pblicos principales por medio de elecciones, o bien quienes ocupan todos los cargos polticos principales son removidos por la fuerza por gobernantes inconstitucionales; 1= slo algunos de los cargos pblicos principales son ocupados por ganadores de elecciones, o la mayora de los ocupantes de cargos pblicos son removidos de sus cargos por la fuerza y reemplazados por gobernantes inconstitucionales; 2 = el presidente o el parlamento no son electos o son removidos por la fuerza de su cargo y reemplazados por gobernantes inconstitucionales; 3 = el presidente o el parlamento son elegidos, pero el presidente es removido del cargo y/o reemplazado por medios semi-constitucionales, o bien un nmero significativo de parlamentarios no son electos o son removidos por la fuerza de sus cargos; 4 = todos los cargos polticos principales se completan a travs de elecciones y ninguno de los ocupantes de estos cargos polticos principales es removido de su cargo a menos que su remocin y reemplazo estn basados en fundamentos constitucionales estrictos. Se utilizan signos ms y menos, con un valor de 0,33, para registrar valores inciertos. En el clculo del IDE, los puntajes que se asignan al componente de los cargos pblicos electivos se trasladan hasta que la restriccin respectiva se elimine. Pero los puntajes asignados al componente de cargos pblicos electivos depende tanto de la naturaleza del proceso electoral como del destino del gobierno entre elecciones. Por lo tanto, los puntajes no son simplemente trasladados de eleccin en eleccin, sino que son codificados para cada ao. Fuentes: Domnguez y Lowenthal (1996); Domnguez (1998); Diamond, Hartlyn, Linz y Lipset (1999); Walker y Armony (2000); Pion-Berlin (2001); Prez-Lin (2001, 2003); y consultas con expertos.
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Nota tcnica sobre el ndice de democracia electoral (IDE)

Esta nota describe los pasos dados y las pruebas estadsticas realizadas para la construccin del ndice de democracia electoral (IDE), una medida compuesta sobre los derechos polticos relacionados con la eleccin de los gobiernos. Se presentan adems aclaraciones sobre su interpretacin y utilizacin. Construccin del IDE La eleccin de los componentes El primer paso para la construccin del IDE, y probablemente el ms importante, consisti en la eleccin de sus cuatro componentes: sufragio, elecciones limpias, elecciones libres y cargos pblicos electos. Ellos fueron seleccionados teniendo en cuenta los elementos centrales tradicionalmente invocados por los tericos sobre la democracia para la definicin de un rgimen democrtico, y abarcan una serie de temas que en general han sido considerados centrales, incluso necesarios, para cualquier evaluacin sobre el carcter democrtico de un rgimen poltico (figura 1). En segundo lugar, estos elementos se refieren a derechos de la ciudadana, cuya vi-
gencia es responsabilidad del Estado, y que pueden ser interpretados claramente en trminos de la teora de la democracia vigente. De este modo, se evitan problemas asociados con elementos tales como la concurrencia de los votantes a las urnas o la desproporcionalidad electoral, que reflejan tanto las acciones estatales como las de los ciudadanos. Ello permite garantizar que el ndice pueda ser interpretado claramente como una medida del grado en que el Estado garantiza los derechos de la ciudadana referidos al rgimen poltico, de modo diferenciado de la accin de los ciudadanos. Del mismo modo, se evitan problemas relacionados con medidas de significacin poco claras respecto del grado de democracia de un rgimen, tales como la diferencia entre reglamentaciones electorales proporcionales y mayoritarias, o entre sistemas presidencialistas o parlamentaristas. Por cierto, estos aspectos no carecen de importancia, pero no estn tan claramente conectados con el grado de democracia de un rgimen como los cuatro elegidos. En tercer lugar, estos elementos posibilitan contar con datos vlidos y confiables del ltimo ao calendario. En este sentido, se ha puesto nfasis en la medicin de componentes estrictamente observables, evitando el uso de encuestas sobre percepciones. As,
figura 1
ndice de democracia electoral (IDE)
Derecho al voto Tienen todos los adultos en un pas el derecho al voto?
Elecciones limpias Se desenvuelve el proceso electoral sin irregularidades que constrien la expresin autnoma de las preferencias de los votantes por candidatos y alteren el conteo fidedigno de los votos emitidos?
Elecciones libres Es ofrecido al electorado un rango de alternativas que no son constreidas o por restricciones legales o de hecho?
Cargos pblicos electos Son las elecciones el medio de acceso a los principales cargos pblicos de un pas, esto es, el Ejecutivo y Legislativo nacional, y asumen sus cargos pblicos y permanecen en sus cargos durante los plazos estipulados por la ley los que ganan elecciones?
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algunos componentes que podran haber sido incluidos fueron dejados de lado por razones prcticas. Por ltimo, se analiz un conjunto de factores que podran haber sido incluidos y no lo fueron, en gran parte debido a las dificultades para desarrollar mediciones apropiadas y a tiempo para este primer informe. Ello incluye factores asociados al ejercicio del derecho al voto, tales como el proceso de obtencin de documentos de identidad, la inscripcin o el registro para votar y la votacin misma, y las condiciones para la competencia libre, afectada por factores tales como el financiamiento de partidos y campaas, el uso de recursos pblicos, el acceso a los medios de comunicacin y la libertad de prensa. Otras cuestiones importantes involucran a las prcticas electorales en el nivel subnacional y a la estabilidad del rgimen. Se deja como tema para futuras discusiones la conveniencia de la construccin de nuevos ndices. La medicin de los componentes El segundo paso en la construccin del IDE la medicin de sus cuatro componentes requiri tomar dos decisiones clave. La primera tiene que ver con las reglas del proceso de codificacin y la segunda con el proceso de codificacin en s. En cuanto a las reglas del proceso de codificacin, las escalas tres ordinales de cinco puntos y una ordinal de tres puntos se construyeron determinando primero los puntos finales tericamente significativos, y luego identificando distintos valores de escala lo ms alejados conceptualmente como fuera posible, comenzando con el punto medio. Los valores de la escala fueron elegidos para reflejar distinciones relevantes de la bibliografa, evitando pequeas variaciones entre casos, aunque fueran verificables. En los casos que no correspondan con precisin a ninguno de los puntos de las escalas ordinales, se introdujo el uso de signos ms (+) y menos (-) como modo de registrar valores intermedios. Las escalas se construyeron tambin de modo que cada punto se correspondiera con situaciones y acontecimientos relativamente concretos, y que las decisiones de su codificacin pudie-
ran ser tomadas estrictamente sobre la base de observables. No se han incluido en el ndice datos basados en encuestas sobre percepciones. Ms an, como una forma de asegurar la replicabilidad del ejercicio de codificacin y frente a posibles arbitrariedades, se subray la importancia de documentar las bases de las decisiones de codificacin a travs de la referencia a fuentes de informacin disponibles pblicamente. No se han requerido puntajes para cada caso en cada ao. Antes bien, slo fueron requeridos los puntajes para tres de los componentes sufragio, elecciones limpias y elecciones libres para los aos en los que se celebraron elecciones. Las condiciones para las elecciones estn afectadas por acontecimientos y decisiones tomadas entre las elecciones, y la codificacin ha tomado informacin entre los perodos electivos. Pero la significacin de estos acontecimientos y decisiones para el proceso por el cual los actores obtienen el acceso a los cargos gubernamentales, que es el inters central del ejercicio de medicin, se cristaliza en el acontecimiento electoral en s mismo. As, aunque los puntajes fueron asignados a algunos componentes slo durante los aos de elecciones, estos puntajes han sido entendidos como sntesis de procesos ms amplios. El segundo conjunto de decisiones se refiere al proceso de codificacin en s. En este sentido, se han utilizado dos procedimientos complementarios para codificar los casos. Un codificador particular realiz una codificacin basndose en una investigacin extensa y consultas con numerosos expertos, a lo largo de un perodo de muchos meses. Los puntajes asignados fueron presentados y discutidos en profundidad en varios encuentros, incluido uno con un grupo de participantes invitados que trabajaban en diversos contextos (poltica, academia, organizaciones internacionales) provenientes de diferentes pases de las Amricas (Argentina, Brasil, Canad, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Mxico y Uruguay). Estas discusiones condujeron a la identificacin de desacuerdos que llevaron a sucesivas investigaciones y ms discusiones grupales. Finalmente, luego de este proceso iterativo,
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emergi un alto grado de consenso en lo que respecta a la codificacin de las cuatro dimensiones del IDE. La generacin de una base de datos rectangular con escalas normalizadas El tercer paso en la construccin del IDE fue la transformacin de los puntajes en las escalas de los componentes en una base de datos rectangular, es decir, una base de datos que incluye puntajes numricos para todos los casos en todas las variables y todos los aos, con escalas normalizadas. Este paso implic una serie de procedimientos. Primero, se enfrentaron aspectos bastante mecnicos. Los signos ms y menos fueron convertidos en nmeros, agregando y sustrayendo 0,33 del puntaje base (por ejemplo, un 3+ fue convertido en un 3,33). Los guiones (-) utilizados para indicar que la asignacin de un puntaje no era aplicable, debido a que el gobierno no provena de una eleccin, se convirtieron en ceros (0). Adems, los puntajes de dos de los componentes a los que se les asignaron puntajes slo para los aos en los que se celebr una eleccin sufragio y elecciones libres fueron extendidos a los aos intermedios, simplemente trasladando el puntaje de un ao dado a los aos subsiguientes, hasta que se asignara un nuevo puntaje (ya sea porque se hubiera celebrado una eleccin luego de un perodo en el que exista un gobierno no electo, o porque se celebrara una nueva eleccin, o porque el proceso electoral se hubiera interrumpido). La justificacin para este procedimiento es que la forma en la que un gobierno se origina contina siendo una caracterstica que afecta su naturaleza ms all del momento de su instalacin. En el caso de las elecciones limpias, se sigui un proceso ligeramente ms complejo. En la codificacin de este tem se utiliz una escala de tres puntos para facilitar la interpretacin. Sin embargo, el 1 de esta escala no representa en realidad un punto medio, es mucho ms cercano al 2. As, cada 1 fue convertido en un 3 y cada 2 en un 4. Adems, debido a que este elemento distingue los valores asignados a las elecciones presidenciales y parlamentarias, los puntajes no han sido simplemente trasladados de elec-
cin a eleccin. Los puntajes son un promedio de los puntajes de las elecciones presidenciales y parlamentarias. Un segundo aspecto considerado fue la asignacin de un solo puntaje por pas y por ao. Esta prctica habitual obedece a razones de parsimonia, y est bien justificada. Despus de todo, el objetivo de generar un ndice es ofrecer una sntesis de la situacin de un pas. Pero ello implica varios problemas, debido a que la situacin de un pas cambia en el curso de un ao, y se utiliza un solo puntaje para caracterizar todo el perodo anual. En algunos casos, la solucin es relativamente simple, cuando un acontecimiento clave como la celebracin de una eleccin tena lugar hacia fines de un ao, el cambio de estatus debido a ese acontecimiento fue registrado en el ao siguiente. Por ejemplo, cuando en 1985 se celebraron en Guatemala las elecciones que terminaron con un perodo de gobiernos dominados por los militares, esas elecciones tuvieron lugar a fines de ao, y el cambio de gobierno se realiz en enero de 1986. Por tanto, aun cuando los puntajes para los elementos componentes fueron registrados en 1985, al computar el IDE esos puntajes fueron ingresados en 1986. Cuando los acontecimientos sucedieron en la primera mitad del ao, fueron computados para tal ao. Por ejemplo, las elecciones de 1994 en El Salvador se celebraron en marzo, y el cambio de gobierno en junio, por tanto el cambio fue registrado en 1994. En otros casos, la solucin fue ms complicada, ya que cuando un acontecimiento ocurri en la segunda mitad del ao fue registrado en ese ao. ste es el caso, por ejemplo, de las elecciones fraudulentas celebradas en mayo en la Repblica Dominicana, y la nueva presidencia que asumi en agosto de 1994. Tambin fueron problemticos los casos en los que ocurri ms de un acontecimiento crtico en el mismo ao. Por ejemplo, en el ao 2000 Per celebr dos elecciones fuertemente cuestionadas, en abril y mayo, que llevaron en julio a la asuncin de Fujimori a la presidencia y luego a su renuncia en noviembre. En este caso, las elecciones problemticas fueron registradas en el ao 2000 y la rectificacin de la situacin en el ao 2001.
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En tercer lugar, se normalizaron las escalas de los componentes, es decir, fueron trasladadas a una mtrica comn, a travs de una normalizacin lineal simple del intervalo unidad:
valor normalizado = valor de escala original / mximo valor posible en escala original
importante es relativamente pequea. Aunque podran utilizarse otros mtodos psicomtricos ms sofisticados, stos son ms complicados, menos accesibles, fuertemente dependientes de los datos y frecuentemente no funcionan mucho mejor que este procedimiento simple. La eleccin de reglas de agregacin
Prcticamente cualquier opcin que se hubiera tomado habra sido algo arbitraria, dado que no existen unidades de medida para la libertad electoral ampliamente aceptadas y comparables a unidades como kilogramos o dlares. Sin embargo, la eleccin del procedimiento de normalizacin tal como fue aplicado a las escalas ordinales de cinco puntos con la modificacin introducida en el elemento elecciones limpias al transformar los puntajes de las escalas componentes en una base de datos rectangular, todas las escalas utilizadas para medir los cuatro componentes son escalas ordinales de cinco puntos es transparente y justificable. Por un lado, todas las escalas tienen puntos finales con significacin terica, y puede suponerse que caen en el intervalo unidad, en el que 0 indica ausencia total de la propiedad y 1 indica presencia total de la propiedad. El valor inferior de la escala ordinal corresponde a la negacin de la propiedad en cuestin, mientras que el valor superior corresponde a su presencia completa. Un caso con valor de sufragio 0 no presenta sufragio en absoluto, mientras que un caso con valor de sufragio 1 luego de la normalizacin tiene sufragio adulto completo, el estndar tericamente establecido. As, el problema de la distancia se refiere nicamente a los puntos comprendidos entre el punto inicial y el punto final. Por otro lado, la mayor parte de las escalas fueron construidas de modo que cada punto de la escala fuera interpretable tericamente y que los distintos valores de la escala estuvieran lo ms alejados conceptualmente entre s como fuera posible. Los valores de la escala fueron elegidos para reflejar distinciones identificadas como relevantes en la bibliografa, evitando variaciones menores entre los casos verificables. Por tanto, la probabilidad de introduccin de un error
El cuarto paso para la construccin del IDE la eleccin de reglas de agregacin para formalizar la relacin entre los elementos componentes del ndice fue resuelto a travs del uso de una regla de agregacin simple. La idea central utilizada para ello es la opinin bien establecida de que los cuatro elementos componentes del IDE son partes que constituyen un sistema en virtud de la forma en que estn combinadas, y ms an, que estos cuatro componentes son tan fundamentales para la caracterizacin global de un rgimen que su ausencia lo tornara directamente no democrtico. Por ejemplo, como han argumentado largamente los tericos sobre la democracia, el hecho de que los sistemas de tipo sovitico tuvieran elecciones con sufragio completo carece de significacin desde la perspectiva de la democracia, debido a que el electorado no tena opcin entre candidatos alternativos y debido a que esas elecciones no llevaron al acceso a cargos que ejerciesen efectivamente poder estatal. Por tanto, los cuatro elementos componentes del IDE son postulados como condiciones individualmente necesarias, insustituibles y de igual peso. Esta concepcin queda formalizada calculando el producto del valor de cada uno de los elementos componentes. En trminos formales, el IDE se calcula siguiendo la siguiente ecuacin:
ndice de democracia electoral = sufragio elecciones limpias elecciones libres cargos pblicos electos
Esta ecuacin recoge una idea clave de la teora sobre la democracia: cuando un elemento componente se encuentra por completo ausente, el rgimen debe ser considerado como no democrtico. En la prctica, esta operacin asegura que un valor
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cero en cualquiera de los cuatro elementos componentes lleva a clasificar el caso como no-democracia. ste es un estndar duro, que puede ser visto como menos perdonador que otras reglas de agregacin. As, debemos enfatizar que precisamente porque esta concepcin de que los elementos componentes del IDE son condiciones individualmente necesarias es altamente exigente, ha sido utilizada conjuntamente con un criterio conservador en la asignacin de ceros a los elementos componentes. Esto es as tanto para las escalas construidas de modo tal que un cero sea utilizado slo en casos extremos en los cuales se encuentra totalmente ausente una propiedad ampliamente considerada como vital para la existencia de la democracia, como en el sentido de que la evidencia necesaria para asignar un cero debe ser convincente. Por tanto, slo cuando las normas democrticas han sido indiscutiblemente dejadas de lado el IDE calificar a un pas como no democrtico. Probando el IDE Confiabilidad entre codificadores y estimacin de error Por razones de tiempo no se realiz una prueba formal de confiabilidad entre codificadores. Sin embargo, para saber si otros codificadores podran haber tenido asignacin de valores diferentes de los elementos componentes del IDE, se llev a cabo un anlisis de sensibilidad. Este anlisis se basa en perturbaciones a las codificaciones asignadas, de acuerdo con un diseo experimental y el examen del ndice global replicado resultante. As, utiliza las matemticas para crear codificadores virtuales sesgados de diversos modos, por ejemplo, sesgados en una valoracin inferior de uno o ms componentes. Los resultados de esta prueba mostraron que el IDE es bastante estable las correlaciones de rango con todas las otras rplicas fueron 0,99 o mayores y los cambios en la media y la dispersin fueron bastante predecibles, mostrando un sesgo negativo o positivo esperado segn el diseo experimental. Esta prueba tambin proporcion
algunos mrgenes de error bsicos del IDE sobre la base de las rplicas. Para valores del ndice entre 0,25 y 0,75, un ancho de banda generoso es aproximadamente de 0,07, y un ancho de banda razonablemente conservador es de 0,1. De acuerdo con el estndar ms conservador posible, los valores del IDE estn dentro de 0,2. Este ancho es razonablemente constante a lo largo del intervalo citado, pero los lmites precisos dependen del valor del ndice y en general son ms estrechos cerca de los puntos finales. Se realiz un control matemtico utilizando la inversin de la conocida y muy conservadora prueba de Kolmogorov-Smirnov para la funcin de distribucin basada en matemticas completamente diferentes y se obtuvieron resultados similares. La solidez de las reglas de agregacin Se realiz una prueba de comparacin de cuatro reglas posibles de agregacin para combinar los elementos componentes del IDE: el producto de los cuatro componentes utilizados en el IDE, el valor mnimo de los cuatro componentes de la escala, la media geomtrica de los cuatro componentes y la media aritmtica de los cuatro componentes. Los resultados mostraron que, sin importar qu regla se utilizaba, las correlaciones de rango son siempre muy altas, lo que indica que se preserva el ordenamiento general de los casos. Pero existen diferencias entre los ndices, siendo por un lado la media aritmtica y la geomtrica similares entre s, y por otro lado tambin similares entre s el valor mnimo y el IDE. La diferencia ms importante se encuentra entre las medias y las desviaciones estndar (DE). Las medias geomtrica y aritmtica son de 0,92 y 0,91, respectivamente, y las DE de 0,20 y 0,21 respectivamente. En cambio, el valor mnimo y el IDE tienen medias de 0,84 y 0,82 respectivamente, y DE de 0,26 y 0,28 respectivamente. Esto sugiere que aplicando estas ltimas reglas es mejor la dispersin de los casos para evitar el conglomerado de casos que hace difcil interpretar sus diferencias con claridad.
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El carcter dimensional de los elementos componentes La prueba de escalabilidad de los cuatro elementos componentes del IDE dio como resultado un alfa de Cronbach de 0,92, lo que sugiere que el IDE es una medida de un fenmeno unidimensional. Sin embargo, cuando se realiz una prueba en dos perodos (1960-1985 y 1990-2002), los alfas de Cronbach resultantes fueron de 0,95 y 0,23 respectivamente. Esto indica que, mientras que en el primer perodo los componentes fueron unidimensionales, esto ya no resulta vlido en el perodo posterior a 1990. Este resultado es consistente con la teora utilizada al seleccionar las reglas de agregacin para el IDE. En efecto, es importante notar que los modelos de medicin aditivos estndares descansan en la asuncin de que la agregacin opera en mltiples mediciones paralelas. En contraste, dado que los componentes del IDE son por teora considerados insustituibles, la decisin de agregarlos a un puntaje nico no est invalidada por ninguna desviacin potencial de la unidimensionalidad. De este modo, la prueba de escalabilidad proporciona an ms validacin de la eleccin de las reglas de agregacin propuestas en vez de la muy habitual regla de adicin. Interpretando y usando el IDE El IDE es una escala de 0,00-1,00, en la cual 0,00 indica un rgimen no democrtico y cualquier nmero mayor a 0,00 un grado de democracia, siendo los puntajes ms altos indicativos de un mayor grado de democracia. Para evitar confusiones, es importante notar que el ndice no debe ser interpretado como una evaluacin de las acciones del gobierno. Ms bien es una medida del estado de un sistema, que se ve afectado por la accin o inaccin de un gobierno, as como por otros agentes estatales y actores sociales. Adems, se debe resaltar que el concepto que se mide es el de democracia electoral. Este concepto no es tan estrecho como algunos lo consideran. Por tanto, aunque se focaliza completamente en la celebracin de elecciones inclusivas, libres y limpias, abarca ms que simples eleccio-
nes. No slo se ven afectadas las condiciones para celebrar tales elecciones por lo que sucede entre las elecciones. Adems, lleva a considerar lo que ocurre con los mismos gobiernos entre las elecciones. El IDE no es ciertamente una medida amplia de la democracia. Es ms bien una medida de una concepcin del rgimen poltico democrtico basada en los postulados ms ampliamente compartidos en cuanto a los derechos polticos fundamentales. Esto es muy significativo. Por un lado implica que cualquier defecto detectado por el IDE debe ser considerado como una restriccin importante a los derechos polticos de los ciudadanos. Por otro lado, el hecho de que un pas haya recibido un puntaje perfecto de 1,00 no debe interpretarse en el sentido de que no pueda mejorar tanto las dimensiones no incluidas en el ndice como los estndares ms exigentes de los elementos componentes del IDE. El IDE puede ser utilizado para propsitos comparativos, tanto para comparar un pas consigo mismo o con otros pases. De estas dos formas, la comparacin de un pas consigo mismo en diferentes momentos es en general la ms simple para interpretar. Despus de todo, un pas bien puede haber introducido mejoras notables y sin embargo quedar en inferioridad frente a otros pases, si stos han hecho avances mayores. Sin embargo, es importante notar que cualquier comparacin debe basarse en diferencias considerables y no menores. La razn de ello es que el IDE, como cualquier ndice, tiene un cierto grado de error de medicin y dentro de los lmites de ese error se desaconseja realizar cualquier afirmacin fuerte sobre diferencias. De hecho, como fue estimado a travs del anlisis de sensibilidad, para los valores de IDE entre 0,25 y 0,75, un ancho de banda de error generoso es aproximadamente de 0,07. As, cualquier par de casos que difieran en menos de este valor por ejemplo, un pas con un IDE de 0,85 y otro con uno de 0,92 estn demasiado cerca como para poder distinguirlos con validez. Por tanto, es metodolgicamente injustificable ofrecer un rnking demasiado preciso de pases, como es habitual en el contexto de otros ndices, que simplemente
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transforman los puntajes del IDE en un rnking sin tomar en consideracin los grados de incertidumbre asociados con los mismos. La identificacin de casos de referencia que sean representaciones prototpicas de los rasgos asociados con una gama de puntajes puede ayudar a brindar mayor concrecin al significado de cada nmero. El IDE puede ser utilizado tambin como seal, en el sentido de que los puntajes especficos de cada pas invitan al lector a volver a los cuadros de los elementos com-
ponentes para identificar precisamente qu aspecto o aspectos dan cuenta de ese puntaje. De este modo, el IDE puede ser usado como una herramienta analtica valiosa, en cuanto ofrece un puntaje resumido que permite a quienes lo usen identificar el carcter distintivo del rgimen poltico de cada pas, en trminos de sus elementos componentes pero tambin en trminos de la relacin entre las partes constitutivas del rgimen y su contribucin al conjunto.
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Democracia y ciudadana poltica: derechos polticos

I
33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 45 46 48 49 50 51 52 53 54 55 56 58 60 62 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 78 79 80
Elecciones para presidente y congreso, 1990-2002 Requisitos legales, 2002 Proporcin de ciudadanos con derecho al voto, 1990-2000 Voto obligatorio, 1990-2002 Procedimientos de registro de votantes, c. 2000 Votantes registrados con relacin a la poblacin en edad de votar, 1990-2002 Concurrencia con relacin a los votantes registrados, 1990-2002 Concurrencia con relacin a la poblacin en edad de votar, 1990-2002 Votos vlidos con relacin al total de votos, 1990-2002 Votos vlidos relativos a la poblacin en edad de votar, 1990-2002 Requisitos personales para postulacin a cargos, 2002 Control partidario del proceso de seleccin de candidatos, 1990-2001 Procedimiento de inscripcin de partidos, 2002 Acceso a fondos pblicos directos, 1990-2001 Acceso a fuentes privadas, 1990-2001 Acceso a tiempo en TV, 1990-2001 Transparencia del proceso electoral: independencia de los cuerpos de administracin electoral, 1990-2001 Requisitos legales, 1990-2001 Realizacin de elecciones primarias, 1990-2001 Mtodos de seleccin y eleccin de candidatos, 1990-2002 Cuotas para candidatas parlamentarias femeninas, 2002 Normas para la eleccin presidencial, 1990-2002 Normas para la eleccin de la cmara baja o nica, 1990-2002 Normas para la eleccin de la cmara alta, 1990-2002 Nmero de partidos y distribucin de bancas en el Parlamento, 1990-2002 ndice de nmero efectivo de partidos sobre la base del porcentaje de votos, 1990-2002 ndice de nmero efectivo de partidos sobre la base del porcentaje de bancas, 19902002 Evolucin del apoyo electoral a los principales partidos, c. 1980-2002 ndice de volatilidad electoral sobre la base del porcentaje de votos, 1990-2002 ndice de volatilidad electoral sobre la base del porcentaje de bancas, 1990-2002 ndice de distribucin no proporcional de bancas, 1990-2002 ndice de desproporcionalidad electoral, 1990-2002 Votos para partidos que no lograron obtener bancas, 1990-2002 Bancas obtenidas por mujeres, 1990-2003 La divisin de poderes, 2002 Condiciones de ejercicio de cargos del Ejecutivo, 2002 Condiciones de ocupacin de cargos legislativos, 2002 Poderes presidenciales legislativos, 2002 Poderes presidenciales partidistas, c. 2001 Poderes presidenciales totales, c. 2002 Trminos de acceso a los cargos: Corte Suprema, 2002
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81 82 85 86 88 89 90 91
Trminos de ejercicio y facultades del Poder Judicial, 2002 Agencias de auditora, 2002 Ministerio pblico, 2002 Instituciones de Defensora del Pueblo, 2002 Mecanismos desde abajo I: iniciativas legislativas populares, 2002 Mecanismos desde abajo II: referndum, 2002 Mecanismos desde abajo III: revocatoria, 2002 Mecanismos desde arriba: plebiscito, 2002
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elecciones regulares
elecciones para presidente y congreso, 1990-2002
Comienzo del proceso electoral sin interrupciones
tabla 6
Pas
1990
1991 Cb
1992 Ca
1993 Cb Pr, Cb, Ca
1994
1995 Pr, Cb, Ca
1996
1997
1998
1999
2000
2001 Cb, Ca
2002
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
1983 1982 1945 1989 1958 1919 1979 1982 1985 1981 1920 1984 1989 1954 1980
Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca Cb, Ca Pr, Cu Cu Cu Pr, Cu Pr, Cu Cb, Ca Pr, Cu Pr, Cu
Pr, Cb, Ca
Cb Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca Cb, Ca Pr Pr, Cb, Ca Pr, Cu Pr, Cu Cu Pr, Cu Pr Pr, Cu Cu
Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cu Pr, Cu
Pr, Cb, Ca Pr, Cu Cu Pr, Cu Cu
Pr, Cu Pr, Cu Cb, Ca Pr, Cu
Pr, Cu Pr, Cb, Ca Pr, Cu Pr, Cu Pr, Cb, Ca
Pr, Cb, Ca
Pr, Cu Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca Cu Pr, Cu
Pr, Cu
Pr, Cu
1966 1984 1958
Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca
Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca
Pr
Cb, Ca Pr, Cb, Ca Pr, Cb, Ca
Pr Pr, Cu
Cb, Ca
Nota : Pr = Presidente, Cb = Cmara baja del parlamento, Ca = Cmara alta del parlamento, Cu = Cmara nica. Para determinar el comienzo del proceso electoral sin interrupciones, no se han tomado en cuenta cambios polticos (incluso golpes de Estado o guerras civiles) que han mantenido el calendario electoral. Por otra parte, no se distingue entre elecciones directas o indirectas, ni respecto a la calidad de las elecciones que se llevaron a cabo. Por lo tanto, los datos proporcionados no corresponden necesariamente al comienzo de prcticas democrticas sin interrupciones. El ao de las elecciones presidenciales se refiere a la primera vuelta, aun cuando hubiere una segunda vuelta de elecciones presidenciales se hubiera realizado el ao subsiguiente. Fuentes: Hartlyn y Valenzuela (1994); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 3, 329-39); y Georgetown University y OEA (2002).
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sufragio i
requisitos legales, 2002
Grupos sujetos a exclusin o restricciones para votar Edad Ciudadanos mnima residentes en para el extranjero votar (voto externo)
tabla 7
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
Sufragio universal
Fuerzas Armadas y Polica
Discapacitados mentales (demencia)
Criminales que cumplen condena
Personas Fugitivos de la detenidas por justicia o en orden judicial rebelda
Autores de fraude electoral
Culpables de conducta inmoral
Extranjeros residentes
S S S S S S S S S S S S S S S
18 18 16 18 18 18 18 18 18
excluidos
excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos
excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos
excluidos
excluidos con restricciones excluidos con restricciones con restricciones excluidos excluidos excluidos excluidos
excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos excluidos
excluidos excluidos
excluidos
excluidos
excluidos
18 con restricciones excluidos 18 con restricciones 16 excluidos 18 18 18 excluidos excluidos
excluidos excluidos excluidos
excluidos
excluidos prohibidos excluidos excluidos excluidos con restricciones excluidos
excluidos excluidos
excluidos excluidos
S S S
18 18 18
excluidos excluidos
excluidos
excluidos excluidos con restricciones con restricciones
Notas: Los datos indican qu grupos sufren exclusin o restricciones en el ejercicio del voto. El sufragio universal existe cuando hombres y mujeres mayores de 18 aos sufren pocas restricciones para votar, esto es, ninguna restriccin basada en clases sociales o nivel de alfabetismo. En la Repblica Dominicana, los casados menores de 18 aos pueden votar. Los ciudadanos mexicanos residentes en EE.UU. pueden cruzar la frontera para votar en un puado de lugares de votacin especiales en los que el nmero de votos est muy limitado y limita de hecho al voto externo. En Paraguay, la prohibicin al personal militar se extiende a los alumnos de las escuelas militares y policiales. Algunos pases permiten votar a los extranjeros residentes bajo ciertas restricciones. Argentina permite votar a los residentes extranjeros en elecciones provinciales y municipales previo registro. Bolivia permite votar a los residentes extranjeros slo en elecciones municipales. Colombia permite a los extranjeros residentes votar slo en elecciones municipales y distritales. Los requisitos de residencia son de 5 aos en Chile, 15 aos en Uruguay y 10 aos en Venezuela. Fuentes: Reyes (1998); Nohlen y Grotz (2000); EPIC (2002); y varias constituciones nacionales, disponibles en la Universidad de Georgetown y OEA (2002).
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sufragio ii
proporcin de ciudadanos con derecho al voto, 1990-2000
Pas 1990 99,0 95,8 98,1 99,0 98,2 99,0 97,7 98,5 98,2 98,6 98,8 99,0 100,0 97,7 97,9 1991 99,0 95,8 98,8 99,0 98,3 99,0 97,7 98,5 98,5 98,6 98,8 99,0 100,0 97,7 98,0 1992 99,0 95,8 98,8 99,0 98,2 99,0 97,7 98,5 98,4 98,6 98,8 99,0 100,0 97,7 97,9 1993 99,0 96,1 98,8 99,0 98,2 99,0 97,7 98,5 98,4 98,6 98,8 99,0 100,0 97,9 98,0 1994 99,0 96,1 98,8 99,0 98,2 99,0 97,7 99,0 98,4 98,6 98,8 99,0 99,0 98,0 98,0 1995 100,0 96,0 98,8 99,0 98,3 99,0 97,8 99,0 98,5 98,6 99,3 99,0 99,0 97,9 98,0 1996 100,0 96,0 98,8 99,0 98,3 99,0 98,5 99,0 98,5 98,6 99,3 99,0 99,0 97,8 98,0 1997 100,0 96,0 98,8 99,0 98,3 99,0 98,5 99,0 98,5 98,6 99,3 99,0 99,0 97,8 98,0 1998 100,0 96,0 98,8 99,0 98,3 99,0 98,5 99,0 98,5 98,6 99,3 99,0 99,0 99,3 98,0 1999 100,0 96,0 98,8 99,0 98,3 99,0 98,5 99,0 98,6 98,8 99,3 99,0 99,0 99,3 98,0
tabla 8
2000 100,0 96,0 98,8 99,0 98,3 99,0 98,5 99,0 97,8 98,8 99,3 99,0 99,0 99,3 98,0
98,5 98,2 98,0
98,5 98,3 98,0 98,4
98,5 98,2 98,0 98,4
98,5 98,2 98,0 98,4
98,4 98,2 98,6 98,4
98,5 98,8 98,6 98,6
98,5 98,8 98,7 98,6
98,5 98,8 98,7 98,6
98,5 98,8 98,7 98,7
98,5 98,8 98,7 98,7
98,5 98,8 98,7 98,7
Amrica Latina 98,3
Notas: Los datos reflejan el porcentaje de ciudadanos mayores de 20 aos que tienen derecho al voto. Cifras menores a 100 indican la existencia de restricciones basadas en sexo, edad, alfabetizacin, raza, y otros factores. Los datos regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: Paxton, Bollen, Lee y Kim (2003: 118-22).
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obligaciones de los votantes i

voto obligatorio, 1990-2002
No es legalmente obligatorio votar Es obligatorio votar, pero no se hace cumplir la ley Es obligatorio votar; la ley se hace cumplir dbilmente
tabla 9
Pas
Es obligatorio votar; la ley se hace cumplir con fuerza
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 1993-02
1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02
1990-02 1990-02 1990-93
Notas: El grado en que son obligados a votar los votantes potenciales es un indicador del grado en que el Estado hace cumplir con la obligacin de votar. En Chile, se exige que los votantes registrados voten, pero no se exige que los ciudadanos se registren para votar. La votacin obligatoria se aplica slo a ciertos grupos etarios en Argentina (ente 18 y 70 aos), Brasil (entre 18 y 70 aos), Paraguay (menores de 75 aos) y Per (menores de 70 aos). Ecuador slo exige votar a los ciudadanos alfabetizados entre los 18 y 65 aos. Fuentes: Baeza (1998); Fernndez (1998); Gratschew (2001, 2002); IDEA Internacional (2002b); Lijphart (1997); y Seligson et al. (1995: 156-7, cuadro 7.1).
36
I
Pas
obligaciones de los votantes ii

procedimientos de registro de votantes, c. 2000
Registro automtico Registro centralizado/ descentralizado
tabla 10
Perodo de registro (das antes de la eleccin)
S No No No S S S No No S No No S No No
Descentralizado Centralizado Centralizado Centralizado Centralizado Centralizado Semicentralizado Descentralizado Descentralizado Centralizado Descentralizado Centralizado Centralizado Centralizado Descentralizado
Hasta 35 das antes Hasta 100 das antes Hasta 120 das antes Hasta 120 das antes Hasta 90 das antes Hasta 168 das antes Hasta 30 das antes Hasta 60 das antes Hasta 120 das antes
No No S
Descentralizado Descentralizado Descentralizado
Hasta 120 das antes Hasta 168 das antes -
Fuentes: Len-Rosch (1998); y varias constituciones, cdigos electorales y leyes para pases individuales.
37
registro de votantes
votantes registrados con relacin a la poblacin en edad de votar, 1990-2002
Ao electoral previo
tabla 11
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Europa Occidental EE.UU.
1988
Promedio 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990-2002 98,7 64,1 89,6 91,7 68,3 96,0 94,2 70,8 77,6 79,5 72,7 90,5 76,4 92,5 96,1 97,6 93,1 74,9 105,6 79,1 89,3 89,7 102,2 96,4 71,4 84,3 90,7 87,9 74,0 78,2 93,9 99,5 99,1 90,2 77,6 97,1 94,1 98,0 97,9 64,6 92,0 84,1 84,5 88,1 99,2 89,5 81,9 89,4 97,7 98,6 78,4 94,1 81,4 78,6 89,0 87,0 102,3 99,0 98,8 87,5 94,1 98,3 76,8 92,4 83,6 78,2 90,9 98,1 88,3 78,0 101,2 90,2 95,8 98,0 72,7 87,0
104,9 90,5
101,1 98,0 ..
87,5 105,3
84,3 109,3 90,0 81,8 88,7 88,7 89,2 86,9 96,6 96,8 96,6 96,7 64,2 69,6
83,7 104,7
82,9
86,6 102,9 80,5
84,8 80,5
88,2
85,1 103,8 80,9 89,3 96,2 69,5
88,5 88,5 89,2 96,2 96,2 96,5 66,4 72,9
89,3 96,1
89,9 90,0 96,1 95,8 69,2
89,6 90,5 91,6 95,9 95,8 95,5 74,6 ..
Notas: Los datos son el porcentaje de los votantes registrados con relacin a la poblacin total en edad de votar (VAP) estimada. La VAP se estima en los datos de poblacin para personas de 18 aos o mayores, excepto para Brasil y Nicaragua, donde las personas de 16 aos o mayores pueden votar. Las cifras que exceden el 100% indican que el nmero de personas en el registro electoral excede al VAP. Esto es un reflejo caracterstico de un registro de votantes que no ha sido actualizado. Los datos se refieren a las elecciones legislativas para la cmara baja o nica o, cuando se indica en cursiva, a la primera ronda de las elecciones presidenciales. Las cifras para Ecuador en 1990 y 1994 se basan en elecciones legislativas provinciales; las cifras para Mxico en 1988, 1991, 1994, 1997 y 2000 son de los distritos RP de la cmara baja. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en cierto ao o la eleccin ms reciente, si no se celebraron en ese ao. Fuentes: Los datos sobre votos registrados son del CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases. Los datos de Europa Occidental y los Estados Unidos se basan en IDEA Internacional (2002a). Los datos sobre la poblacin en edad de votar se calculan a partir de ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001, 2002).
38
I
Pas
concurrencia de votantes i
concurrencia con relacin a los votantes registrados, 1990-2002
Ao electoral previo
tabla 12
1988
Promedio 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990-2002 84,3 73,7 85,8 94,7 55,4 81,8 69,4 54,7 56,4 76,0 64,8 65,8 86,3 76,8 52,0 68,1 71,3 72,8 67,6 66,4 80,5 98,8 80,5 76,1 77,1 74,8 52,9 36,5 91,3 32,7 81,1 71,0 65,5 51,5 21,0 67,9 38,7 53,1 71,5 57,7 82,1 80,7 72,2 82,0 87,2 45,6 69,9 64,2 38,6 53,8 38,1 82,1 79,7 71,4 78,5 89,9 87,1 43,5 68,8 65,0 78,6 72,9 72,1 82,3 79,4 71,9 82,1 88,9 42,8 75,4 67,2 43,9 46,1 67,5 65,8 81,7 73,8 74,0 77,0
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Europa Occidental EE.UU.
66,3 63,6 ..
49,4
56,2 88,7 81,7 71,7 78,7 56,0 71,4 77,9 60,2 71,7 70,4 78,0 77,9 78,0
.. 91,4
78,6
53,0 91,3 52,4
76,1 56,6 67,5 75,4 71,1 74,7 63,8
51,1
63,0 91,3 56,4 69,6 76,6 62,2
68,0 69,6 77,8 77,6 57,6
70,5 77,1 66,0
68,7 76,7
67,3 76,3 51,5
69,3 68,1 73,8 73,4 ..
Notas: Los datos son el porcentaje de los votantes reales con relacin al total de los votantes registrados (VR), y sirven como un indicador del ausentismo. Los datos se refieren a las elecciones legislativas para la cmara baja o nica o, cuando se indica en cursiva, a la primera ronda de las elecciones presidenciales. Las cifras para Ecuador en 1990 y 1994 se basan en elecciones legislativas provinciales; las cifras para Mxico en 1988, 1991, 1994, 1997 y 2000 son de los distritos RP de la cmara baja. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en cierto ao o la eleccin ms reciente, si no se celebraron en ese ao. Fuentes: Los datos sobre votos registrados son del CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases. Los datos de Europa Occidental y los Estados Unidos se basan en IDEA Internacional (2002a). Los datos sobre la poblacin en edad de votar se calculan a partir de ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001, 2002).
39
I
Pas
concurrencia de votantes ii
concurrencia con relacin a la poblacin en edad de votar, 1990-2002
Ao electoral previo
tabla 13
1988 1989 1989
Promedio 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990-2002 83,2 47,2 76,9 80,5 79,0 46,6 75,4 82,6 37,9 78,5 65,4 26,5 25,0 75,0 68,2 42,0 43,8 63,9 48,0 15,7 68,4 52,1 77,0 68,3 78,8 70,2 48,3 57,4 64,7 58,3 59,5 77,2 75,6 74,4 67,2 34,9 41,2 69,4 54,3 73,3 38,5 61,6 63,6 34,5 44,0 34,1 80,3 78,6 56,0 73,8 73,2 68,5 38,7 59,9 66,4 77,8 72,0 63,1 77,4 78,0 55,2 75,9 74,4 33,3 68,8 65,8 38,7 36,2 68,3 59,3 77,9 72,3 53,9 66,6
1989
86,8
1989
38,7
1989 1988
79,7 44,7
67,0 62,4 ..
1989 1989
67,3 54,8
47,4 1989 1988 96,9 73,5 64,3 76,1 36,0 64,1 75,3 49,2 64,7 62,0 75,3 75,4 54,3
.. 95,8
65,2
45,9 93,9 42,2
64,6 45,5 61,1 72,0 63,8 71,5 47,6 63,0 70,6
45,0
53,6 94,8 45,7 62,7 73,6 43,3
61,1 74,9 38,3
62,3 74,6
63,5 62,0 74,4 73,7 48,1
60,9 73,3 35,7
62,6 70,0 ..
Notas: Los datos son el porcentaje de los votantes reales con relacin a la poblacin total en edad de votar (VAP) estimada. Los datos se refieren a las elecciones legislativas para la cmara baja o nica o, cuando se indica en cursiva, a la primera ronda de las elecciones presidenciales. Las cifras para Ecuador en 1990 y 1994 se basan en elecciones legislativas provinciales; las cifras para Mxico en 1988, 1991, 1994, 1997 y 2000 son de los distritos RP de la cmara baja. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en cierto ao o la eleccin ms reciente, si no se celebraron en ese ao. Fuentes: Los datos sobre votos registrados son del CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases. Los datos de Europa Occidental y los Estados Unidos se basan en IDEA Internacional (2002a). Los datos sobre la poblacin en edad de votar se calculan a partir de ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001, 2002).
40
votos vlidos i
votos vlidos con relacin al total de votos, 1990-2002
Ao electoral previo
tabla 14
Pas
1988
Promedio 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990-2002 97,4 90,0 56,3 94,9 99,6 96,5 81,0 93,6 85,9 97,5 96,6 95,8 93,9 73,0 98,1 72,8 97,0 95,8 76,4 .. 95,2 80,3 89,8 88,6 88,7 87,9 89,0 87,6 87,7 94,7 95,9 53,4 98,4 95,9 98,0 85,5 87,1 88,8 90,1 68,1 91,0 89,1 89,9 96,7 83,2 98,7 78,6 96,2 96,3 92,5 94,1 91,2 87,2 91,3 83,7 96,7 79,4 76,1 92,6 87,8 77,9 96,3 86,7 92,0 97,2 90,7 94,4 95,2 58,8 82,3 89,2 96,7 77,7 96,7 88,4 97,4 93,1 92,1 93,8 80,0 97,0 87,3 86,8 97,0 86,2 96,2 77,5 92,8 92,4 90,7 93,9 71,9 89,5 89,3 96,7 79,7 94,8 87,2 93,3 96,8 93,2 94,4 96,3 72,9 97,2 96,6 78,0 88,9
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina
91,4 97,7 ..
96,7
96,2
Notas: Los datos son el porcentaje de los votos vlidos co relacin al total de los votos emitidos. Los datos se refieren a las elecciones legislativas para la cmara baja o nica o, cuando se indica en cursiva, a la primera ronda de las elecciones presidenciales. Las cifras para Ecuador en 1990 y 1994 se basan en elecciones legislativas provinciales; las cifras para Mxico en 1988, 1991, 1994, 1997 y 2000 son de los distritos RP de la cmara baja. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en cierto ao o la eleccin ms reciente, si no se celebraron en ese ao. Fuentes: Los datos sobre votos registrados son del CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases. Los datos de Europa Occidental y los Estados Unidos se basan en IDEA Internacional (2002a). Los datos sobre la poblacin en edad de votar se calculan a partir de ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001, 2002).
41
votos vlidos ii
votos vlidos relativos a la poblacin en edad de votar, 1990-2002
Ao electoral previo
tabla 15
Pas
1988 1989 1989
Promedio 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1990-2002 73,0 43,3 74,6 44,3 44,4 75,4 37,7 75,8 53,0 23,2 20,9 72,6 54,2 38,3 37,6 48,6 44,4 13,8 66,1 49,9 72,3 65,8 72,9 66,5 46,3 41,8 49,4 31,1 57,6 64,2 59,4 70,0 52,4 33,6 35,7 63,9 52,8 60,3 34,4 59,6 49,5 33,4 38,9 33,2 74,8 72,4 52,5 59,0 71,0 59,8 33,6 58,1 57,3 74,8 55,8 58,5 71,5 70,9 51,8 54,6 66,6 30,0 66,5 52,5 36,6 31,5 63,7 57,3 73,7 68,2 51,9 49,2
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina
81,0 42,4
1989
82,5
1989
36,2
1989 1988
77,7 43,2
61,2 60,9 76,0
1989 1989
49,1 53,7
45,9 1989 1988 92,9 70,7 57,6 56,8 57,3 39,5 54,3
70,1 91,2
64,1
44,0 91,9 36,1
63,7 31,0 58,3 56,4
43,3
55,2 91,6 35,6 56,1
55,9
56,1 56,0
54,1
54,1 55,2
56,6
Notas: Los datos son el porcentaje de votos vlidos en relacin con la poblacin total en edad de votar (VAP). La VAP se estima sobre la base de la poblacin de 18 aos o mayor. Los datos se refieren a las elecciones legislativas para la cmara baja o nica o, cuando se indica en cursiva, a la primera ronda de las elecciones presidenciales. Las cifras para Ecuador en 1990 y 1994 se basan en elecciones legislativas provinciales; las cifras para Mxico en 1988, 1991, 1994, 1997 y 2000 son de los distritos RP de la cmara baja. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en cierto ao o la eleccin ms reciente, si no se celebraron en ese ao. Fuentes: Los datos sobre votos registrados son del CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases. Los datos de Europa Occidental y los Estados Unidos se basan en IDEA Internacional (2002a). Los datos sobre la poblacin en edad de votar se calculan a partir de ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001, 2002).
42
requisitos personales
requisitos personales para postulacin a cargos, 2002
Ciudadana Edad mnima Diputado Nativo o con 4 aos de ciudadana Nativo Ciudadano Ciudadano Ciudadano Ciudadano o 10 aos de Res Nativo Nativo Nativo Nativo Nativo Ciudadano Nativo o 15 aos de Res. Nativo Nativo P y VP 30 35 35 40 30 30 35 30 40 30 35 25 35 35 35 Senador 30 35 35 40 30 25 35 Diputado 25 25 21 21 25 21 25 25 18 21 21 21 21 25 25
tabla 16a
Pas
P y VP Nativo Nativo Nativo Nativo Nativo Nativo Nativo Nativo Nativo Nativo Nativo Ciudadano Nativo Nativo Nativo
Senador Nativo o con 6 aos de ciudadana Nativo Ciudadano Ciudadano Nativo Nativo Nativo -
Nativo Nativo Nativo
Ciudadano o 10 aos de Res. Ciudadano o 10 aos de Res. Nativo o 7 aos Nativo o 5 aos de ciudadana de ciudadana Nativo o Ciudadano y 15 aos de Res.
30 35 35
25 30 -
25 25 21
Nota: P = Presidente; VP = Vicepresidente; Nativo = nacido en el pas o provincia; Res. = residencia. Fuentes: Reyes (1998: 111-17); y constituciones nacionales.
43
requisitos personales
requisitos personales para postulacin a cargos, 2002
tabla 16b
Pas
Residencia
Alfabetismo
Nivel de ingresos
Moralidad o criterio de honestidad
Proscripcin a lderes religiosos
Argentina Bolivia Brasil
S: 2 aos de Res. inmediata en la Provincia No S: en la circunscripcin
No No S: los analfabetos no son elegibles S: se requiere educacin de nivel medio No No No S: alfabetismo mnimo No No No
S: slo para senadores No No
No No No
No S No
Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico
S: 2 aos de Res. en la regin No No S: 3 aos de Res. No No S: Nativo y con 5 aos de Res. en el departamento S: Nativo o 6 aos de Res. para senador y diputado; 20 aos de Res. para P S: 2 aos en departamento o regin S: 1 ao de Res. No No
No No No No No No No No
No No No No S No No No
No No S: slo para P y VP No S: slo para P y VP S S S
Nicaragua
No
No
No
Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
No No No
No No No
No No No
No S No
S: 5 aos de Res. en el departamento No S: 4 aos de Res. en la jurisdiccin
No No No
No No No
No No No
No No S: slo para P y VP
Nota: P = Presidente; VP = Vicepresidente; Nativo = nacido en el pas o provincia; Res. = residencia. Fuentes: Reyes (1998: 111-17); y constituciones nacionales.
44
control partidario
control partidario del proceso de seleccin de candidatos, 1990-2001
tabla 17
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
Monopolio de los partidos sobre las candidaturas (no se permite la postulacin a los independientes)
Sin monopolio de los partidos sobre las candidaturas (se permite la postulacin a los independientes)
1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-95 1990-01 1990-01 1995-01
1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01
1990-01* 1990-01 1990-01
Nota: * Aunque la ley de Repblica Dominicana permite explcitamente las candidaturas independientes, los requisitos para convertirse en candidato independiente son de hecho similares a los de la formacin de un partido poltico. Fuentes: Constituciones nacionales y leyes electorales; y consultas con fuentes expertas actual o anteriormente asociadas con los tribunales electorales de cada pas.
45
I
Pas
inscripcin de partidos
procedimiento de inscripcin de partidos, 2002
Requisitos para la inscripcin inicial Cantidad de miembros 4% de los votantes registrados, hasta un milln, en 5 distritos
tabla 18
Requisitos para mantener el estatus legal como partido Haber efectuado elecciones internas en los ltimos 4 aos Presentar candidatos en una de las 3 ltimas elecciones consecutivas Obtener 3% de los votos vlidos en la ltima eleccin en la que present candidatos Presentar candidatos en una de las 2 ltimas elecciones consecutivas
Argentina
Bolivia
Cantidad de miembros 2% de los votos vlidos en la ltima eleccin
Brasil
Ganar 0,5% de los votos en la ltima eleccin legislativa Rechazar fondos extranjeros o subordinacin a un nacional, sin contar los votos en blanco o nulos, y con gobierno extranjero 0,1 de los votos distribuidos en por lo menos un tercio de los estados Cantidad de miembros 0.5% del electorado que vot en la ltima eleccin para la cmara baja en 8 regiones o 3 regiones contiguas Obtener 5% de los votos vlidos en la ltima eleccin para la cmara baja en 8 regiones o 3 regiones contiguas Cantidad de miembros 0,25% del electorado que vot en la ltima eleccin para la cmara baja en 8 regiones o 3 regiones contiguas Obtener 50.000 votos; o ganar o mantener bancas en el Congreso Obtener 3.000 votos vlidos Obtener 5% de los votos vlidos en dos elecciones nacionales sucesivas Obtener 3% de los votos emitidos en la ltima eleccin nacional en la que present candidatos Presentar candidatos en por lo menos una de cada 2 elecciones consecutivas que no se celebren en el mismo ao
Chile
Colombia
Cantidad de miembros 50.000 votantes
Costa Rica Ecuador
Cantidad de miembros 3.000 votantes registrados Cantidad de miembros 1,5% de los votantes registrados
El Salvador
Cantidad de miembros 3% de los votos emitidos en la ltima eleccin presidencial
Guatemala
Cantidad de miembros 1 persona cada 2.000 habitantes, Obtener 4% de los votos vlidos en elecciones todos votantes registrados y la mitad alfabetizados generales o ganar representacin en el Congreso Cantidad de miembros 20.000 votantes registrados Cantidad de miembros y presencia en la asamblea 3.000 votantes registrados en 10 unidades federales, o 300 votantes registrados en 100 distritos electorales uninominales Cantidad de miembros 0,13% de los votantes registrados Cantidad de miembros 3% de los votantes registrados Obtener 10.000 votos en elecciones nacionales Obtener 2% de los votos en las ltimas elecciones nacionales presidenciales o para cualquiera de las cmaras Presentar candidatos en elecciones nacionales Obtener 4% de los votos vlidos en elecciones nacionales Presentar candidatos en elecciones nacionales Obtener 5% de los votos vlidos en las ltimas elecciones nacionales o distritales en las que present candidatos Presentar candidatos en ms de una eleccin nacional Obtener 1% de los votos vlidos en las ltimas dos elecciones nacionales Presentar candidatos en por lo menos una de cada dos elecciones nacionales
Honduras Mxico
Nicaragua
Panam
Cantidad de miembros 5% de los votos vlidos en la ltima eleccin presidencial
Paraguay
Cantidad de miembros 0,5% de los votos vlidos en la ltima eleccin de senadores
46
Continuacin tabla 18
Pas Per
Requisitos para la inscripcin inicial Cantidad de miembros 1% de los votantes en la ltima eleccin
Requisitos para mantener el estatus legal como partido Obtener representacin parlamentaria en la ltima eleccin nacional
Repblica Dominicana
Cantidad de miembros 2% de los votos vlidos emitidos Obtener 2% de los votos vlidos en la ltima eleccin en la ltima eleccin presidencial presidencial; o ganar representacin municipal o en el Congres0 Presentar candidatos en por lo menos una de las ltimas 2 elecciones nacionales consecutivas Cantidad de miembros 500 votantes registrados Obtener 1% de los votos vlidos en la ltima eleccin legislativa
Uruguay
Venezuela
Presencia organizacional en por lo menos 12 unidades Presentar candidatos en por lo menos una de cada dos regionales y cantidad de miembros 0,5% de los votantes elecciones nacionales registrados en cada unidad; o 3% de los votos de la ltima eleccin nacional
Nota: La informacin se refiere a los partidos nacionales. Fuentes: Constituciones nacionales y leyes sobre partidos polticos; y consultas con fuentes expertas.
47
I
Pas
financiamiento de partidos y campaas i

acceso a fondos pblicos directos, 1990-2001
Sin disponibilidad de fondos pblicos directos Disponibilidad de fondos pblicos directos, pero con altos umbrales para obtenerlos
tabla 19
Disponibilidad de fondos pblicos directos, y bajos umbrales para obtenerlos
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua
1990-2001 1990-97 1997-2001 1990-2001 1990-2001 1990-91 1991-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2000 2000-2001
1990-97 1997-2001 1990-2001 1990-2001
1990-97 1997-2001 1990-2001 1990-99 1999-2001
Nota: Los fondos pblicos directos se refieren al suministro de fondos directamente a los partidos, y se contraponen con las formas indirectas de financiamiento, tales como la posibilidad de servicios y beneficios impositivos. Fuentes: Del Castillo y Zovatto (1998); Zovatto (2002: 14, cuadro 1); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 16972); y consultas con fuentes expertas.
48
financiamiento de partidos y campaas ii

acceso a fuentes privadas, 1990-2001
Donaciones privadas a los partidos Donaciones annimas a los partidos Sin lmites a las contribuciones Lmites a las contribuciones Donaciones de contratistas gubernamentales a los partidos Sin lmites a las contribuciones Lmites a las contribuciones
tabla 20
Legislacin sobre divulgacin del origen de los fondos, c. 2001
Pas
Sin lmites a las contribuciones
Lmites a las contribuciones
1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-97
1990-2001 1997-2001 1990-2001
1990-2001 1990-2001 1990-95 1995-2001
Medianamente fuerte Medianamente fuerte Fuerte
Chile Colombia Costa Rica
1990-2001 1990-91 1991-2001 1990-96 1996-2001
1990-2001 1990-2001 1990-96 1996-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-93 1993-2001 1990-96 1993-2001 1990-96 1996-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001
1990-2001 1990-2001 1990-96 1996-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-93 1993-2001 1990-2001
Medianamente fuerte Medianamente fuerte Dbil
Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua
1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-93
Muy dbil No No No Muy dbil Dbil
1996-2001 Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 1990-2001 1990-2001
1990-2001 1990-2001 1990-2001
No Muy dbil Dbil
1990-2001 1990-2001 1990-99 1999-2001
1990-2001 1990-2001 1990-2001
1990-2001 1990-2001 1990-99 1999-2001
No No No
Fuentes: Del Castillo y Zovatto (1998); Nohlen, Picado y Zovatto (1998: 445-53, cuadro XIX.3); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 172-73); Pinto-Duschinsky (2002a: 76-77, 2002b); Ward (2002); y consultas con fuentes expertas.
49
I financiamiento de partidos y campaas iii

acceso a tiempo en tv, 1990-2001
Acceso a tiempo gratuito en TV Pas Gastos partidarios en TV privada
tabla 21
No
S 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001
Ilimitados 1990-2001 1990-91
Limitados
Ninguno
1991-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001
1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001
1990-2001 1990-98 1998-2001 1990-2001
1990-2001 1990-2001 1990-2001
Nota: En 1994 el tribunal electoral de El Salvador determin por nica vez un espacio en TV gratuito. En Panam, slo el canal estatal de TV ofrece tiempo gratuito. Fuentes: Nohlen, Picado y Zovatto (1998: 445-53, cuadro XIX.3); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 172-73); Zovatto (2002); Pinto-Duschinsky (2002a: 76-7); y consultas con fuentes expertas.
50
transparencia
transparencia del proceso electoral: independencia de los cuerpos de administracin electoral, 1990-2001
tabla 22
Pas
Elecciones organizadas por el gobierno con la supervisin de un cuerpo colectivo dependiente del Poder Judicial, compuesto por juristas y/o representantes partidarios
Una comisin electoral o tribunal independiente del Ejecutivo tiene la responsabilidad completa sobre el proceso electoral
1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-94 1994-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001
1990-2001 1990-2001 1990-2001
Fuentes: Lpez-Pintor (2000: 19-37); y consultas con fuentes expertas.
51
I designacin de candidatos presidenciales i

requisitos legales, 1990-2001
Ninguno = ni la constitucin ni las leyes electorales exigen que los partidos cumplan requisitos de democracia interna (ya sea elecciones primarias o convenciones) para seleccionar sus candidatos
tabla 23
Pas
Algunos = o la constitucin o las leyes electorales exigen a los partidos cumplir con requisitos de democracia interna (ya sea elecciones primarias o convenciones) para seleccionar sus candidatos
1990-2001 1990-99 1999-2001 * 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001
1990-2001 1990-97 1997-2001 1990-99 1999-2001
Nota: * En Bolivia la reforma a la Ley de Partidos Polticos de junio de 1999 no ha sido an puesta en prctica. Fuentes: Alcntara Sez (2002: 20-34); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 156-66); y consultas con fuentes expertas.
52
I
Pas
designacin de candidatos presidenciales ii

realizacin de elecciones primarias, 1990-2001
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1 0 0 1 1 2 0 1 1 2 0 0 0 2 0 0 2 0 0 1 2 0 2 2 1 1 2 0 1 2 0 1 0 2 0 0 1 1996 1997 1998 1999 1 2000
tabla 24
2001
1 2
1 0
2 2 2
2 0
Notas: Los datos se refieren a las elecciones primarias que efectivamente se realizaron, distinguindolas de su requerimiento legal. Las elecciones primarias se entienden como procesos en los que se eligen candidatos presidenciales en forma libre, directa y competitiva, a travs del voto secreto, ya sea por miembros del partido o por ciudadanos registrados en padrones electorales nacionales. No incluyen las convenciones partidarias ni asambleas nacionales. 0 = sin elecciones primarias realizadas en ningn partido importante; 1 = una eleccin primaria fue realizada por lo menos en un partido importante; 2 = elecciones primarias realizadas en todos los partidos importantes. Los datos se ubican bajo el ao en el cual se realiz la primera ronda de la eleccin presidencial, aun cuando las primarias se realizaron el ao anterior. Fuentes: Alcntara Sez (2002: 20-34); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 156-66); Freidenberg y Snchez Lpez (2002); y consultas con fuentes expertas.
53
designacin de candidatos parlamentarios i

mtodos de seleccin y eleccin de candidatos, 1990-2002
Cmara baja o cmara nica
Control partidario de la seleccin de candidatos Control partidario del orden de eleccin Combinacin de votos entre candidatos/ listas partidarias dentro del distrito
tabla 25
Pas
Forma de votacin
Forma de votacin para la cmara alta 1990-94: Elegidos por las legislaturas provinciales 1994-02: Listas cerradas y bloqueadas Listas cerradas y bloqueadas
Argentina
Listas cerradas y bloqueadas
Bolivia
Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador
1990-94: Listas cerradas y bloqueadas 1994-02: Candidatos en distritos uninominales; listas cerradas y bloqueadas en distritos plurinominales Listas cerradas y desbloqueadas Un voto para uno de los dos candidatos Listas cerradas y bloqueadas Listas cerradas y bloqueadas 1990-98: Listas cerradas y bloqueadas 1998-02: Listas abiertas Listas cerradas y bloqueadas Listas cerradas y bloqueadas Listas cerradas y bloqueadas Candidatos en distritos uninominales; listas cerradas y bloqueadas en distritos plurinominales Listas cerradas y bloqueadas Listas abiertas Listas cerradas y bloqueadas Listas cerradas y desbloqueadas
S S
S, para los elegidos S, para los elegidos a partir de la lista a partir de la lista del partido del partido No No No S S No S S S S No S S S S S Listas abiertas Un voto por candidato Listas cerradas y bloqueadas -
No S No No S S S S S S
El Salvador Guatemala Honduras Mxico
S S S, para los elegidos S, para los elegidos Listas cerradas y a partir de la lista a partir de la lista bloqueadas del partido del partido S No S No S S S S Listas cerradas y bloqueadas 1990-92: Listas cerradas y desbloqueadas 1993-02: -
Nicaragua Panam Paraguay Per
S S S S
Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
Listas cerradas y bloqueadas 1990-02: Listas subpartidarias cerradas y bloqueadas (sublemas) 1990-93: Listas cerradas y bloqueadas 1993-02: Candidatos en distritos uninominales; listas cerradas y bloqueadas en distritos plurinominales
S S S S
Voto por candidatos Listas subpartidarias cerradas y bloqueadas S S 1990-99: Listas cerradas y bloqueadas S, para los elegidos S, para los elegidos 1999-02: a partir de la lista a partir de la lista del partido del partido
S S
S S
Notas: La boleta electoral utilizada en pases con sistema electoral de representacin proporcional (RP) es en general de tres tipos, los cuales determinan la extensin de las posibilidades de eleccin del votante. Las listas cerradas y bloqueadas slo permiten votar en bloque por un partido poltico. La decisin del orden de candidatos en la boleta es una prerrogativa de cada partido poltico. Las listas cerradas pero desbloqueadas permiten a los votantes una eleccin preferencial de qu individuos deben representar al partido en la lista partidaria. Las listas abiertas permiten a los votantes cruzar las lneas partidarias y confeccionar su propia lista de individuos. Cuando no se ofrecen datos es debido a que no se ha observado ningn cambio en el perodo 1990-2002. Fuentes: Mainwaring y Shugart (1997: 421-29); Rose (2000: 355-74); y Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 98-99).
54
I designacin de candidatos parlamentarios ii

cuotas para candidatas parlamentarias femeninas, 2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Ao de adopcin 1991 1997 1997 1996 1997 2000 2002 1997 1996 1997 Requisitos 30% de las listas electorales del partido a la Cmara de Diputados y el Senado 30% de los candidatos del partido a la Cmara de Diputados y 25% de los candidatos del partido al Senado 30% de los candidatos del partido a la Cmara de Diputados 40% de la lista electoral del partido a la cmara nica 20% de los candidatos del partido a la cmara nica 30% de los candidatos del partido a la cmara nica 30% de los candidatos del partido a la Cmara de Diputados y al Senado 30% de los candidatos del partido a la cmara nica 20% de las listas electorales del partido a la Cmara de Diputados y el Senado 30% de los candidatos del partido a la cmara nica
Tabla 26
1997 -
25% de los candidatos del partido a la Cmara de Diputados -
Nota: La informacin slo incluye las cuotas de las leyes electorales o leyes relativas al Parlamento, y excluye las regulaciones adoptadas por partidos polticos especficos. Fuentes: CEPAL (1999b: 69, cuadro 18); Mndez-Montalvo y Ballington (2002); OEA, Comisin Interamericana de Mujeres (2002); e IDEA Internacional IDEA (2003).
55
reglamentos electorales i
normas para la eleccin presidencial, 1990-2002
tabla 27a
Pas Argentina
Frmula electoral 1990-94: Mayora relativa, indirecta (colegio electoral) 1994-02: Desempate con umbral del 45% o umbral del 40% y ventaja del 10% sobre el segundo lugar 1990-04: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) indirecto (la legislatura selecciona un presidente entre los tres candidatos ms votados) 1994-2002: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) indirecto (la legislatura selecciona un presidente entre los dos candidatos ms votados) 1990-02: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff )
Duracin del mandato 1990-94: 6 aos 1994-02: 4 aos 1994-02: 4 aos 1994-02: 5 aos
Bolivia
Brasil
1990-94: 4 aos 1990-94: 5 aos 1990-93: 8 aos 1993-02: 6 aos 1990-02: 4 aos 1990-02: 4 aos 1990-02: 4 aos
Chile Colombia Costa Rica Ecuador
1990-02: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) 1990-91: Plural 1991-02: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) 1990-02: Desempate con umbral del 40% 1990-98: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) 1998-02: Desempate con umbral del 45% y ventaja del 10% sobre el segundo lugar 1990-02: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) 1990-02: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff )
El Salvador Guatemala
1990-02: 5 aos 1990-93: 5 aos 1993-02: 4 aos 1990-02: 4 aos 1990-02: 6 aos 1990-94: 6 aos 1994-02: 5 aos
Honduras Mxico Nicaragua
1990-02: Mayora relativa 1990-02: Mayora relativa 1990-95: Mayora relativa 1995-99: Desempate con umbral del 45% 1999-02: Desempate con umbral del 40% o umbral del 35% y ventaja del 5% sobre el segundo lugar 1990-02: Mayora relativa 1990-02: Mayora relativa 1990-02: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff )
Panam Paraguay Per
1990-02: 5 aos 1990-02: 5 aos 1990-02: 5 aos
Repblica Dominicana 1990-94: Mayora relativa 1994-02: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) Uruguay 1990-97: Mayora relativa 1997-02: Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) Venezuela 1990-02: Mayora relativa
1990-02: 4 aos 1990-02: 5 aos 1990-99: 5 aos 1999-02: 6 aos
Nota: Plural significa que la eleccin es ganada por quien obtenga mayor cantidad de votos. Las elecciones son directas, excepto cuando se menciona lo contrario. Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) incluye a los dos ms votados. Fuentes: Jones (1995: 10-11, 1997: 14); Carey, Amorin Neto y Shugart (1997); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 72, 76-79); y consultas con fuentes expertas.
56
reglamentos electorales i
normas para la eleccin presidencial, 1990-2002
Lmites a la reeleccin
tabla 27b
Pas
Simultaneidad entre elecciones Presidenciales y Parlamentarias
Prohibicin de reeleccin
Prohibicin de reeleccin inmediata
Sin prohibicin para la reeleccin inmediata
1990-02: parcialmente simultneas 1990-02: completamente simultneas 1990-94: no simultneas 1994-02: completamente simultneas 1990-03: parcialmente simultneas 1993-02: no simultneas 1990-02: parcialmente simultneas 1990-02: completamente simultneas 1990-98: parcialmente simultneas 1998-02: simultneas 1990-02: no simultneas 1990-02: completamente simultneas 1990-02: completamente simultneas 1990-02: parcialmente simultneas 1990-02: completamente simultneas
1990-94 1990-02 1990-97
1994-02
1997-02 1990-02 1990-91 1990-02 1990-98 1998-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-02 1990-95 1995-02 1991-02 2002
Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua
Panam Paraguay Per
1990-02: completamente simultneas 1990-02: completamente simultneas 1992-02 1990-02: completamente simultneas
1990-02 1990-92 1990-93 1993-01 2001-02
Repblica 1990-94: simultneas Dominicana 1994-02: no simultneas Uruguay Venezuela 1990-02: completamente simultneas 1990-99: simultneas 1999-02: no simultneas
1990-94 1994-02 2002 1990-02 1990-98 1998-02
Nota: Plural significa que la eleccin es ganada por quien obtenga mayor cantidad de votos. Las elecciones son directas, excepto cuando se menciona lo contrario. Mayoritario de doble vuelta (majority runoff ) incluye a los dos ms votados. Fuentes: Jones (1995: 10-11, 1997: 14); Carey, Amorin Neto y Shugart (1997); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 72, 76-79); y consultas con fuentes expertas.
57
I
Pas
reglamentos electorales ii
normas para la eleccin de la cmara baja o nica, 1990-2002
Sistema electoral Magnitud distrital promedio Frmula electoral Umbral legal Mecanismos de inclusin Nmero de diputados
Tabla 28
Duracin del mandato
Argentina
RP en distritos 1990-91: 10,6 dHondt plurinominales pequeos, 1991-02: 10,3 medianos y grandes.
Bolivia
Brasil
3% de los votantes registrados, a nivel distrital 1990-94: RP en distritos 1990-94: 14,4 1990-91: doble cociente. 1994-02: 3% de plurinominales medianos y 1994-02: 3,8 1991-94: sistema divisor los votantes, a grandes. 1994-02: RP mixta Saint-Lague. 1994-02: nivel nacional mayora relativa en distritos uninominales; DHondt en distritos plurinominales. RP en distritos 1990-94: 18,6 dHondt plurinominales medianos 1994-02: 19,0 y grandes. dHondt: los dos ms votados, a menos de que el primero doble al segundo. 1990-91: 7,7 Hare y restos mayores. 1991-02: 4,9 2,0 -
1990-91: 254 1991-02: 257
4 aos
130
1990-94: 4 aos 1994-02: 5 aos
1990-94: 503 1994-02: 513
4 aos
Chile
Binomial mayoritaria
120
4 aos
Colombia
RP en distritos plurinominales de tamao mediano.
Costa Rica
1990-91: RP en distritos plurinominales medianos. 1991-02: RP en un gran distrito plurinominal (nacional).
8,1
Hare y restos mayores, ms el subcociente.
1991-02: hasta 1990-91: 199 5 bancas para 1991-02: 162 grupos tnicos, minoras polticas y colombianos residentes en el extranjero. 1993-02: dos bancas para las comunidades negras 57
4 aos
4 aos
Ecuador
1990-98: RP en una divisin 1990-92: 3,7 distrital en dos niveles 1992-96: 3,6 (nacional y provincial). 1996-86: 3,5 1998-02: mayoritario en 1998-02: 7,4 distritos plurinominales. El Salvador RP en distritos 1990-91: 4,3 plurinominales de tamao 1991-02: 5,6 mediano con lista nacional adicional. Guatemala RP en distritos 1990-94: 10,1 plurinominales de tamao 1994-98: 5,4 mediano con lista nacional 1998-02: 7,5 adicional.
1990-98: Hare y restos mayores. 1998-02: mayora relativa.
..
1990-92: 72 1992-96: 77 1996-86: 82 1998-02: 121 1990-91: 60 1991-02: 84
4 aos
Hare y restos mayores.
3 aos
dHondt
1990-94: 116 1994-98: 80 1998-02: 113
1990-94: 5 aos 1994-02: 4 aos
58
Pas Sistema electoral Magnitud distrital promedio Frmula Eelectoral Umbral legal Mecanismos de inclusin Nmero de diputados Duracin del mandato
Honduras
Mxico
Nicaragua
Mayora relativa; cociente 1990-96: 1,5% de electoral corregido. los votantes, a nivel nacional. 1996-02: 2% de los votantes, a nivel nacional. 1990-96: RP en distritos 1990-96: 10 Hare y cociente plurinominales medianos. 1996-02: 5,2 remanente. 1996-02: RP en distritos plurinominales de tamao mediano con lista nacional adicional. Mayora relativa en 1990-94: 1,68 Mayora relativa en distritos uninominales y RP 1994-99: 2,67 distritos plurinominales; en distritos plurinominales 1999-02: 1,8 Hare en distritos pequeos y medianos. plurinominales. RP en distritos 1990-93: 7,2 dHondt plurinominales pequeos, 1993-02: 4,4 medianos y grandes. 1990-92: RP en distritos 1990-92: 6,9 dHondt plurinominales de tamao 1993-95: 80,0 mediano. 1995-00: 120,0 1993-2000: RP en un gran 2001-02: 4,8 distrito plurinominal (nacional). 2000-02: RP en distritos plurinominales de tamao mediano. 1990-97: 4,0 1997-02: 4,8 99,0 dHondt -
RP en distritos plurinominales de tamao medio. RP mixta
7,1
Hare y restos mayores.
128
4 aos
16,6
500
3 aos
1990-96: 92 1996-02: 93
1990-96: 6 aos 1996-02: 5 aos
Panam
1990-94: 67 1994-99: 72 1999-02: 71 1990-93: 72 1993-02: 80 1990-92: 180 1993-95: 80 1995-02: 120
5 aos
Paraguay
5 aos
Per
5 aos
Repblica RP en distritos Dominicana plurinominales de tamao medio. Uruguay RP en un gran distrito plurinominal (nacional). Venezuela 1990-93: RP en distritos plurinominales pequeos, medianos y grandes. 1993-02: RP mixta
1990-98: 120 1998-02: 149 99 1990-92: 201 1993-00: 203 2000-02: 165
4 aos
dHondt
5 aos 5 aos
1990-92: 8,4 1990-93: dHondt 1993-00: 8,5 1993-02: pluralismo en 2000-02: 6,9 distritos uninominales; dHondt en distritos plurinominales.
Nota: RP = representacin proporcional. La magnitud distrital promedio se refiere al nmero de bancas a ser ocupadas en cada distrito electoral. Cuando no se ofrecen datos se debe a que no se han presentado cambios en el perodo 1990-2002. Fuentes: Jones (1995: 12-16, 1997: 14-15); Carey, Amorin Neto y Shugart (1997); Rose (2000: 355-74); Wilkie (2001: 234-35, cuadro 1000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 98-100, 111-15); Wallack, Gaviria, Panizza y Stein (2003); y consultas con fuentes expertas.
59
I
Pas
reglamentos electorales iii

normas para la eleccin de la cmara alta, 1990-2002
Sistema Electoral Magnitud distrital promedio Frmula Electoral Nmero de senadores Duracin del mandato Comentarios
tabla 29
Argentina
Bolivia
1990-94: Indirecto, elegido por las asambleas provinciales. 1994-02: Mayora relativa con representacin minoritaria. 1990-02: Mayora relativa con representacin minoritaria. 1990-02: Mayora relativa en distritos uni y binominales. 1990-02: Binomial mayoritario; y nominacin.
1,0
3,0
Mayora relativa de legisladores provinciales Mayora relativa / minora Mayora relativa / minora
1990-92: 46 1992-94: 48 1994-02: 72
1990-94: 9 aos 1994-02: 6 aos 1990-94: 4 aos 1994-02: 5 aos 8 aos
3,0
27
Brasil
1,5
Mayora relativa
81
Chile
2,0
dHondt
38
8 aos
Colombia
Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico
1990-91: RP en distritos 1990-91: 4,4 Hare y restos mayores plurinominales medianos. 1991-02: 98,1 1991-02: RP en un gran distrito plurinominal (nacional). Mayora relativa; Hare corregido y restos mayores dHondt dHondt
1990-91: 114 1991-94: 102 1994-98: 101 1998-02: 102 1990-94: 64 1994-02: 128
Adems de los 38 senadores electos, los ex presidentes que han completado su perodo pueden ser miembros del Senado, as como nueve otros senadores que son designados por diferentes ramas del gobierno. El Presidente de la Repblica elige dos, el Consejo de Seguridad Nacional elige cuatro, y la Suprema Corte elige tres. 4 aos Bajo la Constitucin de 1991, dos bancas del Senado Nacional se reservan para grupos indgenas.
6 aos
Nicaragua Panam Paraguay Per
1990-02: Plural con 1990-94: 2,0 representacin de minora 1994-02: 4,0 y RP en un gran distrito plurinominal (nacional). RP en un gran distrito plurinominal (nacional). 1990-92: RP en un gran distrito plurinominal (nacional). 1993-02: 1990-93: 36 1993-02: 45 60,0
1990-93: 36 1993-02: 45 1990-92: 60
5 aos 5 aos Antes de la reforma de 1993 se les otorgaban bancas vitalicias en el Senado a los ex-presidentes. -
60
Magnitud distrital promedio Nmero de senadores Duracin del mandato
Pas
Sistema Electoral
Frmula Electoral
Comentarios
Repblica Dominicana Pluralista Uruguay RP en un gran distrito plurinominal (nacional).
1,0 30,0
Mayora relativa dHondt
30 31
4 aos 5 aos
Venezuela
1990-99: RP y compensatorio para un nmero limitado de bancas.
2,0
dHondt
1990-93: 46 1993-98: 50 1998-99: 54
5 aos
Adems de los 30 senadores electos por sufragio directo, el Vicepresidente de la Repblica es legalmente Presidente del Senado. Adems de los dos senadores electos en los distritos electorales estndares (los estados y la capital), son electos un nmero variado de senadores en representacin de minoras. La Constitucin tambin permite tres senadores vitalicios que hayan sido Presidentes de la Repblica.
1999-02: -
Nota: No se ofrecen datos para aquellos pases que cuentan con cmara nica. Fuentes: Jones (1995: 18-19, 1997: 15); Carey, Amorin Neto y Shugart (1997); Wilkie (2001: 237, cuadro 1000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 100, 120-21); Wallack, Gaviria, Panizza y Stein (2003); y consultas con fuentes expertas.
61
sistema de partidos i
nmero de partidos y distribucin de bancas en el parlamento, 1990-2002
Eleccin previa
n de partidos con bancas n de partidos grandes % de bancas de los partidos grandes
tabla 30a
1990-91
1992-93
Pas
Ao
Ao
Ao
1989 1989
15 5
2 3
83,5 85,4
1991 1990
12 19
2 2
80,3 38,0
1993 1993
14 8
2 4
83,5 92,3
1989
69,2 1990 1990 1990 1991 1990 4 5 11 6 9 2 2 5 3 5 91,0 94,7 81,7 88,1 94,8
1993 [1991]
7 20
5 2
93,3 70,8
1992
13
59,7
1988
100,0
1989 1988
3 7
2 2
99,2 72,4
1993 1991 1990 6 4 2 2 81,8 97,8
98,4
1989 1989
7 4
4 2
91,0 95,8 1990 10 4 75,6
1993 1992
4 ..
3 ..
100,0 ..
1990 1989 1988 4 10 3 2 90,9 82,0
98,3 1993 8 5 98,5
Nota: El nmero de partidos que ganan bancas (todos los partidos con 1 o ms bancas en las elecciones de cmara baja o nica) no puede contarse con exactitud, debido a que en algunas elecciones las bancas fueron ganadas por partidos que figuran como otros, coaliciones o independientes. Las cifras en cursiva en este cuadro se refieren a estos casos. En los casos en los que las elecciones fueron segmentadas, se utilizaron los resultados combinados. Esto se aplica a Bolivia (1997, 2002), Ecuador (1992, 1996, 1998), Guatemala (1990, 1994, 1995, 1999), Mxico (1988, 1991, 1994, 1997, 2000), Nicaragua (1996, 2002) y Venezuela (1998, 2000). Los partidos grandes son aquellos con 10% o ms de las bancas de la cmara baja o nica. Fuentes: Clculos sobre la base de los datos incluidos en el CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases.
62
sistema de partidos i
nmero de partidos y distribucin de bancas en el parlamento, 1990-2002
1994-95
% de n de bancas partidos n de de los con partidos partidos bancas grandes grandes
tabla 30 b
1996-97
1998-2000
2001-02
Pas
Ao
Ao
Ao
Ao
Argentina
1995
13
90,8
1997
14
75,8
1999
11
86,9
2001
15
74,0
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
1997 1994 18 4 60,4 1997 1994 1994 1994 1994 1994 13 4 14 6 6 2 2 4 3 3 79,0 93,0 72,3 1996 92,9 1997 86,3 [1995] 1997 1997 1996
93,1 1998 18 5 78,9
2002 2002 2001 2002 2002 2002
8 19 6 37 5 9
4 4 4 2 4 5
87,7 62,4 76,7 46,6 98,2 75,0
82,5 1998 1998 19 7 11 6 6 2 2 4 3 2 69,6 87,7 80,2 88,1 88,5
12 9 8 5 5 11
3 3 2 2 3 2
69,5 78,6 80,0 95,3 97,0 83,9
1998 2000 1999
2001 2000 3 3 100,0 2001 1999 1998 2000 9 3 10 2 3 2 73,2 100,0 65,0 2001
5 3
2 2
90,6 98,9
1994
98,0
1994 1995
13 13
2 2
61,1 70,0
76,7
1994 1994
3 4
3 3
100,0 94,9
1998 1999 1998
3 4 15
3 3 4
100,0 2002 96,0 71,9 [2000]
3 12
3 3
100,0 78,8
Nota: El nmero de partidos que ganan bancas (todos los partidos con 1 o ms bancas en las elecciones de cmara baja o nica) no puede contarse con exactitud, debido a que en algunas elecciones las bancas fueron ganadas por partidos que figuran como otros, coaliciones o independientes. Las cifras en cursiva en este cuadro se refieren a estos casos. En los casos en los que las elecciones fueron segmentadas, se utilizaron los resultados combinados. Esto se aplica a Bolivia (1997, 2002), Ecuador (1992, 1996, 1998), Guatemala (1990, 1994, 1995, 1999), Mxico (1988, 1991, 1994, 1997, 2000), Nicaragua (1996, 2002) y Venezuela (1998, 2000). Los partidos grandes son aquellos con 10% o ms de las bancas de la cmara baja o nica. Fuentes: Clculos en base a los datos incluidos en el CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases.
63
sistema de partidos ii
ndice de nmero efectivo de partidos sobre la base del porcentaje de votos, 1990-2002
Eleccin previa
tabla 31
Promedio
Pas
Ao
Calificacin
1990
1991 3,94
1992
1993 3,62 4,67
1994
1995 3,62
1996
1997 3,69 6,16
1998
1999 3,23
2000
2001 4,89
2002
1990-2002
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
1989 1989
3,36 5,01 9,80
8,52 6,66 7,04 2,68 2,73 7,74 3,34 7,48 3,48 5,41 2,14 2,39 2,85 2,90 8,64 2,91 6,20 3,95 5,42 2,37 3,42
8,14 6,70 3,90 3,36 6,20 3,68 3,75 2,58 3,00 2,18 5,67 2,00 3,29 4,00 6,63
6,20 9,30
3,83 5,68 8,94 6,80 4,13 3,29 7,10 3,61 5,24 2,37 2,92 2,42 7,16 2,46 4,55
1989
7,17 2,23 2,56 7,88 3,33
8,51 4,52 ..
1988
2,75 6,37
1989 1988
2,13 3,17 2,19
1989 1989
.. 1,62 5,15 3,68
Repbica Dominicana Uruguay 1989 Venezuela 1988 Amrica Latina
3,66 3,38 3,37 4,22 4,31 4,21 5,64 4,36
3,05 3,35
2,74 3,12 7,40 4,25 4,37 4,20 4,39
3,33
3,20 3,24 5,76 4,59
4,51
4,41
4,38
4,55
4,67
4,81
Nota: El nmero efectivo de partidos-votos (ENPV) es una medida de la fragmentacin de las preferencias de los votantes entre los partidos. El ndice de ENPV se calcula utilizando la frmula de Laasko y Taagapera (1979), es decir, elevando al cuadrado la proporcin fraccional de votos de cada partido, sumando los resultados y luego dividiendo 1 por este valor. El ndice se calcula sobre la base de datos de las elecciones para la cmara baja o nica. En todos los casos se han excluido los votos obtenidos por independientes. Tambin fueron excluidos los votos que figuran como otros o coaliciones sin nombre, pero en general no hubieran tenido gran impacto en el clculo. En los casos en los que las elecciones fueron segmentadas, se utilizaron los resultados combinados. Esto se aplica a Bolivia (1997, 2002), Ecuador (1992, 1996, 1998), Guatemala (1990, 1994, 1995, 1999), Mxico (1988, 1991, 1994, 1997, 2000), Nicaragua (1996, 2002) y Venezuela (1998, 2000). Para Argentina, los clculos se basaron en la mitad de la cmara baja, elegida cada dos aos. Los datos para Chile se aplican a partidos individuales y no a las coaliciones, y excluyen a independientes que se postulan como parte de esas coaliciones. Los datos regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en cierto ao o la eleccin ms reciente, si no se celebraron en ese ao. Fuentes: Clculos sobre la base a los datos en el CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases.
64
sistema de partidos iii

indice de nmero efectivo de partidos sobre la base del porcentaje de bancas, 1990-2002
Eleccin previa
tabla 32
Promedio
Pas
Ao
Calificacin
1990
1991 2,98
1992
1993 2,73 3,71
1994
1995 2,83
1996
1997 3,34 5,50
1998
1999 2,58
2000
2001 3,05
2002
1990-2002
1989 1989
2,73 3,92 8,69
8,16 4,88 5,07 2,79 2,29 6,61 3,01 5,44 3,06 3,47 2,03 2,21 2,29 2,79 4,33 2,45 5,13 4,13 2,73 2,18 2,86
7,13 6,10 3,28 2,56 5,66 3,47 2,35 2,41 2,55 1,99 3,26 2,27 2,91 3,97 4,15
4,96 8,49
2,92 4,73 8,12 5,35 3,71 2,69 6,14 3,42 3,25 2,21 2,48 2,28 3,79 2,36 4,22
1989
5,20 2,20 2,21 6,55 3,00
7,30 3,68 7,46
1988
2,41 4,44
1989 1988
2,00 3,04 2,05
1989 1989
3,72 1,89 5,84 ..
Repblica Dominicana Uruguay 1989 Venezuela 1988 Amrica Latina
3,05 3,33 2,80 3,67 3,72 3,72 4,65 3,81
2,43 3,30
2,32 3,07 6,05 3,44 3,67 3,53 3,59
2,73
2,63 3,19 4,71 3,79
3,66
3,46
3,49
3,72
3,80
4,04
Nota: El nmero efectivo de partidos-bancas (ENPS) es una medida de la fragmentacin de los partidos en las legislaturas. El ndice de ENPS se calcula utilizando la frmula de Laasko y Taagapera (1979), es decir, elevando al cuadrado la proporcin fraccional de bancas de cada partido, sumando los resultados y luego dividiendo 1 por este valor. El ndice es calculado sobre la base de datos de las elecciones para la cmara baja o nica. En todos los casos se han excluido los votos obtenidos por independientes. Tambin fueron excluidos las bancas que figuran como de otros o de coaliciones sin nombre, pero en general no hubieran tenido gran impacto en el clculo. En los casos en los que las elecciones fueron segmentadas, se utilizaron los resultados combinados. Esto se aplica a Bolivia (1997, 2002), Ecuador (1992, 1996, 1998), Guatemala (1990, 1994, 1995, 1999), Mxico (1988, 1991, 1994, 1997, 2000), Nicaragua (1996, 2002) y Venezuela (1998, 2000). Para Argentina, los clculos se basaron en la mitad de la cmara baja, elegida cada dos aos. Los datos para Chile se aplican a partidos individuales y no a las coaliciones, y excluyen a los independientes que se postulan como parte de esas coaliciones. Los datos regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en cierto ao o la eleccin ms reciente, si no se celebraron en ese ao. Fuentes: Clculos sobre la base de los datos en el CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases.
65
sistema de partidos iv
evolucin del apoyo electoral a los principales partidos, c. 1980-2002
1 momento: ao ms cercano a 1980 Ao Partidos grandes en el 1 momento o en la iniciacin del proceso electoral % bancas ganadas por los partidos grandes 2 momento: ao ms cercano 1990 Ao % bancas ganadas por los partidos grandes 3 momento: eleccin ms reciente Ao % bancas ganadas por los partidos grandes Cambio 3 momento 2 momento 3 momento 1 momento
tabla 33
Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala
UCR, PJ UDP, MNR, ADN PDS/PPR, PMDB PDC, RN, PPD PLC, PCC PUSC, PLN CFP, ID, PCE PDC, ARENA, PCN DCG, UCN, MLN/PID, PDCN/PR PL, PN PRI, PAN UNO, FSLN PDC, MOLIRENA, PRD, PA ANR, PLRA AP, APRA/PAP
1983 1980 1982 1978 1978 1979 1985 1985
94,5 80,8 90,8 97,5 91,2 78,3 96,7 96,0
1989 1989 1990 1989 1990 1990 1990 1991 1990
83,5 85,4 29,8 69,2 91,0 94,7 26,7 88,1 73,3
2001 2002 2002 2001 2002 2002 2002 2000 1999
74,0 50,8 14,2 50,8 46,6 63,2 16,0 57,1 1,8
-20,5 -30,0 -76,6 -50,9 -28,0 -62,3 -39,6 -94,2
-9,5 -34,6 -15,6 -18,4 -44,4 -31,5 -10,7 -31,0 -71,5
Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
1981 1979 1980
95,1 84,8 86,7
1989 1991 1990 1989 1989 1990
99,2 81,8 97,8 91,0 95,8 43,9
2001 2000 2001 1999 1998 2001
90,6 86,4 100,0 84,5 90,0 25,8
-4,5 1,6 -60,9
-8,6 4,6 2,2 -6,5 -5,8 -18,1
PRD, PRSC PC, PN, FA (EP) AD, COPEI
1978 1984 1978
100,0 98,0 86,4
1990 1989 1988
61,7 90,9 82,0
2002 1999 2000
72,0 96,0 22,4
-28,0 -2,0 -64,0
10,3 5,1 -59,6
Nota: Se define como partidos grandes a aquellos que han obtenido el 10% o ms de las bancas de la cmara baja o nica del Parlamento en la eleccin ms cercana a 1980. Debido a la ausencia de datos, no se proporciona informacin para Chile, Nicaragua, Panam y Paraguay para el ao ms cercano a 1980. Siglas: Argentina: UCR (Unin Cvica Radical), PJ (Partido Justicialista); Bolivia: coalicin UDP (Unin Democrtica y Popular), MNR (Movimiento Nacionalista Revolucionario), ADN (Accin Democrtica y Nacional); Brasil: coalicin PDS/PPR (Partido Democrtico Social/Partido Progresista Reformador), PMDB (Partido Movimiento Democrtico Brasileo); Chile: PDC (Partido Demcrata Cristiano), RN (Renovacin Nacional), PPD (Partido por la Democracia); Colombia: PLC (Partido Liberal Colombiano), PCC (Partido Conservador Colombiano); Costa Rica: PUSC (Partido Unidad Social Cristiana), PLN (Partido Liberacin Nacional); Ecuador: CFP (Concentracin de Fuerzas Populares); ID (Izquierda Democrtica), PCE (Partido Conservador Ecuatoriano); El Salvador: PDC (Partido Demcrata Cristiano); ARENA (Alianza Republicana Nacional); PCN (Partido de Conciliacin Nacional); Guatemala: DCG (Democracia Cristiana Guatemalteca), UCN (Unin del Centro Nacional), coalicin MLN/PID (Movimiento de Liberacin Nacional/Partido Institucional Democrtico), coalicin PDCN/PR (Partido Democrtico de Cooperacin Nacional/Partido Revolucionario); Honduras: PL (Partido Liberal); PN (Partido Nacional); Mxico: PRI (Partido Revolucionario Institucional), PAN (Partido Accin Nacional); Nicaragua: coalicin UNO (Unin Nacional Opositora); FSLN (Frente Sandinista de Liberacin Nacional); Panam: PDC (Partido Demcrata Cristiano), MOLIRENA (Movimiento Liberal Republicano Nacionalista), PRD (Partido Revolucionario Democrtica); PA (Partido Arnulfista); Paraguay: ANR (Asociacin Nacional Republicana), PLRA (Partido Liberal Radical Autntico); Per: AP (Accin Popular); coalicin APRA/PAP (Alianza Popular Revolucionaria Americana/Partido Aprista Peruano); Repblica Dominicana: PRD (Partido Revolucionario Dominicano), PRSC (Partido Reformista Social Cristiano); Uruguay: PC (Partido Colorado), PN (Partido Nacional), coalicin FA (Frente Amplio), se convirti en EP (Encuentro Progresista); Venezuela: AD (Accin Democrtica), COPEI (Partido Social Cristiano de Venezuela). Fuentes: Clculos sobre la base de los datos en el CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases.
66
sistema de partidos v
ndice de volatilidad electoral sobre la base del porcentaje de votos, 1990-2002
Ciclo electoral previo
tabla 34
Promedio
Pas
Ao
Calificacin
1990
1991 8,5
1992
1993 9,0 36,5
1994
1995 19,2
1996
1997 27,6 23,1
1998
1999 9,3
2000
2001 30,0
2002
1990-2002
1987-89 10,9 1985-89 29,0 1986-90 1989-93 1986-90 1986-91 1988-90 1985-88 22,6 1985-90 1985-89 7,2 1985-88 21,4 1990-96 1994-99 1989-93 1985-90
35,6 15,4 13,9 10,0 21,2 18,6 40,5 9,6 21,4 24,3
19,1 9,1 19,0 11,3 21,7 20,3 26,2 42,2 31,5 22,3 30,9 4,9 13,8 15,8
17,7 11,5 21,1 14,5 30,8 10,9 33,8 8,7 12,6 15,6 31,0
47,7 15,2
17,2 35,8 21,9 12,0 22,7 16,9 25,1 19,5 36,9 7,7 16,9 15,7 31,0 25,0 44,6
35,3 31,6 ..
19,7
36,0 39,4 58,6 30,1
14,1 41,3 53,8
Repblica Dominicana 1986-90 Uruguay 1984-89 10,9 Venezuela 1983-88 13,0 Amrica Latina
23,9 34,6 21,4 21,7 23,1 25,4
25,6 11,8
26,1 9,8 41,0 31,5 20,5 19,9 22,0
13,2
22,2 10,8 35,7 23,2
24,7
22,8
23,1
21,6
20,9
24,3
Nota: La volatilidad electoral, medida en trminos de votos, proporciona una medida de estabilidad en un sistema de partidos. Utilizando la frmula de Pedersen (1983), se la calcula tomando las diferencias de los votos obtenidos por cada partido a lo largo del tiempo, sumadas y divididas por 2. Todos los datos se basan en las cmaras legislativas bajas o nicas. Los clculos excluyen votos para los partidos que figuran como otros o para candidatos independientes. Para los casos en los que las elecciones fueron segmentadas, se utilizaron los resultados combinados. Esto se aplica a Bolivia (1997, 2002), Ecuador (1992, 1996, 1998), Guatemala (1990, 1994, 1995, 1999), Mxico (1988, 1991, 1994, 1997, 2000), Nicaragua (1996, 2002) y Venezuela (1998, 2000). Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en cierto ao o la eleccin ms reciente, si no se celebraron en ese ao. Fuentes: Clculos sobre la base de los datos en el CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases.
67
sistema de partidos vi
ndice de volatilidad electoral sobre la base del porcentaje de bancas, 1990-2002
Ciclo electoral previo
tabla 35
Promedio
Pas
Ao
Calificacin
1990
1991 11,4
1992
1993 9,8 35,4
1994
1995 20,3
1996
1997 27,7 23,8
1998
1999 25,6
2000
2001 28,9
2002
1990-2002
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica
1987-89 11,8 1985-89 25,4 1986-90 1989-93 1986-90 1986-91
39,7 9,6 12,8 8,8 30,0 11,9 41,0 13,3 20,2 22,4
19,8 9,2 15,9 12,3 30,3 23,8 26,2 50,9 34,6 26,2 33,8 3,1 12,8 15,1 62,1 19,2
18,5 15,4 10,3 12,3 29,2 13,1 38,4 9,4 18,4 15,0 22,1 8,8 63,3 40,0 59,2
51,5 15,6
20,6 36,9 23,4 11,4 19,1 16,7 31,4 19,3 41,0 8,6 16,4 15,0 42,1 14,0 52,5
33,9 33,3 40,3
Ecuador 1988-90 El Salvador 1985-88 30,0 Guatemala 1985-90 Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per 1985-89 8,5 1985-88 28,0 1990-96 1989-94 1989-93 1985-90
14,0
47,5
..
Repblica Dominicana 1986-90 Uruguay 1984-89 11,1 Venezuela 1983-88 13,0 Amrica Latina
25,0 43,3 23,8 22,6 22,6 24,3
27,5 12,1
30,3 10,1 42,1 37,5 22,3 20,3 22,3
12,6
23,8 11,1 41,0 24,7
26,0
26,6
26,5
25,7
24,5
25,8
Nota: La volatilidad electoral, medida en trminos de bancas, proporciona una medida de estabilidad en un sistema de partidos. Utilizando la frmula de Pedersen (1983), se la calcula tomando las diferencias de las bancas obtenidas por cada partido a lo largo del tiempo, sumadas y divididas por 2. Todos los datos se basan en las cmaras legislativas bajas o nicas. Los clculos excluyen votos para los partidos que figuran como otros o para candidatos independientes. Para los casos en los que las elecciones fueron segmentadas, se utilizaron los resultados combinados. Esto se aplica a Bolivia (1997, 2002), Ecuador (1992, 1996, 1998), Guatemala (1990, 1994, 1995, 1999), Mxico (1988, 1991, 1994, 1997, 2000), Nicaragua (1996, 2002) y Venezuela (1998, 2000). Los datos para Per en 1995 se aplican a la volatilidad para 1990-1995. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en cierto ao o la eleccin ms reciente, si no se celebraron en ese ao. Fuentes: Clculos cobre la base de los datos en el CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002) y fuentes oficiales en varios pases.
68
valor del voto i

ndice de distribucin no proporcional de bancas, 1990-2002
tabla 36
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Europa Occidental Caso comparativo EE.UU.
Ao 1995 1997 1994 1997 1994 1994 1998 1997 1990 1993 1997 1996 1993 1993 1995-2000
ndice de mala proporcin 0,14 0,17 0,09 0,15 0,13 0,02 0,20 0,07 0,06 0,04 0,06 0,06 0,06 0,04 0,00
1990 1992 1998 c. 1995 c. 1995 1992
0,08 0,03 0,07 0,08 0,05 0,01
Nota: La medida de mala proporcin, para la cmara baja o nica del Parlamento, se computa utilizando la frmula de Snyder y Samuel (2001), que es una versin modificada del ndice Loosemore-Hanby de desproporcin electoral, tomando la diferencia absoluta entre las cuotas de poblacin y de bancas de cada distrito, sumando estos valores y dividiendo por 2. Un puntaje de 0,00 indica una perfecta proporcin; un puntaje de 1,00 indica una perfecta mala proporcin. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: Snyder y Samuels (2001: 148).
69
valor del voto ii

ndice de desproporcionalidad electoral, 1990-2002
Eleccin previa
tabla 37
Promedio
Pas
Ao
Puntaje
1990
1991 5,84
1992
1993 6,50 6,51
1994
1995 7,89
1996
1997 3,54 2,97
1998
1999 4,99
2000
2001 11,38
2002
1990-2002
1989 1989
7,97 6,94 4,64
4,41 8,00 8,55 3,48 5,17 4,29 3,88 8,03 4,70 9,99 2,13 2,52 7,33 2,06 15,24 11,42 4,93 3,82 14,84 2,83 6,71
3,26 5,10 4,55 6,30 6,30 6,27 11,80 2,41 6,36 4,26 12,52 0,76 2,80 1,54 10,45
5,40 2,95
6,69 4,96 3,81 7,22 2,97 5,02 5,90 4,67 11,92 2,45 5,73 2,71 13,88 6,09 5,18
1989
7,86 0,59 4,10 5,93 3,12
3,13 4,53 ..
1988
4,87 11,05
1989 1988
2,70 3,53 1,79
1989 1989
.. 9,10 5,91 ..
5,90 0,54 4,18 5,15 5,27 4,96 4,14 5,08
7,65 0,69
6,25 0,60 5,02 6,59 5,12 5,25 6,01
5,25
6,26 0,65 5,25 5,63
6,28
6,46
6,30
5,85
5,36
5,89
Nota: La desproporcionalidad electoral se refiere a la desviacin de la cuota de bancas de los partidos respecto de su cuota de votos. Para la cmara baja o nica, la medida de desproporcin es el ndice del menor cuadrado (LSq), el cual se calcula elevando al cuadrado la diferencia entre la cuota de votos y de bancas de cada partido, sumando estos resultados, dividiendo el total por dos, y finalmente tomando la raz cuadrada del valor resultante. Los nmeros ms bajos pueden interpretarse como signo de que los partidos reciben un nmero de bancas estrechamente proporcional al nmero de votos obtenidos, mientras que los nmeros ms altos indican que la relacin entre los votos y las bancas de los partidos es ms desproporcionada. Para los casos en los que las elecciones estn segmentadas, se utilizaron los resultados combinados. Esto se aplica a Bolivia (1997, 2002), Ecuador (1992, 1996, 1998), Guatemala (1990, 1994, 1995, 1999), Mxico (1988, 1991, 1994, 1997, 2000), Nicaragua (1996, 2002) y Venezuela (1998, 2000). Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en algn ao, y si la eleccin no se celebr en tal ao, en la eleccin ms reciente. Fuentes: Clculos sobre la base de datos del CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002), y fuentes oficiales en varios pases.
70
valor del voto iii

votos para partidos que no lograron obtener bancas, 1990-2002
Eleccin previa
tabla 38
Promedio
Pas
Ao
Puntaje
1990
1991 3,62
1992
1993 1,81 5,17
1994
1995 4,31
1996
1997 5,22 3,48
1998
1999 1,73
2000
2001 6,38
2002
1990-2002
1989 1989
7,14 7,02 1,09
0,85 8,16 12,16 4,74 8,91 3,83 0,65 4,18 2,55 14,59 16,57 1,19 4,30 4,23 4,00 3,65 0,73 5,08 2,05
1,77 6,41 10,61 9,11 2,14 3,63 12,20 0,00 2,17 0,00 3,93 0,34 6,09 0,77 2,11 0,00 8,24
3,95 2,02
3,84 4,20 1,43 8,91 4,85 7,84 4,20 2,22 12,29 0,40 3,66 2,35 4,87 0,75 3,53
1989
13,94 0,30 5,12 5,79 0,79
7,80 8,23 ..
1988
8,34 5,78
1989 1988
1,94 1,83 2,73
1989 1989
.. 1,51 3,76 ..
4,16 0,60 4,87 4,47 4,09 3,86 3,35 7,12 4,54
6,60 0,66
3,08 0,24 1,35 10,08 4,72 4,92 5,02
7,88
5,43 0,45 6,18
4,69
4,81
4,78
4,49
4,17
4,30
Nota: Las cifras son el porcentaje de los votos ganados por partidos que no lograron obtener bancas en la cmara baja o cmara nica del Parlamento. Debido a datos electorales desagregados insuficientes, las cifras para Argentina, Colombia, Per y Venezuela son estimadas. Para los casos en los que las elecciones son segmentadas, se utilizaron resultados combinados. Esto se aplica a Bolivia (1997, 2002), Ecuador (1992, 1996, 1998), Guatemala (1990, 1994, 1995, 1999), Mxico (1988, 1991, 1994, 1997, 2000), Nicaragua (1996, 2002) y Venezuela (1998, 2000). Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en algn ao, y si la eleccin no se celebr en ese ao, en la eleccin ms reciente. Fuentes: Clculos sobre la base de datos del CD-ROM en Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002), y fuentes oficiales en varios pases.
71
valor del voto iv

bancas obtenidas por mujeres, 1990-2003
Eleccin previa
tabla 39
Promedio
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 19902003
Pas
Ao
Puntaje
1989 1989 1986 1989 1986 1986 1988 1988 1985 1989 1988 1984 1989 1989 1985
6,3 9,2 5,3 5,8 4,5 10,5 4,5 11,7 7,0 10,2 12,0 14,8 7,5 5,6 5,6
5,8 5,6
14,4 10,8 7,0 7,5
21,8
27,6 11,5 5,7 10,8
26,5
30,7 18,5 8,6 12,5
..
21,1 13,6 6,7 10,3 10,7 20,2 9,7 11,4 7,4 7,3 15,6 15,6 9,1 4,6 10,8
8,5 12,3 7,5
10,2
10,8 14,0 6,0 4,5 10,7 7,5 7,0 .. 17,7 .. 9,4 17,4 9,7 8,3 2,5
11,8 19,3 14,6 9,5 8,8 5,5 16,0 20,7 9,9 2,5 10,0 10,8 17,5
12,0 35,1 16,0 10,7 8,2
8,3 5,2
7,6 16,3
14,2
22,6
8,8
6,7
8,8
Repblica Dominicana 1986 Uruguay 1989 Venezuela 1988 Amrica Latina
7,5 6,1 10,0 8,0
11,7 5,9 8,8 8,4 8,5 8,5
11,7 7,1
16,1 12,1 13,1 9,7 12,6 11,9 13,0
17,3
14,2 9,6 9,6 15,4 11,5
9,4
9,9
9,5
10,7
12,2
14,6
Nota: Los datos representan porcentaje de bancas obtenidas por mujeres en la cmara baja o cmara nica del Parlamento. Los datos corresponden al ao en el que se celebr la eleccin. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todas las elecciones celebradas en algn ao, y si la eleccin no se celebr en ese ao, en la eleccin ms reciente. Fuente: UIP (1995, 2003).
72
divisin del poder

la divisin de poderes, 2002
Tipo de Ejecutivo Estructura de la rama legislativa Federal/ Unitario Forma de acceso al cargo Forma de acceso al cargo
tabla 40
Divisiones administrativas subnacionales y autoridades locales (divisiones polticas y territoriales)

Forma de acceso al cargo
Pas
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica
Nivel 2
Autoridad
Nivel 3
Autoridad
Nivel 4
Autoridad
Presidencial Presidencial Presidencial Presidencial
Bicameral Bicameral Bicameral Bicameral
Federal Unitario Federal Unitario Unitario Unitario
Provincias Gobernador Departamentos Prefecto Estados Regiones Gobernador Intendentes
Electo Municipalidades Intendente Nomb. Provincias Subprefecto por Pres. Electo Municipalidades Prefecto Nomb. Provincias Gobernador por Pres. Electo Municipalidades Alcalde Nomb. Cantn Alcalde por Pres. Nomb. Cantn por Pres. (Municipio) Nomb. Municipalidades por Pres. Nomb. Municipalidades por Pres. Alcalde Alcalde Alcalde
Electo Nomb. Seccin por Pres. de provincia Electo Nomb. por Pres. Electo Electo Comunas Distrito
Alcalde Alcalde -
Electo Electo -
Presidencial Bicameral Presidencial Unicameral
Departamentos Gobernador Provincias Gobernador
Ecuador
Presidencial Unicameral
Unitario Unitario Unitario
Provincias
Gobernador
Electo Electo Electo
Parroquia -
Presidente -
El Salvador Presidencial Unicameral Guatemala Presidencial Unicameral
Departamentos Gobernador Departamentos Gobernador
Nomb. por Pres. -
Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
Presidencial Unicameral Presidencial Bicameral Presidencial Unicameral Presidencial Unicameral Presidencial Bicameral Presidencial Unicameral
Unitario Federal Unitario Unitario Unitario Unitario
Departamentos Gobernador Estados Departamentos Provincias Gobernador Gobernador
Nomb. Municipalidades Alcalde por Pres Electo Municipalidades Presidenta Municipalidades Alcalde
Electo Electo Electo
Departamentos Gobernador Regiones Presidente
Nomb. Distritos Alcalde por Pres. Electo Municipalidades Intendente Electo Departamentos Alcalde
Electo Corregimientos Electo Electo Distritos Provincias
Repblica Dominicana Presidencial Uruguay Venezuela
Bicameral
Unitario Unitario Federal
Provincias
Gobernador
Presidencial Bicameral Presidencial Unicameral
Departamentos Intendentes Estados Gobernador
Nomb. Municipalidades Sndico por Pres. Municipal Electo Electo Municipalidades Alcalde
Electo Electo
Nota: Nomb. por Pres. = nombrado por el Presidente. Fuentes: Wilkie (2001: 232, cuadro 1000); Willis, Garmen y Haggard (1998); y Universidad Georgetown y OEA (2002).
73
relaciones entre ejecutivo y legislativo i

condiciones de ejercicio de cargos del ejecutivo, 2002
Poder Ejecutivo
Condiciones de acceso a cargos del Poder Ejecutivo Acceso al cargo debido nicamente al electorado Condiciones de destitucin de cargos del Poder Ejecutivo Institucin encargada de la acusacin del Presidente Institucin encargada del juicio contra el Presidente Poder Ejecutivo Facultad de destituir al gabinete
tabla 41
Gabinete
Legislatura Voto de censura Datos normalizados **
Pas
Perodo fijo
Aos
Facultad de formar gabinete
Voto de censura *
S S(1) S S S S S S S S S S S S S
4 5 4 6 4 4 4 5 4 4 6 5 5 5 5
Cmara baja Senado Ambas cmaras CSJ Cmara baja Senado o CSJ(2) Cmara baja Senado Cmara baja Senado o CSJ(2) Cmara nica CSJ Cmara nica Legislatura Cmara nica CSJ Cmara nica Legislatura Cmara nica Legislatura Cmara baja Senado Cmara nica Legislatura Cmara nica Legislatura Cmara baja Senado Cmara nica Legislatura
3 4 4 4 0 4 4 4 2 4 4 4 4 4 0
0,75 1,00 1,00 1,00 0,00 1,00 1,00 1,00 0,50 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,00
S S S
S S S
4 5 6
Cmara baja Cmara baja Cmara nica
Senado Senado CSJ
S S S
S S S
4 2 1
1,00 0,50 0,25
Notas: CSJ = Corte Suprema de Justicia. (1) En el caso de que ningn candidato a la presidencia obtenga ms del 50% de los votos vlidos, el Congreso selecciona al Presidente entre los dos ms votados. (2) Si el Presidente es acusado de delito penal, la Corte Suprema de Justicia es la institucin a cargo del juicio (empeachment) contra el Presidente. Si el Presidente es acusado de abuso de poder, es el Senado la institucin a cargo del juicio (empeachment) contra el Presidente. * 0 = Censura irrestricta; 1 = Voto constructivo de censura (la mayora de la Asamblea debe presentar un gabinete alternativo); 2 = La asamblea puede censurar, pero el Presidente puede responder con la disolucin de la Asamblea; 3 = Poder de censura restringido; pocos ministros, o no implica necesariamente su remocin; 4 = La asamblea no puede censurar ni remover a los ministros del gabinete. ** Para poder comparar los diversos indicadores entre s, los datos estn normalizados en una escala 0-1. Fuentes: El esquema de codificacin se ha tomado de Shugart y Carey (1992: 150); los datos provienen de Shugart y Carey (1992); Carey y Shugart (1998); Mainwaring y Shugart (1997); Carey, Amorin Neto y Shugart (1997); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002); y Universidad Georgetown y OEA (2002).
74
relaciones entre ejecutivo y legislativo ii

condiciones de ocupacin de cargos legislativos, 2002
Condiciones de acceso a cargos legislativos de cargos legislativos
Facultad del Ejecutivo para disolver la Legislatura [Rango: 0-4]* Facultad del Ejecutivo para disolver la Legislatura. Escala normalizada**
tabla 42
Condiciones de destitucin
Pas
Acceso al cargo debido nicamente al electorado
Perodo fijo
Diputados (aos)
Senado (aos)
4 5 4 4 4 4 4 3 4 4 3 5 5 5 5
6 5 8 8 4 6 5 -
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1
0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,25
S S S
S S S
4 5 5
4 5 -
0 1 0,5
0,00 0,25 0,13
Notas: * 0 = Sin normativa; 1 = Restringida: slo como respuesta a censuras; 2 = Requiere una nueva eleccin presidencial; 3 = Restringida por la frecuencia o el objetivo dentro de un perodo; 4 = Irrestricta. ** Para poder comparar los diversos ndices entre las diferentes tablas estadsticas, los datos estn normalizados en una escala 0-1. Fuentes: El esquema de codificacin se ha tomado de Shugart y Carey (1992: 150); los datos provienen de Shugart y Carey (1992); Carey y Shugart (1998); Mainwaring y Shugart (1997); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002); y Universidad Georgetown y OEA (2002).
75
relaciones entre ejecutivo y legislativo iii

poderes presidenciales legislativos, 2002
Veto*
Veto parcial [escala: 0-13]
tabla 43
Decretos**
C2: Capacidad legislativa para modificar el presupuesto propuesto por el Presidente [escala: 0-3] C1: Facultad de propuesta [escala: S/No]
Presupuesto***
C3: Resultados del rechazo legislativo de la propuesta [escala: 0-2] C4: Capacidad del Presidente para asignar unilateralmente gastos luego de la aprobacin [escala: 0-3] C5: Capacidad del Presidente para modificar el presupuesto luego de su aprobacin legislativa [escala: 0-3]
Iniciativa exclusiva de Plebiscito legislacin**** *****
Veto total [escala: 0-13]
Decreto [escala: 0-3]
Escala normalizada
Escala normalizada
Escala normalizada
Escala normalizada
Escala normalizada
Pas
11 11 2 11 4 10 13 10 10 9 12 2 10 3 2
0,85 0,85 0,15 0,85 0,31 0,77 1,00 0,77 0,77 0,69 0,92 0,15 0,77 0,23 0,15
11 0 2 11 4 0 9 0 0 0 0 2 10 3 2
0,85 0,00 0,15 0,85 0,31 0,00 0,69 0,00 0,00 0,00 0,00 0,15 0,77 0,23 0,15
1 0 3 1 2 0 1 0 1 1 0,5 0 0,5 0 2
0,33 0,00 1,00 0,33 0,67 0,00 0,33 0,00 0,33 0,33 0,17 0,00 0,17 0,00 0,67
1 0 3 2 2 1 2 3 0 0 0 3 2 0 3
1 2 2 2 2 2 2 1 1 1 0 2 2 2 2
1 1 2 2 1 2 1 3 1 1 1 1 0 3 0
2 0 3 2 2 2 3 2 0 2 3 2 2 2 3
5 3 10 8 7 7 8 9 2 4 4 8 6 7 8
0,45 0,27 0,91 0,73 0,64 0,64 0,73 0,82 0,18 0,36 0,36 0,73 0,55 0,64 0,73
0 1 2 2 2 0 1 0 0 0 0 0 1 0 1
0,00 0,33 0,67 0,67 0,67 0,00 0,33 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,33 0,00 0,33
0,5 0 0 1 1 0 1 1 1 0 0 0 0 0 1
12 7 1
0,92 0,54 0,08 0,60
12 7 1 4,11
0,92 0,54 0,08 0,32
0 0,5 1 0,81
0,00 0,17 0,33 0,27
S S S
3 3 3 1,72
1 1 1 1,50
1 2 1 1,33
2 1 2 1,94
7 7 7 6,50
0,64 0,64 0,64 0,59
0 1 0 0,61
0,00 0,33 0,00 0,20
0 0 1 0,42
Amrica Latina 7,78
76
Escala normalizada
[escala: 0-3]
Subtotal
Referencias para la tabla 43 * 0 = Sin poder de veto; 1 = Veto revocado con el voto de la mayora de los miembros presentes en la cmara nica o en ambas cmaras conjuntamente; 2 = Veto revocado con el voto de la mayora del total de miembros de la cmara nica o de ambas cmaras conjuntamente; 3 = Veto revocado con el voto de la mayora de los miembros presentes en cada cmara; 4 = Veto revocado con el voto de la mayora del total de miembros de cada cmara; 5 = Veto revocado con el voto de 3/5 de los miembros presentes en la cmara nica o en ambas cmaras conjuntamente; 6 = Veto revocado con el voto de 3/5 del total de los miembros de la cmara nica o de ambas cmaras conjuntamente; 7 = Veto revocado con el voto de 3/5 de los miembros presentes en cada cmara; 8 = Veto revocado con el voto de 3/5 del total de los miembros de cada cmara; 9 = Veto revocado con el voto de 2/3 de los miembros presentes en la cmara nica o en ambas cmaras conjuntamente; 10 = Veto revocado con el voto de 2/3 del total de los miembros de la cmara nica o de ambas cmaras conjuntamente; 11 = Veto revocado con el voto de 2/3 de los miembros presentes en cada cmara; 12 = Veto revocado con el voto de 3/5 del total de los miembros de cada cmara; 13 = sin revocacin de veto. ** 0 = El presidente carece de la facultad de emitir decretos, y la Constitucin o bien prohbe o bien no se refiere a la delegacin por parte del Congreso del poder de legislar por decreto al Presidente; 1 = La Constitucin establece expresamente que el congreso puede delegar poderes legislativos al Presidente y el Presidente tiene un poder constitucional de legislar por decreto restringido (circunstancias excepcionales / algunas reas de la ley); 2 = El Presidente puede emitir decretos no delegados, pero los decretos tienen validez slo por un tiempo limitado; 3 = El Presidente puede emitir decretos nodelegados, que no pueden ser revocados fcilmente por el Congreso, y tienen efectos de largo plazo. *** C2: 0 = El legislativo puede aumentar o disminuir los gastos o ingresos sin restricciones; 1 = El legislativo no puede aumentar el dficit, pero puede aumentar los gastos si aumenta los ingresos; 2 = El legislativo necesita la aprobacin presidencial antes del trmite final para incrementar los gastos; 3 = El legislativo no puede aumentar los gastos ni el dficit, pero puede disminuir los gastos o aumentar los ingresos. C3: 0 = El gobierno suspende sus funciones; 1 = Se adopta el presupuesto del ao anterior; 2= Se promulga el presupuesto presidencial. C4: 0 = El Presidente no puede incautar fondos, y debe gastar la cantidad presupuestada; 1 = El Presidente puede incautar fondos, pero slo cuando los ingresos son menores a lo proyectado; 2 = El Presidente puede incautar gastos no-asignados; 3 = El Presidente puede incautar fondos a voluntad (por ej., por decreto). C5: 0 = El presupuesto slo puede ser modificado a iniciativa del legislativo; 1 = El presidente no puede modificar el presupuesto por su propia iniciativa; 2 = El presidente puede modificar el presupuesto por su cuenta, pero slo con la aprobacin del legislativo; 3 = El presidente puede modificar el presupuesto por su cuenta, y sin la aprobacin del legislativo. **** 0 = Las reas de iniciativa exclusiva estn limitadas a formas tpicas, tales como la propuesta del presupuesto anual y tratados y acuerdos internacionales; 1 = El Presidente cuenta con algunas reas importantes de iniciativa exclusiva ms all de las tpicas, pero el legislativo retiene la facultad de modificar esta legislacin; 2 = El presidente cuenta con amplias reas de iniciativa exclusiva, pero el legislativo retiene la facultad de modificar esta legislacin; 3 = El Presidente cuenta con amplias reas de iniciativa exclusiva, y el legislativo tiene slo una limitada facultad para modificar esta legislacin. ***** 0 = El Presidente no puede convocar un plebiscito; 1 = El Presidente puede convocar a un plebiscito no vinculante; 2 = El presidente puede convocar un plebiscito vinculante. Nota: Los datos regionales son el promedio o trmino medio de todos los casos. Fuentes: El esquema de codificacin se ha tomado de Shugart y Carey (1992: 150); los datos provienen de Carey, Amorin Neto y Shugart (1997); Samuels (2000); Altman (2001, 2002); y Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002).
77
relaciones entre ejecutivo y legislativo iv

poderes presidenciales partidistas, c. 2001
Porcentaje de aliados del Presidente Ponderacin de factores* Legisladores confiables para el Presidente
Cmara baja Senado
tabla 44
Poderes partidarios globales**
Pas
Cmara baja
Senado
27,60 27,69 17,80 47,50 31,30 29,80 13,00 34,50 55,80 47,70 44,60 52,20 33,80 56,30 37,50
27,78 40,74 17,20 51,30 30,60 39,80 53,30 -
1,00 1,00 0,78 0,89 0,66 0,89 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,89
27,60 27,69 13,88 42,28 20,66 26,52 13,00 34,50 55,80 47,70 44,60 52,20 33,80 56,30 33,38
27,78 40,74 13,42 45,66 20,20 39,80 53,30 -
1 2 1 3 1 1 1 2 4 3 2 4 2 4 2
Muy bajo Medio bajo Muy bajo Medio alto Muy bajo Muy bajo Muy bajo Medio bajo Muy alto Medio alto Medio bajo Muy alto Medio bajo Muy alto Medio bajo
48,60 33,30 46,10
90,60 32,20 42,61
1,00 0,89 1,00
48,60 29,64 46,10 36,35
90,60 28,66 40,02
3 2 3 2,28
Medio alto Medio bajo Medio alto
Amrica Latina 38,06
Nota: Los poderes partidarios se refieren al porcentaje de las bancas del Congreso de las que el Presidente puede contar con el voto a favor para sus proyectos ordinarios. Los poderes partidarios deben ser entendidos como una simple aproximacin del piso mnimo que controla el Presidente cuando enva un proyecto al congreso. Este ndice oscila rpidamente en la mayor parte de los pases, y en general depende del calendario electoral. Este ndice no toma en consideracin el fenmeno usual de los ejecutivos de gobiernos de coalicin que se han presenciado en Amrica Latina en los ltimos aos. En otras palabras, un Presidente con poderes partidarios bajos puede sin embargo lograr la aprobacin de un proyecto en el Congreso. * El coeficiente de ponderacin se obtiene de factores que tienden a afectar la disciplina partidaria, incluyendo el control de la seleccin de candidatos, el control sobre el orden de las elecciones y la combinacin de votos entre distintos candidatos o listas del partido en distritos. ** Los casos se clasifican de acuerdo con el siguiente criterio: 1 = Muy bajo: puntaje normalizado menor a 30 para por lo menos una cmara; 2 = Medio bajo: puntaje normalizado de al menos 30 para ambas cmaras (o para la nica cmara, en un sistema unicameral), pero menor a 40 para por lo menos una cmara; 3 = Medio alto: puntaje normalizado de por lo menos 40 para ambas cmaras (o para la nica cmara, en un sistema unicameral), pero menor a 50 para por lo menos una cmara; 4 = Muy alto: puntaje normalizado de por lo menos 50 para ambas cmaras (o para la nica cmara, en un sistema unicameral). Fuentes: Mainwaring y Shugart (1997: 424-30); Coppedge y Acosta (2001); y Altman (2001).
78
relaciones entre ejecutivo y legislativo v

poderes presidenciales globales, c. 2002
Poderes formales
tabla 45
Poderes no-formales
Indice general de los poderes presidenciales formales*** Poderes partidistas****
Pas
Poderes no legislativos*
Poderes legislativos**
0,38 0,50 0,50 0,50 0,00 0,50 0,50 0,50 0,25 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,13
Medio bajo(1) Medio alto Medio alto Medio alto Muy bajo Medio alto Medio alto Medio alto Medio bajo Medio alto Medio alto Medio alto Medio alto Medio alto Muy bajo
0,44 0,23 0,62 0,66 0,59 0,23 0,59 0,33 0,29 0,25 0,24 0,19 0,43 0,19 0,50
Medio alto(1) Medio bajo Muy alto Muy alto Muy alto Medio bajo Muy alto Medio bajo Medio bajo Medio bajo Medio bajo Muy bajo Medio alto Muy bajo Medio alto
0,41 0,37 0,56 0,58 0,29 0,36 0,55 0,42 0,27 0,38 0,37 0,34 0,46 0,34 0,31
Medio alto(1) Medio bajo Muy alto Muy alto Muy bajo Medio bajo Muy alto Medio alto Muy bajo Medio bajo Medio alto Medio bajo Medio alto Medio bajo Medio bajo
1 2 1 3 1 1 1 2 4 3 2 4 2 4 2
Muy bajo1 Medio bajo Muy bajo Medio alto Muy bajo Muy bajo Muy bajo Medio bajo Muy alto Medio alto Medio bajo Muy alto Medio bajo Muy alto Medio bajo
0,50 0,38 0,19
Medio alto Medio bajo Muy bajo
0,37 0,38 0,30 0,38
Medio bajo Medio Medio bajo
0,44 0,38 0,25 0,39
Medio alto Medio bajo Muy bajo
3 2 3
Medio alto Medio bajo Medio alto
Amrica Latina 0,41 Casos comparativos Estados Unidos 0,48
Medio alto
0,15
Muy bajo
0,31
Medio bajo
* Promedio entre el voto de censura legislativo al gabinete y el poder presidencial para disolver el Congreso. ** Promedio ponderado de los poderes legislativos del Presidente, basado en la siguiente frmula: Poderes legislativos = [(promedio puntaje veto total y parcial x 4) + (puntaje decretos x 4) + (puntaje presupuesto x 3) + (puntaje introduccin exclusiva de legislacin x 3) + (puntaje plebiscito x 1)]/15. *** El ndice general de los poderes presidenciales formales es un promedio entre los poderes presidenciales legislativos y no legislativos. **** Los poderes partidistas se basan en los mecanismos de control partidario sobre candidatos comunes (leyes partidarias y electorales). (1) El nivel de estos poderes es evaluado desde una perspectiva regional comparada. Un pas con un nivel muy alto en cualquiera de las dimensiones de poder, significa que su registro est por encima de la desviacin estndar de la media regional. Medio alto significa que su puntaje cae entre el promedio regional y una desviacin estndar positiva. El mismo mtodo se utiliza para los niveles medio bajo y muy bajo. Los datos regionales son el promedio o trmino medio de todos los casos. Fuentes: Shugart y Carey (1992); Carey y Shugart (1998); Mainwaring y Shugart (1997); Samuels (2000); Coppedge y Acosta (2001); Altman (2001, 2002); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002); y Universidad de Georgetown y OEA (2002).
79
poder judicial i
trminos de acceso a los cargos: corte suprema, 2002
Procedimiento de nominacin
tabla 46
Pas
Identificacin inicial de nominados
Seleccin de lista de nominados y/o aprobacin de nominados
Nmero de jueces
Mandato
Argentina Bolivia
El Presidente postula candidato El Consejo Judicial presenta lista
Brasil
El Presidente postula candidato
El Senado aprueba (2/3 de los votos) El Congreso en pleno selecciona de la lista y aprueba (2/3 de los votos de todos los miembros) El Senado aprueba (mayora absoluta) El presidente selecciona de la lista y el Senado aprueba (2/3 de los votos) La Corte Suprema selecciona de la lista y aprueba (mayora simple) El Congreso selecciona de la lista y aprueba
9 12
11
Vitalicio (retiro obligatorio a los 75 aos) 10 aos, reeleccin permitida 10 aos despus del ltimo perodo Vitalicio (retiro obligatorio a los 70 aos) Vitalicio (retiro obligatorio a los 75 aos) 8 aos, no se permite reeleccin 8 aos, la reeleccin se presupone a menos que 2/3 del Congreso se oponga Vitalicio (sin lmite fijo) 9 aos, se permite reeleccin
La Corte Suprema presenta quina El Consejo Superior de la Judicatura presenta lista La Corte Suprema presenta lista
21 23 22
Ecuador El Salvador
Guatemala
La Corte Suprema selecciona candidato El Consejo Nacional de la Judicatura y las Asociaciones de Abogados de El Salvador presenta lista La Comisin de Postulacin, compuesta por diferentes cuerpos gubernamentales y no gubernamentales, presenta lista La Junta de Nominacin, que incluye a representantes de la sociedad civil, presenta lista El Presidente presenta lista El Presidente y el congreso presentan lista El Presidente y el gabinete postulan candidato El Consejo de Magistrados presenta lista El Consejo Nacional de la Magistratura selecciona candidatos
El Senado aprueba (2/3 de los votos) El Congreso selecciona de la lista y aprueba (2/3 de los votos) El Congreso selecciona de la lista y aprueba (2/3 de los votos)
31 15
13
5 aos, se permite reeleccin
Honduras
El Congreso selecciona de la lista y aprueba (2/3 de los votos) El Senado selecciona de la lista y aprueba (2/3 de los presentes) El Congreso selecciona de la lista y aprueba (6/10 de los votos) El Congreso aprueba (mayora simple) El Senado aprueba con el consentimiento del Ejecutivo El Consejo Nacional de la Magistratura ratifica a los candidatos (2/3 de los votos) El Consejo Nacional del Poder Judicial aprueba a los candidatos (mayora simple) La Asamblea General (ambas cmaras del Congreso) selecciona (2/3 de los votos) El Congreso selecciona de la lista y aprueba
15
7 aos, se permite reeleccin
Mxico Nicaragua
11 16
15 aos, no se permite reeleccin 5 aos, se permite reeleccin
Panam Paraguay
9 9
10 aos, se permite reeleccin 5 aos, la reeleccin se convierte en vitalicio (retiro obligatorio a los 75) Retiro obligatorio a los 70 aos
Per
32
Repblica Dominicana Uruguay
El Consejo Nacional del Poder Judicial selecciona candidatos El Congreso selecciona candidatos
16 5
Vitalicio (retiro obligatorio a los 75 aos) 10 aos, se permite la reeleccin 5 aos despus del final del ltimo perodo (retiro obligatorio a los 70 aos) 12 aos, no se permite reeleccin
Venezuela
La Comisin de Postulaciones Judiciales presenta lista
20
Fuentes: Proyecto Estado de la Nacin (1999: 199); Skaar (2001: Apndice 1); PNUD (2002b: 78, 81); OEA, Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2003); Instituto de Derecho Pblico Comparado (2003); Comisin Andina de Juristas (2003); y varias constituciones nacionales.
80
poder judicial ii
trminos de ejercicio y facultades del poder judicial, 2002
tabla 47
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica
Documentos constitucionales centrales Constitucin de 1853; reforma de 1994 Constitucin de 1967; Reforma de 1994 Constitucin de 1988; Reforma de 1998 Constitucin de 1980; reforma de 1997 Constitucin de 1991; reforma de 1997 Constitucin de 1949; reformas de 1954 y 1993 Constitucin de 1978; Reformas de 1986, 1993, 1996 y 1997 Constitucin de 1983; reforma de 1996 Constitucin de 1985; reforma de 1994 Constitucin de 1982; reforma de 2000 Constitucin de 1917; reformas de 1992, 1993 y 1994 Constitucin de 1987; Reforma de 1995 Constitucin de 1972; reformas de 1978, 1983 y 1984 Constitucin de 1992 Constitucin de 1993
Facultad de revisin judicial S: Corte Suprema S: Tribunal Constitucional S: Supremo Tribunal Federal S: Tribunal Constitucional S: Corte Constitucional S: Corte Suprema
Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
S: Tribunal Constitucional S: Corte Suprema S: Corte de Constitucionalidad S: Corte Suprema S: Corte Suprema S: Corte Suprema S: Corte Suprema S: Corte Suprema S: Tribunal Constitucional
Constitucin de 1966; reforma de 1995 Constitucin de 1967 Constitucin de 1999
S: Corte Suprema S: Corte Suprema S: Tribunal Constitucional
Fuentes: Proyecto Estado de la Nacin (1999: 199); Skaar (2001: Apndice 1); PNUD (2002b: 78, 81); OEA, Comisin Interamericana de Derechos Humanos (2003); Instituto de Derecho Pblico Comparado (2003); Comisin Andina de Juristas (2003); y varias constituciones nacionales.
81
organismos especializados de control i

instituciones superiores de control, 2002
Condiciones de ocupacin del cargo
tabla 48a
Pas
Nombre de la institucin
Designacin del titular
Duracin del nombramiento
Destitucin del titular
Auditora General de la Nacin Legislatura, sobre la base de propuesta 8 aos, con opcin de del mayor partido de oposicin nuevo nombramiento Contralora General de Ejecutivo, sobre la base de 10 aos la Repblica propuesta del Senado Tribunal de Contas da Unio 1/3 por el Presidente, con 1 ao, con opcin de nuevo aprobacin del Senado, y 2/3 nombramiento por una vez por la Legislatura (por el voto de 2/3 de todos sus miembros) Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica Ejecutivo, con la aprobacin Sin lmite del Senado (mayora) Legislatura, sobre la base de 4 aos (paralelo al perodo una lista preparada por la corte presidencial) constitucional, la Corte Suprema y el Consejo de Estado Legislatura 8 aos, con opcin de nuevo nombramiento Ejecutivo, sobre la base de propuesta del Congreso Legislatura Legislatura Legislatura 4 aos 3 aos, con opcin de nuevo nombramiento 4 aos 5 aos
.. Legislatura, en base a juicio de la Corte Suprema Tribunal Federal Supremo
Chile Colombia
Diputados acusa, Senado remueve Corte Suprema, sobre la base de acusacin del fiscal nacional
Costa Rica
Contralora General de la Repblica Contralora General del Estado Corte de Cuentas de la Repblica Contralor General de Cuentas Contralora General de la Repblica Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo
Legislatura
Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico
Legislatura Legislatura Legislatura Legislatura La legislatura remueve al titular de la Corte de la Federacin; el Ejecutivo remueve al Secretario de Contralora y Desarrollo Administrativo Legislatura
La legislatura nombra al titular Titular de la Corte de la de la Corte de la Federacin; el Federacin: 8 aos; Ejecutivo nombra al Secretario Secretario de Contralora y de Contralora y Desarrollo Desarrollo Administrativo: Administrativo sin lmite La legislatura elige a cinco miembros de un Consejo Superior, sobre la base de una lista propuesta por el Ejecutivo y la Legislatura. Los miembros del Consejo Superior eligen al Presidente del Consejo Superior Legislatura 5 aos
Nicaragua
Contralora General de la Repblica
Panam
Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica Contralora General de la Repblica
Paraguay
Per
5 aos, con opcin de nuevo nombramiento (paralelo al perodo presidencial) Cmara de Diputados (por 5 aos (no es paralelo al mayora absoluta), sobre la base perodo presidencial) de una lista hecha por el Senado Legislatura, sobre la base de 7 aos una propuesta del Ejecutivo
Corte Suprema
Ejecutivo, con acuerdo del Senado Legislatura
82
Continuacin tabla 48A

Pas Nombre de la institucin Designacin del titular Duracin del nombramiento Destitucin del titular
Cmara de Cuentas Tribunal de Cuentas de la Repblica Contralora General de la Repblica
Venezuela
Senado, sobre la base de una lista preparada por el Ejecutivo La legislatura en pleno (Asamblea General), por los 2/3 de todos sus miembros Legislatura, sobre la base de una lista presentada por un comit de ciudadanos
4 aos 5 aos (paralelo a la legislatura) 7 aos, con opcin de nuevo nombramiento
.. La legislatura en pleno (Asamblea General) por los 2/3 de todos sus miembros Legislatura, sobre la base de juicio del Tribunal Supremo de Justicia
Nota: Las instituciones supremas de contralor son las instituciones que tienen una funcin de supervisin en el procedimiento presupuestario. Fuentes: Groisman y Lerner (2000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 226-31); y Universidad de Georgetown y OEA (2002); Office of the Comptroller and Auditor General of India (2003).
83
organismos especializados de control i

instituciones superiores de control , 2002
Funciones de los ocupantes del cargo Modalidad de funcionamiento
Independencia institucional Independencia financiera Verificacin ex ante de la legalidad de las acciones administrativas
tabla 48b
Pas
Poderes
No No No
Dbiles: emite recomendaciones no vinculantes Dbiles: emite recomendaciones no vinculantes Fuertes: tiene facultades de aplicacin de justicia Fuertes: tiene facultades de aplicacin de justicia Fuertes: tiene facultades de aplicacin de justicia Medios: Emite recomendaciones vinculantes pero no tiene facultades de aplicacin de justicia Dbiles: emite recomendaciones no vinculantes Fuertes: tiene facultades de aplicacin de justicia Fuertes: tiene facultades de aplicacin de justicia Dbiles: emite recomendaciones no vinculantes Dbiles: emite recomendaciones no vinculantes
No: depende de la Legislatura, pero tiene autonoma funcional No: depende del Ejecutivo No: depende de la legislatura, pero tiene autonoma funcional S S No: depende de la Legislatura, pero tiene autonoma funcional
S .. S
No No ..
.. .. S
Ecuador El Salvador Guatemala
No S No
S S No: depende de la Legislatura, pero tiene autonoma funcional No: depende de la Legislatura, pero tiene autonoma funcional No: Titular de la Corte de la Federacin: depende de la legislatura; Secretario de Contralora y Desarrollo Administrativo: depende del Ejecutivo No: depende de la Legislatura, pero tiene autonoma funcional
S .. ..
Honduras Mxico
No No
.. ..
Nicaragua
No
Medios: Emite recomendaciones vinculantes pero no tiene facultades de aplicacin de justicia Fuertes: tiene facultades de aplicacin de justicia Medios: Emite recomendaciones vinculantes pero no tiene facultades de aplicacin de justicia Dbiles: emite recomendaciones no vinculantes Dbiles: emite recomendaciones no vinculantes Medios: Emite recomendaciones vinculantes pero no tiene facultades de aplicacin de justicia Dbiles: emite recomendaciones no vinculantes
..
Panam Paraguay
S No
S No: depende de la Legislatura, pero tiene autonoma funcional S
.. ..
Per
..
S S
No: depende del Ejecutivo No: depende de la Legislatura, pero tiene autonoma funcional S
.. ..
Venezuela
No
..
Nota: Las instituciones supremas de contralor son las instituciones que tienen una funcin de supervisin en el procedimiento presupuestario. Fuentes: Groisman y Lerner (2000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 226-31); y Universidad de Georgetown y OEA (2002); Office of the Comptroller and Auditor General of India (2003).
84
organismos especializados de control ii

ministerio pblico, 2002
tabla 49
Pas
Nombre de la institucin
Designacin del titular
Destitucin del titular
Ministerio Pblico Fiscal y Ministerio Pblico de la Defensa Fiscala General de la Repblica Ministerio Pblico de la Unin Ministerio Pblico Procuradura General de la Nacin
Ejecutivo, con acuerdo del Senado Legislatura Presidente, con la aprobacin de la mayora absoluta del Senado Presidente, por propuesta de la Corte Suprema y con el acuerdo del Senado Senado, de una lista de candidatos propuesta por el Presidente, la Corte Suprema y el Consejo de Estado Corte Suprema Congreso, sobre la base de una lista de cuatro hecha por el Presidente Legislatura Presidente
No est definido 10 aos 2 aos
No est definido Cmara de Diputados Senado
Chile Colombia
10 aos 4 aos
Diputados acusa, la Corte Suprema remueve Corte Suprema
Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala
Fiscala General de la Repblica Procuradura General del Estado Procuradura General de la Repblica Fiscala General y Procuradura General de la Nacin Procuradura General de la Nacin Ministerio Pblico Federal Fiscala General de la Repblica Ministerio Pblico Ministerio Pblico
4 aos 3 aos 5 aos
No est definido Congreso Nacional Legislatura Presidente
Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay
Legislatura Presidente, ratificado por el Senado o su comisin permanente Asamblea Nacional Ejecutivo, con el consentimiento de la Asamblea Legislativa Ejecutivo, con la aprobacin del Senado, de una lista propuesta por el Consejo de la Judicatura Junta de Fiscales Supremos
4 aos sin lmite 5 aos 10 aos 5 aos
Legislatura Presidente Asamblea Nacional Corte Suprema Diputados acusa, el Senado remueve Congreso
Per Repblica Dominicana Uruguay
Ministerio Pblico
3 aos
Ministerio Publico Ministerio Pblico
Presidente Ejecutivo, con el consentimiento del Senado o de su comisin permanente Congreso, a partir de una lista presentada por el poder cvico
Sin lmite indefinido
Venezuela
Ministerio Pblico
7 aos
Presidente Ejecutivo, con el consentimiento del Senado o de su comisin permanente Congreso, con pronunciamiento previo de la Corte Suprema
Nota: Las instituciones fiscales son las instituciones que tienen la funcin de iniciar el proceso que determina responsabilidades legales y criminales. Fuentes: Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 235-37); y Universidad de Georgetown y OEA (2002).
85
I organismos especializados de control iii

instituciones de defensora del pueblo, 2002
Pas Argentina Bolivia Brasil * Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Existencia del cargo S S No No S S S S S S S S S S S Fecha de creacin 1993 1994 1991 1992 1998 1991 1985 1992 1990 1995 1997 1992 1993 Nombre de la institucin Defensora del Pueblo Defensor del Pueblo Defensor del Pueblo Defensora de los Habitantes de la Repblica Defensora del Pueblo Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Comisin de Derechos Humanos Comisionado Nacional de los Derechos Humanos Comisin Nacional de Derechos Humanos Procuradura para la Defensa de los Derechos Humanos Defensora del Pueblo Defensora del Pueblo Defensora del Pueblo
tabla 50a
S No S
2001 1999
Defensor del Pueblo Defensora del Pueblo
Nota: Las instituciones de Defensora del Pueblo son instituciones autorizadas para recibir reclamos ciudadanos y hacer responder al Estado por sus errores. * En Brasil, el Ministerio Pblico de la Unin tiene funciones que en otros pases son propias de defensoras del pueblo. Fuentes: Maiorano (2000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 239-44); y Uggla (2003).
86
organismos especializados de control iii

instituciones de defensora del pueblo, 2002
tabla 50b
Pas
Designacin
Destitucin
Derecho a llevar adelante acciones judiciales
Argentina
Bolivia
Brasil Chile Colombia
Voto de los 2/3 de ambas cmaras del Congreso, a partir de una lista de candidatos propuesta por una comisin parlamentaria mixta Voto de los 2/3 del Congreso, a propuesta de una comisin parlamentaria Aprobacin del Congreso sobre la base de una lista de candidatos propuesta por el Presidente Aprobacin del Congreso sobre la base de candidatos propuestos por una comisin especial Congreso, con recomendaciones de organizaciones de derechos humanos Voto de los 2/3 del Congreso Voto de los 2/3 del Congreso, a partir de una lista de candidatos presentada por la comisin de derechos humanos Congreso Voto de los 2/3 del Senado Congreso, a partir de una lista revisada por asociaciones civiles Presidente, a partir de candidatos seleccionados por la comisin de derechos humanos de la legislatura Cmara de Diputados Voto de los 2/3 del Congreso
5 aos, con una reeleccin
Voto de los 2/3 de ambas cmaras del Congreso
No estn especificadas
Congreso
4 aos, con reeleccin
Sin especificar
Costa Rica
Congreso
5 aos, con una reeleccin 3 aos, con reeleccin 5 aos, sin reeleccin
Congreso Voto de los 2/3 del Congreso Voto de los 2/3 del Congreso
.. S S
6 aos, con reeleccin 5 aos, con una reeleccin 5 aos, con reeleccin
Sin especificar Senado o la cmara de Diputados Congreso
Sin especificar Sin especificar ..
Panam
Corte Suprema
..
Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
5 aos, con reeleccin 5 aos, con una reeleccin
Diputados acusa, Senado remueve Voto de los 2/3 del Congreso
.. S
Senado Congreso, a partir de candidatos seleccionados por un comit de poder ciudadano
6 aos, con una reeleccin 7 aos, sin reeleccin
Corte Suprema Corte Suprema y Congreso
.. ..
Nota: Las instituciones de Defensora del Pueblo son instituciones autorizadas para recibir reclamos ciudadanos y hacer responder al Estado por sus errores. Fuentes: Maiorano (2000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: 239-44); y Uggla (2003).
87
democracia directa i
mecanismos desde abajo i: iniciativas legislativas tabla 51 populares, 2002
Pas Argentina
Opcin legal S
Firmas necesarias 3%
Otra institucin que motoriza Vinculantes la opcin No
Lmites*
Uso real No
Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina
No S No S S S No S No No S No S S
1% 5% 5% 0,25%/8% 5.000 50.000 30.000 0,30%
No 25% 30%/40% No/S No No S No
Cmara baja P/C/PI/M/I (en los 12 meses posteriores) Cmara baja .. .. Ninguna Poder Ejecutivo Legislatura Legislatura Legislatura Legislatura .. P/M/S/I CP/I/PE No PI/CP/I (1) (1)
No No No No No No No No
No S S 11
10% 10%
S ..
Ninguna ..
(1) ..
S No 1
Notas: Las iniciativas populares son un mecanismo de democracia directa que otorga a los ciudadanos el derecho de introducir proyectos de ley o reformas a la constitucin. La cifra regional es el nmero total de pases que tienen legislacin que permite la democracia directa y que utilizan tal legislacin. El uso real slo se refiere al contexto de la democracia. * Este mecanismo institucional no puede ser utilizado en temas relativos a: P = presupuesto; C = constitucin; E = ley electoral; PI = poltica internacional, M = poltica monetaria; CP = cdigo penal; S = seguridad, I = impuestos; PE = Poder Ejecutivo. (1) Se aplica slo a las reformas constitucionales. Fuentes: Rial (2000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: cap. 10); Altman (2002: 8); y varias constituciones y leyes nacionales.
88
I
Pas
democracia directa ii
mecanismos desde abajo ii: referndum, 2002
Firmas Opcin legal necesarias No No S No S S No No No No No S No S S 10% 5% 50.000 Elect S S S .. .. Qurum necesario 25% 30%/40% .. .. .. Mayora para ganar 50%+1 50%+1 50%+1 .. .. Lmites* P/PI/M/I P/M/S/I .. P/E/PI/S/I P/PI/I
tabla 52
Uso real No No No No No No
No S S 8
S S
Ninguno 40%
50%+1 50%+1
I/PE P/PI/S
S No 1
Notas: Los referndum son un mecanismo de democracia directa que otorga a los ciudadanos el derecho a votar directamente sobre leyes que ya han sido aprobadas. La cifra regional es el nmero total de pases que tienen legislacin que permite la democracia directa y que utilizan tal legislacin. El uso real slo se refiere al contexto de la democracia. * Este mecanismo institucional no puede ser utilizado en temas relativos a: P = presupuesto; C = constitucin; E = ley electoral; PI = poltica internacional, M = poltica monetaria; CP = cdigo penal; S = seguridad, I = impuestos; PE = Poder Ejecutivo. Fuentes: Rial (2000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: cap. 10); Altman (2002: 8); y varias constituciones y leyes nacionales.
89
I
Pas
democracia directa iii

mecanismos desde abajo iii: revocatoria, 2002
Opcin legal No No No No S No No No No No No No No No S Firmas necesarias .. .. Vinculantes .. .. Lmites .. ..
tabla 53
Uso real No No
No No S 3
20%
(1)
No 0
Nota: La revocatoria de funcionarios nacionales es un mecanismo de democracia directa que permite a los ciudadanos remover a un funcionario electo del cargo. La cifra regional es el nmero total de pases que tienen legislacin que permite la democracia directa y que utilizan tal legislacin. El uso real slo se refiere al contexto de la democracia. (1) Se necesitan ms votos para remover a un funcionario que los que obtuvo cuando fue electo. Fuentes: Rial (2000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: cap. 10); Altman (2002: 8); y varias constituciones y leyes nacionales.
90
I
Pas
democracia directa iv
mecanismos desde arriba: plebiscito, 2002
Institucin que lo Opcin legal pone en marcha S No S S S S S S(1) S Cmara baja Constitucional Poder Ejecutivo Poder Ejecutivo o Legislativo .. Poder Ejecutivo Poder Ejecutivo Poder Ejecutivo o Legislativo Poder Ejecutivo o Legislativo Constitucional Poder Legislativo o Constitucional .. Vinculante S S .. S .. S S S Qurum necesario .. .. .. 25% .. .. .. .. Mayora para ganar (2) .. .. 50% +1 .. .. .. ..
tabla 54
Uso real No S No S No S No S
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala
No No S
..
50% +1
No
S S S
S S ..
.. .. ..
.. 50% +1 ..
S No S
No S S
Constitucional Poder Ejecutivo o Legislativo
35%> S
35% 25%
50% +1 50% +1
S S
Amrica Latina
14
Notas: El plebiscito es un mecanismo de democracia directa que otorga al Poder Ejecutivo o al Legislativo la opcin de decidir temas a travs de un voto directo de los ciudadanos. La cifra regional es el nmero total de pases que tienen legislacin que permite la democracia directa y que utilizan tal legislacin. El uso real slo se refiere al contexto de la democracia. (1) Slo en lo relativo al tema de la Integracin de Centroamrica. (2) El Poder Ejecutivo no puede vetar. Fuentes: Rial (2000); Payne, Zovatto, Carillo Florz y Allamand Zavala (2002: cap. 10); Altman (2002: 8); y varias constituciones y leyes nacionales.
91
Democracia y ciudadana civil: derechos civiles

I
95 97 99 101 102 103 104 105 106 107 108 109 110 112 113 114
Tratados de las Naciones Unidas Tratados de la Organizacin Internacional del Trabajo Tratados interamericanos Ambiente favorable para los negocios, 1980-2002 Estndares laborales, 1990-2000 Legislacin sobre violencia contra las mujeres, 1990-2001 Disparidad salarial por gnero, 1989-1999 Trabajo infantil, 2000 Tratados internacionales y derechos multiculturales y lingsticos, 2002 Homicidios, c. 2000 Pena de muerte, 1990-2002 Acceso a la justicia, c. 2001 Derecho de acusados y prisioneros, c. 2000 Libertad de prensa, 1993-2002 Violencia contra periodistas, 1990-2002 Derecho al acceso a la informacin pblica y habeas data, 2002
93
compromisos internacionales i
tratados de las naciones unidas
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial (1965) Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos (1966) Convenio Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (1966)
tabla 55a
Pas
Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres (1979)
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Pases con ratificacin pendiente
Nota: = ratificado; x = no ratificado. La informacin est actualizada al 22 de abril de 2003. Fuente: ONU (2003).
95
compromisos internacionales i
tratados de las naciones unidas
tabla 55b
Pas
Convencin contra la Tortura y otras formas Crueles, Inhumanas o Degradantes de Trato o Castigo (1984)
Convencin de los Derechos del Nio (1989)
n de tratados sin ratificar
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0
1 0 0
Nota: = ratificado; x = no ratificado. La informacin est actualizada al 22 de abril de 2003. Fuente: ONU (2003).
96
compromisos internacionales ii
tratados de la organizacin internacional del trabajo
Convencin 87: Libertad de Asociacin y Proteccin del Derecho a la Organizacin (1948) Convencin 98: Derecho a la Convencin 29: Eliminacin Organizacin y a la del Trabajo Forzado y Negociacin Colectiva (1949) Compulsivo (1930)
tabla 56a
Pas
Convencin 105: Abolicin del Trabajo Forzado (1957)
x x
x x
Nota: = ratificado; x = no ratificado. La informacin est actualizada al 22 de abril de 2003. Fuente: OIT (2003).
97
compromisos internacionales ii
tratados de la organizacin internacional del trabajo
Convencin 100: Igualdad de Remuneraciones (1951) Convencin 111: Discriminacin en el Empleo y Ocupacin (1958) Convencin 182: Convencin 138: Edad Peores Formas de mnima (1973) Trabajo Infantil (1999)
tabla 56b
Pas
x x
x x
0 2 1 0 1 0 0 2 0 0 2 0 0 1 0
0 0 1
10
Nota: = ratificado; x = no ratificado. La informacin est actualizada al 22 de abril de 2003. Fuente: OIT (2003).
98
compromisos internacionales iii

tratados interamericanos
Protocolo Adicional a la Convencin Americana sobre Derechos Humanos en el rea de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador (1988)
tabla 57a
Pas
Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San Jos de Costa Rica (1969)
Convencin Interamericana para Prevenir y Castigar la Tortura (1985)
Protocolo a la Convencin Americana de Derechos Humanos para Abolir la Pena de Muerte (1990)
x x x
x x x x x
x x x x x x x x x
x x
x x x
12
Nota: = ratificado; x = no ratificado. La informacin est actualizada al 1 de abril de 2003. Fuente: OEA (2003).
99
compromisos internacionales iii

tratados interamericanos
Convencin Interamericana sobre la Prevencin, Castigo y Erradicacin de la Convencin Interamericana Violencia contra las sobre la Desaparicin Mujeres, Convencin de Belem do Par (1994) Forzada de Personas (1994)
tabla 57b
Pas
Convencin Interamericana contra la Corrupcin (1996)
x x x x x x x x
2 3 2 2 2 0 1 2 1 4 2 3 0 0 2
3 1 2
32
Nota: = ratificado; x = no ratificado. La informacin est actualizada al 1 de abril de 2003. Fuente: OEA (2003).
100 La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico
I
Pas
negocios
ambiente favorable para los negocios, 1980-2002
1980 3,78 3,73 3,79 3,39 3,63 3,12 3,11 3,68 2,86 3,11 3,34 3,83 3,06 2,84 4,00 1985 3,98 4,05 4,09 3,15 3,46 3,28 3,48 3,61 3,29 2,99 3,64 4,52 2,82 3,08 4,38 1990 3,56 3,26 3,79 2,84 3,50 2,72 3,29 3,52 3,09 3,08 3,09 4,17 2,81 3,03 3,93 1994 2,75 3,10 3,30 2,60 2,90 2,90 3,20 2,65 3,05 3,25 2,85 4,00 2,40 2,65 3,30 1995 2,55 2,70 3,55 2,55 3,05 2,95 3,10 2,45 2,85 3,30 3,10 3,60 2,50 2,65 2,90 1996 2,60 2,70 3,45 2,20 3,05 2,95 3,00 2,40 2,70 3,35 3,25 3,70 2,50 2,65 2,90 1997 2,30 2,60 3,45 2,15 3,00 2,95 2,90 2,40 2,70 3,25 3,30 3,50 2,40 2,80 2,85 1998 2,10 2,75 3,30 2,10 2,90 2,95 3,00 2,15 2,65 3,45 3,20 3,60 2,40 2,80 2,55 1999 2,10 2,65 3,50 2,00 2,90 2,85 3,10 2,00 2,70 3,35 3,00 3,60 2,40 2,80 2,45 2000 2,25 2,40 3,25 2,00 2,95 2,65 3,45 1,95 2,70 3,35 2,95 3,45 2,55 3,20 2,50 2001 2,50 2,70 3,10 1,85 2,85 2,65 3,45 2,05 2,80 3,15 2,90 3,15 2,70 3,10 2,75 2002 2,95 2,65 3,00 2,00 3,00 2,65 3,45 2,25 2,80 3,05 2,80 3,00 2,65 3,30 2,80
tabla 58
Promedio 1994-2002 2,46 2,69 3,32 2,16 2,96 2,83 3,18 2,26 2,77 3,28 3,04 3,51 2,50 2,88 2,78
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Europa Occidental
3,09 3,10 2,83
3,25 3,07 3,01
3,59 2,98 3,27
3,40 2,90 3,00
3,20 2,85 3,50
3,10 2,65 3,40
3,20 2,65 3,40
3,10 2,65 3,30
2,90 2,55 3,30
2,85 2,35 3,55
3,00 2,55 3,65
3,10 2,50 3,50
3,09 2,63 3,40
3,35 3,00
3,51 2,90
3,31 2,75
3,01 2,39
2,96 2,29
2,92 2,23
2,88 2,22
2,83 2,20
2,79 2,19
2,80 2,14
2,83 2,13
2,86 2,09
2,87 2,21
Notas: Los puntajes corresponden a una escala de cinco puntos, en la que los puntajes ms bajos significan que el gobierno ha sido exitoso en garantizar las condiciones para un ambiente favorable a los negocios. Estos puntajes combinan una gama de variables como la presin fiscal del gobierno, la intervencin gubernamental en la economa, y los derechos y regulaciones a la propiedad. Los datos para el perodo 1994-2001 son tomados del ndice de libertad econmica de la Fundacin Heritage; los puntajes para 1980, 1985 y 1990 fueron generados transformando los datos del Instituto Frase en la escala utilizada por la Fundacin Heritage. Los datos para el perodo 1994-2002 abarcan los perodos de julio a junio; as, los datos para 2001 abarcan el perodo de julio 2000 a junio 2001. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: Para 1980-1990, Gwartney et al. (2002); y para 1994-2002, ODriscoll et al. (2002: 14, 18; 2003: 13, 17).
101
I
Pas
trabajo
estndares laborales, 1990-2000
1990 3,0 9,0 8,0 4,5 24,5 6,0 14,8 19,5 11,5 12,0 8,0 7,0 26,3 11,5 19,5 1991 10,5 20,3 10,5 9,8 23,8 11,3 15,3 17,8 24,0 20,5 13,0 12,0 20,8 20,3 26,0 1992 7,5 17,3 12,5 11,3 23,8 9,3 19,8 17,3 17,5 25,5 13,5 21,5 17,8 14,8 29,5 1993 14,0 16,3 8,5 8,3 19,5 14,8 12,8 17,3 20,0 17,0 16,0 15,5 19,3 14,3 19,3 1994 13,3 10,0 15,0 6,5 20,8 19,8 24,8 25,3 16,5 14,0 23,0 23,0 6,3 13,0 26,5 1995 7,5 15,8 15,0 4,8 24,8 11,3 18,8 12,3 18,5 19,5 14,0 8,0 15,0 17,0 16,5 1996 16,8 21,0 10,0 3,8 23,8 16,3 13,0 16,3 20,0 19,5 15,0 4,5 19,3 17,3 18,0 1997 18,3 21,0 13,0 12,8 22,3 14,8 21,0 16,8 20,0 22,0 19,0 20,5 16,0 11,0 22,5 1998 16,3 20,5 10,3 12,8 28,3 11,3 23,3 16,3 24,0 18,5 18,0 6,0 19,0 16,5 18,8 1999 9,5 19,5 14,3 10,8 23,8 15,3 25,3 19,3 31,5 22,5 14,5 16,3 16,3 14,5 23,0 2000 13,5 26,8 21,8 16,8 27,8 15,8 23,3 23,3 27,5 23,5 21,0 18,5 22,8 20,5 24,0
tabla 59
Promedio 1990-2000 11,8 17,9 12,6 9,3 23,9 13,2 19,3 18,3 21,0 19,5 15,9 13,9 18,0 15,5 22,1
20,8 6,3 6,8
16,3 4,8 7,5
5,0 4,5 5,0
13,5 0,0 5,5
12,0 3,0 9,3
17,0 1,5 6,5
10,0 4,5 9,8
14,5 3,0 6,0
12,5 3,5 7,5
8,5 13,5 6,0
19,0 3,0 17,8
13,5 4,3 8,0
12,2 2,2
15,8 2,7
15,2 2,0
14,0 2,6
15,7 3,3
13,5 2,2
14,4 2,9
16,3 3,2
15,7 2,8
16,9 3,7
20,3 3,5
15,4 2,8
Nota: Los datos son una medida compuesta de la libertad de los trabajadores para organizarse, negociar colectivamente y declararse en huelga. Los puntajes van desde 0, que indica un alto grado de respeto por los derechos laborales, a 76,5, el cual indica un extremadamente alto grado de violacin de los derechos laborales. Este puntaje cubre la variedad de derechos violados, pero no mide la frecuencia de su violacin ni la cantidad de trabajadores afectados por tales violaciones. Los datos regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: Mosley y Uno (2002); utilizando la metodologa desarrollada por Kucera (2001), y basndose en informacin del Informe Anual sobre Violaciones a los Derechos Sindicales de la Confederacin Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL), los informes del Comit de Expertos de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) sobre las Aplicaciones de Convenciones y Recomendaciones y el Comit de Libertad de Asociacin, y los Informes Nacionales anuales sobre Prcticas Relativas a los Derechos Humanos del Departamento de Estado de EE.UU.
I
Pas
mujeres i
legislacin sobre violencia contra las mujeres, 1990-2001
Legislacin sobre violencia domstica y violencia contra las mujeres Ley 24.417 de proteccin contra la violencia familiar, diciembre 1994. Acta n 25.087 que modifica el Cdigo Penal, 1999. Ley 1.674 contra la violencia domstica y familiar, 1995. Ley 1.678, que modifica el Cdigo Penal en lo relativo a delitos sexuales, 1995. Decreto Legislativo 107, que da fuerza legal a la Convencin Interamericana sobre Prevencin, Castigo y Erradicacin de la Violencia contra las Mujeres, 1995. Artculo 226 de la Constitucin Federal de 1988, y varios artculos del Cdigo Penal. Acta 19.325, que establece procedimientos estndares y penas para actos de violencia dentro de la familia, 1994. Ley 19.617 sobre crmenes sexuales, 1999. Ley 294 para prevenir, castigar y erradicar la violencia familiar, 1996 (parcialmente modificada por la Ley 575, 2000). Ley 360 sobre delitos contra la libertad sexual y la dignidad humana, 1997. Ley del Cdigo Penal 599, que trata sobre la violencia intrafamiliar, 2000. Acta 7.142, que promueve la igualdad social de las mujeres; incluye el captulo 4 sobre violencia en la familia, 1990. Ley 7.586, contra la violencia domstica, 1996. Ley 103, sobre violencia contra la mujer y la familia, 1995. Decreto-ley 902, sobre violencia familiar, 1996. Decreto-ley 97-96, de prevencin, castigo y erradicacin de la violencia familiar, 1996. Ley por la dignidad y promocin integral de la mujer, 1999. Decreto 132-97, de prevencin, castigo y eliminacin de la violencia contra la mujer, 1997. Ley para tratar y prevenir la violencia familiar, 1996. Decreto de reforma de los cdigos civil y penal en referencia a la violencia familiar y la violacin, 1997. Ley que contiene modificaciones y agregados al cdigo penal de 1996; y ley que crea el Servicio de Polica de Mujeres y Nios, incluido en la legislacin que establece el Servicio Nacional de Polica, 1996. Ley 230, que establece la proteccin de las mujeres vctimas de la violencia domstica, 1996. Acta 27, 1995. Ley 4 sobre igualdad de oportunidades para la mujer, 1999. Ley 38 sobre violencia domstica, 12001. Ley 1600 contra la violencia domstica, 2000. Ley 26.260, que establece la poltica estatal y social sobre la violencia familiar, 1993 (modificada por la Ley 27.306, en 2000). Ley 26.763, que establece mecanismos para proveer mayor proteccin a las vctimas, 1997. Ley 26.770, que reforma el cdigo penal estableciendo que el matrimonio no vicia los argumentos para el procesamiento de crmenes contra la libertad sexual, 1997. Acta 27.115, que establece accin penal pblica para delitos contra la libertad sexual, 1999.
tabla 60
Chile Colombia
Costa Rica
Panam
Paraguay Per
Venezuela
Ley 24-97, que define los delitos de violencia domstica, acoso sexual e incesto, 1997. Acta 16.707, sobre seguridad de los ciudadanos, que agrega un nuevo artculo al cdigo penal, definiendo a la violencia domstica y estableciendo sus penalidades, 1995. Ley 17.514 sobre violencia domstica, 2002 Ley de igualdad de oportunidades para la mujer, 1993. Ley sobre violencia contra la mujer y la familia, 1998.
Nota: Informacin vlida al 24 de octubre de 2002. Fuentes: CEPAL (2000: 50-51, cuadro 10); y OEA, Comisin Interamericana de Mujeres (2003).
103
mujeres ii
disparidad salarial por gnero, 1989-1999
Principios dcada 1990 Mediados dcada 1990
Ao PEA Asalariados
tabla 61
Mediados/fines dcada 1990

Ao PEA Asalariados Ao
Fines dcada 1990

PEA Asalariados
Pas
Ao
PEA
Asalariados
1990 1989 1990 1990 1991 1990 1990 .. .. 1990 1990 .. 1991 1990 ..
64,5 58,7 55,7 60,8 68,3 71,8 66,4 .. .. 59,4 54,8 .. 80,0 55,4 ..
75,8 59,6 65,3 65,8 77,0 74,3 67,2 .. .. 78,0 72,8 .. 80,0 63,0 ..
1994 1994 1993 1994 1994 1994 1994 1995 .. 1994 1994 1993 1994 1994 ..
71,0 54,0 56,1 67,0 68,0 69,0 66,5 63,1 .. 63,0 57,0 76,8 71,0 60,0 ..
76,0 61,0 60,9 70,0 83,0 75,0 75,7 78,9 .. 73,0 68,0 76,9 75,0 64,0 ..
1997 1997 1996 1996 1997 1997 1997 1997 .. 1997 1996 .. 1997 1996 1997
69,7 59,9 62,1 67,0 79,4 78,0 74,9 71,6 .. 60,1 58,9 .. 73,9 64,0 60,0
79,4 68,5 68,1 73,0 76,5 87,0 82,8 88,2 .. 76,5 72,6 .. 76,0 76,2 73,0
1999 1999 1999 1998 1999 1999 1999 1999 1998 1999 1998 1998 1999 1999 1999
65,0 63,0 64,0 66,3 75,0 70,0 67,0 74,6 55,0 64,7 57,0 65,1 83,0 71,0 63,0
79,0 72,0 70,0 74,3 83,4 78,0 83,0 87,9 70,0 77,8 72,0 76,7 84,0 79,0 78,0
.. 1990 1990
.. 44,5 65,6 62,0
.. 64,0 78,8 70,9
.. 1994 1994
.. 61,0 70,0 64,9
.. 63,0 83,0 72,2
1997 1997 1997
74,9 64,8 68,6 68,0
90,1 66,6 83,3 77,4
.. 1999 1999
.. 67,0 74,0 67,3
.. 68,0 91,0 77,9
Notas: Las cifras representan el porcentaje promedio del ingreso masculino recibido por las mujeres en reas urbanas. La columna sobre la PEA (Poblacin Econmicamente Activa) compara las diferencias de ingreso entre hombres y mujeres en el contexto global de la PEA. La columna sobre asalariados compara la diferencia de ingresos entre hombres y mujeres slo en el contexto de los asalariados. Los datos para Argentina corresponden nicamente al Gran Buenos Aires, y para Paraguay a Asuncin. Para Venezuela, los datos de 1997 en adelante corresponden al conjunto del pas, y no slo al rea urbana. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos para los que existen datos disponibles en cualquier ao. Fuentes: CEPAL (2001a: 201-02, cuadro 8; 2002b: 201-02, cuadro 8).
nios
trabajo infantil, 2000
Nios econmicamente activos (5-14 aos de edad) n de nios (en millones) Proporcin de trabajadores (%) Formas intolerables de trabajo infantil Trabajo forzado y esclavo (en miles) Conflicto armado (en miles) Prostitucin y pornografa (en miles) Actividades ilcitas (en miles)
tabla 62
Regin
Trfico (en miles)
Economas desarrolladas Asia y Pacfico frica Subsahariana Medio Oriente y Norte de frica frica Amrica Latina y el Caribe
2,5 127,3 48,0 13,4 .. 17,14
2 19 29 15 .. 16
.. 250 .. .. 200 550
.. 5.500 .. .. 210 3
1 120 .. .. 120 30
420 590 .. .. 50 750
110 220 .. .. .. 260
Notas: La proporcin de trabajadores se refiere al nmero de nios que trabajan como porcentaje del nmero total de nios. Las cifras sobre formas intolerables de trabajo infantil son estimadas. Fuente: IPEC, SIMPOC (2002: 17, cuadro 2; y 27, cuadro 10).
105
pueblos indgenas
tratados internacionales y derechos multiculturales y lingsticos, 2002
Derechos constitucionales
Convencin de Pueblos Indgenas y Tribales (OIT n 169, 1989) Derechos multiculturales
tabla 63
Pas
Constitucin
Derechos lingsticos
Argentina Bolivia Brasil Chile* Colombia
1853/1994 1967/1994 1988 1980 1991
Dbiles S No No S
No, pero no existe idioma oficial No, pero no existe idioma oficial No: el portugus es el idioma oficial No, pero no existe idioma oficial S: el castellano es idioma oficial, pero las lenguas indgenas y los dialectos son oficiales en sus territorios No: el castellano es idioma oficial S: el castellano es idioma oficial, pero las lenguas indgenas son de uso oficial restringido No, pero se respetan las lenguas autctonas S: las lenguas indgenas tienen estatus oficial en las reas en donde son habladas No: el castellano es idioma oficial No, pero se promueven las lenguas indgenas S: los idiomas de las comunidades de la costa atlntica son oficiales en esas regiones No, pero se conservan y difunden las lenguas aborgenes S: el guaran es un idioma oficial S: el castellano es idioma oficial, pero las lenguas indgenas son de uso oficial en las reas en donde predominan
Costa Rica Ecuador
1949 1998
No S
El Salvador Guatemala
1983/1992 1985
No S
1982 1917/1992 1987/1995
No S S
Panam Paraguay Per
1972/78/83/93/94 1992 1993
S S S
Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
x x
.. 1967/97 1999
.. No S
.. No S: las lenguas indgenas son de uso oficial para los indgenas y deben ser respetadas en todo el territorio
Notas: = ratificada; x = no ratificada. La informacin es vlida al 24 de noviembre de 2002. Las fechas de las constituciones se refieren a los documentos originales y a su ltima reforma o enmienda. Los derechos multiculturales se refieren a si las constituciones reconocen explcitamente la naturaleza multitnica y pluricultural de sus sociedades. Los derechos a los que se refiere este cuadro son considerados algunas veces como derechos colectivos, y no estrictamente derechos civiles. * La ley indgena 19.253 de 5 de octubre de 1993 establece la promocin de las culturas e idiomas indgenas y sistemas de educacin intercultural bilinge (art. 39), y garantiza el uso de lenguas indgenas en juicios (art. 74). Fuentes: OIT (2002b); Bari (2000: 42, 572-74); OIT (2002); Van Cott (2003); y Universidad de Georgetown y OEA (2002).
I
Pas
derecho a la vida y la seguridad i

homicidios, c. 2000
Ao 2001 2000 2001 2001 2000 1999 1999 2001 1994 1998 2000 1998 1998 2001 2001 n de homicidios 3.048 2.558 39.618 699 29.555 245 3.217 2.196 3.239 9.241 13.829 1.157 54 890 1.298 n de homicidios por tabla 64 cada 100.000 habitantes 8,2 32,0 23,0 4,5 70,0 6,2 25,9 34,3 33,3 154,02 14,0 24,1 2,0 15,6 5,0
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Europa Occidental Mediterrneo Oriental Pacfico Occidental Asia Sudoriental frica Mundo
1998 2000 2000 c. 1997 c. 2000 c. 1995-99 c. 1995-99 c. 1995-99 c. 1995-99 c. 1995-99
1.121 154 8.022 109.135 4.519 31.000 59.000 78.000 116.000 521.000
15,82 4,6 33,2 25,1 1,4 7,1 5,1 5,8 22,2 8,8
Nota: Las cifras regionales son la suma de todos los casos para los cuales existen datos disponibles. Europa Occidental no incluye a Luxemburgo ni al Reino Unido. Fuentes: Interpol (2004), UNODC (2002); Krug (2002: 308-12); y ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001, 2002).
107
I
Pas
derecho a la vida y l a seguridad ii

pena de muerte, 1990-2002
No abolida Parcialmente abolida 1990-2002 1990-97 1997-2002 1990-2002 1990-2001 2001-02 1990-2002 1990-2002 1990-2002 1990-2002 1990-2002 1990-2002 1990-2002 1990-2002 1990-2002 1990-92 1992-2002 1990-2002 Completamente abolida
tabla 65
1990-2002 1990-2002 1990-2002
Notas: No abolida significa que se mantiene la pena de muerte; Parcialmente abolida significa que la pena de muerte slo ha sido abolida para crmenes comunes; Completamente abolida significa que la pena de muerte ha sido abolida para cualquier crimen. Los datos estn actualizados al 9 de julio de 2002. Fuente: Amnista Internacional (2002).
derecho a la justicia i
acceso a la justicia, c. 2001
% presupuesto nacional n de jueces por 100.000 habitantes n de defensores pblicos
tabla 66
Pas
Ao
Ao
n de jueces
Ao
n de defensores pblicos por 100.000 habitantes
2000 2000 2000 2000 2000 2000 2000 2001 2001 2000 2000 2000 2000 1995 2000
3,2 1,5 2,1 0,9 1,2 5,2 1,5 4,5 3,4 7,2 1,0 2,9 2,6 1,6 1,5
2000 2002 2000 2002 2002 2001 2002 2002 2002 2002 2000 2001 2002 2001 2002
4.106 758 6.145 718 3.257 660 681 625 720 550 692 316 238 590 1.688
11,1 9,1 3,6 5,0 7,4 16,0 5,6 9,2 6,0 8,2 0,7 6,0 8,0 10,5 6,0
2001 2001 2001 2004 2000 2001 2001 2001 2001 2002 2001 2001 2001 2001 2001
857 82 3.000 417 1.126 128 33 274 92 200 686 15 48 200 263
2,3 0,9 1,7 2,7 2,7 3,2 0,3 4,3 0,8 3,0 0,7 0,3 1,7 3,6 1,0
2000 1995 2000
1,4 1,6 1,4 2,5
2001 2000 2000
549 517 1.508
7,0 15,5 6,1 4,9
2001 2001 1998
39 74 159
0,5 2,2 0,7 1,5
Notas: Los datos sobre porcentaje de presupuesto nacional para Argentina se refieren slo al nivel federal. El nmero de jueces para Mxico se refiere nicamente al nivel federal. Los datos sobre abogados pblicos para Argentina se refieren al total del personal, y para Brasil son estimados. Los datos regionales para el porcentaje del presupuesto no son ponderados; el nmero de defensores pblicos son el promedio ponderado o la media de todos los casos. Fuentes: Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Practice Group (2003); CEJA (2003a, 2003b); PNUD (2002b: 91); UNODC (2002); Comisin Andina de Juristas (2000: 313); Programa Integral de Reforma Judicial (2003); Defensoria Pblica da Unio, Brasil (2001); Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos, Argentina (2002); Poder Judicial, Repblica Oriental del Uruguay (2002: 25); Corte Suprema de Justicia, Repblica del Salvador (2003); Proyecto Estado de la Nacin (en prensa); Martnez (1997); y ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001, 2002).
Democracia y ciudadana civil: derechos civiles 109
derecho a la justicia ii
derecho de acusados y prisioneros, c. 2000
Total de poblacin carcelaria (incluye detenidos sin proceso y en libertad condicional) Tasa de poblacin carcelaria (por 100.000 de la poblacin nacional)
tabla 67a
Pas
Ao
Detenidos sin proceso / en libertad Nivel de ocupacin condicional carcelaria (sobre la (porcentaje de la base de la capacidad poblacin carcelaria) oficial)
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Caso comparativo Estados Unidos
1999 1999 2002 2002 2001 1999 2002 2002 1999 2002 2000 1999 2002 1999 2002
38.604 8.315 240.107 33.098 54.034 8.526 7.716 10.278 8.460 11.502 154.765 7.198 10.423 4.088 27.493
107 102 137 204 126 229 59 158 71 172 156 143 359 75 104
55,2 36,0 33,7 40,4 41,1 39,5 69,9 49,7 60,9 78,5 41,2 30,8 55,3 92,7 67,2
119,9 162,5 132,0 134,3 136,5 109,6 115,0 167,5 112,9 207,6 127,8 113,0 136,5 151,0 137,8
2001 2002 2000 c. 2000 2001
15.341 5.629 15.107 36.705 1.962.220
178 166 62 145 686
64,5 72,5 57,5 54,81 18,8
175,3 150,8 97,2 138,2 106,4
Nota: Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos para los que existen datos disponibles. Fuentes: Carranza (2001); y Centro Internacional de Estudios Carcelarios (2003).
110
derecho a la justicia ii
derecho de acusados y prisioneros, c. 2000
tabla 67b
Pas
Ao
Prisioneras mujeres (porcentaje de la poblacin carcelaria)
Prisioneros menores de edad (porcentaje de la poblacin carcelaria)
Prisioneros extranjeros (porcentaje de la poblacin carcelaria)
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Caso comparativo Estados Unidos
1999 1999 2002 2002 2001 1999 2002 2002 1999 2002 2000 1999 2002 1999 2002
8,6 16,7 4,2 6,3 6,1 10,8 .. 4,8 6,8 2,0 4,4 .. 6,9 11,3 8,1
4,4 .. .. 1,4 .. 0,7 .. .. 6,2 .. .. 8,3 7,6 10,0 ..
.. .. 0,5 2,9 0,6 8,7 .. .. .. .. 0,9 .. 8,8 .. ..
2001 2002 2000 c. 2000 2001
4,0 .. 4,1 7,0 8,1
.. .. .. 5,5 0,5
.. .. .. 3,7 ..
Nota: Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos para los que existen datos disponibles. Fuentes: Carranza (2001); y Centro Internacional de Estudios Carcelarios (2003).
111
I derecho a la libertad de prensa y

libertad de prensa, 1993-2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Europa Occidental 1993 29 20 27 30 49 16 23 41 54 55 60 56 27 41 58 1994 29 17 30 30 48 21 41 32 60 55 54 53 22 56 57 1995 31 17 30 28 54 18 38 41 56 34 52 44 30 52 60 1996 31 20 30 30 55 16 40 53 56 47 52 42 30 52 56 1997 36 18 32 27 55 16 40 53 59 47 54 40 30 52 59 1998 41 18 35 27 60 16 40 53 60 48 54 40 30 47 63 1999 41 22 33 27 59 16 44 40 54 48 50 40 30 51 67
de informacin i
tabla 68
2000 33 22 31 27 60 16 40 37 49 45 46 40 30 51 54
2001 37 25 32 22 60 17 40 35 49 43 40 32 30 51 30
2002 39 30 38 22 63 14 41 38 58 51 38 40 34 55 35
Promedio 1993-2002 35 21 32 27 56 17 39 42 56 47 50 43 29 51 54
27 23 30 37 16
35 25 49 40 16
38 25 31 38 16
32 29 32 39 15
30 30 33 40 15
30 30 33 40 16
30 29 34 40 15
30 30 34 38 15
30 25 44 36 15
33 30 68 40 15
32 28 39 39 15
Notas: Los datos son una medida compuesta de restricciones legales, polticas y econmicas a la libertad de prensa generada por Freedom House. La escala va de 0, que indica un muy alto grado de libertad, hasta 100, que indica un grado de libertad muy bajo. Los datos regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: Freedom House (2002) y Karlekar (2003).
112
I derecho a la libertad de prensa y

violencia contra periodistas, 1990-2002
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Europa Occidental 8 .. 21 .. 2 3 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1 1 1 4 1 2
de informacin ii
tabla 69
1998
1999 1
2000
2001
2002
Total 2 1 11 2 45 1 0 1 5 1 11 0 0 2 12
1 1 1
10
3 1
1 1 1 1 2 1 1 3 2 1 1 1 1 1
1 6
1 3 1
1 1 1 5 0 1 8 0 4 0 9 0 1 1 10 0 8 0 6 0 6 1 8 1 1 5 0
1 1 3 99 3
Notas: Para 1990 y 1991, esta medida refleja el nmero de casos confirmados y no confirmados de periodistas asesinados en cumplimiento del deber, sea por represalia directa por su trabajo o por fuego cruzado. Desde 1992 en adelante, la medida refleja slo el nmero de casos claramente confirmados de periodistas asesinados en cumplimiento del deber, sea por represalia directa por su trabajo o por fuego cruzado. Los datos regionales son la suma de todos los casos. Fuente: Los datos para 1990-91 se obtuvieron a travs de una comunicacin personal del Comit de Proteccin a Periodistas (CPJ). Los datos de 1992-2002 se tomaron de CPJ (2003).
113
derecho a la informacin
derecho al acceso a la informacin pblica y habeas data, 2002
Habeas data
tabla 70
Pas
Derecho al acceso a la informacin pblica
Opcin Legal
Ao de adopcin
S No S S, pero ambiguo S No No No S S S S, pero ambiguo S No S
S No S No S No S No S No S S S S S
1994 1988 1997 1996 1995 2002 1995 2002 1992 1993
S No S
No No S
1999
Notas: El Derecho al acceso a la informacin pblica se refiere al derecho de las personas a obtener informacin en manos estatales sobre el manejo de los asuntos pblicos. Habeas data se refiere a una accin que garantice el acceso de cualquier individuo a la informacin contenida en bases de datos pblicas o privadas, referida a su persona o a su propiedad, y en caso de ser necesaria la posibilidad de actualizar, corregir, remover o preservar tal informacin con el objeto de proteger ciertos derechos fundamentales. Fuentes: OEA, IACHR, Oficina del Relator Especial para la Libertad de Expresin (2001: captulo 3, cuadro 1); y Guadamuz (2000, 2001).
114
Democracia y ciudadana social: derechos sociales

I
117 118 120 122 123 125 127 128 129 130 131 132 134 136 137 138 139 140 141 142
Pobreza e Indigencia. Hogares e individuos, 1980-1999 Pobreza e Indigencia. Individuos, 1989/1990-2001 Pobreza e Indigencia. Hogares, 1977-2000 Pobreza e Indigencia. Hogares pobres en reas urbanas y rurales, 1989-2000 Coeficientes Gini, total, urbana y rural, 1989-2000 Distribucin del ingreso por quintiles en hogares urbanos, 1979-2000 Tasa de desempleo abierto en reas urbanas I. Total, 1990-2002 Tasa de desempleo abierto en reas urbanas II. Hombres y mujeres, 1990-2000 Salarios mnimos urbanos reales, 1990-2001 Salarios industriales reales, 1990-2001 Tamao del sector informal por categora de trabajadores, c. 2000 Mortalidad infantil (total, hombres y mujeres), 1970-2000 Expectativa de vida (total, hombres y mujeres), 1970-2000 Desnutricin infantil (total, hombres y mujeres, urbana y rural), 1980-2000 Suministro de agua e instalaciones sanitarias (total, urbana y rural), 1990-2000 Gastos pblicos en salud, 1980-2000 Analfabetismo adulto (total, hombres y mujeres), 1970-2001 Matrcula educativa en los niveles primario, secundario y terciario, c. 1999 Promedio de aos de escolarizacin, 1990-2000 Gasto pblico, 1980-2000
115
pobreza e indigencia i
hogares e individuos, 1980-1999
Hogares pobres (% de la poblacin total)
tabla 71
Hogares indigentes (% de la poblacin total)

1999 1980 1990 1994 1997 1999
Regin
1980
1990
1994
1997
Amrica Latina Amrica Latina - Urbana Amrica Latina - Rural
34,7 25,3 53,9
41,0 35,0 58,2
37,5 31,8 56,1
35,5 29,7 54,0
35,3 29,8 54,3
15,0 8,8 27,5
17,7 12,0 34,1
15,9 10,5 33,5
14,4 9,5 30,3
13,9 9,1 30,7
Individuos pobres (% de la poblacin total)

Regin 1980 1990 1994 1997 1999
Individuos indigentes (% de la poblacin total)

1980 1990 1994 1997 1999
40,5 29,8 59,9
48,3 41,4 65,4
45,7 38,7 65,1
43,5 36,5 63,0
43,8 37,1 63,7
18,6 0,6 32,7
22,5 15,3 40,4
20,8 13,6 40,8
19,0 12,3 37,6
18,5 11,9 38,3
Individuos pobres (n en millones)

Regin 1980 1990 1994 1997 1999 1980
Individuos indigentes (n en millones)

1990 1994 1997 1999
135,9 62,9 73,0
200,2 121,7 78,5
201,5 125,9 75,6
203,8 125,7 78,2
211,4 134,2 77,2
62,4 22,5 39,9
93,4 45,0 48,4
91,6 44,3 47,4
88,8 42,2 46,6
89,4 43,0 46,4
Nota: Las cifras son porcentajes de la poblacin total. Se entiende como pobreza al ingreso insuficiente respecto de alimentos y otras necesidades bsicas, para cubrir una canasta bsica para un individuo o un hogar. Se entiende como indigencia al ingreso insuficiente respecto de una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Los datos regionales incluyen a Hait. Fuente: CEPAL (2001a: 38, cuadros I.2 y I.3).
117
pobreza e indigencia ii
individuos, 1989/1990-2001
Ao Pobreza Indigencia Ao
tabla 72a
Fines dcada 1990 I

Pobreza Indigencia
Pas
Ao
Pobreza
Indigencia
1990 1989 1990 1990 1991 1990 1990 .. .. 1990 1989 .. 1991 .. ..
21,2 53,1 48,0 38,6 56,1 26,2 62,1 .. .. 80,5 47,8 .. 42,8 .. ..
5,2 23,2 23,4 12,9 26,1 9,8 26,2 .. .. 60,6 18,8 .. 19,2 .. ..
1994 1994 1993 1994 1994 1994 1994 1995 .. 1994 1994 1993 1994 1994 ..
13,2 51,6 45,3 27,5 52,5 23,1 57,9 54,2 .. 77,9 45,1 73,6 36,1 49,9 ..
2,6 19,8 20,2 7,6 28,5 8,0 25,5 21,7 .. 53,9 16,8 48,4 15,7 18,8 ..
1997 1997 1996 1996 1997 1997 1997 1997 .. 1997 1996 .. 1997 1996 1997
17,8 52,3 35,8 23,2 50,9 22,5 56,2 55,5 .. 79,1 52,1 .. 33,2 46,3 47,6
4,8 22,6 13,9 5,7 23,5 7,8 22,2 23,3 .. 54,4 21,3 .. 13,0 16,3 25,1
.. 1990 1990
.. 17,8 40,0
.. 3,4 14,6
.. 1994 1994
.. 9,7 48,7
.. 1,9 19,2
1997 1997 1997
37,2 9,5 48,1
14,4 1,7 20,5
Notas: Las cifras son porcentajes de la poblacin. Se entiende como pobreza al ingreso insuficiente, respecto de alimentos y otras necesidades bsicas, para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Se entiende como indigencia al ingreso insuficiente, aun respecto de alimentos nicamente para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Los datos cubren slo el rea metropolitana para Argentina, y slo reas urbanas para Bolivia en 1999, para Ecuador, para Paraguay en 1999, y para Uruguay. Las cifras para 2000 y 2001 son estimadas, excepto los datos de 2000 para Chile y Mxico. Fuente: CEPAL (2002b: 221-22, cuadro 14; 4, recuadro 1.1).
pobreza e indigencia ii
individuos, 1989/1990-2001
Fines dcada 1990 II 2000
Pobreza Indigencia Pobreza
tabla 72b
2001
Indigencia
Pas
Ao
Pobreza
Indigencia
1999 1999 1999 1998 1999 1999 1999 1999 1998 1999 1998 1998 1999 1999 1999
19,7 48,7 37,5 21,7 54,9 20,3 63,6 49,8 60,5 79,7 46,9 64,0 30,2 49,0 48,6
4,8 19,8 12,9 5,6 26,8 7,8 31,3 21,9 34,1 56,8 18,5 44,6 10,7 17,4 22,4
24,7 60,6 36,5 20,6 54,8 20,6 61,3 49,9 60,1 79,1 41,1 67,5 30,0 61,7 48,0
7,2 36,5 12,3 5,7 27,1 7,9 31,3 22,2 33,7 56,0 15,2 41,4 10,7 35,7 22,2
30,3 61,2 36,9 20,0 54,9 21,7 60,2 49,9 60,4 79,1 42,3 67,4 30,8 61,8 49,0
10,2 37,3 13,0 5,4 27,6 8,3 28,1 22,5 34,4 56,0 16,4 41,5 11,6 36,1 23,2
.. 1999 1999
.. 9,4 49,4
.. 1,8 21,7
29,5 10,2 48,8
10,9 2,0 21,2
29,2 11,4 48,5
10,9 2,4 21,2
Notas: Las cifras son porcentajes de la poblacin. Se entiende como pobreza al ingreso insuficiente, respecto de alimentos y otras necesidades bsicas, para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Se entiende como indigencia al ingreso insuficiente, aun respecto de alimentos nicamente, para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Los datos cubren slo el rea metropolitana para Argentina, y slo reas urbanas para Bolivia en 1999, para Ecuador, para Paraguay en 1999, y para Uruguay. Las cifras para 2000 y 2001 son estimadas, excepto los datos de 2000 para Chile y Mxico. Fuente: CEPAL (2002b: 221-22, cuadro 14; 4, recuadro 1.1).
119
pobreza e indigencia iii

hogares, 1977-2000
Fines dcada 1970 / Principios dcada 1980 Mediados-fines dcada 1980
Ao Pobreza Indigencia
tabla 73a
Principios dcada 1990 I

Ao Pobreza Indigencia
Pas
Ao
Pobreza
Indigencia
1980 .. 1979 .. 1980 1981 .. .. 1980 .. 1977 .. 1979 .. 1979
5,0 .. 39,0 .. 39,0 22,0 .. .. 65,0 .. 32 .. 36,0 .. 46,0
1,0 .. 17,0 .. 16,0 6,0 .. .. 33,0 .. 10 .. 19,0 .. 21,0
.. 1989 .. 1987 .. .. .. .. 1989 .. 1989 .. .. .. 1986
.. 49,4 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. ..
.. 22,1 .. 14,0 .. .. .. .. 36,7 .. 14,0 .. .. .. 25,0
1990 .. 1990 1990 1991 1990 1990 .. .. 1990 .. .. 1991 1990 ..
16,2 .. 41,4 33,3 50,5 23,7 55,8 .. .. 75,2 .. .. 36,3 36,8 ..
3,5 .. 18,3 10,6 22,6 9,8 22,6 .. .. 54,0 .. .. 16,0 10,4 ..
.. 1981 1981
.. 9,0 22,0
.. 2,0 7,0
.. .. ..
.. .. ..
.. .. ..
.. 1990 1990
.. 11,8 34,2
.. 2,0 11,8
Notas: Las cifras son porcentajes del total de hogares en condiciones de pobreza e indigencia. Se entiende como pobreza al ingreso insuficiente respecto de alimentos y otras necesidades bsicas, para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Se entiende como indigencia al ingreso insuficiente, aun respecto a alimentos nicamente, para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Los datos cubren slo el rea metropolitana para Argentina, ocho capitales y la ciudad de El Alto para 1989 y 1994 en Bolivia, reas urbanas para Ecuador y Uruguay, la Asuncin metropolitana para 1990 y reas urbanas para 1994 y 1996 en Paraguay. Fuentes: CEPAL (2002a: 64-65, cuadro 51; 2001a: 221-22, cuadro 14; 2002b: cuadro I.2).
pobreza e indigencia iii

hogares, 1977-2000
Mediados dcada 1990 Fines dcada 1990 I
Ao Pobreza Indigencia Ao
tabla 73b
Fines dcada 1990 II

Pobreza Indigencia
Pas
Ao
Pobreza
Indigencia
1994 1994 1993 1994/96 1994 1994 1994 1995 .. 1994 1994/96 1993 1994 1994 1995
10,2 45,6 37,1 23,2/19,7 47,3 20,8 52,3 47,6 .. 73,1 35,8/43,4 68,1 29,7 42,4 41,0
1,5 16,8 15,3 6,2/4,9 25,0 7,7 22,4 18,2 .. 48,5 11,8/15,6 43,2 12,0 14,8 18,0
1997 1997 1996 1998 1997 1997 1997 1997 1998 1997 1998 1998 1997 1996 1997
13,1 56,7 28,6 17,8 44,9 20,3 49,8 48,0 53,5 73,8 38,0 65,1 27,3 39,6 40,5
3,3 32,7 10,5 4,7 20,1 7,4 18,6 18,5 28,0 48,3 13,2 40,1 10,2 13,0 20,4
1999 1999 1999 2000 1999 1999 1999 1999 .. 1999 2000 .. 1999 1999 1999
13,1 54,7 29,9 16,6 48,7 18,2 58,0 43,5 .. 74,3 33,3 .. 24,2 51,7 42,3
3,1 32,6 9,6 4,6 23,2 7,5 27,2 18,3 .. 50,6 10,7 .. 8,3 60,6 18,7
.. 1994 1994
.. 5,8 42,1
.. 1,1 15,1
1997 1997 1997
32,4 5,7 42,3
12,8 0,9 17,1
.. 1999 1999
.. 5,6 44,0
.. 0,9 19,4
Notas: Las cifras son porcentajes del total de hogares en condiciones de pobreza e indigencia. Se entiende como pobreza al ingreso insuficiente respecto de alimentos y otras necesidades bsicas para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Se entiende como indigencia al ingreso insuficiente, aun respecto a alimentos nicamente, para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Los datos cubren slo el rea metropolitana para Argentina, ocho capitales y la ciudad de El Alto para 1989 y 1994 en Bolivia, reas urbanas para Ecuador y Uruguay, la Asuncin metropolitana para 1990 y reas urbanas para 1994 y 1996 en Paraguay. Fuentes: CEPAL (2002a: 64-65, cuadro 51; 2001a: 221-22, cuadro 14; 2002b: cuadro I.2).
121
pobreza e indigencia iv
hogares pobres en reas urbanas y rurales, 1989-2000
Ao Urbana Rural
tabla 74
Fines dcada 1990 I

Ao Urbana Rural
Fines dcada 1990 II

Ao Urbana Rural
Pas
Ao
Urbana
Rural
1990 1989 1990 1990 1991 1990 1990 .. 1989 1990 1989 .. 1991 1990 ..
16,2 49,4 35,8 33,3 47,1 22,2 55,8 .. 48,2 64,5 33,9 .. 33,6 36,8 ..
.. .. 63,9 33,5 55,4 24,9 .. .. 72,1 83,5 48,4 .. 42,5 .. ..
1994 1994 1993
10,2 45,6 33,3
.. .. 52,9 25,5 57,4 23,1 .. 58,2 ..
1997 1997 1996 1998 1997 1997 1997 1997 1998 1997 1998 1998 1997 1996 1997
13,1 46,8 24,6 17,0 39,5 17,1 49,8 38,6 38,8 67,0 31,1 59,3 24,6 33,5 28,0
.. 72,0 45,6 22,7 54,0 22,9 .. 61,6 64,7 79,9 49,3 72,7 33,5 .. ..
1999 1999 1999 2000 1999 1999 1999 1999 .. 1999 2000 .. 1999 1999 1999
13,1 42,3 26,4 16,3 44,6 15,7 58,0 34,0 .. 65,6 26,5 .. 20,8 32,9 30,9
.. 75,6 45,2 19,2 55,8 20,5 .. 59,0 .. 82,3 .. .. 32,6 65,2 ..
1994/96 22,8/18,5 1994 40,6 1994 18,1 1994 1995 .. 52,3 40,0 ..
1994 69,6 76,1 1994/96 29,0/37,5 46,5/53,4 1993 60,3 78,7 1994 1994 .. 25,2 35,4 .. 40,6 .. ..
.. 1990 1990
.. 11,8 33,4
.. .. 46,5
.. 1994 1994
.. 5,8 40,9
.. .. 55,6
1997 1997 1997
31,6 5,7 42,3
33,6 .. ..
.. 1999 1999
.. 5,6 44,0
.. .. ..
Notas: Las cifras son porcentajes del total de hogares en condiciones de pobreza. Se entiende como pobreza al ingreso insuficiente respecto de alimentos y otras necesidades bsicas, para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Se entiende como indigencia al ingreso insuficiente, aun respecto a alimentos nicamente, para cubrir una canasta bsica de alimentos para un individuo o un hogar. Los datos urbanos cubren slo el rea metropolitana para Argentina, ocho capitales y la ciudad de El Alto para 1989 y 1994 en Bolivia, y la Asuncin metropolitana para 1990 en Paraguay. Para Venezuela, los datos de 1997 en adelante corresponden al pas completo, y no slo al rea urbana. Fuentes: CEPAL (2001a: 44, cuadro I.4; 2002b: 225-26, 229, cuadros 16 y 18).
I
Pas
desigualdad i
coeficientes gini, total, urbana y rural, 1989-2000
1989 1990 0,501 .. .. 0,538 .. .. 0,606 0,548 0,627 0,542 0,578 0,554 0,579 0,570 0,601 0,419 0,419 0,438 0,461 .. .. 0,466 0,442 0,507 0,558 0,513 0,582 0,561 0,558 0,615 0,530 0,453 0,536 0,549 0,536 0,582 0,545 0,535 0,560 0,447 .. .. 0,493 .. .. 0,552 0,555 0,570 0,512 0,451 0,539 0,527 0,504 0,558 0,507 0,486 .. 0,551 0,558 0,584 0,533 0,540 0,557 0,497 0,570 0,565 0,544 0,492 0,553 0,577 0,554 0,569 0,429 0,426 0,450 0,469 .. .. 0,467 0,423 0,510 0,543 0,523 0,582 0,518 0,512 0,564 0,493 0,553 0,542 0,564 0,525 0,572 0,454 0,457 0,473 0,521 .. .. 0,462 0,462 0,518 0,620 0,578 0,638 1991 1993 1994 1995 1996 1997 0,530 .. .. 0,531 0,637 0,595 1998 1999 0,542 .. .. 0,504 0,640 0,586 0,625 0,577 0,640 0,553 0,511 0,559
tabla 75
2000
Argentina-Urbana Argentina-Rural Total Bolivia-Urbana Bolivia-Rural Total Brasil-Urbana Brasil-Rural Total Chile-Urbana Chile-Rural Total Colombia-Urbana Colombia-Rural Total Costa Rica-Urbana Costa Rica-Rural Total Ecuador-Urbana Ecuador-Rural Total El Salvador-Urbana El Salvador-Rural Total Guatemala-Urbana Guatemala-Rural Total Honduras-Urbana Honduras-Rural Total Mxico-Urbana Mxico-Rural Total Nicaragua-Urbana Nicaragua-Rural Total Panam-Urbana Panam-Rural Total Paraguay-Urbana Paraguay-Rural Total
123
Pas Per-Urbana Per-Rural Total Repblica Dominicana-Urbana Repblica Dominicana-Rural Total Uruguay-Urbana Uruguay-Rural Total Venezuela-Urbana Venezuela-Rural Total
1989
1990
1991
1993
1994
1995
1996
1997 0,473 0,451 0,532
1998
1999 0,498 0,427 0,545
2000
0,509 0,483 0,517 0,492 .. 0,492 0,464 0,431 0,471 0,430 .. 0,430 .. .. 0,507 0,440 .. 0,440 .. .. 0,498
Notas: Los datos urbanos cubren slo el rea metropolitana para Argentina, ocho capitales y la ciudad de El Alto para 1989 y 1994 en Bolivia, y la Asuncin metropolitana para 1990 en Paraguay. Fuente: CEPAL (2002b: 227-30, cuadros 24-26).
desigualdad ii
distribucin del ingreso por quintiles en hogares urbanos, 1979-2000
1 quintil (ms pobre) 5 quintil (ms rico) 2 quintil 10,6 8,7 8,8 9,5 9,8 12,6 8,7 9,8 9,0 10,1 16,1 7,9 7,0 7,8 7,2 7,1 1,4 8,3 8,7 8,7 8,7 9,1 4,6 7,6 10,4 7,9 8,6 8,6 -17,3 12,1 12,1 11,6 11,3 10,6 -12,4 11,3 10,6 11,2 9,4 -16,8 11,1 11,1 10,7 -3,6 3 quintil 15,7 14,2 14,1 13,4 13,3 -6,3 13,1 13,5 13,6 14,3 9,2 12,2 11,1 10,9 10,4 10,2 -8,1 12,8 12,1 12,4 12,4 12,8 5,8 11,3 14,9 12,4 13,0 12,9 -13,4 16,7 17,0 16,4 16,8 15,9 -6,5 15,5 15,8 15,1 13,6 -12,3 15,3 15,2 15,7 2,6 4 quintil 21,7 20,9 21,0 19,9 19,2 -8,1 20,6 19,8 20,5 21,0 1,9 20,0 19,4 18,2 18,2 17,6 -9,3 19,4 18,7 18,7 19,4 18,4 -1,6 18,9 21,6 18,9 19,3 19,7 -8,8 24,5 24,5 22,7 23,7 24,1 -1,6 21,5 22,2 21,6 21,1 -1,9 21,4 21,3 22,5 5,1
9 decil 10 decil
tabla 76
Proporcin de ingresos
10 a 1 decil
Pas
Ao
1 decil
2 decil
Argentina
1980 1990 1994 1997 1999 % cambio 1990-99 1989 1994 1997 1999 % cambio 1989-99 1979 1990 1993 1996 1999 % cambio 1990-99 1987 1990 1994 1998 2000 % cambio 1990-2000 1980 1991 1994 1997 1999 % cambio 1991-99 1981 1990 1994 1997 1999 % cambio 1990-99 1990 1994 1997 1999 % cambio 1990-99 1995 1997 1999 % cambio 1995-99
2,8 2,3 2,1 2,1 2,3 0,0 0,7 2,0 1,6 1,6 128,6 1,3 1,1 1,2 1,1 1,1 0,0 1,6 1,7 1,7 1,7 1,8 5,9 0,9 2,0 1,1 1,4 1,2 -40,0 2,3 1,6 1,9 1,9 1,7 6,2 2,1 1,5 2,3 1,5 -28,6 2,1 2,1 1,9 -9,5
4,0 3,9 2,9 3,3 3,7 -5,1 2,7 3,4 3,1 3,5 29,6 2,6 2,2 2,6 2,3 2,3 4,5 2,8 3,0 3,0 3,0 3,1 3,3 2,5 3,6 2,6 2,9 2,8 -22,2 4,5 4,1 3,9 4,2 3,8 -7,3 3,8 3,5 3,5 3,3 -13,2 4,1 4,0 3,7 -9,8
14,4 15,2 16,9 16,1 14,9 -2,0 16,1 15,9 15,3 16,8 4,3 16,9 17,4 16,1 16,6 15,9 -8,6 16,5 15,8 15,2 15,8 15,1 -4,4 17,5 15,6 15,3 15,2 16,0 2,6 16,9 16,1 16,0 15,4 16,6 3,1 15,3 14,7 14,4 14,6 -4,6 14,3 15,2 16,4 14,7
30,9 34,8 34,2 35,8 36,7 5,5 38,2 35,6 37,0 32,7 -14,4 39,1 41,8 43,2 44,3 45,7 9,3 39,6 39,2 40,4 39,1 39,7 1,3 41,3 31,9 41,9 39,5 38,8 21,6 23,2 24,6 27,5 26,8 27,2 10,6 30,5 31,7 31,9 36,6 20,0 31,7 31,1 29,2 -7,9
11,0 15,1 16,3 17,0 16,0
Bolivia
54,6 17,8 23,1 20,4
Brasil
30,1 38,0 36,0 40,3 41,5
Chile
24,8 23,1 23,8 23,0 22,1
Colombia
45,9 16,0 38,1 28,2 32,3
Costa Rica
10,1 15,4 14,5 14,1 16,0
Ecuador
14,5 21,1 13,9 24,4
El Salvador
15,1 14,8 15,4
125
1 quintil (ms pobre)

Pas Ao 1 decil 2 decil
5 quintil (ms rico) 2 quintil 8,6 8,4 8,6 9,2 7,0 8,3 8,9 9,7 9,7 16,9 12,3 10,1 10,0 10,5 10,3 2,0 9,5 10,0 8,8 -7,4 10,8 9,4 9,2 9,0 9,4 0,0 10,6 11,8 10,1 11,0 10,6 -10,2 .. 3 quintil 14,0 13,1 12,7 13,5 6,3 12,8 13,8 13,8 14,7 14,8 16,8 13,4 13,9 13,6 14,3 6,7 13,8 14,0 13,3 -3,6 15,9 14,3 14,3 13,4 14,2 -0,7 14,5 15,7 13,6 15,1 14,7 -6,4 .. 4 quintil 21,5 21,3 20,8 19,7 -5,3 20,0 20,4 20,3 21,2 6,0 21,9 19,0 19,7 19,3 19,8 4,2 21,7 20,2 20,2 -6,9 22,7 22,0 20,4 20,6 21,3 -3,2 20,2 21,4 20,4 19,8 22,1 3,3 ..
9 decil 10 decil
Proporcin de ingresos
10 a 1 decil
Guatemala
1986 1989 1990 1998 % cambio 1990-98 1990 1994 1997 1999 % cambio 1990-99 1984 1989 1994 1998 2000 % cambio 1989-2000 1993 1997 1998 % cambio 1993-98 1979 1991 1994 1997 1999 % cambio 1991-99 1986 1990 1994 1996 1999 % cambio 1990-99
1,2 1,0 1,7 2,1 23,5 1,5 1,3 1,4 1,5 0,0 3,2 2,5 2,9 2,8 2,8 12,0 0,7 1,3 0,9 28,6 1,2 1,1 1,6 1,4 1,6 45,5 2,2 2,7 2,4 2,6 2,0 -25,9 ..
2,7 2,6 3,0 3,4 13,3 2,5 3,1 3,1 3,2 28,0 4,7 3,7 3,9 4,0 3,9 5,4 2,6 3,2 2,6 0,0 3,5 2,8 3,0 2,9 3,2 14,3 3,6 4,1 3,7 3,9 3,9 -4,9 ..
15,6 15,6 16,1 14,7 -8,7 16,1 15,3 14,9 16,0 -0,6 15,4 14,4 15,3 15,1 15,4 6,9 15,0 15,9 15,2 1,3 16,8 16,3 14,2 15,4 15,3 -6,1 17,1 15,4 14,6 14,6 13,9 -9,7 ..
36,4 37,9 37,1 37,5 1,1 38,9 37,2 36,8 33,8 -13,1 25,8 36,9 34,3 34,8 33,6 -8,9 36,5 35,4 39,1 7,1 29,1 34,2 37,4 37,3 35,1 2,6 31,8 28,9 35,2 33,1 32,9 13,8 ..
30,3 37,9 21,8 17,9
Honduras
25,9 28,6 26,3 22,5
Mxico
8,1 14,8 11,8 12,4 12,0
Nicaragua
52,1 27,2 43,4
Panam
24,3 31,1 23,4 26,6 21,9
Paraguay
14,5 10,7 14,7 12,7 16,5
Per Repblica Dominicana
1997 1998 1981 1990 1994 1997 1999 % cambio 1990-99 1981 1990 1994 1997 1999 % cambio 1990-99
1,5 2,5 2,7 3,5 3,7 3,7 3,6 2,9 2,5 2,0 2,5 1,8 1,2 -40,0
3,3 4,2 4,1 4,7 5,2 5,3 5,1 8,5 4,4 3,7 3,7 3,2 3,2 -13,5
10,1 10,7 10,9 11,9 12,8 12,9 12,9 8,4 13,2 11,1 10,5 9,7 10,1 -9,0
14,5 15,0 14,7 15,4 16,8 16,5 16,0 3,9 17,1 15,9 15,6 14,4 15,3 -3,8
20,4 21,0 21,2 19,9 21,5 21,1 20,9 5,0 24,9 22,8 21,3 21,4 22,5 -1,3
14,7 15,8 15,2 13,3 14,6 14,6 14,5 9,0 16,0 16,2 15,0 16,8 16,4 1,2
35,5 30,9 31,2 31,2 25,4 25,8 27,0 -13,5 21,8 28,4 31,4 32,8 31,4 10,6
23,7 12,4 11,6 8,9 6,9 7,0 7,5
Uruguay
Venezuela
8,7 14,2 12,6 18,2 26,2
Nota: Las cifras miden la distribucin del ingreso en trminos del porcentaje del ingreso total que va a los hogares urbanos, divididos en quintiles. Los datos urbanos cubren slo el rea metropolitana para Argentina y Guatemala en 1990, 8 capitales y la ciudad de El Alto para 1989 y 1994 en Bolivia y la Asuncin metropolitana para 1990 en Paraguay. Para Venezuela, los datos de 1997 en adelante corresponden al pas completo, y no slo al rea urbana. Fuentes: CEPAL (2002a: 62-63, cuadro 50, 2003: 62-63, cuadro 50).
I
Pas
empleo i
tasa de desempleo abierto en reas urbanas i. total, 1990-2002
1990 7,4 7,3 4,3 7,8 10,5 5,4 6,1 10,0 6,3 7,8 2,7 7,6 20,0 6,6 8,3 1991 6,5 5,8 4,8 8,2 10,2 6,0 8,5 7,9 4,2 7,4 2,7 11,5 19,3 5,1 5,9 1992 7,0 5,4 5,8 6,7 10,2 4,3 8,9 8,2 1,6 6,0 2,8 14,4 17,5 5,3 9,4 1993 9,6 5,8 5,4 6,5 8,6 4,0 8,9 8,1 2,6 7,0 3,4 17,8 15,6 5,1 9,9 1994 11,5 3,1 5,1 7,8 8,9 4,3 7,8 7,0 3,5 4,0 3,7 17,1 16,0 4,4 8,8 1995 17,5 3,6 4,6 7,4 8,8 5,7 7,7 7,0 3,9 5,6 6,2 16,9 16,6 5,3 8,2 1996 17,2 3,8 5,4 6,4 11,2 6,6 10,4 7,5 5,2 6,5 5,5 16,0 16,9 8,2 8,0 1997 14,9 4,4 5,7 6,1 12,4 5,9 9,3 7,5 5,1 5,8 3,7 14,3 15,5 7,1 9,2 1998 12,9 6,1 7,6 6,4 15,3 5,4 11,5 7,6 3,8 5,2 3,2 13,2 15,2 6,6 8,5 1999 14,3 8,0 7,6 9,8 19,4 6,2 14,4 6,9 5,3 2,5 10,7 14,0 9,4 9,2 2000 15,1 7,5 7,1 9,2 17,2 5,3 14,1 6,5 2,2 9,8 15,2 10,0 8,5 2001 17,4 8,5 6,2 9,1 18,2 5,8 10,4 7,0 5,9 2,5 10,7 17,0 10,8 9,3
tabla 77
2002 21,0 7,3 9,0 17,6 6,8 8,7 7,1 6,2 2,8 12,9 16,1 9,4
8,5 10,4 8,1
19,6 8,9 9,5 8,4
20,3 9,0 7,8 8,4
19,9 8,3 6,6 8,5
16,0 9,2 8,7 8,2
15,8 10,3 10,3 9,0
16,5 11,9 11,8 9,7
15,9 11,5 11,4 9,2
14,3 10,1 11,3 9,1
13,8 11,3 14,9 10,5
13,9 13,6 14,0 10,6
15,4 15,3 13,4 10,8
16,1 17,0 15,8 11,6
Notas: Las cifras son porcentajes que representan tasas anuales promedio. Las cifras para 2002 son preliminares. Los datos cubren un alto y creciente nmero de centros urbanos para Argentina y Mxico, ocho capitales y la ciudad de El Alto en Bolivia, seis reas metropolitanas para Brasil, siete reas metropolitanas para Colombia, la regin metropolitana en Panam (hasta 2000), el rea metropolitana de Asuncin para Paraguay (hasta 1993), y el rea metropolitana de Lima para Per. Los datos cubren el pas completo para Chile, Repblica Dominicana, Guatemala, Nicaragua (hasta 1992), y Venezuela (de 1997 en adelante). Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existen datos para cualquier ao. Fuentes: los datos de 1990 son de CEPAL (2003: 39, cuadro 31); los de 1991 y 1992 son de OIT, Oficina Regional para las Amricas (2001: 55, cuadro 1-A); y los datos de 1993-2002 de CEPAL (2002c: 111 cuadro A5).
127
empleo ii
tasa de desempleo abierto en reas urbanas ii. hombres y mujeres, 1990-2000
1990 1994
Mujeres Total Hombres Mujeres Total
tabla 78
1997
Hombres Mujeres Total
c. 2000
Hombres Mujeres
Pas
Total
Hombres
5,9 9,4 4,5 8,7 9,3 5,3 6,1 9,9 3,5 6,9 3,3 .. 18,6 6,3 ..
5,7 9,5 4,8 8,1 6,7 4,9 4,2 10,0 3,3 7,6 3,4 .. 15,9 6,2 ..
6,4 9,1 3,9 9,7 13,0 6,2 9,2 9,7 3,8 5,9 3,1 .. 22,8 6,5 ..
13,0 3,2 7,4 6,8 8,0 4,2 7,1 6,8 .. 4,1 4,5 14,1 15,7 4,4 ..
11,5 3,4 6,4 5,9 5,4 3,7 5,7 8,3 .. 4,5 5,1 16,5 12,4 5,1 ..
15,5 2,9 8,9 8,4 11,6 5,1 9,2 4,9 .. 3,4 3,6 10,8 21,0 3,5 ..
14,3 3,7 8,0 6,0 11,8 5,8 9,2 7,3 .. 5,2 5,1 13,1 15,4 8,4 ..
12,4 3,7 6,7 5,1 9,7 5,3 6,9 8,8 .. 5,9 5,8 13,6 13,3 8,2 ..
17,2 3,7 10,0 7,3 14,7 6,7 12,6 5,5 .. 4,3 3,9 12,6 18,2 8,7 ..
14,8 7,2 11,4 10,1 20,1 5,3 7,2 6,6 2,8 5,3 2,4 13,8 13,1 9,1 7,3
13,6 5,7 9,4 9,4 16,1 4,6 4,8 9,0 3,5 6,2 2,8 13,9 10,6 9,1 7,0
16,4 9,0 14,1 11,2 24,7 6,3 11,2 3,7 1,9 4,0 1,7 13,7 17,0 9,2 7,7
19,7 8,9 10,2 8,5
11,3 7,3 11,2 7,5
31,5 11,1 8,4 10,0
17,0 9,7 8,9 8,4
12,1 7,3 9,1 7,7
24,8 13,0 8,3 9,7
17,0 11,4 10,6 9,5
10,9 8,9 9,0 8,4
26,0 14,7 13,6 11,2
13,8 13,5 13,2 9,8
8,8 10,7 12,5 8,8
20,7 17,0 14,4 11,3
Nota: Las cifras son porcentajes que representan tasas anuales promedio. Los datos cubren un alto y creciente nmero de centros urbanos para Argentina y Mxico, ocho capitales y la ciudad de El Alto en Bolivia, seis reas metropolitanas para Brasil, siete reas metropolitanas para Colombia, la regin metropolitana en Panam (hasta 2000), el rea metropolitana de Asuncin para Paraguay (hasta 1993), y el rea metropolitana de Lima para Per. Los datos cubren el pas completo para Chile, Repblica Dominicana, Guatemala, Nicaragua (hasta 1992), y Venezuela (de 1997 en adelante). Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existen datos para cualquier ao. Fuentes: CEPAL (2002b: 217-18, cuadro 12; 2003: 40, cuadro 32).
I
Pas
ingresos i
salarios mnimos urbanos reales, 1990-2001
1990 40,2 16,1 55,4 73,3 105,7 127,2 33,9 33,9 .. 81,9 42,0 .. 98,4 132,1 21,4 1991 52,9 26,3 64,8 79,9 103,5 123,3 30,9 34,6 80,1 83,5 39,6 .. 97,1 125,7 14,9 1992 45,3 26,4 56,5 83,4 101,8 125,4 33,0 29,2 83,2 100,1 38,3 .. 95,5 114,7 15,6 1993 70,0 28,8 63,9 87,5 104,6 130,6 37,8 35,9 73,4 100,9 37,8 .. 107,2 110,2 12,1 1994 81,1 31,7 60,8 90,8 102,8 134,6 41,1 37,3 72,2 82,8 37,7 .. 105,8 113,2 14,4 1995 78,5 31,1 67,1 94,8 102,4 129,9 49,5 36,8 83,0 80,2 33,3 .. 105,6 112,8 14,7 1996 78,4 31,3 68,9 98,8 101,5 130,3 52,3 33,5 82,2 79,5 30,5 .. 111,4 103,6 15,2 1997 77,9 32,2 73,2 102,3 103,8 135,0 50,5 32,0 75,2 78,3 30,1 .. 110,0 107,0 26,7 1998 77,3 37,5 75,7 108,3 103,7 139,4 46,8 33,1 79,0 79,0 30,1 .. 113,0 105,2 29,6 1999 77,8 41,1 76,8 113,1 109,9 143,0 44,1 33,8 82,0 76,7 29,8 .. 117,1 101,8 28,9 2000 78,6 43,6 79,0 122,2 110,7 142,1 40,0 33,1 85,7 79,0 31,2 .. 121,6 106,2 32,1
tabla 79
2001 79,4 48,4 87,7 126,9 112,8 143,0 41,1 31,9 92,5 80,9 31,4 .. 130,3 103,9 32,5
65,2 68,8 55,2 65,7
76,0 62,9 61,5 68,1
89,6 60,0 70,2 68,7
85,2 51,5 50,8 69,9
90,6 46,0 52,7 70,3
91,1 42,9 53,7 71,0
91,6 41,7 45,9 70,4
92,9 40,8 39,9 71,0
96,8 42,8 42,9 73,0
101,5 42,9 45,4 74,5
101,5 42,1 45,0 76,1
102,5 41,6 46,1 78,4
Notas: ndice de 1980 = 100. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existen datos para cualquier ao. Fuente: OIT, Oficina Regional para las Amricas (2002: 123, cuadro 10-A).
Democracia y ciudadana social: derechos sociales 129
I
Pas
ingresos ii
salarios industriales reales, 1990-2001
1990 75,0 86,7 96,7 105,8 114,8 109,7 74,1 .. .. 73,4 59,6 .. .. 102,4 34,4 1991 76,0 85,9 90,9 112,9 114,1 106,1 77,5 .. .. 71,9 61,9 .. 97,8 97,7 40,7 1992 77,0 86,8 98,3 118,2 115,6 106,8 84,0 .. .. 82,7 67,6 .. 106,6 93,8 39,1 1993 75,7 88,0 108,7 122,4 120,9 123,0 94,6 .. .. 105,4 69,6 .. 105,0 93,6 38,2 1994 76,5 95,8 113,4 128,5 122,0 125,7 102,9 .. .. 79,9 71,9 .. 104,4 95,4 45,2 1995 75,6 94,3 124,2 133,1 123,6 122,9 113,3 .. .. 73,9 62,1 .. 99,7 98,8 43,5 1996 75,5 94,6 128,4 142,6 125,2 120,9 119,4 .. .. 68,9 54,9 .. 110,4 100,3 42,4 1997 75,1 101,8 132,9 146,0 128,8 126,2 116,6 .. .. 70,8 54,8 .. 107,2 100,8 42,3 1998 74,9 97,3 135,7 149,9 129,1 130,7 112,0 .. .. 73,2 56,2 .. 114,0 98,9 43,0 1999 76,2 96,4 130,8 153,4 131,1 136,3 102,7 .. .. 87,7 56,5 .. 118,8 94,9 42,1 2000 77,4 93,3 128,8 155,5 136,1 150,3 97,8 .. .. .. 59,5 .. 135,3 98,3 42,4
tabla 80
2001 77,7 .. 130,6 158,0 136,7 150,5 99,8 .. .. .. 68,1 .. 136,4 101,7 43,4
.. 110,8 57,0 84,6
.. 115,8 52,1 85,8
.. 117,5 49,6 88,8
.. 123,8 46,8 94,0
.. 122,9 48,9 95,2
.. 115,5 46,0 94,8
.. 114,2 38,8 95,5
.. 113,8 48,7 97,6
.. 116,7 51,3 98,8
.. 118,5 46,5 99,4
.. 117,5 48,0 103,1
.. 116,3 47,8 105,6
Notas: Los datos sobre salarios son de 1980. Cifras mayores que 100 indican que los salarios han aumentado desde entonces; cifras menores que 100 indican que los salarios han disminuido desde entonces. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio para todos los casos en los que existen datos para cualquier ao. Fuente: OIT, Oficina Regional para las Amricas (2002: 122, cuadro 9-A).
trabajo informal
tamao del sector informal por categora de trabajadores, c. 2000
Hombres
Asalariados no calificados Trabajadores en microempren- Empleados por cuenta dimientos domsticos propia Asalariados no calificados Trabajadores en microempren- Empleados por cuenta dimientos domsticos propia tabla 81
Mujeres
Asalariados no calificados Trabajadores en microempren- Empleadas por cuenta dimientos domsticas propia
Pas
Ao
Tamao global
Tamao global
Tamao global
2000 2000 1999 2000 1999 2000 2000 2000 1998 1999 2000 1998 1999 1999 1999
38,9 60,8 43,4 29,1 40,9 33,8 52,3 47,8 48,6 49,1 37,5 55,9 34,5 53,2 56,9
14,1 10,2 8,4 8,0 .. 11,8 13,8 12,5 17,6 11,2 14,9 14,5 6,5 14,9 13,0
5,9 4,2 8,5 6,2 5,2 4,5 4,7 4,1 6,7 4,8 3,0 6,4 6,1 9,2 5,8
18,9 46,4 26,5 14,9 35,7 17,5 33,8 31,2 24,3 33,1 19,6 35,0 21,9 29,1 38,1
36,9 53,2 39,7 24,1 37,8 31,2 48,6 39,2 45,4 44,8 34,4 49,9 33,5 43,9 48,4
16,1 14,3 10,5 8,2 .. 12,4 16,8 16,8 22,8 16,2 18,1 18,7 7,4 17,9 16,1
0,2 0,2 0,8 0,1 0,5 0,3 0,7 0,4 1,5 0,6 0,9 1,2 1,0 0,9 0,4
20,6 38,7 28,4 15,8 37,3 18,5 31,1 22,0 21,1 28,0 15,4 30,0 25,1 25,1 31,9
41,9 70,5 49,1 37,1 44,9 38,0 58,2 57,4 52,8 54,1 42,9 64,3 36,4 66,1 67,2
11,1 4,9 5,3 7,8 .. 10,9 9,0 7,7 11,0 5,1 9,6 8,9 5,2 10,8 9,1
14,3 9,4 20,3 16,0 11,5 11,4 11,1 8,2 13,3 9,9 6,5 13,5 14,4 20,7 12,4
16,5 56,2 23,5 13,3 33,4 15,7 38,1 41,5 28,5 39,1 26,8 41,9 16,8 34,6 45,7
Repblica Dominicana 2000 Uruguay 2000 Venezuela 2000 Amrica Latina
42,6 39,5 50,4 45,3
7,8 11,1 11,2 11,9
4,1 9,1 2,1 5,6
30,7 19,3 37,1 28,5
43,9 34,6 50,2 41,1
7,7 11,4 13,7 14,4
0,6 1,3 0,1 0,7
35,6 21,9 36,4 26,8
40,6 46,0 50,9 51,0
8,1 10,6 6,9 8,4
9,7 19,5 5,6 12,7
22,8 15,9 38,4 30,5
Notas: Los datos son un porcentaje del total de la fuerza laboral urbana e incluyen trabajadores urbanos sin calificacin que se desempean en firmas con menos de cinco empleados, trabajadores domsticos y trabajadores por cuenta propia. En estos casos, el porcentaje de trabajadores no profesionales o tcnicos no estaba disponible, y el clculo refleja nicamente el porcentaje de trabajadores domsticos o por cuenta propia. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existen datos para cualquier ao. Fuente: CEPAL (2002b: 205-10, cuadros 10, 10A y 10B).
131
salud i
mortalidad infantil (total, hombres y mujeres), 1970-2000
1970-75 1975-80
tabla 82a
1980-85
Hombres Mujeres
Pas
Total
Hombres
48,1 151,3 90,5 68,6 73,0 52,5 95,0 105,0 102,5 103,7 69,0 97,9 43,4 53,1 110,3
52,2 161,2 103,5 74,3 80,3 58,5 103,5 112,5 108,4 112,2 77,2 105,7 47,5 59,2 116,1
43,8 140,9 76,9 62,6 65,4 46,3 86,2 97,1 96,2 94,8 60,3 89,6 39,0 46,7 104,2
39,1 131,2 78,8 45,2 56,7 30,4 82,4 95,0 90,9 81,0 56,8 90,1 35,4 51,0 99,1
42,7 140,0 91,4 49,2 62,6 33,8 90,1 101,9 95,9 88,6 64,4 98,1 38,4 57,0 104,6
35,3 122,0 65,5 40,9 50,5 26,9 74,2 87,7 85,8 73,1 49,0 81,8 32,3 44,8 93,3
32,2 109,2 65,3 23,7 48,4 19,2 68,4 77,0 78,8 65,5 47,0 79,8 30,4 48,9 81,6
35,5 116,0 72,5 25,8 53,4 21,4 75,5 82,7 83,1 72,2 52,9 87,5 32,8 54,7 87,9
28,8 102,0 57,7 21,6 43,1 16,9 61,1 71,0 74,4 58,3 40,9 71,7 28,0 42,7 75,1
93,5 46,3 48,7 80,69
100,9 51,3 53,4 87,66
85,8 41,1 43,7 73,37
84,3 42,4 39,3 68,28
90,8 47,1 43,7 74,46
77,4 37,5 34,8 61,82
63,9 33,5 33,6 55,91
72,3 36,9 37,6 61,15
55,0 30,0 29,4 50,43
Notas: La mortalidad infantil se mide en trminos de la probabilidad de muerte entre el nacimiento y exactamente un ao de edad, expresada en muertes por cada 1.000 nacimientos. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001).
salud i
mortalidad infantil (total, hombres y mujeres), 1970-2000
1985-90 1990-95
tabla 82b
1995-2000
Hombres Mujeres
Pas
Total
Hombres
27,1 90,1 55,3 18,4 41,4 16,0 57,1 54,0 65,0 53,3 39,5 65,0 28,4 46,7 68,0
30,0 96,0 62,3 19,9 46,2 17,9 63,5 59,9 69,6 59,2 43,0 71,8 30,6 52,5 74,7
24,1 84,0 48,0 16,7 36,4 14,0 50,5 47,9 60,2 47,1 35,9 57,8 26,1 40,6 61,0
24,3 75,1 46,8 14,0 35,2 13,7 49,7 40,2 51,1 45,4 34,0 48,0 25,1 43,3 55,5
27,0 79,2 53,6 15,2 39,5 15,4 55,4 43,9 56,0 50,7 36,2 53,8 25,8 48,6 61,8
21,5 70,8 39,8 12,8 30,6 11,9 43,7 36,3 46,0 39,8 31,6 41,9 24,4 37,8 48,8
21,8 65,6 42,1 12,8 30,0 12,1 45,6 32,0 46,0 37,1 31,0 39,5 21,4 39,2 45,0
24,5 70,0 48,4 13,8 34,0 13,7 50,8 34,9 50,5 41,8 33,0 44,6 22,6 43,8 50,1
19,0 61,0 35,5 11,6 25,8 10,5 40,1 29,0 41,3 32,2 28,9 34,1 20,2 34,4 39,6
54,6 22,6 26,9 46,08
62,2 25,0 30,3 50,81
46,8 20,0 23,4 41,14
46,5 20,1 23,2 38,40
53,3 22,5 26,2 42,45
39,4 17,5 20,1 34,15
40,6 17,5 20,9 33,34
46,6 20,5 23,6 37,07
34,3 14,4 18,2 29,45
Notas: La mortalidad infantil se mide en trminos de la probabilidad de muerte entre el nacimiento y exactamente un ao de edad, expresada en muertes por cada 1.000 nacimientos. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001).
133
salud ii
expectativa de vida (total, hombres y mujeres), 1970-2000
1970-75 1975-80
tabla 83a
1980-85
Hombres Mujeres
Pas
Total
Hombres
67,1 46,7 59,5 63,4 61,6 67,9 58,8 58,2 53,7 53,8 62,4 55,1 66,2 65,9 55,4
64,1 44,6 57,6 60,5 59,7 66,1 57,4 56,1 52,4 51,9 60,1 53,7 65,0 63,8 53,9
70,8 49,0 62,0 66,8 63,9 70,2 60,5 60,6 55,4 55,9 65,2 56,8 68,0 68,1 57,3
68,5 50,0 61,5 67,1 63,8 70,8 61,3 56,7 56,0 57,3 65,1 57,5 68,8 66,5 58,4
65,4 48,0 59,5 63,9 61,8 68,9 59,7 52,2 54,4 55,4 62,2 55,3 67,2 64,4 56,7
72,2 52,2 64,0 70,6 66,3 73,3 63,2 62,2 58,0 59,5 68,6 60,0 71,1 68,7 60,5
70,0 53,7 63,1 70,6 66,6 73,5 64,3 56,6 58,0 60,9 67,5 59,3 70,5 67,1 61,4
66,8 51,9 60,1 67,4 63,6 71,6 62,5 50,8 56,0 59,0 64,4 56,5 68,6 64,9 59,5
73,7 55,6 66,5 74,2 70,2 76,1 66,7 63,8 60,4 63,2 71,2 62,6 73,1 69,3 63,8
59,7 68,7 65,7 60,54
58,1 65,6 63,3 58,55
61,7 72,2 68,9 62,96
61,8 69,5 67,5 62,67
60,2 66,3 64,8 60,35
63,8 73,1 70,7 65,44
62,8 70,8 68,6 64,74
61,2 67,6 65,9 62,13
64,8 74,5 71,8 67,86
Notas: El indicador mide la expectativa de vida en aos al nacimiento. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001).
salud ii
expectativa de vida (total, hombres y mujeres), 1970-2000
1985-90 1990-95
tabla 83b
1995-2000
Hombres Mujeres
Pas
Total
Hombres
70,8 56,8 64,6 72,5 67,6 74,5 66,8 63,2 59,6 64,3 69,6 62,0 71,4 67,6 64,1
67,6 55,1 61,3 69,6 64,2 72,6 64,7 59,0 57,3 62,3 66,8 59,0 69,4 65,4 62,1
74,6 58,6 68,4 75,9 71,7 77,2 69,5 68,0 62,2 66,7 73,0 65,5 74,2 69,9 66,8
71,9 59,3 66,0 74,2 68,2 75,3 68,5 66,8 62,5 65,0 71,2 65,9 72,5 68,5 66,5
68,6 57,7 62,4 71,5 64,3 73,5 66,4 63,3 59,8 62,8 68,5 63,5 70,9 66,3 64,4
75,7 61,0 70,1 77,4 73,0 78,1 71,4 71,1 65,5 67,8 74,5 68,7 75,0 70,8 69,2
72,9 61,4 67,2 74,9 70,4 76,0 69,5 69,1 64,0 65,6 72,2 67,7 73,6 69,6 68,0
69,6 59,8 63,5 72,3 67,3 74,3 67,3 66,5 61,4 63,2 69,5 65,7 71,8 67,5 65,9
76,8 63,2 71,4 78,3 74,3 78,9 72,5 72,5 67,2 68,7 75,5 70,4 76,4 72,0 70,9
64,7 71,9 70,3 66,79
63,0 68,6 67,7 64,21
66,8 75,8 73,5 69,91
66,5 72,8 71,4 68,50
64,6 69,2 69,0 65,93
68,8 76,9 74,7 71,65
67,3 73,9 72,4 69,76
65,3 70,5 70,0 67,30
69,9 78,0 75,7 72,92
Notas: El indicador mide la expectativa de vida en aos al nacimiento. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001).
135
salud iii
desnutricin infantil (total, hombres y mujeres, urbana y rural), 1980-2000
Ultimo ao Tendencia reciente
Porcentaje Aos de comparacin Porcentaje de cambio
tabla 84
Rural vs. Urbana Mujeres vs. Hombres

(ltimo ao disponible) (ltimo ao disponible)
Pas
Ao
1995/96 1998 1996 1999 2000 1996 1998 1998 1999 1996 1999 1998 1997 1990 2000
12,4 26,8 10,5 1,9 13,5 6,1 26,4 23,3 46,4 38,9 17,7 24,9 18,2 13,9 25,4
1994-95/96 1989-98 1989-96 1986-99 1989-00 1989-96 1986-98 1993-98 1987-99 1991/92-96 1988-99 1993-98 1985-97 .. 1991/92-00
7,7 -10,9 -15,4 -7,7 -3,1 -3,1 -7,6 0,2 -11,3 2,6 -5,1 2,4 -0,6 .. -6,4
.. 18,9 11,2 .. 8,6 7,9 14,9 14,9 22,0 15,7 20,1 12,5 17,1 9,0 26,8
-0,4 -1,0 -2,1 .. 0,0 -2,6 .. 0,1 -2,5 -0,8 -1,0 -3,1 -3,5 -0,8 0,4
1996 1992/93 2000
10,7 9,5 12,8 18,9
1991-96 1987-92/93 1990-00
-5,8 -6,4 -1,0 -4,2
7,9 .. 4,1 14,1
-2,6 -1,5 -2,2 -1,5
Notas: Los datos registran el predominio del crecimiento atrofiado (baja estatura respecto a la edad) en porcentajes. El crecimiento atrofiado, que mide la altura del nio de acuerdo con su edad en relacin con el valor medio de una poblacin de referencia, es un indicador que refleja un crecimiento deficiente acumulado, o constituye una marca para un crecimiento defectuoso anterior. Est asociado con una serie de factores de largo plazo, que incluyen insuficiencias alimentarias crnicas, infecciones frecuentes, continuas prcticas alimenticias incorrectas y un bajo nivel socioeconmico familiar. En las comparaciones rural/urbano y mujeres/hombres las cifras positivas indican una situacin peor para habitantes rurales y mujeres, respectivamente. Los datos estn actualizados al 15 de febrero de 2001. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existan datos para cualquier ao. Fuente: Calculado sobre la base de los datos tomados de OMS, Departamento de Nutricin para la Salud y el Desarrollo (2002).
salud iv
suministro de agua e instalaciones sanitarias (total, urbana y rural), 1990-2000
Suministro de agua 1990 2000
Rural Total Urbana Rural Total
tabla 85
Instalaciones sanitarias 1990

Urbana Rural Total
2000
Urbana Rural
Pas
Total
Urbana
.. 77 82 90 87 .. .. .. 78 84 83 70 .. 63 72
.. 92 93 98 95 .. .. .. 88 90 92 93 .. 80 84
.. 52 50 48 68 .. .. .. 72 79 61 44 .. 47 47
79 79 87 94 91 98 71 74 92 90 86 79 87 79 77
85 93 95 99 98 98 81 88 97 97 94 95 88 95 87
30 55 54 66 73 98 51 61 88 82 63 59 86 58 51
.. 55 72 97 82 .. .. .. 77 .. 69 76 .. 89 64
.. 77 84 98 95 .. .. .. 94 85 85 97 .. 92 81
.. 28 37 93 53 .. .. .. 66 .. 28 53 .. 87 26
85 66 77 97 85 96 59 83 85 77 73 84 94 95 76
89 82 87 98 97 98 70 88 98 94 87 96 99 95 90
48 38 40 93 51 95 37 78 76 57 32 68 87 95 40
78 .. .. 79
83 .. .. 90
70 .. .. 58
79 98 84 85
83 98 88 92
70 93 58 66
60 .. .. 74
66 .. .. 87
52 .. .. 52
71 95 74 82
75 96 75 90
64 89 69 64
Notas: Los datos son los porcentajes de la poblacin total con acceso al suministro de agua segura y a instalaciones sanitarias adecuadas. Agua segura se refiere al acceso a una cantidad adecuada de agua potable segura en una vivienda o localizada a una distancia conveniente de la vivienda de los usuarios. Incluye a poblaciones urbanas abastecidas por conexiones domiciliarias, poblaciones urbanas sin conexiones domiciliarias pero con acceso razonable a puestos pblicos, y poblaciones rurales con acceso razonable al agua segura. Instalaciones sanitarias se refiere al acceso a instalaciones sanitarias para la eliminacin de excrementos humanos en la vivienda o en las cercanas. Una instalacin sanitaria es una unidad para la eliminacin de excrementos humanos que asla las heces del contacto con personas, animales, cultivos y fuentes de agua. Las instalaciones adecuadas van desde simples letrinas de pozo protegidas hasta retretes con alcantarillado. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existan datos para cualquier ao. Fuente: OMS y UNICEF (2000: 55-56, cuadro 8.1).
137
I
Pas
salud v
gastos pblicos en salud, 1980-2000
1980 1,6 1,7 1,3 2,1 1,2 7,2 1,8 1,5 .. 2,2 0,4 4,4 1,6 0,4 0,8 1985 1,6 .. 2,1 2,7 .. 5,0 1,1 1,3 .. 2,0 0,3 5,0 1,8 0,7 1,0 1990 4,4 0,4 2,9 2,0 1,3 7,2 1,6 1,0 0,9 2,7 2,9 5,1 1,6 0,3 1,0 1995 4,8 1,3 3,6 2,4 4,7 7,1 1,8 1,3 0,9 3,1 3,6 4,7 2,0 1,3 1,0 1996 4,3 2,3 3,0 2,5 5,1 9,8 1,1 1,4 0,8 .. 3,4 4,4 1,9 1,2 .. 1997 4,0 1,7 3,0 2,5 .. 7,3 1,0 .. 1,0 .. 3,7 4,1 2,1 1,2 1,2 1998 .. 2,0 .. .. .. 7,4 0,9 .. .. .. 3,9 3,8 2,1 1,3 .. 1999 .. 2,0 .. .. .. 7,3 0,9 .. .. .. .. 5,4 .. .. ..
tabla 86
2000 .. 3,8 .. .. .. .. 0,9 .. .. .. .. 5,1 .. .. ..
1,9 1,0 1,3 1,9
1,3 1,0 1,8 1,9
1,0 3,1 1,5 2,3
.. 3,7 1,0 2,8
1,9 3,8 0,8 3,0
1,4 3,6 1,4 2,6
1,5 .. .. 2,9
.. .. .. 3,9
.. .. .. 3,3
Notas: Los datos son una medida de los gastos del gobierno central consolidado como porcentaje del producto bruto interno, a precios corrientes. Los datos para Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana excluyen los gastos extrapresupuestarios. Los datos para Chile 1995-1997 excluyen los gastos para educacin superior. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existan datos para cualquier ao. Fuente: CEPAL (2002a: 56, cuadro 46).
educacin i
analfabetismo adulto (total, hombres y mujeres), 1970-2001
1970 1980
Total Hombres Mujeres Total
tabla 87
1990
2000
2001
Hombres Mujeres
Pas
Total
Hombres Mujeres
7,0 42,3 31,9 12,2 22,1 11,8 25,7 42,0 54,8 46,7 25,1 45,5 20,8 20,2 28,5
6,4 29,8 28,1 10,3 20,5 11,3 19,9 36,4 47,1 43,8 18,4 44,9 20,0 14,6 17,3
7,7 54,3 35,5 13,9 23,6 12,3 31,5 47,6 62,7 49,6 31,6 46,1 21,6 25,5 39,7
5,6 31,2 24,5 8,5 15,9 8,3 18,1 34,1 46,9 38,6 17,7 41,2 15,2 14,1 20,5
5,3 20,2 22,5 7,4 15,0 8,1 14,1 29,3 38,9 36,8 13,1 40,9 14,4 10,5 11,7
6,0 41,6 26,5 9,4 16,7 8,5 22,0 38,7 55,1 40,3 22,2 41,4 16,0 17,6 29,3
4,3 21,8 19,1 5,9 11,5 6,1 12,3 27,5 38,9 31,5 12,1 37,2 11,0 9,7 14,5
4,1 13,1 18,4 5,4 11,1 6,0 9,7 23,9 31,1 30,7 9,2 37,3 10,3 7,6 8,0
4,4 30,1 19,8 6,4 11,8 6,2 14,9 30,9 46,8 32,3 15,0 37,2 11,6 11,7 20,9
3,2 14,5 14,8 4,2 8,3 4,4 8,4 21,3 31,4 25,4 8,6 33,5 8,1 6,7 10,1
3,2 8,0 14,9 4,0 8,3 4,5 6,7 18,4 23,9 25,3 6,6 33,7 7,5 5,6 5,3
3,2 20,7 14,6 4,4 8,3 4,3 10,0 23,9 38,8 25,5 10,5 33,2 8,7 7,8 14,7
3,1 13,9 14,4 4,1 8,0 4,3 8,1 20,8 30,7 24,9 8,3 33,1 7,9 6,5 9,8
3,1 7,6 14,6 3,9 8,1 4,4 6,5 18,0 23,3 24,9 6,4 33,4 7,3 5,5 5,1
3,1 20,0 14,2 4,2 8,0 4,2 9,7 23,4 38,1 24,9 10,2 32,9 8,6 7,5 14,2
32,8 7,0 23,6 27,8
30,6 7,3 20,2 23,7
35,1 6,7 27,1 31,8
26,1 5,1 16,0 21,5
25,0 5,4 13,9 18,5
27,2 4,7 18,2 24,5
20,6 3,4 11,0 16,6
20,2 3,9 9,9 14,4
21,0 3,0 12,2 18,7
16,4 2,3 7,4 12,7
16,4 2,7 6,9 11,2
16,4 1,9 7,9 14,2
16,0 2,2 7,1 12,4
16,1 2,6 6,7 11,0
16,0 1,8 7,6 13,8
Notas: Los datos son el porcentaje de la poblacin adulta analfabeta. El analfabetismo adulto se refiere a la poblacin de 15 aos o mayor incapaz tanto de leer como de escribir un breve enunciado simple sobre su vida cotidiana. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: UNESCO, Instituto de Estadsticas (2002a).
139
educacin ii
matrcula educativa en los niveles primario, secundario y terciario, c. 1999
Primario
(Tasa de matrcula neta)
tabla 88
Secundario
(Tasa de matrcula neta) Total Hombres Mujeres Mujeres Total
Terciario
(Tasa de matrcula bruta) Hombres Mujeres
Pas
Total
Hombres
100,0 99,1 96,5 88,9 88,1 91,3 97,7 80,6 81,0 .. 100,0 79,4 98,0 91,5 100,0
100,0 99,0 99,8 89,4 88,2 91,4 97,4 74,3 83,3 .. 100,0 79,0 98,1 91,3 100,0
100,0 99,2 93,2 88,4 88,1 91,1 98,0 87,2 78,5 .. 100,0 79,8 97,9 91,7 100,0
76,0 .. 68,5 71,8 54,3 43,4 46,9 .. 18,4 .. 57,4 .. 60,9 45,0 61,5
72,9 .. 65,7 70,5 51,5 40,8 46,2 .. 18,5 .. 57,2 .. 58,2 43,8 62,2
79,2 .. 71,3 73,1 57,1 46,0 47,6 .. 18,3 .. 57,6 .. 63,7 46,3 60,7
48,0 32,9 14,8 37,5 22,2 .. .. 18,2 .. 13,0 19,8 .. .. .. 28,8
36,4 42,6 13,2 39,2 21,1 .. .. 16,3 .. .. 20,3 .. .. .. 42,9
59,7 23,1 16,5 35,8 23,4 .. .. 20,1 .. .. 19,2 .. .. .. 14,7
90,6 93,6 88,0 92,0
89,8 93,1 83,9 91,6
91,4 94,2 92,2 92,4
40,0 77,4 50,4 55,1
35,2 74,3 45,9 53,1
45,0 80,6 55,0 57,3
.. 33,6 29,2 27,1
.. 24,5 23,8 28,0
.. 43,0 34,8 29,0
Notas: La tasa de matrcula neta para la educacin primaria y secundaria es el porcentaje de nios en edad escolar (segn la definicin dada por cada pas) efectivamente matriculados en la escuela. La tasa de matrcula neta no est disponible para la educacin terciaria. Las cifras para El Salvador (en todas las categoras) y Per (secundaria y terciaria) se basan en datos de 1998/1999; el resto de los datos se basa en 1999/2000. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existan datos. Fuentes: UNESCO, Instituto de Estadsticas (2002b, 2002c, 2002d).
educacin iii
promedio de aos de escolarizacin, 1990-2000
Poblacin de 25 aos o ms
tabla 89
Poblacin femenina de 25 aos o ms

1990 1995 2000
Pas
1990
1995
2000
7,77 4,74 3,76 6,04 4,37 5,57 5,94 3,58 2,60 3,69 5,87 3,60 7,31 5,78 5,92
8,12 5,18 4,17 7,14 4,68 5,82 6,25 4,05 2,79 3,89 6,37 4,01 7,70 5,73 6,92
8,49 5,54 4,56 7,53 5,01 6,01 6,52 4,50 3,12 4,08 6,73 4,42 7,90 5,74 7,33
7,74 3,94 3,72 7,08 4,49 5,61 5,48 3,41 2,22 3,59 5,43 3,65 7,39 5,55 5,22
8,17 4,43 4,16 7,46 4,88 5,86 5,93 3,93 2,42 3,81 5,92 4,28 7,85 5,52 6,24
8,57 4,92 4,50 7,85 5,21 5,99 6,31 4,45 2,68 4,03 6,32 4,74 8,05 5,57 6,71
4,30 6,69 4,89 5,13 8,33
4,87 6,88 5,35 5,55 8,73
5,17 7,25 5,61 5,86 9,03
4,05 6,88 4,78 5,01 7,88
4,69 7,08 5,28 5,44 8,31
5,22 7,47 5,55 5,79 8,60
Nota: Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: Barro y Lee (2000).
141
I
Pas
educacin iv
gasto pblico, 1980-2000
1980 1,9 3,8 0,7 4,1 2,5 6,2 5,3 3,4 1,8 3,0 3,1 3,5 4,5 1,3 2,5 1985 1,6 2,4 2,7 3,3 2,7 5,1 3,7 2,7 1,2 4,7 4,2 6,6 4,9 1,2 3,0 1990 3,3 2,9 3,7 .. 3,2 4,2 4,2 1,9 1,6 .. 4,0 5,1 4,1 1,1 2,5 1995 3,9 4,1 4,5 3,3 4,4 4,4 .. 2,1 1,5 3,6 4,9 4,6 4,1 3,3 2,3 1996 3,8 7,6 .. 3,2 4,4 4,8 .. 2,2 1,6 .. 5,4 4,6 4,5 3,9 .. 1997 3,8 7,8 5,1 3,3 4,5 5,2 3,5 2,5 1,8 3,6 5,5 5,1 4,7 4,0 2,0 1998 .. 7,7 .. .. .. 5,3 .. .. .. .. 5,8 4,9 5,0 3,8 .. 1999 .. 8,0 .. .. .. 5,6 .. .. .. .. 5,6 6,6 4,7 .. ..
tabla 90
2000 .. 8,0 .. .. .. .. .. .. .. .. 6,1 6,3 4,8 .. ..
2,1 1,9 4,1 3,1
1,5 1,6 4,7 3,2
1,1 1,9 2,5 3,0
1,8 3,2 4,4 3,6
2,1 3,1 .. 3,9
2,7 3,0 .. 4,0
2,5 3,0 .. 4,8
.. .. .. 6,1
.. .. .. 6,3
Notas: Los datos son una medida de los gastos del gobierno central consolidado como porcentaje del producto bruto interno, a precios actuales. Los datos para Argentina, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Panam, Paraguay y Repblica Dominicana excluyen los gastos extrapresupuestarios. Los datos para Chile 1995-1997 excluyen los gastos para educacin superior. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existan datos para cualquier ao. Fuente: CEPAL (2002a: 49, cuadro 41).
Factores socioeconmicos relacionados
145 146 147 148 150 151 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162 163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173 174 175 176 177 178
ndice de desarrollo humano, 1975-2001 ndice de reforma econmica, 1985-2000 Ingreso bruto nacional (IBN) y PBN per capita, 2001 Crecimiento anual del producto bruto interno (PBI), 1951-2002 Crecimiento anual del producto bruto interno (PBI) per capita, 1980-2002 Variacin anual del ndice de precios al consumidor (IPC), 1980-2002 Ingreso fiscal, 1980-2000 Origen de los impuestos I. Impuestos al ingreso y a las ganancias de capital, 1980-2000 Origen de los impuestos II. Impuestos a la propiedad, 1980-2000 Origen de los impuestos III. Impuestos a las empresas, 1980-2000 Dficit/supervit presupuestario global, 1990-2000 Importaciones como porcentaje del PBI, 1980-2001 Exportaciones como porcentaje del PBI, 1980-2001 Balance exportaciones-importaciones, 1980-2001 Inversin extranjera directa neta, 1992-2002 Financiamiento externo como porcentaje de la inversin bruta interna, 1980-2001 Deuda externa desembolsada total, 1990-2002 Deuda externa desembolsada total como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios, 1991-2002 Transferencia neta de recursos, 1980-2002 Estructura de la poblacin econmicamente activa, 1985-2000 Composicin por sector de actividad, 1970-90 Composicin por sector de actividad y sexo, 1970-90 ndices de sistemas ambientales y de reduccin del impacto ambiental, c. 2000 Emisiones de dixido de carbono, c. 2000 Biodiversidad, c. 2000 Total de poblacin, hombres y mujeres, urbana y rural, 2000-01 Crecimiento total de poblacin, 1970-2000 Urbanizacin: crecimiento de la poblacin urbana, 1970-2000 Estructura etaria: coeficiente de dependencia, 1970-2000 Anlisis general desglosado, c. 2000 Pueblos indgenas con respecto a la poblacin nacional, c. 1993-2000 Grupos indgenas ms importantes, c. 1993
143
I
Pas
desarrollo humano
ndice de desarrollo humano, 1975-2001
1975 0,784 0,511 0,643 0,700 0,667 0,749 0,627 0,595 0,514 0,522 0,684 .. 0,710 0,674 0,639 1980 0,797 0,546 0,678 0,735 0,696 0,774 0,672 0,595 0,551 0,571 0,729 .. 0,729 0,708 0,668 1985 0,804 0,573 0,691 0,752 0,711 0,776 0,694 0,614 0,563 0,603 0,748 .. 0,744 0,714 0,691 1990 0,807 0,598 0,712 0,780 0,731 0,794 0,704 0,653 0,587 0,626 0,757 .. 0,745 0,726 0,702 1995 0,829 0,631 0,738 0,811 0,758 0,815 0,720 0,692 0,617 0,648 0,771 .. 0,768 0,744 0,729
tabla 91
2001 0,849 0,672 0,777 0,831 0,779 0,832 0,731 0,719 0,652 0,667 0,800 0,643 0,788 0,751 0,752
0,625 0,756 0,715
0,654 0,775 0,729
0,675 0,779 0,737
0,683 0,799 0,755
0,703 0,814 0,765
0,737 0,834 0,775
Fuente: PNUD (2003: 241-44).
145
I
Pas
reformas econmicas
ndice de reforma econmica, 1985-2000
1985 0,61 0,44 0,48 0,61 0,57 0,48 0,55 0,54 0,52 0,62 0,57 .. .. 0,47 0,39 1986 0,60 0,55 0,47 0,64 0,57 0,51 0,54 0,54 0,62 0,62 0,60 .. .. 0,55 0,43 1987 0,60 0,65 0,46 0,66 0,65 0,61 0,54 0,54 0,65 0,61 0,62 .. .. 0,55 0,45 1988 0,64 0,64 0,50 0,71 0,59 0,73 0,54 0,54 0,68 0,62 0,66 .. .. 0,56 0,47 1989 0,71 0,62 0,66 0,72 0,67 0,75 0,56 0,55 0,68 0,62 0,74 .. .. 0,59 0,48 1990 0,79 0,77 0,69 0,73 0,68 0,77 0,60 0,69 0,68 0,62 0,74 .. .. 0,75 0,53 1991 0,84 0,78 0,68 0,76 0,65 0,77 0,61 0,76 0,81 0,65 0,77 .. .. 0,74 0,75 1992 0,86 0,80 0,71 0,78 0,74 0,79 0,75 0,81 0,82 0,73 0,77 .. .. 0,80 0,80 1993 0,86 0,80 0,72 0,79 0,75 0,80 0,76 0,84 0,83 0,75 0,78 .. .. 0,81 0,82 1994 0,86 0,82 0,78 0,80 0,70 0,81 0,77 0,84 0,83 0,76 0,79 .. .. 0,82 0,83 1995 1996 0,86 0,80 0,79 0,81 0,78 0,81 0,77 0,85 0,82 0,78 0,78 .. .. 0,82 0,83 0,87 0,83 0,78 0,82 0,78 0,85 0,78 0,84 0,85 0,80 0,80 .. .. 0,82 0,85 1997 1998 0,87 0,87 0,78 0,82 0,78 0,84 0,79 0,84 0,86 0,82 0,81 .. .. 0,82 0,86 0,87 0,87 0,77 0,84 0,80 0,85 0,79 0,85 0,87 0,86 0,82 .. .. 0,81 0,86 1999 0,86 0,85 0,79 0,84 0,79 0,85 0,80 0,84 0,85 0,87 0,81 .. .. 0,81 0,86
tabla 92
2000 0,86 0,86 0,81 0,84 0,80 0,86 0,82 0,84 0,84 0,85 0,81 .. .. 0,81 0,86
Repblica Dominicana 0,44 Uruguay 0,83 Venezuela 0,45 Amrica Latina
0,43 0,77 0,47
0,44 0,79 0,46
0,43 0,79 0,46
0,43 0,80 0,54
0,46 0,79 0,52
0,61 0,80 0,57
0,70 0,80 0,61
0,74 0,80 0,67
0,79 0,81 0,68
0,85 0,82 0,71
0,85 0,81 0,69
0,86 0,84 0,74
0,85 0,83 0,79
0,85 0,83 0,77
0,83 0,83 0,72
0,54
0,56
0,58
0,60
0,63
0,68
0,72
0,77
0,78
0,79
0,80
0,81
0,83
0,83
0,83
0,83
Nota: El ndice de reforma econmica se conforma de cinco componentes: polticas de comercio internacional, polticas impositivas, polticas financieras, privatizaciones y cuentas de capitales. El ndice va de 0, que indica una falta de reformas orientadas al mercado, a 1, que indica la aplicacin de reformas fuertemente orientadas al mercado. Fuentes: Morley, Machado y Pettinato (1999), Lora (2001) y comunicacin con Manuel Marfn, director de la Divisin de Desarrollo Econmico de CEPAL, febrero de 2003.
ingresos i
ingreso bruto nacional (ibn) y pbn per capita, 2001
Ingreso bruto nacional (IBN)
tabla 93
Ingreso bruto nacional per capita (IBN per capita)

US$ PPA US$
Pas
Miles de millones de US$
PPA en miles de millones de US$
260 8 529 71 82 16 14 13 20 6 550 .. 10 8 52
412 19 1.219 136 292 36 38 33 51 18 820 .. 16 29 118
6.940 950 3.070 4.590 1.890 4.060 1.080 2.040 1.680 900 5.530 .. 3.260 1.350 1.980
10.980 2.240 7.070 8.840 6.790 9.260 2.960 5.160 4.380 2.760 8.240 .. 5.440 5.180 4.470
19 19 117 105
57 18 138 203
2.230 5.710 4.760 3.060
6.650 8.250 5.590 6.133
Nota: El ingreso bruto nacional (IBN) es la suma de valor agregado por todos los productores locales, sumado a cualquier impuesto al producto (restados los subsidios) que no est incluido en el valor del resultado, sumado al resultado neto de lo recibido del exterior como ingreso primario (compensacin de empleados e ingreso por propiedad). La tasa de paridad de poder adquisitivo (PPA) proporciona una medida estndar que permite comparar los niveles de precios reales entre pases. Las cifras de PPA para Panam y Paraguay son estimadas. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos para los cuales existen datos disponibles en cualquier ao. Fuente: Banco Mundial (2003: 14-16).
147
ingresos ii
crecimiento anual del producto bruto interno (pbi), tabla 94a 1951-2002
1951-60 1961-70 1971-80 1981-90 1990-00 2,8 0,4 6,8 4,0 4,6 7,1 4,9 4,7 3,8 3,1 6,1 5,3 4,8 2,7 5,5 4,3 5,6 6,1 4,2 5,2 6,8 4,7 5,6 5,5 5,0 7,0 6,9 8,0 4,7 5,0 2,8 4,0 8,6 2,5 5,7 5,5 8,9 2,6 5,7 5,6 6,7 0,2 5,3 8,7 3,9 -1,9 0,5 1,6 2,4 5,3 4,4 1,8 -0,9 0,9 2,3 1,7 -1,2 0,9 3,1 -2,1 4,1 3,8 2,6 5,9 2,5 5,0 1,8 4,4 4,2 3,2 3,5 3,7 4,5 1,8 4,0
1991 10,6 5,4 1,0 7,3 1,8 1,6 5,0 2,8 3,7 2,7 4,2 -0,4 9,0 2,5 2,7
1992 9,6 1,7 -0,3 10,8 3,6 8,8 3,0 7,3 4,9 5,8 3,7 0,8 8,2 1,7 -0,4
1993 5,9 4,3 4,5 6,9 4,4 7,1 2,2 6,4 4,0 7,1 1,8 -0,4 5,3 4,0 4,8
1994 5,8 4,8 6,2 5,0 5,9 4,6 4,4 6,0 4,1 -1,9 4,5 4,0 3,1 3,0 12,7
5,7 2,1 7,6 5,0
5,1 1,5 6,0 5,6
7,0 3,0 1,8 5,9
4,7 0,4 0,4 1,1
5,8 2,9 2,4 3,2
0,9 3,7 10,5 3,9
8,0 8,3 7,0 3,3
3,0 3,5 -0,4 3,9
4,7 7,0 -3,7 5,3
Notas: Todas las cifras se basan en precios constantes a 1995 en dlares; las cifras para 2002 son estimados preliminares. Las cifras regionales son promedios ponderados de todos los casos. Fuentes: CEPAL (2003: 68, cuadro 54; 736-37, anexo cuadro 1), y datos proporcionados por CEPAL, Divisin de Estadstica.
ingresos ii
crecimiento anual del producto bruto interno (pbi), tabla 94b 1951-2002
1995 -2,9 4,7 4,2 9,0 4,9 3,9 3,0 6,2 5,0 3,7 -6,2 4,4 1,9 4,5 8,6
1996 5,5 4,5 2,5 6,9 1,9 0,8 2,3 1,8 3,0 3,7 5,4 5,1 2,7 1,1 2,5
1997 8,0 4,9 3,1 6,8 3,3 5,4 3,9 4,2 4,4 4,9 6,8 5,4 4,7 2,4 6,8
1998 3,8 5,0 0,1 3,3 0,8 8,3 1,0 3,8 5,1 3,3 5,0 4,1 4,6 -0,6 -0,5
1999 -3,4 0,3 1,0 -0,7 -3,8 8,0 -7,9 3,4 3,9 -1,5 3,7 7,4 3,5 -0,1 0,9
2000 -0,8 2,3 4,0 4,4 2,2 2,2 2,3 2,1 3,4 4,8 6,8 6,4 2,6 -0,6 3,0
2001 -4,4 1,3 1,5 2,8 1,4 1,0 6,0 1,9 2,4 2,7 -0,4 3,0 0,4 2,4 0,2
2002 -11,0 2,0 1,5 1,8 1,6 2,8 3,4 2,3 1,9 2,0 1,2 0,5 0,4 -3,0 4,5
4,3 -2,3 5,9 1,0
7,2 5,0 -0,4 3,6
8,2 5,4 7,4 5,2
7,4 4,4 0,7 2,2
7,8 -3,4 -5,8 0,4
7,3 -1,9 3,8 3,7
2,7 -3,4 2,9 0,3
4,0 -10,5 -7,0 -0,5
Notas: Todas las cifras se basan en precios constantes a 1995 en dlares; las cifras para 2002 son estimados preliminares. Las cifras regionales son promedios ponderados de todos los casos. Fuentes: CEPAL (2003: 68, cuadro 54; 736-37, anexo cuadro 1), y datos proporcionados por CEPAL, Divisin de Estadstica.
Factores socioeconmicos relacionados 149
ingresos iii
crecimiento anual del producto bruto interno (pbi) per capita, 1980-2002
tabla 95
1980-90 1991-00 1991 -2,1 -1,9 -0,4 1,4 1,6 -0,7 -0,9 -1,5 -1,6 -0,8 -0,2 -4,1 -0,7 0,0 -3,3 2,9 1,4 1,2 4,4 0,6 2,2 -0,2 2,3 1,4 0,4 1,8 0,8 2,8 -0,9 2,3 9,2 3,0 -0,6 5,6 -0,2 -1,5 2,7 0,9 1,1 -0,4 2,2 -3,1 6,9 -0,4 0,7
1992 8,2 -0,7 -1,8 9,0 1,6 5,4 0,7 5,1 2,2 2,7 1,8 -2,1 6,2 -1,1 -2,2
1993 4,5 1,7 3,0 5,1 2,4 3,8 -0,1 4,2 1,3 4,0 -0,1 -3,3 3,4 1,3 2,9
1994 4,4 2,3 4,7 3,3 3,8 1,5 2,1 3,7 1,4 -4,7 2,6 0,9 1,3 0,4 10,8
1995 -4,1 2,2 2,7 7,3 2,9 1,0 0,8 4,0 2,2 0,7 -7,8 1,5 0,1 1,7 6,7
1996 4,1 2,0 1,1 5,4 0,0 -1,9 0,2 -0,3 0,3 0,8 3,7 2,2 0,9 -1,6 0,7
1997 6,6 2,4 1,7 5,3 1,4 2,7 1,8 2,1 1,7 2,1 5,1 2,6 2,9 -0,2 4,9
1998 2,5 2,6 -1,2 1,9 -1,1 5,6 -0,9 1,6 2,4 0,5 3,3 1,4 2,9 -3,2 -2,2
1999 -4,6 -2,0 -0,3 -2,0 -5,6 5,4 -9,7 1,3 1,1 -4,1 2,1 4,6 1,9 -2,6 -0,8
2000 -2,0 0,1 2,6 3,1 0,4 -0,1 0,4 0,1 0,7 2,1 5,2 3,6 1,0 -3,1 1,4
2001 -5,6 -0,9 0,2 1,6 -0,4 -1,2 4,1 0,0 -0,3 0,1 -1,9 0,3 -1,1 -0,1 -1,4
2002 -12,1 -0,2 0,2 0,6 -0,1 0,7 1,6 0,4 -0,7 -0,6 -0,3 -2,1 -1,1 -5,4 2,9
0,2 -0,6 -3,2 -1,0
4,1 2,2 0,3 1,7
-0,8 3,0 7,9 2,0
6,1 7,5 4,6 3,0
1,2 2,8 -2,7 2,0
2,9 6,2 -5,8 2,3
2,5 -3,0 3,7 1,4
5,3 4,2 -2,5 1,4
6,3 4,6 5,2 3,3
5,6 3,6 -1,3 1,3
6,0 -4,1 -7,7 -1,2
5,5 -2,6 1,8 1,1
1,0 -4,1 1,0 -0,5
2,3 -11,1 -8,7 -1,9
Notas: Las cifras para 1980-90 se basan en precios constantes a 1990; para aos posteriores a 1990, las cifras se basan en precios constantes a 1995; las cifras para 2002 son estimados preliminares. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: CEPAL (2002a: 740-41, anexo cuadro 2; 2003: 69, cuadro 55; 738-39, anexo cuadro 2).
inflacin
variacin anual del ndice de precios al consumidor (ipc), 1980-2002
tabla 96a
1980-89 437,6 222,7 330,2 20,3 23,7 25,6 36,4 19,0 13,9 7,8 65,1 618,8 1,8 21,7 332,1
1990-99 243,0 12,2 1.104,2 14,7 24,8 20,2 39,6 13,6 19,3 22,2 21,3 2.385,3 1,1 20,5 1.318,5
1990 1.343,9 18,0 1.584,2 27,3 32,4 27,3 49,5 19,3 60,6 36,4 29,9 13.490,2 0,8 44,1 7.649,7
1991 84,0 14,5 475,8 18,7 26,8 25,3 49,0 9,8 9,2 21,4 18,8 775,4 1,1 11,8 139,2
1992 17,5 10,5 1.149,1 12,7 25,1 17,0 60,2 20,0 14,2 6,5 11,9 3,5 1,6 17,8 56,7
1993 7,4 9,3 2.477,2 12,2 22,6 9,0 31,0 12,1 11,6 13,0 8,0 19,5 0,9 20,4 39,5
1994 3,9 8,5 916,5 8,9 22,6 19,9 25,3 8,9 11,6 28,9 7,1 12,4 1,4 18,3 15,4
1995 1,6 12,6 22,4 8,2 19,5 22,6 22,8 11,4 8,6 26,8 52,0 11,1 0,8 10,5 10,2
22,1 60,6 23,3 126,8
19,9 67,0 45,5 299,6
79,9 129,0 36,5 1.369,9
7,9 81,5 31,0 100,1
5,2 59,0 31,9 84,5
2,8 52,9 45,9 155,3
14,3 44,1 70,8 68,8
9,2 35,4 56,6 19,0
Notas: Se mide la variacin de precios de diciembre a diciembre, con excepcin de 2002, donde la mayor parte de los casos corresponde a la variacin de noviembre a noviembre. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: Los datos para 1980-89, 1990 y 1991 son de CEPAL (1997: 28, cuadro A.7); los datos de 1992 de CEPAL (2001b: 69, cuadro III.9); y los datos de 1993-2002 de CEPAL (2002c: 110, cuadro A4).
151
inflacin
variacin anual del ndice de precios al consumidor (ipc), 1980-2002
tabla 96b
1996 0,1 7,9 9,6 6,6 21,6 13,9 25,6 7,4 10,9 25,3 27,7 12,1 2,3 8,2 11,8
1997 0,3 6,7 5,2 6,0 17,7 11,2 30,7 1,9 7,1 12,8 15,7 7,2 -0,5 6,2 6,5
1998 0,7 4,4 1,7 4,7 16,7 12,4 43,4 4,2 7,5 15,7 18,6 18,5 1,4 14,6 6,0
1999 -1,8 3,1 8,9 2,3 9,2 10,1 60,7 -1,0 4,9 10,9 12,3 7,2 1,5 5,4 3,7
2000 -0,7 3,4 6,0 4,5 8,8 10,2 91,0 4,3 5,1 10,1 9,0 9,9 0,7 8,6 3,7
2001 -1,5 0,9 7,7 2,6 7,6 11,0 22,4 1,4 8,9 8,8 4,4 4,7 0,0 8,4 -0,1
2002 40,6 2,3 10,9 3,0 7,1 10,0 9,7 1,4 6,3 7,7 5,4 4,2 1,6 14,6 1,5
4,0 24,3 103,2 17,9
8,4 15,2 37,6 10,9
7,8 8,6 29,9 12,0
5,1 4,2 20,0 9,3
9,0 5,1 13,4 11,2
4,4 3,6 12,3 6,0
8,8 24,7 30,7 10,6
Notas: Se mide la variacin de precios de diciembre a diciembre, con excepcin de 2002, donde la mayor parte de los casos corresponde a la variacin de noviembre a noviembre. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: Los datos para 1980-89, 1990 y 1991 son de CEPAL (1997: 28, cuadro A.7); los datos de 1992 de CEPAL (2001b: 69, cuadro III.9); y los datos de 1993-2002 de CEPAL (2002c: 110, cuadro A4).
I
Pas
cuentas fiscales nacionales i

ingreso fiscal, 1980-2000
1980 11,0 7,4 9,3 25,6 10,3 16,7 12,3 11,1 8,0 13,6 14,3 20,3 18,6 10,1 15,6 1985 14,1 .. 15,9 21,5 10,3 18,8 16,8 11,9 6,2 .. 15,1 31,7 18,6 8,2 13,1 1990 9,4 8,4 .. 16,3 10,2 19,7 17,8 8,9 6,9 .. 14,6 5,0 16,2 9,2 11,7 1991 10,0 9,2 .. 18,2 12,0 15,9 15,0 9,7 7,3 .. 14,6 20,7 16,9 9,0 12,9 1992 11,4 10,2 .. 18,9 12,2 17,1 15,6 9,9 8,3 .. 14,9 22,8 16,2 10,0 13,9 1993 13,7 10,7 .. 19,6 12,8 17,6 15,2 10,1 7,8 .. 13,5 21,4 16,7 9,1 13,9 1994 13,6 11,2 .. 19,0 10,0 17,4 13,9 10,8 6,8 .. 13,0 22,5 16,4 .. 14,5 1995 12,9 10,9 .. 18,4 9,7 17,3 .. 12,1 7,7 .. 12,8 24,6 15,7 .. 14,9 1996 12,1 14,6 .. 18,0 10,1 17,9 .. 11,7 8,5 .. 12,5 24,6 14,9 .. 15,3 1997 12,4 15,1 .. 17,6 10,8 18,3 .. 10,6 8,6 .. 13,0 27,0 16,8 .. 15,4 1998 12,6 15,2 .. 17,7 10,6 18,1 .. 10,3 9,4 .. 11,7 28,7 15,7 .. 15,1 1999 12,5 14,0 .. 17,0 10,6 17,7 .. 10,7 10,2 .. 12,2 27,6 16,5 .. 13,7
tabla 97
2000 12,9 14,1 .. 17,8 10,6 18,7 .. 10,9 .. .. .. 27,6 .. .. 13,3
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Casos comparativos Estados Unidos Suecia
11,1 21,0 22,2 14,4
10,1 21,8 24,0 16,1
10,8 22,6 17,5 12,8
10,3 24,3 18,5 14,0
14,6 25,3 14,1 14,7
15,6 28,3 13,8 15,0
14,8 27,9 14,6 15,1
14,6 25,5 13,2 15,0
13,9 25,8 13,8 15,3
15,6 27,0 17,3 16,1
15,7 27,9 11,5 15,7
15,2 24,9 12,7 15,4
.. 12,6 12,8 15,1
17,9 30,2
16,9 22,6
17,2 38,4
17,2 35,7
16,8 35,5
17,0 30,6
17,4 28,0
17,8 32,4
18,2 35,4
18,6 34,0
19,2 32,4
19,3 33,7
20,1 ..
Notas: Las cifras miden el ingreso fiscal registrado del gobierno central como porcentaje del PBI. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos en los que existen datos disponibles. Fuente: FMI (varios aos).
153
cuentas fiscales nacionales ii

origen de los impuestos i. impuestos al ingreso y a las ganancias de capital, 1980-2000
tabla 98
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Casos comparativos Estados Unidos Suecia
1980 5,0 11,0 16,4 22,0 28,9 14,6 46,6 23,8 14,9 32,9 38,6 8,9 29,0 16,6 28,6
1985 5,4 .. 29,1 14,8 25,2 14,0 66,1 18,7 16,0 .. 26,6 14,5 31,7 15,0 10,6
1990 2,7 7,9 24,5 15,8 36,4 11,5 62,9 22,9 21,5 .. 34,2 12,1 24,4 12,4 5,7
1991 2,5 8,2 22,5 22,5 48,7 10,4 58,7 23,9 30,0 .. 34,4 13,8 27,8 12,7 7,3
1992 3,3 7,9 23,6 22,0 48,6 9,7 62,1 21,8 22,3 .. 37,6 15,0 27,3 13,7 12,0
1993 9,0 7,9 21,0 21,5 42,5 11,2 59,4 21,0 23,5 .. 40,7 11,3 25,0 16,0 14,6
1994 11,6 4,4 18,1 21,7 41,8 12,1 56,5 24,0 16,8 .. 40,1 8,2 25,2 .. 17,7
1995 11,2 3,8 .. 21,0 41,5 12,9 .. 27,8 20,8 .. 32,4 11,8 29,7 .. 19,3
1996 14,3 7,6 .. 21,9 37,9 12,1 .. 28,8 24,6 .. 31,8 12,8 29,3 .. 23,8
1997 14,9 8,4 19,9 21,3 40,6 12,2 .. 28,3 24,8 .. 34,9 13,4 28,7 .. 23,5
1998 17,3 8,7 26,0 22,2 41,2 13,5 .. 27,8 20,6 .. 40,4 12,9 24,8 .. 24,1
1999 18,2 10,5 .. 20,7 39,9 16,5 .. 30,5 20,9 .. 41,1 13,7 29,3 .. 25,2
2000 18,7 9,9 .. 22,9 .. 14,5 .. 29,5 23,9 .. .. 14,1 .. .. 24,7
24,8 11,5 79,4 25,2
20,7 8,3 72,3 24,3
23,8 7,1 86,6 24,3
23,4 6,1 80,8 25,5
16,5 7,3 69,2 24,7
16,1 7,7 64,7 24,3
15,6 7,4 50,6 23,2
17,2 10,3 46,7 21,9
17,9 14,2 54,1 23,7
18,0 12,9 53,0 23,7
17,6 13,6 26,4 22,5
19,5 16,8 29,0 23,7
.. 33,3 42,9 23,4
61,6 21,1
55,7 34,7
56,1 20,6
55,1 14,8
54,4 8,2
55,5 7,3
55,5 6,8
56,7 13,4
58,2 12,8
59,4 12,8
60,4 15,8
59,5 15,5
61,3 ..
Notas: Las cifras miden el origen del ingreso fiscal registrado del gobierno central como porcentaje del PBI. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos para los cuales existen datos disponibles. Fuente: FMI (varios aos).
I
Pas
cuentas fiscales nacionales iii

origen de los impuestos ii. impuestos a la propiedad, 1980-2000
1980 2,4 2,2 0,1 0,7 0,3 0,9 0,8 7,8 1,2 0,9 0,3 6,8 2,4 6,6 6,0 1985 5,4 .. 0,6 0,1 0,4 0,3 1,6 6,1 3,0 .. 0,1 3,6 2,2 11,1 .. 1990 5,5 11,9 0,1 .. .. 0,7 1,0 6,5 1,9 .. 0,1 2,3 3,0 11,7 7,7 1991 4,8 12,8 0,1 .. .. 0,6 1,5 7,0 1,3 .. 0,1 3,0 2,4 10,3 5,2 1992 2,7 13,0 0,1 .. .. 0,7 1,3 6,7 1,4 .. 0,1 0,3 2,2 8,0 3,2 1993 2,2 12,7 0,1 .. .. 0,8 0,7 4,4 0,9 .. 0,1 0,1 1,9 6,0 2,6 1994 2,0 12,1 0,1 .. .. 0,6 1,5 4,2 1,1 .. 0,1 0,1 2,0 .. 0,6 1995 2,8 15,3 .. .. .. 0,2 .. 1,2 0,5 .. .. 0,1 2,1 .. 0,2 1996 3,7 11,0 .. .. .. 0,2 .. 0,8 0,2 .. .. 0,1 2,2 .. 0,1 1997 2,0 9,0 0,2 .. .. 0,5 .. 1,2 0,1 .. .. 0,1 1,9 .. 0,1 1998 1,1 9,4 0,1 .. .. 0,4 .. 1,2 0,1 .. .. 0,1 2,2 .. 0,1 1999 1,5 9,5 .. .. 5,5 0,3 .. 1,0 0,1 .. .. 0,1 2,4 .. 0,1
tabla 99
2000 3,5 9,6 .. .. .. 0,3 .. 0,8 0,1 .. .. 0,1 .. .. ..
1,0 3,7 0,7 2,5
0,9 4,2 0,8 2,7
0,8 5,6 .. 4,2
0,7 4,7 0,1 3,6
0,5 5,6 0,2 3,1
0,6 4,6 0,2 2,5
0,6 4,4 8,9 2,7
0,7 4,8 0,2 2,6
0,7 5,2 0,1 2,2
0,7 6,0 0,1 1,8
0,9 5,4 3,5 2,0
1,1 6,6 9,9 3,2
.. 12,3 5,3 4,0
1,3 1,5
0,9 3,9
1,2 4,4
1,1 4,7
1,1 4,0
1,1 5,5
1,2 5,7
1,1 4,2
1,2 5,3
1,3 5,2
1,4 5,7
1,6 5,1
1,5 ..
155
I
Pas
cuentas fiscales nacionales iv

origen de los impuestos iii. impuestos a las empresas, 1980-2000
1980 0,1 5,5 5,3 11,2 16,1 0,2 36,2 9,4 11,2 22,4 22,3 .. .. 15,8 26,4 1985 0,1 .. 6,8 10,4 10,4 0,2 59,1 8,7 10,7 .. 13,6 .. .. 14,6 .. 1990 .. 3,5 7,0 .. .. 2,9 55,6 14,1 20,4 .. .. .. 6,5 12,4 5,2 1991 .. 3,9 4,4 .. .. 2,9 49,1 14,6 26,0 .. .. .. 7,1 12,7 6,3 1992 .. 3,7 7,3 .. .. 2,5 52,8 13,6 18,2 .. .. .. 10,6 13,7 9,1 1993 6,2 4,4 5,0 .. .. 2,1 49,8 12,3 20,5 .. .. .. 9,9 16,0 9,9 1994 7,9 3,7 5,5 .. 39,5 2,7 46,9 11,8 12,1 .. .. .. 9,2 .. 11,3 1995 7,7 3,8 .. .. 39,2 2,9 .. 16,0 16,4 .. .. .. 9,3 .. 12,7 1996 9,9 7,6 .. .. 35,7 4,8 .. 18,1 14,5 .. .. .. 7,2 .. 17,2 1997 10,1 8,4 7,6 .. 38,6 6,1 .. 16,0 11,8 .. .. .. 11,4 .. 16,8 1998 12,0 8,7 6,3 .. 39,1 11,2 .. 15,5 11,7 .. .. .. 7,2 .. 15,8 1999 12,6 10,5 .. .. 37,9 13,5 .. 19,8 10,8 .. .. .. 10,8 .. 12,7
tabla 100
2000 12,8 9,9 .. .. .. 11,7 .. 18,6 13,3 .. .. .. .. .. 12,1
17,9 8,7 76,9 17,9
12,9 3,9 57,4 16,1
13,8 3,9 .. 13,2
14,2 3,3 80,8 18,8
9,9 5,2 69,2 18,0
8,5 5,9 64,7 16,6
6,3 6,0 50,6 16,4
7,3 6,9 .. 12,2
6,9 7,5 52,8 16,6
6,5 6,9 52,1 16,0
7,0 8,0 25,0 14,0
.. 9,2 27,5 16,5
.. 17,9 41,5 17,2
12,9 3,2
8,6 6,0
9,4 4,5
9,6 3,7
9,5 4,4
10,4 5,3
11,4 6,2
11,9 9,0
12,1 8,0
11,8 7,7
11,2 8,7
10,3 8,6
10,5 ..
I
Pas
cuentas fiscales nacionales v

dficit/supervit presupuestario global, 1990-2000
1990 -0,4 -1,7 -5,8 0,8 3,9 -3,1 3,7 .. .. .. -2,5 -35,6 3,0 2,9 -8,1 1991 0,0 -0,1 -0,4 1,5 2,6 -1,0 1,4 .. .. .. 2,9 5,5 5,3 -0,2 -2,2 1992 0,6 -2,6 -3,8 2,3 -1,9 0,7 -0,3 .. .. .. 4,2 -2,1 4,8 0,8 -3,7 1993 0,7 -2,0 -9,3 2,0 -0,5 -0,2 0,7 .. .. .. 0,5 -0,1 3,9 1,2 -3,0 1994 -0,2 -3,3 -6,1 1,7 -1,4 -4,5 0,0 .. .. .. 0,0 -4,4 1,9 .. 2,2 1995 -1,2 -2,3 .. 2,6 -2,3 -2,2 .. .. .. .. -0,5 -0,3 2,9 .. -1,1 1996 -2,2 -2,4 .. 2,3 -3,7 -2,9 .. .. .. .. -0,2 -1,9 -0,7 .. 2,8 1997 -1,5 -2,3 -7,3 2,0 -3,7 -1,9 .. .. .. .. -1,1 -1,1 0,2 .. 0,6 1998 -1,5 -2,3 -7,8 0,4 -5,1 -1,2 .. -1,4 .. .. -1,4 -1,0 -0,7 .. -0,1 1999 -2,9 -2,3 .. -1,5 -7,1 -1,5 .. -2,2 .. .. -1,6 -4,4 0,4 .. -2,2
tabla 101
2000 -2,3 -3,4 .. 0,1 .. -1,3 .. 1,7 .. .. .. -6,3 .. .. -2,0
0,6 0,3 0,0 -2,8 -3,4 -3,8
0,3 0,8 2,0 1,2 -4,5 -4,6
3,1 0,6 -3,1 0,0 -4,5 -4,6
0,0 -0,5 -2,3 -0,6 -5,8 -3,9
-0,7 -2,6 -5,6 -1,6 -5,2 -2,9
0,8 -1,2 -3,6 -0,7 -4,4 -2,1
-0,3 -1,5 1,6 -0,8 -2,7 -1,5
0,4 -1,2 2,2 -1,1 -1,4 -0,3
0,6 -0,8 -3,7 -1,9 -0,7 0,8
-0,5 -3,7 -2,4 -2,5 -0,1 1,3
.. -3,4 -2,1 -2,1 1,6 ..
Notas: Los datos son slo para gastos del gobierno central, y como porcentaje del PBI. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos para los que existen datos disponibles. Fuente: Banco Mundial (2002a).
157
I
Pas
sector externo i
importaciones como porcentaje del pbi, 1980-2001
1980 9,7 15,7 7,9 35,5 21,4 34,1 31,4 28,9 32,5 46,1 17,3 40,1 83,0 24,7 13,5 1985 4,5 19,2 4,7 19,9 16,8 28,2 20,6 25,8 20,2 34,5 10,7 33,5 73,5 19,5 8,5 1990 4,8 20,8 6,6 30,1 17,5 41,1 19,4 33,8 23,7 33,7 19,8 31,9 78,8 39,8 11,4 1995 10,9 27,1 10,0 28,1 21,0 40,4 28,6 37,8 25,4 48,1 22,6 58,2 98,0 55,3 18,0 1997 14,5 30,4 11,8 28,8 21,6 44,8 27,6 36,5 28,1 44,6 30,5 72,9 102,5 48,1 18,8 1998 15,1 35,4 12,2 29,8 20,8 51,8 28,8 40,7 32,8 46,5 33,4 76,9 102,4 45,0 19,1 1999 13,6 29,2 10,3 27,2 16,8 48,1 19,1 40,4 31,3 49,2 36,4 82,3 90,9 32,9 16,2 2000 13,5 29,3 11,4 29,3 17,4 45,6 22,2 45,1 32,5 48,7 41,5 70,7 90,3 30,5 16,4
tabla 102
2001 11,9 26,8 11,3 28,2 18,7 45,3 28,0 45,7 33,9 49,1 41,6 69,4 89,0 29,7 16,5
51,2 19,6 32,1 30,3
34,8 12,0 25,5 22,9
34,4 18,0 19,4 26,9
51,4 20,1 23,9 34,7
56,2 22,1 26,4 37,0
63,5 22,9 28,1 39,2
62,6 21,9 25,3 36,3
66,2 21,8 28,2 36,7
61,5 20,5 30,7 36,5
Notas: Los datos son un coeficiente de las importaciones de bienes y servicios como porcentajes del producto bruto interno. Las cifras para 1980-90 se basan en precios constantes a 1990; para aos posteriores a 1995, las cifras se basan en precios constantes a 1995. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: CEPAL (2003: 72, cuadro 58); los datos para 1995 son de CEPAL (2002a: 72, cuadro 58).
I
Pas
sector externo ii
exportaciones como porcentaje del pbi, 1980-2001
1980 5,7 14,5 5,0 24,3 17,4 23,5 19,7 27,8 26,1 35,8 10,3 20,1 90,6 19,6 13,6 1985 8,1 13,5 7,7 26,8 15,1 26,9 22,5 23,7 19,9 33,1 15,3 14,7 82,6 18,5 14,4 1990 10,5 18,7 8,2 33,6 21,6 34,4 27,1 20,3 20,5 30,8 18,6 18,3 83,5 35,7 11,5 1995 10,5 22,6 8,2 29,7 14,5 37,6 29,7 21,6 19,1 43,7 24,6 30,9 94,9 37,6 12,5 1997 11,4 21,0 8,7 30,1 15,6 40,8 30,2 26,7 22,0 44,0 29,0 35,9 90,1 30,2 14,3 1998 11,9 21,3 8,6 30,7 16,8 47,7 28,9 30,2 23,3 43,3 30,7 36,9 84,1 28,2 15,1 1999 12,0 18,5 9,3 32,9 18,2 53,6 31,3 31,2 24,1 39,0 33,4 37,2 73,7 20,6 16,9 2000 12,4 20,7 10,0 33,9 18,8 51,6 30,6 35,5 25,8 39,6 36,2 39,0 76,8 17,5 18,1
tabla 103
2001 13,3 21,4 11,0 36,1 18,4 47,8 30,3 39,0 26,4 40,0 36,8 38,9 78,7 17,0 19,5
24,8 16,9 27,6 23,5
23,3 22,9 30,8 23,3
28,2 23,5 38,7 26,9
48,0 19,7 29,3 29,7
49,6 21,9 32,0 30,8
51,4 20,6 33,1 31,3
51,3 19,8 31,4 30,8
52,3 21,7 32,6 31,8
47,3 20,7 31,7 31,9
Notas: Los datos son un coeficiente de las exportaciones de bienes y servicios como porcentaje del producto bruto interno. Las cifras para 1980-90 se basan en precios constantes a 1990; para aos posteriores a 1995, las cifras se basan en precios constantes a 1995. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: CEPAL (2003: 75, cuadro 61); los datos para 1995 son de CEPAL (2002a: 75, cuadro 61).
159
I
Pas
sector externo iii

balance exportaciones-importaciones, 1980-2001
1980 -4,0 -1,2 -2,9 -11,2 -4,0 -10,6 -11,7 -1,1 -6,4 -10,3 -7,0 -20,0 7,6 -5,1 0,1 1985 3,6 -5,7 3,0 6,9 -1,7 -1,3 1,9 -2,1 -0,3 -1,4 4,6 -18,8 9,1 -1,0 5,9 1990 5,7 -2,1 1,6 3,5 4,1 -6,7 7,7 -13,5 -3,2 -2,9 -1,2 -13,6 4,7 -4,1 0,1 1995 -0,4 -4,5 -1,8 1,6 -6,5 -2,8 1,1 -16,2 -6,3 -4,4 2,0 -27,3 -3,1 -17,7 -5,5 1997 -3,1 -9,4 -3,1 1,3 -6,0 -4,0 2,6 -9,8 -6,1 -0,6 -1,5 -37,0 -12,4 -17,9 -4,5 1998 -3,2 -14,1 -3,6 0,9 -4,0 -4,1 0,1 -10,5 -9,5 -3,2 -2,7 -40,0 -18,3 -16,8 -4,0 1999 -1,6 -10,7 -1,0 5,7 1,4 5,5 12,2 -9,2 -7,2 -10,2 -3,0 -45,1 -17,2 -12,3 0,7 2000 -1,1 -8,6 -1,4 4,6 1,4 6,0 8,4 -9,6 -6,7 -9,1 -5,3 -31,7 -13,5 -13,0 1,7
tabla 104
2001 1,4 -5,4 -0,3 7,9 -0,3 2,5 2,3 -6,7 -7,5 -9,1 -4,8 -30,5 -10,3 -12,7 3,0
-26,4 -2,7 -4,5 -6,7
-11,5 10,9 5,3 0,4
-6,2 5,5 19,3 -0,1
-3,4 -0,4 5,4 -5,0
-6,6 -0,2 5,6 -6,3
-12,1 -2,3 5,0 -7,9
-11,3 -2,1 6,1 -5,5
-13,9 -0,1 4,4 -4,9
-14,2 0,2 1,0 -4,6
Notas: Los datos miden la diferencia entre exportaciones e importaciones como porcentajes del producto bruto interno. Los nmeros positivos indican que el pas exporta ms de lo que importa. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: Clculos basados en CEPAL (2003: 72, cuadro 58; 75; cuadro 61) y, para 1995, en CEPAL (2002a: 72, cuadro 58; 75, cuadro 61).
I
Pas
sector externo iv
inversin extranjera directa neta, 1992-2002
1992 3.218 91 1.924 538 679 222 178 15 94 48 4.393 42 145 118 150 1993 2.089 125 801 600 719 243 474 16 143 52 4.389 40 156 75 687 1994 2.622 147 2.035 1.672 1.298 292 576 0 65 42 10.973 40 411 138 3.108 1995 4.111 391 3.475 2.205 712 331 452 0 75 69 9.526 75 267 98 2.048 1996 5.349 472 11.666 3.681 2.784 421 500 0 77 90 9.185 97 410 144 3.242 1997 5.508 728 17.877 3.809 4.753 402 724 59 85 128 12.830 173 1.300 230 1.697 1998 4.968 952 26.002 3.144 2.032 607 870 1.103 673 99 11.602 184 1.296 336 1.880 1999 22.633 983 26.888 4.366 1.353 614 636 162 155 237 11.915 300 652 65 1.969 2000 10.553 691 30.497 -1.103 2.051 404 708 178 245 282 13.162 265 603 119 556 2001 3.304 647 24.894 3.045 2.386 445 1.330 277 456 195 25.221 132 513 152 1.063
tabla 105
2002 1.500 721 13.402 858 1.864 424 1.335 317 110 179 13.500 171 350 74 1.943
180 0 473 12.508
189 102 -514 10.386
207 155 455 24.236
414 157 894 25.300
97 137 1.676 40.028
421 113 5.036 55.873
700 155 4.262 60.865
1.338 229 2.789 77.284
953 280 4.357 64.801
1.015 319 2.684 68.078
850 168 1.200 38.966
Notas: Los datos estn en millones de dlares. Los datos para 2002 son estimados preliminares. Las cifras regionales son el total de todos los casos. Fuentes: CEPAL (2003: 758, anexo 12); los datos para 1992, 1999, 2000 son de CEPAL (2002a: 760, anexo 12).
161
sector externo v
financiamiento externo como porcentaje de la inversin bruta interna, 1980-2001
tabla 106
1980 12,2 0,8 13,1 50,2 3,3 42,6 19,8 -6,7 15,9 46,0 18,8 96,6 34,4 29,8 1,2
1985 4,3 40,3 0,4 41,7 28,5 27,4 -3,1 38,8 32,8 48,6 -1,5 111,0 -13,8 29,2 -1,9
1990 -23,0 33,5 4,4 6,4 -7,3 31,7 17,1 39,2 22,4 24,2 12,3 119,3 -23,3 14,3 18,1
1995 12,2 29,9 13,4 8,0 28,5 19,7 23,3 11,1 23,2 13,8 2,2 176,6 19,2 58,7 32,3
1997 23,8 33,6 20,1 17,0 36,6 25,3 5,5 -0,3 29,7 10,8 6,9 155,5 31,9 68,3 21,4
1998 27,5 44,5 23,2 19,1 35,6 24,7 39,9 10,7 34,4 8,0 13,5 133,8 55,8 67,6 26,9
1999 26,6 40,8 19,0 2,7 -2,5 31,3 -69,2 11,9 35,2 12,0 11,3 119,8 60,4 47,7 15,9
2000 20,7 41,4 18,4 6,7 5,0 30,0 -54,8 20,6 33,5 12,3 12,8 108,9 58,5 50,2 14,0
2001 12,4 28,8 17,3 5,7 15,5 33,3 4,9 6,2 37,5 15,6 14,1 121,2 52,1 63,9 10,6
64,1 30,6 -40,2 24,0
11,1 10,5 -46,0 19,9
17,2 -18,7 -166,7 6,7
7,0 7,8 -15,7 28,6
5,8 9,9 -23,5 29,5
10,1 15,4 22,2 34,7
11,6 18,3 -29,9 23,1
25,1 20,5 -96,5 24,9
20,4 20,7 -28,8 28,2
Notas: Los datos son una medida de la contribucin del financiamiento externo neto a la inversin bruta interna. Las cifras para 1980-90 se basan en precios constantes a 1990; para aos posteriores a 1995, las cifras se basan en precios constantes a 1995. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuentes: CEPAL (2003: 166, cuadro 119); los datos para 1995 son de CEPAL (2002a: 166, cuadro 119).
I
Pas
sector externo vi
deuda externa desembolsada total, 1990-2002
1990 62.233 3.768 123.439 18.576 17.848 3.924 12.222 2.076 2.487 3.588 101.900 10.616 3.795 1.670 19.996 1993 72.209 3.777 145.726 19.665 18.908 4.011 13.631 1.976 2.323 3.850 130.524 11.987 3.494 1.254 27.489 1994 85.656 3.777 148.295 21.768 21.855 4.133 14.589 2.056 2.895 4.040 139.800 11.695 5.505 1.271 30.191 1995 98.547 4.216 159.256 21.736 26.341 4.209 13.934 2.168 2.947 4.243 165.600 10.248 5.891 1.741 33.378 1996 110.613 4.523 179.935 22.979 31.116 3.289 14.586 2.517 3.026 4.121 157.200 6.094 5.070 1.801 33.805 1997 125.052 4.366 199.998 26.701 34.412 3.086 15.099 2.689 3.197 4.073 149.028 6.001 5.051 1.927 28.642 1998 141.929 4.234 241.644 31.691 36.606 3.402 16.400 2.632 3.618 4.404 160.258 6.287 5.349 2.133 29.477 1999 145.289 4.390 241.468 34.167 36.662 3.641 16.282 2.789 3.831 4.729 166.381 6.549 5.568 2.679 28.704 2000 2001
tabla 107
2002
146.338 139.783 132.900 4.461 4.412 4.228 236.157 266.067 228.723 36.477 36.398 3.742 13.564 2.832 3.929 38.032 39.781 3.951 14.411 3.148 4.100 39.204 37.800 4.175 15.898 4.022 4.200 4.715 141.000 6.242 6.218 2.586 28.555
4.721 4.802 148.652 144.534 6.660 6.374 5.604 2.701 28.150 6.263 2.586 27.508
4.499 4.472 36.615 433.724
4.563 3.578 40.836 509.801
3.946 4.251 40.998 546.721
3.999 4.426 37.537 600.417
3.807 4.682 34.117 623.281
3.572 4.754 31.328 648.976
3.537 5.195 30.248 729.044
3.636 5.618 33.235 745.618
3.685 6.116 31.840 722.027
4.180 5.855 32.724 748.511
4.300 6.981 32.859 704.606
Notas: Los datos, en millones de dlares, incluyen la deuda externa de los sectores pblico y privado. Los datos para Bolivia, Nicaragua y Panam son slo para su deuda externa pblica. Los datos para 2002 son estimados preliminares. Las cifras regionales son el total de todos los casos. Fuentes: CEPAL (2003: 759, anexo 13); los datos para 1993 son de CEPAL (2002a: 761, anexo 13).
163
sector externo vii

deuda externa desembolsada total como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios, 1991-2002
tabla 108
1991 426,3 410,8 354,4 156,5 190,5 182,3 375,8 257,8 154,8
1992 408,0 463,4 340,9 153,4 186,9 132,5 344,1 240,2 132,8
1993 441,9 421,9 334,3 167,9 190,1 115,2 366,6 144,5 116,0 318,0 212,9 3.019,3 78,7 38,0 630,4
1994 442,3 310,7 302,6 150,7 205,6 108,3 316,3 125,4 126,6 295,0 196,4 2.522,1 73,9 33,6 533,2
1995 395,8 340,2 302,5 112,3 214,3 94,6 268,2 106,1 105,2 244,6 185,6 1.674,3 77,4 36,3 496,7
1996 390,8 343,4 342,7 113,8 236,5 68,1 259,9 114,3 109,4 215,1 147,1 945,9 68,4 41,0 462,3
1997 405,6 308,9 334,1 122,8 242,1 57,7 249,9 92,3 100,5 186,6 122,7 752,7 60,2 48,4 342,2
1998 457,2 312,4 409,3 157,2 272,5 49,4 327,7 86,4 104,4 179,8 124,2 757,1 64,7 51,1 392,8
1999 523,5 335,0 437,4 164,3 262,4 44,3 304,6 87,8 111,5 211,2 112,4 781,0 77,9 93,4 376,0
2000 470,7 303,4 366,3 158,8 232,3 48,3 226,6 77,3 101,8 191,6 82,5 696,7 71,7 92,3 326,8
2001 453,2 290,1 334,7 170,4 265,7 57,9 249,6 79,2 105,2 196,3 84,5 693,3 78,2 89,0 320,0
2002 453,2 288,9 328,8 179,3 259,5 58,3 267,7 103,9 110,3 198,9 82,1 688,9 79,7 93,0 308,1
338,8 339,7 226,9 210,0 2.944,7 3.476,8 68,7 82,3 601,2 56,1 54,2 591,7
248,4 134,0 219,7 275,2
230,9 128,9 247,8 264,6
96,1 129,6 253,3 263,5
75,3 130,9 231,9 252,8
69,8 126,2 180,9 232,8
61,5 121,7 135,0 217,5
50,6 112,7 124,4 203,4
47,3 125,6 158,9 228,8
45,5 161,5 150,2 223,2
41,1 167,1 92,6 181,8
50,0 178,7 115,6 185,7
53,1 244,2 114,3 184,7
Notas: Los datos para 2002 son estimados preliminares. Las cifras regionales son el promedio ponderado de todos los casos, e incluyen el caso de Hait. Fuentes: CEPAL (2003: 762, anexo 16); los datos para 1991-93 son de CEPAL (2002d: cuadro A.38).
I
Pas
sector externo viii

transferencia neta de recursos, 1980-2002
1980 664 -353 2.319 2.240 868 545 299 -161 -139 103 4.829 80 -74 422 -158 1985 -2.326 -148 -11.491 -540 288 87 -1.038 99 139 67 -12.101 505 -337 116 -662 1990 -5.831 -46 -7.346 868 -2.237 64 -589 294 -5 -30 2.396 295 -109 377 -139 1993 9.416 200 -1.714 1.070 784 464 262 123 704 -4 18.427 360 -74 84 1.331 1994 8.145 46 -896 2.004 2.414 273 543 36 586 151 -1.741 524 -133 734 3.729 1995 447 250 19.599 -626 2.994 312 -108 338 210 51 -1.464 402 32 262 3.045 1996 5.259 459 19.743 1.748 4.414 2 -739 244 356 110 -9.659 610 181 423 3.722 1997 9.392 433 7.664 4.374 3.805 448 -318 297 717 254 5.387 836 1.119 478 3.320 1998 10.653 638 7.291 -39 2.070 -97 468 231 1.100 150 4.945 604 402 189 1.140 1999 5.768 324 -1.250 -2.575 -2.343 -660 -2.717 165 709 551 1.661 1.051 640 287 -502 2000 2001
tabla 109
2002
1.055 -15.749 -19.780 182 49 98 4.522 6.776 -9.956 -1.386 -2.069 -698 -2.019 132 1.494 225 6.157 699 -7 25 -104 -2.112 6 -43 -670 -267 1.622 328 11.498 621 88 147 255 -1.319 -689 568 568 -134 876 443 6.300 622 -418 -85 738
403 704 -636 11.957
-27 -89 -3.861 -31.317
-18 -467 -4.677
-9 230 134
-785 294 -5.590 10.334
-455 204 -5.864 19.626
-527 185 -4.076 22.454
-593 485 -2.797
-453 798 -2.042
-352 482 -4.484 -3.244
-84 673 -9.001 -205
181 696 -8.170 -4.744
-824 -2.627 -13.472 -39.091
-17.199 31.789
35.300 28.048
Notas: Las cifras estn en millones de dlares. Los nmeros negativos indican que los recursos fueron transferidos al exterior del pas. Los datos para 2002 son estimados preliminares. Las cifras regionales son el total de todos los casos. Fuentes: CEPAL (2003: 488, cuadro 280; 757, anexo 11); los datos para 1993 son de CEPAL (2002a: 490, cuadro 283).
165
mercado laboral i
estructura de la poblacin econmicamente activa
1985 1990
tabla 110
1995
2000
Hombres Mujeres
Pas
Total
Hombres
49,0 47,0 55,8 43,2 46,5 47,6 45,3 46,9 43,2 48,2 47,9 51,4 45,5 48,3 50,0
69,0 69,0 76,4 64,2 64,1 74,0 69,9 71,6 70,7 77,9 70,7 71,3 64,6 76,1 68,4
30,0 26,0 35,6 23,0 29,4 20,8 20,7 23,6 15,2 18,4 25,7 32,3 25,9 20,6 31,6
50,5 48,9 56,2 44,9 48,4 48,8 47,6 46,2 44,1 50,0 48,9 51,9 47,4 49,2 51,0
66,5 68,1 76,1 65,1 65,3 73,7 70,7 69,2 70,0 78,9 71,3 71,4 66,5 74,2 68,7
35,4 30,5 36,8 25,4 32,1 23,6 24,4 24,7 17,8 21,0 27,1 33,7 28,0 24,0 33,5
51,4 50,1 56,8 47,0 50,1 49,9 49,4 48,4 45,3 51,1 51,1 52,3 49,4 49,3 52,3
66,8 67,8 75,5 66,0 66,3 73,2 71,1 70,3 69,8 77,8 72,5 71,3 67,6 73,0 69,3
36,7 32,9 38,7 28,7 34,6 26,2 27,6 28,0 20,5 24,3 30,4 34,6 31,0 25,3 35,7
52,6 51,3 57,9 48,3 51,7 51,1 51,5 51,0 46,9 52,4 52,9 54,0 51,0 50,0 54,0
67,7 67,7 75,5 65,8 67,0 72,9 72,0 71,6 70,2 77,0 73,1 72,1 68,1 72,7 70,3
38,4 35,4 41,0 31,4 37,1 28,9 31,0 31,5 23,5 27,6 33,5 37,0 33,6 27,0 38,3
52,5 52,2 46,5 48,2
74,7 66,9 67,4 70,4
29,6 38,5 25,3 26,2
54,3 52,7 48,1 49,4
75,7 66,3 67,7 70,3
32,3 40,0 28,2 28,8
56,0 54,3 49,6 50,8
76,4 67,3 67,9 70,6
34,9 42,4 31,2 31,3
57,2 55,2 51,1 52,2
76,4 67,2 68,1 70,9
37,3 44,1 34,1 33,9
Notas: Las cifras son porcentajes sobre el total de la poblacin mayor a 10 aos que sea econmicamente activa. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio para todos los casos. Fuente: CEPAL (2003: 20-21, cuadro 15).
mercado laboral ii
composicin por sector de actividad, 1970-1990
Agricultura Industria
1990 1970 1980 1990 1970
tabla 111
Servicios
1980 1990
Pas
1970
1980
16,0 52,1 47,2 24,1 45,1 42,6 51,5 56,8 61,1 67,4 43,8 51,1 41,6 49,7 48,3
13,0 52,8 36,7 20,9 40,5 35,0 39,8 43,2 53,8 57,2 36,3 39,6 28,9 44,8 40,3
12,2 46,8 23,3 18,8 26,6 26,0 33,3 36,3 52,4 41,4 27,8 28,7 26,2 38,9 35,6
34,3 20,0 20,0 29,3 19,3 20,0 20,0 14,3 16,6 11,4 24,2 18,0 17,5 18,8 17,5
33,7 17,6 23,9 25,4 21,4 22,7 20,3 19,4 19,0 14,8 29,1 24,3 19,4 20,1 18,3
32,4 17,5 23,9 25,4 22,9 26,8 19,1 20,7 17,5 19,6 23,7 26,5 16,1 22,0 17,8
49,7 24,9 32,8 46,7 35,6 37,4 28,5 28,9 22,3 21,2 32,0 30,9 40,8 31,4 34,2
53,4 29,6 39,4 53,7 38,1 42,4 40,0 37,4 27,2 28,1 34,6 36,1 51,6 35,1 41,4
55,5 35,6 53,8 55,8 50,4 47,2 47,6 43,0 30,1 39,0 48,5 44,9 57,8 39,1 46,6
47,5 18,7 26,0 43,9
32,5 16,7 14,6 35,9
24,8 14,3 12,0 29,2
14,4 29,1 24,8 20,5
23,7 28,2 27,8 22,7
29,1 27,2 27,3 23,1
38,1 52,3 49,2 35,4
43,9 55,2 57,6 41,4
46,0 58,6 60,7 47,8
Notas: Las cifras son porcentajes del total de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA) ocupada en actividades en cada sector. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio para todos los casos. Fuente: CEPAL (2003: 26, cuadro 18).
167
mercado laboral iii

composicin por sector de actividad y sexo, 1970-1990
Agricultura
1970 1980 1990 1970
Industria
1980 1990 1970
Servicios
tabla 112
1980
1990
Pas
Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres
19,9 4,3 16,7 3,1 15,8 2,9 37,7 54,3 56,7 52,6 53,4 47,8 45,2 23,4 52,0 32,1 40,8 26,3 28,4 13,7 21,1 29,1 6,8 26,1 6,4 51,8 24,3 46,7 23,0 51,0 4,2 42,9 4,7 57,6 24,6 44,3 69,0 9,9 55,8 69,0 26,8 64,5 24,2 34,3 33,7 5,9 32,0 12,9 19,8 6,4 20,5 16,0 7,0 15,9 19,6 13,4 16,2
24,0 39,6 18,3 38,6 16,7 12,9 21,0 10,7 22,1 9,6 16,3 27,9 13,8 28,4 12,8 19,8 30,0 13,6 29,9 14,8 17,8 22,8 17,6 23,7 21,5 17,9 23,3 20,0 27,0 25,9 22,0 17,8 18,4 21,5 15,5 20,2 15,7 19,8 18,3 21,6 18,8 16,6 27,3 15,7 23,2
42,4 71,7 22,4 30,4 27,0 51,6 38,9 73,4 28,4 57,9 28,5 77,9 22,8 53,4 17,6 72,3 14,8 54,8 13,3 48,6 27,0 53,0 22,3 59,5 28,6 77,4 20,1 63,1 29,1 52,1
43,8 78,7 45,5 80,5 26,4 35,9 30,1 45,2 31,2 59,9 43,2 73,5 44,4 80,0 45,8 79,3 30,4 59,5 42,0 65,5 33,7 75,4 39,2 67,7 34,2 24,4 19,0 20,4 27,9 25,7 62,7 40,9 68,3 73,3 28,6 74,2 55,8 20,7 61,0 50,6 29,5 63,7 53,0 39,9 68,5 63,5 33,8 68,6
21,9 38,9 8,5 49,8 16,9 63,6
74,6 42,5 62,9 40,1 48,0 26,1 42,6 19,2 59,9 21,7 48,7 15,7 52,6 9,2 39,3 4,6 63,0 12,8 58,0 8,6 53,3 30,8 45,1 25,1
47,8 24,7 12,1 34,8 11,6 25,0 37,9 8,8 17,8 37,2 3,3 51,1 7,6 40,6 22,3 18,9 17,0 17,6
8,9 16,6 9,2 22,7 11,6 20,9 29,5 27,9 25,4 19,9 18,7 25,6 20,9 28,3 22,6 13,5 22,4 24,1 19,5 17,1 19,7 12,5 18,4 11,1 21,7 22,7 20,2 13,8 20,0 12,2
38,3 82,9 44,4 85,6 22,5 69,6 26,2 72,2 35,2 61,1 39,4 65,5
57,7 24,0 31,7 51,0
11,9 39,5 11,1 30,5 3,9 22,4 3,8 20,9 4,0 19,2 20,0 16,6 19,6 42,7 17,4 36,3
9,4 14,7 3,9 30,7 1,9 26,8 12,2 21,4
12,9 26,1 16,3 31,6 22,5 24,5 30,6 22,6 31,0 21,1 17,3 32,1 16,2 32,2 16,6 18,0 24,7 17,6 25,5 17,6
27,5 75,3 45,4 71,6 41,5 78,8 27,6 62,4
34,4 47,0 48,8 32,7
72,7 37,9 68,0 73,6 48,1 75,0 81,9 51,2 81,6 66,1 38,1 70,2
Notas: Las cifras son porcentajes del total de la poblacin econmicamente activa (PEA) ocupada en actividades en cada sector. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio para todos los casos. Fuente: CEPAL (2003: 27-28, cuadros 19 y 20).
medio ambiente i
ndices de sistemas ambientales y de reduccin del impacto ambiental, c. 2000
tabla 113
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Europa Occidental Casos comparativos Estados Unidos
Sistemas ambientales 72,4 71,1 66,3 50,3 69,8 51,5 65,3 50,1 54,0 57,2 31,1 60,5 57,1 63,8 69,3
Reduccin del impacto ambiental 60,5 61,4 63,2 57,4 59,0 45,3 57,2 49,2 51,3 56,1 54,7 55,4 60,9 52,4 64,8
36,9 65,4 77,2 59,4 49,8
65,1 60,5 60,8 57,5 35,4
60,1
30,8
Notas: El sistema ambiental es una medida compuesta sobre la calidad del aire y el agua, la biodiversidad y los sistemas terrestres. La reduccin del impacto ambiental es una medida compuesta por la reduccin en los elementos de contaminacin del aire, conflictos por el uso del agua y del ecosistema en general, el creciente consumo de recursos y la produccin de desechos, y el crecimiento de la poblacin. Ambas escalas van del 0 al 100; las cifras ms altas significan una mejor situacin. Los datos regionales son el promedio o trmino medio de todos los casos. Fuente: Foro Econmico Mundial, Yale Center for Environmental Law and Policy, y CIESIN (2002).
Factores socioeconmicos relacionados 169
I
Pas
medio ambiente ii
emisiones de dixido de carbono, c. 2000
Total de emisiones de CO2 industrial (1000 kt) 136,9 12,1 299,6 60,2 67,8 5,1 26,3 6,1 9,7 5,1 374,0 3,4 5,8 4,6 27,9 20,3 5,8 155,4 1.226,1 5.447,6 542,3
tabla 114
Emisiones per capita de CO2 (mt) 3,8 1,5 1,8 4,1 1,7 1,4 2,2 1,0 0,9 0,8 3,9 0,7 2,1 0,9 1,1 2,5 1,8 6,7 2,2 19,8 9,2
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Casos comparativos Estados Unidos Reino Unido
Nota: El total de emisiones se refiere a las emisiones industriales, medidas en millones de toneladas mtricas. Las emisiones per capita se miden en toneladas mtricas. Los datos son de 1988. Las cifras regionales para el total de las emisiones de dixido de carbono es el total de todos los casos; para las emisiones per capita de dixido de carbono, las cifras regionales son el promedio o trmino medio de todos los casos. Fuente: Banco Mundial (2002c).
medio ambiente iii

biodiversidad, c. 2000
Superficie protegida Especies de mamferos
Total conocido Amenazadas
tabla 115
Especies de aves
Total conocido Amenazadas
Pas
(% de la superficie terrestre)
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Casos comparativos Estados Unidos Reino Unido
1,8 14,4 4,4 18,9 9 14,2 43,6 0,3 16,8 6 3,5 7,5 19,1 3,5 2,7
320 316 394 91 359 205 302 135 250 173 450 200 218 305 344
32 23 79 21 36 14 31 2 6 9 69 6 20 9 47
897 .. 1.492 296 1.695 600 1.388 251 458 422 769 482 732 556 1.538
39 27 113 21 77 13 62 0 6 5 39 5 16 26 73
31,5 0,3 36,6 13,0
20 81 305 248
5 6 25 24
136 237 1.181 772
15 11 24 32
13,4 20,7
428 50
37 12
650 230
55 2
Notas: Los datos respecto de la superficie protegida son de 1999, y abarcan superficies mayores a 1.000 hectreas; los datos para el total de especies conocidas de mamferos o aves son de 1996; y los datos de especies amenazadas de mamferos o aves son de 2000. Las cifras regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos para los que existen datos. Fuente: Banco Mundial (2002c).
171
poblacin i
total de poblacin, hombres y mujeres, urbana y rural, 2000-01
tabla 116
Total 37.032 8.329 170.406 15.211 42.105 4.024 12.646 6.278 11.385 6.417 98.872 5.071 2.856 5.496 25.662
Hombres 18.163 4.144 84.169 7.531 20.786 2.040 6.350 3.082 5.741 3.230 48.926 2.523 1.441 2.772 12.726
Mujeres 18.868 4.185 86.238 7.680 21.319 1.983 6.296 3.196 5.645 3.187 49.946 2.548 1.415 2.725 12.935
Porcentaje hombres 49,0 49,8 49,4 49,5 49,4 50,7 50,2 49,1 50,4 50,3 49,5 49,8 50,5 50,4 49,6
Urbana 33.119 5.358 141.041 13.254 32.319 2.448 8.171 3.935 4.668 3.531 74.846 2.943 1.639 3.194 19.084
Rural 4.369 3.159 31.518 2.147 10.484 1.664 4.708 2.465 7.019 3.043 25.521 2.265 1.260 2.443 7.009
Porcentaje urbana 88,3 62,9 81,7 86,1 75,5 59,5 63,4 61,5 39,9 53,7 74,6 56,5 56,5 56,7 73,1
8.373 3.337 24.170 487.669
4.254 1.619 12.161 241.658
4.119 1.718 12.009 246.011
50,8 48,5 50,3 49,6
5.615 3.097 21.475 379.737
2.892 264 3.157 115.387
66,0 92,1 87,2 76,7
Notas: Todos los datos estn en miles de personas. Los datos para el total, hombres y mujeres corresponden al ao 2000; para la poblacin urbana y rural al ao 2001. Las cifras regionales, excepto para las columnas relativas al porcentaje de poblacin masculina y urbana, son la suma de todos los casos. Fuente: ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001: 23-26, cuadro 1; 2002: 2125, cuadro A.1).
I
Pas
poblacin ii
crecimiento total de poblacin, 1970-2000
1970-75 1,67 2,44 2,38 1,70 2,36 2,57 2,92 2,71 2,76 3,03 3,11 3,25 2,69 2,47 2,78 1975-80 1,51 2,36 2,35 1,51 2,28 2,98 2,84 2,15 2,50 3,36 3,36 3,12 2,47 3,16 2,67 1980-85 1,52 1,92 2,12 1,55 2,14 2,91 2,67 0,78 2,53 3,18 2,21 3,05 2,12 2,95 2,36 1985-90 1,42 2,18 1,80 1,68 1,99 2,86 2,41 1,38 2,46 3,04 1,96 2,35 2,02 3,12 2,03 1990-95 1,33 2,41 1,50 1,63 1,95 3,07 2,21 2,07 2,63 2,88 1,82 2,93 1,86 2,70 1,74
tabla 117
1995-00 1,26 2,33 1,33 1,36 1,77 2,48 1,97 2,04 2,64 2,64 1,63 2,72 1,64 2,59 1,73
2,65 0,14 3,44 2,50
2,42 0,59 3,40 2,50
2,46 0,64 2,54 2,20
1,84 0,63 2,59 2,10
1,72 0,71 2,27 2,08
1,68 0,73 2,02 1,92
Notas: Las cifras se basan en tasas anuales promedio de cambio de la poblacin total (en porcentajes). Los datos regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2002: 86-95, cuadro A.8).
173
urbanizacin
urbanizacin: crecimiento de la poblacin urbana, 1970-2000
tabla 118
1970-75 2,26 3,20 4,18 2,52 3,52 4,36 4,30 3,75 3,41 5,14 4,33 4,03 3,27 3,47 4,15
1975-80 2,04 4,27 3,90 2,23 3,13 4,96 4,90 3,34 2,87 5,01 3,79 3,68 3,04 4,50 3,65
1980-85 1,97 4,04 3,32 1,89 2,94 4,58 4,41 1,92 2,73 4,76 3,15 3,60 2,76 4,47 3,06
1985-90 1,82 4,08 2,85 1,83 3,05 3,90 3,87 2,46 2,63 5,09 2,78 2,88 2,64 4,71 2,63
1990-95 1,55 3,74 2,37 1,89 2,89 4,04 4,00 3,91 2,89 5,43 2,08 3,44 2,32 4,17 2,30
1995-00 1,43 3,30 2,10 1,69 2,57 3,40 2,86 4,26 3,18 4,73 1,88 3,33 2,09 3,90 2,26
5,02 0,37 4,58 3,66
4,57 1,11 4,34 3,63
4,05 1,09 3,17 3,22
3,16 1,04 3,08 3,03
2,93 1,06 2,63 2,98
2,72 1,02 2,35 2,73
Notas: Las cifras se basan en la tasa anual promedio de cambios en la poblacin urbana (en porcentajes). Los datos regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2002: 66-75, cuadro A.6).
coeficiente de dependencia
estructura etaria: coeficiente de dependencia, 1970-2000
tabla 119
1970 57 86 85 80 97 97 95 97 95 103 103 104 93 101 90
1975 58 87 79 73 89 84 92 95 94 102 102 102 89 95 88
1980 63 85 73 64 80 74 88 93 96 100 96 101 82 88 84
1985 65 84 69 59 72 69 82 90 97 96 85 101 73 86 78
1990 65 81 64 57 68 69 76 82 97 93 74 97 67 84 73
1995 62 80 57 56 64 64 69 72 94 88 66 92 63 82 67
2000 60 77 51 55 60 60 63 68 89 82 61 84 58 75 62
101 58 94 91
94 60 87 87
83 60 78 83
75 61 74 79
72 60 72 75
67 60 67 71
61 60 63 66
Notas: El indicador es una medida de la cantidad de personas en una sociedad que dependen de aqullos en edad de trabajar (de 15 a 59 aos de edad). La proporcin de la poblacin en edad de trabajar en relacin con los jvenes y ancianos se presenta como el nmero de personas dependientes por cada 100 en edad de trabajar. Los datos regionales son el trmino medio o promedio de todos los casos. Fuente: ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001).
175
I
Pas
grupos tnicos
anlisis general desglosado, c. 2000
Blanco 97 515 55 Mestizo 25 Indgena 3 55 3 2 1 25 5 44 7 30 5 6 2 45 Ascendencia africana 44 23 2 3 2 .. 9 14 .. ..
tabla 120
Otros 1 2 1 1 3
95 20 58 96 7 1 1 9 17 10 3 15 65 94 56 90 60 69 70 95 37
16 88 21
8 67
84 4 10
Nota: Los datos son porcentajes de la poblacin total. Fuentes: Infoplease.com (2003); Torres (2001: 94, cuadro 2); Bello y Rangel (2002: 50); y Dilogo Interamericano (2003: 1).
pueblos indgenas i
pueblos indgenas con respecto a la poblacin nacional, c. 1993-2000
Poblacin estimada
tabla 121
% estimado de la poblacin total

Estimado inferior Estimado superior
Pas
Estimado inferior
Estimado superior
361.000 4.121.187 254.453 989.745 620.052 24.300 2.634.494 88.000 4.945.511 630.000 8.701.688 160.000 132.000 94.456 8.793.295
372.996 5.652.000 332.000 1.186.000 816.000 63.876 5.235.000 600.000 7.129.000 956.000 13.416.000 326.600 232.400 157.000 11.655.000
1,0 55,6 0,2 7,0 1,6 0,7 23,0 1,6 49,6 11,2 9,5 3,6 5,0 2,0 37,4
1,1 76,2 0,2 8,3 2,1 1,8 45,7 10,6 71,5 17,0 14,7 7,4 8,8 3,3 49,5
.. 0 315.815 32.865.996
.. 1.000 465.000 48.595.872
.. 0,0 1,4 7,4
.. 0,0 2,1 11,0
Notas: La cifra regional para la poblacin total es un total de todos los casos para los cuales existen datos disponibles; en cuanto al porcentaje estimado de la poblacin, la cifra regional es un promedio ponderado de todos los casos para los que existen datos disponibles. Fuentes: Matos Mar (1993: 232-33, cuadros 1 y 2); Meentzen (2002: 12, cuadro 1); Proyecto Estado de la Nacin en Desarrollo Humano Sostenible (2002b: 13); y ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales (2001, 2002).
177
pueblos indgenas ii
grupos indgenas ms importantes, c. 1993
tabla 122
Grupos ms importantes Quechua Maya Aymar Nhuatl Mapuche Zapoteco Wayu (Guajiro) Misquito Otom (ahu) Garfuna Lenca Totonaca Paez Ngbe (Guaym) Subtiava Total
Poblacin estimada 12.581.114 6.500.000 2.296.000 1.197.328 988.000 403.457 297.456 285.000 280.238 220.000 220.000 207.876 140.000 123.626 100.000 25.840.095
Ubicacin Per, Bolivia, Ecuador, Colombia, Argentina Guatemala, Mxico, Honduras, El Salvador Bolivia, Per, Chile, Argentina Mxico, El Salvador Chile, Argentina Mxico Venezuela, Colombia Nicaragua, Honduras Mxico Honduras, Nicaragua, Belice, Guatemala Honduras Mxico Colombia Panam Nicaragua
Fuente: Matos Mar (1993: 232-33, cuadros 1 y 2).
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segunda parte

En esta segunda parte se describe primero el diseo metodolgico y los procedimientos estadsticos aplicados en la elaboracin de los principales ndices e indicadores utilizados para el anlisis de las percepciones y los comportamientos de las ciudadanas y los ciudadanos en Amrica Latina. Se explica el sentido, la utilidad y el alcance de estos ndices e indicadores. La fuente de la informacin es el Estudio de opinin realizado por la Corporacin Latinobarmetro en el ao 2002. A travs de un convenio entre el PNUD y la Corporacin Latinobarmetro se incorporaron a la encuesta 28 preguntas (62 variables),1 aproximadamente una tercera parte del cuestionario, dedicadas a temas definidos por el PRODDAL (seccin propietaria del PNUD). Adems, se acord la utilizacin de la informacin contenida en la seccin regular del estudio as como de la base de datos con la serie de tiempo de Latinobarmetro. El objetivo principal de la seccin propietaria del PNUD fue posibilitar un estudio comparativo sobre el ejercicio de los derechos y deberes ciudadanos en Amrica Latina, complementario del que realiza regularmente Latinobarmetro sobre las actitudes polticas, en particular, las relacionadas con el apoyo ciudadano a la democracia. Los ndices e indicadores aqu presentados sobre percepciones y comportamientos ciudadanos utilizan informacin de tres fuentes: la seccin regular, la seccin propietaria del PNUD y, secundariamente, de la serie de tiempo. Latinobarmetro es un estudio comparativo que peridicamente se realiza en todos los pases de la regin. En el ao 2002, la encuesta se aplic en idioma espaol en 18 pases (por primera vez se realiz en Repblica Dominicana), utilizando un mismo cuestionario y un mismo libro de cdigos. Se entrevistaron a 19.000 personas. Las muestras varan entre 1.000 y 1.200 personas por pas, con excepcin de Paraguay, donde se entrevistaron a 600 personas, aunque en el anlisis se le asign una ponderacin doble para poder realizar las comparaciones.2 Todos los diseos emplean alguna versin del muestreo polietpico y prcticamente en todos la seleccin final de los entrevistados se realiza usando muestreo de cuota. Debido a ello, las muestras pueden estar afectadas por las limitaciones y sesgos conocidos del muestreo de cuota, particularmente por una subestimacin de las personas que tienen menor disponibilidad en especial las que tienen trabajos de jornada
1 La seccin propietaria del PNUD comprende las preguntas P1U a P28U del cuestionario utilizado para el estudio. 2 A los datos de Paraguay se les dio una ponderacin doble con el fin de simular una muestra de 1.200 personas en ese pas. Los motivos que justificaron esta decisin fueron los siguientes: primero, permite a Paraguay tener un peso similar en el estudio al resto de los 17 pases; de lo contrario, pesara como medio pas cuando se agrega informacin para analizar la situacin regional (Amrica Latina) o subregional (Mercosur y Chile). Segundo, si se hubiese empleado una muestra de 1.200 personas en las mismas localidades en donde se aplic la encuesta, los resultados no tendran que ser muy distintos de los que efectivamente se obtuvieron con el estudio de 600, si se utilizaran los mismos criterios y se aplicaran apropiadamente las tcnicas de muestreo estadstico. Al dar mayor peso a Paraguay, se modifican muy levemente los resultados promedio para Amrica Latina (en dcimas de punto porcentual) y cambian un poco los resultados de la subregin del Mercosur y Chile (dos a tres puntos porcentuales), en relacin con los que se obtendran de no haber ponderado la muestra de Paraguay. Sin embargo, se supone, por lo antes dicho, que estos cambios seran los esperados de haberse realizado un estudio con 1.200 personas.
187
completa y una sobrestimacin de las que trabajan por cuenta propia o en su casa. Latinobarmetro refleja fundamentalmente la opinin de la poblacin urbana de los pases de Amrica Latina. En seis pases (Argentina, Colombia, Chile, Mxico, Paraguay y Uruguay), las muestras explcitamente toman como universo a la poblacin urbana (a veces, la poblacin urbana de ciudades grandes). En Bolivia, Per, Ecuador y Guatemala, el estudio no incluye las poblaciones rurales indgenas y las reas rurales de poblacin dispersa. Las muestras de estos pases tienen una elevada proporcin de personas con telfono y nivel de instruccin universitaria si se las compara con la informacin disponible del pas. En Venezuela, el estudio se aplic muy poco tiempo despus del fracasado golpe de Estado contra el presidente Chvez (abril 2002). Los resultados pueden estar afectados por esta circunstancia extraordinaria, en magnitud y sentido desconocidos. En Ecuador, el procedimiento de seleccionar ciudades o municipios y luego submuestrearlos produce niveles de conglomeracin elevados (50 o ms entrevistados) y efectos de diseo que pueden ser de 3 o 4, lo cual implica errores de muestreo de 1,73 o 2 veces los obtenidos usando la frmula usual: 1,96 p q/n, donde p significa la proporcin de personas que tienen la caracterstica de inters, q significa 1-p y n, el tamao de muestra seleccionado (1,96 supone que se trabaja al 95% de confianza). En otros pases, los errores de muestreo estn dentro de magnitudes menores y aceptables. El trabajo fue realizado por un equipo coordinado por Jorge Vargas Cullel, integrado por Miguel Gmez, Lorena Kikut y Tatiana Benavides, que desde Costa Rica elabor el marco conceptual y metodolgico del anlisis de la encuesta Latinobarmetro 2002, defini los ndices e indicadores y efectu el anlisis respectivo. Se agradece a Marta Lagos, Anglica Speich y Matas Bargsted de la Corporacin Latinobarmetro por su colaboracin, dedicacin y eficiencia en la elaboracin de las preguntas de la seccin propietaria, la realizacin de los estudios nacionales y la depuracin de la base de datos. A Marta Lagos le
agradecemos especialmente las ideas y sugerencias para el anlisis de la informacin. La contribucin de Gerardo Munck fue muy importante en todas las etapas del proceso, a travs de constantes lecturas crticas y una variedad de muy tiles y oportunas sugerencias. Se agradece a Jay Verkuilen por sus respuestas oportunas y certeras a varias consultas tcnicas. Guillermo ODonnell contribuy con la elaboracin del marco conceptual, el diseo de los ndices e indicadores y la crtica a los documentos. Dante Caputo, Leandro Garca Silva, Rodolfo Mariani, Thomas Scheetz y Rosa Zlachevsky del equipo de trabajo en Buenos Aires contribuyeron al anlisis a travs de sus requerimientos y sugerencias.
tcnica del ndice de apoyo a la democracia (IAD) y otros indicadores

En la primera parte de esta nota se presenta el ndice de apoyo a la democracia (IAD) y sus componentes. En la segunda se describen los ndices e indicadores de participacin ciudadana. Finalmente se hace una breve referencia a otros ndices, indicadores y variables socioeconmicas y polticas empleadas en el anlisis. condiciones propicias para el quiebre de la democracia; afirma que una crisis de rgimen derriba a una democracia cuando los desleales son capaces de atraer hacia sus posiciones a los semileales. Las orientaciones hacia la democracia conservan el significado de los alineamientos de Linz (leal, semileal y desleal). Sin embargo, para facilitar la comprensin del anlisis a los lectores no especializados se rebautizaron las orientaciones de la siguiente manera: a los leales se los denomin demcratas; a los semileales, ambivalentes, y a los desleales, no demcratas. El anlisis de las orientaciones procura responder los siguientes interrogantes: existe entre los ciudadanos latinoamericanos una corriente de opinin contraria a la democracia que puede constituirse en la base de apoyo social de una fuerza poltica desleal?, qu tan extendida est esa corriente de opinin vis-a-vis aquella que apoya a la democracia?, quines son las personas ms activas en la vida poltica de un pas: los opositores al sistema o los que lo apoyan?, cun amplio es el segmento con actitudes ambivalentes?, desde el punto de vista de sus actitudes, estn los ambivalentes ms cerca de los opositores al sistema?, cmo vara el tamao de la base social de estas corrientes de opinin? El concepto de orientaciones hacia la democracia no es, sin embargo, idntico al de los alineamientos polticos de Linz. En primer lugar, Linz estudia situaciones histricas para extraer de ah una teora comparativa. Las orientaciones son una herramienta para aproximarse al tema de la vulnerabili-
I Nota
El IAD y las orientaciones hacia la democracia

El ndice de apoyo a la democracia (IAD) es una medida-resumen para estudiar el respaldo ciudadano a la democracia. Combina los indicadores de tamao, activismo poltico y distancia de las orientaciones hacia la democracia. Esta seccin se inicia con una descripcin del procedimiento y pruebas aplicadas para determinar estas orientaciones. Las orientaciones hacia la democracia son posiciones de apoyo o rechazo a la democracia, identificadas a partir de un conjunto de actitudes acerca de la preferencia por la democracia y la aceptacin de las normas en las que sta se basa. Este concepto surge de una adaptacin de la teora de Juan Linz sobre la quiebra de las democracias (Linz, 1978).3 Linz plantea que, en relacin con la permanencia o sustitucin de un rgimen democrtico, pueden encontrarse en la ciudadana tres alineamientos: las fuerzas polticas que son leales al sistema; las desleales, que procuran derribarlo, y las semileales, que tienen actitudes ambivalentes y contradictorias. Adems, estipula las
3 Para una explicacin en profundidad sobre esta cuestin consultar el documentoNota conceptual y planteamiento analtico sobre las orientaciones hacia la democracia de las y los ciudadanos en Amrica Latina, el que podr ser solicitado al proyecto.
Nota tcnica del ndice de apoyo a la democracia (IAD) y otros indicadores 189
dad de la democracia ante la eventualidad de una crisis de rgimen, estudiando el apoyo ciudadano a ella. En segundo lugar, las orientaciones identifican los patrones de actitud de las y los ciudadanos, pero no posibilitan una observacin directa del comportamiento de estos actores. El punto de partida para la identificacin de las orientaciones hacia la democracia fue la revisin del cuestionario de Latinobarmetro 2002. Se aplicaron sucesivos anlisis factoriales a un amplio conjunto de preguntas que, en principio, miden actitudes sobre la democracia, el desarrollo, los valores y la confianza interpersonal. El propsito fue identificar las preguntas directamente relacionadas con el tema de las actitudes de apoyo a la democracia. Este proceso permiti seleccionar las siguientes once preguntas (fuente: Latinobarmetro 2002):4 Pregunta p32st: Con cul de las siguientes frases est usted ms de acuerdo? La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico, A la gente como uno, nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico. Pregunta p35st: Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo econmico, qu dira usted que es ms importante? Pregunta p37no2: Usted cree que la democracia es indispensable como sistema de gobierno para que este pas pueda ser un pas desarrollado? o Usted cree que no es indispensable; es posible llegar a ser un pas desarrollado con otro sistema de gobierno que no sea la democracia? Pregunta p38stb: Est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con la siguiente afirmacin? No me importara que un gobierno no democrtico llegara al poder, si pudiera resolver los problemas econmicos.
Pregunta p39st: Hay gente que dice que sin Congreso Nacional no puede haber democracia, mientras que hay gente que dice que la democracia puede funcionar sin Congreso Nacional. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Pregunta p40st: Hay gente que dice que sin partidos polticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Pregunta p41st: Algunas personas dicen que la democracia permite que se solucionen los problemas que tenemos en el pas. Otras personas dicen que la democracia no soluciona los problemas. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Pregunta p28ua: Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente no se limite a lo que dicen las leyes? Pregunta p28ub: Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza? Pregunta p28uc: Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente controle los medios de comunicacin? Pregunta p28ud: Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente deje de lado al Congreso y los partidos? En todos los anlisis, las preguntas seleccionadas se agruparon consistentemente en tres factores (cuadro 2). El factor 1 forma la dimensin de actitudes delegativas. Explica un 23,5 por ciento de variancia. El factor 2 compone la dimensin de apoyo a la democracia como sistema de gobierno (16,5 por ciento de la variancia), y el factor 3 se ubica en una dimensin de apoyo a instituciones de la
4 El coeficiente de Kaiser-Meyer-Olkin de adecuacin de la muestra para estas once variables fue de 0,77, el cual se considera apropiado para proceder a utilizarlos en un anlisis factorial.
Cargas factoriales para once preguntas de inters en la determinacin de orientaciones hacia la democracia
Dimensin Actitudes delegativas Pregunta Presidente ms all de leyes Presidente ponga orden por la fuerza Presidente controle medios Presidente deje de lado partidos y Congreso Preferencia por democracia Democracia o desarrollo Democracia indispensable para desarrollo No importa gobierno autoritario si soluciona problemas Democracia soluciona problemas Democracia sin congreso Democracia sin partidos Variancia explicada 23,5% 16,5% Factor 1 0,74 0,81 0,80 0,77 Factor 2
cuadro 2
Factor 3
Apoyo a la democracia como sistema de gobierno
0,67 0,58 0,69 0,48 0,57 0,84 0,85 13,8%
Apoyo instituciones representativas
Nota: Se incluyen slo cargas factoriales mayores a 0,450.
democracia representativa (13,8 por ciento de la variancia). La variancia explicada acumulada fue de 53,8 por ciento.5 Las pruebas de confiabilidad mostraron que no era conveniente usar ndices sumativos derivados de las dimensiones generadas por el anlisis factorial, por lo que se trabaj de manera independiente con cada una de las variables. La tcnica seleccionada para determinar, con base en estas preguntas, la ubicacin de los entrevistados y entrevistadas en una u otra orientacin hacia la democracia, fue el anlisis de conglomerados o clusters. sta es una herramienta exploratoria que se utiliza con el fin de resolver problemas de clasificacin, pues contribuye a revelar asociaciones y estructuras presentes en los datos que no son observables previamente. Su objetivo es
asignar los casos a grupos, denominados clusters, de manera que los miembros de un mismo grupo sean similares entre s en cuanto a las caractersticas seleccionadas, mientras que los miembros de diferentes grupos sean relativamente diferentes. El anlisis de conglomerados puede realizarse de diversas maneras, dependiendo de la medida de similaridad y el mtodo empleado. En este caso, debido a la magnitud de la base de datos con que se cuenta, se trabaj calculando la distancia euclidiana como medida de similaridad y utilizando luego el mtodo de particin de k-medias. Este procedimiento requiere que el investigador determine a priori el nmero (k) de conglomerados que desea obtener6 (en este caso, la teora de Linz permiti definir k = 3). En ge-
5 La agrupacin de las once variables de inters en los tres factores indicados cumple con el mtodo Kaiser-Guttman (eigenvalues mayores a uno), si bien la variancia explicada por ellos no es particularmente alta. Se consignan los porcentajes obtenidos en el factorial aplicado con las variables de inters, sin incluir el resto de las variables inicialmente consideradas. 6 El algoritmo de anlisis de clusters encontrar grupos una vez que se hayan definido las variables que entrarn en juego y se haya establecido la instruccin del nmero de clusters que se desea obtener. Es importante, entonces, contar con un modelo que respalde la identificacin de esos grupos y luego validar sus resultados terica y empricamente, de acuerdo con las caractersticas de los individuos asignados a cada uno de ellos.
Nota tcnica del ndice de apoyo a la democracia (IAD) y otros indicadores
191
neral, es deseable fundamentar el nmero de conglomerados en una teora existente, pues ello permite describir cada uno de ellos y, sobre todo, contar con elementos de juicio para entender sus implicaciones. El mtodo seleccionado de k-medias est orientado a la clasificacin de variables cuantitativas. Las once preguntas utilizadas en la determinacin de las orientaciones hacia la democracia tienen una escala de medicin que no llega a alcanzar el nivel de intervalo. No obstante, todas ellas evidencian una clara direccionalidad relacionada con la actitud hacia la democracia de las personas entrevistadas. Por ello se juzg apropiado emplear este mtodo. Con este fin, las variables fueron recodificadas para darles a sus escalas de medicin un mismo rango y direccin. Posteriormente, las respuestas recodificadas se aplicaron en el anlisis de conglomerados.7 Las pruebas de estabilidad y confiabilidad de los clusters arrojaron resultados satisfactorios. Por una parte, diferentes rdenes de la base de datos arrojaron variaciones muy pequeas en los centroides de las once variables: 50 por ciento tena desviaciones estndar menores a 0,03. Por otra parte, para asegurar que los resultados fueran confiables, se calcul el promedio de 42 resultados, con el fin de utilizar esta informacin como los centroides iniciales que se le proporcionan al algoritmo del anlisis de conglomerados.8 Adems, se dise una metodologa para rescatar los casos con una o dos respuestas faltantes, lo que permiti elevar de 12.020 a 14.308 los casos habilitados para el estudio (74,9 por ciento de la muestra total).
El cluster 1 es consistentemente positivo en sus valores estandarizados, por lo que puede decirse que los individuos ubicados en este grupo tienen una orientacin demcrata. El cluster 2 puede calificarse como de personas ambivalentes, pues tiende a presentar valores positivos en las dimensiones de apoyo a la democracia y de apoyo a las instituciones de la democracia representativa, pero valores negativos en la dimensin de actitudes delegativas. Por ltimo, el cluster 3 presenta centroides negativos en diez de las variables, siendo el nico valor positivo muy cercano a cero, por lo que se puede afirmar que las ciudadanas y los ciudadanos clasificados en este grupo tienen una orientacin no demcrata (cuadro 3). Con el propsito de verificar la importancia de las diferencias de las medias de los conglomerados en las variables empleadas para definirlos, se us un anlisis de variancia por cluster. Se efectu un estudio post hoc con la prueba de Scheff al 5 por ciento de significancia.9 El resultado fue que las diferencias son significativas para las once variables en los tres conglomerados. Es decir, todas las preguntas incluidas en el anlisis son tiles para diferenciar los tres grupos. Se valid la agrupacin del anlisis de conglomerados por medio del anlisis discriminante. Con este fin se tom una muestra aleatoria de aproximadamente el 30 por ciento de los datos, a la que se le proporcion informacin de los grupos de pertenencia de los casos de acuerdo con lo obtenido en los clusters. Con base en ello se obtuvieron las funciones discriminantes, las cuales
7 Zhexue Huang (1997) indica que el procedimiento habitual de convertir datos categricos en valores numricos no necesariamente produce resultados interpretables en aquellos casos en que los dominios categricos no estn ordenados. Sin embargo, tal como se ha mencionado, en este caso los datos s tienen una direccionalidad y, como se ver posteriormente, los resultados son relevantes. 8 Es importante indicar que, una vez introducidos los centroides iniciales, el resultado del anlisis de clusters no vara ante diferentes rdenes de la base de datos. 9 Cuando, al llevar a cabo un anlisis de variancia, se rechaza la hiptesis nula, se acepta que al menos una de las medias de los grupos es diferente. Para conocer la relacin entre esas medias y determinar cul o cules de ellas son diferentes y cules iguales entre s, se utilizan los procedimientos post hoc. Este tipo de tcnica se emplea para probar las diferencias entre los datos comparando todos los posibles pares de medias, con el fin de determinar aquellas que son diferentes. Existe una amplia variedad de pruebas post hoc. La planteada por Scheff es til para probar la significancia de todos los posibles pares de medias y es la que se recomienda emplear cuando se comparan grupos con diferente nmero de casos, como ocurre en el presente ejercicio (Steel y Torrie, 1996).
centroides obtenidos para cada una de las variables relacionadas con democracia, por cluster identificado
Dimensin Pregunta Centroides estandarizados
Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 Positivo Central Negativo
cuadro 3
Centroides sin estandarizar

Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 Positivo Central Negativo
Actitudes delegativas
Presidente ms all de leyes Presidente ponga orden por la fuerza Presidente controle medios Presidente deje de lado partidos y Congreso Preferencia por democracia Democracia o desarrollo Democracia indispensable para desarrollo No importa gobierno autoritario si soluciona problemas Democracia soluciona problemas Democracia sin congreso Democracia sin partidos
0,511 0,609 0,582 0,612
-0,707 -0,004 -0,816 -0,010 -0,812 0,037 -0,755 -0,107 -0,772 -0,438 -1,090 -0,416 -0,691
3,11 3,27 3,27 3,27 3,71 2,48 3,82 2,90 3,06 3,38 3,32
1,99 1,94 2,00 1,98 3,26 2,02 3,73 2,15 3,14 2,83 2,82
2,64 2,69 2,77 2,59 2,27 1,48 1,80 2,01 1,62 1,95 1,93
0,464 0,080 0,345 -0,017 0,455 0,383 0,514 -0,268 0,274 0,326 0,379 0,372
Apoyo instituciones representativas
0,006 -0,595 0,029 -0,572
Nota: En todas las variables, el rango de la escala es 1 (actitud ms contraria a la democracia) y 4 (actitud ms favorable a la democracia). Las preguntas de la dimensin de apoyo a instituciones representativas son binarias y esto les resta poder de discriminacin.
fueron aplicadas al restante 70 por ciento de los casos para determinar en cules grupos se ubicaran. En el 30 por ciento de la muestra utilizada, el 93,4 por ciento de los datos se ubic correctamente en el grupo asignado por el anlisis de conglomerados con base en las funciones discriminantes generadas. En el 70 por ciento de los datos empleados para validacin se obtuvo que un 92,6 por ciento de los casos fue asignado correctamente, para una asignacin certera de la muestra global del 92,9 por ciento. Puede decirse que dicho porcentaje es alto y determina la validez de la agrupacin realizada por el anlisis de conglomerados.10 Las tres dimensiones del IAD El ndice de apoyo a la democracia (IAD) es una medida-resumen del apoyo
ciudadano a la democracia. Se elabora a partir de la asignacin de las personas a cada uno de los clusters que identifican las tres orientaciones hacia la democracia. Combina tres dimensiones que responden a las siguientes cuestiones: I Cul es el tamao de las orientaciones hacia la democracia en la ciudadana? La mejor situacin para una democracia es aquella en la que la orientacin demcrata agrupa a la mayora de las ciudadanas y los ciudadanos. I Cul es el grado de activismo poltico de las orientaciones? La mejor situacin para una democracia es aquella en la que la orientacin demcrata es no slo la de mayor tamao sino, adems, la ms activa. I Cul es la distancia, o magnitud de las diferencias de opinin, entre las orientaciones? El punto crtico es determi-
10 El total de casos usados por el anlisis discriminante se reduce a 12.020 individuos que contestaron las once preguntas de inters, por cuanto este anlisis se realiza nicamente con aquellos casos que tienen toda la informacin. No se esperaran grandes diferencias en la ubicacin de aquellos datos rescatados por tener una o dos preguntas con no respuesta, en virtud de que se comprob que el perfil de estos individuos no difiere mucho de las personas que s tenan valores en las once variables de inters.
193
nar si, en trminos generales, los ambivalentes estn ms cerca de la orientacin demcrata o de la no demcrata. La mejor situacin es aquella en que la distancia entre los ambivalentes y los demcratas es bastante ms pequea que la existente entre los primeros y los no demcratas. Los indicadores e ndices de apoyo ciudadano son escalas de intervalo. No tienen cero absoluto; los valores expresan una mayor o menor cercana con respecto a una situacin pero no expresan proporciones. Por ser herramientas en proceso de depuracin, no se tienen criterios para categorizarlas y crear escalas de intensidad. Primera dimensin: tamao de una orientacin Por tamao de una orientacin hacia la democracia se entiende la cantidad de personas que pertenecen a un cluster. Para medir esta dimensin, el IAD emplea el indicador de proporcin de demcratas con respecto a los no demcratas.11 Este indicador ilustra una situacin crtica: si, aun siendo minora, la orientacin demcrata es o no es de mayor tamao que la no demcrata, sus adversarios naturales:12 (1) Proporcin demcratas a no demcratas = Qd / Qnd donde: Qd = cantidad de personas con orientacin demcrata; Qnd = cantidad de personas con orientacin no demcrata. Cuando en un pas o subregin los demcratas son ms que los no demcratas una condicin mnimamente deseable, el indicador toma un valor superior a 1. La
peor situacin se da cuando estos indicadores tienen un valor inferior a 1 y cercano a 0. Existen, por otra parte, diversas situaciones de equilibrio poltico que arrojan valores cercanos a 1. Segunda dimensin: activismo poltico de las orientaciones Por activismo de una orientacin hacia la democracia se entiende la proporcin de sus miembros que participa activamente en la vida poltica del pas. Una orientacin es ms activa cuanto mayor sea la proporcin de ciudadanos participativos que la componen. En esta dimensin se aplic un procedimiento que comprende dos pasos. El primero es la determinacin del activismo poltico de cada orientacin. El IAD toma esta informacin de la variable Modo de participacin ciudadana (MPC). Esta variable distingue los distintos tipos de intervencin de las personas en la vida social y poltica de un pas y permite elaborar diversas clasificaciones segn el inters del investigador: (2) Activismo (OX) = (QmpcX) / QX donde: QmpcX = cantidad de personas de la orientacion X que ejercitan la participacin poltica ms all del voto: modos de participacin ciudadana en donde hay establecimiento de contactos con autoridades y participacin en manifestaciones pblicas; QX = cantidad de personas que sustentan la orientacin X. X puede ser la orientacin demcrata, la ambivalente o la no demcrata. El segundo paso es comparar el activismo de las orientaciones adversarias demcrata y no demcrata y conocer cul de ellas es la ms activa. Este indicador, denominado activismo democrtico (AC), es el que se toma para el IAD. Se obtiene al divi-
11 Hay otros dos indicadores de tamao cuyos resultados se comentan en el Informe, pero que no fueron empleados para el IAD. El primero es el indicador de mayora democrtica. Este indicador expresa la proporcin de demcratas en relacin con el resto (ambivalentes y no demcratas) y determina si los demcratas son o no son una mayora. El indicador es igual o mayor a 1 cuando la proporcin de demcratas es igual o superior al 50% de la ciudadana. El segundo indicador es el tamao relativo de la orientacin demcrata con respecto a la ambivalente. Cuando adopta valores mayores a 1, indica que los demcratas son ms que los ambivalentes. 12 Esta idea se adopt del anlisis financiero, en donde existe un indicador denominado prueba cida. ste determina, en el corto plazo, la vulnerabilidad de una empresa, es decir, si la misma tiene capacidad para pagar sus deudas de corto plazo. Se define como la razn entre el activo circulante y el pasivo circulante.
dir el activismo de la orientacin demcrata entre el activismo de la orientacin no demcrata: (3) AC = activismo D / activismo ND donde: AC = activismo democrtico; D = demcratas; ND = no demcratas. Si la divisin arroja un valor mayor a 1, los demcratas son ms activos que los no demcratas, una situacin favorable para la democracia; si el valor es inferior a 1, los no demcratas estn ms activos que los demcratas, una situacin poco conveniente; si el resultado es 1, el activismo de estas orientaciones es el mismo.13 Tercera dimensin: distancia entre las orientaciones Por distancia se entiende la mayor o menor diferencia de opinin en las actitudes de apoyo o rechazo a la democracia, entre personas que pertenecen a orientaciones distintas. En cada una de las variables que componen una orientacin, el indicador examina la afinidad promedio en las respuestas de los miembros de dos orientaciones. A mayor afinidad, menor es la distancia, y viceversa. El procedimiento para incorporar la dimensin de distancia al IAD es similar al empleado para la dimensin del activismo. Primero se calcula la distancia de los ambivalentes en relacin con cada una de las orientaciones adversarias. Para calcular la distancia entre dos orientaciones se debe obtener, para cada una de las variables, el valor absoluto de las diferencias entre sus centroides (valores promedio estandarizados segn el anlisis de conglomerados) y luego sumar estos valores. (4) Di(Ox / A) = |CxviCavi| donde:
Di = distancia; Ox = orientacin demcrata o no demcrata; A = orientacin ambivalente; Cxi = centroide de la orientacin demcrata o no demcrata en la variable i; Cavi = centroide de la orientacin ambivalente en la variable i.\ Posteriormente, se comparan los resultados de los demcratas y los no demcratas, mediante el indicador de distancia (ID). Este indicador expresa la distancia promedio entre las orientaciones no demcrata y ambivalente como una proporcin de la distancia entre las orientaciones demcrata y ambivalente.
(5) IDD = Di(D / A) / Di(ND / A) donde: IDD = distancia de los demcratas como proporcin de la distancia de los no demcratas; Di(D / A) = distancia entre orientaciones demcrata y ambivalente; Di(ND / A) = distancia entre orientaciones no demcrata y ambivalente. Si la divisin arroja un valor mayor a 1, los ambivalentes estn ms cercanos a las posiciones no demcratas; si el valor es inferior a 1, los ambivalentes estn ms cerca de los demcratas; si el resultado es 1, existe una equidistancia de los ambivalentes con respecto a las orientaciones contrarias. Al contrario de los indicadores de tamao y de activismo, en los cuales los mayores valores a favor de los demcratas apuntan a situaciones ptimas para la democracia, en materia de distancia lo ideal es que los ambivalentes tengan una distancia pequea con los demcratas (indica actitudes ms afines). La regla de agregacin del IAD El IAD combina el tamao, el activismo y la distancia de las orientaciones. En el ndice todos los factores tienen igual peso. Se
13 Existen otras dos situaciones que no se analizan: (a) cuando el activismo es similar en todas las orientaciones (distribucin uniforme) y (b) cuando el activismo de las orientaciones adversarias (demcratas y no demcratas) es similar y muy superior al de los ambivalentes. Ambas son situaciones polticas potencialmente inestables para una democracia, pues los demcratas no tienen una particular ventaja.
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carece de una teora que jerarquice estos elementos o de investigaciones previas que ofrezcan criterios para ponderar la importancia de cada factor. Para no introducir supuestos difcilmente justificables, se escogi la opcin que, de manera ms sencilla, expresa el planteamiento conceptual. (6) IAD = Tamao [AD] (Activismo [AC] / Distancia [ID])
Si en un pas la mayora de los ciudadanos es leal a la democracia, y stos son ms participativos que el resto de las personas y tienen una pequea distancia con respecto a los ambivalentes, puede concluirse que la democracia goza de respaldo ciudadano. En estas situaciones, el IAD arroja un valor bastante superior a 1. En cambio, si en un pas la mayora de los ciudadanos es no demcrata, los no demcratas son ms participativos que el resto de las personas y tienen
cuadro 4
ejemplos de situaciones y valores que asume el iad

Situacin Orientacin Tamao 1 Activismo 2 Distancia 3 IAD4 Descripcin de situacin
Extremadamente favorable
Demcratas Ambivalentes No Demcratas
60,0 20,0 20,0
60,0 30,0 40,0
5,0 7,20 8,0
Tamao: demcratas son mayora Activismo: demcratas son mucho ms activos Distancia: ambivalentes mucho ms cerca de demcratas Tamao: demcratas son grupo ms grande (no mayora) Activismo: no demcratas son levemente ms activos Distancia: ambivalentes casi equidistantes Tamao: orientaciones casi del mismo tamao Activismo: orientaciones con activismo similar Distancia: ambivalentes equidistantes Tamao: no demcratas son grupo ms grande (no mayora) Activismo: demcratas son levemente ms activos Distancia: ambivalentes casi equidistantes Tamao: no desfavorable demcratas son mayora Activismo: no demcratas son mucho ms activos Distancia: ambivalentes mucho ms cerca de no demcratas
70 35 0
Dem
Amb
No Dem
Favorable
Demcratas
40,0
50,0
7,0
70 35 0
Ambivalentes No Demcratas
35,0 25,0
55,0 60,0 7,5
1,43
Dem
Amb
No Dem
Equilibrio
32,0 35,0 33,0
40,0 40,0 40,0
7,5 0,97 7,5
70 35 0
Dem
Amb
No Dem
Desfavorable
Demcratas
25,0
60,0
7,5
70 35 0
Ambivalentes No Demcratas
35,0 40,0
55,0 50,0 7,0
0,70
Dem
Amb
No Dem
Extremadamente desfavorable
20,0 20,0 60,0
40,0 30,0 70,0
8.0 0,12 5,0
70 35 0
Dem
Amb No Dem
(1) % de personas de entrevistado/as en un pas que son clasificados en una orientacin (base 100). (2) % de personas de una orientacin que estn polticamente activos (base 100). (3) Sumatoria del valor absoluto de las diferencias de opinin en cada una de las variables empleadas para determinar las orientaciones. (4) El IAD es una escala ordinal. Los valores de corte no han sido establecidos, pues se requiere ms pruebas y observacin.
una pequea distancia con respecto a los ambivalentes, puede concluirse que el respaldo a la democracia es frgil. En estas situaciones, el ndice asume valores muy inferiores a 1 y cercanos a 0. La inferencia es que un sistema poltico con estas caractersticas es ms vulnerable a una crisis que uno que cuente con un fuerte respaldo ciudadano. Pueden darse diferentes combinaciones de tamao, activismo y distancia, que configuran situaciones intermedias de fortaleza y debilidad de la democracia. En situaciones de equilibrio, el valor del IAD ronda 1. La interpretacin del IAD Dada la frmula empleada para calcular el IAD, los valores del ndice pueden oscilar entre 0 y un nmero extremadamente alto (tiende a infinito en un pas donde casi todos los demcratas sean participativos y los pocos ambivalentes estn muy cerca de sus posiciones). A este punto del conocimiento sobre el tema, no se tienen suficientes elementos de juicio para estandarizar esta variacin en un rango que vare, por ejemplo, entre 0 y 1, ni para categorizar los valores en una escala de intensidad. La estandarizacin requerira aplicar procedimientos relativamente sofisticados sobre la base de supuestos adicionales. La creacin de una escala de intensidad, adems, implicara justificar los puntos de corte entre las categoras que se definan, cosa posible de realizar cuando se disponga de ms observaciones que las que se tienen en la actualidad (medicin de 18 pases en un ao). No obstante, la observacin del comportamiento del IAD ante algunas situaciones hipotticas permite realizar un primer ejercicio de interpretacin (cuadro 4). Cuando el IAD asume valores superiores o cercanos a 5, las condiciones son muy favorables a la democracia. Es decir, los demcratas tienden a ser mayora, a ser ms polticamente activos que sus adversarios y a tener a los
ambivalentes mucho ms cercanos a sus posiciones. La situacin contraria sera cuando las condiciones tienden a ser desfavorables para la democracia: los no demcratas son mayora, estn polticamente ms activos y tienen a los ambivalentes mucho ms cerca de sus posiciones. Un valor de 0,15 del IAD correspondera a esta situacin. Cuando el IAD adopta valores superiores a 1 pero no muy lejanos a esta cifra, la situacin tiende a ser favorable para la democracia, pero ms atenuadamente. En alguna dimensin o componente del ndice, la situacin es desfavorable para la democracia, pero ello es ms que compensado por resultados favorables en las otras dimensiones; o bien puede ser que en las tres dimensiones la situacin sea favorable para la democracia, aunque por mrgenes relativamente estrechos. Por ejemplo, un valor de 1,43 del IAD resume una situacin en donde los demcratas son los ms numerosos (pero no la mayora), tienen a los ambivalentes ligeramente ms cerca de sus posiciones pero son polticamente menos activos que los no demcratas. El IAD es una herramienta que requiere ser refinada. Su algoritmo actual, basado en el supuesto de que los tres componentes del IAD son independientes entre s y pesan igual, no funciona apropiadamente en ciertas situaciones.14 Se requiere ms investigacin para encontrar respuestas metodolgicas vlidas a los problemas que la sencilla formulacin del IAD no puede resolver. Sin embargo, cabe recordar que la observacin de los resultados del IAD en el 2002 para los distintos pases de Amrica Latina sugiere que, pese a estas limitaciones, el ndice no arroj resultados inesperados. Por otra parte, ninguno de los componentes del IAD tuvo un comportamiento anmalo tal que introdujera distorsiones en el resultado global del ndice.
14 Por ejemplo, un pas donde la cantidad de demcratas sea apenas la mitad de los no demcratas (AD = 0,5), los no demcratas estn polticamente ms activos que los demcratas (AC = 0,5), pero donde los ambivalentes se encuentren abrumadoramente ms cerca de las posiciones demcratas que de las no demcratas (ID = 0,2), obtendra un IAD = 12,5. Esta situacin est lejos de ser favorable para la democracia, como el resultado del IAD pareciera sugerir. Quiz se trate de una situacin poco probable, pero, ciertamente, una que puede ocurrir.
197
Validacin y confiabilidad del IAD No se conocen estudios previos que hayan aplicado esta metodologa para estudiar el respaldo ciudadano a la democracia. El anlisis de las orientaciones hacia la democracia no puede replicarse en la serie de tiempo de Latinobarmetro. Algunas de las variables empleadas para el anlisis pertenecen a la seccin regular de Latinobarmetro, pero no son incluidas todos los aos; otras preguntas fueron elaboradas especficamente para la seccin propietaria del PNUD en la encuesta, por lo que se carece de observaciones previas. Algunas preguntas empleadas para las orientaciones tienen limitaciones que afectan la medicin. Las preguntas con escalas de respuesta de dos o tres alternativas no se ajustan plenamente a los requisitos de un anlisis de conglomerados. En estas variables, adems, la desviacin estndar fue superior al resto de las variables. Estas dificultades son particularmente palpables en el caso de las preguntas de la dimensin de apoyo a las instituciones de la democracia representativa, cuyas escalas de respuesta son binarias. A pesar de estas limitaciones, como ha sido explicado, los resultados obtenidos fueron robustos. Se efectu un examen de la validez externa del anlisis de las orientaciones. Se utiliz la pregunta Estara usted dispuesto a defender la democracia si se viera amenazada?, que fue incluida en los Latinobarmetro 1996 y 1998. Se correlacionaron los resultados obtenidos por pas con el tamao de las orientaciones en el 2002. En general, en 1996 y 1998, los pases donde ms personas estaban dispuestas a defender la democracia fueron aquellos donde en el 2002 haba ms demcratas (r = 0,27 y r = 0,25, respectivamente); la correlacin con el porcentaje de no demcratas es inversa (r = -0,29 y r = -0,36).
Supuestos y limitaciones del IAD La metodologa descansa sobre tres supuestos. El primero es que las orientaciones hacia la democracia son relativamente estables en el tiempo. No se descartan las fluctuaciones ante el efecto acumulado (por ejemplo, del deterioro econmico de un pas); empero, por tratarse de actitudes relacionadas con el apoyo difuso (o rechazo) a la democracia se infiere que las variaciones son menos pronunciadas que las que exhibiran las percepciones relacionadas con la satisfaccin con el funcionamiento de las instituciones o los resultados econmicos y sociales del sistema.15 El segundo supuesto es que, aunque las personas de una orientacin no necesariamente constituyan una fuerza poltica con capacidades organizativas y conduccin ideolgica propia, pueden llegar a serlo en caso de enfrentar un evento poltico polarizador.16 Debe recordarse que las orientaciones no ayudan a predecir el comportamiento de las personas en trminos de la subversin o defensa del sistema. Existe una serie de factores, difciles de determinar a priori, que influyen sobre la transformacin de las actitudes en comportamientos. En tercer lugar se supone que, en materia de defensa u oposicin al sistema democrtico, los ambivalentes no tienen iniciativa propia. Son, por tanto, pasto de la disputa entre las orientaciones demcrata y no demcrata. Adicionalmente, se asume que la resistencia ofrecida por los ambivalentes, aunque de magnitud desconocida, es la misma ante ambas orientaciones. Estos dos supuestos son una herencia y una implicacin lgica del planteamiento de Linz, que es la fuente de inspiracin de este anlisis. Cuando la cuestin poltica del da es la supervivencia de la democracia, no hay una tercera va: o se defiende o se subvierte el
15 La serie de tiempo de Latinobarmetro no permite valorar la estabilidad de las orientaciones hacia la democracia. Pruebas con la pregunta sobre la situacin econmica del hogar con las de la preferencia por la democracia y la satisfaccin con la democracia para distintos aos (1996, 1997, 2001 y 2002) arrojan que la preferencia por la democracia no vara segn la mala o buena situacin econmica del hogar, pero s la satisfaccin con su funcionamiento. 16 Por evento poltico polarizador se entiende una crisis econmica, social o poltica que genere la posibilidad de reemplazo del sistema democrtico por otro tipo de rgimen.
rgimen. No obstante, mientras la vida poltica no enfrente la disyuntiva de la supervivencia o la muerte de la democracia, estos supuestos no son necesariamente ciertos. En la prctica, los ambivalentes pueden tener iniciativa poltica propia sobre un amplio rango de asuntos, aunque no formen una fuerza poltica determinada.17 Por ltimo, ciertas caractersticas de las muestras de Latinobarmetro aconsejan prudencia en la valoracin del IAD, especialmente en ciertos pases. Se desconocen los efectos de una eventual inclusin del mundo rural y de los segmentos urbanos ms empobrecidos sobre sus resultados.
pues lo que se indaga es la experiencia participativa de las personas y cada dimensin tiene ritmos distintos. Primer dimensin: participacin electoral La dimensin de la participacin electoral (PEL) mide el grado en que las ciudadanas y los ciudadanos ejercen libremente (sin presiones) el derecho al voto. Se crea una escala ordinal, que distingue tres situaciones (cuadro 5).
indicador de participacin electoral cuadro 5 (cuando se utiliza por separado)

Participacin ciudadana
El tema de participacin ciudadana se estudi mediante la variable modos de participacin. Esta variable es el resultado de la combinacin de las actividades que las personas realizan en las distintas dimensiones de participacin investigadas en el Latinobarmetro. En primer lugar se describe aqu cada dimensin de participacin ciudadana y luego se presenta el procedimiento empleado para agregar las dimensiones en la variable modos de participacin. Las dimensiones de la participacin ciudadana se homologan con las del concepto de democracia del Informe. En consecuencia, se distingue el componente de participacin electoral (dimensin de rgimen poltico), el de participacin en la gestin poltica (dimensin poltica ms all del rgimen poltico) y el componente de la participacin social (dimensin de convivencia ciudadana). Las preguntas que proveen la informacin de base establecen plazos distintos para la observacin (en algunos casos, la ltima eleccin presidencial; en otros, los ltimos 12 meses; finalmente, un plazo indefinido, si lo ha hecho alguna vez). Esta limitacin no invalida el anlisis,
Valor 0 = Descripcin Ciudadano reporta presin o incentivo para votar o abstenerse de votar. Ciudadano no reporta presin o incentivo para votar o abstenerse de votar, pero no ejerce su derecho. Ciudadano no reporta presin o incentivo para votar o abstenerse de votar, pero ejerce su derecho.
Nota: Ver ms adelante la recodificacin de esta variable cuando se emplea para los modos de participacin ciudadana (MPC).
Para obtener la informacin sobre este tema se emplearon dos preguntas de Latinobarmetro. La primera de ellas interroga si la persona vot o no en la ltima eleccin presidencial. Se escogi la eleccin presidencial debido a que, en materia de elecciones legislativas y municipales, existe una fuerte variacin en las reglas electorales entre los distintos pases. La segunda pregunta indaga sobre presin o incentivos para votar de cierta manera. Las respuestas S, s me sucedi y No, no le puedo decir fueron recodificadas en una misma categora.18
17 Establecer el perfil poltico y social de los ambivalentes es uno de los puntos ms importantes de este estudio. 18 Se presume que la persona tampoco se siente en libertad de decirlo, pues pudo haber optado por enmascarar la situacin escogiendo la respuesta No, no le puedo decir.
Segunda dimensin: participacin contactando a la autoridad pblica La dimensin de la participacin contactando a la autoridad pblica (PCO) mide el grado en que las ciudadanas y los ciudadanos procuran influir en la gestin de los asuntos pblicos, mediante el establecimiento de contactos con las autoridades en forma directa, o bien indirectamente, a travs de actores con capacidad de influir sobre ellas (los medios de comunicacin colectiva, por ejemplo). Este enfoque amplio
indicador de participacin contactando autoridades

Valor Descripcin cuando se usa por separado Valor
cuadro 6
Descripcin cuando se usa para MPC
Ciudadano no reporta haber hecho ningn tipo de tipo de contacto. Ciudadano reporta haber hecho 1 tipo de contacto para influir directa o indirectamente sobre una autoridad pblica. Ciudadano reporta haber hecho 2 tipos de contacto para influir directa o indirectamente sobre una autoridad pblica. Ciudadano reporta haber hecho 3 tipos de contacto para influir directa o indirectamente sobre una autoridad pblica. Ciudadano reporta haber hecho 4 tipos de contacto para influir directa o indirectamente sobre una autoridad pblica.
Ningn contacto
Algn contacto
Alto contacto
se vio limitado, en la encuesta Latinobarmetro 2002, por las preguntas del cuestionario que se refieren al mbito comunal. Aunque la especificacin de este mbito restringe el universo de las acciones para influir sobre las autoridades pblicas, s se logra el cometido de excluir las actividades que tienen como fin resolver asuntos personales. Por otra parte, en la medida en que las organizaciones comunales son, por mucho, el tipo de organizacin ms frecuente en Amrica Latina, la indagacin del Latinobarmetro logra captar una proporcin considerable de las actividades orientadas a influir sobre las autoridades pblicas. La mtrica de esta dimensin de la participacin ciudadana es distinta de la de la participacin electoral. En este caso se mide el nivel de actividad reportado por las personas (actividades efectivamente realizadas). La peor situacin es aquella en que las ciudadanas o los ciudadanos no llevan a cabo esas actividades, y la mejor situacin se da cuando reportan haber realizado actividades en todos los mbitos sondeados. La informacin pertinente se obtuvo de las preguntas que especficamente interrogan sobre el tema.19 Las respuestas posibles distinguen tres situaciones: Lo ha hecho, Lo podra hacer y Nunca lo hara. Se hizo un conteo simple de las respuestas Lo ha hecho. El indicador tiene un rango de variacin de 0 a 4, como variable descriptiva, y de 0 a 2, como componente de los modos de participacin ciudadana, de acuerdo con el cuadro 6.
19 Se tenan seis preguntas relacionadas sobre el tema de contactos con autoridades. Para evaluar si medan una misma dimensin, se aplic un anlisis factorial. ste revel que toda la batera se cargaba a solo un factor y que la escala mostraba una alta confiabilidad (Alpha de Cronbach = 0,9052). Una revisin final de la redaccin y orientacin de las preguntas llev a excluir dos de ellas: (a) Ha asistido a reuniones comunales? corresponde a temas abarcados en la dimensin de participacin social, y (b) Ha tomado la palabra frente a una audiencia? indaga un tema distinto y, conceptualmente, no se ubica bien en la dimensin de los contactos con autoridades pblicas. Todo esto llev a que la escala quedara formada nicamente por cuatro temes. La correlacin de PCO con otras dimensiones de la participacin ciudadana es la siguiente: la correlacin con PE es baja (r2 menor a 0,1) y con las otras es moderada (r2 inferior a 0,4).
Tercera dimensin: participacin en manifestaciones colectivas La dimensin de la participacin en manifestaciones colectivas (PMC) mide el grado en que las ciudadanas y los ciudadanos procuran influir directa o indirectamente en la gestin de asuntos polticos mediante tomas pblicas de posicin que son resultado de acciones organizadas y no individuales. La mtrica empleada, y las razones para medir este componente de la participacin ciudadana, son similares a las planteadas para PCO. Se emplearon las preguntas de Latinobarmetro que indaga si la persona ha firmado una peticin y ha asistido a una manifestacin autorizada.20 El indicador distingue tres situaciones: Lo ha hecho, Lo podra hacer y Nunca lo hara. Se hizo un conteo simple de las respuestas Lo ha hecho.21 El indicador tiene un rango de variacin de 0 a 2, tanto cuando como variable descriptiva como componente de MPC, de acuerdo con el cuadro 7. Cuarta dimensin: participacin social La dimensin de la participacin social (PSO) mide el grado en que las personas colaboran para resolver, junto con otros ciudadanos, problemas de su entorno inmediato. La colaboracin puede ser efectuada por distintos medios (en la encuesta se pregunt por la colaboracin en trabajo, dinero y asistencia a reuniones), pero, desde el punto
Indicador de participacin en manifestaciones cuadro 7 colectivas (por separado y para MPC)

Valor 0 1 = = Descripcin Ciudadano no reporta actividad. Ciudadano reporta haber realizado acciones en 1 mbito de manifestacin colectiva. Ciudadano reporta haber realizado acciones en 2 mbitos de manifestacin colectiva.
de vista del ciudadano o la ciudadana, no est implicada una peticin, directa o indirecta, a la autoridad pblica. La mtrica empleada, y las razones para medir este componente de la participacin ciudadana, son similares a las de PCO y PMC. Se obtuvo la informacin de las preguntas de la seccin propietaria del PNUD que especficamente indagaban sobre el tema. Se excluy una de ellas, pues interrogaba sobre colaboracin en un mbito de representacin ante la autoridad, un asunto no considerado en esta dimensin de la participacin ciudadana. Tal como fue concebida, sta era una batera de preguntas de respuesta mltiple. El propsito era construir un mapa de las modalidades de colaboracin ciudadana en distintos mbitos de la vida social. Sin embargo, la instruccin aplicada en el trabajo de campo fue distinta.22
20 Estas preguntas se agrupan en un mismo factor (coeficientes superiores a 0,8) y constituyen una escala con una confiabilidad razonable (Alpha de Cronbach = 0,5766). 21 Las preguntas anteriores forman parte de una batera de cuatro, en la cual tambin se indaga la participacin de las personas en actos violentos como saqueos y ocupacin de edificios. Estos dos ltimos aspectos no fueron incluidos en la medicin de PMC. Aunque efectivamente son manifestaciones colectivas, se trata de actos contrarios a la ley y, por tanto, no pueden ser sumados al resto de actividades. No existe tampoco base para restarlos de la actividad que las personas pueden realizar en otros campos. En todo caso, la frecuencia de las manifestaciones colectivas violentas es muy baja (menos de 2%). Las manifestaciones violentas se incorporan como un modo de participacin ciudadana por aparte. 22 En vez de una respuesta mltiple, la instruccin del cuestionario seal que en cada mbito deba registrarse una sola modalidad de colaboracin (una sola respuesta entre: trabajo, dinero y asistencia a reuniones). Aunque a la fecha se desconoce el criterio aplicado por los entrevistadores para el registro de las respuestas, puede postularse que, cuando se mencion slo una, sa fue la anotada, y que cuando se mencion ms de una, el entrevistador determin cul anotar, escogiendo la primera mencionada o la que el entrevistado, al ser sondeado, indic como la ms frecuente o la ms importante. Desde esta perspectiva, obviamente la informacin recogida no permiti crear el mapa de las modalidades de colaboracin ciudadana, pero s gener un conocimiento vlido sobre en cules de los mbitos consultados las personas colaboran y un panorama global de la intensidad de la colaboracin combinando los diferentes mbitos.
Indicador de participacin social

Valor Descripcin cuando se usa por separado Valor
cuadro 8
Descripcin cuando se usa para MPC
Ciudadano no reporta haber hecho alguna colaboracin. Ciudadano reporta haber hecho 1 accin de colaboracin. Ciudadano reporta haber hecho 2 acciones de colaboracin. Ciudadano reporta haber hecho 3 acciones de colaboracin. Ciudadano reporta haber hecho 4 acciones de colaboracin. Ciudadano reporta haber hecho 5 acciones de colaboracin. Ciudadano reporta haber hecho 6 acciones de colaboracin.
Ninguna colaboracin
Alguna colaboracin
Esto afect la posibilidad de crear dicho mapa, aunque siempre fue posible rescatar la batera de preguntas para el anlisis. El indicador tiene un rango de variacin de 0 a 6, cuando se emplea como variable descriptiva y de 0 a 2, cuando se lo utiliza como un componente de MPC, de acuerdo con el cuadro 8. Agregacin de las dimensiones en la variable modos de participacin ciudadana Los modos de participacin ciudadana (MPC) son los tipos de intervencin que las y los ciudadanos realizan en la vida social y poltica. Un modo describe un perfil caracterstico de actividades. Se reconstruye examinando las cosas que las personas hacen en las distintas dimensiones de participacin ciudadana.23 Los MPC son una clasificacin nominal, aunque en ciertas ocasiones se utiliz como escala ordinal. En principio, sus categoras no fueron ordenadas con base en un criterio de jerarqua. El orden de su presentacin expresa la aplicacin flexible de ciertos criterios.24 La clasificacin de los modos de participacin ciudadana no mide el nivel de actividad en cada una de las dimensiones de participacin consultadas, sino el hecho de si las personas han realizado o no actividad en esas dimensiones (cuadro 9). Esta diferencia tiene las siguientes consecuencias: I En todas las dimensiones de participacin ciudadana los indicadores fueron dicotomizados. As, en todas las dimensiones, 0 indica ausencia de actividad y 1, presencia de actividad.
Alta colaboracin
Procedimiento aplicado para determinar los modos de participacin ciudadana

Dimensin Participacin electoral PE 0 1 0 1 = = Descripcin No vota Vota
cuadro 9
Participacin social
PSO
= No colabora = Colabora en al menos 1 actividad = = No contacta Contacta al menos 1 autoridad No participa Participa en al menos 1 manifestacin colectiva
Participacin contactando autoridades
PCO
0 1
Participacin en manifestaciones colectivas
PMC
0 1
= =
Nota: Los nmeros 0 y 1 se emplean para denotar la presencia o ausencia de actividad.
23 La expresin modo de participacin puede encontrarse tambin en Verba et al. (1995). 24 En trminos generales, el orden de presentacin inicia con las categoras en las que hay menor costo personal (inversin de tiempo, dinero), compromiso y liderazgo, y concluye con las categoras que implican mayor costo personal, compromiso y liderazgo. Al final se pone una categora (participacin violenta) que responde a otros criterios. Se efectuaron pruebas para determinar si los modos constituyen una escala de Guttman y los resultados fueron positivos. Sin embargo, no se aplic al presente anlisis, a la espera de nuevas mediciones que permitan confirmar este hallazgo.
En la dimensin de participacin electoral, el criterio se vari para registrar simplemente si la persona vot (1) o se abstuvo (0). Ello por cuanto en este caso interesa medir si la persona realiz o no la actividad, y no si lo hizo libremente. I En los anlisis iniciales se incluy un modo de participacin ciudadana adicional: la participacin violenta. Esta categora mide si las personas han tomado parte en saqueos y en ocupacin de edificios. Al final se lo excluy de la consideracin debido a su baja frecuencia. Con base en los cambios antes descritos, se distinguieron 7 modos de participacin ciudadana, tal como muestra el cuadro 10. En el anlisis, estos modos de participacin se reclasificaron con el fin de trabajar con un menor nmero de categoras.
Clasificacin de modos de participacin ciudadana

Nombre No hace nada Descripcin
cuadro 10
Tiene un 0 en todas las dimensiones de participacin ciudadana. 1 en PEL y 0 en PSO, PCO y PMC. 1 en PEL y PSO; 0 en PCO y PMC. 1 en PCO y PMC; 0 en PEL y PSO. 1 en PEL, PCO y PMC; 0 en PSO. 1 en PSO, PCO y PMC; 0 en PEL.
Slo vota Vota y colabora Slo accin poltica Vota y accin poltica Colabora y accin poltica
Vota, colabora y accin poltica 1 en todas las dimensiones de participacin ciudadana.
Otros indicadores polticos

En el anlisis de la encuesta Latinobarmetro 2002 se elaboraron un conjunto ms amplio de ndices e indicadores. En los temas polticos estos fueron herramientas para profundizar en el estudio de asuntos de inters para el Informe, relevantes per se y en relacin con el anlisis del apoyo a la democracia y la participacin ciudadana. Los ndices e indicadores socioeconmicos se emplearon principalmente para el profiling de las personas. Fueron herramientas para explorar las diferencias sociales y econmicas entre quienes sostienen distintas actitudes y comportamientos polticos mediante la determinacin de promedios, porcentajes, pruebas de hiptesis y medidas de asociacin.
descripcin general de otros ndices e indicadores elaborados para el anlisis de la encuesta latinobarmetro
Nombre Indicadores y variables polticas ndice de eficacia del voto Descripcin
cuadro 11
Mide si las personas consideran que el voto es un acto eficaz para influir en los acontecimientos y para escoger a los gobernantes.
Indicador de confianza en instituciones y actores polticos
Mide la confianza de las personas en cuatro instituciones (Poder Judicial, Gobierno, municipios y Congreso) y dos actores (partidos polticos y dirigentes del pas).
ndice de intervencin econmica del Estado
Mide los patrones de actitud de las personas ante la disyuntiva de ms Estado o ms mercado en cinco asuntos.
Agenda representada
Mide si las personas identifican temas de su inters (problema prioritario) que no haya sido debatido en la ltima campaa presidencial.
Cohorte democrtica
Establece la medida en que la socializacin de las personas (7 a 17 aos) ocurre durante un rgimen democrtico estable.
ndice de participacin ciudadana
Suma el nivel de actividad de las personas mediante la agregacin de los puntajes obtenidos en las distintas dimensiones de la participacin ciudadana. Es un ndice aditivo que corresponde al ndice de Actividad General desarrollado por Verba et al. (1995), en el que todas las partes que lo componen son independientes entre s y tienen un mismo peso.
ndices e indicadores socioeconmicos Indicador de movilidad educativa absoluta Compara el nivel educativo del entrevistado con el del padre de mayor logro educativo. Indicador de movilidad educativa relativa Compara el nivel educativo del entrevistado con el del padre de mayor logro educativo en relacin con la posibilidad de mejorar (o empeorar) ese logro. ndice socioeconmico Ordena los hogares segn la tenencia de activos materiales (artefactos) e intelectuales (nivel de instruccin). Nivel socioeconmico Clasifica los hogares en tres grupos, de acuerdo con el puntaje obtenido en el ndice socioeconmico. Indicador de movilidad econmica ocurrida Mide las oportunidades econmicas que las personas perciben disponer hoy por comparacin con la que gozaron sus padres. Indicador de movilidad econmica esperada Mide las oportunidades econmicas que las personas perciben disponer hoy por comparacin con la que esperan que sus hijos dispongan en el futuro. ndice de movilidad intergeneracional Mide las oportunidades econmicas que las personas perciben disponer para mejorar sus condiciones de vida, mediante la comparacin de tres generaciones: la suya, la de sus padres y la de sus hijos. Efecto de coyuntura sobre economa del hogar Determina la situacin econmica por la que atraviesa el hogar del entrevistado dada su pertenencia a un determinado nivel econmico.
Bibliografa
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ficha tcnica latinobarmetro

Latinobarmetro es un barmetro de opinin pblica de Amrica Latina. Es una encuesta de opinin pblica que se realiza anualmente desde 1995. Representa las opiniones, actitudes, comportamientos y valores en 17 pases de Amrica Latina. En total, Latinobarmetro tiene una serie de tiempo con ms de 500 variables aplicadas en 8 aos. La encuesta Latinobarmetro es realizada por la Corporacin Latinobarmetro, corporacin de derecho privado sin fines de lucro, con sede en Santiago de Chile (www.latinobarometro.org). En el ao 2002 fueron entrevistadas 18.552 personas desde el Ro Grande hasta el Cabo de Hornos por una prestigiosa empresa en cada pas, con muestras nacionales de 1.000 casos y ms (salvo en Paraguay donde la muestra es de 600 casos). El error muestral vara de 4,16% a 2,8% segn pas. Se representa en cada pas la poblacin total, salvo Paraguay, Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Venezuela, donde se representa slo la poblacin urbana. de los habitantes de la regin sobre los siguientes grupos de temas: I Economa: expectativas y actitudes hacia el mercado y los empresarios I Comercio internacional I Integracin y pactos comerciales I Imagen de los pases e instituciones internacionales I La globalizacin I Los medios de comunicacin I Democracia I Partidos polticos I Poltica e imagen de las instituciones I Polticas pblicas: salud, educacin, vivienda, delincuencia, drogadiccin, corrupcin I Trabajo, desempleo I Desigualdad, discriminacin I Cultura cvica, capital social y participacin I Medio ambiente, gnero, emigracin I Uso de Internet I Temas coyunturales: el 11 de septiembre, la guerra, etc. El desarrollo del estudio cont desde su inicio con la colaboracin de un grupo de cientistas sociales expertos con la ms destacada trayectoria: Seymour Martin Lipset, Juan Linz, Hans-Dieter Klingemann, Ronald Inglehart, Bolvar Lamounier, Edgardo Catterberg, Luis Eduardo Gonzlez, Carlos Huneeus. ltimamente se han incorporado otros cientistas sociales de la regin, como Atilio Born. El estudio cuenta con un consejo asesor internacional que incluye a estos expertos, as como expertos en temas de la regin y temas afines: Daniel Zovatto, Robert Worcester, Brian Gosschalk, Richard Rose, Rafael Lpez Pintor, Roland Cayrol y Max Kaase. El financiamiento del barmetro ha sido mltiple: con el apoyo de la Unin Europea se funda el estudio y con el continuo aporte del Banco Interamericano de Desarrollo y pases individuales se expande a toda la regin. Desde el ao 2002 cuenta con el apoyo de la Agencia de Cooperacin del Gobierno de Suecia, por un perodo de tres aos. El PNUD, el Banco Mundial, gobiernos europeos, instituciones privadas y empresas han hecho aportes diversos a lo largo de los aos, contribuyendo as a la realizacin del Latinobarmetro. Gracias a la contribucin de la Agencia de Cooperacin del Gobierno de Suecia, hoy da 80 institutos en la regin, pertenecientes a la red CLACSO tienen acceso directo a los datos.
Latinobarmetro: referencia institucional

Latinobarmetro es una iniciativa privada de profesionales latinoamericanos, cientistas sociales con larga experiencia en estudios de opinin, que unieron esfuerzos para crear el homlogo del Eurobarmetro, el barmetro de opinin de la Unin Europea. Con el apoyo financiero de la Unin Europea y tcnico del Eurobarmetro se inici el estudio en 8 pases de la regin en 1995. En 1996 se expandi a 17 pases de la regin, cubriendo ms de 400 millones de habitantes. En la actualidad consta de 8 aos de datos en una serie de tiempo que observa la evolucin de indicadores de opinin en economa, poltica, democracia, polticas pblicas, relaciones internacionales y temas globales: I Ms de 500 variables repartidas en 32 mdulos de datos. I Aplicadas en 17 pases de Amrica Latina. I Durante 8 aos (1995-2003). I Teniendo disponible 136.000 casos a la fecha. I Representando a la poblacin de ms de 400 millones de habitantes repartidos desde Ro Grande hasta el Cabo de Hornos. Latinobarmetro ha acumulado indicadores de actitudes, valores, opinin y comportamiento que monitorean los comportamientos
Estudio de opinin sobre la democracia 207
En el ao 2002, Latinobarmetro cedi un tercio del espacio del cuestionario al PNUD para preguntas exclusivas de ste para el informe La democracia en Amrica Latina, por lo cual se recibi un aporte financiero parcial. La medicin Latinobarmetro 2002 consta de dos partes, las preguntas propietarias de PNUD y las preguntas regulares de cada ao del estudio Latinobarmetro. Las preguntas del tercio propietario de PNUD del cuestionario fueron diseadas en conjunto con Latinobarmetro para cumplir los objetivos del Informe. De la misma manera Latinobarmetro dise el cuestionario del ao 2002 con el objeto de complementar con las preguntas regulares del estudio, los objetivos del Informe PNUD. De esta forma, la medicin Latinobarmetro 2002 estuvo completamente enfocada hacia el informe PNUD, permitindole aprovechar de la manera ms amplia posible los datos ya existentes. En otras palabras, Latinobarmetro no es una empresa que vendi un espacio de su cuestionario al PNUD, sino que puso a disposicin de ste la serie de tiempo y la congruencia del cuestionario de la medicin 2002 entre las preguntas propietarias PNUD y las preguntas de la medicin regular Latinobarmetro para mejor servir el xito del Informe. PNUD recoge la totalidad de la informacin recolectada por Latinobarmetro desde 1995 en los temas atingentes a su informe, presentando muchos de ellos por primera vez. Cabe sealar que la mayor parte de las preguntas
aplicadas desde 1995 corresponden a preguntas diseadas por los principales estudiosos de la democracia, las bases sociales y culturales de la economa y las dimensiones de la poltica. No es posible por razones de espacio dar crdito a cada uno de ellos. Los resultados de las preguntas repetidas por Latinobarmetro a lo largo de los aos confirma una gran parte de los conocimientos adquiridos en los principales estudios de cultura poltica en las democracias avanzadas. Uno de los objetivos iniciales de nuestra iniciativa fue buscar precisamente la comparacin, por lo cual se disearon los cuestionarios incluyendo preguntas formuladas en los principales estudios europeos, estadounidenses y en los estudios mundiales, como el World Value Survey. Latinobarmetro es el primer barmetro de opinin despus del Eurobarmetro, y forma parte de la red de barmetros globales hoy da existentes, que abarca entre 60 y 70 pases y 5 continentes (www.globalbarometers.org). Latinobarmetro quiere destacar la participacin de Juan Linz, que fue el que impuls la presentacin y el diseo del proyecto inicial, as como la confeccin de la pregunta emblemtica de apoyo a la democracia que hoy da es estndar en los estudios empricos de la democracia. Sin su impulso, los datos de opinin que PNUD usa en su informe no estaran probablemente disponibles.
208La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico
ndice de apoyo a la democracia
211 212 213 214 215 216 220 223
Perfil poltico de las personas segn su orientacin hacia la democracia, 2002 Perfil socioeconmico de las personas segn su orientacin hacia la democracia, 2002 Perfil de las personas con distintas actitudes hacia la corrupcin, 2002 Indicadores de tamao, distancia y activismo, por pas y regin (IAD) Promedio y desviacin estndar de las preguntas utilizadas en la determinacin de las orientaciones Modos de participacin ciudadana, por pas y regin Perfil socioeconmico y poltico de las personas segn su modo de participacin ciudadana, Amrica Latina y subregiones Tipo de organizacin en la que colaboran, ya sea con dinero, trabajo o reuniones, por regin y pas
ndice de apoyo a la democracia 209
perfil de los entrevistados i

perfil poltico de las personas segn su orientacin hacia la democracia, 2002
Estructura Categoras Orientacin hacia la democracia
Ambivalentes No demcratas Significancia(2) tabla 123
de la muestra Demcratas
Centroamrica y Mxico(1) Regin Andina Mercosur y Chile Amrica Latina Voto
% de personas % de personas % de personas % de personas % Vot en ltima eleccin % No vot por desencanto o desinters % Manifiesta tener un partido Promedio de ndice de eficacia del voto % Da significado negativo de democracia % Satisfecho con funcionamiento de democracia % Opina no tener igualdad de oportunidades polticas % Opina que se debe ser cuidadoso en el trato a los dems Promedio en escala izquierda-derecha Promedio de ndice de confianza en instituciones y actores polticos % Opina instituciones pblicas sin solucin o privatizar % A favor de medidas administrativas de reforma % A favor de mejoramiento de accountability en Estado Promedio ndice de intervencin econmica del Estado % Menciona empleo, pobreza, desigualdad e ingreso insuficiente % Menciona corrupcin % Menciona violencia poltica % Opina que se va para atrs en solucin o no hay solucin % Opina que problema prioritario se est solucionando % Menciona un tema prioritario no tratado en campaa % Opina que polticos no cumplen promesas de campaa porque mienten
n=6,402 n=4,377 n=4,438 n=15,217 78,3 8,9 47,5 3,01 5,4 35,6 32,5 80,7 5,93 1,93 5 42 53 3,82
46,6 37,3 43,6 43 82,3 7,2 51,7 3,03 2,4 40 29,5 79 5,77 1,97 3,8 41,8 54,4 4,05
33,8 34,4 21,9 30,5 76,9 10,2 46,6 3,13 3,8 43,9 31 78,9 6,33 2,03 5,1 43,6 51,3 3,55
19,7 28,3 34,5 26,5 73,6 10,2 41,7 2,84 12,8 19 39,3 85,5 5,75 1,77 6,8 40,7 52,6 4,76
.. .. .. .. ** ** ** ** ** ** ** ** ** ** **
Democracia
Otras actitudes polticas
Estrategias de desarrollo
**
Problemas prioritarios
60,2 12 7,4
62,6 12,3 5,7
58,2 11,6 7,8
58,6 12 9,6
** ns **
Respuesta a problemas prioritarios
32 7,5 82,9 64,4
31,9 6,9 84,2 65,3
27,4 9,5 80,3 58,3
37,8 6,3 83,6 69,7
** ** ns **
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resulta significativo al 5%. Se indica con ** cuando el resultado es significativo al 1%. Se indica ns cuando la prueba no result significativa ni al 1% ni al 5%. Cuando no es pertinente el clculo de una medida de asociacin o ANOVA se indica con ... Sobre pruebas realizadas en cada caso, consltese el compendio estadstico. Fuente: Procesamiento de varias preguntas en Latinobarmetro 2002.
211
perfil de los entrevistados ii

perfil socioeconmico de las personas segn su orientacin hacia la democracia, 2002
Estructura Categoras Orientacin hacia la democracia
Ambivalentes No demcratas Significancia(5) tabla 124
de la muestra Demcratas
Centroamrica y Mxico(1) Regin Andina Mercosur y Chile Amrica Latina Sexo
% de personas % de personas % de personas % de personas % Hombres % Mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice nivel econmico Promedio en ndice de movilidad econmica(3) % Socializado en rgimen autoritario % Socializado en periodo de transicin % Socializado en democracia Promedio de aos de socializacin en no democracia
n=6.402 n=4.377 n=4.438 n=15.217 51,5 48,5 37,6 54,3 8 38,16 7,2 32 43,1 17,7 9,33 41,5 49,2 9,3 4,01
46,6 37,3 43,6 43 52,9 47,1 35,1 56,3 8,6 39,24 6,3 30,4 41,9 21,4 9,69 40 49,5 10,5 4,12
33,8 34,4 21,9 30,5 50,8 49,2 38,5 53,3 8,1 37,83 8,5 34,2 43,2 14,1 8,84 44,8 47,3 7,9 3,84
19,7 28,3 34,5 26,5 50 50 40,8 52,2 7 46,8 7,2 31,8 45 16 9,29 40,2 50,9 8,9 4,05
.. .. .. .. **
Edad
**
** **
Nivel educativo
** *
Nivel econmico(2)
**
Cohorte(4)
51,8 11,6 36,6 6,36
48,8 11,9 39,4 6,04
53,3 11 35,7 6,49
55,1 11,9 33 6,74
**
**
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en el ndice econmico que se elabora a partir de la tenencia de artefactos y la educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) El ndice de movilidad econmica se elabora a partir de la valoracin de los entrevistados sobre la situacin econmica de sus padres y la comparacin de sta en relacin con su situacin actual. (4) De acuerdo con el nmero de aos de socializacin en los que vivi bajo un rgimen autoritario, se determina si una personas fue socializada en democracia, en un perodo de transicin o en un rgimen autoritario. Se considera que el nmero de aos de socializacin de una personas es de once aos (entre lo 7 y los 17 aos de edad). (5) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resulta significativo al 5%. Se indica con ** cuando el resultado es significativo al 1%. Cuando no es pertinente el clculo de una medida de asociacin o ANOVA se indica con ... Sobre las pruebas realizadas en cada caso, consltese el compendio estadstico. Fuente: Procesamiento de varias preguntas de Latinobarmetro 2002.
perfil de los entrevistados iii

perfil de las personas con distintas actitudes hacia la corrupcin, 2002
Se puede pagar el precio de cierto grado de corrupcin en el gobierno siempre que se solucionen los problemas del pas Categoras Estructura de la muestra Muy de acuerdo De acuerdo En desacuerdo Muy en desacuerdo Significancia(3)
tabla 125
Centroamrica y Mxico(1) % de personas Regin Andina % de personas Mercosur y Chile % de personas Amrica Latina Sexo % de personas % Hombres % Mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico % Demcratas % Ambivalentes % No demcratas
n=7.424 n=5.238 n=5.351 n=18.013 49,6 50,4 37,0 54,6 8,4 38,43 8,1 33,8 41,6 16,4 9,04 43,9 47,5 8,6 3,92 42,8 30,5 26,7
16,1 11,3 6,8 12,0 50,3 49,7 43,0 50,2 6,7 36,17 11,9 34,7 38,4 14,9 8,52 50,7 41,5 7,8 3,68 29,7 47,9 22,4
31,4 32,2 25,5 29,9 49,9 50,1 38,5 53,7 7,9 37,71 8,4 35,8 42,0 13,7 8,79 46,6 46,1 7,3 3,80 31,9 38,6 29,5
31,5 37,6 39,4 35,6 49,0 51,0 35,7 55,4 8,9 39,03 7,2 31,8 43,3 17,7 9,31 40,1 50,7 9,2 4,04 48,8 23,8 27,4
21,0 18,9 28,3 22,6 49,9 50,1 34,0 56,7 9,3 39,63 7,2 33,8 40,3 18,7 9,22 42,9 47,4 9,7 4,00 55,0 21,1 23,8
.. .. .. .. ns
Edad
**
** **
Nivel educativo
** **
Nivel econmico(2)
** **
Orientacin democrtica
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en ndice econmico construido a partir de tenencia de artefactos y educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resulta significativo al 5%. Se indica con ** cuando el resultado es significativo al 1%. Se indica ns cuando la prueba no result significativa ni al 1% ni al 5%. Cuando no es pertinente el clculo de una medida de asociacin o ANOVA se indica con ... Sobre pruebas realizadas en cada caso, consltese el compendio estadstico. Pregunta p23uf: Est usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con la siguiente afirmacin que le voy a leer? Se puede pagar el precio de cierto grado de corrupcin en el gobierno siempre que se solucionen los problemas del pas. Fuente: Procesamiento de pregunta p23uf de la Seccin propietaria del PNUD y de otras preguntas de carcter socioeconmico en Latinobarmetro 2002.
213
apoyo a la democracia i
indicadores de tamao, distancia y activismo, por pas y regin (iad)
Muestra Orientaciones hacia la democracia Indicadores de Tamao (Porcentaje de personas por pas)(2) Indicador de proporcin demcratas a no demcratas (A)/(C) Indicadores de distancia(3) Indicador de distancia (F)/(G)
tabla 126
Medidas de activismo(4)(5) Activismo democrtico (I)/(K)
Indicador de mayora democrtica (A)/[(B)+(C)]
Distancia no demcratasambivalentes
Pas y regin
(A) Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per 1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224 964 886 663 768 808 873 938 577 703 747 1.031 833 794 1.011 856 19,7 28,7 33,7 36,0 19,7 26,5 21,8 43,1 29,7 25,7 14,8 18,0 21,4 15,8 30,1 51,1 34,9 30,6 16,9 53,8 40,7 23,1 35,0 42,0 46,2 54,4 38,7 48,2 22,0 54,8
(B) 17,0 35,6 42,4 46,4 36,6 27,7 38,6 45,1 36,0 37,1 15,2 45,7 29,2 15,2 23,1
(C) 31,8 29,6 27,0 36,7 9,5 31,6 38,3 19,9 22,0 16,7 30,4 15,6 22,5 62,8 22,1
(D) 1,05 0,54 0,44 0,20 1,17 0,69 0,30 0,54 0,72 0,86 1,19 0,63 0,93 0,28 1,21
(E) 1,61 1,18 1,13 0,46 5,65 1,29 0,60 1,76 1,90 2,76 1,79 2,48 2,14 0,35 2,48
(F) 8,34 5,59 9,29 7,56 6,58 7,92 9,83 5,87 7,00 7,43 6,71 7,50 8,74 7,05 6,03
(G) 7,12 7,09 8,75 7,73 8,41 7,67 7,47 7,13 8,14 8,07 7,40 7,65 8,20 7,80 7,75
(H) 1,17 0,79 1,06 0,98 0,78 1,03 1,32 0,82 0,86 0,92 0,91 0,98 1,07 0,90 0,78
(I) 0,46 0,39 0,61 0,39 0,51 0,34 0,31 0,35 0,45 0,38 0,57 0,42 0,23 0,35 0,43
(J) 0,35 0,36 0,58 0,25 0,39 0,27 0,41 0,32 0,37 0,46 0,49 0,37 0,21 0,47 0,47
(K) 0,33 0,46 0,58 0,27 0,51 0,30 0,40 0,32 0,35 0,41 0,45 0,35 0,29 0,31 0,39
Activismo no demcratas
Activismo ambivalentes
Distancia demcratasambivalentes
Activismo demcratas
% No respuesta
Muestra vlida
No demcratas
Ambivalentes
Demcratas
Total
(L) 1,41 0,86 1,05 1,46 1,01 1,15 0,78 1,12 1,27 0,94 1,29 1,19 0,80 1,13 1,09
Repblica Dominicana 1.000 Uruguay 1.187 Venezuela 1.200 Centroamrica y Mxico (1) 8.261 Regin Andina 6.066 Mercosur y Chile 5.775 Amrica Latina
909 926 928
9,1 22,0 22,7
48,3 71,3 54,5
33,7 14,1 29,5
18,0 14,6 15,9
0,93 2,48 1,20
2,68 4,89 3,42
5,07 9,78 7,65
6,96 7,67 8,64
0,73 1,27 0,89
0,35 0,58 0,39
0,48 0,53 0,44
0,37 0,52 0,35
0,96 1,12 1,12
6.402 4.377 4.438
22,5 27,8 23,2
46,6 37,3 43,6
33,8 34,4 21,9
19,7 28,3 34,5
0,87 0,59 0,77
2,37 1,32 1,26
6,91 7,56 9,00
8,00 7,69 8,30
0,86 0,98 1,08
0,43 0,39 0,48
0,39 0,37 0,44
0,38 0,37 0,36
1,11 1,05 1,36
20.101 15.217 24,3
43,0
30,5
26,5
0,76
1,62
7,63
8,11
0,94
0,43
0,39
0,37
1,18
IAD Amrica Latina: 2,03. (E) x (L) / (H) (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Se obtiene a partir de un anlisis de cluster en el que intervienen las siguientes once preguntas: p32st, p35st, p37no2, p38stb, p39st, p40st, p41st, p28ua, p28ub, p28uc y p28ud. (3) La distancia entre dos orientaciones se obtiene como la suma de las diferencias absolutas de los promedios estandarizados, por orientacin, en cada una de las once preguntas que se utilizaron en la determinacin de esas orientaciones. (4) El activismo de una orientacin se obtiene de la divisin de la cantidad de personas con participacin ciudadana alta en esa orientacin, entre el total de personas en la orientacin. Se considera que una persona tiene una participacin ciudadana alta cuando lleva a cabo algn tipo de accin poltica, ya sea sola o acompaada con voto y/o colaboracin social, segn la variable Modos de participacin. (5) Al combinar las orientaciones hacia la democracia con la variable Modos de Participacin, la muestra vlida disminuye. Para Amrica Latina la muestra vlida es de 13961 (30.5% de no respuesta). Fuente: Elaboracin propia a partir de preguntas dentro y fuera de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
apoyo a la democracia ii
promedio y desviacin estndar de las preguntas utilizadas en la determinacin de las orientaciones
Promedio y desviacin estndar por pregunta(2)(3)
tabla 127
Orientacin
p32st p35st p37no2 p38stb p41st p39st p40st p28ua p28ub p28uc p28ud Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est.
Argentina
Demcratas 3,87 0,570 2,76 1,283 Ambivalentes 3,41 1,044 2,09 1,305 No demcratas 2,17 1,238 1,54 1,052 General 3,25 1,189 2,26 1,334 3,74 3,66 1,76 3,09 0,850 0,955 1,305 1,378 3,25 2,21 1,94 2,66 0,803 0,787 0,694 0,982 2,64 2,66 1,33 2,20 1,495 1,496 0,938 1,470 3,40 2,56 1,99 2,81 1,200 1,503 1,412 1,469 3,27 2,60 1,94 2,73 1,291 1,501 1,394 1,483 3,28 2,24 2,74 2,93 0,700 0,742 0,789 0,835 3,41 2,24 2,76 3,00 0,633 0,779 0,787 0,840 3,43 2,21 2,76 3,01 0,648 0,700 0,799 0,848 3,37 0,656 2,02 0,709 2,40 0,827 2,83 0,917
Bolivia
Brasil
Colombia
Demcratas Ambivalentes No demcratas General 3,69 3,35 2,48 3,08 0,784 0,946 1,104 1,093 2,49 2,02 1,46 1,90 1,420 1,337 1,068 1,314 3,93 3,70 1,83 3,07 0,451 0,907 1,345 1,390 3,01 2,24 1,86 2,23 0,806 0,920 0,755 0,928 3,25 3,17 1,64 2,62 1,302 1,346 1,231 1,496 2,94 2,27 1,42 2,07 1,439 1,485 1,041 1,439 2,61 2,41 1,58 2,14 1,502 1,500 1,189 1,458 3,17 1,98 2,42 2,34 0,694 0,851 0,858 0,931 3,02 1,77 2,49 2,25 0,825 0,692 0,922 0,935 3,08 2,03 2,73 2,46 0,727 0,843 0,869 0,935 3,18 0,769 1,84 0,771 2,28 0,826 2,23 0,921
Costa Rica
Chile
Ecuador
El Salvador
215

Orientacin p32st p35st p37no2 p38stb p41st p39st p40st p28ua p28ub p28uc p28ud Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est.
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Demcratas Ambivalentes 3,70 0,742 2,54 1,227 3,92 3,39 1,063 2,06 1,209 3,81 2,32 1,096 1,50 No dem 2,27 No demcratas 2,27 General 3,35 1,059 2,16 1,225 3,62 0,471 0,738 1,488 1,488 0,999 2,40 1,86 1,95 1,95 2,08 1,117 0,937 0,851 0,851 1,030 3,43 3,28 1,99 1,99 3,14 1,177 1,285 1,417 1,417 1,357 3,43 2,94 1,78 1,78 2,95 1,177 1,434 1,324 1,324 1,431 3,31 2,92 2,08 2,08 2,94 1,264 1,442 1,447 1,447 1,435 3,04 1,98 2,45 2,45 2,46 0,875 0,898 0,831 0,831 1,004 3,24 1,90 2,58 2,58 2,52 0,715 0,879 0,843 0,843 1,020 3,19 1,90 2,66 2,66 2,52 0,772 0,849 0,786 0,786 1,004 3,38 0,656 2,06 1,027 2,70 0,850 2,70 0,850 2,67 1,059
Panam
Demcratas 3,71 0,752 2,76 Ambivalentes 3,08 1,285 2,00 No demcratas 2,46 1,167 1,81 General 3,25 1,142 2,33 1,234 1,101 1,091 1,239 3,81 3,79 1,95 3,39 0,723 0,771 1,399 1,211 2,99 1,87 1,94 2,43 0,757 0,832 0,750 0,949 2,87 2,91 1,69 2,62 1,456 1,445 1,268 1,496 2,96 2,86 1,85 2,68 1,430 1,459 1,358 1,490 2,97 2,93 1,77 2,69 1,425 1,441 1,315 1,489 3,13 1,71 2,63 2,60 0,688 0,757 0,827 0,957 3,38 1,79 2,79 2,78 0,606 0,763 0,769 0,969 3,33 2,08 2,73 2,83 0,612 3,15 0,869 1,66 0,818 2,51 0,917 2,57 0,687 0,784 0,886 0,995
Paraguay
Per
Repblica Dominicana
Uruguay

Orientacin p32st p35st p37no2 p38stb p41st p39st p40st p28ua p28ub p28uc p28ud Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est. Prom. D.Est.
Venezuela
Mxico y Centroamrica(1) Demcratas 3,68 0,823 Ambivalentes 3,29 1,132 No demcratas 2,41 1,231 General 3,30 1,124
2,48 2,00 1,63 2,15
1,314 1,221 1,084 1,285
3,85 3,83 1,94 3,47
0,653 0,702 1,391 1,147
2,73 2,07 2,05 2,37
0,899 0,857 0,814 0,931
3,12 3,22 1,88 2,91
1,366 1,314 1,368 1,443
3,33 3,05 2,03 2,98
1,249 1,395 1,426 1,421
3,31 3,05 1,94 2,95
1,265 1,394 1,394 1,430
3,04 2,02 2,63 2,62
0,738 0,820 0,817 0,902
3,22 2,02 2,78 2,73
0,633 0,793 0,774 0,896
3,19 1,99 2,81 2,71
0,659 0,755 0,757 0,890
3,22 0,633 2,04 0,841 2,70 0,824 2,72 0,913
Regin Andina
Mercosur y Chile
Amrica Latina
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Cada una de estas preguntas fue recodificada para que su valor pudiese variar en un rango de 1 a 4, de manera que el cuatro siempre apuntara hacia una actitud democrtica. (3) Todos los promedios y desviaciones estndar se basan en un tamao de muestra vlida diferente. Para Amrica Latina la muestra vlida general vara entre 14532 (para p41st) y 15216 (para p39st y p40st). Pregunta p32st: Con cul de las siguientes frases est usted ms de acuerdo? La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser prefrerible a uno democrtico, A la gente como uno, nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico. Pregunta p35st: Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo econmico, Qu dira usted que es ms importante? Pregunta p37no2: Usted cree que la democracia es indispensable como sistema de gobierno para que este pas pueda ser un pas desarrollado? O usted cree que no es indispensable; es posible llegar a ser un pas desarrollado con otro sistema de gobierno que no sea la democracia? Pregunta p38stb: Est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con la siguiente afirmacin? No me importara que un gobierno no democrtico llegara al poder, si pudiera resolver los problemas econmicos. Pregunta p39st: Hay gente que dice que sin Congreso Nacional no puede haber democracia, mientras que hay gente que dice que la democracia puede funcionar sin Congreso Nacional. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Pregunta p40st: Hay gente que dice que sin partidos polticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice la democracia puede funcionar sin partidos. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Pregunta p41st: Algunas personas dicen que la democracia permite que se solucionen los problemas que tenemos en el pas. Otras personas dicen que la democracia no soluciona los problemas. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Pregunta p28ua: Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente? No se limite a lo que dicen las leyes. Pregunta p28ub: Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente? Ponga orden por la fuerza. Pregunta p28uc: Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente? Controle los medios de comunicacin. Pregunta p28ud: Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente? Deje de lado al Congreso y los partidos. Fuente: Latinobarmetro 2002.
217
participacin ciudadana. dimensiones y modos i

modos de participacin ciudadana, por pas y regin
Actividades realizadas
Colabora en actividades sociales con trabajo, dinero o reuniones Vot o no vot, pero sin presiones para hacerlo de cierta manera Muestra vlida % de no respuesta Sin presin Ha realizado contactos con funcionarios o medios Muestra vlida % de no respuesta Hace contacto Ha participado en manifestaciones colectivas Muestra vlida Manifestaciones % de no respuesta colectivas
tabla 128a
Pas y regin
Muestra total 1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
Muestra vlida
% de no respuesta
Colabora
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
1.148 1.045 939 1.116 898 1.116 1.073 906 901 903 1.210 936 889 1.188 1.058
4,3 15,9 6,1 7,0 10,7 6,1 10,6 10,7 9,9 10,1 0,0 7,9 12,0 1,0 13,6
50,3 68,1 67,6 45,7 74,5 49,5 50,0 61,4 64,5 72,5 58,8 56,9 54,3 84,0 62,5
1.101 1.056 907 1.090 940 1.108 1.049 867 809 914 1.150 986 870 1.125 1.147
8,3 15,0 9,3 9,2 6,6 6,7 12,6 14,5 19,1 9,1 5,0 3,0 13,9 6,3 6,3
93,8 81,2 82,4 87,0 93,1 94,6 95,3 90,5 91,7 89,4 80,5 93,2 84,3 94,6 90,4
1.180 1.133 970 1.174 945 1.153 1.094 952 963 963 1.196 968 938 1.191 1.111
1,7 8,8 3,0 2,2 6,1 2,9 8,8 6,1 3,7 4,2 1,2 4,7 7,1 0,8 9,2
15,5 24,5 35,7 11,3 31,5 15,1 22,3 16,6 23,6 26,9 22,0 24,7 14,0 24,6 18,6
1.162 1.093 971 1.081 893 1.122 1.117 902 973 910 1.158 922 932 1.114 1.072
3,2 12,0 2,9 9,9 11,2 5,6 6,9 11,0 2,7 9,5 4,3 9,3 7,7 7,2 12,4
28,4 19,2 36,9 18,1 26,0 18,7 21,8 13,9 15,6 22,2 39,9 21,0 13,5 17,8 29,9
1.000 1.187 1.200
950 1.141 1.091
5,0 3,9 9,1
67,6 33,6 67,3
955 1.079 1.045
4,5 9,1 12,9
87,9 94,3 80,6
979 1.148 1.107
2,1 3,3 7,8
26,1 19,7 22,0
956 1.114 1.108
4,4 6,1 7,7
21,3 45,2 22,6
Centroamrica y Mxico(1) 8.261 Regin Andina 6.066 Mercosur y Chile 5.775 Amrica Latina 20.101
7.593 5.383 5.532 18.508
8,1 11,3 4,2 7,9
63,6 58,6 56,9 60,1
7.491 5.387 5.320 18.198
9,3 11,2 7,9 9,5
88,6 87,0 92,3 89,2
7.904 5.619 5.642 19.165
4,3 7,4 2,3 4,7
23,2 19,7 21,7 21,7
7.646 5.471 5.483 18.600
7,4 9,8 5,1 7,5
22,2 22,3 29,2 24,3
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Fuente: Procesamiento de preguntas p1u, p8u y p9u de la Seccin Propietaria del PNUD y de la pregunta p48st en Latinobarmetro 2002.
participacin ciudadana. dimensiones y modos i

modos de participacin ciudadana, por pas y regin
Modos de participacin(2) Muestra total 1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
Muestra vlida % de no respuesta No hace nada Slo colabora Vota y colabora Slo accin poltica Vota y accin poltica Colabora y accin poltica
tabla128b
Pas y regin
Slo vota
Vota, colabora y accin poltica
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Centroamrica y Mxico(1) Regin Andina Mercosur y Chile Amrica Latina
1.121 995 892 1.056 933 1.129 1.025 837 861 890 1.140 941 840 1.122 1.075
6,6 19,9 10,8 12,0 7,3 5,0 14,6 17,5 13,9 11,4 5,8 7,4 16,8 6,5 12,2
4,1 3,8 5,2 21,3 5,5 13,6 3,3 16,1 11,3 5,6 3,2 7,1 4,6 7,7 2,4
33,6 18,2 15,5 24,1 14,8 28,2 33,3 15,4 17,0 16,1 20,9 26,0 33,1 7,0 23,0
4,0 6,2 5,2 13,5 12,3 8,1 3,0 17,7 11,5 7,5 4,9 5,1 3,7 22,5 1,9
21,1 33,7 20,1 16,6 23,5 23,0 26,4 24,5 25,6 31,9 20,7 25,1 35,5 30,0 32,1
1,3 0,4 1,8 3,6 1,2 0,9 0,7 2,6 1,4 0,9 4,1 1,0 0,8 0,2 0,4
8,7 4,6 8,7 5,1 2,8 4,3 10,6 2,3 3,5 2,6 12,0 6,3 5,6 0,4 7,5
2,4 4,7 7,6 4,9 7,6 5,9 3,0 6,5 5,3 4,9 4,4 3,8 2,0 10,2 2,2
24,7 28,3 36,0 10,8 32,4 16,0 19,6 14,9 24,5 30,4 29,7 25,6 14,6 22,1 30,5
1.000 1.187 1.200
946 1.066 1.025
5,4 10,2 14,6
7,0 1,9 8,3
18,3 33,4 16,6
11,0 0,2 11,5
24,9 10,3 26,6
0,8 1,0 2,3
5,0 29,1 4,3
5,1 0,4 6,7
27,9 23,7 23,6
8.261 6.066 5.775 20.101
7.388 5.176 5.330 17.894
10,6 14,7 7,7 11,0
7,3 7,9 6,6 7,3
20,2 23,1 23,8 22,1
9,0 7,2 8,2 8,3
26,2 27,0 21,1 24,9
1,7 1,5 1,0 1,4
5,3 6,5 10,1 7,0
5,0 4,3 5,3 4,9
25,4 22,5 24,0 24,2
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Combinacin de las actividades realizadas por las personas entrevistadas. En accin poltica se une el hacer contactos con la participacin en manifestaciones colectivas. Fuente: Procesamiento de preguntas p1u, p8u y p9u de la Seccin Propietaria del PNUD y de la pregunta p48st en Latinobarmetro 2002.
participacin ciudadana. dimensiones y modos ii

perfil socioeconmico y poltico de las personas segn su modo de participacin ciudadana, amrica latina y subregiones
Modos de participacin ciudadana Estructura de la Categoras muestra n=17.895 48,5 51,5 33,1 57,8 9,0 39,68 9,2 35,4 39,5 15,9 8,79
Colabora con o sin voto Colabora y Colabora y Accin accin accin poltica con poltica sin poltica con o sin voto voto voto
tabla 129
No hace nada
Slo vota
Medida de asociacin, ANOVA y significancia(5) .. v de Cramer=0,087*
Amrica Latina % de personas Sexo % Hombres % Mujeres Edad % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
7,3 41,8 58,2 51,0 38,4 10,6 35,78 14,1 38,5 39,8 7,6 7,64
22,1 45,5 54,5 28,3 59,8 11,9 42,06 11,7 37,4 38,4 12,6 8,23
33,2 46,3 53,7 34,9 57,3 7,8 38,72 9,3 37,6 39,9 13,2 8,58
8,5 49,0 51,0 31,7 58,4 9,8 40,58 6,9 33,2 43,2 16,6 9,18
4,8 52,1 47,9 49,7 44,6 5,8 33,96 9,2 30,6 43,7 16,5 8,97
24,2 55,4 44,6 26,8 65,1 8,1 40,83 6,3 31,2 37,7 24,8 9,77
Tau-c=0,025*
F=67.528* Tau-c=0,112*
Nivel educativo % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio Nivel econmico(2)
F=81.233*
% Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico
45,4 46,5 8,1 3,85
52,8 43,2 4,0 3,45
51,3 42,7 6,0 3,60
47,6 45,7 6,7 3,73
42,9 49,3 7,8 3,95
44,1 45,8 10,2 4,02
35,8 51,3 12,9 4,29
Tau-c=0,115*
F=87.513*
Agenda no tratada(3)
% Menciona un tema sin tratar % No menciona un tema sin tratar Promedio de confianza en instituciones y actores
18,4 81,6
31,4 68,6
27,2 72,8
14,5 85,5
21,7 78,3
11,2 88,8
13,8 86,2
Tau-c=0,112*
Confianza(4)
1,91
1,84
1,88
1,90
1,96
1,89
1,97
F=14.257*
Centroamrica y Mxico(1) % de personas Sexo % Hombres % Mujeres Edad % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
n=7.387 49,8 50,2 36,5 56,7 6,8 38,01 12,9 37,2 33,9 16,0 8,33
7,3 36,3 63,7 47,1 43,3 9,6 36,43 21,0 37,3 33,9 7,7 7,05
20,2 46,2 53,8 34,0 57,2 8,9 39,48 18,0 37,7 31,7 12,6 7,62
35,2 48,1 51,9 38,6 55,3 6,1 37,37 11,3 40,2 34,9 13,5 8,25
6,9 51,7 48,3 35,3 57,9 6,8 38,50 15,6 32,2 39,6 12,5 8,08
5,0 53,8 46,2 44,8 49,7 5,5 35,03 9,3 33,4 37,3 20,0 9,08
25,4 57,8 42,2 31,3 63,3 5,4 38,65 8,7 34,5 32,2 24,6 9,30
.. v de Cramer=0,117*
Tau-c=0,022
F=8.552* Tau-c=0,118*
Nivel educativo % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio
F=36.570*
Modos de participacin ciudadana Estructura de la Categoras Nivel econmico(2) muestra

No hace nada
Slo vota
Medida de asociacin, ANOVA y significancia(5)
47,4 44,9 7,7 3,72
57,3 38,4 4,3 3,21
55,3 39,2 5,5 3,42
49,3 44,1 6,6 3,63
47,1 46,9 6,1 3,58
42,9 45,8 11,4 4,05
36,9 51,4 11,8 4,19
Tau-c=0,130*
F=45.645*
% Menciona un tema sin tratar 25,0 % No menciona un tema sin tratar 75,0 Promedio de confianza en instituciones y actores
39,1 60,9
38,4 61,6
21,1 78,9
26,7 73,3
18,7 81,3
18,3 81,7
Tau-c=0,153*
Confianza(4)
2,02
1,95 7,9 47,3 52,7 48,3 40,0 11,8 36,45 14,7 43,6 34,6 7,1 7,17
1,97 23,1 43,1 56,9 27,4 63,0 9,6
2,01 34,3 44,8 55,2 29,0 63,2 7,8 40,51 12,6 32,9 40,0 14,5 8,52
2,03 8,0 49,9 50,1 36,7 57,8 5,6 38,05 4,4 25,5 47,8 22,3 10,22
1,98 4,3 50,5 49,5 42,8 47,3 9,9 36,74 16,2 26,1 42,8 14,9 8,48
2,08 22,6 55,9 44,1 22,2 69,2 8,7 42,19 7,4 26,3 40,6 25,7 10,02
F=6.407* .. v de Cramer=0,098*
Regin Andina % de personas Sexo % Hombres % Mujeres Edad % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
n=5.178 47,7 52,3 29,8 61,5 8,7 40,54 11,0 32,5 39,5 16,9 8,83
Tau-c=0,041*
F=15.461* Tau-c=0,137*
12,2 37,9 36,1 13,8 8,27
F=40.630*
43,5 47,2 9,3 3,94
51,8 42,3 6,0 3,61
48,3 44,6 7,1 3,74
46,4 46,0 7,6 3,77
34,1 54,8 11,1 4,35
49,5 40,0 10,5 3,85
33,4 52,3 14,3 4,39
Tau-c=0,114*
F=25.398*
28,3 71,7
22,5 77,5
10,6 89,4
16,2 83,8
6,2 93,8
12,9 87,1
Tau-c=0,094*
Confianza(4)
1,87
1,78
1,83
1,83
1,90
1,88
1,98
F=14.359*
Mercosur y Chile Sexo
% de personas % Hombres % Mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
n=5.330 47,4 52,6 31,7 55,8 12,6 41,16
6,6 44,0 56,0 60,1 28,9 11,0 34,02
23,8 46,8 53,2 22,6 59,8 17,6 45,23
29,2 45,1 54,9 35,6 53,9 10,5 38,93
11,1 46,1 53,9 25,2 59,6 15,2 44,14
5,2 50,9 49,1 61,6 35,5 2,9 30,36
24,0 51,5 48,5 24,4 64,1 11,5 42,80
Edad
Tau-c=0,016
F=65.313*
Modos de participacin ciudadana Estructura de la Categoras Nivel educativo % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio Nivel econmico(2) muestra 2,4 35,7 47,2 14,7 9,39
No hace nada
Slo vota
Medida de asociacin, ANOVA y significancia(5) Tau-c=0.080*
2,8 34,4 54,8 8,0 9,11
3,7 36,6 48,4 11,3 8,90
2,1 38,6 48,3 11,0 9,18
1,2 39,7 42,9 16,2 9,42
3,6 30,7 52,9 12,9 9,22
1,7 30,7 43,3 24,3 10,24
F=17.825*
44,4 48,1 7,6 3,95
47,1 51,4 1,5 3,63
49,5 45,0 5,5 3,69
46,1 47,8 6,1 3,86
45,3 47,7 7,0 3,99
41,5 49,6 8,8 4,11
36,6 50,4 13,0 4,35
Tau-c=0.097*
F=25.400*
24,3 75,7
18,8 81,2
8,8 91,2
21,5 78,5
6,2 93,8
8,4 91,6
Tau-c=0.083*
Confianza(4)
1,82
1,76
1,83
1,80
1,94
1,79
1,79
F=6.138*
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en ndice econmico construido a partir de tenencia de artefactos y educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) Con base en pregunta p27u: Cul es el tema que a usted le interesa y que los candidatos en la ltima eleccin no se atrevieron a abordar? (4) Con base en ndice de confianza en instituciones y actores, construido a partir de preguntas sobre confianza en: Poder judicial, Gobierno, Municipios, Congreso, Partidos polticos y Gente que dirige al pas. (5) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resultan significativos al 1%. Fuente: Procesamiento de preguntas de la Seccin propietaria del PNUD y de otras preguntas en Latinobarmetro 2002.
participacin ciudadana. organizaciones

tipo de organizacin en la que colaboran, ya sea con dinero, trabajo o reuniones, por regin y pas
Colabora en alguna organizacin?
S colabora y tipo de organizacin donde lleva a cabo sus actividades de colaboracin Comunal Desarrollo comunal, junta de vecinos Deportivos Grupos o asociaciones de de recreacin mujeres Religiosa Defensa de derechos Apoyo a pobres, discapaPro citados y derechos ancianos humanos Educacin, cultura y recreacin Educativas, Boy artsticas, scouts o musicales asociao ciones de culturales jvenes
tabla 130a
Pas y regin
Muestra 1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
No colabora
Total
Total
Iglesia y religiosas
Total
Total
53,4 37,1 41,7 62,2 34,0 51,3 52,9 48,2 49,6 40,1 41,1 52,1 51,3 16,8 46,2
15,5 44,2 19,3 20,5 32,8 25,8 31,6 32,3 12,0 27,8 38,3 15,3 31,5 49,3 40,7
10,1 34,6 14,0 15,8 26,1 16,3 23,6 27,4 8,6 22,6 32,8 13,6 25,7 40,6 26,2
4,5 5,4 3,7 3,1 3,9 6,5 6,1 3,9 2,1 3,8 4,8 0,7 5,3 7,7 7,9
0,9 4,2 1,6 1,7 2,8 3,0 1,9 1,0 1,3 1,4 0,7 1,0 0,4 1,0 6,5
10,5 10,9 27,3 8,7 19,3 11,9 10,3 12,8 20,9 10,8 11,5 8,5 11,4 40,5 12,6
10,5 10,9 27,3 8,7 19,3 11,9 10,3 12,8 20,9 10,8 11,5 8,5 11,4 40,5 12,6
11,3 8,1 12,8 11,8 8,5 11,8 12,9 3,7 3,8 7,2 9,7 4,0 6,0 28,1 13,1
10,3 6,0 11,0 10,8 7,7 10,0 11,8 2,5 3,4 6,7 9,7 3,5 5,7 27,4 11,9
1,0 2,1 1,8 1,1 0,9 1,8 1,2 1,3 0,4 0,5 0,0 0,5 0,3 0,7 1,1
10,7 14,0 16,4 4,9 9,1 7,6 6,0 6,2 8,4 10,9 14,8 6,0 8,4 19,5 9,9
9,8 12,4 7,1 4,3 6,7 4,9 5,3 5,2 5,7 10,7 10,6 5,0 8,2 15,7 8,4
0,8 1,6 9,3 0,6 2,5 2,7 0,8 1,0 2,7 0,2 4,2 1,0 0,2 3,8 1,5
1.000 1.187 1.200
33,7 69,2 43,3
48,6 12,0 28,1
37,3 7,7 22,4
7,6 3,4 4,6
3,7 0,9 1,1
25,3 6,1 6,8
25,3 6,1 6,8
12,8 11,8 11,6
12,4 11,1 10,1
0,4 0,7 1,5
7,3 6,7 10,0
6,7 6,1 8,5
0,6 0,5 1,5
43,7 48,2 46,6 45,9
30,0 33,1 24,6 29,4
24,5 24,6 17,9 22,6
4,0 5,4 5,2 4,8
1,5 3,1 1,5 2,0
14,9 9,9 19,0 14,6
14,9 9,9 19,0 14,6
7,0 11,5 15,3 10,7
6,5 10,1 14,1 9,8
0,5 1,4 1,2 1,0
9,0 9,0 12,0 9,9
7,4 7,8 8,8 7,9
1,6 1,2 3,2 2,0
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Debido a que los entrevistados podan responder hasta un mximo de cinco organizaciones, los porcentajes no necesariamente suman 100. Fuente: Procesamiento de pregunta p10u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
participacin ciudadana. organizaciones

tipo de organizacin en la que colaboran, ya sea con dinero, trabajo o reuniones, por regin y pas
S colabora y tipo de organizacin donde lleva a cabo sus actividades de colaboracin Laboral Ecolgica Ecologistas o de proteccin Proteccin al ambiente de animales Otras Promedio de Otros grupos u organiza- organizaciones en las que colabora(2) Cooperativas ciones
tabla 130b
Pas y regin
Total
Asociaciones Asociaciones Sindicatos gremiales profesionales
Total
Total
3,9 15,0 18,4 2,4 4,3 4,7 8,3 1,0 2,3 3,4 7,7 3,2 3,6 6,4 9,5
0,8 7,6 6,6 0,3 1,2 2,4 2,8 0,3 0,5 1,0 4,3 0,6 2,0 2,3 4,2
2,3 5,5 9,5 1,1 1,0 1,7 3,8 0,7 0,8 2,0 1,9 0,8 1,3 1,3 3,9
0,8 1,9 2,3 1,1 2,1 0,7 1,8 0,0 1,0 0,4 1,5 1,9 0,3 2,8 1,4
3,0 5,2 5,9 2,3 3,6 3,6 3,2 2,1 3,0 7,0 3,9 5,5 7,2 6,5 4,7
2,5 3,0 4,8 2,1 2,5 2,7 2,2 1,8 2,4 5,4 3,9 5,3 7,1 5,7 4,1
0,5 2,2 1,1 0,2 1,1 0,9 1,0 0,3 0,6 1,6 0,0 0,2 0,1 0,8 0,7
9,6 10,4 4,5 5,3 13,7 9,9 2,2 7,2 11,8 11,8 17,9 17,1 10,6 13,3 4,5
1,5 5,6 2,2 1,7 2,6 1,0 1,8 0,8 2,3 1,6 2,5 0,3 3,1 7,5 2,6
8,1 4,8 2,3 3,6 11,1 8,9 0,4 6,4 9,5 10,2 15,4 16,8 7,5 5,8 1,9
1,39 1,72 1,79 1,49 1,39 1,55 1,58 1,26 1,23 1,32 1,77 1,30 1,63 1,97 1,76
7,2 5,8 9,2
2,7 1,7 3,4
3,0 3,4 4,3
1,5 0,8 1,5
4,6 2,5 3,1
4,5 2,2 2,1
0,1 0,3 1,0
8,1 5,3 10,0
4,8 2,4 5,6
3,3 2,9 4,4
1,74 1,63 1,39
4,2 8,9 7,5 6,6
1,6 3,7 2,6 2,5
1,4 3,7 3,4 2,7
1,1 1,5 1,4 1,3
4,6 3,7 4,3 4,2
4,1 2,7 3,5 3,5
0,5 1,0 0,7 0,7
12,4 6,5 8,7 9,6
2,2 3,5 2,9 2,8
10,2 3,0 5,7 6,7
1,47 1,60 1,71 1,58
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Se basa nicamente en el nmero de personas que colaboran por lo menos con una organizacin. Debido a que los entrevistados podan responder hasta un mximo de cinco organizaciones, los porcentajes no necesariamente suman 100. Fuente: Procesamiento de pregunta p10u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana poltica
227 229 230 231 233 234 236 237 238 240 241 242 243 244 246
Votacin en las ltimas elecciones presidenciales y razones de no voto de abstencionistas, por pas y regin Percepcin de eficacia del voto, por pas y regin Identificacin electoral con partidos, por pas y regin Perfil socioeconmico de las personas segn su identificacin electoral partidaria, Amrica Latina y subregiones Presiones electorales en las ltimas elecciones presidenciales por pas y regin Perfil socioeconmico de las personas segn experiencia de presiones electorales, Amrica Latina y subregiones Entrevistados segn razones por las que consideran que los gobernantes no cumplen sus promesas de campaa Cumplimiento de promesas electorales, por pas y regin Problema prioritario y abordaje en campaa electoral, por pas y regin Conocimiento de casos de clientelismo, por pas y regin ndice de confianza en instituciones y actores polticos, por pas y regin Posicin ante la intervencin econmica del Estado, por pas y regin Posicin ante la intervencin econmica del Estado en el desarrollo, por pas y subregin Actitud ante la reforma del Estado, por pas y regin Perfil socioeconmico de las personas segn opinin sobre la reforma de Estado, Amrica Latina y subregiones
Ciudadana poltica 225
democracia y rgimen. ejercicio del voto

votacin en las ltimas elecciones presidenciales y razones de no voto de abstencionistas, por pas y regin
Vot usted en las ltimas elecciones presidenciales?
No vot y razones para no haberlo hecho Desencanto
No confa No le Desiluen gustaba sionado Votar no polticos/ Votar no ningn con los sirve, no ofrecen y ofrece candidato/ Todo es polticos/ hace no opcin partido una farsa partidos diferencia cumplen tabla 131a
Desinters
Lleg tarde y ya la mesa estaba cerrada
No inscrito
No apareci en padrn, no estaba inscrito
Muestra
Pas y regin Total Muestra % No vlida respuesta S vot
Total
Total
No tena cdula o estaba vencida
Total
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
1.200 1.184 1.242 1219 1.000 995 1.200 1.152 1.006 957 1.188 1.157 1.200 1.179 1.014 965 1.000 911
1,3 1,9 0,5 4,0 4,9 2,6 1,8 4,8 8,9
84,0 75,6 74,3 54,9 75,1 71,7 83,5 53,7 68,2 85,8 80,1 82,2 83,0 56,7 90,5
1,4 2,3 1,3 13,3 11,1 1,5 2,0 8,4 4,2 3,8 3,4 3,8 2,9 13,3 0,2
0,1 0,1 0,0 1,2 0,6 0,2 0,0 0,5 0,4 0,2 1,2 0,3 0,2 0,3 0,0
0,7 0,2 0,4 3,1 7,0 0,3 1,3 1,3 2,2 1,4 0,4 1,6 0,6 6,1 0,2
0,0 0,7 0,0 0,4 0,6 0,1 0,2 1,3 0,2 0,0 0,4 0,1 0,2 2,9 0,0
0,1 0,4 0,0 2,6 0,9 0,3 0,3 1,0 0,3 0,8 0,3 0,2 0,3 1,0 0,1
0,0 0,7 0,3 3,4 0,9 0,3 0,0 1,1 0,2 0,6 1,1 0,3 0,7 2,2 0,0
0,6 0,2 0,6 2,5 0,9 0,3 0,3 3,0 0,8 0,8 0,0 1,3 0,9 0,8 0,0
2,6 3,4 9,3 13,6 2,1 0,1 1,1 9,3 3,5 1,3 6,9 5,5 1,4 4,0 3,0
2,5 3,3 9,3 13,3 1,8 0,1 0,8 9,0 2,9 1,0 6,4 5,3 1,3 3,9 3,0
0,1 0,1 0,0 0,3 0,3 0,0 0,3 0,3 0,7 0,3 0,4 0,2 0,1 0,1 0,1
1,8 2,6 1,2 5,3 1,7 20,5 1,1 2,5 6,3 1,9 2,4 0,1 1,7 14,4 0,4
1,8 2,6 1,2 5,3 1,7 20,5 1,1 2,5 6,3 1,9 2,4 0,1 1,7 14,4 0,4
1.005 899 10,5 1.210 1.195 1,2 1.016 1.006 1,0 1.010 988 1.200 1.190 1.224 1.216 2,2 0,8 0,7
Repblica Dominicana 1.000 990 Uruguay 1.187 1.177 Venezuela 1.200 1.168 Centroamrica y Mxico(1) 8.261 7.911 Regin Andina 6.066 5.934 Mercosur y Chile 5.775 5.703
1,0 0,8 2,7
74,5 90,5 67,7
6,4 0,3 11,2
0,6 0,0 1,5
1,9 0,2 3,0
0,3 0,0 0,9
1,3 0,0 1,8
0,2 0,0 1,8
2,0 0,1 2,3
6,3 0,3 4,9
6,2 0,3 3,5
0,1 0,0 1,4
1,3 1,6 3,9
1,3 1,6 3,9
4,2 2,2 1,2
75,5 74,6 75,5 75,2
5,4 5,7 3,6 5,0
0,5 0,5 0,1 0,4
2,0 1,5 1,6 1,7
0,4 0,4 0,6 0,5
0,6 1,0 0,3 0,6
0,7 1,2 0,6 0,8
1,2 1,0 0,5 0,9
4,6 5,1 3,1 4,3
4,3 4,7 3,1 4,1
0,3 0,4 0,0 0,3
2,2 2,6 8,1 4,0
2,2 2,6 8,1 4,0
Amrica Latina 20.101 19.548 2,8
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p1u: Dgame, vot usted en las ltimas elecciones presidenciales? Pregunta p2u: (Si contesta No en p1u) Por qu no vot? Fuente: Procesamiento de preguntas p1u y p2u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
democracia y rgimen. ejercicio del voto

votacin en las ltimas elecciones presidenciales y razones de no voto de abstencionistas, por pas y regin
Vot usted en las ltimas elecciones presidenciales?
No vot y razones para no haberlo hecho Razones logsticas Fuerza mayor Sin edad Otros
Su religin No le Otra recuerda impide razn de si vot votar no voto o no tabla 131b
Muestra
Pas y regin Muestra % No Total vlida respuesta
S vot 84,0 75,6 74,3 54,9 75,1 71,7 83,5 53,7 68,2 85,8 80,1 82,2 83,0 56,7 90,5
Total
Viva lejos
Falta de transporte
Total
Enfermo Fuera o emba- Tuvo que del pas razada trabajar
Total
No tena edad
Total
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per
1.200 1.184 1.242 1.219 1.000 995 1.200 1.152 1.006 957 1.188 1.157 1.200 1.179 1.014 965 1.000 911
1,3 1,9 0,5 4,0 4,9 2,6 1,8 4,8 8,9
1,2 0,5 1,5 0,5 2,2 1,3 0,8 0,4 0,8 0,6 0,0 0,4 0,3 3,4 0,3
1,2 0,4 1,3 0,3 1,5 1,3 0,8 0,3 0,5 0,6 0,0 0,4 0,3 3,4 0,2
0,0 0,1 0,2 0,3 0,7 0,0 0,1 0,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2
1,1 2,4 3,1 1,4 2,1 0,7 3,1 8,8 4,0 2,3 1,9 3,1 0,8 2,3 0,6
0,4 1,6 2,2 0,4 0,0 0,3 0,7 0,8 1,0 0,1 0,8 1,9 0,4 1,6 0,2
0,6 0,2 0,6 0,5 1,6 0,4 2,2 6,5 2,5 1,3 0,4 0,8 0,2 0,7 0,3
0,1 0,6 0,3 0,4 0,5 0,0 0,3 1,5 0,4 0,9 0,8 0,4 0,2 0,0 0,1
5,3 11,8 7,7 7,0 0,6 1,5 7,1 8,1 9,7 2,3 4,7 1,7 7,6 5,1 3,0
5,3 11,8 7,7 7,0 0,6 1,5 7,1 8,1 9,7 2,3 4,7 1,7 7,6 5,1 3,0
2,5 1,5 1,5 4,0 5,1 2,8 1,2 8,8 3,5 2,0 0,6 3,3 2,2 0,8 1,9
0,1 0,0 0,1 0,3 0,0 0,1 0,2 0,4 0,2 0,0 0,1 0,4 0,0 0,0 0,1
2,4 1,1 1,0 3,4 5,1 2,5 0,8 6,5 3,1 2,0 0,5 2,9 1,3 0,5 1,8
0,1 0,4 0,4 0,3 0,0 0,2 0,3 1,9 0,2 0,0 0,0 0,0 0,9 0,3 0,0
1.005 899 10,5 1.210 1.195 1,2 1.016 1.006 1,0 1.010 988 1.200 1.190 1.224 1.216 2,2 0,8 0,7
Repblica Dominicana 1.000 990 Uruguay 1.187 1.177 Venezuela 1.200 1.168 Centroamrica y Mxico(1) 8.261 7.911 Regin Andina 6.066 5.934 Mercosur y Chile 5.775 5.703
1,0 0,8 2,7
74,5 90,5 67,7
1,1 0,3 1,3
1,1 0,3 0,9
0,0 0,0 0,3
5,3 0,3 3,9
1,0 0,1 0,8
3,5 0,3 2,3
0,7 0,0 0,9
2,8 6,0 4,6
2,8 6,0 4,6
2,3 0,7 2,4
0,3 0,0 0,1
1,9 0,5 2,1
0,1 0,2 0,2
4,2 2,2 1,2
75,5 74,6 75,5 75,2
0,7 0,7 1,5 0,9
0,6 0,5 1,5 0,8
0,1 0,2 0,0 0,1
3,5 2,3 1,5 2,5
0,8 0,7 0,9 0,8
2,1 1,1 0,5 1,3
0,7 0,4 0,1 0,4
4,7 6,7 5,1 5,4
4,7 6,7 5,1 5,4
3,4 2,2 1,7 2,5
0,2 0,1 0,1 0,1
2,8 1,8 1,4 2,1
0,4 0,2 0,2 0,3
Amrica Latina 20.101 19.548 2,8
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana Pregunta p1u: Dgame, vot usted en las ltimas elecciones presidenciales? Pregunta p2u: (Si contesta No en p1u) Por qu no vot? Fuente: Procesamiento de preguntas p1u y p2u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
democracia y rgimen. elecciones como medio de acceso a cargos

percepcin de eficacia del voto, por pas y regin
Afirmacin
Las elecciones ofrecen a los votantes una real opcin de elegir Muestra Muestra % No Muy de vlida respuesta acuerdo De En desaacuerdo cuerdo Muy en desacuerdo El voto permite influir sobre los acontecimientos Muestra Muestra % No Muy de vlida respuesta acuerdo De En desaacuerdo cuerdo Muy en desacuerdo tabla 132
ndice de eficacia del voto promedio(2)

Muestra Muestra % No Valor del vlida respuesta ndice
Pas y subregin
Total
1.200 1.177 1.242 1.141 1.000 919 1.200 1.006 1.188 1.111 932 1.112
1,9 8,1 8,1 7,4 7,4 6,3
15,7 10,3 61,3 25,8 32,4 16,5 29,7 18,2 34,4 42,3 18,2 57,1 41,1 11,9 21,9
51,5 45,4 20,3 48,0 55,8 58,4 46,7 54,4 41,1 41,0 55,1 33,3 44,5 57,3 58,5
24,1 35,6 8,1 18,3 10,5 21,9 17,5 21,3 14,7 8,7 21,0 6,8 10,9 27,4 13,6
8,6 8,9 10,3 7,9 1,3 3,2 6,1 6,0 9,9 8,1 5,8 2,7 3,4 3,3 6,0
1.145 1.063 919 1.099 905 1.079 1.054 815 856 942 1.157 943 956 1.194 1.030
4,6 14,3 8,1 8,4 10,0 9,1 12,2 19,7 14,4 6,3 4,3 7,2 5,3 0,5 15,8
13,4 7,7 57,6 20,4 28,3 15,8 32,0 16,0 32,1 38,0 19,9 53,0 41,9 12,4 15,0
50,1 51,1 25,1 46,5 55,5 56,8 44,3 56,1 45,8 42,5 46,8 34,4 38,6 61,1 52,7
28,2 31,0 7,1 21,7 13,9 22,7 20,3 21,2 14,6 8,7 27,6 8,8 15,2 24,3 24,1
8,2 10,3 10,2 11,4 2,3 4,6 3,4 6,7 7,5 10,8 5,7 3,8 4,3 2,2 8,2
1.130 1.046 897 1.068 883 1.068 1.011 796 844 933 1.152 937 945 1.192 1.016
5,8 15,7 10,3 11,0 12,2 10,0 15,8 21,6 15,6 7,2 4,7 7,8 6,4 0,7 17,0
2,71 2,57 3,31 2,85 3,14 2,87 3,02 2,83 3,01 3,12 2,82 3,41 3,21 2,81 2,85
1.200 1.090 9,2 1.014 818 19,4 1.000 901 9,9 1.005 967 1.210 1.188 1.016 982 1.010 961 1.200 1.197 1.224 1.132 3,8 1,7 3,3 4,9 0,3 7,5
1.000 1.145 1.187 1.111 1.200 980
3,5 7,4 2,0
30,8 55,9 20,5
54,4 31,8 67,1
11,4 8,2 10,4
3,5 4,1 1,9
1.101 1.085 963
7,2 9,6 3,7
26,7 40,4 18,9
56,7 37,6 62,3
11,9 14,1 15,9
4,7 7,9 2,9
950 1.089 1.053
5,0 8,2 12,3
3,01 3,08 3,25
Centroamrica y Mxico(1) 8.261 7.894 Regin Andina 6.066 5.454 Mercosur y Chile 5.775 5.516
6,5 7,0 4,7
34,1 21,6 30,7 29,5
47,7 52,8 45,0 48,4
13,2 19,4 18,5 16,5
5,0 6,3 5,7 5,6
7.675 5.209 5.422 18.306
9,1 11,2 6,3 8,9
31,8 18,8 26,6 26,6
47,0 51,1 47,1 48,2
15,4 22,7 19,8 18,8
5,7 7,3 6,5 6,4
7.439 5.195 5.377
11,9 11,4 7,1
3,07 2,91 2,94 2,98
Amrica Latina 20.101 18.864 6,1
18.011 10,4
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) El ndice de eficacia del voto se basa en la suma de los puntajes otorgados a las preguntas p3ua y p3ub dividida entre dos. Pregunta p3ua: Est usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con Las elecciones ofrecen a los votantes una real opcin de elegir? Pregunta p3ub: Est usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con El voto permite influir sobre los acontecimientos? Fuente: Procesamiento de preguntas p3ua y p3ub de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
democracia y rgimen. identificacin electoral partidaria i

identificacin electoral con partidos, por pas y regin
Indica votar o no votar y situacin de pertenencia a un partido
Indica que no vota Indica que s vota y pertenencia a un partido Vota sin partido Vota con partido, pero no lealmente Tiene partido, Tuvo un pero partido, puede ahora vota votar por Total por otro otro Vota con partido lealmente
tabla 133
Muestra
Pas y subregin Total Muestra vlida % No respuesta Total No vota
Tuvo un partido, pero ya no vota
Total
No tiene partido, pero vota
Total
Tiene un partido, siempre vota por l
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.171 1.166 979 1.136 971 1.147 1.168 947 960 980 1.196 975 965 1.174 1.128
2,4 6,1 2,1 5,3 3,5 3,5 2,7 6,6 4,0 2,5 1,2 4,0 4,5 2,2 7,8
12,5 11,8 10,1 25,2 14,7 26,9 12,6 36,9 30,9 12,8 12,6 15,5 15,0 22,8 9,8
8,8 8,2 8,0 21,3 11,8 24,8 10,7 30,6 24,9 8,2 10,7 9,8 9,0 15,9 5,2
3,7 3,6 2,1 3,9 2,9 2,1 1,9 6,2 6,0 4,6 1,9 5,6 6,0 6,9 4,6
61,7 53,7 48,9 43,9 15,6 42,1 65,3 30,0 50,8 10,2 31,0 16,2 40,9 14,7 57,8
61,7 53,7 48,9 43,9 15,6 42,1 65,3 30,0 50,8 10,2 31,0 16,2 40,9 14,7 57,8
15,4 16,2 19,1 14,3 25,7 13,2 11,1 9,1 9,8 18,4 28,0 9,8 21,1 31,5 15,2
6,1 7,7 4,3 3,5 7,5 2,8 4,3 2,1 4,7 2,4 10,3 2,3 8,6 5,2 6,6
9,2 8,5 14,8 10,7 18,2 10,4 6,8 7,0 5,1 15,9 17,7 7,6 12,5 26,3 8,6
10,5 18,3 21,9 16,6 44,0 17,8 11,0 24,1 8,4 58,7 28,3 58,5 22,9 31,0 17,1
10,5 18,3 21,9 16,6 44,0 17,8 11,0 24,1 8,4 58,7 28,3 58,5 22,9 31,0 17,1
1.000 1.187 1.200
993 1.165 1.138
0,7 1,9 5,2
22,5 7,3 27,5
11,0 4,8 21,6
11,5 2,5 5,9
14,8 20,2 34,0
14,8 20,2 34,0
16,3 26,5 20,0
5,2 8,2 11,6
11,1 18,4 8,4
46,4 46,0 18,5
46,4 46,0 18,5
8.261 6.066 5.775 20.101
8.159 5.591 5.609 19.359
1,2 7,8 2,9 3,7
19,8 17,3 16,1 18,0
14,3 13,4 12,6 13,5
5,5 4,0 3,5 4,5
26,2 51,0 37,1 36,7
26,2 51,0 37,1 36,7
17,6 15,4 21,2 18,0
5,5 6,7 5,4 5,8
12,1 8,6 15,9 12,2
36,3 16,3 25,6 27,2
36,3 16,3 25,6 27,2
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p6u: Cul de las siguientes afirmaciones est ms cerca de su situacin: Tengo partido y voto siempre por l, Tengo partido, pero puedo votar por otro, Tuve un partido, pero ahora voto por otro, Tuve un partido, pero ahora ya no voto ms, No tengo partido, pero voto, No voto? Fuente: Procesamiento de pregunta p6u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
democracia y rgimen. identificacin electoral partidaria ii

perfil socioeconmico de las personas segn su identificacin electoral partidaria, amrica latina y subregiones
S vota y condicin de pertenencia a partido Estructura de la muestra n=19.358 48,1 51,9 36,0 55,1 8,9 38,88 9,2 34,7 40,5 15,6 8,82
Vota con partido pero no lealmente(5) Vota con partido lealmente(6)
tabla 134
Categoras Amrica Latina % de personas Sexo % Hombres % Mujeres Edad % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
No vota(3) 18,0 44,5 55,5 47,0 43,5 9,5 36,14 9,7 34,6 43,3 12,4 8,55
Total
Vota sin partido(4)
82,0 48,9 51,1 33,6 57,6 8,8 39,48 9,1 34,7 39,9 16,3 8,88
36,7 46,0 54,0 37,4 55,2 7,4 38,03 8,4 29,6 42,3 19,7 9,39
18,0 54,1 45,9 33,4 58,9 7,7 39,28 6,5 34,6 42,0 16,8 9,24
27,2 49,4 50,6 28,5 60,0 11,5 41,58 11,8 41,8 35,1 11,3 7,96
Tau-c=0,102*
F=90.291* Tau-c=-0,062*
F=124.412*
45,5 46,3 8,1 3,85
47,7 45,9 6,4 3,71
45,1 46,4 8,5 3,88
41,8 48,5 9,7 4,03
41,7 49,0 9,2 4,00
51,6 42,0 6,4 3,60
Tau-c=-0,033*
F=70.132*
n=7.985 49,0 51,0 38,6 54,6 6,7 37,47 12,9 36,9 34,4 15,8 8,34
19,8 43,8 56,2 46,5 46,4 7,1 35,66 13,1 36,1 36,8 13,9 8,19
80,2 50,3 49,7 36,7 56,7 6,6 37,92 12,9 37,1 33,7 16,3 8,38
26,2 49,3 50,7 41,1 53,4 5,5 36,39 10,4 33,5 33,4 22,7 9,18
17,6 55,9 44,1 38,4 56,9 4,8 36,72 10,5 35,0 35,5 19,0 8,92
36,3 48,3 51,7 32,7 59,0 8,3 39,60 15,9 40,6 33,1 10,4 7,53
Tau-c=0,087*
F=30.393* Tau-c=-0,071*
F=64.783*
47,9 44,4 7,7 3,70
50,2 43,2 6,6 3,59
47,4 44,7 7,9 3,73
42,0 48,0 10,0 3,99
42,2 48,1 9,7 3,91
53,7 40,7 5,6 3,46
Tau-c=-0,048*
F=40.669*
Ciudadana poltica
231
S vota y condicin de pertenencia a partido Estructura de la muestra n=5.737 47,4 52,6 33,5 57,8 8,7 39,48 10,8 31,4 41,3 16,5 8,91
Vota sin partido(4) Vota con partido pero no lealmente(5) Vota con partido lealmente(6)
Categoras Regin Andina Sexo % de personas % Hombres % Mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio
No vota 17,4 46,0 54,0
(3)
Total
82,6 47,7 52,3 32,7 59,1 8,3 39,66 10,6 30,1 41,6 17,6 9,08
51,0 44,3 55,7 36,9 56,2 6,9 38,09 10,7 29,0 41,2 19,1 9,23
15,4 54,0 46,0 27,1 66,4 6,5 40,86 7,7 29,0 46,5 16,8 9,35
16,3 52,5 47,5 24,8 61,1 14,1 43,46 13,1 34,6 38,4 13,9 8,36
Edad
37,8 51,5 10,7 38,64 11,5 37,8 39,8 10,9 8,10
Tau-c=0,079*
F=30.383* Tau-c=0,015
Nivel educativo
F=22.714*
Nivel econmico(2)
43,2 47,5 9,3 3,95 n=5.636 47,6 52,4 34,7 52,9 12,4 40,27 2,4 34,9 48,3 14,4 9,42
45,8 47,0 7,3 3,77 16,1 44,2 55,8 57,9 29,8 12,2 34,23 1,5 28,4 58,5 11,6 9,67
42,7 47,6
41,8 47,8 10,4 4,04 37,1 45,1 54,9 34,4 55,5 10,0 39,60 3,3 26,3 52,8 17,6 9,82
41,7 49,0 9,3 4,01 21,2 52,1 47,9 32,2 55,6 12,1 41,14 0,8 38,3 46,5 14,3 9,53
46,3 45,9 7,8 3,78 25,6 49,5 50,5 22,6 61,3 16,1 44,34 2,8 48,8 36,9 11,5 8,59
Tau-c=-0,001
3,98 83,9 48,2 51,8 30,3 57,3 12,4 41,43 2,5 36,2 46,4 14,9 9,37
F=7.899* .. v de Cramer=0,062*
Mercosur y Chile % de personas Sexo % Hombres % Mujeres Edad % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio
Tau-c=0,166*
F=67.650* Tau-c=-0,112*
Nivel educativo
F=32.080*
Nivel econmico(2)
44,5 47,8 7,7 3,95
45,5 49,4 5,1 3,83
44,3 47,5 8,1 3,97
41,7 49,8 8,5 4,05
41,2 50,0 8,7 4,09
50,8 42,1 7,2 3,76
Tau-c=-0,029
F=12.734*
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en ndice econmico construido a partir de tenencia de artefactos y educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) Incluye las alternativas No voto y Tuve un partido, pero ahora ya no voto ms. (4) Representa la alternativa No tengo partido, pero voto. (5) Incluye las alternativas Tengo un partido, pero puedo votar por otro y Tuve un partido, pero ahora voto por otro. (6) Representa la alternativa Tengo un partido y voto siempre por l. (7) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resultan significativos al 1%. Pregunta p6u: Cul de las siguientes afirmaciones est ms cerca de su situacin: Tengo partido y voto siempre por l, Tengo partido, pero puedo votar por otro, Tuve un partido, pero ahora voto por otro, Tuve un partido, pero ahora ya no voto ms, No tengo partido, pero voto, No voto? Fuente: Procesamiento de pregunta p6u de la Seccin propietaria del PNUD y de otras preguntas de carcter socioeconmico en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana poltica
democracia y rgimen. presiones electorales i

presiones electorales en las ltimas elecciones presidenciales por pas y regin
Muestra
tabla 135
Fue usted presionado o recibi algo a cambio para votar de cierta manera en las ltimas elecciones presidenciales?
% No respuesta No, no le puedo decir S, me sucedi No, no me sucedi
Pas y regin
Total
Muestra vlida
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Centroamrica y Mxico( 1 ) Regin Andina Mercosur y Chile Amrica Latina
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.168 1.200 988 1.177 961 1.133 1.144 954 910 956 1.206 1.001 954 1.188 1.184
2,7 3,4 1,2 1,9 4,5 4,6 4,7 5,9 9,0 4,9 0,3 1,5 5,5 1,0 3,3
1,7 8,5 3,9 4,8 1,6 3,1 2,1 2,1 2,3 2,6 7,0 2,5 8,3 0,4 4,5
4,2 9,2 13,3 8,0 5,8 2,5 2,4 6,7 5,5 7,8 11,8 4,2 7,8 4,8 4,8
94,1 82,3 82,8 87,3 92,6 94,4 95,5 91,2 92,2 89,5 81,2 93,3 84,0 94,8 90,7
1.000 1.187 1.200
984 1.151 1.101
1,6 3,0 8,3
2,6 3,6 7,4
9,1 1,8 12,0
88,2 94,6 80,6
8.261 6.066 5.775 20.101
7.926 5.806 5.628 19.360
4,1 4,3 2,5 3,7
3,7 5,5 2,5 3,9
7,5 7,3 5,1 6,7
88,8 87,3 92,4 89,4
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p4u: Ha sabido de alguien que en las ltimas elecciones presidenciales fuera presionado o recibiera algo a cambio para votar de cierta manera? Pregunta p5ub: Y me puede decir si a usted le sucedi? Fuente: Procesamiento de pregunta p5ub de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
democracia y rgimen. presiones electorales ii

perfil socioeconmico de las personas segn experiencia de presiones electorales, amrica latina y subregiones
Fue presionado o recibi algo a cambio para votar de cierta manera Categoras Estructura de la muestra n=19.361 48,1 51,9 35,9 55,2 8,9 38,90 9,3 34,8 40,4 15,5 8,81 45,6 46,4 8,1 3,84
Le sucedi(3) No le sucedi
tabla 136
Medida de asociacin, ANOVA y significancia(4) .. v de Cramer=0,017
Amrica Latina Sexo
% de personas % Hombres % Mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a99 aos Promedio de edad % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio
10,6 50,6 49,4 33,2 60,6 6,2 38,52 9,1 35,0 41,8 14,1 8,73 44,2 48,2 7,6 3,83
89,4 47,8 52,2 36,2 54,5 9,3 38,94 9,3 34,8 40,3 15,7 8,82 45,7 46,2 8,1 3,84
Edad
Tau-c=-0,003
F=1,284 Tau-c=0,003
Nivel educativo
F=0,724 Tau-c=-0,004
Nivel econmico(2) % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico Centroamrica y Mxico(1) Sexo
F=0,060
% de personas % Hombres % Mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio
n=7.926 49,0 51,0 38,8 54,7 6,6 37,36 13,0 36,8 34,3 15,8 8,33 48,1 44,3 7,6 3,70 n=5.807 47,4 52,6 33,4 57,7 8,9 39,65
11,2 49,0 51,0 33,9 60,7 5,4 37,82 10,2 38,6 35,8 15,4 8,62 41,6 50,4 8,0 3,86 12,7 51,2 48,8 31,9 61,4 6,6 39,40
88,8 49,0 51,0 39,4 53,9 6,7 37,30 13,4 36,6 34,1 15,9 8,29 48,9 43,5 7,6 3,67 87,3 46,9 53,1 33,6 57,2 9,2 39,69
.. v de Cramer=0,000
Edad
Tau-c=-0,017
F=0,907 Tau-c=0,009
Nivel educativo
F=4,115 Tau-c=-0,027*
Nivel econmico(2) % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico Regin Andina Sexo % de personas % Hombres % Mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
F=8,172* .. v de Cramer=0,029
Edad
Tau-c=0,001
F=0,212
Fue presionado o recibi algo a cambio para votar de cierta manera Categoras Nivel educativo % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio Estructura de la muestra 10,9 31,4 41,4 16,4 8,89 43,1 47,7 9,2 3,95 n=5.628 47,7 52,3 34,5 53,2 12,3 40,28 2,4 35,3 48,0 14,3 9,40 44,6 47,8 7,6 3,94
Le sucedi(3) No le sucedi
Medida de asociacin, ANOVA y significancia(4) Tau-c=0,005
11,8 29,1 45,8 13,4 8,74 42,1 50,8 7,1 3,87 7,6 52,8 47,2 33,9 59,1 7,1 38,42 2,1 37,8 47,2 12,9 8,95 52,9 39,6 7,5 3,71
10,7 31,8 40,7 16,8 8,92 43,2 47,3 9,5 3,96
F=0,964 Tau-c=0,001
Nivel econmico(2) % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico Mercosur y Chile % de personas Sexo % Hombres % Mujeres Edad % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a99 aos Promedio de edad % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio
F=1,340 .. V de Cramer=0,030
47,2 52,8 34,5 52,8 12,7 40,44 2,4 35,1 48,1 14,4 9,43 43,9 48,5 7,6 3,96
Tau-c=0,009
F=5,355 Tau-c=0,008
Nivel educativo
F=6,225 Tau-c=0,024*
Nivel econmico(2) % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico
F=8,456*
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en ndice econmico construido a partir de tenencia de artefactos y educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) Al consultarle si le sucedi indica que s o que no puede decir. (4) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resulta significativos al 1%. Pregunta p4u: Ha sabido de alguien que en las ltimas elecciones presidenciales fuera presionado o recibiera algo a cambio para votar de cierta manera? Pregunta p5ub: Y me puede decir si a usted le sucedi? Fuente: Procesamiento de pregunta p5ub de la Seccin propietaria del PNUD y de otras preguntas de carcter socioeconmico en Latinobarmetro 2002.
democracia y rgimen. promesas electorales i

entrevistados segn razones por las que consideran que los gobernantes no cumplen sus promesas de campaa
No cumplen y razones para no hacerlo Beneficio de la duda Los gobernantes Muestra cumplen con sus promesas Muestra % No Total vlida respuesta electorales Ignoran lo complicado que son los problemas Aparecen otros problemas ms urgentes No cumplen porque mienten
tabla 137
Razones por las que los gobernantes no cumplen sus promesas de campaa
Pas y regin
Total
El sistema no los deja cumplir
Total
Mienten para ganar las Ninguna de elecciones las anteriores
1.200 1.189 1.242 1.217 1.000 941 1.200 1.162 1.006 927 1.188 1.163 1.200 1.170 1.014 867 1.000 939 1.005 956 1.210 1.208 1.016 965 1.010 987 1.200 1.190 1.224 1.164
0,9 2,0 5,9 3,2 7,9 2,1 2,5 14,5 6,1 4,9 0,2 5,0 2,3 0,8 4,9
14 31 12 8 19 13 13 39 18 38 19 32 38 2 23
218 305 178 307 406 526 471 252 230 321 436 354 356 168 334
78 108 48 129 130 139 144 71 70 125 138 119 163 56 137
29 137 31 73 140 170 117 90 52 120 114 115 89 22 101
111 60 99 105 136 217 210 91 108 76 184 120 104 90 96
938 863 740 832 484 614 655 548 675 584 733 563 568 1.019 780
938 863 740 832 484 614 655 548 675 584 733 563 568 1.019 780
18 18 11 16 18 10 31 29 16 13 19 16 25 2 27
1.000 991 1.187 1.133 1.200 1.110
0,9 4,5 7,5
33 26 74
283 428 442 0
69 87 141
104 188 150
110 153 151
661 657 565
661 657 565
14 21 28
Centroamrica y Mxico(1) 8.261 7.840 Regin Andina 6.066 5.823 Mercosur y Chile 5.775 5.616 Amrica Latina 20.101 19.278
5,1 4,0 2,8 4,1
236 149 67 452
2.638 1.859 1.518 0 6.015
885 659 408 1.952
824 578 440 1.842
929 622 670 2.221
4.816 3.695 3.968 12.479
4.816 3.695 3.968 12.479
150 120 62 332
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p25u: Por cul de las siguientes razones cree usted que los polticos no cumplen con sus promesas electorales? Fuente: Procesamiento de pregunta p25u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
democracia y rgimen. promesas electorales ii

cumplimiento de promesas electorales, por pas y regin
No cumplen y razones para no hacerlo Beneficio de la duda Los gobernantes Muestra cumplen con sus promesas Muestra % No Total vlida respuesta electorales Ignoran lo complicado que son los problemas Aparecen otros problemas ms urgentes No cumplen porque mienten
tabla 138
Razones por las que los gobernantes no cumplen sus promesas de campaa
Pas y regin
Total
El sistema no los deja cumplir
Total
Mienten para ganar las Ninguna de elecciones las anteriores
1.200 1.189 1.242 1.217 1.000 941 1.200 1.162 1.006 927 1.188 1.163 1.200 1.170 1.014 867 1.000 939 1.005 956 1.210 1.208 1.016 965 1.010 987 1.200 1.190 1.224 1.164
0,9 2,0 5,9 3,2 7,9 2,1 2,5 14,5 6,1 4,9 0,2 5,0 2,3 0,8 4,9
1,2 2,5 1,3 0,7 2,0 1,1 1,1 4,5 1,9 4,0 1,6 3,3 3,9 0,2 2,0
18,3 25,1 18,9 26,4 43,8 45,2 40,3 29,1 24,5 33,6 36,1 36,7 36,1 14,1 28,7
6,6 8,9 5,1 11,1 14,0 12,0 12,3 8,2 7,5 13,1 11,4 12,3 16,5 4,7 11,8
2,4 11,3 3,3 6,3 15,1 14,6 10,0 10,4 5,5 12,6 9,4 11,9 9,0 1,8 8,7
9,3 4,9 10,5 9,0 14,7 18,7 17,9 10,5 11,5 7,9 15,2 12,4 10,5 7,6 8,2
78,9 70,9 78,6 71,6 52,2 52,8 56,0 63,2 71,9 61,1 60,7 58,3 57,5 85,6 67,0
78,9 70,9 78,6 71,6 52,2 52,8 56,0 63,2 71,9 61,1 60,7 58,3 57,5 85,6 67,0
1,5 1,5 1,2 1,4 1,9 0,9 2,6 3,3 1,7 1,4 1,6 1,7 2,5 0,2 2,3
1.000 991 1.187 1.133 1.200 1.110
0,9 4,5 7,5
3,3 2,3 6,7
28,6 37,8 39,8
7,0 7,7 12,7
10,5 16,6 13,5
11,1 13,5 13,6
66,7 58,0 50,9
66,7 58,0 50,9
1,4 1,9 2,5
5,1 4,0 2,8 4,1
3,0 2,6 1,2 2,3
33,6 31,9 27,0 31,2
11,3 11,3 7,3 10,1
10,5 9,9 7,8 9,6
11,8 10,7 11,9 11,5
61,4 63,5 70,7 64,7
61,4 63,5 70,7 64,7
1,9 2,1 1,1 1,7
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p25u: Por cul de las siguientes razones cree usted que los polticos no cumplen con sus promesas electorales? Fuente: Procesamiento de pregunta p25u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
democracia y rgimen. agendas ciudadanas

problema prioritario y abordaje en campaa electoral, por pas y regin
Problema de su inters que no fue tratado en campaa y si ese problema era el que tena como prioritario(2) Muestra
Desocupacin/ desempleo % No respuesta Era su problema prioritario Bajos salarios Era su problema prioritario Corrupcin Era su problema prioritario Pobreza/desigualdad Era su problema prioritario
tabla 139a
Pas y regin
Total
Muestra vlida
No tratado
No tratado
No tratado
No tratado
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.086 916 833 915 792 927 929 740 784 622 1.001 776 818 1.119 897
9,5 26,2 16,7 23,8 21,3 22,0 22,6 27,0 21,6 38,1 17,3 23,6 19,0 6,8 26,7
16,9 9,2 19,4 11,4 7,2 13,7 12,3 14,2 3,7 5,1 4,9 13,0 30,4 22,5 15,9
35,5 31,0 50,6 39,4 33,3 33,9 32,5 35,2 24,1 40,6 14,3 42,6 31,7 18,7 44,8
11,5 13,4 7,3 5,5 7,1 10,4 14,6 6,9 7,7 8,8 4,7 5,5 3,1 13,4 12,0
19,2 33,3 13,1 26,0 10,7 11,5 43,4 19,6 18,3 16,4 23,4 9,3 16,0 18,7 33,3
14,9 7,6 7,8 3,9 4,3 2,9 15,6 5,5 13,8 5,3 6,9 6,2 8,8 11,3 4,6
37,7 20,0 15,4 22,2 26,5 7,4 26,2 19,5 23,1 15,2 5,8 33,3 20,8 40,9 7,3
5,3 8,5 9,5 6,4 6,3 6,5 10,9 12,6 4,6 5,9 5,3 5,0 10,8 2,9 5,6
20,7 10,3 8,9 28,8 14,0 21,7 42,6 28,0 27,8 37,8 5,7 20,5 26,1 3,1 16,0
1.000 1.187 1.200
909 873 1.131
9,1 26,5 5,8
8,6 25,5 17,9
25,6 52,0 47,0
9,0 6,5 14,8
18,3 21,1 24,0
8,0 6,9 7,0
16,4 8,3 13,9
7,3 7,7 5,0
28,8 9,0 12,5
8.261 6.066 5.775 20.101
6.442 4.788 4.838 16.067
22,0 21,1 16,2 20,1
10,9 13,5 19,6 14,3
32,1 40,6 37,3 36,6
6,5 12,2 10,1 9,3
16,7 32,4 17,0 22,8
7,4 7,7 9,1 8,0
19,7 19,9 29,5 23,0
7,2 7,2 6,1 6,9
23,8 24,1 13,2 21,0
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) El porcentaje de No tratado se calcula sobre la muestra vlida del pas, mientras que el porcentaje de Era su problema prioritario se basa en la cantidad de personas que indicaron ese problema como no tratado en campaa. Pregunta p4st: De la lista de problemas que le voy a mostrar, cul considera usted que es el problema ms importante en el pas? Pregunta p27u: Cul es el tema que a usted le interesa y que los candidatos en la ltima eleccin no se atrevieron a abordar? Fuente: Procesamiento de pregunta p27u de la Seccin Propietaria del PNUD y de la pregunta p4st de Latinobarmetro 2002.
democracia y rgimen. agendas ciudadanas

problema prioritario y abordaje en campaa electoral, por pas y regin
Problema de su inters que no fue tratado en campaa y si ese problema era el que tena como prioritario(2) Muestra
Problemas de la educacin Muestra vlida % No respuesta Era su problema prioritario Delincuencia/ seguridad pblica Era su problema prioritario Inestabilidad en el empleo Era su problema prioritario
tabla 139b
Pas y regin
Total
No tratado
No tratado
No tratado
Otros(3)
Ninguno
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.086 916 833 915 792 927 929 740 784 622 1.001 776 818 1.119 897
9,5 26,2 16,7 23,8 21,3 22,0 22,6 27,0 21,6 38,1 17,3 23,6 19,0 6,8 26,7
7,6 7,5 3,0 5,0 1,5 2,9 4,5 0,7 4,0 6,9 4,1 2,1 0,9 7,9 3,9
21,7 8,7 12,0 15,2 8,3 18,5 4,8 20,0 12,9 2,3 17,1 6,3 14,3 11,4 11,4
2,7 1,6 9,2 1,3 2,0 3,2 5,8 6,9 4,6 2,3 4,8 1,9 4,2 4,2 2,1
17,2 0,0 29,9 0,0 43,8 13,3 14,8 39,2 11,1 14,3 4,2 6,7 8,8 25,5 5,3
3,8 3,4 1,0 3,5 4,4 3,0 7,3 1,9 2,9 5,8 0,8 3,0 1,3 5,5 7,7
7,3 9,7 0,0 9,4 5,7 14,3 5,9 7,1 17,4 5,6 0,0 4,3 36,4 9,7 21,7
23,7 27,8 39,0 31,1 45,2 42,2 22,2 25,0 35,2 33,0 39,9 19,5 19,3 24,8 27,1
13,0 19,2 3,7 30,9 22,0 16,3 6,9 26,2 25,3 29,3 27,5 43,8 21,3 8,1 20,7
1.000 1.187 1.200
909 873 1.131
9,1 26,5 5,8
3,7 2,1 5,1
14,7 5,6 13,8
5,0 2,7 6,6
22,2 12,5 30,7
3,9 2,3 9,0
17,1 35,0 18,6
42,6 20,7 32,8
12,0 25,0 2,9
8.261 6.066 5.775 20.101
6.442 4.788 4.838 16.067
22,0 21,1 16,2 20,1
2,9 5,2 5,0 4,2
11,1 10,8 15,4 12,6
4,0 3,7 4,3 4,0
18,9 18,3 22,7 20,1
2,9 6,3 3,3 4,0
10,8 14,6 12,6 13,0
32,9 28,4 29,6 30,5
25,6 15,5 13,1 18,8
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) El porcentaje de No tratado se calcula sobre la muestra vlida del pas, mientras que el porcentaje de Era su problema prioritario se basa en la cantidad de personas que indicaron ese problema como no tratado en campaa. (3) Incluye todos aquellos problemas que fueron mencionados individualmente por menos del 4% de la muestra vlida en Amrica Latina. stos son: Transporte (0,7%), Terrorismo/Violencia poltica/Guerrilla (2,0%), Inflacin/Aumento de precios (3,0%), Falta de oportunidades para la juventud (2,9%), Violacin de los Derechos Humanos (2,1%), Problemas de vivienda/Habitacin (1,5%), Problemas de salud (2,3%), Problemas del medio ambiente (0,8%), Narcotrfico (1.4%), Consumo de drogas (1,1%), Discriminacin (0,7%), Aborto (1,8%), Divorcio (0,6%), Eutanasia (0,4%), Contaminacin (0,7%), Recaudacin de impuestos (0,6%), Financiamiento de las campaas polticas (1,0%), Reforma de la Constitucin (0,8%), Reforma del sistema electoral (0,3%) y Otro (5,6%). Pregunta p4st: De la lista de problemas que le voy a mostrar, cul considera usted que es el problema ms importante en el pas? Pregunta p27u: Cul es el tema que a usted le interesa y que los candidatos en la ltima eleccin no se atrevieron a abordar? Fuente: Procesamiento de pregunta p27u de la Seccin Propietaria del PNUD y de la pregunta p4st de Latinobarmetro 2002.
clientelismo
conocimiento de casos de clientelismo, por pas y regin
No conoce No conozco ningn caso pero me han contado de algunos S conoce
tabla 140
Conoce algn caso de personas que hayan recibido privilegios por ser simpatizante de un partido de gobierno?
Muestra
Pas y regin Total Muestra vlida % No respuesta Total No conozco ningn caso
Total
S conozco un caso
S conozco ms de un caso
1.200 1.242 1.000 1.199 1.006 1.188 1.201 1.014 999 1.005 1.211 1.016 1.010 1.199 1.224
1.175 1.144 974 1.163 967 1.163 1.170 907 940 953 1.197 994 977 1.194 1.154
2,1 7,9 2,6 3,0 3,9 2,1 2,6 10,6 5,9 5,2 1,2 2,2 3,3 0,4 5,7
67,6 66,1 76,1 83,7 72,8 84,0 75,6 76,7 57,7 63,3 56,6 64,8 72,6 66,0 67,8
46,8 55,6 64,5 76,4 69,7 66,5 64,5 74,0 53,4 57,7 40,5 62,0 64,4 55,3 53,0
20,8 10,5 11,6 7,3 3,1 17,5 11,0 2,8 4,3 5,6 16,0 2,8 8,2 10,7 14,7
32,4 33,9 23,9 16,3 27,2 16,0 24,4 23,3 42,3 36,7 43,4 35,2 27,4 34,0 32,2
9,1 18,3 7,0 9,2 13,0 7,4 11,1 17,5 24,8 27,1 21,5 22,0 16,1 10,5 16,1
23,3 15,6 16,9 7,1 14,2 8,6 13,3 5,7 17,6 9,7 22,0 13,2 11,4 23,5 16,1
1.000 1.187 1.200
985 1.149 1.160
1,5 3,2 3,3
46,9 67,7 68,2
37,4 45,6 55,3
9,5 22,1 12,8
53,1 32,3 31,8
22,9 6,5 19,3
30,2 25,8 12,5
8.261 6.066 5.774 20.101
7.920 5.791 5.655 19.366
4,1 4,5 2,1 3,7
63,6 72,3 72,1 68,7
56,8 61,0 55,4 57,6
6,8 11,3 16,7 11,0
36,4 27,7 27,9 31,3
20,6 14,8 8,2 15,2
15,8 12,9 19,7 16,1
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p7u: Conoce usted personalmente un caso en que una persona haya recibido privilegios por ser simpatizante del partido de gobierno? Fuente: Procesamiento de pregunta p7u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
confianza en instituciones
ndice de confianza en instituciones y actores polticos, por pas y regin
Confianza en instituciones(2) Confianza en actores(2)
Gente que Partidos polticos ndice(3) ndice3 dirige pas
tabla 141
Pas y regin
Poder judicial
Gobierno
Municipios
Congreso
ndice de confianza en instituciones y actores(3) 1,43 1,81 1,86 1,77 2,23 2,07 1,72 1,97 1,71 2,24 1,86 2,17 1,83 1,60 1,87
1,44 1,79 2,19 1,93 2,51 1,89 1,66 2,09 1,93 2,29 1,75 2,01 1,98 1,62 1,74
1,33 1,66 1,93 1,69 2,36 2,30 1,66 2,05 1,69 2,38 1,88 2,37 1,84 1,43 1,86
1,70 1,93 2,11 2,13 2,25 2,31 1,86 2,16 2,07 2,48 1,98 2,20 1,83 2,09 1,97
1,41 1,68 1,97 1,76 2,20 2,02 1,49 1,93 1,57 2,23 1,91 1,87 1,64 1,63 1,89
1,46 1,77 2,04 1,87 2,32 2,14 1,67 2,06 1,82 2,33 1,88 2,12 1,84 1,69 1,87
1,55 2,22 1,84 1,79 2,42 2,45 2,07 2,20 1,80 2,48 2,05 2,77 1,88 1,65 2,12
1,24 1,40 1,57 1,53 1,89 1,53 1,45 1,67 1,41 1,80 1,65 1,65 1,71 1,41 1,63
1,40 1,81 1,71 1,66 2,15 1,99 1,76 1,91 1,61 2,14 1,85 2,21 1,79 1,53 1,87
2,32 2,41 2,11
2,22 2,11 2,28
2,52 2,49 2,25
2,22 2,28 2,17
2,32 2,31 2,20
2,26 2,22 2,55
1,74 1,98 1,74
2,00 2,09 2,14
2,15 2,19 2,17
2,10 1,85 1,89 1,96
2,09 1,83 1,81 1,93
2,19 2,03 2,14 2,12
1,95 1,80 1,85 1,88
2,08 1,88 1,92 1,97
2,23 2,15 1,94 2,12
1,69 1,55 1,54 1,61
1,96 1,85 1,74 1,86
2,02 1,87 1,82 1,91
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Al consultar a las personas el grado de confianza que tienen en cada una de las instituciones y actores que se mencionan, stas pueden responder Ninguna, Poca, Algo y Mucha. A cada una de estas alternativas se les asign valores de 1 a 4, respectivamente. Se calcul la confianza promedio de manera que entre ms cercano a cuatro sea ese promedio, mayor ser la confianza de los entrevistados en ese rubro. (3) Para el clculo de estos ndices se suma el valor de las respuestas dadas a las preguntas que intervienen en el ndice y se divide entre el nmero de preguntas, obteniendo as un promedio simple. Cada uno de los promedios est basado en un tamao de muestra diferente, debido a la variacin de la cantidad de no respuestas en cada pregunta. El ndice de confianza en instituciones y actores para Amrica Latina se basa en una muestra de 17.421 personas (13,3% de no respuesta). Pregunta p17st: Por favor dgame si est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con En general se puede confiar que la gente que conduce el pas har las cosas correctamente. Pregunta p34st y p36st: Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en? Poder Judicial, Gobierno, Partidos Polticos, Municipios, Congreso nacional Fuente: Procesamiento de preguntas p17st, p34st y p36st de Latinobarmetro 2002.
intervencin econmica del estado

posicin ante la intervencin econmica del estado, por pas y regin
Muestra
% No Slido apoyo Apoyo tendencial a Mercado a Mercado Indeciso
tabla 142
Posicin(2)
Apoyo tendencial Slido apoyo a Estado a Estado respuesta
Pas y regin
Total
Casos vlidos
ndice de apoyo a intervencin del Estado(3) 4,17 3,86 3,49 3,88 3,84 4,18 3,44 3,49 3,41 3,71 3,84 3,73 3,78 3,79 3,70
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.108 1.033 824 973 854 1.051 1.067 809 850 926 1.170 932 896 1.155 1.001
7,7 16,8 17,6 18,9 15,1 11,5 11,1 20,2 15,0 7,9 3,3 8,3 11,3 3,8 18,2
75 86 98 106 72 86 183 79 112 91 115 66 92 120 97
105 154 185 110 145 97 208 208 187 172 181 197 172 218 185
17 40 42 52 34 26 30 36 53 35 27 29 24 22 52
271 293 210 236 196 179 245 211 239 240 295 271 164 215 253
640 460 289 469 407 663 401 275 259 388 552 369 444 580 414
1.000 1.187 1.200
972 982 1.040
2,8 17,3 13,3
64 45 122
115 61 252
17 24 33
248 157 253
528 695 380
4,09 4,42 3,50
8.261 6.066 5.775 20.101
7.409 5.114 5.120 17.643
10,3 15,7 11,3 12,2
691 594 424 1709
1.377 909 666 2.952
255 207 131 593
1.864 1.280 1.032 4.176
3.222 2.124 2.867 8.213
3,75 3,67 4,03 3,81
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Para la construccin de esta variable se recodificaron las preguntas p21no2, p22sta, p22stb, p22essd y p22esse (Latinobarmetro 2002) binariamente, para que reflejaran si el entrevistado apoyaba o no la intervencin econmica del Estado. Una vez hecho esto, se observ el patrn de respuestas en esas cinco preguntas, clasificando a cada persona segn su posicin. Si cuatro o cinco de las respuestas las indicaba a favor del Mercado o del Estado se la ubic en la categora de un slido apoyo al Mercado o al Estado, respectivamente; si tres de las preguntas las indicaba a favor del Mercado o del Estado, se la ubic como con un apoyo tenedencial al Mercado o al Estado, respectivamente y aquellas personas que respodieron dos preguntas a favor del Estado, dos preguntas a favor del Mercado y una de las preguntas la dejaron sin responder, se ubicaron como indecisos. (3) Si se asignan valores de uno a cinco, respectivamente, a cada una de las alternativas de las variable creada segn se explica en la nota (2), se puede obtener el promedio de respuestas, el cual, entre ms cercano a cinco se encuentre, mayor es el apoyo de los ciudadanos a la intervencin econmica del Estado. Pregunta p21no2: Por lo que usted sabe o ha odo, cul cree que es el mejor modelo de desarrollo econmico, uno donde el Estado se haga cargo de la salud, educacin, de producir electricidad, el agua, etc., o uno donde el sector privado ofrezca los servicios de salud, educacin, agua, electricidad, etc.? Cul de las dos alternativas est ms cercana a su manera de pensar? Pregunta p22sta, p22stb, p22essd y p22esse: Est usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con? Las privatizaciones de las empresas estatales han sido beneficiosas para el pas, El Estado debe dejar la actividad productiva al sector privado, Mientras menos intervenga el gobierno en la economa, es mejor para el pas y Algunos servicios pblicos son demasiado importantes para dejarlos en manos privadas. Fuente: Procesamiento de preguntas p21no2, p22sta, p22stb, p22essd y p22esse de Latinobarmetro 2002.
democracia ms all del rgimen. intervencin del estado

posicin ante la intervencin econmica del estado en el desarrollo, por pas y subregin
Muestra
% No Slido apoyo Apoyo tendencial a mercado a mercado Indeciso
tabla 143
Posicin(2)
Apoyo tendencial Slido apoyo a Estado a Estado respuesta
Pas y regin
Total
Casos vlidos
ndice de apoyo a intervencin del Estado(3) 4,17 3,86 3,49 3,88 3,84 4,18 3,44 3,49 3,41 3,71 3,84 3,73 3,78 3,79 3,70
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.108 1.033 824 973 854 1.051 1.067 809 850 926 1.170 932 896 1.155 1.001
7,7 16,8 17,6 18,9 15,1 11,5 11,1 20,2 15,0 7,9 3,3 8,3 11,3 3,8 18,2
6,8 8,3 11,9 10,9 8,4 8,2 17,2 9,8 13,2 9,8 9,8 7,1 10,3 10,4 9,7
9,5 14,9 22,5 11,3 17,0 9,2 19,5 25,7 22,0 18,6 15,5 21,1 19,2 18,9 18,5
1,5 3,9 5,1 5,3 4,0 2,5 2,8 4,4 6,2 3,8 2,3 3,1 2,7 1,9 5,2
24,5 28,4 25,5 24,3 23,0 17,0 23,0 26,1 28,1 25,9 25,2 29,1 18,3 18,6 25,3
57,8 44,5 35,1 48,2 47,7 63,1 37,6 34,0 30,5 41,9 47,2 39,6 49,6 50,2 41,4
1.000 1.187 1.200
972 982 1.040
2,8 17,3 13,3
6,6 4,6 11,7
11,8 6,2 24,2
1,7 2,4 3,2
25,5 16,0 24,3
54,3 70,8 36,5
4,09 4,42 3,50
8.261 6.066 5.775 20.101
7.409 5.114 5.120 17.643
10,3 15,7 11,3 12,2
9,3 11,6 8,3 9,7
18,6 17,8 13,0 16,7
3,4 4,0 2,6 3,4
25,2 25,0 20,2 23,7
43,5 41,5 56,0 46,6
3,75 3,67 4,03 3,81
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Para la construccin de esta variable se recodificaron las preguntas p21no2, p22sta, p22stb, p22essd y p22esse (Latinobarmetro 2002) binariamente, para que reflejaran si el entrevistado apoyaba o no la intervencin econmica del Estado. Una vez hecho esto, se observ el patrn de respuestas en esas cinco preguntas, clasificando a cada persona segn su posicin. Si cuatro o cinco de las respuestas las indicaba a favor del mercado o del Estado se lo ubic en la categora de un slido apoyo al mercado o al Estado, respectivamente; si tres de las preguntas las indicaba a favor del mercado o del Estado, se la ubic como con un apoyo tenedencial al mercado o al Estado, respectivamente y aquellas personas que respodieron dos preguntas a favor del Estado, dos preguntas a favor del mercado y una de las preguntas la dejaron sin responder, se ubicaron como indecisos. (3) Si se asignan valores de uno a cinco, respectivamente, a cada una de las alternativas de las variable creada segn se explica en la nota (2), se puede obtener el promedio de respuestas, el cual, entre ms cercano a cinco se encuentre, mayor es el apoyo de los ciudadanos a la intervencin econmica del Estado. Pregunta p21no2: Por lo que usted sabe o ha odo, cul cree que es el mejor modelo de desarrollo econmico, uno donde el Estado se haga cargo de la salud, educacin, de producir electricidad, el agua, etc., o uno donde el sector privado ofrezca los servicios de salud, educacin, agua, electricidad, etc.? Cul de las dos alternativas est ms cercana a su manera de pensar? Pregunta p22sta, p22stb, p22essd y p22esse: Est usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con? Las privatizaciones de las empresas estatales han sido beneficiosas para el pas, El Estado debe dejar la actividad productiva al sector privado, Mientras menos intervenga el gobierno en la economa, es mejor para el pas y Algunos servicios pblicos son demasiado importantes para dejarlos en manos privadas. Fuente: Procesamiento de preguntas p21no2, p22sta, p22stb, p22essd y p22esse de Latinobarmetro 2002.
reforma del estado

actitud ante la reforma del estado, por pas y regin
Actitud ante reforma del Estado
Sin solucin/Privatizacin Las instituciones pblicas no tienen arreglo Problema administrativo Simplificar los procedi- Aumentar el Modernizar mientos nmero de servicios burocrticos empleados
tabla 144a
Muestra
Pas y regin Total Muestra vlida % No respuesta Total Privatizar
Total
Disminuir los gastos
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.183 1.153 899 1.087 942 1.147 1.144 806 922 920 1.196 965 991 1.177 1.102
1,4 7,2 10,1 9,4 6,4 3,5 4,7 20,5 7,8 8,5 1,2 5,0 1,9 1,9 10,0
3,9 4,9 4,4 14,6 2,9 5,9 7,2 3,5 6,4 4,2 6,2 1,9 6,3 3,6 7,5
0,8 1,8 2,2 1,5 1,8 1,3 5,2 2,0 3,3 3,0 1,4 1,5 1,3 1,3 2,4
3,1 3,1 2,2 13,2 1,1 4,6 2,0 1,5 3,1 1,2 4,8 0,4 4,9 2,3 5,2
30,9 44,9 31,4 27,6 51,7 63,8 47,9 44,0 31,7 43,7 42,2 34,9 54,8 33,1 44,7
20,3 22,8 7,2 14,4 25,2 14,2 22,0 14,9 15,0 27,8 12,5 17,3 21,1 23,4 21,3
2,2 10,5 4,9 3,4 11,8 13,9 8,2 11,9 8,2 8,7 12,5 6,2 15,1 4,1 9,9
5,5 3,9 5,2 1,9 6,1 23,4 10,6 1,7 2,1 1,1 12,0 2,2 2,1 1,9 6,6
3,0 7,7 14,0 7,9 8,7 12,4 7,1 15,5 6,4 6,1 5,2 9,2 16,4 3,7 6,9
1.000 1.187 1.200
982 1.106 1.119
1,8 6,8 6,8
7,3 2,5 5,0
1,0 0,5 2,3
6,3 2,0 2,7
54,2 43,9 42,6
27,2 17,5 19,5
10,4 7,5 10,1
1,7 13,2 4,6
14,9 5,7 8,4
8.261 6.066 5.775 20.101
7.724 5.605 5.512 18.840
6,5 7,6 4,6 6,3
4,9 7,8 4,1 5,5
1,9 2,6 1,2 1,9
3,0 5,2 2,9 3,6
44,7 41,7 40,9 42,7
20,0 20,1 17,0 19,1
10,7 8,5 6,5 8,8
3,9 5,6 9,9 6,2
10,1 7,6 7,4 8,6
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p26u: Para mejorar el funcionamiento de las instituciones pblicas, qu es ms importante? Disminuir los gastos, Modernizar servicios, Atacar la corrupcin, Crear nuevas oportunidades de participacin en la toma de decisiones, Privatizar, Simplificar los procedimientos burocrticos, Mayor control y rendicin de cuentas, Aumentar el nmero de empleados, Las instituciones pblicas no tienen arreglo. Fuente: Procesamiento de pregunta p26u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
reforma del estado

actitud ante la reforma del estado, por pas y regin
Actitud ante reforma del Estado
Accountability Otro Crear oportunidades de participacin en toma decisiones
tabla 144b
Muestra
Pas y regin Total Muestra vlida % No respuesta Total Atacar la corrupcin
Mayor control y rendicin de cuentas
Total
Otro
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.183 1.153 899 1.087 942 1.147 1.144 806 922 920 1.196 965 991 1.177 1.102
1,4 7,2 10,1 9,4 6,4 3,5 4,7 20,5 7,8 8,5 1,2 5,0 1,9 1,9 10,0
64,2 49,5 64,1 57,2 45,4 30,1 44,5 51,7 61,9 51,4 50,4 62,9 38,8 63,2 46,9
50,9 33,8 51,6 44,0 28,2 14,1 30,9 34,7 47,9 42,6 32,0 55,5 31,7 46,9 28,1
5,6 8,5 7,7 9,4 9,8 9,2 10,0 14,5 6,6 4,0 8,5 3,3 5,0 6,4 11,5
7,7 7,2 4,8 3,9 7,4 6,7 3,7 2,5 7,4 4,8 9,9 4,0 2,1 9,9 7,3
0,9 0,6 0,1 0,6 0,0 0,3 0,5 0,9 0,2 0,7 1,2 0,3 0,1 0,2 0,7
0,9 0,6 0,1 0,6 0,0 0,3 0,5 0,9 0,2 0,7 1,2 0,3 0,1 0,2 0,7
1.000 1.187 1.200
982 1.106 1.119
1,8 6,8 6,8
38,3 53,0 51,4
28,3 34,5 39,2
5,9 11,4 6,3
4,1 7,1 5,8
0,2 0,5 1,1
0,2 0,5 1,1
8.261 6.066 5.775 20.101
7.724 5.605 5.512 18.840
6,5 7,6 4,6 6,3
50,0 49,8 54,6 51,3
37,4 35,1 39,2 37,3
7,1 9,1 8,0 8,0
5,4 5,6 7,4 6,0
0,5 0,7 0,4 0,5
0,5 0,7 0,4 0,5
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p26u: Para mejorar el funcionamiento de las instituciones pblicas, qu es ms importante? Disminuir los gastos, Modernizar servicios, Atacar la corrupcin, Crear nuevas oportunidades de participacin en la toma de decisiones, Privatizar, Simplificar los procedimientos burocrticos, Mayor control y rendicin de cuentas, Aumentar el nmero de empleados, Las instituciones pblicas no tienen arreglo. Fuente: Procesamiento de pregunta p26u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
reforma del estado: perfil

perfil socioeconmico de las personas segn opinin sobre la reforma de estado, amrica latina y subregiones
Qu es ms importante para mejorar el funcionamiento de las instituciones pblicas? Categoras Estructura de la muestra n=18.740 49,1 50,9 36,5 55,1 8,4 38,54 8,3 34,1 41,5 16,1 8,99
No tienen solucin o privatizar(3) Resolver problemas administrativos o mejorar eficiencia(4) Mejorar accountability(5)
tabla 145
5,5 49,9 50,1 38,9 52,7 8,4 38,55 8,7 36,0 38,1 17,2 8,81
42,9 47,3 52,7 36,0 55,6 8,4 38,55 8,4 34,6 42,8 14,2 8,87
51,6 50,5 49,5 36,6 54,9 8,5 38,53 8,2 33,4 40,7 17,6 9,11
Tau-c=0,000
F=0,003 Tau-c=0.023*
F=7.464*
44,0 47,6 8,4 3,90
43,8 46,4 9,9 3,96
44,7 47,4 7,8 3,85
43,3 48,0 8,7 3,94
Tau-c=0,011
F=6.315*
n=7.688 50,1 49,9 39,2 54,6 6,2 37,04 11,8 36,3 35,4 16,4 8,53
4,9 47,0 53,0 41,3 49,7 9,0 37,93 14,6 36,2 32,0 17,2 8,36
44,9 48,3 51,7 38,8 54,9 6,3 36,87 11,2 37,8 37,5 13,5 8,38
50,2 52,1 47,9 39,4 54,8 5,8 37,10 12,1 35,1 33,9 18,9 8,68
Tau-c=-0,006
F=0,897 Tau-c=0,030*
F=4.233
46,0 45,9 8,0 3,77 n=5.565 48,5 51,5 34,0 57,9 8,2 39,16
44,3 46,2 9,5 3,79 7,9 52,4 47,6 37,3 56,3 6,4 38,67
46,4 45,9 7,7 3,75 42,0 46,2 53,8 33,7 58,9 7,4 39,06
45,9 45,9 8,2 3,79 50,2 49,8 50,2 33,6 57,3 9,1 39,32
Tau-c=0,002
F=0,446 .. v de Cramer=0,042*
Regin Andina % de personas Sexo % Hombres % Mujeres Edad % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
Tau-c=0,018
F=0,415
Qu es ms importante para mejorar el funcionamiento de las instituciones pblicas? Categoras Nivel educativo % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio Nivel econmico(2) Estructura de la muestra 9,8 31,2 42,0 17,0 9,06
No tienen solucin o privatizar(3) Resolver problemas administrativos o mejorar eficiencia(4) Mejorar accountability(5)
6,2 33,4 41,4 19,0 9,11
10,5 31,9 42,3 15,3 8,94
9,8 30,1 42,0 18,1 9,16
F=1.489
42,0 48,6 9,4 3,99
38,9 49,3 11,9 4,17
43,2 8,5 3,91
41,5 48,7 9,8 4,02
Tau-c=0,005
F=4.353
Mercosur y Chile Sexo
n=5.487 48,2 51,8 35,1 53,0 11,9 40,02 1,9 33,9 49,4 14,8 9,56
4,1 49,8 50,2 38,1 50,7 11,2 39,35 3,6 40,6 42,0 13,8 8,96
41,1 47,0 53,0 34,0 53,3 12,7 40,59 2,0 32,6 51,4 14,0 9,55
54,8 48,9 51,1 35,8 52,9 11,3 39,63 1,8 34,4 48,3 15,5 9,61
.. v de Cramer=0,019
Edad
Tau-c=-0,013
F=2.200 Tau-c=0,008
F=3.019
43,0 49,1 7,9 4,00
52,4 41,0 6,6 3,84
43,8 48,7 7,4 3,93
41,7 49,9 8,4 4,06
Tau-c=0,028*
F=4.837*
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en ndice econmico construido a partir de tenencia de artefactos y educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) Incluye las alternativas Privatizar y Las instituciones pblicas no tienen arreglo. (4) Incluye las alternativas Disminuir los gastos, Modernizar servicios, Simplificar los procedimientos burocrticos y Aumentar el nmero de empleados. (5) Incluye las alternativas Atacar la corrupcin, Crear nuevas oportunidades de participacin en la toma de decisiones y Mayor control y rendicin de cuentas. (6) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resultan significativos al 1%. Pregunta p26u: Para mejorar el funcionamiento de las instituciones pblicas, qu es ms importante? Fuente: Procesamiento de pregunta p26u de la Seccin propietaria del PNUD y de otras preguntas de carcter socioeconmico en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana civil
251 252 255 256 257 258 259 260 261
Experiencia en las gestiones en las instituciones pblicas, por pas y regin Capacidad de grupos vulnerables de hacer valer sus derechos, por pas y regin Expectativa del trato del sistema de administracin de justicia, por pas y regin Necesidad del sistema de administracin de justicia para resolver un problema, por pas y regin Razones para no acudir a la justicia o no concluir un proceso judicial, por pas y regin Razones para acudir al sistema de justicia, por pas y regin Cumplimiento del precepto de justicia pronta y cumplida, por pas y regin Experiencia en el sistema de administracin de justicia, por pas y regin Uso y barreras de acceso al sistema de justicia, por pas y regin
Ciudadana civil 249
gestiones ante instituciones pblicas

experiencia en las gestiones en las instituciones pblicas, por pas y regin
Ha asistido en los ltimos doce meses a una institucin pblica para realizar algn trmite?
S ha asistido a institucin pblica y experiencia que ha tenido Leves
Le Le negaron Tuvo que hicieron hacer realizar informacin Combinacin largas trmites o le cost de dos o filas innecesarios obtenerla tres leves tabla 146
Graves
Se sinti discrimiCombinacin nado o humillado Combinacin de faltas leves y o fueron de dos descorteses graves graves
Muestra
Pas y regin
Total Muestra vlida % No respuesta No ha asistido
Total de los que s han asistido
NS/NR
Le pidieron propina
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.192 1.204 1.000 1.174 1.006 1.183 1.187 969 958 968 1.169 1.016 989 1.190 1.216
0,7 3,2 0,0 2,2 0,0 0,4 1,1 4,6 4,4 3,8 3,5 0,0 2,1 0,8 0,7
51,1 61,4 67,8 60,2 62,7 45,1 63,1 70,9 53,8 65,2 37,8 73,2 75,8 54,3 60,4
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
18,0 12,7 24,8 17,0 31,5 22,0 21,7 29,4 31,4 41,4 12,1 37,5 12,1 28,3 23,3
26,6 31,2 37,3 31,1 25,3 34,2 32,2 31,9 24,8 18,5 39,1 14,0 33,5 32,5 27,1
5,7 6,7 3,1 5,2 6,4 7,2 5,3 6,7 5,2 5,1 10,5 7,7 7,1 2,8 10,4
1,2 3,4 4,3 2,4 4,0 2,5 5,5 3,5 5,2 2,7 6,6 5,1 5,9 2,4 6,3
21,1 10,5 10,9 24,0 22,7 14,6 5,3 13,5 13,3 14,6 8,8 16,5 20,9 7,0 9,8
0,3 3,0 0,9 0,4 0,8 0,9 3,2 1,1 1,4 1,5 6,3 1,1 0,8 3,1 1,7
2,4 2,4 4,3 1,5 2,1 5,5 4,3 4,3 7,2 3,0 6,3 8,1 5,0 5,1 6,3
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,7 0,2
24,0 30,1 14,3 18,7 7,2 12,9 22,1 10,6 12,6 14,0 10,6 9,9 14,6 18,0 15,0
1.000 1.187 1.200
982 1.173 1.164
1,8 1,2 3,1
64,6 47,7 64,9
100,0 100,0 100,0
28,4 33,8 21,7
26,7 29,9 35,1
7,2 4,2 12,9
4,0 1,5 11,7
10,6 16,3 2,4
2,6 0,0 7,1
4,0 2,3 6,8
0,3 0,0 0,0
16,1 11,9 2,4
8.261 6.066 5.775
8.057 5.945 5.738
2,5 2,0 0,6 1,8
62,5 62,0 52,8 59,5
100,0 100,0 100,0 100,0
26,4 19,2 25,4 24,0
28,2 31,2 31,6 30,2
7,3 8,0 4,8 6,7
4,9 5,7 2,2 4,2
14,1 10,7 14,4 13,3
2,5 3,0 1,0 2,2
5,2 4,2 3,9 4,5
0,0 0,3 0,1 0,2
11,7 18,0 16,3 15,0
20.101 19.739
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p12u: En los ltimos doce meses ha acudido usted a alguna institucin pblica o municipalidad para? Hacer algn trmite, Pedir informacin, Hacer un reclamo, No ha acudido. Pregunta p13u: (Slo a quienes han acudido en p12u). Ahora me gustara saber sobre su experiencia en esas visitas. En los ltimos doce meses usted? Tuvo que hacer largas filas para ser atendido, Lo hicieron realizar trmites innecesarios, Le negaron informacin o le cost mucho obtenerla, Le pidieron directa o indirectamente propina, Se sinti discriminado o humillado o fueron descorteses e irrespetuosos en el trato. Fuente: Procesamiento de preguntas p13u y p14u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana civil
251
percepcin de igualdad legal

capacidad de grupos vulnerables de hacer valer sus derechos, por pas y regin
Logra hacer valer sus derechos
Una mujer Un indgena Casi nunca Nunca Muestra vlida % No respuesta Siempre Casi siempre Casi nunca Nunca
tabla 147a
Pas y regin
Muestra Muestra total vlida
% No respuesta
Siempre
Casi siempre
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.164 1.207 955 1.159 972 1.158 1.191 949 972 962 1.210 987 965 1.186 1.190
3,0 2,8 4,5 3,4 3,4 2,5 0,8 6,4 2,8 4,3 0,0 2,9 4,5 1,2 2,8
18,1 14,8 27,3 22,9 27,5 14,4 21,2 35,9 25,9 32,7 9,3 29,8 21,2 22,6 18,8
51,5 39,9 51,0 46,1 42,8 45,3 39,2 36,0 39,4 37,0 45,5 30,5 44,4 48,9 43,1
26,5 34,9 16,5 27,1 25,7 29,9 26,4 20,2 25,7 22,7 35,7 31,1 23,4 24,4 32,4
3,9 10,4 5,1 4,0 4,0 10,3 13,2 7,7 9,0 7,6 9,5 8,6 11,0 4,1 5,7
1.140 1.201 892 1.126 951 1.154 1.188 867 967 946 1.206 959 955 1.173 1.169
5,0 3,3 10,8 6,2 5,5 2,9 1,0 14,5 3,3 5,9 0,3 5,6 5,4 2,3 4,5
3,8 6,3 14,2 9,9 8,4 8,4 14,7 18,8 16,4 16,3 0,4 11,7 1,3 5,1 4,6
5,4 14,9 20,1 23,6 13,7 14,8 25,5 13,5 22,2 18,3 7,0 11,8 9,2 9,9 11,4
35,8 46,2 36,3 41,7 40,6 42,9 37,4 30,1 37,3 38,1 37,3 33,6 53,8 26,8 48,0
55,1 32,6 29,4 24,9 37,3 33,9 22,4 37,6 24,0 27,4 55,2 43,0 35,7 58,3 36,0
1.000 1.187 1.200
990 1.130 1.143
1,0 4,8 4,8
27,8 17,8 33,6
48,6 60,6 40,1
19,9 19,3 19,0
3,7 2,2 7,4
774 817 1.140
22,6 31,2 5,0
4,7 3,4 11,0
6,8 13,7 17,2
22,6 46,6 35,2
65,9 36,1 36,7
8.007 5.890 5.593 19.489
3,1 2,9 3,2 3,0
25,8 22,1 19,8 23,0
40,7 41,7 51,4 44,1
25,9 28,0 23,6 25,9
7,7 8,2 5,1 7,1
7.625 5.824 5.176 18.624
7,7 4,0 10,4 7,3
9,5 9,3 6,9 8,7
12,8 18,5 12,3 14,4
37,1 41,7 37,1 38,6
40,7 30,5 43,7 38,3
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Fuente: Procesamiento de pregunta p24u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.

Logra hacer valer sus derechos
Un pobre Un inmigrante Casi nunca Nunca Muestra vlida % No respuesta Siempre Casi siempre Casi nunca Nunca
tabla 147b
Pas y regin
Muestra Muestra total vlida
% No respuesta
Siempre
Casi siempre
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.186 1.217 973 1.156 977 1.169 1.189 955 973 968 1.207 993 970 1.196 1.207
1,2 2,0 2,7 3,7 2,9 1,6 0,9 5,8 2,7 3,7 0,2 2,3 4,0 0,3 1,4
3,0 4,8 9,0 7,0 7,2 5,0 9,8 18,8 12,3 11,3 0,2 9,2 1,2 3,2 4,0
4,9 9,1 11,1 12,9 11,0 8,6 15,4 13,5 12,4 12,2 5,3 8,6 9,5 7,7 7,6
34,5 38,0 30,9 42,9 40,4 40,9 35,4 28,9 34,8 31,8 37,4 30,9 46,9 25,1 41,2
57,6 48,2 48,9 37,1 41,5 45,3 39,4 38,7 40,4 44 57,0 51,4 42,4 64,0 47,3
1.089 1.101 844 1.032 935 1.094 1.172 905 915 901 1.204 940 863 1.117 1.035
9,3 11,4 15,6 14,0 7,1 7,9 2,3 10,7 8,5 10,3 0,5 7,5 14,6 6,9 15,4
4,1 12,1 16,5 10,9 7,5 7,6 9,6 18,6 8,3 13,0 1,2 8,5 5,3 13,6 18,0
17,3 26,4 31,2 16,4 16,6 13,7 21,1 12,4 10,4 12,1 8,6 13,0 15,6 40,5 37,4
38,8 35,3 29,0 37,5 35,5 41,2 35,3 26,3 29,6 23,8 41,2 22,6 38,0 24,3 27,1
39,6 26,2 23,3 35,2 40,4 37,4 34,2 42,8 51,6 51,3 49,0 56,0 41,0 21,6 17,6
1.000 1.187 1.200
987 1.126 1.148
1,3 5,1 4,3
7,7 3,6 11,8
14,5 18,3 14,3
38,6 52,9 35,0
39,2 25,1 38,9
896 905 1.093
10,4 23,8 8,9
13,3 6,2 13,3
26,9 33,1 17,0
28,3 38,8 30,8
31,5 22,0 38,9
8.030 5.917 5.650 19.596
2,8 2,5 2,2 2,5
8,2 7,4 4,6 7,0
10,7 11,8 10,0 10,8
36,3 38,5 36,9 37,1
44,8 42,3 48,4 45,1
7.559 5.433 5.049 18.040
8,5 10,4 12,6 10,3
9,1 12,7 9,4 10,3
14,2 23,6 26,8 20,5
31,0 33,3 34,5 32,7
45,7 30,5 29,3 36,5
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Fuente: Procesamiento de pregunta p24u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana civil 253

Resumen de percepcin de igualdad ante la ley(2)
tabla 147c
Pas y regin
Muestra vlida
% No respuesta
Muy alta
Alta
Media
Baja
Muy baja
1.035 1.093 812 1.015 905 1.072 1.161 833 911 870 1.198 909 855 1.089 1013
13,8 12,0 18,8 15,4 10,0 9,8 3,3 17,9 8,9 13,4 1,0 10,5 15,3 9,3 17,2
5,9 11,5 15,6 14,0 12,7 8,8 17,9 23,7 17,0 17,0 4,4 10,1 4,7 7,8 9,4
2,3 6,0 10,8 6,5 4,5 5,6 7,8 4,9 7,1 6,7 0,3 5,0 4,2 6,6 5,7
14,5 16,4 28,6 19,5 12,9 16,4 18,1 11,4 16,7 16,2 6,3 15,2 13,2 33,2 27,6
32,6 29,4 23,6 25,6 31,7 28,6 21,8 22,2 22,3 26,2 30,6 23,3 37,8 26,0 31,8
44,7 36,7 21,3 34,4 38,1 40,6 34,3 37,7 36,8 34,0 58,3 46,4 40,1 26,4 25,5
757 757 1.074
24,3 36,2 10,5
8,9 13,3 14,9
6,1 6,3 7,0
24,0 17,4 21,7
30,9 36,9 25,5
30,1 26,0 30,8
7.238 5.356 4.765 17.359
12,4 11,7 17,5 13,6
12,0 13,7 9,8 11,9
4,7 6,6 6,1 5,7
14,0 20,5 22,1 18,2
28,2 26,7 29,4 28,0
41,2 32,4 32,6 36,2
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en la combinacin de respuestas dadas a las preguntas p24ub, p24uc, p24ud y p24u2, se construye una escala de percepcin de igualdad ante la ley, la cual tiene las categoras que aqu se muestran. Pregunta p24u: Y siempre pensando en cmo funcionan las cosas en este pas. Dira usted que en la prctica (Una mujer, Un indgena, Un pobre, Un inmigrante) logra hacer valer sus derechos siempre, casi siempre, casi nunca o nunca? Fuente: Procesamiento de pregunta p24u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
percepcin del sistema de justicia

expectativa del trato del sistema de administracin de justicia, por pas y regin
Expectativa del trato que recibira en un tribunal o con un juez Muestra
Muestra vlida % No respuesta Expectativas negativas(2) Espera juicio sin trmites Espera juicio justo Expectativas positivas(3) Espera solucin en Espera plazo reparacin razonable del dao Tiende a esperar justicia pronta y cumplida Espera justicia pronta y cumplida
tabla 148
Pas y regin
Total
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.107 1.122 845 1.056 902 1.096 1.134 652 816 895 1.136 1.016 912 1.120 1.071
7,8 9,7 15,5 12,0 10,3 7,7 5,5 35,7 18,4 10,9 6,1 0,0 9,7 6,7 12,5
45,3 30,4 22,8 24,0 28,3 46,4 31,5 24,4 34,9 24,6 39,3 37,8 31,9 58,3 34,7
7,3 11,3 9,6 10,1 4,9 9,6 9,1 4,1 6,4 7,2 6,8 4,8 5,5 7,9 9,3
8,6 17,5 13,0 13,3 22,3 8,9 12,5 16,9 17,2 8,7 11,8 12,7 9,9 8,9 14,4
7,9 13,6 12,3 11,2 5,2 10,0 17,8 7,8 10,4 2,1 19,1 6,4 6,0 8,4 14,8
18,5 12,5 20,6 19,1 12,4 16,2 22,0 10,9 13,6 8,4 18,4 7,8 10,2 11,3 16,8
8,0 7,4 13,7 12,7 10,9 4,5 4,9 22,4 10,2 17,0 3,8 14,5 16,8 4,2 6,5
4,2 7,3 7,9 9,7 16,1 4,3 2,2 13,5 7,4 32,1 0,9 16,0 19,7 1,1 3,4
1.000 1.187 1.200
935 1.052 1.059
6,5 11,4 11,8
15,4 19,6 25,0
8,4 9,0 13,7
24,0 11,7 15,6
11,8 13,3 14,9
23,1 13,2 28,0
10,1 16,7 1,9
7,3 16,4 0,8
8.261 6.066 5.775 20.101
7.264 5.442 5.220 17.926
12,1 10,3 9,6 10,8
30,1 29,2 39,5 32,6
6,1 10,7 8,6 8,2
15,2 14,6 10,1 13,6
8,9 14,5 10,3 11,0
13,3 19,6 15,7 15,9
12,6 6,7 9,1 9,8
13,8 4,7 6,6 8,9
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Debido a que las alternativas que se ofrecieron en la pregunta son todas positivas, si el entrevistado responde ninguna de las anteriores, se supone que su expectativa es negativa. (3) El entrevistado poda responder un mximo de cuatro aspectos que esperara si algn da tuviese necesidad de acudir a un tribunal o ante un juez. Si marc solamente un aspecto, se incluye como tal, mientras que si marca dos de los aspectos se incluye en la categora Tiende a esperar justicia pronta y cumplida y si marca tres o los cuatro aspectos, se agrega a la categora Espera justicia pronta y cumplida. Pregunta p14u: Supongamos que una persona como usted tiene algn da necesidad de acudir a un tribunal o a un juez por algn problema. Usted dira que esa persona tiene posibilidades de... Que su caso sea aceptado por el juez sin muchos trmites y dificultades, Tener un juicio justo, Que su caso sea resuelto dentro de un plazo razonable, Que por medio de la justicia se le repare el dao recibido. Fuente: Procesamiento de la pregunta p14u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana civil 255
necesidad del sistema de justicia

necesidad del sistema de administracin de justicia para resolver un problema, por pas y regin
Si ha tenido un problema y resultado obtenido Plante demanda pero Plante no pudo No pudo demanda y completar el plantear complet el (3) (3) proceso demanda(3) Total proceso
tabla 149
Ha tenido problemas que requieran plantear demanda ante un tribunal? Muestra

Pas y regin Total No ha tenido Muestra vlida % No respuesta un problema(2)
Ninguna de las anteriores(2)
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.177 1.173 982 1.144 981 1.152 1.161 926 935 919 1.182 985 955 1.196 1.168
1,9 5,6 1,8 4,7 2,5 3,0 3,3 8,7 6,5 8,6 2,3 3,1 5,4 0,3 4,6
58,3 56,3 71,4 61,2 58,2 66,1 69,8 53,8 46,4 19,2 69,0 35,2 40,4 77,4 61,4
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
48,5 37,9 59,7 28,8 9,9 31,5 40,3 33,0 44,1 59,8 47,3 47,1 32,3 33,6 34,0
39,5 48,0 34,9 62,7 75,2 49,5 46,2 48,9 35,5 31,8 35,5 37,1 38,7 55,5 51,3
12,0 14,1 5,4 8,5 14,9 19,0 13,4 18,2 20,4 8,4 17,2 15,7 29,0 11,0 14,7
27,5 26,9 13,4 20,4 29,5 16,4 20,0 36,8 37,4 69,1 9,4 50,6 46,6 10,5 21,8
1.000 1.187 1.200
989 1.157 1.104
1,1 2,5 8,0
55,2 69,1 63,1
100,0 100,0 100,0
41,7 63,0 34,7
40,7 32,2 47,7
17,6 4,8 17,6
33,9 18,2 20,9
8.261 6.066 5.775 20.101
7.872 5.750 5.664 19.285
4,7 5,2 1,9 4,1
47,9 62,3 68,4 58,2
100,0 100,0 100,0 100,0
40,5 34,6 46,3 40,3
41,7 51,9 42,7 45,3
17,8 13,5 11,0 14,5
38,2 22,0 17,3 27,2
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Porcentajes se basan en el nmero de respuestas vlidas del pas. (3) Porcentajes se basan en el nmero de personas que si han tenido un problema que amerite asistir a los tribunales. Pregunta p15u: En alguna oportunidad tuvo usted un problema que requera plantear una demanda ante un tribunal? Cul de las siguientes frases refleja mejor su experiencia? Plante demanda y complet proceso, Plante demanda pero no pudo completar proceso, No pudo plantear la demanda, No ha tenido un problema que requiera plantear una demanda. Fuente: Procesamiento de pregunta p15u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
barreras de acceso a sistema de justicia

razones para no acudir a la justicia o no concluir un proceso judicial, por pas y regin
Muestra
Muestra vlida(2) % No respuesta No tuvo El Tribunal No confi El juicio dinero en ser quedaba tomaba para pagar tratado muy trmites o demasiado justamente alejado tiempo abogado No supo cmo hacer la demanda Pens que era mejor llegar antes a un arreglo
tabla 150
Por qu razn no pudo plantear la demanda o completar el proceso ante el tribunal?

Varias de las anteriores Ninguna de las anteriores
Pas y regin
Total
NS/NR
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
86 123 60 151 109 137 71 59 85 43 135 74 84 97 130
92,8 90,1 94,0 87,4 89,2 88,5 94,1 94,2 91,5 95,7 88,8 92,7 91,7 91,9 89,4
1,2 4,9 5,0 0,0 2,8 2,9 18,3 5,1 16,5 9,3 0,0 0,0 7,1 0,0 0,0
18,6 35,0 11,7 21,2 7,3 18,2 16,9 16,9 14,1 20,9 12,6 17,6 17,9 43,3 34,6
19,8 17,1 30,0 19,2 21,1 21,2 14,1 10,2 10,6 16,3 37,0 6,8 4,8 10,3 20,0
2,3 8,1 0,0 2,0 0,9 7,3 7,0 1,7 4,7 2,3 4,4 0,0 7,1 0,0 1,5
11,6 8,9 1,7 9,3 4,6 13,1 9,9 13,6 14,1 9,3 18,5 10,8 7,1 10,3 12,3
1,2 4,1 8,3 9,3 1,8 3,6 7,0 5,1 3,5 0,0 5,2 2,7 8,3 2,1 2,3
9,3 3,3 6,7 18,5 19,3 5,1 4,2 22,0 9,4 7,0 11,1 9,5 2,4 20,6 10,0
17,4 14,6 10,0 9,3 11,9 12,4 21,1 11,9 10,6 34,9 7,4 35,1 34,5 7,2 14,6
19,8 4,1 26,7 9,9 30,3 16,8 4,2 13,6 17,6 2,3 3,0 17,6 10,7 5,2 4,6
1.000 1.187 1.200
63 54 115
93,7 95,5 90,4
3,2 1,9 6,1
20,6 9,3 24,3
11,1 31,5 20,9
1,6 0,0 8,7
11,1 5,6 12,2
7,9 3,7 3,5
20,6 9,3 9,6
17,5 3,7 4,3
6,3 31,5 8,7
8.261 6.066 5.775 20.101
652 590 434 1.676
92,1 90,3 92,5 91,7
4,9 4,4 2,1 4,0
14,9 27,1 21,9 21,0
17,0 18,6 21,0 18,6
3,1 5,1 2,8 3,7
11,5 10,5 9,7 10,7
4,4 5,3 3,5 4,5
12,6 10,0 10,1 11,0
18,4 12,0 10,8 14,2
13,3 6,6 18,0 12,2
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Debido a que se consulta solamente a las personas que habiendo necesitado del sistema de justicia no pudieron plantear la demanda o completar el proceso, la muestra vlida se reduce a un porcentaje muy bajo de la muestra total. Pregunta p16u: (Slo a los que contestaron Plante demanda, pero no pudo completar proceso y No pudo plantear demanda) Por qu? Fuente: Procesamiento de pregunta p16u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana civil 257
razones de acceso a sistema de justicia

razones para acudir al sistema de justicia, por pas y regin
Ha acudido al sistema de justicia?
S ha acudido y razn para haberlo hecho
tabla 151
Muestra
Pas y regin Total Muestra vlida % No respuesta Nunca ha ido Como testigo
Por haber sido vctima de un delito
Por haber ocurrido un choque
Por algn otro asunto
Ms de una de las razones anteriores
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.191 1.201 997 1.166 1.006 1.167 1.183 918 943 916 1.177 1016 938 1.200 1.199
0,8 3,3 0,3 2,8 0,0 1,8 1,4 9,5 5,7 8,9 2,7 0,0 7,1 0,0 2,0
77,0 79,9 78,4 84,6 77,0 77,8 88,3 91,3 89,2 89,0 74,6 84,2 84,6 86,9 83,7
8,2 6,7 8,5 4,5 5,5 3,6 3,9 2,8 2,3 2,8 3,7 5,6 3,3 6,8 2,9
4,7 4,0 1,9 3,9 4,4 3,7 3,0 1,9 4,1 2,3 8,7 3,1 3,5 1,7 3,3
2,9 2,5 2,2 1,7 3,4 3,4 1,2 1,0 1,4 1,9 3,6 1,6 1,6 1,6 1,3
6,0 5,8 8,0 5,0 4,5 9,3 3,4 2,6 2,4 2,5 9,3 4,1 5,1 3,0 8,3
1,2 1,0 0,9 0,3 5,3 2,1 0,3 0,4 0,4 1,6 0,3 1,4 1,8 0,2 0,5
1.000 1.187 1.200
995 1.182 1.140
0,5 0,4 5,0
83,0 77,7 83,0
3,9 5,4 4,3
2,9 2,8 4,4
3,2 2,3 3,2
6,8 9,9 4,9
0,1 1,9 0,3
8.261 6.066 5.775 20.101
7.909 5.889 5.737 19.534
4,3 2,9 0,7 2,8
83,7 83,9 79,6 82,6
3,8 4,5 6,4 4,8
4,0 3,7 3,0 3,6
2,3 2,0 2,5 2,2
4,8 5,5 7,2 5,7
1,4 0,5 1,3 1,1
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. Pregunta p17u: En los ltimos aos, ha tenido usted que acudir al sistema de justicia, por algn otro de los siguientes motivos? Como testigo, Por haber sido vctima de un delito, Por haber ocurrido un choque, Por algn otro motivo, Nunca ha ido. Fuente: Procesamiento de pregunta p17u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
justicia pronta y cumplida

cumplimiento del precepto de justicia pronta y cumplida, por pas y regin
Muestra
tabla 152
Cmo procedieron cuando acudi al sistema de justicia?

% No respuesta NS/NR Ni justa ni rpidamente Rpidamente Justamente Justa y rpidamente
Pas y regin
Total
Muestra vlida(2)
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224 1.000 1.187 1.200 8.261 6.066 5.775 20.101
274 241 215 179 231 259 139 79 102 102 299 161 144 157 195 169 262 193 1.287 947 1.167 3.401
77,2 80,6 78,5 85,1 77,0 78,2 88,4 92,2 89,8 89,9 75,3 84,2 85,7 86,9 84,1 83,1 77,9 83,9 84,4 84,4 79,8 83,1
6,6 7,9 2,3 2,8 1,3 5,0 3,6 15,2 2,0 8,8 16,1 6,2 0,0 18,5 5,1 3,0 11,8 9,3 6,9 6,0 8,2 7,1
29,6 39,0 19,5 34,1 22,9 44,0 33,8 12,7 29,4 18,6 49,2 26,1 27,8 14,0 48,2 26,6 17,6 29,5 30,0 37,3 26,1 30,7
10,6 11,6 8,4 9,5 11,7 8,5 12,2 15,2 15,7 14,7 4,7 10,6 2,8 2,5 10,3 6,5 6,9 9,3 9,0 10,6 7,8 9,0
20,8 25,7 19,5 22,9 25,5 18,1 30,9 17,7 22,5 30,4 23,1 22,4 33,3 19,1 21,0 22,5 23,7 19,2 24,7 23,7 20,4 22,9
32,5 15,8 50,2 30,7 38,5 24,3 19,4 39,2 30,4 27,5 7,0 34,8 36,1 45,9 15,4 41,4 40,1 32,6 29,4 22,5 37,4 30,2
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Debido a que se consulta solamente a las personas que han acudido por alguna razn al sistema de justicia, la muestra vlida se reduce a un porcentaje muy bajo de la muestra total. Pregunta p18u: (Slo a los que han acudido) Y cmo procedieron cuando usted acudi? Fuente: Procesamiento de pregunta p18u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana civil 259
maltrato en sistema de justicia

experiencia en el sistema de administracin de justicia, por pas y regin
Experiencia que tuvo cuando asisti a sistema de justicia
Leves Graves
tabla 153
Muestra
Muestra vlida(2) % No respuesta o no aplica
Pas y regin
Total
NS/NR
Se sinti Le hicieron Le negaron discrinimado Combinacin Tuvo que realizar o humillado Combinacin de faltas informacin Combinacin hacer trmites o fueron leves y o le cost de dos o Le pidieron de dos largas filas innecesarios obtenerla tres leves graves propina descorteses graves
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
274 241 215 179 231 259 139 79 102 102 299 161 144 157 195
77,2 80,6 78,5 85,1 77,0 78,2 88,4 92,2 89,8 89,9 75,3 84,2 85,7 86,9 84,1
48,5 8,3 47,4 44,1 53,2 12,4 15,8 53,2 39,2 47,1 19,4 45,3 20,1 45,9 21,0
16,1 21,2 26,5 12,3 16,0 23,9 33,8 15,2 10,8 7,8 24,4 9,9 32,6 14,6 21,5
8,0 15,8 4,2 5,6 5,6 15,8 12,9 11,4 10,8 2,9 12,4 3,7 9,0 6,4 11,3
1,5 4,6 1,4 1,1 1,7 2,7 7,9 6,3 3,9 3,9 3,0 6,2 4,9 1,9 6,2
10,6 9,5 3,7 8,9 10,8 6,9 2,2 3,8 5,9 6,9 7,0 7,5 13,9 0,0 6,2
0,4 9,1 0,5 0,6 0,4 0,4 5,0 2,5 6,9 3,9 8,0 1,9 1,4 5,1 6,2
4,0 6,2 7,9 8,4 3,0 8,9 7,2 5,1 7,8 7,8 15,7 8,7 6,3 12,7 11,8
0,4 4,1 0,5 0,0 0,0 0,0 0,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 1,0
10,2 18,7 7,9 18,4 9,1 16,2 15,1 2,5 12,7 19,6 10,0 16,8 11,8 14,0 15,4
1.000 1.187 1.200
169 262 193
83,1 77,9 83,9
26,6 60,3 31,1
18,9 13,0 31,1
13,0 7,6 9,8
1,8 0,8 14,0
10,1 6,1 0,0
4,7 1,9 6,7
7,1 4,6 5,7
1,2 0,0 0,0
16,6 6,1 2,6
8.261 6.066 5.775 20.101
1.287 947 1.167 3.401
84,4 84,4 79,8 83,1
35,6 23,4 42,6 34,6
18,3 23,4 18,9 19,9
8,9 11,3 8,7 9,5
3,6 6,7 1,6 3,8
8,6 5,7 6,1 6,9
4,0 5,8 1,4 3,6
8,5 7,8 7,1 7,8
0,2 1,4 0,2 0,5
12,3 14,1 10,7 12,3
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Debido a que se consulta solamente a las personas que han acudido por alguna razn al sistema de justicia, la muestra vlida se reduce a un porcentaje muy bajo de la muestra total. Pregunta p19u: (Slo a los que han acudido) Ahora, en general, me gustara saber si en esas visitas usted...Tuvo que hacer largas filas para ser atendido, Lo hicieron realizar trmites innecesarios, Le negaron informacin o le cost mucho obtenerla, Le pidieron directa o indirectamente propina, Se sinti discriminado o humillado o fueron descorteses e irrespetuosos en el trato. Fuente: Procesamiento de pregunta p19u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
acceso a sistema de justicia

uso y barreras de acceso al sistema de justicia, por pas y regin
S ha acudido y barreras de acceso No ha acudido(2) 77,2 80,5 78,5 85,1 77,0 79,3 88,4 92,2 89,8 89,9 75,2 84,2 85,7 86,9 84,1
Acudi a influencia de un amigo o persona importante Pidi plata prestada para pagar los trmites Acudi a influencia y pidi plata No necesit influencia ni pedir plata
tabla 154
Pas y regin
Muestra 1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
Total
NS/NR
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
6,2 6,2 4,7 6,7 3,5 2,0 2,2 26,6 20,8 11,8 10,7 1,2 4,2 9,6 6,2
8,0 34,3 21,4 15,0 11,7 12,7 43,2 17,7 18,8 21,6 29,4 24,8 15,3 15,9 20,0
8,0 28,5 7,0 7,2 8,2 13,9 22,3 10,1 25,7 18,6 13,7 9,3 7,6 5,1 21,0
2,2 2,9 1,4 3,3 3,5 1,2 3,6 0,0 3,0 0,0 0,0 9,9 4,2 2,5 9,2
75,5 28,1 65,6 67,8 73,2 70,2 28,8 45,6 31,7 48,0 46,2 54,7 68,8 66,9 43,6
1.000 1.187 1.200
83,1 77,8 83,8
100,0 100,0 100,0
8,3 15,2 13,4
42,0 8,0 20,1
7,1 2,3 18,0
2,4 1,5 2,1
40,2 73,0 46,4
8.261 6.066 5.775 20.101
84,4 84,4 80,0 83,1
100,0 100,0 100,0 100,0
9,0 7,2 7,5 8,0
23,6 26,1 12,6 20,5
11,7 19,9 7,4 12,5
2,9 4,2 1,7 2,9
52,8 42,6 70,8 56,1
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Declara no haber acudido al sistema de justicia o no respondi cuando se le consult acerca de si asisti o no (p17u). Pregunta p20u: En estas gestiones, tuvo usted que hacer alguna de las siguientes cosas? Acudir a la influencia de un amigo o persona importante, Pedir plata prestada para pagar los trmites. Fuente: Procesamiento de pregunta p20u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana civil 261
Ciudadana social
265 266 267 268 269 270 272 273 274
Situacin laboral y preocupacin de perder su trabajo para aquellos que estn laborando, por pas y regin Percepcin de la desigualdad social, por pas y regin Percepcin de situacin del hogar y nivel econmico, por pas y regin Movilidad econmica intergeneracional ocurrida y esperada, por pas y regin Nivel educativo y movilidad educativa con respecto a sus padres, por pas y regin Perfil socioeconmico de las personas segn preocupacin de quedar desempleado en los prximos doce meses, Amrica Latina y subregiones Porcentaje: primera mencin en quin cree usted que tiene ms poder en este pas? Porcentaje: conteo de menciones en las tres alternativas de quin cree usted que tiene ms poder en este pas? Ponderacin por prioridad de mencin entre tamao de muestra
Ciudadana social 263
empleo
situacin laboral y preocupacin de perder su trabajo para aquellos que estn laborando, por pas y regin
Tiene trabajo actualmente Muestra
S tiene trabajo y grado de preocupacin por perderlo % No respuesta No tiene trabajo(2) Total Muy preocupado o precupado Poco preocupado o no preocupado
tabla 155
Pas y regin
Total
Muestra vlida
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.189 1.202 984 1.171 983 1.181 1.187 906 987 971 1.208 995 972 1.196 1.185
0,9 3,2 1,6 2,4 2,3 0,6 1,1 10,7 1,3 3,4 0,2 2,1 3,8 0,3 3,2
56,2 41,8 38,8 49,4 52,1 49,9 47,6 51,0 42,0 46,9 31,2 48,7 49,7 47,4 46,9
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
85,8 79,5 79,4 84,1 69,0 79,4 86,4 74,6 75,0 76,7 80,6 79,4 76,1 84,3 84,7
14,2 20,5 20,6 15,9 31,0 20,6 13,6 25,4 25,0 23,3 19,4 20,6 23,9 15,7 15,3
1.000 1.187 1.200
978 1.174 1.154
2,2 1,1 3,8
48,4 56,5 47,3
100,0 100,0 100,0
72,7 73,8 80,8
27,3 26,2 19,2
8.261 6.066 5.775 20.101
8.000 5.899 5.724 19.622
3,2 2,8 0,9 2,4
45,8 46,6 50,1 47,3
100,0 100,0 100,0 100,0
76,0 83,0 80,6 79,4
24,0 17,0 19,4 20,6
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Incluye las categoras Temporalmente no trabaja, Retirado/Pensionado, No trabaja/Responsable de las compras y el trabajo de la casa y Estudiante. Pregunta p26st: Cun preocupado dira usted que est de quedar sin trabajo o de estar desempleado en los prximos doce meses? Fuente: Procesamiento de pregunta p26st de Latinobarmetro 2002.
igualdad
percepcin de la desigualdad social, por pas y regin
Muestra
tabla 156
Pas y regin
Total
Muestra vlida
% No respuesta
Promedio de desigualdad(2)
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.185 1.161 969 1.134 900 1.163 1.173 846 896 913 1.202 907 975 1.173 1.131
1,3 6,5 3,1 5,5 10,5 2,1 2,3 16,6 10,4 9,2 0,7 10,7 3,5 2,3 7,6
1,40 1,92 1,82 1,70 2,10 1,81 1,77 2,00 1,80 2,01 1,63 2,00 1,63 1,68 1,89
1.000 1.187 1.200
961 1.140 1.103
3,9 4,0 8,1
1,98 1,79 2,06
8.261 6.066 5.775 20.101
7.600 5.702 5.630 18.931
8,0 6,0 2,5 5,8
1,88 1,87 1,70 1,82
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Se pregunta a las personas cun justa creen que es la distribucin del ingreso en su pas, pudiendo ser la respuesta muy injusta, injusta, justa o muy justa. Para obtener el promedio que se presenta, se asignaron valores de 1 a 4 a esas alternativas respectivamente, de manera que entre ms cercano a 4 sea el valor, ms justa cree la persona que es la distribucin del ingreso. Pregunta p16st: Cun justa cree usted que es la distribucin del ingreso en este pas? Fuente: Procesamiento de pregunta p16st de Latinobarmetro 2002.
nivel econmico y situacin del hogar

percepcin de situacin del hogar y nivel econmico, por pas y regin
Percepcin del ingreso por nivel econmico(3) Muestra Nivel econmico(2)
Bajo Medio Alto Total tabla 157
Bajo
Tienen No tienen problema problema Total
Medio
Tienen No tienen problema problema Total
Alto
Tienen No tienen problema problema
Pas y regin
Total
Muestra % No vlida respuesta
1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1.085 1.124 974 1.087 988 1.146 1.150 936 875 865 1.180 951 842 1.148 1.112
9,6 9,5 2,6 9,4 1,8 3,5 4,2 7,7 12,5 13,9 2,5 6,4 16,6 4,3 9,2
34,0 53,6 68,1 40,8 42,7 39,9 43,0 58,0 49,8 62,0 33,0 53,7 39,5 37,9 25,2
56,7 42,3 26,2 48,0 48,0 53,8 49,0 36,0 45,3 34,0 57,5 37,0 52,3 53,3 62,9
9,3 4,1 5,7 11,1 9,3 6,4 8,0 6,0 4,9 4,0 9,6 9,3 8,2 8,8 12,0
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
84,0 74,3 60,6 79,5 53,6 72,4 70,5 73,3 58,5 75,6 41,4 78,9 75,4 47,1 76,4
16,0 25,7 39,4 20,5 46,4 27,6 29,5 26,7 41,5 24,4 58,6 21,1 24,6 52,9 23,6
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
65,4 60,0 43,9 59,2 31,9 42,7 62,3 54,0 47,5 61,2 36,3 63,9 58,4 36,8 69,0
34,6 40,0 56,1 40,8 68,1 57,3 37,7 46,0 52,5 38,8 63,7 36,1 41,6 63,2 31,0
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
47,5 34,8 32,1 19,8 13,0 27,4 32,6 39,3 30,2 28,6 17,7 44,3 26,1 19,8 45,1
52,5 65,2 67,9 80,2 87,0 72,6 67,4 60,7 69,8 71,4 82,3 55,7 73,9 80,2 54,9
1.000 1.187 1.200
902 1.155 1.082
9,8 2,7 9,8
51,1 46,1 55,5
40,4 46,4 34,9
8,5 7,4 9,6
100,0 100,0 100,0
79,0 81,1 75,7
21,0 18,9 24,3
100,0 100,0 100,0
62,1 63,4 59,5
37,9 36,6 40,5
100,0 100,0 100,0
37,7 40,7 31,7
62,3 59,3 68,3
8,7 8,4 4,6 7,5
48,2 43,6 44,6 45,7
44,2 47,5 47,8 46,3
7,6 8,9 7,6 8,0
100,0 100,0 100,0 100,0
67,8 75,1 68,4 70,0
32,2 24,9 31,6 30,0
100,0 100,0 100,0 100,0
49,6 62,6 50,9 54,0
50,4 37,4 49,1 46,0
100,0 100,0 100,0 100,0
28,4 32,9 33,8 31,4
71,6 67,1 66,2 68,6
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) La variable nivel econmico se construy a partir de un ndice de tenencia de artefactos combinado con la educacin del jefe de familia, el cual poda variar de 0 a 10. Luego ese ndice se dividi en tres categoras que representaran los niveles econmicos bajo, medio y alto. (3) La percepcin del ingreso se calcula a partir de la pregunta p67st (Latinobarmetro 2002) y el no tener problemas agrupa las categoras Les alcanza bien, pueden ahorar y Les alcanza justo, sin grandes dificultades, mientras que la categora tienen problemas agrupa las alternativas no les alcanza, tienen dificultades y no les alcanza, tienen grandes dificultades. Fuente: Procesamiento de preguntas p67st, s3, s6, s10 y s17 de Latinobarmetro 2002.
movilidad social i
movilidad econmica intergeneracional ocurrida y esperada, por pas y regin
Movilidad ocurrida(2) Movilidad esperada(3)
2
Promedio Muestra % No vlida respuesta tabla 158
Pas y regin
Muestra 1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
Muestra % No vlida respuesta
-2
-1
-2
-1
Promedio
1.166 1.180 971 1.175 960 1.151 1.159 938 957 940 1.184 966 933 1.179 1.186
2,8 5,0 2,9 2,1 4,6 3,1 3,4 7,5 4,3 6,5 2,1 4,9 7,6 1,8 3,1
37,4 14,2 11,3 14,0 5,8 12,0 20,4 16,7 11,4 18,5 9,1 21,9 21,3 12,4 21,8
37,6 46,4 31,0 47,1 22,9 26,2 42,5 22,6 39,6 32,1 30,9 37,6 36,7 43,6 49,7
16,4 23,6 23,4 24,6 28,6 30,3 23,4 35,1 26,6 28,6 35,7 24,5 26,9 32,1 19,3
7,1 13,5 22,8 10,4 27,9 24,7 11,2 17,5 17,9 16,2 19,9 11,7 12,9 8,9 8,4
1,5 2,3 11,5 3,9 14,7 6,9 2,4 8,1 4,5 4,6 4,3 4,2 2,3 3,1 0,8
-1,02 1.011 -0,57 1.073 -0,08 886 -0,57 1.085 0,23 872 -0,12 1.113 -0,67 1027 -0,22 837 -0,35 839
15,8 13,6 11,4 9,6 13,3 6,3 14,4 17,5 16,1
18,9 5,7 4,1 4,9 3,4 3,1 15,2 16,1 7,0 9,7 5,3 7,0 13,3 4,5 10,8
21,1 19,6 10,0 25,1 12,8 7,5 25,7 16,4 22,3 18,5 17,1 10,9 18,9 13,5 25,6
29,8 27,4 18,7 22,7 20,4 28,0 26,9 24,7 24,7 25,7 31,3 28,1 31,7 34,5 26,9
24,2 40,6 44,0 33,9 37,6 45,2 22,5 22,9 34,4 30,1 32,5 40,3 29,4 32,9 32,8
6,0 6,7 23,1 13,5 25,7 16,2
-0,23 0,23 0,72 0,26 0,69 0,64
9,7 -0,14 19,8 0,14 11,6 0,21 16,0 13,8 13,7 6,7 14,5 4,0 0,24 0,32 0,43 -0,03 0,39 -0,07
-0,44 825 17,9 -0,21 1.139 5,9 -0,61 809 20,4 -0,62 824 -0,53 1.100 -0,83 982 18,4 8,3 19,8
1.000 1.187 1.200
975 1.135 1.161
2,5 4,4 3,3
21,6 19,7 13,7
34,3 36,3 37,5
19,0 22,1 27,3
20,4 17,6 16,7
4,7 4,2 4,8
-0,48 913 -0,50 994 -0,38 1.052
8,7 16,3 12,3
9,9 12,0 5,4
11,8 17,6 13,1
25,0 28,5 22,6
43,0 33,5 42,2
10,3 8,5 16,6
0,32 0,09 0,51
4,9 3,4 3,0 3,9
15,6 16,8 18,8 16,9
32,1 44,7 35,1 36,8
28,3 23,6 24,9 25,9
18,1 12,0 15,9 15,6
5,9 2,8 5,2 4,8
-0,33 7058 -0,61 5.219 -0,46 5.104
14,6 14,0 11,6
8,8 8,3 8,4 8,5
16,1 21,7 13,9 17,1
26,6 25,3 28,2 26,7
33,8 34,5 35,9 34,6
14,7 10,2 13,5 13,0
0,30 0,17 0,32 0,26
-0,45 17381 13,5
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Se obtiene sobre la base de la situacin econmica actual del entrevistado y su familia (pregunta p2std de Latinobarmetro) y la percepcin de si sus padres vivan mejor, igual o peor que el entrevistado. Para la construccin de esta variable se codific la situacin econmica actual como 1=Muy bien o bien, 0=Regular y -1=Muy mal o mal, mientras que la situacin de los padres se codific como 1=Peor, 0=Igual y -1=Mejor. Luego se sumaron estas dos variables, de manera que el resultado pude variar entre -2 y 2, donde el valor ms favorable es el 2. (3) Se obtiene con base en la situacin econmica actual del entrevistado y su familia (pregunta p2std de Latinobarmetro) y la expectativa de si sus hijos vivirn mejor, igual o peor que el entrevistado. Para la construccin de esta variable se codific la situacin econmica actual como 1=Muy bien o bien, 0=Regular y -1=Muy mal o mal, mientras que la situacin de los hijos se codific como 1=Mejor, 0=Igual y -1=Peor. Luego se sumaron estas dos variables, de manera que el resultado puede variar entre -2 y 2, donde el valor ms favorable es el 2. Fuente: Preguntas p2std, p3sta y p3stb de Latinobarmetro 2002.
movilidad social ii
nivel educativo y movilidad educativa con respecto a sus padres, por pas y regin
Nivel educativo(2) Movilidad educativa(3)
Superior completa o incompleta Muestra vlida % No respuesta Descendente Igual Ascendente Sin estudios tabla 159
Pas y regin
Muestra 1.200 1.242 1.000 1.200 1.006 1.188 1.200 1.014 1.000 1.005 1.210 1.016 1.010 1.200 1.224
1 a 6 aos
7 a 12 aos
Movilidad educativa relativa promedio(4) 0,30 -0,02 0,11 0,13 0,21 0,18 0,13 0,09 0,13 0,01 0,06 -0,03 0,14 0,16 0,30
0,8 25,8 7,3 5,7 5,3 2,6 10,0 19,5 12,1 18,3 11,8 19,1 12,2 0,7 5,3
7,3 20,4 50,0 44,9 46,1 20,4 40,3 33,8 42,6 52,3 39,8 24,3 29,3 51,3 22,9
65,7 43,1 35,5 38,9 31,4 61,6 35,4 35,4 21,4 20,1 30,6 43,5 42,7 40,0 42,8
26,3 10,8 7,2 10,5 17,2 15,4 14,3 11,3 23,9 9,3 17,8 13,1 15,8 8,0 29,0
1.088 1.045 923 944 912 938 1.064 903 907 861 1.147 931 797 980 1.004
9,3 15,9 7,7 21,3 9,3 21,0 11,3 10,9 9,3 14,3 5,2 8,4 21,1 18,3 18,0
8,4 7,7 9,3 18,4 13,4 12,7 10,1 8,3 10,9 10,6 28,8 21,6 10,7 16,1 10,3
27,5 34,1 37,3 23,9 25,5 33,9 30,4 26,0 26,0 32,1 26,9 31,5 27,5 31,2 27,5
64,2 58,3 53,4 57,6 61,1 53,4 59,6 65,7 63,1 57,4 44,4 46,9 61,9 52,7 62,3
1.000 1.187 1.200
8,6 1,6 9,0
27,0 49,8 30,4
48,3 35,6 44,6
16,1 13,0 16,0
895 1.081 1.108
10,5 8,9 7,7
8,8 10,5 9,6
21,5 38,1 32,4
69,7 51,4 58,0
0,25 0,19 0,18
8.261 6.066 5.775 20.101
13,3 11,2 2,4 9,6
37,0 31,7 35,3 34,9
34,1 41,0 48,1 40,2
15,6 16,1 14,2 15,4
7.353 5.165 5.010 17.528
11,0 14,9 13,2 12,8
14,7 11,0 11,3 12,7
27,1 29,8 33,5 29,7
58,2 59,1 55,2 57,6
0,10 0,14 0,19 0,14
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Esta variable no tiene no respuesta. (3) La movilidad educativa se basa en la diferencia entre el nivel educativo de los entrevistados y el nivel educativo de sus padres. Si esta diferencia es positiva la movilidad es ascendente, si es negativa la movilidad es descendente, mientras que si es cero no hay movilidad. (4) La movilidad educativa relativa se basa en la idea de que una persona cuyos padres tienen un nivel educativo bajo tienen ms posibilidad de ascender que una persona cuyos padres tienen un nivel alto. As, la movilidad relativa se calcul como la diferencia entre el nivel educativo de los entrevistados con respecto a sus padres, dividida entre el nmero de niveles que era posible ascender (o descender) a partir de la educacin de los padres. El resultado puede variar entre -1 y 1, tenindose que entre ms cercano a uno el valor es mejor. Esta variable tiene la misma cantidad de No respuesta que la variable movilidad educativa. Fuente: Procesamiento de las preguntas s6 y s7 de Latinobarmetro 2002.
factores contextuales
perfil socioeconmico de las personas segn preocupacin de quedar desempleado en los prximos doce meses, amrica latina y subregiones
Cun preocupado est de quedar desempleado en los prximos doce meses? Categoras Estructura de la muestra n=19.623 48,0 52,0 36,3 54,8 8,9 38,78 9,2 34,7 40,6 15,5 8,81 45,3 46,6 8,1 3,85
No tiene trabajo(3) Preocupado(4) No preocupado(5)
tabla 160
47,3 30,4 69,6 41,0 44,8 14,1 39,54 9,7 35,5 40,2 14,5 8,62 46,1 45,5 8,4 3,84
41,8 63,5 36,5 31,7 64,5 3,8 38,01 8,5 34,9 41,8 14,8 8,90 46,3 47,1 6,6 3,77
10,9 65,1 34,9 33,5 60,3 6,2 38,42 9,8 30,8 37,1 22,3 9,34 38,1 49,2 12,7 4,19
Tau-c=0,014
F=19.894* Tau-c=0,032*
Nivel educativo % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio Nivel econmico(2) % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico Centroamrica y Mxico(1) % de personas Sexo % Hombres % Mujeres Edad % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
F=25.964* Tau-c=0,023*
F=44.731*
n=8.000 49,0 51,0 39,2 54,2 6,6 37,22 12,8 36,8 34,6 15,7 8,35 47,6 44,7 7,7 3,71 n=5.899 47,3 52,7 33,8 57,5 8,7 39,45
45,8 28,8 71,2 46,1 43,8 10,1 36,94 14,1 37,2 32,8 15,9 8,16 50,0 41,3 8,7 3,67 46,6 31,5 68,5 40,0 47,8 12,2 39,35
41,2 65,1 34,9 33,4 63,2 3,5 37,39 11,4 37,2 37,4 14,0 8,45 46,9 47,5 5,6 3,67 44,3 61,1 38,9 27,9 67,5 4,6 39,40
13,0 68,6 31,4 33,5 62,5 4,0 37,70 12,7 34,3 32,0 21,0 8,76 42,1 47,2 10,8 3,98 9,1 60,3 39,7 30,8 58,4 10,8 40,19
Tau-c=0,059*
F=1.312 Tau-c=0,032*
Nivel educativo % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio Nivel econmico(2) % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico Regin Andina % de personas Sexo % Hombres % Mujeres Edad % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad
F=8.382* Tau-c=0,034*
F=13.202* .. V de Cramer=0,282*
Tau-c=0,049*
F=0,634
C0ntinuacin tabla 160
Cun preocupado est de quedar desempleado en los prximos doce meses? Categoras Nivel educativo % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio Nivel econmico(2) % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico Mercosur y Chile Sexo Estructura de la muestra 11,0 31,5 41,2 16,3 8,87 43,1 47,7 9,2 3,94
No tiene trabajo(3) Preocupado(4) No preocupado(5)
11,2 31,8 41,7 15,4 8,77 41,6 48,8 9,6 4,02
10,6 32,5 41,4 15,4 8,86 45,7 46,7 3,80
12,1 25,1 38,2 24,6 9,51 38,4 46,8 14,9 4,25
F=5.989* Tau-c=-0,009
F=16.826*
n=5.724 47,4 52,6 34,8 52,7 12,5 40,25 2,4 35,2 48,2 14,2 9,40 44,3 48,0 7,6 3,95
50,1 31,3 68,7 35,5 43,4 21,1 43,02 2,8 37,0 48,3 12,0 9,08 45,4 47,6 7,0 3,89
40,2 63,8 36,2 33,7 63,0 3,3 37,31 2,1 34,3 48,6 15,0 9,58 46,3 46,9 6,9 3,89
9,7 63,3 36,7 36,1 58,1 5,8 38,07 2,2 29,8 45,7 22,4 10,28 30,3 55,5 14,1 4,53
Edad
Tau-c=-0,076*
F=75.760* Tau-c=0,059*
Nivel educativo % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio Nivel econmico(2) % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico
F=26.954* Tau-c=0.042*
F=34.704*
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en ndice econmico construido a partir de tenencia de artefactos y educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) Incluye las categoras Temporalmente no trabaja, Retirado/Pensionado, No trabaja/Responsable de las compras y el trabajo de la casa y Estudiante. (4) Incluye las alternativas Muy preocupado y Preocupado. (5) Incluye las alternativas Poco preocupado y No preocupado. (6) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resultan significativos al 1%. Pregunta p26st: Cun preocupado dira usted que est de quedar sin trabajo o de estar desempleado en los prximos doce meses? Fuente: Procesamiento de pregunta p26u de la Seccin propietaria del PNUD y de otras preguntas de carcter socioeconmico en Latinobarmetro 2002.
Ciudadana social
271
el poder en amrica latina i

porcentaje: primera mencin en quin cree usted que tiene ms poder en este pas?
1996 1997
Sindicatos y partidos Militares polticos Muestra Empresas vlida financieras Sindicatos y partidos Militares polticos Muestra Empresas vlida financieras tabla 161
2001
Sindicatos y partidos Militares polticos
Pas
Muestra Empresas vlida financieras
Estado
Estado
Estado
Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Uruguay Venezuela
1.126 766 1.054 1.164 930 1.163 1.143 906 857 927 1.451 977 972 1.148 1.146 1.117 1.445
77,00 61,88 65,56 63,23 54,30 63,63 43,39 60,60 67,79 63,43 47,97 57,42 70,58 51,57 46,34 52,19 41,45
13,41 12,01 4,84 10,48 24,09 10,75 25,81 13,36 4,55 4,21 18,68 14,12 19,24 15,85 23,56 31,15 23,53
2,66 12,79 16,13 15,81 0,11 20,98 19,69 16,78 22,99 28,26 14,75 17,71 2,47 26,48 26,27 5,82 20,69
6,93 13,32 13,47 10,48 21,51 4,64 11,11 9,27 4,67 4,10 18,61 10,75 7,72 6,10 3,84 10,83 14,33
1.148 695 953 1.163 909 1.128 1.143 935 869 941 1.017 953 958 991 995 1.094 1.111
78,75 51,65 61,49 61,65 49,28 57,80 38,32 52,41 56,73 65,04 44,15 64,64 61,90 58,22 30,15 59,32 38,34
6,71 11,51 5,56 2,92 21,12 13,83 16,36 15,51 12,08 9,78 2,56 11,54 13,15 7,77 14,57 16,18 24,75
5,75 12,37 20,78 23,82 0,00 23,05 26,51 14,44 18,18 19,77 30,68 13,12 0,10 24,82 51,36 11,33 20,07
8,80 24,46 12,17 11,61 29,59 5,32 18,81 17,65 13,00 5,42 22,62 10,70 24,84 9,18 3,92 13,16 16,83
1.158 1.048 921 1.142 963 1.152 1.155 871 919 979 1.297 898 989 1.180 979 1.202 1.171
70,38 34,26 42,24 47,02 38,42 68,49 46,75 47,30 29,49 42,90 48,27 36,75 45,50 32,20 33,09 42,01 28,69
11,66 36,93 24,00 13,05 45,17 12,50 15,67 36,05 45,92 34,01 18,04 41,76 19,01 35,59 33,50 43,01 34,33
5,09 6,97 19,54 28,98 0,00 15,97 24,94 10,10 16,76 11,85 16,65 9,35 19,11 16,53 30,44 4,91 27,50
12,87 21,85 14,22 10,95 16,41 3,04 12,64 6,54 7,83 11,24 17,04 12,14 16,38 15,68 2,96 10,07 9,48
Nota: Los porcentajes se basan en la muestra vlida de la pregunta.
el poder en amrica latina ii

porcentaje: conteo de menciones en las tres alternativas de quin cree usted que tiene ms poder en este pas?
1996 1997
Sindicatos y partidos Militares polticos Empresas Muestra financieras Sindicatos y partidos Militares polticos Empresas Muestra financieras tabla 162
2001
Sindicatos y partidos Militares polticos
Pas
Empresas Muestra financieras
Estado
Estado
Estado
1.199 772 1.081 1.202 1.001 1.200 1.200 1.003 1.001 998 1.526 1.034 1.005 1.196 1.200 1.200 1.500
66,81 63,60 63,46 57,74 49,45 56,17 58,08 52,74 54,65 57,41 54,46 55,71 63,08 57,69 47,92 51,92 58,60
55,05 61,92 53,28 57,40 55,64 50,63 58,08 48,55 42,66 58,82 77,00 63,25 62,99 36,96 61,00 53,83 58,47
5,09 21,89 20,56 27,70 0,10 40,47 46,08 31,90 58,94 52,30 15,86 22,73 3,78 53,34 36,08 18,42 49,47
19,52 38,73 30,37 38,52 33,47 20,52 35,25 23,33 20,98 33,17 40,04 29,98 25,37 17,56 10,92 31,83 47,53
1.196 796 1.001 1.199 1.007 1.200 1.200 1.010 1.000 1.011 1.105 1.002 1.021 1.149 1.054 1.189 1.200
67,98 46,23 61,74 59,05 50,45 51,75 53,33 50,30 47,60 58,85 57,92 60,88 56,71 54,40 36,72 54,16 54,58
41,64 42,34 52,75 43,75 49,55 48,50 47,67 46,53 29,90 51,34 52,67 53,79 60,04 36,61 56,74 45,08 53,25
8,70 14,32 27,77 37,80 0,00 42,50 47,33 19,21 32,00 39,17 32,13 18,76 0,20 30,00 61,39 19,43 49,75
23,58 41,46 28,97 54,38 38,13 24,08 45,67 32,18 20,20 30,37 47,42 29,04 39,47 26,35 15,28 29,18 45,67
1.199 1.075 1.000 1.201 1.000 1.175 1.201 999 990 1.006 1.317 1.005 1.000 1.208 1.023 1.231 1.199
59,47 46,98 49,70 48,63 47,30 63,15 49,29 47,75 33,64 54,27 53,83 43,28 57,20 43,46 42,33 45,25 47,54
39,12 58,70 42,60 61,00 54,00 41,40 50,50 57,90 55,70 61,97 59,57 66,17 56,50 59,90 49,76 58,69 59,42
7,92 15,81 22,00 39,50 0,70 34,58 31,67 16,80 23,13 28,83 18,77 12,54 27,30 40,35 47,51 17,30 55,33
29,77 47,81 33,10 36,58 39,10 16,35 34,05 21,90 17,66 33,60 35,33 32,34 43,60 46,56 12,41 32,41 35,89
Nota: Los porcentajes se basan en la muestra total del pas.
el poder en amrica latina iii

ponderacin por prioridad de mencin entre tamao de muestra
1996 1997
Sindicatos y partidos Militares polticos Empresas Muestra financieras Estado1 Sindicatos y partidos Militares polticos Empresas Muestra financieras tabla 163
2001
Estado1 Sindicatos y partidos Militares polticos
Pas
Empresas Muestra financieras
Estado1
1.199 772 1.081 1.202 1.001 1.200 1.200 1.003 1.001 998 1.526 1.034 1.005 1.196 1.200 1.200 1.500
4,48 4,65 3,56 4,10 3,51 4,13 2,63 3,90 4,94 4,07 3,38 3,33 3,92 4,31 3,39 2,40 3,33
2,23 1,86 1,07 1,68 2,74 1,75 2,49 1,84 0,95 0,99 2,65 2,14 2,70 1,86 2,81 2,99 2,49
0,38 1,70 1,81 2,15 0,01 3,04 2,84 2,34 3,92 3,91 1,49 1,97 0,31 3,70 3,06 0,94 3,05
1,20 2,36 2,05 2,21 2,55 1,06 1,76 1,38 1,02 1,50 2,47 1,80 1,48 0,92 0,71 1,55 2,21
1.196 796 1.001 1.199 1.007 1.200 1.200 1.010 1.000 1.011 1.105 1.002 1.021 1.149 1.054 1.189 1.200
4,12 3,10 3,47 4,23 3,77 4,05 2,97 3,89 4,13 4,40 3,38 3,66 3,73 4,80 2,63 3,37 3,02
1,40 1,67 1,23 0,96 2,79 1,88 1,90 2,23 1,41 1,51 0,88 1,93 2,14 1,56 2,23 1,94 2,40
0,71 1,24 2,38 3,04 0,00 3,21 3,22 1,63 2,38 2,88 3,02 1,56 0,01 2,56 5,49 1,44 2,95
1,47 2,74 1,79 2,64 2,87 1,20 2,33 2,18 1,44 1,36 2,58 1,68 2,60 1,52 0,83 1,76 2,20
1.199 1.075 1.000 1.201 1.000 1.175 1.201 999 990 1.006 1.317 1.005 1.000 1.208 1.023 1.231 1.199
3,75 2,75 2,88 3,55 2,76 4,59 3,55 3,09 2,51 2,91 3,66 3,14 3,23 2,70 2,52 2,03 2,59
1,51 2,82 1,15 1,77 2,69 1,39 1,86 3,23 3,65 2,91 1,97 3,30 1,82 2,83 2,11 3,11 2,71
0,64 0,96 2,00 3,35 0,02 2,49 2,78 1,22 1,89 1,80 1,76 0,99 2,23 2,43 3,61 0,85 3,68
1,81 2,84 2,08 1,99 2,10 0,77 2,04 1,08 1,05 1,73 2,25 1,78 2,38 2,50 0,57 1,51 1,61
Nota: Cada alternativa se pondera por 10, 5 o 1 de acuerdo a si fue mencionada como primera, segunda o tercera opcin respectivamente. Se suma el resultado y se divide entre el tamao de muestra del pas, obteniendo un resultado que puede variar entre 0 (la alternativa no fue mencionada) y 10 (todas las personas del pas mencionan la alternativa como primera opcin). (1) Para 1996 y 1997, Estado incluye Gobierno y Congreso. Para el 2001 se agrega Poder Judicial.
Cuestionario Latinobarmetro 2002
P1WVS. En general, usted dira que es... (Leer alternativas y marcar una sola respuesta) Muy feliz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Bastante feliz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 No muy feliz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Nada feliz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0 No leer
P2STA. Cmo calificara en general la situacin econmica actual del pas? Dira Ud. que es... (Lea alternativas, espere respuesta y marque una respuesta) Muy buena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Buena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Regular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Mala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Muy mala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0
P2STB. Considera Ud. que la situacin econmica actual del pas est mucho mejor, un poco mejor, igual, un poco peor o mucho peor, que hace doce meses? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Mucho mejor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Un poco mejor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Igual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Un poco peor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Mucho peor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0
P2STC. Y en los prximos doce meses cree Ud. que, en general, la situacin econmica del pas ser mucho mejor, un poco mejor, igual, un poco peor o mucho peor que ahora? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Mucho mejor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Un poco mejor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Igual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Un poco peor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Mucho peor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0
P2STD. Cmo calificara, en general, su situacin econmica actual y la de su familia? Dira Ud. que es...? (Lea alternativas y marque una respuesta) Muy buena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Buena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Regular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Mala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Muy mala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0
Cuestionario Latinobarmetro 2002 275
P2STE. Considera Ud. que su situacin econmica y la de su familia est mucho mejor, un poco mejor, igual, un poco peor o mucho peor que hace doce meses? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Mucho mejor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Un poco mejor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Igual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Un poco peor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Mucho peor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0
P2STF. Y en los prximos doce meses, cree que su situacin econmica y la de su familia ser mucho mejor, algo mejor, igual, un poco peor o mucho peor que la que tiene hoy? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Mucho mejor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1 Un poco mejor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Igual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Un poco peor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .4 Mucho peor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .0
P3ST. Tomando todo en cuenta, dira Ud. que sus padres vivan mejor, igual o peor que como vive Ud. hoy? (Espere respuesta y marque una sola alternativa bajo padres y siga preguntando)... Y respecto de sus hijos, cree Ud. que vivirn mejor, igual o peor que como vive Ud. hoy? (Espere respuesta y marque una sola alternativa bajo hijos) P3ST.A Padres P3ST.B Hijos Mejor . . . . . . . . . . . .1 . . . . . . . . . . . . . . . .1 Igual . . . . . . . . . . . . .2 . . . . . . . . . . . . . . . .2 Peor . . . . . . . . . . . . . .3 . . . . . . . . . . . . . . . .3 Ns/Nr . . . . . . . . . . . .0 . . . . . . . . . . . . . . . .0 No leer
P4ST. (Mostrar tarjeta 1) De la lista de problemas que le voy a mostrar, cul considera Ud. que es el problema ms importante en el pas? (Espere que el entrevistado lea la tarjeta y luego marque una sola alternativa. No lea alternativas) Bajos Salarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .01 Transporte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .02 Terrorismo / Violencia poltica/ guerrilla . . .03 Inestabilidad en el empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .04 Problemas de la educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . .05 Inflacin /Aumento de precios . . . . . . . . . . . . . . .06 Desocupacin /desempleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . .07 Falta de oportunidades para la juventud . . . .08 Violacin de los DDHH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .09 Problemas de vivienda/habitacin . . . . . . . . . .10 Problemas de la salud . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 Problemas del medio ambiente . . . . . . . . . . . . . .12 Corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13 Narcotrfico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14 Delincuencia/ seguridad pblica . . . . . . . . . . . .15 Pobreza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .16 Consumo de drogas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17 Discriminacin racial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .18 Otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19 No leer No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98 No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .00
P5UA. (A los que responden algn problema en P9) Respecto del problema que acaba de mencionar, cree Ud. que? (Lea las alternativas y marque una sola) (53) Se est solucionando . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Se necesita ms tiempo para solucionarlo . . . . . . 2 No se puede solucionar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Vamos para atrs en su solucin . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 leer No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 P6ST (Mostrar tarjeta 2) De la lista de problemas que le voy a leer, cree Ud. que han aumentado mucho o poco, han permanecido igual o han disminuido mucho o poco en los ltimos doce meses? La delincuencia en general ha (Espere; marque una respuesta y siga preguntando) y la drogadiccin? (Espere; marque una respuesta y siga preguntando) y la corrupcin? (Espere y marque una respuesta) P11ST.A P11ST.B P11ST.C DELINCUENCIA DROGADICCIN CORRUPCIN Aumentado mucho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Aumentado poco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Permanecido igual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Disminuido poco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Disminuido mucho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P7ST. Imagnese que el total de los funcionarios pblicos en (pas) fueran 100 y Ud. tuviera que decir cuntos de esos 100 cree que son corruptos. Cuntos dira Ud.? (Espere respuesta y anote textual el numero que le digan)
Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . 107 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 No responde . . . . . . . . . . . 000 P8ST. Ha sido Ud. o algn pariente asaltado, agredido, o vctima de un delito en los ltimos doce meses? (Lea alternativas y marque una respuesta y contine) Ha sabido Ud., personalmente de algn acto de corrupcin en los ltimos doce meses? (Lea alternativas y marque una respuesta y contine) Ha sabido Ud. de algn amigo o pariente que haya consumido drogas en los ltimos doce meses? (Lea alternativas y marque una respuesta y contine) S NO NS NR A. Asaltado/agredido/vctima de delito . . . . . . . . . 1 . . . . . . . 2 . . . . . . . 8 . . . . . . . 0 B. Acto de corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . 2 . . . . . . . 8 . . . . . . . 0 C. Consumo de drogas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . 2 . . . . . . . 8 . . . . . . . 0
P9N02. Se habla mucho del problema de la delincuencia. Cree Ud. que es un hecho real o la gente exagera? (Espere respuesta y marque una sola) Es un hecho real . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 La gente exagera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P10N02. Despus de los ataques terroristas a las torres gemelas en Estados Unidos, hay gente que dice que hay una amenaza terrorista mundial, otra gente dice que no hay una amenaza terrorista mundial. Cul de las dos alternativas est ms cercana a su manera de pensar? (Espere respuesta y marque una sola) Hay una amenaza terrorista mundial . . . . . . . . . . . . 1 No hay una amenaza terrorista mundial . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
277
P11N02. Independiente de lo que pasa en el mundo, dira Ud. que el problema del terrorismo es muy, bastante, poco o nada grave en su pas o no hay terrorismo en su pas? (Espere respuesta y marque una sola) Muy grave. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Bastante grave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Poco grave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Nada grave. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No hay terrorismo en mi pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer P12N02. Ud. apoya o se opone a la accin militar realizada por Estados Unidos en contra de Afganistn, como respuesta a los ataques terroristas del 11 de septiembre del 2001 a las torres gemelas en Nueva York? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Apoya ataque contra Afganistn . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Se opone a ataques contra Afganistn . . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
Cambiando de tema
P13ST. Con respecto a las siguientes afirmaciones, Ud. cree que (Lea afirmacin, espere respuesta y anote una sola) S NO NS NR A. El xito en la vida depende de las conexiones . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 8 . . . . . . . 0 B. El trabajo duro no es garanta para el xito . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 8 . . . . . . . 0
P14ST. Tomando todo en cuenta, qu cree Ud. es lo ms importante para tener xito en la vida? Dira Ud. que lo ms importante es? (Lea alternativas, espere respuesta y anote una) La educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Trabajar duro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Las conexiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 La suerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P15ST. (Mostrar tarjeta 3) Cunto tiempo necesitar Ud. para llegar a tener el nivel de vida que cree que le corresponde? Piensa Ud. que lo podr alcanzar en? (Lea alternativas y marque una respuesta) 1 a 2 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 3 a 5 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 6 a 10 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 11 a 20 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 21 a 30 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Nunca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Ya lo tengo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P16ST. Cun justa cree Ud. que es la distribucin del ingreso en (pas)? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola) Muy justa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Justa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Injusta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Muy injusta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 P17ST. Le voy a leer una frase. Por favor dgame si Ud. est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo. (Lea frase, espere respuesta y marque una sola alternativa) MA DA ED ME NS/NR En general se puede confiar que la gente que conduce el pas har las cosas correctamente . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0
P18N02. Ud. aprueba o no aprueba la gestin del gobierno que encabeza el presidente? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Aprueba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 No aprueba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
Pasando a temas de actualidad

P19N02. (Mostrar tarjeta 4) Frente a los problemas econmicos de (pas), de la siguiente lista de instituciones y actores que le voy a mencionar, quines cree Ud. que son los responsables? (Lea alternativas, espere respuesta y marque todas la que le mencionen) La falta de iniciativa del empresariado . . . . . . . . . . . . . . . 01 Los bancos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 02 La falta de iniciativa de las personas . . . . . . . . . . . . . . . . . 03 La globalizacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 04 El Fondo Monetario Internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . NS/NR La poltica econmica del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 06 La Organizacin Mundial de Comercio . . . . . . . . . . . . . . . 07 La falta de produccin de productos elaborados . . . . 08 Nadie es responsable directamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . 09 No leer Otro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 No Sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 No Responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00
P20N02. Cunto tiempo cree Ud. que se va a demorar (pas) para llegar a ser un pas desarrollado? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola) Menos de 5 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Entre 5 y 10 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Entre 10 y 20 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Entre 20 y 30 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Ms de 30 aos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 (Pas) nunca va ser un pas desarrollado . . . . . . . . 6 (Pas) ya es un pas desarrollado . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P21N02.
Por lo que Ud. sabe o ha odo, cul cree Ud. que es el mejor modelo de desarrollo econmico, uno donde el Estado se haga cargo de la salud, educacin, de producir la electricidad, el agua, etc. o uno donde el sector privado ofrezca los servicios de salud, educacin, agua, electricidad, etc.? Cul de las dos alternativas est ms cercana a su manera de pensar? (Espere respuesta y marque un sola alternativa) Estado se haga cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Sector privado ofrezca los servicios . . . . . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
Pasando a temas econmicos

P22ST. (Mostrar tarjeta 5) Est Ud. (1) muy de acuerdo, (2) de acuerdo, (3) en desacuerdo o (4) muy en desacuerdo con cada una de las frases que le voy a leer. (Lea cada una de las frases y marque una sola respuesta para cada una) MA DA ED ME NS/NR P22STA. Las privatizaciones de las empresas estatales han sido beneficiosas para el pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 8 0 P22STB. El Estado debe dejar la actividad productiva al sector privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 8 0 P22STC. La economa de mercado es lo ms conveniente para el pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 8 0 P22ESSD. Mientras menos intervenga el gobierno en la economa es mejor para el pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 8 0 P22ESSE. Algunos servicios pblicos son demasiado importantes para dejarlos en manos privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 8 0 P22ESSF. Los impuestos deberan ser lo ms bajos posible, aunque con esto se tenga que disminuir el gasto social . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 8 0 P22ESSG. Si la gente realmente quiere un trabajo, pueden encontrarlo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 8 0 P22ESSH. Los trabajadores necesitan sindicatos fuertes para proteger sus condiciones de trabajo y sus salarios . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 8 0
P23ST. En general, dira Ud. que est muy satisfecho, ms bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la economa de mercado en (pas)? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Muy satisfecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Ms bien satisfecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No muy satisfecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Nada satisfecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 P24ST. Imagnese la siguiente situacin: dos personas, de la misma edad, trabajan como programadores de computacin haciendo el mismo trabajo. Uno gana ms que el otro, pero su trabajo lo hace con ms rapidez, eficiencia y es ms confiable que el otro. En su opinin, considera Ud. justo que, en esa situacin, a un programador se le pague ms que al otro o no lo considera justo? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) (185) Lo considero justo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 No lo considero justo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 P25N02. En los ltimos doce meses en su hogar ha habido algn adulto desempleado? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) S. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer P26ST. Cun preocupado dira Ud. que est de quedar sin trabajo o de estar desempleado durante los prximos doce meses? (Lea alternativas y marque una respuesta) Muy preocupado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Preocupado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Poco preocupado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No preocupado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No tiene trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 No leer NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 P27N02. Quisiramos hacerle una pregunta sobre su experiencia como (mujer) (hombre). Cun a menudo se ha sentido Ud. discriminada (o) en la vida pblica porque es (mujer) (hombre) o no se ha sentido nunca discriminada (o)? Ud. se ha sentido discriminada (o)? (Entrevistador: aplicar segn corresponda. Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola) A. MUJER B. HOMBRE Todos los das . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Todas las semanas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Una vez al mes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Pocas veces en el ao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Casi nunca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Nunca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . . . . . . . . . . . . . . . . 6 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 . . . . . . . . . . . . . . . . 9 P28WVS (Mostrar tarjeta 6) Pensando en las cualidades que se pueden alentar en los nios en el hogar, si tuviera que escoger, cul considera usted que es especialmente importante de ensear a un nio? Por favor escoja hasta cinco alternativas. (Espere respuesta y marcar hasta 5 alternativas) IMPORTANTE NO MENCION A. Buenos modales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 B. Obediencia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 C. Trabajo duro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 D. Tolerancia y respeto por los dems . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 E. Economizar, ahorrar dinero y cosas . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 F. Determinacin y perseverancia . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 G. Creencias religiosas, fe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
Cambiando de tema
P29ST. Hablando en general, dira Ud. que se puede confiar en la mayora de las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los dems? (Lea alternativas y marque una respuesta) Se puede confiar en la mayora de las personas . . . . 1 Uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los dems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P30ST. Para Ud., qu significa democracia? (Anote textual lo que le digan) Y qu ms? (Anote textual lo que le digan) P31ST.A
P31ST.B
No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 P31ST. (Mostrar tarjeta 7) La gente a menudo difiere en sus puntos de vista sobre las caractersticas ms importantes de la democracia. De la lista, escoja una sola caracterstica, que para Ud. sea la ms esencial en una democracia. (Lea cada de las alternativas, espere respuesta y marque una sola) Elecciones regulares limpias y transparentes . . . . . . . . . . . . 1 Un sistema de partidos que compitan entre ellos . . . . . . . 2 Una economa que asegura el ingreso digno . . . . . . . . . . . . . 3 Un sistema judicial que trate a todos por igual . . . . . . . . . . 4 Respeto a las minoras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Gobierno de la mayora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Libertad de expresin para criticar abiertamente . . . . . . . . 7 Miembros del Parlamento que representen a sus electores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P32ST. Con cul de las siguientes frases est Ud. ms de acuerdo? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola) La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico . . . . . 2 A la gente como uno, nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico . . . . . . . . . . 3 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 leer
P33ST. En general, dira Ud. que est muy satisfecho, ms bien satisfecho, no muy satisfecho o nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (pas)? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Muy satisfecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Ms bien satisfecho. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No muy satisfecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Nada satisfecho . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P34ST. (Mostrar tarjeta 8) Por favor, mire esta tarjeta y dgame cunta confianza tiene en cada uno de estos grupos/instituciones (Lea cada una de las instituciones y pregunte) Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en? (Marque una respuesta para cada una) MUCHA ALGO POCA NINGUNA NS/NR A. La Iglesia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0 B. Bancos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0 C. El Poder Judicial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0 D. Gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0 F. Empresas privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0 G. Los partidos polticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0
P35ST. Si Ud. tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo econmico, qu dira Ud. que es ms importante? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Desarrollo econmico es ms importante . . . . . . . 1 Democracia es ms importante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Ambas por igual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No leer NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P36ST. (Mostrar tarjeta 8) Por favor, mire esta tarjeta y dgame cunta confianza tiene en cada uno de estos grupos/instituciones. (Lea cada una de las instituciones y pregunte) Dira que tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza en? (Marque una respuesta para cada una) MUCHA ALGO POCA NINGUNA NS/NR A. La televisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0 B. Las Fuerzas Armadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0 C. Municipios/Gob. local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0 F. El Congreso Nacional/Parlamento . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0 E. La Polica/ Carabineros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 8 0
P37N02. Ud. cree que la democracia es indispensable como sistema de gobierno para que (pas) pueda ser un pas desarrollado? o Ud. cree que no es indispensable; es posible llegar a ser un pas desarrollado con otro sistema de gobierno que no sea la democracia? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Democracia es indispensable para ser pas desarrollado . . . . . . . . 1 No es indispensable; es posible llegar a ser un pas desarrollado con otro sistema de gobierno que no sea la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P38. (Mostrar tarjeta 5) Est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con las siguientes afirmaciones? (Lea afirmacin, espere respuesta y marque una sola) MA DA ED ME NS/NR P38STA. Cuando hay una situacin difcil en (pas), est bien que el gobierno pase por encima de las leyes, el parlamento y/o las instituciones con el objeto de resolver los problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 P38STB. No me importara que un gobierno no democrtico llegara al poder, si pudiera resolver los problemas econmicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 P38N02C. La democracia puede tener problemas pero es el mejor sistema de gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 P38N02D. La solucin de los problemas sociales y econmicos del pas no dependen de la democracia sino de los que dirigen el pas . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 P38ESSE. Cualquiera sea la circunstancia la ley debe ser siempre obedecida . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 P38ESSF. Es ms importante para el sistema legal proteger a los inocentes que castigar a los culpables. . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0
P39ST. Hay gente que dice que sin Congreso Nacional no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin Congreso Nacional. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Sin Congreso Nacional no puede haber democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 La democracia puede funcionar sin Congreso Nacional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P40ST. Hay gente que dice que sin partidos polticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? (Lea alternativas y marque una respuesta) Sin partidos polticos no puede haber democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 La democracia puede funcionar sin partidos . . . . 2 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P41ST. Algunas personas dicen que la democracia permite que se solucionen los problemas que tenemos en (pas). Otras personas dicen que la democracia no soluciona los problemas. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? (Espere respuesta y marque una sola respuesta) (58) La democracia soluciona los problemas . . . . . . . . . 1 La democracia no soluciona los problemas . . . . . 2 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 leer
P42ST. (Muestre tarjeta 9) Cmo se informa Ud. de los asuntos polticos? (Muestre tarjeta, espere que el entrevistado lea la tarjeta y luego marque lo que le digan. No lea alternativas) Menciona No menciona A. Con la familia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 B. Los amigos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 C. Compaeros de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 D. Mis compaeros de estudio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 E. Por la radio. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 F. Por los diarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 G. Por la televisin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 H. Otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No I. Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 leer
P43ST. Cuando a las personas se les pide que expresen su opinin poltica, cree Ud. que la mayora de las personas dicen lo que piensan acerca de la poltica o Ud. cree que normalmente no dicen lo que realmente piensan? (Espere respuesta y marque una sola) (195) Normalmente dicen lo que piensan . . . . . . . . . . . . . . 1 No dicen lo que realmente piensan . . . . . . . . . . . . . . 2 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P44ST. Cree Ud. que el sector poltico que Ud. apoya tiene iguales oportunidades de llegar al poder que los dems, o cree que no tiene las mismas oportunidades? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Tiene las mismas oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 No tiene las mismas oportunidades . . . . . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P45ST. Si este domingo hubiera elecciones, por qu partido votara Ud.? (Anote textual lo que le digan) Otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 Vota nulo/blanco . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 No vota/ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 No inscrito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00
P46ST. (Mostrar tarjeta 10) Dira Ud. que los (nacionalidad) (Lea cada una de las caractersticas, muestre tarjeta, y marque una respuesta para cada una) MUCHO BASTANTE POCO NADA NS/NR A. Cumplen las leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 0 B. Son exigentes de sus derechos . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 0 C. Son conscientes de sus obligaciones y deberes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 0 D. Tienen igualdad ante la ley . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . 0
P47ST. Cun orgulloso est Ud. de ser (nacionalidad)? Est Ud.? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una alternativa) Muy orgulloso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Bastante orgulloso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Poco orgulloso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Nada orgulloso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No soy (nacionalidad) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 No leer No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P48ST. (Mostrar tarjeta 11) Ahora quiero que vea esta tarjeta. Le voy a leer algunas acciones polticas que la gente puede realizar y quiero que me diga si ha realizado alguna de ellas, si las podra realizar o si nunca las hara bajo ninguna circunstancia. (Leer cada una de las alternativas y marcar una respuesta para cada una) LHR LPH N NS/NR A. Firmar una peticin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 0 B. Asistir a manifestaciones autorizadas . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 0 C. Participar en saqueos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 0 D. Ocupar edificios/fbricas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 0
Pasando a otro tema

P49ST. Podra decirme si, recientemente, sabe Ud. de alguna persona, o ha odo Ud. comentar a algn familiar o conocido sobre alguien que (Lea alternativas y anote la respuesta para cada una) S NO NS/NR A. Simul estar enfermo para no ir a trabajar . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 B. Se las arregl para pagar menos impuestos de los que deba . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 C. Se benefici de subsidio estatal que no le corresponda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 D. Ha escondido productos para no pagar en la caja del supermercado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0
P50WVS. Ahora le voy a leer varios cambios que podran darse en un futuro cercano en nuestra forma de vida. Dgame para cada una de ellas, si sucedieran, Ud. cree que seran buenas, no le importaran o seran malas? (Leer afirmacin, espere respuesta y marque una sola respuesta y luego contine con la siguiente) B NI M NS/NR A. Menos importancia al trabajo en nuestras vidas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 0 B. Mayor nfasis al desarrollo de la tecnologa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 0 C. Mayor respeto por la autoridad. . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 0 D. Mayor importancia a la vida familiar . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 0
P51WVS. (Mostrar tarjeta 12) Qu tan importante es Dios en su vida? Por favor use esta tarjeta para indicarlo. Donde 1 significa no es importante y 10 significa es muy importante. (Espere respuesta y marque un solo casillero)
NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00
Cambiando de tema
P52WVS. (Mostrar tarjeta 13) Por favor usando esta tarjeta, dgame para cada una de las siguientes afirmaciones si Ud. cree que siempre pueden justificarse o nunca pueden justificarse o si su opinin est en algn punto intermedio. Donde 1 es nunca se justifica y 10 es siempre se justifica. (Lea cada una de las frases, espere respuesta y marque un solo casillero) NS/NR A. Comprar algo que Ud. sabe es robado _________________________________________ . . . . . . . . . 00 B. Aceptar un soborno en el desempeo de sus deberes_______________________ . . . . . . . . . 00 C. Homosexualidad __________________________________________________________________ . . . . . . . . . 00 D. Aborto ______________________________________________________________________________ . . . . . . . . . 00
P53WVS.A (Mostrar tarjeta 14) Si usted pudiera escoger, cul de las cosas en esta tarjeta dira que es la ms importante? (Espere respuesta y marque una sola alternativa debajo de P53WVS.A) P53WVS.B. Y cul sera la segunda ms importante? (Espere respuesta y marque una sola alternativa debajo de P53WVS.B) P53WVS.A P53WVS.B Mantener el orden en la nacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Dar mayor oportunidad a la gente de participar en decisiones gubernamentales importantes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Combatir el alza de precios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Proteger la libertad de expresin . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer P54ST. Cuntos das en la semana pasada mir Ud. las noticias en televisin? (Espere respuesta, anote el numero de das y siga) Cuntos das ley Ud. noticias en un peridico/diario? (Espere respuesta, anote el nmero de das y siga) Cuntos das oy Ud. noticias en la radio? (Espere respuesta, anote el nmero de das y siga) NINGUNO NS NR P54ST.a Televisin____________________________________________96 . . . . . . . . . . 98 . . . . . 00 P54ST.b Diario _______________________________________________96 . . . . . . . . . . 98 . . . . . 00 P54ST.c Radio ________________________________________________96 . . . . . . . . . . 98 . . . . . 00
Pasando a temas internacionales

P55ST. (Mostrar tarjeta 15) De la lista de instituciones que estn en la tarjeta, por favor pngale nota de 0 a 10, siendo 0 muy malo y 10 muy bueno o dgame si no ha escuchado lo suficiente como para opinar (Por favor marque si conoce y marque una sola nota en el casillero) NOTA NO HA ODO NS/NR NO CONOCE A. Mercosur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ______________ . . . . . . . . . 11 . . . . . . . . . . . . 00 B. ALCA (Zona de Libre Comercio de las Amricas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ______________ . . . . . . . . . 11 . . . . . . . . . . . . 00 C. Mercado Comn Centroamericano . . . . . . . . . . . . ______________ . . . . . . . . . 11 . . . . . . . . . . . . 00 D. Pacto Andino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ______________ . . . . . . . . . 11 . . . . . . . . . . . . 00 E. FMI (Fondo Monetario Internacional) . . . . . . . . . ______________ . . . . . . . . . 11 . . . . . . . . . . . . 00 F. Banco Mundial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ______________ . . . . . . . . . 11 . . . . . . . . . . . . 00 H. ONU (Naciones Unidas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ______________ . . . . . . . . . 11 . . . . . . . . . . . . 00 J. OMC (Organizacin Mundial de Comercio) . . . . ______________ . . . . . . . . . 11 . . . . . . . . . . . . 00 K. Unin Europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ______________ . . . . . . . . . 11 . . . . . . . . . . . . 00
P56ST. Me gustara conocer su opinin sobre Estados Unidos, tiene Ud. una muy buena, buena, mala o muy mala opinin sobre Estados Unidos? (Espere respuesta y marque una sola y siga) Y tiene Ud. una muy buena, buena, mala o muy mala opinin sobre Japn? (Espere respuesta y marque una sola) Y tiene Ud. una muy buena, buena, mala o muy mala opinin sobre China? (Espere respuesta y marque una sola) P56ST.A P56ST.B P56ST.C EE.UU. JAPN CHINA Muy buena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . 1 Buena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . 2 Mala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 3 Muy mala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . 4 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 . . . . . . . . . . . . 8 . . . . . . . . . . . . 8 No No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . . . . . . . . . 0 . . . . . . . . . . . . 0 leer
P57ST. En general, est Ud. muy a favor, algo a favor, algo en contra o muy en contra de la integracin econmica de los pases de Amrica Latina? (Lea alternativas y marque una respuesta) Muy a favor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Algo a favor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Algo en contra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Muy en contra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P58NO2. En general, est Ud. muy a favor, algo a favor, algo en contra o muy en contra de que exista una mayor cooperacin poltica entre los pases de Amrica Latina? (Espere respuesta y marque slo una alternativa) Muy a favor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Algo a favor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Algo en contra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Muy en contra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P59ST. Cul es el pas de Amrica Latina hacia el cual Ud. siente ms admiracin? (Anote textual lo que le digan) (180, 181)
Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00
Cambiando de tema y respecto de la emigracin

P60N02. Ud. y su familia han pensado en la posibilidad concreta de ir a vivir a otro pas? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) S. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 (Pase a P61N02) No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 (Pase a P62N02) NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 (Pase a P62N02) No leer
P61NO2. (Slo a los que contestan s) A qu pas es posible que se trasladen a vivir Ud. y su familia? (Anotar textual lo que le digan)
NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
P62N02. (Mostrar tarjeta 16) Cul cree Ud. es el impacto que tienen los ciudadanos de otros pases que vienen a vivir a (pas)? De las siguientes frases que le voy a mencionar, por favor dgame si usted est muy de acuerdo, de acuerdo, ni acuerdo ni en desacuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo. (Lea alternativa, espere respuesta y marque una sola, luego contine con la siguiente) MA DA NAND ED MED NS/NR A. Vienen a competir por nuestros puestos de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 5 . . . . . . . 0 B. Traen nuevas ideas y culturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 5 . . . . . . . 0 C. Debera haber una ley que les impidiera entrar . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 5 . . . . . . . 0 D. Los pases ricos tienen la responsabilidad de aceptar a inmigrantes provenientes de los pases pobres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 5 . . . . . . . 0
P63IAA. Cunta confianza tiene Ud. en la capacidad de los Estados Unidos para tratar los problemas mundiales de manera responsable? Ud. tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza? (Esperar respuesta y marque una sola alternativa)
Mucha confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Algo de confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Poca confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Ninguna confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
No leer
P63IAB. Y cunta confianza tiene Ud. de que los Estados Unidos trabajarn junto con los pases latinoamericanos para tratar de resolver los problemas econmicos de la regin? Ud. tiene mucha, algo, poca o ninguna confianza? (Esperar respuesta y marque una sola alternativa) Mucha confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Algo de confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Poca confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Ninguna confianza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P63IAC. Pensando en la relacin entre nuestro pas y los EE.UU., dira Ud. que en los ltimos dos aos, la relacin entre los dos pases se ha vuelto ms cercana, ms distante, o se ha mantenido igual? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Ms cercana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Ms distante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Se ha mantenido igual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P63IA. (Mostrar tarjeta 17) Por favor mire atentamente la siguiente lista y dgame, cules son los dos valores ms importantes para la gente aqu en (pas)? (Espere respuesta y marque hasta dos) Y cules dira Ud. que son los dos valores ms importantes para los norteamericanos? (Espere respuesta y marque hasta dos) P63IAD. (PAS) P63IAE. NORTEAMERICANOS Libertad personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Honestidad e integridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Tolerancia y mente/actitud abierta. . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Fe y espiritualidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 xito econmico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Familia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Educacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Trabajar duro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 No leer NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 P64ST. (Mostrar tarjeta 18) En poltica se habla normalmente de izquierda y derecha. En una escala donde 0 es la izquierda y 10 la derecha, dnde se ubicara Ud.? (Espere que el entrevistado lea la tarjeta y luego marque el casillero que le digan) IZQUIERDA DERECHA
10
NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 NS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 La seccin propietaria del PNUD comprende las siguientes preguntas: P1U. Dgame, vot Ud. en las ltimas elecciones presidenciales? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) S. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 (PASE A P3U) No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 (PASE A P2U) No tena edad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 (PASE A P3U) No leer No estaba inscrito . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 (PASE A P3U) No recuerda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 (PASE A P3U) NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 (PASE A P3U)
P2U. (Si contesta no en P1U) (Mostrar tarjeta 19) Por qu no vot? (Espere respuesta y anote lo que le digan. Solo una)
Otro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 No leer NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
P3U. (A todos) (Mostrar tarjeta 5) Est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo, con las siguientes afirmaciones que le voy a leer? (Lea afirmacin, espere respuesta y marque una sola alternativa) MA DA ED ME NS/NR A. Las elecciones ofrecen a los votantes una real opcin de elegir entre partidos y candidatos . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 B. El voto permite influir sobre los acontecimientos . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0
P4U. Ha sabido Ud. de alguien que en las ltimas elecciones presidenciales fuera presionado o recibiera algo a cambio para votar de cierta manera? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) S. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P5UB. Y me puede decir si a Ud. le sucedi? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola) No, no le puedo decir . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 S, me sucedi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No, no me sucedi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P6U. (Mostrar tarjeta 20) Cul de las siguientes afirmaciones est ms cerca de su situacin? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) Tengo partido y voto siempre por l. . . . . . . . . . . . . . 1 Tengo partido, pero puedo votar por otro . . . . . . . 2 Tuve un partido, pero ahora voto por otro . . . . . . . 3 Tuve un partido, pero ahora ya no voto ms . . . . 4 No tengo partido, pero voto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 No voto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P7U. Conoce Ud. personalmente un caso en que una persona haya recibido privilegios por ser simpatizante del partido de gobierno? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola) No conozco ningn caso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 S conozco un caso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 S conozco ms de un caso. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No conozco ningn caso pero me han contado de algunos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P8U. (Mostrar tarjeta 11) Cambiando un poco de tema. Ha realizado alguna de las siguientes cosas para resolver problemas que afectan a su comunidad. Ud. dira que las ha realizado, las podra realizar o nunca las hara? (Lea afirmacin, espere respuesta, marque una alternativa y luego contine con la siguiente) LA HA REALIZADO LA PODRA REALIZAR NUNCA NS/NR A. Ha asistido a reuniones comunales o gremiales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 0 B. Ha contactado a un funcionario o representante municipal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 0 C. Ha contactado a un funcionario del gobierno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 0 D. Ha contactado a un diputado (parlamentario) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 0 E. Ha contactado a un medio de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 0 F. Ha tomado Ud. la palabra frente a una audiencia para plantear un problema . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 0
P9U. (Mostrar tarjeta 21) En los ltimos doce meses, por favor dgame si Ud. ha colaborado con trabajo, ha colaborado con dinero, ha asistido a reuniones o no ha realizado ninguna de estas actividades para (Lea afirmacin, espere respuesta, marque una sola alternativa y contine con la siguiente) TRABAJO DINERO REUNIONES NINGUNA NS/NR A. Hacer cosas por el barrio o la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . 2. . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . 0 B. Mejorar las condiciones laborales y de la actividad en la que me desempeo . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . 2. . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . 0 C. Desarrollar mejor el tiempo libre . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . 2. . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . 0 D. Representar los intereses de la gente como uno frente a la autoridad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . 2. . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . 0 E. Ayudar a las personas necesitadas . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . 2. . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . 0 F. Mejorar la educacin y/o desarrollar la cultura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . 2. . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . 0 G. Mejorar el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . 2. . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . 0

P10U. (Slo a los que han realizado actividades en P9U) (Mostrar tarjeta 22) De la siguiente lista de organizaciones, dgame dentro de cul o cules Ud. hizo esas actividades. (Espere respuesta y anote las instituciones que le mencionen)
Otra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

P11U. (A todos) En trminos generales, Cul dira Ud. que es su opinin sobre el funcionamiento de las instituciones pblicas? Ud. dira que funcionan muy bien, bien, regular, mal o muy mal? (Espere respuesta y marque una sola alternativa)
Muy bien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Bien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Regular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Mal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Muy mal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
No leer
P12U. En los ltimos doce meses ha acudido Ud. a alguna institucin pblica o municipalidad para? (Lea alternativas, espere respuesta y marque todas las que le mencionen) Hacer algn trmite . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Pedir informacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Hacer un reclamo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Otro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
No leer
P13U. (Slo a quienes han acudido en P12U) (Mostrar tarjeta 23) Ahora me gustara saber sobre su experiencia en esas visitas. En los ltimos doce meses Ud? (Lea alternativas, espere respuesta y marque todas las que le mencionen) Tuvo que hacer largas filas para ser atendido. . . 1 Lo hicieron realizar trmites innecesarios . . . . . . . 2 Le negaron informacin o le cost mucho obtenerla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Le pidieron directa o indirectamente propina . . . 4 Se sinti discriminado o humillado o fueron descorteses e irrespetuosos en el trato . . . . . . . . . 5 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
P14U. (A todos) Supongamos que una persona como Ud. tiene algn da necesidad de acudir a un tribunal o a un juez por algn problema. Ud. dira que esa persona tiene posibilidades de (Lea alternativas, espere respuesta y marque todas las que le mencionen) De que su caso sea aceptado por el juez sin muchos trmites y dificultades . . . . . . . . . 1 De tener un juicio justo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 De que su caso sea resuelto dentro de un plazo razonable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 De que por medio de la justicia se le repare el dao recibido . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Ninguna de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 No leer NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P15U. En alguna oportunidad tuvo Ud. un problema que requera plantear una demanda ante un tribunal. Cul de las siguientes frases refleja mejor su experiencia? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola alternativa) Plante la demanda y complet el proceso . . . . . 1 Plante la demanda, pero no pudo completar el proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No pudo plantear la demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No ha tenido un problema que requiera plantear una demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Ninguna de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P16U. (Slo a los que contestan 2 y 3 en P15U) (Mostrar tarjeta 24) Por qu? (Lea alternativas, espere respuesta y marque todas las que le mencionen) No tuvo dinero para pagar los trmites o a un abogado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 El juicio tomaba demasiado tiempo . . . . . . . . . . . . . . 2 El Tribunal quedaba muy alejado de donde viva . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No confi en ser tratado justamente . . . . . . . . . . . . . 4 No supo cmo hacer la demanda . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Pens que era mejor llegar antes a un arreglo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Ninguna de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 No NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 leer No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
P17U. (A todos) En los ltimos aos, ha tenido Ud. que acudir al sistema de justicia, por algn otro de los siguientes motivos (Lea alternativas, espere respuesta, y marque todas las alternativas que le mencionen) Como testigo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 (PASEP18U) Por haber sido vctima de un delito . . . . . . . . . . . . . . 2 (PASEP18U) Por haber ocurrido un choque . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 (PASEP18U) Por algn otro asunto. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 (PASEP18U) Nunca ha ido. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 (PASEP19U) NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 (PASEP19U)
P18U. (Slo a los que han acudido) Y cmo procedieron cuando Ud. acudi? (Lea afirmacin, espere respuesta, marque una alternativa y luego contine con la siguiente) S NO NS/NR NA A. Actuaron justamente. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 . . . . . . . 9 B. Actuaron rpidamente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 . . . . . . . 9 C. No hicieron nada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 . . . . . . . 9
P19U. (Mostrar tarjeta 23) Ahora, en general me gustara saber si en esas visitas Ud (Lea alternativas, espere respuesta y marque todas las que le mencionen) Tuvo que hacer largas filas para ser atendido. . . 1 Lo hicieron realizar trmites innecesarios . . . . . . . 2 Le negaron informacin o le cost mucho obtenerla . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Le pidieron directa o indirectamente propina . . . 4 Se sinti discriminado o humillado o fueron descorteses e irrespetuosos en el trato . . . . . . . . . 5 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
P20U. En estas gestiones, tuvo Ud. que hacer alguna de las siguientes cosas? (Lea alternativas, espere respuesta y marque todas las que le mencionen) Acudir a la influencia de un amigo o persona importante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Pedir plata prestada para pagar los trmites . . . 2 Ninguna de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 No NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 leer No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
P21U. (A todos) (Mostrar tarjeta 25) Cul es su actitud cuando se siente injustamente perjudicado, ya sea en el trato con un servicio o en la compra de un producto? Dgame en una escala de 1 a 10 donde 1 es nunca present un reclamo y 10 es siempre present un reclamo, dnde se ubicara Ud.? (Espere respuesta y marque un solo casillero)
NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 NS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
P22U. Con cul de las siguientes afirmaciones est usted ms de acuerdo? (Lea, espere respuesta y marque solo una alternativa) Reclamar no sirve de nada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Hay que tener cuidado cuando uno reclama . . . . 2 Aunque sirva reclamar cuesta demasiado tiempo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Reclamando se resuelven los problemas . . . . . . . . 4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
P23U. (Mostrar tarjeta 5) Est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo, con las siguientes afirmaciones que le voy a leer? (Lea cada afirmacin, espere respuesta y marque una sola alternativa) MA DA ED MD NS/NR A. La democracia, aunque no resuelva los problemas sociales y econmicos, merece ser apoyada de todas maneras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 B. Entre eleccin y eleccin lo nico que puede hacer alguien como yo es mirar y esperar . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 C. Con sus decisiones el gobierno busca el bienestar de la gente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 D. Sin democracia vale la ley de la selva, donde gana siempre el ms fuerte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 E. Entre eleccin y eleccin, la gente como yo debe hacer algo para que las cosas que no me gustan cambien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 F. Se puede pagar el precio de cierto grado de corrupcin en el gobierno siempre que se solucionen los problemas del pas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 G. Con democracia el poder del ms fuerte tiene lmites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 H. Las decisiones del gobierno buscan privilegiar a algunos pocos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 I. Aunque haya o no haya democracia, siempre mandan los mismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 P24U. (Mostrar tarjeta 26) Y siempre pensando en cmo funcionan las cosas en este pas. Dira Ud. que en la prctica (leer afirmacin) logra hacer valer sus derechos siempre, casi siempre, casi nunca o nunca? (Espere respuesta, marque una alternativa y luego contine) SIEMPRE CASI SIEMPRE CASI NUNCA NUNCA NS/NR A. Un rico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . 3. . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . 0 B. Una mujer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . 3. . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . 0 C. Un indgena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . 3. . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . 0 D. Un pobre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . 3. . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . 0 E. Un inmigrante . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . 3. . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . 0
P25U. Por cul de las siguientes razones cree Ud. que los gobernantes no cumplen con sus promesas electorales? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola) Los gobernantes cumplen con sus promesas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 No cumplen porque ignoran lo complicado que son los problemas . . . . . . . . . . . . . . 2 No cumplen porque aparecen otros problemas ms urgentes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No cumplen porque el sistema no los deja cumplir. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No cumplen porque mienten para ganar las elecciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Ninguna de las anteriores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 No NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 leer
P26U. (Mostrar tarjeta 27) Para mejorar el funcionamiento de las instituciones pblicas, qu es ms importante? (Espere respuesta y marque slo una alternativa) Disminuir los gastos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 01 Modernizar los servicios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 02 Atacar la corrupcin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 03 Crear nuevas oportunidades de participacin en la toma de decisiones . . . . . . . . . . 04 Privatizar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 05 Simplificar los procedimientos burocrticos . . . . 06 Mayor control y rendicin de cuentas . . . . . . . . . . . . 07 Aumentar el nmero de empleados . . . . . . . . . . . . . . 08 Las instituciones pblicas no tienen arreglo . . . . 09 Otro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10 No NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 leer
P27U. (Mostrar tarjeta 28) Cul es el tema que a Ud. le interesa y que los candidatos en la ltima eleccin no se atrevieron a abordar? (Anote textual lo que le digan)
Otro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Ninguno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00

P28U. (Mostrar tarjeta 5) Si el pas tiene serias dificultades, est Ud. muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente? (Lea cada afirmacin, espere respuesta y marque una sola alternativa) MA DA ED MD NS/NR A. No se limite a lo que dicen las leyes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 B. Poner orden por la fuerza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 C. Controlar los medios de comunicacin . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0 D. Dejar de lado al Congreso y los partidos . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 3 . . . . . . . 4 . . . . . . . 0
Fin de la seccin propietaria del PNUD
Por ltimo le haremos algunas preguntas sociodemogrficas. Nota para el entrevistador: a partir de esta pregunta Ud. tiene la obligacin de averiguar lo suficiente sobre el entrevistado para poder clasificarlo socioeconmicamente. Tiene necesariamente que preguntar ms de lo que est en el cuestionario para la educacin y la ocupacin del entrevistado y el jefe de familia.
P65ST. Cul es su religin? (Espere respuesta y anote lo que le digan)
No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 Leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 P66ST. Cmo se considera Ud.? (Lea alternativas y marque una respuesta) Muy practicante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Practicante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No muy practicante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No practicante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Para codificar a los sin No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 religin
P67ST. El salario o sueldo que Ud. percibe y el total del ingreso familiar, le permite cubrir satisfactoriamente sus necesidades? En cul de estas situaciones se encuentra Ud.? (Lea alternativas y marque una respuesta) Les alcanza bien, pueden ahorrar . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Les alcanza justo, sin grandes dificultades . . . . . . 2 No les alcanza, tienen dificultades . . . . . . . . . . . . . . . 3 No les alcanza, tienen grandes dificultades . . . . . 4 No sabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No leer No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0
S1. Sexo del entrevistado (Marque lo que corresponda) Masculino . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Femenino. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2

S2. Cul es su edad? (Anote el nmero de aos cumplidos) (Aos cumplidos)
S3. Es Ud. en la casa el que ms contribuye al ingreso familiar. Es Ud. el jefe de familia? (Espere respuesta y marque una sola alternativa. La persona que contribuye ms, es el jefe de familia) S. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 (es jefe de familia) No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
Si no es jefe de familia no olvidar aplicar edad, educacin y ocupacin de jefe de familia S16, S17, S18A, S18B y S19. S4. Cul es su estado civil? (Lea alternativas y marque una respuesta) Casado/conviviente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Soltero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Separado/divorciado/viudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
S5. A qu edad termin Ud. su educacin (educacin de tiempo completo)? (Anote textual el nmero que le digan)
No estudi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Est estudiando . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 No sabe/recuerda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00
S6. Qu estudios ha realizado? Cul es el ltimo ao cursado? (Entrevistador, anote todo lo que le digan y pruebe) Escuela tcnica de qu, instituto de qu, etc.? (Anotar ao)
S7. Y sus padres, qu estudios han realizado? (Anote textual lo que le digan)
Nota: En S6 y S7 se requiere anotar aos de estudio, ej: 1 ao de instituto superior, 3 ao arquitectura. No sirve colocar ej: arquitectura/instituto superior.
S8A. Cul es su situacin ocupacional actual? (Lea alternativas y marque una respuesta. siga las flechas para seguir preguntando) Independiente/cuenta propia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 vaya a S9 Asalariado en emp. pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 vaya a S9 Asalariado en emp. privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 vaya a S9 Temporalmente no trabaja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 a S8B Retirado/pensionado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 a S8B No trabaja/ responsable de las compras y el cuidado de la casa . . . . . . . . . . . . . . 6 a S10 Estudiante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 a S10 S8B. (Para los que contestan 4 o 5 en S8A) Cul era su situacin ocupacional anteriormente? (Anote textual lo que le digan y marque bajo pas lo que corresponda)
S9. (Para los que contestan 1, 2 o 3 en S8A) Qu tipo de trabajo hace Ud.? (Anote textual lo que le digan y marque bajo act lo que corresponda, de acuerdo a si es trabajador dependiente o independiente)
S9. S8B. A. INDEPENDIENTE/CUENTA PROPIA ACT. PAS. Profesional (doctor, abogado, contador, arquitecto) . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Dueo de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Agricultor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Trabajador por cuenta propia, ambulante . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 B. ASALARIADO, EMPLEADO Profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Alto ejecutivo (Gerente, Director) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Ejecutivo de mando medio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Otro empleado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No aplicable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 . . . . . . . . . . . . . . . . 9
S10. Ud. o algn miembro de su hogar posee alguno de los siguientes bienes? (Lea cada uno de los bienes y marque una respuesta para cada uno) S NO NR A. Televisor a color . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 B. Heladera/refrigerador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 C. Casa propia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 D. Computador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 E. Lavarropas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 F. Telfono . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 G. Auto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 H. Una segunda casa o departamento de vacaciones . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 I. Agua potable (caeras, entubada). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 J. Agua caliente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0 K. Alcantarillado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 2 . . . . . . . 0
S11. Alguna vez en su vida ha usado Ud. correo electrnico para comunicarse? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola) S, todos los das . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 S, ocasionalmente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 S, casi nunca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No, nunca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
S12. Alguna vez en su vida ha navegado en la WEB? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola) S, todos los das . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 S, ocasionalmente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 S, casi nunca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 No, nunca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
S13. Tiene Ud. acceso a internet? (Si responde no marque 1, si responde s, contine) Dnde? (Espere respuesta y marque una sola alternativa) No . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 (Pase a S15) Su casa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 (Pase a S14) En el trabajo o lugar de estudios . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 (Pase a S14) En ambos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 (Pase a S14) NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 (Pase a S15) No leer
S14. (Slo para quienes tienen acceso a internet) Independiente del lugar donde accede a internet, para qu usa Ud. ms frecuentemente internet? (Lea alternativas, espere respuesta y marque una sola alternativa) Para usar el e-mail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Para buscar informacin. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Para entretenerse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Para trabajar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Otro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 leer S15. Cmo cubre usted sus gastos de salud? (Espere respuesta y anote una sola alternativa) Nota: adaptar segn cada pas. Seguro Privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Seguro Pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No tiene Seguro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 NS/NR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 No leer
Preguntas aplicadas slo si el entrevistado no es el jefe de familia (cuando entrevistado no es quien contribuye mas ingreso en el hogar). De lo contrario termine aqu la entrevista.
S16. A qu edad termin su educacin el Jefe de familia (educacin de tiempo completo)? (Anote textual el nmero que le digan)
No estudi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Est estudiando . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 No sabe/recuerda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98 No responde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 00 S17. Y el jefe de la familia, Qu estudios ha realizado? (Anote textual lo que le digan) Nota: en S17 se requiere anotar aos de estudio, ej: 1 ao de instituto superior, 3 ao arquitectura No sirve colocar ej: arquitectura/instituto superior.
S18A. Cul es la situacin ocupacional del Jefe de Familia? (Lea alternativas y marque una respuesta. siga las flechas para seguir preguntando) Independiente/cuenta propia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 a S19 Asalariado en emp. pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 a S19 Asalariado en emp. privada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 a S19 Temporalmente no trabaja . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 a S18B Retirado/pensionado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 a S18B No trabaja/ responsable de las compras y el cuidado de la casa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Estudiante . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

S18B. (Para los que contestan 4 o 5 en S18A) Cul era la situacin ocupacional del jefe de familia anteriormente? (Anote textual lo que le digan y marque bajo pas lo que corresponda)
S19. (Para los que contestan 1, 2 o 3 en S18A) Qu tipo de trabajo hace el Jefe de familia? (Anote textual lo que le digan y marque bajo act lo que corresponda de acuerdo a si es trabajador dependiente o independiente)
S19 S18B A. INDEPENDIENTE/CUENTA PROPIA ACT. PAS. Profesional (doctor, abogado, contador, arquitecto) . . . . 1 . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Dueo de negocio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Agricultor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Trabajador por cuenta propia, ambulante . . . . . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . . . . . 4 B. ASALARIADO, EMPLEADO Profesional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Alto ejecutivo (Gerente, Director) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Ejecutivo de mando medio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Otro empleado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 . . . . . . . . . . . . . . . . 8 No aplicable. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 . . . . . . . . . . . . . . . . 9 No responde/sin dato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . . . . . . . . . . . . . 0 Muchas gracias por su colaboracin!
Las preguntas que siguen no leer. Slo para ser contestadas por el entrevistador.
REEDUC. SLO PARA CODIFICAR. NO MARQUE CDIGOS RESUMEN EDUCACIN S6 S7 S17 ENTR. PADRES J de F Analfabeto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . 1 . . . . . . . . . . . . 1 Bsica incompleta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . 2 . . . . . . . . . . . . 2 Bsica completa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 3 . . . . . . . . . . . . 3 Secundaria, media, tcnica incompleta . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . 4 . . . . . . . . . . . . 4 Secundaria, media, tcnica completa . . . . . . . . . . . . 5 . . . . . . . . . . . . 5 . . . . . . . . . . . . 5 Superior incompleta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 . . . . . . . . . . . . 6 . . . . . . . . . . . . 6 Superior completa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 . . . . . . . . . . . . 7 . . . . . . . . . . . . 7 Sin dato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 0 . . . . . . . . . . . . 0 No aplicable . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 (entr. es J de F) REEDAD Resumen edad del entrevistado 18-25 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 26-40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 41-60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 61 y ms . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 S16. Apreciacin del nivel socioeconmico del entrevistado. Tomar como punto de referencia: CALIDAD DE LA VIVIENDA, CALIDAD DE AMOBLADO Y APARIENCIA GENERAL DEL ENTREVISTADO. Muy bueno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Bueno . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Regular . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Malo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Muy malo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Declaro que esta entrevista est realizada de acuerdo con las instrucciones de la muestra entregada y son autnticas Observaciones voluntarias adicionales
Firma del encuestador Observaciones de la supervisin
Firma del supervisor
Para ser contestada por encuestador Q1. Los entrevistados encontraron alguna de las preguntas ofensivas, ntimas o indiscretas para ser respondidas? (Anote las que recuerde) P______________________P______________________P______________________P______________________P______________________ Codifique S NO A. Preg. econmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 B. Preg. polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 C. Preg. sobre democracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 D. Preg. relaciones internacionales . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 E. Preg. medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 F. Preg. sociodemogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 Q2. Pensando en la entrevista en general, cmo encontraron los entrevistados la encuesta? A. Duracin de la entrevista Muy larga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Un poco larga . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No hubo reaccin en cuanto a la duracin . . . . . . 3
B. Profundidad de la entrevista Muy profunda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Poco profunda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 No hubo reaccin en cuanto a la profundidad de la entrevista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Q3. Qu seccin de las preguntas fueron para Ud. incmodas o difciles de preguntar? (Anote las que recuerde) P______________________P______________________P______________________P______________________P______________________
Codifique S NO A. Preg. econmicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 B. Preg. polticas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 C. Preg. sobre democracia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 D. Preg. relaciones internacionales . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 E. Preg. medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0 F. Preg. sociodemogrficas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. . . . . . . . 0
la democracia
en Amrica Latina
El debate conceptual sobre la democracia
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela.
Publicado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
El anlisis y las recomendaciones polticas de este Informe no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. El Informe es una publicacin independiente preparada por encargo del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de prestigiosos consultores y asesores y el equipo del Informe de la Democracia en Amrica Latina.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004
1 UN Plaza, New York, New York, 10017, Estados Unidos de Amrica

De esta edicin:
Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004 Beazley 3860, (1437) Buenos Aires www.alfaguara.com.ar
Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unin Europea. En ningn caso debe considerarse que los anlisis y recomendaciones del mismo reflejan la opinin oficial de la Unin Europea.
ISBN: 950-511-940-2 Hecho el depsito que indica la ley 11.723
Direccin editorial: Fernando Esteves Coordinacin editorial: Mercedes Sacchi Idea de portada: Fischer Amrica Argentina Diseo de interiores: Schavelzon-Luduea. Estudio de diseo Edicin: Graciela Prez Aguilar, Lenguaje Claro Consultora, Mnica Deleis Diagramacin: Adriana Martnez, Gabriela Astengo, Isabel Barutti, Lenguaje Claro Consultora Correccin: Carolina Tosi, Lenguaje Claro Consultora, Mnica Deleis
Impreso en Per Primera edicin: abril de 2004
Todos los derechos estn reservados. Esta publicacin y sus materiales complementarios no pueden ser reproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea ste mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.
Administrador
Mark Malloch Brown

Zphirin Diabr
Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe
Coordinador del Programa Regional
Elena Martnez
Representante Residente de Argentina
Freddy Justiniano
Dante Caputo
ndice
7 I El debate conceptual sobre la democracia
primera parte
9
83 87 103 107 121 127 131 139
Presentacin. El debate conceptual sobre la democracia

I Documento anexo. Siete tesis sobre el estado en Amrica Latina I Hacia una sntesis latinoamericana? I Las condiciones sociales de la democracia: el estado y el rgimen I Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo I La nacionalizacin y democratizacin del Estado, la poltica y la sociedad I El estado de la democracia en Amrica Latina I Sociedad civil y calidad de la democracia I Esperanza entrampada: Las perspectivas para la democracia en Amrica Latina I Estado y ciudadana I El objetivo de una perspectiva de gnero I Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensin ampliada
159 177 193
segunda parte
199
201
Tres tesis, elaboradas por el Informe, sobre el desarrollo democrtico en Amrica Latina
I Documento base. Discusin de tres tesis para un marco terico del proyecto Desarrollo de la democracia en Amrica Latina: estado, percepciones ciudadanas, indicadores y agenda I Algunos comentarios sobre la Tesis I I Desarrollo democrtico en Amrica Latina: su condicin, las percepciones de sus ciudadanos, indicadores y agenda I Sobre los atributos de la democracia como rgimen poltico I Sobre Tesis III. Sobre la democracia como organizacin social I Los caminos sinuosos I Comentarios sobre las tres tesis
209 215
223 233 241 247

I
Este Anexo presenta algunos de los principales conceptos y tpicos que pertenecen al campo de debate de y sobre la democracia, asumiendo desde el comienzo que la definicin de sus sentidos irreductibles a unidad alguna, pero exigidos al mismo tiempo de precisin y certidumbres forma parte, tambin, de las tareas que permiten su desarrollo y enriquecimiento. Partiendo de la premisa de que la democracia es la nica forma de organizacin poltica de las sociedades con capacidad de aprender y transformarse a s misma sin perder sus atributos fundamentales, se entiende que es a partir de una reflexin y un pensamiento sistemtico sobre la democracia que las sociedades pueden avanzar en el mejor conocimiento de sus capacidades y sus dficit y, al mismo tiempo, en el mejor funcionamiento de sus instituciones y sus prcticas polticas.
I presentacin

En el particular contexto latinoamericano de las ltimas dos dcadas, multifactico y convulsionado, la democracia ha sido pensada y realizada de distintas formas y desde diferentes enfoques, perspectivas y experiencias sociales y culturales. La interaccin entre los procesos democratizadores, sus problemas, obstculos y reveses, y la reflexin sistemtica sobre los mismos, posibilit una indita circulacin y acumulacin de conocimientos, estudios e investigaciones que contribuyeron a impulsar reformas de envergadura, coadyuvaron al desarrollo de una cultura cvica y un pensamiento crtico y significaron una maduracin y actualizacin de las ciencias sociales y el campo intelectual en las universidades, centros de estudio, la opinin pblica y los escenarios del debate pblico. Sus resultados tericos y empricos han sido dispares y profusos. Sin embargo, persiste un corte significativo, tal como se seala en el Informe, entre la reflexin y la prctica poltica. Esta exposicin argumental apunta precisamente a robustecer un marco tericoconceptual para el desarrollo de la democracia, considerando su singularidad histrica y las caractersticas especficas de sus procesos sociales, polticos e institucionales en Amrica Latina. Dicho marco no limitar el concepto de democracia a su funcionamiento como rgimen poltico, sino que lo extender, considerndola como una forma de organizacin de la sociedad, en cuyo centro se sita la necesidad de expandir la ciudadana como condicin fundamental para la gobernabilidad de los pases y la paz y la seguridad de las regiones y del continente. Los planteos explicativos y reflexivos que aqu se ofrecen constituyen la base terica de la investigacin sobre el estado de la democracia en Amrica Latina que expone el Informe, y sobre ella discuten y brindan su aporte una serie de reconocidos politlogos, socilogos, economistas e historiadores latinoamericanos, norteamericanos y europeos. En la primera parte se presenta el documento Notas sobre el estado de la democracia en Amrica Latina, escrito por Guillermo ODonnell, que constituye la base conceptual del Informe, acompaado por los siguientes comentarios: 1. Modelos estatales, rgimen poltico e ideas de nacin, Bruce Ackerman 2. Las condiciones sociales de la democracia; el Estado y el rgimen poltico, Fernando Caldern 3. Extensin/expansin de la democracia, Catherine Conaghan 4. La nacionalizacin y democratizacin del estado, la poltica y la sociedad, Julio Cotler 5. Estado de la democracia en Amrica Latina, David Held 6. Sociedad civil y calidad de la democracia, Juan E. Mndez 7. Un anlisis de los presupuestos tericos y sus implicancias empricas, Adalberto Moreira Cardoso y Jos Eisenberg 8. Estado y ciudadana, Jos Nun 9. Perspectiva de gnero y ciudadana, Cli Regina Jardim Pinto 10. Dimensin social y nacional de la democracia, Pierre Rosanvallon Se adjunta a este captulo, como documento de soporte, el trabajo Siete tesis sobre el Estado en Amrica Latina, que conecta el debate terico con las dificultades que encuentra la democracia en la regin para actuar efectivamente en contextos de desigualdad social persistente y pobreza extendida. En la segunda parte, se presenta el documento base Tres tesis sobre la democracia en Amrica Latina, y a continuacin los aportes y comentarios de Andrew Arato, Re-
nato Boschi, Larry Diamond, Laurence Whitehead, Manuel Antonio Garretn, Alain Touraine y Jennifer McCoy. Los contenidos que aqu se exponen no pretenden cerrar el debate terico y la discusin poltica en torno a estas cuestiones. No se encontrarn verdades tajantes ni conclu-
siones definitivas. Ms bien al contrario, al mismo tiempo que se presenta un estado del arte en la reflexin de las ciencias sociales sobre la democracia y sus condiciones, se exploran sus modelos y paradigmas, sus prcticas concretas y sus horizontes de realizacin.
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primera parte
Notas sobre la democracia en Amrica Latina

El objetivo del presente texto es contribuir a un marco terico para el trabajo emprico y de poltica pblica previsto por el proyecto Desafos de la democracia en Amrica Latina contempornea. En el presente texto se desarrollan tres argumentos bsicos: 1) Aunque el rgimen democrtico es un componente indispensable de la democracia, es insuficiente para caracterizar a sta adecuadamente. El estado y en algunos sentidos el contexto social general tambin son componentes importantes de tal conceptualizacin. 2) El estudio de la democracia en el mundo (Amrica Latina, por supuesto, incluida) requiere que se preste cuidadosa atencin a la especificidad histrica de los casos respectivos. 3) La democracia est basada en una concepcin del ser humano como agente. Esta concepcin puede ser detectada ya al nivel del rgimen, pero sus implicaciones necesitan ser asimismo indagadas en otras dimensiones tambin relevantes.
Preparado para el proyecto El desarrollo de la democracia en Amrica Latina, propiciado por la Divisin Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
Guillermo O Donnell*
El objetivo del presente texto es contribuir a un marco terico para el trabajo emprico y de poltica pblica previsto por el proyecto Desafos de la democracia en Amrica Latina contempornea. En el presente texto se desarrollan tres argumentos bsicos: 1) Aunque el rgimen democrtico es un componente indispensable de la democracia, es insuficiente para caracterizar a sta adecuadamente. El estado y en algunos sentidos el contexto social general tambin son componentes importantes de tal conceptualizacin.
2) El estudio de la democracia en el mundo (Amrica Latina, por supuesto, incluida) requiere que se preste cuidadosa atencin a la especificidad histrica de los casos respectivos. 3) La democracia est basada en una concepcin del ser humano como agente. Esta concepcin puede ser detectada ya al nivel del rgimen, pero sus implicaciones necesitan ser asimismo indagadas en otras dimensiones tambin relevantes. Nota del autor: estas consideraciones requieren sustanciacin, per se y debido a sus consecuencias, para una evaluacin de las democracias realmente existentes. En este texto emprendo esa tarea, con conciencia de que ella implica adentrarme en terrenos disputables. Asimismo, mi intento no es solamente terico. Debido a que el presente texto apunta a orientar el proyecto arriba mencionado, sugiero tambin algunos aspectos empricos, incluyendo variables e indicadores, derivados de mis consideraciones tericas.
* Politlogo. Titular de la Ctedra Helen Kellog de Gobierno y Relaciones Internacionales y Fellow del Instituto Kellog de Estudios Internacionales de la Universidad de Notre Dame (Estados Unidos). Autor de numerosos libros y artculos traducidos a varios idiomas. Entre sus obras ms conocidas, se destacan Modernizacin y autoritarismo (1972), El Estado Burocrtico Autoritario (1982) y Contrapuntos (1997). Junto con Philippe Schmitter, edit los cuatro volmenes de Transiciones desde un gobierno autoritario (1994). Es miembro de la American Academy of Arts and Science, de los Estados Unidos y Doctor Honoris Causa de la Universidad de Buenos Aires.
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I. Introduccin
Una advertencia importante: en sus estudios de la democracia, la mayor parte de la ciencia poltica contempornea se limita analizar el rgimen y sus instituciones (parlamentos, partidos polticos, ejecutivo y similares), y a los individuos qua votantes y expresantes de la opinin pblica.1 Estos aspectos de la democracia son sumamente importantes y merecen ser estudiados en detalle. Asimismo, esta focalizacin sobre el rgimen y el votante ofrece el anclaje de un campo de investigacin bastante bien delimitado que, por lo tanto, puede ser estudiado de manera razonablemente parsimoniosa. En contraste, extender el estudio de la democracia a otros niveles es una empresa riesgosa: uno puede caer en una ladera resbaladiza y acabar asimilando la democracia con todo aquello que a uno le gusta. Una manera de evitar este riesgo es atar una cuerda a un cimiento relativamente firme el rgimen y con su ayuda descender cuidadosamente en el abismo.2 En este descenso uno puede observar cmo una dimensin, la democracia, coconstituye los fenmenos observados y, cuando es necesario, ayudado por dicha cuerda, regresar al terreno ms slido del rgimen. Por supuesto, no cualquier cuerda servir a estos propsitos. La que yo he elegido es una concepcin particular del ser humano cum ciudadano como un agente; esta concepcin no slo tiene implicaciones polticas sino tambin morales y legales. ste es el factor fundante, el ncleo que seguiremos de aqu en adelante. Mi esperanza es que este factor nos ayude a ganar, sin caer en el abismo aunque sacrificando parsimonia, un mejor entendimiento de la democracia en Amrica Latina.
As, lo que sigue es teora democrtica con propsito comparativo y emprico. Es una primera exploracin, que se nutre de contribuciones provenientes de otras disciplinas pero discute varios aspectos de la democracia que permanecen poco estudiados. Por esta razn, este texto es un pedazo incompleto de teora democrtica. Aqu argumento sobre dimensiones y fundamentos de la democracia y discuto algunas implicaciones empricas. En cambio, digo poco sobre temas que se refieren a la evaluacin de la democracia en pases concretos, tales como quines son en cada caso los principales actores polticos colectivos e individuales , o cmo el poder estatal y gubernamental es ejercido, o algunas consecuencias especficas de la globalizacin. De todas maneras, espero que las incursiones ms all del rgimen que realizo aqu muestren que la cuerda que uso puede ayudar a los propsitos del presente proyecto y tambin futuras exploraciones sobre el tema de la democracia.
II. Definiciones
Antes de proceder con mi anlisis necesito estipular algunas definiciones. Comienzo con el estado. Por estado entiendo un conjunto de instituciones y relaciones sociales (casi todas ellas sancionadas y respaldadas por el sistema legal de ese estado) que normalmente penetran y controlan la poblacin y el territorio que ese conjunto delimita geogrficamente. Esas instituciones tienen como ltimo recurso, para implementar las decisiones que toman, la supremaca que normalmente ejercen sobre el control de los medios de coercin en dicho territorio.3
1 De hecho, con pocas excepciones que yo conozca, la teora democrtica contempornea no incluye explcitamente al estado como componente importante de este tema. Entre las excepciones cabe mencionar los importantes textos de Bourdieu (especialmente 1996), Nun 2001 y Strasser (ver sobre todo 1999). Una cuestin aparte es el argumento hecho por avarios trabajos contemporneos (a los cuales vuelvo abajo), en el sentido que una delimitacin territorial no contestada es condicin necesaria del rgimen democrtico. 2 Desde una perspectiva similar a la que presento aqu, Whitehead 2002a propone la metfora de un barco firmemente anclado pero cuya larga cuerda le permite varios desplazamientos de acuerdo a las corrientes que existen en el ro. 3 El lector detectar fcilmente la genealoga weberiana de esta definicin, salvo que no incluyo el aspecto de la legitimidad que puede o no ser atributo de tales estados. Por otro lado, en esta definicin y en lo que sigue, mantengo el criterio de Max Weber de considerar los atributos del estado como tendencias cuyo grado de realizacin es una cuestin a ser evaluada empricamente en cada caso (o perodo de cada caso).
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Notas sobre la democracia en Amrica Latinas
El estado incluye tres dimensiones. Una, la ms obvia y reconocida casi exclusivamente por la literatura contempornea, es el estado como un conjunto de entes burocrticos. Estas burocracias, generalmente organizaciones complejas, tienen asignadas responsabilidades formalmente apuntadas a lograr o proteger algn aspecto del bien o inters general. El estado es tambin un sistema legal, un entramado de reglas legales que penetra y co-determina numerosas relaciones sociales. Contemporneamente, especialmente en democracias, la conexin entre las burocracias del estado y el sistema legal es ntima: las primeras se supone que actan en trminos de responsabilidades que les son legalmente asignadas por las autoridades pertinentesel estado habla a travs de la gramtica del derecho. Juntos, las burocracias del estado y el sistema legal pretenden generar, para los habitantes de su territorio, el gran bien pblico del orden y la previsibilidad generales, as como tambin, la promulgacin y garanta, sustentada por el poder coercitivo del estado, de las relaciones sociales en las que los habitantes estn inmersos. Al hacer esto, el estado (ms bien, los funcionarios que hablan en su nombre) presume garantizar la continuidad histrica de la unidad territorial respectiva, usualmente concebida como una nacin. Estas pretensiones nos llevan a la tercera dimensin del estado: ste intenta ser un foco de identidad colectiva para todos o casi todos los habitantes del territorio. Tpicamente, los funcionarios del estado, especialmente aquellos que ocupan posiciones en su cpula institucional, afirman que el suyo es un estado-para-la-nacin (o, sin entrar en detalles innecesarios en este momento) un estado-para-el-pueblo, invitando al reconocimiento generalizado de un nosotros (los miembros de la nacin) que postula una identidad colectiva (somos todos argentinos-franceses-peruanos, etc.) que se postula est por encima y eventualmente debera superar los conflictos y clivajes sociales existentes. Quiero recalcar que, siguiendo la inspiracin weberiana de la definicin que he propuesto, las tres dimensiones del estado no de-
ben ser ontolgicamente atribuidas a todo estado. Ellas son tendencias que ningn estado ha logrado completamente, y en algunos estados distan bastante de serlo. En lo que respecta al estado como conjunto de burocracias, su desempeo puede desviarse seriamente de cumplir las responsabilidades que le han sido asignadas legalmente; a esto llamo la dimensin de eficacia del estado como un conjunto de burocracias. En cuanto al sistema legal, puede per se tener falencias y/o no extenderse efectivamente a diversas relaciones sociales y aun a vastas regiones; a esto llamo la dimensin de efectividad del estado en tanto sistema legal. En lo que respecta al estado como foco de identidad colectiva, su pretensin de ser verdaderamente un estado-para-la nacin puede no ser verosmil para la mayora de la poblacin; sta es la dimensin de credibilidad del estado como foco de identidad colectiva. Las tres dimensiones del estado son histricamente contingentes. Tal vez no necesito agregar que en la mayor parte de Amrica Latina estas dimensiones exhiben valores severamente deficientes: las agencias estatales carecen frecuentemente de eficacia, la efectividad del sistema legal a travs de las distintas categoras sociales y el territorio est truncada y las pretensiones de ser estado-para-la-nacin no son crebles para muchos. Este problema se relaciona con la observacin hecha por James Malloy (1991): le impresiona el escaso poder que los gobiernos (y estados, agrego) latinoamericanos tienen para democratizar. Por supuesto, este problema no deriva exclusivamente de la debilidad del estado; sin embargo, salvo para fervientes creyentes en mticos mercados o maravillosas sociedades civiles, estas fallas tienen consecuencias considerables. Ahora necesito definir el rgimen y el gobierno. Por rgimen entiendo los patrones, formales e informales, y explcitos e implcitos, que determinan los canales de acceso a las principales posiciones de gobierno, las caractersticas de los actores que son admitidos y excluidos de ese acceso, los recursos y las estrategias que les son permitidos para ganar tal acceso, y las instituciones a travs
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de la cuales el acceso es procesado y, una vez obtenido, son tomadas las decisiones gubernamentales.4 Por su parte, el gobierno est constituido por posiciones en la cspide del aparato del estado; el acceso a dichas posiciones se realiza a travs del rgimen, el cual permite a quienes ocupan esas posiciones tomar, o autorizar a otros funcionarios del estado a tomar, decisiones que son normalmente emitidas como reglas legales vinculantes sobre el territorio delimitado por el estado.5 Ms abajo discuto una especie de este genus, el rgimen democrtico. Pero antes puede ser til que le demos una mirada ms detallada al estado.
III. Una primera mirada al estado

Este es un tema complicado, que me fuerza a una estrategia de presentacin un tanto tortuosa. En la presente Seccin ofrezco una discusin general; en la Seccin IV analizo algunas conexiones tericas entre la democracia y el estado, y en la Seccin V discuto algunas caractersticas del estado latinoamericano contemporneo. III.1. Preliminares Salvo en casos excepcionales,6 toda autoridad de una asociacin, poltica o de otro tipo, argumenta que sus decisiones, as como su propia existencia, son para el bien de la asociacin en su conjunto. Las autoridades basan su expectativa de ser obedecidas en este tipo de pretensin, y al hacerlo marcan un lmite entre la asociacin y todos aquellos que no pertenecen a la misma. Algunas asociaciones, que podemos llamar democrticas, agregan que el derecho de las autoridades a ser obedecidas emana del hecho de que sus miembros les han otorgado poder para ello.
En asociaciones de cierta complejidad, estas pretensiones llevan a un patrn bsico de diferenciacin social: aquellos que se involucran en los asuntos que alegan ser de inters comn a la asociacin y aquellos que no lo hacen. Como consecuencia, emerge un centro desde el cual algunos individuos tienen la prerrogativa de hablar en nombre de la asociacin e invocar como justificacin de sus decisiones el bien general de la misma. La existencia de este centro es usualmente consistente con mi inters en tanto miembro de la asociacin. Deseo disfrutar de mi libertad y de los bienes que la asociacin me provee practicar un deporte en un club, que mis derechos de trabajador sean representados por el sindicato, aprender en la universidad, recibir parte de los bienes que nuestra banda ha robado, o ser ciudadano de un estado que funciona razonablemente. Consecuentemente, quiero la existencia de cierto tipo de entidad que facilite ese disfrute. Y no quiero eso slo por hoy; lo quiero para todo el tiempo futuro que puedo prever. Adems, aunque no me importe la suerte de muchos otros individuos, s me importan algunos (por decir, miembros actuales y futuros de mi familia), entonces tambin quiero que se extienda a ellos una garanta de largo plazo de ese disfrute. Por lo tanto, en muchas situaciones es en nuestro inters participar en la creacin (o aceptar la existencia) de una esfera de decisin que se ocupa de dos tareas bsicas. Primero, proveer algunos bienes colectivos y resolver problemas de accin colectiva. Segundo, tomar decisiones que sean obligatorias para todos los miembros; de otra manera, el free-riding sera incontrolable y/o la asociacin simplemente se disolvera. Esto es verdad para numerosas asociaciones. En stas, ya sea que resulten benficas o dainas, o democrticas o despticas, nosotros los seres humanos (igual que la mayora de los animales), adems de a veces cooperar
4 Esta es, con algunas adaptaciones, la definicin ofrecida en ODonnell y Schmitter 1986, 73, fn.1. Para una til discusin de este concepto vase Mazzuca 1998 y 1999. 5 Estas decisiones no son necesariamente universalmente obligatorias. El creciente uso por parte de los estados modernos de legine, es decir reglas dirigidas a problemas o grupos especficos, requiere esta aclaracin. Sin embargo, se supone que toda regla legal tiene validez sobre el conjunto del territorio delimitado por el estado. 6 Slo puede pensar en los campos de concentracin como un ejemplo.
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y a veces entrar en conflicto, constantemente producimos y reproducimos relaciones sociales jerrquicas. Cuando la asociacin deviene mnimamente compleja, desarrolla roles formales de liderazgo que se especializan en tomar decisiones colectivas. Normalmente, deseamos que las autoridades tengan suficiente poder para tomar e implementar dichas decisiones; esto es en general verdad, ya sea que aquellos que toman decisiones seamos todos nosotros reunidos en asamblea, o representantes elegidos va eleccin o al azar, o slo una persona, o lo que fuera. Otra cosa que normalmente queremos es que aquellos que detentan la autoridad en la asociacin estn capacitados para hablar por ella, tanto interna como externamente. Internamente, porque de otra manera se perdera el sentido mismo de tener dichas autoridades si stas no tuvieran la facultad de dirigirse a todos los miembros de la organizacin con la expectativa de ser obedecidos, sobre todo al tomar decisiones sobre las cuales algunos miembros estn en desacuerdo. Externamente, las autoridades se dirigen a los otros que no son miembros de la asociacin, con la pretensin de corporizar, o representar, el nosotros constituido por los miembros de la asociacin. Cuando los lderes de un sindicato interpelan a empleadores, o los lderes de un pas a los de otro, ellos re-presentan su asociacin frente a otros, con la pretensin de hablar por ella en su conjunto, no slo como un mero agregado de sus miembros. En ambos casos, interna y externamente, las autoridades exhiben la versin oficial7 del carcter y los intereses de la asociacin que como tales autoridades dicen encarnar. sta es otra caracterstica general de las asociaciones de cierta complejidad y duracin; como dice Hosle (1998: 90), toda unidad social tiene un concepto descriptivo de s misma; las unidades ms complejas tambin tienen uno normativo (bastardillas en el original). Esto es poder. La autorizacin de hablar7 Como Marx 1963 elocuentemente nos record.
por usualmente implica consecuencias importantes para los miembros de la asociacin y para los otros. Por lo tanto, como miembro de la asociacin, estoy interesado en lo que se dice en su nombre. Adems, en asociaciones complejas ocurren dos consecuencias. Primero, los roles principales devienen permanentes y especializados; segundo, los ocupantes de dichos roles desarrollan inters por normalizar bsicamente, por medio de reglas formales su propio poder, aumentando de esta manera la probabilidad que sus decisiones sean aceptadas como vlidas y regularmente implementadas. Esto da lugar a la emergencia de regulaciones internas, manuales de procedimiento, estatutos y constituciones. Pero el movimiento hacia la formalizacin no proviene slo desde arriba. Desde abajo, tengo otro inters racional que contrarresta (y puede llegar a contradecir) mi inters por una efectiva toma de decisiones por parte de la asociacin. Este inters es el de ser protegido de decisiones que yo considero arbitrarias y/o que transgreden seriamente mi visin sobre lo que debera ser o hacer la asociacin.8 Por lo tanto, normalmente apoyo la formalizacin de la asociacin, en la medida en que tienda a hacer sus decisiones razonablemente previsibles y eventualmente me permitan recurso efectivo contra ellas; esto es especialmente cierto en asociaciones, como el estado, donde la salida (exit) es imposible o sumamente costosa.9 Pero soy capaz de afirmar y defender este inters slo si soy reconocido como miembro pleno de la asociacin si soy, por decirlo as, un ciudadano de ella. De otra manera, soy un sbdito, un ser sometido a relaciones autoritarias por medio de las cuales los lderes, sin mi voz ni consentimiento, toman decisiones que son obligatorias para m y que, en el caso del estado, son en ltima instancia sustentadas con coercin fsica. La consecuencia de estos impulsos desde abajo y desde arriba es la burocratizacin y
8 Tanto en Babilonia como en la Grecia clsica, la demanda de un derecho escrito y formal provino de los pobres, quienes vieron en ello una importante proteccin contra los poderosos; vase Varga 1991. 9 Vase Hirschman 1970.
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legalizacin de las asociaciones; sindicatos, asociaciones profesionales, empresas, clubes deportivos y pases promulgan varios tipos de reglas y crean instituciones ordenadas jerrquicamente que estn formalmente a cargo de contribuir al logro de los objetivos de la asociacin y la normalizacin de su funcionamiento. Cuando estas instituciones establecen control sobre un territorio, incluyendo superioridad en el control de los medios de coercin, se transforman en ese fenmeno moderno que llamamos el estado. Los estados pretenden que lo que hacen (o ms precisamente, lo que los funcionarios autorizados para invocar la autoridad del estado hacen) est orientado hacia el logro del bien comn (o general) de los habitantes de su territorio. Por supuesto, tal pretensin puede oscilar desde la racionalizacin del despotismo hasta situaciones en las que puede razonablemente argumentarse que el inters de todos, o de muchos, de los habitantes ha sido activamente buscado y logrado. Generalmente, el lado organizacional del estado est ordenado burocrticamente. Por burocrtico quiero decir relaciones sociales de comando y obediencia que estn jerrquicamente organizadas de acuerdo a reglas formales y explcitas. Este lado jerrquico del estado de todo estado es inherentemente desigualitario, tanto para los que trabajan dentro de dichas burocracias como para los que tienen que interactuar con ellas; en general, este carcter jerrquico se acenta cuando opera en relacin a grupos e individuos que estn sometidos en la sociedad a otras relaciones desigualitarias sumamente agudas. Asimismo, la burocratizacin de una asociacin es concomitante a su legalizacin: como ya mencion, varios tipos de reglas son emitidos con el objetivo de regular el funcionamiento interno de la asociacin, incluyendo las relaciones con sus miembros. Hay, sin embargo, un tipo de asociacin, el estado, que no slo apunta a regular su funcionamiento interno, sino que tambin externali-
za su legalidad. En contraste con otras asociaciones, el estado intenta controlar al menos algunos aspectos de toda asociacin e individuo en el territorio que demarca. El estado moderno por lo tanto penetra, especialmente mediante su sistema legal, mltiples relaciones sociales. Al hacerlo, los que estn autorizados a hablar en nombre de esta asociacin tpicamente afirman la pretensin de proveer a todos los que habitan en su territorio el supremo bien pblico del orden, la previsibilidad y, si fuera necesario, el respaldo coercitivo, de innumerables relaciones sociales. Tpicamente, tambin, tal como pasa en la mayora de otras asociaciones, esta pretensin tiene como referente el bien colectivo de la asociacin en su conjunto, ms all de sus caractersticas y clivajes sociales concretos. III.2. Un breve panorama histrico La pretensin universal al bien comn de toda autoridad adquiere caractersticas particularmente exigentes cuando es hecha por una autoridad que intenta delimitar y monopolizar el control de un territorio en un mundo donde otros estados tambin existen. En un mundo tal, donde los seres humanos, al igual que otros animales, tienden a ver la delimitacin monoplica de territorio como una condicin crucial de su propia existencia, la pretensin del estado a la lealtad suprema es tan exigente como frecuentemente efectiva. El estado es un fenmeno relativamente reciente. Emergi en el Noroeste10 luego de largas y violentas luchas, luego de que ciertos gobernantes realizaran algunos importantes logros. Uno de ellos, analizado clsicamente por Max Weber (1978), es que stos expropiaron otras asociaciones polticas (especialmente seores feudales, ciudades autnomas y algunas instituciones religiosas) del control de los medios de coercin, y establecieron el monopolio de ese control sobre el territorio que esos constructores del estado (state-makers) reclamaban.
10 Uso este trmino para designar sucintamente los pases altamente desarrollados situados en el cuadrante Noroeste del mundo, a los cuales sumo, con no poca licencia geogrfica, Australia y Nueva Zelanda.
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Segundo, tambin analizado por Weber, esos gobernantes expropiaron dichas asociaciones y otros grupos del control de los medios de administracin, con lo cual crearon burocracias de funcionarios asalariados y jerrquicamente subordinados al poder central que ellos estaban creando. Esto implic terminar con varias formas patrimoniales de apropiacin de los medios de administracin. De estas maneras, las semillas fueron plantadas para el Rechsstaat, o Estado de Derecho. En su expresin original, Prusia, la intencin de los gobernantes no era en absoluto democrtica; la legalizacin y burocratizacin de este estado consecuencia del inters percibido por los gobernantes en normalizar tanto el funcionamiento interno del estado como las relaciones con sus principales interlocutores internos, los junkers y la burguesa, y al hacerlo aumentar el podero externo de Prusia. Como consecuencia, los prusianos siguieron siendo sbditos polticos, pero en diversas relaciones sociales privadas pudieron esperar ser tratados de acuerdo a reglas legales que haban sido hechas pblicas de antemano, tenan aplicacin general y supuestamente se implementaban imparcialmente. Un tercer logro de los state-makers estuvo cercanamente relacionado con el anterior, pero tuvo caractersticas y secuencias que no siempre coincidieron con los primeros. Me refiero a lo que llamo la expropiacin de los medios de legalidad, por la cual varios tipos de derecho consuetudinario, feudal, urbano y religioso, fueron progresivamente anulados o absorbidos por la legislacin emanada desde el nuevo centro. Ya que esta expropiacin es frecuentemente ignorada pero tiene importantes implicaciones para mi futura discusin, necesito agregar algunos comentarios. Los state-makers, con la colaboracin estrecha de juristas que eran versados en el [recientemente recuperado] Derecho Romano (Keohane 1980: 15) vieron la legalizacin como un medio de poder poltico del estado para afirmar una voluntad central uniformemente en el conjunto de la comu-
nidad (Varga 1991: 334). Este fue un movimiento primero en el mbito del derecho privado y ms tarde en el del derecho pblico, los cuales conjuntamente dieron los medios para establecer un estado burocrtico, mediante el cual los prncipes pudieron contrarrestar la independencia de poderosos seores feudales (Stein 1999: 91). El derecho ya no sera entonces emanacin de la tradicin o de la religin sino resultado de la voluntad del gobernante, quien lo usaba no slo para eliminar otros tipos de derechos y asociaciones polticas, sino tambin para crear un poder judicial de su confianza; los state-makers vean la codificacin como una manera de limitar la independencia de los juzgados, cuyos jueces habitualmente representaban los intereses atrincherados de la aristocracia provincial (Stein 1999: 103). La consecuente difusin del derecho escrito culmin en el pathos racionalista de los primeros grandes cdigos, el Allgemeines Landrecht de Federico II de Prusia11 (1791) y poco despus los cdigos de Napolen. Al menos en trminos de los derechos civiles de la poblacin masculina en muchos de los pases del Noroeste, estos movimientos hacia la construccin del estado fueron hechos por medio no slo de la burocratizacin sino tambin de la homogeneizacin de la legalidad estatal sobre el territorio correspondiente. Esto a su vez signific la adquisicin (aunque slo para los hombres) de igual estatus y una sola e idntica capacidad jurdica para todos (Bellomo 1995: 8). Estos procesos fueron coetneos, aunque complejamente relacionados, con la expansin del capitalismo. Una conexin crucial provista por la extensin del estado y su legalidad, la cual por un lado institucionaliz la autoridad de la burocracia estatal y por el otro promulg las reglas legales que establecieron la comercializacin de la propiedad de la tierra y la libertad de contratar, especialmente la libertad de vender fuerza de trabajo.12 Esto promovi la otra gran expropiacin de esos tiempos, la que Marx recalc: la
11 Quien triunfantemente afirm que en su cdigo tout sera prevu. 12 Esto facilitado por la recepcin del derecho romano, el cual era un derecho altamente individualista. Incentiv la libertad de contratar sin ningn reconocimiento a la desigualdad en el poder de negociacin (Stein 1999: 122)
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de los productores directos de su propiedad de los medios de produccin. De estos complejos procesos histricos que tan compactadamente he resumido, quiero recalcar algunos puntos. - Uno es que, como Tilly ha mencionado,13 bajo el mapa contemporneo de Europa yace un cementerio de estados fallidos, los que fueron derrotados y absorbidos por los estados existentes actualmente; las guerras ayudaron a producir estados altamente burocratizados, en cuyos centros exista claramente inters de extender y legalizar su dominacin sobre poblaciones que provean los impuestos y los soldados indispensables para la sobrevivencia de dichos estados. - El segundo punto es que estos procesos significaron, adems de la expansin burocrtica de dichos estados, la agresiva expansin de su legalidad. La construccin del estado incluy la intensa expansin y formalizacin del derecho del centro. Esto era percibido como crucial para homogeneizar a la poblacin, en dos direcciones: dentro del territorio, para arrasar con lealtades y sistemas legales locales, lo cual ayud a crear una economa nacional y capitalista que contribuira a los crecientes gastos del centro; hacia afuera del territorio, en los intentos de crear una identidad colectiva directamente vinculada al estado emergente y as diferenciar su poblacin frente a otros estados competidores. III.3. La nacin El estado que result de estos procesos es un estado absorbente, masculino y celoso. Es absorbente porque intenta regular un amplio y diverso conjunto de relaciones so-
ciales en su territorio. Es masculino, en el sentido de que ste era el gnero de prcticamente todos aquellos situados en su cpula, lo que a su vez reflejaba la base social e ideolgica de dicho estado, sustentado en la familia definida paternalsticamente. Aunque en el Noroeste este carcter masculino ha sido atenuado, tambin subyace en los cimientos de sus sistemas de bienestar social, originariamente basados en el modelo del hombre jefe de familia asalariado y la mujer dedicada a las actividades domsticas. Y, tal vez, por sobre todas las cosas, el estado es celoso. Donde, como generalmente es el caso, la nacin no precede al estado, ste se esfuerza por crearla. Conviene que defina ahora lo que entiendo por nacin. La nacin es un arco de solidaridades, una construccin poltica e ideolgica que postula la existencia de un nosotros histricamente constituido, que es usualmente interpretado como entraando expectativas de lealtad que valen por encima y ms all de otras identidades e intereses. Asimismo, si an no lo han logrado, los que dicen hablar por la nacin generalmente aspiran a que la misma se radique en un territorio exclusivo delimitado por su estado.14 Sabemos que algunas naciones carecen de estado y que otras estn contenidas en estados donde otra nacionalidad predomina. Por otro lado, en la mayora de los casos los estados tratan de llegar a ser, y de lograr amplio reconocimiento como, estados-para-lanacin. Por supuesto, esta intencin ha generado tragedias horribles en Amrica Latina y en otras regiones, por medio de la cruel eliminacin o a veces la no menos cruel asimilacin de otras asociaciones polticas e identidades colectivas.15 En las ltimas dos dcadas ha surgido una vasta lite-
13 Tilly 1975. Vase tambin Tilly 1985 y 1990. 14 Con esta formulacin me alineo con la posicin constructivista de la literatura reciente sobre el tema; vanse especialmente Breully 1993, Brubaker 1996, Maz 2002a y 2002b, Suny 2001 y Tamir 1993. De acuerdo a esta visin, las naciones son construcciones polticas e ideolgicas, el resultado de historias, memorias, mitos y, al menos en algunos perodos, de esfuerzos movilizadores polticos. Como Suny (2001: 892) apunta, la identidad nacional es un acto de suscripcin a una comunidad continua con un pasado y un futuro, un destino compartido. Esta visin contrasta con versiones de nacionalismo tnico o etnocultural (criticado entre otros por Habermas 1998a, Maz 2002a y Stavenhagen 1996) que argumentan en favor de un tipo de existencia sustantiva, transhistrica y pre-poltica de la nacin estas versiones han sido especialmente proclives a generar o tolerar terribles actos de violencia. 15 sta no es la nica pero s la principal razn, porque la historia de los estados en Europa es, en parte, la historia de la ms abominable violacin de derechos humanos (Held y Guibernau 2001: 431).
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ratura sobre naciones, nacionalismo y etnicidad. Ya que no puedo tratar esta literatura en el presente texto, me limito a algunas consideraciones. La pretensin de ser un estado-para-la-nacin tiene dos componentes. Primero, como demarcacin frente a mltiples otros. Segundo, como pretensin del estado de ser la instancia principal de proteccin, interpretacin y realizacin de los intereses de la nacin (o, a veces, del pueblo) como un todo. La nacin, frecuentemente interpretada como un todo orgnico, suele ser el principal referente del discurso estatal, no la sociedad o los ciudadanos. El estado celoso apunta a convertirse en un foco ampliamente compartido de identidad colectiva. Quiere nuestra principal lealtad como miembros de la nacin. Llevado al lmite, el discurso nacional del estado espera que estemos dispuestos a morir en la guerra;16 en las relaciones cotidianas espera nuestro acatamiento a las decisiones que sus funcionarios toman. Estas expectativas estn basadas en el argumento de que es un estado-para-nosotros, para nosotros en tanto miembros de la misma nacin al servicio de la cual el estado dice estar dedicado. Estas pretensiones son continuamente repetidas en elaborados rituales, smbolos, historias y ceremonias, desde los viajes de Negara17 hasta las coronaciones de reyes y las inauguraciones presidenciales. Los rituales reproducen la divisin entre gobernantes y gobernados y, al mismo tiempo, exhi-
ben la cara solemne con la cual el poder poltico corporizado en el estado presenta la versin oficial de s mismo. Estos rituales le dicen al gobernado que cualquiera sea el poder que tenga el centro, cruel o benevolente, es en ltima instancia para su bien.18 Somos invitados, una y otra vez, a re-conocer que nosotros somos, por encima de cualquier otra cosa, miembros de una colectividad, y que dicha colectividad no existira sin el principio de unidad que el centro es el centro espera identificacin con la versin oficial de s mismo.19 Estos rituales son usualmente desempeados por instituciones del estado. Sus smbolos, ceremonias y edificios expresan y refuerzan un corte bsico: hacia arriba, una esfera donde algunos funcionarios dicen orientar sus acciones hacia el bien comn del todo; y hacia abajo, grupos e individuos llevando a cabo sus asuntos privados. El discurso de la nacin puede mezclarse con ideologas de racismo, xenofobia, exclusin y otros similares, y muchas veces ha autorizado horrores cometidos por el estado nacional as como tambin por movimientos que aspiraban a crear su propio estado. En otros casos, como parte de la literatura contempornea argumenta, el discurso de la nacin puede devenir cvico, en el sentido de apelar no a un todo orgnico sino a ciudadanos a quienes dicho discurso acepta en su diversidad.20 Pero aun en estos casos los discursos nacionales del estado invocan y
16 Vase la discusin de varios casos en Levi 1997, quien agrega que esta disposicin es contingente de la percepcin generalizada de que dicho riesgo recae equitativamente sobre toda la poblacin. 17 Sobre Negara vase Geertz 1980. Estas son parte de las ficciones supremas por las cuales [el orden social] vive (Geertz 1985: 33). Por supuesto, estos aspectos fueron sealados originariamente por Emile Durkheim. 18 Como dice Kertzer (1988: 62) comentando a Durkheim, no puede haber sociedad que no sienta la necesidad de plantear y afirmar a intervalos regulares los sentimientos colectivos y las ideas colectivas que constituyen su unidad y personalidad. 19 Como Smith (1991: 16) menciona, los sistemas de educacin pblica masiva, compulsivos, y estandarizados, a travs de los cuales las autoridades estatales esperan inculcar devocin nacional y una distintiva cultura homognea, es una actividad que la mayora de los regmenes lleva adelante con considerable energa. En muchos casos esto ha incluido la imposicin del lenguaje del centro como el lenguaje nacional; como Tarrow (2000: 2) comenta que al crear categoras uniformes y estandarizadas de ciudadanos as como sus correspondientes obligaciones, los estados tambin crearon lenguajes nacionales. Al crear lenguajes nacionales, tambin crearon formas culturales nacionalmente certificadas. Mientras estas formas se creaban, otras eran relegadas a categoras de etnicidad, dialecto y folklore. 20 Para discusiones sobre estas versiones cvicas del nacionalismo vase Brubaker 1996, Habermas 1998, Maz 2002a y 2002b, Stavenhagen 1996 y Tamir 1993. Declaro mi escepticismo acerca del grado de difusin y solidez de este tipo de nacionalismo, que la literatura, no sorprendentemente, atribuye a diversos pases del Noroeste. Aunque es importante reconocer que hoy en da esos pases (y otros, incluso en Amrica Latina) ya no tratan de eli-
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constantemente tratan de recrear una lealtad primaria al nosotros colectivo al que el estado pretende servir.21 De acuerdo con estos discursos, somos todos iguales en nuestra condicin de miembros de la nacin y se nos recuerda constantemente, desde los comienzos tempranos de nuestra socializacin, que esta membresa implica obligaciones preeminentes de lealtad. Como comenta Lia Greenfield (1992: 7): El nacionalismo coloca como fuente de la identidad individual a un pueblo, que es visto como portador de civilizacin, objeto central de lealtad y base de la solidaridad colectiva. El pueblo es usualmente percibido como ms abarcante que toda otra comunidad concreta y siempre como fundamentalmente homogneo, y slo superficialmente dividido por clivajes de estatus, clase y en algunos casos tnicos.22 La nacin, como Anderson (1991: 12) la ha famosamente llamado, es una comunidad imaginada porque, a pesar de que su tamao impide el contacto directo entre sus miembros, y sin importar la desigualdad y explotacin que pueda prevalecer, la nacin es siempre concebida como una profunda camaradera horizontal. III.4. Orgenes de la democracia y de la nacin Recientemente algunos autores han recordado convincentemente uno de los puntos ciegos (ms abajo discuto otros) de la teora democrtica contempornea: su sor-
prendente omisin de considerar de hecho, y teorizar sobre esta base, que por lo menos en el Noroeste la democracia poltica naci y ha continuado existiendo con y en el marco de un estado-nacin. Como dice Habermas (1998b: 21), la emergencia de la democracia estuvo inextricablemente ligada a: la idea moderna de nacin la nueva forma de comunidad, legal y polticamente mediada. La nacin o Volksgeit la verdadera primera forma de identidad colectiva dio la base cultural para el estado constitucional. Fue debido a esta interseccin que la democracia naci con un sentido de nacionalidad. Las dos estn fundamentalmente interrelacionadas y ninguna puede ser propiamente entendida independientemente de esta conexin.23 Este hecho conduce a la crtica que algunos autores han realizado recientemente de la omisin por parte de la teora democrtica de la funcionalidad fundamental que la nacin ha tenido para la existencia y el funcionamiento de la democracia.24 Este hecho obvio, aunque para la teora democrtica curiosamente omitido, tiene varias consecuencias importantes. Una es que la ciudadana tiene dos caras: 1) por un lado, que tenemos an que examinar, la ciudadana est implicada por el rgimen democrtico y por los derechos que ste asigna a los/as ciudadanos/as, especialmente los derechos
minar o asimilar a sus minoras tnicas o culturales, sus apelaciones an contienen elementos organicistas importantes; adems, estos mismos pases pueden ser extremadamente agresivos en la arena internacional. Es suficiente mencionar que el lema de un estado-nacin considerado por parte de esta literatura como eptome de este tipo de nacionalismo, Estados Unidos, es E Pluribus Unum, y que cuando se siente amenazado internacionalmente, sus lderes tienden a realizar fuertes apelaciones a una lealtad nacional casi absoluta. Asimismo, el pas que origin una variante de esta idea, la del nacionalismo constitucional, Alemania (vase especialmente Habermas, cits.), puede argumentar ser un caso de este tipo de nacionalismo por un perodo, en trminos de tiempo histrico, muy corto. 21 Como Tamir (1995:420) dice, mientras ms sabemos de nacionalismo, menos creble es su imagen de las naciones como comunidades homogneas, naturales y continuas, [dotadas de] una fe y descendencia comn. Sin embargo, es precisamente esta imagen la que alimenta el poder caracterstico del nacionalismo. Ramn Maz (2002a:15) agrega que muchas de las estrategias y discursos del nacionalismo son democrticamente injustificables. 22 Jurgen Habermas (1998b: 111) concuerda: Pertenecer a la nacin hizo posible por primera vez una relacin de solidaridad entre personas que previamente haban sido extraas las unas para las otras. 23 Greenfeld 1992: 7. 24 Maz 2002a y Canovan 1996. John Gray (2000: 123) concuerda: El estado-nacional soberano es la gran premisa no examinada del pensamiento liberal La institucin del estado-nacin es tcitamente presupuesta por los ideales liberales de la ciudadana.
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participativos de votar, ser elegido y en general tomar parte en diversas actividades polticas.25 2)La otra cara de la ciudadana derivada de la nacionalidad es un estatus adscriptivo, atribuido antes de cualquier actividad o accin voluntaria, por el hecho de pertenecer, ya sea jus solis o por jus sanguinis, a la nacin. Como Preuss (1966: 536) recuerda, comenzando con Atenas, pasando por las repblicas italianas, y continuando con las democracias liberales censitaires del siglo XIX, la ciudadana era un estatus de eminencia por el cual se le reconoca a una clase privilegiada de individuos un inters especial en la comunidad poltica. Fue slo ms tarde, con los procesos de democratizacin que examinaremos ms abajo, que la ciudadana se extendi sobre prcticamente toda la poblacin adulta de un estado pero fue otorgada como un atributo de la nacionalidad por un estado que tanto por razones domsticas como internacionales intentaba controlar a la poblacin y a sus lealtades. Desde entonces, la ciudadana define no slo al miembro potencial activo del demos democrtico; tambin ha devenido en sinnimo de nacionalidad, el cual denota la pertenencia legal de un individuo a un estado en particular [y] define la categora de personas que los estados soberanos reconocen como objetos legtimos de sus respectivos poderes soberanos.26 La naturaleza adscriptiva de este lado de la ciudadana significa que el estado no es y no puede ser una asociacin voluntaria. Para la gran mayora de la poblacin, la ciudadana no puede sino ser un estatus impuesto y atribuido.27 Esta asociacin peculiar no voluntaria, basada en un territorio, sustentada en ltima instancia por la coercin, altamente burocratizada y densamente legalizada es el asentamiento histrico y social de un rgimen democrtico. III.5. Recapitulando Esta suscinta introduccin al complejo
tema del estado era necesaria para establecer la agenda de los anlisis ms concretos y detallados que siguen a continuacin. Con este propsito, recapitulo presentando una serie de proposiciones: 1. El estado incluye tres dimensiones. Es un conjunto de burocracias, un sistema legal y un foco de identidad colectiva para los habitantes en su territorio; estas dimensiones pueden ser llamadas, respectivamente, la eficacia, la eficiencia y la credibilidad del estado. El grado de realizacin de estas dimensiones es en cada caso y perodo una variable histricamente contingente. 2. Este tipo de asociacin es un fenmeno bastante reciente, primeramente emergido en el Noroeste. Su emergencia estuvo marcada por la expropiacin, por parte de los gobernantes de un centro emergente, de los medios de coercin, de administracin y de legalidad que haban sido hasta entonces controlados por varios actores. 3. En el Noroeste, esta emergencia fue coetnea y complejamente relacionada con la expansin del capitalismo, que incluy aun otra expropiacin, la de los productores directos de los medios de produccin. 4. Esos estados, tanto los que fracasaron como los que sobrevivieron, intentaron en todos los casos construir una nacin cuando sta no preceda al estado. 5. Los estados, incluyan stos o no un rgimen democrtico, proclaman ser, por medio de sus varios funcionarios y diferentes tipos de intelectuales, estados-para-la-nacin (o para-el-pueblo). 6. Sobre esta base, los estados y sus voceros afirman que estn al servicio del bien comn, o el inters general, de una nacin interpretada homogneamente, y a la que
25 Hay, por supuesto, una amplia literatura sobre participacin poltica. Sobre esta cuestin, dos discusiones de carcter diferente pero extremadamente tiles son Mansfield 1983, Nun 2001 y Verba 1995. 26 Preuss 1996b: 538; vase tambin Stolcke 1997 para discusin pertinente sobre esta cuestin, incluida la nacionalidad como la regulacin del acceso a la ciudadana. 27 Brubaker 1992: 32.
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tanto aqullos como la poblacin en general se postula que deben prioridad en sus lealtades. 7. Desde sus comienzos, la democracia poltica contempornea implica una ciudadana de doble faz: la ciudadana (potencialmente) activa y participativa propia de la democracia, y la segunda, adscriptiva, que resulta del hecho de pertenecer a una nacin dada. Ntese que me he referido a los estados en el Noroeste. Aquellos que sobrevivieron all, y como una razn importante de su sobrevivencia, se aproximaron bastante exitosamente a las tres dimensiones del estado que he especificado. Una es que las burocracias estatales lograron, en general y no sin serios accidentes y crisis, proveer una canasta razonablemente adecuada de bienes pblicos y soluciones a problemas de accin colectiva. Otra es que, tambin en general y no sin antes sortear conflictos violentos, estos estados lograron extender su legalidad sobre su territorio as como tambin sobre muchas aunque ciertamente no sobre todas relaciones sociales. Finalmente, tercero, estos estados fueron bastante exitosos en para bien y para mal ser crebles como realizadores de visiones y propsitos de bien comn de sus naciones. Estamos tratando, repito, con tres aspectos del estado. Uno, su eficacia como conjunto de burocracias; segundo, su efectividad como sistema legal; y tercero, su credibilidad como realizador del bien comn de la nacin, o del pueblo. Obviamente, ningn estado ha aproximado los valores ms altos de estas dimensiones y esto es seguramente afortunado. Sin embargo, aunque es difcil medirlo empricamente, hay diferencias comparativas importantes a lo largo de estas tres dimensiones. En Amrica Latina podemos decir con razonable seguridad que estamos tratando con estados que en general registran un bajo puntaje en las tres dimensiones. La baja eficacia de
las burocracias estatales ha sido ampliamente documentada. La escasa y sesgada penetracin de los sistemas legales ha sido menos mencionada, aunque recientemente algunos autores la hemos registrado.28 La ms ignorada de estas deficiencias es la baja, y en general decreciente, credibilidad de estos estados como verdaderos realizadores del bien comn de sus naciones. Ahora abordo otro componente crucial de la democracia, el rgimen.
IV. Un rgimen democrtico

Un rgimen democrtico es uno en el cual el acceso a las principales posiciones gubernamentales (con la excepcin del poder judicial, fuerzas armadas y eventualmente los bancos centrales) se determina mediante elecciones limpias. Por elecciones limpias me refiero a aquellas que son competitivas, libres, igualitarias, decisivas e inclusivas, y en la cuales los que votan son los de sus varios funcionarios y diferentes tipos de intelectuales, estados-para-la-nacin (o para-el-pueblo).mismos que tienen derecho a ser elegidos. Si las elecciones son competitivas, los individuos enfrentan por lo menos seis opciones: votar por el partido A; votar por el partido B; no votar; votar en blanco; emitir un voto anulable; y adoptar algn procedimiento al azar que determine cul de las opciones previas ser la adoptada. Asimismo, los partidos que compiten (al menos dos) deben tener posibilidad razonable de que sus posiciones sean conocidas por todos los votantes potenciales. Para ser una opcin real, la eleccin debe ser tambin libre, en el sentido de que los ciudadanos no sean coercionados cuando realizan sus decisiones de voto y en el acto de votar. Para que la eleccin sea igualitaria, cada voto debe ser contado igualitariamente y sin fraude, al margen de la posicin social, afiliacin partidaria u otras caractersticas de cada votante.29 Finalmente, las elecciones deben ser de-
28 En lo que me respecta, vase ODonnell 1993. 29 Ac estoy afirmando que, en el momento de contar los votos, cada voto debe ser computado como uno y slo uno (o en el caso de votos mltiples, en la misma cantidad que cada uno de los otros votos). Al decir esto estoy pa-
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cisivas,30 en varios sentidos. Primero, que aquellos que resultan ganadores logren ocupar las respectivas posiciones gubernamentales. Segundo, que los funcionarios elegidos, basados en la autoridad asignada a dichos roles, puedan efectivamente tomar las decisiones vinculantes que un marco legal democrtico/constitucional normalmente autoriza. Tercero, que los funcionarios elegidos finalicen sus mandatos de acuerdo a los plazos o bajo las condiciones estipuladas por dicho marco legal. Hay otra caracterstica de las elecciones bajo un rgimen democrtico. Estas elecciones, y consecuentemente el rgimen mismo, son institucionalizadas: prcticamente todos los actores, polticos y otros, dan por descontado que las elecciones limpias continuarn siendo realizadas en un futuro indefinido, en fechas legalmente preestablecidas (en sistemas presidencialistas) o de acuerdo a ocasiones legalmente preestablecidas (en sistemas parlamentarios). Esto implica que los actores tambin dan por descontado que algunas libertades polticas (a las que me refiero abajo) sern efectivas, entre y durante las elecciones. Donde estas expectativas son ampliamente credas, las elecciones libres estn institucionalizadas. Estos casos son diferentes, no slo de los regmenes autoritarios, sino tambin de aquellos donde, a pesar de que una dada eleccin haya sido limpia, no hay amplia expectativa de que elecciones similares se sigan
celebrando en el futuro. Solamente en el primer tipo de situacin los actores relevantes ajustan sus estrategias a la expectativa de que las elecciones limpias seguirn siendo continuamente celebradas. Normalmente, la convergencia de estas expectativas aumenta la probabilidad de que tales elecciones continuarn celebrndose. De otra manera, la elecciones no sern el nico juego en el pueblo y los actores relevantes invertirn en recursos otros que las elecciones como medio de acceder a los cargos gubernamentales.31 Una tercera caracterstica de las elecciones bajo un rgimen democrtico es que stas estn rodeadas por lo que usualmente se llama libertades polticas. Obviamente, para la institucionalizacin de elecciones limpias, especialmente en tanto ellas implican expectativas de duracin indefinida, tales elecciones no pueden sostenerse por s mismas. Algunas libertades que rodean a las elecciones y muy importante que continan vigentes entre ellas, tambin deben existir. De lo contrario, el gobierno de turno podra fcilmente manipular o cancelar elecciones futuras. De acuerdo a un influyente autor, Robert Dahl,32 las libertades polticas relevantes son las de expresin, asociacin y acceso a informacin de carcter pluralista; otros autores sugieren, ms o menos explcitamente y en detalle variable, derechos similares.33 Estos derechos son limitadamente universalistas,
sando por alto el problema resultante de reglas de agregacin de votos que provocan que los votos emitidos en ciertos distritos pesen ms, en algunos casos significativamente ms, que en otros distritos. Esto puede pasar en casos de democracia consocional (vase Lijphart 1984), o como resultado de la sobrerrepresentacin en algunos distritos (en relacin a Amrica Latina vanse Snyder y Samuels 2001 y Calvo y Abal Medina 2001). En algn punto, la sobrerrepresentacin se vuelve tan pronunciada que cualquier semejanza con igualdad en la votacin queda eliminada; antes de llegar a ese punto, creo que puede afirmarse que mientras menos sobrerrepresentacin exista (i. e., mientras ms un voto cuenta como verdaderamente igual a todos los otros) mejor es la calidad de la democracia en cuestin. 30 En ODonnell 2000 propongo agregar la caracterstica de decisivas a las elecciones. La necesidad lgica de estipular esto parece obvia, pero su omisin por parte de la teora democrtica indica la necesidad de hacer explcitas algunas de sus premisas. En el Noroeste es difcil imaginar que una vez proclamados los ganadores de la eleccin stos no tomaran posesin de sus cargos gubernamentales, o que no podran ejercer la autoridad normalmente asignada a su cargos, o que seran depuestos por medios inconstitucionales; por otro lado, en Amrica Latina sabemos muy bien que todo esto es posible. 31 Aun si los actores anticipan que las elecciones en t1 sern limpias, si ellos creen que hay una importante probabilidad de que las elecciones en t2 no sea limpias, por una regresin explorada en el dilema del prisionero con un nmero fijo de iteraciones, los actores harn este tipo de inversiones extra-electorales ya en t1. 32 Vase Dahl 1989 y 1998. Por una lista detallada vase Diamond 1999. 33 Discuto varios tipos de definiciones de democracia en ODonnell 2000.
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ya que estn asignados a prcticamente todos los adultos por el sistema legal en el territorio de un estado que contiene un rgimen democrtico. Pero el efecto combinado de las libertades enumeradas por Dahl y otros autores no puede garantizar plenamente que las elecciones sern limpias, mucho menos institucionalizadas. Por ejemplo (tomando en consideracin derechos usualmente omitidos en estas definiciones), el gobierno puede prohibir a candidatos de la oposicin viajar dentro del pas, o someterlos a abuso policial por razones supuestamente no relacionadas con sus candidaturas. En tales casos, aun cuando las libertades enumeradas por Dahl y otros existieran, difcilmente concluiramos que las elecciones son limpias. Esto significa que las condiciones propuestas por Dahl y otros no son suficientes para garantizar elecciones limpias. Ms bien, stas son condiciones necesarias que conjuntamente sostienen un juicio probabilstico: si ellas rigen, luego ceteris paribus hay fuerte probabilidad de que las elecciones sern limpias.34 Debemos asimismo notar que estos derechos son inductivamente derivados. Su enumeracin es el resultado de una evaluacin emprica y razonada de su impacto sobre la probabilidad de elecciones limpias. Este juicio es controlado por la intencin de encontrar un conjunto mnimo, o ncleo, de libertades polticas, en el sentido de que su enumeracin no se transforme en un intil inventario de cada derecho o libertad que pudiera hacer algn aporte concebible a la limpieza e institucionalizacin de las elecciones.35 El problema es que, debido a que el criterio de inclusin de algunas libertades y de exclusin de otras resulta inevitablemente de juicios inductivos, no puede existir una teora que establezca una lnea clara y firme
que determine un conjunto mnimo y suficiente de estas libertades. Por lo tanto, nunca habr un acuerdo generalizado intersubjetivo sobre cul sera su conjunto mnimo suficiente; ste es uno de los aspectos de la democracia sobre los cuales disputaremos siempre. Hasta aqu he discutido los lmites externos de las libertades que rodean, y hacen probables, elecciones limpias e institucionalizadas; es decir, la cuestin de cules libertades deben ser incluidas o excluidas de este conjunto. Pero existe otro problema: los lmites internos a cada una de estas libertades. Todas ellas contienen una clusula de razonabilidad que es usualmente dejada implcita en las teoras de la democracia.36 La libertad de formar asociaciones no incluye crear organizaciones con objetivos terroristas; la libertad de expresin es limitada, entre otras, por la legislacin de calumnias e injurias; la libertad de informacin no requiere que la propiedad de los medios de comunicacin sea plenamente competitiva; etctera. Cmo determinamos si estas libertades son efectivas o no? Seguro, los casos cercanos a uno u otro extremo no son problemticos. Pero otros casos caen en un rea gris entre esos dos polos. La respuesta a ellos depende una vez ms de juicios inductivos sobre en qu grado la efectividad dbil, parcial o intermitente de ciertas libertades apoya, o no, la probabilidad de celebrar elecciones limpias e institucionalizadas. Una vez ms, no existe una respuesta firme y clara al respecto: los lmites externos e internos de los derechos polticos son tericamente indecidibles.37 Una manera equivalente de hacer esta afirmacin es que lo indecidible es el conjunto mnimo suficiente de estas libertades. Este hecho, sin embargo, no debe llevarnos a negar que las libertades que son candidatas razonables a pertenecer
34 El lector habr seguramente notado que he mencionado derechos y libertades indistintamente; ms tarde precisar este lenguaje. 35 Como Dahl sostiene (1989: 50) estos son derechos, libertades y oportunidades que son estrictamente necesarias para que un gobierno (sic) sea democrtico. 36 En contraste, esta cuestin ha generado una amplia literatura entre los juristas. Retomar algunos aspectos de esta literatura y su desafortunada separacin de la ciencia y la sociologa poltica. 37 Desde un ngulo diferente pero convergente, encuentro muy til la discusin sobre indecidibilidad de Mouffe 1996 y 2000 y la literatura all citada.
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a ese conjunto son extremadamente importantes, y que como tales deben ser tomadas en cuidadosa consideracin. Otra dificultad es que los lmites internos de libertades como las enumeradas por Dahl, y de otros derechos y libertades que tambin son potencialmente relevantes para las elecciones limpias e institucionalizadas, han sufrido cambios significativos a travs del tiempo. Basta notar que ciertas restricciones sobre la libertad de expresin y de asociacin que en el Noroeste eran consideradas aceptables hasta no hace mucho, hoy en da seran consideradas como claramente no democrticas.38 Teniendo esto en cuenta, cun exigente debera ser el criterio que aplicamos a las democracias fuera del Noroeste? Deberamos aplicar los criterios prevalecientes actualmente en esa regin,39 o los que fueron utilizados en su pasado, o hacer para cada pas de nuestra regin, o para ella en su conjunto, evaluaciones razonadas inductivas de estos derechos en trminos de la probabilidad de la realizacin de elecciones limpias e institucionalizadas? Ms especficamente, cunto de las consecuencias de un aparato estatal dbil y de un sistema legal intermitente sobre estas libertades podemos permitir, y aun considerar un rgimen dado como democrtico? Me apresuro a agregar que cualquiera sea nuestra respuesta a estas cuestiones, la efectividad de, al menos, estas libertades polticas es extremadamente importante, per se y porque son condiciones necesarias para la existencia del rgimen democrtico. Una cuarta caracterstica de las elecciones bajo un rgimen democrtico es que ellas son inclusivas: todos los adultos que satisfacen el criterio de nacionalidad tienen derecho de participar en dichas elecciones. Una quinta caracterstica de estas elecciones es que ellas implican derechos positivos de participacin. Los individuos que tienen las libertades que acabo de discutir las poseen, en gran medida, porque estn entonces habilitados y protegidos para el ejercicio de sus derechos de participacin.
Estos derechos no son slo los relacionados con el acto de votar; tambin incluyen, y fundamentalmente, el derecho igualitario a ser elegido y, en general, (aunque a veces supeditado a algn requisito educacional), a ocupar cargos en la burocracia estatal. Esto significa que todos los ciudadanos tienen asignado el derecho de participar en el estado y el gobierno, donde pueden tomar decisiones, ya sea de manera conjunta o individual, que son vinculantes en todo el territorio y estn, en definitiva, sustentadas por los medios de coercin a disposicin del estado. Este importante derecho potencial a participar en decisiones estatales implica, como veremos, la asignacin de una magna responsabilidad a cada ciudadano/a, fundada, como veremos, en su condicin de agente. Este aspecto de los derechos adosados a las elecciones democrticas me permite incluir otra proposicin: 8. Ciudadanos polticos son aquellos quienes, dentro del territorio de un estado que incluye un rgimen democrtico, cumplen con el criterio respectivo de nacionalidad. Asimismo, como derivacin del rgimen democrtico, los ciudadanos polticos poseen dos tipos de derechos. Primero, libertades tales como las de asociacin, expresin, movimiento, acceso a informacin pluralista y otras que, aunque en ltima instancia sean indecidibles, conjuntamente hacen posible la realizacin de elecciones limpias, institucionalizadas, y hoy en da inclusivas. Segundo, derechos de carcter participativo: elegir y eventualmente ser elegido o nombrado en cargos estatales. Los ciudadanos polticos son el lado individual de un rgimen democrtico, y ambos se presuponen. Y existe una sexta caracterstica del rgimen democrtico. sta es que este tipo de rgimen es el resultado de una apuesta colectiva institucionalizada y legalmente sancionada. Los derechos de participacin relacionados con las elecciones, as como tam-
38 Por ejemplo, Holmes y Sunstein (1999: 104) sealan que lo que el derecho de libre expresin significa para la jurisprudencia norteamericana contempornea no es lo que significaba cincuenta o cien aos atrs. 39 Entre los cuales, adems, permanecen an hoy diferencias significativas con respecto a la extensin de estos derechos.
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bin las libertades que las circundan, son asignados sobre la base de un universalismo limitado a los habitantes del territorio que abarca el respectivo estado. Que ego tenga estos derechos no depende de las preferencias del alter. Cuando nacemos nos encontramos inmersos en un tejido social que incluye derechos y obligaciones sancionadas y respaldadas por el sistema legal del estado en el cual vivimos. Somos seres sociales bien antes de expresar cualquier decisin propia40 y en sociedades contemporneas una parte importante de ese ser es definido y regulado legalmente. Qu es la apuesta a la que me he referido? Consiste en que, en un rgimen democrtico, cada ego debe aceptar que prcticamente todo adulto participe ya sea votando, ya sea eventualmente siendo elegido en el acto, elecciones limpias e institucionalizadas, que determina quines los gobernarn por un tiempo. Es una apuesta institucionalizada porque est legalmente impuesta sobre cada ego independientemente de su voluntad: ego debe aceptarlo aun cuando crea que permitirles a algunos individuos votar o ser elegidos es inapropiado. Ego no tiene otra opcin que asumir el riesgo de que personas y polticas equivocadas sean elegidas como resultados de elecciones limpias.41 Ego tiene que tomar este riesgo porque est implicado, y sustentado, por el sistema legal de la democracia poltica. Para ego, ste es, sin embargo, un riesgo atemperado: tiene la seguridad de que en futuras vueltas de elecciones (institucionalizadas) tendr oportunidad de intentar que los candidatos apropiados sean elegidos. Ahora resumo la discusin precedente con una proposicin ms: 9. Un rgimen democrtico incluye elecciones que son limpias e institucionalizadas, as como tambin una apuesta universalista institucionalizada e inclusiva. En la siguiente seccin propongo varias di-
mensiones empricas que pueden ser tiles para la evaluacin del rgimen democrtico y sus varios componentes tal como los he discutido hasta aqu. Luego de este intervalo, cambio el nivel de anlisis y focalizo sobre un tipo peculiar de individuo, el ciudadano/agente.
V. Sugerencias empricas concernientes al rgimen

Aqu y en las dos secciones empricas siguientes, propongo algunas dimensiones empricas. Ellas intentan mapear varios aspectos discutidos en el presente texto.42 Por supuesto, estos son listados de sugerencias a ser examinadas cuidadosamente y mejoradas en trminos de su relevancia y aplicabilidad. I. Respecto del rgimen I.1. Antes y despus de las elecciones I.1.1. En lo que respecta a los ciudadanos. I.1.1.1. Cuntos tienen una preferencia clara y presumiblemente estable por un rgimen democrtico por sobre cualquier otro. I.1.1.2. Cuntos aceptan que la poblacin territorialmente delimitada por el estado en el cual ellos viven es la unidad adecuada para definir al electorado. I.1.1.3. Cun informados estn sobre los partidos polticos, candidatos y temas de la eleccin. I.1.1.4. Cun interesados estn sobre estos mismos temas. I.1.1.5. Cunto y de qu maneras participan en actividades polticas, especialmente las relacionadas con las elecciones. I.1.1.6. En qu medida usan las oportunidades disponibles para expresar sus puntos de vista en lo que respecta a la discusin, decisin o implementacin de polticas pblicas, y si se consideran a s mismos como polticamente eficaces.
40 Vase Lechner 2000 para una til discusin sobre esta cuestin; vanse tambin Berger y Luckman 1966. 41 Excepto, por supuesto, apoyar algn tipo de solucin autoritaria; pero si fuera exitoso, este intento eliminara el rgimen democrtico mismo. 42 Estas sugerencias empricas estn directamente inspiradas por el proyecto Auditora Ciudadana de la Calidad de la Democracia. Vase Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001 y las referencias citadas all de los varios documentos de este importante y pionero proyecto, incluyendo las direcciones en la Web de dichos documentos.
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I.1.1.7. Mediciones de desigualdad entre hombres y mujeres en el ejercicio de estos derechos. I.1.2. En lo que respecta al sistema electoral y la legislacin I.1.2.1. Si existe un tribunal electoral independiente, imparcial y adecuadamente financiado y autorizado. I.1.2.2. Si el sistema electoral no sobrerrepresenta a algunos grupos o regiones y, si se fuera el caso, en qu grado. I.1.2.3. Si la legislacin electoral compensa significativamente las desventajas que algunos partidos pueden sufrir al no ser apoyados por grupos econmicos poderosos. I.1.2.4. Si existen reglas claras y ejecutables para hacer pblicas las contribuciones que los partidos polticos reciben para las campaas polticas y/o para su funcionamiento. I.1.2.5. Si existen obstculos significativos para la creacin y las actividades de los partidos polticos, con excepcin de los que proponen la violencia como medio de competicin poltica y/o para el acceso a las posiciones de gobierno. I.1.2.6. Si existen requisitos complejos para registrarse como votante, especialmente los que seran ms dificultosos para los pobres y/o diversas categoras sociales discriminadas. I.1.2.7. Si cada ciudadano es libre para afiliarse a un partido poltico, intentar ser nominado como candidato de ese partido y si resultara nominado presentarse a elecciones. I.1.2.8. Si todos los partidos y candidatos son tratados con respeto e imparcialidad por las autoridades pblicas. I.1.2.9. Si las elecciones son realizadas con frecuencia suficiente como para reflejar cambios importantes en la opinin pblica y si existen mecanismos legales que permitan a los ciudadanos remover entre elecciones, si fuera apropiado, funcionarios elegidos. I.1.3. En lo que respecta a partidos polticos I.1.3.1. Si sus procedimientos internos, especialmente en trminos del nombramiento de sus autoridades y de sus candidatos electorales, son democrticos as como abiertos al escrutinio de sus afiliados e instituciones pblicas pertinentes.
I.1.3.2. Si hacen pblico, en tiempo y forma apropiados, el apoyo pblico y privado que reciben y si rinden cuentas del uso de este apoyo. I.1.3.3. Si conducen sus campaas electorales respetando los derechos civiles y polticos de sus oponentes, y de manera tal que no incluyan o promuevan la discriminacin, calumnia o cualquier otro tipo de prejuicio. I.2. En lo que respecta a las elecciones I.2.1. Si los votantes no son intimidados o presionados y si sus votos son secretos. I.2.2. Si hay acceso libre a los lugares de votacin para los representantes de partidos polticos, observadores electorales y los medios de comunicacin. I.2.3. Si las elecciones son realizadas de manera ordenada y pacfica. I.2.4. Si los votos son contados limpiamente y los resultados anunciados rpidamente. I.2.5. Si los que ganan las elecciones son proclamados tales y asumen en el tiempo correspondiente sus cargos respectivos. I.2.6. Si las quejas sobre la eleccin son tratadas con imparcialidad y rapidez. I.2.7. Si los resultados de la eleccin son aceptados como vlidos por toda la poblacin. I.3. El gobierno elegido I.3.1 En lo que respecta al Ejecutivo I.3.1.1. Si acta respetando de manera clara y consistente los derechos de los/as ciudadanos/as y sus asociaciones, as como tambin las jurisdicciones de otras instituciones pblicas. I.3.2. En lo que respecta al Congreso I.3.2.1. Si acta respetando de manera clara y consistente los derechos de los/as ciudadanos/as y sus asociaciones, as como tambin las jurisdicciones de otras instituciones pblicas. I.3.2.2. Si conduce sus deliberaciones y tomas de decisiones de maneras que respetan el derecho de cada legislador/a a ser escuchado/a (en sesiones plenarias y/o en comisiones) y si sus votos tienen el mismo peso. I.3.2.3. Si los partidos minoritarios tienen real posibilidad de que sus crticas y propuestas sean consideradas y discutidas, dentro y fuera del congreso.
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I.3.3. En lo que respecta al funcionamiento general del gobierno. I.3.3.1. Si acta respetando de manera clara y consistente los derechos de los/as ciudadanos/as y sus asociaciones, as como tambin las jurisdicciones de otras instituciones pblicas. I.3.3.2. Si ofrece oportunidades claras, realizables y oportunas para que los/as ciudadanos/as y sus organizaciones expresen sus puntos de vista en la discusin, decisin o implementacin de polticas pblicas. Notas: 1) La lista precedente ignora trade-offs. En particular, la lista tiene un sesgo hacia la valorizacin positiva de las oportunidades de participacin de la ciudadana. Sin embargo, en algunas reas de poltica pblica (digamos, decisiones de tasa de cambio), pueden existir razones slidas contra permitir tal participacin; o en otras reas (digamos, negociaciones de relaciones exteriores o cuestiones de seguridad nacional), la necesidad de secreto puede ser persuasivamente argumentada. En estos casos, pienso que la prueba de democraticidad relativa debe focalizar en el tipo de procedimientos y actores involucrados en estas limitaciones,43 as como tambin en la posibilidad de revisarlas. 2) La lista no toma en cuenta la cuestin de si un sistema electoral es mejor, o ms democrtico, cuando tiende a ser mayoritario o proporcional. Individuos que, de acuerdo a cualquier prueba que pudiramos aplicar, son slidamente democrticos, si son proclives a los argumentos liberales preferirn la proporcionalidad; en cambio, demcratas no menos slidos que comparten una visin derivada de la democracia clsica o del republicanismo44 tendern a preferir el criterio mayoritario. Creo que en ltima instancia ste es otro problema indecidible. Si suponemos que el electorado est dividido en esta cuestin, la respuesta democrtica natural es que voten al respecto pero si es una eleccin tiene que ser realizada ba-
jo una u otra regla, y si es un referndum entonces la cuestin ha sido ya prejuzgada en favor del mayoritarismo. sta puede ser una razn por la cual encontramos frecuentemente regmenes electorales hbridos que combinan, algunas veces de forma bastante desprolija, ambos tipos de reglas. Por ello, por lo tanto, creo que una evaluacin de la calidad de la democracia debe abstenerse en esta materia. 3) Esta lista tampoco trata algunos aspectos importantes del formato institucional de las democracias, especialmente regmenes que son federalistas o unitarios, o presidencialistas o parlamentarios (y varias combinaciones de stos), o sistemas de revisin judicial vs. cortes constitucionales. La razn es que, en el estado presente de nuestro conocimiento, no creo que ninguna de estas variaciones pueda ser predicada como ms o menos democrtica que la otra; asimismo, todas ellas pueden ser evaluadas en trminos de los tems enumerados aqu.
VI. Ciudadana y agencia

Hemos visto que la unidad individual del rgimen democrtico es el/la ciudadano/a poltico/a que tiene derecho de votar, y si as lo desea, intentar ser electo; asimismo, este mismo ciudadano est calificado para ser nombrado y ocupar posiciones en el aparato estatal. Ya vimos que en estos supuestos compartir la gran responsabilidad de tomar decisiones colectivas vinculantes eventualmente respaldadas por la coercin estatal. ste es el conjunto de derechos participativos, que por definicin misma del rgimen poltico son asignados a todos los adultos que cumplen el requisito de la nacionalidad. Debemos dar ahora una mirada ms detallada a la ciudadana poltica. Ella es un estatus legalmente definido asignado, como parte y consecuencia de la apuesta democrtica, a casi todos los que habitan un es-
43 Por ejemplo, si el Ejecutivo puede o no decidir unilateralmente la cuestin, y en qu reas de poltica pblica. 44 Para explicacin y discusin de estos trminos vase ODonnell 1998a, 2002b y 2003.
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tado que incluye un rgimen basado en elecciones limpias, institucionalizadas e inclusivas. Este estatus es una combinacin de aspectos. Es potencialmente facultante (empowering), en el sentido de que, si lo desea, cualquier ciudadano/a puede hacer uso de sus derechos de participacin. Por otro lado, como ya he anotado, la ciudadana es adscriptiva en el sentido de que (exceptuando la naturalizacin) pertenece a los individuos por el mero hecho de haber nacido en un territorio dado (ius solis) o por va de la descendencia (ius sanguinis). Es tambin limitadamente universalista, ya que dentro de la jurisdiccin demarcada por el estado es asignada, bajo los mismos trminos, a todos/as los/as adultos/as que cumplen el criterio de nacionalidad. Es tambin formal, ya que resulta de normas legales cuyos contenido, sancin y adjudicacin satisfacen los criterios estipulados por otras normas legales, algunas de las cuales tienen rango constitucional. Tambin la ciudadana poltica es pblica. Con esto quiero decir, primero, que es resultado de leyes que satisfacen requisitos de publicidad cuidadosamente especificados45 y, segundo, que los derechos y obligaciones que asigna a cada ego implican, y requieren legalmente, el reconocimiento mutuo entre todos los individuos, al margen de su posicin social, como portadores de tales derechos y obligaciones.46 Adems, la ciudadana poltica es igualitaria: genera un espacio de igualdad sancionada legalmente en la atribucin (y, al me-
nos, en el ejercicio potencial) de diversas libertades y derechos polticos. En conjunto, estas caractersticas crean un espacio de igualdad en el medio de desigualdades sociales;47 retomo este tema abajo. Ahora vuelvo al concepto de apuesta democrtica. Su inclusividad es un logro reciente. Por largo tiempo, en el Noroeste muchas categoras sociales estuvieron excluidas del derecho al voto, mucho ms an del de ser elegidos: campesinos, obreros, trabajadores domsticos (y, en general individuos carentes de propiedades y de educacin), negros en los estados Unidos, indgenas tanto en los estados Unidos como en muchos otros pases, y, desde ya, mujeres. Slo durante el siglo XX, y en varios pases en cuanto a las mujeres slo despus de la Segunda Guerra Mundial, fue que los derechos polticos devinieron en inclusivos.48 Por su lado, en distintos momentos diversos pases en el Sur y en el Este adoptaron el sufragio inclusivo; pero las variantes de democracias tutelares que emergieron en dichos pases, y desde ya tambin regmenes autoritarios, significaron la negacin de plano de la apuesta democrtica. En todas partes, la historia de la democracia es la historia de la renuente aceptacin de la apuesta inclusiva. La historia de los pases del Noroeste est marcada por predicciones catastrficas,49 y actos de resistencia violenta,50 de sectores privilegiados que se oponan a la expansin de los derechos polticos a sectores de la poblacin que consideraban no merecedores o po-
45 Como apunta Ernesto Garzn Valds 1993: 83, este principio de publicidad hace referencia no slo a la publicacin de decisiones gubernamentales sino tambin a la accesibilidad de los procedimientos que llevan a tales decisiones. 46 Para una discusin de varias dimensiones de la publicidad de la democracia, vase Iazzetta 2002. 47 Touraine 1994:76. 48 A pesar de afirmaciones frecuentes a contrario, ni siquiera en trminos del sufragio masculino universal son los Estados Unidos una excepcin. La existencia temprana de este sufragio al nivel federal meramente nominal, dadas las severas restricciones impuestas sobre negros e indgenas, especialmente en el Sur de ese pas. Por ello, el origen del logro en este pas de una democracia poltica inclusiva debe ser trazado a la Segunda Guerra Mundial, o aun ms tarde, a los aos 1960, como resultado de las acciones del movimiento de derechos civiles. 49 Vanse sobre esas resistencias Hirschman 1991 y Rosanvallon 1992. Como un poltico britnico opuesto a la Ley de Reforma de 1867 notaba: Porque soy un liberal considero como una de las propuestas ms peligrosas transferir el poder de manos propietarias e inteligentes, y volcarlo en manos de hombres cuya existencia toda est ocupada en luchas cotidianas por subsistir (Robert Lowe, citado en Hirschman 1991, 94). 50 Vase especialmente Goldstein 1983.
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co confiables.51 En otras latitudes, frecuentemente con medios aun ms violentos y excluyentes, esta misma extensin tambin ha sido resistida. Cules eran los argumentos para esta negacin? Tpicamente, falta de autonoma y de responsabilidad; es decir, como veremos, negacin de agencia. Se daba por supuesto que slo algunos individuos (ya fueran altamente educados y/o propietarios, o una vanguardia poltica que haba descifrado la direccin de la historia, o una junta militar que entenda las demandas de seguridad nacional, etc.) posean las capacidades morales y cognitivas para participar en la vida poltica. Slo ellos eran vistos como suficientemente calificados (en trminos de educacin, propiedad, trabajo revolucionario o designios patriticos) y con la motivacin adecuada para tomar responsablemente decisiones colectivas. Vanguardias revolucionarias, juntas militares y otros similares generaron regmenes autoritarios, mientras que en el Noroeste los privilegiados generaron, en la mayora de los casos, regmenes democrticos oligrquicos, excluyentes del resto de la poblacin. Hay una idea central que subyace a este tema: la de agencia. Un agente es un ser dotado de razn prctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional para elegir opciones que son razonables en trminos de su situacin y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba concluyente en contrario, es considerado el mejor juez.52 Esta capacidad hace del agente un ser moral, en el sentido de que normalmente se sentir, y ser considerado por otros seres relevantes, como responsable por la eleccin
de sus opciones, al menos por las consecuencias directas derivadas de las mismas. Por cierto, la literatura que trata este tema ofrece varias calificaciones a lo que acabo de afirmar. Sin embargo, quiero recalcar que la presuncin de agencia es otro hecho institucionalizado, que en el Noroeste es an ms antiguo y establecido ms slidamente que la apuesta democrtica y las elecciones limpias. Esta presuncin no es slo un concepto moral, filosfico y psicolgico; es un concepto legalmente sancionado. ste es un aspecto extremadamente importante, aunque olvidado, de la democracia: la presuncin de agencia implicada por el rgimen democrtico constituye a cada individuo como una persona legal, portadora de derechos subjetivos. La persona legal elige opciones, y se le asigna responsabilidad por ello, porque el sistema legal presupone que es autnoma, responsable y razonable repito, es un agente.53 Esta visin se transform en el ncleo del sistema legal de los pases del Noroeste mucho antes de la llegada de la democracia. El reconocimiento institucionalizado (es decir, legalmente sancionado y respaldado, y dado ampliamente por descontado) del agente como portador de derechos subjetivos recorri un largo y complicado camino, cuyo origen se extiende hasta algunos sofistas, los estoicos y Cicern, atraviesa la tradicin del derecho romano y los legistas medievales54 para luego ser refinado por los tericos del derecho natural, y ser finalmente reapropiado y, por as decir, politizado, a pesar de sus diferencias en otros aspectos, por los grandes pensadores liberales especialmente Hob-
51 Como Jonathan Swift adujo, la Ley en un pas libre es, o debera ser, la determinacin de la mayora de aquellos que poseen propiedad de tierras (citado en Hill 1997: 254). 52 Como Dahl 1989: 108 dice: La prueba de cargo [de falta de agencia, OD.] siempre yace en referencia a una excepcin, y ninguna excepcin puede ser admisible, tanto moral o legalmente, en ausencia de prueba convincente. Este principio fue primeramente formulado por John Stuart Mill 1962: 206 y passim 53 Waldron 1999: 222 comenta que en general, la atribucin de derechos a los individuos es un acto de fe en la agencia y en la capacidad de reflexin moral de cada uno de esos individuos. Este autor agrega que la identificacin de alguien como portador de derechos expresa una medida de confianza en las capacidades morales de dicha persona en particular su capacidad para pensar responsablemente sobre la relacin moral entre sus propios intereses y los intereses de los dems. (Ibd.: 282) 54 Fue particularmente importante la recuperacin ya mencionada en el siglo XI de los Cdigos Justinianos; como Berman 1993: 245 anota, parte de esta importancia se debi al hecho de que el derecho romano haba alcanzado un alto grado de sofisticacin en el campo de los contratos. Desde una perspectiva terica diferente, Anderson 1974 concuerda, al agregar que las concepciones de libre disposicin de las tierras provenientes del derecho romano fueron tambin fundamentales.
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bes, Locke y Kant, as como tambin no liberales como Espinoza y Rousseau. No puedo hacer un recuento de esta historia en el presente texto.55 Es suficiente apuntar que sta es la historia de la formulacin y expansin progresiva de una visin moral y legal del individuo como portador de derechos subjetivos, responsable por cmo adquiere y ejercita tales derechos y sus obligaciones correlativas. Estos derechos son propios del individuo en cuanto tal, y no como derivacin (como afirmaran las teoras aristotlicas, tomistas y otras de carcter organicista) de la posicin que ocupa en la jerarqua social. Estos derechos subyacen a lo que las teoras clsicas llamaron la potestas de cada individuo, esto es su capacidad de comprometerse, voluntaria y responsablemente, a cumplir las obligaciones que libremente asume y, correspondientemente, su derecho a demandar a la(s) contraparte(s) el cumplimiento de las obligaciones por su lado contradas. Histricamente, esta concepcin encontr su principal expresin en la ley del contrato y en la comercializacin de la propiedad de la tierra.56 Como he notado, esto ocurri contrapuntalmente con la expansin, en el Noroeste, del capitalismo y el estado moderno. Por un lado, el agente que vlidamente compromete su voluntad es el mismo que libremente vende su fuerza de trabajo al capitalista; por el otro lado, la atribucin formalmente igualizadora de agencia en el rea del contrato, de la propiedad inmobiliaria y como sujetos comunes del poder estatal, fue un instrumento poderoso en las luchas de los constructores de estado contra los poderes feudales, los privilegios urbanos, las corporaciones medievales y la Iglesia catlica. Hasta que los pensadores liberales transportaron esta idea de agencia al mbito poltico, estos procesos fueron limitados bsica-
mente a los derechos civiles, referidos a relaciones privadas entre individuos. Asimismo, estos derechos no fueron extendidos universalmente: a algunas categoras sociales tales como sirvientes o campesinos, y mujeres, muchos de estos derechos les fueron negados por buen tiempo. Sin embargo, los aspectos cruciales para mi presente discusin son: primero, la atribucin legal de agencia a un nmero creciente de individuos tiene una larga trayectoria histrica en el Noroeste; segundo, esta atribucin fue elaborada detalladamente en diversas doctrinas, filosficas, morales, y especialmente legales, antes de que los grandes tericos del liberalismo transportaran la idea de agencia al mbito de lo poltico;57 y tercero, ms tarde esta misma visin perme las dos grandes constituciones modernas, la de Francia y la de los estados Unidos. Ahora introduzco otra proposicin. 10. En el Noroeste, la concepcin del individuo como agente tuvo, con anticipacin a la expansin universalista de la ciudadana poltica, un largo proceso de elaboracin en doctrinas religiosas, ticas y filosficas. Aun ms importante, esta misma concepcin fue elaborada cuidadosamente e implantada progresivamente al ritmo de la expansin del capitalismo y del estado moderno, como una doctrina legal que, al asignar derechos subjetivos a los individuos, tambin les atribua agencia legalmente accionable. Sin embargo, como muchos han argumentado, esta construccin del agente como portador de derechos subjetivos, al omitir las condiciones reales del ejercicio de tales derechos, ayuda a reproducir relaciones extremadamente desiguales, especialmente entre capitalistas y trabajadores.58
55 Para no extenderme en el presente texto sobre esta cuestin, vase ODonnell 2000. 56 Vase, entre otros, Hamburguer 1989. 57 Pierre Rosanvallon (1992: 111) comenta que antes del advenimiento del liberalismo esta visin de autonoma de la voluntad ciertamente ya haba aparecido jurdicamente formulada en el derecho civil (droit civil). Esto, a su vez, expres importantes cambios en la misma concepcin de moralidad; como Schneewind 1998: 27 apunta: Durante los siglos XVII y XVIII las concepciones establecidas de moralidad como obediencia comenzaron a ser fuertemente contestadas por concepciones emergentes de la moralidad como auto-gobierno centradas en la creencia de que todos los individuos normales son igualmente capaces de vivir juntos en una moralidad auto-gobernada. 58 El resultado de la libertad de contratacin, entonces, es en primer lugar la apertura de la oportunidad de usar,
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De todos modos, esta construccin contena corolarios explosivos. Primero, si la agencia es atribuida a ego en ciertas esferas de la vida que son extremadamente importantes, tanto para ella como a nivel agregado para la sociedad en su conjunto (tales como el contrato laboral o la compraventa de propiedad inmobiliaria), por qu entonces debera esta atribucin ser negada en otras esferas de la vida social y poltica y, en todo caso, quin tendra autoridad para decidir esta cuestin? Un segundo corolario mostr ser no menos explosivo: ya que la agencia implica obviamente elegir, qu opciones reales, o capacidades, seran razonablemente consistentes con la condicin de agente de ego?59 La respuesta a la primera pregunta es la historia de la progresiva expansin de los derechos subjetivos, incluyendo el derecho de sufragio hasta alcanzar su presente inclusividad. Esta historia fue escrita por mltiples conflictos al final de los cuales, luego de haber aceptado la muerte en guerra en nombre de sus pases y de intercambiar la revolucin por el estado de bienestar, las classes dangereuses fueron admitidas como parte de la apuesta democrtica inclusiva esto es, ob-
tuvieron finalmente la ciudadana poltica.60 Mientras esto pasaba, otros procesos ocurran en el Noroeste. Uno fue, como vimos, que el mapa de Europa del Oeste y de Amrica del Norte qued bastante firmemente delineado como consecuencia de, casi siempre, crueles procesos de construccin de estados. Otro fue la expansin adicional de derechos en la esfera civil, en el doble sentido de una mayor especificacin de derechos y obligaciones ya reconocidos y de incorporacin de nuevos derechos.61 Estos procesos significaron que cuando, en algn momento del siglo XIX, la mayora de los pases del Noroeste adoptaron democracias oligrquicas y no inclusivas, a una gran parte de su poblacin masculina (y, aunque limitadamente, tambin femenina) ya se le haba asignado una serie de derechos subjetivos que regulaban numerosas partes de sus vidas. stos no eran an los derechos de participacin propios de la apuesta democrtica. Eran derechos civiles, concernientes a actividades sociales y econmicas privadas. Estos derechos han sido resumidos bajo la rbrica de ciudadana civil por T.H.
por medio de la utilizacin inteligente en el mercado de la propiedad, estos recursos sin restricciones legales como medio de lograr poder sobre otros. Las partes interesadas en dicho poder enn el mercado por lo tanto estn tambin interesadas en ese orden legal... [que permite] la coercin ejercitada en medida considerable por los dueos privados de los medios de produccin y adquisicin, a los cuales el derecho les garantiza su propiedad... En elmercado de trabajo, es dejado a la libre discrecin de las partes aceptar las condiciones impuestas por los que son econmicamente ms fuertes en virtud de la garanta legal de su propiedad. El autor de estas lneas es Weber (1978: 730-1), no Marx. 59 Bendix (1964: 53) seala bien: La cuestin emerge de por qu debera haber diferencias entre la igualdad que el individuo disfruta en tanto ciudadano y la desigualdad a la cual es forzado a someterse con respecto a sus capacidades econmicas [en consecuencia] la yuxtaposicin de la igualdad legal y las desigualdades econmicas y sociales inspir los grandes debates que acompaaron el proceso de construccin de las naciones (nation-building) durante el siglo XIX en Europa. 60 No sin lanzar, adems, vigorosos esfuerzos educacionales para asegurar que esos sectores se transformaran verdaderamente en ciudadanos merecedores. Esto tuvo en el largo plazo efectos democratizantes importantes, pero para un argumento del carcter defensivo inicial de estos esfuerzos en Francia vase Rosanvallon 1992. Al respecto, es significativa la atencin que Condorcet, Locke, Rousseau, Adam Smith y otras figuras importantes de la Ilustracin prestaron a la educacin como medio crucial para facilitar agencia en el mbito poltico. sta es seguramente la razn por la cual, como Murilo de Carvalho 1991 apunta, en esos pases un derecho social, la educacin universal (sobre todo primaria), fue extensamente implantado conjuntamente con los derechos civiles, mucho ms temprano que cualquier otro derecho social. 61 Como dice Tilly 1996: 7 en relacin a Francia: Con la Revolucin, virtualmente todos los franceses adquirieron acceso a los juzgados estatales. Durante el siglo XIX, los derechos se expandieron, acompaados de obligaciones a asistir a la escuela, servir en el Ejrcito, responder en censos, pagar impuestos estimados individualmente, y cumplir con otras obligaciones de ciudadana que hoy en da son estndar. En relacin a Inglaterra, Marshall 1965: 18 apunta que hacia los aos treintas: los derechos civiles adosados al estatus de libertad ya haban adquirido suficiente sustancia para justificar que hablemos de un estatus general de ciudadana. Esto lleg a ser verdad, un poco ms tarde o ms temprano, en los otros pases de esa regin.
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Marshall.62 Quiero recalcar que, cuando la inclusin poltica generalizada se transform en una cuestin relevante, en el Noroeste ya exista un denso repertorio de criterios legalmente sancionados concernientes a la atribucin de agencia para un vasto nmero de individuos. Cierto, el alcance de estos derechos era, para nuestros criterios contemporneos, limitado. Pero tambin es verdad que en los pases del Noroeste la ciudadana civil precedi a la poltica y dio a sta una densa textura de sustentacin. Estos procesos aportaron el trasfondo histrico de la idea central del liberalismo poltico: el gobierno y el estado deben ser limitados y constitucionalmente regulados ya que ambos existen para, y en nombre de, individuos portadores de derechos subjetivos sancionados y respaldados por el mismo sistema legal que el estado y el gobierno deben obedecer y del cual derivan su autoridad.63 Presento ahora otra proposicin. 11. Luego de una trayectoria histrica larga y compleja, que en el Noroeste incluy primero la extensin de la ciudadana civil (mayormente masculina), la democracia contempornea est fundada en la idea de la ciudadana poltica, que a su vez est basada en la concepcin de una agencia sancionada y respaldada legalmente. En algunos pases esta concepcin se ajusta bastante bien a su experiencia histrica de primero implantar la agencia en la esfera de los derechos civiles y ms tarde en la de los derechos polticos; en cambio, en otros pases los derechos civiles nunca han sido efectivos para importantes sectores de la po-
blacin. Discuto este tema abajo, pero menciono aqu que estas consideraciones tienen consecuencias empricas. Algunas democracias pueden ser concebidas como teniendo un conjunto central de derechos polticos rodeados, apoyados y fortalecidos por una densa trama de derechos civiles. Otras democracias, en contraste, exhiben (por la propia definicin del rgimen democrtico) tales derechos polticos, pero el tejido de derechos civiles que rodea a estos ltimos es escaso y/o distribuido desigualmente entre distintos individuos, categoras sociales y regiones. Me parece que las diferencias a lo largo de estas dimensiones, entre casos y a lo largo del tiempo, deben tener un peso importante en el tipo, o la calidad, de la democracia en cada caso y perodo. Arriba mencion que, aun cuando inicialmente restringida a los derechos civiles, la idea de agencia tiene potencialidades explosivas. En particular, una cuestin obviamente planteada por la presuncin de agencia se refiere a las capacidades (y, consecuentemente, al rango de opciones) disponibles para cada individuo.64 En el Noroeste, la respuesta a esta cuestin se ramific en dos direcciones. La primera focaliz sobre los derechos civiles, especial pero no exclusivamente, en el rea definida ampliamente del contrato y, ms tarde, del derecho de familia. Una serie de criterios legales fue entonces elaborada para invalidar, enmendar o prevenir situaciones en las que existe una relacin manifiestamente desproporcionada65 entre las partes y/o donde una de las partes no puede ser considerada debido a coaccin, fraude, incapacitacin mental, etc. como habiendo dado con-
62 Como apunta Marshall 1965: 18: La historia de los derechos civiles en su perodo formativo es una de adicin gradual de nuevos derechos a un estatus que ya exista y que ya perteneca a todos los miembros adultos de la comunidad. Estos derechos civiles son, en su definicin clsica, los derechos necesarios para la libertad individual libertad personal, libertad de palabra, pensamiento y fe, el derecho a poseer propiedad y a terminar contratos vlidos, y el derecho a la justicia (Ibd.: 10/1). 63 Como Jones 1994: 88 dice: La autoridad poltica es autoridad ejercida sobre, y en nombre de, individuos humanos que poseen derechos; Taylor 1985: 220 agrega que la libertad es importante porque somos seres intencionales. 64 De aqu en ms, cuando me refiero a capacidades significo tanto la habilidad subjetiva de ejercitar la razn prctica al elegir opciones de manera razonablemente autnoma y razonada, as como tambin el rango de opciones que el individuo realmente confronta; para tiles discusiones sobre estos temas vanse Raz 1986 y 1994 y Sen 1985 y 1992. 65Como es afirmado en la Seccin 138 del Cdigo Civil alemn.
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sentimiento autnomo al contrato u otra relacin consensual.66 Estas medidas tutelares se apoyaron en un criterio bsico de equidad, que a su vez es un corolario de la idea de agencia: se supone que los agentes se relacionan entre s en tanto tales, es decir, sin estar sujetos por la razn que fuere a la falta de capacidades bsicas, o estar sometidos a coercin perentoria. En este tipo de circunstancia los individuos carecen de libertad suficiente para ser considerados como habiendo voluntariamente aceptado sus obligaciones. Podemos entonces ver que, en lo que respecta a los derechos civiles, ha sido reconocido de maneras diversas que la agencia implica eleccin, y eleccin implica libertad para elegir entre alternativas que el agente tiene razones para valorar. Por medio de estas construcciones legales, el requisito de equidad de crear un piso mnimo de igualacin entre los agentes fue incorporado en los sistemas legales respectivos.67 La segunda direccin en la cual se ramific la idea de agencia y su relacin con las capacidades, fue en la emergencia de los derechos sociales.68 Aqu nuevamente el valor de la equidad debido a la agencia debe ser subrayado, aunque usualmente fue enfocado sobre categoras sociales, no sobre individuos como en el derecho civil. A travs de otro lar-
go y complicado proceso que no necesito detallar aqu, los nuevos participantes aceptados en la apuesta democrtica intercambiaron su aceptacin de la democracia poltica por su participacin en los beneficios del estado de bienestar. Estos beneficios no son solamente materiales; mediante la representacin colectiva y otros instrumentos, estos actores disminuyeron su desigualdad de facto con respecto a los capitalistas y al estado que Marx y otros haban denunciado detrs del supuesto universalismo de los sistemas legales existentes. Por medio de la legislacin social, y con idas y vueltas en trminos de las relaciones de poder respectivas,69 estas visiones de equidad fueron incorporadas al sistema legal. Los derechos sociales sancionados por la legislacin correspondiente se aunaron al derecho civil en expresar la visin de que si los agentes son razonablemente considerados como tales, entonces la sociedad, y especialmente el estado, no deben ser indiferentes, al menos, en casos en los que existe severa privacin de capacidades relevantes.70 Acciones preventivas y compensatorias fueron consecuentemente adoptadas, desde apoyo para alcanzar niveles bsicos de condiciones materiales hasta varios mecanismos de representacin colectiva.71 Aunque con re-
66 Sobre la progresiva adopcin legislativa y judicial de estos conceptos vase Wightman 1995. 67 Asimmismo, aun con anterioridad a estos cambios relativamente recientes, este tipo de sistema legal implica fuertemente y requiere la presuncin de la agencia para la validez de muchas obligaciones legalmente establecidas. Esto tambin puede verse en la evolucin del derecho penal, el cual cambi desde establecer sanciones a colectividades hacia la determinacin de responsabilidad individual por actos criminales (vanse Feinberg 1986 y Lacey 2001). La misma presuncin puede verse en relacin a la legislacin referdia a individuos que no son considerados personas legales propiamente dichas (por ejemplo, menor de edad), y su re-presentacin por otro que as es legalmente considerado. 68. Una vez ms de acuerdo con Marshall (1965 72), los derechos sociales incluyen desde el derecho al bienestar y seguridad econmica bsica hasta el derecho a participar plenamente del patrimonio social y vivir la vida de un ser civilizado de acuerdo al estndar prevaleciente en la sociedad. Para discusin pertinente de Marshall vase Nun 2001. 69.La ofensiva conservadora contempornea apunta precisamente a erosionar estas medidas parciales de igualacin. En la mayor parte de Amrica Latina contempornea, sacudida por crisis econmicas severas y dotadas de sistemas legales y de bienestar dbiles, las consecuencias de e sta ofensiva han sido particularmente devastadoras. 70 Como bien nota Rothstein 1998: 2, los programas sociales no son slo arreglos instrumentales; son tambin, en un alto grado, expresiones de concepciones morales definidas. 71 Stuart Hampshire 2000: 83 dice que esto fue parte de un amplio proceso en el cual se intentaba redefinir los limites entre los males de la naturaleza y los creados por el hombre, e incorporar al mbito de la poltica muchos de los orgenes del sufrimiento y la frustracin humana. Esto es exactamente lo que niegan muchas de las corrientes conservadoras contemporneas, que intentan renaturalizar muchos de los males sociales.
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sultados no siempre positivos,72 estas medidas implicaron cambios democratizantes: densificaron aun ms la textura legal que sanciona y respalda la misma agencia que est implicada por la democracia poltica.73 Es el momento de introducir otra proposicin. 12. En los pases del Noroeste, la cuestin de las capacidades que hacen posible la agencia fue encarada en el mbito de los derechos civiles y sociales. La visin que subyace a estas construcciones legales es la de equidad que, en trminos de sus capacidades y de la ausencia de coercin perentoria, es debida a individuos que son legalmente definidos como seres libres y responsablemente capaces de elegir es decir como agentes. Encuentro llamativo (y, en verdad, como una de las consecuencias negativas de la segmentacin disciplinaria que prevalece en los crculos acadmicos contemporneos) que la historia legal que acabo de enunciar brevemente sea generalmente ignorada por la ciencia poltica contempornea. Esto es lamentable ya que no veo cmo tericos y promotores de la democracia pueden ignorar el tema en cuestin; esto es, si, y en qu sentido y medida, debera haber al menos un conjunto bsico de derechos civiles y sociales, as como tambin de capacidades, relacionados a la efectiva realizacin de la ciudadana poltica. Hemos visto que esta cuestin apareci vigorosamente en cuestiones, primero, de derechos civiles y, ms tarde, tambin de derechos sociales. Hay muchas lecciones que aprender de esta experiencia. Una surge de los argumentos sobre la agencia y la equidad usados para justificar la imposicin por va legal de un mbito ms nivelado para una se-
rie de relaciones sociales, as como tambin de las injustificadas crticas y predicciones catastrofistas que estos intentos generaron. La segunda leccin es que la mayora de estos derechos no fueron simplemente otorgados; ellos fueron conquistados por medio de mltiples luchas llevadas adelante por las clases subordinadas y sectores discriminados (incluyendo las mujeres). La mayora de estas luchas, adems, apuntaba a inscribir las demandas respectivas como derechos formalmente sancionados y efectivamente implementados por el sistema del estado en el cual se inscriban geogrficamente estas luchas. Ahora desarrollo un argumento que es central para el presente texto: las relaciones entre agencia y capacidades en la esfera poltica conllevan una relacin estrecha con respecto a la misma cuestin tal como fue planteada con respecto a los derechos civiles y sociales. Ubicar la cuestin de las capacidades en la esfera poltica implica ir ms all de la atribucin universalista de los derechos de ciudadana poltica: lleva a preguntarnos sobre las condiciones que pueden o no permitir el ejercicio efectivo de estos derechos. Me parece equivocado omitir el tema de la efectividad de la ciudadana poltica cuando nos referimos a individuos que estn privados de derechos civiles y sociales. En verdad, en un rgimen democrtico a estos mismos individuos se les asignan los derechos polticos universalistas que ya hemos examinado. Pero limitarse exclusivamente a este lado de la cuestin significa suprimir de la teora democrtica la cuestin misma de la agencia y de las capacidades que el derecho privado y la legislacin social no pudieron ignorar y, como vimos, esta misma cuestin est intrnsicamente implicada, aunque
72 Weber 1978 llam a estos procesos la materializacin del derecho, ya que introducan en el derecho formalracional criterios de justicia sustantiva no universalistas. Recientemente, crticas a la contaminacin legal (Preuss 1986) generada por estas transformaciones se han multiplicado, tanto desde sectores de derecha como de izquierda. Esta literatura no es central para mi presente anlisis. Quiero notar sin embargo que estas crticas no toman en cuenta los avances en equidad social alcanzados en diversos planos por estas transformaciones. El contrafactual que debera atemperar estas crticas es la situacin mucho ms desfavorable en la que se encuentran los pobres y otros sectores discriminados en pases, como en Amrica Latina, donde las polticas de bienestar y sus consecuentes derechos sociales fueron adoptados o implementados restringidamente. 73 Como consecuencia, Held 1987: 273, en un sentido amplio pero correcto sostiene que, la autonoma (i.e. agencia, en mis propios trminos) se transform en un axioma fundamental de las corrientes de pensamiento poltico modernas ms importantes [del liberalismo al marxismo].
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no se la suela reconocer como tal, en la ciudadana poltica.74 Esta afirmacin puede ser formulada como una proposicin: 13. La nocin de agencia tiene implicaciones directas y concurrentes en las esferas civil, social y poltica, debido a que es una concepcin moral, en muchos aspectos legalmente sancionada, del ser humano como un individuo autnomo, razonable y responsable. Esta visin de la agencia no slo ha sido adoptada por algunos pases ricos; es una visin que tambin ha sido inscripta en la conciencia moral de la humanidad por la Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, por el Prlogo y la Primera Enmienda de la constitucin de los estados Unidos y, ms tarde, por la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Acuerdo Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos, el Acuerdo Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, la Declaracin de Derechos Humanos de Viena y muchos otros tratados y protocolos internacionales y regionales (incluyendo la Convencin Americana sobre Derechos Humanos), todos ellos ratificados por gran nmero de pases.75
VII. La democracia y el estado

Ahora podemos volver al estado y vincularlo con los aspectos de la democracia que he discutido en las dos secciones anteriores. Re-
cordemos que en los pases contemporneos la mayora de los derechos y obligaciones son sancionados y respaldados por el sistema legal del estado. Normalmente, el estado extiende su poder a lo largo del territorio que delimita. Aqu encontramos inmediatamente un aspecto del estado que no es un componente de la democracia pero que es condicin necesaria para su existencia: tiene que haber una delimitacin territorial incontestable de sus ciudadanos, sin la cual la misma definicin del electorado seria imposible.76 Hemos visto que el estado no es slo un conjunto de burocracias; es tambin un sistema legal.77 Este sistema comprende y constituye qua personas legales los individuos en el territorio del estado. De esto se desprende que, en tanto sostiene la apuesta democrtica as como tambin un rgimen de elecciones limpias e institucionalizadas, los derechos de participacin y algunas libertades polticas circundantes, el sistema legal del estado es democrtico. La democraticidad es un atributo del estado, no slo del rgimen.78 Ahora debo discutir una cuestin complicada. Aun bajo un rgimen democrtico, la legalidad del estado es una mezcla compleja de igualdad y desigualdad. Por una parte, hemos visto que esta legalidad sanciona los derechos universalistas de la ciudadana poltica y civil. Por otro lado, esta misma legalidad sanciona dos tipos de desigualdades. Una, la resultante de la organizacin jerrquica, legalmente regulada, de las instituciones burocrticas del estado, as como tambin del respaldo o autorizacin que el
74 Esta cuestin no fue ignorada en la cuna de la democracia. En su estudio sobre la democracia ateniense, Hansen 1991 argumenta que Atenas se democratiz plenamente slo cuando se decidi, mediante las reformas de Clstenes, que la participacin en las sesiones de la asamblea, el consejo y otras instituciones sera remunerada mediante un pago equivalente al salario promedio. Esta decisin implic el reconocimiento explcito de la cuestin de las capacidades que estoy discutiendo, ya que apuntaba justamente a facilitar la participacin poltica de los ciudadanos pobres. Por su parte, Aristteles (1968) recomendaba subsidiar la participacin poltica de los pobres como forma de asegurar la efectividad de su ciudadana. 75 Por su puesto, entre los que ratificaron tales tratados se encuenntran gobiernos que han flagrantemente ignorado muchos de los derechos en cuestin. Sin embargo, en vez de usar este hecho para descartar la importancia de estos tratados y protocolos, creo que debera ser visto como un tributo, aunque cnico a la fuerza moral de los derechos proclamados en estos instrumentos internacionales. 76 James Fishkin 1991: 78 lo dice bien: Uno no puede usar decisiones de reglas democrticas sin tener una base previa para determinar los limites del estado dentro del cual esas reglas sern aplicadas. Para discusin til y detallada sobre este tema vase Linz y Stepan 1996. 77 Para visiones similares sobre el sistema legal como parte del estado, vanse Bobbio 1989 y, por supuesto, Weber 1978. 78 Para una discusin ms extensa vase ODonnell 2000.
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sistema legal otorga a otras instituciones privadas que tambin estn jerrquicamente organizadas. Todas estas relaciones jerrquicas son inherentemente desigualitarias, sean respetuosas o no de los derechos individuales de aquellos sobre los cuales operan. El segundo tipo de desigualdad resulta del hecho importante (pero que ltimamente ha sido muy descuidado) de que esta misma legalidad textura la condicin capitalista de la sociedad. Esta textura sanciona y respalda, en ltima instancia con el poder coercitivo del estado, un orden social que incluye de varias maneras, no slo econmicas, la dominacin social de quienes controlan los medios de produccin as como tambin, y con creciente importancia en el mundo contemporneo, el control de los circuitos del capital financiero. La sociedad resultante puede ser preferible, digamos, al stalinismo y, si funciona con razonable normalidad, contribuye a los grandes bienes pblicos del orden generalizado y la previsibilidad de mltiples relaciones sociales. Sin embargo, estos hechos no deberan autorizarnos a olvidar las desigualdades estructuradas del estado y la sociedad, o el papel crucial que el estado en sus varias dimensiones juega en la reproduccin de estas desigualdades, al mismo tiempo que tambin promulga algunas igualdades (democrticas) fundamentales. El estado, aunque democrtico, siempre presenta esta cara ambigua. El estado es tanto proveedor de bienes pblicos fundamentales (incluyendo los derechos y libertades adosados al rgimen democrtico) como garante de algunas relaciones, burocrticas y sociales, que son inherentemente desiguales. Este hecho, los indecidibles que ya hemos examinado y otros aspectos que an nos quedan por discutir, son ambigedades inherentes a la realidad social general, el estado por cierto incluido. Estos aspectos no pueden ser eliminados por fiat intelectual, o postulando armonas y linealidades generalizadas de las relaciones sociales; en cambio, estas ambigedades (si no contradicciones) deben ser tomadas en cuenta y teorizadas como tales. Aunque en el presente texto no puedo avanzar en el anli-
sis de esta cuestin, trato algunos de sus aspectos en la seccin siguiente. Volviendo a los derechos polticos, ya anot que algunos autores consideran los derechos de asociacin, expresin y otros similares como derechos negativos, pero esta visin ha sido criticada persuasivamente.79 De una manera o de otra, los derechos de votar y ser elegido son derechos positivos (o, como he preferido llamarlos, participativos). Asimismo, hay por lo menos otro derecho, implicado por los anteriores, que es tambin positivo; el derecho a acceder imparcial y expeditivamente a los tribunales. Este derecho implica la expectativa de que algunas instituciones estatales emprendern, si fuere legalmente apropiado, acciones orientadas a la efectivizacin de los derechos mencionados arriba as como tambin de otros.80 La negacin de esta expectativa significara que estos derechos son puramente nominales. Con esta afirmacin nuevamente nos encontramos con el estado qua sistema legal que sanciona y respalda derechos que, a pesar de las diferencias entre autores con respecto a cules enumerar especficamente, son generalmente considerados componentes de la democracia poltica. El punto en el presente estadio de mi discusin es que, adems del sistema legal como un conjunto de reglas, hemos identificado algunas instituciones del estado que estn directamente relacionadas a los derechos adosados al rgimen democrtico. Esto me permite completar el cuadro de la dimensin legal del estado: no es slo una agregacin de reglas sino un sistema propiamente dicho, constituido por un entramado de reglas legales y de instituciones estatales legalmente reguladas. Por su lado, una especie de este genus, un sistema legal democrtico, es caracterizado por dos rasgos: primero, sanciona y respalda los derechos y libertades implicados por el rgimen democrtico; y segundo, no hay institucin o funcionario en el estado o en el rgimen (o, para el caso, en la sociedad) que sea de legibus solutus. En un estado democrtico de derecho81 todos estn sujetos a la autoridad legal de alguna otra ins-
79 Vanse especialmente Holmes y Sunstein 1999, Raz 1986, Sen 1985 y Taylor 1985. 80 Vase Fbre 1998. 81 Vase ODonnell 2000.
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titucin (o instituciones)82 este sistema legal cierra, en el sentido de que supuestamente nadie est por encima o ms all de sus reglas.83 A su vez, esta caracterstica est relacionada estrechamente (como la tradicin del constitucionalismo liberal reconoci tempranamente) con la proteccin de derechos polticos (y de otros); sin esta salvaguardia, existira al final de cuentas algn poder incontrolable con capacidad de cancelar esos derechos. En una democracia, se supone que los gobernantes estn sometidos a tres tipos de accountability. 1) La primera, la accountability vertical electoral, resulta de las elecciones limpias e institucionalizadas, a travs de las cuales los ciudadanos pueden cambiar el partido y los funcionarios de gobierno. 2) Otro tipo de accountability vertical, de tipo societal,84 es ejercida por grupos y aun por individuos con el propsito de movilizar el sistema legal para plantear demandas al estado y al gobierno con el fin de prevenir, compensar y/o condenar acciones (o inacciones) presumiblemente ilegales perpetradas por funcionarios pblicos. 3) Aun ms, existe un tercer tipo de accountability, horizontal, que acabo de discutir: sta resulta cuando algunas instituciones debidamente autorizadas del estado actan para prevenir, compensar y/o condenar acciones o inacciones presumiblemente ilegales de otras instituciones del estado o funcionarios/as.85 Ntese, sin embargo, que hay una diferencia importante entre estos tipos de ac-
countability. La vertical electoral debe existir por definicin misma del rgimen democrtico; en cambio, el grado y efectividad de la societal y de la horizontal es variable entre casos y a lo largo del tiempo. Estas variaciones son relevantes para evaluar la calidad de la democracia; por ejemplo, la falta de una sociedad vigorosa y autnoma, o la imposibilidad o falta de voluntad de ciertas instituciones del estado de ejercer su autoridad sobre otras instituciones estatales son indicaciones de una democracia de baja calidad. Hemos alcanzado otra conclusin. Arriba argument que hay dos caractersticas especficas de la democracia poltica que no son compartidas por ningn otro tipo de rgimen: elecciones limpias e institucionalizadas, y una apuesta incluyente. Ahora podemos ver que hay otras dos caractersticas especficas: primero, por implicacin de la definicin del rgimen democrtico, un sistema legal que sanciona y respalda al menos los derechos y libertades adosadas a ese rgimen; segundo, un sistema legal que prescribe que ninguna persona o institucin es de legibus solutus.86 La diferencia es que las dos primeras caractersticas estn localizadas al nivel del rgimen, mientras que las dos ltimas lo estn al nivel del estado. Vemos entonces que una focalizacin exclusiva sobre el rgimen es insuficiente para una adecuada caracterizacin de la democracia; hemos abandonado el nivel de la democracia como rgimen y entrado en el terreno ms complejo del estado. Estas conclusiones pueden ser resumidas
82 Esto es lo que algunos tericos alemanes han llamado la indisponibilidad del sistema legal para los gobernantes; como Preuss 1996b: 24 afirma: Slo si el vnculo entre gobernantes y gobernados obliga al primero y si ste no puede ser revocado unilateralmente por el gobernante, es posible formar una estructura de gobierno confiable en la cual los gobernados son reconocidos como la fuente decisiva de la autoridad poltica. 83 Sobre esta cuestin, desde diversas perspectivas sin embargo coincidentes en este plano, vanse Fuller 1964, Garzn Valds 1993b y 1997, Habermas 1996, Hart 1961 y Kelsen 1967. 84 Este til concepto ha sido propuesto por Peruzzotti y Smulovitz 2000. Vase tambin el volumen organizado por los mismos autores (2002); en un captulo del mismo analizo las relaciones entre accountability horizontal y societal (ODonnell 2002b). 85 Para discusin de accountability horizontal remito a ODonnell 1998a, 2002b y 2003. 86 En todos los otros tipos polticos, alguien (un dictador, un partido de vanguardia, una junta militar, una teocracia, etc.) puede unilateralmente eliminar o suspender cualquier derecho existente, incluyendo aquellos que regulan sus propias funciones. Hay sin embargo algunos casos hbridos. Me refiero a aquellos donde formalmente (como en Chile) o informalmente (como en Guatemala), las fuerzas armadas retienen capacidad unilateral de decisin sobre ciertas reas de poltica, as como poder de veto sobre ciertas decisiones de las autoridades civiles. Lo menos que puede ser dicho sobre esta cuestin (que retomo ms adelante) es que daa seriamente la calidad democrtica de los respectivos regmenes.
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en una proposicin: 14. La democracia tiene cuatro caractersticas especficas en relacin con todos los otros tipos polticos: 1) elecciones limpias e institucionalizadas; 2) una apuesta inclusiva y limitadamente universalista; 3) un sistema legal que sanciona y respalda al menos los derechos y las libertades incluidas en la definicin del rgimen democrtico; y 4) un sistema legal que previene a cualquiera ser de legibus solutus. Las dos primeras caractersticas son propias del rgimen; las dos ltimas, del estado. Como apunt en la Seccin III, un aspecto crucial del sistema legal es su eficacia, el grado en el que realmente ordena relaciones sociales. sta es una funcin de los entramados del sistema legal. A un nivel, que podemos llamar interinstitucional, la autoridad de un juez tratando un caso criminal sera nula si no estuviera acompaada, a lo largo de los varios pasos del proceso, por la polica, fiscales, defensores, etc., as como tambin por, eventualmente, cortes superiores y crceles.87 Horizontalmente, apunt que en un sistema legal democrtico ninguna institucin estatal o funcionario supuestamente escapa a los controles legales en lo que respecta a la legalidad de sus acciones. En una tercera dimensin, territorial, se supone que el sistema legal se extiende homogneamente a lo largo del espacio delimitado por el estado. En una cuarta dimensin,estratificacional, se supone que el sistema legal trata los casos similares de la misma manera, independientemente de consideraciones de clase, gnero, etnia u otros atributos de los actores respectivos. En todas estas dimensiones el sistema legal presupone lo que Linz y Stepan88 llaman un estado eficaz; en mis propios trminos, no es slo una cuestin de legislacin apropiada sino tambin de una red de instituciones estatales que operan en direccin de garantizar la eficacia de un sistema legal que es en s mismo democrtico. Veremos ms ade-
lante que la debilidad de este tipo de estado es una de las caractersticas ms preocupantes en la mayor parte de Amrica Latina. Pero antes de discutir esta cuestin aado otra proposicin. 15. La eficacia del sistema legal depende del entrelazamiento de sus reglas con una red de instituciones estatales que, en democracia, se supone actan, y estn legalmente autorizadas para ello, con propsitos y resultados que son regularmente consistentes con un estado democrtico de derecho. An no hemos terminado el examen de las relaciones entre democracia y estado. Recurdese que, a travs de la asignacin de varios derechos polticos, la democracia constituye a los ciudadanos como agentes. Recurdese tambin que estos agentes son portadores de derechos subjetivos que les son legalmente asignados sobre una base universalista limitada. Ahora agrego que este sistema legal, comenzando con sus ms altas reglas constitucionales establece que los/as ciudadanos/as, al votar en elecciones limpias, son la fuente de la autoridad ejercitada sobre ellos por el estado y el gobierno. Los/as ciudadanos/as no son slo portadores/as de derechos; son la fuente y justificacin de la pretensin de mando y autoridad que el estado y el gobierno articulan cuando toman decisiones colectivamente vinculantes. sta es otra caracterstica peculiar de la democracia; todos los otros tipos de autoridad poltica dicen derivar su derecho a gobernar de algo (derecho divino, autoridad inmemorial, conocimientos privilegiados, etc.) proveniente de arriba, no de sus miembros. La democracia contempornea difcilmente es ejercida directamente por el pueblo; pero ciertamente proviene del pueblo y, debido a ello, debera ser para el pueblo. Que la autoridad proviene de la ciudadana es obviamente verdad en lo que respecta a los que
87 A contrario, los captulos en Mndez et al. 1999 muestran concluyentemente que en Amrica Latina, este entramado est repetidamente interrumpido. 88 Linz y Stepan 1996: 37.
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ocupan cargos gubernamentales electivos; pero tambin es verdad respecto de todos los otros funcionarios estatales que, en una democracia, derivan su autoridad de los poderes ms altos (elegidos) del pas. Asimismo, la jurisdiccin y obligaciones de esos funcionarios estatales estn determinadas por el mismo sistema legal que, prohibindoles ser de legibus solutus, somete a ellos, electos y no electos, a la accountability horizontal. Finalmente, en un estado democrtico de derecho, todos, incluso los que no son ciudadanos polticos (extranjeros, en particular), son considerados como agentes y se supone deben ser tratados como tales por las reglas legales que regulan las relaciones civiles y sociales. De esto se desprende que un individuo no es, y nunca debera ser tratado como, un sbdito, un suplicante de la buena voluntad del gobierno y el estado. Este individuo un agente portador de un conjunto de derechos civiles y posiblemente tambin, sociales, sea o no un ciudadano poltico tiene pretensin legalmente basada de ser tratado con plena consideracin y respeto.89 Asimismo, este trato debe estar fundado en la implementacin de las leyes y regulaciones que son preexistentes, claras y discernibles para todos los ciudadanos, y sancionadas de manera concordante con los procedimientos democrticos.90 En esta lnea, Robert Lane (1988: 189) ha argumentado que: En general, la teora democrtica es reticente sobre cmo somos tratados por las instituciones polticas, econmicas y sociales a que la teora se refiere. [Sin embargo, un aspecto crucial de la teora y prctica democrticas es que] cmo so-
mos tratados es tan importante para nosotros como lo que conseguimos, [incluyendo] quin trata a quin con dignidad, con mnimo dolor procedural y con atencin debida al sentido de justicia del individuo.91 Creo que, en la medida en que las instituciones estatales reconocen estos derechos, ellas pueden ser consideradas ms o menos democrticas, o al menos ms o menos consistentes con las obligaciones impuestas sobre ellas por la democracia y las implicaciones de la agencia. En verdad, sta es probablemente la cara ms problemtica de la democracia. En relacin a las elecciones limpias y, normalmente, al ejercicio de los derechos polticos, los/as ciudadanos/as somos colocados/as en un nivel de igualdad genrica. En cambio, al tratar con burocracias estatales, los individuos, sean ciudadanos o no, estn generalmente colocados en situaciones de profunda desigualdad de facto. No pocas veces ellos tienen que enfrentar burocracias que actan sobre la base de reglas formales e informales que no son transparentes ni fcilmente entendibles, en base a las cuales toman decisiones (o las omiten) que tienen consecuencias importantes para sus sbditos. Es una triste ley de la naturaleza humana que cuando los individuos estn colocados en el lado superior de una relacin desigual y jerrquica, tienden a olvidar que su derecho a ejercer autoridad deriva de aquellos que estn abajo, y que stos son portadores de derechos que demandan plena consideracin y respeto.92 ste es un problema en todos lados; vimos que es inherente a la dimensin burocrtica del estado; es ms
89 Dworkin 1986: 165 afirma que una demanda particular de moralidad poltica requiere de los gobiernos hablar con una sola voz, actuar de manera coherente y principista para con todos sus ciudadanos [y] extender a todos los estndares de justicia sustantiva o de equidad que usa para algunos. 90 Como Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001: 199 comentan: Lo opuesto al maltrato del ciudadano no es el buen trato, sino un trato democrtico el cual ocurre, precisamente, cuando las instituciones [del estado] respetan los derechos y la dignidad de las personas. 91 Resumiendo una serie de estudios sobre los Estados Unidos, Tyler 200: 990 concuerda: Ser tratados con dignidad y respeto garantiza a los ciudadanos que son miembros importantes y valorados de la sociedad, con derecho al reconocimiento de su estatus y derechos. Esto [es el] reconocimiento de la inclusin de uno en la sociedad. Por su parte, Margalit 1996 hace de este tipo de trato la caracterstica distintiva de una sociedad decente. 92 Aun en situaciones en donde esta desigualdad es lo ms aguda posible (como bajo encarcelamiento), permanece la obligacin moral de respetar la agencia. Hoy en da sta es tambin una obligacin legal, aunque sea muchas veces ignorada.s
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severo y sistemtico cuando el sujeto de estas relaciones est afligido por pobreza y desigualdad severas y extendidas. Estos males cultivan el autoritarismo social, extensamente practicado en Amrica Latina por ricos y poderosos,93 y repercuten en la manera en que las burocracias del estado tratan a muchos individuos. sta es, creo, otra dimensin crucial de la calidad de la democracia; en Amrica Latina, con sus profundas y persistentes desigualdades, esta dimensin es una de las ms deficientes. Ahora agrego dos proposiciones. 16. En democracia, las instituciones estatales tienen la obligacin legal y moral (correlativa a los derechos de ciudadana poltica y civil) de tratar a todos con la equidad, consideracin y respeto debidas a un agente. 17. Aunque la tendencia a negar estos derechos es inherente en todas las relaciones de poder jerrquicas (especialmente si son burocratizadas), la pobreza y la desigualdad severas tienden a acentuarla. En la siguiente seccin incluyo un segundo conjunto de sugerencias empricas. Luego de este interludio, discuto algunas igualdades problemticas aunque no insignificantes.
II.2.2. Si se extiende homogneamente a lo largo del territorio delimitado por el estado. II.2.3. dem, a travs de clases, sectores y grupos. II.2.4. Si sanciona reglas que prohben y llegado el caso sancionan discriminacin contra mujeres, pobres, extranjeros y varias minoras. II.3. En relacin al poder judicial y sus instituciones auxiliares II.3.1. Si los juzgados reconocen, y en qu medida y en qu tipo de casos, acuerdos y tratados internacionales, incluyendo aquellos sobre derechos humanos, de gnero, sobre la niez y sobre pueblos indgenas. II.3.2. Si existe acceso razonablemente igualitario y expeditivo a los juzgados, diferenciado por tipo de instancia judicial. II.3.3. Si existen arreglos razonablemente eficaces para el acceso a los juzgados y la defensa legal de pobres, analfabetos, extranjeros y otros individuos y grupos material y/o legalmente carentes. II.3.4. Si la polica y otras fuerzas de seguridad respetan los derechos de todos los habitantes, sean stos ciudadanos o no. II.3.5. Si condenados o presuntos criminales no son mantenidos en la crcel o son sujetos a otras irregularidades en violacin de reglas bsicas de equidad y debido proceso. II.3.6. Si las crceles funcionan en condiciones adecuadas a los derechos humanos y civiles de sus sujetos. II.4. En relacin a las burocracias estatales en general II.4.1. Si tratan a todos con equidad, consideracin y respeto. II.4.2. Si estn reguladas por reglas claras, disponibles pblicamente y sancionadas apropiadamente. II.4.3. Si existen mecanismos expeditos y efectivos para la prevencin, suspensin y/o compensacin por la violacin de derechos de los ciudadanos por parte de las instituciones estatales.
VIII. Sugerencias empricas concernientes al estado

II.1. En relacin a la territorialidad del estado II.1.1. Si el estado delimita un electorado que no es disputado activamente por la poblacin. II.1.2. Si existe un estado que ejerce control efectivo y legalmente definido sobre la totalidad del territorio. II.2. En relacin al sistema legal II.2.1 Si sanciona y respalda eficazmente los derechos y libertades que implica el rgimen democrtico.
93 Aristteles (1978: 181) saba esto: Aquellos que disfrutan de demasiadas ventajas fuerza, riqueza, conexiones, etc. no estn dispuestos a obedecer [el derecho] y son ignorantes de cmo obedecer.
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II.4.4. Si existen instituciones estatales, adecuadamente autorizadas y habilitadas, para el ejercicio de la accountability horizontal, incluyendo casos de acciones (o inacciones) ilegales por parte de funcionarios electos. II.5. En relacin a las capacidades del estado, o eficacia, y su credibilidad II.5.1. Impuestos percibidos, especialmente impuestos sobre los ingresos y el patrimonio, y/u otros de carcter progresivo. II.5.2. Gastos en poltica social, diferenciando aquellos que son de tipo universalista de los que no lo son. II.5.3. Proporcin entre gastos en poltica social y gastos de administracin y subsidios a prestadores privados. II.5.4. Cobertura real vs. la formalmente definida de las polticas sociales. Nota: La evaluacin de las capacidades del estado es una cuestin notoriamente difcil. Per se, las medidas cuantitativas dicen poco; por ejemplo, un alto nivel de recaudacin de impuestos o de gastos en polticas sociales puede ser malgastado por corrupcin, clientelismo o simplemente por administracin ineficaz. Creo, sin embargo, que algunas aproximaciones a esta importante dimensin deben ser intentadas, ya en la primera ronda de estudios a ser llevados a cabo por el presente proyecto. II.6. Sobre la credibilidad del estado La evaluacin de esta dimensin es an ms complicada que la precedente. Sin embargo, un paso importante en esta direccin est siendo realizado por la encuesta que el presente proyecto ha llevado a cabo. Esta encuesta incluye algunas preguntas que mapean las percepciones de la poblacin sobre esta cuestin.
IX. Algunas igualdades problemticas pero no insignificantes

La democracia poltica sanciona un tipo de igualdad que, como vimos, es formal y limitadamente universalista. Este tipo de
igualdad es un atributo individual de cada ciudadano/a poltico/a, y potencialmente hace posibles los derechos participatorios implicados por el rgimen democrtico. Por su parte, la nacin postula un tipo de igualdad que es genrica y colectiva. Somos iguales en tanto pertenecemos a una colectividad, la nacin (o el pueblo, en algunos casos). Los discursos densamente significados de la nacin, especial pero no exclusivamente los emitidos desde el aparato estatal, nos dicen que somos todos iguales en nuestra comn pertenencia a la nacin. Por lo tanto, la igualdad de la democracia poltica ignora los clivajes sociales, incluyendo sus desigualdades. Por su lado, la igualdad colectiva postulada por el discurso de la nacin no ignora pero niega o al menos subordina aquellos clivajes: nos dice que existe un tipo de igualdad colectiva que es ms importante, y debera ser ms operativa en nuestras conductas y lealtades, que los intereses e identidades que emergen de los clivajes sociales primero y antes que nada, compartimos igualitariamente nuestra pertenencia a nuestra nacin. Ahora quiero recordar algunas reflexiones que ya he presentado. La ciudadana de la democracia es bsicamente una capacidad que puede elegirse: el derecho a votar, a intentar ser electo, asociarse, opinar, y brevemente, llegar a ser un participante de la vida poltica. Por otra parte, la ciudadana de la nacin es pasivamente adquirida: soy el ciudadano de un pas y tengo una serie de derechos (incluyendo polticos, si resulta que el pas es una democracia poltica) por el hecho de haber nacido en ese pas o porque mis padres tiene cierta nacionalidad. Como ciudadano democrtico, tengo derechos polticos, incluyendo el derecho a reclamar y si fuera necesario demandar que el estado garantice esos derechos. Asimismo, soy genricamente igual en el hecho de tener estos derechos junto a todos los dems ciudadanos. Esta igualdad, formal, puede ser movilizada polticamente: puede apoyar una demanda orgullosa y exigente de igualacin en esferas ms all de los derechos polticos. En cambio, como ciudadano de la nacin tengo como principal obligacin mi lealtad a sta, as como tambin la obedien-
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cia al sistema legal que me constituye como ciudadano y como persona legal antes de cualquier actividad o decisin de mi parte. Sin embargo, como Greenfeld (1992) y otros han argumentado, en esta condicin soy parte de la dignidad de la nacin, en su continuidad a travs del tiempo, sus historias, victorias, derrotas y mitos. Esta condicin tambin puede ser polticamente movilizada. Cmo es posible que nosotros, miembros de esta nacin, seamos tan pobres, deprivados y humillados? Cmo es posible que el estado nos diga que es un estado-parala-nacin, y que la nacin somos todos nosotros, y estemos excluidos de los beneficios de pertenecer a ella? En el Noroeste, este tipo de pregunta se transform en discursos polticos movilizadores (especialmente en tiempos de guerra) complejamente mezclados con demandas de ciudadana democrtica, e impuls los avances en derechos civiles y sociales a los que ya me he referido. En Amrica Latina, con excepciones que menciono abajo, estos discursos articularon temas de revolucin o populismo. En estos discursos, las demandas por el reconocimiento como miembros de la nacin y como demandantes legtimos de derechos sociales, invocaron otra unidad concebida colectivamente el pueblo, ampliamente entendido como el conjunto de los desposedos y no privilegiados en lugar de la idea ms universalista y abstracta de la ciudadana poltica.94 stas son dos caras de la ciudadana, una democrtica y otra nacional. Ambas pueden ser polticamente movilizadas, ya sea aisladamente (como pas en partes de Amrica Latina con las movilizaciones nacional-populares bajo el populismo) o en combinacin. O, por supuesto, ambas palancas de movilizacin pueden permanecer inertes, a veces por largos pero seguramente no eternos perodos. Esto suele ocurrir cuando los discursos dominantes y las teoras sociales desconectan los derechos polticos de cuestiones de igualdad en las esferas civil y social, as como tambin cuando demandan lealtad a una nacin congelada en una versin natu94 Sobre este tema, vase ODonnell 1988. 95 Dahl 1989: 221. 96 Vase Raz 1986 y 1994.
ralizada de sus desigualdades e injusticias. Si las igualdades, insuficientes pero importantes, de la democracia y de la nacin son movilizadas o sofocadas es una cuestin eminentemente poltica e ideolgica; estos son fenmenos histricamente contingentes que le dan a la ciudadana ahora entendida como la combinacin parcialmente divergente y variable de sus dos caras su carcter particularmente complejo y, a veces, dinmico. Resumo la discusin precedente en dos proposiciones: 18. Los regmenes democrticos contemporneos son parte de estados basados territorialmente, la mayora de los cuales intentan y dicen ser nacionales. Entre otras consecuencias de este hecho, la ciudadana tiene dos caras: una individual implicada por el rgimen y otra colectiva derivada del principio de nacionalidad. 19. Cada tipo de ciudadana postula un tipo diferente de igualdad. Histricamente, estos dos postulados han sido movilizados polticamente, solos o en combinacin o han permanecido inactivos, a veces por largos perodos.
X. La democracia y el contexto social

Muchos tericos de la democracia estn de acuerdo en que, adems de los derechos que he enumerado, la disponibilidad de informacin libre, pluralista y no monopolizada o censurada por el estado es otra condicin necesaria para la existencia de un rgimen democrtico. Por ejemplo, entre los atributos enumerados por Dahl encontramos la existencia de fuentes alternativas de informacin protegidas legalmente.95 Ntese que ste no es un derecho individual: la existencia de este tipo de informacin es un hecho socialmente dado, independiente de la voluntad de cualquier individuo. Es un bien pblico,96 caracterizado por ser indivisible, no excluible y no rival. Ntese tambin que
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la disponibilidad de informacin libre y pluralista es la cara colectiva de la moneda de los derechos individuales de expresin y asociacin; ambas caras se presuponen y producen mutuamente. La libertad de acceder a informacin libre y pluralista y sus correlatos, los derechos de expresin y asociacin, como queda demostrado por la enorme atencin que les prestan la teora y la prctica legal, se extiende sobre innumerables espacios sociales, mucho ms all del rgimen. Para ser efectiva, esta libertad presupone dos condiciones. Primero, un contexto social que sea congenial a una diversidad de valores, creencias, estilos de vida y opiniones. La segunda condicin es una vez ms un sistema legal que respalda esta diversidad y, a travs de ello, la existencia y transformacin continua de un contexto social diverso. Aqu encontramos otro problema de delimitacin: es tericamente indecidible dnde y en base a qu criterio podramos trazar una lnea divisoria clara y firme entre cules aspectos de la libertad a la informacin alternativa son pertinentes para la democracia poltica y aquellos que no lo son. Por ejemplo, en un caso dado la discusin abierta puede ser permitida para cuestiones polticas, pero estas cuestiones pueden ser definidas restringidamente. Si, digamos, la discusin pblica sobre derechos de gnero o a la diversidad sexual fuera censurada, o si se prohibiera el acceso a los medios de comunicacin a grupos que promueven la reforma agraria, tendramos serias dudas de considerar esta libertad como efectiva. Por otra parte, en el pasado no muy distante de los pases del Noroeste, estas restricciones no eran consideradas problemticas. Como vimos con el problema de delimitacin de otras libertades, sta tambin presenta una compleja pregunta comparativa: Sera apropiado aplicar a las nuevas democracias el criterio que hoy en da los pases del Noroeste utilizan, o deberamos aceptar criterios ms restringidos, tales como los aplicados en esos pases dcadas atrs o hay otra alternativa?
Para tratar estas cuestiones necesitamos avanzar un poco ms en el anlisis. Primero vuelvo al tema de las relaciones polticas demarcadas por un rgimen democrtico. Vimos que en esta esfera los individuos son considerados como agentes; son ciudadanos polticos que pueden votar e intentar ser electos. Obviamente, para que la votacin implique una eleccin real entre alternativa, se requiere la existencia de un grado significativo de informacin libre, plural y competitiva. Adems, si ego decide intentar ser electo, necesitar movilizar algunos de sus derechos, tales como expresar opinin y asociarse con partidos y otros/as ciudadanos/as. Estos son derechos que cada persona puede o no decidir utilizar. A alter puede no importarle si estos derechos existen o no, y aun creer que es equivocado que otros individuos tengan y eventualmente utilicen tales derechos. Sin embargo, vimos que en los regmenes democrticos contemporneos la apuesta democrtica asigna estos derechos de manera universalista, independientemente de las preferencias de cada alter. Este razonamiento se relaciona con el argumento que Joseph Raz ha desarrollado en cuanto a que la eficacia de los derechos tales como los que he enumerado son un bien pblico. Este es el caso, ya que El inters de los individuos de vivir en una sociedad abierta no se restringe a los que desean beneficiarse de ello como productores o consumidores de opinin. Se extiende a todos los que viven en esa sociedad, ya que se benefician de la parte que otros juegan en el libre intercambio de informacin y opinin.97 Raz va ms all y argumenta que sta es la razn principal por la que estos derechos estn protegidos constitucionalmente. Estemos de acuerdo o no con este punto en particular, es claro que los derechos de ego seran intiles si no existiera un contexto social consistente con sus propsitos. Sin el bien pblico de un contexto social diverso, la efectividad de los derechos polticos estara seriamente
97 Raz 1986: 253. Sen 1999a: 31 concuerda: La libertad individual es fundamentalmente un producto social.
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coartada. Cuando tal contexto existe, beneficia a todos, aun a los que no reconocen su valor; como Raz (1986: 200) afirma: Los aspectos generalmente beneficiosos de la sociedad son inherentemente bienes pblicos [Ellos derivan] del carcter general de la sociedad de la que uno forma parte. Hay otro aspecto que quiero recalcar. Agencia, en la conceptualizacin de Sen, entraa tener un conjunto de capacidades, definidas como el conjunto de vectores de funcionamiento que estn al alcance de l o ella.98 Estas capacidades son una manera de caracterizar la libertad positiva, y ellas pueden ser vistas como derechos derechos positivos para hacer esto o aquello.99 Un conjunto adecuado de capacidades permite al individuo elegir entre varios funcionamientos valiosos; de acuerdo con Sen, sta es la libertad positiva de decidir, con razonable autonoma, conocimiento y responsabilidad, el curso de la propia vida en mis trminos, ser realmente un agente. Hay muchas vidas valiosas a ser elegidas, pero cada uno slo puede optar por una, o pocas, de esas vidas. La agencia y la libertad de elegir funcionamientos estn en la raz de la diversidad social.100 Que otros muchos hayan vivido y estn viviendo vidas diferentes a la ma me enriquece enormemente.101 Asimismo, que estos otros sean agentes compromete mi obligacin moral de aceptar y aun de celebrar y no simplemente tolerar102 (excepto en casos especiales que el sistema legal democrtico cuidadosamente legisla) que estos otros hayan elegido vivir
vidas diferentes a la ma. El resultado agregado es un contexto social que valora tan positivamente la diversidad que inscribe los derechos respectivos en el sistema legal. Asimismo, tal contexto social provee el bien pblico que los gobernantes autoritarios tanto luchan por suprimir: la posibilidad de una esfera pblica de discusin libre sobre cuestiones de inters general.103 Vemos que lo que he estado llamando libertades polticas (de expresin, asociacin, movimiento y otras) son en realidad segmentos de derechos civiles ms amplios. Estos derechos son actuados en mltiples lugares de la sociedad, no slo en el mbito del rgimen. De hecho, vimos que en los pases del Noroeste muchos derechos civiles fueron realizados mucho antes que su segmento poltico. Estos son los mismos derechos; pertenecen a agentes que se respaldan en ellos para elegir libremente los funcionamientos que consideran valiosos. Los individuos tienen derecho a al menos un conjunto bsico de derechos y capacidades (sociales, civiles y polticos) para lograr funcionamientos que son consistentes con, y consecuentemente facilitadores de, su agencia. Hemos arribado a algunas conclusiones: - La primera es que si mi vida es enriquecida por un contexto social diverso, entonces es en mi inters que todos los individuos, o tantos como fuere posible, tengan las capacidades necesarias para elegir libremente sus propios funcionamientos. - Otra conclusin es que tambin es en mi inters que estos derechos estn inscriptos en el sistema legal, siendo de esta mane-
98 Sen 1985b: 20/1. 99 Sen 1985a: 16. 100 Este punto es afirmado por, especialmente, Berlin 1969 y Raz 1994. Los textos de Berlin han generado una serie de discusiones interesantes y complicadas sobre pluralismo valorativo (vanse entre otros Gray 2000 y Newey 1998) que tengo que dejar de lado aqu. 101 Como Raz 1986: 381 afirma: Una teora moral que reconoce el valor de la autonoma [i.e., agencia, OD.] inevitablemente sostiene una visin pluralista. sta admite el valor de un gran nmero de actividades diferentes entre las cuales los individuos son libres de elegir...; las rutas abiertas a ser usadas en nuestras vidas son tan incompatibles como valorables. 102 Sobre las limitaciones de la tolerancia como una actitud moral apropiada hacia los agentes y sus derechos, vase la excelente discusin de Garzn Valds 2001. 103 Por supuesto, la medida en que esta posibilidad es realizada vara significativamente de caso a caso; discuto alguno de estos factores relevantes ms abajo.
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ra clarificados y protegidos contra visiones hostiles o indiferentes.104 - Una tercera conclusin es que el agregado social de estos derechos individuales, cuando son amplia y efectivamente practicados y sancionados, deviene en el bien pblico de diversas libertades, las mismas que rodean y hacen posible un rgimen democrtico. - Una cuarta conclusin es que, si estos derechos son truncados (e.g., si estn pobremente implantados), la diversidad del contexto social se empobrece y, con ello, la posibilidad del surgimiento de la densa esfera pblica propia de una democracia de alta calidad. Por cierto, no todo rgimen democrtico est acompaado por un grado apropiado de democraticidad del estado o por un contexto social que provee al menos un mnimo de derechos civiles y sociales, o por un contexto social ampliamente diverso. Estas salvedades nos llevan a mirar en direccin a las democracias contemporneas de Amrica Latina. Pero antes de adentrarme en este tema, tengo que seguir discutiendo el tema de la presente seccin, lo cual hago luego de presentar dos nuevas proposiciones. 20. La efectividad de los derechos de la ciudadana poltica requiere un contexto social que incluye fuentes de informacin variada, no monopolizadas y no censuradas por el estado. Esta disponibilidad de informacin, que es un componente de un contexto social diverso, es un bien pblico sustentado por un sistema legal democrtico y un desempeo de las instituciones estatales consistente con dicha disponibilidad. 21. Ms generalmente, la existencia de tal contexto social, sumada a la vigencia amplia de libertades polticas, en tanto implica que mltiples agentes pueden libremente elegir sus funcionamientos, es un aspecto social promotor de la propia agencia implicada por la democracia.
Tengo que aclarar an la relacin entre democracia y un contexto social diverso. Un primer paso til es razonar a contrario. Parece obvio que un rgimen democrtico no existira en un pas donde la informacin est monopolizada o ampliamente censurada, o cuando muchos tipos de opiniones y de asociaciones estn prohibidas. En tal contexto social, no existira suficiente informacin para hacer posible que el voto fuera significativo, y aun si los derechos de expresin y asociacin fueran formalmente sancionados, la libertad de decidir qu expresar y con quin asociarse sera de facto anulada. En sentido positivo, este razonamiento muestra que los derechos de expresin, asociacin, movimiento y otros similares tienen dos lados.105 Primero, el lado individual que ya he discutido. El segundo lado es que la realizacin de estos derechos es un hecho social; se alimenta de, y al mismo tiempo genera, un contexto social cuya diversidad expresa juntamente con diversos valores y prcticas culturales, religiosas, artsticas y otras la realizacin de esos mismos derechos. He argumentado que algunas libertades polticas, tales como las de asociacin, expresin y similares, son condiciones necesarias para un rgimen democrtico y para el ejercicio de sus derechos participatorios. Luego afirm que las libertades polticas son en realidad segmentos de derechos civiles ms amplios y antiguos. Ahora vemos que esos mismos derechos tanto su lado civil como poltico tienen una dimensin social: no pueden existir fuera de instituciones sociales, valores y prcticas afines. stas son el milieu de existencia de estos derechos, los cuales en su expresin social agregada prefiero llamar libertades. Por el otro lado, estos milieux son generados y reproducidos por la realizacin de aquellos derechos. Este lado social de las libertades es el complemento de los derechos
104 Ntese, tambin, que por estas mismas razones tal contexto es congenial al ejercicio de la accountability vertical societal. 105 Ya mencion los argumentos de Raz sobre esta cuestin; desde varias perspectivas otros argumentos concurrentes sobre el costado social de los derechos se pueden encontrar en Garzn Valds 1993, Habermas 1996, Holmes y Sunstein 1999 y Waldron 1999.
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polticos: ambas caras de la moneda estn implicadas por la existencia de un rgimen democrtico. Ntese que, si el razonamiento previo es correcto, queremos evaluar la democraticidad del contexto social, o por lo menos su afinidad con la democracia. Al menos en cuanto un contexto social afn expresa y a la vez apoya el ejercicio de los derechos civiles y polticos, podemos razonablemente hipotetizar que habr influencias recprocas importantes entre la calidad de una democracia y las caractersticas de su contexto social. En particular, si los/as ciudadanos/as utilizan ampliamente sus derechos polticos y civiles, el contexto social tender a ser diverso y congenial a la democracia; por otro lado, dicho contexto social tender a promover tales actitudes y prcticas por parte de sus ciudadanos/as. Hay una circularidad obvia en las afirmaciones precedentes; pero es una circularidad til, ya que reafirma la imbricacin mutua y necesaria de los lados individual y social de diversos derechos, incluidos los polticos. Finalmente, un contexto social diverso es extremadamente importante no slo para la realizacin de los derechos polticos vinculados al rgimen democrtico. Tal contexto es tambin el espacio social donde los/as ciudadanos/as (y, en general, los/as habitantes) pueden ejercer los derechos y poderes que no han transferido al estado o temporariamente prestado a los funcionarios electos.106 ste es un ejercicio pblico, en tanto que, protegido por un contexto social congenial y por los derechos que ste reconoce, implica dirigirse a otros sobre cuestiones que son consideradas de inters conjunto por parte, al menos, de los que toman la iniciativa de dirigirse a otros. Ahora estamos listos para examinar las democracias contemporneas de Amrica Latina.
XI. Democracias latinoamericanas contemporneas

XI.1. Regmenes y opinin pblica En la Amrica Latina contempornea algunos pases satisfacen la definicin de democracia poltica que propuse arriba. Ellos comparten dos caractersticas: la primera, celebran elecciones razonablemente limpias, institucionalizadas e inclusivas, y tambin sancionan los derechos participativos correlativos a tales elecciones; la segunda es el disfrute de algunas libertades polticas, especialmente de opinin, expresin, asociacin, movimiento y acceso a medios de comunicacin razonablemente libres y pluralistas. Algunos pases de Amrica Latina tienen actualmente este tipo de rgimen, aunque hay variaciones en cuanto al grado en que los atributos arriba mencionados son cumplidos. Tambin hay variaciones significativas en cuanto al grado en que el estado y su sistema legal cubren la totalidad del territorio de estos pases. En trminos de estos factores, una clasificacin de los regmenes contemporneos en Amrica Latina sera la siguiente:107 1. Pases donde el rgimen y el estado caractersticos de la democracia estn bsicamente satisfechos: - Costa Rica - Uruguay - Chile (aunque los enclaves autoritarios108 heredados del rgimen de Pinochet generan importantes dudas acerca de ubicar o no a Chile en este grupo). 2. Pases que pueden ser clasificados como democracias polticas, o regmenes polticos democrticos: las caractersticas pertinentes son satisfechas a nivel nacional, pero hay discontinuidades significativas en trminos del alcan-
106 Este punto me fue mencionado por Jorge Vargas Cullel en una comunicacin privada.. 107 Excluyo de esta clasificacin El Salvador, Honduras, Nicaragua y la mayor parte de los pases del Caribe por la simple pero admito poco satisfactoria razn de que no s lo suficiente acerca de ellos. Asimismo, esta topologa es muy preliminar y ha dado lugar a crticas, parte de las cuales me parecen justificadas, por parte de varios comentaristas de este texto. La ofrezco sin embargo con el propsito de contribuir a necesarias discusiones acerca de cmo clasificar nuestros pases en trminos de diversas dimensiones de su democraticidad (o ausencia de ella). 108 Vanse Garretn 1987 y Valenzuela 1992.
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ce de la legalidad del estado en varias regiones, incluyendo caractersticas no-democrticas de algunos regmenes subnacionales: - Argentina - Bolivia - Brasil - Colombia (puede requerir de una clasificacin especial, debido a la prdida extraordinaria de alcance del estado y su sistema legal a lo largo de territorio). - Repblica Dominicana - Ecuador - Mxico - Panam - Per 3. Pases que pueden ser clasificados como democracias polticas condicionales, debido al hecho de que, adems de compartir las caractersticas del grupo precedente en trminos del alcance limitado de la legalidad estatal, en la actualidad no es claro, aunque por diferentes razones en cada caso, que elecciones limpias hayan sido institucionalizadas: - Guatemala (con la salvedad de que las fuerzas armadas son, aunque no formalmente como en Chile, un enclave autoritario importante). - Venezuela 4. Pases que pueden ser clasificados como regmenes autoritarios con base electoral, ya que, aunque se han celebrado elecciones, stas no han sido limpias y tampoco parecen institucionalizadas: - Paraguay - Hait Ahora pido al lector que se remita a la serie de datos anuales de Latinobarmetro. Podemos all notar que hay una fuerte cada en
la aceptacin de la democracia como tipo de gobierno en el perodo relativamente corto de 1995-2001 un promedio de no menos de once puntos porcentuales. Consistente con la clasificacin ofrecida arriba, tambin vemos el alto grado de apoyo en los dos ms indiscutidos regmenes democrticos, Costa Rica y Uruguay,109 as como tambin el significativamente ms bajo de apoyo en Chile, donde las restricciones a la poltica democrtica generada por los enclaves autoritarios parecen tener efecto. Ntese tambin los niveles de apoyo extremadamente bajos en pases de gran tamao como Brasil (30%) y Colombia (36%), as como tambin en El Salvador (25%) y Panam (34%), en conjuncin con la drstica cada de apoyo en la Argentina (18), Colombia (24), El Salvador (31) y Panam (41). Es difcil interpretar los datos de otros pases debido a su reciente democratizacin (Mxico) o redemocratizacin (Per) o a las incertidumbres generadas por las peculiaridades de su rgimen actual (Venezuela). Pero los bajos niveles de apoyo a la democracia, especialmente la cada drstica en la mayora de los pases entre 1995 y 2001, son preocupantes. Esta sensacin es reforzada por las respuestas obtenidas a otra pregunta en la misma encuesta: Cun satisfecho esta Ud. con la manera en que la democracia funciona en su pas?. Slo en Costa Rica y Uruguay se registr un 40% de respuestas positivas, de todas maneras un porcentaje no demasiado brillante. En todos los otros pases encuestados , las respuestas no satisfactorias sobrepasan el 60%, registrndose en Brasil y la Argentina un abrumador 80%, y en Colombia 90%.110 Visto desde este ngulo la opinin popular la democracia no se est desempeando bien en Amrica Latina. Una razn importante es que demasiado frecuente-
109 Estos dos pases presentan porcentajes similares a los de las democracias en el Noroeste. En los aos 1990, el promedio de apoyo a la democracia en estos pases, obtenidospor medio de una pregunta similar a la de la Latinobarmetro, fue de 83% (Dalton 1996, promedio calculado en base a los datos de la pgina 70, Tabla 3.5). Exclu Irlanda del Norte de esta lista con un resultado del 65% debido a las circunstancias peculiares de este caso, especialmente su rgimen menos que democrtico. 110 No puedo tratar aqu la cuestin de evaluar las caractersticas y resultados de los procesos de democratizacin recientes. De la vasta literatura existente al respecto, vanse en especial Diamond 1999, Garretn 1987 y 1997 y Nun 1987.
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mente la imagen de los gobiernos elegidos democrticamente es que son incapaces de, o no estn dispuestos a, encarar cuestiones bsicas de desarrollo, as como tampoco cuestiones de desigualdad social y aun de violencia. Subyace a esta imagen el triste hecho de que en las dos ltimas dcadas el estado se ha debilitado enormemente y, en algunas regiones de estos pases, virtualmente se ha evaporado. Crisis econmicas, la furia antiestatista de muchos de los planes de ajuste econmico, corrupcin y clientelismo ampliamente extendidos estos y otros factores han confluido en generar un estado anmico. Esta anemia tambin se manifiesta en el sistema legal. De hecho, muchos de nuestros pases tienen un rgimen democrtico que coexiste con una legalidad intermitente y sesgada. Simplemente, la legalidad del estado no se extiende a vastas regiones de no pocos de nuestros pases (y parte de sus ciudades), donde otros tipos de legalidad, bsicamente variaciones de derecho mafioso, son los que en realidad operan. Asimismo, aun en regiones donde el sistema legal tiene alcance, ste es aplicado no pocas veces con sesgos discriminatorios contra varias minoras y aun mayoras, tales como las mujeres y los pobres. Este sistema legal truncado genera lo que he llamado una ciudadana de baja intensidad.111 Con este trmino quiero significar que todos tenemos, al menos en principio, los derechos polticos y las libertades que corresponden al rgimen democrtico; y sin embargo, a muchos se les niega derechos sociales bsicos, como bien lo sugiere la pobreza y desigualdad ampliamente extendida, hecho que no necesito documentar en el presente texto. A estas personas tambin se les niega derechos civiles bsicos: no disfrutan de protec-
cin contra la violencia policial y varias formas de violencia privada; se les niega acceso igualitario a las agencias del estado y los juzgados; sus domicilios pueden ser invadidos arbitrariamente; y, en general, estn forzados a vivir una vida no slo de pobreza sino tambin de humillacin recurrente y de miedo a la violencia, muchas veces perpetrada por las fuerzas de seguridad que supuestamente deberan protegerlos.112 Esta gente, que llamar el sector popular, no son slo materialmente pobres, son tambin legalmente pobres. Estas cuestiones estn relacionadas estrechamente con la problmatique del estado y merecen discusin ms detallada. XI.2. El estado en (la mayor parte de) Amrica Latina contempornea Muy serios problemas resultan cuando el estado sufre importantes dficit en la eficacia de sus instituciones, en la efectividad de su sistema legal y, no menos importante, en su credibilidad en tanto estado-para-la-nacin. Cuando esto ocurre, el estado es incapaz de proyectar un futuro que, aunque no pueda cancelar a corto plazo muchas de las injusticias y desigualdades existentes, parece a la mayora de la poblacin como realizable y valioso de ser compartido. Este tipo de estado de baja capacidad es un viejo problema de Amrica Latina. Sin embargo, se ha transformado en un problema aun ms serio en los ltimos tiempos y en muchos casos esto ha ocurrido bajo la democracia poltica. En pocos de nuestros pases, el dficit de credibilidad del estado resulta de la ineficacia de sus instituciones y/o de su ostensible colonizacin por parte de intereses privados que difcilmente son consistentes con algn tipo de inters general. Este dficit se vuelve aun ms agudo si buena parte de estos intereses no es en absoluto de cor-
111 Vase ODonnell 1993, donde trazo un mapa metafrico de zonas azules, verdes y marrones, de las cuales la marrn se refiere a zonas en las que la legalidad del estado es apenas efectiva. 112 Los informes de varios organismos de derechos humanos documentan repetida y abundantemente la amenaza permanente de violencia a la que tanta gente est sometida. Para Brasil, vase entre otros Dellasoppa et al. 1999, que muestra que la incidencia de muertes violentas en la regiones ms pobres de la ciudad de San Pablo es diecisis veces mayor que en las regiones ms ricas; para datos sobre la Argentina vase entre otros CELS 1998. Ms en general, un estudio que analiza varios conjuntos de datos sobre crimen violento encontr en todos ellos una correlacin positiva fuerte y persistente de ste con la pobreza y la desigualdad del ingreso (Hsieh y Pugh 1993). Los pobres son desde luego las principales vctimas de esta violencia.
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te nacional; ms bien, ellos son parte del otro de otras naciones, o de las tendencias relativamente annimas y abstractas de la globalizacin econmica. Asimismo, un estado burocrticamente ineficiente y econmicamente colonizado no puede cumplir su dimensin de legalidad.113 Ofrece, como mucho, una legalidad truncada. Este tipo de legalidad no slo descuida la efectivizacin de muchos derechos de la poblacin en general. Tambin, en su aplicacin y no menos importante en sus omisiones, una legalidad truncada manifiesta sus sesgos en favor de los mismos intereses que colonizan al estado en su faceta de aparato burocrtico. En consecuencia, este tipo de estado es incapaz de actuar como filtro y moderador de las desigualdades sociales. Es tambin un estado casi completamente sordo a las demandas de equidad y reconocimiento que surgen del sector popular en tanto ciudadanos polticos y en tanto miembros de la nacin. Al contrario, este tipo de estado es un reproductor activo de las desigualdades existentes, as como tambin un facilitador, y no un control, de las ms devastadoras consecuencias de la globalizacin. Este estado de baja eficacia burocrtica, legalidad truncada y afirmaciones nacionales poco crebles puede coexistir, aunque precariamente, con un rgimen democrtico, Pero es un estado que, aunque sanciona las libertades polticas y los derechos correspondientes a este tipo de rgimen, es ms un obstculo que un vehculo para la extensin de los derechos civiles, sin mencionar los derechos sociales. Con este tipo de estado, la democracia poltica y sus derechos universalsticos permanecen, para decirlo de alguna manera, flotando sobre espacios sociales dominados por modalidades estrechamente in-
dividualistas y particularistas de relaciones sociales, as como tambin por relaciones sociales autoritarias que perpetan las desigualdades existentes. Esta flotacin puede transformase en algo demasiado abstracto, y demasiado distante de prcticamente cada experiencia social, como para ser reconocida y valorada por aquellos que son ciudadanos polticos pero carecen de la textura social de apoyo provista por la efectividad de los derechos civiles y sociales. En tales circunstancias, la calidad de la democracia, y probablemente su propia supervivencia, pueden difcilmente no estar en juego. Estas preocupaciones generan algunas preguntas. Primero, qu tipo de estado para qu tipo de nacin podemos esperar? Segundo, quines son el nosotros que estara dispuesto a proponer la extensin de la ciudadana civil y social como una cuestin poltica prominente? Y, tercero, cmo podran las palancas de la democracia poltica y sus correspondientes derechos ser usadas para alcanzar esos objetivos? Estas preguntas significan, entre otras cosas, poner en discusin el tema del estado desde una perspectiva estratgica (es decir, eminentemente poltica), incluyendo por qu, para qu y con quin reformar sus aspectos burocrticos y legales. Si existe un estado ineficaz burocrticamente, truncado legalmente y colonizado econmicamente, hay entonces muy poco estado. Sin embargo, la mayor parte de la literatura corriente, especial pero no exclusivamente la que se concentra en los concomitantes polticos de los programas de ajuste econmico, opera una doble reduccin. La primera ya la mencion, la reduccin del estado a su burocracia. Encima de esta, una se-
113 Esto es verdad aun en el caso de relaciones dirigidas a la realizacin de algunos derechos civiles elementales. Martin Krygier 1997: 129 lo dice bien: Pensemos lo que debe proveer el estado para permitir que los ciudadanos puedan demandarse legalmente entre ellos, dejando de lado demandar al estado mismo. Y luego esperar, y luego lograr un juicio imparcial. Y luego conseguir que el resultado sea implementado. Ninguno de estos derechos es simplemente una proteccin de carcter negativo, una libertad de las interferencias de los dems. Estos derechos [civiles bsicos] son efectivizados por decisiones del estado, sancionados como provisiones del estado, y hechos un bien pblico por la intervencin del estado, en base a una apropiada causa legal estipulada por mtodos sancionados por el mismo estado en instituciones estatales. Ellos son derechos a la accin del estado, as como lo son los derechos sociales. Y, de la misma manera que los derechos sociales, ellos son vacos de contenido sin tal accin [estatal]. Sobre el costo de los derechos y la necesidad consecuente de un estado efectivo, vase Holmes y Sunstein 1999.
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gunda reduccin ve al aparato burocrtico del estado como una mera administracin, manejando mejor o peor sus actividades diarias, pero carente de cualquier concepcin estratgica de su papel general en la sociedad; se supone que un mercado mistificado es el que debe hacerse cargo de esta cuestin. Esta visin presume que el estado es, o debera ser, una entidad neutral, limitada a la administracin de cuestiones tcnicas por medio de sus mltiples y (de hecho) pobremente coordinadas burocracias. Sin embargo no existe un estado neutral: en sus tres dimensiones el estado es un espacio de compleja condensacin, mediacin y produccin de relaciones de poder. La visin neutralista es una manera de defender un tipo de estado que, de hecho, a travs de sus polticas y, asimismo, de sus omisiones, es un activo reproductor de la desigualdad. Con esta desigualdad se reproduce una dominacin social y econmica que es acentuada por un tipo de economa capitalista particularmente salvaje, cuya contracara son las enormes dificultades encontradas para implantar y extender derechos civiles y sociales elementales. Este tipo de estado, en lugar de ser creble como estado-para-la-nacin, devuelve una cara hostil a la mayora de la poblacin. Ya vimos que este tipo de estado tambin coexiste (en la mayora de los casos precariamente) con un rgimen democrtico y sus correspondientes derechos. El referente de estos derechos, como tambin vimos, es el individuo. Por lo tanto, si y cuando esto llega a ser la nica referencia del estado, su contenido inevitablemente individualista reverbera en la promocin de una sociedad atomizada, donde los proyectos y esperanzas colectivas son obstruidos. Un correlato de esta atomizacin es una nacin que ha sido abandonada por un estado que slo parece servir a una fraccin, y de hecho, a la fraccin menos nacional de la nacin. Todo esto, quiero enfatizar, no priva a la democracia poltica de su gran importancia; pero obstruye los proyectos colectivos que, a pesar de lo conflictivos que puedan ser en-
tre ellos, pueden proveer el sentido de un futuro colectivo mejor; es extremadamente difcil para una nacin carente de su estado autolanzarse en estos proyectos.114 Muchas voces han intentado explicar el debilitamiento de los estados en Amrica Latina como una consecuencia ineludible de la globalizacin, frente a la cual slo la adaptacin pasiva es posible y hasta recomendable. Esto es equivocado, y no pocas veces interesado. Debido precisamente a que los vientos de la globalizacin son tan fuertes, los pases necesitan ms que nunca estados-para-sus-naciones. stos no tendran por qu ser estados grandes o pesados. Pero seran estados fuertes, en el sentido de que efectivamente procesan los impactos de la globalizacin, adaptndose selectivamente a los ms irresistibles, y digiriendo y redirigiendo otros. Pero esta eficacia slo puede existir en funcin de visiones estratgicas que la poltica en sus mejores momentos puede dar: sta es la cuestin crucial de qu tipo de estado para qu tipo de nacin podemos desear, y en base a qu alianzas polticas y sociales esto los pases del Noroeste lo saben bien y actan en consecuencia. En este sentido vale la pena mencionar las conclusiones de uno de los estudios ms recientes y autorizados sobre la globalizacin, Held et al., 2001: La globalizacin econmica de ninguna manera se traduce necesariamente en la disminucin del poder del estado; ms bien, est transformando las condiciones bajo las cuales el poder del estado es ejercido Hay muchas buenas razones para dudar de las bases empricas y tericas de algunas afirmaciones acerca de que el estado-nacin est siendo eclipsado por los patrones contemporneos de la globalizacin. [Sin embargo, hay que reconocer que los] nuevos patrones de cambio regional y global estn transformado el contexto de la accin poltica, creando un sistema de centros de poder
114 Para una caracterizacin y anlisis de la distancia entre el estado (y la poltica en general) y una sociedad atomizada vase Lechner 2000.
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mltiples y esferas de autoridad superpuestas un orden pos-Westphalia (Ibd.: 441). En contra de lo que estos autores llaman los hiper-globalizadores (los que, como mencion arriba, creen que la globalizacin es una fuerza irresistible) Held et al. agregan que: En verdad, cualquier evaluacin de los impactos acumulativos de la globalizacin debe reconocer su carcter altamente diferenciado, ya que tipos particulares de impactos sean decisionales, institucionales, distribucionistas, o estructurales no son experimentados uniformemente por todos los estados el impacto de la globalizacin est mediado significativamente por gobiernos especficos as como tambin por estrategias societales de contestacin, administracin, o mejoramiento de los imperativos globalizadores (Ibd.: 441). Esta es una visin desde el mundo anglosajn. Desde otro estado fuerte, Francia, Touraine 2000: 10-11) concuerda: En realidad, los estados que no son verdaderamente nacionales son los que han resistido la globalizacin con ms dificultad Esta dificultad no es la consecuencia de la globalizacin; por el contrario [es la consecuencia] de la debilidad y la corrupcin de dichos estados La idea de una globalizacin econmica que elimina la importancia de los estados, especialmente de los estados-nacin, es falsa.115 Adems de estos autores, aun la observacin causal de los estados del Noroeste (y otros en el Este de Asia, como ejemplo) muestra cun activamente ellos tratan de
procesar, digerir y domesticar muchos aspectos y consecuencias de la globalizacin. Sin embargo, una condicin necesaria para un estado domesticante es que alcance niveles razonables de eficacia, efectividad y credibilidad. En Amrica Latina, este logro est an ms trabado por un problema que, aunque aludido en mi discusin precedente, requiere especial consideracin. XI.3. El estado latinoamericano y las zonas marrones Algunos aos atrs quise llamar la atencin sobre un problema que encontraba particularmente perturbador: la existencia de grandes, y en algunos casos crecientes, reas (no slo en la periferia de los pases sino tambin en muchas ciudades), en las cuales la legalidad del estado no tiene alcance, o lo tiene de manera muy intermitente. En estas regiones (que en un mapa imaginario llam marrones) prevalecen varios tipos de legalidad de carcter informal, patrimonial y/o mafioso.116 En general, estas reas contienen regmenes autoritarios subnacionales que coexisten, en una situacin lamentablemente poco estudiada,117 con regmenes que al nivel nacional son democrticos. El rgimen nacional refracta esta situacin. En las zonas marrones se celebran elecciones, hay gobiernos, burocracias y legisladores nacionales y provinciales. Pero en estas regiones ni el acceso a la candidatura o las elecciones en s mismas (particularmente las elecciones locales) son ejemplos de procesos limpios y abiertos. Los principales actores que operan all, aun cuando fueren nominalmente miembros de partidos nacionales, no son ms que facciones dependientes de las prebendas que pueden obtener del estado nacional, as como de varios tipos de economas ilegales o simplemente criminales que fomentan o to-
115 Ntese que Touraine no usa estado-nacin en el sentido de la literatura corriente, sino en mis trminos de estado-para-la-nacin. 116 ODonnell 1993. 117 Este es otro aspecto que, debido a su concentracin sobre el rgimen a nivel nacional, ha conducido a las teoras contemporneas de la democracia, con pocas excepciones (ver Cornelius et al. 1999, Fox 1994, Gibson 1997, Gibson et al. 1999 y Snyder 2001) a ignorar esta cuestin. Esta omisin es emprica y tericamente costosa: an perspectivas exclusivamente centradas en el rgimen nacional se beneficiaran al considerar los impactos de regmenes autoritarios subnacionales sobre el funcionamiento del primero.
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leran en sus territorios. Estos actores funcionan sobre la base de instituciones informales tales como el personalismo, familismo, prebendarismo, caciquismo y similares. Este es un mundo que funciona de acuerdo a un conjunto elaborado de normas (aunque no escritas), donde en contraste con sociedades tradicionales existen burocracias estatales, algunas de ellas grandes y complejas, y donde la conducta de burocracias politizadas y pobremente remuneradas hace nebuloso el significado mismo del termino corrupcin. Estos circuitos de poder basados en la obliteracin de la frontera entre lo privado y lo pblico y en el truncamiento de la legalidad del estado estn re-presentados en el centro de la poltica nacional, comenzando con la institucin, Congreso, que supuestamente es la principal fuente de tal legalidad. En general, los intereses de los legisladores marrones son bastante limitados: mantener funcionando el sistema de dominacin privatizada que los ha elegido y canalizar hacia ese sistema tantos recursos del estado como sea posible. La tendencia de su voto es, por lo tanto, conservadora y oportunista. Para su xito dependen del intercambio de favores con el Ejecutivo y varias burocracias del estado central: a cambio de sus votos en el Congreso ellos obtienen transferencias y subsidios para sus regiones y bajo presidentes que necesitan apoyo parlamentario ellos a veces obtienen el control directo de las instituciones estatales que proveen esos recursos. Esto incrementa la fragmentacin y los dficits del aparato estatal; los manchones marrones invaden inclusive la cspide burocrtica del estado. Asimismo, los juegos que estos individuos juegan (tanto dentro como fuera del Congreso) se benefician de la existencia de partidos que son extensivamente clientelsticos, tienen muy bajo contenido ideolgico, son extremadamente oportunistas en sus posiciones y tienen poca disciplina (excepto hacia los jefes provinciales a los que ellos deben su empleo). Por supuesto, estas son cuestiones de grado. Por ejemplo, estados Unidos sobresale como un caso en el cual en el pasado este tipo de problemas eran severos; y no han sido en-
teramente eliminados hasta hoy. Pero all (como tambin ocurri antes en el Reino Unido) esos problemas motivaron la creacin de una administracin pblica nacional bastante efectiva. En muchos de nuestros pases lo inverso est sucediendo: la corrosin de cualquier burocracia estatal y legalidad efectiva, as como tambin de nociones de administracin pblica, existentes. Otro aspecto importante del estado es el suministro de proteccin contra la violencia privada. Aqu tropezamos con otro importante punto ciego en la teora democrtica y su relacin con el estado. Esta teora asume la existencia de un estado pos-hobbesiano, que ya ha obtenido un alto grado de control sobre la violencia en su territorio. Pero tal estado raramente existe en muchas de las nuevas democracias, no slo en Amrica Latina. En ellas, bandas terroristas, mafias, vigilantes y otras bellezas abundan. Algunas veces, como he notado, se transforman en poderes basados territorialmente. Tienen sus cdigos legales, cobran sus propios impuestos y algunas veces logran casi el monopolio de la coercin en su territorio. Asimismo, en estas regiones hay un rea gris entre crmenes comunes y vilencia poltica. sta puede ser directa y explcita, cuando algunos grupos la usan abiertamente para objetivos polticos. Esta violencia puede ser directa pero implcita, cuando algunos grupos cooptan la polica y otras fuerzas de seguridad (todo un eufemismo, bajo estas circunstancias) para imponer sus objetivos. La violencia poltica tambin puede ser indirecta, pero con consecuencias trascendentes, cuando los traficantes de drogas y otras mafias delimitan territorios donde el estado y su legalidad son excluidos. En realidad, todos estos tipos de violencias privadas tienen un componente poltico: al menos, ellos deben ser licenciados por algunos funcionarios estatales, ya sea por impotencia o en bsqueda de sus propios objetivos polticos y/o corrupcin. El estado es relevante en estos casos, pero por su ausencia. La situacin que estoy describiendo tiene dos aspectos que quiero recalcar. La primera es un estado territorialmente evanescente. En verdad, en las reas marrones hay burocracias estatales, con sus edificios, uniformes,
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empleados asalariados y celebracin de los ritos tpicos de las grandes conmemoraciones nacionales. Sin embargo, estas burocracias operan mayormente en base a una privatizacin perversa: adoptan los objetivos de las facciones y mafias que controlan el territorio en el cual operan. Aunque hay excepciones aun en las zonas ms marrones, estas privatizaciones muestran cmo el aspecto pblico del estado el aspecto creblemente dirigido a alguna versin del bien comn es obliterado cuando la crucial dimensin de su legalidad es truncada. El segundo aspecto de muchos estados en Amrica Latina, ahora a nivel nacional, ya lo he mencionado: su alto grado de fragmentacin y colonizacin, y por lo tanto su bajo nivel de eficacia. Aqu, como en las zonas marrones pero ahora tambin en los centros de los pases, muchas situaciones implican el no-reconocimiento de la distincin entre el inters pblico del privado de los funcionarios la corrupcin es slo una de estas situaciones, aunque particularmente daina. Esto tiene varias implicaciones, pero aqu me limito a discutir slo algunas. Primero, el aparato estatal se transforma en una serie de agencias descoordinadas, cuyo personal, en los niveles ms bajos, est pobremente remunerado y motivado, privado de cualquier sentido o posibilidad de realizar una carrera profesional en la administracin pblica y, en sus niveles ms altos, con funcionarios burocrticos y polticos frecuentemente ocupados en prcticas colusivas con intereses privados. Una segunda implicacin es que, cuando individuos haciendo uso de las prerrogativas otorgadas por las posiciones que ocupan en el aparato estatal actan para alcanzar la satisfaccin de intereses privados, la institucin del estado en la cual operan alcanza un grado de autonoma cercano a cero. Una vez ms, ahora a nivel nacional, en situaciones como stas las burocracias que esos individuos controlan son formalmente parte del aparato del estado, pero pierden la dimensin pblica que debera resultar de la efectividad de la legalidad estatal sobre sus propias burocracias. Reducido a sus burocracias y privado de su legalidad, el estado se transforma en un lugar de uso de
recursos de poder desplegados para el logro de objetivos privados. Si este patrn de funcionamiento se extiende a la mayora de las (y/o a las ms visibles) instituciones estatales, el estado en su conjunto pierde credibilidad en sus pretensiones de lealtad de la poblacin. Desde ya que esta colonizacin nunca es completa. En general siempre permanecen bolsones de intencin y alguna acumulacin de poder, apuntados a preservar algunas capacidades decisionales. Pero en los tiempos actuales algunos de estos bolsones parecieran comprar su autonoma vis vis fuerzas domsticas rindindose a las de carcter internacional que dictan la mayor parte de la agenda y orientacin de la poltica pblica. Una consecuencia de esta reduccin aguda de autonoma es que existe un conjunto muy restringido de polticas que pueden ser definidas y especialmente implementadas al margen de las demandadas por, o aceptables para, las fuerzas basadas domsticamente y/o las internacionales que colonizan el aparato del estado. Esta restriccin afecta severamente la agenda de poltica pblica; su contenido y, especialmente, sus omisiones son un reflejo de la distribucin de poder en el estado y la sociedad. XI.4. Secuencias y retrocesos Los problemas que he discutido son compartidos por muchas de las nuevas y no tan nuevas democracias polticas en el mundo contemporneo. Qu tiene la teora democrtica que decir al respecto? Desafortunadamente, no mucho. En gran medida esto se debe a que la mayora de las teoras sobre la democracia han sido formuladas teniendo en cuenta las condiciones sociales y la experiencia histrica del Noroeste. Estas teoras dejan implcito que, como vimos, en esos pases los derechos civiles haban sido razonablemente efectivos y extendidos a lo largo de buena parte de la sociedad antes de la adopcin de la apuesta inclusiva y la universalizacin de los derechos polticos. Adems, estas teoras presuponen que la legalidad del estado se extiende homogneamente a lo largo del territorio y que, consecuentemente, no slo los regmenes nacionales sino tambin los subnacionales son democrti-
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cos.118 Debera ser obvio a estas alturas que estas premisas no se ajustan a la trayectoria histrica y a la situacin actual de Amrica Latina. Entre los pases del Noroeste quiero notar una variacin bsica. Gran Bretaa, Francia, Escandinavia y otros siguieron aproximadamente la secuencia postulada por T. H. Marshall.119 Esto es, primero el logro de la extensin significativa de derechos civiles, luego los polticos, y ms tarde los sociales. En cambio, la secuencia Prusia/Alemania signific primero el logro de derechos civiles, luego derechos sociales y ms tarde polticos. Sin embargo, en las dos secuencias los derechos civiles fueron bastante efectiva y extensivamente implantados antes del logro de otros derechos. Esto es ms cierto en lo que respecta a los hombres que a las mujeres y ciertas minoras, pero necesito discutir otras cuestiones antes de retomar estas consideraciones.120 Con algunas salvedades que no hace falta aclarar aqu, las secuencias del Noroeste se aplican de manera bastante aproximada a Costa Rica, Chile y Uruguay. Costa Rica y Chile siguieron el patrn marshalliano de derechos civiles-polticos-sociales, aunque en las tres ltimas dcadas Chile ha experimentado una importante regresin en trminos de derechos sociales. Uruguay, con su temprano estado de bienestar, alcanz casi simultneamente derechos civiles, sociales y polticos. De una forma o de otra, el patrn en estos pases es de manera general similar al de los pases del Noroeste en el sentido de que, al menos en los sectores urbanos, existi un grado de implantacin de los derechos civiles razonablemente alto, previo al logro de derechos sociales y polticos. En verdad, a pe-
sar de las interrupciones autoritarias sufridas por Chile y Uruguay, estos tres pases contienen las democracias polticas ms slidas de Amrica Latina. Asimismo, en trminos de su funcionamiento actual, con la salvedad ya mencionada de la herencia pinochetista en Chile, estos tres casos son los que ms cercanamente aproximan los patrones de funcionamiento de los regmenes del Noroeste. Esta no fue la ruta seguida por el resto de Amrica Latina. Ms bien, el patrn modal ha sido el siguiente: primero, se otorgaron algunos derechos sociales, ms limitados que en el Noroeste, y en las ltimas dos dcadas en la mayora de los pases aqullos han sido profundamente revertidos. Ms tarde, adquisicin de derechos polticos, a travs de procesos pasados o presentes de democratizacin poltica. Y tercero, an hoy, derechos civiles implantados de manera sesgada e intermitente. ste es el patrn nacional-populista seguido por la Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Mxico y Per.121 Colombia y Venezuela difieren debido a su temprana democratizacin no-populista, la cual signific el logro de derechos polticos en primer lugar. Sin embargo, estos pases comparten con los populistas el hecho de que los derechos civiles no se extendieron significativamente ni antes ni despus de la concrecin de los derechos polticos. Por su parte, Ecuador y Guatemala han alternado regmenes autoritarios y democrtico-oligrquicos de varios tipos, hasta ahora extendiendo magramente derechos polticos (especialmente en relacin a sus poblaciones indgenas) y avanzando muy poco en trminos de derechos civiles y sociales. Resumo ahora la discusin precedente. 22. En contraste con los pases del Noroes-
118 Para un captulo en la sociologa del conocimiento, esta presuposicin ignora nada menos que la experiencia de los Estados Unidos, donde por largo tiempo los regmenes subnacionales del Sur de este pas eran claramente autoritarios, aunque celebraban elecciones (pero no limpias). Para un tpico ejemplo de esta omisin, vase Dahl 1998: 153 quien en su caracterizacin histrica de la democracia en los Estados Unidos, relega la esclavitud y los estados sureos a una nota de pie de pgina. 119 Vase Marshall 1965. 120 Como ya he anotado, ninguna de estas secuencias es aplicable a los Estados Unidos y a los peculiares problemas generados por la esclavitud en ese pas; pero no puedo tratar esta excepcin aqu. 121 Esta inversin de la secuencia marshalliana ha sido mencionada por Murilo de Carvalho 1991; vase tambin Nun 2001 para consideraciones concurrentes. Tal vez sea un signo de las preocupaciones actuales de Amrica Latina, y de la bsqueda de sus races histricas, el hecho de que estos autores y yo hayamos arribado a estas conclusiones casi simultnea e independientemente uno del otro.
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te, en la mayor parte de Amrica Latina (y, en trminos de poblacin, para una gran mayora de la poblacin de la regin), los derechos polticos fueron logrados, o han sido recuperados recientemente, antes de una an no lograda generalizacin de los derechos civiles. 23. En cambio, dependiendo de la trayectoria seguida por cada pas, los derechos sociales fueron logrados antes o despus de los derechos polticos, pero en todos los casos esos derechos fueron significativamente limitados y adquiridos como consecuencia de movimientos nacionales-populistas escasamente focalizados en cuestiones de ciudadana poltica individual. Asimismo, recientemente en muchos pases varios derechos sociales han sido drsticamente revertidos. 24. En la mayor parte de Amrica Latina, la efectividad de la legalidad estatal ha sido parcial e intermitente. Asimismo, aun bajo gobiernos elegidos democrticamente, las zonas marrones, las no cubiertas por la legalidad del estado, han crecido, en algunos pases, extensamente. Consecuentemente, una imagen de Amrica Latina contempornea nos dice que: 1. En muchos de nuestros pases, como correlato de la inauguracin de regmenes democrticos, hemos logrado la universalizacin de los derechos polticos. 2. Sin embargo, slo hemos logrado una limitada y sesgada implantacin de derechos civiles; asimismo, para amplios segmentos de las poblaciones respectivas estos derechos apenas se han expandido, si es que lo han hecho, bajo las democracias polticas existentes en la actualidad. 3. En la mayora de los casos tambin ha habido una regresin de los derechos sociales, lo cual, adems, ha ocurrido a partir de una base que, comparada con el Noroeste, era limitada. 4. De acuerdo con datos de encuestas disponibles, con excepcin de Costa Rica y Uru-
guay el apoyo al rgimen democrtico es bajo y ha disminuido durante los aos pasados recientes. XI.5. Trayectorias y posibilidades Insisto en que en trminos de las trayectorias histricas de la democracia, Amrica Latina muestra un patrn bastante nico.122 A pesar de que una vieja y duradera democracia, India, debera habernos alertado sobre esta originalidad, las teoras de la democracia existentes no estn preparadas para tratar este tipo de situacin. En particular, un enfoque restringido al rgimen puede ser permisible cuando puede ser presupuesto que la ciudadana civil y social no es particularmente problemtica. En cambio, como ya mostr, cuando estas dimensiones de la ciudadana son intermitentes y distribuidas irregularmente, tomarlas en cuidadosa consideracin emprica y terica es crucial, aunque sea para entender el funcionamiento de los respectivos regmenes. Por supuesto, dficit severos en los derechos civiles y sociales no afectan a todos. Muchos miembros de la clase alta y media (intelectuales incluidos) estn mejor bajo la democracia poltica que el autoritarismo, aunque no todos ellos econmicamente. Esta bifurcacin de las condiciones sociales no es nueva en Amrica Latina, pero es perturbador que en varios de estos pases haya empeorado bajo la democracia poltica. A pesar de ello, sugiero que una solucin posible a esta situacin consiste en usar la inversin de la secuencia histrica como un trampoln para la expansin de los derechos que en la actualidad faltan. Esto es, en lugar de proclamar que los derechos polticos de la democracia son puramente formales, ellos deberan ser usados para conquistar otros derechos. Eso fue lo que los movimientos feministas y de otras minoras han hecho en el Noroeste: usar los derechos polticos como base para luchar por derechos civiles y sociales. Esta estrategia no ha sido en absoluto lineal; no se ha parecido al proceso ms secuencial (masculino) del
122 Aunque unos cuantos regmenes democrticos nuevos en otras partes del mundo comparten estas caractersticas. Poniendo a Amrica Latina en perspectiva comparada para el mejor conocimiento de todos los casos en cuestin, es una tarea que est a la espera de sus autores.
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Noroeste que esboc arriba. Ms bien, ha consistido en un largo movimiento de idas y vueltas, desde y hacia los derechos polticos a los sociales y civiles. Esta es una dialctica de empowerment en una esfera de derechos empujando conquistas en otras.123 Esta posibilidad, que se origina en la disponibilidad de derechos polticos, es negada por el autoritarismo; es solamente ofrecida por la democracia a travs de los derechos polticos que sta sanciona, aun para aquellos que sufren derechos civiles y sociales truncados. Por supuesto, la pobreza y la desigualdad profundas, y los patrones de autoritarismo social y de explotacin que se basan en ellas, colocan obstculos formidables al despliegue de ese proceso dialctico. Al respecto, admito que tengo una sugerencia insuficiente y en el mejor de los casos parcial: colocar mayor nfasis del que hasta ahora se ha puesto en Amrica Latina en luchas por la expansin de los derechos civiles. La razn es que, probablemente aun ms de lo que fueron en el Noroeste, cualquiera que sean los derechos civiles logrados, stos podran transformarse en una palanca importante para la expansin de la democratizacin poltica y social. Los derechos civiles dan poder; ellos proveen oportunidades protegidas para actuar en el logro de derechos ms amplios. Los derechos civiles hacen posible (pero reconozco que slo posible) para varios actores individuales y colectivos definir ms autnomamente su identidad e intereses. Por su lado, el principal factor que facilita estas luchas es dado por los derechos polticos recordemos: expresin, asociacin, movimiento, y similares que el rgimen democrtico no puede sino sancionar y en una medida significativa (salvo que pierda su carcter democrtico) sostener. Asimismo, la expansin exitosa de derechos civiles basada inicialmente en la utilizacin de los derechos polticos tiende a vigorizar a estos ltimos; esto a su vez abre avenidas para otras luchas para el logro de otros derechos, incluyendo derechos sociales. Como, entre otros, UNDP ha insisti-
do,124 estos derechos polticos, civiles y sociales pueden ser analticamente separables pero en la prctica se presuponen los unos a los otros, y usualmente avances en cualquiera de ellos hace posible que otros derechos puedan moverse en la misma direccin. Los avances en derechos civiles, o en derechos sociales, o en derechos polticos, son valiosos per se y tambin porque son resortes para la conquista de otros derechos. Me parece que el complejo proceso que resulta de lo dicho arriba es el nico camino abierto para Amrica Latina. Y es un camino abierto slo bajo condiciones democrticas. Que atravesar esa ruta no ser fcil est demostrado, entre otras indicaciones, por un hecho que ya he mencionado: en nuestros pases la agenda pblica ha sido monopolizada por cuestiones de poltica econmica (adems definidas de manera tecnocrtica y socialmente regresiva), por escndalos de corrupcin y por varios tipos de violencia. Adems, las reacciones gubernamentales a la violencia social van, la mayora de las veces, en direccin a coartar aun ms los derechos civiles del sector popular. Las privaciones provocadas por la falta de estos derechos as como tambin de derechos sociales, muy raramente alcanzan la agenda pblica, excepto como problemas a ser tratados por la polica, o como polticas temporarias y humillantes de distribucin de algunos bienes a segmentos (no pocas las veces seleccionados clientelsticamente) del sector popular. Puede argumentarse que la desposesin del sector popular de derechos civiles y sociales bsicos es la misma vieja historia en Amrica Latina. Sin embargo, hay un nuevo elemento a tener en cuenta. En los pases que se ajustan a la definicin de democracia poltica, esta misma gente ahora tiene derechos polticos: pueden reunirse, expresar sus opiniones y demandas, y afiliarse a partidos polticos y organizaciones sociales. Hemos visto que stos son segmentos de derechos importantes, los derechos que, a pesar del autoritarismo social y mltiples maltratos,
123 Este mismo punto es afirmado en UNDP 2000: 8. 124 Vase especialmente UNDP 2000a.
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pueden determinar que estas democracias polticas no sean una farsa. Lamentablemente, en trminos de derechos civiles y especialmente sociales, bajo los regmenes democrticos existentes en Amrica Latina se han logrado muy pocos avances. Sin embargo, esta afirmacin merece dos salvedades. La primera es que en algunas dimensiones de desarrollo social (tales como alfabetismo, escolaridad, y mortalidad infantil) algunos pases han mejorado estos indicadores. La segunda es que, al menos en el nivel agregado y en el mediano y largo plazo, la democracia poltica parece tener consecuencias. Przeworski y sus colaboradores125 realizaron un estudio masivo que incluy todos los pases en el mundo para los cuales haba datos disponibles. Estos autores dicotomizaron estos pases entre democracias (operacionalizadas como pases que tienen elecciones limpias) y regmenes autoritarios (residualmente). Sobre esta base, los autores preguntaron si el tipo de rgimen da cuenta de varios resultados a lo largo de una serie de dimensiones. Algunos resultados fueron negativos (por ejemplo, la tasa de crecimiento econmico de pases con regmenes democrticos o autoritarios es muy similar), pero otros resultados s resultaron significativos. En particular, Las democracias tienen tasas de natalidad e ndices de mortalidad ms bajos. En democracia las mujeres tienen menos nios. Mayor nmero de nios alcanzan la edad adulta. Como adultos, viven ms aos Las diferencias observadas en mortalidad infantil son [aun] mayores. Y el efecto del rgimen [positivo] sobre la expectativa de vida es sorprendente: la diferencia observada es enorme para cada nivel de ingreso. 126 Asimismo, la mortalidad infantil promedio es mucho mayor bajo dictaduras. En cambio, gastos en educacin [los cuales son ms altos en
los regmenes democrticos] bajan radicalmente la mortalidad bajo los dos tipos de regmenes [y lo mismo sucede con gastos en salud, los cuales en democracia estn por encima del doble que bajo regmenes autoritarios, 3,3% y 1,5% del PBI, respectivamente].127 Finalmente,el efecto de regmenes polticos sobre la vida de las mujeres es notable bajo las dictaduras las mujeres participan en actividades lucrativas fuera del hogar tan frecuentemente como bajo regmenes democrticos. Pero, adems, bajo dictaduras ellas conciben muchos ms nios, ven muchos ms de ellos morir, y son ellas mismas tambin ms susceptibles de morir.128 Vemos entonces que la democracia parece hacer diferencia en trminos de varios derechos importantes. Sin embargo, al menos hasta ahora, pocas de estas consecuencias beneficiosas son visibles en Amrica Latina; en verdad, como ya mencion, en alguna de las dimensiones mencionadas por Przeworski et al. se ha dado ms bien una regresin.129 Finalmente, debemos notar otros resultados de este estudio: la probabilidad de cada de regmenes democrticos es mayor que el promedio en pases que son pobres, cuando stos enfrentan serias crisis econmicas, cuando el coeficiente de Gini es superior a 0,35 y cuando los trabajadores formales reciben menos de 25 por ciento del valor agregado en el sector manufacturero no hace falta decir que la mayor parte de los pases de Amrica Latina, incluso los que contienen regmenes democrticos, cumple todas o varias de estas condiciones. Como se habr notado, hasta aqu no he dicho mucho sobre otro desafo enorme: la satisfaccin de al menos las necesidades sociales ms urgentes del sector popular. Esto es debido a mi creencia de que para lograr este objetivo el disfrute de los derechos polticos junto con avances importantes en el
125 Przeworski et al. 2000. 126 Ibd.: 264. 127 Ibd.: 237-9. 128 Ibd.: 265. 129 El tono de estas afirmaciones es tentativo ya que con respecto a estas cuestiones la recoleccin de datos relevantes en Amrica Latina es una tarea an en buena medida pendiente.
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mbito de los derechos civiles es crucial. De otra manera, las polticas de lucha contra la pobreza y la desigualdad continuarn siendo capturadas y distorsionadas por prcticas clientelsticas y paternalistas. Tal vez, durante el complejo proceso que he esbozado surjan actores sociales y polticos capaces de disear, o apoyar, alternativas que en la actualidad no podemos concebir.130 Para que esto ocurra, deberamos recordar que bajo los regmenes democrticos que existen en la actualidad en Amrica Latina, los derechos polticos son los nicos que el sector popular ms o menos disfruta en pleno. Si, como argument arriba, la democracia poltica y sus derechos son un bien pblico, es nuestra obligacin poltica y moral ayudar al sector popular a utilizar las palancas de estos derechos para el logro de otros derechos; cualquier logro en este mbito ayuda a afilar las armas de los ms dbiles para sus arduas luchas.131 XII. Derechos y capacidades Nadie puede disfrutar completamente ningn derecho que supuestamente posee si carece de los elementos esenciales para una vida razonablemente saludable y activa.132 Consecuentemente, sera inconsistente reconocer derechos referidos a la vida o a la integridad fsica cuando los medios necesarios para el disfrute y ejercicio de estos derechos son omitidos,133 porque el agente autnomo es aquel que no siempre est luchando por mantener las condiciones mnimas de una vida que valga la pena ser vivida.134 Estas afirmaciones son tristemente obvias; se refieren a las capacidades que facili-
tan, o imposibilitan, la agencia. Exactamente por las mismas razones que vimos al discutir derechos polticos, esta cuestin es tericamente indecidible en lo que respecta a cul sera el conjunto mnimo suficiente en trminos de los derechos sociales (o de desarrollo humano) y derechos civiles (o de derechos humanos).135 Dnde y en base a qu criterio podramos trazar una lnea firme y clara por sobre la cual la agencia podra ser razonablemente considerada como habilitada en trminos de derechos sociales y civiles y sus respectivas capacidades? Lo mismo que con los derechos polticos, no hay, y nunca habr, un acuerdo intersubjetivo firme, claro y generalizable con respecto a cul seria un conjunto mnimo y suficiente de los respectivos derechos y capacidades. Y, como con los derechos polticos, en vez de tratar artificialmente de establecer los lmites internos y externos de estos derechos, el procedimiento adecuado es analizar las razones y las consecuencias de su indecidibilidad. Antes de entrar en la siguiente seccin quiero ilustrar mi argumento con un par de ejemplos de las pendulaciones y ambigedades que provocan los intentos de fijar dichos limites, desde listas minimalistas que son criticadas por ser manifiestamente insuficientes, hasta largas listas que son criticadas por incluir prcticamente cada cosa buena a la que uno podra aspirar para los seres humanos.136 Estos problemas son observables aun dentro de los escritos de un mismo autor/a. Aqu menciono dos autores que son merecidamente influyentes en sus respectivos campos de estudio. En trminos de derechos humanos, Shue
130 En ODonnell 1998b y 2001 discuto algunas coaliciones polticas posibles relacionadas con esta cuestin. 131 Scott 1985. El argumento original sobre los usos positivos del derecho en las luchas del sector popular es de E. P. Thompson 1975. 132 Shue 1996: 7, bastardillas en el original. 133 Vzquez 2001: 102. 134 Raz 1986: 115. 135 La superposicin entre, por un lado, derechos sociales y civiles, y por el otro, desarrollo social y humano, respectivamente, es extensa pero no perfecta. He tratado esta cuestin en ODonnell 2002a. Creo que esta cuestin es importante porque, como argumento en esa ob.cit., los derechos respectivos comprendidos en las tradiciones de la democracia poltica, el desarrollo humano y los derechos humanos comparten el hecho crucial de estar fundados en la misma concepcin de agencia que discuto en ese texto y el presente. 136 Este tipo de crtica ha sido realizado, a mi entender con razn, con respecto a los Informes de Desarrollo Humano.
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afirma que hay algunos derechos estratgicamente crticos,137 que son necesarios para el disfrute de todos los otros derechos, y consisten en seguridad, subsistencia, y libertad,138 Sin embargo, mientras Shue va desarrollando su anlisis agrega una serie de otros derechos, que tambin considera necesarios para un conjunto suficiente.139 Por otra parte, en trminos de desarrollo humano, Nussbaum avanza en una direccin opuesta. Comienza con una compleja lista de capacidades funcionales humanas centrales.140 Sin embargo, sin duda consciente de que esta lista es demasiado amplia, Nussbaum la minimaliza afirmando que hay dos capacidades (razn prctica y afiliacin) que son aun ms centrales, ya que ambas organizan e impregnan todas las dems.141 A pesar de estas pendulaciones, estos y otros autores dejan implicados dos puntos con los cuales sera muy difcil estar en desacuerdo. El primero es que las versiones minimalistas de estas listas son insuficientes para garantizar plenamente el disfrute de los derechos civiles, sociales y, en ese sentido, como ya vimos, tambin polticos. Uno siempre puede agregar otro derecho o capacidad que puede persuasivamente argumentarse es tambin necesario para hacer facilitar la agencia en cualquiera de esas tres dimensiones. El segundo punto es que las listas ms extendidas presentadas por Shue y Nussbaum (as como tambin UNDP142) incluyen derechos y capacidades que son extremadamente importantes. Otro aspecto usualmente mencionado es que los derechos
y/o capacidades presentados en estas listas son igualmente fundamentales.143 Sin embargo, ste es el problema, en parte porque arriesga dejarnos sin gua prctica y analtica, y en parte porque ofrece un blanco fcil para los que niegan la relevancia de la propia problmatique de los derechos civiles (y humanos), de los derechos sociales (y el desarrollo humano), y de una teora de la democracia y de los derechos polticos que va ms all de los confines del rgimen. En este momento debera ser claro acerca de por qu realic arriba una discusin bastante detallada de las libertades polticas. Apunt a justificar dos afirmaciones: - una, que el conjunto mnimo suficiente de estos derechos es tericamente indecidible; y la segunda, que estas libertades (de expresin, asociacin, movimiento, y otras similares) son en realidad segmentos ms amplios y ms antiguos de derechos civiles; - tambin argument que estos derechos corresponden a todos los seres humanos en tanto los re-conocemos como agentes, y que los derechos de agencia en la esfera poltica pueden difcilmente ser realizados si los individuos carecen de derechos sociales bsicos y las capacidades concernientes al desarrollo humano y/o de los derechos civiles no menos bsicos que ocupan a las corrientes de derechos humanos.144 En este momento corresponde que insista en el fundamento comn de la democracia, los derechos civiles (y humanos) y los de-
137 Shue 1996: 197. 138 Ibd.: 20 y passim. 139 Ibd.: 65 y passim. 140 Nussbaum 2000b: 12. Estas capacidades, que la autora tambin considera como derechos, son (Ibd. 78-80 y 1997: 287-289) la vida; salud fsica; sentidos; imaginacin y pensamientos; emociones; razn prctica; afiliacin y control sobre el propio ambiente (adems, algunos de estos derechos tienen sus propias subcategoras). Asimismo, esta autora distingue entre capacidades bsicas, internas y combinadas. (2000b: 84/5). 141 Ibd.: 79 y 82. 142 UNDP 2000a: 17 comienza con una lista bastante mnima (las tres capacidades esenciales son que la gente pueda tener una vida larga y saludable, ser informada, y tener acceso a los recursos necesarios para un nivel de vida decente). Sin embargo, a lo largo de este Informe esta lista es significativamente extendida con una serie de otros derechos y capacidades; vase, e.g., 2, 8, 19, 77, y passim. 143 Ibd.: 12 y passim por esta y otras expresiones similares. 144 Como Habermas 1999: 332 escribe: Sin derechos bsicos que garanticen la autonoma privada de los ciudadanos, tampoco habra ningn medio para la institucionalizacin legal de las condiciones bajo las cuales estos ciudadanos haran uso de su autonoma pblica. Este autor (Habermas 1998c: 261) agrega: Por lo tanto la autonoma pblica y privada se presuponen mutuamente, de manera que ni los derechos humanos ni la soberana popular pueden reclamar primaca por sobre su contraparte.
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rechos sociales (y el desarrollo social): ellos comparten, como la misma fundacin de sus respectivas visiones, una concepcin moral del ser humano como un agente y los tres postulan que esta condicin humana origina no slo reclamos morales sino tambin derechos universalsticos, ms all del carcter indecidible del conjunto mnimo suficiente de estos derechos. Un ser dotado de razn prctica tiene derecho a ser respetado en su dignidad en cuanto tal; tambin tiene derecho a la provisin social de las condiciones necesarias para ejercer libremente los aspectos cognitivos, morales y de sociabilidad de su agencia. Someter a este individuo a, digamos, violencia fsica, o a privacin de necesidades materiales bsicas, o suprimir su ciudadana poltica, son actos que niegan severamente su carcter de agentes. Esta visin ha sido explcita en la tradicin de los derechos humanos. En lo que respecta a la democracia, he sustentado que, aun mirando uno de sus aspectos, el rgimen, podemos discernir que la agencia est fuertemente aunque implcitamente implicada. En relacin al desarrollo humano, su preocupacin por las capacidades slo puede ser entendida en tanto facilitan funcionamientos adecuados a la agencia. Este fundamento y su universalismo es explcito en el trabajo de Amartya Sen y es hecho evidente en la vigorosa afirmacin con que comienza el Informe de Desarrollo Humano de 2000: Los derechos humanos y el desarrollo humano comparten una visin comn y un propsito comn asegurar la libertad, el bienestar y la dignidad de todas las personas en todas partes.145 Todos estos derechos los tres: civiles, sociales y polticos directamente corresponden a, y facilitan, la agencia.146 sta es precisamente la razn por la cual cada uno
de ellos, o alguna combinacin de ellos, empuja hacia la conquista de otros, o al menos crea oportunidades para su conquista. Vimos que en los pases del Noroeste la conquista temprana de los derechos civiles (que contenan un paquete importante de derechos humanos) y ms tarde de los derechos polticos facilit enormemente la conquista de los derechos sociales (que a su vez contienen elementos significativos de, y al mismo tiempo promueven, el desarrollo humano). Sin embargo, como vimos en Amrica Latina, no hay secuencias mecnicamente predeterminadas sobre estas cuestiones. Asimismo, igual que con los derechos polticos, el conjunto mnimo suficiente de derechos civiles y sociales147 es tericamente indecidible. Por otra parte, y tambin como vimos con los derechos polticos, cada uno de los derechos civiles y sociales que parecieran candidatos razonables a ser considerados bsicos para facilitar la agencia, son extremadamente importantes y como tales deben ser empricamente considerados y tericamente tematizados. Una posibilidad para lidiar con esta cuestin, como hice con algunos ejemplos en relacin a los derechos polticos, es proceder a contrario, identificando condiciones de privacin tan aguda que cabra poca duda en lo concerniente a la negacin de agencia en trminos de derechos civiles y/o sociales. ste es un paso til; pero es una determinacin negativa que no nos dice en qu punto las opciones de la agencia quedaran positivamente satisfechas. Asimismo, ya he notado que los criterios relevantes para los derechos civiles, polticos y sociales han cambiado a lo largo del tiempo. Hemos visto que aun en los pases del Noroeste esta variabilidad histrica crea graves problemas para establecer un conjunto mnimo suficiente de estos derechos; obvia-
145 UNDP 2000a: 1. 146 Esto considero que es abundantemente obvio, aun por definicin de la cuestin, en el caso de los derechos humanos. En lo que respecta al desarrollo humano, aun aunque sea menos explcito, la misma concepcin puede ser claramente detectada en afirmaciones del tipo El desarrollo humano es un proceso de mejoramiento de las capacidades humanas expandir opciones y oportunidades de tal manera que cada persona pueda llevar adelante una vida respetable y valiosa, UNDP 2000a: 2. 147 Recurdese que defin a este conjunto mnimo suficiente como los derechos que serian necesarios y a la vez suficientes para garantizar la existencia y persistencia institucionalizada de un rgimen democrtico. Recurdese tambin que discut varias razones que hacen imposible alcanzar un acuerdo intersubjetivo generalizado sobre una definicin firme y clara del contenido de ese conjunto.
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mente, es aun ms difcil determinar ese conjunto para pases que disponen de muchos menos recursos que aqullos. Todo esto seguramente perturba a una mente geomtrica. Sin embargo, podemos avanzar elaborando en base a algunas contribuciones recientes. Sen ha hecho la interesante observacin de que, aun en relacin a teoras de corte conservador, sera til preguntar por qu tantas teoras de la tica de los arreglos sociales tienen la caracterstica comn de demandar igualdad con respecto a algo Es tambin de considerable inters pragmtico notar que la imparcialidad y preocupacin igualitaria, de una manera o de otra, proveen un trasfondo compartido a todas la propuestas ticas y polticas que continan recibiendo apoyo fundamentado y defensas razonadas... Si se afirma que la desigualdad es aceptable en algn espacio significativo, ella tiene que ser defendida razonadamente [Cuando se es el caso] el argumento toma la forma de mostrar esa desigualdad como consecuencia de igualdad en algn otro ms centralmente importante espacio.148 Esto es un logro contemporneo. Por largo tiempo, muchas teoras postularon la desigualdad humana intrnseca; como not en un contexto diferente pero convergente, esclavos, trabajadores, mujeres y muchos otros estuvieron condenados a la falta de agencia y por lo tanto a ser considerados intrnsecamente inferiores a sus superiores. Sospecho que la tendencia notada por Sen que todo tipo de teoras ticas contemporneas se basa en alguna dimensin de la igualdad humana es una reverberacin del proceso histrico de extensin de la atribucin de agencia en espacios polticos y sociales variados.
A pesar de los muchos horrores de la poca actual, la creciente indisputabilidad de que todos los seres humanos son en algn sentido fundamental iguales es una gran conquista. Como consecuencia, la visin universalista de agencia postulada por el desarrollo humano y los derechos sociales, por los derechos humanos y civiles, y por la democracia, no es, en el mundo contemporneo, un argumento aislado y excntrico. Adems, no creo que la igualdad universalstica que estas corrientes postulan pueda ser derrotada por el relativismo cultural extremo en boga en algunos mbitos.149 Aun en pases donde, como en Amrica Latina, esta igualdad es de hecho negada de maneras diversas, la visin igualizadora de la agencia, implicada por sus regmenes democrticos, ya est ah, disponible para ser movilizada en la conquista de los muchos derechos an faltantes. XIII. Luchas democratizadoras Las afirmaciones de la seccin previa omiten considerar varias discusiones filosficas y ticas que se centran en la igualdad y sus trade-offs con la libertad. stas son cuestiones extremadamente importantes, que por siempre generarn discusiones tericas y conflictos polticos. No puedo tratar este tema en el presente texto. Aqu tengo en cuenta situaciones que son en realidad previas a esas discusiones. En el Noroeste, estas discusiones tratan de la cuestin de qu principios de libertad y/o equidad deberan regular la distribucin de bienes sociales una vez que todos, o la mayora, han obtenido un nivel bsico de derechos y capacidades150 En cambio, en las situaciones latinoamericanas a las que me refiero aqu, la cuestin principal se refiere a los individuos muchos que no han logrado esos derechos y capacidades bsicas. Esto plantea la pregunta de si existen o no con anterioridad a los
148 Sen 1992:17-21, bastardillas en el original. Especficamente, Sen discute la teora de justicia de Robert Nozick 1974. Hay que considerar, consistentemente con las afirmaciones de Sen, las maneras tortuosas (casi siempre incluyendo visiones de un mercado mtico plenamente competitivo que en el momento adecuado derramar sus beneficios sobre todos) con las que el actual status quo es defendido en Amrica Latina. 149 No tengo espacio aqu para tratar esta cuestin. Para argumentos slidos contra el antiuniversalismo extremo de las visiones culturales relativistas, vanse especialmente Franck 2001, Garzn Valds 1993, Nussbaum 2000b, Sen 1999b y 2000 y Stepan 2000. Touraine 1997: 206 argumenta que: No hay sociedad multicultural posible sin principios universalistas que permitan la comunicacin entre grupos e individuos social y culturalmente diferentes. 150 Dasgupta (1993: 45, nota al pie) comenta correctamente: La mayora de las teoras ticas contemporneas
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dilemas de libertad vs. equidad que emergen bajo la abundancia buenas razones para afirmar un derecho universalista para el logro de un nivel, o conjunto, bsico de derechos y capacidades civiles, sociales y polticas. Creo que esas razones existen y que su fundamentacin es la agencia. Estas razones hacen referencia a un aspecto primario de la equidad: no plena igualdad, sino igualizacin bsica. Por igualizacin entiendo el derecho de todos a al menos dos cosas: una, como vimos cuando examinamos las instituciones estatales pero ahora ms generalmente, ser tratados con la equidad y consideracin debida a la condicin de agentes; y, segundo, lograr un piso bsico de derechos y capacidades que habilitan la agencia o, al menos, no sufrir privaciones que claramente la impiden.151 Voy a regresar a este tema. Pero antes quiero notar otra contribucin de Sen, quien argumenta que: La participacin [democrtica] poltica y social tiene valor intrnseco para la vida humana y el bienestar [as como tambin] valor instrumental, al mejorar la posibilidad de la gente de ser escucha-
da en sus reclamos de atencin poltica (incluyendo demandas sobre necesidades econmicas). Sen explica que la democracia tiene un valor constructivo ya que: Aun la idea de necesidades, incluyendo el entendimiento de las necesidades econmicas, requiere discusin pblica e intercambio de informacin, visiones y anlisis Los derechos polticos, incluyendo la libertad de expresin y discusin, no son slo fundamentales para inducir respuestas sociales a necesidades econmicas, ellos son tambin centrales para la conceptualizacin de las necesidades econmicas en s mismas.152 Podemos relacionar estas observaciones con mi discusin de la indecidibilidad terica del conjunto de derechos correspondientes a la democracia. En relacin a este tema, Jeremy Waldron comenta que: Cualquier teora de derechos enfrentar desacuerdos sobre los intereses que identifica como derechos y sobre los trminos
presuponen al comienzo de la indagacin que estas necesidades [bsicas] han sido realizadas. Esta presuncin es explcita en los trabajos de filosofa poltica anglosajones que han sido ms influyentes en las ultimas dcadas. Rawls 1971: 152, 542-3 aclara que su teora de la justicia es aplicable slo en pases donde solamente las necesidades materiales menos urgentes quedan por ser satisfechas (por una reafirmacin reciente de esta presuposicin vase Rawls 2001). A su vez, aunque menos explcita, la misma presuposicin est contenida en el trabajo de Habermas, probablemente el filsofo poltico de Europa continental ms influyente. stos y otros autores dejan pendiente la pregunta que formulo aqu, la de qu se puede decir de pases, aun aquellos que incluyen un rgimen democrtico, que no cumplen con esta presuposicin. 151 Algunos estudios empricos son de inters considerable en relacin con este aspecto de un piso o umbral mnimo para todos. En particular, Frohlich y Oppenheimer 1992 realizaron una serie de experimentos para encontrar las visiones de justicia distributiva predominantes. Pidieron a los participantes (estudiantes universitarios de Canad, Polonia y Estados Unidos) que intentaran llegar a un acuerdo unnime sobre qu principio generara la ms justa distribucin del ingreso en una sociedad en la cual los individuos no saben de antemano en qu posicin ellos estarn [el velo de ignorancia de Rawls: 1971]. Los principios eran: 1. Maximizar el ms bajo ingreso en la sociedad; 2. Maximizar el ingreso promedio [el principio de Harsanyi 1975 del promedio mximo de utilidad]; 3. Maximizar el ingreso promedio slo despus de garantizar que la diferencia entre los individuos ms pobres y los ms ricos no es mayor que una cantidad especificada [el principio de diferencia de Rawls: 1971]; 4. Maximizar el ingreso promedio slo luego que un cierto ingreso mnimo especificado es garantizado a todos; o 5. Cualquier otro principio que los participantes desearan formular (Ibd.: 35 y passim). Los autores realizaron un total de setenta y seis experimentos. Un sorprendente 78% de estos grupos estuvo de acuerdo en elegir el criterio nmero 4 sin ningn techo; es decir, establecer un mnimo garantizado a todos y ms all de ello ninguna restriccin sobre cun prsperos podran ser algunos de ellos (Ibd.: 59 y passim). Ntese que esto es equivalente a elegir los derechos y capacidades bsicos que discuto en el texto. Asimismo, Frohlich y Oppenheimer informan que la democracia fue importante en los experimentos: mientras ms abiertas y extendidas eran las discusiones durante los experimentos, ms firme y ms estable fue el apoyo a este principio. Para otros detalles me remito a esta ob. cit. 152. Ibd.: 11.
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en que los identifica adems, las teoras de derechos tienen que enfrentar controversias sobre las formas de obligacin que fundamentan y los tipos de prioridad moral que ellas establecen: obligaciones absolutas, obligaciones prima facie, prioridades lexicales, prioridades ponderadas [y otras]. El contenido de los derechos, su grado de especificidad, su alcance, la prioridad relativa de algunos derechos sobre otros y otras cuestiones de este tipo son y siempre sern disputables; hay demasiados puntos de vista y preferencias, demasiadas teoras de lo que es justo y/o equitativo, y demasiados intereses y posiciones sociales para que cualquiera de estas cuestiones sea clara y firmemente resuelta. ste es un hecho de la vida social; es una consecuencia de la agencia humana y de la diversidad de proyectos de vida, puntos de vista, intereses y espacios sociales que sta sustenta. A este hecho se agrega un problema prctico que ya he mencionado: implementar derechos, prcticamente cualquier derecho, requiere arreglos institucionales y estos arreglos cuestan dinero, usualmente provisto por el cobro de impuestos. Debido a esto, no slo por actitudes sesgadas o negligentes, algunos derechos no son sancionados, otros son implementados dbil o selectivamente y en realidad slo algunos son ms o menos plenamente implementados. Por supuesto que este problema es ms agudo mientras ms pobre es el pas en cuestin y es aun ms agudo cuando ese mismo pas es profundamente desigual. En consecuencia, los derechos no son estticos, ellos estn constantemente expandindose y contrayndose bajo el impacto de accin legislativa y judicial.153 Holmes y Sunstein concentran su anlisis en un pas rico Estados Unidos cuando describen la selectividad en la sancin e implementacin de derechos que re-
sulta de varias restricciones institucionales y econmicas; por supuesto, estas restricciones son ms agudas mientras ms dbil es el estado. Ahora recapitulo la discusin previa por medio de algunas proposiciones. 25. En cualquier circunstancia histrica dada, es eminentemente disputable qu derechos, con qu intensidad, con qu alcance y con qu prioridades son sancionados e implementados. 26. Este hecho es en parte debido a restricciones institucionales y econmicas, pero tambin resulta de la diversidad social implicada por la agencia y la multiplicidad de puntos de vista, estilos de vida e intereses que la propia agencia genera. Cul es la respuesta a estos problemas y restricciones? Simplemente, democracia. La cuestin crucial es quin decide, cmo y en base a qu, qu derechos son sancionados e implementados, y con qu intensidad y alcance, mientras otros derechos no son sancionados o permanecen como letra muerta. Aun cuando estn basadas en caractersticas universales del ser humano, qu demandasnecesidades se transforman en derechos, en qu medida ellos son implementados y con qu trade-offs con otros derechos y obligaciones, es una construccin social.154 Una de las cuestiones ms importantes es quines y cmo concurren a esta construccin (incluyendo por cierto las demandas-necesidades que no logran ser inscriptas como derechos). Los reconocimentos mutuos de agencia demandados por la ciudadana poltica son cruciales en esta cuestin.155 Esste es el espacio en el que, al menos en Noroeste, muchas demandas-necesidades de trabajadores, campesinos, mujeres y otros fueron transformadas en derechos accionables.156
153. Holmes y Sunstein 1999: 104 154 Para elaboracin de este punto, vase Whitehead 2002b. 155 Para un anlisis que recalca esto vase Ackerman 1980. 156 Aunque enfoca en luchas por la conquista de derechos en otras regiones, Epp 1998: 197 propone una conclusin que es altamente pertinente para Amrica Latina: La leccin bsica de este estudio es que los derechos no son regalados: ellos son ganados a travs de accin colectiva concertada que surge tanto de una sociedad civil vigorosa como del apoyo pblico. De acuerdo con esta visin, UNDP 2000b: 78 correctamente seala: Lo que ms necesitan los pobres es mayor capacidad organizativa, ms poder para influenciar el rumbo de sus vidas.
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Sin embargo, he notado que hoy en da las luchas en esos pases en torno a necesidades, demandas y derechos presuponen que casi todos estn por encima de un piso de derechos y necesidades bsicas. No es ste el caso de Amrica Latina y otras regiones del Sur y del Este. Esto otorga urgencia especial y dramatismo a los argumentos y conflictos sobre cules deberan ser los derechos sancionados e implementados en estos pases. Tambin not que en nuestros pases, ya sea por medio de represin autoritaria o debido a privaciones severas sufridas por el sector popular, sus demandas-necesidades raramente alcanzan la agenda pblica. Este es un reflejo de la desigualdad de estos pases: pocas cuestiones llegan a esa agenda que no sean en el inters de las clases y sectores dominantes, excepto preocupaciones sobre la (in)seguridad pblica que no pocas veces implican criminalizar la pobreza y, con ella, adicionales regresiones en los derechos civiles del sector popular. Paradjicamente, es en los pases donde ms se necesita una amplia discusin sobre demandas-necesidades, en que es ms difcil incorporar estas cuestiones en la agenda pblica. La sordera de esta agenda es una indicacin de la baja calidad de estas democracias. Sin embargo, he argumentado que la respuesta a esta situacin es ms democracia. Los derechos de la ciudadana poltica plus cualesquiera sean los derechos civiles que efectivamente existen en cada caso, adems de alianzas polticas apropiadas,157 son las palancas iniciales para esta larga y ardua tarea. Curiosamente, el principal tema de esta tarea es la misma cuestin que, argument, es tericamente indecidible: qu sera un mnimo social decente,158 en trminos de un conjunto bsico de derechos civiles (o humanos) y sociales (o capacidades de desarrollo
humano)? Asimismo, si un pas es pobre y tiene un estado anmico y un sistema legal truncado, qu secuencias y trayectorias seran adecuadas para el logro de tal mnimo?159 Como debe ser claro a esta altura, no podemos saber de antemano la respuesta a estas preguntas. Sin embargo sabemos dos cosas tiles. Una es que, tal como vimos con respecto a los derechos polticos, podemos derivar, inductivamente y contrario sensu, condiciones que ms all de duda razonable impiden la realizacin de la agencia, ya sea definida en trminos de derechos civiles y humanos, o de derechos sociales y desarrollo humano. Ser sometido a violencia fsica, o a miedo recurrente a esta, o a hambre y desnutricin, o a serias enfermedades prevenibles o discapacidades hereditarias; stas son, entre otras que el lector querr agregar, fuertes candidatas a ser consideradas privaciones de derechos y capacidades bsicos. Hemos llegado a un punto que quiero recalcar. En relacin a los derechos polticos, la indecidibilidad de su conjunto mnimo suficiente no nos impidi identificar algunos derechos (tales como, para repetirlo una vez ms, de expresin, asociacin, y movimiento) de los cuales podemos hacer con confianza la siguiente proposicin emprica, derivada inductivamente: si estos derechos faltan, o si son seriamente coartados, entonces un rgimen democrtico y su componente de ciudadana poltica no existen. En el mismo sentido, la imposibilidad de determinar el conjunto mnimo suficiente de derechos civiles y sociales no debera impedirnos establecer condiciones que, sobre la base de conocimientos disponibles, nos permiten afirmar que ellas impiden severamente la agencia de los que sufren dichas condiciones. Asimismo, lo mismo que hicimos con los derechos pol-
157 Para una discusin de posibles alianzas me refiero una vez ms a mi ob. cit. 1998b. Vanse tambin MacAdam et al. 2001 y Huber y Stephens 1999. Estos ltimos argumentan que precisamente debido a que el sector popular tiene escaso acceso a las burocracias estatales, el uso de sus derechos polticos democrticos les es particularmente importante. Por su parte, en trminos ms generales Verba et al. 1995: 516, luego de notar las grandes ventajas polticas que disfrutan en los Estados Unidos los grupos e individuos ricos y altamente educados,argumentan: El voto es el nico tipo de actividad poltica para la cual existe una igualdad decretada entre los que toman parte en ella.a 158 Nussbaum 2000a: 125. 159 Por supuesto, aun dentro de Amrica Latina hay variaciones importantes en esta cuestin, que deberan ser tomadas en cuenta al trazar posibles secuencias y trayectorias. Una discusin detallada de esta cuestin depende de una evaluacin pas por pas, una tarea que excede largamente las posibilidades del presente texto.
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ticos, probablemente la mayora de estas condiciones tendrn que ser afirmadas a contrario, al menos hasta que tengamos ms y mejores conocimientos. Por ejemplo, en trminos de derechos sociales y desarrollo humano, fsicos y bilogos conocen bien los requerimientos nutricionales mnimos de varias categoras sociales (embarazadas y madres en perodo de amamantamiento, nios de varias edades, trabajadores manuales, etc.), as como tambin las consecuencias trgicas que la privacin de los mnimos respectivos provoca en sus vctimas y su descendencia.160 En trminos de derechos civiles y humanos, podemos, digamos, identificar prcticas de violencia domstica o de tortura policial y otros malos tratos severos que claramente niegan la agencia. Afortunadamente, hoy en da hay muchas instituciones pblicas, privadas e internacionales recolectando todo tipo de datos relevantes; tal vez el momento ha llegado para que alguna institucin (UNDP?) asuma el liderazgo en coordinar la compatibilizacin y el uso compartido de esos datos.161 De una forma o de otra, debemos darnos cuenta de que las necesidades y privaciones respectivas no son slo sufrimientos individuales; stas son cuestiones sociales, a ser tratadas en trminos del reconocimiento de responsabilidades estatales y colectivas.162 En base a evidencia de este tipo de privaciones y sus consecuencias, puede argumentarse convincentemente que los recursos de un
pas deben ser primordialmente asignados a superar tales privaciones. Sin embargo, podemos estar seguros de que argumentos alternativos sern presentados; digamos, dirigir la mayora de esos recursos a mejorar los servicios de salud y la educacin de los sectores medios, as una fuerza de trabajo bien entrenada y saludable mejora tasas de crecimiento econmico que a la larga presumiblemente tambin beneficiarn a los que sufren las privaciones ms severas. Otra cosa que sabemos es que estas son cuestiones polticas, imbuidas de distintos valores, ideologas y posiciones sociales, as como por teoras ms o menos implcitas sobre el funcionamiento de una sociedad dada y, hoy en da, crecientemente, tambin sobre el funcionamiento del mundo entero. Las discusiones resultantes definen cules son las necesidades reales que un pas enfrenta, ignora, o reprime. Estos son los papeles instrumentales y constructivos que, como vimos, Sen correctamente asigna a la democracia. Este autor agrega; "Nuestra concepcin de necesidades se relaciona con nuestras ideas de la evitable naturaleza de algunas privaciones y con nuestro entendimiento de lo que puede hacerse con respecto a ellas Los derechos polticos, incluyendo la libertad de expresin y discusin, son no slo el eje sobre el cual giran en su capacidad de inducir respuestas sociales a necesidades
160 Para datos y discusin sobre la lamentable situacin de Amrica Latina en esta y otras cuestiones relacionadas vase Bartell y (Alejandro) ODonnell 2000. Para discusin general de esta cuestin vase Dasgupta 1993: 474. Como una de las conclusiones de su estudio, este autor afirma: En general se dice que aun cuando una persona no posee bienes fsicos posee un bien inalienable, es decir su fuerza de trabajo He mostrado la importante verdad de que esto es falso La conversin en poder laboral real puede ser [slo] realizada si la persona encuentra los medios para hacer la conversin, y no al revs. Alimentacin y cuidados mdicos son los medios necesarios para ello. 161 Los Informes de Desarrollo Humano tanto en su versiones nacionales como internacional son pasos importantes en esta direccin, pero los datos resultantes de ellos an necesitan ser juntados y compatibilizados. Asimismo, la cobertura de estos datos es an bastante limitada. Por su parte, me impresiona la capacidad de Banco Mundial de recolectar (directa o indirectamente) o adquirir varios tipos de datos. Sin embargo, estos datos no estn disponibles en su forma original para el anlisis por parte de investigadores no pertenecientes a esa institucin (una importante cuestin de accountability? y la visin del desarrollo que gua la recoleccin de tales datos es bastante diferente de la articulada aqu y en los Informes de Desarrollo Humano. 162 Weale 1938: 35 propone lo que muy bien puede ser una regla til: El criterio bsico de un mnimo social... es que cuando este es satisfecho las personas deben ser capaces de cumplir con las obligaciones que son convencionalmente esperadas de ellas en su sociedad como productores, ciudadanos, vecinos, amigos y parientes. Esto a su vez est basado en el principio que el gobierno debe asegurar las condiciones de igual autonoma, para todas las personas sujetas a su jurisdiccin.
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econmicas, sino que tambin son centrales a la conceptualizacin misma de las necesidades econmicas".163 La poltica, la poltica democrtica incluida, implica tanto consenso como conflicto. Forzar algunos temas a que sean incluidos en la agenda pblica, argumentando que algunas privaciones son subsanables o prevenibles y que ellas fundamentan derechos accionables, debatir sobre las prioridades relativas de varios tipos de derechos, y, aunando todo, plantear socialmente la cuestin de los derechos y capacidades que habilitan la agencia ste es el campo en el cual, bajo la democracia, la competicin poltica ha sido y seguir siendo librada.164 Considerando esto, me parece importante recordar la dinmica peculiar de la democracia, incluyendo la siempre posible extensin y retraccin165 de los derechos polticos, sociales y civiles.166 Vimos que un rgimen democrtico puede coexistir con la privacin severa de derechos sociales, as como con la negacin de importantes derechos civiles; asimismo, no podemos decir con seguridad que un rgimen democrtico en ningn sentido estricto causa avances en aquellos derechos. Sin embargo, estos tres tipos de derechos tienen una fuerte afinidad electiva:167 debido a que estn basados sobre la misma vi-
sin de los seres humanos, estos derechos se invocan mutuamente. Por ejemplo, en el Noroeste los avances en derechos civiles y las condiciones sociales del sector popular hicieron muy difcil resistir sus demandas por ciudadana poltica; la extensin de esta ltima dio a las mujeres y algunas minoras una plataforma importante para adquirir otros derechos civiles y sociales; la amplia realizacin de los derechos civiles ayud a la conquista de derechos sociales y polticos;168 la disponibilidad de derechos polticos ha prevenido hambrunas;169 etc. (el etc. indica que stos son slo ejemplos); stos y otros que podran ser mencionados sugieren que bajo la metfora de la afinidad electiva subyacen importantes relaciones empricas. Estoy persuadido de que la fuerza que impulsa estas relaciones es finalmente moral: el reconocimiento de que un/a agente no debe ser privado/a de ninguno de los derechos y capacidades bsicas que normalmente lo/a habilitan a ser un tal agente. Desde Atenas, aunque restringida a un segmento de la poblacin, hasta tiempos contemporneos, donde lleg a ser inclusiva aunque mezclada con los componentes ms pasivos y adscriptivos correspondientes a la nacionalidad, la ciudadana poltica ha sido marcada por la visin de que los individuos respectivos son real o potencialmente agen-
163 Sen 1999: 11. 164 En general, pero con respecto a Amrica Latina en particular, Waldron 1999: 243 nota que La poltica tiene que ver con principios y no slo con policy... Lo que ocurre dentro del proceso poltico determina, no slo el contenido de nuestras metas sociales, sino tambin el contenido y distribucin de los derechos de individuos... Dado que existe desacuerdo entre la gente respecto a los derechos que poseemos (o que deberamos poseer), la especificacin de nuestros derechos legales tiene que realizarse a travs de algn proceso poltic o... En otras palabras, el caso de los derechos no es una excepcin a la necesidad general de tener una autoridad [i.e., un estado, ODonnell] en la poltica. 165 Laurence Whitehead 2002b comenta certeramente que en Amrica Latina cualesquiera sean los derechos conquistados ellos tienden a ser ms fcilmente revertidos o cancelados que en el Noroeste. 166 No he tenido espacio aqu para tratar la compleja e importante cuestin del pluralismo legal y cultural. Slo quiero mencional que en tiempos contemporneos, los gobiernos democrticamente electos han tratado esta cuestin ms decentemente que los regmenes autoritarios y las democracias oligrquicas. Por cierto, mucho queda por hacer, y la interseccin de la legalidad del estado (aun de uno democrtico) y sistemas comunales legales (especialmente de comunidades indgenas) no previene la emergencia de problemas a veces muy conflictivos. Sin embargo, considero que ese tipo de estado de derecho debera estar habilitado para tratar estas cuestiones de la manera decente y respetuosa que es demandada por sus propias premisas. Sobre estos temas vase, entre otros, Dandler 1998, Houtzager y Crook 2001, Seider 2000, y Yrigoyen Fajardo 1999. 167 En el sentido originalmente usado por Goethe, del cual Weber tom prestada esta metfora: dos o ms componentes que no se causan el uno al otro pero que ejercen una influencia mutua atraccin sinergstica. 168 Por ejemplo, Touraine 1994 nota que los trabajadores europeos obtuvieron sus derechos sociales luchando por principios generales, como la libertad y la justicia. 169 Como argumenta Sen inter alia en su 1999b.
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tes. Esta marca le da a la democracia su enorme significado normativo: aunque en ciertos perodos ofuscados o descuidados, ese significado puede ser y recurrentemente ha sido resucitado por apelaciones a la dignidad y el respeto que el ciudadano/agente merece inherentemente. Es por esta razn que: Ninguna teora de la democracia que omite dar a la idea igualitaria un lugar central puede producir una representacin fehaciente del peso extraordinario de la democracia en la imaginacin poltica moderna Debemos tener en cuenta que histricamente uno de los objetivos principales de los movimientos democrticos ha sido buscar compensacin en la esfera poltica de los efectos de las desigualdades en la economa y en la sociedad.170 Es por esta razn, tambin, que lo que la democracia es no puede ser separado de lo que la democracia debera ser en una democracia la tensin entre hechos y valores alcanza el punto ms alto.171 Lo mismo que con las cuestiones de indecidibilidad y ambigedad que he notado en cuanto a la relacin entre democracia y el estado, la teora poltica que intenta exorcizar el componente normativo intrnseco de la democracia lo hace al precio de su empobrecimiento y, tambin, de conclusiones prcticas muchas veces errneas. Antes de regresar a estas reflexiones tericas presento algunas sugerencias empricas relacionadas con la discusin precedente. XIV. Sugerencias empricas concernientes a derechos civiles y libertades (III) III.1. En relacin a derechos civiles (humanos) III.1.1. Nmero, posicin social, gnero, edad y localizacin geogrfica de los individuos quienes son y/o han sido victimizados con violencia fsica, incluyendo violencia do-
mstica y/o perpetrada por la polica y otras instituciones estatales. III.1.2. Nmero y localizacin geogrfica de diversos crmenes, especialmente sexuales, homicidios y robos a mano armada. III.1.3. Si a los extranjeros se les asignan los mismos derechos civiles y sociales que a los ciudadanos, si al menos al nivel local pueden participar en asuntos polticos, y si son tratados por funcionarios del estado y por los ciudadanos con la consideracin y el respeto debidos. III.2. En relacin a los derechos sociales (desarrollo humano) III.2.1. Nmero, porcentaje, posicin social, gnero, edad y ubicacin geogrfica de los individuos que carecen de comida, habitacin, vestimenta y agua potable mnimamente adecuados. III.2.2. dem, individuos afectados por la falta de acceso a servicios de salud, por enfermedades prevenibles y por discapacidades heredadas o adquiridas debido a las privaciones enumeradas en el presente prrafo. III.2.3. dem, analfabetos absolutos y funcionales, y tasas de matriculacin y desercin a varios niveles educativos. III.2.4. dem, nmero, proporcin, posicin social, gnero y ubicacin geogrfica de individuos que estn desempleados o trabajando en sectores informales de la economa en la cual no se les reconoce derechos civiles y laborales bsicos. III.3. En relacin al contexto social III.3.1. Si, en general y evaluado entre otros por medio de encuestas de opinin pblica, legislacin, decisiones judiciales y los medios de comunicacin apoya un contexto social diverso, con especial atencin a indicaciones de intolerancia o discriminacin. III.3.2. Si varios medios de comunicacin transmiten informacin diversa, opiniones y anlisis sobre cuestiones pblicas, y si esta informacin, opiniones y anlisis
170 Beitz 1989: xi, xvi. De la misma manera, Shapiro 1996a: 6 comenta "la asociacin histrica de la democracia con la oposicin a arreglos sociales injustos". Para afirmaciones similares vanse Furet 1998 y Rosanvallon 1995. 171 Sartori 1967: 4, bastardillas en el original; para elaboracin vase Sartori 1987 vol. I, especialmente el captulo 4.
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pueden ser considerados autnomos de intereses o presiones del estado, el gobierno, y/o varios intereses privados, incluyendo econmicos. III.3.3. Si en organizaciones no estatales existen derechos de participacin, o si al menos los derechos civiles (y, eventualmente, los derechos laborales) de sus miembros son respetados. III.3.4. Si existen garantas y libertades adecuadas para el ejercicio de varias acciones de accountability societal. XV. Precisiones sobre el estado (o calidad) de la democracia Aqu resumo mi visin sobre la conceptualizacin del estado (o calidad) de la democracia. Con este trmino quiero significar diferentes grados de democraticidad. Por esto a su vez me refiero a los tems empricos o estndares que he sugerido en el presente texto. Estos tems pueden ser vistos como vectores que mapean dimensiones que, dependiendo de los datos obtenibles para cada una, tal vez podran ser ordenadas en algn tipo de escala o ndice.172 La distancia del nivel establecido por el estndar respectivo o, eventualmente, desde un fondo indicando la ausencia de un factor dado, establecera (o permitira una evaluacin razonada de) la relativa democraticidad de tal dimensin. El resultado general sera una serie de vectores por supuesto, algunos mejor medidos que otros de la relativa democraticidad de cada caso.173 Estos procedimientos, como el proyecto presente intenta realizar,174 deberan proporcionar mucho conocimiento nuevo y til sobre el funcionamiento los logros y los fracasos de la democracia en Amrica Latina. Quiero hacer explcito en este punto del
anlisis un sesgo personal: mientras ms democraticidad encontramos, mejor. Esto no ignora que, como ya mencion, hay tradeoffs, ni que raramente, si es que alguna vez sucede, todas las cosas buenas llegan juntas. Pero aun as creo que in dubio pro democracia; es decir, trade-offs en contra de una dimensin democrtica dada deberan ser debidamente justificados. Asimismo, esas justificaciones deberan ser hechas pblicamente; una oportunidad equitativa de ser abiertamente debatidas debe ser ofrecida y la decisin de aceptar los trade-offs debe ser hecha por instituciones autorizadas legalmente y procediendo de acuerdo a reglas democrticas175 (o, como con los ejemplos que present arriba, de decisiones sobre cambio o de seguridad nacional, por parte de instituciones que han sido debidamente autorizadas a tal efecto y cuya autoridad puede ser desafiada a travs de medios democrticos). Ahora debo calificar mi afirmacin de que in dubio pro democracia. Creo que ste es un criterio general vlido. Sin embargo, no impide la discusin terica y, en verdad, eminentemente poltica sobre dos preguntas: Cunta democracia, y democracia dnde? En relacin a estas preguntas, un demcrata radical querr avanzar homogneamente en todos los vectores de la democratizacin, en tanto, en el otro extremo, un demcrata conservador, preferir bajos niveles en no pocos de estos vectores.176 Mi sesgo personal no apunta a bloquear esta cuestin, que est en el ncleo de lo que la democracia (y, de hecho, la poltica en general) es. A qu esferas ms all del rgimen deberan los mecanismos democrticos de toma de decisin y el principio y los derechos de ciudadana extenderse? Qu
172 Este procedimiento es idntico al "precisamiento" de una definicin que Collier y Levitsky 1997 discuten. 173 Una de las cuestiones metodolgicas ms importantes, con la cual otro participante del presente proyecto est trabajando (G. Munck), es si sera posible o conveniente reducir estos vectores a algn tipo de ndice. 174 Como la Auditora (Vargas Cullel y Gutirrez Saxe 2001) ya ha hecho con el mismo objetivo en relacin a Cos ta Rica. 175 Por "reglas democrticas" en el presente contexto quiero decir que las respectivas instituciones pblicas han procedido de la manera que corresponde a los respectivos tems en los excursi precedentes. 176 Por ejemplo, afirmar que la democracia es exclusivamente sobre el rgimen y que, an dentro de este, una mayor participacin podra impedir el logro de otros valores, tales como la estabilidad poltica, la eficacia de la poltica econmica, y otros.
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costos en trminos de trade-offs con otros objetivos sociales estamos dispuestos a pagar para avanzar en la democratizacin? Deberan los mecanismos democrticos y los principios de ciudadana extenderse a, digamos, el funcionamiento interno de los partidos, sindicatos y asociaciones empresariales, pero no a empresas, universidades, organizaciones internacionales y familias? Pueden existir criterios que permitan trazar criterios razonablemente consistentes y ampliamente aceptados acerca de dnde aplicar y dnde no dichos mecanismos y principios? Y, tal vez, aun ms enigmtico, quin y a travs de qu proceso de decisin (democrtico u otro) debera decidir sobre este tipo de cuestin? Tratar satisfactoriamente estos temas requiere teoras de la democracia que no han sido escritas an.177 Asimismo, creo que estas teoras deberan aceptar que en esta cuestin estamos tratando con el ltimo indecidible. Una concepcin consistente de la democracia tiene que estar fundamentada, como vimos arriba, en la concepcin de agencia implicada por el rgimen democrtico y su apuesta universalista. La indecidibilidad terica de los derechos polticos, por s mismos y mucho ms si tambin reconocemos a los derechos civiles y sociales como relevantes para la democracia, le da a la democracia su peculiar dinmica y apertura histrica. Como consecuencia, los demcratas sinceros de varios cuos debatirn por siempre sobre dnde, cmo y cundo los lmites de la democracia deben ser situados. La poltica, especialmente la poltica democrtica, es siempre centralmente sobre los propios lmites de la poltica, y consecuentemente, tambin del estado.178 Cules son males sociales prevenibles, cules de ellos deberan ser resueltos por la accin poltica y un estado adecuado, y cules son hechos ineluc-
tables o que es mejor dejar librados al mercado o a la buena voluntad de algunos actores sociales? Los demcratas sinceros de varios cuos debatirn por siempre sobre dnde, cmo y cundo los lmites de la democracia deben ser situados. La poltica, especialmente la poltica democrtica, es siempre centralmente sobre los propios lmites de la poltica, y consecuentemente, tambin del estado. Sabemos cunto los lmites de la poltica, de la democracia y del estado han sido reducidos en la historia reciente de Amrica Latina. Vimos que la mayor parte de la teora contempornea de la democracia se restringe al rgimen. Ahora vemos que esta no es meramente una cuestin acadmica; ms bien, esta restriccin refleja, y refuerza, una concepcin general restrictiva de lo que la poltica, especficamente la poltica democrtica, trata. Estas visiones expulsan la democracia y, en general, la poltica, de cualquier relacin activa con la gran injusticia social implicada por la carencia extendida de derechos sociales y civiles, y propician la anemia de un estado que es apenas creble para la mayora de su propia nacin. Con el presente texto espero contribuir a desafiar estas opiniones. Por supuesto, el resultado de estos debates no ser determinado solamente por razones normativas y analticas; ser fuertemente influenciado por consideraciones ideolgicas, prcticas y prudenciales, tales como los recursos disponibles y el grado de desigualdad de un pas, el contexto internacional y las alianzas polticas que dan sustento a las posiciones existentes. Estas cuestiones van ms all del alcance del presente texto. Sin embargo, hay algunos puntos que puedo plantear.
177 O simplemente abstenerse de discutir estas cuestiones como relevantes para una teora de la poltica y/o la democracia. Ver por ejemplo el gran cuidado con que, en sus varios ajustes a su "teora de la justicia," Rawls ha consistentemente argumentado que no se aplica a instituciones sociales tales como la que enumer ms arriba (por un argumento reciente al respecto ver Rawls 2001). 178 Del mismo modo, S.N. Eisenstadt 2000:14 hace la importante observacin que uno de los "aspectos centrales del proceso poltico democrtico [es] una lucha continua sobre la definicin del mbito de la poltica. En verdad, es solo con el advenimiento de la modernidad que el trazado de los lmites de la poltica se transforma en uno de los mayores foci de la lucha y contestacin poltica abierta."
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- Uno es que la evaluacin de la calidad de la democracia en Amrica Latina contempornea debera ser til para muchos, incluso los que creen que los avances en algunos de sus vectores no es deseable; tal evaluacin generar informacin pblica para el uso de ciudadanos que pueden estar vlidamente en desacuerdo con respecto a cunta democracia y en qu espacios sociales ellos prefieren. - El segundo punto es que no estoy presuponiendo que los mecanismos democrticos son adecuados para todas las instituciones sociales. Sin embargo, en el presente texto la discusin de agencia como existente en todas las esferas sociales, no slo a nivel del rgimen, sustenta la expectativa de que en instituciones sociales no democrticas al menos los derechos civiles y laborales de sus miembros sean respetados ya que la agencia est siempre implicada en todas las esferas sociales, la ausencia de mecanismos democrticos en una situacin social dada no justifica el mando arbitrario o desptico. XVI. Algunas conclusiones Hay derechos que, al menos en trminos de su validez formal, no son problemticos. Bajo un rgimen democrtico, los derechos a la participacin poltica as como tambin los de expresin, asociacin, movimiento y similares deben estar en vigor por la misma definicin de dicho rgimen. Asimismo, el ncleo histrico de los derechos civiles (a la vida, a la integridad fsica, proteccin, y compensacin eventual por varios tipos de violencia, inviolabilidad del domicilio, creencia religiosa, debido proceso legal y similares) ha sido sancionado por los sistemas legales de prcticamente todos los pases del mundo moderno. Hoy no muchos podran argumentar, al menos pblicamente, que stos no son derechos vlidos y accionables,179 aunque como vimos en la mayor parte de Amrica Latina estn lejos de ser plenamente implementa-
dos. Una cuestin ms complicada se refiere a los pobres y excluidos, especialmente aquellos que mueren tan lentamente que nadie lo llama asesinato.180 Diversos tericos argumentan que estos son hechos desafortunados, que cuanto ms pueden dar lugar a un reclamo moral para la provisin de las capacidades necesarias. Pero estos tericos niegan que estos hechos fundamenten derechos sociales positivos, demandas accionables contra el estado y eventualmente la sociedad. Algunos de estos argumentos niegan la validez de tales reclamos; otros apuntan a la imposibilidad de alcanzar acuerdo generalizado sobre cul sera el conjunto apropiado de tales derechos; otros argumentan la imposibilidad prctica de satisfacer las necesidades correspondientes, especial pero no exclusivamente en pases pobres; y aun otros apuntan que el costo de incrementar los impuestos sobre los ricos y eventualmente debilitar sus derechos de propiedad superara, aun para los ms pobres, los logros obtenidos al tratar de atender sus necesidades. Individualmente o en combinacin, estos argumentos han dominado la agenda pblica en las dos ltimas dcadas, tanto en pases ricos como pobres. Sin embargo, visto desde la perspectiva de la agencia, me parece difcil negar que el logro de derechos sociales bsicos, a pesar de la indecidibilidad de su conjunto mnimo, sea un derecho accionable, positivo. En este punto nos encontramos regresando al tema de la democracia. En efecto, vimos que la cuestin de qu derechos polticos, civiles y sociales son sancionados e implementados, en qu secuencias, y con qu trade-offs, ha sido y seguir siendo la propia mdula de las luchas democrticas. Estos son procesos polticos que eventualmente conducen a decisiones colectivas sancionadas por el estado y su sistema legal. La historia prueba que nunca un paquete completo de estas capacidades y derechos ha sido simultneamente sancionado, mucho menos implementado. Esto muestra
179 Sin perjuicio de lo dicho arriba, en Amrica Latina varios estudios e informes de prensa muestran que en la mayora de los pases hay amplio apoyo en favor de detenciones arbitrarias, tortura y aun el linchamiento de los sospechados de ser criminales. Asimismo, polticos demaggicos y algunos medios de prensa alimentan estos sentimientos y el miedo a la violencia social que subyace a ellos. 180 Coleridge, citado por Shue 1996: 58.
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que no es justo exigir, como lo hacen algunas corrientes de la derecha, una especificacin a priori del conjunto mnimo suficiente de esos derechos y/o capacidades; tambin muestra que es injusto descartar, como hacen algunas corrientes de la izquierda, demandas que no implican el logro de un paquete completo de esos bienes. La historia tambin prueba que los recursos necesarios para lograr algunos de estos derechos y capacidades fueron disputados y redefinidos a lo largo de los procesos conflictivos y a veces convulsionados que deline en secciones previas;181 asimismo, las secuencias de adquisicin de algunos de estos derechos y capacidades, y su contenido y alcance especfico, han variado aun entre los pases del Noroeste.182 En estos casos, la poltica democrtica bajo varios tipos de circunstancias y alianzas polticas condujo a priorizar algunas demandas-necesidades por sobre otras que eran o aparecan como no menos bsicas que aqullas. Estas luchas no fueron impedidas por la injusticia implicada por estar atendiendo slo algunas demandas-necesidades, o por predicciones acerca de que asignar los recursos necesarios provocara consecuencias catastrficas. En cambio, avances en el logro de algunos de estos derechos facilitaron luchas por la conquista de otros. Estas son las maneras, frustrantes a veces y raramente lineales, en que la poltica democrtica funciona. Para que esto sea as en Amrica Latina, una democracia de mejor calidad (especialmente en trminos de aumentar el nmero de los que tienen real capacidad de participar en poltica y, consecuentemente, de ampliar la agenda pblica de tal manera que incluya sus demandas-necesidades) contribuira a un contexto congenial. En ese proceso, cules seran las demandas-necesidades que tendran prioridad seran decididas de acuerdo a las caractersticas especficas de cada pas; no slo como consecuencia de necesidades objetivas, sino tambin de las relaciones de fuerzas expresadas, y movilizadas, por diversas alian-
zas polticas. Cierto, debido a la extensin y severidad de las privaciones existentes en la mayora de nuestros pases, en el futuro previsible dichas opciones implicarn la trgica postergacin de otras. Sin embargo, en tanto estos procesos sean impulsados por un reconocimiento universal de la agencia y de sus derechos sociales, civiles y polticos, ellos mantendrn en la agenda pblica la necesidad de continuar luchando por el logro de al menos un mnimo social decente para todos. XVII. Coda Como anunci al comienzo de este texto, comenzamos con la base analtica relativamente slida del rgimen democrtico. Encontramos en este rgimen al ciudadano/a poltico/a, un agente legalmente respaldado que, luego de un largo y conflictivo proceso histrico, fue incluido/a, por medio de una apuesta institucionalizada y universalsticamente delimitada, en la democracia poltica. Ese anlisis nos mostr que la democraticidad es tambin un atributo del estado, entendido tanto como sistema legal y como un conjunto de burocracias. En esta bsqueda tambin encontramos las caractersticas comunes y las races de los derechos polticos con los derechos civiles y sociales. Este descubrimiento fue sustentado en la afirmacin de que la democracia, entendida como corresponde, implica no slo ciudadana poltica sino tambin civil y social. Examinando el estado encontramos una tercera dimensin de ste, su intento tpico de presentarse a s mismo, y de ser ampliamente considerado, como un-estado-para-la-nacin. Esto introdujo una serie de complicaciones, de las cuales examinamos un segundo tipo de ciudadana, derivada de la nacionalidad. Yendo ms all del estado, y por lo tanto ampliando aun ms nuestro anlisis, tambin encontramos que un contexto diverso y plural, respaldado por un sistema legal congenial, es otro aspecto de la democracia, especialmente en tanto sustenta las libertades que son la con-
181 Charles Tilly ha producido trabajos valiosos sobre esta y otras cuestiones relacionadas; vanse especialmente 1998a, 1998b y 1999; este autor 1998b: 55 concluye que "los derechos [son] productos histricos, resultados de luchas". Con tiles referencias a Amrica Latina vase Huber et al. 1997 y 1999. 182 Un ejemplo relevante son las importantes diferencias que el estado de bienestar exhibe en estos pases.
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tracara social de los derechos de ciudadana. En la mayora de estos aspectos encontramos que las democracias de la Amrica Latina contempornea exhiben serios problemas. Al mismo tiempo, sin embargo, seal las potencialidades polticas y normativas de la democracia, aun de las democracias polticas que tenemos en la actualidad, especialmente si es reconocida su fundamentacin en la agencia. Considerada desde este ngulo, la democracia sigue siendo uno pero no el nico, como hemos visto de los principios generales de organizacin de la sociedad. Ella es tambin la principal palanca para intentar
superar injusticias y desigualdades. La interaccin entre las desigualdades sociales y las potencialidades implicadas por las igualdades aqu analizadas (las emergentes, con todas sus diferencias, de la democracia poltica y de la nacin), hacen de la democracia un horizonte siempre movible y eventualmente reversible, a lo largo de conflictos y acuerdos en los que, como hemos visto, suele estar centralmente en juego cules son los lmites de la democracia y la poltica. Espero que la cuerda que hemos usado para descender en este complejo abismo no haya sido enteramente inepta para la tarea.
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Bibliografa
I documento anexo
Siete tesis sobre el Estado en Amrica Latina

I. Introduccin
La furia anti-estatista de los aos pasados (facilitada por el disfuncional elefantismo que haban adquirido las burocracias estatales en no pocos pases de la regin) llev a la indiscriminada eliminacin de agencias estatales, o a su apresurada y desfinanciada descentralizacin, de maneras que han afectado gravemente el cumplimiento de funciones bsicas del Estado, incluso en lo que respecta a la vigencia de elementales derechos civiles y sociales. A la luz del camino recorrido en los ltimos aos y ante la constatacin de la subsistencia de problemas que obturan la eficacia estatal en la asuncin de sus funciones bsicas, se impone recuperar la discusin poltica sobre los temas centrales, comprendidos en las preguntas de qu tipo de nacin y sociedad son posibles y deseables y, por lo tanto, qu tipo de Estado sera apto para avanzar en esa direccin. La desigualdades y la difundida pobreza que caracterizan el mapa de la regin, proveen un trasfondo singular a las democracias latinoamericanas y constituyen elementos ineludibles de un pensamiento democrtico sobre el Estado en Amrica Latina. Asimismo, adentrarnos en el anlisis poltico de las profundas brechas que exhibe la regin desde una perspectiva democrtica, nos coloca de frente ante la complejidad de cortapisas e intereses que jaquean y limitan la capacidad de los Estados de avanzar en la direccin de zanjar esas brechas. Ahora bien; el prudente reconocimiento de las restricciones existentes, sin embargo, no implica acatar el pasivo acomodamiento no ya un posibilismo, sino lisa llanamente un imposibilismo al statu quo que predican las ideologas dominantes y sus portadores. Este es el espacio propio de la poltica democrtica, que puede abrirse poniendo en discusin tesis como las que aqu se proponen y reflexionando sobre los verdaderos desafos del desarrollo democrtico de Amrica Latina. Estas cuestiones, por supuesto, estn impregnadas de poder. Quien est en condiciones de manejar la agenda (qu se va a discutir, por quines y en qu trminos) ya casi ha ganado la partida.1 Tal vez la indicacin principal de las fallas de la representatividad, que se supone constituyen los canales democrticos del rgimen frente a otros insumos, sea la marcada estrechez de nuestras agendas pblicas. Los temas ausentes resultan principalmente de la pobreza material y legal de muchos, y su consiguiente dificultad de movilizarse y ser polticamente representados. Esas ausencias tambin resultan, como se desprende de la segunda tesis, de la escasa discusin pblica acerca del tipo y propsito del Estado que sera compatible con, e instrumental para, el desarrollo humano y la expansin de la democracia. Tampoco hay duda de que la globalizacin impone fuertes restricciones, incluso a los Estados ms fuertes y desarrollados. Pero, hay una importante distancia entre esa constatacin y la pasividad gubernamental (es la distancia que media, por un lado, entre controlar algunas de las consecuencias negativas de la globalizacin y, por el otro, adaptarse pasivamente y hasta celebrar esas consecuencias). Como bien
1 Tal como expresa en un clsico texto Lukes 1974: 21, es necesario incorporar al anlisis de las relaciones de poder la cuestin del control sobre la agenda de la poltica, as como de las maneras en que ciertas cuestiones potenciales son excluidas del proceso poltico.
Siete Tesis sobre el Estado en Amrcia Latina
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comenta un destacado especialista en el tema: La globalizacin econmica de ninguna manera se traduce necesariamente en una disminucin del poder del Estado; en realidad, est transformando las condiciones en las que se ejerce el poder del Estado Hay muchas buenas rezones para dudar acerca de las bases tericas y empricas de los argumentos acerca de que los estados-nacin estn siendo eclipsados por los patrones contemporneos de globalizacin. Con directo inters para nuestros pases, este autor agrega: Por cierto, cualquier evaluacin de los impactos acumulativos de la globalizacin debe reconocer sus impactos altamente diferenciados, ya que ciertos tipos de impacto ya sean decisionales, institucionales, distribucionales o estructurales no son experimentados uniformemente por todos los Estados... el impacto de la globalizacin es mediado significativamente por estrategias especficas de los gobiernos, as como societales, para desafiar, administrar o aliviar los imperativos de la globalizacin. 2 En conjunto, los problemas sealados ponen en cuestin, tal vez como nunca y, paradjicamente, bajo regmenes democrticos la credibilidad del Estado como un Estado-para-la-nacin. En contraste, en la medida en que el rgimen democrtico conserve significados relevantes y que, ms an, se logre vigorizarlos, el Estado debera ser, y ser generalizadamente reconocido como, un Estado-para-una-nacin-de-ciudadanos/as; es decir, como interpelador y promotor de ciudadana, no como invocador de una comunidad orgnicamente definida que, como bien sabemos en Amrica Latina, puede ser eficazmente manipulada por diversos autoritarismos. Por ltimo, es imprescindible referirse a la cuestin de la diversidad cultural y tnica
que tambin caracteriza a los pases de la regin. La cuestin de la diversidad, de lo multi en diferentes acepciones, est ligada a los Estados latinoamericanos desde su origen, tanto por las condiciones sociohistricas pre-estatales como por el hecho poltico de que en Amrica Latina los Estados procuraron la creacin de las naciones. Por lo tanto, la construccin de democracia exige dar cuenta de este fenmeno y pensar las complejas formas de interrelacin que se dan entre los haces de democratizacin y las pautas identitarias de amplios colectivos sociales de existencia histrica en la regin. En la medida en que la democracia presupone el reconocimiento de todo individuo como un agente dotado de razn prctica y de la consiguiente dignidad,3 ella establece una base universalista de trato fundado en el respetuoso reconocimiento mutuo, incluso con personas que tienen concepciones ms colectivas, o comunitarias, de su propia identidad. Como en otros temas, hay aqu un largo camino a recorrer, pero felizmente es uno en el que la democratizacin parece estar teniendo efectos positivos.
II. Siete Tesis sobre el Estado en Amrica Latina

A continuacin se transcriben siete tesis sobre el Estado en Amrica Latina. La elaboracin de estas tesis reconoce como fuente principal el trabajo de Guillermo ODonnell que se incluye en este tomo, Acerca del Estado en Amrica Latina contempornea (2002), preparado para el Proyecto del PNUD Informe sobre el estado de la democracia en Amrica Latina, estatus, percepciones ciudadanas, indicadores y agenda, que fuera sometido a crtica y revisin por el Proyecto. Dado que la diversidad de las problemticas nacionales en la regin exige ser cautelosos en la pretensin de concebir diagnsticos y criterios de polticas de aplicabilidad universal, las tesis se plantean en el nivel de generalidad que autoriza a describir con ra-
2 Held 1999: 441. Para similares conclusiones de otro reputado especialista vase Agnew 1999. 3 Vase ODonnell 2002
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zonable legalidad el estado de situacin imperante e iluminar algunas lneas posibles de accin. A la luz de estas consideraciones, se propone discutir, en primer lugar, la pertinencia de estas tesis y, en segundo lugar, los corolarios polticos, sociales y econmicos de las mismas en Amrica Latina. Primera tesis. El problema principal del Estado latinoamericano no es el tamao de sus burocracias sino la ineficacia de las mismas, la inefectividad de su sistema legal y la escasa credibilidad del Estado y el gobierno. De ah deriva una debilidad que es un grave impedimento para avanzar en la democratizacin de los respectivos pases. Segunda tesis. Sin perjuicio de la eliminacin de burocracias innecesarias y, en general, de la racionalizacin de burocracias y procesos administrativos, el principal tema de una reforma del Estado debera ser el plantearse para qu tipo de nacin se propone que ese Estado sea.4 Entre otras consecuencias, la respuesta que se d a esta pregunta determinar cules burocracias son o no innecesarias, cules deberan ser reformadas y, asimismo, cules creadas. Tercera tesis. Cada pas de la regin tiene sus peculiaridades, pero en casi todos hay una amplia proporcin de la poblacin que se encuentra por debajo de un piso mnimo de desarrollo humano, en trminos no slo de bienes materiales y de acceso a servicios pblicos, sino tambin de derechos civiles bsicos. Los miembros de esta poblacin no son slo pobres materialmente, lo son tambin legalmente incluso les son negados de hecho derechos que les estn formalmente asignados. En este sentido, el sector popular tiene claro inters en un Estado fuerte (es decir, ancho [comprensivo - amplio], como razonablemente eficaz, efectivo y creble) ya que ste es el principal lugar donde puede inscribir y hacer efectivos sus derechos de ciudadana. Cuarta tesis. La situacin delineada en la tesis precedente es grave, por s misma y porque tiende a corroer las bases de sustentacin del propio rgimen democrtico. Su
correccin no puede ignorar irresponsablemente las severas restricciones principal pero no exclusivamente econmicas y, atrs de ellas, de fuertes constelaciones de poder que sufren estos pases; asimismo, esa correccin debe reconocer que el juego democrtico admite diversos criterios y estrategias, a ser dirimidos mediante los acuerdos y los conflictos legalmente regulados que ese juego implica. Quinta tesis. Una condicin para avanzar en la direccin indicada consiste en ampliar la agenda pblica en especial de polticas pblicas de buena parte de los pases de la regin. Esta agenda ha estado casi monopolizada por cuestiones de naturaleza econmica (casi siempre, adems, definidas segn intereses de clases y sectores dominantes), as como por preocupaciones de seguridad que esa misma agenda ha tendido a definir de maneras propicias a criminalizar la pobreza y, con ello, a acentuar el ya hondo hiato existente entre el sector popular y resto de la sociedad. Corregir las desigualdades y la pobreza material y legal de amplias capas de las poblaciones latinoamericanas requerir persistentes y prolongados esfuerzos. Entretanto, se deberan hacer todos los esfuerzos necesarios para que, con el respaldo de agencias estatales reformadas para servir a ese propsito (ver segunda tesis), se extienda al conjunto de la poblacin una amplia gama de derechos civiles y al menos una canasta bsica de derechos sociales. Esto no slo sera un acto de justicia; tambin implicara empoderar. Sexta tesis. Salvo excepciones no muy frecuentes, el Estado latinoamericano ha presentado desde siempre una cara distante y ajena, cuando no hostil, a buena parte de su poblacin. La distancia histrica existente en buena parte de la regin entre el Estado y los diversos componentes del sector popular no ha disminuido en casi ningn pas durante las dcadas recientes. Adems de razones ya anotadas en las tesis precedentes, este distanciamiento parece haberse debido a dos procesos cercanamente conec-
Entre los muy pocos textos que, que yo sepa, se hacen esta pregunta vase Sola 1994.
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tados: uno, la ostensible influencia, como insumos de polticas pblicas, de intereses sobre los cuales no es fcil argumentar que contribuyen a aspectos del bien comn; segundo, la actitud pasiva, si no obediente, que han exhibido varios gobiernos frente a la globalizacin econmica y financiera. Sptima tesis. La necesidad de ampliar y homogeneizar la legalidad democrtica del Estado que, adems de las esenciales garantas de previsibilidad y debido proceso, consagre efectivamente los derechos de la ciudadana, plantea una paradoja frente a la reciente emergencia y, en general, creciente reconocimiento, de los derechos colectivos de diversas minoras, sobre todo de los pueblos indgenas. En todos los pases, incluso los llamados del Noroeste, el contacto entre la legalidad estatal y la cultura, identidad y legalidad de
esos pueblos da lugar a severos problemas, que a veces no admiten soluciones realmente satisfactorias para nadie. Pero, y mostrando alentadoramente que el lan democrtico de las ltimas dcadas de Amrica Latina no ha sido puramente formal, recientemente varios pases han hecho avances importantes (al menos en contraste con el desconocimiento y la brutalidad con que estos temas fueron tratados en el pasado) en el reconocimiento de la identidad y derechos de esos pueblos.5 Esto implica una complicada pero no imposible doble tarea: por un lado, extender la legalidad estatal hasta eliminar las, a veces amplias, regiones en las que prevalecen de hecho legalidades sultansticas o mafiosas y, por otro, hacerlo de tal manera que establezca una respetuosa convivencia con la de los pueblos indgenas.
Sobre este importante tema vase especialmente Assies 2001 y 2002, Sieder 2002, Stavenhagen 1996 y 2002 y Van Cott 2000. Assies 2002 resume adecuada y elocuentemente los trminos en los que se plante la cuestin en Amrica Latina, y que an no falta poco para superar: Ciertamente, en el caso de Amrica Latina no se trat de naciones en busca de un Estado, sino de Estados en busca de una nacin. Las comunidades imaginadas fueron imaginadas por y para la elite criolla, auto-proclamndose el pueblo. Cuando este pueblo se reuni en asamblea a fin de elaborar un contrato una Constitucin las mujeres estaban afanadas cocinando y los sirvientes gente india y negra igualmente estaban ocupados buscando lea, trayendo agua, recogiendo papas y verduras y matando cerdos y novillos a fin de alimentar la asamblea. Un interesante estudio histrico de dos casos latinoamericanos es Mallon 1996.
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una sntesis latinoamericana?

Entre las dimensiones que integran el gran desafo de construir un verdadero Estado Democrtico en los pases de Amrica Latina, se plantea un problema de relevancia: el modo de organizacin del poder. Se puede profundizar en este anlisis dirigiendo la mirada hacia referentes democrticos, como los denominados por ODonnell pases originarios, indagando en los modos en que estas prcticas pueden iluminar la experiencia latinoamericana de fortalecimiento democrtico del Estado. Pero es necesaria una distincin ms precisa acerca de los modelos occidentales clsicos de democracia: el europeo y el anglosajn. La expriencia estatal latinoamericana representara una sntesis de ambos modelos: es similar al modelo europeo en lo que respecta a su burocracia, al Poder Judicial y al sentido poltico de pertenencia a la nacin, mientras que se encuentra mas cercana al modo americano en lo referente a la forma presidencialista de organizacin del poder. Las prximas generaciones de latinoamericanos, deben buscar reconstruir estos patrones histricos de configuracin del Estado o transformarlos hacia nuevos rumbos? Este anlisis se concentra en las dos ltimas dimensiones: se propone un cambio de rumbo en la dimensin de la construccin de un sentido poltico de comunidad, hacia el refuerzo y la construccin de un nacionalismo cvico. En lo que respecta al modo de organizacin de poder, se propone evaluar al parlamentarismo, y algunas de sus herramientas, como una forma de trascender los problemas que acarrea el presidencialismo.
I Hacia
Bruce Ackerman*
Guillermo ODonnell nos proporcion un ensayo rico y agudo. Yo coincido, en general, con su objetivo elemental. Democracia significa ms que un rgimen de elecciones libres y justas. Debemos ir ms all de este concepto minimalista en dos direcciones; primero, expandiendo las esferas a las que se aplican los principios democrticos y, segundo, profundizando sus cimientos filosficos. En el primer frente, ODonnell sostiene que deberamos apuntar a la construccin de un estado democrtico vibrante. Y esto exige la proteccin jurdica de los derechos civiles, la construccin de una democracia que respete el imperio de la
ley y, lo que tal vez resulte ms elusivo, la creacin de un estado que sea un portador creble de significado poltico para la ciudadana en general. Yo las llamar las tres dimensiones de la condicin de estado: cortes, burocracias y significado poltico. En el segundo frente, ODonnell ahonda en el significado de democracia arraigndola en un respeto por la agencia humana que sea concreto, no abstracto, y que requiera la provisin de derechos econmicos y civiles que le permiten a hombres y mujeres experimentar una sensacin de libertad real en la vida cotidiana. ODonnell se distingue por enfatizar el potencial aporte de los derechos civiles clsicamente liberales al proyecto democrtico, aunque tambin afirma la prioridad de los derechos sociales en Amrica Latina.
* Profesor de Derecho y Ciencia Poltica de la Universidad de Yale. Es fellow de la American Academy of Arts and Sciences y miembro del American Law Institute. Autor de numerosos libros entre los cuales se destacan: Del realismo al constructivismo jurdico, La justicia social en el Estado liberal y El futuro de la revolucin liberal.
Hacia una democracia latinoamericana?
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Todo esto parece correcto y esencial si queremos evitar un falso triunfalismo. Los demcratas no llegaron al fin de la historia. El logro de elecciones libres y justas slo sirve como el comienzo de un proyecto mucho ms amplio: la construccin de un estado democrtico donde el imperio de la ley refuerce la agencia humana efectiva de todos sus ciudadanos. ODonnell nos hizo a todos un favor al delinear algunas de las dimensiones crticas de esta empresa. *** Mi objetivo es enriquecer este proyecto volvindolo ms complicado. El ensayo de ODonnell no es breve, pero inevitablemente apela a simplificaciones y omisiones para corroborar sus principales propuestas. En mi opinin, mis elaboraciones crticas no afectarn su anlisis agudo, pero tal vez mi aporte sirva para definir algunas prioridades analticas.
1. La base de la comparacin: Dnde est el noroccidente?

El argumento de ODonnell se basa en una comparacin fundamental. Por un lado, estn los pases democrticos originarios del noroccidente; por otro, las democracias recientemente emergentes entre ellas, para los fines actuales, Amrica Latina sirve como el objeto especial de un intenso escrutinio. Muchos de sus argumentos se basan en (1) una reflexin sobre cmo Amrica Latina no cumple con los estndares establecidos en los pases originarios y (2) cmo la historia del noroccidente puede iluminar el camino futuro del desarrollo latinoamericano. No usa su mtodo comparativo para sugerir que el noroccidente debera, invariablemente, servir como un modelo normativo para Amrica Latina. Sin embargo, las referencias recurrentes s funcionan como un leitmotiv organizador que puede verse beneficiado con un mayor esclarecimiento. Para empezar, dnde queda precisamente el noroccidente? ODonnell incluye a Nueva Zelanda y Australia, dos
pases del sudeste, dentro de su designacin seudo-geogrfica, dejando en claro que se maneja con metforas. Pero las metforas son peligrosas desde un punto de vista intelectual. Los modelos son mejores. Yo distinguir las diferentes formas de democracia establecidas en diferentes grupos de pases originarios uno anglosajn, el otro europeo. Explicar cmo cada modelo entiende de manera diferente cada una de las tres dimensiones de la condicin de estado de ODonnell burocracia, cortes, significado poltico y analizar cmo estas diferencias explican la situacin actual de Amrica Latina. Mi mtodo, en trminos generales, es neo-weberiano: apunto a dos tipos ideales que expresan distintas orientaciones para la autoridad del estado. Por supuesto, ningn pas logra expresar alguno de estos tipos ideales con total nitidez. Sin embargo, un pas como Francia o Alemania, por lo general, es un buen ejemplo del modelo europeo, mientras que Estados Unidos lo es del modelo anglosajn. Operativamente, el interrogante es si estos tipos ideales nos pueden ayudar a entender las estructuras caractersticas del estado latinoamericano y a definir rumbos para futuras sntesis latinoamericanas que le permitan a la regin trascender los atolladeros actuales.
2. Dos modelos
El modelo europeo comienza con una fuerte burocracia centralizada que antecede a cualquier compromiso histrico con la democracia. Los sistemas existentes en Francia y Alemania se remontan a los tiempos de Luis XIV, Federico el Grande y Jos II. Si bien la burocracia en Espaa y Portugal tiene sus propias races histricas, tambin ha estado profundamente influenciada por los modelos francs y alemn en los ltimos siglos. El modelo anglosajn, en cambio, comienza con un espritu no burocrtico o antiburocrtico. A principios del siglo XVIII, los britnicos ya tenan puesta la mirada del otro lado del canal y condenaban a Francia como un estado policial.
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Los anglosajones dependan de una fuerte elite social como base de su sistema poltico y no de una fuerte burocracia. Aunque Gran Bretaa sigue evidenciando elementos de mi modelo anglosajn, tambin desarroll muchas caractersticas europeas en el ltimo siglo. En consecuencia, los Estados Unidos contemporneos actualmente representan un caso ms puro de las orientaciones frente a la autoridad del estado que mi modelo anglosajn intenta cristalizar. Empecemos, entonces, por la burocracia y el imperio de la ley. Los europeos dependen marcadamente del entrenamiento intensivo de una elite burocrtica para asegurar la legalidad, la imparcialidad y la justicia. El estado francs dirige sus propias escuelas de altos burcratas; no depende de universidades independientes como Harvard o Yale para decidir qu deben aprender. Y los franceses no dependen de cortes ordinarias para asegurar la legalidad burocrtica. Dependen de un Conseil Dtat (Consejo de Estado), manejado por una elite de burcratas/juristas que hacen el trabajo. La administracin pblica norteamericana es una empresa muy diferente. No existe un equivalente de la cole National dAdministration (Escuela Nacional de Administracin) para los funcionarios pblicos. Hasta hace muy poco, el gobierno federal careca de un cuerpo de funcionarios de elite que pudieran pasar de una agencia a otra en su ascenso jerrquico, y el sistema existente es una mera sombra del cuerpo burocrtico de elite europeo. En cambio, a los burcratas se los recluta para cargos tcnicos relativamente limitados y son supervisados por funcionarios que provienen del mundo poltico y legal.1 Cada vez que asume un nuevo presidente, hace ms de 3.000 nombramientos para los departamentos ejecutivos.
En el continente no hay nada parecido a esta renovacin. El modelo europeo se basa en un cuerpo de funcionarios de elite vitalicios que le proporcionan al estado la sensacin de una continuidad legal y administrativa y, por ende, establecen una estructura permanente para el cambio poltico. En cambio, si el modelo anglosajn pretende controlar su forma politizada de administracin pblica mediante el imperio de la ley, necesitar algo ms: un sistema judicial activo e independiente dispuesto a intervenir enrgicamente para restringir una administracin desbocada. Antes de pasar a las cortes, quiero detenerme en otro aspecto del rgimen burocrtico. El modelo europeo favorece la fuerte centralizacin.2 Premia la capacidad de las elites entrenadas de ms alto nivel a la hora de captar los problemas nacionales y proponer soluciones nacionales sensatas. El modelo anglosajn es ms escptico. Debido a las burocracias politizadas, suele tender ms a descentralizar el poder y permitir que los funcionarios electos democrticamente para los gobiernos estatales y locales asignen a sus propios representantes para controlar las burocracias regionales y locales. Mientras que los europeos suelen considerar que los burcratas de ms bajo nivel son incapaces de tener una visin ms amplia de los problemas, los anglosajones pueden someter las cosas a su consideracin con el argumento de que estn ms cerca del pueblo. La descentralizacin amenaza la mentalidad europea con la perspectiva de una desorganizacin catica, pero siempre parece ms democrtica a los ojos de los anglosajones. Sin embargo, hasta los anglosajones ven el peligro de un sistema excesivamente centralizado de despotismos mezquinos. Slo miran en otra direccin cuando se trata de curar o al menos paliar el problema. Para ellos, sta suele ser una ta-
1 Un libro excelente que destaca este contraste elemental es Bernard Silberman, Cages of Reason: The Rise of the Rational State in France, Japan, the United States, and Great Britain (Jaulas de la razn: El ascenso del estado racional en Francia, Japn, Estados Unidos y Gran Bretaa) (1993). 2 Esta orientacin se ejemplifica mejor en pases como Francia o Italia (y Japn), que adoptan una versin del estado-nacin que no se vio debilitada por un compromiso contrapuesto con el federalismo. El centralismo burocrtico est ms atemperado en polticas federales como las de Alemania y Espaa, donde un compromiso poltico con la descentralizacin aplasta la tendencia burocrtica a la centralizacin.
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rea de las cortes y no de los burcratas centralizados. Esto nos lleva al segundo elemento en la concepcin trinitaria del estado de ODonnell: las cortes.3 Dentro del modelo europeo, se recluta a los jueces de la misma manera que a otros burcratas. Ingresan a la administracin pblica siendo hombres y mujeres jvenes (cada vez ms mujeres) sobre la base de buenas calificaciones en los exmenes. Son promovidos en base a un intenso escrutinio por parte de sus superiores judiciales, que antes hicieron su ascenso burocrtico tras aprobar exmenes y ganarse el apoyo oficial. En el caso de los anglosajones no sucede lo mismo. En los Estados Unidos, los jueces federales llegan al estrado a mediana edad despus de una carrera exitosa en los tribunales. Esto significa que ya son bastante adinerados antes de convertirse en jueces. Obtienen un nombramiento gracias a sus conexiones con la elite poltica. Como describe la situacin un viejo dicho popular: Un juez federal es un abogado que es amigo de un senador. Estos abogados de mediana edad aceptan el trabajo principalmente como una cuestin de distincin profesional y social. Desempearse en el ms bajo rango del sistema judicial ya es un gran honor. Los jueces no esperan, y rara vez reciben, una promocin en el transcurso de sus carreras. Para ellos es suficiente con presidir, de manera vitalicia, sus pequeos imperios legales. Los jueces de las cortes de apelacin y las cortes supremas son simplemente funcionarios ms distinguidos, cuyas carreras prejudiciales les valieron un mayor honor social y estima profesional. Estas diferencias en cuanto a los nombramientos y la concepcin de uno mismo implican que la burocracia y las cortes juegan papeles diferentes en el logro del imperio democrtico de la ley. En el modelo anglosajn, las cortes se encuentran en el ncleo institucional del estado. Revisan las decisiones burocrticas con una
intensidad y una frecuencia muchas veces inexistente en Europa. Dado su mtodo de reclutamiento, los jueces anglosajones no tienen una gran lealtad con el carcter burocrtico. Es ms, no existe una tradicin de cortes administrativas especializadas en territorio anglosajn. Jueces generalistas analizan a las burocracias especializadas, reconociendo que muchas veces estn dirigidas por funcionarios altamente politizados. Por el contrario, la burocracia de elite es el ncleo institucional del imperio de la ley en el modelo europeo. Los jueces europeos que supervisan la democracia son miembros de cortes administrativas especializadas y comparten los mismos patrones burocrticos de reclutamiento y promocin. Si les causan demasiados problemas a sus colegas burcratas, pueden languidecer por un largo tiempo en los peldaos ms bajos de la jerarqua. Ahora pasemos a la tercera dimensin crucial de ODonnell el estado es un portador de significado poltico para sus ciudadanos. El estado puede aspirar a proyectar muchos tipos diferentes de significados, pero bastar con hacer una distincin entre dos empresas particulares. Un primer proyecto ideolgico est arraigado en el nacionalismo del siglo XIX remontndose a Herder y Hegel, con la infinidad de variantes subsiguientes. En este plano familiar, cada pueblo tiene sus propios compromisos culturales y merece su propio estado donde prevalecen estos valores nacionales: Alemania para los alemanes, Polonia para los polacos y as sucesivamente. El problema, por supuesto, es que el mundo no est dividido de la manera prolija que supone el etnonacionalismo: cuando surge en escena un nuevo estadonacin, se enfrenta a nuevas minoras tnicas dentro de sus fronteras (as como a miembros descarriados de la mayora tnica que rechazan las creencias y los comportamientos culturales dominantes). Si bien hay etnonacionalistas sensibles al
3 Mis reflexiones sobre esta cuestin se basan principalmente en el trabajo pionero de mi amigo Mirjan Damaska. Vase su Faces of Justice and State Authority: A Comparative Approach to the Judicial Process (Rostros de la justicia y la autoridad estatal: un abordaje comparativo al proceso judicial) (1991).
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problema de los derechos de las minoras, no creen que les exija abandonar su proyecto bsico de hegemona cultural.4 En cambio, la ideologa liberal repudia la idea misma de que el objetivo del estado es privilegiar una determinada forma de cultura nacional por sobre las dems. Mientras que los etnonacionalistas miran a Herder y Hegel, los liberales miran a Kant y Mill, e insisten en que el estado debera concentrarse en la tarea de proporcionarle a cada ciudadano los derechos que necesita para definir y satisfacer su propio ideal de lo que es una vida decente en colaboracin con otros que piensen como l. Pero, cmo identificar los derechos esenciales que cada persona puede reclamar justamente como condiciones para su ejercicio por autodefinicin? Este interrogante motiv una gran cantidad de esfuerzos filosficos ambiciosos en la ltima mitad de siglo, pero para los fines actuales, bastar con distinguir entre los libertarios partidarios de no intervenir y los liberales activistas. Los libertarios como Hayek o Nozick restringen al estado a una funcin de sereno nocturno: protege de la fuerza y el fraude, cuida la propiedad privada y la libertad de contrato. Los liberales activistas, por el contrario, se enfrentan a la distribucin subyacente del poder econmico y poltico implementada por el estado sereno. En lugar de proteger la propiedad privada, el estado liberal activista intenta asegurar su justa distribucin; en vez de concentrarse estrechamente en la libertad de contrato, su misin es la de establecer las precondiciones cruciales para la libertad real, ofrecindoles a todos sus ciudadanos una educacin liberal de amplio espectro y protegindolos de las formas viciosas de discriminacin racial, religiosa y sexual. Yo me ocup permanentemente del lado activista de este debate.5 Pero a pesar de todas mis desavenencias con los hayekianos, estamos de acuerdo en un punto im-
portante: no es de incumbencia del estado alentar una cultura hegemnica que permita que la mayora tnica domine a las minoras tnicas. Esto no implica que el trmino nacionalismo liberal no sea un oxmoron, pero s exige que se purgue a la nacin de su asociacin con una hegemona etno-lingstica-cultural. Para el liberal activista, la nacin no es ni ms ni menos que un grupo definido por una prctica histricamente distintiva de autogobierno. Para participar en este proyecto, los ciudadanos no tienen que rastrear sus orgenes en alguna raza o cultura o credo privilegiados. Basta con que se comprometan mutuamente sobre la base del principio gua de que todos los ciudadanos son creados libres e iguales. En oposicin al sereno de la teora libertaria, los miembros de un estado liberal activista reconocen que el funcionamiento de los mercados capitalistas no les ofrece a sus ciudadanos los recursos que requieren como ciudadanos libres e iguales y apoyan las intervenciones estatales estratgicas para lograr este objetivo fundamental. Diferentes estados activistas favorecen diferentes versiones del ideal liberal y expresan estas diferencias en sus actos de autodefinicin constitucional. Para los fines actuales, no se va a encontrar la constitucin relevante buscando un documento legalista. La constitucin liberal se concibe mejor como un conjunto de compromisos fundamentales de evolucin histrica generados con el tiempo por ciudadanos comprometidos en una prctica de autogobierno merecedora de ciudadanos libres e iguales. Esta prctica constitucional, y no algn ideal etnocultural, es la que inspira la lealtad del nacionalista liberal. Para utilizar una expresin de Habermas, el nacionalista liberal es un patriota constitucional, alguien dispuesto a defender los principios polticos de la nacin sin importar su identidad tnica o sus ideales personales de lo que es una vida decente. 6
4 Vase, por ej., Will Kymlicka: Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights (Ciudadana multicultural: una teora liberal de los derechos de las minoras) (1995) y Charles Taylor, La poltica de reconocimiento (1995). 5 Vanse Bruce Ackerman, La justicia social en el estado liberal (1980). 6 Vase Jurgen Habermas, Facticidad y validez: sobre el derecho y el estado democrtico de derecho en trminos de teora del discurso (trad. William Rehg, 1996).
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Para poner el contraste en una dicotoma familiar (y excesivamente blanda): los liberales ofrecen un ideal de nacionalismo cvico para competir con el etnonacionalismo. En principio, es muy posible hacer coincidir cualquiera de estos trminos con los modelos europeo y anglosajn de burocracias y cortes. Sin embargo, la mayora de los estados continentales se inclinaron por la direccin etno-nacional (aunque la Unin Europea pueda revertir esta tendencia), mientras que la variedad cvica es ms prominente entre los estados anglosajones. Desde el siglo XVIII, la concepcin oficial de Gran Bretaa rechaz la nocin de que era otro nombre de Inglaterra. Por el contrario, Gran Bretaa se construy como una comunidad imaginada dentro de la cual ingleses, escoceses e irlandeses podan en principio, si no en la prctica comprometerse mutuamente como iguales. Y lo mismo es vlido para los Estados Unidos. No niego los rasgos marcados de nativismo y chovinismo en la vida norteamericana. Pero la caracterstica ms distintiva del estado es su afirmacin oficial de un concepto liberal de la comunidad poltica sean cuales fueren su etnicidad y sus ideales de una vida decente, todos los norteamericanos estn invitados al proyecto poltico de construir una sociedad merecedora de ciudadanos libres e iguales.7 Para resumir los dos modelos: Europeo: burocracia profesionalizada, cortes burocratizadas, etnonacionalismo; Anglosajn: burocracia politizada, una elite de abogados en las cortes, nacionalismo cvico.
3. Dnde ubicar a Amrica Latina?

Todo esto plantea un interrogante obvio. Si el noroccidente de ODonnell esconde dos modelos de democracias originarias, qu modelo es ms relevante cuando hablamos de Amrica Latina? ODonnell no se plantea esta pregunta de manera explcita, pero su respuesta es bastante clara: est mirando a Amrica Latina
a travs de los anteojos del modelo europeo. l es el portador de malas noticias: lo que funciona bastante bien en Francia fall en Amrica Latina. La burocracia central es corrupta y desmoralizada todo lo contrario de un cuerpo orgulloso entrenado en el imperio de la ley. Los altos funcionarios no ejercen un control disciplinado de los subordinados. Suelen permitir que sus inferiores creen enclaves de corrupcin y embrutecimiento. Es ms, a veces permiten que muchas zonas del pas se hundan en una cuasi anarqua. El sistema judicial al estilo europeo tambin fall. Los jueces no estn bien pagos, estn desmoralizados y son corruptos. Finalmente, el estado por lo general no proyecta un nacionalismo al estilo europeo que sus ciudadanos encuentren creble un problema especialmente serio en aquellos pases con importantes poblaciones indgenas. En este marco, ODonnell elabora las difciles tareas empricas necesarias para generar indicadores plausibles que midan el alcance de esta deficiencia democrtica. Todo este trabajo emprico es til, pero slo como un conjunto de interrogantes que antecede a otro: hay algo prctico que se pueda hacer para mejorar drsticamente el funcionamiento del modelo europeo en Amrica Latina? O acaso ese proyecto reformista es una utopa? Si fuera as, hay algo que se pueda extraer del modelo anglosajn? Si no lo hubiera, quiere decir que toda la estrategia de buscar una gua en la historia de los pases originarios est en un atolladero? Es ms, tal vez la idea misma de que los orgenes de la democracia slo provienen del noroccidente merezca ser revisada: si comparamos a la Argentina y Alemania en 1900, cul era ms democrtica? Si contrastamos a Jurez con Napolen II, quin es mejor demcrata? Y si nos remontamos ms en el tiempo y comparamos a Bolvar con Napolen I? No es mi intencin responder estos in-
7 Vase Bruce Ackerman, supra, y Bruce Ackerman: Nosotros el pueblo (vol. 1: 1991; vol. 2: 1998).
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terrogantes histricos aqu. Pero, al plantearlos, quiero expresar una cierta insatisfaccin con los modelos que utilizo en este ensayo. Tal vez, despus de mucho ms trabajo, iremos ms all del contraste entre el modelo europeo y el anglosajn para generar otros que sean menos noroccidentales en su orientacin bsica. Actualmente, sin embargo, planteo un interrogante ms limitado. Ahora que avanzamos ms all de las metforas geogrficas hacia tipos ideales neo-weberianos, el interrogante es si nuestros modelos europeo y anglosajn pueden iluminar el camino por delante.
4. Presidencialismo vs. parlamentarismo

Comienzo mi examen general de la situacin sealando un factor importante que para ODonnell no es central. Gracias al trabajo pionero de Juan Linz, hoy existe un debate acadmico encendido sobre las implicancias sistmicas de la decisin de Amrica Latina, en el siglo XIX, de modelar su gobierno alrededor del presidencialismo al estilo norteamericano y no del parlamentarismo al estilo europeo. ODonnell se declara a s mismo un agnstico en esta cuestin. En lo que a l respecta, no tenemos suficiente evidencia sobre qu modelo funcionara mejor en las condiciones latinoamericanas y l piensa que es ms productivo investigar otros temas. Yo coincido en que la evidencia emprica sobre el presidencialismo no es concluyente (y probablemente nunca lo sea). Sin embargo, existen poderosos argumentos institucionales que sugieren que el presidencialismo es una mala opcin no slo en Amrica Latina, sino en todas partes. Yo ya desarroll estos argumentos anteriormente y no es mi intencin analizarlos en profundidad aqu.8 En cambio, quiero impulsar el debate en la direccin sugerida por la motivacin general del ensayo de ODonnell.
Como hemos visto, el principal objetivo de ODonnell es avanzar ms all de una consideracin de elecciones libres y justas y abordar otras dimensiones cruciales del estado democrtico inclusive la burocracia, las cortes y el significado poltico. Yo quiero hacer lo mismo con el debate sobre presidencialismo vs. parlamentarismo. Propongo poner entre parntesis el debate acadmico tradicional sobre si el presidencialismo es bueno o malo para la poltica democrtica y considerar el impacto del presidencialismo en el funcionamiento de las cortes y las burocracias de un pas. Para definir bien el problema, har uso de la distincin que hace ODonnell entre rgimen y estado. En lo que concierne a organizar su rgimen poltico, los latinoamericanos se negaron a seguir el modelo europeo de democracia parlamentaria y eligieron, en cambio, los sistemas presidencialistas al estilo norteamericano. Pero en lo que respecta al estado, los latinoamericanos fueron mucho ms eurocntricos al organizar sus burocracias y tribunales y disear un proyecto etnonacionalista. Por ende, estamos en presencia de una sntesis latinoamericana caracterstica: el rgimen al estilo norteamericano inserto en un estado al estilo europeo. Esta sntesis distintiva es particularmente propicia o particularmente desastrosa? Lamento decirlo, pero mi visin es la ms sombra. He aqu mi argumento bsico.9 En el marco de un sistema parlamentario al estilo europeo, los burcratas de alto nivel se enfrentan a una nica autoridad poltica el gabinete. Es ms, los burcratas individuales saben que el gabinete cambiar su naturaleza poltica muchas veces en el curso de una carrera vitalicia. Si un burcrata quiere prosperar a largo plazo, debera desarrollar la reputacin de ser un profesional polticamente neutro, capaz de implementar una amplia variedad de objetivos polticos. Si no logra cultivar este tipo
8 Vase Bruce Ackerman, The New Separation of Powers (La nueva separacin de los poderes), 113 Harv. L. Rev. 633 (2000). 9 Para una mejor elaboracin del argumento, y menciones a la literatura relevante, vase The New Separation of Powers (La nueva separacin de los poderes), pp. 697-715.
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de personalidad, y se gana la fama de ser un derechista o un izquierdista agresivo, seguramente caer en el descrdito cuando el partido poltico opositor llegue al poder. La separacin del poder al estilo norteamericano entre el presidente y el Congreso crea una variedad de incentivos burocrticos totalmente diferente. Los altos funcionarios ya no tienen la opcin de ganarse fama de burcratas imparciales en vistas de mejorar sus carreras. Por lo general, se encuentran en un campo de fuerzas polticas en el que compiten autoridades presidenciales y del Congreso. Por un lado, el presidente quiere imponer sus prioridades; por el otro, los representantes de la Cmara de Diputados y del Senado insisten en que los burcratas persiguen agendas enfrentadas que muchas veces son hostiles a las prioridades presidenciales. Es imposible que un alto burcrata evada una eleccin poltica en este contexto ya sea que apoye al presidente o al Congreso o intente enfrentarlos mutuamente. Para exponer mi conclusin en una sola frase: el parlamentarismo alimenta el profesionalismo; el presidencialismo, la politizacin. Ahora bien, el modelo anglosajn tiene recursos especiales para enfrentar este problema. Los jueces norteamericanos son generalistas y no comparten el carcter burocrtico de sus pares europeos. En consecuencia, estn culturalmente predispuestos a intervenir de manera agresiva cuando la burocracia politizada acta ms all de su mandato legal. Pero no podemos contar con esta respuesta de parte de las cortes y las burocracias latinoamericanas organizadas segn los lineamientos europeos. Como hemos visto, el modelo europeo se basa en la democracia, y en el sistema judicial organizado burocrticamente, como el principal vehculo para sostener el imperio de la ley. Pero si estas instituciones se politizan debido a una separacin al estilo norteamericano entre el presidente y el Congreso, no existe ninguna solucin institucional obvia para el
problema de la politizacin. La sntesis latinoamericana la separacin al estilo norteamericano entre presidente y Congreso, la burocracia y el sistema judicial al estilo europeo parece una combinacin condenada al fracaso. Peor an, la dinmica amenaza con empeorar, no mejorar, a medida que avance el proceso de democratizacin. Tomemos el caso de Mxico, por ejemplo. Durante los setenta aos de rgimen prista, la competencia institucional entre el Congreso y el presidente se vio eliminada por el dominio unipartidario. El presidente ejerca pleno control del PRI y as el Congreso qued reducido prcticamente a una expresin estereotipada. Por supuesto, los pristas nunca intentaron seriamente profesionalizar sus burocracias pero al menos el Congreso no se estaba interponiendo en un esfuerzo de esta naturaleza. Durante el mandato actual, el Congreso se est volviendo una fuerza potente y la politizacin de la burocracia se convertir en un problema muy serio para quienes aspiren a un ideal del tipo europeo. Los lderes poderosos del Congreso seguramente competirn con el presidente para influir en la burocracia de la misma manera que lo hacen en los Estados Unidos, y con las mismas implicancias desastrosas para una burocracia donde reine el imperio de la ley.10 Mi conclusin contrasta con la evaluacin en general optimista que hace ODonnell del carcter sinrgico del proyecto democrtico. Ms de una vez l sugiere que una reforma democrtica alienta a las dems y no considera la posibilidad ms lgubre de que una mayor democracia en una esfera pueda generar nuevos problemas en las otras. Mi argumento sugiere, en cambio, que aumentar el carcter democrtico de un rgimen presidencialista no implica que los altos burcratas se tomen cada vez ms en serio el imperio de la ley. Si la intencin es que en Amrica Latina haya cortes y burocracias al estilo euro-
10 Detallo estas implicancias en The New Separation of Powers (La nueva separacin de los poderes), supra.
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peo, sera un error descartar las verdaderas ventajas que se obtendran a travs de un movimiento regional hacia un parlamentarismo al estilo europeo.11
5 . Etnonacionalismo o nacionalismo cvico

Abordemos la dimensin final del estado democrtico: su proyecto ideolgico. Debera respaldar el etnonacionalismo o el nacionalismo cvico? Detecto una buena dosis de ambigedad en el abordaje de ODonnell. Mi asombro puede resultar sorprendente ya que, en un nivel, su texto es lo suficientemente claro. En varios momentos, mide el proyecto ideolgico del estado latinoamericano con un metro euronacionalista, con los habituales resultados desalentadores: en un contraste (implcito) con Alemania o Francia, los estados latinoamericanos no lograron convencer a muchos de sus habitantes de que expresan la voz autntica de su cultura nacional distintiva. El hecho de que haya elegido el etnonacionalismo como su punto de referencia queda evidenciado en cmo desecha la alternativa liberal. Segn esta visin liberal familiar, no es de incumbencia del estado imponer una autoridad para definir una cultura nacional autntica, y defenderla de los elementos extranjeros. El estado, en cambio, debera intentar mantener una actitud neutra en medio de los ideales encontrados sobre una vida decente, y concentrarse en la tarea de otorgarle a cada ciudadano la misma posibilidad de ejercer la libertad de forjar su propia vida de la manera que ms sensata le parezca.12 Este ideal liberal parece impacientar a ODonnell,
que declara que no existe ningn estado neutro en un contexto que sugiere que la sola aspiracin a ello es una tontera.13 De modo que si nos limitamos a referencias explcitas, parecera que ODonnell interpreta una vez ms la experiencia latinoamericana con una lente europea. Sin embargo, a un nivel ms elemental, su ensayo sugiere que las democracias latinoamericanas deberan reorientarse en una direccin liberal. Al elaborar los sustentos filosficos de la idea democrtica, ODonnell no recurre a las nociones herderianas o hegelianas del estado como una expresin de una cultura nacional distintiva. Por el contrario, considera que la democracia est arraigada en un ideal muy liberal el ideal de la agencia humana. Este concepto, cuando se lo toma en serio, socava los reclamos etnonacionalistas del estado. Si los ciudadanos son agentes verdaderamente libres, deberan tener la libertad de hablar lenguas indgenas sin interferencia del estado: el estado liberal no tiene autoridad legtima para suprimir su libertad lingstica argumentando que el espaol o el portugus es el idioma nacional. De la misma manera, un ciudadano libre debera poder adorar a Buda libremente y el estado no tendra por qu destinar su dinero como contribuyente al catolicismo romano, con el argumento de que es la religin nacional. Y as sucesivamente.14 En lugar de funcionar como un recorrido intelectual hacia el etnonacionalismo, el nfasis que pone ODonnell en la agencia efectiva impulsa al estado hacia una poltica de significado ms liberal. A un nivel esencial, est instando a las democracias latinoamericanas a distanciarse del etnonacionalismo prominente en sus historias recientes. En trminos de mis dos modelos,
11 No pretendo un respaldo general a las formas simples de parlamentarismo que prevalecieron en la Tercera y Cuarta Repblica Francesa o que siguen prevaleciendo en Inglaterra. En cambio, soy partidario de un enfoque ms refinado parlamentarismo limitado en el que ciertas funciones gubernamentales estn aisladas del control parlamentario directo. Desarrollo este modelo profusamente en The New Separation of Powers (La nueva separacin de los poderes), supra. 12 Vanse Bruce Ackerman, La justicia social en el estado liberal (1980); John Rawls, Una teora de la justicia (1971). 13 Ver la seccin IX.2 en el trabajo de ODonnell. 14 Mi libro, La justicia social en el estado liberal, supra, elabora esta lnea de pensamiento de una manera amplia.
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la nueva sntesis latinoamericana debera pasar del modo europeo de interpretacin nacionalista al modo anglosajn. Esta sugerencia gana mayor credibilidad desde una perspectiva histrica ms prolongada. Como observara Benedict Anderson, la historia latinoamericana del siglo XIX estuvo marcada por una interpretacin ms cvica del proyecto nacional. Los lderes hispanoparlantes de los movimientos independentistas en general compartan las aspiraciones culturales de las metrpolis de habla hispana. Al romper sus lazos con Madrid, los latinoamericanos del siglo XIX no estaban afirmando tanto una identidad cultural distintiva como una identidad cvica distintiva. Si bien las clases polticas seguan hablando espaol y participando en las corrientes ms amplias de la cultura europea, insistan en que se las reconociera como los verdaderos representantes de los pueblos autogobernados.15 En este sentido esencial, la Latinoamrica del siglo XIX se asemejaba ms a Norteamrica. Al igual que sus pares hispanoparlantes, los lderes de habla inglesa que rompieron de manera revolucionaria con Inglaterra no eran voceros de una nueva identidad cultural.16 Por el contrario, combatan por los derechos tradicionales de los ingleses. En su opinin, la madre patria se haba negado aviesamente a respetar esos derechos, obligando a los colonizadores a insistir en la independencia poltica para evitar la perspectiva de una tirana imperial. Una vez ms, el nfasis no estaba puesto en la identidad cultural o tnica, sino en la identidad cvica. Al ofrecer un recorrido intelectual hacia una forma ms cvica de nacionalismo, se puede entender que ODonnell alienta a los latinoamerica-
nos del siglo XXI a ver un significado renovado en sus luchas del siglo XIX por la independencia poltica. En lugar de seguir por el sendero etnonacionalista, lleg la hora de renovar una interpretacin cvica del proyecto latinoamericano, basndolo en un compromiso renovado con el ideal liberal de agencia efectiva? Pero se necesitarn ms que unos pocos filsofos y cientficos sociales para convertir esta sugerencia en una realidad poltica creble. Una reorientacin de estas caractersticas es especialmente difcil en un momento en el que el neoliberalismo adopt un significado desafortunado en Amrica Latina. En lugar de simbolizar un compromiso profundo con la agencia efectiva de cada uno de los ciudadanos, se convirti en el rtulo que define a una ideologa estrecha de libre mercado que es aviesamente ciega a las desigualdades econmicas extremas que afectan a las sociedades latinoamericanas.17 Esta ideologa de libre mercado es una distorsin de la rica tradicin liberal proveniente de Kant y Mill, y continuada hoy por Habermas, Rawls y Sen.18 Como ya suger anteriormente, esta tradicin encuentra su mejor expresin en una forma ms activista de liberalismo que haga frente a las fuertes injusticias del statu quo y disee programas en el mundo real que puedan cumplir con la promesa liberal de una agencia efectiva para el hombre y la mujer de la calle. Disear estos programas de accin ha sido una de mis principales preocupaciones en los ltimos aos. En The Stakeholder Society (La sociedad de partcipes), Anne Alstott y yo sostenamos que todo ciudadano norteamericano tena un derecho esen-
15 Vase Benedict Anderson, Comunidades imaginadas: reflexiones sobre el origen y la difusin del nacionalismo (1983). 16 El caso brasileo representa un escenario de independencia muy diferente de aquellos pases que se desprendan del imperio espaol. Hago algunas reflexiones sobre el estado contemporneo del nacionalismo cvico en Brasil en Bruce Ackerman, O Novo Constitucionalismo Mundial (El nuevo constitucionalismo mundial), en Margarida Maria Lacombe Camargo, 1988-1998, Uma Decada de Constituicao (Una dcada de constitucin) (1999). 17 Vase, por ej., Friedrich Hayek, Legislacin y libertad, vol. 2: El mito de la justicia social (1976). 18 Vanse, por ej., Jurgen Habermas, Facticidad y validez: sobre el derecho y el estado democrtico de derecho en trminos de teora del discurso (trad. William Rehg, 1996); Rawls, Una teora de la justicia, supra; Amartya Sen, Desarrollo y libertad (1999).
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cial a iniciar la vida adulta con una renta de $80.000. Para defender esta teora, nos basamos en principios filosficos liberales: como los chicos no eligen a sus padres, su punto de partida econmico como individuos libres no debera depender exclusivamente del xito o el fracaso de sus padres en el mercado. Por el contrario, su condicin de ciudadanos iguales le da a cada adulto joven el derecho a reclamar una porcin justa de la riqueza creada por las generaciones anteriores. Ninguno de los miembros de la juventud actual contribuy a esta riqueza su herencia debera estar regida por los principios de ciudadana equitativa y no slo por la simple suerte de su entorno familiar. Pero hicimos ms que filosofar: analizamos cuidadosamente los datos econmicos y demostramos que un impuesto a la riqueza del 2% sobre el 20% de la sociedad norteamericana sera ms que suficiente para financiar una renta universal de $80.000. Slo si se elaboran los detalles econmicos e institucionales se podrn considerar seriamente estas iniciativas en el mundo real de la poltica.19 Y esto, me agrada decirlo, es lo que precisamente sucedi. Durante su reciente campaa para la reeleccin, Tony Blair utiliz este concepto de la sociedad de partcipes como la base de una nueva iniciativa del Partido Laborista. Segn la propuesta de Blair, cada chico que naciera en Gran Bretaa recibira un bono beb que vencera cuando se convirtiera en un adulto joven. A la edad aproximada de 18 aos, cada britnico iniciara una vida adulta con un capital de $7.500. Ahora bien, $7.500 no es lo mismo que $80.000, pero es
una manera de empezar.20 El hecho de que uno de los polticos ms prominentes de Occidente haya respaldado en repetidas ocasiones esta idea debera servir para alentar a los futuros lderes y movimientos a tomarla seriamente. El Partido de los Trabajadores de Brasil ya respald una propuesta similar.21 El plan brasileo le garantizara un ingreso mensual bsico a todos los ciudadanos de por vida. Esta propuesta de un ingreso bsico garantizado, si bien es diferente, est relacionada con la subvencin de capital al estilo britnico de una suma ms sustancial que se le ofrece a cada ciudadano cuando ingresa en la edad adulta madura. Y existe cada vez ms literatura que explora las apuestas filosficas y polticas involucradas en esta eleccin.22 En lo que a Amrica Latina concierne, una cuestin burocrtica ms prctica debera inclinar la balanza hacia una subvencin de capital al estilo britnico. El gran peligro del mundo real es que cualquier esfuerzo serio de redistribucin resulte saboteado por una burocracia corrupta y desmoralizada que simplemente se negar a entregar el dinero a quienes tienen derecho a l. Este riesgo aunque es muy real se ver minimizado por un programa de renta de participacin al estilo britnico. En este escenario, el burcrata est encargado de entregar una suma relativamente importante al adulto joven por nica vez. Si el funcionario se niega, o exige un soborno importante, quedar a criterio del receptor armar un gran alboroto. Si un funcionario corrupto intenta privar a los jvenes de una ciudad de sus derechos, en poco tiempo tendr una sublevacin en puerta.
19 Vase Bruce Ackerman y Anne Alstott, The Stakeholder Society (La sociedad de partcipes) (1999). 20 Para un anlisis britnico del programa de participacin, vase Nissan, David y Julian Le Grand, A Capital Idea: Start-Up Grants for Young People (Una idea capital: crditos iniciales para gente joven) (2000). Estoy escribiendo este ensayo en el verano de 2002. Actualmente, el gobierno de Blair no present una legislacin concreta para su programa de bonos beb, pero el primer ministro acaba de renovar el compromiso de su gobierno para implementar esta legislacin en el perodo parlamentario actual. 21 Para una defensa fundamental de este tipo de programa, vase Philippe van Parijs, Libertad real para todos: qu puede justificar el capitalismo, si hay algo que pueda hacerlo (1995). 22 Dos libros de ensayos que abordan estas cuestiones estn en proceso de publicacin. Vase Erik Wright, Redesigning Distribution: Basic Income and Stakeholder Grants as Designs for a More Egalitarian Capitalism. (de prxima aparicin, Verso). No me han informado sobre el ttulo formal del segundo volumen, editado por Keith Dowding, Stuart White y Jurgen De-Wispelaere, pero ser publicado por Polity.
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Por el contrario, segn la alternativa del ingreso bsico, muchos receptores legtimos encontrarn que no vale la pena hacer un gran escndalo para obtener un pequeo pago mensual. Los funcionarios pueden evadir las protestas individuales diciendo que se perdieron los cheques en el correo y prometiendo que todo va a mejorar en el futuro. En trminos ms generales, la tarea administrativa de distribuir mensualmente una innumerable cantidad de cheques es mucho mayor que la que contemplan las subvenciones de capital al estilo britnico. Segn la propuesta de Blair, los funcionarios deben examinar la solicitud de subvencin de capital por parte de cada ciudadano una sola vez y luego autorizar una cantidad mucho menor de pagos, que se hacen por nica vez. Dada la debilidad burocrtica del estado latinoamericano, ser difcil que esta tarea se realice de manera eficiente y honesta, pero es mucho ms fcil de manejar que la propuesta del Partido de los Trabajadores de Brasil. Uno podra explayarse mucho ms sobre estas cuestiones prcticas,23 pero por el momento, supongamos que el ejemplo de Blair inspire a algunos gobiernos progresistas de Amrica Latina a introducir la renta de participacin en una escala modesta. Actualmente, no contamos con el trabajo emprico necesario para determinar la dimensin de la apuesta en el marco de las capacidades financieras de los estados latinoamericanos individuales. Sin embargo, como qued demostrado en el trabajo que hicimos junto con Alstott, un impuesto a las ganancias relativamente reducido puede generar grandes sumas, especialmente en vistas de la dramtica concentracin de riqueza que predomina en las sociedades latinoamericanas. En mi opinin, el esfuerzo analtico del PNUD debera tener como principal prioridad la estimacin de cunto podra generar un impuesto a la riqueza del 1 o 2 por ciento anual para financiar una sociedad de partcipes en determinados pases latinoamericanos.
Por supuesto, solo un gobierno polticamente progresista emprendera seriamente la tarea de obligar a los ricos a pagar la porcin que les corresponde de los impuestos. Pero una sociedad de partcipes crea nuevos incentivos polticos que respaldarn ese esfuerzo. Al asociar explcitamente la recaudacin impositiva con la dimensin de la renta, el programa creara una fuerte coalicin poltica en apoyo de una recaudacin de impuestos sostenida. Despus de todo, cuanto ms bajo el impuesto a la riqueza que se recaude, menor ser el monto que se distribuya y mayor la protesta popular contra la evasin impositiva por parte de los ricos. Actualmente, carecemos de los anlisis fiscales que nos permitiran realizar estimaciones serias de la dimensin de la renta que los pases individuales podran ofrecerle a sus ciudadanos a travs de un impuesto a la riqueza del 1 o 2 por ciento. Para ser ms claro, supongamos que una suma tpica en un pas promedio de Amrica Latina est en el rango de $2.000-$3.000 muy lejos de los $80.000 en el caso norteamericano o incluso de los $7.500 en el incipiente experimento britnico. De todas maneras, hasta una renta de esta envergadura demostrara que el neoliberalismo tiene mucho ms que ofrecer que la simple defensa de la distribucin existente de la riqueza. La renta de participacin le permitira a los jvenes latinoamericanos asumir una responsabilidad individual frente a las decisiones que forjarn su vida: Debera juntarme con diez amigos e iniciar un pequeo negocio o debera usar mi renta para inscribirme en un curso tcnico que me brinde una capacitacin esencial? O debera ahorrarlo como un resguardo contra futuros cimbronazos econmicos?. En resumidas cuentas, la renta de participacin promete el tipo de agencia efectiva que ODonnell considera como la base del ideal democrtico liberal. Tambin convertira en una realidad econmica un proyecto vitalmente importante para la construccin de significado poltico. Los
23 Vase Bruce Ackerman y Anne Alstott, Why Stakeholding? en el prximo volumen editado por Erik Wright, supra.
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estados latinoamericanos actualmente eligen entre definiciones etnonacionales y cvico-liberales de sus proyectos polticos. Cuando los ciudadanos reflexionen sobre cmo la renta les sirvi para forjar sus vidas, muchos encontrarn un nuevo significado en el ideal liberal de la agencia efectiva e impulsarn al estado a profundizar sus compromisos liberales. Por supuesto, una renta de $2.000 o $3.000 slo servir para acentuar la distancia que el estado liberal debe recorrer antes de cumplir con su promesa de una libertad real para todos. De todos modos, incluso una renta as de modesta ubica al estado en la direccin correcta y genera un apoyo masivo de mayores rentas en el futuro, a medida que se produzca el desarrollo econmico.
Europa Burocracia Elite profesional vitalicia
Estados Unidos Nombramientos polticos que atraviesan la burocracia Nombramientos polticos de miembros de la elite de los tribunales
Jueces
Seleccin meritocrtica y promocin burocrtica
Significado poltico
Etnonacionalismo Nacionalismo cvico Presidencialista
Organizacin Parlamentaria del poder
La sntesis latinoamericana existente se nutre ms de Europa en las primeras tres dimensiones y ms de Estados Unidos en la cuarta:
Burocracia Jueces Nombramientos por carrera (pero no altamente profesionalizados) Reclutamiento y promocin burocrticos (pero salarios y moral bajos) Etnonacionalismo (pero no siempre compulsivo para el pblico en general)
6. Sntesis latinoamericana?
He intentado expandir y clarificar la principal tesis de ODonnell: que lleg la hora de que acadmicos y activistas avancen ms all de la preocupacin por elecciones libres y justas y enfrenten la encomiable tarea de construir un estado democrtico. ODonnell divide la construccin del estado en tres dimensiones burocracia, cortes y significado poltico. Yo agregu una cuarta dimensin destacar la permanente importancia del problema de los poderes: la autoridad del gobierno debera estar concentrada en un parlamento o dividida entre el presidente y el Congreso? Tambin segu la estrategia de ODonnell de considerar de qu manera la experiencia de los pases originarios puede iluminar la experiencia latinoamericana a la hora de construir el estado. Pero depur este anlisis haciendo una distincin entre dos modelos de estado uno caracterizado por las principales naciones europeas;24 el otro, por los pases de habla inglesa, en especial Estados Unidos. Un cuadro sencillo bastar para recordar las distinciones ms salientes:
Significado poltico
Organizacin Presidencialismo (con frecuentes del poder golpes de estado)
Este patrn distintivo le debe mucho a la historia. Las formas europeas de burocracia y adjudicacin son legados del imperio espaol y portugus y sirven como la base de un mayor desarrollo en el perodo moderno. El presidencialismo tambin le debe mucho al momento particular en que la Amrica espaola gan su independencia. Durante la primera mitad del siglo XIX, Estados Unidos era la nica repblica relativamente democrtica y liberal que exista (recordemos que los britnicos recin empiezan con su reforma parlamentaria en 1832). Era natural que los estadistas latinoamericanos del perodo posterior a la independencia miraran al norte en busca
24 Si bien Francia sirve como un buen ejemplo para las primeras tres categoras, es un pas atpico con respecto a los otros pases del continente ya que abraza una forma presidencialista de gobierno, aunque sea totalmente diferente del sistema presidencialista que caracteriza a los Estados Unidos. Alemania, en cambio, tiene un sistema parlamentario de gobierno, pero una forma de democracia ms descentralizada.
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de inspiracin; y que estas formas constitucionales se mantuvieran una vez arraigadas. El accidente histrico no es menos importante cuando se trata de explicar el ir y venir del nacionalismo con un ascenso del etnonacionalismo y un desvanecimiento del nacionalismo cvico, durante gran parte del siglo XX. Mi objetivo al generar esta tipologa fue el de formular un interrogante elemental: la prxima generacin de latinoamericanos debera intentar reconstruir estos patrones histricos e impulsarlos en nuevas direcciones? Llegu a la conclusin de que la respuesta es No en las primeras dos dimensiones que describen los patrones bsicos de la autoridad burocrtica y judicial. Despus de cinco siglos, estos patrones tal vez estn demasiado arraigados como para ser seriamente revalorados. Pero puedo estar totalmente equivocado al respecto y hay algunos experimentos interesantes principalmente, en Porto Alegre25 que lo constatan. Limit este breve comentario a la tercera y la cuarta dimensin de la matriz a favor de un cambio en la direccin europea y un cambio en la anglosajona. Suger que el presidencialismo al estilo norteamericano, entre otros vicios que lo caracterizan, tiende a interrumpir cualquier movimiento sostenido hacia un mayor profesionalismo en las cortes y la administracin pblica latinoamericanas. Esta dinmica interrumpida ofrece una razn adicional para alentar a los latinoamericanos a mantener vigente su debate acalorado sobre el presidencialismo y considerar abrazar de manera crtica los modelos europeos de gobierno parlamentario.26 Hasta el da de hoy, este debate no persuadi a ningn pas de hacer este cambio elemental por el contrario, tanto la Argentina como Brasil rechazaron tmidamente un cambio al estilo europeo durante la ltima dcada. Sin embargo, estas controversias pblicas con-
tribuyeron marcadamente a una mayor conciencia del problema y pueden preparar el camino para un movimiento sostenido en la direccin europea en las prximas dos dcadas. A diferencia de mi postura pro-europea en cuanto a la separacin de los poderes, me manifest en contra del etnonacionalismo al estilo europeo, que por cierto fue un tema prominente de la vida poltica durante el siglo pasado. Sin embargo, la historia latinoamericana anterior sugiere las buenas posibilidades de una interpretacin ms cvica de la nacin. Para rehabilitar este ideal anterior, los liberales deben avanzar ms all del neoliberalismo expresado por el consenso de Washington. Debemos abrazar una visin liberal ms activista que confronte de lleno la desigualdad econmica y social. Las iniciativas polticas como la renta de participacin ofrecen una manera prctica de llevar esta visin activista al mundo real. La sociedad de partcipes le permite a la gente comn y corriente entender que el neoliberalismo no es simplemente una ideologa para los ricos y los poderosos. La renta de participacin ofrece la visin de una sociedad poltica liberal comprometida con la libertad real para todos los ciudadanos, sin importar sus identidades tnicas y culturales. Al ofrecerle a cada adulto joven los recursos econmicos cruciales, la renta de participacin invita a cada ciudadano a concretar el ideal de la agencia efectiva en su propia vida. A medida que los ciudadanos utilicen sus rentas para forjar sus propios futuros personales, tambin llegarn a valorar los ideales polticos liberales que hacen posible la renta de participacin inspirndolos a considerar cul puede ser su aporte al pas que les ofreci una ventaja inicial tan importante en la vida. Estos actos de reciprocidad patritica, a su vez, pueden proporcionar un contexto social para un nacio-
25Vase Erik Wright, Deepening Democracy: innovations in empowered participatory governance (de prxima publicacin: Verso, 2003). 26 Los modelos europeos de gobierno parlamentario en s requieren una buena dosis de mejoramiento y no defiendo la adopcin a ciegas de ningn modelo existente. Por el contrario, estoy a favor del desarrollo de una forma distintiva de parlamentarismo limitado en mi ensayo, La nueva separacin de los poderes, supra.
100 Hacia una democracia latinoamericana?
nalismo cvico ms amplio. A medida que pasen las generaciones, tal vez la renta de participacin junto con otras iniciativas liberales activistas pueden sustentar una forma de patriotismo constitucional ms perdurable que el etnonacionalismo del tipo europeo. Para concluir con la sntesis latinoamericana del futuro:
Burocracia Jueces
Elite vitalicia, pero mucho ms profesionalizada Seleccin y promocin burocrticas, pero con mayor remuneracin y prestigio Nacionalismo cvico basado en la renta de participacin liberal
Significado poltico
Organizacin Parlamentaria del poder
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condiciones sociales de la democracia: el estado y el rgimen

Fernando Caldern *
Nota del autor: El texto de ODonnell tiene especialmente el mrito de vincular el Estado, el rgimen y la ciudadana integrando adems en el anlisis la novedosa nocin de agencia. Se trata de una elaboracin conceptual que en buena medida da cuenta de los rasgos principales de los fenmenos aludidos. En lo que sigue me detendr ms bien en lo que considero, por una parte, lmites duros del texto y, por otra, una serie de sugerencias y comentarios blandos sobre el mismo. Se pueden detectar tres lmites duros en el texto: la debilidad histrico-cultural latinoamericana en el enfoque terico (primera parte), la ausencia de una visin general de la crisis de la poltica y de la legitimidad del Estado asociadas con la mundializacin y, la falta de reconocimiento de los nuevos actores socioculturales y su vinculacin con la democracia. 1) Respecto de la debilidad histricocultural del anlisis, la construccin de una tipologa conceptual en funcin de los pases del Noroeste es limitada en relacin con la diversidad de procesos histricos y lecturas conceptuales de las distintas matrices nacionales y culturales de la democracia en esos pases.1 Asimismo, no se trata en el anlisis la complejidad histrico-cultural de los procesos latinoamericanos. Por ejemplo, cuando se aborda el tema del Estado, el tipo de reflexin que se hace es para pases con escasa densidad histrica como los del Cono Sur. Sociedades y Estados histricamente complejos como los andinos, los mayas, los aztecas, etc., tienen otra vertiente histrica y cultural para entender la relacin nacin-Estado e incluso la revalorizacin de la democracia en el continente. Para poner tan slo un ejemplo, el libro sobre el Imperio del Tawantinsuyo de Mara Rostworosky de Daz Canseco muestra la complejidad y los rasgos autoritarios del Estado Inca, que en alguna medida subsisten hoy en da en el mundo andino y latinoamericano. Por otra parte, estas mismas culturas tienen un conjunto de prcticas y valores referidos al concepto de agencia que perfectamente pueden enriquecer la nocin de democracia. Algo parecido elabora Sen respecto de las culturas rabes y asiticas con relacin a la democracia occidental. Tambin, desde una perspectiva ms contempornea, sera importante rescatar las distintas polmicas sobre el Estado y la democracia dadas por academias latinoamericanas. Por ejemplo, la tensin que ha habido entre institucionalistas y socialdemcratas, unos preocupados por una visin
I Las
* Socilogo. Doctor en Sociologa, ha sido profesor en las universidades de California, Austin, Chicago y en la Universidad Mayor de San Andrs en la Paz, Bolivia. Se desempe como secretario ejecutivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (ClACSO) y asesor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Actualmente, es asesor en Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en Bolivia. Autor de ms de 20 libros, entre los que se destacan Esa esquiva modernidad (con Ernesto Ottone y Martn Hopenhayn); Hacia un nuevo orden estatal en Amrica Latina (con Mario dos Santos); Los movimientos sociales en la dcada del 80 y La reforma de la poltica. Deliberacin y desarrollo. 1 Por ejemplo Whitehead, en un libro compilado por ODonnell sobre la democracia en Amrica Latina, marca importantes diferencias entre las democracias europeas y la norteamericana y sus distintos tipos de influencias para Amrica Latina, para no hablar de las diferencias centradas en el individuo en el caso de Inglaterra o en la colectividad centradas en el caso francs
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hiper-institucional de la democracia y otros que buscaron combinar rgimen democrtico con forma de vida democrtica. Sera importante rastrear y evaluar de alguna manera la propia produccin intelectual latinoamericana. Creo que esto, adems, permitira hacer un puente entre la parte conceptual y la del anlisis contemporneo de la democracia, as como mejorar la clasificacin sobre los diferentes grados de democraticidad. Estoy tratando de argumentar en favor de una reinterpretacin de la teora de la democracia en Amrica Latina. Se trata tanto de una tarea histrica como poltica. Por una parte, la democracia en la regin recorri caminos singulares y a travs de su evaluacin (como hace la segunda parte del texto de ODonnell) es posible reestablecer sus potencialidades y lmites. Por otra, la repeticin mecnica de una visin ultra formalista ha dejado como saldo una prdida de capacidad analtica, histrica y de iniciativa poltica enorme. La experiencia europea para Amrica Latina es desde luego fundamental como leccin histrica, pero no como paradigma. Slo en esta perspectiva la democracia cobrar densidad terica en la regin. 2) En relacin con la ausencia de una visin general de la crisis de la poltica y de la legitimidad del Estado, ellas deberan asociarse con la denominada globalizacin y, ms an, con la emergencia de la llamada sociedad de la informacin. No se trata tan slo, como lo han demostrado mltiples autores, de reconocer una crisis generalizada de los sistemas de representacin democrtica en todo el mundo o de que esta crisis de representacin tiene distintos pisos institucionales y de desarrollo; se trata tambin de constatar que en Amrica Latina los procesos de estabilizacin y de reforma estructural supusieron, gracias al Estado, una suerte de insercin ms o menos pasiva en los procesos de globalizacin referida sobre todo al sistema financiero y al mercado cultural, sin que esto haya significado el desarrollo de la economa de la informacin y menos de la sociedad del conocimiento. Cabalmente esto es lo que no pudo dirigir ni coordinar la poltica, y los sistemas de re-
presentacin se hicieron cada vez ms impotentes. Por lo dems, tampoco alcanzaron a representar las nuevas complejidades sociales de la regin. En tono provocador, la tesis que propongo es que la forma que asumi la globalizacin en casi toda la regin no es sostenible y que la crisis de la democracia tambin expresa eso. Por una parte, se aplicaron los ajustes pero, por otra, no se logr una insercin productiva fecunda, que slo fue competitiva en algunos sectores que no generaron integracin social; es ms, en esos sectores ms competitivos existe mayor exclusin. El resultado es un tremendo saldo de exclusin y malestar social, entre otras cosas con la democracia. El Estado asumi un rol crucial en las formas de insercin en la globalizacin, pero dej de ser un articulador nacional y rompi sus alianzas con los sectores regionales, medios y populares o profundiz un proceso ya en curso. En el plano poltico, esto supuso una cierta crisis de los mecanismos de accin y representacin dependiente de los lderes mediticos y la manipulacin del voto que se enfrenta a la lgica corporativa del estado patrimonial. Mientras no haya un crculo virtuoso entre globalizacin, competitividad e integracin social, la viabilidad de cualquier proyecto de desarrollo no ser sostenible y posiblemente tampoco la democracia. O, como dira Castells: si la insercin al mercado externo sin industria supuso el neocolonialismo, la insercin a la globalizacin sin informacionalismo conduce a la desintegracin. Es decir, el Estado se disocia de la sociedad y hay crisis de legitimidad y crisis del Estado mismo. Entonces la cuestin es la relacin entre desarrollo, institucionalidad, actores y opciones. Como resultado de estos procesos de globalizacin y polticas de reforma estructural tambin habra que destacar la presencia de una suerte de Estado hbrido que logr modernizarse en los planos legales, de gestin y en algunos casos de participacin a escala local, aggiornndose a la vez los mecanismos de intermediacin patrimonial y clientelar. Por otra parte, como lo demuestran mltiples encuestas, tambin habra que destacar la demanda social insta-
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lada de una presencia ms activa del Estado en el desarrollo y la integracin social. En realidad, lo que esto est evidenciando es la demanda de un nuevo tipo de Estado ms afn con la nacin y con la misma globalizacin. En este sentido, son interesantes las nociones de Estado de lo pblico o de Estado social. La cuestin de trasfondo de todas estas reflexiones apunta a la relacin entre la nacin y la globalizacin y cmo ella afecta a una de las dimensiones fundamentales de la ciudadana. Desde el punto de vista de la tipologa del Estado habra que tomar en cuenta las propias visones que tienen del Estado y la democracia los organismos de poder en los Estados Unidos; as, por ejemplo, parece ser que ellos han privilegiado tres tipos de situaciones en Amrica Latina: aquellas en franca descomposicin, como los casos de Colombia y la Argentina; aquellas con capacidad de integracin, como los casos de Chile y Mxico, y aquellas otras al borde del precipicio, como los casos de Bolivia y Uruguay. Para terminar este punto deseara insistir que todo esto estara relacionado, por un lado, con la incapacidad de la poltica para navegar en la vida social y cultural, dada su subordinacin a la economa, y para dar cuenta de los nuevos mapas de complejidad que suponen estos cambios y, por otro, con la propia transformacin del campo poltico por la presencia de la informacin, los medios de comunicacin altamente internacionalizados, con sus imgenes y escndalos que afectan las orientaciones de partidos y actores sociales. Pienso que todo esto supone tambin una renovacin del concepto de ciudadana que de alguna manera trasciende las escalas nacionales y que se expresa sobre todo a nivel global. Aqu estoy pensando especialmente en las posibilidades de una suerte de internacionalizacin de derechos polticos, pero tambin en los problemas ecolgicos y sus impactos globales. Quizs un concepto amplio de agenda en un nuevo locus virtual ayude en este sentido. 3) En relacin con el escaso reconocimiento en el texto de ODonnell respecto de los nuevos actores socioculturales y su
relacin con el Estado y la democracia, resulta importante introducir un acpite sobre estas dinmicas retomando lo ya avanzado por varios actores y especialistas de la temtica. Un primer tema importante que tiene que ver con la nacin, el Estado y la democracia es el de la revitalizacin de los movimientos indgenas e incluso su vinculacin con la sociedad de la informacin; lo mismo podramos decir de los movimientos de gnero y otras movilizaciones culturales en el continente. Incluso considero fundamental tomar en cuenta los procesos de recomposicin de lazo social y de la comunidad en varias situaciones de colapso poltico como la Argentina. En general, todos estos movimientos oscilan entre una reivindicacin de espacios polticos y de nuevas formas de vida, por una parte, y un comunitarismo cerrado, a veces autoritario, por otra. Otro fenmeno tambin importante a destacar en la regin, asociado con un proceso de refortalecimiento de la democracia, se da en las mltiples experiencias de participacin y dilogo e incluso deliberacin y pactos a escala local; casos como la Participacin Popular en Bolivia o como el Presupuesto Participativo en Porto Alegre, Brasil, son importantes. Hay temas poco trabajados que sugieren la ampliacin de la nocin del Estado hacia esferas de la cultura. En este sentido, el Estado no es slo foco de identidad colectiva, sino tambin productor de percepciones y de legitimidad cultural entre los ciudadanos. En la regin, el Estado ha construido durante mucho tiempo el sentido comn. En gran medida la accin del Estado est vinculada con la construccin de un campo de poder donde los distintos actores, incluidos los empresarios y las trasnacionales, luchan por el poder en y sobre el Estado. Esto creo que permite explicar el tipo de presencia perversa de intereses corporativos en la regin, sobre todo en el plano financiero. Finalmente, en el contexto anterior deseara destacar la emergencia de movimientos anti-globalizacin en la regin que en algn sentido estn planteando la posibilidad de creacin de un nuevo campo pblico de conflicto. Ciertamente hasta el mo-
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mento no es propiamente un movimiento sino tan slo una multiplicidad muy a menudo confusa de reivindicaciones fragmentadas, pero que de alguna manera planean un orden distinto. En relacin a los comentarios blandos, ODonnell trabaja la democracia como rgimen y como procedimientos, lo que desde luego es apropiado en teora. Pero en Amrica Latina esos procedimientos del rgimen no aseguran la realizacin de los valores de la democracia. Hay un abismo entre la democracia como conjunto de instrumentos y procedimientos orientados, tericamente, a defender los derechos ciudadanos, y los valores que efectivamente puede realizar a travs de esos procedimientos. En sntesis, los procedimientos que garantiza (o que debera garantizar) el rgimen democrtico no aseguran el logro de valores democrticos (que ODonnell asocia correctamente con la realizacin, al menos en un mnimo aceptable, de derechos sociales, polticos y civiles). Aqu, subyace la cuestin de la cultura poltica y nuevamente la emergencia de orientaciones, actores y movimientos socioculturales tan importantes en la realidad actual de Latinoamrica. Es una lstima que la idea de la democracia como formas de vida no haya sido desarrollada por el autor. Est muy bien trabajada la asociacin entre democracia y derechos humanos. En realidad, para ODonnell, la democracia es el rgimen que mejor permitira realizar esos derechos, aunque no los asegure. Sin embargo, la idea de que la democracia, al reconocer derechos polticos a todos, podra realizar mejor esos derechos, me parece fundamental. Esto en Amrica Latina est en riesgo porque la democracia no ha significado un mejoramiento de las condiciones sociales de las mayoras. Y ah est la relacin entre derechos polticos, sociales y civi-
les; aunque dicha relacin tambin deba ser problematizada, pues si bien la vigencia de los derechos polticos viabiliza la movilizacin, participacin y expresin de demandas de la gente y sus organizaciones (y esto slo puede darse en un marco democrtico), no asegura la elevacin de su calidad de vida. sta es una paradoja que plantea incertidumbre a la propia democracia. Me parece interesante la idea de que un Estado eficaz no slo depende de la norma, sino, y sobre todo, de la red de instituciones estatales que actan para garantizar (o no) la eficacia en la aplicacin de las normas. Un aspecto complementario a esta argumentacin es que en realidad en Amrica Latina existe una suerte de consenso negativo sobre la poltica y el Estado. La tipologa de pases francamente no convence; creo que tiene que estar mejor argumentada. Por ejemplo, el comentario sobre Chile no parece acertado. Dice: Costa Rica y Chile siguieron el patrn marshalliano de derechos civiles-polticos-sociales, aunque en las tres ltimas dcadas Chile ha experimentado una importante regresin en trminos de derechos sociales. Sin embargo, me permito recordar que con el golpe de Estado los derechos polticos y civiles tambin fueron totalmente avasallados. Para terminar deseara plantear lo que considero constituye la idea subyacente en todo el texto. Me refiero al hecho de que en la teora democrtica no se piensa que el rgimen de garantas o mecanismos para profundizarse a s mismo, sino que ms bien ello depende sobre todo de los ciudadanos y su capacidad de participacin y agencia, en el sentido de capacidad de las personas y las comunidades para actuar y provocar cambios de acuerdo a sus valores y su propia historicidad. Y sta es una idea central.
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Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo

I
Adems de los enormes problemas y dficit de las democracias latinoamericanas, pueden observarse tambin importantes avances en la regin, sobre todo en relacin con el establecimiento de una nueva cultura de derechos o cultura ciudadana. Los latinoamericanos ciertamente no poseen muchas veces las condiciones necesarias para ejercer sus derechos, pero la conciencia pblica de la importancia de estos derechos ha ido creciendo y desarrollndose de manera significativa en las ltimas dos dcadas. As como ha crecido tambin la infraestructura necesaria para reclamar por la defensa de los derechos fundamentales, como las organizaciones de la sociedad civil, los medios de comunicacin, etc. Los regmenes democrticos latinoamericanos actuales pueden distinguirse de experiencias histricas previas por el desarrollo en curso de un proceso de politizacin basado en el reclamo por los derechos fundamentales. Se destaca el ejemplo de los organismos de derechos humanos, que aportaron significativamente a la instalacin de una conciencia pblica y llevaron las demandas basadas en la lucha por derechos a la arena poltica. Estudiar los logros relacionados con la emergencia de nuevas instancias de organizacin social y del impacto poltico de la articulacin de sus demandas, aporta importantes lecciones sobre dnde y cmo tienen lugar aperturas en las estructuras de poder establecidas. Asimismo, se observan instancias significativas, donde estn teniendo lugar transformaciones. Esto es, una nueva cosecha de instituciones burocrticas y programas gubernamentales que representan grandes avances en el compromiso estatal de funcionar como promotor de la democratizacin. Respecto a los cambios en las constituciones latinoamericanas, el logro mas destacado es la institucionalizacin del multiculturalismo. Las nuevas constituciones multiculturales representan una ruptura histrica en las relaciones estado-sociedad en Amrica Latina, por la incorporacin de grupos histricamente excluidos en el espacio poltico y el reconocimiento de los derechos indgenas. En vez de temer a los nuevos movimientos sociales y de analizarlos como una amenaza a la gobernabilidad, las autoridades domsticas e internacionales deben valorar lo vital que es esta poltica contenciosa para el proceso de democratizacin.
Catherine M. Conaghan *
coincidir con la evaluacin que hace Guillermo ODonnell del estado de la democracia en Amrica Latina principalmente, cuando dice que estos sistemas polticos, en mayor o menor medida, no cumplieron con la promesa de brindar libertad y justicia para todos. Que tantos latinoamericanos estn de acuerdo con esta
Introduccin: Los eslabones faltantes de Amrica Latina

Cualquier persona sensata no puede no
* Profesora de Estudios Polticos y directora asociada del Centre for the Study of Democracy de Queens University, Kingston (Canad). Recibi su PhD de Yale University y ha publicado extensamente sobre la poltica de la regin andina. Entre sus libros se destaca: Restructuring Domination: Industrialists and the State in Ecuador (University of Pittsburgh Press, 1988). Ha sido acadmica invitada del Center for International Studies de Princeton University, el Woodrow Wilson International Center for Scholars de la Smithsonian Institution, el Helen Kellogg Institute de la Notre Dame, y del Instituto de Estudios Peruanos. Fue profesora visitante Fulbright en Lima en 1997.
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conclusin (como queda de manifiesto en los sondeos de Latinobarmetro) es una triste evidencia de lo profundo que es el fracaso. Poco despus de que se realizaran las transiciones del rgimen militar en la dcada de los aos 80, los politlogos viraron su atencin a cuestiones vinculadas con la calidad de la democracia emergente en Amrica Latina. Ofrecieron evaluaciones que sealaban las mltiples maneras en que los pases latinoamericanos no cumplieron con los criterios utilizados generalmente para definir a los regmenes democrticos vale decir, la imposibilidad de hacer valer el imperio de la ley, la continua interferencia de los militares en la poltica, etc.1 La preocupacin acadmica por la calidad deficiente de la democracia en Amrica Latina produjo un gnero analtico que David Collier y Stephen Levitsky denominaron democracia con adjetivos. Collier y Levitsky acuaron la expresin para referirse a las muchas calificaciones que se hacen cuando se aplica el trmino democracia a los sistemas polticos latinoamericanos. Al sumarle adjetivos al sustantivo (democracia delegativa, democracia disyuntiva, etc.), los politlogos no hicieron ms que destacar la naturaleza hbrida de los regmenes emergentes. Los regmenes latinoamericanos haban dejado atrs el antiguo autoritarismo, pero seguan sin poder implementar una democracia plena.2 En su trabajo para el PNUD, ODonnell retoma el tema ahora familiar de la democracia incompleta y empobrecida de Amrica Latina, pero suma nuevas dimensiones a la discusin al sugerir importantes direcciones para una futura investigacin y al ofrecer ideas, al mismo tiempo, sobre cmo debera encararse el problema. A riesgo de caer en una simplificacin excesiva, el mensaje de ODonnell tiene que ver con la
necesidad de ir ms all del minimalismo en la manera en que pensamos la democracia. Ir ms all del minimalismo significa expandir la manera en que los cientficos sociales piensan y miden la experiencia de la democracia (o la ausencia de dicha experiencia). ODonnell insiste en la necesidad de unir la discusin sobre democracia a la discusin sobre desarrollo. En su opinin, y en la de muchos latinoamericanos, los esfuerzos por fortalecer la democracia procesal en la regin estarn destinados al fracaso si no van acompaados de un profundo esfuerzo por erradicar la pobreza. Afortunadamente, ODonnell no es la nica voz que se hace or a la hora de reconocer que los viejos estndares institucionales mnimos (elecciones libres, justas y competitivas) que se utilizaban para definir la democracia ya no son suficientes. Por cierto, el llamado de ODonnell a conceptualizar la democracia como algo ms que un mnimo se produce en un momento en el que los actores hemisfricos parecen estar llegando a la misma conclusin. En ese fatdico da del 11 de septiembre de 2001, los pases miembro de la Organizacin de Estados Americanos (OEA) se reunieron en Lima para firmar la Carta Democrtica Interamericana. Si bien el hecho, por razones obvias, se vio opacado por la tragedia que se desat en los Estados Unidos, el acuerdo hemisfrico firmado ese da constituye un importante logro en la lucha por la democracia en Amrica Latina. La Carta empieza estableciendo el principio de que los pueblos de las Amricas tienen derecho a la democracia. Tal como se conceptualiza en la Carta, la democracia es un sistema representativo que incluye no slo el estndar mnimo de derechos polticos (por ejemplo, el sufragio universal, las elecciones peridicas, el voto secreto), sino
1 Hay abundante literatura sobre estos temas. Para una revisin reciente de la literatura vinculada a la consolidacin de la democracia, vase Jonathan Hartlyn, Democracy and Consolidation in Latin America: Current Thinking and Future Challenges (Democracia y consolidacin en Amrica Latina: pensamiento actual y futuros desafos), en Democratic Governance and Social Inequality (Gobernancia democrtica y desigualdad social), ed. Joseph S. Tulchin con Amelia Brown (Boulder: Lynne Rienner, 2002), 103-130. 2 David Collier y Steven Levitsky, Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research (Democracia con adjetivos: innovacin conceptual en la investigacin comparativa), World Politics 49, 3 (abril de 1997): 430-451.
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tambin otras funciones clave. Segn el Artculo 4, la transparencia en las actividades gubernamentales, la honestidad, la administracin pblica responsable por parte de los gobiernos, el respeto por los derechos sociales y la libertad de expresin y de prensa son componentes esenciales del ejercicio de la democracia. Es ms, la Carta explcitamente reconoce que la pobreza, el analfabetismo y los bajos niveles de desarrollo humano son factores que obstaculizan la plena democratizacin.3 Es demasiado temprano para evaluar el impacto a largo plazo de la Carta de la OEA. Sin embargo, podra ser una prueba de que se est forjando un nuevo consenso intelectual que reconoce las relaciones sin fisuras entre democracia y desarrollo socioeconmico? Tal vez. Pero antes de contemplar las perspectivas para avanzar hacia un consenso de esta naturaleza, paso a analizar el texto de ODonnell en un esfuerzo encomiable por articular las relaciones entre democracia y desarrollo. Para empezar, se destacan los aportes clave de ODonnell. Cuando corresponde, se destacan las dificultades o las diferencias en los anlisis que merecen una mayor reflexin.
El argumento: un anlisis general

Segn el anlisis de ODonnell, la calidad deficiente de la democracia latinoamericana est intrnsecamente vinculada a dos problemas de larga data que marcaron, en gran medida, la trayectoria histrica de todos los pases de la regin: 1) deficiencias en el desarrollo del estado, 2) desigualdades socioeconmicas agudas y profundas. Ambos problemas efectivamente despojan a la democracia de su significado para los ciudadanos al socavar la igualdad poltica que es el supuesto fundamento de los sistemas democrticos. El anlisis de ODonnell sirve para recordarnos lo importante que es el desarrollo del estado para lograr una democracia plena. Es decir, la panoplia completa de de-
rechos y las prcticas que constituyen una democracia no se pueden materializar a menos que haya un estado capaz de implementarlas de manera uniforme dentro de un territorio nacional. El desarrollo del estado es un proceso multifactico. Implica la expansin de un aparato burocrtico efectivo y una expansin agresiva de (su) legalidad. En el caso del estado democrtico, esto implica crear estructuras burocrticas que ofrezcan igual acceso a todos los ciudadanos y que traten a todos con el respeto asignado a los iguales. El estado democrtico requiere la extensin del imperio de la ley y su aplicacin a todos los ciudadanos por igual. Finalmente, segn ODonnell, la consolidacin del estado moderno implica una proyeccin creble del estado (o, al menos, que se esfuerce por ser creble) como un promotor del bien pblico. Los estados latinoamericanos efectivamente no caen en la categora de los estados fracasados catastrficos de nuestro tiempo (por ejemplo, Somalia). ODonnell se esmera en no subestimar la importancia de la especificidad en las trayectorias histricas dentro de Amrica Latina, para no mencionar las profundas diferencias que separan las experiencias histricas de Amrica Latina del resto del mundo en desarrollo. Sin embargo, define a Amrica Latina como una regin en la que predominan los estados fracasados por lo menos parcialmente; vale decir que, en mayor o menor medida, los estados no lograron desarrollar burocracias y sistemas legales efectivos y tampoco proclamarse de manera creble como promotores del bien pblico. La ltima transicin del autoritarismo no rectific esos fracasos. Ms bien, se superpusieron las elecciones y la promesa de derechos a estos patrones histricos. Como seala ODonnell, la democracia poltica y los derechos, tal como los experimenta la mayora de la gente, flotan por sobre la vida real y, por ende, se convierten en una abstraccin intil. El estado deficiente contribuye a un rgimen democrtico excesivamente incom-
3 Vase Organizacin de Estados Americanos, Carta democrtica interamericana, Lima, Per, 11 de septiembre de 2002. El documento est disponible en el sitio web de la OEA, www.oas.org.
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pleto debido a su desempeo a veces inexistente o por momentos parcial. De esta manera, por ejemplo, en lugar de nivelar las desigualdades entre los ciudadanos producidas por la estructura social, las burocracias refuerzan o agravan las inequidades por estar en manos de las elites y favorecer sus intereses, o simplemente por no llegar a los grupos cuyas necesidades supuestamente deben atender. De la misma manera, los sistemas legales estn plagados por la misma dinmica una cobertura incompleta de sus jurisdicciones o distorsiones causadas por la corrupcin, etctera. En suma, la gente comn y corriente de Amrica Latina no experimenta la democracia de una manera significativa porque el estado no funciona plenamente o de manera confiable. En el campo o en asentamientos urbanos ilegales, el estado puede estar completamente ausente o, en el mejor de los casos, estar presente de manera parcial (y a veces hasta perjudicial). Cuando el estado est presente, la gente no lo vive como una zona en la que las desigualdades extremas estn suspendidas al menos temporariamente en virtud de la propia ciudadana. Por el contrario, es una zona en la que las desigualdades se reproducen y hasta se agravan. Es ms, cuando el estado, ocasionalmente, se vuelve benevolente, lo hace a travs del clientelismo. En lugar de tratar a la gente como ciudadanos que reclaman, en todo su derecho, los beneficios que les corresponden, los polticos y los burcratas convierten a sus conciudadanos en mendigos que dependen de la generosidad, la buena voluntad o las ambiciones polticas del momento. La dcada pasada est plagada de ejemplos de este tipo de comportamiento por parte de las elites. Nadie que haya observado la evolucin del rgimen de Fujimori (1990-2000) en Per, por ejemplo, podr olvidar alguna vez el recurrente espectculo del presidente paternalista que reparta bolsas de arroz, zapatos y hasta ropa interior a los pobres ca-
da vez que haca una aparicin pblica. A los ojos de ODonnell, el estado subdesarrollado o dbil en Amrica Latina es un obstculo crucial para la democratizacin. Pero igualmente problemticos son los efectos de la pobreza y el prejuicio generalizados, la discriminacin y el maltrato que acompaan a la miseria material de los latinoamericanos. Segn ODonnell, la pobreza obstruye el ejercicio efectivo de los derechos de todo tipo. Los derechos requieren una capacidad para implementarlos y condiciones que permitan esa implementacin. Cmo puede un chico gozar del derecho a la educacin pblica si est obligado a trabajar para mantener a la familia? Cmo puede un campesino que a duras penas subsiste en un terreno ejercer el derecho a la libre expresin o a la asociacin cuando no tiene ni las capacidades ni el tiempo ni la energa para participar en la vida pblica? Es lgico que la gente que sufre una privacin material extrema prcticamente no est en condiciones de ejercer plenamente sus derechos. Muchos latinoamericanos hacen las mismas conexiones conceptuales. Las encuestas demuestran que los latinoamericanos muchas veces incluyen criterios sustantivos (por ejemplo, igualdad, bienestar) cuando definen qu es una democracia.4 Si bien se logr asegurar una serie de derechos polticos (vale decir, el derecho a votar, el derecho a que los votos tengan la misma validez, etc.) en la mayora de los pases, el ejercicio de otros derechos asociados con la democracia libertades civiles y derechos sociales est seriamente comprometido debido a una privacin material generalizada. Segn el punto de vista de ODonnell, la ausencia de derechos crea un crculo vicioso. Sin libertades civiles, las luchas por establecer derechos sociales se tornan excesivamente difciles. En ausencia de derechos sociales, las luchas por establecer nuevos derechos o profundizar las libertades civiles tambalean ya que la gente a duras penas logra subsistir.
4 Hay importantes variaciones trasnacionales: los latinoamericanos ofrecen criterios sustantivos en sus visiones de qu es la democracia. Para un anlisis comparativo de la estructura de la opinin pblica en determinados pases latinoamericanos, vase Roderic Ai Camp, ed., Citizen Views of Democracy in Latin America (Visiones ciudadanas de la democracia en Amrica Latina) (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2001).
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Existe una manera de remediar tanto la pobreza de la democracia como la pobreza misma en Amrica Latina? El anlisis de ODonnell (al menos en este texto) no abunda en especificaciones para los diseadores de polticas y los activistas. Pero s insiste en que continuar la lucha para expandir las libertades civiles es crucial, no slo como un fin en s mismo sino porque las libertades civiles son una va para asegurar los derechos sociales que los pobres de Amrica Latina tanto necesitan.
El estado de los derechos: cabe el optimismo?

Si el objetivo del texto de ODonnell es servir de gua para futuras investigaciones sobre el estado de la democracia en Amrica Latina, tal vez sea til que los investigadores tomen a pecho uno de los tres argumentos bsicos sobre los que se explaya ODonnell al inicio del texto. l aconseja a los lectores: El estudio de la democracia en todo el mundo (Amrica Latina incluida, por supuesto) exige prestarle una cuidadosa atencin a la especificidad histrica de los respectivos casos o grupos de casos. Dada esta exhortacin del inicio, resulta algo sorprendente que el resto del texto de ODonnell carezca de muchos elementos de la especificidad histrica que l reclama. En realidad, ms all de la caracterizacin esqueltica de las variaciones en los regmenes latinoamericanos, ODonnell retrata el estado de la democracia en la regin con pinceladas gruesas tan gruesas que, en realidad, se podra criticar su anlisis por ignorar detalles importantes del desarrollo poltico latinoamericano que pueden interpretarse como progresos en la democratizacin. ODonnell sostiene que los pases latinoamericanos se caracterizan por una implantacin limitada y sesgada de los derechos civiles; es ms, en lo que concierne a amplios sectores de las respectivas poblaciones, estos derechos apenas fueron ex-
pandidos, si es que fueron expandidos, durante las democracias polticas existentes actualmente. Si bien ODonnell est en lo cierto al sostener que el estado de las libertades civiles en Amrica Latina deja mucho que desear, tambin se puede decir que Amrica Latina hizo importantes progresos a la hora de afianzar una nueva cultura de derechos. Los latinoamericanos quiz no siempre puedan ejercer sus derechos, pero la conciencia pblica de los derechos (y la furia que genera la restriccin de esos derechos) se desarroll de manera significativa en el transcurso de las ltimas dos dcadas, al igual que una infraestructura que sirve para reclamar los derechos (organizaciones no gubernamentales, medios de comunicacin, etc.). Cabe reconocer que la discusin del estado de los derechos se presta a confusin. Por cierto, al evaluar el estado de los derechos, uno debera ser explcito sobre qu es lo que est evaluando exactamente. Por un lado, los derechos se pueden medir como un conjunto de prcticas masivas realmente existentes en algn momento. Por otro lado, los derechos se pueden evaluar analizando la proliferacin de reclamos proyectados en el discurso poltico o como normas implementadas por las legislaturas o las cortes. Cuando se los analiza desde esta ltima perspectiva, la investigacin reciente indica que se realizaron importantes progresos. Manuel Antonio Garretn defini el proceso como una expansin normativa de los derechos. Tal como sostiene Enrique Peruzzotti, los regmenes democrticos actuales en Amrica Latina pueden distinguirse de las experiencias histricas previas en virtud de la politizacin basada en los derechos que tiene lugar en la sociedad.5 En algunos pases, las organizaciones de derechos humanos fueron pioneras a la hora de aumentar la conciencia pblica al inyectar un discurso basado en los derechos en la vida poltica. Este discurso sobre los derechos coincidi con un creciente reconocimiento por parte de la poblacin de la necesidad
5 Enrique Peruzzotti, La naturaleza de la nueva democracia argentina. Revisando el modelo de democracia delegativa, Journal of Latin American Studies 33 (2001): 133-155.
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de hacer que los funcionarios pblicos se responsabilicen de sus propios actos. En consecuencia, la prensa y los movimientos populares, aunque todava en sus etapas iniciales, hicieron importantes avances en su intento por establecer algn nivel de responsabilidad vertical.6 En una veta bastante similar, Leonardo Avritzer manifest una visin ms optimista de los desarrollos polticos en Amrica Latina en base al surgimiento de una cultura pblica no elitista de reciente aparicin.7 Segn el punto de vista de Avritzer, la ola ms reciente de democratizacin en Amrica Latina fue distintiva y estuvo marcada por el crecimiento de los movimientos sociales y la introduccin de una dimensin moral en el discurso poltico. El resultado es un nuevo tipo de pblico, capaz de desafar el dominio de la elite en el terreno poltico. Avritzer menciona experimentos recientes, desde el proceso presupuestario participativo de Brasil hasta el control de las elecciones por parte de los ciudadanos en Mxico, como ejemplos de las nuevas formas de participacin cvica. En resumen, pienso que uno de los elementos ms problemticos en el anlisis de ODonnell es su representacin de Amrica Latina como una regin generalmente estancada en lo que concierne al progreso de los derechos. Como mnimo, el argumento exige mucha ms evidencia emprica de la que se presenta y, por lo menos, alguna consideracin sobre dnde encaja la nueva cultura de derechos y las nuevas formas de participacin. Donde se puede aplicar mejor el argumento de ODonnell (y donde tal vez resulte ms fcil de demostrar desde un
punto de vista emprico) es en lo referido a los derechos sociales, ya que las reformas econmicas neoliberales efectivamente eliminaron muchos de los derechos tradicionales. Si uno contempla los casos de pases especficos (recordemos la insistencia de ODonnell en la especificidad), la idea de que Amrica Latina est estancada en lo que concierne al ejercicio de los derechos no se sostiene plenamente, especialmente en lo referido a los derechos civiles. Uno de los ejemplos ms dramticos es el caso de Ecuador. Desde 1990, la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE) se convirti en un protagonista de la poltica nacional y local, al expresar los reclamos culturales, polticos y econmicos de los grupos indgenas sofocados durante tanto tiempo. En realidad, el movimiento indgena en Ecuador no slo ocup la delantera en cuanto al ejercicio de las libertades civiles, sino que fue un catalizador para la reformulacin de ideas sobre los derechos y hasta la naturaleza del estado. Sostener que las libertades civiles prcticamente no se expandieron en este caso sera perder de vista las profundas transformaciones que tuvieron lugar en este sistema en la ltima dcada y el aporte de la CONAIE a la expansin de los derechos y las libertades.8 Estos cambios afectaron el terreno poltico (por ejemplo, personas indgenas resultaron electas para cargos pblicos por primera vez en la historia del pas) y el terreno sociocultural (por ejemplo, los desafos a las prcticas cotidianas de racismo). En consecuencia, por ms tumultuoso que haya sido el proceso, la democratizacin avanz en Ecuador gracias a la ofensiva de la CONAIE para que
6 Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti, Societal Accountability in Latin America (Responsabilidad social en Amrica Latina), Journal of Democracy 11, 4 (2000): 147-158. 7 Leonardo Avritzer, Democracy and the Public Space in Latin America (La democracia y el espacio pblico en Amrica Latina) (Princeton: Princeton University Press, 2002). 8 Para una mayor discusin sobre el impacto de los movimientos indgenas y las maneras que rebaten las definiciones tradicionales de democracia y estado-nacin, vase Deborah Yashar, Democracy, Indigenous Movements, and the Postliberal Challenge in Latin America (Democracia, movimientos indgenas y el desafo posliberal en Amrica Latina), World Politics 52, 2 (1999): 76-104. Para un anlisis de la CONAIE, vase Melina Selverston-Scher, Ethnopolitics in Ecuador: Indigenous Rights and the Strengthening of Democracy (Etnopoltica en Ecuador: los derechos indgenas y el fortalecimiento de la democracia), (Miami: North-South Center, University of Miami Press, 2001).
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las instituciones fueran representativas y por su ataque al autoritarismo social tradicional.9 Los recientes conflictos entre los movimientos populares y los gobiernos tambin merecen nuestra atencin por lo que nos dicen sobre la evolucin de las libertades civiles y la respuesta gubernamental. Entre estos casos estn las protestas en contra de la privatizacin en Bolivia, Ecuador y Per, junto con la movilizacin de los agricultores en Mxico para resistir la expansin de los aeropuertos.10 En todos estos casos, los gobiernos, para sorpresa de muchos observadores, accedieron a los reclamos en una clara seal que puede interpretarse, al menos desde cierto punto de vista, como un reconocimiento de la posicin de los grupos antes ignorados. Los respectivos gobiernos llegaron a la conclusin de que la represin tal vez fuera demasiado costosa y no favorable a sus propios intereses. Sea cual fuere la motivacin para acceder a los reclamos, vale la pena observar que estos movimientos no se reprimieron violentamente (aunque desafiaban las polticas econmicas importantes de los respectivos gobiernos). Sugiere que los gobiernos estn empezando a darse cuenta (por ms que esto se admita a regaadientes) de que no pueden imponer unilateralmente polticas a los ciudadanos que as no lo deseen y de que tal vez se est gestando un nuevo equilibrio de poder. Si as fuera, puede resultar crtico para expandir las libertades civiles y la participacin popular en el diseo de polticas econmicas exactamente el tipo de escenario que plantea ODonnell.
Volver a incorporar al estado (y encontrar bolsones progresistas)

Mi objetivo no es acusar a ODonnell de excesivo pesimismo, sino sugerir que concentrarse exclusivamente en los dficits de la democracia latinoamericana puede oscurecer nuestra visin sobre otra dinmica, igualmente importante, que est en juego. Por ms que suene trivial, la poltica latinoamericana sigue estando definida por sus contradicciones, la coexistencia y la superposicin de tendencias cuyo resultado es el hibridismo.11 En mi opinin, los lectores apreciarn que ODonnell aborde de manera ms explcita estas tendencias transversales en su texto. Dada la magnitud de la exclusin que tiene lugar en la poltica y la sociedad latinoamericanas, el progreso al que me refer anteriormente bien podra considerarse demasiado limitado o con un ritmo cansino. Pero la naturaleza gradual, lenta y fragmentada de los cambios que se producen en Amrica Latina no debera disuadirnos en nuestro intento por determinar cul es su significado. Estudiar los triunfos de la democracia latinoamericana (por ej., las instancias en las que la gente comn y corriente se expresa, se organiza y tiene impacto) y evaluar los aportes de estos procesos (o, de lo contrario, sus limitaciones) proporciona una leccin importante sobre cmo y dnde pueden producirse aperturas en las estructuras de poder. Sin lugar a duda, volver a incorporar al estado a la discusin sobre la democratizacin es uno de los aportes centrales del
9 Para una discusin de los cambios en las relaciones raciales, vase Carlos de la Torre, Racism in Ecuador and the Construction of Citizenship in Ecuador (El racismo en Ecuador y la construccin de la ciudadana en Ecuador), Race and Class 42, 2 (octubre-diciembre de 2000): 1-33. 10 Debera destacarse que los manifestantes utilizaron violencia, o amenazaron con usarla, en estas movilizaciones. Claramente, el uso de la violencia no entra en el terreno de la poltica democrtica, pero indica la alineacin y la exclusin extremas que sienten estas comunidades. Sobre la protesta mexicana, vase Kevin Sullivan, Double-Edged Machete in Mexico Fight (Machete de doble filo en la lucha de Mxico), Washington Post, 9 de agosto de 2002. 11 Gerardo Munck observa esta coexistencia, Past Successes, Present Challenges: Latin American Politics at the Crossroads (xitos pasados, desafos actuales: la poltica latinoamericana en la encrucijada), Harvard International Review 24, 2 (verano de 2002): 68-71.
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anlisis de ODonnell.12 l nos recuerda que la democracia no se puede consolidar si no existe un aparato estatal capaz de implementar sus normas. Las observaciones que hace ODonnell sobre las deficiencias del estado en Amrica Latina son muy acertadas. Basta con echarle un vistazo a las estadsticas del crimen o a las numerosas instancias de abusos policiales para darse cuenta de lo ineficaz y hasta abiertamente nefasta que puede ser la autoridad estatal. Sin embargo, a pesar de lo funesto que puede ser el estado en muchos sentidos, su desarrollo tampoco estuvo paralizado por completo. ODonnell destaca la existencia de ciertos bolsones de intencin en el estado vale decir, nodos resolutorios dentro del estado que actan con bastante autonoma con respecto a las fuerzas policiales locales pero que coordinan sus acciones con actores internacionales. Supuestamente, esto se refiere principalmente a las entidades y los cuadros tecncratas encargados de disear las polticas econmicas. De todas maneras, la idea de ODonnell de que existen bolsones en los estados puede ampliarse. Yo dira que, aun en el marco de estas estructuras estatales por lo general funestas, existen casos significativos de bolsones progresistas. A lo que me estoy refiriendo con esto es a la nueva camada de entidades burocrticas y los nuevos programas de las agencias gubernamentales que constituyen importantes avances en el compromiso del estado para promover la democratizacin. Lo interesante es que las organizaciones internacionales y los gobiernos donantes tambin desempearon un papel importante en el desarrollo de estos bolsones progresistas as como en el desarrollo de los bolsones de intencin mencionados anteriormente. Hay muchos ejemplos, pero yo slo mencionar uno para ilustrar este punto. Uno de los desarrollos institucionales ms importantes dentro del estado en la ltima
dcada ha sido la creacin de oficinas de la Defensora del Pueblo en toda Amrica Latina. Estas oficinas, por lo general, tienen mandatos que incluyen desde la investigacin de los abusos a los derechos humanos o la mala conducta por parte del gobierno hasta la defensa en nombre de los individuos y las comunidades. Que estas oficinas hayan sido creadas es en s una prueba de cmo la cultura de derechos penetr incluso en los gobiernos ms recalcitrantes y est afectando las estructuras estatales. La financiacin y la asistencia internacional jugaron un papel crucial en este proceso. El trabajo de la Defensora del Pueblo en Per durante la presidencia de Fujimori es un ejemplo por dems asombroso. A pesar de la naturaleza profundamente autoritaria del gobierno, la Defensora pudo cobrar suficiente autonoma e hizo importantes aportes a la lucha por los derechos humanos en Per. Por ejemplo, la oficina desempe un rol clave en la organizacin del proceso legal para liberar a cientos de personas que haban sido encarceladas injustamente como terroristas durante la guerra de la contrainsurgencia peruana. La oficina tambin hizo un trabajo pionero en el rea de los derechos de las mujeres y de los indgenas y logr instalar, por primera vez, los derechos de los discapacitados en la agenda nacional. Al abrir oficinas en todo el pas, la Defensora pudo ocuparse de todos lo distritos electorales (llegando a las famosas zonas marrones que analiza ODonnell).13 En consecuencia, incluso en un rgimen que no exhiba ninguna voluntad para promover la democracia a un nivel general, algunos bolsones progresistas lograron funcionar dentro del estado. Con el mismo criterio, nuestro anlisis de los bolsones progresistas podra extenderse para considerar, de manera amplia, las reformas legales y las reformas constitucionales que tuvieron lugar en la
12 La referencia surge de Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol, eds., Bringing the State Back In (Volver a incorporar al estado) (Cambridge: Cambridge University Press, 1985). 13 Para tener una visin general de sus actividades, vase Defensora del Pueblo, Una prctica al servicio de la ciudadana: primer informe del Defensor del Pueblo ante el Congreso de la Repblica, 1996-1998 (Lima: Defensora del Pueblo, 1998).
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ltima dcada a fin de identificar nuevas formas de inclusin y derechos que antes no existan. Por ejemplo, Carmen Diane Deere y Magdalena Len registraron los cambios legales significativos que establecen la igualdad formal de las mujeres ante la ley en relacin a la propiedad y los derechos sobre las tierras.14 Como subrayan las autoras, la igualdad de gnero en lo que concierne al acceso a la tierra an dista de ser completa, pero la implementacin de una legislacin que define la igualdad de los sexos en esta rea ha tenido un impacto significativo. Irnicamente, lo que abri una oportunidad para que los grupos de mujeres y las mujeres polticas ejercieran presin para incluir la igualdad de gnero en la nueva legislacin fue la implementacin de cdigos agrarios neoliberales (muchas veces asociados a consecuencias negativas para los pobres). Con respecto al cambio constitucional en Amrica Latina, de hecho el desarrollo ms arrollador se produjo en el terreno de la institucionalizacin del multiculturalismo. Tal como queda documentado en el trabajo de Donna Lee Van Cott, las constituciones latinoamericanas fueron reformuladas para que incluyeran algo que, en otro momento, habra sido impensable el reconocimiento de los derechos de los pueblos indgenas. Como demuestra Van Cott, la mayora de las constituciones latinoamericanas ahora incluyen lo siguiente: 1) el reconocimiento retrico de la naturaleza multicultural de sus sociedades; 2) el reconocimiento de la ley consuetudinaria de los pueblos indgenas como la ley oficial y pblica; 3) los derechos colectivos sobre la propiedad para protegerla de la venta, el desmembramiento o la confiscacin; 4) la condicin oficial o el reconocimiento de las
lenguas indgenas; 4) una garanta de educacin bilinge.15 Como en el caso de los derechos de las mujeres, la implementacin de leyes y polticas basadas en las reformas constitucionales multiculturales ha sido lenta y gradual en el mejor de los casos. Aun as, las nuevas constituciones multiculturales representan un avance histrico en las relaciones entre estado y sociedad, una incorporacin de los grupos durante mucho tiempo excluidos en el contexto de la poltica tradicional.16 Para resumir mi argumento hasta el momento: el anlisis de ODonnell nos dice mucho sobre los eslabones faltantes en la democracia latinoamericana, sus dficits o las fallas, para utilizar la terminologa de Agero y Stark.17 Lo que falta en la democracia latinoamericana es un aspecto de la historia. Pero una parte igualmente importante de la historia tiene que ver con lo que hay y las posibilidades creativas que pueden surgir de los nuevos bolsones de conciencia y de organizacin que ya existen. Cmo se pueden extender los nuevos desarrollos (progresistas) en el estado y la sociedad para profundizar la democracia? La creacin de una coalicin mxima para la democracia y el desarrollo Tal como insiste ODonnell, es imposible separar la democracia deficiente del problema de la pobreza persistente y generalizada. Resulta difcil imaginar que Amrica Latina pueda lograr una democracia plena y significativa si no se reduce la pobreza de manera contundente. Por ms abrumadora que pueda parecer esta agenda, Amrica Latina tal vez sea la regin en el mundo en desarrollo mejor posicionada para hacer este salto a la democracia y el
14 Carmen Diana Deere y Magdalena Len, Empowering Women: Land and Property Rights in Latin America (Empoderamiento de las mujeres: derechos a la tierra y a la propiedad en Amrica Latina), (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2001). 15 Donna Lee van Cott, The Friendly Liquidation of the Past: The Politics of Diversity in Latin America (La liquidacin amistosa del pasado: la poltica de la diversidad en Amrica Latina), (Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 2000), 265. 16 Ibd., 280. 17 Para un anlisis que se concentre en los dficit democrticos en la poltica latinoamericana, vase la coleccin de Felipe Agero y Stark, eds., Fault Lines of Democracy in Post-Transition Latin America (Fallas de la democracia en la Amrica Latina postransicin), (Miami: North-South Center Press, University of Miami, 1998).
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desarrollo. Esto es as porque Amrica Latina cuenta, al menos parcialmente, con las materias primas legales, polticas y culturales para respaldar el cambio progresivo (como espero que haya quedado ilustrado en mi anlisis anterior). Cada discusin sobre cmo construir democracias y economas reales que puedan ofrecer un estndar de vida decente para todos necesariamente nos lleva, una vez ms, a la poltica. Si hay que encontrarle una solucin a estos problemas, har falta una voluntad poltica y un compromiso genuinos. De dnde va a surgir? Qu tipos de coaliciones son necesarias para llevar a cabo un proyecto semejante? Existe un papel en el proceso para los actores internacionales? No hay respuestas sencillas para estos interrogantes. El desarrollo latinoamericano se vio constantemente interrumpido por la resistencia de las elites a los proyectos destinados a la democratizacin y la redistribucin de los ingresos. Esa resistencia domstica se vio respaldada (y directamente favorecida en algunas instancias) por aliados externos tambin deseosos de mantener sus propios privilegios y poder en la regin. Dado el registro histrico, hay pocos motivos para creer que las elites latinoamericanas emprendern una conversin altruista en el corto plazo y accedern de repente a las demandas populares que resultaran en una redistribucin sustancial del ingreso. De todas maneras, es concebible que las elites latinoamericanas (o, por lo menos, segmentos de estas elites) se convenzan (en parte como reaccin frente a las movilizaciones de masas) de que la mejor manera de preservar sus intereses es a travs de otros medios especialmente, participando en una amplia coalicin de reforma para fortalecer la democracia poltica y el bienestar econmico de los ciudadanos. El pensamiento nacional sobre el tema probablemente se vea influenciado por la reconfiguracin del
pensamiento que, aparentemente, se est llevando a cabo en las organizaciones internacionales. Roberto Patricio Korzeniewicz y William Smith sostienen que en las instituciones multilaterales se est llevando a cabo un cambio intelectual sustancial, una modificacin del dogma fundamentalista de los primeros aos del Consenso de Washington.18 En el plano econmico, hay un creciente reconocimiento de que las polticas neoliberales por s solas no pueden resolver los problemas ms amplios de la desigualdad y la pobreza. Tomar conciencia de ello llev a las instituciones multilaterales a poner mucho ms nfasis en estas cuestiones en su propia programacin y resalt la importancia de la cooperacin interinstitucional a la hora de reducir la pobreza. En 2000, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE) se uni al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional para respaldar los objetivos establecidos por las Naciones Unidas para la reduccin global de la pobreza.19 Reconsiderar el papel que debera desempear el estado en el proceso de desarrollo tambin ha sido parte del cambio intelectual. En lugar de relegar al estado a los mrgenes, las instituciones multilaterales ahora estn concentradas en fortalecer la capacidad del estado y en crear instituciones para la buena gobernancia. Los programas del Banco Mundial, que incluyen proyectos para promover la reforma y la transparencia judicial, reflejan este nuevo nfasis. Es ms, el banco tambin abraz toda una serie de objetivos de democratizacin que incluye la consulta con grupos populares. Segn el punto de vista de Korenciewicz y Smith, la combinacin de estos cambios intelectuales e institucionales podra sentar la base para el surgimiento en Amrica Latina de coaliciones para el de-
18 Roberto Patricio Korzeniewicz y Willam C. Smith, Poverty, Inequality, and Growth in Latin America: Searching for the High Road to Globalization (Pobreza, desigualdad y crecimiento en Amrica Latina: en busca del camino fcil a la globalizacin), Latin American Research Review 35, 3 (2000), 23. 19 Jessica Einhorn, The World Banks Mission Creep (El fracaso de la misin del Banco Mundial), Foreign Affairs 80 (septiembre-octubre de 2001), 22-28.
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sarrollo democrtico social policntrico. Este tipo de coaliciones incluiran partidos, movimientos sociales locales y organizaciones no gubernamentales respaldadas por los programas progresistas de las instituciones internacionales. Crear una coalicin lo suficientemente amplia como para ganar elecciones y gozar del apoyo necesario para implementar una agenda de reformas es la tarea encomiable por delante. En un trabajo previo, ODonnell analiz la cuestin de cmo crear una coalicin poltica capaz de hacerse cargo de la cuestin de la pobreza en Amrica Latina. Para ello, especul con que partes del sector medio pueden formar parte de una coalicin de esa naturaleza.20 Al igual que los pobres, los sectores de la clase media vieron cmo se deterioraron significativamente su nivel de vida y su seguridad econmica es ms, muchos, en consecuencia, ingresaron en la categora de los nuevos pobres.21 Por lo tanto, tal vez se pueda movilizar a la clase media recurriendo a apelaciones morales y apelaciones a sus intereses. No obstante, el problema crucial para establecer este tipo de coaliciones reside en el liderazgo y no en la falta de posibles candidatos a participar en un proyecto social y democrtico. Los movimientos sociales y las organizaciones no gubernamentales pueden aportar ideas y apoyar el cambio, pero, en definitiva, son los polticos y los burcratas los que estn al timn del gobierno. La crisis de los partidos polticos es un tema recurrente en la literatura sobre la democracia en Amrica Latina y aqu no intentar hacer una revisin completa del tema. Pero el estado crtico de los partidos es, en muchos sentidos, el taln de Aquiles en la formacin estratgica de las coaliciones polticas. Los pblicos masivos y las elites en Amrica Latina comparten su desprecio por los partidos polticos y la clase
poltica en general. La falta de confianza en los partidos y sus lderes estn bien fundada; es una consecuencia lgica del mal desempeo que implica, en muchos casos, una gestin econmica excesivamente ineficiente y corrupcin. En base al desempeo en el pasado, son pocos los motivos para creer en la buena voluntad o la capacidad de los lderes polticos del pasado (por ej., APRA en Per o Accin Democrtica en Venezuela) o de los participantes ms nuevos (por ej., Causa R en Venezuela o Per Posible en Per) para encarar un proyecto democrtico social. En realidad, si se me permite hacer alguna especulacin aqu, el mayor obstculo para que las elites latinoamericanas se sumen a un proyecto de estas caractersticas tal vez no sea el contenido poltico del proyecto per se. Ms bien, el problema de integrar a las elites en una coalicin quiz tenga ms que ver con la falta absoluta de fe en la competencia de los lderes polticos para embarcarse en un proyecto as sin caer en el populismo o en una simple incoherencia poltica. Llamar a la reconstruccin y revitalizacin de los partidos en Amrica Latina se convirti en un clich trillado de modo que no volver a someter a los lectores a este reclamo. A pesar de las resmas de papel que los cientficos polticos le dedicaron al problema de los partidos en Amrica Latina, hay pocas pruebas de que hicimos algn progreso a la hora de identificar estrategias concretas para fortalecer los partidos en un momento en que la poltica latinoamericana est cada vez ms impulsada por la televisin. Es cierto que cambiar la estructura de incentivos estipulada por las reglas electorales puede influir en el comportamiento de los partidos. Pero igualmente importante es el hecho de que las reformas electorales o constitucionales por s solas no corregirn el problema, que
20 Guillermo ODonnell, Pobreza y desigualdad en Amrica Latina: algunas reflexiones polticas, en Pobreza y desigualdad en Amrica Latina: temas y desafos, ed. Vctor E. Tokman y Guillermo ODonnell (Notre Dame, Indiana: University of Notre Dame Press, 1998), 60-61. 21 Steven Friedman sugiere la posibilidad de una coalicin de este tipo; vase Democracy, Inequality and the Reconstitution of Politics (Democracia, desigualdad y la reconstitucin de la poltica), en Democratic Governance and Social Inequality (Gobernancia democrtica y desigualdad social), ed. Joseph S. Tulchin y Amelia Brown (Boulder: Lynne Rienner, 2002), 35-36.
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abarca el gran abismo que se abri entre la clase poltica de Amrica Latina y el pblico al que supuestamente debe atender. Tal vez parte de la respuesta al interrogante de cmo hacer para que en Amrica Latina surjan lderes de mejor calidad y partidos sensibles resida en el terreno desordenado y muchas veces catico de la movilizacin social. El dicho de que el pueblo tiene el gobierno que se merece suena muy cruel, pero quiz los latinoamericanos se estn despertando a la posibilidad de exigir y obtener algo mejor. Como se destac anteriormente en este memorando, las recientes movilizaciones y protestas en los pases andinos produjeron algunas victorias polticas importantes para los movimientos sociales y funcionaron como un llamado de alerta para los respectivos gobiernos. Esto nos retrotrae a una propuesta clave planteada por ODonnell. El progreso de la democracia en las Amricas (que
conlleva una consolidacin de los derechos polticos, civiles y sociales) depende de mejorar la capacidad de la gente para articular reclamos, organizarse y exigir un mejor desempeo de sus gobiernos. Como ilustra el registro histrico del desarrollo democrtico, la democratizacin es un proceso de mltiples estratos que implica algo ms que simplemente pactar con las elites.22 La construccin de la democracia siempre fue, y sigue siendo, un proceso contencioso que se forja desde abajo.23 En lugar de tenerles miedo a los movimientos sociales ruidosos y considerarlos una amenaza a la gobernabilidad, las autoridades nacionales e internacionales tienen que valorar lo vital que es esta poltica contenciosa para el proceso de democratizacin.24 Los acadmicos haramos bien en unirnos a ODonnell y recordarles a quienes disean las polticas la historia desordenada de la democratizacin cada vez que se nos presente la oportunidad.
22 Para un enfoque que resalte la importancia de los pactos con las elites, vase John Higley y Richard Gunther,eds., Elites and Democratic Consolidation in Latin American and Southern Europe (Las elites y la consolidacin democrtica en Amrica Latina y el sur de Europa), (Cambridge: Cambridge University Press, 1992). 23 Para un anlisis histrico comparativo que les asigne un papel central a los movimientos obreros en la democratizacin, vase Dietrich Rueschemeyer, Evelyne Huber Stephens y John D. Stephens, Capitalist Development and Democracy (Desarrollo capitalista y democracia), (Chicago: University of Chicago Press, 1992). 24 Para una discusin sobre la dinmica de la poltica contenciosa en el caso de Ecuador y el impacto en la democratizacin, vase Jos Antonio Lucero, Crisis and Contention in Ecuador (Crisis y contencin en Ecuador), Journal of Democracy 12, 2 (2001): 59-73.
118 Ms all del minimalismo: una agenda para unir democracia y desarrollo
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quently fail to take into the social and economic context and the extent to which citizens are actually able to exercise their rights. Meaningful measurement of the democratic-ness of systems must include variables that tap the capacity of citizens to exercise rights. UNDP is in a position to take a leading role in the re-configuration of how democracy is measured in the hemisphere and to develop crossnational data sets that will allow for a more sophisticated understanding of how democracy is being experienced in the Americas. 2. Research on Whats There (Lessons from the Progressive Pockets) To provide a more dynamic view of the ongoing changes in Latin America, UNDP can encourage research that maps successes in the advance of democratization, with a view to identifying the range of factors that lead to improved govern-
mental responsiveness and democratic deepening. 3. Systematic Cross-National Studies of the Domestic Elite and the Middle Sectors. In recent years, there has been a dearth of systematic cross-national research on the domestic elite (business, social-cultural, and political) and the middle class in Latin America. Exactly how have the interests of these groups been re-configured by neoliberal economic reforms and how has the re-configuration affected their political strategies? What are their attitudes regarding democracy and development? These are several of the questions that need to be answered in order to assess the prospects for the development of polycentric development coalitions. Survey research and national case studies should be combined to lay groundwork for developing strategies to draw these groups into such coalitions
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La nacionalizacin y democratizacin del Estado, la poltica y la sociedad

I
La construccin social de la ciudadana en Amrica Latina pasa por comprender los factores, internos y externos, contenidos en su larga y pesada herencia, as como los que pueden contribuir a transformarla. Esta herencia se ha configurado distintivamente a partir de la relacin entre los pases de la regin y los del llamado Noroeste en la etapa colonial, y de los impactos estructurales que esta relacin ha dejado en trminos de exclusin social y polarizacin, sobre todo manifiesta por la sistemtica exclusin de las poblaciones indgenas y afroamericanas que an hoy persiste.
Julio Cotler *
A pesar de que la democracia del Noroeste es producto de la singular y, muchas veces, trgica experiencia histrica a lo largo de varios siglos y particularmente de las ltimas dcadas, ella constituye el referente poltico de las sociedades y de los gobiernos de Amrica Latina, no obstante las notorias diferencias de sus condiciones sociales y trayectorias histricas; esto es as porque la democracia en el Noroeste ha contribuido a la integracin social y poltica, a la pacfica convivencia, al bienestar y la seguridad de sus ciudadanos, ausentes en la mayora de las democracias latinoamericanas. Entre otras razones, esos logros han contribuido para que la teora democrtica desarrollada al comps de dichas singulares experiencias se constituya en el canon y que en Amrica Latina, como en otras latitudes, los polticos y los acadmicos se inspiren en algunas de las versiones de dicha teora, o en una combinacin de ellas, y busquen adaptar las reglas elaboradas y las prcticas desarrolladas en el Noroeste con la esperanza de reproducir el estado de bienestar alcanzado por estos pases. Estas consideraciones se ajustan a con-
cepciones evolucionistas, hoy venidas a menos: as como Marx estipulaba que el capitalismo ingls constitua el espejo que reflejaba el futuro de los pases menos desarrollados por ser el ms avanzado, se presume que la democracia del Noroeste es el modelo de las incompletas democracias latinoamericanas. Este tipo de comparacin es evidentemente espuria, como se ha dicho, por las diferentes y contrapuestas condiciones sociales y trayectorias histricas que recorrieron dichas regiones, por lo que puede esperarse que sus desenlaces constituyan distintas especies democrticas, tal como lo sugieren las aproximaciones que sustentan las mltiples modernidades. Sin embargo, el ejercicio contrafctico entre estos casos propicia la deprimente comprobacin de las enormes distancias que separan los logros en el Noroeste con el de las democracias latinoamericanas, al tiempo que alienta los esfuerzos y las esperanzas de lograr cosechar sus frutos. Despus de las dramticas experiencias que Amrica Latina ha tenido con distintos regmenes autoritarios en el curso de las ltimas dcadas, las luchas y la transicin democrtica parecieron crear las condiciones propicias para erradicar los facto-
* Socilogo y cientista poltico, es profesor en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y profesor visitante en distintas universidades de Europa y los Estados Unidos de Amrica. Fue director del Instituto de Estudios Peruanos. Entre sus principales obras figuran Clases, Estado y Nacin en el Per; Poltica y sociedad en el Per; Cambios y continuidades, drogas y poltica en el Per y La conexin norteamericana.
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res que contribuyeron a las continuas interrupciones militares y para avanzar en la democratizacin del Estado, de la poltica y de la sociedad, a semejanza de los procesos que se desarrollaron en el Noroeste. Sin embargo, hoy en da, con las raras excepciones de los tres pases que gozan de una temprana integracin social e implantacin democrtica Costa Rica, Chile y Uruguay, varios pases de Amrica del Sur, y particularmente el Per, atraviesan por un momento aciago por la presencia de viejas y nuevas amenazas a tales posibilidades. Tal como estaba previsto por los ejemplos clsicos y por las teoras convencionales, la transicin y la instauracin del rgimen democrtico elecciones, partidos y parlamentos se acompaaron con elevados grados de movilizacin social y de participacin poltica, de un libre y amplio debate sobre las frmulas polticas y econmicas que deban adoptarse, a la par del reconocimiento y expansin de los derechos ciudadanos por las autoridades. No obstante la instauracin del rgimen democrtico, no se logr modificar la naturaleza y el funcionamiento del Estado por la presencia de factores internos y externos que obstaculizaron el cumplimiento de los derechos ciudadanos. De ah que las expectativas depositadas en tal ordenamiento se han visto frustradas porque el desempeo de las representaciones polticas y de las instituciones pblicas no se corresponde con las expectativas de la mayora de la poblacin, sujeta histricamente a las condiciones de pobreza y de exclusin denominaciones tecnocrticas que esconden las relaciones sociales generadoras de estas situaciones; ms an, porque en las nuevas circunstancias internacionales el rgimen y el Estado refuerzan tales condiciones, a contrapelo de las proclamas democrticas y liberales, y de las promesas de los dirigentes polticos. Estos resultados contribuyen, una vez ms, a que el rgimen democrtico sea percibido como una engaosa frmula poltica, vaciada de contenido sustantivo, destinado a satisfacer los exclusivos intereses de los encumbrados en el poder que, en el Pe-
r como en otros pases, provienen de sectores tnico-sociales que han gozado tradicionalmente del control econmico, poltico y/o social. Por tales motivos, el descrdito del rgimen democrtico realmente existente propicia que amplios sectores sociales, particularmente los pobres y los excluidos del imaginario como de la accin polticoestatal, asuman comportamientos informales, sino ilegales, para satisfacer sus aspiraciones individuales y colectivas, que el Estado es incapaz de controlar por no contar con los recursos materiales ni con el respaldo de la poblacin; la fragmentacin de los intereses sociales y de las representaciones polticas que acarrea esta conducta agudizan los problemas de la accin colectiva, al tiempo que la proliferacin de gorreros (free-riders), que de manera irresponsable ofrecen resolver las demandas sociales mediante propuestas oportunistas de corto plazo procuran el desconcierto y el desasosiego general. Pero, por otro lado, en la medida en que la democracia es una oportunidad favorable para el ejercicio de demandas sociales destinadas a la ejecucin efectiva de los derechos ciudadanos, la insatisfaccin con el desempeo de las autoridades y de las acciones de las instituciones oficiales favorece el desarrollo de movilizaciones sociales hasta sus ltimas consecuencias que rebosan los inefectivos marcos legales el desborde popular con el consiguiente desconocimiento y desafo a la frgil institucionalidad oficial. Los agudos y crecientes conflictos que se derivan de este panorama y la comprensible sino justificada crisis de gobernabilidad que puede generar este orden de cosas propicia el pesimismo sobre el futuro de la democracia y del pas, el renacimiento y fortalecimiento de las actitudes y los comportamientos proclives al autoritarismo la mano dura como medio para acabar con la incertidumbre. En esta coyuntura, no es de extraar la existencia de voces que auguran desenlaces dramticos; sin embargo, a pesar de tales oscuros presagios se observa la presencia de actores que, a pesar de todo, persisten
122 La nacionalizacin y democratizacin del Estado, la poltica y la sociedad
tercamente en defender la validez del rgimen democrtico, y para lo cual aducen que este rgimen constituye el nico marco para nacionalizar y democratizar el Estado y la sociedad. Este panorama suscita un candente debate en la opinin pblica, en los medios polticos y acadmicos sobre los motivos de las mltiples falencias que aquejan a la democracia realmente existente, y por lo que la opinin pblica y los medios intelectuales la califican de insuficiente, ineficaz, de baja intensidad, y as sucesivamente. A este respecto, se suele argumentar que los problemas de la democracia se originan en las pobres condiciones sociales de la mayora de la poblacin y, por ende, en la falta de garantas para el efectivo cumplimiento de los derechos ciudadanos proclamados por las normas constitucionales, debido a la irresponsable actuacin de los gobernantes con relacin a los gobernados, y en las limitaciones que cuentan por el legado autoritario que han heredado. Esta negativa evaluacin contribuye a restarles credibilidad a las autoridades y es motivo de la desafeccin y rechazo a la accin poltica por los impotentes ciudadanos imaginarios. Igualmente, se aduce con frecuencia que la baja calidad de la democracia latinoamericana responde a la debilidad de los aparatos y de las burocracias estatales para disear y ejecutar eficazmente las normas oficiales que dictan desaprensivamente, debido a que las decisiones polticas que formulan las representaciones polticas y las autoridades estn sujetas y privilegian intereses privados, nacionales e internacionales, ajenos sino contrarios a las necesidades de la mayora de pobres y excluidos, pero a las que hacen referencia simblica para justificarlas. Como es evidente, estas vlidas explicaciones tienden a reforzarse mutuamente, al tiempo que indistintamente ponen el acento en la naturaleza y funcionamiento del rgimen y del Estado para explicar la deficiente actuacin y resultados de la democracia en Amrica Latina, y las consecuencias que acarrea en distintas esferas de la accin social; por tal motivo, parafrasean-
do a Manuel Azaa, quien deca que cuando desaparece el Estado, reaparece la tribu, podemos concluir que la debilidad o inexistencia del Estado (nacional) incentivan el surgimiento de identidades y comportamientos facciosos que tienden a socavar las frgiles bases institucionales democrticas. Para comprender estas deficiencias, Guillermo ODonnell toma como referencia la trayectoria poltico-institucional de los pases del Noroeste para descubrir las desviaciones que se produjeron en Amrica Latina para explicar su baja calidad democrtica en comparacin con los niveles alcanzados en aquella regin. Adems, esta revelacin le permite proponer la correccin de dichos extravos para retomar el camino emprendido en el Noroeste a fin de alcanzar sus elevados estndares. En tanto que el autor asume la democracia como producto de la construccin social, realiza un sugestivo anlisis de los factores que contribuyeron para que el Noroeste alcanzara los niveles democrticos ms elevados. En trminos muy apretados, durante los siglos XIX y XX, la centralizacin del poder, de la administracin pblica y de la produccin legal, paralelamente al desarrollo y difusin del capitalismo, contribuyeron a erradicar los mecanismos de dominacin patrimonial y afianzar el Estado de derecho; luego, a travs de un lento y desigual proceso de expansin de los derechos ciudadanos, de acuerdo a la secuencia detallada por Marshall, el rgimen liberal-oligrquico fue dando paso a la nacionalizacin y democratizacin del Estado y de la sociedad, al paso del crecimiento capitalista del Noroeste. Para tal efecto, la temprana concesin de los derechos civiles y la irrupcin capitalista contribuyeron a generar y afirmar la autonoma y responsabilidad cvica de los ciudadanos la agencia que se mantenan latentes en los principios morales y legales en el Noroeste; a su vez, la agencia incentiv el reconocimiento de los derechos polticos y sociales, por la afinidad electiva que guarda con stos. Es decir, el fortalecimiento de las instituciones pblicas garantes de los derechos civiles y la agencia
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constituyeron el ncleo del movimiento de nacionalizacin y democratizacin del Estado y de la sociedad en el Noroeste. Como lo sugiere el texto, estos logros no resultaron de una natural y predeterminada evolucin lineal, puesto que el desarrollo combinado del Estado y del capitalismo en el Noroeste produjo violentas dislocaciones sociales y expoliaciones de distinta ndole, tanto en el Noroeste como en otras y distantes sociedades sobre lo que volveremos ms adelante, lo que dio lugar a la organizacin de intereses sociales e intensas luchas polticas, a agudas controversias intelectuales que involucraron a diversos sujetos colectivos, paralelamente a represiones, guerras mundiales y holocaustos tnicos, y masivos desplazamientos internacionales que, an hoy, siguen empaando la existencia de algunos de esos pases. Finalmente, al comps de estas trgicas experiencias los acuerdos polticos entre los contradictorios intereses lograron encarar y regularizar los conflictos sociales, polticos y culturales que generaban tales fenmenos, con el consiguiente reconocimiento e incorporacin de las demandas de los pobres y excluidos en las instituciones oficiales, lo que sell la vigencia de los derechos ciudadanos y con ella se dio cabida al proceso de nacionalizacin y democratizacin del Estado y la sociedad. A este respecto es preciso hacer algunas anotaciones que, tal vez, el autor del documento puede haber considerado innecesario sealar porque estn sobreentendidas o porque en una primera lectura podemos haberlas pasado por alto. Ellas tienen que ver con la ausencia de anlisis del complejo entramado de estructuras y actores sociales, de procesos polticos y de decisiones adoptadas ante determinadas coyunturas polticas que contribuyeron a establecer la democracia en el Noroeste. En primer lugar, los principios morales y legales que regan en el Noroeste y que contribuyeron a la materializacin de la agencia fueron los mismos que existan en otras regiones pero que, a su amparo, produjeron resultados diferentes y contrarios a los del Noroeste. Por tal motivo, la importancia que le concede el autor a dichos fun-
damentos para lograr la agencia, por lo menos, debe ser complementada con la capacidad de organizacin y movilizacin poltica-intelectual de los desafectos con el orden imperante y decididos a conquistar los derechos ciudadanos para alterar las relaciones de poder; a las coyunturas que contribuyeron para que tales luchas se concretaran en instituciones pblicas dedicadas a garantizar y promover esos derechos, y al empeo que pusieron dichos actores para fiscalizar el desempeo del rgimen y del Estado para asegurar el cumplimiento cabal de las conquistas sociales y polticas. De otro lado, la consagracin de los derechos ciudadanos tambin respondi a la percepcin del riesgo que corran las clases dominantes de no conceder dichas prerrogativas a las clases peligrosas, as como a la capacidad del Estado para hacer realidad dichas concesiones sin afectar sus cimientos capitalistas; estas condiciones podran explicar por qu algunos de los pases del Noroeste siguieron diferentes secuencias a las mencionadas por Marshall. Por ltimo, varios e importantes pases del Noroeste que compartan los principios morales y legales, y haban cursado la secuencia de derechos civiles-polticos-sociales, cayeron en las ms abominables muestras de maldad y de servilismo, manifiestamente contrarias a la agencia, por conocidas razones; al tiempo que la recuperacin y consolidacin del proceso de democratizacin, la profundizacin del capitalismo y el fortalecimiento de la capacidad estatal respondieron bsicamente a factores contingentes derivados de la Segunda Guerra Mundial, de la ocupacin militar y de la ayuda econmica norteamericanas y, finalmente, a la intensa competencia poltica desatada por la Guerra Fra. Es decir, si bien la agencia se fund en los principios consagrados por la Ilustracin, su concrecin fue resultado de luchas polticas que involucraban intereses y actores sociales relativamente articulados al comps del desarrollo capitalista que, ante determinadas coyunturas nacionales e internacionales, lograron alcanzar elevados niveles de estabilidad democrtica y de bienestar social, merced al desarrollo de las
capacidades del Estado. Estas conclusiones es necesario tenerlas presentes al momento de examinar el caso latinoamericano. El apretado resumen del proceso de democratizacin en el Noroeste en el que la agencia constituye la clave, permite a ODonnell destacar que su ausencia en Amrica Latina, con la excepcin de los tres pases citados, constituye el secreto de su singular trayectoria y la dificultad que tiene para consolidar el rgimen y el Estado democrticos. Esto sera as, porque la accin colectiva privilegi la vindicacin de los derechos polticos y sociales a despecho de los civiles, cuyo cumplimiento e incorporacin en la conciencia social constituyen condicin necesaria para asegurar la autonoma y la capacidad individual para asumir responsablemente la eleccin entre opciones alternativas y las consecuencias que acarrean. Al decir de ODonnell, tal ausencia motiva que la democracia en la mayora de los pases latinoamericanos se caracterice por su carcter delegativo y que las reas marrones tiendan a expandirse y a dominar cada vez ms sus espacios sociales, polticos y culturales; a diferencia de lo que sucede en Costa Rica, Chile y Uruguay, donde la agencia es el fundamento del ejercicio ciudadano al haber adoptado la pauta del Noroeste, motivo de la estabilidad democrtica y la relativa integracin social que gozan, y por lo que se asemejan a las democracias avanzadas. De ah la propuesta de Guillermo ODonnell para que Amrica Latina retome el camino emprendido por el Noroeste mediante la consecucin del respeto y el fiel cumplimiento del mandato contenido en los derechos civiles, como condicin necesaria para avanzar en la nacionalizacin y democratizacin del Estado y la sociedad. Pero la pretensin voluntarista de esta propuesta es evidente, al desconocer los factores que propiciaron el curso que adopt Amrica Latina, y los elementos que contribuyen para que las reas marrones amenacen expandirse tambin en Costa Rica, Chile y Uruguay. Mientras el texto de ODonnell analiza los factores que contribuyeron a la nacio-
nalizacin y democratizacin del Estado y de la sociedad en el Noroeste, es notoria la ausencia de un tratamiento igualmente complejo que explique en trminos positivos el fracaso de tal construccin social y poltica en Amrica Latina, y no simplemente por la ausencia de rasgos del modelo del Noroeste. Esta carencia es particularmente notoria porque este tipo de ejercicio debera mostrar los factores del singular desenvolvimiento de Amrica Latina como una especie diferente, y no como una desviacin o una trasgresin a la ruta adoptada por el Noroeste por lo que, previsiblemente, sus resultados seran diferentes; de lo contrario, sera asumir que los procesos de democratizacin de Amrica Latina, y de otras regiones, estn condenados a reproducir paso a paso una ruta predeterminada tal como parecera ser el caso de diferentes autores. Como se ha dicho, el proceso de nacionalizacin y democratizacin del Noroeste se caracteriz, en sntesis, por la centralizacin poltica del Estado, la afirmacin del Estado de Derecho y la expansin capitalista, con las consecuencias sealadas. Pero, por lo general, se obvia que ese proceso se acompa con una ola de expansin colonial que abarc, con variadas formas y grados de intensidad, tanto las regiones perifricas del Noroeste como las situadas en otros continentes, tal fue el caso de Amrica Latina. La relacin que se estableci entonces entre esas regiones y las condiciones que propiciaron la adaptacin y reproduccin de las condiciones institucionales coloniales, condicionaron la existencia de estructuras, actores y procesos sociales, polticos y culturales que, como es sabido de sobra, propiciaron la persistente influencia del Estado y del capitalismo del Noroeste; influencia que, hoy en da, dadas las condiciones internacionales es ms que evidente, por lo que Amrica Latina puede ser denominada, con justicia, como parte del Extremo Occidente. Aunque resulte manifiesto, esta situacin es fundamental para comprender los rasgos distintivos y la trayectoria del sistema poltico de Amrica Latina que la distingue
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del Noroeste. Por si hubiese necesidad de recordarlo, la segunda ola de expansin colonial, conjuntamente con la redefinicin cientfica de las concepciones raciales y del subsistente tratamiento racista a los indgenas y africanos propici la asociacin de los criollos blancos con los intereses que representaban los agentes econmicos y polticos del Noroeste; asimismo, que aquellos se identificaran con la cultura oficial de los pases metropolitanos, por lo que adoptaron formalmente sus valores e instituciones que, paradjicamente, contradecan las subsistentes y fortalecidas relaciones de signo patrimonial entre las jerarquas sociales que dieron lugar a la presencia de ciudadanos imaginarios. Como es sabido, la consecuencia fue que se renovaran y vitalizaran el dualismo y la polarizacin social y cultural, lo que se proyect en el colonialismo interno de la poblacin indgena y de origen africano que, muchas veces, se justificara en funcin de principios liberales; la fragmentacin social y las dislocaciones que produjeran la ola de expansin metropolitana propiciaron intermitentes conflictos sociales y constantes represiones impregnados con una fuerte carga tnica, que responda a los latidos del corazn de las tinieblas. Es decir, mientras las clases dominantes del Noroeste se vieron precisadas a reconocer los derechos civiles merced a las luchas de las clases peligrosas y de los riesgos que supona desconocerlos, en Amrica Latina, esas mismas clases y con el respaldo de los criollos se opusieron a que los otros miembros de razas inferiores los obtuvieran, a pesar de que, supuestamente, compartan los mismos fundamentos morales. El tipo y la intensidad de esa asociacin respondieron a la presencia de distintas condiciones en los pases latinoamericanos, lo que contribuy a la existencia de variados niveles de dualismo y de polarizacin social as como a la presencia de actores que fueron capaces de promover distintos grados de centralizacin poltica del Estado y desarrollo del capitalismo. Sin embargo, a pesar de los muchos y profundos cambios que los pases de Amrica Latina han experimentado al comps
de las mudanzas de sus relaciones con el Noroeste a lo largo del tiempo, es significativo el hecho de que, cualquiera fuera el grado de desarrollo poltico y econmico que alcanzaron, la incorporacin nacional de la mayora de la poblacin y la consolidacin del Estado de derecho siguen constituyendo una asignatura pendiente, al tiempo que persisten el dualismo y la polarizacin socio-tnica en variados grados de intensidad, con raras excepciones. Por ejemplo, en Per y Brasil alrededor del 60 por ciento de los indgenas y los negros, respectivamente, se encuentran debajo de la lnea de pobreza, proporcin que probablemente sea similar en otros casos latinoamericanos que tienen una parecida participacin tnica. En el mismo sentido, es igualmente significativo que bajo cualquier rgimen poltico, democrtico o autoritario, las distintas polticas econmicas, ortodoxas y heterodoxas, han contribuido a mantener y, muchas veces, a fortalecer esta situacin estructural. De ah la reiterada afirmacin de que Amrica Latina es la regin de las mayores desigualdades y que, paralelamente con el racismo, el patrimonialismo y el autoritarismo, los pobres y excluidos tengan dificultades maysculas para organizarse y promover sus intereses, fundamento de la agencia, al tiempo que contribuyen a la ampliacin de la cobertura social de las reas marrones y que las prcticas democrticas se encuentren teidas por este color. As las cosas, la cuestin de la construccin social de la ciudadana pasara por comprender los factores, internos y externos, que propician esta larga y pesada herencia, as como los que pueden contribuir a transformarla como condicin necesaria de la promocin de la ciudadana. Esto es as, puesto que, tal como lo expresa la opinin pblica, y no slo los pobres y excluidos, la mayor aspiracin y reclamo a la democracia es que el Estado se constituya en el escudo protector contra los amenazantes embates del mercado y que habilite las condiciones para alcanzar una vida decente, capaz de hacer que los nominales derechos civiles y polticos se realicen efectivamente.
El estado de la democracia en Amrica Latina

I
La construccin de un poder estatal legtimo, representativo y efectivo es una tarea incompleta de la historia latinoamericana y una de las primordiales condiciones de posibilidad para las democracias emergentes en estos pases. Son sus variables principales: la cuestin del poder coercitivo y la integracin territorial, el papel de la educacin y la cultura poltica, la presencia de la sociedad civil como actor insoslayable, la integracin regional y supraestatal, la insercin en los procesos de gobernancia global tanto en el campo de los derechos humanos como en el econmico y financiero y en el de la agenda social mundial.
David Held *
Guillermo ODonnell redact un informe destacable sobre la democracia en Amrica Latina. Es sofisticado desde un punto de vista terico y sagaz desde un punto de vista emprico tal como podra esperarse de un acadmico de su reputacin. Gran parte del informe es digna de admiracin, especialmente el anlisis terico en la primera mitad del texto. El manuscrito tiene un buen desarrollo y logra mantener un equilibrio entre la teora y la prctica muy evidente. Esta nunca es una tarea sencilla, pero aqu est bien lograda. Al evaluar el documento, me cost un poco determinar cul es mi rol ya que no estoy del todo seguro de los objetivos del informe. Entiendo que el principal propsito es el de establecer un marco terico que luego sirva como base analtica para una investigacin emprica de las condiciones de la democracia en los pases latinoamericanos. La traduccin de la teora en un marco analtico/emprico es claramente un paso crucial. El documento comienza este proceso, pero an no lo desarrolla extensamente. sta no es necesariamente una crtica, ya que depende absolutamente del estado del trabajo hasta la fecha. Pero pretende decir que todava hay mucho por hacer para vincular
el informe con una determinada agenda de investigacin. Una vez dicho esto, quiero destacar el nfasis que se logra en el proyecto y su enfoque terico particular para abordar la democracia, la ciudadana y las capacidades humanas. Creo que es el enfoque correcto y est bien articulado y sostenido. Es muy cercano a mis propias opiniones. En Democracia y orden global, parte II, me explayo sobre la democracia y los derechos de los ciudadanos con una visin que se superpone de manera productiva a la de Guillermo ODonnell. Por si le interesa, le envi una copia de este libro a Notre Dame. Tengo algunos comentarios directos sobre el texto, que enumero a continuacin: 1. La discusin sobre el estado y sus caractersticas distintivas est muy bien desarrollada, pero, en mi opinin, falta analizar la importancia del estado como centro de violencia legtima. Desde el principio, el estado moderno exigi un monopolio sobre los medios legtimos de violencia, tal como sealaron pensadores como Hobbes y Weber. La lucha por asegurar ese monopolio, por supuesto, es un elemento central en la historia de los estados latinoamericanos. Su derecho a este tipo de monopolio fue rebatido en una sucesin de luchas. Y, sin em-
* Graham Wallas Professor of Political Science. The London School of Economics (LSE), London.
El estado de la democracia en Amrica Latina
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bargo, sin ese monopolio no se podra cumplir con una de las condiciones esenciales para un estado democrtico moderno. Aqu se plantean muchas cuestiones, pero pienso que en el manuscrito, en general, se les asigna poca importancia. En particular, los elementos violentos en muchos pases latinoamericanos: la dificultad de los estados para apaciguar sus territorios, el papel problemtico de los ejrcitos, la dificultad de contener a los militares de un modo no poltico profesional son todas cuestiones que me hubiera gustado ver en el informe, pero sobre las cuales no se reflexiona demasiado. Esta ausencia est reflejada en los diversos sumarios de temas que hace el autor (ver seccin III.5). Existe una dimensin de la sociedad civil y del estado. La dimensin de la sociedad civil tiene que ver con el rebatido monopolio del poder coercitivo del estado. La dimensin del estado est relacionada con la dificultad que se percibe en muchos pases latinoamericanos para profesionalizar al ejrcito. La notable transicin a la democracia en la Espaa moderna dependi, fundamentalmente, de que el ejrcito regresara a los cuarteles y la misma condicin se aplica a muchos pases latinoamericanos. 2. Si bien coincido plenamente con el nfasis terico del informe, considero que no est del todo explorado el papel de la cultura en la democracia. Es evidente que el desarrollo de una cultura democrtica, una cultura tolerante con la diversidad de opiniones, los desafos democrticos competitivos y la nocin de que se puede estar del lado de los perdedores (hasta que se presente la prxima oportunidad de participar en la poltica democrtica) son elementos cruciales que deben aprenderse a fin de sustentar una poltica democrtica. No debera el proyecto examinar con mayor profundidad las diferentes tradiciones culturales que alimentan la poltica latinoamericana, hasta qu punto son compatibles con la democracia y los futuros desafos que les plantean a la educacin y al aprendizaje? Por supuesto, la democracia requiere aprender una cultura poltica que sea tolerante con la diversidad y la diferencia. Las implicancias que esto tiene para la educacin en todos los nive-
les es muy importante. Uno de los mayores desafos de las polticas democrticas es cmo ensear sus condiciones culturales y tal vez sea necesario explorarlas. Aos atrs Dahl escribi que lo que generalmente describimos como poltica es simplemente la cascarilla. Es la manifestacin superficial, que representa conflictos superficiales. Antes de la poltica, debajo de ella, envolvindola, restringindola y condicionndola, se encuentra el consenso subyacente sobre la misma que por lo general existe en la sociedad... Sin este consenso ningn sistema democrtico sobrevivira a los infinitos fastidios y frustraciones de las elecciones y la competencia partidaria. Obviamente, Guillermo ODonnell es plenamente consciente de estas cuestiones, pero me habra gustado ver un mayor nfasis puesto en la cultura poltica y alguna mencin a las cuestiones educativas planteadas por un continente que abraza la democracia de muchas maneras, pero que tambin la combate y la impugna. 3. Un invitado ausente a la fiesta tambin podra ser el papel de la sociedad civil. Hubo un florecimiento de organizaciones de la sociedad civil en toda Amrica Latina que desempearon papeles especialmente importantes en los ltimos tiempos, sobre todo en la Argentina y Brasil. La observacin del desarrollo de la sociedad civil en Amrica Latina, mediante un examen de la naturaleza cambiante y el papel de las organizaciones de la sociedad civil, debera servir como un complemento til para el estudio de la cultura poltica que se menciona en el punto 2. La LSE recientemente explor varios marcos para examinar el desarrollo de la sociedad civil (vase el volumen de la OUP Anuario de las sociedades civiles). Rastrear el surgimiento de la sociedad civil, los diversos medios internos y externos para respaldarla y de qu manera las organizaciones de la sociedad utilizan los regmenes internacionales, por ejemplo el rgimen de los derechos humanos, para respaldar sus causas es un elemento importante en la historia de la democracia. 4. La democracia europea se vio profundamente fortalecida desde 1945 por el desa-
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rrollo de su nica asociacin regional: la Unin Europea. Creo que el desarrollo del regionalismo va a tener una gran relevancia en Amrica Latina, aunque la forma que adopte sea diferente. En este sentido, me habra gustado que se le diera una mayor consideracin al cruce entre polticas democrticas y el desarrollo del regionalismo en Amrica Latina. En particular, se podra examinar el rol cambiante y la importancia del MERCOSUR, al mismo tiempo que deberan explorarse con mayor profundidad algunas de las implicancias que pueda tener para el regionalismo, hoy y en el futuro. Creo que un MERCOSUR slido y fuerte, vinculado a futuros desarrollos significativos en materia de acuerdos internacionales y derecho internacional, podra servir para ofrecer un apoyo externo a la democracia en Amrica Latina. El desarrollo de un marco regional slido en Amrica Latina es, en mi opinin, de suma importancia para el desarrollo de la voz de Amrica Latina tanto a nivel nacional como internacional. 5. En relacin al punto 4, debera realizarse un examen ms minucioso del papel del derecho internacional, especialmente la influencia de la agenda de derechos humanos. El desarrollo posterior a 1945 de un nuevo concepto de soberana en el derecho internacional alejndola de una nocin de poder efectivo y acercndola a otra vinculada a la autoridad que respeta los derechos humanos y los valores democrticos es un cambio importante en la poltica internacional con muchas implicancias significativas para las polticas nacionales. En un artculo reciente, Derecho de los estados, derecho de los pueblos, exploro este cambio y los dos primeros tercios de este artculo podran ser relevantes aqu. Le envi una copia directamente a Guillermo. No estoy sugiriendo que los marcos legales cambiantes de la poltica internacional sean suficientes para apuntalar y estabilizar la democracia en muchos pases de Amrica Latina. Pero es importante reflexionar sobre
el cruce del desarrollo de la cultura poltica, la sociedad civil y el derecho. Esto se vincula con un punto ms amplio sobre las condiciones internacionales generales para el desarrollo de la democracia y el papel de las instituciones de gobernancia econmica global. Stiglitz, entre otros, escribi profusamente sobre los resultados heterogneos, en el mejor de los casos, que tuvieron el Banco Mundial, el FMI y la OMC en lo que concierne a promover el desarrollo econmico y la poltica democrtica. Una vez ms, el cruce de estas OIG, las condiciones internas y la poltica econmica merecen un mayor anlisis. Uno de los factores cruciales para el desarrollo de la democracia en Amrica Latina son las polticas establecidas por el Banco Mundial y el FMI que apoyen el fortalecimiento del desarrollo democrtico y de las capacidades humanas. La inversin, y las condiciones de la inversin, pueden representar una amenaza para la democracia si no invierten en capital social y en infraestructura para el desarrollo humano. 6. Existe una gran diferencia entre cmo el informe analiza la teora del estado y la democracia y la vulnerabilidad hoy en da de las polticas latinoamericanas, aunque hay algunas observaciones interesantes al respecto en la tercera parte final del manuscrito. Me gustara mucho que esta brecha se achicara en la prxima instancia del proyecto de manera que resulte ms fcil leer las conexiones entre el marco terico, las condiciones empricas y las implicancias polticas. Si el proyecto lo logra, podra ser de enorme importancia para el estudio y la poltica de los pases de Amrica Latina. Es un gran desafo que, de cualquier manera, vale la pena afrontar. Considero que el informe es excelente y que los comentarios mencionados anteriormente slo tienen la intencin de ofrecerle a su autor otra lista de puntos a considerar en el trabajo que le queda por delante. Hay que felicitarlo por llevar el proyecto hasta este punto igual que al PNUD por patrocinar una investigacin tan importante.
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Sociedad civil y calidad de la democracia

I
En el marco de las falencias de la democracia en Amrica Latina en los albores del siglo XXI, este ensayo quiere destacar la especial situacin de las organizaciones independientes de la sociedad civil. Surge de la conviccin de que esas entidades son actores imprescindibles aunque ciertamente no nicos en cualquier empresa de superacin de esas falencias; su existencia y eficacia es un ndice fundamental del grado en que la democracia est generando una sociedad abierta.
Juan E. Mndez *
I. El punto de partida es una premisa: los sistemas polticos democrticos de Amrica Latina, y en especial sus lderes, tienen en general una decidida hostilidad y aversin hacia las organizaciones independientes de la sociedad civil, especialmente si stas defienden intereses colectivos o causas, como los derechos humanos, el medio ambiente, la lucha contra la pobreza o la promocin de polticas sociales.1 Aunque esa hostilidad y desconfianza reconozca grados y excepciones, este ensayo asume, asimismo, que ella es una causa posible (entre otras) de la baja calidad de la democracia, o ms precisamente, de la ciudadana de baja intensidad, en las palabras de Guillermo ODonnell, que a su vez es sntoma de aquella calidad degradada de la democracia real que vivimos. Desde luego, esta premisa requiere una precisin del trmino sociedad civil, ya que ste puede incluir, por ejemplo, al sector empresario o de negocios, frente al cual no se constata la hostilidad apuntada. De la misma manera, los sindicatos son organizaciones independientes de la sociedad civil, pero respecto de ellos la actitud del poder poltico y de los lderes polticos reconoce una mayor gama de matices, desde la hostilidad
hasta alianzas bastante estrechas. Aqu usamos el trmino organizaciones independientes de la sociedad civil en un sentido restringido: nos referimos a las entidades creadas espontneamente por grupos de ciudadanos para defender intereses colectivos no necesariamente propios (o ms propiamente dicho: en principio no los propios sino los de otros). Las entidades tpicas de esta definicin son los organismos de derechos humanos, dirigidos a la proteccin de las libertades fundamentales de vctimas de la represin o de comunidades excluidas. Tambin incluimos en esta definicin entidades dedicadas a la promocin de polticas sociales que favorezcan a esas colectividades, a las de tipo asistencial que procuran la promocin del desarrollo humano sostenible, y aun a las que se definen como entidades de solidaridad. En las pginas que siguen no nos proponemos solamente describir ese estado de nimo de los dirigentes polticos hacia las organizaciones independientes de la sociedad civil, sino tambin sugerir algunas responsabilidades que los integrantes de stas tienen, en el camino de un ejercicio ms eficaz de su papel en la construccin de la democracia. Lo hacemos desde la perspectiva centralizada en el concepto de la persona humana como agente y de su corolario, la
* Profesor de Derecho y director, Center for Civil and Human Rights, Universidad de Notre Dame (EUA). Es miembro de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. El autor agradece los comentarios de Javier Mariezcurrena. 1 Una constatacin emprica ms rigurosa sobre esta hostilidad puede ser un campo frtil de investigacin del proyecto auspiciado por el PNUD.
Sociedad civil y calidad de democracia
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ciudadana poltica. Nos proponemos explorar la necesidad de concebir la ciudadana poltica como un derecho (y tal vez una obligacin moral, pero ciertamente no jurdica) de participar en la vida poltica en maneras que excedan el voto y la participacin en elecciones. A travs de las organizaciones independientes de la sociedad civil los ciudadanos participan ms cotidianamente de la formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas y del control de los actos de gobierno. Al hacerlo en defensa de intereses que no les son propios, alcanzan una ciudadana ms plena.2 II. Desde el poder poltico, nuestros presidentes, ministros y gobernadores exhiben un desprecio muy marcado por las organizaciones no gubernamentales (ONG), y eso en las raras ocasiones en que se ven obligados a referirse a ellas. Por lo general, las ignoran muy deliberadamente al referirse a temas en los que ellas pueden tener algo importante que decir. Por ejemplo, los gobernantes se pronuncian con frecuencia sobre seguridad ciudadana, pero rara vez mencionan estudios o anlisis de entidades especializadas que vinculan la denuncia de prcticas represivas a la formulacin de polticas de seguridad realmente eficaces contra el crimen. Si se ven obligados a referirse a los estudios de ONG, tienden a minimizar sus aportes, no por su contenido sino por una alegada falta de representatividad. En rigor, lo que se quiere decir es que esas entidades no tienen peso poltico y por eso pueden ser ignoradas. Obviamente, esa actitud responde tambin a la decisin tctica de negarles peso poltico para no tener que considerar seriamente sus aportes a la formulacin de polticas. Es importante constatar que esta hostilidad no tiene necesariamente signo ideolgico, aunque en todos los casos es, desde luego, seal de autoritarismo. Diversas expresiones de la poltica caen en la tentacin de absolutizar y centralizar la poltica sectaria por sobre otras consideraciones. Aun-
que las nuevas generaciones de latinoamericanos parecen ir superando los esquemas ideologistas sobre la poltica, nuestros dirigentes continan actuando como si lo nico que importara en poltica es proponerse la toma del poder. Afortunadamente, ahora los dirigentes se plantean la toma del poder a travs de elecciones y en general no por la fuerza. Sin embargo, siguen subordinando las polticas a la poltica, y el cambio social y poltico al poder mismo. Este olvido de que el poder es para transformar la realidad y no un objetivo en s mismo es lo que yace detrs de la hostilidad a las instituciones sociales que no se proponen el poder sino el cambio. En los casos extremos en que las ONG muestran alguna eficacia, y obligan a los dirigentes a responder, la hostilidad tambin se acrecienta. Del intento de ignorar las ONG se pasa a atacar la integridad moral y hasta fsica de sus miembros; se usan teoras conspirativas para denunciar supuestas agendas ocultas de las ONG; y se alude ofensivamente a sus fuentes de financiacin. En algunos pases de Amrica Latina, recurrentemente se inician investigaciones sobre esas fuentes de financiacin, o se intenta legislar la prohibicin de que reciban fondos del exterior. Paradjicamente, se usan estas cazas de brujas precisamente contra las entidades que reclaman transparencia en la funcin pblica. El hecho de que, en general, las ONG puedan demostrar que no tienen nada que ocultar en cuanto al origen de sus fondos no le quita una siniestra eficacia a la campaa, ya que por lo menos pone a las ONG a la defensiva. Ningn gobernante que denuncia a las ONG se hace cargo de una interesante contradiccin: en las polticas de ajuste que ellos mismos implementan, el Estado abandona funciones esenciales. Los gobernantes afirman (a menudo sin comprobacin emprica) que tales funciones son ipso facto absorbidas por la sociedad, de modo que no hay tal abandono. De modo que se transfieren funciones a entidades cuyos
En este sentido, este ensayo responde a algunas de las muy frtiles exploraciones de la monografa de Guillermo ODonnell con que se lanz el proyecto del PNUD. Especficamente, procuramos continuar el desarrollo de las sugerencias empricas propuestas por ODonnell bajo los items I.1.1.6, I.3.3.2, II.4.4. y IV.2, 3 y 4 de ese trabajo.
132 Sociedad civil y calidad de democracia
aportes se minimizan, y ello sin consultarlas y sin escucharlas. Al mismo tiempo, los gobiernos pretenden controlarlas y privarlas de su independencia y autonoma. En casos extremos, se culpa a las ONG por la pobreza de la prestacin de servicios que el Estado nunca debi abandonar. En otros, se crean desde el poder entes supuestamente independientes pero controlables, los cuales se contraponen como ejemplos superadores de las ONG verdaderamente independientes. Otra consecuencia de la apertura a los mercados internacionales es que los gobernantes estn mucho ms dispuestos a escuchar a las ONG extranjeras que a las nacionales, aunque ambas digan lo mismo y las nacionales lo hagan con mayor documentacin y conocimiento de causa. Esto es consecuencia de un crudo anlisis del peso poltico respectivo de cada organizacin y de sus capacidades de movilizacin de otros factores de poder. Sin negar que estos aspectos sean importantes, sera preferible que se atendiera ms al contenido del mensaje que a la identidad del mensajero. Es probable que esta hostilidad a las organizaciones independientes se origine en la pretensin de ser Estado-para-la-nacin (ODonnell), en el sentido de que la disidencia parcial es vista como un ataque al todo. Aun as, la preocupacin es falsa, ya que las ONG no tienen intencin de disputarle al Estado ni al gobierno su papel de representante de los intereses de todos. Insisten, eso s, en que el todo no es superior a las partes, y que las partes pueden y deben contribuir a la definicin del inters general sin perder su condicin de intereses particulares legtimos. El resultado es que en Amrica Latina las polticas pblicas se disean e implementan con escasa o nula participacin de la sociedad, y que se desdea el aporte de los que saben dentro de ellas si no estn afiliados a los partidos o contratados por el gobierno. Sin embargo, es ms grave an la situacin en cuanto a la rendicin de cuentas, tanto horizontal como vertical, ya que las ONG son los entes mejor equipados para hacer funcionar las instituciones de control. El esfuerzo de ignorar a la sociedad civil, o controlarla, o limitarla en su presencia pblica, resulta en el funcionamiento
inadecuado del Parlamento, de las Defensoras del Pueblo, de las Contraloras y hasta del mismo Poder Judicial. III. En Amrica Latina hay un crecimiento impresionante de las organizaciones independientes de la sociedad civil. Especialmente en el mbito de los derechos humanos, la transicin a la democracia result en la renovacin generacional de organismos nacidos para luchar contra la represin ilegal de las dictaduras, y tambin en la aparicin de nuevas entidades dedicadas a los derechos de la mujer, de los nios, de los pueblos indgenas, de los afrodescendientes y de diversos sectores excluidos. Adems, se ha producido una gran diversificacin en los mtodos de trabajo y hay cada vez mayor coordinacin de actividades. En respuesta a diversas crisis (ambientales, de empleo, educativas), aparecen constantemente nuevas organizaciones espontneas que reproducen los valores, la organizacin interna y los mtodos de los organismos clsicos de derechos humanos. Esto significa que la sociedad entiende la poltica en un sentido ms amplio y ms rico que el de la competencia electoral, mientras que la clase poltica conserva y acrecienta da a da una importante distancia con estas tendencias sociales. Las experiencias sociales espontneas de Amrica Latina nos deben llevar a revalorizar el papel de las organizaciones independientes de la sociedad civil. Desde luego, la existencia y la eficacia de entidades sociales deben ser ndices del grado en que la democracia est generando una sociedad abierta. Para nuestros fines, sin embargo, no es suficiente con que el Estado tolere y permita la existencia de asociaciones civiles, aspecto en el que las democracias latinoamericanas no parecen estar en falta (excepcin hecha de algunos atentados muy puntuales a la libertad de asociacin). Lo que a nuestro juicio no se hace suficientemente es valorar el aporte de las entidades no gubernamentales a la creacin de una cultura democrtica y al funcionamiento pleno de las instituciones. Tampoco se presta suficiente atencin a la forma en que tales entes se vinculan al Estado y a los partidos polticos, y cmo in-
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fluyen en el diseo, adopcin, implementacin y evaluacin crtica de las medidas de gobierno. El crecimiento de las asociaciones que defienden causas (en nmero y en actividad, aunque no en incidencia en la poltica) es tal vez inversamente proporcional a la disminucin en la participacin poltica a travs de los cauces clsicos, como las campaas electorales y el funcionamiento de los partidos polticos. Probablemente exista una relacin entre ambos fenmenos. Desde luego, no se trata de celebrar el crecimiento de las ONG a expensas de la participacin poltica clsica. Al contrario, lo deseable es que se revierta la tendencia a la disminucin en la participacin poltica sin que se achique la labor de las organizaciones de la sociedad civil. Para ello, ser necesario estudiar mejor las formas creativas de relacionamiento entre ONG y partidos. En situaciones crticas, la baja en la participacin clsica se viene sustituyendo con la movilizacin y el ganar la calle, formas stas absolutamente legtimas de la protesta en tanto se mantengan dentro de cauces pacficos. No est claro el grado de influencia que las ONG puedan tener respecto de estas nuevas formas de participacin poltica. Ni siquiera est suficientemente estudiado cul debera ser el papel de las ONG en el acompaamiento de estos fenmenos. Pero es preciso entender que ni la participacin clsica (si aumentara) ni la movilizacin pueden garantizar la eficacia de las polticas pblicas, ni su credibilidad, ni su aceptacin por la mayora de la poblacin. La movilizacin por fuera de los partidos polticos necesitar siempre de propuestas concretas y especficas, y estas propuestas slo pueden surgir de un trabajo sostenido y profundo, especializado y sistemtico, que las mejores ONG pueden aportar. La movilizacin aportar a la calidad de la democracia si consigue concitar atencin sobre problemas urgentes y galvanizar a la opinin de manera de producir cambios en las aspiraciones de las mayoras. La participacin a travs de partidos polticos que gocen de credibilidad y legitimidad ayudar a canalizar esas aspiraciones hacia los lugares institucionales donde se toman las de-
cisiones. Pero ambas deben articularse con las ideas y experiencias que surgen del trabajo cotidiano y riguroso en reas especficas del quehacer social, que es lo que puede aportar la sociedad civil organizada a travs de causas. Estas organizaciones tienen el lmite obvio de su carcter sectorial; pero esto puede convertirse en una virtud si se lo entiende como especializacin y experticia. Estas organizaciones tampoco pueden ser medidas por su representatividad: no aspiran a representar a ningn nmero de ciudadanos ni a sector alguno, por lo que esta categora no puede aplicrseles. Su mrito, en todo caso, est en la calidad de la informacin con que cuentan a partir de su experiencia en sus temas, en su capacidad para divulgar esa informacin, en el rigor con que la analizan y en la validez emprica de las propuestas que formulan. Todo ello puede resumirse en una categora que s les es aplicable a las ONG: la credibilidad, que es tambin un criterio objetivo para determinar a qu ONG debemos escuchar y a cules no. IV. Si las organizaciones independientes de la sociedad civil van a tener un papel en la construccin de sociedades y Estados ms democrticos, deber ser posible medir objetivamente la contribucin que hagan. Esto conduce a pensar en algunos parmetros de calidad del trabajo de las ONG. Deliberadamente no nos referimos a obligaciones de estas entidades, porque nos parece inconveniente que el Estado imponga deberes como condicin del ejercicio de derechos fundamentales. La libertad de asociacin debe garantizarse con el mnimo indispensable de reglas, en forma muy similar a la libertad de expresin. La tentativa de imponer obligaciones a las asociaciones civiles denota una intencin autoritaria de controlarlas y de limitar su eficacia. As como no se puede reglar la veracidad o la credibilidad de la informacin de los medios de expresin, tampoco es lcito que el Estado pretenda calificar a las ONG entre buenas y malas. Del mismo modo en que hay prensa buena, mala y regular, y cada consumidor elige, tambin habr ONG con mayor capacidad de influir que otras, pero
no a partir de una calificacin dirigida desde el poder. Por ello, los criterios que a continuacin esbozamos no son reglas jurdicas ni obligaciones en sentido lato, sino condiciones de eficacia para el mejor desempeo de cada entidad en la defensa de la causa que elige defender. Estas condiciones nos permiten, a la vez, usar criterios objetivos para distinguir entre organizaciones crebles y las que no lo son, en el entendimiento de que la credibilidad se gana y se pierde en forma cotidiana, por lo que no es conveniente poner rtulos a entidades que se desenvuelven en realidades muy dinmicas. Por lo pronto, las organizaciones destinadas a la promocin de una causa deben poder presentarse como expertas en todos los aspectos de la misma. Esto significa poder hablar con autoridad sobre temas que interesan a la sociedad en su conjunto, pero que el ciudadano comn no est en condiciones de conocer en todas sus dimensiones. Esa autoridad no es institucional ni normativa, sino que se parece mucho a la autoridad intelectual que surge del conocimiento profundo de un tema y de la dedicacin de esfuerzos sostenidos para dominarlo. Est claro que no basta con invocar tal autoridad; ser necesario poder demostrarla con profusin de informacin y su organizacin razonable y comprensible para el pblico. Tambin es preciso que la metodologa de obtencin de la informacin pueda ser conocida y sometida a la crtica, y que los resultados de la investigacin de campo se presenten con honestidad intelectual. Cuanto menos, esto requiere separar razonablemente lo sistemtico de lo anecdtico, lo que representa un patrn de conducta de lo que es una aberracin fcilmente corregible. La presentacin del anlisis que hace la ONG de la informacin obtenida tambin debe ser transparente. Sin que sea posible exigir una presentacin acadmica de la informacin, s debe reclamarse que el anlisis demuestre rigor cientfico y deducciones razonables. El producto pblico que ofrece la ONG en forma de informes o propuestas debe bastarse a s mismo en cuanto a su lgica interna y a la posibilidad real
de verificar sus premisas. Las ONG deben poder demostrar capacidad de investigar con rigor cientfico el mbito de la realidad social al que dedican sus esfuerzos. Esto no quiere decir que las ONG deban ser calificadas con los criterios con que evaluamos a las instituciones de investigacin cientfica. Las organizaciones de la sociedad civil obtienen y analizan informacin, y la diseminan, no para servir al conocimiento sino para impulsar y promover polticas de transformacin de un aspecto de la realidad. Pero para poder ser eficaces en este objetivo, deben poder ser convincentes en el anlisis de la realidad que quieren cambiar. Y por ello, un umbral mnimo de rigor cientfico y de honestidad intelectual en el anlisis es necesario. La misin de las ONG no se completa sin la presentacin de propuestas para modificar la realidad. Lo primero que debe exigirse es una correlacin razonable entre la realidad descripta y esas propuestas, correlacin que slo puede surgir de una lgica persuasiva y sensata. Desde luego, la propuesta no debe ser framente racional, ya que debe tambin poder convencer y capturar la imaginacin de grandes crculos de ciudadanos y ciudadanas que la hagan suya y la impulsen. En este sentido, las ONG deben ser capaces de traducir sus propuestas a un lenguaje llano y accesible, sin desmedro de su rigor y riqueza conceptual. La persuasin en la propuesta depender de poder exhibir una gran transparencia en la metodologa de investigacin y de anlisis, pero esa transparencia tambin deber aplicarse a la organizacin interna de la entidad. En este ltimo caso, las ONG no deben temer el escrutinio sobre cmo arriban a sus decisiones, cmo reciben a nuevos miembros, cmo eligen a sus autoridades y cmo reclutan a su personal profesional. Asimismo, deben ser transparentes en cuanto al origen y al uso de los fondos de que se valen para hacer su trabajo. Por su vocacin de insertarse en el debate sobre polticas pblicas, las ONG deben tambin comprender que ese papel las hace (a ellas y a sus directivos) blanco legtimo de la crtica y de la investigacin periodstica. En ese sentido, por participar del
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debate democrtico se convierten en personas pblicas y deben someterse al examen de todo lo que interese a la causa que defienden, incluyendo los procesos mediante los cuales arriban a sus propuestas. Ello no quiere decir que los miembros de las ONG no tengan vida privada, pero s que sus dirigentes deben aceptar una mayor exposicin a la crtica sobre aspectos relevantes a la causa y que reflejen un legtimo inters pblico. En relacin con la organizacin interna, la entidad deber estar abierta al conocimiento pblico de su mecanismo de toma de decisiones, a sus modalidades de recepcin de miembros y de designacin de sus directivos y de contratacin de su personal profesional. Sin embargo, la organizacin interna de una entidad es de inters pblico slo si dice algo en relacin con el mensaje que el organismo transmite a la sociedad. Ms all de eso, no es necesario que la entidad se someta a presiones acerca de su democracia interna en la toma de decisiones, ni a cazas de brujas sobre cmo se adoptan sus informes o posiciones pblicas. En la medida en que la eficacia de la ONG depende de la transmisin de un mensaje al conjunto de la sociedad, ser necesario que la prctica de la misma incluya una poltica de prensa deliberada y profesional. La lnea divisoria entre una poltica de prensa que maximice el acceso a la opinin pblica y la abierta manipulacin de esta ltima a travs de los medios no es tan difusa ni incierta como se la hace aparecer. Una poltica de prensa requiere dedicacin de esfuerzos concretos a la diseminacin del mensaje de la entidad, esfuerzos que deben ser transparentes. Se trata solamente de aceptar y respetar las reglas de juego de la tica periodstica y establecer contacto con los medios sin dejar de reconocer el papel diferenciado que deben jugar las organizaciones de causa y tales medios. Es necesario que los representantes de las ONG se ajusten a las normas sobre atribucin de declaraciones, sobre la emisin de comunicados y la celebracin de conferencias de prensa cuando se tiene algo que decir. Debern tambin reconocer que deben estar en condiciones de respon-
der a preguntas legtimas y a pagar un precio por no tener respuestas para ellas. En la capacidad de generar propuestas, las ONG sern juzgadas principalmente por la contribucin que de esa manera hacen al debate democrtico. En ese cometido, es lcito generar controversia y aceptar el reto de entrar en controversia. La promocin de la causa que la entidad defiende es, en el fondo, una modalidad del dilogo entre la sociedad y el poder, y ese dilogo tiene que ser abierto y puede ser spero; pero es imperioso que sea un dilogo con reglas originadas en la buena fe y que abarque el mayor nmero de interlocutores posible. En todos los casos, sin embargo, deber evitarse la espectacularidad, el sensacionalismo y el protagonismo fcil. En definitiva, la organizacin de causa debe proyectarse a la sociedad como portadora de la mayor experticia en la causa elegida y ocupar la posicin de un referente profesional, social y tico de esa causa para todos los que se interesen en la misma. V. En las condiciones anteriormente descriptas, las organizaciones independientes de la sociedad civil tienen funciones en la profundizacin de la calidad de la democracia que merecen ser estudiadas ms profundamente. Esas funciones se dirigen tanto a la cultura democrtica en la sociedad como a los niveles del Estado y del rgimen. Un anlisis diferenciado de cmo inciden estas organizaciones en cada uno de esos niveles escapa al objeto de este ensayo. Sin embargo, lo dejamos planteado como una sugerencia de investigacin y discusin a profundizar en el curso del proyecto. Entre tanto, destacamos por ahora algunos aspectos en que la participacin de las organizaciones independientes podran contribuir a mejorar la calidad de nuestras democracias, sin perjuicio de insistir en que a esa mayor participacin de las ONG deber corresponder un mayor reconocimiento de su papel y de su independencia por parte de las autoridades que detentan el poder. En primer lugar, las organizaciones de causa contribuyen a la rendicin de cuen-
tas vertical en todos sus aspectos. Pueden ser un apoyo indispensable a la prensa en el ejercicio de la investigacin periodstica sobre medidas de gobierno o sobre la ausencia del Estado en problemas sociales urgentes, al ofrecer informacin y anlisis generados a lo largo de un trabajo permanente en temas que requieren cierta especializacin. En forma directa o en dilogo con formadores de opinin, tambin se convierten en voceros autorizados sobre el impacto de las polticas pblicas o de su ausencia sobre esos problemas. Sin perder su independencia, pueden entrar en dilogo con los partidos y con los legisladores para alimentar propuestas a usar en las campaas, en el diseo de legislacin y en la funcin de control de los comits parlamentarios. Asimismo, esa interlocucin debe extenderse tambin a la burocracia estatal, especialmente a los titulares y funcionarios de agencias administrativas encargadas de la implementacin de polticas. En definitiva, ejercen un monitoreo constante sobre la ejecucin de polticas pblicas y sobre el cumplimiento de promesas electorales, y lo hacen con mayor eficacia cuando se trata de medidas sociales o econmicas tan desagregadas y complejas que su eficacia, error o insuficiencia resultan insusceptibles de verificacin inmediata. Tal vez con mayor eficiencia, las organizaciones independientes cumplen tareas esenciales en la rendicin de cuentas horizontal. Su acceso a instituciones pblicas establecidas para el control de los actos de los dems poderes pblicos es ms fluido y natural que el dilogo que pueden tener con el Ejecutivo o con el parlamento. Algunas de estas organizaciones se especializan en el uso de los mecanismos judiciales para defender los derechos de los excluidos y para generar cambios en las polticas a travs de la revisin judicial de los actos del poder. De esa manera amplan las posibilidades de acceso a la justicia por parte de sectores populares, especialmente minoritarios o marginalizados, para los cuales la igualdad electoral, por efectiva que sea, no alcanza para superar su exclusin.3 Ya sea
que se especialicen en litigar en defensa de los intereses difusos o que privilegien estrategias legislativas o de difusin pblica, las organizaciones de causa sirven de apoyos estratgicos a la accin de instituciones de control como las defensoras del pueblo u ombudsman, las comisiones parlamentarias de investigacin o de control, las fiscalas administrativas o procuraduras e inspectoras. Con su experiencia, tambin pueden generar propuestas para la formalizacin de la supervisin ciudadana de cuerpos policiales. En la lucha contra la inseguridad ciudadana, sirven de canal de comunicacin entre las fuerzas policiales y las comunidades afectadas, generando as condiciones de confianza para aportar a la investigacin y a la prevencin de delitos. En todo caso, pueden tambin ser los ms autorizados para evaluar el comportamiento y la independencia de las mismas instituciones de control, que a menudo son presa de la vocacin de ejercicio sultanista del poder. De esta manera, las organizaciones de causa contribuyen a la creacin de una cultura democrtica. Hablar de ciertas problemticas desde la perspectiva de la especializacin y sin vestiduras ideolgicas o polticas contribuye a la tolerancia y a la superacin de la desconfianza que impide el dilogo constructivo. La profundizacin de una cultura democrtica puede servir para que los lderes que elegimos aprendan a autorrestringirse en el ejercicio del poder y a reconocer sus propios lmites. Pero ms directamente, puede servir para que los ciudadanos reclamen respuestas del poder con mejores posibilidades de xito. Las personas que se organizan a travs de entidades independientes de la sociedad civil superan la dicotoma entre autonoma pblica y privada. Ejercen la ciudadana civil, pero no slo para proteger sus propios intereses sino tambin para ampliar las posibilidades de proteccin de los intereses de otros menos afortunados. Ejercen tambin la ciudadana poltica, pero no slo al votar y decidir en funcin de sus intereses personales, sino tambin cuando amplan las po-
3 Ver nota de pie de pgina Nro. 160 en el artculo de ODonnell, cit.
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sibilidades de acceso y participacin de los relegados por el sistema poltico. Por ello, encarnan en s mismas toda la potenciali-
dad del ser humano como agente, porque abarcan tanto la dimensin personal como la social de la ciudadana.
Esperanza entrampada: Las perspectivas para la democracia en Amrica Latina

I
El propsito de estos comentarios sobre el trabajo de Guillermo ODonnell Notas sobre el estado de la democracia en Amrica Latina es contribuir al debate propuesto por el proyecto del PNUD Informe sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina, prorpocionando algunos comentarios crticos a los argumentos presentados por el autor. Se realizan comentarios sobre (a) un anlisis del marco terico propuesto por ODonnell y el estado presente vis--vis su trabajo previo sobre el mismo tema, (b) sus implicancias para la comprensin del estado de las democracias contemporneas en Amrica Latina y (c) algunos comentarios sobre las sugerencias empricas realizadas en el trabajo.
Adalberto Moreira Cardoso y Jos Eisenberg *
Anlisis preliminares
Como bien se destaca al inicio de Notas sobre el estado de la democracia en Amrica Latina, ODonnell quiere construir una teora democrtica con una intencin comparativa y emprica. El autor analiza las dimensiones y las bases de la democracia y (discute) algunas dimensiones empricas. El objetivo es ofrecer un amplio espectro de propuestas coherentes desde un punto de vista lgico y, al mismo tiempo, empricamente comprobables sobre las bases de la democracia, capaces de orientar la investigacin comparativa y emprica y de servir como medidores de la calidad de los regmenes democrticos existentes en Amrica Latina. La tarea que se propone es bastante ambiciosa. Antes de pasar a los comentarios especficos sobre el trabajo en s, es importante ubicar el propsito de ODonnell en el conjunto de los
problemas que abord en su produccin intelectual ms reciente. A comienzos de los aos 90, despus de revisar con ojos crticos su propia trayectoria como uno de los principales investigadores de los procesos de transicin del rgimen autoritario en Amrica Latina a los que muchos llamaron transicin democrtica, como si la democracia fuera anunciada como una necesidad ante el deceso de las dictaduras, ODonnell se concentr en las nuevas democracias emergentes en la regin.1 Su principal objetivo entonces fue el de caracterizar a los nuevos regmenes desde la perspectiva de una teora de la democracia que no encajaba con la nueva realidad que l y otros acadmicos estaban observando en ese momento.2 Como se deca en el trabajo de ODonnell (1994), algunas de estas nuevas democracias en Amrica Latina eran un animal nuevo, diferente en muchos sentidos de las democracias representativas tradicionales que describa la teora democrtica actual y convencional.3 Por sobre todo, la teora democrtica, cuando se la utiliza de manera ideal como
* Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ) y Universidade Candido Mendes (UCAM), Brasil. 1 Vase ODonnell (1996a y 1996b) para una reevaluacin del debate sobre la transicin y la crtica del enfoque teolgico de la mayora de los argumentos 2 Por ejemplo, Linz y Stepan (1996) y Garreton (1997). 3Vase tambin Nun (1987).
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una herramienta heurstica para construir hiptesis plausibles sobre estos nuevos regmenes, generara, necesariamente, un anlisis negativo: las nuevas democracias estaran caracterizadas, principalmente, por lo que no tenan (elecciones justas o derechos civiles, instituciones consolidadas y dems) y no por su especificidad (el tipo de instituciones que permitan, el alcance de los derechos que se podan otorgar, a qu tipo de grupos, etc.). El concepto de democracia delegativa de ODonnell apuntaba a ofrecer una herramienta que permitiera construir una teora que capturara las especificidades de los regmenes polticos latinoamericanos en un tono positivo desde un punto de vista terico. En este sentido, y en oposicin a la teora democrtica convencional, que se centraba principalmente (pero no excluyentemente, por supuesto) en la naturaleza y el funcionamiento del rgimen poltico, ODonnell introdujo la democratizacin del estado como una dimensin central de cualquier caracterizacin de la democracia. Nos explayaremos sobre este tema en breve, pero los orgenes de su preocupacin por este tema se remontan a sus estudios sobre el autoritarismo burocrtico en la Argentina y ya estaba latente en los estudios sobre las transiciones a partir de los regmenes autoritarios: la crisis del estado, en esos estudios, era interpretada como una de las advertencias de las democracias emergentes. Sin la participacin del estado como un garante de los derechos y los procedimientos democrticos, as como un marco institucional eficaz, ODonnell sostena que sera imposible entender correctamente los lmites y constricciones que le impona a las democracias incipientes la profunda crisis econmica heredada de los regmenes militares prcticamente en todas partes. Estas dos observaciones, la necesidad de una teora que permitiera una visin positiva de las nuevas democracias, y que tambin considerara al estado como una parte crucial del entorno democrtico, siguen estando en el horizonte del recorrido terico de ODonnell. Sin embargo, el camino an no est libre de obstculos, como veremos ms adelante.
Limpieza parcial de la escena

Para poder organizar mejor estos comentarios crticos, primero necesitamos limpiar el terreno de dos elementos que pueden llevar a malos entendidos. El primero tiene que ver con la naturaleza del compromiso de ODonnell con la democracia. El segundo resulta de su programa de investigacin y el lugar que en l ocupa el estudio actual. 1. En un nivel normativo, ODonnell est profundamente comprometido con la democracia en sus muchas dimensiones. Este compromiso qued claramente de manifiesto en la dcada de los aos 80, en la conclusin de la coleccin clsica de ensayos dedicados a la transicin del rgimen autoritario. Junto con Schmitter, ODonnell destac que la democracia era el terminus ad quo preferido del proceso de transicin (ODonnell y Schmitter, 1986: 30). Pero, qu tipo de democracia? Democracia dnde? Hoy, ODonnell reconoce que, entonces, no tena un abordaje sistemtico para la teora democrtica como para responder correctamente estos interrogantes (ODonnell, 1999: 578). En este sentido, el trabajo que vamos a analizar aqu est en conformidad con una extensa genealoga de problemas que, en realidad, se remontan a los estudios sobre el autoritarismo burocrtico en la Argentina. Esto significa que el compromiso del autor con la democracia no es simplemente una asociacin ingenua con un ideal abstracto basado en un razonamiento exclusivamente normativo sobre el mundo como debera ser. El razonamiento normativo est presente, tanto en el hecho de que la democracia se prefiere por sobre cualquier otra forma de organizacin social y poltica, como en la discusin que hace ODonnell de las bases de la democracia como tal. Pero lo que est implcito en este parmetro normativo es el resultado tpico ideal de una historia de consolidacin democrtica en lo que l llama los pases generadores, los pases ricos del noroccidente del planeta. Por otra parte, este compromiso nor-
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mativo con la democracia no es simplemente un compromiso con las reglas de un rgimen democrtico y sus instituciones representativas. En realidad abarca tres esferas: el estado, el rgimen y la sociedad. Para utilizar conceptos que ODonnell evita, por razones que discutiremos ms adelante, la evaluacin de la calidad de las democracias debe tener en cuenta las condiciones sociales para la democracia poltica, tanto formales como sustantivas. La democraticidad debe ser un atributo de cada una de estas esferas para que un pas pueda considerarse una democracia. La evaluacin de la calidad de las democracias debe tener en cuenta las condiciones sociales para la democracia poltica, tanto formales como sustantivas. La democraticidad debe ser un atributo de cada una de estas esferas para que un pas pueda considerarse una democracia. Finalmente, su compromiso es con la democracia ms all de cualquier cosa, lo cual se traduce en que vale la pena luchar por la democracia en esas tres esferas sin tener en cuenta, por ejemplo, las limitaciones econmicas. Esta es una cuestin que rara vez se menciona en el estudio que aqu se analiza, pero sus implicancias son muy claras. Otorgar derechos sociales, polticos y civiles a la mayor cantidad de agentes en la menor cantidad de tiempo es algo bueno en s mismo. ODonnell, por supuesto, es consciente del hecho de que las condiciones econmicas imponen serias limitaciones al accionar poltico, y tampoco cree que personas o grupos desinteresados vayan a otorgarle voluntariamente a los agentes derechos que resulten en un mayor bienestar social. La gente y los grupos tienen intereses, y tambin mucho que perder en las luchas polticas. El reconocimiento de los derechos es casi siempre el resultado de luchas concretas por porciones de la riqueza social por parte de grupos de intereses diferentes, ms o menos poderosos. Los derechos son medidas redistributivas y, por lo tanto, tambin una cuestin de asignacin social de los bienes. En todo caso, el compromiso de ODonnell con la democracia es un compromiso con la mayor cantidad
de derechos democrticos otorgados a la mayor cantidad de gente. El reconocimiento de los derechos es casi siempre el resultado de luchas concretas por porciones de la riqueza social por parte de grupos de intereses diferentes, ms o menos poderosos. Los derechos son medidas redistributivas y, por lo tanto, tambin una cuestin de asignacin social de los bienes. 2. ODonnell tambin tiene un profundo compromiso con la teora democrtica como una herramienta heurstica til tanto para entender como para reformar a las democracias en Amrica Latina, en el sentido de que est profundamente preocupado por los alcances y los defectos del razonamiento democrtico actual frente a la experiencia de los pases en esa regin. En el corazn de su programa de investigacin que, si bien ODonnell redact desde Estados Unidos, fue con la mirada entrenada en los enigmas y problemas de nuestros pases, se puede identificar claramente una crtica directa de la teora democrtica entendida como la teora de un rgimen poltico. El eje casi exclusivo en el rgimen de gran parte de la teora democrtica contempornea (ya sea en su versin minimalista como en otras ms abarcadoras) conduce a la peligrosa interpretacin errnea de algunas dimensiones cruciales de la sociabilidad democrtica. Si la democraticidad debe ser un atributo de las tres esferas mencionadas ms arriba, entonces la teora democrtica debe incorporar de manera coherente a todas ellas en su cuerpo conceptual y su razonamiento lgico. ODonnell, sin duda, es consciente de que una razn importante para que la teora democrtica convencional d por sentadas algunas cuestiones sustanciales es el hecho de que es producida principalmente en universidades en pases que ya superaron la mayora de los problemas asociados con las necesidades de sus ciudadanos en trminos de estndares sociales mnimos para una vida decente. Es intil sealar las dificultades para establecer tericamente cules son las fronteras mnimas de, digamos, las libertades, las posesiones o los derechos sociales;
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pero el argumento de ODonnell es a favor de la incorporacin terica de estas dimensiones en el concepto mismo de democracia, no simplemente como precondiciones para su existencia como un rgimen. Las Notas sobre el estado de la democracia en Amrica Latina pueden ser vistas como otro paso importante para ampliar las bases tericas de una teora democrtica ms abarcadora y ms generosa a las especificidades que diferencian la experiencia democrtica de los pases latinoamericanos de la de los pases del llamado noroccidente. En los comentarios crticos que siguen, intentaremos evaluar en qu medida ODonnell lo logr y cmo intentar basarse en algunas de sus herramientas conceptuales centrales para mejorar an ms el carcter persuasivo de su argumento normativo, que nosotros claramente compartimos.
Minimalismo
En un artculo publicado en Dados, Revista de Cincias Sociais en 1999, ODonnell bien dice que la mayora de las definiciones minimalistas y schumpeterianas de democracia4 slo pueden ser minimalistas a costa de ocultar las precondiciones para el funcionamiento democrtico del sistema poltico. Segn sus propias palabras, algunas de estas definiciones dicen ser minimalistas al estilo Schumpeter, pero en la medida en que deben presuponer, al menos implcitamente, algunas libertades existentes, este argumento parece no tener garantas (p. 586). Por cierto, la definicin de Schumpeter no era verdaderamente minimalista, ya que l tambin presupona algunas libertades bsicas para que una eleccin fuera considerada libre y justa.5 La verdadera cuestin no es si hay o no precondiciones sociales para el ejercicio de las libertades otorgadas por un rgimen poltico democrtico, sino si estas precondiciones son (o
no), en s mismas, parte de alguna definicin slida y til de democracia. El trabajo de ODonnell es un argumento contra el minimalismo, en la medida que explicitar e incorporar en su teora democrtica la mayora de las dimensiones que las definiciones minimalistas presuponen pero no traen a la luz. Es importante destacar que el argumento contra el minimalismo se hace desde el interior de la teora democrtica liberal convencional, de la que ODonnell se aleja y a la que siempre regresa en un tono crtico. Esta es una postura decisiva aunque riesgosa, ya que la mayora de los minimalistas adoptan una postura similar frente a la indeterminacin terica de cuestiones sustanciales. El desafo de ODonnell es incorporar estas cuestiones y, al mismo tiempo, mantener el rigor sistemtico que se impone en el razonamiento terico. Si no para otras cuestiones importantes, algunas de las cuales se discuten aqu, el esfuerzo de ODonnell sera relevante slo para esta razn y hay un linaje de otros tericos de su generacin que se embarcaron en emprendimientos similares.6 La teora democrtica siempre padece el problema de abordar sistemticamente las libertades bsicas, los derechos sociales mnimos, las virtudes cvicas, la ciudadana y dems. La democracia social y la democracia poltica constituyen dos cuerpos relativamente silenciosos de investigacin terica y emprica. ODonnell los une y propone que miremos ms all de los regmenes polticos cuando interpretamos los desafos para la democracia en Amrica Latina; debemos buscar la democraticidad del estado en su totalidad. El interrogante vlido, por lo tanto, es: Hasta qu punto logra expandir este horizonte?
Agencia
La clave de la solucin propuesta por ODonnell para mejorar la democratici-
4 Por ejemplo, Przeworski (1991), Huntington (1991) y Przeworski et al. (1996). 5 Vase tambin Held (1987). 6 Vanse, por ejemplo, Barber (1984) y Fishkin (1991), aunque, en ambos casos, el argumento a favor de una interpretacin ms abarcadora de la democracia se limita esencialmente al rgimen poltico y la necesidad de reformas en su interior.
dad del estado es el concepto de agencia, que incorpora las llamadas libertades circundantes en el acuerdo democrtico en su totalidad. Un agente es una persona que utiliza sus capacidades cognitivas y motivacionales para hacer elecciones que son razonables en trminos de su situacin y de sus objetivos y, frente a las cuales, salvo una prueba concluyente que demuestre lo contrario, es considerada el mejor juez " (ver seccin VI en ODonnell). ODonnell resalta que un rgimen democrtico conlleva la presuncin de agencia, y que esta presuncin est institucionalizada, es decir, legalmente implementada y respaldada [por el estado y sus instituciones], y ampliamente aceptada Esto "constituye a cada individuo en una persona legal, un portador de derechos sustanciales". ODonnell asocia el concepto de agencia con la nocin de los derechos sustanciales, es decir, los derechos que poseen los individuos y frente a los cuales su relacin se puede describir en trminos de dominio. La genealoga que hace el autor de este concepto y sus races en la tradicin del derecho natural desde Grotius hasta Pufendorf (en oposicin a las teoras contractuales modernas) es precisa, pero como observaron Richard Tuck (1979) y otros historiadores del pensamiento poltico, este concepto se describe mejor como una interpretacin subjetiva de lo que significa tener derechos, en oposicin a un concepto de derechos subjetivos. Los derechos (ius) siempre se refieren a reclamos que los individuos o las colectividades pueden hacerse mutuamente. Lo que diferencia la interpretacin subjetiva de este concepto de la interpretacin objetiva que ODonnell correctamente asocia con la tradicin aristotelico-thomista, es que trata a los derechos como atributos que los individuos poseen como propiedad, mientras que la interpretacin objetiva los considera condiciones sociales que los ciudadanos no pueden elegir tener o traspasar. Las consecuencias de esta crtica aparentemente nominalista del uso que hace ODonnell del concepto de derechos subje7 Vase Ackerman (1991).
tivos son relevantes para varias de las cuestiones que desarrollar ms tarde con respecto al lugar que ocupan estos derechos en la constelacin de requisitos para un estado democrtico. Primero y principal, la posesin de derechos implica un metaderecho para traspasarlos. No creemos que ODonnell entienda los derechos de esta manera y, por lo tanto, parece ms prudente definir los derechos como las condiciones legales y prepolticas para la constitucin de una ciudadana democrtica, como l lo hace, sin adjudicarles ningn significado vinculado con la nocin menos abarcadora y ms contenciosa de que la gente posee esos derechos. La agencia presupone derechos y nuestra autonoma para hacer elecciones y juicios de valor no depende de que posea estos derechos, sino de su capacidad para ejercerlos en situaciones concretas. Segundo, la cuestin ms compleja relacionada con el concepto de derechos que estructura el concepto de agencia de ODonnell no es una fuerte defensa de su incorporacin en el cuerpo de la teora democrtica, un argumento presente incluso en muchas teoras minimalistas de la democracia, sino cmo enfrentar situaciones donde dos tipos diferentes de derechos constitutivos de la capacidad de los agentes para actuar chocan en una situacin concreta. Son pocos los que cuestionaran la importancia del libre discurso, pero a un discurso centrado en el concepto de derechos, precisamente por esta razn, siempre le costar producir soluciones razonables para cuestiones como el discurso de odio y de qu manera una sociedad democrtica debera abordarlo. Aunque el discurso de los derechos que heredamos de la teora del derecho natural moderno nos lleve a creer que estos derechos estn ordenados y constituyen una estructura lgica identificable, son, en su mayora, un puado de derechos del usuario, para utilizar la expresin de Bruce Ackerman.7 La agencia, en este marco conceptual mnimamente diferente, se convierte en un concepto que merece una mayor especificacin, ya que una per-
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sona que es portadora de derechos como persona legal no es ms que un agente cuya capacidad para hacer reclamos legtimos, legalmente respaldados por las instituciones estatales, contra otras personas est ms determinada por su posicin social en el sinnmero de inequidades que definen a las sociedades contemporneas que por su condicin como persona legal. Sin embargo, se debe reconocer el hecho de que el concepto de agencia de ODonnell implica una dimensin importante de legalidad democrtica y, en muchos sentidos, va ms all de las versiones simplificadas de la interpretacin subjetiva del concepto de derechos: la persona respaldada por la legalidad democrtica es una persona que el sistema poltico y legal presupone autnoma, razonable y responsable. La nocin no es del todo aparente a simple vista, pero el foco real del problema de la agencia en su relacin con la teora democrtica no es el individuo, sino el estado, el sistema de normas e instituciones que respaldan los derechos de una agencia individual. En este sentido, ODonnell rompe con la tradicin liberal que postula a los portadores individuales y racionales de derechos formales y/o sustantivos como el verdadero objetivo de los procesos econmicos y polticos bajo el capitalismo. Esto se torna evidente cuando insiste en el carcter adscriptivo de la mayora de estos derechos (todava en evolucin) y en la negacin de cualquier idea de pacto o acuerdo social como base para la existencia de la poltica. Su razonamiento en este sentido una vez ms se aleja de la tradicin estrictamente liberal y de todo tipo de justificaciones de contrato social para los derechos individuales. Los derechos polticos, civiles y sociales que acreditan a los agentes en una democracia consolidada existen desde que el individuo nace y, por ende, dan forma al rgimen, las instituciones del estado, las fronteras y dems. Por la misma razn, la democracia es vista como una apuesta institucionalizada en la que el supuesto agente autnomo, responsable y razonable hace sus elecciones (polticas) bajo condiciones que no eligi. Sin embargo, como es una apuesta de-
mocrtica, estas condiciones son tales que no deberan impedir las libertades necesarias para una eleccin de acuerdo con el mejor inters del agente, siempre y cuando este inters no vaya en contra de la apuesta democrtica en s. Las condiciones sociales para la democracia, entonces, ingresan en el ncleo de la teora democrtica en la forma de los derechos mnimos necesarios para que un individuo haga sus elecciones como agente. En otras palabras, si el agente est presupuesto por las teoras democrticas tradicionales, entonces las condiciones necesarias para la agencia tambin deben ser una parte necesaria del corpus de la teora. Si el agente est presupuesto por las teoras democrticas tradicionales, entonces las condiciones necesarias para la agencia tambin deben ser una parte necesaria del corpus de la teora. Con esta nocin, ODonnell supuestamente resuelve el problema de acercar las cuestiones sustantivas sobre la democracia al razonamiento terico formal que define las teoras del rgimen democrtico. Segn sus palabras enfticas: Los individuos tienen derecho a tener por lo menos un conjunto de derechos y capacidades (sociales, civiles, polticas) para poder lograr funcionamientos que sean coherentes con su agencia y, consecuentemente, que permitan su existencia () El agregado social de estos derechos individuales, cuando se los implementa de manera amplia y efectiva, se convierte en el bien pblico de las libertades de las que normalmente se goza y que rodean y hacen posible un rgimen democrtico (ver seccin X en el trabajo de ODonnell). La nocin es riesgosa, ya que implica fuertes compromisos normativos: con una sociedad abierta, con un contexto social diverso y rico, con el derecho a la diferencia, con las fuentes plurales de formacin de valores y con una densa red de organizaciones sociales autnomas. Esto es lo que ODonnell llama democraticidad de la sociedad, en su opinin, una parte integral de la democracia. Pero como la intencin de todo el trabajo es producir un parmetro para la evaluacin de la calidad de la democracia en Amrica Latina, la vincula-
cin normativa a la necesidad de hacer posible la existencia de instituciones y de una sociabilidad plural est destinada a derivar en algo que el mismo ODonnell intent evitar en los aos 90: el tono negativo que conduce a la calificacin de nuestras democracias por lo que no tienen. Al combatir el minimalismo, ODonnell corre el riesgo de hacer demasiado nfasis en las condiciones necesarias para la democracia, confundiendo sus propios compromisos normativos con el inters racional del agente democrtico. Analicemos algunos ejemplos.
Condiciones necesarias y utopa

Al discutir la democraticidad de la sociedad, ODonnell concluye que si mi vida est enriquecida por un contexto social diverso, entonces es mi inters que todos los individuos, o la mayor cantidad posible, tengan las capacidades necesarias para elegir libremente sus propios funcionamientos (ver seccin X). Cul es el significado de la mayor cantidad posible? Posible en qu condiciones? Para que esta afirmacin resulte operativa en evaluaciones efectivas de los contextos empricos, la respuesta debe formularse claramente. Alguien siempre puede decir que la nica proporcin posible de la poblacin que puede tener las capacidades necesarias es 10% o 30%, segn tal o cual lmite objetivo (econmico, geogrfico, fisiolgico, etctera). Y cul es el significado de es mi inters? Acaso significa inters racional, como lo sospechamos? Si es as, el agente racional del que se habla aqu es un ciudadano universal y genrico que decididamente no se corresponde con las personas egostas que toman decisiones reales en el mundo tal cual es. Tomemos el caso de un capitalista: a l no le interesa reconocer ampliamente derechos a los trabajadores que pongan en riesgo las ganancias. Un trabajador no tiene el
derecho de decidir qu hacer, o cmo, o por cunto tiempo, etc. Pero capitalista y trabajador son agentes. Y esto significa que sera necesario trazar algunas fronteras, identificar claramente en qu esferas de la vida social me interesa reconocer el derecho de los dems en trminos de capacidades y funcionamientos. Al mismo tiempo, postular un contexto social diverso como una medida de la calidad de la democracia es llevar el razonamiento normativo demasiado lejos. Cul es el significado de una vida rica? La gente religiosa, aunque profundamente democrtica, tal vez crea que un contexto social diverso, si es demasiado diverso, impide el establecimiento de ideas e identidades religiosas. Tambin puede suceder que, de contextos sociales tan diversos, surjan personalidades e identidades fragmentadas por el hecho de que el individuo no tiene los anclajes necesarios para adoptar preferencias estables.8 Cul es la cantidad mnima de diversidad necesaria para que una agencia resulte apropiada? ODonnell no puede (y no debe) ser quien decida, por supuesto, pero si esto no se puede determinar en un terreno terico, ser difcil utilizarlo para evaluar contextos empricos. Por la misma razn, tomemos la conclusin subsiguiente de ODonnell de que tambin es mi inters que estos derechos estn inscriptos en el sistema legal, esclarecindolos y protegindolos contra las opiniones hostiles o indiferentes (ver seccin X en el trabajo de ODonnell). El inters al que hace referencia denota el mismo ciudadano kantiano universal y sta es una afirmacin puramente normativa. Los derechos, como ya se mencion, son redistributivos. Reconocer que los negros deberan tener los mismos derechos que los blancos en el mercado laboral, algo que a Estados Unidos le llev dcadas reconocer, representa una transferencia inmediata de la riqueza social de un grupo a otro. En qu sentido esto representaba el inters de los blancos? Esto definitivamen-
8 La literatura sobre personalidades posmodernas aborda exactamente este problema. Vanse, por ejemplo, Giddens (1990) y su concepto de inseguridad ontolgica; Sennet (1998) para una discusin sobre la corrosin del carcter en el mundo contemporneo de la flexibilizacin laboral; o Beck (1992) y su teora de la sociedad de riesgo. Taylor (1989), en este sentido, es ineludible.
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te fortaleci la democracia norteamericana y, por cierto, es el inters de muchos politlogos y de los negros. Pero muchos grupos particulares de blancos pueden haber sentido que sus intereses no eran tenidos en cuenta en estas medidas y an hoy las rechazan. Lo mismo es vlido para los derechos de las mujeres a divorciarse, los derechos maritales de los homosexuales y otros derechos igualadores de la misma ndole que siempre privan a algunos grupos de los privilegios que gozaban anteriormente. El principal problema de estas cuestiones sustantivas como parmetros para evaluar las democracias reales es que resulta muy fcil saltar del razonamiento normativo a la utopa. ODonnell destaca: La agencia y la libertad para elegir funcionamientos est en la raz de la diversidad social. Que muchos otros hayan tenido y tengan vidas diferentes de la ma me beneficia enormemente (). El resultado adicional es un contexto social que adjudica a la diversidad un valor tan positivo que inscribe los derechos respectivos en su sistema legal. Es ms, un contexto social de estas caractersticas, poblado por agentes plurales que cuentan con un respaldo legal, ofrece el bien pblico que los gobernantes autoritarios ms luchan por eliminar: la posibilidad de una esfera pblica de libre discusin y deliberacin pblicas sobre cuestiones de inters general (ver seccin X en el trabajo de ODonnell). Claramente, sta es una visin de democracia tal como a ODonnell le gustara que fuera.9 No la vamos a encontrar en ninguna parte. Esa ms, la intolerancia y el prejuicio prosperan por doquier. Si se aplicaran estos criterios para evaluar las sociedades del noroccidente, como Francia o Estados Unidos, donde las minoras, los inmigrantes, los miembros de las antiguas colonias en frica y otros grupos enfrentan dificultades a la hora
de afirmar su diferencia, tendramos que otorgarles a estos pases una calificacin bastante baja. Por la misma razn, este tipo de argumento crea algunas dificultades importantes cuando se trata de evaluar la calidad de las democracias en Amrica Latina. ODonnell construye un tipo de argumento ideal del proceso de consolidacin democrtica en los pases generadores, en el cual mezcla algunas de sus preferencias normativas profundamente arraigadas, y lo utiliza para evaluar no slo esos pases, el origen de su razonamiento terico, sino tambin para evaluar la democracia en Amrica Latina. El tipo ideal obliga a todos los elementos virtuosos de las democracias existentes a integrarse a un escenario coherente, que no existe en ninguna parte, y esto se toma como la norma con la que deben medirse nuestras democracias. En consecuencia, ODonnell es conducido a una prctica que intentaba evitar: la conceptualizacin negativa de la realidad que quiere evaluar. El estado en la mayora de los pases latinoamericanos es anmico, su sistema legal est truncado, la ciudadana es de baja intensidad (ver seccin XI en el trabajo de ODonnell), los derechos civiles son "limitados y sesgados". El estado tiene "serias deficiencias" en materia de eficacia, efectividad y credibilidad, es "incapaz de actuar como un filtro y moderador de las desigualdades sociales". No obstante, reconoce que "este tipo de estado de baja eficacia burocrtica, legalidad truncada y aseveraciones nacionales no crebles puede convivir, aunque de manera precaria, con un rgimen democrtico".. No sera importante teorizar sobre esta convivencia, ya que es una caracterstica clara de nuestras democracias? Podra sobrevivir indefinidamente? Yendo un poco ms lejos en este sendero, debera recordarse que el razonamiento terico de ODonnell es inherentemente histrico. l es consciente de los beneficios (segn sus propias palabras) de la demo-
9 Hay una creciente masa de literatura que ODonnell omite en este artculo y que aborda de una manera ms o menos utpica las mismas cuestiones. Por ejemplo, Benhabib (1996), Fraser (1997), Young (2000), Taylor (1991), Kymlicka (1996), entre otros.
cracia poltica a largo plazo, en el sentido que puede en s misma aportar avances en materia de derechos civiles y sociales. Como l dice, estos tres tipos de derechos tienen una fuerte afinidad electiva: como se basan en la misma visin del ser humano [como un agente], estos derechos, por as decirlo, se invocan mutuamente () en el noroccidente; los progresos en el campo de los derechos civiles y las condiciones sociales del sector popular hicieron muy difcil resistir a sus demandas de ciudadana poltica (p. 97). Si esto es verdad, el estudio de la naturaleza de la convivencia de un estado fragmentado con un rgimen democrtico es crucial. Esto nos trae a un frente correlativo de problemas importantes. Si las democracias latinoamericanas tienen un buen desempeo a nivel de rgimen, y si la democraticidad del rgimen es una va de acceso a la democraticidad de las otras esferas, entonces todo lo que necesitamos es tiempo, porque la mayora de nuestras democracias son jvenes. En otras palabras, la secuencia tpica ideal derechos civiles derechos polticos derechos sociales, en los pases generadores, fue un proceso de retroalimentacin en el que la poltica no pudo resistir las demandas de una ciudadana plena de derechos de ser incluida en el proceso de toma de decisiones a travs de elecciones, lo cual hizo que el rgimen poltico fuera ms permeable a las demandas sociales de los trabajadores, cuyas crecientes protestas por una mayor participacin en la riqueza social obligaron a que se tomaran ms medidas de proteccin, lo cual democratiz aun ms el proceso de toma de decisiones, que a su vez ampli los derechos civiles para incluir a las minoras y a los desprotegidos y as sucesivamente. Este crculo virtuoso, como reconoce ODonnell, tuvo sus altibajos a lo largo de la historia y entre diferentes pases. Sin embargo, la tendencia global es indiscutible: segn el razonamiento del autor, los pases generadores son mucho ms democrticos hoy que hace 20 aos, y eran mejores hace 20 aos que en la dcada de los aos 60. Lo que queremos sealar, sin embargo, es que este argumento tocquevilliano no
menciona otro movimiento histrico que se comparara con la lucha por los derechos. Slo en los pies de pgina ODonnell menciona el desempeo econmico, el crecimiento econmico, la riqueza y la redistribucin de los beneficios del capitalismo. A nuestro entender, esta ausencia no se puede justificar en este caso particular. El documento explicita la mayora de las precondiciones implcitas de la teora democrtica, excepto la econmica. Creemos que no es suficiente presentar la obra de Przeworski sin mostrar ninguna relacin entre el rgimen y el desempeo econmico para sustentar el argumento de que el desempeo econmico no es una precondicin para la democracia. La democracia en los pases pobres resiste menos. La crisis econmica afecta la democracia, al igual que la alta desigualdad en los pases pobres como reconoce ODonnell. Estos hallazgos sugieren que el otorgamiento de derechos civiles y sociales, que en ambos casos son medidas distributivas que ayudan a legitimar el dominio capitalista (algo que ODonnell tambin reconoce) depende de la riqueza disponible para la distribucin. La nocin de democracia ms all de cualquier cosa, y a favor de otorgar la mayor cantidad de derechos a la mayor cantidad de gente posible, sin tener en cuenta nada ms, debe hacer hincapi en el desempeo econmico; de lo contrario, es una simple declaracin normativa con implicancias tericas, pero sin ninguna aplicacin a nivel prescriptivo. En suma, cmo es que los lderes de pases que tienen regmenes democrticos pero grandes deficiencias democrticas a nivel estatal y de la sociedad pueden producir mayores eficacia burocrtica, efectividad legal y credibilidad social, si las condiciones para mejorar su desempeo econmico vale decir, su capacidad para distribuir la riqueza sin poner en peligro la apuesta institucionalizada de la democracia estn ampliamente minadas por cuestiones externas y limitaciones fuera de su control como agentes polticos? La nocin de democracia ms all de cualquier cosa, y a favor de otorgar la mayor cantidad de derechos a la mayor canti-
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dad de gente posible, sin tener en cuenta nada ms, debe hacer hincapi en el desempeo econmico; de lo contrario, es una simple declaracin normativa con implicancias tericas, pero sin ninguna aplicacin a nivel prescriptivo. En otras palabras, no existe ninguna correlacin entre el rgimen poltico y el desempeo econmico. Pero parece haber una correlacin estrecha entre democracia social (y tambin democraticidad estatal) y desempeo econmico. Sobre todo, la efectividad de los derechos polticos en una situacin de mal desempeo econmico que limita la efectividad y la eficacia del estado, y que restringe la riqueza disponible a ser distribuida a travs de los derechos civiles y sociales, result ser una combinacin socialmente explosiva que decididamente amenaza la democracia. Al parecer, una vez que se abre la caja de Pandora de cuestiones sustantivas, hay que hacer una evaluacin completa de su estatus como precondiciones. Es necesario saltar del razonamiento poltico al razonamiento econmico.
Esperanza entrampada: las perspectivas para la democracia en Amrica Latina

Cuando se abre la caja de Pandora, sin embargo, como sabemos a partir de la leyenda griega, la esperanza no puede escapar. En esta seccin final, nos gustara sugerir que las conclusiones que extrae ODonnell de su razonamiento terico sistemtico sobre la democraticidad del estado dejan a los pases latinoamericanos con pocas alternativas para mejorar la calidad de sus democracias. Para entender la naturaleza de este aparente atolladero, sin embargo, el modelo de ODonnell propone algunas observaciones sobre las implicancias de aplicarlo en contextos empricos en Amrica Latina. Mientras que la pertinente distincin que hace ODonnell entre los niveles del rgimen, la sociedad y el estado de la de10 Vase seccin X.2.
mocracia sin duda nos permite entender mejor el desarrollo poltico en el mundo contemporneo, no resulta claro si puede alcanzar su objetivo de ofrecer un marco orientado normativamente y relevante desde un punto de vista emprico para entender y cambiar (para mejor) las democracias de los pases fuera del llamado noroccidente. Como se sostiene en la seccin anterior, las razones normativas que ofrece el autor por momentos rayan en la utopa, lo cual nos dejara frente a una perspectiva bastante sombra para las democracias latinoamericanas. Un escepticismo progresivo inevitablemente nos llevara a decir que no se pueden desarrollar estados completamente democrticos en la regin. Una lectura ms generosa, sin embargo, seala dos interpretaciones diferentes de los argumentos normativos de ODonnell. Por una parte, las democracias latinoamericanas seran interpretadas como ms o menos incompletas en su desarrollo, mientras que las condiciones que entorpecen este desarrollo son estructuras tradicionales persistentes como el familismo, el personalismo, el caciquismo y otras prcticas institucionales autoritarias existentes a nivel del estado y la sociedad. ODonnell rechaza esta interpretacin, aunque no niega la existencia de estos fenmenos en la regin. Segn l, stas no son sociedades meramente tradicionales que se resisten a la democratizacin; son sociedades modernas, aunque con enclaves tradicionales, con estados capaces de establecer las condiciones para una efectividad legal, una credibilidad social y una eficacia burocrtica.10 Por otra parte, las democracias latinoamericanas se pueden interpretar como vctimas de algunos desenlaces inexorables en sus desarrollos polticos que las convirtieron en democracias incompletas, siempre amenazadas por la posibilidad de un retorno a un rgimen autoritario, para no mencionar la posibilidad de abusos autoritarios del rgimen democrtico en regmenes presidenciales. El anlisis que hace ODonnell sobre las zonas marrones por momentos sugiere una interpretacin de este tipo,
aunque su optimismo frente al futuro de la regin le impide manifestarlo de manera explcita. El dominio privatizado, a su entender, es la principal amenaza para la democracia en Amrica Latina y no se podra contradecir su opinin. No obstante, es discutible si estas formas de dominio privatizado que conducen a una violencia privada permitida por el estado (ver seccin X.1 en el trabajo de ODonnell) se pueden asociar con el patrn modal de cmo se fueron otorgando y conquistando gradualmente los derechos en la regin, en oposicin a la secuencia marshalliana tradicional de derechos civiles-polticos-sociales que defini el patrn del noroccidente. Segn ODonnell, el patrn ms comn (y an incompleto) en Amrica Latina derechos sociales-polticos-civiles est asociado con los movimientos nacionales-populistas que definen los perodos de rgimen democrtico en la regin, y que condujeron a estados que respondieron a las demandas sociales originadas en conflictos de clases pero que subestimaron el problema de la ciudadana y la agencia y, por ende, fueron proclives a adoptar estrategias polticas paternalistas. Este patrn recurrente habra producido, segn podemos deducir de los argumentos del autor, una cultura poltica y cvica condescendiente con estas estrategias y renuente a estrategias participativas que mejoraran la agencia y conduciran, a un ritmo ms acelerado, a la consolidacin de los derechos civiles. Sin embargo, la nica salida de este crculo vicioso que imagina ODonnell es el uso de los derechos polticos como una manera de avanzar y conquistar otros derechos (seccin X.2). A esta altura del ensayo, sin embargo, el lector se enfrenta, inevitablemente, al tema de la agencia que el autor propuso al inicio de cualquier anlisis terico de la democracia: quines son los agentes que pueden (y van a) movilizar los derechos polticos con este fin? Si los derechos civiles siguen siendo frgiles en la regin, la capacidad de los individuos para organizarse y participar fuera de los procesos electorales institucionalizados por el rgimen democrtico es bastante limitada. Los partidos polticos, entonces, son las
agencias de este proceso? Cul es el papel de las organizaciones no gubernamentales? Pueden marcar la diferencia? En otras palabras, compartimos el argumento normativo de ODonnell de que tal vez el nico camino hacia la concrecin de un estado democrtico en los pases de la regin sea el uso de los derechos polticos para conquistar otros derechos. Pero quin y cmo son interrogantes para los que no ofrece ninguna respuesta explcita. Ms importantes an son las cuestiones econmicas que deja afuera la lgica estrictamente poltica que ODonnell impone a su razonamiento normativo. Est en lo cierto al seguir a Held y decir que la globalizacin exige estados an ms fuertes, con mayores capacidades de conduccin y regulacin, pero la tendencia que uno detecta en Amrica Latina apunta en la direccin contraria y atribuir simplemente este proceso a las ideologas neoliberales de los partidos gobernantes representa un error de interpretacin simplificado y probablemente errneo de por qu las cosas tomaron la direccin que tienen en la regin. La lgica econmica de la globalizacin implica, e incluso tal vez necesita, que los estados en las naciones perifricas y semiperifricas pierdan su capacidad de conduccin y se vuelvan cada vez ms objeto de las limitaciones impuestas por las agencias multilaterales que actan principalmente segn los intereses nacionales de los pases del noroccidente. No se puede negar que algunas de estas agencias, por ejemplo el Banco Mundial, hayan tenido estrategias de desarrollo explcitas para el Tercer Mundo y que muchas de las polticas resultantes produjeron importantes avances en trminos de desarrollo social (y econmico). Pero estos resultados estn opacados por el contexto ms amplio de control supranacional sobre la poltica monetaria y fiscal, quitndole a los gobiernos latinoamericanos la capacidad de generar estrategias de desarrollo sustentable que puedan convertirse, a los ojos de la ciudadana, en una razn para participar y ejercitar derechos polticos. En suma, si miramos desde el sudoccidente el mundo en el que vivimos, parecen existir pocos moti-
Esperanza entrampada: Las perspectivas para la democracia en Amrica Latina 149
vos para creer que se superar la apata y, menos an, para persuadir a los agentes de superarla. Es indudable que la presentacin que hace ODonnell de las perspectivas globales de democracia se entiende mejor como diferentes grados de democracia (ver seccin XIV en el trabajo de ODonnell) y no mejores o peores precondiciones para los regmenes democrticos. Despus de todo, varios de los criterios normativos que propone el autor para evaluar la calidad de las democracias necesariamente nos llevaran a revisar muchas de las interpretaciones de statu quo de que la falta de democracia es un problema slo fuera del noroccidente, donde se cumple la democraticidad. Sin embargo, no cabe menos que expresar asombro frente a las derivaciones empricas tentativas que hace ODonnell a partir de esta afirmacin normativa, fuerte y exigente, que abre su artculo. Compartimos su preocupacin por superar el minimalismo al teorizar sobre la democracia; tambin compartimos su diagnstico de la democraticidad de las sociedades latinoamericanas. Pero tememos que su razonamiento estrictamente poltico, que descarta las profundas implicancias econmicas de ese diagnstico, no conduzca a cambios significativos en la calidad de la democracia en la regin. Superar la desigualdad, consolidar la agencia de ciudadano y democratizar el estado tambin depende de que los gobiernos latinoamericanos encuentren estrategias innovadoras que los saquen del nuevo ciclo de dependencia al que se enfrentan actualmente. Los recientes desarrollos en la Argentina, Venezuela y Ecuador deberan servir como una seal de advertencia para la regin, no por el nivel de caos social que produjeron sus crisis econmicas y polticas esto certifica el nivel relativamente alto de agencia de la ciudadana que produjo la reaccin a las soluciones ensayadas. La leccin que se pudo extraer de estos casos apunta a la acuciante necesidad de que los legisladores, en otras partes, encuentren maneras de hacer frente a las limitaciones econmicas impuestas por la globalizacin, de liberarse del diagnstico cmodo
de que los regmenes en la regin son cada vez ms democrticos, sin colocar esos regmenes bajo tensiones que incentivan a los polticos a buscar soluciones autoritarias o populistas. ODonnell lo entiende claramente, pero su oferta es limitada en trminos de propuestas concretas que puedan ayudar a esos pases a enfrentar las limitaciones econmicas y, simultneamente, lograr que sus estados sean ms democrticos. En otras palabras, para mejorar la democracia en Amrica Latina se debe razonar polticamente y en contra de esas limitaciones. Fortalecer los mecanismos de conduccin del estado es un paso importante en esa direccin y deberan rechazarse los argumentos sobre la naturaleza insuperable de las limitaciones econmicas. De otra manera, la esperanza seguir entrampada y las sociedades duales cada vez ms institucionalizadas que dividen a los que tienen de los que no tienen sern las que se conviertan en un problema insuperable que la apuesta institucionalizada de democracia tal vez no pueda abordar.
Coda 1: Propuestas complementarias referidas al estado

En diversos momentos a lo largo de todo el documento, ODonnell resume sus argumentos en forma de propuestas, construyendo as una secuencia lgica que le permite al lector entender mejor la esencia de sus principales argumentos. Nosotros, no obstante, entendemos que las propuestas relativas al estado y su democraticidad merecen algunas propuestas complementarias que estn implcitas en los argumentos en todo el texto. Estas propuestas tienen que ver con cmo se interpretan las mltiplas dimensiones de un estado-nacin y con cmo opera la efectividad, la eficacia y la credibilidad del derecho, la burocracia y el gobierno en cada una de estas dimensiones. En el contexto moderno, en el que la organizacin institucional de la poltica adopta la forma del Estado de derecho, debe marcarse una diferencia entre tres dimensiones en las que la efectividad del derecho,
la eficacia de las burocracias y la credibilidad de los gobiernos se vuelven elementos constitutivos de la democraticidad de esa organizacin institucional. Primero, el Estado de derecho debe interpretarse como un actor, compuesto por los creadores, los aplicadores y los adjudicatarios del derecho. Los tribunales, las burocracias, los parlamentos y los cuerpos ejecutivos son actores colectivos y/o individuales con agendas que siempre son sometidas a los dilemas mejor expresados por la metfora de los dos cuerpos de Kantorowicz (1981). Como actores, tienen intereses privados que estn en constante conflicto y/o convergencia con sus intereses pblicos. Segundo, el Estado de derecho debe interpretarse como una institucin conformada por normas estabilizadas capaces de reproducirse en el tiempo y en todo el territorio del estado. Como institucin, el estado es el interjuego entre las normas legales, las normas de representacin poltica y los procedimientos burocrticos. Finalmente, el Estado de derecho tambin debe interpretarse como una representacin que Benedict Anderson (1991) defini como una comunidad imaginada. Como tal, el estado implica una cultura legal que sanciona sus normas a travs de hbitos y prcticas sociales, una cultura poltica que sanciona el rgimen como la mejor manera de producir el bien comn y una cultura cvica que sanciona la probidad de las prcticas de los funcionarios pblicos as como el ejercicio de una ciudadana virtuosa. De qu manera esta mayor especificacin de la naturaleza del estado implica las demandas de efectividad, eficacia y credibilidad propuestas por ODonnell? Lo que sigue es un conjunto de propuestas que contemplan algunas de las ya presentes en las Notas de ODonnell, organizadas alrededor de estas distinciones de las tres dimensiones del Estado de derecho. 1. El estado como actor La eficacia de la burocracia depende de incentivos selectivos para el ejercicio de la poltica como vocacin. La efectividad del sistema legal depende de
la respuesta de las cortes a las demandas sociales y la coherencia de las decisiones legales. La credibilidad del estado como ejecutor del bien comn depende de la capacidad de los lderes del gobierno para actuar conforme a sus decisiones (vale decir, para producir decisiones pertinentes). 2. El estado como institucin La eficacia de la burocracia depende de la estabilidad de las posturas detentadas por los actores del estado. La efectividad del sistema legal depende del grado de autonoma del sistema legal. La credibilidad del estado como ejecutor del bien comn depende del rgimen democrtico y del cumplimiento de las formas de representacin poltica. 3. El estado como representacin La eficacia de la burocracia depende de la ausencia de corrupcin. La efectividad del sistema legal depende de la estabilidad del acuerdo constitucional y los derechos y obligaciones que distribuye la ciudadana como reglas de conducta. La credibilidad del estado como ejecutor del bien comn depende de la renovacin de una cultura cvica la ciudadana como hbitos de participacin.
Coda 2: Comentarios sobre las sugerencias empricas de ODonnell

Lo que sigue es una serie de comentarios sobre algunas de las sugerencias empricas organizadas por ODonnell en forma de propuestas sobre cmo medir la democraticidad de las diversas dimensiones de democracia en Amrica Latina. I.1.1. Con respecto a los ciudadanos I.1.1.1. Cuntos tienen una preferencia clara y supuestamente estable por un rgimen democrtico por sobre cualquier otro. I.1.1.2. Cuntos aceptan que la poblacin sujeta a la territorialidad del estado en el que viven es la unidad apropiada para definir el electorado. I.1.1.3. Qu nivel de informacin tie-
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nen sobre los partidos, los candidatos y las cuestiones vinculadas a la eleccin. I.1.1.4. Cul es su nivel de inters en los mismos temas. I.1.1.5. En qu medida y de qu manera participan en actividades polticas, especialmente aquellas vinculadas a las elecciones. No estamos tan seguros de si estas cuestiones bastan o no para medir una de las dimensiones que ODonnell ms valora en sus Notas: las diversas calificaciones que definen al ciudadano como un agente. El aspecto moral de la agencia (el hecho de que el agente se presume responsable de sus actos) est ausente en esta lista, al igual que las cuestiones vinculadas de autonoma y razonabilidad. En realidad, podramos decir que las Notas carecen de una teora sobre lo que podra llamarse la persona moral contempornea, y al menos se le debera prestar cierta atencin al problema de la fragmentacin del yo en las sociedades avanzadas, como discutimos ms arriba. Esto es importante, ya que en los pases generadores pasaron aos antes de que el agente se consolidara como persona legal, pero en nuestros pases latinoamericanos se forjan (o deben forjarse) en un proceso mucho ms veloz de construccin democrtica. En muchos sentidos, la democracia y su legalidad, que presupone a los agentes como objetos de la poltica, debe abrirse camino no slo contra los privilegios arraigados de las elites tradicionales, sino tambin contra culturas polticas ms o menos tradicionales en las que los objetos de la poltica no son agentes segn la concepcin de ODonnell: personas racionales y morales, capaces de tomar decisiones autnomas. Si ste es un elemento crucial de la democracia, la investigacin emprica debera poder medir de alguna manera el grado de agencicidad de los individuos, las clases y los grupos. I.1.1.6. En qu medida utilizan las oportunidades existentes para expresar opiniones vinculadas a la discusin, la decisin o la implementacin de polticas pblicas. I.1.1.7. Mediciones de la desigualdad entre hombres y mujeres
Creemos que los temas I.1.1.6 y I.1.1.7 no son lo suficientemente claros. Qu quiere decir oportunidades existentes para expresar opiniones? Instituciones sociales? Esfera pblica? De qu tipo? Ms importante an, cules son los parmetros para esta afirmacin; vale decir, dnde encontramos estas oportunidades si no es en el modelo de democracia propuesto por ODonnell? Aclarar estas cuestiones facilitara el diseo de la investigacin emprica. Del mismo modo, qu quiere decir mediciones de la desigualdad entre hombres y mujeres en este caso particular? Desigualdad en relacin a qu? Al acceso a medios donde expresar sus opiniones? Al grado de informacin sobre poltica? Al grado de participacin? Por qu es importante medir la desigualdad entre gneros en estas cuestiones especficas y no en otras? I.1.2. Con respecto al sistema electoral y la legislacin I.1.2.1. Si existe una comisin electoral independiente, imparcial y con las facultades que corresponde. Qu quiere decir con las facultades que corresponde? Qu tipo de facultades esperamos que pueda imponer una comisin de estas caractersticas a los partidos y los candidatos? A qu tipo de presiones tendra que estar en condiciones de resistir? I.1.2.2. Si el sistema electoral no sobrerrepresenta algunos distritos electorales y, si es as, en qu grado. I.1.2.3. Si compensa de manera significativa las desventajas que puedan sufrir algunos partidos por el hecho de no estar respaldados por grupos econmicamente poderosos. I.1.2.4. Si tiene reglas claras y aplicables para revelar los aportes que reciben los partidos polticos para las campaas electorales y/o para su continuo funcionamiento. I.1.2.5. Si no interpone grandes barreras para la creacin y el funcionamiento de los partidos polticos, con la posible excepcin de aquellos que defienden los medios
violentos para la competencia poltica y/o para acceder a cargos gubernamentales. I.1.2.6. Si no interpone requerimientos difciles para el registro de los votantes, especialmente aquellos que tal vez no puedan cumplir los pobres y/o que sean discriminatorios contra los individuos. I.1.2.7. Si cada ciudadano es libre de convertirse en miembro de un partido poltico, de postularse como candidato para este partido y, si resulta nominado, presentarse a una eleccin. I.1.2.8. Si todos los partidos y candidatos son tratados con respeto e imparcialidad por las autoridades pblicas. I.1.2.9. Si se llevan a cabo elecciones nacionales con la suficiente frecuencia como para reflejar cambios importantes en la opinin pblica, y existen mecanismos legales que le permiten a los ciudadanos remover, si resultara apropiado, a los funcionarios electos entre una eleccin y otra. Al evaluar las elecciones en las democracias latinoamericanas, deberamos tener en cuenta las limitaciones socioeconmicas impuestas a algunos distritos electorales menos favorecidos. El sistema electoral debe tener algunas salvaguardas para impedir el clientelismo o para reducirlo a un nivel aceptable. Tambin debera tenerlas con algunos mecanismos para equilibrar el uso de poder econmico en las elecciones. Esta es una cuestin difcil, pero limitar la evaluacin al marco legal del sistema electoral no ser suficiente en aquellas situaciones, como destaca ODonnell, en las que la eficacia de la legalidad del estado siempre est en peligro o bajo sospecha. I.1.3. Con respecto a los partidos polticos I.1.3.1. Si sus procedimientos internos, especialmente en trminos de la designacin de sus autoridades y de sus candidatos electorales, son democrticos y abiertos al escrutinio de sus afiliados y de las instituciones pblicas pertinentes. I.1.3.2. Si revelan, a su debido tiempo y en su debida forma, el apoyo pblico y privado que reciben, y rinden cuentas de manera apropiada del uso que hacen de este apoyo.
Como se dice anteriormente, sta es una cuestin de regulacin par parte del sistema electoral en general, no de los partidos polticos. Ellos deben estar obligados a hacerlo por algn tipo de ley general. En cualquier caso, no resulta claro por qu ODonnell insiste tanto en cuestiones relacionadas al sistema electoral y los partidos polticos, si prcticamente estn ausentes en sus Notas. I.1.3.3. Si llevan a cabo sus campaas electorales respetando los derechos civiles y polticos de sus contrincantes, y de una manera tal que no conlleve o promueva la discriminacin, el prejuicio, la difamacin o cualquier otro tipo de intolerancia. I.2. Con respecto a las elecciones I.2.1. Si los votantes no son intimidados o presionados de alguna manera, y si su voto es secreto. I.2.2. Si los representantes de los partidos polticos, los observadores electorales y los medios tienen libre acceso a los lugares de votacin. I.2.3. Si las elecciones se llevan a cabo de una manera ordenada y pacfica. No se entiende bien a qu se refiere esta afirmacin. Qu pasa si las manifestaciones contra algunos candidatos son expresiones de una mayor democraticidad en un proceso de democratizacin poltica gradual? Por otra parte, una situacin pacfica puede ser el resultado de la represin, no de la libertad. Aqu sera til una afirmacin ms clara. I.2.4. Si los votos se cuentan correctamente y los resultados se anuncian sin demoras. En Brasil, los votos se computan electrnicamente. El resultado se conoce en cuestin de horas. Pero, en muchos pases, los votos siguen siendo en papel y el recuento lleva ms tiempo. Esto significara que las elecciones brasileas son ms democrticas que las dems? No comprendemos la clara intencin de esta afirmacin. I.2.5. Si quienes resultan ganadores se proclaman como tales y, a su debido tiem-
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po, asumen sus respectivos roles gubernamentales. I.2.6. Si los reclamos sobre las elecciones se abordan de manera imparcial y sin demoras. I.2.7. Si los resultados electorales se aceptan como vlidos. I.3.1. Con respecto al Ejecutivo I.3.1.1. Si acta respetando de manera clara y coherente los derechos de los ciudadanos y sus asociaciones y la jurisdiccin de otras instituciones pblicas. Una vez ms, cul es el parmetro para esta afirmacin? Si la democracia se puede ver como una manera de resolver los conflictos polticos y sociales, la jurisdiccin de cada institucin pblica es ella misma y, por definicin, una cuestin discutible. No es antidemocrtico que el Ejecutivo pelee por mayores mrgenes de maniobra, si lo hace guindose por las reglas democrticas. En otras palabras, la cuestin no es respetar la jurisdiccin existente de otras instituciones, sino respetar el derecho a tener una jurisdiccin y cumplir con las reglas del juego democrtico a la hora de pelear por la manera en que se establecen los lmites entre cada institucin. Lo mismo es vlido para la prxima afirmacin y para la propuesta I.3.3.1. I.3.2. Con respecto al Congreso I.3.2.1. Si acta respetando de manera clara y coherente los derechos de los ciudadanos y sus asociaciones y la jurisdiccin de otras instituciones pblicas. I.3.2.2. Si lleva a cabo sus deliberaciones y toma decisiones respetando de manera razonable el derecho de cada legislador a ser escuchado (en plenarios y/o en comisiones) y sopesando ecunimemente sus opiniones y sus votos. I.3.2.3. Si los partidos minoritarios tienen una posibilidad justa de que se consideren y se discutan sus crticas y propuestas, dentro y fuera del Congreso. I.3.3. Con respecto al funcionamiento general del gobierno I.3.3.1. Si acta respetando de manera clara y coherente los derechos de los ciuda-
danos y sus asociaciones y la jurisdiccin de otras instituciones pblicas. I.3.3.2. Si ofrece posibilidades claras, oportunas y factibles para que los ciudadanos y sus asociaciones expresen sus opiniones con respecto a la discusin, decisin e implementacin de polticas pblicas. Esto tampoco resulta claro. Estamos hablando de un marco legal que apoye la participacin o de procedimientos y una cultura poltica de apertura del estado a la opinin de los ciudadanos? En una investigacin emprica comparativa, al menos deberan sugerirse algunas medidas de apertura a la participacin de los ciudadanos. Tambin existe una contrapartida para esta apertura, que es la existencia o no de organizaciones sociales capaces de hacerse or en la esfera poltica. II.1. Con respecto a la territorialidad del estado II.1.1. Si el estado demarca un electorado que no est disputado activamente por porciones ms que insignificantes de la poblacin. II.1.2. Si existe un estado que ejerce un control efectivo y dentro de un marco legal de todo su territorio. II.2. Con respecto al sistema legal II.2.1. Si promulga y efectivamente respalda los derechos y las libertades que conlleva un rgimen democrtico. II.2.2. Si se extiende de manera homognea en todo el territorio del estado. II.2.3. Idem, en varias clases, sectores y grupos. No resulta claro cmo debera extenderse de manera homognea en clases, sectores y grupos. A veces lo que necesitamos es un estado capaz de justificar una expansin heterognea de poblaciones de condicin econmica y social muy baja, y de limitar el poder econmico y/o social de otros grupos y clases. Creemos que debera introducirse una dimensin temporal en sta y otras dimensiones de la investigacin emprica, para abordar tanto la evaluacin de los acuerdos institucionales y legales existentes, como la me-
jora de la democracia en la regin. Muchas de las dimensiones sugeridas no denotan un proceso de democratizacin, sino una evaluacin esttica de las democracias latinoamericanas tal cual son. Pero ODonnell es el primero en reconocer que no existe discusin posible de la democracia sin afirmaciones normativas sobre cmo debera ser. En otras palabras, aqu y en la mayora de las dems sugerencias empricas, parece crtico, desde un punto de vista terico, persuadir a los investigadores de que analicen los procesos tpicos de promulgacin de los derechos sociales, polticos y civiles que califican una sociabilidad democrtica (que abarca el estado, el rgimen y la sociedad). II.2. Si promulga reglas que prohben la discriminacin contra las mujeres, as como contra los pobres, los extranjeros y diversas minoras. Deberamos agregar Si promulga, y efectivamente respalda, reglas.... II.3. Con respecto a las cortes y sus instituciones auxiliares II.3.1. Si las cortes reconocen, y en qu medida y en qu tipo de casos, los convenios y los tratados internacionales, incluyendo aquellos vinculados a derechos humanos, de gnero, infantiles, econmicos y sociales. II.3.2. Si existe un acceso razonablemente justo y expeditivo a las cortes, haciendo una diferenciacin segn el tipo de corte. II.3.3. Si existen acuerdos razonablemente efectivos para la defensa legal de los pobres, los analfabetos y otros individuos y grupos legalmente desposedos. II.3.4. Si la polica y otras fuerzas de seguridad respetan los derechos de todos los ciudadanos. II.3.5. Si los criminales condenados o los supuestos criminales no son enviados a prisin o son objeto de otras deficiencias que violen las reglas bsicas de justicia procesal. II.3.6. Si las prisiones no estn en condiciones razonablemente adecuadas.
En nuestra opinin, sta es una dimensin crucial para el correcto funcionamiento de una democracia: los derechos relacionados con los mecanismos de compensacin para proteger a los ciudadanos de la represin y la arbitrariedad del estado, especialmente la arbitrariedad policial. Los derechos humanos tienen mucho que ver con las relaciones entre los ciudadanos, pero mucho ms con la relacin vertical entre el estado y la ciudadana. Salvo algunas excepciones, nuestros pases hoy son ms pobres que hace diez aos, como consecuencia de polticas neoliberales que redujeron el papel de las polticas estatales en general y en materia de desarrollo econmico en particular. La pobreza y la exclusin social estn en aumento, al igual que la violencia social. El desafo del estado es salvaguardar los derechos civiles y humanos, sin verse obstaculizado por fuerzas criminales a veces mejor organizadas. No se trata de una puesta a punto, sino de implementar polticas sociales amplias y efectivas que hoy son inexistentes. Una vez ms, debera implementarse un enfoque histrico dinmico cuando se comparan los pases de la regin. II.4. Con respecto a las burocracias estatales en general II.4.1. Si tratan a todos con justicia, consideracin y respeto. II.4.2. Si estn reguladas por normas claras, de conocimiento pblico y correctamente promulgadas. II.4.3. Si existen mecanismos rpidos y efectivos para prevenir, interrumpir y/o compensar la violacin de los derechos de los ciudadanos por parte de instituciones estatales. II.4.4. Si existen instituciones estatales, y si stas estn correctamente autorizadas y facultadas, para el ejercicio de una responsabilidad horizontal, incluso en relacin con los casos de supuestas acciones o inacciones ilegales por parte de funcionarios electos. III.1. Con respecto a los derechos civiles (humanos) III.1.1. Cantidad, posicin social, sexo, edad y ubicacin geogrfica de aquellos individuos que son y/o fueron vctimas de
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violencia fsica, incluyendo violencia domstica o ejercida por la polica. III.1.2. Cantidad y ubicacin geogrfica de diversos crmenes, especialmente los de ndole sexual, los homicidios y los robos armados. Suponemos que ODonnell se refiere a cantidades relativas, como una proporcin de la poblacin de los pases. III.1.3. Si a los extranjeros se les asignan los mismos derechos civiles y sociales que a los ciudadanos, si al menos a nivel local pueden participar en asuntos polticos y si son tratados por las autoridades estatales y por los ciudadanos con debida consideracin y respeto. Se trata de dos dimensiones diferentes. Una se refiere a la manera en que el estado trata a los extranjeros, a si su legalidad refleja los tratados internacionales y dems. La otra se refiere a la tolerancia horizontal entre ciudadanos y extranjeros. III.2. Con respecto a los derechos sociales (de desarrollo humano) III.2.1. Cantidad, porcentaje, posicin social, sexo, edad y ubicacin geogrfica de los individuos que carecen de los requerimientos mnimos de alimentacin, techo, vestimenta y agua potable. III.2.2. Idem para los individuos afectados por la falta de acceso a los servicios sanitarios, por enfermedades prevenibles y por discapacidades heredadas o adquiridas debidas a cualquiera de las carencias enumeradas aqu.
III.2.3. Idem para los analfabetos totales y funcionales y las tasas de inscripcin y desercin en los diversos niveles educativos. III.2.4. Idem para la cantidad, proporcin, posicin social, sexo y ubicacin geogrfica de aquellos individuos que estn desempleados o que trabajan en sectores informales de la economa que no les reconocen derechos civiles y/o laborales bsicos. Un vez ms, esto est bien para evaluar la situacin actual de las democracias en Amrica Latina, pero no para entender correctamente el proceso de democratizacin que condujo al panorama que estos datos reflejan. III.3. Con respecto al contexto social III.1. Si en general y segn constatan, entre otros medios, las encuestas de opinin pblica, la legislacin, las decisiones judiciales y los medios de comunicacin apoya un contexto social diverso, con especial atencin a las indicaciones sobre discriminacin o intolerancia. III.2. Si los diferentes medios transmiten informacin, opiniones y anlisis diversos sobre cuestiones pblicas, y si estas informaciones, opiniones y anlisis pueden considerarse autnomos de los intereses o presiones del estado, el gobierno y/o diversos intereses privados, incluyendo en el terreno econmico. III.3. Si en asociaciones que no sean las estrictamente polticas existen derechos de participacin, o si al menos se respetan los derechos civiles (y, llegado el caso, los derechos laborales) de sus miembros. III.4. Si existen libertades y garantas
adecuadas para el ejercicio de diversas acciones de responsabilidad social.
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Un estudio comparativo sobre la democracia en los distintos pases de Amrica Latina no debera prescindir de un examen de la relacin entre los diversos regmenes sociales de acumulacin vigentes y los respectivos regmenes polticos de gobierno. Un rgimen social de acumulacin resulta de una matriz de configuracin cambiante en cuyo interior se constituyen y transforman los agentes econmicos y se van enlazando diferentes estrategias especficas. El anlisis del entrecruzamiento entre estado, capitalismo y democracia es decisivo para entender la realidad latinoamericana y, en general, la del mundo en que vivimos. El estudio de la democracia exige que se le preste una atencin cuidadosa a la especificidad histrica de los casos respectivos y a la vez presupone que la democracia est basada en una concepcin del ser humano como agente. Si, al adoptarlo como brjula, se le da una centralidad excesiva al segundo de estos argumentos, el primero queda naturalmente relegado (al menos, en parte) y con ello el anlisis puede tanto incurrir en una sobrestimacin del real espesor individualista del agente como verse privado de indagar algunas alternativas que no parece prudente descartar a priori.
Jos Nun *
Nota del autor: Guillermo ODonnell (a quien en las pginas que siguen designar tambin como el autor) ha producido un texto que constituye un real aporte a su tema y que es, a la vez, rico, complejo e importante. Ms an, dado su propsito especfico, combina con rigor y destreza un enfoque decididamente terico (los captulos I a X) y un planteo emprico referido a las democracias latinoamericanas (los captulos XI a XVII). Todo lo cual dificulta y favorece, al mismo tiempo, mi tarea de comentarista. La dificulta porque me obliga a internarme en una diversidad de senderos que no siempre son fciles de recorrer con la brevedad que las circunstancias exigen. Pero tambin la favorece porque se trata de un trabajo tan ambicioso como estimulante, que incita a cada paso a la reflexin y al dilogo.
Debo sealar de entrada que concuerdo plenamente con las posiciones centrales que sostiene el autor y que las considero un punto de partida muy til para la investigacin a la que sirven de gua. Dicho esto, el papel que se me ha encomendado me impone seleccionar y referirme sobre todo a aquellos puntos que me parecen ms susceptibles de discusin o de retoque, a fin de contribuir de esta manera a un intercambio que pueda enriquecer el Proyecto. De ah que algunas de las pginas que siguen adopten, en ocasiones, un cierto tono crtico que debe adjudicarse, insisto, a la ndole particular de mi funcin y no al encomio que, en trminos generales, me suscita el valioso ensayo de ODonnell. Confo en que as sern entendidos mis comentarios y, ms an, que puedan servir en algo al objetivo que persiguen.
* Abogado (Universidad de Buenos Aires) y politlogo (Universidad de Pars). Actualmente desarrolla tareas como investigador principal del CONICET y es director del Instituto de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional de San Martn. Fue profesor titular de Ciencia Poltica en la Universidad de Toronto y en las universidades de California, de Berkeley, de Chile y en el FLACSO de Mxico, entre otras instituciones. Entre sus libros publicados se encuentran: Democracia, gobierno del pueblo o gobierno de los polticos y Marginalidad y exclusin social.
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1. El estado: ausencia o reduccionismo?

El autor comienza afirmando que, salvo contadas excepciones, la teora democrtica contempornea no incluye al estado como un componente importante de su asunto. Creo que es una proposicin que debe ser matizada, para beneficio del texto. En un sentido literal, no es exacta, segn lo atestigua una muy abundante literatura.1 Lo que est en juego es otra cosa, que convendra hacer ms explcita y merecera un mayor desarrollo: se trata del modo en que buena parte de esta literatura reduce la problemtica del estado a un anlisis del proceso poltico en clave empiricista. Es decir que ODonnell est pensando con acierto en una ausencia diferente, no la del concepto mismo del estado sino la de esas que Macpherson ha denominado con mucha agudeza teoras del estado en la gran tradicin, cuya marca caracterstica ha sido siempre un esfuerzo por vincular al estado con las necesidades, competencias y potencialidades del hombre, tomando en cuenta a la vez la naturaleza de la sociedad en la cual opera.2 El punto es importante porque, al no tematizarlo suficientemente, quedan en la penumbra algunas de las principales razones de tal reduccionismo. Para seguir con Macpherson, incurren en l quienes en trminos generales aceptan y sostienen a la sociedad y al estado democrtico liberal existentes, con slo algunas reservas o esperanzas marginales de que pueda ser mejorado un poco. Es precisamente por eso que estos autores no tienen ningn inters en ir ms all de su repertorio de constataciones empricas, en cuyo caso se veran precisados a hacer explcito que continan operando con un modelo del hombre que es propio del individualismo posesivo de Bentham o aun de Hobbes.3
No se trata de una cuestin menor cuando se advierten tanto el modo en que la vulgata neoliberal exacerb aun ms esas tendencias desde la poca en que Macpherson formul sus comentarios como las propias preocupaciones de ODonnell, orientadas plausiblemente a construir una teora en la gran tradicin y a criticar justamente esa demonizacin neoliberal del estado. En sntesis, no es que las ciencias sociales contemporneas [hayan] ignorado el tema del estado, como sostiene; lo que desde mi punto de vista debe objetarse es la forma particular en que lo han abordado. Pero, adems, referir un juicio as a las ciencias sociales contemporneas en su conjunto entraa una generalizacin ciertamente excesiva. En este sentido, me parece que hubiera resultado til a los fines de la propia exposicin del autor sealar que han existido otras corrientes de pensamiento que s se esforzaron por elaborar una teora normativa del estado de inspiracin democrtica y tambin en la gran tradicin. Cito slo como muestra la obra de Antonio Gramsci y la de muchos de sus continuadores y crticos. Adamson, por ejemplo, ha puesto de relieve que Gramsci sola manejarse con dos interpretaciones muy distintas de la nocin de hegemona. Conforme una, la hegemona aparece como lo opuesto a la conciencia econmica-corporativa; conforme la otra, como lo opuesto a la dominacin en tanto coercin. Cuando el pensador italiano usaba la primera de esas versiones, conceba restrictivamente al estado como sociedad poltica, es decir, como un objeto que poda ser conquistado por una clase en ascenso; cuando empleaba la segunda, defina en cambio al estado como el equilibrio entre la sociedad poltica y la sociedad civil, o sea como la totalidad de las superestructuras.4
1 Para no multiplicar las citas al respecto, me alcanza con remitirme a Robert R. Alford y Roger Friedland, Powers of Theory: Capitalism, the State and Democracy (Cambridge, Cambridge University Press, 1985) y a la amplia bibliografa que esta obra sistematiza y critica. 2 C. B. Macpherson, The Rise and Fall of Economic Justice and Other Papers (Oxford, Oxford University Press, 1985), p. 56 3 Idem, p. 57 4 Walter L. Adamson, Hegemony and Revolution (Berkeley, University of California Press, 1980), p. 217.
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Adems de su intencin ilustrativa inmediata, mi referencia a este caso en particular lleva otros tres propsitos. Uno, es el de sealar que el estado constituye siempre una abstraccin, a la cual inclusive un mismo autor puede dotarla de contenidos diversos segn el contexto.5 Otro, advertir las afinidades que existen entre la definicin gramsciana amplia y la propia conceptualizacin de ODonnell, que podra valerse de ella en su provecho. El tercero, allanarle desde ahora el camino a la propuesta que luego har de extender esta ltima conceptualizacin en una direccin determinada (vase el apartado 4).
Weber y la legitimidad
Destaca acertadamente el autor que su definicin del estado es de inspiracin weberiana aunque aclara que, a diferencia del socilogo alemn, deja fuera de ella el aspecto de la legitimidad. Si bien no se trata de una cuestin central, sugiero que quiz se hayan deslizado aqu un par de malentendidos, que si tengo razn por eso mismo sera bueno despejar. Primeramente, Weber suscriba el enfoque jurdico formalista que aliment durante muchos aos la teora clsica del estado de derecho. Desde este punto de vista, un poder es legtimo por el solo hecho de ser legal de manera que, en el Rechtsstaat, la legalidad y la legitimidad se identifican. Por esta va, dada la primera se sigue la segunda y pierden saliencia los problemas de fondo que plantea el llamado enigma de la legitimidad democrtica.6 Creo que esto explica, por una parte, la reducida productividad cientfica que
tuvo en la prctica la nocin de autoridad racional legal,7 y, por la otra, la conocida circunstancia de que esa reduccin formalista desvinculase la legalidad (y la legitimidad) de cualquier contenido especfico, al punto que Weber considerara que la burocracia autocrtica y no la democracia era el rgimen ms eficiente y racional de ejercicio del poder en las sociedades modernas.8 Es decir que, en buenos principios weberianos, la definicin de ODonnell no deja fuera el tema de la legitimidad y, mucho menos, cuando incluye al sistema legal como una de las tres dimensiones que le adjudica al estado. Si se pone a un lado su tono antropomrfico (ya que una abstraccin no reclama nada), la cuestin fue bien sintetizada por Heller en los aos 30: Dado que el estado soberano ha reclamado para s, y con xito, el monopolio de la coaccin fsica legtima, convirtindose en unidad social suprema de decisin y accin frente a las dems instancias autnomas, se reserva, por motivos de conveniencia, la denominacin de derecho a aquella ordenacin normativa social que se establece y asegura por medio de los rganos especiales de la organizacin estatal (destacados agregados).9 En segundo lugar, el autor incorpora como otra de las dimensiones del estado la pretensin de ste de ser un foco de identidad colectiva para todos o casi todos los habitantes del territorio. Es posible no estar de acuerdo con esta atribucin en el plano en que la sita ODonnell o del modo en que lo hace (vase ms adelante) y preferir, por ejemplo, una visin ms clsica del estado como un trmino legal que designa, a la vez, un territorio, un pueblo o nacin y un rgimen de gobierno. El autor tiene, sin
5 Hay un problema preliminar con el estado que es rara vez considerado y que, sin embargo, requiere atencin si es que se desea focalizar correctamente la discusin acerca de su naturaleza y de su papel. Se trata del hecho de que el estado no es una cosa y de que no existe como tal. Ralph Miliband, The State in Capitalist Society (Londres, Quartet Books, 1973), p. 46. 6 Vase, por ejemplo, Alexandre Passerin dEntrves, Lgalit et lgitimit, en Annales de Philosophie Politique, Pars, 1967: 30-41. 7 Cf. Renate Mayntz, Legitimacy and the directive capacity of the political system, en Leon N. Lindberg et al., Stress and Contradiction in Modern Capitalism (Lexington, Mass., 1975). 8 Vase, por ej., Peter M. Blau, Critical Remarks on Webers Theory of Authority, en Dennis Wrong, comp., Max Weber (Englewood Cliffs, N.J., Prentice-Hall, 1970), pp. 151-161. 9 Hermann Heller, Teora del estado (Mxico, F.C.E., trad. L. Tobo, 1942), p. 204. Como agrega este autor: Ningn estado podra subsistir ni una hora sin estas garantas naturales y sociales de su ordenacin jurdica (p. 205).
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embargo, razones muy respetables para optar por una conceptualizacin menos convencional; pero no me parece convincente, en cambio, que sostenga que el tema de la legitimidad no est incluido en esta conceptualizacin, salvo que introduzca abiertamente una diferencia entre la legitimidad formal y la legitimidad sustantiva.
2. Instituciones y organizaciones
Paso a referirme ahora a un tpico que puede ser riesgoso dejar sin clarificar en algn detalle, por ms que entiendo que no debe haber aqu una discrepancia de fondo con el autor. Sucede que, en varios pasajes, ODonnell tiende a emplear como intercambiables las nociones de institucin, entes burocrticos, organizaciones sociales y agencias estatales. El peligro es que esta indiferenciacin permita que se siga haciendo una lectura parcial e instrumental de las instituciones en clave utilitarista, como es demasiado frecuentemente el caso en nuestra poca. Una institucin es bsicamente la puesta en acto de un principio, de un valor o de una norma de manera que, por un lado, socializa e involucra en sus trminos a los actores y, por el otro, procura que se cumplan efectivamente las funciones para las cuales fue creada. Por eso Hegel asociaba su existencia a la idea de un espritu objetivo o tica concreta (esa Sittlichkeit que resultaba una segunda naturaleza y que l opona a la Moralitt kantiana, propia de un sujeto racional e individual) y por eso tambin uno de sus mejores comentaristas escribir aos despus que podemos pensar en las instituciones y en las prcticas de una sociedad como una suerte de lenguaje en el cual se expresan sus ideas fundamentales.10
Segn seal en otro lugar, esto debe ser tomado en un sentido fuerte: se est aludiendo a la materializacin en un espacio y en un tiempo determinados de las ideas fundamentales acerca de lo que est bien y de lo que est mal, de cules son los grados de desigualdad o los modos de explotacin admisibles, de qu lugar se les asigna a las relaciones entre hombres y mujeres, de quines tienen o no derecho a gobernar a otros y cmo, del papel que se le atribuye a la religin, del modo en que se administra justicia o se vinculan padres e hijos, etc. En una palabra: nos estamos refiriendo ni ms ni menos que a las reglas constitutivas de nuestra vida en comn y, como en el caso de la gramtica o de la sintaxis de la lengua que usamos, podemos no saber enunciar ni explicar esas reglas (y es casi mejor que as sea para que estemos en condiciones de ocuparnos de otras cosas) pero tendemos a darnos cuenta de inmediato cuando se las viola.11 Si esto ltimo no sucede, si no nos damos cuenta, hay que concluir que la institucin de que se trata no posee carnadura real y se halla slo en la mente del observador (o de algunos observados).12 De ah que, segn subraya Offe, haya una diferencia conceptual crucial entre una institucin y una organizacin. Ante todo, las obligaciones organizacionales son didicas mientras que las reglas institucionales son tridicas, esto es, las establecen y ponen en vigor terceros que no son parte de la interaccin institucionalizada. Despus, los deberes de los miembros de una organizacin se hallan subordinados a los fines que sta persigue mientras que, en una institucin, unos y otros se encuentran por lo menos en el mismo plano. Finalmente, las obligaciones organizacionales son mucho ms restringidas en sus alcan-
10 Charles Taylor, Hegel (Cambridge, Cambridge University Press, 1975), p. 382. 11 Cf. Jos Nun, Variaciones sobre un tema de Hegel, en Jos E. Buruca et al., La tica del compromiso (Buenos Aires, OSDE/Altamira, 2002), pp. 132 y 133. Sobre las reglas constitutivas, vase John R. Searle, Speech Acts (Cambridge, Cambridge University Press, 1969). 12 Un ejemplo sencillo: en el siglo XIX, en Estados Unidos, muchos inmigrantes hngaros o polacos eran castigados cuando en invierno se apropiaban de la lea all donde la encontrasen. A sus ojos, no haba violacin alguna pues venan de lugares donde la lea era un bien comunal; no hace falta que agregue que la percepcin de las autoridades locales (y de los dueos de la lea) era bastante diferente.
ces, en su validez y en el impacto que tienen sobre las personas implicadas, precisamente porque se dan en el interior de marcos institucionales que les fijan lmites a sus contenidos posibles.13 Es evidente, pienso, la importancia de este asunto para una reflexin acerca de la democracia. En principio, una frmula de Habermas que cita el mismo Offe nos brinda concisamente la clave: No hay produccin administrativa del sentido.14 Las organizaciones nacen, se desarrollan y eventualmente mueren en suelos institucionales especficos, en los cuales adquieren su significado. Para continuar con la analoga, tales suelos son sedimentaciones histricas que no pueden generarse ad libitum y que promueven, por ejemplo, diferentes estilos nacionales de hacer poltica.15 Esto no quiere decir que las instituciones sean meros sinnimos de los valores y normas sociales, reduccin culturalista que implicara ignorar dos temas tan decisivos como, uno, las funciones que estn llamadas a cumplir y, dos, su grado de compatibilidad con el medio en el que operan. Y si es verdad que resulta factible crear o importar instituciones no slo se trata de procesos altamente problemticos y que llevan tiempo sino que tanto los niveles de aceptacin o de rechazo que provoquen como sus formas de refraccin son apenas conjeturables, deben ser concretamente investigadas y, en todo caso, constituyen siempre una de esas instancias en las cuales lo nuevo se construye necesariamente con lo viejo. Quisiera agregar una observacin ms. En tanto institucin, la universidad, por ejemplo, tiene como fundamento la produccin y la circulacin de conocimientos en un contexto determinado y est dirigida a la formacin de investigadores y profesionales competentes. Como organizacin, sin embargo, puede anquilosarse, ponerse al servicio de otros objetivos, desconectar-
se de la sociedad en la cual acta, etc. Cuando as ocurre, los cuestionamientos suelen provenir de quienes ms implicados se sienten con los fines institucionales que la organizacin incumple (por eso, a menudo los mejores alumnos son los ms crticos) y es habitual que justamente se procure movilizar a terceras partes para que ayuden a corregir la situacin. Nos hallaramos as ante una crisis de la organizacin que provoca una crisis en la institucin. Pero es tambin imaginable que si aquella crisis se generalizase (si todas las universidades de un lugar actuaran del mismo modo o el gobierno decidiera politizarlas abiertamente o por cualquier motivo el mrito acadmico dejase de ser un valor estimable), la crisis podra acabar transformndose entonces en una crisis de la institucin, que se volvera probablemente pero slo probablemente y quiz no para una mayora de la poblacin cada vez menos creble y menos viable. Lo cual es otra manera de subrayar la importancia que tiene distinguir entre instituciones y organizaciones para aprehender stos y otros fenmenos tanto o ms significativos para nuestro tpico general, disponiendo as de los tiles necesarios para efectuar diagnsticos diferenciales.
3. Estado, nacin y democracia

El autor le dedica una serie de pginas excelentes y muy bien articuladas al tema de la nacin, alinendose como l mismo indica con la reciente literatura de inclinacin constructivista, la cual no es, a mi juicio, sino una prolongacin (y especificacin) de la clsica concepcin francesa de la nacin, tan distinta de la alemana. Entiendo, sin embargo, que por momentos se filtran algunas debilidades fcilmente subsanables, que quiz derivan de la
13 Vase Claus Offe, Designing Institutions in East European Transitions (mimeo), 1995, p. 203. 14 Jrgen Habermas, Legitimation Crisis (Boston, Beacon, 1975), p. 70. 15 Vase, entre otras ilustraciones de este tema, David Vogel, National Styles of Regulation: Environmental Policy in Great Britain and the United States (Ithaca, Cornell University Press, 1986); y Ron Eyerman y Andrew Jamison, Social Movements: Contemporary Debates, Research Reports, Department of Sociology, Lund University, 1990, esp. p. 17, donde contrastan los movimientos sociales de Dinamarca y de Suecia.
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particular definicin del estado con la cual se maneja ODonnell y que en este texto lo inducen a darle a ciertos asuntos menos saliencia que la que creo que les corresponde y que estoy seguro que l mismo comparte. Como se recordar, una de las dimensiones que privilegia esa definicin es la del estado como foco de identidad colectiva. Slo que no resulta para nada fcil distinguir este componente de la propia idea francesa de nacin, sobre todo en sus versiones ms contemporneas. Para Baechler, por ejemplo, la nacin aparece exactamente como la fusin de todas las identidades, lo cual la dota de autarqua pasional.16 En otras palabras, no slo me parece ms productivo sino que se me ocurre que, de hecho, tambin ODonnell opina as (aunque no lo diga), considerar la nacin como un elemento bsico del estado moderno en tanto construccin, que debe existir antes de que pueda empezar a funcionar una forma especfica de rgimen como el democrtico. Por eso Tocqueville, por ejemplo, da por supuesto el hecho nacional y no lo analiza cuando examina la realidad norteamericana. Y otro tanto hace implcitamente Linz mucho despus cuando afirma que sin estado no hay democracia.17 Como dije, pienso que el autor es consciente del punto y sabe tanto como yo que las democracias europeas se desarrollaron en comunidades nacionales que fueron erigidas por monarquas, esto es, por regmenes no democrticos. Slo que, reitero, a mi juicio su definicin del estado incluye desde el comienzo a la nacin como componente pero no lo hace explcito. Y esto no deja de acarrear algunas consecuencias significativas. La primera es que si la nacin es parte del estado y en ambos casos se trata de
construcciones histricas particulares, as como hay tipos diversos de estado, existen tambin distintos tipos de nacin, segn lo ponen de manifiesto obras sobre el tema tan diferentes como las de Gellner o Greenfeld.18 Y esto incide sobre la textura misma del rgimen democrtico concreto que emerja en un espacio determinado. Otra consecuencia se liga a la anterior y se vuelve especialmente importante en el contexto latinoamericano. Es que cuando, siguiendo a Habermas, ODonnell le atribuye dos caras a la ciudadana una, democrtica y activa; y otra, nacional y adscripta no plantea con la misma fuerza que el filsofo alemn los peligros que encierra esta dualidad. Cito a Habermas: el otro lado de este logro es una tensin inquietante entre una autocomprensin nacionalista y otra republicana. El destino de la democracia depende de cul sea la que domina a la otra. Ms an: la propia fuerza integrativa de la nacin contiene siempre la amenaza de un retorno a lo prepoltico.19 Hay en esto una cuestin de nfasis que no es secundaria, que puede desorientar al lector no prevenido, que se vincula con su modo de conceptualizacin y que se vuelve todava ms notoria despus, cuando en sus proposiciones 18 y 19 el autor se limita a plantear que una y otra cara de la ciudadana pueden ser activadas polticamente, sin formular en este caso reserva alguna. Por desgracia, como apunta correctamente Manent,nada es simple, la democracia y la nacin no son solamente aliados, son tambin adversarios e incluso en ciertos casos, enemigos (...) As la nacin es al mismo tiempo la condicin y la expresin de la democracia y tambin la referencia y el recurso de los enemigos de la democracia.20
16 Jean Baechler, Dmocraties (Pars, Calmann-Lvy, 1985), p. 489. 17 Juan J. Linz, Democratization and Types of Democracy (Yale, indito, 1996), p. 9, citado por Claus Offe, Homogeneity and Constitutional Democracy (mimeo), 1996. 18 Cfr., por ejemplo, Ernest Gellner, Nations and Nationalism (Ithaca, Cornell University Press, 1983), esp. pp. 88109, y Liah Greenfeld, The Spirit of Capitalism (Cambridge, Mass., Cambridge University Press, 2001), pp. 2-3. Segn esta ltima autora, todos los nacionalismos son democrticos, proposicin que o es intilmente tautolgica o se vuelve llamativa cuando se piensa en Action Francaise, en el nacional-socialismo o en los integrismos latinoamericanos. 19 Jrgen Habermas, The Europen Nation-state Its Achievements and Its Limits, en Gopal Balakrishnan, comp., Mapping the Nation (Londres, Verso, 1996), pp. 286-7, 20 Pierre Manent, Cours familier de philosophie politique (Pars, Fayard, 2001), p. 97.
Es un asunto que, en mi opinin, sera aconsejable resaltar con mucha mayor intensidad, en una Amrica Latina donde un nacionalismo de cuo generalmente ms alemn que francs se ha apropiado con demasiada frecuencia de la idea de nacin para establecer jerarquas autoritarias incompatibles no ya con la democracia sino incluso con mnimos ideales republicanos.
4. El rgimen social de acumulacin

Esta seccin es distinta de las anteriores (y, en verdad, de las que vendrn luego). Es que deseo fundar brevemente en ella la propuesta de un agregado terico que, a mi juicio, podra complementar el esquema de ODonnell y resultarle til al Proyecto. Dice el autor, refirindose al estado: Esta asociacin peculiar no voluntaria, basada en un territorio, sustentada en ltima instancia por coercin, altamente burocratizada y densamente legalizada es el asentamiento histrico y social de un rgimen democrtico. A mi vez, vengo sosteniendo desde hace varios aos que es tambin el asentamiento de un rgimen social de acumulacin y que entenderlo as resulta de fundamental importancia para un mejor anlisis del rgimen democrtico mismo.21 Comienzo por una cadena de razonamientos bastante simple y aceptada. El primero es que puede haber estado sin democracia pero no democracia sin estado. El segundo, que de igual modo puede haber estado sin capitalismo pero no capitalismo sin estado. Y el tercero, que a la luz de la experiencia histrica contempornea, puede haber capitalismo sin democracia pero no democracia sin capitalismo .22 Se sigue de la unin de estos eslabones que, ceteris paribus, la democracia no resulta separable ni del estado ni del capitalismo.
Pero sabemos tambin otras dos cosas. Una, que en el terreno emprico, as como hay una variedad bastante amplia de tipos de estado y de democracia, existen igualmente distintos tipos de capitalismo; y la segunda, que el mercado siempre constituye, a su vez, una construccin poltica y legal situada. Son afirmaciones todas stas que se dirigen a cuestionar una concepcin de la economa como un dominio autnomo y autosuficiente, la cual empez a difundirse en el siglo XVIII y se ha vuelto de nuevo dominante en nuestra poca. Esta separacin de una esfera propiamente econmica no tena precedentes histricos y fue desarrollada por primera vez por Adam Smith en 1776, en su ataque explcito a la doctrina mercantilista. Se sostuvo en dos postulados fundamentales: el de la coherencia interna de esa esfera y el de su orientacin al bien comn. Es que de otro modo sea por su incapacidad para autoorganizarse, sea por sus efectos perniciosos se hubiera tenido que admitir aquello que se rechazaba, esto es, la necesidad de intervenciones polticas e ideolgicas en la economa que pusiesen orden o corrigieran los desvos. Esta posicin de los economistas clsicos fue parcialmente aceptada por el mismo Marx, quien criticaba la racionalidad de la economa capitalista pero no la existencia de una lgica que le fuera inherente. La autonoma de la esfera econmica se convirti luego en una de las premisas centrales de la economa neoclsica, en cuyos principios se apoyan hoy las posiciones que han dado en llamarse neoliberales.23 Se va a cumplir pronto un siglo desde que fuera escrita una de las refutaciones ms sintticas y claras de semejante concepcin: La economa poltica clsica ha creado un mundo econmico que no existe, un Guterwelt, un mundo aislado que es siempre idntico a s mismo y en el cual los
21 Vase, por ejemplo, Jos Nun, La teora poltica y la transicin democrtica, en Jos Nun y Juan Carlos Portantiero, comps., Ensayos sobre la transicin democrtica en la Argentina (Buenos Aires, Puntosur, 1987). 22 No hace falta aclarar que todas las alusiones a la democracia conciernen aqu a la democracia representativa o liberal. 23 En esta seccin, me sirvo en parte del artculo acerca de Rgimen social de acumulacin que escrib para Torcuato S. Di Tella et al., Diccionario de ciencias sociales y polticas (Buenos Aires, Emec, 2001), pp. 598-600.
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conflictos entre fuerzas puramente individuales se solucionan de acuerdo a leyes econmicas incambiables. En realidad, es en el interior de colectividades que son bastante diferentes unas de otras donde los individuos tratan de enriquecerse, y tanto la naturaleza como el xito de estos esfuerzos cambian junto con la naturaleza de la colectividad en la cual aparecen (destacado agregado).24 Cuarenta aos despus, Polanyi se ocupara de realizar una impugnacin ms detallada y rigurosa de aquellas posiciones, poniendo en descubierto que en las economas capitalistas las actividades de los agentes econmicos nunca componen de manera espontnea un sistema autosostenido.25 Ello torna siempre indispensable la accin del estado para organizar los mercados, garantizar los contratos, fijar los patrones de moneda y crdito, la oferta de mano de obra, las relaciones laborales, los servicios de infraestructura, el comercio exterior, las pautas de distribucin del ingreso, las cargas impositivas, etc.26 Y esta accin requiere por su parte de justificaciones discursivas diversas, conforme los conflictos que suscita. Por eso, si la evidencia histrica revela que el capitalismo es altamente adaptable y puede prosperar tanto bajo gobiernos democrticos como bajo gobiernos dictatoriales, tambin indica que exige la presencia de un marco institucional y de modalidades de comportamiento ms o menos estables que lo favorezcan y, sobre todo, que sean mnimamente consistentes y previsibles. Es justamente a esto que se refiere el concepto de rgimen social de acu-
mulacin (en adelante, RSA), entendido como el conjunto complejo de las instituciones y de las prcticas que inciden en el proceso de acumulacin de capital, concibiendo a este ltimo como una actividad microeconmica de generacin de ganancias y de toma de decisiones de inversin. Advirtase, sin embargo, que la consistencia y la estabilidad aludidas son siempre relativas y no impiden que todo RSA sea heterogneo y est recorrido por contradicciones permanentes que se expresan en niveles variables de conflictividad y ponen de relieve el decisivo papel articulador que juegan la poltica y la ideologa. Un RSA resulta entonces una matriz de configuracin cambiante en cuyo interior se constituyen y transforman los agentes econmicos y se van enlazando diferentes estrategias especficas de acumulacin y tcticas diversas para implementarlas, de modo que la acumulacin de capital se vuelve as en cada lugar el producto contingente de una dialctica de estructuras, de estrategias y de tcticas.27 Se sigue que un RSA es un fenmeno histrico pluridimensional de mediano o largo plazo, que define eso que corrientemente se denomina una etapa o un estadio capitalista. Como en todo proceso histrico, en principio son discernibles en l tres grandes fases: una, de constitucin; otra, de consolidacin y expansin; y finalmente una de descomposicin y decadencia, susceptible de desembocar en una crisis generalizada. Desde luego, esto nada predica acerca de la duracin de tales fases: la de decadencia, por ejemplo, puede resultar ca-
24 . Durkheim y P. Fauconnet, Sociologie et sciences sociales, Rvue Philosophique, 1903, 55: 465-497. 25 Karl Polanyi, The Great Transformation (Boston, Beacon, 1957). 26 Fue por presin explcita de Thomas Jefferson, por ejemplo, que la Constitucin de los Estados Unidos incluy entre sus clusulas que el gobierno deba impulsar el otorgamiento de patentes. Vase Kevin Phillips, Wealth and Democracy (Nueva York, Broadway Books, 2002), p. 233. 27 El concepto resulta afn a varias de las preocupaciones de la llamada escuela francesa de la regulacin, inaugurada por Michel Aglietta, si bien esta ltima designa como rgimen de acumulacin a las relaciones estrictamente econmicas y llama modo de regulacin al conjunto de las instituciones y pautas de conducta que las rigen. El RSA tiene un parentesco mucho ms cercano con la problemtica de las estructuras sociales de acumulacin, introducida por David Gordon y sus asociados. (Vase, por ejemplo, D. M. Kotz et al., Social Structures of Accumulation, Cambridge, Cambridge University Press, 1994). Sin embargo, ambos planteos le otorgan un papel determinante a la forma particular de organizacin del trabajo en la empresa industrial, lo cual suele teirlos de un economicismo excesivo. Los anlisis referidos al RSA se ubican, en cambio, a nivel del sistema poltico y uno de sus propsitos es iluminar precisamente las relaciones de causacin y las interacciones que se establecen en cada caso entre el RSA y el rgimen poltico de gobierno.
ractersticamente extensa o casi no existir, debido a la pronta aparicin de otro RSA. En cada uno de estos momentos hay tendencias contradictorias y conflictos que se resuelven a travs de luchas polticas e ideolgicas, por ms que a medida que se estabiliza un RSA se incrementa tambin la fuerza inercial de sus marcos institucionales y de las imgenes e interpretaciones en las cuales se sostienen. Tpicamente, esta fuerza inercial los naturaliza y una particular organizacin del mercado o una determinada estructura de precios relativos o una pauta peculiar de relaciones entre empresarios y trabajadores ingresan, entonces, al sentido comn de los agentes econmicos, que las toman por dadas. Cuando esto sucede, cualquier intento por modificar tales marcos ser presentado por los defensores del statu quo como una interferencia poltica en la lgica de la economa y no como lo que realmente es: una movida de piezas en un juego poltico permanente del que participan una multiplicidad de actores.
Relevancia
Desde mi punto de vista, un estudio comparativo sobre la democracia en los distintos pases de Amrica Latina no debera prescindir del examen (por ms somero que ste sea) de los diversos RSA en ellos vigentes y de las fases por las que atraviesan, indispensable por ms de un motivo para evaluar los lmites y potencialidades de sus respectivos regmenes polticos de gobierno (en adelante, RPG). Voy a dar algunas razones generales y otras ms especficas en abono de mi afirmacin. a) La visin de Marx de la estructura social lleva al esencialismo cuando se la remite sin ms a la supuesta autonoma de la economa, riesgo del que l mismo slo escapa claramente en sus escritos histricos. Es que, en efecto, si la economa estuviera gobernada por una lgica propia y, por lo tanto, generalizable, las clases sociales po-
dran definirse primero a su nivel para atribuirles despus propensiones polticas o ideolgicas ms o menos universalizables. Pero el primer momento para la categorizacin de las clases no debe buscarse en la economa sino en el RSA, esto es, en una formacin institucional compleja, producto de una historia particular, que da saliencia a determinados actores y prcticas, que establece condiciones de recepcin ms favorables para ciertos discursos que para otros, y en cuyo contexto comienzan a cobrar sentido, por eso mismo, identidades, oposiciones y luchas que las restantes redes de relaciones sociales tambin presentes pueden inhibir o potenciar. De ah que las narraciones economicistas privilegien las grandes historias continuas de las clases sociales all donde una lectura en trminos de RSA (o, tambin, de estructuras sociales de acumulacin) conduce a poner el acento en las discontinuidades, en los cambios que ocurren en la situacin de los actores y en las imgenes prevalecientes que dan contenido a sus reivindicaciones y que confieren centralidad, cada vez, a las prcticas concretas de sujetos sociales especficos.28 b) Las transformaciones que experimenta un sistema poltico pueden deberse a cambios tanto generales como de fase del RSA, del RPG o de ambos a la vez y esto tiene efectos considerables para su anlisis. As, por ejemplo, la democratizacin del RPG liberal de Inglaterra a fines del siglo XIX ocurri en el marco de un RSA consolidado, lo mismo que las elecciones de 1916 en la Argentina o que la apertura espaola de la dcada de 1970. A la inversa, fue en el contexto de un RPG establecido que vari en los EEUU el RSA durante la Progressive Era y el gobierno de Woodrow Wilson, tal como volvera a suceder luego con el New Deal. Finalmente, si en los ltimos aos Rusia y varios pases de Europa centrooriental son exponentes notorios de las dificultades que suscita la transformacin simultnea del RSA y del RPG, no lo es menos un caso como el de la Argentina desde
28 Varias importantes contribuciones del propio ODonnell ilustran muy bien lo que digo. Vase, por ejemplo, Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976, en Guillermo ODonnell, Contrapuntos (Buenos Aires, Paids, 1997), pp. 31-68.
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los recientes aos ochenta. En este sentido, durante bastante tiempo se cometi el error de agotar la lectura de la transicin argentina (y de otras similares) en el plano del RPG cuando, a la vez, se desintegraba el RSA que se haba constituido all desde los aos 30 y se agudizaban los enfrentamientos por fijar los contornos inestables del RSA que lo reemplazara. (No a otra cosa alude ODonnell cuando se refiere a los esfuerzos, tantas veces exitosos, de los grupos econmicos por colonizar los aparatos estatales de nuestros pases). c) En rigor, mi propuesta no hace sino seguir un consejo premonitorio de Tocqueville, quien adverta cmo, en los Estados Unidos, a medida que la masa de la nacin se vuelca hacia la democracia, la clase particular que se ocupa de la industria se vuelve ms artistocrtica. Vale la pena transcribir ese consejo, inscripto como se halla en una conclusin cuya misma ambivalencia resulta por dems reveladora: Pienso que, todo considerado, la aristocracia manufacturera que vemos surgir ante nuestros ojos es una de las ms duras que haya aparecido sobre la tierra; pero es, al mismo tiempo, una de las ms limitadas y de las menos peligrosas. Sin embargo, es en esa direccin que los amigos de la democracia deben dirigir sin cesar y con inquietud sus miradas; porque, si alguna vez la desigualdad permanente de las condiciones y la aristocracia penetran de nuevo en el mundo, se puede predecir que entrarn por esa puerta (destacado agregado).29 Ms de un siglo y medio despus, en 1996, Bill Bradley, senador norteamericano (y frustrado precandidato presidencial) confirmara hasta dnde se haban consumado los aspectos ms sombros de esa advertencia: El dinero no slo determina quin es elegido sino quin puede ser candidato. En ltima instancia, determina lo
que el gobierno hace o deja de hacer.30 De ah que la conclusin de un estudio que acaba de publicarse opte por abandonar ahora todo semblante de ambivalencia: Al comenzar el siglo XXI, en los Estados Unidos el desequilibrio entre la riqueza y la democracia es insostenible, por lo menos si se aplican criterios tradicionales. La teologa del mercado y los lderes no electos han ido desplazando a la poltica y a las elecciones. O la democracia se renueva, devolvindole vida a la poltica, o es probable que la riqueza cemente un rgimen nuevo y menos democrtico una plutocracia con otro nombre.31 Salvo que se recaiga en una ficticia separacin entre la economa y la poltica, cmo no prestarles atencin a los distintos RSA constituidos o en formacin o en crisis cuando se estudia la democracia en Amrica Latina? Son o no excluyentes? Incrementan o no la desigualdad, la polarizacin, el desempleo, la pobreza, etc.? Promueven la emergencia de bloques histricos progresistas o reaccionarios? Hay expectativas plausibles de mejora? Son preguntas inescapables cuando se recuerda hasta qu punto ha dependido la consolidacin de las democracias capitalistas de Occidente del progreso social generalizado que fomentaron los llamados Estados Benefactores y eso que Almond, entre otros, denomin bien una welfare accommodation entre la democracia y el capitalismo.32 ODonnell no slo conoce a fondo este tema y, como dije, ha escrito varias veces sobre l, sino que el trabajo que comento lo alude expresamente (pero slo descriptivamente) en diversos pasajes. Mi propuesta es otra: que se lo incluya directamente en la teorizacin sobre el estado, siguiendo en esto el camino abierto por una conceptualizacin amplia como la de Gramsci y convirtiendo en objeto de anlisis el encade-
29 Alexis de Tocqueville, De la dmocratie en Amrique (1835), en Oeuvres compltes (Pars, Gallimard, 1961), tomo II, p. 167. 30 Citado por Kevin Phillips, op. cit., p. 405. 31 Kevin Phillips, op. cit., p. 422. La alusin a los lderes no electos es una referencia al poder que han adquirido los jueces y, sobre todo, los expertos, como el ya famoso director del Federal Reserve Board. 32 Gabriel Almond, Capitalism and Democracy, PS: Political Science and Politics, 1991, 24: 467-474, p. 472. El tema es la preocupacin central de mi libro Democracia: gobierno del pueblo o gobierno de los polticos? (Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica, 2000).
namiento estado/capitalismo/democracia al cual me refer antes y que es decisivo para entender la realidad latinoamericana y, en general, la del mundo en que vivimos. No por nada escribe Habermas: the modern state, that is, the tandem of bureaucracy and capitalism.33 El autor sugiere que ciertos aspectos de la democracia concernientes al sistema legal son propios del estado y no del rgimen poltico. Sea. Sin embargo, el artculo 1 de la constitucin de Brasil de 1988, por ejemplo, avanza ciertamente ms cuando establece que un estado democrtico de derecho se funda en: I, la soberana; II, la ciudadana; III, la dignidad de la persona humana; IV, los valores sociales del trabajo y la libre iniciativa; V, el pluralismo poltico. Como se advierte, los tems que he resaltado implican directamente al rgimen social de acumulacin. d) Existe otra razn de peso en favor de mi argumento. Las teoras ms difundidas de la democracia se elaboraron en pases industriales altamente homogneos desde el punto de vista capitalista. Entre otras cosas, esto aliment la tendencia difundida por el funcionalismo normativo a considerar que la integracin del sistema y la integracin social covariaban, de modo que el incremento de una acarreaba necesariamente el de la otra y, de esta manera, contribua a un mayor equilibrio general. Sin embargo, una de las caractersticas conocidas de los pases de Amrica Latina es su heterogeneidad estructural, lo que, puesto en mis trminos, implica la coexistencia y combinacin de varios RSA, por ms que siempre haya uno que subordine a los restantes (salvo, por definicin, en los perodos transicionales). En tales condiciones no resulta para nada obvio que la integracin del sistema y la integracin social covaren. Por el contrario, mantener baja la primera puede contribuir a reducir la conflictividad social en la medida en que, por ejemplo, las zonas rurales atrasadas o los guetos urbanos retengan
una mano de obra que los sectores hegemnicos de la economa no necesitan. Desde esta perspectiva, deja de ser paradjico que, en los aos 50, la ilustrada burguesa limea cerrara filas con los incultos latifundistas de la sierra para impedir que los trabajadores del campo tuvieran derechos contractuales o se sindicalizasen; o que, en los 60, los industriales desarrollistas de San Pablo temiesen tanto como los terratenientes nordestinos que la mano de obra que stos absorban pudiera alfabetizarse, acceder al voto y romper sus formas tradicionales de sujecin. Lamentablemente, fenmenos como stos no slo no han desaparecido sino que se han agregado a ellos formas nuevas (como las relacionadas, por ejemplo, con el trfico de drogas o de menores, la legalizacin de los llamados empleos basura que le ha quitado buena parte de su sentido a la dicotoma trabajo formal/informal, etc.) y por eso estimo que deben tener necesariamente su lugar en una teora sobre el estado y sobre la democracia que se quiera suficientemente abarcativa. e) Una ltima consideracin. ODonnell constata lcidamente en varias oportunidades las relaciones que existen entre la desigualdad y la pobreza econmicas, por un lado, y la calidad de la democracia, por el otro (volver sobre ello). En este sentido, conviene leer con detenimiento resultados como los de un trabajo economtrico que viene de difundirse: La principal conclusin a extraer de nuestro estudio debe ser que el problema de los esfuerzos por reducir la pobreza en Amrica Latina es fundamentalmente el siguiente: en la regin se hace muy difcil suministrar el remedio ms efectivo para el tratamiento de la pobreza, esto es, la reduccin de la desigualdad. Una pequea reduccin de la desigualdad tendra un gran impacto en disminuir la deprivacin extrema en el continente. Pero muy pocas economas latinoamericanas parecen haber sido capaces de generar siquiera esta pequea reduc-
33 Jrgen Habermas, The European Nation-state..., p. 282. La frase tiene ms sabor en ingls y por eso no la traduje. 34 Varios autores, Meeting the Millenium Poverty Reduction Targets in Latin America, Discussion Draft, mayo de 2002, preparado para PNUD, CEPAL e IPEA, p. 25.
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cin.34 En mis trminos, los autores estn hablando de las caractersticas peculiares de los regmenes de acumulacin dominantes en la zona (cuyos niveles de desigualdad son los ms altos del mundo) e, inevitablemente, de sus relaciones con los regmenes polticos de gobierno. Es ms: aunque no lo digan, se infiere de su argumento (y, por otra parte, puede ser ampliamente documentado) que en los estados latinoamericanos hay mltiples dominios reservados que son inmunes a cualquier control democrtico y que precisamente por eso no pueden quedar excluidos de una investigacin sobre la democracia.
5. La cuerda individualista
Con muy buen criterio, el autor ha organizado sus reflexiones en torno a un ncleo slido que le sirve de base y tambin de brjula (o, en sus palabras, de cuerda que facilita y ayuda sus exploraciones). Tal ncleo es una concepcin particular del ser humano cum ciudadano como un agente (ver seccin I en el trabajo de ODonnell). Segn explica ms adelante, un agente es un ser dotado de razn prctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional para elegir opciones que son razonables en trminos de su situacin y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba en contrario, es considerado ser el mejor juez (ver seccin VI en el trabajo de ODonnell). En suma, nos hallamos ante la visin moderna del individuo como agente que, en muchos pases desarrollados (no en todos), tuvo un largo proceso de elaboracin en doctrinas religiosas, ticas y filosficas (ver seccin VI). La decisin de ODonnell no slo es vlida y fructfera sino que ciertamente se inscribe en la mejor tradicin de los anlisis acerca de la democracia liberal. Pero, tratndose de Amrica Latina, me parece que esa decisin requerira formular por lo menos algunas observaciones y planteos adicionales sobre aquello que deja parcial o
totalmente afuera pues en muchos casos esto ltimo dista bastante de ser residual. Aado que el riesgo que se corre al no hacerlo fue ya magistralmente anticipado por Weber en su esbozo de teora sobre la magia, cuando adems de atribuirle a sta un carcter relativamente racional en el caso de las sociedades primitivas, puso de manifiesto que la magia no designa tanto a un tipo de comportamiento del observado como a un tipo de relacin entre el observador y el observado.35 Para decirlo de manera algo brutal, si el observador calza nicamente lentes racionales individualistas para interpretar la democracia en Amrica Latina puede simplemente no ver el potencial democratizante que hoy contiene, por ejemplo, la movilizacin de las comunidades mayas de la jungla lacandona. No hace falta caer en simplificaciones totalizantes como las de un Howard Wiarda para reconocer, por va de ejemplo, que mientras en los Estados Unidos el mejor indio era el indio muerto, en Amrica Latina el mejor indio era el indio explotable, de manera que, a pesar de y en medio de transmutaciones culturales diversas, en muchos lugares las costumbres y tradiciones locales han tenido aqu una permanencia notoriamente mayor; y que mientras en el primer caso segn ya advirtiera el propio Tocqueville el cristianismo fue objeto de una interpretacin liberal que sancionaba una idntica libertad para todos los colonos, en el segundo prevaleci en cambio una Iglesia de inclinaciones claramente jerrquicas y organicistas. Ms en general, si se adoptan heursticamente las metforas que proponen Asher y Gad Horowitz para distinguir dos formas diferentes de sociedad, caben pocas dudas acerca de las diferencias histricas que han existido entre lo que ODonnell llama el Noroeste y la mayora de los pases de nuestro subcontinente. A una de esas formas, los Horowitz la denominan la colmena: se funda en relaciones de autoridad y de obediencia y en ella el individuo es pensado (y en gran medida se considera a s mismo) exclusivamente
35 Para un esclarecedor examen de los pasajes relevantes de Economa y sociedad, vase Raymond Boudon, Lidologie (Pars, Fayard, 1986), pp. 92-99.
como parte de un todo. A la otra la designan como el mercado; y en este caso los esfuerzos se dirigen a formar socialmente al individuo para que no se sienta socialmente formado e imagine, por el contrario, que la sociedad ha sido formada por l.36 Si se apela a este vocabulario, es evidente que en el Noroeste se fue imponiendo desde el siglo XVIII la forma mercado, mientras que en Amrica Latina, hasta el siglo XX, predomin en grados y maneras diversas la forma colmena, que despus se combin de modos peculiares segn los pases con la forma mercado y que ahora ha sido desplazada en gran parte por esta ltima. No obstante, los resabios de la colmena siguen siendo considerables, sobre todo en los lugares donde hay una fuerte presencia indgena (como en las sociedades andinas) pero no slo en ellos: de qu otra cosa hablaba Pern cuando predicaba las virtudes de la comunidad organizada y cul es hasta nuestros das la ndole del trasfondo doctrinario corporativo del movimientismo populista? Se desprende de todo esto que dos de los tres argumentos bsicos con los cuales inicia ODonnell su trabajo se hallan en una tensin que no debe ser soslayada. Uno de esos argumentos es que el estudio de la democracia exige que se le preste una atencin cuidadosa a la especificidad histrica de los casos respectivos; el otro, que la democracia est basada en una concepcin del ser humano como agente. Lo que estoy intentando sealar es que si, al adoptarlo como brjula, se le da una centralidad excesiva al segundo de estos argumentos, el primero queda naturalmente relegado (al menos, en parte) y con ello el anlisis puede tanto incurrir en una sobrestimacin del real espesor individualista del agente como verse privado de indagar algunas alternativas que no parece prudente descartar a priori. En otras palabras, la tensin que men-
ciono no es casual ni criticable en s. Resulta propia del objeto de estudio elegido y requiere una elaboracin que no pierda de vista ni los lmites ni las potencialidades de aquella especificidad histrica a la cual alude muy pertinentemente el autor. Ms todava cuando, en parte, hoy se plantean cuestiones similares en el Noroeste mismo, bajo la forma, por ejemplo, de una discusin entre los conceptos de ciudadana integrada y de ciudadana diferenciada.37 Despus de todo, ha sido una agencia oficial canadiense la que subray no hace mucho que ni el derecho al voto ni la representacin son un fenmeno puramente individualista, ya que ambos se expresan a travs de funciones colectivas o comunitarias. La perspectiva individualista se basa en una concepcin parcial e incompleta del proceso electoral y de la representacin. En cuanto fomenta el ideal de la igualdad del voto, promueve un derecho constitucional fundamental. Pero al ignorar la dimensin comunitaria, esta perspectiva es, en el mejor de los casos, irrealista y, en el peor, ignora las legtimas reivindicaciones de los grupos minoritarios.38 En este tlimo sentido, es justamente la intrincada problemtica del tratamiento y de la representacin ms adecuada que deben recibir las demandas de las distintas minoras estructuralmente oprimidas y de los conflictos de intereses y de identidades que as se suscitan un asunto que reclama un lugar de privilegio en una investigacin sobre la democracia en Amrica Latina, donde tanto o ms que en otros lugares es urgente e indispensable promover nuevas formas de integracin y de inclusin sociales.
6. Las zonas marrones

El documento traza un cuadro tan transparente como sinttico de lo que el autor ha tenido el mrito de bautizar hace
36 Asher Horowitz y Gad Horowitz, Everywhere They Are In Chains (Canad, Nelson, 1988), pp. 1-2. 37 Para una discusin de una teora compleja de la ciudadana en estos trminos, vase, por ejemplo, Jos Rubio Carracedo y otros, Ciudadana, nacionalismo y derechos humanos (Madrid, Trotta, 2000). 38 Informe de la Royal Commission on Electoral Reform and Party Financing, Ottawa, 1991, citado por Will Kymlicka, Ciudadana multicultural (Barcelona, Paids, trad. C. Castells Auleda, 1996), p. 190.
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tiempo como las zonas marrones de Amrica Latina, dominadas por regmenes autoritarios subnacionales en los cuales campean el caciquismo y la violencia privada. Con mucho realismo, ODonnell describe las graves limitaciones de un estado territorialmente evanescente y remata su anlisis desplazndose de las zonas marrones al propio centro de muchos estados latinoamericanos para marcar su alto grado de fragmentacin y colonizacin, y por lo tanto su bajo nivel de eficacia. Dados el vigor y la fidelidad de este retrato, sorprende que poco despus el autor afirme que bajo los regmenes democrticos que existen en la actualidad en Amrica Latina, los derechos polticos son los nicos que el sector popular ms o menos disfruta en pleno. Se compadece acaso una afirmacin tan abarcativa como sta con esos sealamientos anteriores? Cmo dar cuenta de esta aparente incoherencia? Creo que remite a una discusin importante, que hubiera sido bueno que ODonnell hiciera explcita ya que, a mi juicio, el autor toma implcita y decididamente partido en un debate que es estratgico y que se halla en curso. Ocurre que, desde que T. H. Marshall pusiera agudamente de manifiesto el carcter multidimensional de los derechos de ciudadana, se han abierto por lo menos dos grandes posiciones al respecto. Sumariamente expuestas, para unos esas dimensiones (aunque tengan un desarrollo desigual) forman sistema y para otros, no. En el primer caso (que llamar A), se considera que, desde el punto de vista de la democracia, vale de poco tener derechos polticos si se carece de derechos civiles y sociales; en el segundo (que denominar B), se piensa que esos derechos polticos son valiosos en s mismos y que a partir de ellos resulta posible luchar para acceder a los restantes. Tanto la posicin A como la B admiten versiones ms o menos fuertes. Pues bien: resulta claro que el autor suscribe una versin fuerte de la posicin B. Por eso habla de una dialctica de em-
powerment en una esfera de derechos empujando conquistas en otras esferas. Esta posibilidad, que se origina en la disponibilidad de derechos polticos, es negada por el autoritarismo; es solamente ofrecida por la democracia a travs de los derechos polticos que sta sanciona, aun para aquellos que sufren derechos civiles y sociales truncados " (ver seccin XI.5 en el trabajo de ODonnell). Es cierto que reconoce de inmediato los obstculos formidables que enfrenta el despliegue de dicho proceso dialctico. No obstante, aunque en trminos de derechos civiles y especialmente sociales, bajo los regmenes democrticos existentes en Amrica Latina se han logrado muy pocos avances, ODonnell no duda de que la gente tiene ahora derechos polticos: pueden reunirse, expresar sus opiniones y demandas, y afiliarse a partidos polticos y organizaciones sociales. Mi discrepancia radica en que yo adhiero a una versin relativizada de la posicin A. Quiero decir con ello que, en principio, me resisto a juzgar democrtico a un rgimen (y recurdese que, por definicin, el autor se refiere tanto a un rgimen como, ms aun, a un estado democrticos) donde una amplia mayora de la poblacin no goce en forma razonablemente plena de sus derechos civiles, polticos y sociales. No basta con que haya slo derechos civiles (como en Gran Bretaa en el siglo XVIII, cuando votaba menos del 5% de los adultos) o sociales (como bajo Bismarck o los populismos autoritarios latinoamericanos) o polticos (como los concedidos por tantas oligarquas conservadoras de nuestra regin) porque su sustancia no es la misma si no se encuentran acompaados y sostenidos por los otros. Es ms: en muchos de los regmenes autoritarios subnacionales tan bien descriptos por ODonnell, se vuelve precisamente una condicin de existencia de los derechos polticos que sean muy restringidos los derechos civiles y los derechos sociales. De este modo, carecen de filo y slo sirven para consolidar el poder del caudillo local o, eventualmente,
39 En mi libro Democracia... , pp. 93-97, remito a una interesante literatura que se ha ocupado de estas cuestiones en el caso de la India.
para dirimir mediante el voto conflictos entre caudillos.39 Pero, por qu relativizo mi posicin? Porque entiendo que es un asunto al que tpicamente corresponde aplicarle la lgica del no-todo y del caso por caso. Puede haber situaciones en las que a pesar de un desarrollo insuficiente de los derechos civiles y sociales (aunque no de su total ausencia), los derechos polticos sean capaces de expandir los mbitos de la ciudadana gracias a otros factores que se encuentren tambin presentes: tradiciones histricas, mentalidades, liderazgos eficaces, impulsos exgenos, etc. Pero ni me parece que sta pueda ser considerada a priori como la norma ni estoy convencido de que, eventualmente, la primaca de los derechos civiles o de los derechos sociales no puedan acabar produciendo efectos semejantes, segn los lugares. Mi mocin es que el debate se mantenga saludablemente abierto y que, para ello, en el marco de este Proyecto ambas posiciones se relativicen, o sea que se transformen en hiptesis a ser debidamente exploradas en trminos de cada contexto especfico que se investigue tal como, por otra parte, se infiere de las propias proposiciones 25 y 26 de ODonnell. De lo contrario, como se hallan en juego los reales niveles de autonoma material y moral de que debe gozar un agente para disponer de autnticos derechos polticos, me temo que, volens nolens, se pueda acabar volviendo a la teora de la libertad negativa y disociando as a la libertad de su ejercicio. Es una postura que ya ha refutado til y concluyentemente Cohen, en un ensayo cuyo ttulo resulta revelador.40
7. Ciudadana de baja calidad

Este punto se conecta con los dos ante-
riores y concierne a quienes, en los trminos del autor, poseen una ciudadana de baja calidad o son, siguiendo ms cercanamente a Marshall, no ciudadanos o ciudadanos semi-plenos. Porque pasa algo que tendramos que tratar por todos los medios de prevenir y es el omnipresente riesgo de caer inadvertida e involuntariamente en alguna variante de etnocentrismo. Quiero decir: sin duda, tanto una lectura a partir de la experiencia del Noroeste como el recurso a la cuerda individualista nos hacen avanzar mucho camino pero nos dejan casi inevitablemente en un punto desde el cual todo lo que queda ms all se vuelve pura carencia y negatividad. Evoco otra vez a Weber y a su anlisis de la magia. La identidad y los comportamientos de los no ciudadanos o de los ciudadanos semi-plenos, por ejemplo, se agotan acaso en aquello que no son o, lo que es lo mismo, en la baja calidad de su ciudadana? O, nuevamente, lo que est en juego es la relacin especfica que establece el observador con el observado? S que constituye un tema arduo, que afortunadamente est siendo abordado con inteligencia por varios investigadores jvenes de Amrica Latina y del que un estudio acerca de la democracia en la regin creo que debe hacerse cargo. Como escribe uno de los investigadores que aludo, nos encontramos muchas veces ante una otredad que tiene que ser captada con la mirada que los otros tienen de s. Aun aguijoneada por las prdidas, las faltas y los conflictos, la cultura de los pobres es, antes que nada, una cultura, un sistema de representaciones, de smbolos y valores que exige ser reconocido en su positividad antes que evaluado.41 Esto no significa en absoluto, agrego, que estemos hablando de culturas que se hallan encapsuladas: ciertamente, el medio ms amplio las penetra en grados tan con-
40 G. A. Cohen, Lack of Money means Lack of Freedom (Oxford, 2001, mimeo). Hace ya tiempo, Hill llam la atencin sobre las versiones Ritz Hotel de la ciudadana: se supone que las puertas del hotel estn abiertas para todos pero sucede que los pobres tienen que dormir a la intemperie... Vase Christopher Hill, Reformation to Industrial Revolution (Londres, Weidenfeld y Nicholson, 1967), p. 128. 41 Pablo Semn, El pentecostalismo y la religiosidad de los sectores populares, en Maristella Svampa, comp., Desde abajo: la transformacin de las identidades sociales (Buenos Aires, Biblos-UNGS, 2000), pp. 155-180.
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cretos como variables (basta pensar en la radio, en la televisin, en las Iglesias, en los contactos mercantiles, etc.) y de ah que sean notorias las diferencias que existen, por ejemplo, entre las visiones del mundo (o de la poltica) de los favelados, los villeros o los pobladores de rancheros o callampas. Pero justamente por eso, porque hay modos diversos de ser no ciudadanos o ciudadanos semi-plenos o, dicho de otra manera, porque la baja calidad de la ciudadana no es homognea ni entre pases ni aun dentro de cada pas, sus rasgos especficos deben ser materia de indagacin en un Proyecto como ste. Los estudios de Auyero acerca del clientelismo peronista brindan buenos soportes para mi argumento. Primeramente, porque toman distancia con cualquier interpretacin del fenmeno en mera clave contractual, como un intercambio de favores por votos. Despus, porque subrayan que la verdad del clientelismo es colectivamente reprimida, tanto por los mediadores con su nfasis en el servicio a los pobres, el amor a los humildes, la pasin por su trabajo, etc., como por los clientes con sus evaluaciones sobre la amistad, la colaboracin, etc.. Y, por ltimo, porque enfatizan un aspecto central en el caso peronista: la legitimidad de la red clientelar como forma de resolver problemas independientemente de este o aquel patrn o mediador (si bien los estilos personales especficos marcan una diferencia en la manera de dar llevada a cabo por los mediadores).42 Hasta dnde la existencia de esta red es una singularidad que aleja este tipo de clientelismo del carcter ms francamente personalista de otras situaciones aparentemente similares? En qu medida lo torna por esta va ms (o menos) permeable a procesos de democratizacin? Cmo incide en un diagnstico acerca de los agentes y de sus derechos polticos? Pero, desde luego, el tema no se reduce al acceso marginal a los derechos de ciudadana por parte de los pobres estructurales. Abundan hoy en las reas ms moder-
nizadas de Amrica Latina mutaciones muy profundas en los sistemas de produccin y de empleo que conducen al incremento de la desocupacin y de la subocupacin y a una extendida crisis de los lazos sociales y polticos. Esto genera otra clase de baja calidad, provocada ms bien por una suerte de desafiliacin ciudadana de quienes ya estuvieron integrados, la de los nuevos pobres, ms cercana en principio (pero, pendiente su estudio, slo en principio) a la que ha venido sucediendo tambin en distintas regiones de lo que el autor denomina el Noroeste.43 Tengo plena conciencia de que tcnicas de observacin como la encuesta (o inclusive los focus groups) son poco aptas para explorar fenmenos culturales como los referidos, ms abordables a travs de mtodos etnogrficos o de otros instrumentos que puedan disearse. Pero estoy bastante seguro tambin de otras dos cosas, que descuento que ODonnell comparte. La primera, que esos fenmenos no son secundarios si se quieren entender realmente las dinmicas polticas de nuestros pases ajustndose a las lgicas que les son propias (y cuyas particularidades quedan cada da en mayor evidencia, superados los entusiasmos que despertaron los pasos iniciales de la democratizacin en la dcada del 80). Y la segunda, que el anlisis poltico comparativo no es solamente una ciencia sino tambin un arte, que obliga a combinar en forma inventiva una variada cantidad de recursos y cuyas bsquedas no pueden quedar subordinadas a un repertorio limitado de herramientas.
8. Breves observaciones empricas

Me limitar aqu a un par de comentarios rpidos en relacin a algunas de las sugerencias empricas que formula el autor. a) El primero concierne al peligro que siempre corren las encuestas (y ms todava las de carcter comparativo) de caer en las trampas de las teoras idealistas del
42 Javier Auyero, La poltica de los pobres (Buenos Aires, Manantial, 2001), pp. 192-3. 43 Vase, por ejemplo, Serge Paugam, comp., Lexclusion: ltat des savoirs (Pars, La Dcouverte, 1996).
lenguaje, segn las cuales las palabras poseen el mismo significado para cualquier emisor y receptor racionales. Hace tiempo que sabemos que no es as y que aprendimos, con Wittgenstein, que salvo excepciones el sentido de un trmino depende de su uso y es tan variable como este ltimo. Lo cual vuelve bastante problemtico establecer seriamente las preferencias por la democracia de pblicos muy heterogneos y exige tratar las respuestas que se obtengan como simples evidencias histricas que requieren un considerable trabajo de interpretacin. Aos atrs, uno de los mayores expertos en el anlisis de encuestas se preguntaba cul hallazgo era ms significativo: que un 70% de los alemanes consultados respondiese que la democracia era la mejor forma de gobierno o que un 30% optara en cambio por alguna otra forma o dijese que no saba. Y se contestaba: Informaciones de este tipo nos cuentan poco acerca del estado de las opiniones polticas en Alemania. Quiz ms importante que su reaccin ante la palabra democracia sea conocer cul es la naturaleza de la democracia que los alemanes creen que tienen o cul les gustara tener.44 Para lo cual, como es obvio, hace falta ir mucho ms all de las meras distribuciones de frecuencias e incluso de los datos que proporciona una encuesta, por ms valiosos que stos sean (y no lo digo en desmedro de las encuestas mismas). b) En lo que hace a las sugerencias empricas concernientes al estado incluidas en el documento, son muy atinadas pero, si las entiendo bien, estn todas referidas a lo que un poco imprecisamente se podran denominar los outputs de los aparatos estatales. Esto es, faltan sugerencias acerca de los procesos de reclutamiento, formacin y control de los funcionarios, un tema que
asume una importancia mayscula en contextos de abrumadora politizacin de los cargos pblicos, con sus secuelas de corrupcin, nepotismo, carencia de idoneidad, etc. Justamente porque crea que las democracias representativas no podan ser sino el gobierno de los polticos (o, como diramos hoy, oligarquas electivas), Schumpeter, por ejemplo, le asignaba la mxima significacin a la calidad del material humano de la poltica, en lo relativo tanto a puestos electivos como judiciales o burocrticos. Por desgracia, en trminos generales la experiencia latinoamericana de las ltimas dos dcadas ha confirmado sobradamente hasta dnde resultaban fundadas sus preocupaciones. c) Sospecho que estoy empujando una puerta abierta, pero mi tercer y ltimo comentario emprico se dirige a ampliar los indicadores convencionales de participacin que se mencionan en el texto. Como seala Dalton, la historia de las democracias occidentales est marcada por repetidos episodios de protesta y de vigoroso disenso poltico por parte de la ciudadana (...) que persisten hasta hoy.45 Si esto es as en el Noroeste, cmo no registrarlo en Amrica Latina, donde las manifestaciones callejeras, las invasiones de terrenos, los movimientos de los sin tierra, los cortes de ruta, las asambleas barriales, las ocupaciones de fbricas, los paros nacionales, las huelgas declaradas ilegales, etc., se han vuelto desde hace mucho algunos de los modos ms activos de intervencin poltica a los que recurren sectores populares que no se sienten representados por quienes dicen hablar en su nombre? Reitero: no es que yo suponga que ste es un asunto ajeno a los desvelos del autor por la dramtica situacin que atraviesan nuestros pases; simplemente me permito recomendar que se lo incluya de
44 Sidney Verba, The Remaking of the German Political Culture, en Mattei Dogan y Richard Rose, comps., European Politics: A Reader (Londres, Macmillan, 1971), p. 68. 45 Russell J. Dalton, Citizen Politics (Chatham, NJ, Chatham House Publishers, 1996), p. 68. Vase datos sobre 18 pases del Noroeste en p. 74.
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manera expresa tanto en el marco terico como en el diseo de la investigacin.
El objetivo de una perspectiva de gnero

I
El estudio de la democracia desde la perspectiva de gnero permite colocar el foco en la cuestin de la expansin de la ciudadana y las complejas fronteras entre igualdad, desigualdad e injusticia. De esta manera, es posible analizar dos tensiones que constituyen el rgimen democrtico: representacin y participacin por un lado, y estado y sociedad civil, por otro. Estas tensiones no deben verse como un obstculo a superar, sino mas bien como el combustible que alimenta el proceso de democratizacin de los sistemas polticos y de la sociedad.
Cli Regina Jardim Pinto*

Nota de la autora: el documento de Guillermo ODonnell brinda una robusta reflexin sobre el tema de la democracia concentrndose en tres pilares fundamentales: el rgimen, el Estado y la ciudadana. A su densidad terica se le suma una atencin especial orientada a las cuestiones relativas a los estrangulamientos del rgimen en Amrica Latina. En tres ocasiones, se interrumpe la reflexin terica y se presenta una serie de sugerencias empricas. En la parte final de su texto ODonnell formula una serie de preguntas fundamentales. ODonnell pregunta: A qu esferas ms all del rgimen deberan los mecanismos democrticos de toma de decisin y el principio y los derechos de ciudadana extenderse? Qu costos en trminos de tradeoffs con otros objetivos sociales estamos dispuestos a pagar para avanzar en la democratizacin? Deberan los mecanismos democrticos y los principios de ciudadana extenderse a, digamos, el funcionamiento interno de los partidos, sindicatos y asociaciones empresariales, pero no a empresas, universidades, organizaciones internacionales y familias? Pueden existir criterios que permitan trazar criterios razonablemente consistentes y ampliamente aceptados acerca de dnde aplicar y dnde no dichos mecanis-
mos y principios? Y, tal vez, aun ms enigmtico, quin y a travs de qu proceso de decisin (democrtico u otro) debera decidir sobre este tipo de cuestin? Tratar satisfactoriamente estos temas requiere teoras de la democracia que no han sido escritas an. Evidentemente, la reflexin que presentamos a continuacin no busca responder estas preguntas, sino ser un aporte a esta discusin partiendo de la produccin que toma el tema de la democracia en relacin con la problemtica de gnero. Por lo tanto, es a partir de esta perspectiva que voy a intervenir en el texto en cuestin. Con este fin, dividir este trabajo en tres partes. En la primera, aunque brevemente, mencionar algunos de los principales aportes en el rea de la teora de la democracia desarrollados por feministas especializadas en ciencias polticas; en la segunda, tomar los temas centrales desarrollados por ODonnell y los examinar a partir de lo que yo llamo dos tensiones constitutivas de la democracia, cuando se trata de examinarla a partir de una perspectiva de gnero: la tensin entre participacin-representacin; y la tensin entre Estado-sociedad civil. Finalmente presentar seis comentarios que surgen del texto de ODonnell que son fundamentales en la discusin de la democracia a partir de una perspectiva de gnero.
* Doctora en Gobierno (Universidad de Essex-Inglaterra), actualmente se desempea como profesora del Departamento de Ciencia Poltica de la Universidad Federal de Rio Grande do Sul, Brasil.
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I. Tal como ODonnell observa en la introduccin de su documento, la Ciencia Poltica, al estudiar la democracia, "se limita analizar el rgimen y sus instituciones (parlamentos, partidos polticos, ejecutivo y similares), y a los individuos qua votantes y expresantes de la opinin pblica." Y por las mismas razones la Ciencia Poltica ha omitido cosas, tendenciosamente, tanto en el anlisis de la presencia de la mujer en la poltica como en relacin con el tema de los derechos de las mujeres. Hace tan slo muy poco y an en forma no generalizada, los estudios sobre comportamiento electoral y sobre cultura poltica han tenido en cuenta la variable sexo. La ausencia de los temas de gnero en los estudios acadmicos en el rea de la Ciencia Poltica tambin es reveladora de una presencia muy precaria de la mujer en la poltica, lo que hace que sta no se haya convertido en objeto de estudio. Si esto por cierto se ha dado para el conjunto de los pases occidentales democrticos por lo menos hasta hace muy poco tiempo, en Amrica Latina la situacin llega a niveles de casi total exclusin, tanto si te toman en cuenta los cargos electivos, como los cargos en la alta administracin estatal. No obstante, es exactamente en este punto donde la teora poltica de extraccin feminista ha hecho un importante aporte. Aporte ste que conlleva en su ncleo dos cuestiones vinculadas estrechamente, pero al mismo tiempo de naturalezas diversas y que deben ser tomadas, cuidadosamente, por separado para poder percibir las peculiaridades de cada una. La primera de
estas cuestiones tiene que ver con una justicia numrica que apunta al hecho de que 50% de la poblacin, las mujeres, prcticamente no tiene representacin poltica, y que lo mismo sucede en los pases latinoamericanos con algunos otros grupos. Ejemplos importantes de esto son las poblaciones negras e indgenas. No obstante, debe tenerse muy presente que un porcentaje numricamente justo de estas poblaciones, en los espacios de representacin como cmaras legislativas, adems de ser objetivamente imposible de alcanzar en un rgimen democrtico (debido a la variacin de las elecciones), no tendra asegurado ningn principio de justicia. Los individuos de cualquiera de estos grupos podran sentirse mucho ms representados por perspectivas que no fueran las de gnero o de etnias. De todas formas, un rgano representativo donde todos los representantes fueran del mismo sexo y de la misma etnia difcilmente tendra la misma sensibilidad para las cuestiones del otro sexo y de otras etnias que un rgano en el cual todas estas diversidades estuvieran representadas. El segundo tema tiene que ver con la representacin a partir de una perspectiva femenina:1 cuando se aboga por la representacin de la mujer, se lo est haciendo por la presencia de las mujeres no simplemente como seres humanos del sexo femenino, sino tambin como sujetos polticos constituidos a partir de una construccin de identidad,2 que conlleva una perspectiva poltica de gnero. Esta circunstancia convierte la
1 Iris Young hace un importante aporte a este debate atribuyndole una naturaleza especfica a la nocin de perspectiva. Parte de la idea de que la representacin de grupo no crea divisin y conflicto, pero que es importante para una democracia que pretende la justicia en la medida en que permite que los problemas y soluciones puedan ser pensados a partir de diferentes perspectivas. Perspectiva social para la autora consiste en a set of questions, kinds of experience, and assumptions with which reasoning begins, rather than the conclusion drawn. Al tiempo que la perspectiva social no tiene contenidos especficos, es el punto de vista a partir del cual los grupos se colocan. Young da como ejemplo de perspectiva un diario publicado por la comunidad negra de Pittsburg en los Estados Unidos. Este diario, segn la autora, rene un conjunto de intereses y opiniones diferenciadas. Aun as, el diario habla desde una perspectiva de la comunidad negra, o tratando temas que le interesan a esta comunidad o dando noticias sobre eventos o incluso cuando trata de temas locales y nacionales no directamente vinculados con los negros. (Young, 2009; pg. 138). 2 El concepto de identidad y el tema de la identidad han sido muy debatidos cuando se analiza la representacin diferenciada en los regmenes democrticos. Identidad tomada como reveladora de una naturaleza esencial en la que participan cuestiones de privilegio antidemocrticas pudiendo llevar a experiencias simplemente corporativas. No obstante, si la identidad es entendida en su carcter histrico y relacional, donde su existencia es por definicin provisoria, aunque a veces lo sea de larga duracin, el concepto parece explicar bastante bien la amalgama que hace que los grupos se unan a partir del sentimiento de pertenencia de una identidad.
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cuestin de la representacin en algo aun ms complejo pues se est frente a posiciones que se organizan en los movimientos sociales y que deben transformarse en actores polticos, para transformar sus demandas en temas de la agenda poltica. Estas cuestiones han sido muy debatidas por las tericas feministas y sus estudios ofrecen importantes aportes, no slo para la problemtica de las mujeres y de otros grupos excluidos, sino para la propia reflexin sobre la democracia tanto en sus aspectos institucionales como en una perspectiva normativa, que entiende a la democracia como el nico rgimen que potencialmente cuenta con herramientas para construir proyectos que puedan superar las cuestiones de las profundas desigualdades sociales y econmicas, que alcanzan a Amrica Latina, entre otras regiones del planeta. Tratndose de una reflexin sobre la democracia en Amrica Latina, cobra relevancia central la problemtica de las desigualdades sociales y de la posicin de la mujer en la escala de estas desigualdades. De all se derivan dos cuestiones que deben acompaar, por lo menos como preocupacin, el tipo de reflexin que se est haciendo en este trabajo: las potencialidades y posibilidades del rgimen de hacerle frente al tema de la desigualdad social; las particularidades que este rgimen debe contener para ocuparse de las situaciones de desigualdad que contengan especificidades como las de las mujeres.3 De las dos problemticas surgen dos vertientes tericas: la primera desarrolla tesis sobre polticas compensatorias, donde la poltica de cupos es la ms conocida (sta es la solucin propuesta en los estrictos lmites de la representacin); la segunda vertiente engloba lo que podra llamarse nuevas teoras de la democracia, tanto de inspiracin habermasiana como de inspi-
racin post-estructuralista. Dentro de este mbito se encuentran la discusin de la democracia deliberativa, de la democracia participativa y de la democracia radical. En la segunda vertiente, el problema central es el de la reconstruccin de la esfera pblica como espacio fundamental de participacin poltica, de los nuevos actores y de los segmentos tradicionalmente excluidos de la poblacin. La sociedad civil aparece all como un espacio privilegiado; el concepto de ciudadana es discutido frontalmente. Los temas de las formas alternativas de democracia, de polticas compensatorias, de esfera pblica, de la sociedad civil y de la ciudadana apuntan a una misma direccin, es decir, a la construccin de espacios (posicionalidades) que puedan promover la incorporacin y la expresin de nuevos actores. Igualmente apuntan hacia el enfrentamiento de las nociones de universal y de particular, que constituyen la nocin de democracia liberal, en el cual, bajo el rtulo de particular (y muchas veces ledo como corporativista) se encuentran agrupados todos los intereses de los grupos que se incorporan al pblico a travs de identidades propias. Es dentro de este espacio que se destaca un grupo de especialistas en ciencias polticas de extraccin feminista que ha hecho un importante aporte a lo que podra llamarse la teora de la democratizacin de la democracia. Las tesis desarrolladas por este grupo estn presentes en las recopilaciones ms importantes y actuales cuyos temas son las teoras de la democracia, publicadas por las grandes editoras universitarias de los Estados Unidos y de Inglaterra. Algunos ejemplos son paradigmticos: en el mbito de la discusin de las tesis de Habermas, Craig Calhoun publica los artculos presentados en una conferencia de 1989 en la Universidad de North Carolina sobre la traduccin
3 Aun asumiendo las causas econmicas de la pobreza, su reproduccin tiene naturalezas diversas y, por cierto, ser mujer, negro, anciano o nio, vivir en el campo o en la ciudad, en el Norte o en el Sur, son factores centrales en la composicin de la pobreza. Si esto es as, surge de ello la necesidad de considerar otra dimensin que es la de la profundizacin de la democracia en cuanto a construir espacios de participacin que puedan darles expresin a las necesidades de los grupos excluidos. No se trata de defender normativamente formas de democracia participativa, no es sta la cuestin que est analizndose, sino de pensar en potenciales polticas de ecualizacin de derechos capaces de invertir las prioridades.
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de la obra de Habermas Structural Transformation of The Public Sphere. El tema del gnero en esta recopilacin est presente en un importante artculo de Nancy Fraser (1996), pero lo ms sorprendente es que dicho tema haya estado presente en gran parte de los artculos y, especialmente, en la autocrtica del mismo Habermas, presente en la Conferencia: The progress toward emancipation, from which feminism has struggled for two centuries has by now been set into motion on a broad front. Like the social emancipation of wage worker it is a phenomenon of the universalization of civil rights. However, unlike the institutionalization of class conflict, the transformation of the relationship between the sexes affects not only the economic system but has an impact on the private core area of the conjugal family. This shows that the exclusion of women has been constitutive for the political public sphere not merely in that the latter has been dominates by men as a matter of contingency but also in that its structure and relation to the private sphere has been determined in a gender specific fashion. Unlike the exclusion of under privileged men, the exclusion of women has structuring significance. (Habermas: 1996, pg. 428.) En 1996 Seyla Benhabib publica una recopilacin con el ttulo Democracy and Difference - Contesting the Boundaries of the Politics, que contiene 20 artculos fundamentales sobre la teora de la democracia. En el mismo se encuentran textos de Habermas, Joshua Cohen, Will Kymlicka, Richard Rorty, Robert Dahl y Benjamin Barber. Entre stos hay tres artculos fundamentales sobre los estudios del gnero y de la poltica de Iris Young, Anne Phillips y Nancy Fraser. Esta recopilacin fue organizada como un debate de las tesis de Habermas sobre la democracia deliberativa como un ejercicio racional de la creacin de consenso.
En trminos ms generalizados, David Held edita en 1991 un gran volumen con el ttulo Political Theory Today. Entre 13 artculos, aparece un importante artculo con el ttulo Gender, the Public and the Private de Susan Moller Okin. April Carter edita en 1998 una interesante recopilacin, Liberal Democracy and its Critics, en la que en un conjunto de 11 artculos 11 autores critican la democracia liberal. Junto con Habermas, Rawls, Walzer, Charles Taylor, Hannah Arendt se encuentran Carole Pateman e Iris Young. Democracys Edges, editado por Ian Shapiro y Casiano Cordon en 1999, incorpora las tesis de las especialistas en ciencias polticas de extraccin feminista de dos maneras: en la primera parte del libro, donde un conjunto de artculos trata sobre la democracia y la internacionalizacin, en un trabajo de Ackerky y Okin sobre los derechos de la mujer como derechos humanos; en la segunda parte, donde en un conjunto de artculos se trata el tema de la representacin y del reconocimiento de nuevos grupos en la esfera poltica, los trabajos de Nancy Fraser e Iris Young estn presentes en muchas de las bibliografas. Y tambin como ejemplo de esta presencia, un curioso artculo de Diego Gambetta, con el ttulo An Essay on Discursive Machismo comparte con Jon Elster, Susan Stoker, Przeworki, Josua Cohen la coleccin editada por Jon Elster Deliberative Democracy. En un volumen editado por David Trend, con el ttulo Radical Democracy, Seyla Behabib y Nancy Fraser tratan, en los 19 artculos, el tema de gnero relacionado con la propuesta de democracia radical. La intervencin de las tericas feministas4 en este debate tiende siempre a enfatizar los lmites de la inclusin de nuevos actores y, particularmente, de mujeres en los modelos de democracia, que no tomen en consideracin la particularidad de la participacin de segmentos especficos. Estas crticas estn fuertemente dirigidas a la teo-
4 Aun cuando no se participe de este debate, no puede dejarse de citar entre las cientficas polticas de extraccin feminista a Carole Pateman. Ya en 1970, Pateman escribi un importante libro sobre democracia y participacin donde comenta sobre el asunto en relacin con la gestin del trabajo. En 1988 publica su libro ms importante dentro de una perspectiva feminista El contrato sexual donde analiza el contractualismo desde Hobbes hasta John Rawls como siendo una constante reafirmacin de orden patriarcal.
ra de Habermas sobre la democracia deliberativa y su intento por restaurar el consenso. La importancia de las tesis habermasianas en la discusin de las feministas est directamente relacionada con el reconocimiento de que los lmites del actual modelo democrtico deben ser repensados y/o deben recrear sus espacios pblicos. Iris Young hace mucho hincapi al respecto: ...by restricting their concept of democracy discussion narrowly to critical argument, most theorists of deliberative democracy assume a culturally biased conception of discussion that tends to silence or devalue some people or groups. Deliberative theorists, moreover, tend inappropriately to assume that processes of discussion that aim to reach understanding must either begin with shared understanding or take a common good as their goal. (Young: 96; pg. 120.) Nancy Fraser, tambin comentando las propuestas de Habermas, seala los lmites de la nocin de esfera pblica, a medida que las desigualdades y diferencias deberan ser puestas entre parntesis: If we take these considerations seriously, then we should be led to entertain serious doubts about a conception of the public sphere that purports to brackets, rather than to eliminate structural social inequalities. We should cuestion whether it is possible even in principle for interlocutors to deliberate as if they were social peers in specially designated discursive arenas, then these discursive arenas are situated in a larger societal context that is pervaded by structural relations of dominance (Fraser: 1997, pg. 79). Young y Fraser, dialogando con los tericos de la democracia deliberativa, proponen soluciones muy cercanas. Ambas admiten la necesidad de formas alternativas de la representacin, por medio de instrumentos de participacin ms directos. Ambas tambin niegan la posibilidad de la eliminacin de las diferencias como solucin para la construccin de una nueva esfera pblica. Young propone lo que l llama la coalicin arco iris, en la que each of the oppressed groups or political movements constituting it and it arrives at a political program not by voicing some principles of
unity that hide differences but rather by allowing each constituency to analyze economic and social issues from the perspective of its experience (Young; 1995; pg. 192). Fraser defiende la existencia de mltiples pblicos, que explicaran mejor la cuestin de la participacin tanto en sociedades supuestamente igualitarias y multiculturales como en sociedades estratificadas (Fraser, 1997; pg. 85). La especialista en ciencias polticas inglesa Anne Phillips comparte con Young y Fraser la preocupacin por la necesidad de no eliminar las diferencias en la construccin de una participacin democrtica, pero, a diferencia de las dos autoras, Phillips no dialoga con las propuestas alternativas de la democracia deliberativa, sino con los principios mismos de la democracia liberal. Phillips argumenta que la democracia liberal presupone la diferencia solamente en el terreno de las ideas, no admitiendo que dicha diferencia est inscripta en los propios sujetos. Su propuesta, traducida en polticas de cupos es lo que se llama poltica de presencia: ...when politics of ideas is taken in isolation from what I will call the politics of presence it does not deal adequately with the experience of those social groups who by virtue of their race, ethnicity or religion, or gender have themselves excluded from the democratic process... (Phillips; 1996; pg. 141). En resumen, las reflexiones de las especialistas en ciencias polticas de extraccin feminista han sido presencia constante en el actual debate entre los tericos de la democracia, debate ste que tiene como tema central el anlisis del estrangulamiento de los espacios de representacin/participacin y la presentacin de alternativas que puedan superar este escenario. Es, pues, este conjunto de temas y propuestas presentes en las reflexiones de las estudiosas del tema del gnero en la poltica el que orientar los comentarios siguientes. II. Cuando se transfiere el debate en la teora democrtica de las instituciones a los seres humanos como la razn del rgimen, segn las palabras de ODonnell, , "es una
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concepcin particular del ser humano cum ciudadano como un agente; esta concepcin no slo tiene implicaciones polticas sino tambin morales y legales." (ver seccin I en el trabajo de ODonnell las cuestiones surgidas de una perspectiva de gnero adquieren especial relevancia pues es en los espacios de exclusin, algunas veces enormes, permitidos por los regmenes democrticos, donde est centralizada la reflexin terica sobre gnero. Lo que me propongo hacer aqu es, a partir de las lneas generales del argumento de ODonnell, proponer dos tensiones para discutir la problemtica surgida de la perspectiva de gnero: la tensin entre representacinparticipacin y la tensin entre estado-sociedad civil como constitutivas del rgimen democrtico. El primero de los temas fundamentales discutidos por ODonnell es el rgimen democrtico mismo que se caracteriza por los rgidos principios de la democracia representativa, en el cual se deben garantizar elecciones justas, libertades polticas, ciudadana poltica. ODonnell est bsicamente preocupado con la buena norma que permite que las voluntades de los ciudadanos sean representadas con justicia. No se trata de formalidades, sino de garantizar un slido marco institucional para el funcionamiento del rgimen. Tomando realidades como las de Amrica Latina, la concrecin de un cuadro como ste implica esfuerzos de todos los rdenes, desde los de estricta ingeniera poltica hasta los de transformaciones que tengan un profundo impacto en las relaciones de poder oligrquico y clientelista an muy arraigadas en algunas partes de Amrica Latina. Aqu me gustara introducir un primer tema y exponer la primera tensin. El tema es el siguiente: un estado-nacin dado puede contener un rgimen democrtico, con todas las condiciones para la realizacin de la democracia, y el mismo podr ser justo (y difcilmente ser diferente, tratndose de pases latinoamericanos) en relacin con las mujeres y con otros grupos no incluidos. La contradiccin est en el hecho de que todos son incluidos como ciudadanos iguales ("la igualdad de la democracia poltica igno-
ra los clivajes sociales, incluyendo sus desigualdades.") (ver seccin IX del trabajo de ODonnell) y en que las diferencias que los hacen desiguales, al no ser tenidas en cuenta, perversamente hacen que estas desigualdades sean reproducidas. Las grandes dificultades encontradas por las mujeres para llegar a cargos legislativos en las democracias (incluso en las ms desarrolladas) son exactamente fruto de esta situacin. Esta es una cuestin extremadamente delicada, pues las fronteras entre igualdad/desigualdad/injusticia/son tenues y cambiantes. En qu medida tratar desiguales, si la desigualdad no rompe con el principio de igualdad fundante de la democracia. Cmo combinar estas dos situaciones contradictorias? Por lo tanto, el problema que debe resolverse est relacionado con los mecanismos que puedan revertir este cuadro. Para ensayar una reflexin a ttulo de respuesta debo exponer la primera tensin que quiero examinar, a saber, la tensin entre representacin y participacin. La democracia necesita democratizarse (en el sentido de ampliar las posibilidades reales para que el conjunto de sus ciudadanos y ciudadanas pueda participar en la disputa poltica), pero para esto no cuenta ni debe contar con ningn instrumento salvo aquellos puestos a disposicin por el propio rgimen, por ms precarios que sean. La cuestin, por lo tanto, es cmo provocar un cambio en esta situacin. De aqu extraera la siguiente proposicin: que la democracia que excluye es tambin un rgimen dominado por una elite con mucha libertad en relacin con la sociedad civil. O sea, se trata de un rgimen en el cual no existen instrumentos de accountability vertical en el sentido usado por ODonnell. En este contexto, es muy difcil que los grupos excluidos, y el caso de las mujeres es ejemplar, puedan cambiar, mediante instrumentos clsicos de representacin, su condicin de excluidos (lograr espacios en las listas partidarias y condiciones reales de eleccin). La alternativa que se postula aqu es que este cambio debe venir desde fuera del campo poltico strito sensu, aunque no desde fuera del rgimen democrtico bien en-
tendido. La discusin sobre democracia representativa y democracia participativa tiende a adquirir una dimensin de alternativa o bien uno-o bien el otro por la tensin que presenta. La perspectiva que se desea presentar aqu es exactamente la inversa, es decir, la de la necesidad de la convivencia de estos dos institutos y de la productividad en trminos de democracia de la presencia de la tensin entre ellos.5 Para avanzar con algunas observaciones sobre la participacin, aunque las mismas sean puntuales, es necesario hacer una primera salvedad: la participacin no puede ser vista como la panacea de los problemas presentados por la representacin, ya que, por sus caractersticas peculiares, la misma puede ser fcilmente instrumentada por elites polticas, en pugna dentro del Estado. Habiendo dicho esto, la participacin slo puede realizarse de forma democrtica, en la medida en que la misma se constituya en dos momentos cronolgicamente distintos. Y el primero de ellos debe darse en el interior de la sociedad civil y ser completamente independiente del campo poltico. Debe haber un espacio libre para la constitucin de las voluntades, de los intereses, de las perspectivas. Slo a partir de all es posible establecer una relacin con el campo de la poltica. Y esto sucede de dos maneras, mediante la creacin de grupos de presin (la mayora de las veces liderados por ONG) en mbitos parlamentarios para la inclusin en las agendas legislativas de proyectos de ley a favor de los intereses de los excluidos o mediante la conquista de espacios en consejos y rganos estatales.6 En la prctica, esta separacin nunca se da en forma completa: los ciudadanos y ciudadanas que actan en la sociedad no se despojan de sus posiciones
polticas ni de sus posibles vnculos partidarios. Tampoco puede esperarse que por parte de los partidos polticos no se designen militantes para acompaar a los movimientos y organizaciones de la sociedad civil. Aun teniendo en cuenta todo esto, se debe reafirmar que la inexistencia de una razonable separacin entre estos dos momentos impide cualquier ejercicio de participacin libre y autnoma de la sociedad civil. La identificacin de la sociedad civil como espacio para construir una participacin es un tema complejo: primero porque, tratndose de Amrica Latina, la sociedad civil ha sido histricamente frgil y un espacio de reproduccin de las relaciones clientelistas y excluyentes, pero aunque en gran medida esto sea verdadero, los espacios conquistados en la sociedad civil han sido fundamentales para crear tensiones en un campo poltico excluyente. En el caso de las mujeres, es en este espacio donde se constituye una ruptura fundamental para su insercin en el campo de la poltica, que es la posibilidad de su paso desde el espacio privado hacia el espacio pblico. Esto no ocurre solamente en la dimensin espacial, sino en la propia redimensin de la opresin, que deja de ser tema de dominio ntimo y privado para pasar a formar parte de la discusin del espacio pblico. A lo largo de las ltimas dos dcadas del siglo XX hubo una dialctica interesante entre los movimientos populares de mujeres (movimientos de madres, de barrio, por guarderas, etc.) y el movimiento feminista, este ltimo como eslabn entre los primeros y el campo de la poltica. Es particularmente interesante observar que las cuestiones expresadas por las mujeres acerca de las demandas por mejores condiciones de vivienda, escuelas, etc. son absorbi-
5 En relacin con este tema sigo muy de cerca la posicin expresada por Arato y Cohen: We take seriously the normative principles defended by radical democracts, but we locate the genesis of democractic legitimacy and the chances for direct participation not in some idealized, dedifferentiated polity but within a highly differentiated model of civil society itself (...) Moreover, we believe that the democratization of civil society the family, associational life, and the public sphere necessarily helps to open up the framework of political parties and representative institutions (Arato & Cohen; 1999; pg. 19). 6 La presencia de ONG como actores protagonistas en la lucha por los derechos democrticos y en la lucha por el fin de las desigualdades sociales se constituye en un tema de gran importancia para todos aquellos que tratan el tema de la democracia en Amrica Latina. Esto se torna an ms importante si se considera la cuestin especfica de los derechos de las mujeres. En la ltima parte de este trabajo volver al tema.
El objetivo de una perspectiva de gnero 183
das ms fcilmente por los partidos polticos, en tanto que los temas vinculados ms exclusivamente con los derechos de la mujer, como salud reproductiva, aborto, cupos, acoso sexual, tienden a llegar al espacio de la poltica institucional a travs de procesos participativos liderados por los movimientos feministas y en aos ms recientes por ONG. El proceso participativo tampoco se da sin jerarquas ni luchas internas: entre participar en un espacio de discusin en un barrio popular de una gran ciudad de Amrica Latina y participar de un consejo dentro de un organismo estatal hay una gran distancia. Es muy probable que la militante de barrio no llegue a ocupar los espacios del consejo, pero s lo har una representante del movimiento feminista o de una ONG. No obstante, es en el espacio de la sociedad civil donde Amrica Latina vio nacer a algunas de sus lderes femeninas ms importantes. En suma, a pesar de todos los lmites y jerarquas, cuantos ms sean los espacios de participacin, mayor ser la presin ejercida sobre la representacin. La tensin participacin-representacin tiene otro aspecto fundamental, que podra denominarse aspecto de la garanta de una representacin calificada. Pues, si bien es bastante probable que las mujeres en los parlamentos no representen una perspectiva de gnero, es muy poco probable, por el contrario, que la presencia de mujeres como parlamentarias surgidas del interior del espacio participativo no est ntimamente relacionada con los intereses y perspectivas de las mujeres. De esto es posible concluir que los espacios de participacin tienen una funcin doble y fundamental: funcionar como contrapeso para obligar a que haya accountability (rendicin de cuentas) y formar mujeres que acten en los espacios de representacin a partir de una perspectiva de gnero. La tensin entre participacin-representacin no es simple y debe ser pensada desde dos puntos de vista: el primero es el
lado virtuoso de la transformacin de la propia representacin por la presencia de la participacin; el segundo es el lado perverso de la relacin, es decir, la poca posibilidad de asegurar la representatividad en los espacios exclusivamente participativos, como consejos dentro de la burocracia estatal. La primera perspectiva abre una gama importante de posibilidades tales como: obligar la creacin de proyectos de ley que garanticen cupos y otras acciones positivas respecto de la mujer; asesorar a parlamentarios en general: capacitar a mujeres para el ejercicio de cargos pblicos. La segunda perspectiva, a pesar de ser fundamental para la democratizacin del aparato estatal, se dar contra un serio problema de legitimidad si los criterios que llevan a uno o a otro agente a poner el acento en los consejos u rganos similares no fueran claramente delimitados. El problema reside exactamente en la dificultad, si no en la casi imposibilidad de esta delimitacin. Este tipo de participacin debe construir mecanismos que impidan la reproduccin de grupos con intereses eminentemente corporativos. ODonnell destaca el carcter jerrquico y desigual de la burocracia burocracia (ver seccin III.1 en el trabajo de ODonnell). Ahora bien: es exactamente en el interior de la burocracia estatal que muchas veces se instalan los representantes de la sociedad civil. A pesar de la importancia de esta presencia en la democratizacin del proceso de toma de decisiones, esta moneda tiene otra cara, que es, no tanto la democratizacin de la burocracia, sino la burocratizacin de la representacin.7 Al expresar estas salvedades sobre procesos participativos, de ningn modo estoy descalificndolos sino que estoy mostrando cules son sus lmites en la discusin. Como las mismas estn asociadas con posiciones polticas definidas, la defensa de los principios participativos y de los principios de la representacin son muchas veces presentados como antagnicos. El movimiento feminista y algunos otros impor-
7 Esto usando representacin entre comillas exactamente por no constituirse una representacin, sino una ocupacin de espacio, donde la eleccin del representante es hecha la mayora de las veces no por el pretendido representado sino por el mismo aparato estatal, con base en el prestigio personal e institucional.
tantes movimientos tendieron a ver, principalmente en la dcada del 70 y comienzos de la del 80, la representacin como algo vinculado con la poltica partidaria y siempre vieron en ella una amenaza a su unidad. Ms adelante, y sin desechar la representacin, agregaron el tema de los cupos. Los partidos de izquierda tambin vieron con buenos ojos los espacios participativos, como una anttesis del conservadurismo de los legislativos. Por su parte, los sectores ms tradicionales de la poltica, aunque no obligatoriamente los ms conservadores, tendieron a defender el principio de representacin. Lo que yo sealo aqu es el principio de que la tensin entre estas dos entidades es extremadamente edificante para la democracia. Por ejemplo, la solucin de los cupos para el caso de la representacin injusta de la mujer en los rganos legislativos slo tendr posibilidades de concretarse satisfactoriamente (no slo como una compensacin en trminos poblacionales) si hay instrumentos participativos con races en la sociedad civil. Un importante aporte al tema de los cupos puede verse en los trabajos de Anne Phillips (1993; 1995; 1996), quien argumenta que en la democracia las diferencias fueron siempre tratadas como diferencias de ideas sobre los temas ms diversos, de all que la preocupacin sobre quin representa qu intereses nunca estuvo en la agenda, inclusive porque la diferencia entre ciudadanos nunca pudo ser admitida por la democracia liberal. Defendiendo la importancia de la poltica de las ideas para el fortalecimiento de la democracia, Phillips, no obstante, enfatiza que sta no puede ocuparse del tema de la representacin sin considerar tambin el tema de la presencia. Esas dos posibilidades de representacin funcionan en un escenario de tensin que parece concentrarse sobre todo en el hecho de que la constitucin de las identidades que deban ser representadas no obedece a ningn parmetro que ga-
rantice la equidad. Nuevamente la pregunta que surge es: quin debe ser representado y quin no? En esto, la representacin tnica sirve de ejemplo. En pases como los Estados Unidos o Gran Bretaa, el corte entre blancos y no blancos es fcilmente identificable. Identificando a los no blancos como negros, slo a ttulo de construir un escenario, en los Estados Unidos encontramos una poblacin que por cierto tendra algunos puntos importantes de experiencia comn, incluso de ser vctima del racismo. Aun as, el pensar en una experiencia comn entre los negros americanos y los no blancos de inmigracin reciente, como latinos, chinos, entre otras etnias, conlleva complicaciones culturales, religiosas y tnicas. De all que la pregunta anterior permanezca: a quin elegir para representar a quin en una poltica de presencia? En la perspectiva del gnero este tema no presenta grandes problemas, la solucin de los cupos en las listas partidarias adoptada en pases como Brasil (donde las listas son abiertas) crea la posibilidad de un aumento real de la representacin sin herir los principios de la representacin democrtica, en la medida en que le garantiza un espacio en el rgano legislativo a priori.8 Pero, para que el cupo partidario realmente se constituya en una poltica compensatoria exitosa, deben asegurarse algunas otras garantas, tales como que todos los candidatos, independientemente de su sexo y eleccin democrtica, tengan las mismas condiciones, dentro de los partidos, que las mujeres que deban componer la lista. La segunda tensin sobre la que me ocupar aqu est relacionada con la tensin entre la sociedad civil y el Estado. ODonnell defiende la necesidad de un Estado establecido territorialmente, que est regido por un sistema legal legtimo y con capacidad para dar respuestas a la sociedad a travs de sus rganos auxiliares y polticas pblicas. Llama la atencin el hecho de que
8 La ley de cupos en Brasil es de autora de la diputada Marta Suplicy (ley n 9100/95), que estableca la obligatoriedad de 20% de mujeres en las listas partidarias para las elecciones del ao 1996. En 1997 fue votada la ley electoral n 9504 que aument el porcentaje a 30% a partir del 2000, estableciendo el porcentaje intermedio de 25% para las elecciones de 1998.
ODonnell, a pesar de su constante preocupacin por la ciudadana como presupuesto activo, no se detenga en la existencia de la sociedad civil y de sus organizaciones e instituciones. El texto no tiene en cuenta en gran medida la nocin de sociedad civil, a pesar de su sofisticada discusin sobre derechos civiles y sociales. La nocin que aparece en el texto es la de contexto social definido a partir de la necesidad de garanta de acceso a la libre informacin: "La libertad de acceder a informacin libre y pluralista y sus correlatos, los derechos de expresin y asociacin, como queda demostrado por la enorme atencin que les prestan la teora y la prctica legal, se extiende sobre innumerables espacios sociales, mucho ms all del rgimen. Para ser efectiva, esta libertad presupone dos condiciones. Primero, un contexto social que sea congenial a una diversidad de valores, creencias, estilos de vida y opiniones. La segunda condicin es una vez ms un sistema legal que respalda esta diversidad y, a travs de ello, la existencia y transformacin continua de un contexto social diverso." (ver seccin X del trabajo de ODonnell). Esta nocin, a pesar de estar emparentada con la sociedad civil, se aleja de la misma pues, aun cuando parece tener ribetes ms amplios, es menos definida. El contexto social frgil impedira una democracia robusta. Sin embargo, su funcin se limita a ser el espacio de fomento del desarrollo de las condiciones para la democracia, lo que explica por qu nos encontramos ante un dilema. Cmo fortalecer el contexto antes que la democracia? ODonnell escribe pensando en Amrica Latina y preocupado por las fragilidades de la democracia y del Estado en la regin. Nuevamente, aqu la perspectiva de gnero en relacin con la democracia no concibe la posibilidad de un Estado capaz de ejecutar sus funciones, tales como las describe ODonnell, sin tener una contrapartida de la sociedad civil. Y al respecto, la contrapartida deber estar muy bien calificada. Anteriormente, hice hincapi en la necesidad de la existencia de acciones desde fuera hacia adentro del campo poltico para diseminar la participacin y la representacin. Ello implica, como consecuencia,
una sociedad civil organizada o en proceso de organizacin, capaz de construir espacios pblicos. Preocuparse por la sociedad civil en una regin como la latinoamericana puede parecer una solucin cosmtica frente a las fragilidades del rgimen y del propio Estado, sealadas en forma contundente por ODonnell. No obstante, me gustara concentrarme en el problema desde otra perspectiva, tomando en cuenta los puntos siguientes: la gran potencialidad de la democratizacin se encuentra en la sociedad civil; la sociedad civil es el espacio en el cual las diferencias de identidad, o no, se manifiestan. En Amrica Latina, contrariamente a lo que indica el sentido comn, genricamente aceptado por las Ciencias Sociales, en las ltimas dos dcadas ha existido un formidable movimiento de formacin de una sociedad civil actuante y en proceso constante de organizacin. El aspecto perverso del elogio a la sociedad civil en los ltimos aos se origina a partir de una comprensin equivocada que consiste en atribuirle a la misma las tareas tradicionales del Estado. Este es un tema en el que no me extender aqu ya que ello implicara alejarme del enfoque que le estoy dando a este comentario. Mi problemtica aqu es otra y tiene que ver con la sociedad civil como fiscalizadora y constructora de espacios de interlocucin como el Estado y, ms que esto, como vivero para el cultivo de agentes que intervengan en la poltica a travs de la representacin. Y esta relacin es, antes que nada, una relacin de tensin. Aqu tambin, esta tensin no debe tomarse como una situacin que debe superarse sino como una presencia que forma parte del rgimen democrtico. La tensin existe a partir de la no admisin de una divisin del trabajo, donde las voluntades, los intereses, las perspectivas fragmentadas, se expresaran en la sociedad civil y las cuestiones de voluntad general del ciudadano poltico se expresaran en el campo poltico. Por otra parte, no todo lo que se forma en la sociedad civil tiene un fin poltico, sino que tiene la finalidad esencial (no intencional) de cambiar una situacin, de discutir derechos, de por lo menos influir en los rumbos de la poltica.
El movimiento de mujeres y, principalmente, el movimiento feminista, son movimientos totalmente arraigados en la sociedad civil. No obstante, la experiencia, al menos en Amrica Latina, ha demostrado una gran dificultad en la transferencia de la participacin en el campo de la sociedad civil a la participacin estrictamente poltica, como por ejemplo, en las cmaras legislativas. Esto lleva a la situacin caracterizada anteriormente como una divisin del trabajo, en la cual las mujeres (y tambin otros agentes, como los negros) tienen una gran presencia en la sociedad, incluso en tareas de empowerment, pero no logran traducir estos esfuerzos en una participacin activa en la vida poltica. De all que la mejora de la democracia, al tiempo que no puede renunciar a una sociedad civil robusta, so pena de disminuir la posibilidad de un estado eficaz y de una ciudadana plena, no puede, por otra parte, constituirse junto al Estado, sino en tensin con el mismo. Tensin en el sentido de no dejarle constituirse plenamente, obligndolo a estar en un constante proceso de construccin y al mismo tiempo de estar constantemente amenazado. No se trata aqu evidentemente de una amenaza a su institucin, bien entendido, sino de una relacin estrecha que permita incluso zonas de entrelazamiento. Una reflexin sobre el rgimen democrtico sobre todo cuando el caso latinoamericano es la preocupacin, no puede dejar de ignorar la presencia cada vez mayor de las llamadas ONG como actores importantes de la regin, siendo stos algunas veces los nicos en defender los derechos de los ciudadanos frente al Estado. En el caso de los derechos de las mujeres, esta presencia es realmente muy fuerte, sobre todo por la trayectoria tomada por los grupos feministas informales de la dcada del 70 y del 80: las militantes de aquella poca son hoy coordinadoras y lderes de ONG. Cules
son los espacios reales de estas entidades en las democracias latinoamericanas? Reemplazan a los partidos? Reemplazan al Estado en su funcin social? Son un fenmeno nuevo que ocupa nuevos espacios? Son los nuevos actores de la sociedad civil? Cmo se relacionan con el Estado?9 La discusin sobre las ONG pasa obligatoriamente por el tema de movimientos sociales, pues una parte importante de las ONG se form a partir de estos movimientos. Esta trayectoria es interesante porque apunta a un proceso original en relacin con los definidos e identificados por algunos analistas, que vean una alta posibilidad de la existencia de fenmenos corporativos o de institucionalizacin del movimiento en organizaciones muy cercanas a los partidos polticos. Arato y Cohen, en un clsico estudio sobre sociedad civil, comentan lo que llaman el modelo de etapas para explicar la trayectoria de los movimientos sociales, que pasara de una fase de construccin de identidad y lucha de reconocimiento poltico a una fase de institucionalizacin. Formal organization replaces loose networks, membership roles and leaders emerge, and representation replaces direct forms of participation (Arato & Cohen, 1994, pg. 556). Arato y Cohen afirman que, cuando exitoso, este proceso reemplaza a la participacin por la representacin, se acerca a los partidos polticos y los miembros logran ocupar posiciones de gobierno. Los autores, a pesar de reconocer que este aporte permite visualizar una trayectoria realizada por los movimientos, enfatizan que el mismo no permite percibir la complejidad del proceso pues no admite examinar la existencia concomitante de las dos fases del movimiento. Los autores, tomando en cuenta el movimiento feminista, afirman: Instead of conforming to the linear model of development, the feminist movement has shifted back and forth bet-
9 En otras oportunidades analic la presencia de las ONG como actores polticos en Brasil: NGOs new public spheres? the presence of feminist NGOs in Brazilian politics (presentado en la XXIII International Congress de la Latin American Studies Association, Washington, Estados Unidos, 2001); NGOs in Brazil and the presence of new public spheres: possibilities of a marriage(presentado en el XV World Congress of Sociology de la International Sociological Association en Brisbane, Australia, 2001).
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ween mass action and political pressure depending on the available political opportunities and the issue at hand (Arato & Cohen, 1994, pg. 558). Esta segunda fase parece estar bastante cerca de lo que podra llamarse una politizacin de los movimientos, llegando a una partidizacin, tal como piensan los autores. No obstante, lo que sucede no es esto sino, por el contrario, una tendencia a la transformacin de los movimientos en ONG. De all la segunda razn del inters de este tipo de aporte. Parece bastante razonable hacer un paralelo entre esta segunda fase y las ONG, tanto en lo que se refiere a la institucionalizacin como a la existencia paralela entre estas organizaciones y los movimientos no institucionalizados. Si Arato y Cohen no aceptan el simple reemplazo en un estilo etapa de un tipo de movimiento por otro, esto es particularmente significativo para pensar a las ONG, no como una etapa de los movimientos sociales, sino como un tipo especfico de organizacin, que cumple la funcin de mediadora entre el Estado y los movimientos. A lo que, no obstante, debe prestarse atencin es a una diferencia fundamental entre la segunda etapa identificada por Arato y Cohen y las ONG. Mientras la primera apunta a una politizacin y partidizacin, las organizaciones no gubernamentales actan en un campo de la despolitizacin y despartidizacin. El profesionalismo presente en estas organizaciones trata de eliminar cualquier efecto de politizacin presente en los movimientos sociales. Teniendo presente la tensin estado-sociedad civil a partir de una perspectiva de gnero, lo que se observa son dos tendencias que pueden estar avanzando en sentido inverso. Una es la de la constitucin de esferas pblicas dentro de la sociedad civil, creando liderazgos y canales de presin e intervencin ante el aparato estatal. Algo as como una especie de vivero para candidatas a cargos electivos. Por otra parte, no obstante, la presencia cada vez ms fuerte de las ONG como portavoces de esta sociedad avanza en sentido inverso de la saludable tensin. Estas organizaciones, en la medida en que asumen el papel de mediado-
ras o de sustitutas del Estado, relajan la tensin, haciendo posible que en lugares con Estados ms excluyentes o marcadamente neoliberales haya una especie de divisin del trabajo entre la sociedad civil y el Estado, diluyendo as la tensin. III. Retomando el texto de ODonnell a partir de los comentarios de arriba, me gustara hacer una serie de observaciones finales: En los preliminares de su texto, ODonnell parte de la identificacin. A su vez, reivindica actuar para garantizar el bien de la asociacin. La versin oficial de la autoridad toma decisiones a partir de dos tareas bsicas: suplir las necesidades colectivas y tomar decisiones que involucren a todos sus miembros. No todas las decisiones o intereses colectivos tienen una dimensin de gnero. Muchos de estos intereses y decisiones alcanzan (tanto como derecho como deber) por igual a todos los ciudadanos independientemente de sexo o de cualquier otra cualidad. No obstante, un conjunto de estos intereses colectivos y de estas decisiones ciertamente alcanzar de formas diferentes a hombres y mujeres. Solamente un Estado que incluya el corte de gnero en sus polticas pblicas, en las decisiones que afectan a todos, podr afectar a todos por igual, en lo que concierne al gnero. La garanta de esta norma slo podr constituirse en el efecto de las tensiones discutidas anteriormente que desafa el Estado supuestamente objetivo en relacin con el conjunto de sus ciudadanos. ODonnell enfatiza la territorialidad del poder del Estado y su relacin con la Nacin. Cuando se refiere especficamente a Amrica Latina apunta a la incapacidad de algunos Estados de llegar a todo el territorio nacional. En una perspectiva de gnero esta cuestin adquiere una dimensin diversa. En la medida en que las mujeres sufren opresiones en el mbito privado, hay territorialidad all donde la ley no tiene fuerza. La violencia contra las mujeres sucede, en gran parte, dentro de la casa, territorio al cual no llega el poder del Estado. Aqu no se est proponiendo el quiebre de este derecho fundamental, sino que se es-
tn retomando las tensiones expuestas arriba para que la mujer sea ciudadana dotada de plenos derechos. La opresin, que hace de ella vctima de un conjunto de violencias, debe ser publicitada. Debe ser llevada al territorio donde la ley tenga validez. De all que sea fundamental el fortalecimiento de las esferas pblicas en la sociedad civil, capaz de proponer polticas pblicas y la accin directa del Estado. De las seis caractersticas que un rgimen democrtico debe poseer, dos de ellas son particularmente complejas en la perspectiva del gnero: la 4a caracterstica, el criterio de la inclusin de todos los adultos, y la 5a, que todos los adultos tienen derecho a participar del Estado y del gobierno. La garanta de este derecho, como fue discutido anteriormente, no garantiza que los ciudadanos y, en particular, las mujeres, dotados de recursos de poder distintos (debido a su exclusin), puedan disfrutar de estos derechos, a pesar de garantizados. La experiencia demuestra que las democracias occidentales, aun en las democracias ms slidas y con menos problemas de injusticia social, no logran, con la garanta de derechos universales, garantizar en la prctica el derecho de participacin de ciudadanos con poderes desiguales. El conjunto de derechos polticos garantizados a los ciudadanos es una conquista histrica que implic procesos de inclusin y acompa la expansin del capitalismo y del estado moderno (ver seccin III.5 del trabajo de ODonnell). Segn ODonnell, la inclusin es una conquista reciente y fue construida en los pases del norte occidental teniendo como base los derechos civiles anteriormente conquistados. En relacin con esta ciudadana se enfatiza como punto central la condicin de agente del ciudadano, condicin que est garantizada por el sistema legal legal (ver seccin III.4 del trabajo de ODonnell). La conquista de la ciudadana es uno de los temas ms caros a las estudiosas de las condiciones del gnero en las democracias modernas, justamente porque el conjunto de garantas y derechos ha sido el andamiaje esencial para el avance de todo proceso de inclusin, pero este mismo andamiaje es responsable de la eliminacin de las dife-
rencias el cual, haciendo de todos iguales, no reconoce las especificidades del gnero. Iris Young hace un interesante aporte en relacin a los lmites de la ciudadana dentro de una perspectiva de gnero: Young identifica en la democracia que le da sustento a la ciudadana universal el principio de la desigualdad. Haciendo hincapi en que los llamados derechos universales no pueden abarcar la diversidad de intereses y grupos, la autora defiende la existencia de derechos especiales. Avanzando en su argumento, disea la trayectoria de inclusin en el republicanismo americano y europeo, sealando el hecho crucial de que la inclusin de las mujeres, los negros, asiticos, mexicanos etc., siempre y exclusivamente tiene lugar en la medida en que estos grupos ceden a la homogeneizacin y renuncian a sus diferencias y, por lo tanto, a sus intereses, en la esfera pblica. Young concluye: ...the emphasis by such participatory democrats on generality and commonness, however, still threatens to suppress differences among citizens (Young, 1995: pg. 181). En una sociedad, segn la autora, donde existe el corte entre grupos de opresores y oprimidos, renunciar a intereses particulares en beneficio del punto de vista general es reproducir la opresin (Young, 1995; pg. 184). La autora trata el tema orientada hacia la realidad norteamericana. Cuando ha de tratarlo orientndose a Amrica Latina se da contra un serio factor de complicacin sealado por ODonnell, por el cual en la regin la conquista de la ciudadana no se da en un proceso de tipo etapista, como sucedi en el norte occidental, donde los derechos civiles ya convivan con la poltica en manos de las oligarquas. De all se desprende que las frgiles democracias latinoamericanas, por fuerza de los condicionantes histricos de fin del siglo XX y comienzos del XXI, deben enfrentarse con una doble tarea: garantizar el estatuto legal de la igualdad, es decir, de la ciudadana, ocupndose, al mismo tiempo, de las diferencias que necesitan un espacio de expresin para tornar real el propio estatuto legal. O Donnell avanza en esta discusin cuando apunta a la centralidad de la rela-
cin entre derechos polticos, civiles y sociales: "Ubicar la cuestin de las capacidades en la esfera poltica implica ir ms all de la atribucin universalista de los derechos de ciudadana poltica: lleva a preguntarnos sobre las condiciones que pueden o no permitir el ejercicio efectivo de estos derechos." (ver seccin VI en el trabajo de ODonnell). Si esta cuestin es relevante para el conjunto de las poblaciones en la regin latinoamericana, la misma se vuelve crucial cuando es examinada a partir de una perspectiva de gnero. La totalidad de la ciudadana poltica de las mujeres est muy relacionada con la posibilidad de superar dos condiciones directamente relacionadas con los derechos civiles y sociales: la violencia domstica y el acoso sexual por un lado y las condiciones particulares de pobreza y los derechos reproductivos por el otro. Por lo tanto, la democracia debe asegurarse el conjunto de derechos diferenciados para que las mujeres puedan vivir su ciudadana poltica en las mismas condiciones que los hombres. En el tem anterior de este comentario me detuve muy esencialmente en la cuestin de la sociedad civil y en su relacin de tensin con el Estado. Tambin seal las semejanzas y las diferencias entre la nocin de sociedad civil y contexto social presentes en el texto de ODonnell. Aqu, me gustara hacer un comentario final sobre las cuatro conclusiones importantes a las que el autor llega en lo que respecta a la relacin del contexto social con el individuo y las potencialidades del rgimen democrtico: We have approximated some conclusions. One is that, if my life is enriched by a diverse social context, then it is in my interest that all individuals, or as many as possible, have the necessary capabilities to freely choose their own functionings. Another conclusion is that it is also in my interest that these rights be inscribed in the legal system, thus clarifying and entrenching them against hostile or indifferent views A third conclusion is that the social aggregate of these individual rights, when broadly and effectively enacted, become the public good of freedoms that can be generally enjoyed, and that surround and make possible a democratic re-
gime. A fourth conclusion is that, if these rights are truncated (e.g., if they are poorly implanted), the diversity of the social context is impoverished and, with it, the possibility of emergence of the rich public sphere of a democracy of high quality (ver seccin X del trabajo de ODonnell). ODonnell, en realidad, nos pone ante un dilema de difcil solucin, muy cercano a otro dilema entre la democracia y la injusticia social: si una democracia robusta slo puede existir a partir de un contexto social rico, cmo construir este contexto fuera del rgimen democrtico que le garantice un sistema legal justo al conjunto de los ciudadanos? Histricamente, esto se hizo posible cuando los derechos civiles se adelantaron a los polticos. La identificacin de la esfera pblica burguesa en el siglo XVIII por Habermas es un buen ejemplo de ello. No obstante, nos encontramos ante condiciones muy diferentes de la estudiada por el filsofo alemn o de la identificada por ODonnell en su texto. Existe una concomitancia en la contemporaneidad entre la necesidad de un contexto social vigoroso y un estado democrtico. Sin querer solucionar el dilema, me gustara concluir sealando dos temas largamente tratados en los estudios de gnero y que parecen no encontrar el mismo refugio en el main stream de la Ciencia Poltica: el primer tema se refiere a una nueva mirada hacia la sociedad civil, buscando identificar en ella las potencialidades a travs de sus organizaciones, desde las ms formales hasta las ms informales e incluso improbables. La fuerte tendencia de un cierto lamento sobre la fragilidad de la sociedad civil, tanto por parte de los acadmicos como por parte de la propia militancia poltica, congel a la sociedad civil con calificativos tales como clientelismo, apadrinamiento, desorganizacin. Esto, de cierta forma determin que la Ciencia Poltica prestase muy poca atencin a lo que estaba sucediendo en este espacio en los ltimos 20 aos. La sociedad civil ha experimentado un grado de organizacin bastante significativo tanto a travs de grupos organizados en torno de demandas especficas como a travs de grupos organizados a
partir de una postura identitaria. Es en este ncleo donde se desarroll el movimiento feminista que los derechos de las mujeres ganaron legitimidad, que las mujeres ocuparon espacios pblicos y se relacionaron con el Estado y con el rgimen. Desde la perspectiva de gnero, la incorporacin de nuevos
participantes en el propio rgimen, a pesar de las tensiones que los acompaan, permite un proceso de inclusin que refuerza el rgimen, tomando en cuenta tanto su naturaleza institucional como su potencialidad para ocuparse de las cuestiones ms graves de la desigualdad social.
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Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensin ampliada

I
La historia de la democracia en Amrica Latina presenta trazos singulares que le dan una gran importancia en una perspectiva de poltica comparada. Su estudio debera acompaarse de un cierto nmero de notas filosficas e histricas; ellas le daran una profundidad de campo y contribuiran a concebir de manera ms extendida la pregunta por el desarrollo democrtico. Convendra, por ejemplo, considerar la persistencia de las contradicciones estructurantes entre lo poltico y lo social en Amrica Latina para apreciar en forma dinmica el estado de las democracias actuales. A su vez, tomando en cuenta la importancia de los lugares de memoria o los objetos de memoria como formas activas de la identidad social y poltica, una bsqueda de stos permitira aclarar el sistema de las esperas, y de las faltas de visin simultneamente, que continan estructurando los diferentes imaginarios polticos latinoamericanos. Si existe una fuerte memoria de la libertad y de la opresin en Amrica Latina, ligada a fechas, a lugares o personas, cabe preguntarse: por qu no hay una memoria equivalente de la democracia?
Pierre Rosanvallon *
Nota del autor: El documento preparado por Guillermo ODonnell, Notas sobre el estado de la democracia en Amrica Latina, constituye una base de trabajo de gran calidad. Delinea un marco articulado y coherente que permite abordar un anlisis comparativo de los regmenes de los pases de Latinoamrica y de la situacin en que se encuentran las libertades en esos pases. Los dos captulos consagrados a las sugerencias empricas para evaluar los regmenes y los Estados son particularmente valiosos. Sin embargo, su lectura suscita cierto nmero de preguntas. La principal es de orden conceptual. Si bien el informe observa en primer lugar, en mi opinin, que la definicin de la democracia no puede ser nicamente institucional, considera sin embargo casi de inmediato que el estudio de los regmenes y de los electores constituye un safe harbor (re-
fugio) del que no desea alejarse demasiado, ya que una percepcin ampliada le parece demasiado arriesgada. Opino, por el contrario, que ese riesgo merece ser corrido. Sin embargo, no se trata tanto, en mi parecer, de enmendar el texto existente (ya que el marco analtico que aplica me parece adecuado en la relacin limitada al objeto que se ha propuesto) sino de agregarle cierto nmero de elementos. En efecto, creo que resultara til disear un marco de comprensin ampliado aun si ste no puede ser objeto de grillas de evaluacin comparativas tan indiscutibles como las que provienen de las sugerencias empricas relacionadas con los regmenes y los Estados, formuladas con precisin y justeza por Guillermo ODonnell. Las sugerencias que planteo a continuacin deben entonces ser entendidas como las reflexiones de un historiador de la democracia y de un filsofo poltico, deseoso de sugerir un eventual complemento a la contribucin primaria de un politlogo.
* Es Profesor de Historia y Filosofa Poltica del Collge de France, y Director del Centro de Investigaciones Polticas Raymond Aron (CNRS). Fue secretario general de la Fundacin Saint Simn hasta su autodisolucin en 1999. Fundador y redactor en jefe de la revista de reflexin CFDT-Aujourdhui de 1973 a 1976. Actualmente suele escribir en el peridico Liberation. Coautor, junto con Jean-Paul Fitoussi, del libro La nueva era de las desigualdades.
Las dimensiones social y nacional de la democracia: hacia un marco de comprensin ampliado
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1. Captar la dimensin societaria del hecho democrtico

La ciudadana caracteriza una situacin de inclusin en una comunidad de ciudadanos. Pero esta ltima no puede ser definida simplemente por el derecho a votar y la garanta de contar con la proteccin de cierto nmero de libertades individuales. La ciudadana est tambin caracterizada por la existencia de un mundo en comn. Dicho de otro modo, tiene necesariamente una dimensin societaria. Tocqueville fue el primero en subrayar que la democracia caracterizaba una forma de sociedad, y no nicamente un conjunto de instituciones y de principios polticos (en esta perspectiva, Tocqueville forj el concepto complejo de igualdad de las condiciones para caracterizar el movimiento hacia el cual tenda dicha sociedad). Quiz captamos hoy esta cuestin de la produccin de un mundo comn en forma ms precisa cuando hablamos de organizacin de una esfera pblica (espacio de deliberacin en comn), de existencia de modalidades de compromiso cvico (tareas comunes compartidas, como el servicio militar) o de implementacin de una comunidad de redistribucin (existencia de un Estado providencia-redistribuidor, fundado sobre el reconocimiento de la existencia de cierta deuda social). Este ltimo punto es esencial. En efecto, no puede separarse la ciudadana poltica de la ciudadana social, o para decirlo de otro modo, el Estado-providencia de la nacin. Esta relacin ha desempeado un papel esencial en la historia de las democracias europeas. Las instituciones organizadoras de una seguridad social estuvieron all ligadas al refuerzo de un vnculo cvico generado por las dos grandes guerras del siglo En 1930, uno de los apstoles franceses de la primera ley sobre la seguridad social, lo haba expresado en trminos sumamente significativos. El Estado-providencia, subraya, naci inmediatamente despus de la guerra, de la solidaridad que se haba enraizado entre las distintas clases sociales, de la voluntad de conceder a los que haban defendido a la patria en las trincheras la ayuda necesaria en los das malos; del recuerdo de los es-
fuerzos que haban llevado a cabo, de una gran idea de solidaridad nacional. Se deca lo mismo en Gran Bretaa o en Alemania. El Estado-providencia ha progresado en Europa con motivo de las crisis y las guerras, ya que esos perodos constituyen pocas de prueba, que generan la ocasin para una reformulacin ms o menos explcita del contrato social. La guerra radicaliza el curso de las existencias, reduce el vnculo social a lo social y a sus orgenes. Beveridge, en sus textos clebres, insisti justamente sobre este efecto igualador. El efecto ms general de la guerra, explicaba, es tornar ms importante a la gente comn. Cada individuo vlido de la comunidad se convierte en efecto en un valioso capital (The Pillars of Security and Other War-Time Essays, 1943). Al amenazar con devolver a los hombres a su estado natural, la guerra los invita as a una experiencia de refundacin de la sociedad. El vnculo entre el Estado-providencia y la reformulacin del contrato social fue as muy fuerte, tanto despus de la Primera como de la Segunda Guerra Mundial. Al exponer los motivos de la disposicin del 4 de octubre de 1945 sobre la organizacin de la seguridad social en Francia habla, por ejemplo, del impulso de fraternidad y de acercamiento de las clases sociales que marca la finalizacin de la guerra para justificar la institucin de un sistema innovador y fuertemente redistributivo de seguridad social. Todos los ciudadanos de los distintos Estados europeos estaban muy conscientes de que esas reformas haban nacido de las terribles pruebas que acababan de atravesar. Tambin podramos citar textos anlogos de los Estados Unidos, ya se trate de analizar las consecuencias de las guerras o la gran crisis econmica de 1929 sobre la organizacin de nuevas instituciones sociales (ver los trabajos de Theda Skocpol o de Daniel Bland). Si bien el siglo XX ha encarnado esta visin societaria de la democracia, no hizo ms que desarrollar una caracterstica virtual, enraizada en la idea misma de democracia. Convirti en realidad la intuicin de Rousseau, para quien la patria debe ser la madre comn de todos los ciudadanos. En Europa y en los Estados Unidos, se implement entonces en el siglo XX un
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Estado cvico-providencia (sin duda, con enormes diferencias), que conjuga la preocupacin por reducir las desigualdades, a la aplicacin de procedimientos de redistribucin o aseguradores. Con la apertura de las economas implicadas en la globalizacin, se ha replanteado el concepto tradicional del Estado-providencia. Pero se sigue percibiendo como decisivo el vnculo de nacin. Incluso, la vida poltica de la democracia y la vida social van a identificarse en forma creciente. Por motivos que he analizado en detalle en La nouvelle question sociale (1995), el Estado-providencia se convertir, de alguna manera, en algo cada vez ms directamente poltico. La bsqueda de la justicia vincular cada vez en forma ms inmediata el arbitraje social y la deliberacin democrtica. La vida de la democracia estar emparentada con un esfuerzo por hablar un mismo idioma y ponerse de acuerdo sobre las formas de la deuda social. Resulta actualmente imposible preservar el Estado-providencia sin, de alguna manera, rehacer la nacin, es decir sin volver a vivificar el fundamento cvico en el que se arraiga el reconocimiento de una deuda social mutua. La situacin de la democracia en Amrica Latina debiera igualmente abordarse desde esta perspectiva. Quiz sea eso lo que permite explicar en profundidad la dificultad de organizar un Estado-providencia en algunos pases. Si resulta imposible desarrollar un sistema asegurador sin desarrollo econmico y sin generalizacin de los asalariados, quizs el defecto del Estado-providencia solidario proviene principalmente del carcter demasiado frgil de la identidad colectiva. Cuando el sentimiento nacional proviene sobre todo de la apropiacin individual de smbolos valorizadores (por identificacin, por ejemplo, con deportistas o estrellas del espectculo) o cuando se origina en una simple oposicin a terceros, no permite fundar obligaciones recprocas. La nacin entonces es entendida como un bloque idealizado, que se presupone unificado y homogneo. No es percibida como un espacio de redistribucin para hacer vivir. Se la entiende como algo dado, preexistente, cuando en realidad debe ser construida. La
perversin populista de la idea de nacin proviene justamente de este escamoteo dela dimensin democrtica-solidaria. La experiencia latinoamericana merece ser medida con la misma vara. Contrariamente a Europa, no es un continente que haya sufrido durante el siglo XX el desquicio de las guerras, ni se vio totalmente implicado en ellas (con algunas excepciones). Tuvo esta especificidad histrica esencial por consecuencia la instauracin de una relacin diferente entre democracia poltica y democracia social? Por qu las dramticas crisis sociales no generaron el reconocimiento de una mayo deuda social en el espacio latinoamericano? Es este un elemento del balance y de la evaluacin que parece esencial.
2. La democracia vista desde abajo

Los regmenes polticos deben ser evaluados en funcin de criterios objetivos. Slo as pueden establecerse clasificaciones y tipologas que sirvan de fundamento para proyectos de reforma. Pero tambin puede resultar til percibir la democracia en forma negativa, a partir de las desilusiones que puedan experimentar los ciudadanos. Sin duda, estas desilusiones pueden estar alimentadas por ilusiones o fantasas. Pero son de todos modos elementos estructurantes del universo democrtico, capaces de ponerlo en peligro. La democracia nunca se enfatizar demasiado no constituye nicamente un modelo que sera necesario implementar. Es vivida como una historia, como una experiencia. La cuestin no consiste, en este contexto, en determinar qu debera ser idealmente la democracia, o a qu podra pretender idealmente. Tampoco consiste en considerar, a la manera de Kelsen, nicamente la racionalidad interna de sus principios. No existe un modelo original de la democracia, que haya sido a la vez claramente formulado y abiertamente contradicho (en esta ltima perspectiva, une reflexin como la de Norberto Bobbio tuvo el mrito de presentar una rica documentacin histrica). La cuestin importante no reside en la evidencia de una traicin de la
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que nacera un sentimiento de desilusin. Son las expectativas y las promesas iniciales mismas las que deben ser entendidas como relativamente indeterminadas. La vida y la calidad de las democracias, tanto en Amrica Latina como en cualquier otra regin, es indisociable de un trabajo de exploracin y de experimentacin, de comprensin y de elaboracin de s mismas. Las democracias siempre pueden descifrarse bajo las condiciones de su puesta a prueba sensible. Comprender su dinmica y sus dificultades no puede por esta razn disociarse de una larga consideracin histrica. Por lo tanto, la caracterizacin de las democracias debe hacerse a la luz de su perspectiva en el tiempo. Deben tenerse en cuenta los incumplimientos, las fracturas, las tensiones, los lmites y las denegaciones que constituyen la contrapartida de la experiencia de la democracia. La democracia plantea una pregunta que permanece por lo tanto continuamente pendiente: jams parece poder drsele una respuesta perfectamente adecuada. La democracia se presenta como un rgimen siempre marcado por formas de incompletud y de incumplimiento, que jams puede reducirse a una frmula simple de la que resultara fcil obtener la clave. Esto explica el cortejo de decepciones que marcan su historia. Tambin debe retomarse el hilo histrico de las perplejidades, las interrogaciones y los titubeos para captar el estado presente de la democracia en los distintos pases. El anlisis comparado de la decepcin democrtica en los distintos pases de Latinoamrica ofrece as un punto de vista sumamente til para captar la democracia vivida. Me parece necesaria una fenomenologa de la experiencia democrtica para comprender mejor las dificultades y los logros.
3. La democracia y sus patologas

Europa fue durante el siglo XX el continente de los totalitarismos. Las democracias de esta regin del mundo no pueden entenderse independientemente de este hecho. El totalitarismo ha encarnado una inversin extrema de la democracia, llevando a cabo
una forma patolgica de cumplimiento de sus promesas y de reduccin de sus aporas constitutivas. En efecto, es posible analizar la fantasa activa de un poder que absorbe plenamente a la sociedad que caracteriza al totalitarismo como si correspondiera a una exacerbacin utpica del principio representativo, queriendo lograr artificialmente que un mismo movimiento genere una sociedad perfectamente legible en su unidad y un poder que se supone est completamente identificado con dicha sociedad, y que se propone suprimir desde su origen la distancia entre lo social y lo poltico. El motor de la empresa totalitaria proviene de esta pretensin que se prolonga en la utopa de hacer existir un poder totalmente identificado con la sociedad, carente de toda disociacin con ella. Por esta razn, el poder totalitario es guiado por una lgica imperativa de la identificacin. Al radicalizar y al erigir en absoluta la figura del partido de clase, se propone ir ms all de las aporas primarias de la representacin e instituir un poder que represente realmente a la sociedad. Es el Partido el que implementa esta cadena imaginaria de identificacin, que lleva a convertir el bur poltico, e incluso al Primer Secretario al que Solzhenytzin llamaba el Egcrata en la perfecta encarnacin del pueblo. Esta exploracin por los abismos de la democracia sigue siendo una va privilegiada para comprenderla. El continente latinoamericano no ha conocido estos extremos. Sin embargo, ha sido el terreno de todo un conjunto de perversiones recurrentes: populismo, caudillismo, dictaduras militares, etc. Sera conveniente hacer precisamente el recuento de estas patologas y ordenar las interpretaciones de estos fenmenos, esforzndose por reconstruir su historia. Es necesario entender el siglo XIX, e incluso el perodo anterior, para poder reflexionar sobre el estado de la democracia en Amrica Latina. No se trata tan slo de entender el peso de una tradicin poltica (que puede pesar tanto como muchos determinismos econmicos y sociales) sino tambin de entender cmo se generan las contradicciones y aporas que siguen activas hoy. Se debe analizar en primer lugar el vn-
culo muy particular que se estableci en el siglo XIX en la mayora de los pases de Amrica Latina entre estructuras sociales del antiguo rgimen (representaciones indisociablemente holistas y corporativas de lo social) y formas polticas modernas (gobierno parlamentario, reconocimiento del ciudadano-elector, etc.). Se fue urdiendo as en esta regin una relacin singular entre lo antiguo y lo nuevo (que sin duda tambin se encuentra en Europa, pero bajo formas distintas) de la cual es posible pensar que contina produciendo ciertos efectos. Se puede analizar lo que se llama populismo en esta perspectiva, como proveniente de la necesidad de satisfacer una identidad claudicante por medio de una ficcin.1 Hace resurgir la unidad en una realidad de divisiones que no se puede o no se desea superar (conduciendo nuevamente al problema evocado anteriormente del vnculo entre ciudadana social y ciudadana poltica). La historia del autoritarismo tambin merece ser interpretada de acuerdo a una matriz de comprensin para el presente. Alejada de la experiencia totalitaria europea, la historia de Amrica Latina est jalonada por dictaduras reversibles. En efecto, estos regmenes han tenido la doble caracterstica, muy original, de estar marcados por una doble incapacidad. En primer lugar, incapacidad de los idelogos autoritarios y proclives a la seguridad para romper en forma radical con las representaciones democrticas (Octavio Paz recordaba con frecuencia que todos los dictadores militares del continente siempre haban declarado solemnemente, en cuanto accedan al poder, que slo lo ocuparan transitoriamente, ya que las instituciones democrticas regulares
seran restablecidas en cuanto las circunstancias lo permitieran); en segundo lugar, la caracterstica de la incapacidad de los partidos militares para liberarse en forma duradera del aval de la opinin pblica. Durante casi veinte aos, se han consagrado nuevos trabajos a la cuestin de la transicin a la democracia en Amrica Latina. Pero sera quiz conveniente tambin considerar la persistencia de contradicciones estructurantes entre lo poltico y lo social en Amrica Latina, para entender en forma dinmica el estado de las democracias.
4. La memoria de la democracia en Amrica Latina

Los historiadores polticos han insistido mucho en las dos ltimas dcadas en muchas partes del mundo sobre los sitios de memoria o los objetos de memoria como formas activas de la identidad social y poltica. No me parece que se haya realizado un trabajo equivalente en los distintos pases de Amrica Latina. Estoy convencido de que permitira aclarar el sistema de las expectativas y las cegueras simultneas que continan estructurando los distintos imaginarios polticos. Existe en Amrica Latina una fuerte memoria de la libertad y de la opresin, asociada a fechas, lugares y personalidades especficas, pero llama sin embargo la atencin que no exista una memoria equivalente de la democracia. *** Estas distintas observaciones, que slo indican en forma demasiado breve alguna
1 La celebracin populista de la nacin evoca una tentativa de refiguracin esencialista. Se trata de resucitar, bajo la apariencia del Uno, un sentimiento de identidad desfalleciente. Esta empresa se funda sobre la extremada radicalizacin de un principio vitalista. Hace derivar la identidad de un doble movimiento de ocultamiento a la sociedad de las divisiones internas y de exacerbacin de las diferencias con lo que le es exterior o ajeno. En este caso, el pueblo slo cobra forma en el movimiento de designacin de sus supuestos enemigos: elites, sospechosas de cosmopolitismo, poderes ocultos que amenazan su integridad, inmigrantes que amenazan con el riesgo de mestizaje, multinacionales embarcadas en un complot contra la soberana. En estas circunstancias, la constitucin de la identidad es dependiente de una continua denuncia de lo que la estara amenazando. La visin populista pretende que el pueblo posee en forma inmediata una consistencia plena, que es perfectamente transparente para s mismo en su esencia. La idea de este pueblo unido no puede entonces perdurar sino en su creciente distanciamiento de la realidad, invitando a alimentarlo cada vez ms con fantasas para hacerle creer en su identidad natural. Este pueblo imaginario est condenado a distanciarse cada vez ms de la realidad. Cuando los acontecimientos lo condenan a enfrentarla, el choque resulta brutal.
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lneas de investigacin, sugieren que la historia de la democracia en Amrica Latina presenta rasgos singulares, que le dan una gran importancia en una perspectiva de comparacin. Es dable tambin esperar que produzcan resultados que deberan contribuir, en todos los continentes, a una mejor comprensin de la democracia y sus aporas, permitiendo as tener la esperanza de
que se desarrollen ms. El Informe de Guillermo ODonnell podra as beneficiarse, en mi opinin, si estuviera acompaado por algunas Notas filosficas e histricas sobre la democracia en Amrica Latina; le aportaran cierta profundidad de foco y contribuiran a concebir en forma ms amplia la cuestin del desarrollo democrtico en esta regin.
segunda parte
Tres tesis, elaboradas por el Informe, sobre el desarrollo democrtico en Amrica Latina
ndice de aportes
Desarrollo de la democracia en Amrica Latina: Estado, percepciones ciudadanas, indicadores y agenda. Documento base Algunos comentarios sobre la Tesis I. Andrew Arato Desarrollo democrtico en Amrica Latina: su estado, las percepciones de los ciudadanos, indicadores y agenda. Renato Boschi Acerca de los atributos de la democracia como rgimen poltico. Larry Diamond Comentario al documento Discusin de tres tesis para un marco terico para el proyecto sobre el desarrollo de la democracia en Amrica Latina: estado, percepciones ciudadanas, indicadores y agentes. Manuel Antonio Garretn M Sobre la democracia como organizacin social (Acerca de la tesis III). Jennifer McCoy Los caminos sinuosos de la democracia. Alain Touraine Comentarios sobre las tres tesis. Laurence Whitehead
documento base
Discusin de tres tesis para un marco terico del proyecto Desarrollo de la democracia en Amrica Latina: estado, percepciones ciudadanas, indicadores y agenda
Las tres tesis que se someten a la discusin son: La democracia es una forma de organizacin de la sociedad. Esa organizacin descansa en un rgimen poltico, pero lo excede, abarca mucho ms que l. Las formas de rgimen poltico en Amrica Latina parecen similares a las democracias histricas, pero la sociedad y el Estado que organiza ese rgimen poltico es profundamente diferente, de donde sus necesidades y riesgos son singulares. El Estado de la democracia se define por su grado de desarrollo como organizacin social y la capacidad de esa organizacin para expandir la ciudadana, en el contexto singular de las democracias latinoamericanas. A partir de las ideas precedentes, se identifican algunas lneas de reflexin que sirven de ejes centrales para una revisin crtica, a travs de comentarios, documentos y Memoranda Sustantivos de una pluralidad de expertos.
Nota de los editores: este documento, junto con el trabajo escrito por Guillermo ODonnell, desea promover una discusin sobre el marco terico que sostienen ste y los sucesivos informes del proyecto sobre el Desarrollo de la democracia en Amrica Latina. Aqu se desarrolla una lnea argumental, parte de la base terica del proyecto, conteniendo una serie de afirmaciones que incluyen las tesis y supuestos que las fundamentan. Este ejercicio de discusin consiste en someterlos a un anlisis crtico para corroborar su consistencia. Se desagregan los supuestos contenidos en el texto para facilitar su discusin y verificacin.
Tesis I:
La democracia es una forma de organizacin de la sociedad. Se supone que la democracia es una for-
ma de organizacin del poder en el conjunto de la sociedad. Esa organizacin descansa en un rgimen poltico, pero lo excede, abarca mucho ms que l. La democracia es un sistema que regula y acta sobre las disparidades y conflictos que surgen como resultado de las desigualdades del poder en una sociedad para permitir la expansin de la ciudadana civil, poltica y social. La idea de democracia como organizacin social supone la existencia de 7 aspectos fundamentales: Implica un rgimen poltico caracterstico y caracterizable: En primer lugar, el rgimen poltico descansa sobre la existencia de un Estado y una nacin que delimitan los alcances del poder y a quienes alcanza ese poder. En segundo lugar el rgimen tiene una dimensin procedimental, en la que se determina: (a) a quines les est permitido acceder a las principales posiciones de gobierno; (b) las
Discusin de tres tesis... 201
formas y canales de acceso al gobierno; y (c) las reglas (formales e informales) que rigen el ejercicio del poder y el proceso de toma de decisiones; y una dimensin conductual que remite al grado de aceptacin de las reglas de procedimiento y la medida en que las mismas logran estructurar y dar forma a la conducta poltica efectiva de los actores y ciudadanos (Munck, Gerardo, 1996).1 Tanto el supuesto, en ocasiones no tenido en cuenta, de la existencia del Estado y la nacin, como la explicitacin de la naturaleza bidimensional del rgimen poltico, adquieren pertinencia en el contexto de las democracias de Amrica Latina y se vuelve relevante su abordaje en el marco de este proyecto. Por lo dems, el rgimen poltico como componente de la democracia como organizacin social implica2 los siguientes atributos: Autoridades pblicas electas. Elecciones libres y limpias. Sufragio universal. Derecho a competir por los cargos pblicos. Libertad de expresin. Informacin alternativa. Libertad de asociacin. Quienes ocupan las posiciones ms altas en el gobierno no deben sufrir la terminacin de sus mandatos antes de los plazos legalmente establecidos. Las autoridades electas no deben estar sujetas a restricciones severas o vetos, ni ser excluidas de ciertos mbitos de decisin poltica por actores no electos. Debe existir un territorio indisputado que defina claramente el demos votante. Debe existir la expectativa generalizada de que el proceso electoral y las libertades contextuales se mantendrn en un futuro indefinido. Implica que el acceso al poder de Estado sea sustantivo: La soberana interior del Estado: esto es, que no haya en el territorio del Estado otra
organizacin (formal o no) con poder igual o superior al mismo Estado. Esto implica el monopolio del uso efectivo de la fuerza; impartir justicia de modo efectivo y definitivo; normar las conductas de los individuos y organizaciones; procurarse los medios necesarios para el cumplimiento de sus fines; ejecutar las polticas decididas. Implica tambin la capacidad institucional y organizativa para aplicar sus decisiones. Implica la vigencia del Estado de Derecho: Independencia de los poderes. La existencia de un sistema legal que es, en esencia, democrtico en tres sentidos: 1. defiende las libertades polticas y las garantas de la democracia poltica, 2. defiende los derechos civiles de todo el conjunto de la poblacin, 3. establece redes de responsabilidad accountability que impliquen que todos los agentes, privados y pblicos, incluyendo los cargos ms altos del rgimen, estn sujetos a controles apropiados y legalmente establecidos sobre la legalidad de sus actos.3 Sometimiento de la accin del Estado y sus poderes a las normas emanadas de poderes designados democrticamente. La libertad de la persona: de expresin, de pensamiento y religin, derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos y derecho a la justicia. Este ltimo trata del derecho a defender y hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los dems, mediante los debidos procedimientos legales. Implica una forma de organizar el poder en la sociedad: Las relaciones de poder deben estar enmarcadas en el ejercicio de los derechos polticos, civiles y sociales. De manera que la imposicin de una conducta (imperio del poder) no vulnere esos derechos. Lo sustantivo de una democracia es que el poder sea pblico o privado est organizado de tal forma que no slo no vulnere los derechos sino que sea un instrumento central para su expansin.
1 Munck, Gerardo, La desagregacin del rgimen poltico: problemas conceptuales en el estudio de la democratizacin, Revista gora N 5, Buenos Aires, 1996. 2 El grado o nivel de desarrollo de cada uno de estos atributos es pertinente al anlisis del estado de la democracia. 3 ODonnell, Guillermo Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas, Desarrollo Econmico, Vol. 33, Buenos Aires, 1993.
202 Discusin de tres tesis...
El juicio acerca de esa relacin entre poder y derechos debe ser objetivo, esto es, definido por la propia mayora de los miembros de una sociedad. La capacidad de imperio del poder del Estado es resultado de la renovada legitimidad otorgada por los miembros de la sociedad. Implica una cierta manera de interrelacin con los otros Estados soberanos de manera que los objetivos planteados por la sociedad en ejercicio de sus opciones no estn sustancialmente alterados por imposiciones de otros poderes fuera del territorio que no sean la consecuencia de delegaciones libres de soberana a rganos multilaterales. Implica un grado de gobernabilidad democrtica y la sustentabilidad, que a su vez suponen: Que la organizacin del poder en la sociedad es vista favorablemente por una mayora para la expansin de sus derechos de ciudadana. Que tal organizacin genera legitimidad de las instituciones y los actores. Que estos elementos son perdurables en el tiempo y las expectativas en que se fundan se retroalimentan. Que la expansin de la gobernabilidad implica crecientemente al conjunto de la sociedad. Que la presencia simultnea de los elementos precedentes genera sustentabilidad, regenera el poder del Estado y el gobierno y vuelve a incidir positivamente sobre la gobernabilidad. La pertinencia de la agenda pblica implica la capacidad del sistema para resolver sus dilemas mediante el debate pblico y una mayor claridad sobre los temas que merecen opciones reales a la hora de ejercer el voto u otro tipo de decisin ciudadana. Supone: La capacidad de la sociedad para discutir libremente las cuestiones que hacen a los derechos de ciudadana. Que la agenda de gobierno se corresponde con los problemas que la mayora de la sociedad objetiva.4
Que existe un mecanismo adecuado de articulacin de demandas de parte de los partidos polticos. Que este mecanismo es visto como razonablemente eficaz y transparente por la ciudadana. Que los medios de comunicacin procuran captar y transmitir, de modo razonablemente transparente, las preocupaciones, demandas y posiciones de la mayora de la sociedad frente a los problemas en juego. Que el debate pblico de los puntos de la agenda, aporta, en algn plano, a la solucin efectiva de los problemas en cuestin.
Tesis II:
Las formas de rgimen poltico en Amrica Latina parecen similares a las democracias histricas, pero la sociedad que organiza ese rgimen poltico es profundamente diferente, de donde sus necesidades y riesgos son singulares. En los ltimos veinte aos del siglo la democracia lleg a ser el rgimen poltico de casi todos los pases de la regin. Nunca haba tenido tal continuidad ni difusin geogrfica. Pero ese sbito florecimiento y expansin tiene sus fragilidades, riesgos y desafos que no son idnticos a los de las democracias centrales ni a los de los perodos de transicin democrtica en la regin. Hace 25 aos, de los 17 pases que forman parte de la Amrica Latina continental solamente muy pocos podan ser clasificados como democrticos. Un cuarto de siglo despus, todos esos pases cumplen con los requerimientos, por lo menos bsicos, del rgimen poltico que implica una democracia. A su vez, esta regin sigue conformada por pases en desarrollo, con grandes sectores sociales ubicados por debajo de la lnea de pobreza, altos niveles de concentracin del ingreso y el nivel de desigualdad ms pronunciado del mundo. Estos dos rasgos definen una realidad singular en el mundo: por primera vez una
4 Contrario sensu, importa que el gobierno no asume la agenda (o puntos de la misma) de sectores minoritarios con acceso privilegiado al poder.
regin en desarrollo est, en su totalidad, organizada polticamente de forma democrtica. Los desafos de esas democracias son propios y singulares. Democracia y riqueza y democracia y pobreza son dos combinaciones que generan necesidades, dificultades y riesgos distintos. Sin embargo, es habitual que cuando se piensa en Amrica Latina desde los grandes centros mundiales, se lo haga a partir de la experiencia histrica de las democracias desarrolladas, desconociendo que los mtodos y recetas para la expansin democrtica tienen, para la Amrica Latina, otro contenido y presentan dilemas distintos. Es un error habitual pensar en el desarrollo democrtico de una sociedad latinoamericana, con el supuesto implcito de que su situacin econmica es similar a la de un pas altamente desarrollado. Por ejemplo, el apoyo que los ciudadanos estn dispuestos a dar en un pas rico a su sistema poltico es mucho ms profundo y fuerte que el que daran los de un pas cuyos habitantes gozan de libertades polticas pero comprueban que sus condiciones materiales de vida no han mejorado sustantivamente. La decisin y voluntad de defender la democracia, de tolerar sus fallas y las capacidades institucionales para superar las crisis son totalmente distintas en un caso y en otro. No es menos comn cometer el error de pensar en trminos de reforma econmica, como si no existiera democracia. Es decir, como si los difciles y dolorosos procesos de ajuste estructural necesarios tcnicamente fueran neutrales en las decisiones que toman las mayoras al momento de votar o de expresar su apoyo o rechazo a un gobierno, o como si se pudiera llevar adelante un plan econmico sin apoyo de la poblacin
o, aun peor, a pesar de su hostilidad manifiesta. Las reformas econmicas que no generan legitimidad, tarde o temprano generan tensiones en un sistema democrtico. Las democracias pobres de Amrica Latina obligan a pensar la economa y la democracia en trminos propios, a riesgo de caer en la equivocacin de creer que la democracia tiene ms resistencia de la que en realidad cuenta o que las transformaciones econmicas pueden hacerse independientemente de individuos que expresan libremente sus opiniones. La opcin constitucional por el presidencialismo, que mayoritariamente han adoptado los pases latinoamericanos, ha sido sealada por diversos autores como una debilidad para la estabilidad de las democracias de la regin. La duplicacin de instancias polticas con legitimidad popular, la rigidez de los perodos de gobierno y la ausencia de incentivos fuertes para el establecimiento de alianzas polticas5 han sido mencionadas como factores que ilustran los inconvenientes que el presidencialismo plantea a las democracias. Sin embargo, otros autores6 argumentan que la combinacin presidencialismo con sistemas electorales de representacin proporcional y sistemas de partidos pluralistas es ms precisamente lo que plantea un desafo a las democracias en trminos de estabilidad. En cualquier caso, el particular arreglo constitucional presidencialista de los pases de Amrica Latina constituye una singularidad de la regin7 con implicancias para el funcionamiento y la expansin de sus democracias. Al sostener esta singularidad, estamos partiendo de ciertos supuestos: Se supone que el recorrido histrico de las democracias latinoamericanas difiere del
5 Linz, Jun. Democracia presidencialista o parlamentaria: hay alguna diferencia?, 1998; Linz, Jun y Arturo Valenzuela (eds.), The Failure of Presidential Democracy. Baltimore, Johns Hopkins University Press, 1994. 6 Dahl, Robert. On democracy. Yale University Press, 1998; Mainwaring, Scott. Presidentialism, Multipartism and Democracy: The Difficult Combination, Comparative Political Studies, vol. XXVI, N 2, 1993; ODonnell, Guillermo. Delegative Democracy, Journal of Democracy, 1993; among others. 7 Como seala Robert Dahl, llama la atencin que ninguna de las democracias ms antiguas han adoptado esta combinacin, con excepcin de Costa Rica, que sin embargo, logr mantener la estabilidad de su democracia. (traduccin propia). Esto, por un lado, destaca la singularidad del arreglo constitucional tpico de la regin y, por otro, plantea interrogantes acerca de los alcances de las dificultades que tal arreglo implica para la estabilidad democrtica. Dahl, Robert. On Democracy, Yale University Press, 1998, pgs. 159-160.
de las democracias tradicionales. La similitud de rgimen confunde acerca de las diferencias en la organizacin. Se supone que en las democracias noroccidentales8 el acceso a los derechos polticos de la ciudadana y la construccin del rgimen democrtico acaecieron con posterioridad a algn grado de desarrollo de los derechos civiles (y sociales). En las democracias noroccidentales la vigencia del Estado de Derecho, los derechos civiles en general e incluso algunos sociales, precedieron la consolidacin de los derechos polticos y la instauracin democrtica. En Amrica Latina, los derechos polticos precedieron en general a los derechos civiles y sociales. De esta secuencia distinta nacen fragilidades, riesgos y desafos, propios y singulares. Mucho de lo que sabemos viene de nuestro conocimiento de las democracias noroccidentales, pero desafortunadamente gran parte de ese conocimiento slo se aplica a ellas. Limitarse a ver la democracia como un rgimen puede llevarnos a suponer, contrariando toda evidencia, que los pases de la Amrica Latina son relativamente similares a las democracias desarrolladas, que las etapas de consolidacin son similares, que las curas a sus enfermedades son parecidas o los riesgos de quiebre semejantes. Se supone que en Amrica Latina los derechos polticos germinaron previamente o con simultaneidad a los derechos civiles bsicos. Se supone que esta particularidad en la secuencia de despliegue de los planos de ciudadana en Amrica latina otorga singularidad a las democracias de la regin. Por lo tanto, las democracias de Amrica Latina precisan ser entendidas en su originalidad. Sus posibilidades y sus riesgos son distintos a los de las democracias histricas. Tambin sus curas, sus terapias, las reas y las cuestiones que deben ser prioritariamente atendidas.
Se supone tambin que en Amrica Latina existe una insuficiente difusin de la ciudadana en todos sus planos, pero centralmente en los planos civil y social. Se supone que la insuficiente difusin de la ciudadana sobre la cual se estructura el rgimen poltico democrtico tiene consecuencias sobre el conjunto de las dimensiones de la democracia como organizacin social. Se supone que las desigualdades socioeconmicas histricas en la regin afectan el estado de la democracia en Amrica Latina por dos vas: dificultades para expandir la democracia ms all de su dimensin de rgimen y dificultades para expandir la ciudadana en todos sus planos.
Tesis III:
El estado de la democracia se define por su grado de desarrollo como organizacin social y la capacidad de esa organizacin para expandir la ciudadana, en el contexto singular de las democracias latinoamericanas. Analizar el estado de la democracia en Amrica Latina supone auscultar el grado de desarrollo de sus sociedades y de los derechos de los individuos que las integran y el nivel de concrecin de las esperanzas que stos depositan en sus representantes. Es tambin indagar sobre su sustentabilidad, es decir, su capacidad para perdurar y perfeccionarse, a partir de la legitimidad que genera en los ciudadanos. Establecer el estado de la democracia supone examinar el grado de desarrollo de cada uno de los siguientes planos: La organizacin social democrtica. La ciudadana en sus tres esferas (segn Marshall);9 civil, poltica y social. En primer lugar, tal como se expone en
8 En la definicin de ODonnell: Europa occidental, Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda. ODonnell, Guillermo, Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas, Desarrollo Econmico, Vol. 33, Buenos Aires, 1993. 9 A riesgo de parecer un socilogo tpico, comenzar proponiendo una divisin de la ciudadana en tres partes, pero el anlisis no lo impone, en este caso, la lgica, sino la historia. Llamar a cada una de estas tres partes o elementos, civil, poltica y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de la persona, de expresin, de pensamiento y religin, derecho a la propiedad y a establecer contratos vli-
la Tesis I, la nocin de organizacin social democrtica alude a una visin global de la democracia que descansa en el rgimen poltico, pero no se agota en l, aun cuando todos y cada uno de los atributos constitutivos del rgimen pudieren alcanzar un grado relevante de expresin y eficacia en una sociedad dada. La existencia de un rgimen poltico democrtico que funcione con arreglo a sus condiciones esenciales no supone la existencia de una organizacin social democrtica y, por consiguiente, slo informa parcialmente acerca del estado de la democracia desde la perspectiva del proyecto. La toma de partido acerca de una reflexin ms comprensiva de la democracia que ataa a la forma de organizarse de las sociedades no debe interpretarse como una desconsideracin del valor central que el rgimen poltico tiene en una democracia moderna. El rgimen constituye uno de los elementos de la democracia como organizacin social, pero la necesidad de su existencia le otorga una centralidad indiscutible, sin la cual, el conjunto de los dems elementos careceran de la potencia explicativa para expresar en clave democrtica los alcances y contenidos de su organizacin. En consecuencia, indagar acerca del estado de la democracia como organizacin social supone, por un lado, auscultar las formas, grados y alcances de presencia y efectividad de cada elemento definido en la Tesis I. La existencia del rgimen poltico. El acceso sustantivo al poder del Estado por parte de las autoridades electas, Un Estado Democrtico de Derecho (EDD), que a su vez supone: La organizacin del poder en la sociedad, que a su vez supone: Un tipo de interaccin entre el Estado y otros Estados soberanos, que a su vez supone:
Un grado de gobernabilidad democrtica y la sustentabilidad, que a su vez suponen: Una agenda pblica democrtica. Por otro lado, indagar sobre el estado de la democracia supone determinar los grados y modos de desarrollo de la ciudadana en los pases de la regin en sus tres esferas (civil, social y poltico), agrupando derechos y obligaciones de acuerdo a su naturaleza y tratando de aproximarse al nivel de existencia real de los mismos. Corresponde adems abordar las formas en que son ejercidos los derechos y obligaciones que constituyen los distintos planos de ciudadana, las interacciones entre los sujetos que las encarnan, la forma en que estos haces de derechos y obligaciones coadyuvan a determinar pautas y conductas concretas y, finalmente, el tipo de impacto que ello conlleva sobre la expansin de la ciudadana y el fortalecimiento de la democracia. A partir de las ideas precedentes, se identificaron algunas lneas de reflexin que podran servir de ejes centrales para una revisin crtica, a travs de la solicitud de comentarios, documentos y Memoranda Sustantivos de una pluralidad de expertos. Se supone que la calidad de la democracia se corresponde con el grado de expansin de su ciudadana. Se supone que la expansin de un esfera de la ciudadana, en un sistema democrtico no debe darse independientemente de las otras. V.g. la ciudadana civil es necesaria para la expansin de la social; la poltica para garantizar la civil y la social, etc. Se supone que la ciudadana se fortalece con la expansin del alcance efectivo de la legalidad democrtica (EDD).
dos y derecho a la justicia. Este ltimo es de ndole distinta a los restantes, porque se trata del derecho a defender y hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los dems, mediante los debidos procedimientos legales. Esto nos ensea que las instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de justicia. Por elemento poltico entiendo el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector de sus miembros. Las instituciones correspondientes son el parlamento y las juntas del gobierno local. El elemento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme los estndares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los servicios sociales. T.H. Marshall. Ciudadana y clase social, pgs. 22 y 23.
Se supone que la eficacia del EDD se vincula con la calidad de las instituciones. Se supone que una escasa expansin de la ciudadana civil debilita la democracia. Asimismo se supone que la inexistencia o fragilidad de mecanismos institucionales eficaces de control y rendicin de cuentas debilitan la democracia.
El desarrollo insuficiente de las distintas dimensiones de la ciudadana determina una limitacin de la misma que horada la calidad de la democracia: se supone, entonces, que el grado de ciudadana de baja intensidad de una democracia es inversamente proporcional a la calidad de la misma.
Algunos comentarios sobre la Tesis I

I
Concebir la democracia como un proceso significa, al menos, responder a 4 cuestionamientos: 1)Cules son las condiciones mnimas de un orden democrtico que nos permiten afirmar que un pas ha traspasado un rgimen dictatorial?, 2) Cundo podemos afirmar que la democracia, aunque ms no sea en un sentido mnimo, se ha convertido en el nico juego poltico en un pas?, 3) Cundo podemos concluir que la consolidacin democrtica se ha convertido en un bien estable y de largo plazo, capaz de atravesar exitosamente los ms diversos tipos de crisis y problemas severos?, y 4) Se han establecido instituciones fuertes y eficientes que actan en beneficio de una mejor calidad de democracia? Adems de enfrentar estos desafos, un estudio profundo de las democracias latinoamericanas debe incluir entre sus principios una toma de postura explcita acerca de cul es el mejor sistema institucional. En este sentido, se afirma que el presidencialismo, en todo el mundo, incluidos los Estados Unidos, es un sistema pobre en trminos de su aporte a la estabilidad democrtica y las herramientas institucionales que aportan a la democratizacin.
Andrew Arato*
1. Una tesis o una definicin? Tal como est redactada, la Tesis I no es una tesis sino una definicin. No se puede rebatir una definicin, que no puede ser ni verdadera ni falsa. Hay quienes sostienen que la democracia es un conjunto de procedimientos limitados para la seleccin de los lderes; otros dicen que es la organizacin general del todo social que permite, en las sociedades conflictivas, la expansin de la ciudadana. Ninguna de estas aseveraciones es correcta o errnea. Ambas pueden ser tiles para algunos fines. Y ambas pueden ser mal utilizadas: la primera para promulgar democracias sociales bastante autoritarias; la segunda para denunciar a las menos autoritarias como antidemocrticas. 2. Un punto de vista normativo y otro emprico. Obviamente, la Tesis I, tal como est redactada, slo se propona evitar el primero de estos usos errneos y, en el contexto latinoamericano, ese objetivo podra estar justificado. Pero, para cumplir su
objetivo, debera convertirse en una tesis genuina, lo cual se puede lograr de dos maneras: desde el punto de vista normativo y desde la teora emprica respectivamente. Tesis Ia. (versin normativa): Para poder cumplir con las normas democrticas fundamentales de igualdad y autonoma poltica, la democracia no debera concebirse simplemente como un rgimen poltico, sino como una forma de organizacin del poder que afecta a la totalidad de la sociedad [o mejor dicho: a varias dimensiones de la sociedad], etc. Tesis Ib. (versin emprica): Para establecer, estabilizar y expandir la legitimidad de un rgimen poltico basado en elecciones libres y un gobierno representativo, las instituciones y las prcticas democrticas [o mejor dicho: las instituciones y las prcticas complementarias] deben estar difundidas en la totalidad de la sociedad [o mejor dicho: en muchas otras dimensiones de la sociedad], etc. 3. Problemas analticos. Ambas propuestas, Ia y Ib, estn claramente implcitas en la Tesis I. Sin embargo, es importante
* Dorothy Hirshon Professor in Political and Social Theory. Graduate Faculty, New School University, New York.
Algunos comentarios sobre la Tesis I 209
saber cul es la que se convierte en la idea principal del desarrollo de la democracia. Si ambas van a desempear ese rol, debera aclararse su relacin. Es ms, tal como indican los corchetes, cada tesis tiene una versin fuerte y una versin dbil. En mi opinin, los textos oscilan entre varios argumentos dbiles y fuertes de este tipo por tres problemas fundamentales: a) El primero es el significado de la frase la totalidad de la sociedad, que est relacionada con la decisin elemental entre una tesis normativa y una tesis emprica. b) El segundo es la taxonoma confusa que divide las dimensiones de la sociedad en categoras que continuamente se superponen, haciendo que algunas resulten redundantes. Este ltimo problema es particularmente grave en lo que concierne a la versin emprica de la tesis, ya que el trmino clave rgimen poltico se presenta de manera tan ambigua que, en principio, su relacin con otras dimensiones sociales no se puede explorar. c) El tercero es la falta de claridad con respecto a si la democracia, tal como se la utiliza aqu, se referir a una sociedad que cumpli con algunos criterios necesarios para ser definida como tal o a un objetivo mximo (tal vez en constante retroceso) de democratizacin. Analizar estos tres problemas de a uno por vez. 3a. La totalidad de la sociedad: democrtica o moderna (complementaria)? Las frases la democracia es una forma de organizacin de la sociedad y, particularmente, una forma de organizacin del poder que afecta a la totalidad de la sociedad son muy ambiciosas y demasiado abarcadoras, mientras que la expresin que se refiere a una organizacin que descansa en un rgimen poltico, pero lo excede ampliamente (una expresin que est ms en lnea con la elaboracin real del argumento) no lo es, o no lo es necesariamente. Hay una gran diferencia entre decir que todas las dimensiones de la sociedad (instituciones, formas de interaccin, discursos, prcticas, formales e informales) deberan democratizarse o que slo algunas de ellas deberan hacerlo. Hay una segunda diferencia entre democratizar toda la sociedad y sus partes y que sean compa-
tibles con la democracia poltica. La tesis ms fuerte, la que est implcita en la versin normativa de la Tesis I, tendra que proponer ceteris paribus para la democratizacin de todas las dimensiones de la vida social: inclusive las instituciones y prcticas econmicas, culturales, religiosas, familiares y educativas. Esa tesis marxista, socialista y utpica o democrtica, radical y anarquista probablemente no sea la intencin de este trabajo. La tesis ms dbil implicara solamente que algunas instituciones sociales deberan estar estructuradas de manera tal que fueran complementarias de los objetivos de un rgimen poltico democrtico. Es casi una certeza que la tesis I va ms all de todo esto, aun en su versin emprica, ya que, despus de Tocqueville, resulta muy difcil imaginar que existe una isla gubernamental democrtica en un mar de antidemocracia. Sin embargo, dado que la mayora de las categoras de la presentacin se refieren a relaciones complementarias, la idea de una participacin y una responsabilidad democrtica en la sociedad civil y en la esfera pblica y sus precondiciones juegan aqu un papel menor. A m me interesara mucho expandir la discusin en lo que concierne al papel de las ONG, los movimientos sociales y su organizacin democrtica interna si los autores coinciden en que son importantes para la consolidacin de la democracia y su calidad normativa. Pero incluso la lista de objetivos cuya organizacin debera simplemente complementar la democracia no parece ser completa. Entre las reas que supuestamente no han de democratizarse, principalmente la empresa capitalista, las iglesias y el ejrcito, tal vez existan relaciones complementarias importantes que deberan estar ms destacadas aqu: por ejemplo, la exclusin de la gestin empresaria (no democrtica) y de sus dueos de la poltica a travs del financiamiento pblico de las elecciones, el control civil del ejrcito (no democrtico), la separacin de las iglesias (en su mayora no democrticas) y el estado. En general, mientras que la administracin de estos y otros mbitos no puede ser plenamente demo-
210 Algunos comentarios sobre la Tesis I
crtica, es importante garantizar una educacin profesional de las autoridades que, entre otras cosas, inculque los lmites que una determinada institucin burocrtica debe observar. Para resumir esta crtica: la tensin entre una expresin abiertamente normativa y utpica de la tesis y una elaboracin bsicamente emprica y cautelosa debera reducirse probablemente moderando y modulando la tesis y expandiendo y, de alguna manera, radicalizando la elaboracin. 3b. Rgimen o sociedad: lo designable y lo deseable. El problema de una formulacin abiertamente exigente de la Tesis y una elaboracin mucho menos radical est exacerbado por algunas imprecisiones taxonmicas. Tal vez no sea demasiado exigente en el caso de la versin normativa de la tesis que las siete reas enumeradas como los principales elementos de la democracia como una organizacin social se crucen y se superpongan de diferentes maneras que a m me resulta imposible enumerar en este espacio (estado bajo dos rbricas; libertades bajo dos encabezamientos; separacin de los poderes en el imperio de la ley como si no fuera un componente fundamental del rgimen, etc.). Estas superposiciones se vuelven problemticas, sin embargo, en la versin emprica de la tesis, convirtindola, en parte, en una tautologa. (Por ejemplo, para tener libertad de asociacin y de expresin a nivel del rgimen, debemos tener libertades polticas y derechos civiles.) Tal vez resulte relativamente fcil solucionar este tipo de problemas haciendo virar la dimensin de no rgimen hacia la cultura poltica (en este caso: apoyando las libertades y los derechos) o hacia una dimensin claramente de no rgimen como las ONG o el sistema educativo o lo que fuera, y esto debera hacerse en el momento de la reformulacin. Pero me parece muy importante llegar a una definicin de rgimen que sea suficiente pero no excesivamente amplia por razones que van ms all de una simple taxonoma. Tengo en mente la confusin implcita en el texto entre lo que yo llamara lo designable y lo deseable. Los nueve elementos enumerados en la dimensin procesal
de los regmenes son designables por negociadores de mesas redondas, redactores de la constitucin o legisladores, segn sea el caso. Pero tambin lo son algunos elementos (si no todos) bajo los encabezamientos del imperio de la ley y el poder del estado. Sin embargo, hay aspectos altamente deseables en casi todos los encabezamientos de no rgimen que no se pueden designar en el mismo sentido ya sea porque las decisiones afectan a actores externos (soberana en el sentido internacional), porque desafan la planificacin y la administracin directa (legitimidad) o porque pueden ser el resultado de intentos de designacin indirectos y multifacticos a largo plazo (en el mejor de los casos, parcialmente; por ejemplo, el rol del debate pblico). Me parece muy importante para la versin emprica de la tesis (y hasta para la normativa) hacer una diferenciacin entre lo deseable y lo designable en la presentacin, e incluso quiz distinguir analticamente los elementos que son designables en diferentes sentidos. 3c. Qu democracia: poliarqua, utopa o proceso? Lamentablemente, el elemento de la temporalidad no aparece en la presentacin, que ms o menos sigue el concepto de poliarqua de Dahl al definir la dimensin procesal de los regmenes, pero no adopta su modelo de poliarqua-democracia de dos etapas. Por lo tanto, la pregunta qu es la democracia en el sentido procesal, que sera crucial para evaluar las democracias nuevas o renovadas de Amrica Latina, no slo nunca se formula, sino que se pierde en una presentacin que aparentemente pone las cuestiones relacionadas con diferentes temporalidades en el mismo nivel. El resultado final es que los lectores que se concentran en diferentes secciones del argumento pueden pensar que se est trabajando con un concepto de democracia demasiado minimalista o demasiado totalizador. El hecho de que se est haciendo ambas cosas al mismo tiempo no es malo en absoluto, pero sera importante determinar la relacin entre mnimo procesal y utopa en el argumento. Esto se podra lograr volviendo a presentar el proceso, lo cual podra y debe-
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ra hacerse de una manera ms diferenciada de la que utiliz el propio Dahl. 4. La democracia como proceso. En realidad, existen tres o cuatro interrogantes cruciales que deben formularse en relacin con la democracia como proceso. Primero: cules son las condiciones mnimas de un orden democrtico que nos permitan afirmar que se traspas el umbral de las dictaduras o semidictaduras? (el interrogante sobre la transicin). Segundo: cundo podemos afirmar que la democracia, aunque ms no sea en un sentido mnimo, se convirti en el nico juego poltico en un pas? (el interrogante sobre la consolidacin). Tercero: cundo podemos decir que esa consolidacin en s misma se vuelve estable a largo plazo, no importa cmo est definida, y que es capaz de atravesar exitosamente crisis polticas, econmicas o culturales serias? (el interrogante sobre la estabilizacin). Y cuarto, y particularmente importante para la versin normativa de la tesis, se establecieron instituciones que pueden favorecer el surgimiento de una democracia de mayor calidad? (el interrogante sobre la calidad de final abierto). Me da la impresin de que todos estos interrogantes estn implcitos en uno u otro tramo de la presentacin, pero sin claridad sistemtica. Hasta el interrogante ms obvio y esencial, en otras palabras, como por ejemplo cules son los requisitos mnimos de la democracia, no encuentra respuesta por no estar claramente formulado. El concepto de la dimensin procesal, es decir, la poliarqua de Dahl tal como se reproduce aqu, no satisface plenamente una definicin mnima porque excluye los derechos civiles y personales (ms all de los de asociacin y expresin) sin los cuales las elecciones libres no son posibles. Afortunadamente, todo en la definicin mnima sera designable, como lo son, en mi opinin, muchos de los elementos institucionales necesarios para la consolidacin de la democracia que, por sobre todo, tienen que ver con las relaciones entre estado y rgimen. Aqu, sin embargo, un elemento presenta una dificultad: el problema de los partidos y los sistemas partidarios que, en cierta medida, siempre es el resultado de
elecciones hechas por los lderes y los activistas partidarios. La designacin puede ser de cierta ayuda si se eligen leyes electorales y sistemas de financiamiento electoral apropiados. Cuando se trata de la estabilidad a largo plazo, sera mejor admitir, al delinear estas condiciones, que muchas o algunas de ellas no se pueden designar al menos directamente o a nivel de los pases individuales o incluso de regiones enteras de Amrica Latina. Sin embargo, la evaluacin de la democracia y el desarrollo democrtico no puede estar atada a juicios relativos a la estabilidad a largo plazo. Finalmente, hay que tener cuidado con la desiderata normativa que debera afirmarse, pero cuya compatibilidad con las democracias an no consolidadas o estabilizadas debe plantearse como un problema. 5. Qu democracia: la cuestin de la eleccin institucional. Aqu me entrometo en la Tesis II, que en su segunda etapa discute la opcin constitucional ya tomada o renovada de un sistema presidencial, que se trata como una singularidad hoy propia de las democracias en Amrica Latina. Creo que es un grave error admitir este hecho emprico muy real en un ejercicio terico y analtico que intenta evaluar la democracia y la estabilidad democrtica. Es cierto, obviamente, que la literatura acadmica sobre este tema est dividida (Linz, Sartori et al. enfrentados al presidencialismo; Mainwaring, Shugart et al., en defensa de estos sistemas al menos si se los combina con acuerdos electorales adecuados). No creo que sea una buena idea no tomar postura sobre este tema. Yo personalmente dira que el presidencialismo en todas partes, incluidos los Estados Unidos, es un sistema pobre en trminos de estabilidad democrtica y de la posibilidad de una mayor democratizacin. La tentacin plebiscitaria no se puede eliminar del modelo y es incompatible con el concepto de democracia desarrollado en este proyecto. En momentos de crisis graves, la oscilacin de los sistemas entre el estancamiento y las violaciones autoritarias de la legalidad es especialmente peligrosa. La nica razn por la que los defensores del presidencialismo pueden apuntar a un xito a largo plazo ms all del caso un
tanto dudoso de los Estados Unidos es porque implcita o explcitamente incluyen formas semipresidenciales. En cambio, los crticos del presidencialismo, con excepcin de Sartori, tienden a perder la batalla poltica porque consideran como alternativa bsica el gobierno parlamentario y no el semipresidencialismo. Es cierto que ningn electorado alguna vez se neg voluntariamente a la eleccin directa del ejecutivo una vez establecido, especialmente en un referndum, y no neutralizara el significado de estas elecciones directas reduciendo voluntariamente el papel del presidente de una repblica al de una figura meramente simblica. Sin embargo, cabe observar tambin que, en el perodo actual, ninguna democracia nueva en otras partes del mundo donde la opcin no estaba cerrada por razones tradicionales o por imposicin presidencial adopt un sistema plenamente presidencial. Por supuesto, ni la tradicin ni la imposicin deberan ser nuestra gua aqu y ahora.
No creo, por supuesto, que un proyecto tenga que analizar nuevamente el pleno debate sobre el presidencialismo. Pero si los organizadores y los autores creen que este tipo de rgimen sigue siendo un problema, con o sin una representacin proporcional, deberan decirlo. Si no lo hacen, el estudio inevitablemente ser utilizado por los defensores del sistema establecido. Incluso eso no sera un problema si la opcin ya no existiera en ninguna parte. Pero, tal como demuestran algunos acontecimientos en pases como Per y la Argentina, ya existen algunas medidas en la regin tendientes a que los gobiernos sean responsables ante la legislatura. En otras partes, como el caso de Mxico, la versin del presidencialismo actualmente en vigencia puede conducir a serios problemas de gobernabilidad en el corto plazo. Aqu tambin debera replantearse el interrogante, si no la opcin. Un proyecto importante debera, por lo menos, sumar un aporte a las discusiones donde stas ya tienen lugar.
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Desarrollo democrtico en Amrica Latina: su condicin, las percepciones de sus ciudadanos, indicadores y agenda
I
Uno de los mayores problemas de las democracias latinoamericanas es la presencia de instituciones inestables en el contexto de una estructura crecientemente consolidada de inequidades sociales. Tanto las contingencias econmicas como un contexto internacional permisivo a los embates de los asuntos domsticos condujeron a una progresiva limitacin de la democratizacin en los pases latinoamericanos. Cmo pueden fortalecerse las democracias de la regin en este contexto econmico e internacional hostil? La naturaleza de la democracia como forma de organizacin de la sociedad ha sido afectada por una trayectoria particular de progresiva adaptacin de las instituciones polticas a la lgica de una nueva definicin de eficacia econmica, que produjo importantes consecuencias en el tipo de relacin entre estado y sociedad, en los aspectos del funcionamiento institucional de la gobernabilidad, y en las formas de organizacin del poder en la sociedad.
Renato Boschi*
Mientras dictaba una ctedra de Ciencias Sociales Brasileas en Francia a principios de este ao, me top con una observacin perpleja formulada por un colega francs en un debate sobre las perspectivas de la democracia en Brasil. l se senta intrigado por el hecho de que, en la ltima dcada, la expansin de los derechos polticos junto con la frecuencia de las elecciones y la relativa estabilidad de los procedimientos democrticos formales tal vez fueran los aspectos ms salientes de la poltica brasilea, pero no entenda cmo esos procesos podan convivir con los crecientes niveles de desigualdad social, otra caracterstica del perodo. El se basaba en esta aparente paradoja para pronosticar un panorama sombro en el que se producira una erosin de las instituciones polticas y un nuevo retroceso de la democracia, tal como haba sucedido a lo largo de toda la historia republica-
na brasilea. A pesar de sentirme abrumado por el crudo realismo de mi interlocutor, no poda compartir su pesimismo y le respond estableciendo un contraste entre su percepcin como analista francs y, supuestamente, la visin de un observador norteamericano frente a la misma realidad. Los intelectuales franceses son muy sensibles a las paradojas y, por lo general, son proclives a encontrar una cada vez que pueden; los norteamericanos, en cambio, suelen ofrecer recetas institucionales que no se atreveran a aplicar en su pas cada vez que identifican algo que, a su entender, no funciona bien en contextos sociales diferentes al suyo. Para encontrarle una respuesta a esta distorsin particular la gigantesca brecha entre la democracia formal y sustantiva en Brasil y en otras partes de Amrica Latina, no es necesario calificar esta relacin (tensa) de paradjica ni sealar una cantidad de instituciones (posiblemente) defectuosas que necesitan una reforma (drsti-
Comentarios sobre la Tesis I: La democracia es una forma de organizacin de la sociedad. Esa organizacin se basa en un rgimen poltico, pero excede este concepto. * Ph. D. en ciencia poltica, University of Michigan. Professor at Instituto Universitario de Pesquisas de Ro de Janeiro (IUPERJ), Brazil. Areas de interesse: Estado, Formacao do Estado e Polticas Pblicas; Regimes Polticos e Democratizacao, em Perspectiva Comparada; Estado, Mercado e Intermediacao de Interesses; Asociativismo, Participacao, Poltica Urbana.
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ca). En verdad, en aquellos perodos en los que existan instituciones democrticas, su aporte era mnimo o prcticamente nulo a la hora de mejorar los niveles de vida de la mayor parte de la poblacin. Tambin es cierto, dependiendo de algunas caractersticas del contexto, que la matriz institucional que combina presidencialismo, representacin proporcional y un sistema multipartidario condujo a la inestabilidad. Pero, cmo ajustar los tiempos de la institucionalizacin de la democracia y su capacidad para lograr algunos resultados concretos esperados? Seguramente, el problema de la democracia latinoamericana tiene que ver, en este sentido, con la presencia de instituciones democrticas muy inestables en el contexto de una estructura de desigualdades cada vez ms estable y arraigada. Sin embargo, no es una paradoja destacar la coexistencia de la democracia formal y de las prolongadas desigualdades estructuradas, de la misma manera que no se van a alcanzar resultados sustantivos en el corto plazo identificando una determinaba combinacin institucional como la responsable de la ineficiencia y proponiendo experimentos de reforma. Ms bien, tal vez lo que finalmente permita frenar la estructura de inequidades aparentemente inflexible y consolidada con el tiempo sea un contexto de instituciones de democracia formal cada vez ms estables, sujetas a cambios slo marginales, junto con algunos progresos cruciales a nivel de las relaciones sociales. Por otra parte, tambin existe una cantidad de condiciones algunas de ellas vinculadas a una ingeniera institucional especfica; otras, a un contexto social subyacente y a la naturaleza de las elecciones tomadas en cada contexto domstico en particular, y otras, ms all del control de los gobiernos en diferentes pases que se combinan para determinar la calidad de la democracia en Amrica Latina. Por cierto, una agenda para una evaluacin exhaustiva y a la vez realista de la democracia en la regin va ms all de lo que propone una perspectiva institucional acotada y minimalista, pero ciertamente no tanto como para incluir una cantidad excesiva de objetivos a nivel sustantivo, sobre todo si se tienen en cuenta las limitaciones
econmicas y la condicin perifrica de Amrica Latina en el sistema internacional. La naturaleza del debate anterior ha sido evocada porque captura simultneamente tanto las virtudes como algunos de los problemas incluidos en la Tesis I tal como se explic anteriormente en trminos amplios, independientemente de las Tesis II y III. En primer lugar, la Tesis I constituye un conjunto de principios y desiderata, una especie de poliarqua tpica e ideal para contrastar con las Tesis II y III, donde deberan tenerse en cuenta los elementos de determinadas trayectorias histricas y el nivel especfico de desarrollo de cada sociedad latinoamericana, respectivamente. Pero antes de zambullirnos en consideraciones ms especficas, se impone una advertencia. La valoracin de la Tesis I parece estar rodeada de interrogantes de ndole metodolgica. Ante todo, la democracia es una variable dependiente o independiente en la arquitectura del argumento? Por ser de una naturaleza ideal que podra evitar una visin cuantitativa del desempeo de los diferentes pases en varios atributos, cmo se relacionara la agenda propuesta con la dependencia de la trayectoria, por un lado, y con el contexto, por el otro? En otras palabras, si el legado histrico en Amrica Latina no favorece la democracia, el contexto tampoco lo hace, tanto desde un punto de vista econmico como desde la perspectiva de las caractersticas del sistema internacional, empezando por la coyuntura de la Guerra Fra hasta llegar al escenario actual de predominio de la violencia y del terrorismo internacional. Tanto las contingencias econmicas como un contexto internacional permisivo a los embates de los asuntos domsticos condujeron a limitaciones de la democracia en la periferia. Estos dos aspectos combinados crean, en realidad, una atmsfera internacional por lo general muy hostil con la democracia, el respeto por los derechos civiles, la soberana y dems. De esta manera, sean cuales fueren los requerimientos en una definicin tpica e ideal, la democracia en el eje formal no producira los mismos resultados que genera en los contextos avanzados de las democracias originales.
Una perspectiva combinada, en este sentido, permitira una mejor consideracin de la democracia tanto en su mocin expansiva como regresiva, sin el riesgo de caer en una descalificacin. Por lo tanto, resulta muy difcil analizar la Tesis I como una agenda tpica e ideal, sin invadir las Tesis II y III, donde se desarrollan algunas de estas cuestiones. Quiz, cuando se las analiza en trminos de sus elementos constitutivos, y a la luz de las Tesis II y III, podran superarse algunas de las limitaciones metodolgicas sugeridas anteriormente en lo que concierne al argumento central. Por lo tanto, y para hacer justicia con la formulacin presentada para nuestra consideracin, los comentarios que siguen pueden ser objeto de una reevaluacin. Teniendo en cuenta algunos de los malestares que afligen a las democracias latinoamericanas, la tesis intenta capturar la esencia de un estado de democracia considerado sin caer presa ni de una perspectiva institucionalista limitada que elogie la consolidacin de las reglas del juego por s misma ni de una visin reformista instrumental que defienda la gobernabilidad en el corto plazo, en lnea con lo que se expuso anteriormente. De hecho, expandida como est como una forma de organizacin social, la definicin de democracia presentada en la Tesis I aborda el nivel en el cual la democracia parece ser ms difcil de alcanzar en Amrica Latina y en el que tienden a producirse las prcticas menos democrticas, como el clientelismo, la corrupcin, la promiscuidad de los mbitos pblico y privado, los mecanismos informales de acceso al Estado, la violacin de los derechos, entre otras cosas. En segundo lugar, esta definicin ampliada tambin tiene la ventaja de abordar el nivel crucial de la cultura poltica, en la medida en que resalta la dimensin del comportamiento y la manera en que los ciudadanos en general, ms all del nivel de las elites, logran internalizar una perspectiva cvica. Como se sabe, y tal como conviene destacar aqu, el nfasis en la institucionalizacin de los aspectos procesales slo tiende a concentrarse en la democracia como una competencia entre elites y en su capacidad
para hacer frente a las incertidumbres de los resultados producidos por las elecciones, descartando otros aspectos y procesos de cambio cultural sobre todo, la dimensin asociativa como ingredientes igualmente importantes. Por otra parte, al ser tan estricta en cuanto a una gran cantidad de elementos, prerrequisitos y condiciones, la tesis plantea un men tan olmpico que prcticamente no permite que haya ganadores. Cmo se pueden llegar a cumplir algunas de las condiciones si tienen tantas ataduras externas o si estn sobredeterminadas por procesos que no pertenecen al mbito democrtico sino al marco de contingencias econmicas presentes en la lgica del sistema internacional? Cmo se pueden alcanzar algunos de los objetivos si directamente no existen ni siquiera en los pases centrales? Asimismo, el marco propuesto desestima los tiempos, los ritmos y las secuencias en su formulacin ms amplia. Cmo interactan el corto y el largo plazo en las complejas relaciones entre el estado y la sociedad? La definicin englobadora no aborda el problema de los diferentes grados de articulacin entre estado y sociedad, si se piensa sincrnicamente en una cantidad de casos, y los diferentes ritmos de esta interpenetracin, si se piensa diacrnicamente en cada caso en particular. Lo nico que hace es expresar la presuncin de que una mnima expansin de la ciudadana civil debilita la democracia. Existen umbrales para la ciudadana de baja intensidad o ste es un atributo que hay que evaluar en relacin con otras dimensiones de la vida social en cada pas o entre s? Cul es la direccin de cambio prevista en la relacin entre estado y sociedad, en particular en trminos de redefinir la relacin entre lo pblico y lo privado, que se alter por completo tras las reformas orientadas hacia el mercado? A dnde conducen los nuevos desarrollos institucionales, tales como la descentralizacin de las polticas pblicas, los mecanismos de gobernancia que involucran a la sociedad y al sector pblico, los consejos a nivel local, los presupuestos participativos, las cooperativas y otras novedades de esta ndole? Acaso
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favorecen la emancipacin o presuponen esfuerzos de accin colectiva adicionales de parte de los segmentos de menores recursos de la poblacin? Estos son algunos de los interrogantes que me vienen a la mente. Como se dijo anteriormente, el aspecto positivo de la Tesis I a la hora de evaluar la democracia latinoamericana tiene que ver con la naturaleza ms abarcadora de la definicin que incluye una cantidad de elementos ignorados, y normalmente asumidos como un hecho, en las definiciones minimalistas de democracia. La concepcin de democracia como una forma de organizacin de la sociedad viable gracias a un determinado rgimen poltico y otros elementos que lo exceden, que a su vez podra abordar las inequidades que surgen de las desigualdades de poder, intenta articular una cantidad de elementos institucionales exhaustivos con el contexto social de manera tal que ningn aspecto significativo se presuponga implcitamente o se descarte indebidamente. Es ms, vincula especficamente los aspectos procesales formales con la expansin de la ciudadana como una condicin necesaria aunque tal vez insuficiente. En otras palabras, se considera que el rgimen poltico es instrumental para lograr resultados sustantivos con el tiempo, no importa cul pudiera ser la definicin de ese marco temporal, y mucho ms si incluye un conjunto de atributos definidos explcitamente en la dimensin procesal de acceso a los puestos de poder. En un marco temporal relativamente indefinido, la concepcin de la democracia como una forma de organizacin de la sociedad con resultados o consecuencias concretos en trminos de la expansin de la ciudadana en sus dimensiones civil, poltica y social tambin combina un elemento relativamente esttico del rgimen poltico la estabilidad de las instituciones con un elemento dinmico: la idea de la democracia como un proceso y no como un punto de llegada o de partida. Tal como se sugiri anteriormente, el problema, por otra parte, tiene que ver con la identificacin del proceso de cambio implcito en la definicin de democracia como forma de organizacin. En primer lugar, como forma de organizacin, el concepto su-
giere una amalgama en la que las desigualdades de poder son tanto la causa como la consecuencia de un determinado rgimen poltico (un dilema que tal vez sea intrnseco a las instituciones como medios y objetos de cambio). En segundo lugar, esta amalgama tambin implica (o da a entender) una cierta sincrona y falta de diferenciacin de los procesos y los elementos constitutivos relacionados con el acceso a las instituciones de poder. En particular, aquellos que tienen que ver con instrumentos formales vs. informales, y la disponibilidad de recursos para una accin colectiva destinada a expandir la ciudadana civil, poltica y social. En otras palabras, la desiderata de un rgimen poltico inclusivo, el acceso sustantivo al poder estatal, una aplicacin exhaustiva del imperio de la ley y formas equitativas de organizacin del poder en la sociedad pueden ocurrir con diferentes tiempos y con cierta independencia entre s. Para volver a introducir una jerga pasada de moda en el anlisis de la realidad social y poltica latinoamericana, distinta de una situacin tpica e ideal, los procesos reales en cada uno de los elementos anteriores pueden revelar asincronas, causalidades mutuas y, por lo tanto, combinaciones y resultados diferentes. Sin duda, en lo que concierne al rgimen poltico, se reconocen diferentes grados de desarrollo en cada uno de los atributos como una posibilidad emprica que caracteriza el estado de la democracia en cada caso y en cada trayectoria, cuando se especifica la tesis. La naturaleza bidimensional del rgimen poltico, que consiste en la interrelacin del estado y la nacin, tambin da cuenta de este reconocimiento de los tiempos y los ritmos relativamente independientes de cada esfera o mbito. Como bien se sabe, en muchos pases latinoamericanos, una de las principales disparidades que causan un mal desempeo en el eje de la ciudadana tiene que ver con la desigualdad del proceso de penetracin del estado en la nacin, tanto en trminos de alcance como de magnitud. El Estado no extendi su dominio en todas las partes del territorio, y lo hizo con diferentes grados de intensidad en diferentes zonas, generando as regionalis-
mos y otras formas potenciales de faccionalismo que limitan la eficacia y ponen en riesgo la legitimidad de los acuerdos democrticos. Sin embargo, existen otros tipos de asincronas vinculadas a cada uno de los siete elementos constitutivos de la democracia y entre s. Tomemos, por ejemplo, la dimensin procesal del rgimen poltico en trminos de quin gana acceso a los cargos del gobierno, y las formas y canales para lograrlo. Esta dimensin, en realidad, registr un importante progreso en varios pases, como lo reconocen diferentes abordajes, ya sea en la perspectiva que destaca el aspecto de la consolidacin o en una ms crtica que define a la delegacin como una caracterstica de los procesos electorales. En Brasil, no slo el eje de los derechos polticos gan terreno despus del retorno a la democracia civil, con una expansin significativa del universo poltico, sino tambin las elecciones se volvieron el centro de la dinmica social, con una alta exposicin en los medios, campaas que movilizan a vastos segmentos de la poblacin, un proceso de emisin y recuento de votos sumamente moderno, eficiente e informatizado, frecuentes encuestas de opinin que se supervisan a diario, etc. Esto, en realidad, constituye un espectculo de gran magnitud en el ejercicio de la democracia, un espectculo que involucr cada vez ms a la ciudadana en las prcticas democrticas, con posibles impactos positivos a largo plazo en la dimensin del comportamiento, en lo que tiene que ver con crear y difundir una cultura verdaderamente cvica. En un sentido, excepto tal vez por el control pblico del financiamiento de las campaas, es un proceso que tiene ventajas considerables frente a su contrapartida en una democracia avanzada, tal como qued de manifiesto en la naturaleza altamente polmica de la ltima eleccin presidencial en Estados Unidos. Los progresos que se obtuvieron diacrnicamente en esta dimensin pueden, sin embargo, verse neutralizados sincrnicamente por un desempeo pobre en otros elementos de la democracia como organizacin social o simplemente por la subordinacin de la poltica a procesos econmicos.
Esto es precisamente lo que sucede cuando verificamos la dimensin procesal frente al quinto elemento, el desidertum de que las opciones internas no se vean alteradas por imposiciones externas. No slo las prioridades de los mercados financieros y la llamada lgica de la globalizacin limitaron el proceso electoral de una manera significativa, sino que, en algunos casos recientes, las opciones reales tambin fueron objeto de presiones internacionales y cuestionamientos por parte de poderes ajenos al territorio, tal como queda ilustrado en el intento de golpe de estado contra Chvez en Venezuela y en una serie de acontecimientos recientes y no tanto. En este sentido, cmo se puede considerar a esa condicin una caracterstica intrnseca de los procesos democrticos cuando es evidente que puede ser el resultado, precisamente, de una falta de orientacin democrtica en la poltica externa de una potencia hegemnica? Otro elemento que podra considerarse como un componente externo de la democracia en un sentido acotado tiene que ver con la manera en que los factores econmicos restringen los acuerdos democrticos internos. En consecuencia, la sumisin general de los procesos polticos al desempeo econmico tuvo consecuencias dramticas en trminos de otro elemento entre los siete que conforman las caractersticas deseadas de la democracia como organizacin social. Tiene que ver con el grado de gobernancia y sustentabilidad democrtica que, a su vez, dependen supuestamente de la legitimidad de las instituciones y de los actores. A diferencia de otros elementos, en este caso particular, el marco temporal (sustentabilidad) se evoca explcitamente para mejorar la gobernancia y para la continua regeneracin del poder del estado. Da la casualidad que, en toda Amrica Latina, la secuela de las reformas econmicas fue un estado ms dbil en cuanto a su capacidad para implementar una poltica social (y, por lo tanto, expandir la ciudadana social), combinado con un ejecutivo cada vez ms fuerte frente a las otras ramas del gobierno, y el ejercicio arbitrario de gobernancia liderado por una tecnocracia supuestamente iluminada guiada por principios de eficiencia econmica.
Por extensin, la ltima condicin, vinculada a la capacidad del sistema para solucionar sus dilemas mediante el debate pblico, tambin se vio amenazada por un creciente aislamiento del proceso de toma de decisiones materializado en la necesidad de agencias de regulacin econmica supuestamente autnomas e independientes. El estado empez a dar ms respuestas a una cantidad de inversores invisibles provenientes del exterior que a cualquiera de los actores domsticos estratgicos previos, entre ellos los propios consumidores-ciudadanos. El escenario de posprivatizacin y apertura comercial, a decir verdad, cambi drsticamente las relaciones estratgicas entre los actores y el estado, y de este ltimo con la nacin, as como los patrones de intervencin estatal en la economa. Una vez ms, se pueden considerar estas contingencias econmicas como parte integral de la evaluacin de la calidad de las democracias latinoamericanas cuando estn ampliamente, aunque tal vez no nicamente, determinadas por factores externos? A decir verdad, la interaccin entre estos dos niveles es tal que cada vez resulta ms difcil hacer una distincin entre lo interno y lo externo. En pocas palabras, la naturaleza general de la democracia como forma de organizacin de la sociedad se vio afectada por una trayectoria particular que exigi la adaptacin de las instituciones polticas a la lgica de una nueva definicin de eficiencia econmica, con consecuencias en el tipo de relaciones entre el estado y la sociedad, en los diversos aspectos del funcionamiento de las instituciones de gobernancia y en la manera de organizar el poder en la sociedad. El resultado final, en este sentido, fue el de generar un compuesto que se asemeja a un mosaico en el que las partes que lo componen expresan, en algn momento, diferentes contenidos y calidades. En realidad, constituyen, para usar otra imagen, piezas de un gran rompecabezas en el que algunas encajan, y claramente forman parte del panorama ms amplio de la democracia, pero otras no y, para ser incluidas, requieren una mayor elaboracin o, simplemente, no pertenecen al conjunto. No es mi intencin plantear aqu una especie de determinismo ex-
terno generalizado que impida cualquier eleccin y proceso decididos desde adentro, sino simplemente destacar que, incluso como una condicin para la democracia, cierta desiderata que extrapole el dominio de los procesos especficamente polticos e internos puede prestarse a una posible descalificacin de las democracias existentes. A continuacin, me concentrar en los tres elementos restantes de la democracia como organizacin social que an no fueron mencionados: el poder del estado, el imperio de la ley y la organizacin del poder en la sociedad. La consideracin de cada uno de ellos nos hace reparar en algunas asincronas y causalidades mutuas adicionales que vale la pena mencionar y que no surgen en una simple enumeracin de condiciones. El poder del estado es, con seguridad, un desidertum crucial, habida cuenta de que el monopolio en el ejercicio de un uso efectivo de la fuerza es otro aspecto frente al cual el estado se ha debilitado, dado el surgimiento de la contestacin y los poderes paralelos dentro del territorio. El problema de la internacionalizacin de las organizaciones criminales y terroristas, o una mezcla de ambas, estableci nuevos parmetros para una evaluacin de la democracia, en Amrica Latina y en todas partes. No slo el poder del estado est claramente refrendado por el establecimiento de jurisdicciones paralelas e ilegtimas, sino que estas ltimas terminan siendo ms crebles que el estado cuando amenazan con utilizar la fuerza fsica. La expansin generalizada de la violencia y, en consecuencia, la reduccin de la calidad de la democracia lograda en la esfera de los derechos polticos formales corre el riesgo de generar una erosin, mucho ms que cualquier otro factor. El corolario de la violencia, por supuesto, es un estado ms debilitado a la hora de implementar decisiones y hacer que prevalezca el imperio de la ley: la cuestin de la impunidad, que aparece como un tem dentro del imperio de la ley, tambin va en detrimento de la calidad de la democracia. Teniendo en cuenta la seriedad de una cuestin de esta ndole, debera incluirse la necesidad de controlar y disuadir la difusin de la violencia como
una condicin en s misma para la democracia. Es ms, como un elemento altamente prioritario en la agenda, si es que quisiramos asignarles prioridades a los elementos enumerados en la Tesis I. Con respecto al imperio de la ley independencia y separacin de los poderes vale la pena mencionar otra dimensin que vincula las desideratas entre s. Una vez ms, el problema relativo a la manera en que se efectuaron las reformas, frecuentemente por decreto o de una manera excesivamente discrecional, sin tener en cuenta los derechos previos y los preceptos constitucionales, condujo a asimetras en lo que concierne a las relaciones entre los poderes. La principal consecuencia en ese sentido fue que se fortaleci aun ms un poder ejecutivo que tradicionalmente ya era fuerte en la mayora de los pases latinoamericanos. Por otra parte, el grado de aislamiento del ejecutivo, codo a codo con la restitucin de cierta relevancia del poder legislativo en los regmenes democrticos, y la violacin simultnea de los derechos constitucionales por parte del estado en el proceso de reformas, condujeron a ciertas novedades interesantes en trminos de la definicin tradicional del papel de cada una de las ramas del gobierno. Con respecto al poder judicial, un proceso al que se refirieron profusamente los analistas es la consiguiente judicializacin de la poltica: los ciudadanos descubrieron y utilizaron el poder judicial como una nueva forma de acceso de la sociedad civil al estado. En el caso de Brasil, la imposibilidad de acceder al poder ejecutivo tuvo un impacto en el funcionamiento de la legislatura y en la adopcin de un nuevo modelo regulatorio. Se suprimieron los consejos dentro de la burocracia del ejecutivo, as como otros modos de toma de decisiones basados en la representacin de intereses, y esto ocasion la sustitucin del corporatismo como modelo regulatorio. Se crearon agencias regulatorias que generaron nuevos claustros de inters que tienden a ser inmunes al escrutinio pblico. Irnicamente, el modelo de agencias regulatorias autnomas se bas en la supuesta necesidad de organismos independientes y autnomos destinados a frenar
el clientelismo y la privatizacin de la esfera pblica por parte de intereses organizados. Por otro lado, todos estos cambios estimularon una migracin de los intereses organizados al Congreso, motivada por la posibilidad de influir en el proceso legislativo a travs del lobby y otras actividades complementarias. Un nuevo marco para la accin colectiva basado en la membreca voluntaria y el profesionalismo, y no en la afiliacin compulsiva y los principios burocrticos, cambi completamente el papel de los sindicatos y el patrn de comportamiento de las asociaciones comerciales. Si bien algunas de estas prcticas novedosas claramente implican dficit democrticos, otras ofrecen oportunidades interesantes para un tipo de responsabilidad y transparencia compartida de los procesos internos de la legislatura. Todava se estn gestando nuevas prcticas que estn redefiniendo por completo los patrones de las relaciones entre lo pblico y lo privado en direcciones cuya evaluacin an no es clara. Una vez ms, el problema de cmo tener en cuenta los diferentes ritmos y cmo asignar valores en una escala de democracia a los tipos de procesos que se encuentran empricamente se torna crucial. Algunos de los cambios claramente implican dficit democrticos; otros tal vez den lugar a una mayor democratizacin y progresos institucionales. Por ltimo, es necesario abordar la cuestin de los cambios a nivel de la sociedad como una dimensin que habitualmente no se tiene en cuenta en un enfoque estrictamente institucional de la democracia. Esta cuestin, en realidad, es ignorada tal como est especificada la tesis, aunque conciba a la democracia como una forma de organizacin social. En primer lugar, en ninguna parte se menciona la cuestin de las asimetras en la capacidad de la sociedad para organizarse como un posible elemento de la democracia como forma de organizacin social. Las disparidades en la distribucin de las capacidades organizativas plantean una cantidad de dilemas desde el punto de vista de una evaluacin de la democracia. La dimensin asociativa de la democracia nos hace detenernos en el hecho de que la calidad de la democracia est determina-
da tanto por quienes estn involucrados en prcticas asociativas como por quienes estn excluidos de ellas. Suele suceder en toda Amrica Latina que un mundo hobbesiano de segmentos totalmente desorganizados de la poblacin convive con un mundo mucho ms pequeo inspirado en Tocqueville. En este sentido, se presentan dos problemas: uno que tiene que ver con la definicin del espacio pblico mediante la silenciosa accin cotidiana de quienes manejan el acceso al aparato estatal. De ah la necesidad de democratizar la cultura de elites y sus resultados vinculados con la apropiacin del espacio pblico por parte de intereses especiales organizados. El segundo problema concierne a una evaluacin de los patrones asociativos en s mismos, tanto en trminos de su difusin como de su contenido y calidad. Suponiendo que se produzcan consecuencias institucionales positivas del capital social, debe considerarse la dinmica de asociacin como un ingrediente esencial de la democracia, siempre que los patrones asociativos puedan cambiar sin tener en cuenta la naturaleza del rgimen poltico y los aspectos procesales de la democracia. Como una manera de concluir esta evaluacin muy breve de la agenda propuesta para la democracia latinoamericana, permtaseme sealar que el esfuerzo de reunir un marco terico es, por cierto, un gran desafo y merece ser elogiado. En la Tesis I se presenta una definicin muy inclusiva como para superar las limitaciones o las presunciones ocultas implcitas en las perspectivas minimalistas sobre la democracia. Estas ltimas tienden a encajar mejor en el contexto de las democracias avanzadas u originales y, por ese motivo, es importante enumerar una cantidad de elementos, condiciones y desiderata que tengan como contexto la realidad especfica de las democracias latinoamericanas. La tesis hace un ejercicio muy completo y exhaustivo en lo que concierne a esclarecer esos rasgos, lejos de la tentacin de pensar que los procedimientos formales son incompatibles con los resultados sustantivos o de limitarse a uno de ellos como un criterio de evaluacin. Los elementos procesales se ven
conjuntamente con la posibilidad de expandir los elementos sustantivos. Sin embargo, a pesar de lo importante que pueda ser ese esfuerzo, no elimina los problemas de evaluacin en lo que concierne a qu valor y qu peso hay que atribuirle al conjunto de elementos propuesto, ms all de la dependencia de la trayectoria o del estado especfico de la democracia en cada caso. Esa evaluacin resulta ms difcil cuando se perciben las asincronas que prevalecen entre las instituciones que gobiernan la competencia poltica, el grado y la densidad de organizacin de la sociedad y la capacidad del estado para responder en trminos de produccin de bienes colectivos Cmo asignar prioridades a cada uno de los elementos constitutivos de la democracia como organizacin social, aun teniendo en cuenta que todos son condiciones necesarias? La evaluacin tambin se torna difcil por el hecho de que los resultados que puede producir la democracia varan con el tiempo, dependiendo de las circunstancias. Por ende, desde un punto de vista metodolgico, tal vez sea ms adecuado encuadrar la desiderata abordada en la Tesis I como un collage de elementos capaz de progresar en algunas dimensiones, retroceder y hasta mantenerse estable en otras. La nocin de collage es empricamente ms plausible que el modelo tpico e ideal que se sugiere en la formulacin de los criterios propuestos. En consecuencia, evita la trampa de apuntar a un estado de situacin que posiblemente nunca pueda alcanzarse por razones que tienen que ver tanto con el legado como con el contexto. Por la misma razn, la perspectiva mosaica sobre la democracia no descarta o excluye la consideracin de las condiciones sociales subyacentes, dejndole espacio a la dimensin temporal como una parte integral de la formulacin. Tambin evita el riesgo de descalificar los progresos positivos en la democracia latinoamericana en algunos casos, incluso superiores desde el punto de vista de favorecer la democracia que los que ocurren en el contexto de las democracias centrales.
Sobre los atributos de la democracia como rgimen poltico

I
Se sugieren comentarios y sugerencias especficas sobre le texto original, con la finalidad de elaborar las condiciones y requisitos institucionales para un concepto de democracia liberal constitucional sustantivo y comprensivo, los cuales deberan asegurar una verdadera competencia, con mecanismos diversos para proteger el ejercicio del control social y el respeto a la ley y al bien comn.
Larry Diamond *
La Tesis I presenta un muy buen marco, y relativamente amplio, para el entendimiento de la democracia como una forma de organizacin poltica de la sociedad. Es correcto entender la democracia principalmente en trminos de estructuras y procedimientos polticos, pero tambin lo es prestarle atencin al amplio espectro de implicancias operativas de tales estructuras y procedimientos. Yo tengo los siguientes comentarios y sugerencias muy especficos sobre el marco conceptual propuesto. Su objetivo es, simplemente, el de elaborar los requisitos institucionales para una democracia liberal ms sustantiva, comprensiva y constitucional, que sea verdaderamente competitiva y tenga mltiples mecanismos superpuestos para asegurar la responsabilidad ante la ley y el bien comn y proteger el imperio de la ley. Yo revisara los 9 atributos de la democracia como rgimen poltico de la siguiente manera (mis cambios y aadidos estn en cursiva): Eleccin regular, peridica y constitucional de autoridades pblicas.
Elecciones libres, justas, competitivas, transparentes y administradas de manera imparcial. Insertar despus del punto 4: 4a. Libertad de los partidos polticos para formarse y presentarse para ocupar cargos pblicos. Quienes ocupan los cargos ms altos en el gobierno no deberan sufrir el trmino inconstitucional de sus mandatos antes del tiempo establecido legalmente. [Cabe observar que los presidentes pueden ser removidos de su cargo constitucionalmente mediante el juicio poltico y esto no viola tcnicamente, y hasta incluso afirma y protege, el proceso democrtico]. Las autoridades electas no deberan ser objeto de restricciones o vetos, ni tampoco deberan ser excluidas de ciertas esferas de toma de decisiones, por parte de actores inconstitucionales [borrar: no electos]. [Es esencial insertar aqu una coma para indicar que la prohibicin se aplica solamente a los actores inconstitucionales y no a todos los actores. Estos cambios, la coma y la palabra inconstitucional son importantes porque resulta legtimo en una democracia que las autoridades electas estn restringidas y sean vetadas
Memorndum sustantivo sobre la Tesis I, preparado para el proyecto Desarrollo democrtico en Amrica Latina, patrocinado por la Divisin Regional para Amrica Latina y el Caribe del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas. Este objetivo es el de elaborar los requisitos institucionales para una democracia liberal ms sustantiva, comprensiva y constitucional, que sea verdaderamente competitiva y tenga mltiples mecanismos superpuestos para asegurar la responsabilidad ante la ley y el bien comn y proteger el imperio de la ley. * Cientista poltico. Investigador principal en la Hoover Institution (Stanford). Codirector de la revista Journal of Democracy y codirector del International Forum for Democratic Studies. Autor de diversas obras, entre las que destacan: Political Culture and Democracy in Developing Countries (1993) y Nationalism, Ethnic Conflict and Democracy (1994).
Sobre los atributos de la democracia como rgimen poltico 223
por otras autoridades electas (por ejemplo, la legislatura en un sistema presidencial) y por autoridades no electas, como la corte constitucional, que de todas maneras actan bajo una autoridad constitucional explcita]. Entre otras cosas, lo antes mencionado requiere el control del aparato militar y de seguridad estatal por parte de las autoridades civiles electas. Los ciudadanos tienen cierta capacidad para elegir a sus propios lderes y gestionar sus propios asuntos a nivel local y regional/provincial. Donde dice: esto implica que el acceso al poder estatal sea sustantivo, insertar en el punto 2 Esto implica que el estado tiene un monopolio sobre el uso efectivo de la fuerza.1 Agregar despus de esta seccin de implicancias una nueva en los siguientes trminos: * Esto implica medios institucionales para asegurar que las elecciones sean justas, neutrales, eficientes y competitivas: Administracin electoral independiente y no partidaria (o multipartidaria y equilibrada). Estipulaciones para asegurar que todos los partidos y candidatos puedan hacer campaa libremente. El derecho de todos los partidos y organizaciones civiles para supervisar la emisin y el recuento de las boletas electorales el da de la eleccin. Reglas que controlen el financiamiento de los partidos y los candidatos y el acceso a los medios para asegurar un nivel mnimo de justicia y competitividad en la campaa electoral. En la prxima implicancia, Imperio de la ley, insertar despus del punto 1 un nuevo punto 2:
2. Todos los individuos son iguales ante la ley y la justicia se administra de una manera imparcial y no discriminatoria. Ningn individuo o institucin est por encima de la ley y la constitucin. En el punto 2 existente bajo Imperio de la ley, en el subpunto 3, insertar lo siguiente: red interrelacionada de responsabilidad horizontal Insertar despus de este prrafo 2 existente dos nuevos prrafos que luego se convertiran en los prrafos 4, 5: 4. Un sistema de responsabilidad horizontal de estas caractersticas implica mecanismos institucionales especficos para monitorear y controlar la corrupcin. 5. Un sistema de esta naturaleza implica que los ciudadanos cuenten con esferas institucionales ms all de las cortes para protestar por el abuso de sus derechos y el mal desempeo de los funcionarios pblicos y obtener una compensacin. Estas instituciones pueden incluir una comisin de derechos humanos y la oficina de la defensora del pueblo. En la ltima seccin de implicancias en la Tesis 1, cuando se refiere a la capacidad del sistema para solucionar sus dilemas a travs del debate pblico, reformular e insertar lo siguiente: Que existan mecanismos [plural] para articular varios intereses, preferencias, reclamos y demandas sociales a travs de los partidos polticos y las asociaciones civiles. Esos cuerpos representativos en todos los niveles deliberan de una manera abierta y transparente y les ofrecen a los ciudadanos medios especficos para participar en el proceso legislativo. Que los medios de comunicacin intenten entender y transmitir
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comentario al documento
Discusin de tres tesis para un marco terico para el proyecto sobre el Desarrollo de la democracia en Amrica Latina: estado, percepciones ciudadanas, indicadores y agentes
La democracia es un tipo de rgimen poltico, es decir, una forma de organizar socialmente el poder poltico, a partir de ciertos principios y mecanismos que regulan la relacin entre Estado y sociedad orientada a resolver institucionalmente las cuestiones de gobierno, la vinculacin de los individuos con el Estado y la resolucin de los conflictos y las demandas sociales. Para que exista un rgimen poltico, es necesario que hayan un Estado y una sociedad o poblacin en un determinado territorio, es decir, una polis. La democracia no resuelve por s sola cualquier problema de la sociedad, sino slo los que tienen que ver con la organizacin del poder poltico, aun cuando sus principios filosficos sean tambin los que rigen otros mbitos del comportamiento humano. Asimismo, las democracias existentes hoy en Amrica Latina acusan una doble problemtica. La primera es la herencia, no resuelta en muchos casos, de cuestiones institucionales y fcticas del pasado, especialmente con respecto a las dictaduras y transiciones incompletas. La segunda es la doble reduccin de la base en que se asienta un rgimen democrtico, la sociedad-Estado o polis. Por un lado, un sector importante de la sociedad, variable segn los pases, queda fuera del mnimo ciudadano. Por otro lado, un conjunto de decisiones relevantes, especialmente en la esfera de la economa, quedan fuera del mbito de accin de ciudadanos y del Estado.
Manuel Antonio Garretn *

Nota del autor: el presente Comentario abordar el conjunto del documento Discusin sobre Tres Tesis (DTT). A partir de una fundamentacin terica general, el procedimiento ser, para cada tesis hacer, primero, una observacin general, luego algunas observaciones crticas al texto tal como est y, finalmente, sugerir algunos elementos que permitan una eventual reformulacin. He combinado aqu mi rol de comentarista con el de consultor del Proyecto.
I. Fundamentacin terica
1. El concepto de rgimen poltico La primera cuestin es definir tericamente, independientemente del tipo que se trate, lo que significa un rgimen poltico, por cuanto la ausencia de una definicin explcita de este concepto acarrea una serie de problemas posteriores, especialmente, cuando se identifica rgimen poltico con sistema, forma o rgimen de gobierno, como ocurre en general con los documentos de base del Proyecto. Es esta confusin lo que lleva a afirmar que la democracia descansa en un rgimen poltico, pero es algo ms que un rgimen poltico; o lo que lleva a enumerar co-
* Socilogo. Doctor en Sociologa en la Escuela de Altos Estudios, Francia. Desde 1994 es profesor titular del Depto. de Sociologa de la Universidad de Chile.
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mo atributos del rgimen poltico lo que es propio del sistema o rgimen de gobierno. Tampoco se resuelve el problema aludiendo al aspecto ms general de la democracia como forma de organizacin del poder o como forma de organizacin social, porque tambin lo son la economa industrial, el Estado nacional o el sistema familiar. Es decir, el rgimen poltico es una dimensin particular de la sociedad encargada de resolver ciertos problemas de ella y no otros, ni siquiera todos los problemas del poder sino slo los que tienen que ver con lo que podramos llamar la marcha o conduccin general de la sociedad, es decir, el poder poltico. En este sentido, creo fundamental el aporte que se hizo a la ciencia poltica latinoamericana, a propsito de la discusin de las tesis de ODonnell sobre el autoritarismo y que ya haba sido planteado con mucha anterioridad en la ciencia poltica y trado a colacin posteriormente principalmente por Linz y otros, al distinguir entre Estado y rgimen poltico. De modo que el rgimen poltico consiste en la organizacin del poder poltico en una determinada sociedad y, por lo tanto, es una relacin entre Estado y sociedad. Pero no cualquier relacin sino una especfica que podramos caracterizar por dos rasgos. Primero, se trata de relaciones institucionales destinadas a resolver tres problemas bsicos y determinados. Por un lado, el gobierno o sistema o forma de gobierno, es decir, cmo y quin gobierna aunque algunos regmenes polticos definen tambin el contenido, es decir, el qu, lo que no es propio del rgimen democrtico. Por otro lado, la definicin de las relaciones entre los individuos y el Estado y las esferas propias de cada uno. Finalmente, el procesamiento de conflictos y demandas sociales. Digamos que se trata de tres problemas con dinmicas y resoluciones propias, pero que todo rgimen poltico, para ser tal, comporta una definicin de cada uno de ellos y, por lo tanto, hay cierta coherencia en todo rgimen poltico en el modo como trata cada uno de estos problemas. No cabe aqu la fundamentacin terica de la vinculacin entre estos tres problemas, que no es
una enumeracin arbitraria, sino que proviene del hecho de que se trata de organizar la relacin entre Estado y sociedad los dos requisitos obligatorios para que exista algn rgimen poltico en torno al poder poltico, lo que supone formular cmo ste se constituye, cmo se relaciona la poblacin con l y cmo se relacionan la sociedad o los individuos entre s. Segundo, el rgimen poltico trata de las relaciones institucionales entre Estado y sociedad, es decir, dotadas de normas y mecanismos. Pero estas normas y mecanismos estn desbordadas, por as decirlo, por arriba en cuanto obedecen a principios o valores que los fundan pero con los cuales estn en constante tensin, especialmente cuando se trata de regmenes que se fundan en teoras, doctrinas, filosofas o cosmovisiones duras o sistemticas. Y estn tambin desbordadas por abajo, por el modo como funcionan efectivamente, lo que genera una segunda tensin permanente entre las instituciones definidas oficialmente y los procesos que se desarrollan en la sociedad y que se supone que ellos norman. Es decir las relaciones institucionales estn valorativa y fcticamente determinadas. De modo que entendemos por rgimen poltico aquella forma de organizacin social destinada a resolver la cuestin especfica del poder poltico (en su doble dimensin de relacin a otro y de capacidad de accin), es decir, referido a la marcha general de la sociedad. El rgimen poltico es, as, la relacin institucional entre Estado y sociedad orientada a resolver institucionalmente las cuestiones de gobierno, la vinculacin de los individuos con el Estado y la resolucin de conflictos y demandas sociales. Los regmenes polticos se distinguen unos de otros por el modo como resuelven doctrinaria y fcticamente estos tres problemas. Pero no hay slo regmenes puros por esta misma razn. De ah que regmenes que combinan principios propios y de otros para resolver algunos de estos tres problemas corresponden a lo que puede denominarse regmenes hbridos. No hay que confundir el rgimen poltico, de cualquier tipo que sea, con sus supuestos o requerimiento de existencia. Para
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que exista un rgimen poltico, es necesario que haya un Estado y una sociedad o poblacin en un determinado territorio, es decir, lo que puede llamarse una polis. Es mejor hablar de la sociedad como la base necesaria de un rgimen en vez de Nacin, pues puede haber ms de una nacin en un mismo Estado, lo que permite hablar de Estado pluri o multinacional. Es frecuente achacar ciertos problemas al rgimen, especialmente el democrtico, cuando se trata de problemas constitutivos de la polis. 2.El concepto de democracia A la primera dimensin de todo rgimen poltico, el sistema o rgimen de gobierno o el cmo y quin gobierna, la democracia la resuelve con el principio de soberana popular y de representacin, de los que fluyen una serie de mecanismos que, con las salvedades que se indicarn ms adelante, estn bien resumidos en el DTT al enumerar una serie de atributos del rgimen poltico. A la segunda dimensin, las relaciones entre Estado e individuos, la democracia la resuelve con el principio de ciudadana, a lo que se hace referencia en diversas partes del DTT. Pero, aqu cabe una doble observacin. Por un lado, hoy da la relacin entre individuos y Estado o poder y autoridad polticas desborda la cuestin ciudadana, es decir, de los derechos y libertades iguales para todos. Dicho de otra manera, la manera como en democracia la gente se relacionaba clsicamente con el Estado era en cuanto sujeto de derechos universales iguales para todos, es decir, la ciudadana era la proyeccin al campo de la polis de los derechos humanos. Hoy cabe reconocer que la dimensin ciudadana de derechos no agota la realidad de un sujeto que reclama identidad y subjetividad y que hace de sus demandas en este campo un derecho tan preciado como los clsicos reconocidos por Marshall. Si el sujeto democrtico hoy no se identifica con el sujeto ciudadano, ello plantea un desafo a la teora democrtica, en la medida en que temas que eran propios del campo privado hoy se transforman en cuestiones fundamentales de la agenda pblica. Por otro lado, la idea de expansin de la
ciudadana a la que se hace alusin varias veces en el conjunto del DTT como criterio de evaluacin de la democracia, debe implicar dos cosas que hacen a la doble dimensin de la ciudadana. Por un lado la efectiva realizacin de derechos ciudadanos y la proyeccin a nuevos campos no reconocidos hasta ahora, pero, por otro, la consolidacin de la ciudadana, como citizenry, es decir, como cuerpo ciudadano sujeto colectivo de la democracia. La tercera dimensin, la institucionalizacin de conflictos y demandas sociales, es decir, la dimensin social del poder poltico, la democracia la resuelve con el principio de Estado de Derecho, que aparece tambin desarrollado en el DTT. La democracia es un rgimen poltico y no otra cosa, lo que no significa que sea slo un sistema o rgimen de gobierno, lo que, como hemos visto, es slo una dimensin del rgimen poltico. La asociacin espontnea que hace cualquier persona con la democracia en los estudios de opinin, con variaciones de nfasis en su importancia, es con elecciones libres de autoridades, libertades e igualdad ante la ley, negociacin y solucin pacfica de conflictos. Es decir, la democracia aparece identificada con las tres dimensiones de la relacin institucional entre Estado y sociedad que organizan el poder poltico. Pero la democracia, como todo rgimen poltico, se basa en valores y principios o ethos a los que se apela como fundamento de los mecanismos e instituciones. En este caso, se trata de lo que puede llamarse doctrina, filosofa o teora democrtica, la que contiene una visin subyacente de la condicin humana y su desarrollo. Ello le da una enorme fuerza y densidad que lleva a proyectar estos principios al conjunto de la actividad social, la familia, la economa, la escuela, etc. En este plano, podra decirse que la democracia es algo ms que un rgimen poltico, pero ello tiene slo sentido metafrico, en la medida en que proyecta valores a mbitos en que las instituciones o mecanismos democrticos no son aplicables. La democracia es slo un rgimen poltico, y eso ya es mucho, es equivalente a decir para la economa un modo de produccin. Luego,
no resuelve cualquier problema de la sociedad, sino slo los que tienen que ver con la organizacin del poder poltico, aun cuando sus principios filosficos sean tambin los que rigen otros mbitos del comportamiento humano. De aqu el riesgo de expandir el concepto de tal manera que pierda todo significado. Es probable que esta indefinicin de la democracia como abarcando cualquier mbito de la vida social tenga que ver con una concepcin relativamente indvidualista o liberal, si se quiere, de ella. La democracia sera slo el reinado y expansin ilimitada de las libertades personales, por lo tanto, son la libertad y el desarrollo personal el fundamento nico de los arreglos institucionales llamados democrticos y es democrtico todo lo que contribuye a ello. Es evidente que este aspecto de libertades y preferencias personales son una dimensin insustituible de la democracia. Pero tambin es cierto que hay la otra dimensin: la existencia de una comunidad poltica en que se participa para resolver los problemas comunes. Y esta dimensin es tan insustituible y esencial como la suma de libertades que permiten la autonoma personal. En otras palabras, la democracia no slo aborda el problema de los derechos de los individuos en una sociedad, sino que tambin es un espacio institucional donde se decide sobre cuestiones relevantes que tienen que ver con el destino de la polis como tal. Y esta dimensin societalista, finalmente propiamente poltica, no siempre est presente en algunas de las afirmaciones de las tesis del DTT.
poder tout court, puesto que tambin lo son la familia o el modo de produccin. Lo especfico de un rgimen poltico es que es la organizacin del poder poltico vinculando institucionalmente Estado y sociedad para definir el gobierno, las relaciones entre individuos y sociedad y las frmulas de canalizacin de demandas y conflictos sociales. En este sentido, la democracia es un tipo de rgimen poltico, es decir, una forma de organizar socialmente el poder poltico, a partir de ciertos principios y mecanismos definidos. En la tesis se concibe vagamente la democracia como algo ms que rgimen poltico, afirmando que descansa (sic) en un rgimen poltico, pero lo excede. El concepto de rgimen poltico se confunde, as, con la forma de gobierno. Con ello, los siete aspectos fundamentales que la democracia supone aparecen como una lista relativamente arbitraria, a veces de atributos, otras de implicancias, otras de condiciones o requisitos, con lo que la tesis pierde consistencia terica, en s misma, pero tambin como fundamento de las otras. Del mismo modo, y por las razones tericas indicadas ms arriba, no puede reducirse el fin u objetivo de la democracia (sistema que acta...) a la expansin de la ciudadana entendida slo como derechos, sino como cuerpo ciudadano que ejerce el poder a travs de la representacin. 2. Observaciones particulares Pgina 2 de las Tesis. En el prrafo Tanto el supuesto..., la frase Por lo dems no parece tener sentido. Los atributos 8, 9 y 10 de la pgina 2 de las tesis, son confusos. En efecto, el 8 impide la renuncia, el 9 considerara no democrtico al Banco Central y a ciertas decisiones del Poder Judicial, el 11 es innecesario porque lo definitorio de una institucin es que genera expectativas, lo otro es exigir determinadas orientaciones culturales extrainstitucionales como las expectativas. Creo que conviene refrasear estos atributos. El prrafo de acceso al poder de Estado (pgina 3 de las tesis), que se refiere a un requisito de todo rgimen poltico y de la democracia y no a un atributo de ella, requiere de un punto 4, que se refiera a la existen-
II. Discusin de la Tesis I. La democracia es una forma de organizacin de la sociedad. Esa organizacin descansa en un rgimen poltico, pero lo excede, abarca mucho ms que l.
1. Comentarios generales Ya hemos indicado que la afirmacin es una forma de organizacin de la sociedad no dice nada respecto de la democracia ni de ningn rgimen poltico, como tampoco lo dice afirmar que es una organizacin del
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cia de un campo de decisiones relavantes por parte del Estado. Prrafo Estado de derecho (pgina 3 de las tesis): confieso que me molesta poner el derecho a la propiedad, sin calificacin de qu propiedad se trata al mismo nivel que los otros derechos civiles. Prrafo Forma de organizar el poder del Estado (pgina 4 en las tesis): tambin lo sustantivo de la democracia es que el poder est organizado de modo que asegure la direccin efectiva de la sociedad y no slo que no vulnere los derechos. Prrafo implica una cierta manera... (pgina 4): la interrelacin no es slo con otros Estados soberanos, sino con poderes transnacionales que pueden no ser Estados. - Prrafos implica un grado de gobernabilidad... (pgina 4 en las tesis): el concepto de sustentabilidad es extremadamente confuso y debera ser definido y es tautolgico con el tercer supuesto. El concepto gobernabilidad no est definido. Los supuestos 1 y 3 son intiles o redundantes. 3. Sugerencias de reformulacin Propongo apretar un poco ms la formulacin de la tesis en trminos de definir la democracia como un rgimen poltico, es decir, una forma de organizar socialmente el poder poltico, definiendo cmo se constituye el gobierno de la sociedad, cmo relacionan Estado e individuos y cmo se organizan la convivencia y los conflictos y demandas sociales. En un segundo prrafo se podra decir cul es la especificidad de la democracia en estas tres dimensiones. Creo que hay algunos de los aspectos que se sealan en esta tesis que definen bien los mecanismos o atributos referidos a cada uno de los problemas que debe resolver la democracia como rgimen poltico. Pero habra que distinguir lo que son aspectos definitorios de la democracia de lo que son requisitos de la existencia de cualquier rgimen, es decir, rasgos caractersticos de la polis (del Estado o de la sociedad) en la que se instala un rgimen o una democracia. Slo a modo de ejemplo, lo que se dice del rgimen poltico y sus atributos vale principalmente para el rgimen o sistema de gobierno democrtico. Lo que se afirma del
Estado de Derecho o de la pertinencia de la agenda pblica vale, sobre todo, para la cuestin de resolucin de demandas y conflictos sociales. Lo que se dice sobre la forma de organizar el poder vale, parcialmente, para las relaciones entre individuos y Estado, aunque ello se encuentra sobre todo en la tercera Tesis, etc. Por lo tanto, pienso que todos estos aspectos, factores o elementos deberan ser reordenados en funcin de una clasificacin terica ms slida.
III. Discusin de la Tesis II. Las formas de rgimen poltico en Amrica Latina parecen similares a las democracias histricas, pero la sociedad que organiza ese rgimen poltico es profundamente diferente de donde sus necesidades y riesgos son singulares.
1. Comentarios generales. Estando de acuerdo en general con esta tesis, y ms all de que su enunciado debera contener alguna afirmacin de contenido respecto de la singularidad de la democracia en AL tomado de los argumentos, vale la pena indicar algunos rasgos de esta singularidad que no estn debidamente enfatizados, a mi juicio, en el texto. En efecto, el texto reconoce tres singularidades: la coexistencia actual de pobreza o subdesarrollo y sus efectos de desigualdades socioeconmicas con democracia en toda la regin; la trayectoria de la democracia en que, a diferencia de otros contextos, los derechos polticos y sociales se dieron antes que los civiles, dejando un dficit de ciudadana; y el particular arreglo inconstitucional presidencialista de todos los pases. Respecto de la primera se explaya en trminos de la relacin entre desarrollo y democracia. Creo que, en primer lugar, debe destacarse una singularidad histrica original: estas sociedades fueron constituidas desde el Estado y lo que las caracteriza histricamente es la debilidad del rgimen poltico, cualesquiera sea la naturaleza de ste. Es decir, priman las relaciones no institucionales entre Estado y sociedad, lo que le da a cualquier rgimen una enorme precariedad
e inestabilidad. Desde el punto de vista de la democracia, entonces, priman los ethos igualitarios y comunitarios por encima de los liberal-republicanos y es esta razn estructural-cultural la que origina la prioridad de la ciudadana poltico-social sobre la civil. Lo que se refuerza con el hecho de que desde los treinta las cuestiones sustantivas de integracin social y desarrollo en sus diversas versiones, ms modernizantes o ms revolucionarias, se impusieran por sobre la cuestin del rgimen, que fue siempre un elemento de valoracin instrumental. Es slo con los nuevos autoritarismos, dictaduras o regmenes militares de los sesenta y setenta que aparece una valoracin del rgimen poltico en s mismo y de la democracia como el rgimen deseado y no subordinable a otras dimensiones. Pero como el nfasis fue dado al trmino de los autoritarismos y su reemplazo por la democracia, es decir a las transiciones o a las democratizaciones, no hubo refundacin de este tipo de rgimen, es decir, creacin de una institucionalidad que asegurando el ethos liberalrepublicano, ahora vigente, recogiera los otros principios o ethos democrticos. A ello hay que agregar que las transformaciones econmicas a nivel mundial con sus efectos en Amrica Latina, erosionaron la base de todo rgimen poltico, cual es la polis. De modo que las democracias existentes hoy en Amrica Latina, fenmeno nuevo justamente reconocido y celebrado en esta tesis, acusan una doble problemtica. La primera es la herencia, no resuelta en muchos casos, de cuestiones institucionales y fcticas del pasado, especialmente con respecto a las dictaduras y transiciones incompletas, lo que puede llamarse enclaves autoritarios o de la transicin (institucionales, ticos ligados a la justicia respecto de violaciones de derechos humanos, actorales o poderes fcticos, culturales). La segunda es la doble reduccin de la base en que se asienta un rgimen democrtico, la sociedad-Estado o polis. Por un lado, un sector importante de la sociedad, variable segn los pases, queda fuera del mnimo ciudadano. Por otro lado, un conjunto de decisiones relevantes, especialmente en la esfera de la economa, quedan fuera del mbito
de accin de ciudadanos y del Estado. Y la teora democrtica no fue pensada para esta situacin, sino que se fund en la existencia de un cuerpo ciudadano y un Estado (la polis) que actuaba como supuesto bsico de posibilidad democrtica. A mi juicio, la tesis reconoce debidamente la primera reduccin de la base de la democracia (pobreza y desigualdad), pero no enfatiza debidamente el segundo aspecto (reduccin de la capacidad de decisin ciudadana y del mbito de accin del Estado). Y ello tiene que ver mucho con el problema de la relevancia de la democracia, a la que nos referiremos ms adelante. 2. Observaciones particulares Pgina 8 en las tesis: Hay que compatibilizar el fraseo, sin repetir la frase, sobre la precedencia o simultaneidad de los derechos polticos y sociales de los prrafos Se supone que las democracias noroccidentales... y prrafo Se supone que en Amrica Latina..., pues dicen lo mismo con una leve contradiccin. Por lo dems estos dos prrafos aluden a lo mismo por lo que no se ve por qu son dos y no uno. Pgina 8, Prrafo 2: Este prrafo es especialmente confuso en el ms all de su dimensin de rgimen, por cuanto la segunda va, expandir la ciudadana en todos los planos, es lo mismo en la conceptualizacin del documento. Luego no se afecta el estado de la democracia por dos vas, como se dice en el texto, sino que ambas vas son lo mismo. Ultimo prrafo: Hay que explicar cules son las implicancias. Porque si son las mismas indicadas en los dos prrafos anteriores, este prrafo es redundante. Y si son nuevas, hay que decir cules. 3. Sugerencias de reformulacin El enunciado de la tesis debera contener una descripcin sinttica de la triple singularidad de origen, trayectoria y actual (pobreza y democracia) y no simplemente decir que son singulares. Creo que la tesis II puede reformularse en trminos de la fundamentacin de estas singularidades, as como de la discusin entre economa y democracia. Pero creo que los su-
puestos de la pgina 7 del documento de las tesis (Al sostener esta singularidad...) son repetitivos, algunos como el primero muy vagos y no aaden nada a la formulacin de la tesis, incluso en su forma actual. Propongo eliminarlos como seccin o listado aparte e integrar algunos al cuerpo de fundamentacin de la tesis II que est en la pgina anterior.
IV. Discusin de la Tesis III. El estado de la democracia se define por su grado de desarrollo como organizacin social y la capacidad de esa organizacin social para expandir la ciudadana, en el contexto singular de las democracias latinoamericanas.
1.Comentarios generales Esta tesis es vital para los pasos posteriores del proyecto, pues fija las grandes variables que determinan el estado de la democracia y sus indicadores. Ella se basa enteramente en la Tesis 1, por lo que no repetiremos las observaciones hechas en la primera y segunda parte de este comentario. Slo cabe agregar que aqu quedan en claro las mayores debilidades de la no definicin de la democracia como rgimen poltico y su vaga definicin como organizacin social que descansa pero excede al rgimen poltico, de la identificacin del rgimen poltico con el rgimen de gobierno y de una consideracin relativamente sobrepasada de la ciudadana. De las definiciones alternativas dadas en este comentario, entonces, se desprende que cualquier evaluacin del desarrollo de una democracia concreta tiene que abarcar los componentes institucionales y fcticos en cada una de sus dimensiones de organizacin del poder poltico (gobierno, a travs de sistema de eleccin libre de autoridades; relacin individuos-Estado a travs del principio de ciudadana y solucin de conflictos y canalizacin de demandas a travs del Estado de Derecho) y que el estado de ella implica evaluar: vigencia, es decir, existencia y reproduccin efectiva de la democracia. Aqu entran en juego los conceptos de democratizacin como transicin o estable-
cimiento de un rgimen democrtico ah donde no existe, consolidacin, estabilidad; extensin hacia nuevos mbitos que se juega el poder poltico; calidad, es decir, el modo como funcionan las instituciones para resolver los problemas fundamentales del rgimen. Respecto de b) y c) puede hablarse de otra dimensin del concepto de democratizacin, ya no como transicin o paso de un rgimen a otro, cual es la de profundizacin; relevancia, es decir, nivel de enraizamiento en la sociedad y de capacidad de resolver los tres problemas propios de todo rgimen. Es probable que la legitimidad de una democracia en una determinada sociedad sea una resultante de todos estos criterios, pudiendo ser valrica o instrumental. Pero tambin puede tratarse de una legitimidad circunstancial, motivada por la ausencia de propuestas alternativas de rgimen o tambin de legitimidades parciales que abarcan slo algunas de las dimensiones. Por lo tanto, puede ser til tambin para medir el nivel de desarrollo de una democracia la subjetividad de la colectividad, es decir, el grado de adhesin y el de satisfaccin, que son dos cosas distintas, y las orientaciones culturales hacia la poltica. 2. Observaciones particulares El prrafo siguiente a la formulacin de la tesis III introduce de nuevo el concepto de sustentabilidad y a lo largo de esta tesis se vuelve a repetir la confusin de rgimen poltico con rgimen de gobierno. En el prrafo Establecer el estado de la democracia... se habla de dos planos: La organizacin social democrtica y La ciudadana en sus tres esferas. Respecto del primero, se reduce nuevamente el rgimen poltico al sistema de gobierno con lo que el listado de la pgina 9 al comienzo de la tesis III arriba aparece nuevamente como arbitrario o confuso. Respecto del segundo, se retoma la clasificacin de Marshall que es enteramente insuficiente, no slo por la cuestin de la secuencia que el DTT trata bien en la Tesis II, si-
Comentario al documento Discusin de tres tesis...
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no porque no da cuenta de: a) nuevos derechos que no caben en los anteriores (culturales, medioambientales), b) de otros que son atributos slo de una categora social (gnero, edad, etc.), es decir, que pertenecen a los llamados derechos identitarios que reformulan toda la teora de la ciudadana y tambin de la democracia, y c) de aquellos derechos cuyos titulares son colectividades y no individuos (derechos de los pueblos). A mi juicio, no puede retomarse sin ms la teora marshalliana de la ciudadana. Como se dir ms adelante, propongo reformular estos dos planos en trminos de las tres dimensiomes de todo rgimen poltico. Al final del documento, se introducen una serie de reflexiones ("Se supone ) que me parecen innecesarias en el cuerpo de la
Tesis y que podran ir en anexos con la solicitud a los expertos. Por lo dems, no se sabe si son ideas derivadas de todo el DTT o slo de la Tesis III. 3. Sugerencias de reformulacin Propongo reformular el enunciado de la definicin del grado de la democracia en trminos de su vigencia, calidad y relevancia. Propongo reemplazar los dos planos de los que habla el texto de fundamentacin por las tres dimensiones, especificando en cada una sus elementos y componentes, como lo que en el texto se hace con rgimen poltico y ciudadana, aunque cambiando obviamente su contenido. Creo conveniente reformular la clasificacin de ciudadana marshalliana en los trminos indicados ms arriba.
sobre tesis iii
Sobre la democracia como organizacin social

La democracia es una forma de resolucin pacfica de los conflictos derivados no slo de las inequidades econmicas, sino tambin de la diversidad de intereses contrapuestos inherentes a toda sociedad. En las ltimas dcadas, las demcoracias latinoamericanas han experimentado graves debilidades de los gobiernos para gestionar los servicios pblicos y mejorar la calidad de vida y la seguridad de los ciudadanos. stas han sido consecuencia de la menguada capacidad del estado de proteger y promover la ciudadana, en sus tres dimensiones, la poltica, la social y la civil. Porque la capacidad del estado de resolver problemas colectivos es un requisito indispensable para el funcionamiento pleno de la democracia. Al mismo tiempo, un anlisis enfocado en la obligacin del estado de expandir la ciudadana, no debe dejar de lado la importante dimensin de las obligaciones de los ciudadanos para con el estado y la sociedad. En este sentido, una cultura poltica paternalista, que le otorgue al estado el rol de protector y dador todopoderoso, puede producir altos niveles de dependencia del estado y un dbil sentido de los compromisos y las responsabilidades ciudadanas.
Jennifer McCoy*
Examinar el estado de la democracia en Amrica Latina utilizando construcciones tericas que permitan el anlisis de senderos especficos del desarrollo democrtico latinoamericano nos permite entender mejor sus puntos fuertes y sus debilidades singulares, respetando, al mismo tiempo, el rigor terico y la comparabilidad. Los objetivos de la medicin emprica y de una nueva agenda y debate a nivel intelectual y poltico tambin le dan relevancia a la poltica del proyecto.
La democracia como organizacin social

La ampliacin del concepto de democracia, de un rgimen poltico a una organizacin social, es importante y digna de mencionar. Sin embargo, deberamos conservar
la claridad conceptual que permite identificar diferentes tipos de regmenes polticos, en los que el rgimen que se describe en el documento se distingue de los regmenes autoritarios, totalitarios o sultanistas. El rgimen poltico que se describe aqu es una poliarqua, o democracia procedural, o democracia electoral. Es un elemento necesario, aunque insuficiente, de democracia tal como se describe en el proyecto. La identificacin conceptual de democracia como una organizacin social, ms amplia que el rgimen poltico, en un sentido tiene que ver, simplemente, con reconocer la distincin que se describe en la Tesis I entre la dimensin procedural y la dimensin actitudinal de un rgimen. La dimensin procedural, por cierto, es el conjunto de reglas que rigen el ejercicio del poder, pero la dimensin actitudinal el grado de aceptacin y la internalizacin de esas reglas (legitimidad procedural) es la que afecta la naturaleza esencial de la de-
Tesis III. El estado de la democracia est definido por su grado de desarrollo como organizacin social y por la capacidad de esa organizacin para expandir la ciudadana, en el contexto especfico de las democracias latinoamericanas. ste es un anlisis de la tesis, desde la afirmacin general hasta los componentes especficos de la ciudadana que se proponen. Concluir con los argumentos que, a mi entender, faltan en la tesis. * Director of the Americas Program, The Carter Center and Political Science Professor at Georgia State University.
Sobre la democracia como organizacin social 233
mocracia, que aqu se describe como una organizacin social. La naturaleza de esas reglas da forma a la agenda pblica y plasma la capacidad del sistema para resolver el conflicto de manera pacfica y encarar las necesidades de los ciudadanos. La aceptacin y la legitimidad de esas reglas determina si el imperio de la ley existe a nivel universal. Por lo tanto, es el aspecto actitudinal del rgimen, y principalmente su legitimidad (aceptacin e internalizacin por parte de todos los actores relevantes) el que se vuelve crucial para la sustentabilidad y el desempeo de la democracia.
Operacionalizar el estatus de la democracia como organizacin social

Para examinar y poder medir este estatus, el proyecto propone una cantidad de elementos conceptuales en la Tesis I, resumidos en la Tesis III. Yo analizar brevemente algunos de estos elementos. Los componentes del rgimen poltico tal como se describen en el proyecto incluyen algunos elementos importantes, muchas veces ignorados el sufragio universal y las fuentes alternativas de informacin. Tal como se describe, el imperio de la ley incluye el derecho a la propiedad; pero, el derecho a la propiedad es una condicin necesaria de la democracia? Esto plantea el debate de larga data sobre si los mercados son una condicin necesaria para la democracia y viceversa. Si bien los datos demuestran que las democracias ms antiguas y ms fuertes efectivamente tienen economas de mercado de diversas caractersticas, la condicionalidad necesaria sigue siendo motivo de debate. Asimismo, este prerrequisito opaca el papel de la propiedad comunal, frecuente en las culturas aborgenes latinoamericanas, que desempe un papel importante y a veces disgregador en la historia democrtica latinoamericana. Mxico es un ejemplo reciente. Por otra parte, el anlisis sobre el derecho a la justicia es importante y yo resaltara aun ms que lo crucial es la igualdad de acceso a una justicia imparcial. Uno de los principales problemas de la justicia en Amrica Latina ha sido la existencia de costos diferenciales,
la falta de defensores pblicos y la corrupcin en el sistema judicial, a tal punto que la gente ms pobre no puede afrontar las costas legales para acceder a los tribunales, ni sobornar a abogados y jueces y, por ende, no tiene igual acceso a la justicia. Organizacin del poder dentro de la sociedad destaca que el poder debe estar organizado de manera tal que no se violen los derechos sino que tambin se los expanda, y que una mayora de los miembros de la sociedad definan esos derechos. Esto es acertado; sin embargo, no hace suficiente hincapi en el hecho de que una democracia debera proteger los derechos y tambin proteger los derechos de la minora para que no sean pisoteados por una mayora. Si bien en la historia de Amrica Latina los derechos de la minora dominaban a la mayora, los casos histricos de mayoras que abusan de los derechos de las minoras existen a nivel global y debe reconocerse explcitamente que este respeto por los derechos de la minora tambin constituye un cimiento de la democracia. Soberana del estado: el proyecto destaca de manera excelente que las opciones de una sociedad no deben ser impuestas desde afuera, sino que se puede delegar la soberana a organizaciones multilaterales. Esto ltimo es particularmente importante en el mundo actual de integracin y de enfoques multilaterales para solucionar los problemas colectivos. Gobernabilidad y sustentabilidad democrtica argumenta que la democracia se sostiene a travs de la legitimidad de las instituciones y depende de que haya gobernabilidad en todos los sectores de la sociedad. Este es un punto crucial que aborda la cuestin del alcance del estado, que se discute ms adelante. Agenda democrtica pblica se describe como la capacidad del sistema para resolver sus dilemas. Yo hara una modificacin para destacar que la agenda pblica debera abordar las necesidades y las preocupaciones de los ciudadanos segn estn determinadas por los mecanismos de debate pblico, la votacin y la articulacin de las demandas a travs de los partidos polticos y los medios de comunicacin.
234 Sobre la democracia como organizacin social
Con respecto al papel que ejercen los medios, el proyecto hace mucho hincapi en que los medios pueden ayudar a identificar y comunicar la agenda pblica si es transparente. Si bien Amrica Latina experiment grandes avances en materia de libertad de expresin, periodismo de investigacin y despolitizacin de los medios, sigue teniendo deficiencias de profesionalismo, investigacin a fondo y contribucin a la agenda pblica debido a su estructura propietaria, que vincula a los medios con las grandes empresas y/o instituciones financieras, prcticas que inhiben el periodismo de investigacin a ms largo plazo, una continua politizacin en algunos pases y el permanente acoso de los periodistas y los dueos en otros. Con respecto al papel de los partidos polticos el colapso del sistema partidario venezolano, la fragmentacin del sistema argentino y ecuatoriano y el descrdito generalizado de los partidos y los lderes polticos, todos subrayan la necesidad de sistemas polticos partidarios viables que sirvan para plasmar la agenda pblica. El vaco que dej el colapso del sistema partidario en Venezuela en los aos 90 llev a otras instituciones a ocupar su lugar como mediadores en la relacin entre el estado y la sociedad. Los medios de comunicacin, la iglesia, las ONG y las organizaciones sindicales y empresariales se convirtieron en actores polticos bajo la Quinta Repblica de Chvez y encabezaron la oposicin a su rgimen. La falta de una institucin mediadora entre el estado y la sociedad en Venezuela condujo a una confrontacin peligrosa y directa entre el estado y la sociedad en 2002. Esto refuerza la necesidad de la nocin de Philip Oxhorn de una esfera pblica que permita la participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones y la mediacin en las relaciones entre el estado y los ciudadanos.
Definir la democracia como la capacidad para expandir la ciudadana

Coincido con el precepto general de que un nivel y una diseminacin insuficientes de la ciudadana perjudican la calidad de la
democracia, segn queda implcito en la discusin de la Tesis II. La Tesis III, sin embargo, determina que el estado de la democracia est definido, en parte, por la capacidad de la organizacin social para expandir la ciudadana. Yo lo planteara de otra manera: que el estado de la democracia est definido por el nivel de desarrollo de la ciudadana, la igualdad relativa de las tres esferas de la ciudadana y el alcance relativo de la ciudadana. En otras palabras, qu proporcin de los ciudadanos goza de los derechos implcitos en las tres esferas de la ciudadana, qu fuerza tienen esos derechos y en qu proporcin de territorialidad y de poblacin el estado tiene la capacidad de proteger y promover esos derechos. El argumento de que la consideracin de las esferas social y civil de la ciudadana, adems de la esfera poltica, es elemental para el estado de la democracia tambin justifica el argumento de que la democracia es ms amplia que el rgimen poltico. Considerar la democracia como una organizacin social implica que los ciudadanos deben estar protegidos de los abusos por parte del estado y, al mismo tiempo, que el estado debera brindar proteccin contra los abusos producidos por la inequidad social y los desequilibrios de poder. Esto, primordialmente, conlleva la proteccin de los derechos sociales y civiles, ms all de los derechos polticos. La Tesis II sostiene que la secuencia de las tres esferas de la ciudadana diferencia a Amrica Latina de las democracias noroccidentales en que los derechos polticos anteceden a los derechos sociales y civiles en Amrica Latina. Si bien la secuencia puede servir para explicar las causas de las debilidades de la democracia, yo dira que los relativos desequilibrios en las tres esferas de la democracia pueden ser ms importantes al examinar la calidad de la democracia en cualquier momento de la historia. Por lo tanto, si las libertades civiles son ms dbiles en general en Amrica Latina, mientras que los derechos sociales pueden ser relativamente ms dbiles en los Estados Unidos, la evaluacin de la calidad de la democracia va a variar. Holston y Caldeira utilizan el concepto de democracia disyuntiva para describir la
relativa desigualdad de las tres esferas de la ciudadana. Este desequilibrio se puede aplicar a cualquier democracia, ya sea establecida o emergente, y tiene implicancias en la calidad de la democracia que disfrutan los ciudadanos en un determinado pas. El desequilibrio puede cambiar con el transcurso del tiempo. Por ejemplo, si bien los derechos civiles y sociales pueden haber sido instituidos en los Estados Unidos antes de que los derechos polticos se extendieran a las mujeres y las minoras, para los negros norteamericanos, la implementacin del derecho poltico a votar, cuando les fue otorgado, se vio impedido en principio por una debilidad de los derechos sociales (muchas veces los requisitos de alfabetizacin para votar no se podan cumplir) y de los derechos civiles (el acceso a la justicia para exigir el cumplimiento del derecho poltico). La naturaleza del desequilibrio y la interrelacin entre las tres esferas nos ayuda a diagnosticar la causa de las democracias deficientes y, por ende, a plantear soluciones. En Amrica Latina, la desigualdad de ingresos genera y es generada por derechos civiles y sociales dbiles, que a su vez obstaculizan los derechos polticos. Los bajos niveles de educacin, la pobreza y la falta de acceso al sistema judicial afectan la capacidad de los ciudadanos de participar en la toma de decisiones polticas, ms all de votar, ya sea organizando y haciendo lobby o presentndose para un cargo poltico. A su vez, el acceso desigual a la participacin poltica refuerza las desigualdades sociales y los desequilibrios de poder.
Medir la capacidad del estado para expandir la ciudadana

Las democracias latinoamericanas tienen una baja capacidad para expandir la ciudadana en general. La discusin del proyecto claramente seala los sistemas judiciales dbiles en Amrica Latina y su impacto en los derechos civiles. La capacidad de ampliar los derechos civiles reside en la habilidad para fortalecer las instituciones judiciales. Esta es la piedra angular para mejorar la calidad de la democracia en Amrica Latina.
Los derechos polticos, por otra parte, estn relativamente bien establecidos en Amrica Latina. No obstante, incluso la norma bsica de elecciones aceptables an no est lo suficientemente institucionalizada en todos los pases latinoamericanos y sufri reveses en muchos de ellos. El proyecto podra medir la fortaleza de las elecciones simplemente documentando el grado de control electoral, internacional y nacional, solicitado por los pases. Estos pedidos surgen de una falta de confianza pblica en las instituciones electorales. Lo inquietante es que las democracias transitorias, como en Nicaragua, Repblica Dominicana o Hait en 1990, donde haba un amplio control internacional, solicitaron veedores electorales, incuso tres ciclos electorales despus, debido a la imposibilidad de institucionalizar sistemas electorales que le resultaran confiables a la poblacin. De la misma manera, las democracias aparentemente establecidas como Jamaica y Venezuela sufrieron reveses a fines de los aos 90 que generaron desconfianza en los procesos electorales y una invitacin a veedores internacionales para ayudar a zanjar esa desconfianza. Cuando la poblacin no confa en los procesos electorales, los gobiernos resultantes muchas veces no cuentan con la aceptacin y la legitimidad necesarias para gobernar de manera eficiente. Para concluir, la capacidad de las democracias latinoamericanas para expandir los derechos civiles es particularmente dbil. Aqu el proyecto debera ampliar su alcance y examinar la capacidad distributiva de los estados. Las burocracias ineficientes, la baja capacidad extractiva (sistemas tributarios deficientes), la falta de llegada del estado y la ausencia de servicios pblicos en zonas distantes o con poblaciones marginadas (las zonas marrones de ODonnell de ciudadana de baja intensidad) reflejan una capacidad deficiente para expandir los derechos sociales, as como los derechos civiles y polticos. Por otra parte, la tendencia de las constituciones, como sucede en Mxico o Venezuela, a ir ms all en su compromiso con los derechos sociales, alimenta el cinismo sobre la poltica y el imperio de la ley en Amrica
Latina donde se los ignora y expande severamente la capacidad estatal donde se los pone en prctica.
Propuestas finales en la Tesis III

Para resumir la discusin de ms arriba, analizar cada una de las propuestas finales en la Tesis III: Propuesta: La calidad de la democracia va de la mano del grado de expansin de la ciudadana. No necesariamente es el grado de expansin sino la dimensin de cada esfera de la ciudadana lo que resulta crucial para medir la calidad de la democracia. Donde los derechos no estn del todo desarrollados, la capacidad para expandirlos se torna importante a la hora de medir hasta dnde puede mejorar la calidad de la democracia. (I)Propuesta: La expansin de una esfera de la ciudadana no debera desarrollarse independientemente de las otras. En trminos ideales, es vlido, pero en la prctica, por supuesto, esto no sucede. El desequilibrio de las tres esferas, en cambio, es importante para explicar de qu manera la calidad de la democracia es fuerte o dbil en un determinado pas y para prescribir estrategias que sirvan para mejorarla. Las tres esferas estn interrelacionadas y la debilidad de una de ellas afectar la proteccin, expansin y profundizacin de las otras. (II)Propuesta: La ciudadana se refuerza a travs de la expansin del imperio democrtico de la ley. Esto es inequvocamente cierto. (III)Propuesta: La eficacia del imperio democrtico de la ley est relacionada con la calidad de las instituciones. Esto es vlido y representa un gran dilema para Amrica Latina. Se vuelve un problema circular. Cmo se hace para mejorar la calidad de las instituciones si hay impunidad (falta de eficacia del imperio de la ley) para ciertos grupos e individuos cuyo objetivo es debilitar y socavar a las mismas instituciones que deben aplicar el imperio de la ley? (IV)Propuesta: Una expansin mnima de la ciudadana civil debilita la democracia. Esta propuesta no es muy clara, pero parece sostener que la ciudadana civil es la base de la democracia y que es particularmente d-
bil en Amrica Latina. Por lo tanto, se la debe expandir de manera significativa y no mnimamente. Yo coincidira con el supuesto de que la ciudadana civil es particularmente dbil en Amrica Latina y que esto debilita la democracia en general, en base a las discusiones anteriores. (V)Propuesta: La falta o la fragilidad de los mecanismos institucionales de control y supervisin debilita la democracia. Esto es vlido en dos niveles. Primero, la ausencia de controles efectivos, la falta de responsabilidad y la fragilidad de los sistemas de control (de la corrupcin) debilitan la democracia tal como se la describe en el proyecto una organizacin social con la capacidad de expandir (o profundizar o proteger) la ciudadana. Los mecanismos de control y supervisin son necesarios para que los gobernantes se hagan responsables frente a los ciudadanos ya que ofrecen transparencia de accin y la capacidad para castigar o remover a quienes ejerzan abuso de poder. Segundo, estos mecanismos institucionales no tienen por qu ser necesariamente instituciones pblicas, sino que tambin pueden ser grupos de ciudadanos. Los medios, por supuesto, pueden desempear un papel importante al hacer que los gobernantes asuman sus responsabilidades publicando informacin e investigando su accionar. Cada vez se estn formando ms grupos de control en Amrica Latina que intentan compensar los dbiles mecanismos institucionales pblicos de supervisin, especialmente en las reas de los derechos humanos, las elecciones y la corrupcin. Esta es un rea que debera incluirse en toda evaluacin.
Conceptos o argumentos que, a mi entender, faltan o no estn explicados detalladamente en la tesis

La democracia es una manera de resolver el conflicto pacficamente que surge no slo de las desigualdades de poder, como se sostiene, sino tambin de los intereses encontrados. La idea de que la legitimidad del desempeo es dbil y lo es cada vez ms, lo
cual amenaza con socavar la sustentabilidad de la democracia en la regin. El desempeo deficiente de las democracias latinoamericanas en cuanto a ofrecer servicios pblicos y mejorar la calidad de vida y la seguridad humana es consecuencia de la capacidad estatal deficiente para proteger y promover la ciudadana en sus esferas social, civil y poltica. La capacidad del estado para resolver problemas colectivos: cualquier estado necesita hacerlo, pero para que la democracia tenga sentido, es un requisito. Esto queda implcito en la inclusin de componentes sociales y civiles de la ciudadana y en la nocin de la agenda pblica. Pero tal vez merezca una discusin ms explcita sobre si la democracia es un medio o un fin. El foco sobre la expansin de la ciudadana presupone que es insuficiente en todas las reas, mientras que algunas sociedades tal vez tengan un componente relativamen-
te fuerte de ciudadana que simplemente deba ser protegido. Obligaciones de los ciudadanos. La Tesis III se centra en las obligaciones del estado para expandir la ciudadana. Sin embargo, parece ignorar las obligaciones de los ciudadanos para con el estado y la sociedad. Una cultura poltica que le asigna un alto valor a un estado paternalista y que tiende a un poder centralizado tambin puede producir una dependencia del estado y una sensacin deficiente de las obligaciones de los ciudadanos. Los altos ndices de evasin impositiva, y las minoras e instituciones que se consideran por encima de la ley, son prueba de la debilidad de la obligacin de los ciudadanos. A su vez, estas debilidades afectan la capacidad del estado para expandir la ciudadana ya que la capacidad distributiva del estado se ve erosionada por la evasin impositiva y el imperio democrtico de la ley, minado por quienes no lo respetan.
Referencias
James Holston y Teresa Caldeira, Democracy, Law, and Violence: Disjunctions of Brazilian Citizenship, en Felipe Aguero y Jeffrey Stark, editores, Faulting of Democracy in Post-Transition Latin America (North-South Center Press, 1998).
Philip Oxhorn, When Democracy Is Not All that Democratic: Social Exclusion and the Limits of the Public Sphere in Latin America, documento presentado en la conferencia Desafos para la democracia, The Carter Center, Atlanta, octubre de 2000 (www.cartercenter.org/peaceprograms/lacp/challenges).
Referencias 239
Los caminos sinuosos de la democracia

I
Democracia es un concepto esencialmente disputado por actores que sustentan proyectos diversos de construccin social. Por ello, es tan dificil definirla y estudiarla, tanto como practicarla y promoverla. Resulta ilustrativo pensar la democracia bajo la metfora de un barco anclado, es decir, reflexionar acerca de la democracia significa acudir a una imagen de algo fijo y al mismo tiempo, en flotacin. La democracia se enfrenta en la actualidad a nuevos desafos que demandan un pensamiento complejo acerca de conceptos polticos tradicionales, como por ejemplo el de soberana. Nuevos procesos como la constitucin de la Unin Europea muestran que la seguridad jurdica o la legalidad deben ser pensados mas all de los lmites territoriales de un estado. Al mismo tiempo, podremos observar en el futuro nuevas formas de democracia que, quiz, trasciendan la maquinaria de la representacin poltica tradicional. Respecto de Amrica Latina, resulta necesario encarar tanto las singularidades que presentan las democracias de la regin, como las variaciones especficas de cada pas. Adems, es preciso atender a los procesos de legitimacin social de las prcticas democrticas, ponerlos en el terreno de la discusin pblica para precisar las condiciones sociales especficas que en Amrica Latina alteran o modifican los contenidos institucionales de un rgimen democrtico duradero.
Alain Touraine*
I.1. Es necesario en primer lugar evitar definir la democratizacin por ella misma, dejando de lado toda referencia al funcionamiento general de la sociedad. Si, en una economa con gran pobreza, las desigualdades pueden parecer dbiles porque la mayora de la poblacin se reduce a un estado de subsistencia, podemos hablar de tendencias democrticas hacia la igualdad? Si, en otro tipo de economa, los excedentes se reservan a los agentes no econmicos, polticos, militares, religiosos u otros, la igualdad entre la gente ordinaria que no tiene acceso a los privilegios reservados a esas elites no puede ser considerada como democrtica. I.2. Es ms inteligente partir de una no-
cin ms global, la del desarrollo, es decir de gestin de cambios globales que afectan a una sociedad. Vemos aqu que la democratizacin concebida como un aumento del nivel general de participacin en la produccin, en las decisiones o en el consumo es una de sus dimensiones, pero inseparable de las otras dos. La primera es la acumulacin, ya que no existe crecimiento y desarrollo si no existe antes una capacidad de invertir y este es el empleo diferido de una parte de los recursos disponibles en vista de la construccin de un destino. La educacin, el cuidado de la salud, la proteccin y la seguridad bajo todas sus formas son inversiones, con el mismo rango que los medios de defensa o que las inversiones econmicas aseguradas al menos en parte por un endeudamiento consagrado a la
*Socilogo. Realiz estudios en las universidades de Columbia, Chicago y Harvard y fue investigador del Consejo Nacional de Investigacin Francs hasta 1958. En 1956 fund el Centro de Estudios para la Sociologa del Trabajo de la Universidad de Chile. En 1960 se convirti en investigador senior de la Ecole Pratique des Hautes Etudes (Escuela de Altos Estudios de Ciencias Sociales de Pars), donde fund el Centro de Anlisis y de Intervencin Sociolgicos (CADIS). En los ltimos aos, public los siguientes libros: Crtica a la modernidad (1994), Qu es la democracia (1994), y Podremos vivir juntos?: iguales y desiguales (1997).
Los caminos sinuosos de la democracia 241
adquisicin de los capitales necesarios para el desarrollo de la produccin. La segunda dimensin del desarrollo es su regulacin, es decir la existencia de reglas de funcionamiento de conjuntos concretos, territoriales, administrativos o polticos. Algunos piensan que la confianza es el elemento principal de funcionamiento de una sociedad en desarrollo; otros piensan que es necesario enfrentar la corrupcin y los actos ilegales. En todos los casos, existen reglas de juego a enunciar y respetar. I.3. Si existe una sola de estas dimensiones, podran producirse cambios importantes, pero estarn desequilibrados y resultara imposible hablar de desarrollo. Si los lazos entre los tres componentes permanecen dbiles, si un capitalismo conquistador se enfrenta a reivindicaciones extremas sin intervencin posible de un Estado administrador, el desarrollo no es imposible, pero su costo humano y social es muy elevado. Los ejemplos histricos de desarrollo ms espectaculares han sido de este tipo, ya sea de la industrializacin britnica de mediados del siglo XVIII a mediados del siglo XIX, de la industrializacin rusa, luego sovitica, durante la primera mitad del siglo XX, o de la entrada actual de una gran parte de la poblacin china en la economa de mercado internacionalizada, los ejemplos son ms que suficientes para recordarnos que el desarrollo y la democratizacin no son siempre complementarios. I.4. Inversamente, frente a modalidades de desarrollo duras, vemos otras que pueden calificarse de blandas. Ellas se definen por una sutil separacin de las tres dimensiones de desarrollo, que puede llevar hasta la confusin. Esta situacin ha sido tan frecuentemente la de Amrica Latina que debe ser descrita ms precisamente. Si las intervenciones del Estado tienen como objetivo principal fortalecer las categoras medias a expensas de la capacidad de inversin, por un lado, de la lucha contra la pobreza, por el otro, podemos habitualmente hablar de democratizacin limitada, puesto que el nivel de participacin aumenta pero aquellos que se benefician del modelo de desarrollo,
organizado de esta forma, se preocupan ms por aumentar su nivel de consumo y de proteccin que de disminuir la desigualdad de oportunidades. II.1. La evocacin de los diversos fracasos de las polticas de desarrollo, a veces muy duras, otras muy blandas, obliga a examinar ms de cerca el modo en que la combinacin de las tres dimensiones del desarrollo puede operarse de manera satisfactoria. Entramos aqu en problemas centrales de la economa y de la sociologa del desarrollo. Si admitimos que la confusin de los componentes es una forma de envejecimiento, de prdida de energa, de camino a la entropa, es necesario aceptar la idea de que cada componente debe apoyarse sobre un principio ajeno a la reproduccin del orden social para que se pueda asegurar el dinamismo. Cada componente debe aportar un dinamismo que venga tanto del exterior como del interior. Esto es ms claro en el caso de la eficacia del desarrollo, que debe apoyarse sobre fuerzas exteriores dentro de las cuales las ms importantes son el mercado, las innovaciones tecnolgicas y la racionalizacin del aparato de produccin pblico y privado. En lo que concierne a la regulacin, ligada sobre todo a las intervenciones del Estado, su dinamismo proveniente del exterior es ms difcil de percibir. Pero conocemos nosotros muchos ejemplos de desarrollo econmico que no hayan provenido de una fuerte conciencia nacional o al menos nacionalista, como en el caso de los pases de Austria-Hungra de antes de 1918 o como aquel de los pases post coloniales que se formaron luego del fin de la Segunda Guerra Mundial y el gran movimiento de descolonizacin? II.2. Es necesario volver a analizar los factores de formacin o de refuerzo del tercer componente del principio de desarrollo, el que mantiene nuestra atencin aqu y que es el de democratizacin. Podramos estar tentados de seguir un razonamiento anlogo a aquel que se acaba de proponer para las otras dimensiones y de hablar ac de la presin ejercida por las migraciones internas y
242 Los caminos sinuosos de la democracia
una urbanizacin acelerada que han creado sobre el territorio las metrpolis ms pobladas del mundo, So Paulo y Mxico D. F. Pero tal camino es evidentemente una impasse para el anlisis, ya que nada puede justificar la confusin de la democratizacin y de un populismo civil o militar que ha sido, de hecho, el adversario ms constante de la democracia, al menos antes de la fase reciente de las dictaduras militares ms brutales. Si definisemos las situaciones latinoamericanas en su conjunto como la combinacin de un desarrollo capitalista dependiente y limitado, de un nacionalismo favorable a la formacin de regmenes autoritarios, desde aquel de los caciques hasta aquellos de los generales-presidentes, y de las revoluciones urbanas masivas, llegaramos rpidamente a la conclusin, de hecho frecuentemente adoptada, sobre todo por los extranjeros, de que la democratizacin no puede producirse en Amrica Latina, continente que sigue estando dominado por la oposicin entre una lgica hacia afuera y otra hacia adentro, para hablar como los economistas de la CEPAL, que, uno y otro condujeron no a la construccin econmica y poltica esperada precisamente por los animadores de la CEPAL, pero que contrariamente llevaron a sociedades repletas de lgicas contradictorias e incapaces de integrarlas en polticas nacionales de desarrollo. II.3. Esta concepcin de la democratizacin debe ser rechazada. Si admitimos que las dos otras dimensiones del desarrollo tienen races sobre todo externas, es necesario que la democratizacin sea de forma inversa apoyada por una voluntad, no slo de aumentar el consumo de las clases populares sino, lo que es mucho mas complejo, de dar a la sociedad considerada la capacidad de administrar, de modo autodeterminado, los cambios globales, es decir las relaciones entre las tres dimensiones por mtodos establecidos institucionalmente y respetados. Los factores reales de democratizacin no son ni objetivos ni provenientes del mundo exterior; son al contrario subjetivos y sus races se insertan en la experiencia vivida. Este razonamiento general puede apli-
carse naturalmente a otros pases, pero esto slo refuerza la capacidad de explicar la formacin del espritu democrtico, que no podemos considerar como resultado de un refuerzo de la situacin econmica, poltica y social. La democratizacin slo puede seguir un camino opuesto al de la formacin de las grandes potencias cuyo rol mundial no estuvo ligado a la democratizacin, a pesar de que ellas han sido la cuna de este espritu democrtico. Este es el transformador, la reversin, podramos decir, de un espacio orientado por objetivos a un espacio organizado en torno al reconocimiento de derechos. El factor de democratizacin ms importante ha sido el reconocimiento de la educacin en sus funciones no utilitarias, orientada a lo que los alemanes han llamado Bildung, los franceses la cultura general y los pueblos latinos las humanidades. En particular la Argentina que, por muchos aspectos, se orientaba a un desarrollo poco integrado y por lo tanto se someta a fuertes presiones antidemocrticas, retoma la ventaja sobre todos los otros pases del continente, como antes de ella Gran Bretaa y Francia la haban acaparado durante un largo periodo de formacin de democracias modernas, desde las primeras conquistas holandesas y britnicas hasta las grandes afirmaciones americanas y francesas de fin de siglo XVIII. El mismo razonamiento debe aplicarse a los otros componentes del desarrollo. Recin cuando el esfuerzo de modernizacin lleva a la lucha contra las formas arcaicas de dominacin social, es cuando la nueva burguesa establece una alianza con las clases populares contra una oligarqua apoyada sobre un modo antiguo de produccin, se desarrolla el espritu democrtico. Este proceso tiene orgenes antiguos, pero ha tomado una fuerza particular en las postrimeras de la Primera Guerra Mundial, de la Revolucin Mexicana y de la Revolucin Sovitica, cuando el movimiento de Crdoba de 1918, la Generacin del Veinte y de los movimientos llegaron a numerosos pases y provocaron el desarrollo de fuerzas de izquierda que culminaron en los frentes populares espaoles, franceses y chilenos de los aos 30 del siglo pasado.
En fin, slo cuando las luchas sociales no se orientan ante todo contra una dominacin extranjera sino que, al contrario, por conflictos anlogos a aquellos que hemos observado en los pases centrales, la reversin de una vida poltica y social orientada hacia el exterior se produce hacia procesos sociales y polticos orientados hacia el interior, se desarrolla la democratizacin. La mayora de los pases latinoamericanos conocen simultneamente o sucesivamente estas dos lgicas. III.1.Este anlisis directo de las condiciones que favorecen o desfavorecen la democratizacin nos permite abordar las situaciones contemporneas en Amrica Latina. Esta, como muchas partes del mundo, ha estado dominada no por los factores de democratizacin, sino por el contrario, por una mezcla dura o blanda de dimensiones de desarrollo. Las intervenciones del Estado han sido tan diversas y tan elaboradas que ha sido casi imposible separar el orden del Estado del de la vida social. Desde hace un siglo, una gran parte del mundo ha estado dominada por la nocin del gran partido, es decir de un partido que es a la vez el representante poltico de demandas sociales, un aparato del Estado y un administrador econmico. Los partidos comunistas o aquellos que se han construido segn ese modelo han asumido las tres funciones a la vez, sin siquiera separarlas completamente. Desde nuestra poca, es imposible no juzgar negativamente esta concepcin que ha conducido generalmente a un rgimen totalitario, y que siempre ha creado una gran confusin entre la vida econmica, la organizacin social y la actividad poltica. De ah, la tendencia de los movimientos de oposicin a esos regmenes a oponerse ante todo al Partido, piedra angular del edificio, antes de rechazar un tipo particular de administracin. Aun si se trata ms de una opinin general que de una demostracin, sera mejor reconocer la necesidad, para el xito de un plan de desarrollo y por consiguiente tambin por su carcter democrtico y su eficacia, distinguir los intereses del Estado del funcionamiento propio de la sociedad. Si la
regulacin poltica es asegurada por el Estado propiamente dicho, ste no puede formarse de elecciones y de partidos polticos y, por consiguiente, de procesos de democratizacin. Por otro lado, si la poltica econmica no se rige por los resultados y las tendencias de la economa internacional, el voluntarismo del Estado, en particular del sector privado, se torna difcil la formulacin de objetivos econmicos racionales. Nada nos obliga a llevar al extremo este razonamiento y hemos visto muy frecuentemente hombres de Estado imponer su marca a toda la vida de sus pases, como ha sido el caso para Atatrk, Crdenas, De Gaulle, Nehru y algunos otros. Pero es necesario, en la Amrica Latina actual, separar la sociedad civil, que funciona segn la organizacin de la economa y de las relaciones sociales, y, por otro lado la gestin administrativa del pas. Aceptemos, en el periodo actual, considerar como necesaria la autonoma de cada una de las tres dimensiones de la vida pblica con respecto a las intervenciones del Estado. No hay democratizacin sin actores polticos, y en particular sin partidos polticos, pero tambin sin sindicatos y asociaciones independientes del Estado; no hay eficacia sin administracin econmica claramente consciente de los efectos de la situacin internacional sobre la vida econmica de cada pas; no hay regulacin de la sociedad sobre todo si la distribucin de las funciones y de las ventajas depende en mayor medida de la influencia poltica de los individuos o de las categoras. No hay ni mucho ni poco Estado en Amrica Latina. De lo que sufre es de la confusin constante entre el Estado y la economa, del Estado y la representacin de los intereses sociales, del Estado y de los mecanismos de integracin social; si agregamos, en este ltimo caso que la distancia sea forzosamente menos grande entre el rol del Estado y los problemas de integracin nacional. Puesto que la democratizacin se encuentra en el centro de esta reflexin, podemos decir que su suerte ha dependido a la vez de sus relaciones de independencia con respecto al Estado y de su conciencia de estar fuertemente ligada al xito de las otras dimensiones del desarrollo: la regulacin y
la eficacia, estas dos orientaciones siendo complementarias, ya que recin cuando los objetivos sociales, econmicos y administrativos son diferentes los unos de los otros, el Estado tiene la capacidad de dar cierta unidad a la vida nacional. La peor situacin es aquella donde el Estado omnipresente se sustituye a las diversas lgicas especificas de accin, aquella de la democratizacin, la de la eficacia econmica o la de la integracin nacional. El mal general que sufre el continente es la confusin de diversos tipos de actores con el Estado, quien se centra poco a su vez, en sus propios objetivos. No hay una poltica de desarrollo voluntarista que no haya culminado en un debilitamiento de los actores sociales y de los mismos Estados, siendo absorbidos en una sopa poltico-econmico-social cuya nica ventaja es estar muy mezclada y ser tenue como para ser un instrumento peligroso en manos de un partido todopoderoso. Esta conclusin es alentadora: no se trata de defender la democratizacin contra otras tendencias de desarrollo opuestas. Se trata de distinguir, unas de otras, estas dimensiones que son administrativas por instituciones diferentes, y de precisar claramente las relaciones entre esos dominios y el del Estado. III.2. Esta conclusin del orden del Estado y del de la sociedad trae aparejado un debilitamiento de uno y otro. Es ese dficit general de la capacidad de accin que ha definido mejor, hasta el momento, al continente. Se habla frecuentemente de situaciones revolucionarias en Amrica Latina y es fcil evocar, tanto en el campo como en las grandes ciudades, situaciones que se volvieron explosivas por la acumulacin de miseria y a veces por la impotencia de las fuerzas administrativas. Pero dejando de lado la gran revolucin mexicana, no podemos citar revoluciones en Amrica Latina: slo Bolivia en 1952 y, en particular el movimiento campesino que represent su ncleo y tambin la primera etapa del movimiento sandinista en Nicaragua, en el cual casi toda la nacin se enfrent a la apropiacin de todo el pas por parte del dictador y su familia. Sera seguramente falso hablar de revo-
lucin cubana, puesto que el mismo Castro defendi una concepcin completamente opuesta a la lucha de la liberacin, centrada en el debilitamiento del enemigo exterior y de sus apoyos interiores ms que sobre la movilizacin de las masas. Las guerrillas, creadas imitando al movimiento cubano victorioso, fueron la creacin poltica ms original del continente. Las guerrillas, aun cuando dan una gran escala a sus acciones, constituyen ante todo una respuesta a la dependencia exterior tan grande que no deja ms lugar a la movilizacin dirigida por los sindicatos o los partidos. Y las guerrillas, a pesar que su accin est al servicio de las comunidades campesinas, como fue el caso en el pas quich, en Guatemala, se bas en un malentendido grave entre esa poblacin india campesina y la juventud urbana escolarizada y radicalizada. Muchos piensan que el continente necesita sobre todo empresarios en las polticas pblicas que se abran al mundo. Otros piensan, al contrario, que la poltica debe desbordar a la clase media, radicalizada o no, y que las masas deben hacer nacer en ellas nuevos movimientos sociales independientes de las fuerzas polticas. Las dos concepciones se oponen una a la otra, pero tienen en comn la voluntad de querer reducir la autonoma del campo poltico y de reforzar la intervencin de los actores sociales directamente involucrados en su confrontacin con los dirigentes econmicos y cerca de las categoras sub-privilegiadas. Disminuir la confusin del campo poltico y del campo social, del Estado y los movimientos sociales, podra considerarse como un gran paso hacia la democratizacin. IV.1.Hay que preguntarse bajo qu condiciones puede realizarse una democratizacin que no sea por un manto protector del Estado y de la sociedad, y que, contrariamente, d una autonoma creciente a todas las dimensiones del desarrollo favoreciendo el retorno hacia el interior. La primera respuesta que se impone es que todos los pases de Amrica Latina viven una crisis, que su falta de actores es cada vez ms visible, ya sea de los dirigentes econmicos, de los sindicatos o de los admi-
nistradores polticos. La presin cada vez ms fuerte ejercida por los Estados Unidos para hacer entrar a todo el continente latinoamericano en una inmensa zona de libre comercio y aun de integracin econmica podra tener efectos favorables al obligar a los pases correspondientes a buscar reformas capaces de detener esta presin externa. Paralelamente, se siente por todos lados la necesidad de un aumento de las intervenciones del Estado, en particular all donde la presin fiscal real sigue siendo acotada y ah donde la vida universitaria se fragmenta entre las instituciones privadas, ms preocupadas por responder a un mercado profesional que por desarrollar una capacidad de conocimiento. En trminos generales, la primera condicin para que se refuerce la democratizacin es que aumente la capacidad de intervencin del Estado, pero a condicin de aumentar la distancia que separa esas intervenciones de la accin autnoma de la sociedad. IV.2. El anlisis llevado a cabo en la primera parte de este artculo parece verificado por el examen ms concreto de las situaciones latinoamericanas. Casi siempre y casi en todos lados, el continente sigui polticas blandas, es decir que asign una importancia central a la mezcla de intervenciones estatales y de negociaciones sociales, completado por la sumisin a las restricciones exteriores. Por largo tiempo la extensin de la zona central, la que he llamado la de la palabra, pareci aportar respuestas a la presin de las categoras marginalizadas, reproduciendo slo un nivel tolerable de corrupcin. Pero este triunfo de las soluciones polticas fue pagado por una debilidad del desarrollo econmico y en particular por las de investigacin e innovacin. Cmo aceptar que este continente slo posea una universidad que alcance la excelencia del nivel internacional, la universidad de
So Paulo, que depende de un Estado rico en recursos? Aun si tenemos en cuenta la excelente calidad de la universidad de Campinas y de algunas universidades federales en Brasil o del Instituto Tecnolgico de Monterrey en Mxico, el retraso del continente en el mbito de investigacin y de innovacin es considerable. Hay que volver a decirlo: no se trata de sacar al Estado de su rol propiamente poltico, sino al contrario, de hacer de las grandes elecciones verdaderos momentos de elecciones fundamentales, como es muchas veces el caso en los pases ms desarrollados. Lo que supone la formacin de iniciativas econmicas y de conflictos sociales cada vez ms independientes de las intervenciones del Estado. El todo poltico del ltimo siglo debe desaparecer. En su lugar, es necesario a la vez un crecimiento ms fuerte, conflictos sociales bastante vigorosos como para reducir la desigualdad y la exclusin y una regulacin ms eficaz de la vida poltica y social. IV.3 La democratizacin no puede ser solamente una dbil compensacin a una desigualdad creciente; aun menos puede reducirse a una extensin de la clase media. La democratizacin slo puede ser un lugar de voluntad colectiva, cerrada tanto en la cima como en la base o en el medio de la sociedad y que tiene por objetivo reemplazar un anlisis y una poltica llevadas a cabo en trminos de situaciones inevitables, de declaracin de impotencia y por lo tanto de aceptacin de las rupturas de todos los rdenes, por una voluntad de accin responsable, voluntad de combinar las tres dimensiones de desarrollo: regulacin pblica, inversiones productivas y orientada hacia una participacin cada vez ms extendida en un proyecto de desarrollo que alargue por su propia existencia el espacio de los posibles.
Comentario sobre las tres tesis
Es preciso pensar la democratizacin en el marco del funcionamiento general de la sociedad. Por ello, resulta ms apropiado partir de una nocin ms global como la de desarrollo, esto es la capcidad de gestin de los cambios globales que afectan a una sociedad en su conjunto, para encontrar en la democratizacin tan solo una de las dimensiones del desarrollo, la especficamente relacionada con el aumento del nivel general de participacin social, sea en la produccin, en las decisiones o en el consumo. La primera condicin para el fortalecimiento de los procesos de democratizacin es el aumento de la capacidad de intervencin del Estado, pero a condicin de que se produzca, al mismo tiempo, un crecimiento de la distancia que separa esas intervenciones estatales de la accin autnoma de la sociedad. Disminuir la confusin entre campo poltico y del campo social, del Estado y los movimientos sociales, podra considerarse como un gran paso hacia la democratizacin en la Amrica Latina actual.
Laurence Whitehead *
La primera tesis retoma, de manera cuidadosa, algunos temas bastante familiares. Yo lo analizo, en gran medida, en mi primer captulo de Democratization: Theory and Experience (Oxford University Press, 2002), especialmente en las pginas 11-19. All sostengo que cualquier definicin fija (estipulativa) de democracia requerir, simultneamente, demasiado y muy poco. Esto es as porque democracia es un concepto esencialmente disputado, o el objeto permanente de competencia entre proyectos enfrentados de construccin social. Es un premio tan valioso que quienes estn principalmente interesados en la economa de mercado intentarn apropiarse de l para su causa, mientras que quienes estn emparentados con la equidad social harn un esfuerzo mayor por conseguirlo, como las religiones enfrentadas, los grandes poderes alternativos y dems. A lo largo de 25 siglos de historia, estuvo asociada, de un modo u otro, con causas que van desde la preservacin de la escla-
vitud hasta el establecimiento de un hogar nacional para el pueblo judo, entre otras muchas iteraciones (democracia y gobierno mundial; democracia antiterrorista; etc.). Intento demostrar que, aun as, el significado del trmino tiene un ncleo que no se puede eliminar, pero que es un error intentar encontrarle una frontera exterior definitiva e inequvoca. Propongo la metfora de democracia como algo fijo pero en flotacin, como un bote anclado. Con referencia a la manera en que se desarrolla aqu esta tesis, mis principales comentarios son I) las estipulaciones se vuelven cada vez ms minuciosas a medida que se despliega el argumento y II) no se tiene suficientemente en cuenta el ritmo del cambio social y cmo, por lo tanto, la democracia puede adoptar diferentes formas en diferentes momentos (incluso, evolucionar en el futuro en modos que pueden escapar a muchas de estas estipulaciones). Por ejemplo, la tesis invoca una concepcin muy tradicional y bastante esttica del imperio de la ley, al que asocia con un estado territorial
* Politlogo. Es Official Fellow in Politics at Nuffield College en la Universidad de Oxford y Senior Fellow of the College. Sus ms recientes publicaciones son: Laurence Whitehead (ed.), Democratization: Theory and Experience (OUP 2002), y Laurence Whitehead (ed.), Emerging Market Democracies: East Asia/Latin America (Johns HopkinsUniversity Press, 2002).
Comentario sobre las tres tesis 247
que ejerce una soberana monopolizadora. Pero la Unin Europea nos est demostrando hasta dnde puede desarrollarse el imperio de la ley fuera de los lmites de la soberana del estado. Las Naciones Unidas tambin intentaron promover foros de democratizacin en el contexto de una soberana suspendida (democracia tutelar o protegida). Puerto Rico ilustra el alcance del imperio de la ley y la expansin de los derechos democrticos en ausencia de una soberana tradicional. En el futuro, tal vez veamos nuevas formas de democracia (consultas directas a la ciudadana a travs de Internet, por ejemplo) que podran obviar la maquinaria tradicional de la representacin poltica. La idea de que la democracia presupone partidos polticos tal vez merezca un mayor debate, teniendo en cuenta el descrdito cada vez ms vinculado a ellos. Tambin me perturba hacer del derecho individual a la propiedad un prerrequisito esttico y universal. (Esto podra significar, por ejemplo, que cuando los chilenos eligieron a Allende votaron en contra de la democracia. Podra implicar, tambin, que los iranes no podran elegir democrticamente vivir bajo un sistema legal islmico que restringe sus derechos a la propiedad segn la estricta ley islmica.) Considerando todo esto, me preocupan estas aseveraciones de derechos atemporales y universales, cuando la experiencia histrica sugiere que son construcciones sociales sometidas a una continua innovacin. Sin embargo, a pesar de estas reservas sobre el desarrollo minucioso de la tesis, veo un gran mrito en el ndice en bastardilla. La segunda tesis aborda las singularidades de la poltica latinoamericana. Me parece pertinente el intento por especificar estas singularidades y confo en que la investigacin apunta en la direccin correcta cuando destaca los problemas caractersticos de las democracias en desarrollo y la implementacin especfica de los derechos sociales, polticos y civiles en esta regin. Sin embargo, suavizara el lenguaje de unicidad y le prestara mayor atencin a la volatilidad de los derechos en la regin, ms que a su secuencia caracterstica (ver mis notas para la reunin de Costa Rica, espe-
cialmente las pginas 3/7). Despus de todo, hay muchas otras democracias en desarrollo fuera de Amrica Latina, de modo que algunas de las aseveraciones formuladas en esta seccin tambin podran aplicarse, por ejemplo, a Sudfrica o Turqua. Asimismo, pienso que las diferencias importantes dentro de Amrica Latina (por ejemplo, entre Chile y la Argentina) se desdibujan en este nfasis puesto en las singularidades. Precisamente en este momento, mi trabajo sobre Mxico est planteando el interrogante sobre si los impedimentos a la expansin de la democracia y la ciudadana son realmente del mismo orden en ese pas que en (digamos) Bolivia o (un ejemplo dramtico) la Argentina. Mi conclusin tentativa es que existe la posibilidad de una fuerte causalidad acumulativa tanto positiva (crculos virtuosos) como negativa (crculos viciosos). Esto, sumado a la incertidumbre sobre qu derechos realmente se pueden sustentar para tal o cual sector de una sociedad muy desigual, puede ser otra singularidad aplicable a todo el subcontinente. Pero, si fuera as, significa que puede haber grandes variaciones en la calidad de la democracia en toda la regin. La tercera tesis traza la delgada lnea entre sustentar la centralidad de una concepcin meramente poltica de la democracia y prestarle suficiente atencin a la inclusin social necesaria para la sustentabilidad democrtica. En Towards Democratic Viability: The Bolivian Experience (Palgrave, 2001), editado por John Crabtree y Laurence Whitehead, defend el uso del trmino viabilidad en este contexto, que prefiero por sobre consolidacin (que slo tiene que ver con la coherencia institucional) y perduracin, una palabra curiosa por cierto, que se utiliza en este texto. No obstante, dejando de lado la semntica, el punto principal es correcto. Debemos atender a la legitimacin social de las prcticas democrticas y no podemos dar esas prcticas por sentadas, independientemente de las caractersticas especficas de ciudadana y desarrollo que distinguen a Amrica Latina. Lo que me gustara que se incorporara a la tercera tesis es una discusin ms amplia sobre hasta dnde los requerimien-
248Comentario sobre las tres tesis
tos sociales especficos de Amrica Latina alteran o modifican el contenido institucional de lo que podemos describir como un rgimen democrtico duradero. Por ejemplo, frente a lo que decimos sobre la expansin de la ciudadana y el legado del desarrollo incompleto, qu tipos de representacin poltica podemos avizorar? Los partidos polticos convencionales agotan el repertorio? De la misma manera, frente a lo que decimos sobre la volatilidad de los derechos polticos y sociales, qu variantes de la expansin de la legalidad democrtica es
necesario contemplar? Puede ampliarse el sistema legal existente para que proporcione un acceso mnimo a una compensacin legal para todos los ciudadanos? Y si no fuera as, acaso otras variantes (informales) de provisin legal son parte de la democratizacin en esta regin? La tesis tambin se refiere a los respaldos regionales e internacionales de la legalidad domstica y yo lo apoyo, aunque plantea interrogantes de soberana que tal vez merezcan una mayor discusin (de acuerdo con mis comentarios sobre la primera tesis).
Comentario sobre las tres tesis 249
la democracia
en Amrica Latina
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela
Publicado para el Programa de las Naciones Unidas Para el Desarrollo (PNUD)
El anlisis y las recomendaciones polticas de este Informe no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. El Informe es una publicacin independiente preparada por encargo del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de prestigiosos consultores y asesores y el equipo del Informe de la Democracia en Amrica Latina.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2004 1 UN Plaza, New York, New York, 10017, Estados Unidos de Amrica De esta edicin: Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, S.A., 2004 Beazley 3860, (1437) Buenos Aires www.alfaguara.com.ar
Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unin Europea. En ningn caso debe considerarse que los anlisis y recomendaciones del mismo reflejan la opinin oficial de la Unin Europea.
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Impreso en Per (a completar por los impresores) Primera edicin: abril de 2004
Todos los derechos estn reservados. Esta publicacin y sus materiales complementarios no pueden ser reproducidos, en todo ni en parte, ni registrados en o transmitidos por un sistema de recuperacin de informacin, en ninguna forma ni por ningn medio, sea ste mecnico, fotoqumico, electrnico, magntico, electroptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.
Administrador
Mark Malloch Brown

Zphirin Diabr
Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe Coordinador del Programa Regional
Elena Martnez
Representante Residente en Argentina
Freddy Justiniano
Dante Caputo
Este Informe no se habra podido preparar sin la generosa colaboracin de muchas personas y organizaciones, a las que se expresa agradecimiento. Una lista detallada aparece en la pgina 207 de esta publicacin.
ndice
11 15 19
19
I Prlogo del Administrador del PNUD I Prefacio de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD I Presentacin
Libertad, democracia y poltica
23
23 24 24 26 27 29
I Resumen
Introduccin La democracia y la idea de democracia en Amrica Latina Balance de la ciudadana integral Percepciones y apoyo de lderes y ciudadanos Elementos para una agenda Metodologa del Informe
primera seccin
31 El desarrollo de la democracia en Amrica Latina

33
36 39 43
I El desafo: de una democracia de electores a una democracia de ciudadanos

Democracia, pobreza y desigualdad: un tringulo latinoamericano Balance entre reformas y realidades Los organismos internacionales y la promocin de la democracia
47
48 50
I Exploracin sobre el desarrollo de la democracia

Un debate incompleto Fundamentos tericos La idea de democracia Los dficit de la sociedad como dficit de la democracia Alcances de la democracia en el Informe Democracia, rgimen poltico y Estado Los ciudadanos, fuente y justificacin de la autoridad del Estado democrtico El ciudadano, sujeto de la democracia La ciudadana va ms all de los derechos polticos, la democracia tambin Estado y ciudadana
62 64 67
Estatalidad trunca y fragilidad democrtica Especificidad histrica de las democracias latinoamericanas Cunta ciudadana precisa una democracia
ndice
segunda seccin
71 Bases empricas del Informe

73
73 74
I Indicadores de desarrollo de la democracia

Ciudadana poltica, civil y social Ciudadana poltica ndice de democracia electoral Otros indicadores del rgimen democrtico de acceso al gobierno
Participacin electoral Competencia electoral y seleccin de candidatos Representacin electoral
82
Balance del rgimen de acceso democrtico al gobierno Otras dimensiones de la ciudadana poltica
Poderes constitucionales clsicos Agencias especializadas de control Mecanismos de democracia directa
La corrupcin en la funcin pblica Clientelismo 86 102 Conclusiones sobre la ciudadana poltica: logros y deficiencias Ciudadana civil Igualdad legal y proteccin contra la discriminacin Derecho a la vida, la integridad fsica y la seguridad Administracin de justicia Libertad de prensa y derecho a la informacin Conclusiones sobre la ciudadana civil: logros y deficiencias 120 Ciudadana social Necesidades bsicas Integracin social La sociedad civil como promotora de la ciudadana social Conclusiones sobre la ciudadana social: logros y deficiencias
137
138
I Cmo ven los latinoamericanos a su democracia

Tres orientaciones hacia la democracia: demcratas, ambivalentes y no demcratas Magnitud de las orientaciones hacia la democracia Distancia entre las orientaciones hacia la democracia Perfil social de las personas que sustentan las orientaciones hacia la democracia Heterogeneidad
145
Modos de participacin ciudadana en la vida poltica Participacin ciudadana y orientaciones hacia la democracia Perfiles de intensidad de la ciudadana El ndice de Apoyo ciudadano a la Democracia
155
155 156
I La percepcin de la dirigencia latinoamericana

Perfil de los actores consultados El punto de partida conceptual
La democracia en Amrica Latina
156
Condiciones necesarias para la democracia La expansin de la participacin poltica La expansin de los controles al ejercicio del poder Opiniones sobre el carcter de la democracia
160
Causas de las limitaciones de las democracias latinoamericanas Poderes institucionales y poderes fcticos El papel de los partidos polticos Los poderes fcticos
Empresas Los medios de comunicacin Los factores extraterritoriales Las iglesias El sindicalismo
Los poderes ilegales Los poderes polticos formales

El Poder Ejecutivo Las Fuerzas Armadas
168
La visin de los presidentes y vicepresidentes Valoracin de la figura del presidente en el mapa del poder de cada regin Presiones de los poderes fcticos sobre la autoridad presidencial El papel de los medios de comunicacin Valoracin de las organizaciones sociales en la vida poltica del pas
170
El fortalecimiento de la democracia La construccin de la agenda pblica en Amrica Latina La agenda futura Los desafos
175 176
Alcances de la democracia en Amrica Latina. Un balance Cmo se ejerce el poder en estas democracias? Sntesis de la ronda de consultas
tercera seccin
179 Hacia la democracia de ciudadana

181
182 187 190 195 198
I Cuatro temas para una agenda de debate

La poltica, primera condicin La necesidad de una nueva estatalidad Una economa para la democracia Poder y polticas democrticas en la globalizacin En sntesis
201
201
I Reflexiones finales
El eterno desafo
ndice
205
I Proyecto sobre la Democracia en Amrica Latina

Director del Proyecto Consultores
Marco terico Indicadores Estudio de opinin Ronda de consultas
Coordinadores
Coordinador de Pases Andinos Coordinador de Pases del Istmo Centroamericano y de Repblica Dominicana Coordinador Pases del MERCOSUR Coordinador institucional Personal del Proyecto en Buenos Aires
Difusin del Informe Asesores Consultores 206 Grupo de Lectores del Informe
207
I Agradecimientos
Instituciones que colaboraron en la elaboracin y discusin del Informe
Autores de artculos sobre temas de la agenda Participantes en la Ronda de Consultas Participaciones especiales Funcionarios de la Oficina del Administrador del PNUD Funcionarios de la Direccin para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
Funcionarios de la Oficina de Enlace del PNUD en Bruselas

Funcionarios de la Oficina del PNUD en la Argentina Representantes residentes, adjuntos y auxiliares de las Oficinas del PNUD en Amrica Latina Los funcionarios de las Oficinas del PNUD en Amrica Latina
210
Participantes en seminarios y reuniones

Reunin con el Secretario General de la ONU Reunin con el Administrador del PNUD Apoyo en la preparacin de reuniones y seminarios Produccin y traduccin
213
213
I Nota tcnica sobre el ndice de Democracia Electoral (IDE)

Construccin del IDE La eleccin de los componentes La medicin de los componentes La generacin de una base de datos rectangular con escalas normalizadas La eleccin de reglas de agregacin
217
Probando el IDE Confiabilidad entre codificadores y estimacin de error La solidez de las reglas de agregacin El carcter dimensional de los elementos componentes
218
Interpretando y usando el IDE
219
219 223
I Nota tcnica del ndice de Apoyo a la Democracia (IAD)

El IAD y las orientaciones hacia la democracia Las tres dimensiones del IAD Primera dimensin: tamao de una orientacin Segunda dimensin: activismo poltico de las orientaciones Tercera dimensin: distancia entre las orientaciones
225 226 227 227
La regla de agregacin del IAD La interpretacin del IAD Validacin y confiabilidad del IAD Supuestos y limitaciones del IAD
229 247 249 251 254 255
I Bibliografa I Abreviaturas I ndice de recuadros I ndice de tablas I ndice de grficos I Contenido del compendio estadstico
ndice
Prlogo del Administrador del PNUD
Amrica Latina presenta actualmente una extraordinaria paradoja. Por un lado, la regin puede mostrar con gran orgullo ms de dos dcadas de gobiernos democrticos. Por otro, enfrenta una creciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades, existen serios niveles de pobreza, el crecimiento econmico ha sido insuficiente y ha aumentado la insatisfaccin ciudadana con esas democracias expresada en muchos lugares por un extendido descontento popular, generando en algunos casos consecuencias desestabilizadoras. Este Informe representa un esfuerzo importante para comprender y superar esta paradoja. Mediante la combinacin de indicadores cuantitativos, entrevistas, encuestas y un dilogo con un amplio nmero de prominentes lderes y formadores de opinin a lo largo de toda la regin, el Informe ofrece un anlisis comprehensivo del estado de la democracia en Amrica Latina. Pero, adems, busca ir ms all de slo diagnosticar los problemas existentes, y propone nuevos enfoques para abordar los desafos que actualmente ponen en riesgo muchos de los avances logrados en los ltimos veinticinco aos. El Informe es el resultado del trabajo de un grupo de expertos independientes; por ende, no es un documento oficial sobre las polticas del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) o de las Naciones Unidas. Consideramos que constituye un valioso aporte para la conformacin de una agenda ampliada para los pases de Amrica Latina, el PNUD y los socios en el desarrollo para los meses y aos venideros. Por esta razn, el PNUD se encuentra muy complacido de haber apoyado esta iniciativa. El corazn del problema es que si bien la democracia se ha extendido ampliamente en Amrica Latina, sus races no son profundas. As, el Informe advierte que la proporcin de latinoamericanas y latinoamericanos que estaran dispuestos a sacrificar un gobierno democrtico en aras de un progreso real socioeconmico supera el cincuenta por ciento. Existen varias razones para esta tendencia. La ms importante es que la democracia es, por primera vez en la historia de Amrica Latina, la forma de gobierno en el poder. As, los gobernantes son culpados cuando las cosas van mal en materia de empleo, ingreso y muchos servicios bsicos, que no alcanzan a satisfacer las crecientes expectativas de la ciudadana. El panorama se torna aun ms complejo si se tiene en cuenta que varios factores indispensables para la gobernabilidad democrtica, tales como una prensa libre, una slida proteccin de los derechos humanos, un Poder Judicial independiente y vigoroso, requieren todava ser sustancialmente fortalecidos. Y muchos
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grupos tradicionalmente excluidos no tienen acceso al poder a travs de los canales formales y, por ende, manifiestan sus frustraciones por vas alternativas, en algunas ocasiones, por medio de expresiones violentas. Existen, sin embargo, en el trasfondo de esta situacin, algunos signos muy alentadores. Primero, a pesar de las crisis, los pases de la regin no han buscado un regreso al autoritarismo; en cambio, han ampliamente sostenido sus instituciones democrticas. Segundo, las ciudadanas y los ciudadanos empiezan a distinguir entre la democracia como sistema de gobierno y el desempeo de los gobernantes en particular. Muchos de estos ciudadanos son simplemente demcratas insatisfechos, un fenmeno bien conocido en muchas democracias establecidas que explica parcialmente por qu los movimientos de oposicin no tienden hoy hacia soluciones militares sino hacia lderes populistas que se presentan como ajenos al poder tradicional y que prometen perspectivas innovadoras. Asimismo, la gente diferencia cada vez ms entre las distintas instituciones a la hora de identificar responsables. Mientras los cuerpos legislativos y los partidos polticos reciben el apoyo de menos de un cuarto de la poblacin, el Poder Judicial, el Ejecutivo y los servicios de seguridad muestran una imagen algo mejor. Para que la democracia no languidezca y crezca, Amrica Latina necesita trabajar sin descanso para que las instituciones democrticas desde las legislaturas a las autoridades locales sean transparentes, den cuenta de sus acciones y desarrollen las habilidades y capacidades necesarias para desempear sus funciones fundamentales. Esto significa que hay que asegurar que el poder en todos los niveles de gobierno se estructure y distribuya de tal forma que d voz y participacin real a los excluidos y provea los mecanismos por los cuales los poderosos sean lderes polticos, empresarios u otros actores estn obligados a rendir cuenta de sus acciones. En esta tarea no hay atajos; consolidar la democracia es un proceso, no un acto aislado. Pero hacer que las instituciones pblicas se desempeen efectivamente es slo una parte del desafo. La otra es demostrar a ciudadanas y ciudadanos que los gobiernos democrticos trabajan en las cuestiones que verdaderamente preocupan a la gente, que son capaces de dar respuesta a esas cuestiones y que estn sujetos al efectivo control ciudadano cuando no cumplen. En la prctica, el desafo tambin implica construir instituciones legislativas y judiciales que protejan los derechos humanos y generen un espacio para un debate poltico vigoroso pero pacfico; una fuerza policial que garantice calles y fronteras seguras; un poder descentralizado para que la gente en cada localidad pueda movilizarse para asegurar escuelas con maestros bien capacitados y hospitales con equipo y medicamentos apropiados; una floreciente sociedad civil y una prensa libre que participen plenamente en la profundizacin de la democracia y estn en la vanguardia de la lucha contra la corrupcin y la mala administracin de los gobiernos y empresas por igual. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones Unidas que van desde reducir a la mitad la pobreza extrema y el hambre, a asegurar que to-
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das las nias y los nios asistan a la escuela para el ao 2015 brindan un vehculo para ayudar a atender estas cuestiones a nivel nacional y regional. En un sentido muy real, los ODM constituyen el primer manifiesto global para mujeres y hombres, nias y nios de todo el mundo: un conjunto de cuestiones concretas, sintticamente enunciadas y medibles que cualquiera puede comprender y honrar. Como parte de un pacto global entre pases ricos y pobres, y por el compromiso asumido por el mundo desarrollado de apoyar a las naciones en desarrollo que realizan reformas de buena fe, los ODM ofrecen una oportunidad real para canalizar el apoyo externo en trminos de acceso a mercados, alivio de la deuda y mayor asistencia, que tantos pases latinoamericanos necesitan desesperadamente para impulsar sus propios esfuerzos. Si Amrica Latina, y el mundo, aprovechan esta oportunidad, existe entonces una posibilidad contundente de construir un nuevo crculo virtuoso a travs del cual un crecimiento econmico renovado empuje los ODM y, simultneamente, ayude a construir y sostener democracias ms efectivas y capaces de acelerar un progreso social y econmico equitativo. Para hacer realidad esta visin, las latinoamericanas y los latinoamericanos y, en especial, los lderes en todos los mbitos, tendrn que confrontar decididamente las cuestiones crticas que afectan la gobernabilidad democrtica y debern asegurar que desarrollo y democracia no continen siendo entendidos como alternativas sino como dos caras de la misma moneda. Mark Malloch Brown Administrador del PNUD
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Prefacio de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD

Hubo un momento, no lejano, en que muchos creyeron que la poltica haba muerto: el mercado impersonal y el saber tecnocrtico se encargaran de llevarnos al desarrollo. Pero el mercado supone la seguridad jurdica que dan las instituciones. Y la tecnologa no dice para qu ni para quin, sino cmo. Por eso en estos ltimos aos, los economistas y las agencias de desarrollo han vuelto la mirada sobre las instituciones, sobre las opciones y sobre los conflictos. Vale decir: han vuelto a descubrir la poltica (aunque prefieren no decirlo). Este Informe hace parte y a la vez quiere ayudar al redescubrimiento por tanto, reinvencin de la poltica como sustento del desarrollo latinoamericano. En efecto, a peticin de los gobiernos, el PNUD ha venido dedicando ms y ms atencin al desafo de consolidar la democracia en Amrica Latina y el Caribe. De hecho, la mayor parte de los programas nacionales de cooperacin apuntan a ese propsito mediante la modernizacin del Estado en sus distintas ramas, la reforma poltica, la gobernanza local y la adecuada insercin en la aldea global. En no menos de diecisiete pases hemos acompaado dilogos que ayudan a construir consenso entre autoridades, fuerzas polticas, sociedad civil y actores no tradicionales. Porque somos una organizacin de conocimiento, varios proyectos regionales y nacionales se han ocupado o se ocupan de evaluar alternativas y difundir buenas prcticas en materia de gobernabilidad. En este contexto, la Junta Ejecutiva del PNUD aprob el II Marco de Cooperacin Regional para el perodo 2001-2005, donde se incluye la preparacin de un informe sobre el estado de la democracia en Amrica Latina [que] ser resultado de actividades conjuntas de acadmicos y agentes polticos y sociales de la regin.1 El texto que hoy me honro en presentar es el primer resultado de dicho proceso, donde participaron ms de un centenar de analistas, treinta y dos presidentes o ex presidentes, ms de doscientos lderes polticos o sociales y casi diecinueve mil ciudadanas y ciudadanos encuestados en dieciocho pases. En su sentido ms elemental, la democracia no es otra cosa que el gobierno del pueblo. Este Informe quiere tomar en serio esa idea vieja, para ponerla en dilogo con el presente y con el futuro de nuestra Amrica:
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Gobierno del pueblo significa que las decisiones que nos afecten a todos sean tomadas por todos. En el contexto de Amrica Latina, hay pues que celebrar la existencia de gobiernos elegidos por voto popular y los avances
1 Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas, Primer Perodo Ordinario de Sesiones de 2002.
Prlogo de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
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de representacin y participacin en la esfera poltica de las ltimas dcadas. Pero subsiste el desafo de agrandar la poltica, es decir, de someter a debate y decisin colectiva todas las materias que afectan el destino colectivo, lo cual a su vez implica ms diversidad de opciones y ms poder al Estado para que pueda cumplir los mandatos ciudadanos. Gobierno del pueblo significa entonces un Estado de ciudadanos y ciudadanas plenos. Una forma, s, de elegir a las autoridades, pero adems una forma de organizacin que garantice los derechos de todos: los derechos civiles (garantas contra la opresin), los derechos polticos (ser parte de las decisiones pblicas o colectivas) y los derechos sociales (acceso al bienestar). Es la democracia de ciudadana que propone el Informe, y que sirve como el eje ordenador de sus anlisis.
Y as, la idea seminal y la invitacin esencial del texto que presento es avanzar hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos mediante la ampliacin de la poltica. Habr necesidad de advertir que poltica no es slo (ni es siempre) lo que hacen los polticos, sino lo que hacen las ciudadanas y ciudadanos y sus organizaciones cuando se ocupan de la cosa pblica? O habr necesidad de aadir que, as entendida, la democracia es una forma del desarrollo humano? Si desarrollo humano, como una y otra vez han dicho los informes del PNUD, es el aumento de las opciones para que las personas puedan mejorar su vida,2 dira yo que democracia es desarrollo humano en la esfera de lo pblico, es aumentar las opciones de carcter colectivo que inciden sobre la calidad de nuestras vidas. Y as, el aserto de Amartya Sen, desarrollo humano es el proceso de expansin de las libertades reales que goza un pueblo, 3 viene en efecto a ser una definicin de la democracia. El debate est abierto. Cmo mantener la vigencia y perfeccionar el rgimen democrtico del que ahora disfrutan nuestros pases? Cmo expandir la ciudadana social, cmo reducir la pobreza y la desigualdad, que siguen siendo nuestra gran mancha y la gran amenaza para ese rgimen democrtico? Cmo ampliar la poltica, o cmo recuperar lo pblico para el debate y la participacin de la gente? Cmo devolverle la economa a la poltica, o cmo poner, sin populismos, el mercado para y al servicio de la ciudadana? Cmo hacer que el Estado se empee en democratizar la sociedad? Cmo lograr que l se imponga sobre los poderes fcticos? Cmo hacer, en fin, que la aldea global sea gobernada, y ese gobierno represente tambin a las latinoamericanas y a los latinoamericanos? Este Informe no pretende dar las respuestas, sino ayudar a precisar las preguntas. Ms an: este texto es apenas un pretexto, tanto en el sentido de texto previo
2 Esta definicin se propuso por primera vez en el Informe sobre Desarrollo Humano 1990, Bogot, Tercer Mundo, p. 33. 3 Desarrollo y libertad, Madrid, Planeta, 2000, p. 13.
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que quiere ser mejorado, como en el sentido de disculpa u ocasin para continuar un dilogo ya iniciado. Dicho dilogo es la razn de ser del Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) que el PNUD lleva a cabo con el apoyo generoso de la Unin Europea y de gobiernos, instituciones y personas a quienes no alcanzo a enumerar pero s, ciertamente, a agradecer. Un fruto de sus esfuerzos es este Informe. Otros frutos, que esperamos estimulen y enriquezcan un debate urgente (yo lo llamara debate sobre la democratizacin de nuestras democracias), son: el libro donde veintisis intelectuales destacados avanzan en dar respuestas, el Compendio Estadstico que permite un escrutinio integral de las ciudadanas, y los ensayos acadmicos que sustentan nuestro modo de entender la democracia. Latinoamrica es mltiple, y es una. Por eso el debate poltico tiene que darse desde las realidades y los sueos propios de cada pas, y por eso hemos previsto encuentros en cada uno de ellos. Una serie de eventos regionales, la red de actores de gobernabilidad que acompaa al PRODDAL y, por supuesto, la e-comunicacin interactiva, son otros tantos escenarios donde queremos proseguir ese dilogo. Bienvenidos!
Elena Martnez Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
Prlogo de la Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD
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Presentacin
Libertad, democracia y poltica
Este Informe sobre la democracia en Amrica Latina propone algunas respuestas a las incertidumbres y los cuestionamientos de las sociedades latinoamericanas sobre su democracia. Hemos hecho esta exploracin teniendo en cuenta, prioritariamente, la demanda: esto es, los interrogantes que nuestras mujeres y hombres se plantean y que no estn suficientemente tratados en el debate poltico. Nuestra ambicin es que se constituya en una herramienta para el debate de las sociedades, que llegue a ellas, que les sirva para entender mejor sus democracias y sus necesidades de mejoramiento. No hay malestar con la democracia, pero hay malestar en la democracia. Y para resolverlo es indispensable hacer uso del instrumento ms preciado que ella nos brinda: la libertad. Libertad para discutir lo que molesta, lo que algunos preferiran que se oculte. Libertad para decir que el rey est desnudo y tratar de entender por qu. Libertad para saber por qu un sistema que es casi un sinnimo de igualdad, convive con la desigualdad ms alta del planeta, para saber si lo que discutimos es lo que precisamos discutir o lo que otros nos han impuesto, para saber cules son nuestras urgencias y prioridades. En definitiva, conociendo sus limitaciones, ste es un informe para ejercitar la libertad, lo que en poltica significa centralmente ejercer la capacidad para conocer y decidir lo que queremos hacer con nuestras sociedades, porque la crisis de representacin de la poltica, en parte, se ataca mejor si sabemos qu demandar, qu exigir a nuestros representantes. Por cierto, no es un texto por s mismo el que lograr ese objetivo. Adems, es indispensable promover activamente el debate, e incorporar en la cotidianidad de las decisiones de las organizaciones sociales los temas que aqu se proponen y otros que quiz hemos omitido. Provocar una nueva discusin. Para ese fin, el Informe contiene un anlisis crtico de la situacin de nuestras democracias hecho desde la democracia. Eso nos llev necesariamente a sealar dficit y carencias. Pero existe un peligro en el ejercicio de explorar lo que falta: olvidar lo que tenemos. Los dficit, las lagunas, las asechanzas que se ciernen sobre nuestras democracias no deberan llevarnos a olvidar que hemos dejado atrs la larga noche del autoritarismo. La historia de los miedos, los asesinatos, las desapariciones, las torturas y del silencio aplastante de la falta de libertad. La historia donde unos pocos se apropiaron del derecho de interpretar y decidir el destino de todos.
Presentacin
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Tenemos problemas, muchos y algunos muy graves, pero guardamos la memoria de ese pasado y querramos que no se agote en nosotros, que nuestros hijos sepan que la libertad no naci espontneamente, que protestar, hablar, pensar y decidir con la dignidad de mujeres y hombres libres fue una conquista dura y prolongada. Precisamos ser crticos con nuestra democracia, porque esos recuerdos nos obligan a custodiarla y perfeccionarla. La construccin democrtica se plasma a travs de la poltica. Y aqu sucede algo similar a lo que acabo de sealar: tambin la poltica tiene graves carencias, lo que ha producido un rechazo creciente en nuestras sociedades hacia quienes la ejercen. Este Informe no es benvolo a la hora de mostrar la gravedad de la crisis de la poltica y los polticos. Pero estos polticos son los que han dado las luchas, los que han optado entre costos, los que han pagado con su prestigio u honor sus defectos o faltas. No tienen la pureza de quienes slo asumen el riesgo de opinar. Muchos tienen la sencilla valenta de pelear en un escenario donde, las ms de las veces, lo que se confronta no son grandes ideas, sino pasiones y miserias. Algunos temen y abandonan, otros cometen errores y de una u otra manera pagan por ellos, pero una mayora hizo algo ms que opinar acerca de cmo deberan ser hechas las cosas. Lo intentaron, apostaron, perdieron, y muchos volvieron a intentarlo. Algunos con xito. Nada hay aqu de reivindicacin sentimental de los polticos, sino la sencilla advertencia de que la democracia no es una construccin idlica. Requiere mujeres y hombres dispuestos a luchar en ese turbulento territorio donde se desenvuelven los intereses y las pasiones, las luchas reales, que son las luchas del poder. La democracia se hace con la poltica, la nica actividad que puede reunir la dura y maravillosa tarea de lidiar con la condicin humana para construir una sociedad ms digna. La poltica consiste en una dura y prolongada penetracin a travs de tenaces resistencias, para la que se requiere, al mismo tiempo, pasin y mesura. Es completamente cierto, y as lo prueba la historia, que en este mundo no se consigue nunca lo posible si no se intenta lo imposible una y otra vez. Pero para ser capaz de hacer esto no slo hay que ser un caudillo, sino tambin un hroe en el sentido ms sencillo de la palabra. Incluso aquellos que no son ni lo uno ni lo otro han de armarse desde ahora de esa fortaleza de nimo que permite soportar la destruccin de todas las esperanzas, si no quieren resultar incapaces de realizar incluso lo que hoy es posible. Slo quien est seguro de no quebrarse cuando, desde su punto de vista, el mundo se muestra demasiado estpido o demasiado abyecto para lo que l le ofrece; slo quien frente a todo esto es capaz de responder con un sin embargo, slo un hombre construido de esta forma tiene vocacin para la poltica. 1 Finalmente, una advertencia sobre las limitaciones de este trabajo. El Informe sobre el desarrollo de la democracia en Amrica Latina aborda el anlisis de
1 Weber, 1997.
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nuestra situacin, aporta una amplia base emprica y propone un temario sobre sus desafos centrales. No obstante, es un esfuerzo parcial. La democracia es un fenmeno cuya dimensin humana y cultural es central. La historia que recibimos, los impulsos sociales suscitados por las esperanzas y frustraciones, las pasiones que se desenvuelven en torno a las relaciones de poder contienen, a menudo, pistas o explicaciones sobre las cuales los datos y anlisis no dan cuenta acabada. Advertimos sobre esta ausencia para indicar que somos conscientes de ella y para subrayar nuestra reticencia a encerrar en categoras analticas y en cifras la inmensa complejidad de los fenmenos humanos. Slo hemos trabajado sobre un segmento importante y necesario de la vasta experiencia que encierra la democracia.
Dante Caputo Director del Informe
Presentacin
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Resumen
Introduccin
El presente Informe sobre La democracia en Amrica Latina: Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, se enmarca en la estrategia del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) dirigida a fortalecer la gobernabilidad democrtica y el desarrollo humano. Elaborado por el Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL), es un primer insumo de un proceso de ms largo aliento de anlisis y dilogo social. Su propsito es evaluar la democracia en Amrica Latina, no slo como rgimen electoral, sino como una democracia de ciudadanos. A partir de este enfoque se identifican logros, lmites y desafos y se plantea una agenda de reformas para fortalecer el desarrollo de la democracia en la regin. Aunque 140 pases del mundo viven hoy bajo regmenes democrticos hecho valorado como un gran logro, slo en 82 existe una democracia plena.1 En efecto, muchos gobiernos elegidos democrticamente tienden a sostener su autoridad con mtodos no democrticos, por ejemplo, modificando las Constituciones nacionales en su favor e interviniendo en los procesos electorales y/o restando independencia a los poderes Legislativo y Judicial. Estos hechos demuestran que la democracia no se reduce al acto electoral sino que requiere de eficiencia, transparencia y equidad en las instituciones pblicas, as como de una cultura que acepte la legitimidad de la oposicin poltica y reconozca, y abogue por, los derechos de todos.
Paralelamente a lo anterior, en muchos casos, la creciente frustracin por la falta de oportunidades y por los altos niveles de desigualdad, pobreza y exclusin social, se expresa en malestar, prdida de confianza en el sistema poltico, acciones radicalizadas y crisis de gobernabilidad, hechos que ponen en riesgo la estabilidad del propio rgimen democrtico. Como sostiene el Informe sobre Desarrollo Humano 2002, la democracia no slo es un valor en s mismo sino un medio necesario para el desarrollo. Para el PNUD, la gobernabilidad democrtica es un elemento central del desarrollo humano, porque a travs de la poltica, y no slo de la economa, es posible generar condiciones ms equitativas y aumentar las opciones de las personas. En la medida en que la democracia hace posible el dilogo que incluye a los diferentes grupos sociales, y en tanto las instituciones pblicas se fortalezcan y sean ms eficientes, ser posible lograr los Objetivos de Desarrollo del Milenio, sobre todo en lo tocante a reducir la pobreza. En este sentido, la democracia es el marco propicio para abrir espacios de participacin poltica y social, en especial para quienes ms sufren: los pobres y las minoras tnicas y culturales. Esta contribucin se organiza alrededor de tres preguntas: cul es el estado de la democracia en Amrica Latina?, cules son las percepciones y cun fuerte es el apoyo de lderes y ciudadanos a la democracia?, cules seran los principales temas para un debate orientado a lograr un mayor avance en la democracia de ciudadanos?
1 PNUD 2002, Informe sobre Desarrollo Humano 2002, Madrid, Mundi-Prensa.
Resumen
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El Informe valora los principales avances de la democracia como rgimen poltico en Amrica Latina, e identifica a la desigualdad y la pobreza como sus principales deficiencias.
Se ha procurado responderlas a lo largo de las secciones en las que est estructurado el Informe. En la primera seccin se precisa la base conceptual utilizada en el estudio y se contextualiza el desarrollo de la democracia en una regin con altos niveles de pobreza y desigualdad. En la segunda seccin se analizan los datos obtenidos a travs de diversos instrumentos empricos aplicados: indicadores e ndices de las ciudadanas poltica, civil y social; una encuesta de opinin respondida por 18.643 ciudadanos de los 18 pases, y una ronda de consultas a 231 lderes sobre los retos de la democracia en Amrica Latina. La tercera seccin busca ampliar la agenda pblica sobre el desarrollo de la democracia, centrada en la crisis de la poltica, las reformas estatales y estructurales de la economa y el impacto de la globalizacin en la regin.
gral es considerar que el ciudadano de hoy debe acceder armoniosamente a sus derechos cvicos, sociales, econmicos y culturales, y que todos ellos conforman un conjunto indivisible y articulado. El presente estudio asume y resalta, como elementos importantes para el anlisis, las marcadas diferencias entre los pases de la regin, pero tambin plantea que en materia de democracia hay problemas regionales comunes y diversidad nacional en las respuestas. A partir de los fundamentos tericos, se argumenta que la democracia: supone una idea del ser humano y de la construccin de la ciudadana; I es una forma de organizacin del poder que implica la existencia y buen funcionamiento del Estado; I implica una ciudadana integral, esto es, el pleno reconocimiento de la ciudadana poltica, la ciudadana civil y la ciudadana social; I es una experiencia histrica particular en la regin, que debe ser entendida y evaluada en su especificidad; I tiene en el rgimen electoral un elemento fundamental, pero no se reduce a las elecciones.
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La democracia y la idea de democracia en Amrica Latina

Los dieciocho pases de Amrica Latina considerados en este Informe cumplen hoy los requisitos fundamentales del rgimen democrtico; de ellos, slo tres vivan en democracia hace veinticinco aos. Sin embargo, al tiempo que las latinoamericanas y los latinoamericanos consolidan sus derechos polticos, se enfrentan a altos niveles de pobreza y a la desigualdad ms alta del mundo. As, se plantea que existen fuertes tensiones entre la expansin de la democracia y la economa, la bsqueda de la equidad y la superacin de la pobreza. El Informe valora los principales avances de la democracia como rgimen poltico en Amrica Latina, e identifica a la desigualdad y la pobreza como sus principales deficiencias. Plantea, adems, la urgencia de una poltica generadora de poder democrtico, cuyo objetivo sea la ciudadana integral. Qu debemos entender por ciudadana integral? Como habr inferido el lector, sta abarca un espacio sustancialmente mayor que el del mero rgimen poltico y sus reglas institucionales. Hablar de ciudadana inte-
Balance de la ciudadana integral

Para medir los avances en ciudadana poltica se utiliz el ndice de Democracia Electoral (IDE) que, aunque mide slo un aspecto del sistema poltico, corresponde a la dimensin o condicin mnima para que pueda hablarse de democracia. Los datos muestran que en la regin existen hoy democracias electorales. Ms puntualmente, ellos indican que:
I En todos los pases se reconoce el derecho universal al voto. I A pesar de algunos problemas, en general las elecciones nacionales fueron limpias entre 1990 y 2002.2 I En ese mismo perodo se dieron restricciones importantes a la libertad electoral en
2 La informacin contenida en el Informe utiliza, en general, datos actualizados hasta el 2002.
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10 de 70 elecciones nacionales, pero la tendencia general fue positiva. I Se avanz en la cuestin de que las elecciones sean un medio de acceso a cargos pblicos: el traspaso del mando presidencial se convirti en una prctica comn, aunque en algunos casos se haya dado en medio de complejas crisis constitucionales. Sin embargo, los datos tambin muestran que la participacin electoral es irregular en algunos pases presenta niveles muy bajos y que existen barreras de entrada para nuevos actores a la competencia electoral. Un logro importante es la apertura de espacios polticos para las mujeres a travs de cupos o cuotas en las listas de los partidos. Empero, la representacin de pueblos originarios y afrodescendientes en el Parlamento es, en general, an muy reducida. Asimismo, los partidos polticos como agentes de representacin atraviesan una crisis severa, que se expresa en el hecho de que la gente desconfa de ellos porque los percibe como distantes, como un actor ajeno y profesionalizado que no encarna un proyecto de futuro compartido. En cuanto a los mecanismos de control poltico ms all de las elecciones, el Poder Ejecutivo mantiene una interferencia importante en la Corte Suprema de varios pases, aunque hubo logros en las reformas constitucionales para fortalecer la independencia y profesionalizacin del Poder Judicial. Asimismo, en los ltimos aos se crearon organismos especializados como contraloras, fiscalas y defensoras del pueblo. Sin embargo, la insuficiencia de recursos y, en algunos casos, la escasa autonoma del Poder Ejecutivo limitan la eficacia de estos entes. Finalmente, un logro importante a destacar es la menor influencia o gravitacin poltica de las Fuerzas Armadas en casi todos los pases. Por consiguiente, aunque se avanz en relacin al funcionamiento electoral y hubo logros en trminos institucionales, persisten serias deficiencias respecto del control que podran ejercer los ciudadanos de la accin estatal. Los partidos polticos enfrentan un momento de alta desconfianza como agentes de representacin, lo cual es un desafo clave para el desarrollo democrtico. As, la representacin de amplios grupos poblacionales
es, en general, baja, y la asistencia a las urnas, irregular. Con respecto a la ciudadana civil, se registran logros importantes en materia de legislacin, pero preocupa la escasa capacidad de los Estados para garantizar estos derechos en la prctica. La mayora de los pases ratific los principales tratados internacionales y avanz en la normativa nacional tocante a la igualdad legal y la proteccin contra la discriminacin, as como en los derechos de la mujer. Tambin se avanz en la defensa de los derechos laborales y de los nios. Aunque existe un rezago en la ratificacin de la Convencin sobre los pueblos indgenas, varias Constituciones reconocieron estos derechos. No ocurri lo mismo con los tratados internacionales ni, en especial, con la vigencia del derecho a la vida, la integridad fsica y la seguridad. No se registr el descenso esperado en este tipo de violaciones de los derechos humanos, aunque ya no son cometidas desde la cspide estatal, sino ms bien por fuerzas paraestatales que el Estado no ha sido capaz de controlar. A pesar de los avances normativos, la no discriminacin an no est suficientemente garantizada, ya que: se mantienen fuertes desigualdades en el trato a personas pertenecientes a distintos grupos, las leyes que protegen a los nios en el trabajo son frecuentemente desobedecidas y los trabajadores han visto disminuir su proteccin social. Un logro en el mbito laboral, empero, es la tendencia al aumento en la equidad de gnero. En relacin con los sistemas de administracin de justicia se observa que la carencia de recursos econmicos y humanos los hace frgiles. Asimismo, un tema preocupante es el de la poblacin carcelaria, pues los derechos de los reos son escasamente respetados, al punto de que ms de la mitad de los presos carece de condena. En cuanto a la libertad de prensa, el Informe detecta que Amrica Latina an enfrenta fallas importantes. Los avances en cuanto al derecho a la informacin son ms alentadores, ya que el acceso a las fuentes pblicas de datos es legalmente reconocido en la mayora de los pases.
Resumen
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El desarrollo de la democracia depende de que se ample de manera decidida la ciudadana social, sobre todo a partir de la lucha contra la pobreza y la desigualdad y de la creacin de empleo de buena calidad.
En sntesis, aunque mejor la situacin de los derechos humanos en comparacin con el perodo no democrtico, y se ratificaron convenciones internacionales relativas a los derechos civiles e incluso se generaron normativas nacionales en este sentido, los datos muestran debilidades, hecho que debera ser una seal de alerta. El progreso en relacin al respeto del derecho a la vida, la integridad fsica, la seguridad y la no discriminacin ha sido irregular y en algunos casos insuficiente. Por otra parte, las tendencias halladas en relacin con la ciudadana social son realmente preocupantes y constituyen el principal desafo de las democracias latinoamericanas, porque, adems, los grupos ms excluidos del ejercicio pleno de la ciudadana social son los mismos que sufren carencias en las otras dimensiones de la ciudadana. Los problemas centrales en este plano son la pobreza y la desigualdad, que no permiten que los individuos se expresen como ciudadanos con plenos derechos y de manera igualitaria en el mbito pblico, y erosionan la inclusin social. Los indicadores muestran que todos los pases de la regin son ms desiguales que el promedio mundial. En 15 de los 18 pases estudiados, ms del 25 por ciento de la poblacin vive bajo la lnea de pobreza y en 7 de ellos ms de la mitad de la poblacin vive en esas condiciones; ello, incluso, aunque en 11 de los pases considerados la pobreza disminuy y en 15 aument el PIB per cpita entre 1991 y 2002. No obstante, cabe destacar algunos avances en trminos de salud (la desnutricin infantil disminuy en 13 de los 18 pases, se redujo la mortalidad infantil y se increment la expectativa de vida) y de educacin (la tasa de analfabetismo baj en todos los pases y aument el nivel de escolarizacin, pero la calidad educativa en general es baja). Un tema central es el desempleo, pues el trabajo es un mecanismo clave de inclusin social y del mismo ejercicio de la ciudadana, que tiene un componente econmico. El alza en los ndices de desocupacin durante la dcada de 1990 es, por ende, una de las ms grandes carencias de las democracias latinoamericanas. Es ms: la proteccin social de los trabajadores disminuy y aument el
empleo informal, en general de baja calidad y escasa utilidad social, e insuficiente para generar una integracin social que garantice un mnimo de bienestar. En sntesis, el desarrollo de la democracia depende de que se ample de manera decidida la ciudadana social, sobre todo a partir de la lucha contra la pobreza y la desigualdad y de la creacin de empleo de buena calidad. Slo si se reduce la desigualdad se podr disminuir la pobreza sosteniblemente y mejorar las posibilidades de crecimiento econmico.
Percepciones y apoyo de lderes y ciudadanos

Pese a los avances, incluso en condiciones muy precarias, debe reconocerse que tanto en el plano de la evolucin democrtica como en el de la dinmica econmica y social, la regin vive un momento de cambio, que en muchos casos asume las caractersticas de una crisis generalizada. Por consiguiente, se abre un perodo de transformacin tanto en los contenidos de la democracia cuanto en sus vinculaciones con la economa y la dinmica social, en un contexto global tambin de cambio, de concentracin de riqueza y de internacionalizacin creciente de la poltica. La cuestin es que sta, como se constata en varias partes del Informe, tiene importantes lmites y est en crisis. Dicha crisis se expresa en el divorcio entre los problemas que los ciudadanos reclaman resolver y la capacidad de la poltica para enfrentarlos. La poltica tiende a perder contenido por la disminucin de soberana interior del Estado, atribuible a:
I El desequilibrio en la relacin entre poltica y mercado. I La presencia de un orden internacional que limita la capacidad de los Estados para actuar con razonable autonoma. I La complejizacin de las sociedades que los sistemas de representacin no pueden procesar.
En este sentido, los lderes latinoamericanos consultados coinciden en varias cuestiones al formular su diagnstico sobre la
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democracia. Por un lado, valoran la democratizacin durante la ltima dcada y el hecho de que, al menos en el plano formal, los pases de la regin cumplen con los requisitos mnimos de la democracia. Perciben, adems, que aumentaron la participacin y los controles al ejercicio del poder y que disminuyeron las amenazas a la democracia como rgimen, junto a los clsicos riesgos de insubordinacin militar. Por otro lado, detectan problemas en relacin con los partidos polticos y los poderes fcticos. En cuanto a los primeros, una de las dificultades centrales percibidas es que no logran canalizar plenamente las demandas de la ciudadana. Asimismo, la relacin entre partidos y organizaciones de la sociedad civil suele ser conflictiva. Para los lderes consultados, la solucin a estas dificultades est dentro de la poltica a travs del fortalecimiento de los partidos. En cuanto a los poderes fcticos (sobre todo el sector econmico y financiero y los medios de comunicacin), son percibidos como factores que condicionan la capacidad de los gobiernos para dar respuestas a la ciudadana. Entre las tensiones con otros poderes fcticos, existe preocupacin por la prdida de autonoma gubernamental respecto de Estados Unidos y los organismos multilaterales, as como coincidencia en la amenaza que representa el narcotrfico. Por su parte, la encuesta de opinin pblica realizada para el Informe muestra una tensin entre la opcin por el desarrollo econmico y la democracia. Los datos obtenidos indican que: La preferencia de los ciudadanos por la democracia es relativamente baja. I Gran parte de las latinoamericanas y los latinoamericanos valora el desarrollo por encima de la democracia e incluso le quitara su apoyo a un gobierno democrtico si ste fuera incapaz de resolver sus problemas econmicos. I Las personas no demcratas pertenecen en general a grupos con menor educacin, cuya socializacin se dio fundamentalmente en perodos autoritarios, tienen bajas expectativas de movilidad social y una gran desconfianza en las instituciones democrticas y los polticos.
I
I Aunque los demcratas se distribuyen en variados grupos sociales, en los pases con menores niveles de desigualdad los ciudadanos tienden a apoyar ms la democracia. Sin embargo, estas personas no se expresan a travs de las organizaciones polticas.
A partir de los datos de la encuesta, con el objetivo de proporcionar una estimacin del grado de respaldo ciudadano a la democracia, se elabor el ndice de Apoyo a la Democracia (IAD), que ofrece una visin sinttica sobre el apoyo y la posible vulnerabilidad de las democracias latinoamericanas. En conclusin, la informacin emprica encontrada, los resultados de la encuesta de opinin pblica y las opiniones de diversos lderes polticos registradas en el Informe coinciden tanto en la necesidad de reconocer que la regin vive un momento de inflexin y crisis, como en la de valorizar el sentido de la poltica, es decir, su capacidad de crear opciones para promover nuevos proyectos colectivos viables. En el corazn de tal confluencia est instalado el fortalecimiento de la ciudadana.
Elementos para una agenda

El Informe plantea que el punto de partida para fortalecer la democracia pasa por revalorizar el contenido y la relevancia de la poltica, argumenta que las soluciones a los problemas y desafos de la democracia tendran que buscarse dentro y no fuera de las instituciones democrticas, y encuentra que debe recuperarse un papel constructivo de la poltica como ordenadora de las decisiones de la sociedad. En este sentido, contina la lnea argumentativa sobre la que viene insistiendo el PNUD. Como sostiene su Administrador, Mark Malloch Brown, en el prefacio del Informe sobre Desarrollo Humano 2002: [...] la poltica es tan importante para el xito del desarrollo como la economa. La reduccin sostenible de la pobreza requiere que haya un crecimiento equitativo, pero tambin requiere que los pobres tengan poder poltico. La mejor manera de conseguirlo de forma coherente con los objetivos del desarrollo humano es erigir formas firmes y profundas de
Resumen
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Con Estados dbiles y mnimos slo puede aspirarse a conservar democracias electorales. La democracia de ciudadanas y ciudadanos requiere de una estatalidad que asegure la universalidad de los derechos.
gobernabilidad democrtica en todos los niveles de la sociedad.3 La revalorizacin de la poltica pasa por aplicar medidas que promuevan una institucionalidad legtima, fortalezcan una sociedad civil activa y, sobre todo, promuevan un amplio debate sobre el Estado, la economa y la globalizacin. La agenda que propone el Informe apunta a la expansin de la ciudadana. Para hacerla sostenible es fundamental desarrollar una poltica que encarne opciones, agrupe voluntades y cree poder democrtico. Urge proseguir con la reforma de las instituciones; empero, estas iniciativas necesitan de un hilo que robustezca la participacin ciudadana. Slo sta podr hacer ms legtimas y eficientes tales reformas. En este sentido, un aspecto institucional clave son las reformas electorales que aseguren un mejor balance entre gobernabilidad y representacin. Si bien experimentaron importantes cambios, los sistemas de partidos tienden a ser instrumentales u operativos, mientras que lo que necesitan es fortalecerse para ampliar la eficacia, la transparencia y la responsabilidad. sta es, a juicio del Informe, la mejor manera de reafirmar el rol indispensable de representacin de la sociedad que ellos expresan. En tal sentido, los partidos polticos tendran que comprender mejor los cambios en las sociedades contemporneas, proponer nuevos proyectos de sociedad y promover debates pblicos. Existe una importante relacin entre la ciudadana y las organizaciones de la sociedad civil. Ellas son sujetos relevantes en la construccin democrtica, en el control de la gestin gubernamental y en el desarrollo del pluralismo. Resulta fundamental promover estrategias de fortalecimiento de la sociedad civil y de su articulacin con el Estado y los partidos polticos. El Informe aboga por formas alternativas de representacin que, sin reemplazar a las tradicionales, las complementen y fortalezcan. Una propuesta central es construir una nueva legitimidad del Estado, ya que no
existira una democracia sostenible sin un Estado capaz de promover y garantizar el ejercicio ciudadano. Con Estados dbiles y mnimos slo puede aspirarse a conservar democracias electorales. La democracia de ciudadanas y ciudadanos requiere de una estatalidad que asegure la universalidad de los derechos. Por eso, el Informe invita a debatir sobre la necesidad de un Estado capaz de conducir el rumbo general de la sociedad, procesar los conflictos conforme a reglas democrticas, garantizar eficazmente el funcionamiento del sistema legal, preservar la seguridad jurdica, regular los mercados, establecer equilibrios macroeconmicos, fortalecer sistemas de proteccin social basados en los principios de universalidad y asumir la preeminencia de la democracia como principio de organizacin social. La reforma del Estado tendra que orientarse a resolver la pregunta sobre qu tipo de nacin aspira a construir una determinada sociedad. Lo que se propone aqu, entonces, es un Estado en funcin de la ciudadana. Otro tema central a debatir es el de las posibilidades de una economa congruente con la democracia, es decir, una economa que promueva la diversidad para fortalecer las opciones ciudadanas. En esta perspectiva, el debate sobre la diversidad de formas de organizacin del mercado debe ingresar en la agenda de discusin pblica. La discusin sobre el futuro de la democracia no puede ignorar las opciones econmicas. La economa es clave porque de ella depende el despliegue de la ciudadana social. En la perspectiva del Informe, el Estado y el mercado son susceptibles de ser combinados de diversas maneras, resultando de ah una variedad de formas que pueden adaptarse en funcin del desarrollo humano. El tipo de economa debe estar en el centro del debate pblico y no ser relegado a una mera cuestin tcnica. En breve, los avances en la democracia y en establecer normas macroeconmicas claras y legtimas deben ser vistos como complementarios. El Informe propone ampliar el debate sobre el proceso de globalizacin. Es peligroso,
3 PNUD 2002, op. cit.
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se advierte, caer en una suerte de fatalismo frente a este fenmeno; al contrario, es preciso discutir acerca de su impacto real sobre la soberana interior de los Estados y acerca de las mejores estrategias para fortalecer a las naciones latinoamericanas en el espacio de la aldea global. Justamente la poltica es la fuerza que puede construir espacios autnomos.
Metodologa del Informe

Para llevar a cabo este Informe, el PRODDAL cont con el auspicio de la Direccin de Amrica Latina y el Caribe del PNUD y con la colaboracin de destacados intelectuales y acadmicos, as como de ex presidentes y otras muchas personalidades de la regin. El estudio abarc dieciocho pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam, Paraguay, Per, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela).4 El marco conceptual fue ampliamente consultado, y orient la bsqueda de informacin emprica, la cual incluye: Una encuesta de opinin de alcance regional (en colaboracin con Latinobarmetro). I La elaboracin de indicadores sobre el estado de la democracia. I Entrevistas a lderes e intelectuales de Amrica Latina.
I
rnking nacional de la democracia; su inters es identificar los grandes retos y promover una discusin amplia en torno a ellos. Asimismo, se reconoce la dificultad de abordar los dilemas de la democracia, pues ella est influenciada por mltiples factores (polticos, econmicos y sociales, nacionales e internacionales), algunos de los cuales o no fueron tratados o lo fueron de manera muy preliminar. Adems del Informe como tal, se han preparado para difusin masiva otros productos complementarios, a saber:
I Un libro con los artculos elaborados por polticos y acadmicos destacados que aportan ideas y posiciones para un debate sobre el desarrollo de la democracia en Amrica Latina. I Un Compendio Estadstico que rene informacin, hasta ahora dispersa, en cuanto a democracia y ciudadana integral en los pases de Amrica Latina, junto con los ndices construidos para este Informe y los resultados de la encuesta de opinin. I Los materiales que alimentan el marco conceptual del Proyecto y su manera de entender la democracia, junto con opiniones crticas de distinguidos analistas. I Los resultados de la ronda de consultas a dirigentes latinoamericanos.
Para la elaboracin del Informe se parti de un anlisis conceptual e histrico de las democracias latinoamericanas, a partir de una amplia revisin bibliogrfica de los mltiples estudios nacionales. Adems, se realizaron talleres de discusin de los distintos componentes del proyecto, se solicitaron opiniones y escritos a acadmicos y personalidades polticas sobre distintas facetas del desarrollo de la democracia en la regin. El Informe no pretende evaluar los gobiernos o los pases ni elaborar alguna suerte de
Para concluir, el Informe muestra que, aunque muy valiosos, los avances logrados en trminos de desarrollo de la democracia en Amrica Latina no son suficientes. Hay que profundizar tanto la gobernabilidad democrtica, entendida como el fortalecimiento institucional del rgimen, como, sobre todo, la cultura poltica, que supone construir espacios de participacin equitativa principalmente de aquellos ms desfavorecidos en las sociedades latinoamericanas. Para ello se necesita voluntad poltica, dirigentes comprometidos con sus pases y con la regin, y ciudadanas y ciudadanos decididos a confrontar los problemas y desafos para vivir cada vez con ms y mejor democracia.
4 Estos pases tienen regmenes democrticos, en su mayora establecidos a travs de procesos de transicin desarrollados durante los ltimos veinticinco aos, y sus gobiernos aceptaron incorporarse al PRODDAL.
Resumen
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primera seccin
El desarrollo de la democracia en Amrica Latina

En esta seccin se presenta el tema del Informe, a partir de la conquista de la democracia en los pases considerados, destacando que en Amrica Latina la democracia se instala en sociedades con altos niveles de pobreza y desigualdad. Una primera mirada a la democracia desde la democracia revela que muchos derechos civiles bsicos no estn asegurados y que la pobreza y la desigualdad muestran a nuestras sociedades entre las ms deficitarias del mundo. El Informe comienza con una definicin del desarrollo de la democracia y sus carencias principales en la regin, contrastando las reformas que han sido aplicadas con las realidades polticas y econmicas. A partir de esto, surge un conjunto de interrogantes: cunta pobreza y cunta desigualdad toleran las democracias?, cmo afectan estos contrastes la cohesin social de las naciones?, qu relevancia tiene la democracia para los latinoamericanos? Los resultados de la encuesta de opinin revelan que el 54,7 por ciento de los latinoamericanos estara dispuesto a aceptar un gobierno autoritario si ste resolviera la situacin econmica (ver Segunda Seccin, Cmo ven los latinoamericanos a su democracia). Las razones que explican este dato preocupante quiz se encuentren en los contrastes sealados. Esta seccin contiene tambin una referencia a los fundamentos tericos en que se basa el Informe. Las consecuencias prcticas del marco terico adoptado son importantes, porque sustentan las descripciones, el anlisis y las propuestas en razones sistemticas y rigurosas. Los desafos de la democracia en Amrica Latina son histricamente singulares. Resolverlos demanda una comprensin novedosa y una discusin abierta, a las que el Informe aspira a contribuir. Ello requiere precisar los fundamentos tericos: los conceptos de democracia, ciudadana y sujetos en la democracia, Estado y rgimen. Los cuatro argumentos centrales son: 1) la democracia implica una concepcin del ser humano y de la construccin de la ciudadana; 2) la democracia es una forma de organizacin del poder en la sociedad, que implica la existencia y el buen funcionamiento de un Estado; 3) el rgimen electoral es un componente bsico y fundamental de la democracia, pero la realizacin de elecciones no agota el significado y los alcances de aqulla, y 4) la democracia latinoamericana es una experiencia histrica distintiva y singular, que debe ser as reconocida y valorada, evaluada y desarrollada.
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El desafo: de una democracia de electores a una democracia de ciudadanos

I
La democracia es una inmensa experiencia humana. Est ligada a la bsqueda histrica de libertad, justicia y progreso material y espiritual. Por eso es una experiencia permanentemente inconclusa. ste es un Informe sobre la tarea inconclusa de la democracia, sobre sus desafos, sobre lo que debera constituir las metas de una nueva etapa, en cuya construccin se pondr en juego su propia sustentabilidad y perduracin. Cualquiera que haya sido la forma, el ritmo o el resultado, la bsqueda por la libertad, la justicia y el progreso comparte toda la historia social del ser humano. Hemos participado de esta bsqueda con mayor o menor conciencia de nuestros objetivos, con avances y retrocesos; en suma, con toda la diversidad de incidentes que llena nuestra historia. Aun en las circunstancias ms difciles, a pesar de prolongados letargos, la lucha renaci y renacer, ya sea para pasar de esclavos a personas libres, ya sea para ampliar cada da el espacio de la libertad. Pero tambin poseemos, expresado de la manera ms diversa y en los distintos mbitos de nuestra vida, otro impulso, tan vital como los anteriores: el impulso por la dominacin y por el poder que permite ejercerla. En gran medida, nuestra vida en sociedad se construye en la trama de estos impulsos centrales: sabemos que all donde no haya libertad, justicia y progreso nacer la lucha para alcanzarlos y que en esa lucha se confrontarn intereses, pareceres y mtodos. Nuestra bsqueda por la libertad, la justicia y el progreso, y la lucha por el poder que se desarrolla cuando unos y otros tratamos de imponer nuestros intereses y pareceres sobre esos asuntos, han dado lugar a diversas maneras de organizacin de los seres humanos. Una de ellas es la democracia. La democracia se ha convertido en un sinnimo de libertad y justicia. Es, a la vez, un
recuadro 1
La democracia: una bsqueda permanente

Es necesario considerar lo no cumplido, las fracturas, las tensiones, los lmites y las denegaciones que desdibujan indirectamente la experiencia de la democracia. La democracia formula una pregunta que permanece continuamente abierta: parecera que ninguna respuesta perfectamente adecuada podra drsele. La democracia se presenta como un rgimen siempre marcado por formas de no acabamiento y no cumplimiento. Pierre Rosanvallon, texto elaborado para PRODDAL, 2002.
fin y un instrumento. Contiene, bsicamente, una serie de procedimientos para el acceso y el ejercicio del poder, pero es, para los hombres y las mujeres, tambin el resultado de esos procedimientos. En esta perspectiva, la democracia excede a un mtodo para elegir a quienes gobiernan, es tambin una manera de construir, garantizar y expandir la libertad, la justicia y el progreso, organizando las tensiones y los conflictos que generan las luchas de poder. Ms all de las diferencias que se expresan en el plano de la teora sobre los alcances de la idea de democracia, la historia revela que las aspiraciones por ensanchar las fronteras de las libertades ciudadanas y alcanzar mayores niveles de justicia y progreso han estado siempre en el corazn de las luchas sociales y polticas ligadas, de un modo u otro, a la idea de democracia. Con perodos de expansin y retraccin, de movilizacin o quietud, la historia nos muestra que all donde no haba libertad se pele por ella, donde no haba justicia se luch por lograrla y donde no haba progreso se busc alcanzarlo. Ms all de los retrocesos y letargos, el reconocimiento de la igualdad y la bsqueda de su realizacin social, en trminos de libertad, justicia y progreso, constituyen un impulso histrico sustancialmente ligado a la idea de democracia.
La democracia es una inmensa experiencia humana. Est ligada a la bsqueda histrica de libertad, justicia y progreso material y espiritual. Por eso es una experiencia permanentemente inconclusa.
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Esta forma de organizacin ha entrado y salido de nuestra historia. Surgi hace dos mil quinientos aos en Grecia pero luego desapareci. Como el fuego, la pintura o la escritura, la democracia parece haber sido inventada ms de una vez y en ms de un lugar.2 En Amrica Latina se ha alcanzado la democracia electoral y sus libertades bsicas. Se trata ahora de avanzar en la democracia de ciudadana. La primera nos dio las libertades y el derecho a decidir por nosotros mismos. Traz, en muchos de nuestros pases, la divisin entre la vida y la muerte. La segunda, hoy plena de carencias, es la que avanza para que el conjunto de nuestros derechos se tornen efectivos. Es la que nos permite pasar de electores a ciudadanos. La que utiliza las libertades polticas como palanca para construir la ciudadana civil y social. Para las mujeres y los hombres, la democracia genera expectativas, esperanzas y decepciones por la manera en que contribuye a organizar sus vidas en sociedad, por el modo en que garantiza sus derechos y por la forma en que permite mejorar la calidad de sus existencias. La democracia hace a la vida, es mucho ms que un rgimen de gobierno. Es ms que un mtodo para elegir y ser elegido. Su sujeto, ms que el votante, es el ciudadano. En Amrica Latina, en doscientos aos de vida independiente, la democracia naci y muri decenas de veces. Mientras se la consagraba en las constituciones, se la destrua en la prctica. Guerras, tiranas y breves pri-
recuadro 2
La democracia: un ideal
La democracia es, antes que nada y sobre todo, un ideal. [] Sin una tendencia idealista una democracia no nace, y si nace, se debilita rpidamente. Ms que cualquier otro rgimen poltico, la democracia va contra la corriente, contra las leyes inerciales que gobiernan los grupos humanos. Las monocracias, las autocracias, las dictaduras son fciles, nos caen encima solas; las democracias son difciles, tienen que ser promovidas y credas. Giovanni Sartori, 1991, p. 119.
maveras componen gran parte de esta historia independiente, durante la cual hasta las violaciones a la democracia fueron hechas en su nombre. Amrica Latina es, probablemente, la regin del mundo que ms ha reivindicado la democracia en los ltimos dos siglos, aun para interrumpirla invocando su futura instauracin. Los latinoamericanos, que tantas veces vimos cmo se nos negaba o arrebataba la voluntad de ser parte de la construccin de la democracia, somos ahora, finalmente, actores que asumen sus desafos y desarrollo. Tras dos dcadas de diversas formas de transicin, los regmenes democrticos estn ampliamente extendidos en Amrica Latina. Hace veinticinco aos, de los dieciocho pases incluidos en el Informe, slo Colombia, Costa Rica y Venezuela eran democrticos. Un cuarto de siglo despus, todos nuestros pases cumplen con los criterios bsicos del rgimen democrtico, en su dimensin electoral y poltica. Las libertades que hoy poseemos son un bien invalorable; sta es una conquista lograda con el impulso, la lucha y el sufrimiento de millones de seres humanos. Somos testigos del avance ms profundo y amplio que la democracia ha tenido desde la independencia de nuestras naciones. Pero, como se ver en este Informe, lo conquistado no est asegurado. La preservacin de la democracia y su expansin no son hechos espontneos. Son construcciones voluntarias, formuladas en proyectos, modeladas por liderazgos e investidas del poder que proviene del apoyo popular. Requieren partidos polticos que construyan opciones sustantivas, un Estado con poder para ejecutarlas y una sociedad capaz de participar en una construccin que exceda los reclamos sectoriales. Una poltica que omite los problemas centrales, vaca de contenido las opciones ciudadanas; un Estado sin poder transforma el mandato electoral en una expresin de voluntades sin consecuencias, y una sociedad sin participacin activa lleva, tarde o temprano, a una peligrosa autonoma del poder, que dejar de expresar las necesidades de los ciudadanos.
2 Dahl, 1999, p. 15.
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Parecera que nos alejamos de los riesgos de los golpes militares de Estado, pero surgen otros peligros: la democracia parece perder vitalidad; se la prefiere aunque se desconfa de su capacidad para mejorar las condiciones de vida; los partidos polticos estn en el nivel ms bajo de la estima pblica;3 el Estado es mirado con expectativa y recelo a la vez, y, en algunos casos, el mpetu democrtico que caracteriz las ltimas dcadas del siglo pasado se debilita. La sociedad est en las calles, pero sin un objetivo que unifique sus reivindicaciones y demandas. Cun graves son esas nuevas fragilidades? Si la democracia pierde relevancia para los latinoamericanos, si se divorcia de sus necesidades, puede resistir a los nuevos peligros, a sus adversarios, a las frustraciones? Analizar, como nos proponemos, el desarrollo de la democracia en Amrica Latina nos conduce a auscultar la vigencia de los derechos de los latinoamericanos y el nivel de concrecin de las esperanzas que stos depositan en sus representantes. Tambin, a indagar la sustentabilidad de la democracia, es decir, su capacidad para perdurar y perfeccionarse, a partir de la legitimidad que genera en sus ciudadanos. Nos lleva, en fin, a identificar las acechanzas y los desafos de la democracia. Cmo se resuelven las tensiones entre la expansin democrtica y la economa, entre la libertad y la bsqueda de la igualdad, entre crecimiento y pobreza, entre las demandas pblicas expresadas libremente y las reformas econmicas que demandan ajustes y sacrificios? Cules son las claves que explican la crisis de representacin, la desconfianza de la sociedad hacia la poltica? Por qu la esperanza democrtica no se ha traducido en avances en los derechos civiles y sociales acordes con las expectativas que promovi? Por qu el Estado carece del poder necesario? Por qu el derecho a elegir gobernantes no se tradujo, en muchos casos, en mayor libertad, mayor justicia y mayor progreso?
stos son dilemas cuya solucin es compleja, como lo demuestra nuestra propia historia reciente. Y no podrn ser resueltos si no se sitan en el centro del debate pblico y de las opciones que ofrecen los partidos. Desafortunadamente, en ms de una ocasin parecera que existe un debate prohibido en Amrica Latina. Cuestiones sobre las que es inconveniente hablar o ms grave an de las que no se debe hablar. El silencio de la poltica y de los que construyen la agenda del debate pblico no puede continuar indefinidamente ignorando el clamor de centenas de millones, a menos que se est dispuesto a pagar el precio del languidecimiento de la democracia latinoamericana. Este Informe trata de esas cuestiones, llegando a identificarlas no por un mero ejercicio intuitivo, sino a travs del anlisis terico, de la observacin emprica y del pensamiento de intelectuales y polticos. Atacar estos dilemas demanda la mayor informacin posible para iluminar los criterios con que se formulan las polticas. La falta de informacin y de debate constituye una carencia grave, porque la democracia que se basa en la reflexin y el debate de los ciudadanos y sus lderes es la nica forma de organizacin poltica que tiene capacidad para rectificarse a s misma. sa es la principal ventaja para hacer de la democracia un sistema justo y eficaz. La libertad que garantiza la democracia es, a la vez, el principal instrumento que ella tiene para perfeccionarse como sistema. Pero la libertad, o en otras palabras la capacidad de optar, requiere que la materia de la opcin est presente. En Amrica Latina, la reflexin y el debate polticos requieren ser renovados y promovidos porque han perdido vitalidad y contenido. Esto ocurre en el perodo de mayor difusin de la democracia y en un mundo donde la globalizacin hace cada vez ms perentorio saber qu queremos como sociedades y como naciones. Nuestras democracias precisan, urgentemente, retomar su impulso inicial. Sus dficit no son su fracaso, son sus desafos. Lo que
En Amrica Latina, la reflexin y el debate polticos requieren ser renovados y promovidos porque han perdido vitalidad y contenido.
3 Segn los datos de la encuesta Latinobarmetro 2002, slo 14 por ciento de los latinoamericanos tiene confianza en los partidos polticos.
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Por primera vez en la historia, una regin en desarrollo y con sociedades profundamente desiguales est, en su totalidad, organizada polticamente bajo regmenes democrticos.
no hemos alcanzado es lo que debe constituir la sustancia de las polticas que permitan encender la segunda etapa de la democracia latinoamericana. ste es el hilo conductor que debera guiar al lector en los materiales que propone el Informe: la bsqueda de los temas cruciales en los que se pondr a prueba nuestra capacidad para pasar de la democracia electoral a la democracia de ciudadana. En esa transformacin se dirimir la capacidad latinoamericana para hacer de la democracia un sistema que se estabilice, regenere y expanda. Nos proponemos demostrar que, una vez que la apuesta est en el trnsito de la democracia electoral a la de ciudadana, es ineludible una seria reflexin conceptual, que genere las ideas que orienten la observacin de la realidad y la recoleccin de datos que, a su vez, construyan la base emprica del Informe. De all, de la suma de esos dos componentes saldr la proposicin del ncleo de temas que configuran los desafos de la agenda ampliada para el desarrollo de la democracia en Amrica Latina. Estos objetivos, que constituyen la razn de esta obra, encontrarn aqu una primera aproximacin, un inicio. El Informe es el comienzo de una tarea, de un debate que el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) busca promover entre los latinoamericanos. Slo descorre el primer velo, para que la construccin de alternativas y polticas concretas sea tomada por los actores sociales y polticos que deben relanzar y regenerar nuestras democracias. Estas reflexiones, observaciones y consecuencias partirn de un reconocimiento inicial: la singular realidad de la democracia en nuestra regin. El libro de los desafos es nuevo porque tambin es nueva la realidad que expone una regin que a la vez que democrtica es pobre y desigual. A partir de ese tringulo democracia electoral, pobreza y desigualdad iniciamos nuestra exploracin.
Democracia, pobreza y desigualdad: un tringulo latinoamericano

Para entender las necesidades de expansin de la democracia en Amrica Latina y percibir sus fragilidades es indispensable apreciar lo que la democracia posee aqu de propio y original. En Amrica Latina, las reglas e instituciones del rgimen son similares a las de los pases democrticamente ms maduros, pero sus sociedades son profundamente diferentes de las de aqullos. En Amrica Latina, construir y ampliar los derechos ciudadanos es una tarea que se desenvuelve en un contexto novedoso. En estos ltimos veinte aos se ha producido un conjunto de grandes transformaciones. Por primera vez en la historia, una regin en desarrollo y con sociedades profundamente desiguales est, en su totalidad, organizada polticamente bajo regmenes democrticos. As se define, en Amrica Latina, una nueva realidad sin antecedentes:4 el tringulo de la democracia, la pobreza y la desigualdad. El primer vrtice del tringulo es la difusin de la democracia electoral en la regin. Todos los pases que la integran satisfacen los requisitos bsicos del rgimen democrtico. Slo los pases agrupados en la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE) comparten este rasgo. El segundo vrtice es la pobreza. En 2003, la regin contaba con 225 millones de personas (o un 43,9 por ciento) cuyos ingresos se situaban por debajo de la lnea de pobreza. Por cierto, esta situacin vara de pas en pas. A pesar de estas diferencias, comparada con las otras grandes regiones democrticas del mundo, Amrica Latina ofrece la singularidad de la cohabitacin de las libertades polticas con las severas privaciones materiales de muchos. Democracia y riqueza, democracia y pobreza son dos combinaciones que generan necesidades, dificultades y riesgos diferentes. El tercer vrtice es la desigualdad. Las sociedades latinoamericanas son las ms desi-
4 No afirmamos aqu que no se verifique la existencia conjunta de democracia, pobreza y desigualdad en otros pases o regiones del planeta. Lo que sealamos es que la democracia latinoamericana convive en la totalidad de una regin con niveles extensamente difundidos de pobreza y situaciones de desigualdad extremas.
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guales del mundo. Como en el caso de la pobreza, no slo se observa la profundidad de la desigualdad en la regin en comparacin con el resto del mundo, sino tambin su persistencia a lo largo de las ltimas tres dcadas. Por primera vez conviven estos tres rasgos, y la democracia enfrenta el desafo de su propia estabilidad coexistiendo con los retos de la pobreza y la desigualdad. Los riesgos que derivan de esta situacin son distintos y ms complejos que los tradicionales del golpe militar de Estado, que, por lo dems, tampoco han desaparecido totalmente. Sin embargo, a pesar de lo particular de esta situacin, es habitual que se piense en Amrica Latina a partir de la experiencia histrica de las democracias desarrolladas, desconociendo que la estabilidad y la expansin democrticas tienen aqu contenidos y dilemas distintos, resultado de su propia originalidad. stas son democracias pobres y desiguales, cuyos hombres y mujeres, a la vez que consolidan sus derechos polticos, deben tambin completar sus ciudadanas civil y social. La escasa comprensin de esta realidad singular puede llevar a dos consecuencias graves para la democracia. La primera, igno-
rar la necesidad de la viabilidad econmica de la democracia. Esto es ignorar la necesidad de construir bases slidas de una economa que permita atacar la pobreza y la desigualdad. Por ejemplo, para muchos ciudadanos latinoamericanos alcanzar mayores niveles de desarrollo en sus pases es una aspiracin tan importante que muchos estaran dispuestos a apoyar un rgimen autoritario si ste pudiere dar respuesta a sus demandas de bienestar. La segunda es desconocer la viabilidad poltica de los programas econmicos. Esto es ignorar que esos programas se aplican en sociedades donde las demandas ciudadanas y el juicio sobre dichas polticas se expresan libremente. En efecto, no es menos comn deslizarse hacia el error de pensar en trminos de reforma econmica como si no existiera democracia. Como si los difciles y dolorosos procesos de ajuste estructural fueran neutrales en las decisiones que toman las mayoras sometidas a condiciones de pobreza y alta desigualdad al momento de votar o de expresar su apoyo o rechazo a un gobierno, o como si se pudiera llevar adelante un plan econmico sin apoyo de la poblacin, o, aun peor, a pesar de su hostilidad manifiesta.
amrica latina: democracia, pobreza y desigualdad

Regin Amrica Latina Europa EE.UU. Participacin electoral (1) 62,7 73,6 43,3 Desigualdad (2) 0,552 (3) 0,290 (4) 0,344 (5) Pobreza 42,2 (6) 15,0 (7) 11,7 (8)
tabla 1
PBI per cpita 3856 (9) 22600 (10) 36100
Notas: (1) Votantes con base en la poblacin con derecho a voto 1990-2002. Ver Tabla 7. (2) Coeficiente de Gini. Las cifras ms altas del coeficiente de Gini corresponden a un grado ms alto de desigualdad. (3) Promedio simple para la dcada de los 90. Perry et al., 2004, p. 57. (4) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002. (5) Fuentes: OCDE 2002, Social Indicators and Tables. (6) Promedio ponderado por poblacin de los datos de pobreza, CEPAL, 2002b. (7) Eurostat PCM-BDU, diciembre de 2002. (8) Fuente: US Census Bureau 2001, Poverty in the United States 2002. (9) Elaboracin propia en base a datos de CEPAL, 2003 (en dlares constantes). (10) Europa occidental (EU15) y EE.UU., PBI per cpita 2002. Fuente: OCDE (en dlares corrientes). Dada la multiplicidad de fuentes y las diversas metodologas de elaboracin de datos implicadas se sugiere tomar los datos de esta tabla como referencias indicativas.
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Slo con ms y mejor democracia las sociedades latinoamericanas podrn ser ms igualitarias y desarrolladas.
Esta forma de pensar la democracia latinoamericana independientemente de su economa o, simtricamente, pensar su economa separadamente de su democracia, parece un error ingenuo, pero no por ello es menos recurrente y preocupante para la suerte de la democracia y de la economa, si miramos la experiencia de las ltimas dcadas en la regin. En consecuencia, el debate sobre la estabilidad democrtica no debe ignorar la pobreza y la desigualdad, ni las polticas de crecimiento deben soslayar que, pobres y desiguales, los ciudadanos ejercen su libertad para aceptar o rechazar esas polticas. De aqu surge el desafo de resolver las tensiones entre economa y democracia. Ese desafo parte de la necesidad de no pensar la economa como si no hubiera democracias pobres ni atacar los problemas de la estabilidad democrtica independientemente de las necesidades de resolver las cuestiones del crecimiento. Es probable que un debate que ignore una cuestin tan elemental termine llevando a recomendaciones sencillamente impracticables. Estas caractersticas de Amrica Latina han sido utilizadas como argumento para concluir que la democracia sera inviable hasta tanto no se resuelvan los problemas de la pobreza y se logre un mnimo aceptable de igualdad. En ms de una ocasin, regmenes autoritarios se instalaron con un discurso restaurador del rgimen democrtico: Asumimos el gobierno para crear las condiciones para que la democracia se instale slidamente en el futuro. Supuestamente haba que alcanzar un cierto umbral de riqueza para acceder a la democracia. Contra esta visin, este Informe sostiene que slo con ms y mejor democracia las sociedades latinoamericanas podrn ser ms igualitarias y desarrolladas. La razn es que slo en democracia, quienes carecen de niveles mnimos de bienestar y sufren las injusticias de la desigualdad pueden reclamar, movilizarse y elegir en defensa de sus derechos. Para que eso se concrete es indispensable indagar caminos no explorados y abrir nuevos debates
en Amrica Latina, porque reiteramos el gran desafo es combatir la pobreza y la desigualdad, con los instrumentos de la democracia, para crear las bases de cohesin y estabilidad social, que son los requisitos del crecimiento econmico. En Amrica Latina han tenido lugar procesos de reforma en el plano poltico y econmico. Si bien estos procesos han producido algunos progresos importantes, sobre todo en la expansin de la democracia electoral, subsiste un notorio contraste entre las reformas llevadas adelante durante las dos ltimas dcadas y una realidad que contina signada por grandes carencias en el plano de las distintas ciudadanas, particularmente la social. stos no fueron slo aos de transformaciones polticas. Tambin la economa, sobre todo en la dcada de 1990, vivi un proceso de cambios profundos, de apertura, reformas y desregulaciones, lo que se ha conocido con la denominacin genrica de ajustes estructurales. As, con algunas excepciones,la nueva oleada de democratizacin en la regin que se inici a mediado de los aos ochenta asumi las reformas econmicas orientadas a la ampliacin de las esferas del mercado como su propia agenda.5 Como consecuencia de estas transformaciones, las sociedades latinoamericanas resultan ser sociedades en vas de desarrollo, donde las demandas sociales se expresan libremente y la economa se organiza en torno al mercado. De este modo, demandas sociales expresadas en un contexto de libertad poltica (democracia) y libertad econmica (mercado) forman otro tringulo singular. Un tringulo que debi ser virtuoso y que, a la luz de los ltimos veinte aos, presenta complejas dificultades que requieren un pensamiento renovado. La combinacin entre libertad poltica y libertad econmica en contextos de pobreza y desigualdad puede no generar como resultado el fortalecimiento de la democracia y el desarrollo de la economa. En las pginas que siguen se muestra una fotografa en la que contrastan reformas y
5 Jos Antonio Ocampo, 2002 (texto preparado para el Informe).
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realidades. sa es tambin una primera fotografa del dficit democrtico de Amrica Latina, un indicio de la clave de las frustraciones, una evidencia sobre la urgencia de construir la democracia de ciudadana.
a 0,83 como promedio entre 1998 y 2003. Este ndice se conforma de cinco subndices: polticas de comercio internacional, polticas impositivas,polticas financieras,privatizaciones y cuentas de capitales, todos relacionados con el luego llamado Consenso de Washington. 2. En Amrica Latina se reconoce hoy el derecho al voto universal, sin restriccin alguna de peso significativo. ste es un logro notable y sumamente importante. El ndice de democracia electoral (IDE) elaborado por el Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en Amrica Latina (PRODDAL) muestra que, en trminos electorales, la democracia tuvo un mejoramiento constante a lo largo del perodo considerado. Los procesos de democratizacin y reforma del mercado, si bien de naturaleza distinta, avanzaron de manera sostenida, provocando una gran expectativa que contrast notablemente con la evolucin de los hechos. 3. El promedio regional del PBI per cpita no vari de manera significativa en los ltimos veinte aos. En 1980, mientras el ndice de reforma econmica era de 0,55; el PBI per cpita era U$S 3.739 a valores constantes de 1995. Veinte aos ms tarde, en el ao 2000, habindose avanzado considerablemente en la aplicacin de las reformas, el ndice era de 0,83 y el PBI per cpita, de U$S 3.952, un avance casi irrelevante. 4. Los niveles de pobreza experimentaron una leve disminucin en trminos relativos. En 1990, el porcentaje de pobres6 ponderado por tamao de poblacin representaba para los dieciocho pases el 46 por ciento; entre 1998 y 2001, ese porcentaje haba descendido al 41,8 por ciento. Este avance se produjo fundamentalmente por las mejoras relativas de Brasil, Chile y Mxico. Sin embargo, en trminos absolutos, el nmero de habitantes que se situaba por debajo de la lnea de pobreza aument. En el ao 1990,
Balance entre reformas y realidades

Para este balance se tomaron siete indicadores bsicos: las reformas estructurales en la economa, las reformas democrticas, la evolucin del producto bruto interno (PBI) per cpita, la pobreza, la indigencia, la concentracin del ingreso y la situacin laboral. Antes de iniciar la presentacin de la tabla que muestra un resumen de esos indicadores bsicos (tabla 2), es necesario hacer algunas aclaraciones. En primer lugar, el Informe no afirma que necesariamente existe una relacin causal entre las variables que se utilizarn. Sostiene, en cambio, que los ciudadanos latinoamericanos han experimentado en forma ms o menos simultnea los efectos de esas variables. En segundo lugar, en la democracia, los ciudadanos tienen expectativas respecto del funcionamiento de la economa. Ellas provienen de la ideologa igualitaria subyacente a la democracia, de la prdica de los polticos nacionales, de los medios de comunicacin, de las organizaciones internacionales, etc. Durante la dcada de 1990 se instal como promesa de desarrollo un modelo econmico del que hoy muchos se sienten defraudados. En tercer lugar, la percepcin de una parte importante de los ciudadanos es que las polticas seguidas produjeron insuficiente crecimiento aceptable, pobreza y desigualdad crecientes y desmejoramiento de la situacin laboral (con su consiguiente impacto sobre la desigualdad y los ingresos futuros previsionales). 1. El ndice de reforma econmica seala un avance sostenido de esas reformas; medido entre 0 y 1, pasa de 0,58 en los aos ochenta
6 La medicin de la pobreza con el mtodo de la Lnea de Pobreza (LP) elaborada por CEPAL consiste en establecer, a partir de los ingresos de los hogares, su capacidad para satisfacer por medio de la compra de bienes y servicios un conjunto de necesidades alimentarias y no alimentarias consideradas esenciales.
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reformas y realidades
ndice de Reforma Econmica (1) ndice de Democracia Electoral (1) Crecimiento del PBI real per cpita anualizado (3) %
tabla 2
Pobreza (2) %
Indigencia (2) %
Coeficiente de Desempleo Gini (2) Urbano (1)
Sub regin Cono Sur (Argentina, Chile, Paraguay, Uruguay) 1981-90 0,66 0,44 -0,8% 25,6 1991-97 0,82 0,88 1,3% 20,3 1998-03 0,84 0,91 1,0% 26,0 Brasil 1981-90 1991-97 1998-03
7,1 5,5 8,7
0,509 0,527 0,519
8,8 8,7 12,1
0,52 0,75 0,79
0,70 1,00 1,00
1,8% 0,6% 1,2%
48,0 40,6 37,0
23,4 17,1 12,7
0,603 0,638 0,640
5,2 5,3 7,1
Sub regin Andina (Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela) 1981-90 0,53 0,83 -0,5% 52,3 1991-97 0,76 0,86 0,9% 50,4 1998-03 0,82 0,83 0,0% 53,1 Mxico 1981-90 1991-97 1998-03
22,1 18,2 25,5
0,497 0,538 0,545
8,8 8,3 12,0
0,61 0,78 0,81
0,31 0,70 1,00
1,7% 0,4% 2,1%
47.8 48,6 43,1
18,8 19,1 16,7
0,521 0,539 0,542
4,2 4,0 2,6
Sub regin Centro Amrica (C. Rica, Rep. Dom., El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panam) 1981-90 0,55 0,59 4,0% 45,2 31,1 0,551 9,1 1991-97 0,80 0,89 -3,7% 52,1 27,9 0,526 9,1 1998-03 0,85 0,97 2,6% 52,5 28,9 0,554 8,7 Amrica Latina 1981-90 0,58 1991-97 0,79 1998-03 0,83
0,64 0,87 0,92
0,7% 0,7% 1,2%
46,0 41,9 41,8
20,4 17,9 17,4
0,554 0,557 0,566
8,4 8,8 10,4
Notas: (1) Promedio simple. (2) Ponderado por poblacin. (3) De perodo a perodo. El ndice de reforma econmica se conforma de cinco componentes: polticas de comercio internacional, polticas impositivas, polticas financieras, privatizaciones y cuentas de capitales. El ndice va de 0, que indica una falta de reformas orientadas al mercado, a 1, que indica la aplicacin de reformas fuertemente orientadas al mercado. Para el cuadro que agrega datos para la regin y las subregiones la metodologa fue la siguiente: a) se sumaron los PBI reales (base dlares 1995) para los aos del perodo bajo anlisis, y se dividi por el nmero de aos en el perodo; b) se dividi por la poblacin promedio del perodo; c) se dividi el PBI per cpita de este perodo por el del perodo anterior, sacando luego la raz geomtrica segn el nmero de aos en el perodo analizado. Esto dio la tasa de crecimiento anualizado. Fuentes: Los datos sobre el ndice de Reforma Econmica provienen de Morley, Machado, y Pettinato, Stefano 1999; Lora 2001, y comunicacin con Manuel Marfn, director de la Divisin de Desarrollo Econmico de CEPAL, 4 de febrero de 2003. La metodologa y los datos del ndice de Democracia Electoral se presentan en el Compendio Estadstico. Los otros datos provienen de mltiples publicaciones de CEPAL, con la excepcin de los datos sobre el coeficiente de Gini antes de 1990, cuya fuente es Deininger y Squire 1998. Las cifras de crecimiento real del PBI per cpita estn calculadas con base en dlares 1995. Las cifras sobre pobreza, indigencia y el coeficiente de Gini son promedios de slo algunos aos. Los datos sobre pobreza, indigencia, coeficientes y desempleo urbano no son estrictamente comparables, ya que no todos estn basados en encuestas nacionales.
40
190 millones de latinoamericanos eran pobres. En el ao 2001, cuando la poblacin era de 496 millones de habitantes, la cantidad de pobres ascenda a 209 millones. Podra aadirse que, incluso en trminos relativos, la pobreza se increment durante este perodo en el Cono Sur (de 25,6 a 29,4 por ciento), en los pases andinos (de 52,3 a 53,3 por ciento) y en Centroamrica (de 45,2 a 51,2 por ciento). 5. No se redujeron los niveles de desigualdad. En el ao 1990, el coeficiente de Gini7 (promedio regional ponderado por poblacin) era de 0,554. En 1999 este coeficiente subi a 0,580. El promedio mundial para los aos noventa fue de 0,381 y el de los pases desarrollados 0,337. La alta desigualdad tambin se expresa en la relacin entre los niveles superiores e inferiores de ingreso. En el ao 1990, el 10 por ciento de la poblacin latinoamericana de ingresos ms elevados tena 25,4 veces el ingreso del 10 por ciento de la poblacin de menores ingresos. En 1999, esa relacin era de 27,48 veces. En 1997, el 20 por ciento de la poblacin de la regin de ms altos ingresos recibi casi 55 por ciento del ingreso total y el 20 por ciento del sector de menores ingresos, slo el 4,8 por ciento. La regin posee los niveles de desigualdad ms altos del mundo en la distribucin del ingreso. 6. Durante los ltimos quince aos, la situacin laboral ha desmejorado en casi toda la regin. El desempleo y la informalidad aumentaron significativamente. Adems, cay la proteccin social (salud, pensiones y sindicalizacin) de los trabajadores. Esto se vincula a un desmejoramiento de la distribucin del ingreso y a un aumento de la pobreza actual, configurando un cuadro cuyos efectos tendrn consecuencias muy negativas en el mediano y largo plazo. Esta primera visin es un indicio de la inmensidad y complejidad de las tareas que
Amrica Latina debera asumir. Hace veinticinco aos, la regin tena un desafo a la vez difcil y simple. Requera audacia e imaginacin para alcanzarlo, pero no haba duda acerca de cul era su contenido: vencer a las dictaduras, superar las guerras y alcanzar la democracia y la paz. Nadie dudaba cul era la agenda de la democracia. Hoy, regenerar su contenido, dar impulso a una nueva etapa, es una meta mucho ms vasta y plena de incertidumbres. Qu quiere decir en concreto ir hacia la democracia de ciudadana, cules son los temas centrales, qu condiciones requerimos para resolverlos? Quines son los nuevos adversarios de la democracia ampliada? Ninguna de estas cuestiones tiene la claridad de aquella opcin binaria de los setenta: democracia-dictadura, libertad-opresin, vidamuerte. Movilizar la imaginacin, el conocimiento y la poltica es, como nos ilustran estos contrastes que acabamos de mostrar, una tarea difcil, ardua e incierta. La primera condicin, a la que apuntamos en esta obra, es tomar conciencia de hasta qu punto es inexcusable encararla. La tarea incluye, por cierto, la necesidad de enfrentar el legado histrico de atraso econmico y tecnolgico, de fractura social y de insercin secundaria y desventajosa en el sistema internacional. Las pginas que siguen inician la exploracin sobre estas cuestiones, sobre la naturaleza de los desafos para el desarrollo de la democracia, sobre la centralidad de los derechos del ciudadano para la etapa que se abre y sobre algunos temas la nocin misma de democracia y del papel del Estado que constituyen el punto de partida de nuestras proposiciones. No se trata de un desarrollo terico en el sentido estricto, sino ms bien de algunos hitos bsicos que estn en los fundamentos tericos de nuestro trabajo.
Hoy, regenerar su contenido, dar impulso a una nueva etapa, es una meta mucho ms vasta y plena de incertidumbres.
7 Este coeficiente es una medida que surge de una representacin grfica de la distribucin del ingreso llamada Curva de Lorenz. Para el coeficiente de Gini, 0 representa la igualdad perfecta de distribucin y 1 la desigualdad absoluta. Puede considerarse un coeficiente de Gini de 0,25-0,35 como una distribucin razonable, y un coeficiente de Gini de 0,55 representa una desigualdad extrema. 8 Estos datos no coinciden exactamente con los de la tabla porque toman mediciones en diferentes perodos.
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Ingresamos en este campo no porque el objetivo del Informe sea una indagacin acadmica sobre la democracia, sino porque las consecuencias prcticas de las diferentes concepciones son sustantivas a la hora de imaginar las polticas y las estrategias de sustentabilidad democrtica. Esas diferencias se refieren a las condiciones de expansin de la democracia, a sus riesgos de desaparicin, a la manera como se ven y formulan ciertas polticas pblicas, a las diferencias socioculturales y de gnero, a la visin del Estado y sus transformaciones o al rol de la poltica y sus organizaciones. Tambin, segn nos situemos en una u otra visin de la democracia, resultarn fuertes diferencias en lo que esperamos de otra forma de organizacin de la sociedad: la economa.
En otras palabras, si la democracia slo fuera un rgimen podramos arribar a la paradoja extrema de la existencia de una sociedad pobre en trminos de los derechos sociales y econmicos de sus ciudadanos, incluso pobre en sus derechos civiles bsicos, pero plenamente democrtica. Otra consecuencia importante, derivada de una comprensin de la democracia limitada a su rgimen, es la visin segmentada de las polticas pblicas. As, habra polticas recomendables para asegurar las buenas condiciones del funcionamiento del rgimen democrtico, otras aconsejables para el adecuado funcionamiento de la economa y otras que recomienden las reformas apropiadas de, por ejemplo, la organizacin estatal. En esta visin fragmentada se creera fortalecer a la democracia con el solo recurso de
recuadro 3
La democracia y la promesa de los derechos ciudadanos

No obstante la instauracin del rgimen democrtico, no se logr modificar la naturaleza y el funcionamiento del Estado por la presencia de factores internos y externos que obstaculizaron el cumplimiento de los derechos ciudadanos. De ah que las expectativas depositadas en tal ordenamiento se hayan visto frustradas, porque el desempeo de las representaciones polticas y de las instituciones pblicas no se corresponden con las expectativas de la mayora de la poblacin, sujeta histricamente a las condiciones de pobreza y de exclusin denominaciones tecnocrticas que esconden las relaciones sociales generadoras de estas situaciones; ms an porque en las nuevas circunstancias internacionales el rgimen y el Estado refuerzan tales condiciones, a contrapelo de las proclamas democrticas y liberales, y de las promesas de los dirigentes polticos. Por tales motivos, el descrdito del rgimen democrtico realmente existente propicia que amplios sectores sociales, particularmente los pobres y los excluidos del imaginario como de la accin poltico-estatal, asuman comportamientos informales, si no ilegales, para satisfacer sus aspiraciones individuales y colectivas, que el Estado es incapaz de controlar por no contar con los recursos materiales ni con el respaldo de la poblacin. La fragmentacin de los intereses sociales y de las representaciones polticas que acarrea esta conducta agudiza los problemas de la accin colectiva, al tiempo que la proliferacin de gorreros (free-riders), que de manera irresponsable ofrecen resolver las demandas sociales mediante propuestas oportunistas de corto plazo, procuran el desconcierto y el desasosiego general. En esta coyuntura, no es de extraar la existencia de voces que auguran desenlaces dramticos; sin embargo, a pesar de tales oscuros presagios se observa la presencia de actores que, a pesar de todo, persisten tercamente en defender la validez del rgimen democrtico, para lo cual aducen que este rgimen constituye el nico marco para nacionalizar y democratizar el Estado y la sociedad. Como hace poco deca un dirigente sindical peruano: La democracia no asegura la justicia social, pero es el nico espacio que permite luchar para conseguirla. Julio Cotler, trabajo elaborado para el PRODDAL.
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mejorar el funcionamiento de su rgimen y se desconocera el impacto que tendran sobre ella, por ejemplo, las reformas del Estado o las reformas estructurales en la economa. Tampoco se observaran hechos tales como que las polticas de reforma del Estado o de la economa sean, en ltima instancia, evaluadas por mayoras que medirn sus resultados en trminos del progreso de sus vidas o de una mayor justicia en la distribucin de los bienes. De modo que el juicio ciudadano es una parte sustancial de la viabilidad de las polticas de reforma.
Los organismos internacionales y la promocin de la democracia

El Informe se inspira en la letra y el espritu de diferentes documentos de las Naciones Unidas: La Declaracin Universal de los Derechos Humanos aprobada por las Naciones Unidas en 1948 establece una concepcin amplia de la ciudadana, abarcando derechos civiles, polticos y sociales. I La Declaracin y Programa de Accin de Viena, de 1993, establece que la comunidad internacional debe apoyar el fortalecimiento y la promocin de la democracia, el desarrollo y el respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales en el mundo entero. I La promocin del derecho a la democracia ha sido proclamada por la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en su resolucin 1999/57. I Adicionalmente, en el ao 2000, la Asamblea General de las Naciones Unidas, en la Declaracin del Milenio, establece que no escatimaremos esfuerzo alguno por promover la democracia y fortalecer el imperio del derecho y el respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales internacionalmente reconocidos, incluido el derecho al desarrollo.
I
vs de la Declaracin del Milenio, la ONU y otros organismos internacionales de cooperacin y financiamiento han reforzado su llamado para la promocin de la democracia, el fortalecimiento del estado de derecho y el desarrollo sostenible. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), a travs de sus programas de gobernabilidad, incluye la promocin de dilogos democrticos, programas de reforma del Estado y de promocin del desarrollo econmico. Para el PNUD, democracia y desarrollo humano comparten una visin y un propsito comn: el desarrollo humano es un proceso para fortalecer las capacidades del ser humano, que expande las oportunidades de cada persona para alcanzar una vida respetable y valiosa, por lo que necesita como correlato una forma poltica que lo asegure; a saber, la democracia. Asimismo, es destacable el papel de varios organismos e iniciativas regionales que han puesto prioridad a la defensa y el fortalecimiento de la democracia. En este sentido, es notable el compromiso con la democracia que han asumido los pases en la regin por medio de la Organizacin de Estados Americanos (OEA). La OEA dio un paso fundamental en su reunin en Santiago de Chile en 1991, cuando sus pases miembros adoptaron mecanismos para reaccionar ante situaciones en las que la democracia fuera interrumpida. Otro paso clave lo constituy la aprobacin de la Carta Democrtica Interamericana en 2001. Sin lugar a duda, la coordinacin de esfuerzos en pos de la democracia por parte de lderes latinoamericanos, especialmente a travs de organizaciones internacionales, es un hito fundamental que fortalece a las democracias en Amrica Latina.
recuadro 4
Declaracin Universal de Derechos Humanos

Las Naciones Unidas han reafirmado en la Carta su fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres; y se han declarado resueltas a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de la libertad. ONU, 1948.
El sistema de las Naciones Unidas, a travs de todos sus organismos y programas, promueve el respeto de los derechos humanos, la realizacin de elecciones libres y limpias. A tra-
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recuadro 5
Los derechos democrticos

La Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas afirma que entre los derechos a una gestin pblica democrtica figuran los siguientes: a. El derecho a la libertad de opinin y de expresin, de pensamiento, de conciencia y de religin, de asociacin y de reunin pacficas. b. El derecho a la libertad de investigar y de recibir y difundir informaciones e ideas por cualquier medio de expresin. c. El imperio de la ley, incluida la proteccin jurdica de los derechos, intereses y seguridad personal de los ciudadanos y la equidad en la administracin de la justicia, as como la independencia del Poder Judicial. d. El derecho al sufragio universal e igual, as como a procedimientos libres de votacin y a elecciones peridicas libres. e. El derecho a la participacin poltica, incluida la igualdad de oportunidades de todos los ciudadanos para presentarse como candidatos. f. Instituciones de gobierno transparentes y responsables. g. El derecho de los ciudadanos a elegir su sistema de gobierno por medios constitucionales u otros medios democrticos. h. El derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a la funcin pblica en el propio pas. ONU, Comisin de Derechos Humanos, 1999.
Tambin cabe destacar el trabajo llevado a cabo por el Grupo de Ro, las Cumbres Iberoamericanas de los Jefes de Estado y de Gobierno y la OEA a travs de la Unidad para la Promocin de la Democracia en torno a temas clave para la democracia. Ms especficamente, estas iniciativas vienen impulsando la definicin de una agenda poltica para la regin que resalta la importancia de la poltica y de los partidos polticos,
las organizaciones de la sociedad civil y la participacin ciudadana en los diversos procesos de la vida pblica, la cultura democrtica, las instituciones garantes de la transparencia y eficacia gubernamental, la gobernabilidad democrtica, el estado de derecho, la reduccin de la pobreza, y el impacto de la nueva economa sobre el desarrollo econmico. Estas iniciativas internacionales, vale la
recuadro 6
La democracia requiere ms que elecciones

La democratizacin verdadera es algo ms que las elecciones. [] El hecho de conceder a todas las personas una igualdad poltica oficial no basta para crear en la misma medida la voluntad o capacidad de participar en los procesos polticos, ni una capacidad igual en todos de influir en los resultados. Los desequilibrios en los recursos y el poder poltico socavan a menudo el principio una persona, un voto, y la finalidad de las instituciones democrticas. PNUD, 2002c, pp. 4-14. Las elecciones no son eventos aislados sino parte de un proceso ms amplio. Kofi Annan, secretario general de la ONU 2003. Las elecciones libres y justas son necesarias, pero no son suficientes. No apreciamos plenamente el valor de la democracia cuando celebramos elecciones como evidencia de que existe una democracia. Mark Malloch Brown, administrador del PNUD, 2002.
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pena subrayar, no se restringen a promover la democracia en su aspecto electoral. Por el contrario, haciendo eco de las preocupaciones de los ciudadanos, los organismos internacionales globales y regionales incluyen en sus metas tanto el estado de derecho como el desarrollo econmico. Cada vez ms, la comunidad internacional est convergiendo hacia la visin ms amplia de la demo-
cracia, que este Informe propone, y hacia la idea de que, para prevenir retrocesos en el proceso democrtico, es necesario analizar el rgimen democrtico como parte, y no aisladamente, del marco de las ciudadanas poltica, civil y social. El gran reto est en consolidar este consenso emergente y traducirlo en apoyo a reformas que fortalezcan las democracias latinoamericanas.
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Exploracin sobre el desarrollo de la democracia9

I
Mientras mayores grados de democracia, mejor. Tal es la idea que gua nuestra exploracin del desarrollo de la democracia en Amrica Latina. Pero aun as, in dubio pro democratia. Si bien ste es un criterio general vlido, no resuelve la discusin terica y poltica sobre dos cuestiones: cunta democracia y dnde? A qu esferas deberan extenderse los mecanismos democrticos de toma de decisiones y el principio y los derechos de ciudadana? Qu costos, en trminos de otros objetivos sociales, estamos dispuestos a pagar para avanzar en la democratizacin? Deberan los mecanismos democrticos y los principios de ciudadana extenderse a, digamos, el funcionamiento interno de los partidos y sindicatos, pero no a empresas, universidades, organizaciones internacionales y familias? Pueden existir criterios razonablemente consistentes y ampliamente aceptados acerca de dnde aplicar y dnde no, los mecanismos y principios de la democracia? Y, tal vez, aun ms enigmtico, quin y mediante qu procesos debera decidir este tipo de cuestin? Los demcratas sinceros de variadas escuelas y tradiciones debatirn siempre sobre dnde, cmo, cundo y por quines deben ser situados los lmites de la democracia. La poltica, especialmente la poltica democrtica, debate centralmente sobre los lmites mismos de la poltica y, consecuentemente, tambin del Estado.10 Cules son males sociales prevenibles? Cules de ellos deberan ser resueltos por la poltica y el Estado adecuado? Cules son los hechos ineluctables o que conviene dejar librados al mercado o a la buena voluntad de algunos actores sociales? Estas preguntas no admiten ser tratadas por fuera de las circunstancias especficas de cada pas. Sin embargo, en el contexto del presente informe no podemos dejar de registrar la manera en que los lmites de la poltica, de la democracia y del Estado han sido reducidos en la historia reciente de Amrica Latina.
Los lmites de la poltica, de la democracia y del Estado han sido reducidos en la historia reciente de Amrica Latina.
Gran parte de la teora contempornea de la democracia se restringe a caracterizarla como un rgimen poltico. Esta restriccin refleja, y refuerza, una concepcin general de lo que la poltica, especficamente la poltica democrtica, trata. Tales visiones expulsan la democracia y, en general, la poltica, de cualquier relacin activa frente a la gran injusticia social expresada en la carencia extendida de derechos sociales y tambin civiles, as como por la anemia de un Estado que se muestra ineficaz y, como tal, pierde credibilidad ante mayoras fluctuantes de sus respectivas sociedades.
Esa reduccin de la capacidad creadora de la democracia es producto, entre otras cosas, de una deficiencia conceptual: juzgar la democracia como la democracia del elector.
9 Esta seccin se basa principalmente en los documentos preparados por Guillermo ODonnell para este Informe: Notas sobre el estado de la democracia en Amrica Latina y Acerca del Estado en Amrica Latina contempornea: Diez tesis para su discusin. 10 Del mismo modo, S. N. Eisenstadt (2000, p. 14) hace la importante observacin de que uno de los aspectos centrales del proceso poltico democrtico [] [es] una lucha continua sobre la definicin del mbito de la poltica. En verdad, es slo con el advenimiento de la modernidad que el trazado de los lmites de la poltica se transforma en uno de los mayores foci de la lucha y contestacin poltica abierta.
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recuadro 7
Los cimientos de la democracia

No hay nada misterioso respecto de los cimientos de una democracia saludable y fuerte. Las cosas bsicas esperadas por nuestro pueblo de sus sistemas poltico y econmico son simples. Ellas son: I La igualdad de oportunidad para los jvenes y los dems. I Un empleo para los que pueden trabajar. I La seguridad (social) para los que la precisan. I El fin del privilegio especial para unos pocos. I La preservacin de las libertades civiles para todos.
I
La participacin en los frutos del progreso cientfico, en un estndar de vida constantemente creciente y ampliamente compartido. stas son las cosas sencillas y bsicas que nunca deberan perderse de vista en el tumulto y complejidad increble de nuestro mundo moderno. La fuerza interior y duradera de nuestros sistemas econmico y poltico depende del grado en que cumplen con estas expectativas.
Franklin Delano Roosevelt, Discurso de las Cuatro Libertades, enero de 1941.
La medida del desarrollo de una democracia est dada [...] por su capacidad de dar vigencia a los derechos de los ciudadanos y constituir a estos en sujetos de las decisiones que los afectan.
Cuando se coloca la ciudadana como fundamento de la democracia, cambia la manera de evaluarla. En efecto, se abre una dimensin diferente de reflexin y de accin si el desarrollo de la democracia se mide por su capacidad para garantizar y expandir la ciudadana en sus esferas civil, social y poltica. La nocin de ciudadana implica un estatus para cada persona como miembro de pleno derecho de una comunidad, y abarca diversas esferas que se expresan en derechos y obligaciones. La expansin de la ciudadana es una condicin del xito de una sociedad y de la satisfaccin de sus aspiraciones. Es en torno a esto que se debe juzgar la calidad de la democracia. La medida del desarrollo de una democracia est dada, por lo tanto, por su capacidad de dar vigencia a los derechos de los ciudadanos y constituir a stos en sujetos de las decisiones que los afectan. En sntesis, cuando este Informe analiza el grado de desarrollo de la democracia, sus logros y carencias, se est interrogando sobre el sistema que permite acceder a los cargos pblicos, sobre la organizacin social que genera la democracia el Estado, los partidos, el poder y sobre la calidad de la ciudadana civil, social y poltica de las mujeres y hombres que integran una Nacin.
Un debate incompleto
Durante casi dos dcadas, particularmente en los aos noventa, la agenda y las polticas pblicas en Amrica Latina han tratado la cuestin del fortalecimiento democrtico, la crisis de la poltica, las reformas del Estado, las reformas estructurales de la economa y el impacto de la globalizacin en la regin. Sin embargo, aunque se abordaron aspectos sustantivos de estas cuestiones, el debate margin otros que, a la luz del anlisis presentado en este Informe, deberan situarse en el centro de la discusin. La democracia fue observada esencialmente en su dimensin electoral; la poltica vista a travs de la crisis que expresaban sus partidos, las estructuras clientelsticas, la corrupcin o los regmenes electorales; la problemtica del Estado se centr en la cuestin de los equilibrios fiscales, la modernizacin burocrtica y la disminucin de su interferencia en la economa; la economa tuvo como tema casi excluyente la cuestin de sus equilibrios y las reformas estructurales supuestamente necesarias para lograrlos; y, finalmente, la globalizacin fue vista ya sea como el origen de males inevitables o como fuente de beneficios inmensos, poniendo incluso en duda el sentido de la continuidad de los Estados nacionales en un mundo que marchaba hacia la aldea global.
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percepciones sobre razones de incumplimiento de promesas electorales por gobernantes, amrica latina 2002
Cumplimiento de promesas Los gobernantes cumplen con sus promesas electorales No cumplen porque ignoran lo complicado que son los problemas No cumplen porque aparecen otros problemas ms urgentes No cumplen porque el sistema no los deja cumplir No cumplen porque mienten para ganar las elecciones
tabla 3
Personas (%) 2,3 10,3 9,5 11,6 64,6
Nota: n = 18.287. Fuente: Pregunta P25U de la Seccin Propietaria de PNUD, en encuesta Latinobarmetro 2002.
Como dijimos, esos debates eran, en su momento, imprescindibles. Ahora son insuficientes. El desarrollo de la democracia es mucho ms que la perfeccin de su sistema electoral. La crisis de la poltica se expresa tanto en la baja credibilidad y prestigio de los partidos como en la poca eficacia de los gobiernos para abordar las cuestiones centrales que se detectan como dficit de ciudadana, en particular los referidos a los derechos civiles y sociales (tabla 3). Ambas dimensiones de la crisis de la poltica instituciones y contenidos son vitales, dado que es la poltica la que debe formular opciones, representar a los ciudadanos y generar los nexos entre Estado y sociedad para gestar poder democrtico. Gran parte de las cuestiones que constituyen carencias centrales se ubican en el plano de la estatalidad la que entendemos como la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones y objetivos independientemente del tamao y la forma de organizacin de sus burocracias. En los ltimos tiempos, el tema del Estado se ha reducido, a la hora de la discusin y las propuestas pblicas, a cuestiones relacionadas con su capa-
cidad burocrtica y su estructura de gastos y recursos, es decir, la cuestin del dficit fiscal. Ha quedado fuera de la discusin la existencia de Estados con legalidades truncas, incapaces de monopolizar la coercin, carentes del poder necesario para llevar a la prctica el mandato electoral y que, en general, han encontrado serias dificultades para cumplir su crucial responsabilidad de construir democracia.11 La cuestin econmica tiene caminos y diversidad de opciones que el pensamiento nico ignora, y la relacin entre economa y democracia es presentada en el debate actual a partir del impacto de la segunda sobre la primera. De este modo, la democracia ocupa en el anlisis una posicin subordinada a los objetivos del crecimiento econmico. Es preciso invertir los trminos y preguntarnos qu economa es necesaria para fortalecer a la democracia. De ese modo podremos debatir tanto el papel de la economa en el desarrollo de la democracia, a partir de su impacto en los derechos sociales, como la capacidad de la democracia para influir sobre la organizacin de la economa y hacer posible la diversidad de opciones que ofrece la economa de mercado.
El desarrollo de la democracia es mucho ms que la perfeccin de su sistema electoral.
11 Desde la perspectiva de George Soros (2001), esta cuestin se expresa as: El capitalismo crea riqueza, pero no se puede depender de l para garantizar la libertad, la democracia y el Estado de derecho. Las empresas estn motivadas por el beneficio, no tienen por objetivo salvaguardar los principios universales. Hasta la proteccin del mercado requiere mucho ms que el beneficio propio: los participantes en el mercado compiten para ganar, y si pudieran eliminaran a la competencia.
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Finalmente, aunque no debe ser ignorada en sus importantes consecuencias, la globalizacin no debera conducir a conclusiones fatalistas. Los espacios de participacin y decisin democrticas son esencialmente nacionales y si bien la globalizacin impone fuertes restricciones a la capacidad de accin de los Estados nacionales, lejos de caer en la impotencia es preciso centrar el debate sobre el modo de generar nuevos espacios de autonoma nacional a partir de los mbitos regionales de cooperacin e integracin. Para discutir, por lo tanto, las condiciones para el desarrollo de la democracia proponemos ampliar los contenidos de la agenda que ha sido dominante en los ltimos tiempos. Obviamente, no es el objeto de este Informe proponer polticas nacionales; cada pas tiene tiempos y situaciones diversos. Pero esas especificidades afectan el tipo de solucin a aplicar en cada caso, no la relevancia de los problemas. Las diversas respuestas posibles a esos problemas no alteran la comunidad de los interrogantes que planteamos, entre ellos, y muy principalmente, la necesidad de elaborar una nueva agenda de reformas democrticas para Amrica Latina. Ahora bien, de qu hablamos cuando nos referimos a la democracia? A partir de qu marco conceptual planteamos la idea de
desarrollo de la democracia? Qu democracia tenemos los latinoamericanos? Y, finalmente, qu agenda es necesario debatir para desarrollar nuestras democracias y expandir nuestras ciudadanas?
Fundamentos tericos
En este apartado se presentan algunos de los conceptos, argumentos y cuestiones de debate que pertenecen al campo terico del Informe,12 partiendo de la base de que la definicin de los sentidos de la democracia tambin forma parte de las tareas que permiten transformarla y enriquecerla. Cuando nos enfrentamos a la complejidad de las cuestiones que estn en juego, cuando observamos nuevas realidades que no pueden ser abordadas por la mera intuicin, tomamos conciencia de las carencias tericas que tenemos. Por cierto, no estamos afirmando que la prctica de la poltica sea el corolario de una teora apropiada; slo insistimos que se requieren serios y fundados conocimientos y debates para que la prctica poltica pueda orientar exitosamente el futuro de nuestros pases. La teora no es una manera de recluirse en un mundo ajeno a la prctica, sirve para entender cmo estamos, hacia dnde vamos y qu sera prioritario transformar. La teora poltica y, dentro de ella, la teora democrtica han hecho contribuciones sustantivas al anlisis de nuestra realidad. Sin embargo, es probable que no haya un ejemplo ms elocuente de la lejana entre teora y prctica como el que ofrece el mundo de la poltica. Por un lado, frecuentemente se discuten ideas sobre el complejo desarrollo poltico de las sociedades y, por el otro casi como si esas ideas pertenecieran a otro universo, se practica la poltica. La manera en que a veces el anlisis terico es desvalorizado, ms que un afn por volcarse inmediatamente a cosas prcticas puede ser un modo de evitar el cotejo de las
recuadro 8
Ciudadana y comunidad de ciudadanos

La ciudadana caracteriza una situacin de inclusin en una comunidad de ciudadanos. Pero esta ltima no puede ser definida simplemente por el derecho de voto y la garanta de ver protegido cierto nmero de libertades individuales. La ciudadana se caracteriza tambin por la existencia de un mundo comn. Tiene necesariamente en otros trminos una dimensin societal. Tocqueville fue el primero en subrayar que la democracia caracterizaba una forma de sociedad y no slo un conjunto de instituciones y de principios polticos. Pierre Rosanvallon, trabajo elaborado para el PRODDAL.
12 Los datos estadsticos y de opinin pblica que se presentan en este Informe estn originados en un marco conceptual. Sin ese marco no podramos haber identificado los indicadores relevantes para dar cuenta del desarrollo de la democracia. Los indicadores y la encuesta que se utilizan en este Informe son el resultado de una determinada concepcin de la democracia. Esa teora justifica y explica el mtodo adoptado en su elaboracin.
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decisiones con las razones que las fundan o una forma de encubrir las verdaderas motivaciones de quienes ejercen el poder, pblico o privado. La desvalorizacin de la teora suele ser un recurso que allana el camino al pensamiento mgico, ese recurso a ideas que, por su atraccin, parecen no requerir demostracin. Este Informe se propone fundar en razones sistemticas y rigurosas sus descripciones, anlisis y propuestas. No es su intencin abarcar la totalidad del debate sobre la democracia, sino fundamentar las afirmaciones y propuestas que contiene. La idea de democracia Se parte aqu de una idea bsica y general de democracia, pero no se utiliza una definicin taxativa y cerrada, sino que ms bien se trata de ver en las distintas esferas de la vida social qu es lo propio en ellas que afecta y es afectado por la democracia. En este sentido, la democracia es un resultado de la historia de las sociedades y no slo de s misma. La democracia es el resultado de una intensa y denodada experiencia social e histrica que se construye da a da en las realizaciones y frustraciones, acciones y omisiones, quehaceres, intercambios y aspiraciones de quienes son sus protagonistas: ciudadanos, grupos sociales y comunidades que luchan por sus derechos y edifican de manera incesante su vida en comn. La democracia implica una forma de concebir al ser humano y garantizar los derechos individuales. En consecuencia, ella contiene un conjunto de principios, reglas e instituciones que organizan las relaciones sociales, los procedimientos para elegir gobiernos y los mecanismos para controlar su ejercicio. Tambin es el modo como la sociedad concibe y pretende hacer funcionar a su Estado. Pero eso no es todo. La democracia es tambin un modo de concebir y resguardar la memoria colectiva y de acoger, celebrndolas, diversas identidades de comunidades locales y regionales. La democracia es cada una de estas definiciones y tareas, as como las variadas maneras en que ellas se encarnan en reglas e instituciones. Sostenemos que la democracia es ms que un conjunto de condiciones para elegir
recuadro 9
La democracia: una construccin permanente

Debemos recordar que tras los prometedores comienzos la democratizacin no evolucion siguiendo un camino ascendente hasta nuestros das. Hubo subidas y recadas, movimientos de resistencia, rebeliones, guerras civiles, revoluciones. Durante algunos siglos [] [se] invirti alguno de los avances anteriores. Volviendo la vista atrs sobre el ascenso y cada de la democracia, est claro que no podemos contar con que las fuerzas sociales aseguren que la democracia siga siempre avanzando. [] La democracia, tal parece, es un tanto incierta. Pero sus posibilidades dependen tambin de lo que nosotros hagamos. Incluso, aunque no podamos contar con impulsos benignos que la favorezcan, no somos meras vctimas de fuerzas ciegas sobre las que no tenemos ningn control. Con una adecuada comprensin de lo que exige la democracia y la voluntad de satisfacer sus requerimientos, podemos actuar para satisfacer las ideas y prcticas democrticas y, aun ms, avanzar en ellas. R. Dahl, 1999, pp. 32-33.
y ser electo, al que llamamos democracia electoral. Tambin es, como lo hemos sealado, una manera de organizar la sociedad con el objeto de asegurar y expandir los derechos, de los cuales son portadores los individuos. Este segundo aspecto es lo que define la democracia de ciudadana. Estos dos rostros de la democracia estn ntimamente vinculados y el grado de desarrollo de ambos incide de manera sustantiva en su calidad y sustentabilidad. La distincin entre democracia electoral y de ciudadana contiene cuatro argumentos bsicos que guan este Informe: 1. La democracia encuentra su fundamento filosfico y normativo en una concepcin del ser humano como sujeto portador de derechos. En ella se distingue la idea del ser humano como un ser autnomo, razonable y responsable. Esta concepcin subyace a toda nocin de ciudadana, incluso de la ciudadana poltica. 2. La democracia es una forma de organizacin de la sociedad que garantiza el ejercicio y promueve la expansin de la ciudadana; establece reglas para las relaciones polticas y para la organizacin y el ejercicio del poder que son consistentes con la ya mencionada concepcin del ser humano.
La democracia implica una forma de concebir al ser humano y garantizar los derechos individuales.
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3. Las elecciones libres, competitivas e institucionalizadas, y las reglas y los procedimientos para la formacin y el ejercicio del gobierno (conjunto al que llamamos democracia electoral) son componentes esenciales de la democracia y constituyen su esfera bsica. Pero ni en sus alcances ni en sus posibilidades de realizacin la democracia se agota en esta esfera. 4. El desarrollo de la democracia en Amrica Latina constituye una experiencia histrica nica, caracterizada por especificidades ntimamente relacionadas con los procesos de construccin de la Nacin y de las sociedades latinoamericanas, incluyendo sus diversas identidades culturales. Los dficit de la sociedad como dficit de la democracia Un corolario relevante de esta manera de entender la democracia y su desarrollo es observar los dficit sociales como carencias de la democracia. As, la pobreza y la desigualdad no son slo problemas sociales, sino tambin dficit democrticos. Por lo tanto, resolverlos es atacar una de las cuestiones bsicas de la sustentabilidad democrtica. De donde se derivar en nuestro anlisis una crtica a la peligrosa escisin entre poltica econmica, poltica social y fortalecimiento de la democracia, los que a menudo son tratados como compartimentos estancos. El
recuadro 10
Democracia e igualdad
Ninguna teora de la democracia que omite dar a la idea igualitaria un lugar central puede posiblemente arrojar una representacin fehaciente del peso extraordinario de la democracia en la imaginacin poltica moderna. [] Debemos tener en mente que histricamente uno de los objetivos principales de los movimientos democrticos ha sido buscar compensacin en la esfera poltica para los efectos de las desigualdades en la economa y en la sociedad. C. R. Beitz, 1989, pp. xi, xvi.
recuadro 11
Democracia y soberana
El ejercicio de la democracia es una afirmacin de la soberana de una nacin: se requiere de un marco democrtico que le devuelva a la nocin mermada de soberana su sentido poltico prstino: no hay nacin soberana en el concierto internacional si no es soberana en el orden nacional, es decir, si no respeta los derechos polticos y culturales de la poblacin concebida no como simple nmero sino como compleja calidad, no como cantidad de habitantes sino como calidad de ciudadanos. Carlos Fuentes, 1998, p. 9.
principal corolario de esta crtica es que no debe haber una agenda econmica social divorciada de la agenda democrtica. La democracia apela como fundamento de los mecanismos e instituciones que contiene a una cierta visin de la condicin humana y su desarrollo: todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos, dotados de razn y conciencia.13 Los principios que de all emanan se proyectan al conjunto de la sociedad. La escuela, la familia, la economa y, en general, todas las formas de organizar la sociedad ms all de las instituciones propias de la democracia son alcanzadas por los principios inherentes a sta. El desarrollo de la democracia tiene que ver con la intensidad con que estos principios logran impregnar los distintos campos de la vida social. Por eso es que la democracia no aparece slo en su dimensin institucional; es tambin una promesa civilizadora que instala la expectativa de expansin de la libertad, la igualdad, la justicia y el progreso. Alcances de la democracia en el Informe En la perspectiva que hemos adoptado, la democracia supone un conjunto de caractersticas esenciales que definen sus condiciones
13 Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
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recuadro 12
Una definicin de poliarqua

Poliarqua deriva de las palabras griegas que significan muchos y gobierno, se distingue as el gobierno de los muchos del gobierno de uno, o monarqua, o del gobierno de los pocos, aristocracia u oligarqua. [] Una democracia polirquica es un sistema poltico dotado de las instituciones democrticas [descriptas]. La democracia polirquica es, pues, distinta de la democracia representativa con sufragio restringido, como la del siglo XIX. Es tambin diferente de las democracias y repblicas ms antiguas, que no slo tenan sufragio restringido sino que carecan de muchas de las otras caractersticas cruciales de las democracias polirquicas, tales como partidos polticos, derecho a formar organizaciones polticas para influir en u oponerse a los gobiernos existentes, grupos de inters organizados, etc. Es tambin distinta de las prcticas democrticas propias de unidades tan pequeas que permiten el establecimiento de una asamblea directa de sus miembros y su decisin (o recomendacin) directa de las polticas o leyes. R. Dahl, 1987, p. 105.
necesarias. Estas caractersticas rara vez existen plenamente, ms bien se combinan en diversos grados y alcances. Importa sealar que el anlisis del grado de realizacin de cada uno de estos elementos es ineludible a la hora de evaluar el grado de desarrollo de una democracia.14 La democracia incluye como uno de sus elementos centrales una delegacin libre de la soberana popular en un gobierno, para ejecutar la opcin mayoritaria de la ciudadana. Para que este procedimiento sea efectivo se requiere el conjunto de condiciones que describimos a continuacin. 1. La democracia presupone como condicin necesaria la existencia de un rgimen poltico que se desenvuelve en un Estado y una Nacin que delimitan una poblacin, un territorio y el poder que se ejerce en su interior. Ese rgimen contiene un conjunto de instituciones y procedimientos que definen las reglas y los canales de acceso a las principales posiciones del Estado, el ejercicio del poder estatal y el proceso de toma de decisiones pblicas. En la ciencia poltica contempornea hay consenso sobre las condiciones que deben cumplirse para que el acceso al gobier-
no de un Estado pueda considerarse democrtico:15 Autoridades pblicas electas. I Elecciones libres y limpias. I Sufragio universal. I Derecho a competir por los cargos pblicos. I Libertad de expresin. I Acceso a informacin alternativa. I Libertad de asociacin. I Respeto por la extensin de los mandatos, segn plazos constitucionalmente establecidos. I Un territorio que define claramente el demos votante. I La expectativa generalizada de que el proceso electoral y las libertades contextuales se mantendrn en un futuro indefinido.
I
2. La democracia implica el acceso sustantivo al poder del Estado, es decir, que no haya en el territorio otra organizacin (formal o no) con poder igual o superior al mismo Estado. Esto define la soberana interior, atributo que implica: el monopolio del uso efectivo y legtimo de la fuerza; la capacidad para impartir justicia de modo efectivo y de-
14 Estos rasgos que se resumen a continuacin fueron presentados y discutidos con un amplio conjunto de personalidades acadmicas. 15 Segn surgen de los aportes de Robert Dahl y Guillermo ODonnell.
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finitivo, normar las conductas de los individuos y organizaciones, procurarse los medios econmicos y organizativos necesarios para el cumplimiento de sus fines, y ejecutar las polticas decididas. En una democracia, la capacidad de soberana del Estado deriva de la renovada legitimidad otorgada por los miembros de la sociedad. Este acceso al poder efectivo estatal requiere tambin una cierta manera de interrelacin con los otros Estados soberanos, de modo que los objetivos planteados por la sociedad en ejercicio de sus opciones no estn sustancialmente alterados por imposiciones de otros poderes fuera del territorio, que no sean la consecuencia de delegaciones libres de soberana a rganos multilaterales. 3. La democracia tambin implica la vigencia del estado de derecho. Esto supone la independencia de los poderes y un sistema legal que es democrtico en tres sentidos: protege las libertades polticas y las garantas de la democracia poltica, protege los derechos civiles del conjunto de la poblacin y establece redes de responsabilidad y rendicin de cuentas por las cuales los funcionarios pblicos, incluyendo los cargos ms altos del Estado, estn sujetos a controles apropiados sobre la legalidad de sus actos. Supone adems el sometimiento de la accin del Estado y sus poderes a las normas emanadas de poderes designados democrticamente. 4. La democracia supone una cierta forma de organizar el poder en la sociedad. En democracia, las relaciones de poder, entre el Estado y los ciudadanos, los ciudadanos entre s y entre el Estado, las organizaciones y los ciudadanos, deben estar enmarcadas en el ejercicio de los derechos polticos, civiles y sociales de tal manera que la imposicin de una conducta (imperio del poder) no vulnere esos derechos. Lo sustantivo de una democracia es que el poder sea pblico o privado est organizado de modo que no slo no vulnere los derechos, sino que tambin sea un instrumento central para su expansin. El juicio acerca de esa relacin entre poder y derechos debe ser objetivo, esto es, definido por la propia mayora de los miembros de una sociedad.
5. La democracia requiere que las opciones ciudadanas aborden las cuestiones sustantivas. Las reglas y condiciones de competencia buscan asegurar una eleccin libre entre candidatos y programas de gobierno. Ellos determinan el rango efectivo de opciones que posee el ciudadano para elegir. Este temario electoral o agenda pblica excede al rgimen pero es sustantivo a la democracia, parte de su organizacin. Supuesta la ausencia de limitaciones sobre la capacidad de elegir, nos interesa indagar cul es el rango efectivo de opciones y cmo se construye. De esto trata la cuestin de la agenda pblica. Ella contiene, nada menos, que el temario de los problemas que una sociedad debe resolver y los mtodos para encararlos. La agenda identifica, para el ciudadano, las metas deseables de un gobierno y el camino para alcanzarlas. Elegir sobre qu y entre qu? Esa eleccin contiene todas las opciones necesarias, reales, para garantizar y expandir la ciudadana en un momento dado? O esas opciones, sometidas a las elecciones, son slo una parte de lo necesario para el desarrollo de la ciudadana y excluyen otras esenciales? Si ste fuera el caso, podramos tener reglas de competencia perfectas, condiciones ptimas para la eleccin, pero temas de eleccin sesgados o limitados. En esas condiciones puede que lo sustantivo est fuera de la eleccin y lo marginal centre el debate de la decisin electoral. El rgimen tendera, entonces, a girar en el vaco, a separarse del desarrollo de la ciudadana, a tornarse irrelevante. Por lo tanto, la agenda pblica, entendida como el rango efectivo de opciones del que disponen los ciudadanos de acuerdo con las referencias anotadas ms arriba, constituye un componente central de la organizacin democrtica. Esa agenda contiene el conjunto de cuestiones prioritarias alrededor del cual se centran el debate pblico, la definicin y las opciones de polticas de la opinin pblica. La agenda debera contener los desafos centrales para los intereses individuales, de las organizaciones y el conjunto de la sociedad. Lo que se puede elegir est dentro de la agenda. La agenda define el campo de la opcin.
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Pero esta agenda no se construye idealmente, con independencia de las relaciones de poder. Se elige la poltica econmica? Se debaten las reformas fiscales? Estn claras las opciones para combatir la pobreza y la desigualdad? Y si tales temas estuvieran fuera de la oferta electoral, de su agenda, cmo se vincula la democracia con las necesidades reales de expansin de la ciudadana social? Esta cuestin, lo que se debate en una sociedad y en una regin, es uno de los intereses centrales de este Informe. Promover un debate sobre nuestra agenda, para saber si ella contiene nuestros problemas, o si hay cuestiones omitidas, diluidas, ignoradas o, sencillamente, prohibidas es la primera condicin para utilizar nuestras capacidades para sortear los peligros y desarrollar nuestra democracia. Discutir los alcances del debate pblico, sus formas de abordarlo y recuperar lo que se escamotea e ignora es una condicin necesaria de las reformas democrticas que requiere nuestra regin. La relevancia o no del contenido de la agenda pblica es determinante para nuestro futuro democrtico. Democracia, rgimen poltico y Estado En un rgimen democrtico, el acceso a las principales posiciones gubernamentales (con la excepcin del Poder Judicial, las Fuerzas Armadas y eventualmente los bancos centrales) se logra mediante elecciones limpias e institucionalizadas. Por elecciones limpias se entiende aqu las que son competitivas, libres, igualitarias, decisivas e inclusivas, y en las cuales se respetan las libertades polticas.16 Estas libertades son esenciales no slo durante las elecciones sino tambin para los perodos que median entre ellas. De lo contrario, el gobierno de turno podra fcilmente manipular o cancelar elecciones futuras. Los individuos que gozan de estas libertades estn habilitados y protegidos para el ejercicio de sus derechos de participacin. Esto significa que a todos los ciudadanos les es asignado el derecho de participar en el Estado y el
gobierno, no slo mediante las elecciones sino tambin mediante la toma de decisiones, ya sea de manera conjunta o individual, vinculantes en todo el territorio. Por su parte, el requisito de inclusividad de las elecciones bajo un rgimen democrtico indica que todos los adultos que satisfacen el criterio de ciudadana tienen derecho de participar en dichas elecciones.17 Adems, las elecciones en un rgimen democrtico estn institucionalizadas: la gran mayora de los ciudadanos da por descontado que, en el futuro, las elecciones limpias continuarn siendo realizadas en las fechas u ocasiones legalmente preestablecidas. Existen cuatro aspectos centrales de la democracia: 1) elecciones limpias e institucionalizadas, 2) inclusividad, 3) un sistema legal que sanciona y respalda los derechos y las libertades polticas, y 4) un sistema legal que prescribe que ninguna persona o institucin retenga el arbitrio de eliminar o suspender los efectos de la ley o evadirse de los alcances de la misma. Vemos entonces que, mientras los dos primeros aspectos corresponden al rgimen, los dos ltimos corresponden al Estado. El Estado no es un elemento ajeno o extrnseco a la democracia, es uno de sus componentes intrnsecos. Por eso, segn el esquema conceptual que aqu proponemos, es importante indagar acerca de la democraticidad del Estado, no slo la del rgimen. La relacin entre rgimen democrtico y Estado se fundamenta en la existencia de un sistema legal estatal que se caracteriza por dos rasgos: primero, sanciona y respalda los derechos y libertades implicados por el rgimen democrtico; segundo, coloca bajo ese sistema legal a la totalidad de las instituciones y los funcionarios del Estado. Bajo este prisma se organiza el Estado segn el principio de la divisin, interdependencia y control de sus poderes, la existencia de un Poder Judicial independiente, la supremaca del poder civil sobre el militar y la responsabilidad de los gobernantes frente a la ciudadana.
Estas libertades son esenciales no slo durante las elecciones sino tambin para los perodos que median entre ellas.
16 De acuerdo con Dahl (1989 y 1999), las libertades polticas relevantes son las de expresin, asociacin y acceso a informacin de carcter pluralista. Para una lista detallada ver Diamond (1999). 17 La inclusividad es un logro bastante reciente de los trabajadores urbanos, los campesinos, las mujeres y varios tipos de minoras y sectores discriminados.
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recuadro 13
Democracia y responsabilidad de los gobernantes

En una democracia, se espera que los gobernantes estn sometidos a tres tipos de rendicin de cuentas18: a) la vertical electoral, que resulta de las elecciones limpias e institucionalizadas, a travs de las cuales los ciudadanos pueden cambiar el partido y funcionarios de gobierno; b) otro tipo de rendicin de cuentas vertical, de tipo societal, es ejercida por individuos o grupos con el objetivo de movilizar al sistema legal para plantear demandas al Estado y al gobierno con el fin de prevenir, compensar o condenar acciones (o inacciones) presumiblemente ilegales perpetradas por funcionarios pblicos; c) un tercer tipo de rendicin de cuentas, horizontal, se practica cuando algunas instituciones debidamente autorizadas del Estado actan para prevenir, indemnizar o sancionar acciones o inacciones presumiblemente ilegales de otras instituciones o funcionarios estatales. Ntese, sin embargo, que hay una diferencia importante entre estos tipos de rendicin de cuentas. La vertical-electoral debe existir por definicin misma del rgimen democrtico; sin ella ese rgimen simplemente no existira. En cambio, el grado y la efectividad de la rendicin de cuentas societal y de la horizontal son variables entre casos y en el tiempo. Estas variaciones son relevantes para evaluar el desarrollo de la democracia; por ejemplo, la inexistencia de una sociedad vigorosa y autnoma, o la imposibilidad o falta de voluntad de ciertas instituciones del Estado para ejercer su autoridad sobre otras instituciones estatales son indicadores de una democracia de escaso desarrollo. Guillermo ODonnell, trabajo elaborado para el PRODDAL.
En todas estas dimensiones, el sistema legal presupone un Estado eficaz,19 lo cual no depende slo de una legislacin apropiada sino tambin de una red de instituciones estatales que operan para garantizar el efectivo imperio de un sistema legal democrtico.
La eficacia del sistema legal depende del entrelazamiento de sus reglas con una red de instituciones que, en democracia, deben actuar con propsitos y resultados consistentes con un Estado democrtico de derecho.
Un aspecto crucial del sistema legal es su efectividad, el grado en que el Estado realmente organiza relaciones sociales. En un sistema legal democrtico, ninguna institucin estatal o funcionario debera sustraerse al control legal de sus acciones. En una dimensin territorial se supone que el sistema legal se extiende homogneamente a lo largo del espacio delimitado por el Estado. En igual sentido, se espera que el sistema jurdico trate los casos similares de la misma manera, independientemente de consideraciones de clase, gnero, etnia u otros atributos de los actores respectivos.
Los ciudadanos, fuente y justificacin de la autoridad del Estado democrtico En democracia, el sistema legal, comenzando por sus ms altas reglas constitucionales, establece que los ciudadanos, al votar en elecciones limpias e institucionalizadas, son la fuente de la autoridad que ejercen sobre ellos el Estado y el gobierno. Los ciudadanos no son slo portadores de derechos y obligaciones; ellos son tambin la fuente y justificacin de la pretensin de mando y autoridad que el Estado y el gobierno invocan cuando toman decisiones colectivamente vinculantes. sta es otra caracterstica especfica de la democracia; todos los otros sistemas polticos fundamentan el derecho a gobernar en fuentes distintas de la soberana popular expresada en elecciones limpias e institucionalizadas. De lo dicho se desprende que un individuo no es, y nunca debera ser tratado como un sbdito, un suplicante de la buena voluntad del gobierno y el Estado. Este individuo portador de un conjunto de derechos civiles, sociales y polticos tiene pretensin legalmente sustentada de ser tratado con plena consideracin y respeto.20 Asimismo, ese
18 Por este concepto se entiende el equivalente a la expresin del ingls accountability. 19 ODonnell, 2000, 2002a. 20 De acuerdo con este punto, Dworkin afirma que una demanda particular de moralidad poltica [] requiere de los gobiernos hablar con una voz, a actuar de manera coherente y con principios hacia todos sus ciudadanos, [y] extender a todos los estndares de justicia sustantiva o de equidad que usa para algunos.
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trato debe estar basado en la implementacin de las leyes y regulaciones que son preexistentes, claras y discernibles para todos los ciudadanos,21 y sancionadas de manera concordante con los procedimientos democrticos. En la medida que las instituciones estatales reconocen estos derechos, ellas pueden ser consideradas ms o menos democrticas, o consistentes con las obligaciones impuestas a ellas por la ciudadana. En verdad, este aspecto de las relaciones directas y cotidianas de los ciudadanos con el Estado es uno de los ms problemticos de la democracia en nuestra regin. En relacin con las elecciones limpias y, normalmente, con el ejercicio de los derechos polticos, los ciudadanos son colocados en un nivel de igualdad genrica. En cambio, al tratar con burocracias estatales, los ciudadanos estn frecuentemente colocados en situaciones de aguda desigualdad de facto. Suelen enfrentar burocracias que actan sobre la base de reglas formales e informales que no son transparentes ni fcilmente entendibles y que toman decisiones (o las omiten) con consecuencias importantes para los ciudadanos. ste es un problema en todas partes, pero es mucho ms serio y sistemtico en sociedades castigadas por la pobreza y la desigualdad. Estos males expresan y cultivan el autoritarismo social,22 y repercuten en la manera descomedida con que las burocracias estatales a veces tratan a muchos ciudadanos, ms an a inmigrantes y extranjeros. Aunque se la suele ignorar, sta es otra dimensin crucial de la democracia: el grado en que las instituciones estatales efectivamente respetan los derechos de todos los habitantes, ciudadanos o no.
El ciudadano, sujeto de la democracia La democracia reconoce en cada individuo una persona moral y legal, portadora de derechos y responsable de cmo ejercita tales derechos y sus obligaciones correlativas. En tal sentido, concibe al individuo como un ser dotado de la capacidad para elegir entre opciones diversas, asumiendo responsablemente las consecuencias de tales elecciones, es decir, como un ser autnomo, razonable y responsable.23 Esta concepcin del ser humano no slo es filosfica y moral, tambin es legal: considera al individuo como portador de derechos subjetivos que son sancionados y garantizados por el sistema legal. La potencialidad inherente a esta concepcin del individuo, cuyos derechos no son derivados de la posicin que ocupa en la jerarqua social sino de su capacidad de comprometerse, voluntaria y responsablemente, a cumplir las obligaciones que libremente asume con su correlato del derecho a demandar el cumplimiento de las obligaciones contradas, desencaden consecuencias trascendentales para las luchas por la expansin de la ciudadana. Entendemos por ciudadana un tipo de igualdad bsica asociada al concepto de pertenencia a una comunidad, que en trminos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todos los individuos estn dotados en virtud de su pertenencia a un Estado nacional.24 Destacamos varios atributos de la ciudadana as definida: a. carcter expansivo, basado en la concepcin, moral y legalmente respaldada, del
Los ciudadanos no son slo portadores de derechos y obligaciones; ellos son tambin la fuente y justificacin de la pretensin de mando y autoridad que el Estado y el gobierno invocan cuando toman decisiones colectivamente vinculantes.
21 Aun en situaciones en donde esta desigualdad es lo ms aguda posible (como bajo encarcelamiento), permanece la obligacin moral de respetar la agencia. Hoy en da, sta es tambin una obligacin legal, aunque sea muchas veces ignorada. 22 Aristteles (1968, p. 181) saba esto: Aquellos que disfrutan de demasiadas ventajas fuerza, riqueza, conexiones, etc. no estn dispuestos a obedecer [el derecho] y son ignorantes de cmo obedecer. 23 Segn el concepto desarrollado por ODonnell (2002c), la democracia considera al ser humano como un agente. Un agente es un ser dotado de razn prctica: usa su capacidad cognitiva y motivacional para elegir opciones que son razonables en trminos de su situacin y sus objetivos, para las cuales, excepto prueba concluyente en contrario, es considerado ser el mejor juez. Esta capacidad hace del agente un ser moral, en el sentido que normalmente se sentir, y ser considerado por otros seres relevantes, como responsable por la eleccin de sus opciones, al menos por las consecuencias directas derivadas de tales opciones. 24 T. H. Marshall (1965) seala que la ciudadana moderna es, por definicin, nacional.
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ser humano como responsable, razonable y autnomo; b. condicin legal, de estatus que se reconoce al individuo como portador de derechos legalmente sancionados y respaldados; c. sentido social o intersubjetivo que suele resultar de la pertenencia a un espacio social comn;25 d. carcter igualitario, sustentado en el reconocimiento universal de los derechos y deberes de todos los miembros de una sociedad democrticamente organizada; e. inclusividad, ligada al atributo de nacionalidad que implica la pertenencia de los individuos a los Estados nacionales;
f. carcter dinmico, contingente y abierto, en tanto producto y condicin de las luchas histricas por enriquecer, o menguar, su contenido y aumentar, o disminuir, el nmero de aquellos a los que se reconoce. Podemos identificar tres conjuntos de derechos de ciudadana,26 cada uno de ellos referido a un rea diferente de la sociedad: civiles, polticos y sociales.27 Con bastante anticipacin a la expansin universal de la ciudadana poltica, la formulacin de una visin legal y moral del individuo como portador de derechos subjetivos cont con una larga trayectoria de elaboracin a travs de diversas doctrinas religiosas, ticas, legales, filosficas.28 Esta concepcin del ser humano fue proyectada al mbito poltico por los grandes
25 Este aspecto de la ciudadana remite a una concepcin de la poltica como espacio comn, en el cual nos reconocemos como participantes de una comunidad poltica dirigida a la construccin y realizacin intersubjetiva de un bien pblico. Esta concepcin ha sido ampliamente desarrollada por la tradicin del republicanismo cvico, cuyos orgenes se remontan al pensamiento griego y romano, y que adquiere una renovada vigencia en los debates contemporneos entre liberales y comunitaristas. 26 Esta enunciacin no implica que ignoremos que algunas discusiones actuales proponen agregar otras generaciones de derechos a los que aqu enunciamos. Entre ellas, dadas las circunstancias de Amrica Latina, especialmente las relacionadas con sus pueblos indgenas, nos parecen particularmente importantes las propuestas de agregar un rea especfica de derechos culturales. Sin embargo, para facilitar esta primera exposicin de un tema muy complejo, hemos preferido mantener la clasificacin de derechos tradicional. Esto no obsta para que el tema de los pueblos indgenas nos ocupe en otras partes de este Informe, ni que en futuras versiones del mismo revisemos la clasificacin aqu utilizada. 27 Comenzar proponiendo una divisin de la ciudadana en tres partes. [...] Llamar a cada una de estas tres partes o elementos, civil, poltica y social. El elemento civil se compone de los derechos para la libertad individual: libertad de la persona, de expresin, de pensamiento y religin, derecho a la propiedad y a establecer contratos vlidos y derechos a la justicia. Este ltimo es de ndole distinta de los restantes, porque se trata del derecho a defender y hacer valer el conjunto de los derechos de una persona en igualdad con los dems, mediante los debidos procedimientos legales. Esto nos ensea que las instituciones directamente relacionadas con los derechos civiles son los tribunales de justicia. Por elemento poltico entiendo el derecho a participar en el ejercicio del poder poltico como miembro de un cuerpo investido de autoridad poltica o como elector de sus miembros. Las instituciones correspondientes son el Parlamento y las juntas del gobierno local. El elemento social abarca todo el espectro, desde el derecho a la seguridad y a un mnimo de bienestar econmico al de compartir plenamente la herencia social y vivir la vida de un ser civilizado conforme los estndares predominantes en la sociedad. Las instituciones directamente relacionadas son, en este caso, el sistema educativo y los servicios sociales. Marshall, 1965, pp. 22-23. 28 El reconocimiento institucionalizado (i.e. legalmente sancionado y respaldado, y dado ampliamente por descontado) del individuo como portador de derechos subjetivos recorri un largo y complicado camino, cuyo origen se extiende histricamente hasta algunos sofistas y los estoicos y Cicern, atraviesa la tradicin del derecho romano y los legistas medievales, para luego ser refinado por los tericos del derecho natural, y ser finalmente reapropiado y, por as decir, politizado, a pesar de sus diferencias en otros aspectos, por los grandes pensadores liberales especialmente Hobbes, Locke y Kant, as como tambin no-liberales como Espinoza y Rousseau. ODonnell, 2000.
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tericos del liberalismo29 y posteriormente se transmiti a las dos grandes constituciones modernas, las de los Estados Unidos y Francia. La ciudadana va ms all de los derechos polticos, la democracia tambin La democracia de ciudadana, como hemos dicho, excede el rgimen poltico, el ejercicio de los derechos polticos. Ella precisa ampliarse hacia los derechos civiles y sociales. ste es un punto central de nuestro anlisis, del cual se deriva la justificacin de concebir a la democracia abarcando un campo ms amplio y complejo. Como anotamos, las consecuencias prcticas de sostener esta tesis son considerables. Si los derechos propios del ser humano estn basados en su capacidad en tanto ser moral, por qu entonces atribuirlos slo a ciertas esferas de la vida social y poltica? Ya que la autonoma responsable implica elegir, qu opciones reales, o capacidades, seran razonablemente consistentes con la condicin que la democracia le asigna al individuo? En otros trminos, cules son las condiciones reales del ejercicio de tales derechos? Estas preguntas apuntan a uno de los
argumentos centrales en el anlisis que propone este Informe: plantear la cuestin de las capacidades en la esfera poltica implica ir ms all de la atribucin universal de los derechos de ciudadana poltica, lleva a preguntarnos sobre las condiciones que pueden permitir o no el ejercicio efectivo de estos derechos. Aunque, claro est, bajo diferentes condiciones histricas, en todos los pases la respuesta a tales preguntas se despleg en numerosas luchas por la progresiva expansin de los derechos polticos, civiles y sociales,30 destacando, entre stos, el derecho de sufragio hasta alcanzar su presente inclusividad. Esta historia se construy a travs de mltiples conflictos, al final de los cuales, los sectores sociales marginados fueron siendo incluidos en la democracia, esto es, obtuvieron finalmente la ciudadana poltica.31 En los pases centrales, estos procesos provocaron inicialmente la expansin adicional de derechos en la esfera civil, en el doble sentido de una mayor especificacin de derechos y de incorporacin de otros nuevos, que no eran an los derechos de participacin propios de la democracia inclusiva, sino derechos civiles concernientes a las actividades sociales y econmicas pri-
La democracia de ciudadana, como hemos dicho, excede el rgimen poltico, el ejercicio de los derechos polticos. Ella precisa ampliarse hacia los derechos civiles y sociales.
29 Pierre Rosanvallon (1992, p. 111) comenta que antes del advenimiento del liberalismo esta visin de autonoma de la voluntad ciertamente ya haba aparecido jurdicamente formulada en el derecho civil. Esto, a su vez, era parte de cambios en la misma concepcin de moralidad; como Schneewind (1998, p. 27) apunta: durante los siglos XVII y XVIII las concepciones establecidas de moralidad como obediencia comenzaron a ser fuertemente contestadas por concepciones emergentes de moralidad como auto-gobierno [] centradas en la creencia de que todos los individuos normales son igualmente capaces de vivir juntos en una moralidad auto-gobernada. 30 El proceso de progresiva expansin de derechos, que en los pases centrales incluy la extensin de la ciudadana civil previa a la expansin de la ciudadana poltica, aport el trasfondo histrico de la idea central del liberalismo poltico: el gobierno y el Estado deben ser limitados y constitucionalmente regulados ya que ambos existen para, y en nombre de, individuos portadores de derechos subjetivos sancionados y respaldados por el mismo sistema legal que el Estado y el gobierno deben obedecer y del cual derivan su autoridad. 31 Ciudadanos polticos son aquellos quienes, dentro del territorio de un Estado que incluye un rgimen democrtico, cumplen con el criterio respectivo de nacionalidad. Asimismo, como derivacin del rgimen democrtico, los ciudadanos polticos poseen dos tipos de derechos. Primero, libertades tales como las de asociacin, expresin, movimiento, acceso a informacin pluralista y otras que, aunque en ltima instancia sean no definibles ex ante, conjuntamente hacen posible la realizacin de elecciones limpias, institucionalizadas y hoy en da inclusivas. El segundo tipo de derecho es de carcter participativo: elegir y eventualmente ser elegido o nombrado en cargos estatales. Los ciudadanos polticos, as entendidos, son el lado individual de un rgimen democrtico, y ninguno de ellos puede existir sin el otro.
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vadas.32 En lo que respecta a estos derechos, se reconoci de maneras diversas que su ejercicio implica eleccin, y eleccin implica libertad para elegir entre las distintas alternativas que cada individuo tiene razones para valorar. Esto presupone la vigencia de un criterio de equidad: ha de existir un piso mnimo de igualdad entre los miembros de la sociedad que otorgue a todos un rango razonable de opciones para ejercer su capacidad de eleccin y su autonoma. Por otro lado, tambin en los pases centrales, el mencionado criterio de equidad fue muy importante para el surgimiento de los derechos sociales.33 De nuevo, a lo largo de luchas frecuentemente arduas, diversos sectores que haban sido polticamente excluidos terminaron por aceptar la democracia poltica contra los beneficios del Estado de bienestar. Por medio de la legislacin social, y con avances y retrocesos en trminos de las relaciones de poder respectivas, estas visiones de equidad fueron incorporadas a los sistemas legales. Los derechos sociales, sancionados por la legislacin correspondiente, se aunaron al derecho civil para expresar que la sociedad, y especialmente el Estado, no deben ser indiferentes, al menos en casos en los que existe severa privacin de capacidades relevantes. En sntesis, en los pases centrales la cuestin de las capacidades que habilitan ejercer la libertad de los individuos fue encarada en el mbito de los derechos civiles y sociales. La idea que subyace a estas construcciones legales es la de equidad, que, en trminos de ca-
pacidades disponibles y de ausencia de coercin perentoria, considera a los individuos como seres libres y responsablemente capaces de elegir. Esta visin qued inscripta en la conciencia moral de la humanidad por la Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.34 Importa sealar que la mayora de estos derechos no fueron simplemente otorgados, ellos fueron conquistados por medio de mltiples luchas llevadas adelante por sectores sociales oprimidos, explotados y discriminados. Por estos complejos caminos tan simplificadamente resumidos fueron surgiendo, en los pases centrales, las instituciones y prcticas que hoy reconocemos como democrticas. Pocos pases de Amrica Latina (Chile, Costa Rica y Uruguay) siguieron derroteros ms o menos similares; en los dems, y aunque cada uno con sus significativas particularidades, nos encontramos con una situacin muy diferente de la descripta: hemos hecho la enorme conquista de los derechos polticos pero an falta mucho para lograr, para todos, una expansin satisfactoria de los derechos civiles y sociales. Esta circunstancia recalca an ms la enorme importancia que la democracia y sus derechos polticos tienen para Amrica Latina: ellos son, tienen que ser, el principal punto de apoyo para las luchas por el logro de los otros derechos, an tan limitados y sesgadamente asignados en la prctica. Veremos ecos de estas afirmaciones en las secciones empricas de este Informe.
32 Como apunta T. H. Marshall (1965, p. 18): La historia de los derechos civiles en su perodo formativo es una de adicin gradual de nuevos derechos a un estatus que ya exista y que ya perteneca a todos los miembros adultos de la comunidad. Estos derechos civiles son, en su definicin clsica de ciudadana civil, los derechos necesarios para la libertad individual-libertad personal, libertad de palabra, pensamiento y fe, el derecho a poseer propiedad y a terminar contratos vlidos, y el derecho a la justicia (ibid., pp. 10-11). 33 Una vez ms de acuerdo con Marshall (1965, p. 72), los derechos sociales incluyen desde el derecho al bienestar y seguridad econmica bsica hasta el derecho a participar plenamente del patrimonio social y vivir la vida de un ser civilizado de acuerdo con el estndar prevaleciente en la sociedad. Para una discusin til y detallada de Marshall con respecto a estos derechos, ver Jos Nun, 2001. 34 Podemos agregar: el Prlogo y la Primera Enmienda de la Constitucin de los Estados Unidos, y ms tarde, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, el Acuerdo Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos; el Acuerdo Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; la Declaracin de Derechos Humanos de Viena, y muchos otros tratados y protocolos internacionales y regionales, todos ellos ratificados por un gran nmero de pases.
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Estado y ciudadana El Estado es un fenmeno histrico contemporneo, en el que confluyen las luchas por el poder y las luchas por los derechos. Su emergencia estuvo marcada por la expropiacin, por parte de los gobernantes, de un centro de poder emergente, de los medios de coercin, de administracin y de legalidad que haban sido hasta entonces controlados por otros actores. El surgimiento del Estado fue coetneo a la expansin del capitalismo, que incluy otra expropiacin, la de los productores directos de los medios de produccin. Ese surgimiento fue tambin coetneo a la construccin poltica de la Nacin como referente privilegiado de las decisiones estatales. Todos los Estados sostienen que su autoridad emana de ser Estados-para-la-Nacin (o, en algunos casos, para-el-pueblo), cuya misin es el logro del bien comn o el inters general de una Nacin interpretada homogneamente, a la que tanto gobernantes como gobernados supuestamente deben prioridad en sus lealtades. Por Estado entendemos un conjunto de instituciones y relaciones sociales que cubre el territorio que ste delimita y sobre el cual ejerce normalmente la supremaca en el control de los medios de coercin. Esta definicin permite entender al Estado como: a) un foco de identidad colectiva para los habitantes de un territorio en ello reside su credibilidad; b) un sistema legal, que aspira a un alto grado de efectividad en la regulacin de relaciones sociales, y c) un conjunto de burocracias, cuyo funcionamiento se supone logra eficacia en el desempeo de las funciones que les son formalmente asignadas.
El grado de realizacin de estas dimensiones en cada caso es una variable histricamente contingente y, por cierto, problemtica (ODonnell, 2002b). Por lo tanto, el Estado es: a. Un mbito en que se concentra y reconoce la identidad colectiva para todos o casi todos los habitantes del territorio; invita al reconocimiento generalizado de un nosotros, los miembros de la Nacin. b. Un sistema legal, una trama de reglas jurdicas que aspira a regular numerosas relaciones sociales.35 c. Es tambin un conjunto de entes burocrticos, una trama institucional y administrativa con responsabilidades que formal-
La democracia y sus derechos polticos tienen una enorme importancia para Amrica Latina: ellos son, tienen que ser, el principal punto de apoyo para las luchas por el logro de los otros derechos.
recuadro 14
Estado liberal y Estado democrtico

El Estado liberal no es solamente el supuesto histrico sino tambin jurdico del Estado democrtico. Estado liberal y Estado democrtico son interdependientes en dos formas: 1. en la lnea que va del liberalismo a la democracia, en el sentido de que son necesarias ciertas libertades para el correcto ejercicio del poder democrtico; 2) en la lnea opuesta, la que va de la democracia al liberalismo, en el sentido de que es indispensable el poder democrtico para garantizar la existencia y la persistencia de las libertades fundamentales. En otras palabras: es improbable que un Estado no liberal pueda garantizar un correcto funcionamiento de la democracia y, por otra parte, es poco probable que un Estado no democrtico sea capaz de garantizar las libertades fundamentales. La prueba histrica de esta interdependencia est en el hecho de que el Estado liberal y el Estado democrtico cuando caen, caen juntos. Norberto Bobbio, 1992, pp. 15-16.
35 Aun bajo un rgimen democrtico, la legalidad del Estado es una mezcla compleja de igualdad y desigualdad. Por una parte, esta legalidad sanciona los derechos universales de la ciudadana poltica y civil. Por otra, esta misma legalidad sanciona dos tipos de desigualdades: una, la resultante de la organizacin jerrquica, legalmente regulada, de las instituciones burocrticas del Estado, as como del respaldo o autorizacin que el sistema legal otorga a otras instituciones privadas que tambin estn jerrquicamente organizadas; otra, la desigualdad que resulta del hecho de que esta misma legalidad da forma a la condicin capitalista de la sociedad. Esta forma sanciona y respalda un orden social que incluye de varias maneras la dominacin social de quienes controlan los medios de produccin as como tambin, y con creciente importancia en el mundo contemporneo, el control de los circuitos del capital financiero. Esto nos lleva a considerar el papel crucial que el Estado juega, en sus varias dimensiones, en la correccin o reproduccin de estas desigualdades, al mismo tiempo que promulga algunas igualdades democrticas fundamentales.
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recuadro 15
El Estado: presupuesto de la democracia

El Estado en tanto institucin en la que se reconoce la identidad colectiva, no voluntaria, basada en un territorio, sustentada en ltima instancia por su capacidad de coercin, altamente burocratizada y densamente legalizada es el asentamiento histrico y social de la democracia. Desde sus comienzos, la democracia poltica contempornea implica una ciudadana de doble faz: la ciudadana (potencialmente) activa y participativa propia de la democracia, y la ciudadana adscriptiva, que resulta del hecho de pertenecer a una nacin. Guillermo ODonnell, Acerca del Estado en Amrica Latina contempornea. Diez tesis para la discusin, documento elaborado para el PRODDAL, 2002.
mente apuntan a lograr y proteger algn aspecto del bien comn. Juntos, las burocracias del Estado y su legalidad pretenden generar, para los habitantes de su territorio, el gran bien pblico del orden y la previsibilidad de las relaciones sociales en las que los habitantes estn inmersos. De esta forma, el Estado tambin pretende garantizar la continuidad histrica de la unidad territorial respectiva, usualmente concebida como una Nacin. Estos aspectos del Estado son tendencias que ninguno ha logrado completamente. En lo que respecta al Estado como foco de identidad colectiva, su pretensin de ser
verdaderamente un Estado-para-la Nacin puede ser escasamente verosmil para buena parte de su poblacin. En cuanto al sistema legal, puede per se tener carencias y/o no extenderse efectivamente a diversas relaciones sociales y aun a vastas regiones. Y en lo que respecta al Estado como conjunto de burocracias, su desempeo puede desviarse seriamente de cumplir las responsabilidades que le han sido formalmente asignadas. Cualesquiera que fueren los logros y carencias en estas tres dimensiones, nos interesa recalcar que la democracia poltica surgi y ha continuado existiendo con y en el marco del Estado nacional. Fue debido a esta interseccin que la democracia naci con un sentido de nacionalidad. Las dos estn fundamentalmente interrelacionadas y ninguna puede ser propiamente entendida independientemente de esta conexin.36 Esto resalta la importancia que el Estado y la Nacin han tenido y siguen teniendo para la existencia y el funcionamiento de la democracia.37
Estatalidad trunca y fragilidad democrtica

Como ya vimos, por primera vez en dos siglos de vida independiente, prcticamente todos los pases latinoamericanos satisfa-
recuadro 16
Estado y globalizacin
La globalizacin econmica de ninguna manera se traduce necesariamente en la disminucin del poder del Estado; ms bien, est transformando las condiciones bajo las cuales el poder del Estado es ejercido. [] Hay muchas buenas razones para dudar de las bases empricas y tericas de algunas afirmaciones [sobre] que el Estado-nacin est siendo eclipsado por los patrones contemporneos de la globalizacin.[...] [Sin embargo, hay que reconocer que los] nuevos patrones de cambio regional y global estn transformando el contexto de la accin poltica, creando un sistema de centros de poder mltiples y esferas de autoridad superpuestas un orden pos-Westfalia. David Held, 1999, p. 441.
36 Greenfeld, 1992, p. 7. 37 Maz, 2002a y Canovan, 1996. John Gray (2000, p. 123) concuerda: El Estado-nacional soberano es la gran premisa no examinada del pensamiento liberal. []La institucin del Estado-nacin es tcitamente presupuesta por los ideales liberales de la ciudadana.
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cen la definicin mnima de democracia. Ellos comparten dos caractersticas: por un lado, celebran elecciones razonablemente limpias, institucionalizadas e inclusivas, y sancionan los derechos participativos correlativos a tales elecciones; por otro, sostienen la vigencia de algunas libertades polticas fundamentales, especialmente de opinin, expresin, asociacin, movimiento y acceso a medios de comunicacin razonablemente libres y plurales, y afirman la supremaca de los poderes constitucionales por sobre los poderes fcticos. Sin embargo, hay variaciones en cuanto al grado en que los atributos mencionados son efectivamente cumplidos, as como tambin hay variaciones significativas en cuanto al grado en que el Estado y su sistema legal cubren la totalidad del territorio de estos pases. En este contexto, la evaluacin social sobre el rendimiento institucional y el grado de desarrollo de nuestras democracias es sumamente crtica. En general, la mirada de la opinin pblica indica que las instituciones y los gobernantes no se estn desempeando bien. Una razn de ello es que, con frecuencia, los gobiernos elegidos democrticamente a veces parecen incapaces o no dispuestos a encarar cuestiones bsicas de desarrollo, as como de desigualdad y de inseguridad. Creemos que a esta imagen subyace otro hecho que se ha descuidado demasiado en las recientes discusiones: el que en las dos ltimas dcadas el Estado se ha debilitado enormemente y, en algunas zonas dentro de nuestros pases, virtualmente se ha evaporado. Crisis econmicas, el ferviente antiestatismo de muchos de los programas de reformas econmicas, la corrupcin y el clientelismo ampliamente extendidos en no pocos
pases, son algunos de los factores que han confluido en generar un Estado anmico. Esta anemia tambin se manifiesta en el sistema legal. De hecho, muchos de nuestros pases tienen un rgimen democrtico que coexiste con una legalidad intermitente y sesgada. Simplemente, la legalidad del Estado no se extiende a vastas regiones de nuestros pases (y parte de sus ciudades), donde otros tipos de legalidad, bsicamente variaciones de legalidad mafiosa, son los que operan en la prctica. Asimismo, aun en regiones donde el sistema legal tiene alcance, suele ser aplicado con sesgos discriminatorios contra varias minoras y tambin mayoras, tales como las mujeres, ciertas etnias y los pobres. Este sistema legal truncado genera lo que se ha llamado una ciudadana de baja intensidad.38 Todos tenemos los derechos polticos y las libertades que corresponden al rgimen democrtico; sin embargo, muchos carecen de derechos sociales bsicos. Asimismo, a estos sectores se les niegan de hecho derechos civiles no menos bsicos: no disfrutan de proteccin contra la violencia policial y varias formas de violencia privada; no logran acceso igualitario y respetuoso a las burocracias del Estado, incluso los juzgados; sus domicilios son allanados arbitrariamente, y, en general, estn forzados a vivir una vida no slo de pobreza sino tambin de recurrente humillacin y miedo a la violencia.39 Estos sectores no son slo materialmente pobres, sino tambin legalmente pobres. Con tan importantes dficit en la eficacia de sus instituciones, en la efectividad de su sistema legal y, no menos importante, en su credibilidad como Estado-para-la-Nacin, con pocas y parciales excepciones el Estado latinoamericano actual, al mismo tiempo
En las dos ltimas dcadas el Estado se ha debilitado enormemente y, en algunas zonas dentro de nuestros pases, virtualmente se ha evaporado.
38 Ver ODonnell (1993) donde se traza un mapa metafrico de zonas azules, verdes y marrones, de las cuales la marrn se refiere a zonas en las que la legalidad del Estado es apenas efectiva. 39 Los informes de varios organismos de derechos humanos repetida y abundantemente documentan la amenaza permanente de violencia a la que la gente est sometida. Para el caso de Brasil ver, entre otros, Dellasoppa et al. (1999) quienes documentan que la incidencia de muertes violentas en las regiones ms pobres de la ciudad de San Pablo es diecisis veces mayor que en las regiones ms ricas; para datos sobre la Argentina ver, entre otros, CELS 2001. Ms en general, un estudio que analiza varios conjuntos de datos sobre crimen violento encontr en todos ellos una correlacin positiva, fuerte y persistente, de sta con la pobreza y la desigualdad del ingreso (Hsieh y Pugh, 1993).
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Debido a que los vientos de la globalizacin son tan fuertes, los pases necesitan ms que nunca Estados-parasus-naciones.
que cobija regmenes democrticos, tiene gran dificultad en proyectar un futuro que, aunque no pueda resolver rpidamente muchas de las injusticias y desigualdades existentes, aparezca a la mayora de la poblacin como realizable y valioso. Este tipo de Estado de baja capacidad es un viejo problema de Amrica Latina. Sin embargo, se ha transformado en un problema an ms serio en los ltimos aos y en varios casos esto ha ocurrido bajo la democracia. El dficit de credibilidad del Estado resulta de la ineficacia operacional de sus instituciones y, a veces, de la ostensible colonizacin de stas por parte de intereses privados que difcilmente puede argumentarse sean consistentes con algn tipo de inters general. Este dficit se vuelve an ms agudo si parte de estos intereses no es en absoluto de corte nacional; ms bien, ellos son parte de intereses extraterritoriales pblicos y privados y de las tendencias relativamente annimas de la globalizacin econmica. Es por todo esto que creemos tan importante inscribir la discusin sobre el Estado (incluyendo por qu, para qu y con quines reformarlo) en la perspectiva estratgica, eminentemente poltica, del desarrollo de la democracia. Sin embargo, es preciso sealar que no existe Estado neutral. En sus tres dimensiones, el Estado es un espacio de condensacin compleja y de mediacin de fuerzas sociales. De hecho, la visin neutralista es una manera de argumentar a favor de un tipo de Estado que mediante sus polticas y, por cierto, de sus omisiones, es un activo reproductor de la desigualdad y una seria traba a la expansin de derechos civiles y sociales. Algunos han intentado explicar el debilitamiento de los Estados en Amrica Latina como una consecuencia ineludible de la globalizacin, frente a la cual slo sera posible y deseable una adaptacin pasiva. Esto es equivocado y, en ocasiones, interesado. Debido a que los vientos de la globalizacin son tan fuertes, los pases necesitan ms que nunca Estados-para-sus-naciones. ste no
deber ser un Estado grande o pesado. Pero s un Estado fuerte, en el sentido de que sea capaz de procesar los impactos de la globalizacin, adaptndose selectivamente a los ms irresistibles y digiriendo y reorientando otros. En este sentido, la observacin de los Estados de pases centrales que cuentan con arraigadas instituciones y prcticas democrticas muestra cun activamente ellos tratan de procesar, digerir y reorientar muchos aspectos y consecuencias de la globalizacin. Pero una condicin necesaria para un Estado capaz de construir democracia y equidad social es que alcance niveles razonables de eficacia, efectividad y credibilidad. En Amrica Latina, este logro est trabado por factores que, aunque aludidos en la discusin precedente, requieren especial consideracin.
Especificidad histrica de las democracias latinoamericanas

Los problemas que hemos planteado hasta ahora son compartidos por muchas de las nuevas y no tan nuevas democracias en el mundo contemporneo. Qu tiene la teora democrtica que decir al respecto? Desafortunadamente no mucho. En gran medida esto se debe a que la mayora de las teoras sobre la democracia han sido formuladas en el marco de la experiencia histrica de los pases europeos y de Estados Unidos. Estas teoras dejan implcito que, en esos pases, los derechos civiles eran razonablemente efectivos y estaban extendidos prcticamente a lo largo de toda la sociedad antes de la adopcin de la inclusividad y la universalizacin de los derechos polticos. Adems, presuponen que la legalidad del Estado se extiende homogneamente a lo largo del territorio y que, consecuentemente, no slo los regmenes nacionales sino tambin los subnacionales son democrticos.40 Debera ser obvio a estas alturas que estas presunciones no se ajustan a la trayectoria histrica y a la situacin actual de Amrica Latina.
40 En realidad, Estados Unidos es una excepcin parcial, aunque importante, a esta afirmacin. Pero no podemos detenernos en este aspecto en el presente Informe.
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En trminos de las trayectorias histricas de la democracia, Amrica Latina muestra un patrn bastante nico. Por ello, una conceptualizacin de la democracia restringida al rgimen puede ser aceptable en tanto presuponga que la ciudadana civil y social no son problemticas. Pero cuando estas dimensiones de la ciudadana son intermitentes o estn distribuidas irregularmente a lo largo de diversos sectores sociales o incluso del propio territorio del Estado, es crucial tomarlas en cuidadosa consideracin, si es que se quiere entender el funcionamiento de las respectivas democracias y los principales desafos para su desarrollo. Nadie [] puede disfrutar completamente ningn derecho que supuestamente posee si carece de los elementos esenciales para una vida razonablemente saludable y activa.41 En consecuencia,sera inconsistente reconocer derechos referidos a la vida o a la integridad fsica cuando los medios necesarios para el disfrute y ejercicio de estos derechos son omitidos.42 Estas afirmaciones se refieren a las capacidades que facilitan, o dificultan, el ejercicio de los derechos inherentes a la condicin de ciudadanos. Dnde y sobre la base de qu criterio podramos trazar una lnea firme y clara por sobre la cual la ciudadana podra ser razonablemente ejercida en trminos de derechos y capacidades? Cules derechos y cules capacidades seran imprescindibles para gozar plenamente de la ciudadana? Estas cuestiones han dado lugar a extensos debates.43 En este punto es necesario volver a un aspecto de esas discusiones, el referido a las libertades polticas. Sobre este
tema sostenemos dos afirmaciones: una, que el conjunto mnimo y suficiente de estos derechos es imposible de definir tericamente de manera general y universal; y la segunda, que estas libertades (de expresin, asociacin, movimiento y similares) son, en realidad, segmentos de ms amplios y antiguos derechos civiles.44 Ya argumentamos que estos derechos corresponden a todos los seres humanos, y que los derechos de ciudadana en la esfera poltica difcilmente pueden ser realizados si los individuos carecen de derechos sociales y civiles bsicos.45 Por serlo, un ciudadano tiene derecho a ser respetado en su dignidad, tambin tiene derecho a la provisin social de las condiciones necesarias para ejercer libremente todos los aspectos y las actividades de su sociabilidad. Someter a este individuo a violencia fsica o a la privacin de necesidades materiales bsicas, o suprimir sus derechos polticos, son todos actos que niegan severamente su condicin de ciudadano, sujeto-actor de la democracia. Esta visin de las condiciones mnimas que habilitan la capacidad para elegir entre opciones diversas, asumiendo responsablemente las consecuencias de tales elecciones, es clara ya en los orgenes de la tradicin de derechos humanos y, ms recientemente, se ha hecho tambin explcita en el pensamiento sobre el desarrollo humano. Como dice Amartya Sen en el Informe de Desarrollo Humano de 2000: Los derechos humanos y el desarrollo humano comparten una visin comn y un propsito comn: asegurar la libertad, el bienestar y la dignidad de todas las personas en todos lados.46
Los derechos humanos y el desarrollo humano comparten una visin comn y un propsito comn: asegurar la libertad, el bienestar y la dignidad de todas las personas en todos lados.
41 Shue, 1996, p. 7 (bastardillas en el original). 42 Vzquez, 2001, p. 102. 43 Vanse Shue, 1996; Nussbaum, 2000b. 44 En los pases europeos y en Estados Unidos estos derechos fueron realizados como derechos civiles mucho antes de que fueran promovidos a la condicin de derechos polticos. Tambin estos derechos son ejercidos en espacios sociales muy diversos, ms all del mbito del rgimen. 45 Como escribe Habermas (1999, p. 332), sin derechos bsicos que garanticen la autonoma privada de los ciudadanos, tampoco habra ningn medio para la institucionalizacin legal de las condiciones bajo las cuales estos ciudadanos haran uso de su autonoma pblica. Este autor (1998, p. 261) afirma que: Por lo tanto la autonoma pblica y privada se presuponen mutuamente de tal manera que ni los derechos humanos ni la soberana popular pueden reclamar primaca por sobre su contraparte. 46 PNUD, 2000c, p. 1.
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Si bien las constituciones de Amrica Latina consagran los derechos a la educacin, la salud y el empleo, otras dimensiones como la satisfaccin de las necesidades bsicas alimentacin y hbitat, la seguridad social y el medio ambiente reciben tratamientos desiguales, tanto reales como formales, en los distintos pases. Precisamente, esta priorizacin se corresponde con los objetivos de desarrollo que emanan de la Declaracin del Milenio adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 2000. Lograr los Objetivos del Milenio en la regin Latinoamericana implica llevar adelante
una serie de polticas pblicas muy precisas, tales como invertir en la infraestructura bsica, incrementar la productividad agrcola, promover la mediana y pequea empresa, fomentar la industria, invertir en salud y educacin, llevar adelante una poltica pblica de sostenibilidad ambiental. Esas polticas requieren un Estado con capacidad de accin, lo que refiere a la necesidad de lograr consensos polticos, a mantener la democracia en el estado de derecho y profundizarla tomando como meta el logro de una sociedad donde la ciudadana sea integral, donde los derechos y las obligaciones no se limiten al campo poltico y civil, sino que
recuadro 17
Los objetivos de desarrollo del milenio

1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre I Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas con ingresos inferiores a 1 dlar diario. I Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre. 2. Lograr la enseanza primaria universal I Velar por que, para el ao 2015, los nios y las nias de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseanza primaria. 3. Promover la igualdad entre los sexos y la autonoma de la mujer I Eliminar las desigualdades entre los gneros en la enseanza primaria y secundaria, preferentemente para el ao 2005, y en todos los niveles de la enseanza antes del final de 2015. 4. Reducir la mortalidad infantil I Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los nios menores de 5 aos. 5. Mejorar la salud materna I Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes. 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades I Haber detenido y comenzado a reducir, para el ao 2015, la propagacin del VIH/SIDA. I Haber detenido y comenzado a reducir, para el ao 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves. 7. Garantizar la sostenibilidad ambiental I Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las polticas y los programas nacionales e invertir la prdida de recursos ambientales.
I Reducir a la mitad, para el ao 2015, el porcentaje de personas que carecen de acceso sostenible a agua potable. I Haber mejorado considerablemente, para el ao 2020, la vida de por lo menos 100 millones de habitantes de los barrios ms precarios. 8. Fomentar una asociacin mundial para el desarrollo I Desarrollar an ms un sistema comercial y financiero abierto, basado en normas, previsible y no discriminatorio. I Atender las necesidades especiales de los pases menos adelantados. I Atender las necesidades especiales de los pases sin litoral o de los pequeos Estados insulares en desarrollo. I Encarar de manera general los problemas de la deuda de los pases en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo. I En cooperacin con los pases en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jvenes un trabajo digno y productivo. I En cooperacin con las empresas farmacuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los pases en desarrollo. I En colaboracin con el sector privado, velar por que se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologas, en particular, los de las tecnologas de la informacin y las comunicaciones.
ONU, 2003b, y PNUD, 2003.
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comprendan el rea social. Implican la accin del ciudadano como individuo, como actor poltico que se expresa a travs de representantes y en las circunstancias previstas directamente, y como integrante de la sociedad, actuando en su comunidad y en las asociaciones voluntarias que conforman el rico entramado de la sociedad civil. sta es la misma visin que, como vimos, subyace a nuestra concepcin de la democracia. Todos estos derechos los derechos civiles y su conexin con los derechos humanos, los derechos sociales y su conexin con el desarrollo humano, y los derechos polticos y su conexin con la democracia facilitan y promueven el ejercicio de la ciudadana. Esto es as precisamente porque cada uno de ellos, o alguna combinacin de ellos, empuja hacia el logro de los otros, o al menos crean favorables oportunidades para su conquista. Asimismo, como veremos ms adelante, el criterio relevante para la asignacin de derechos civiles, sociales y polticos ha cambiado a lo largo del tiempo. Por ejemplo, incluso los pases centrales convivieron por largos perodos con tremendas desigualdades, que justificaban con el argumento de que trabajadores, mujeres y otros eran, por alguna razn, intrnsecamente inferiores. A pesar de los muchos horrores y desigualdades an existentes, la creciente aceptacin de que todos los seres humanos somos, en algn sentido fundamental, iguales, es una gran conquista de la humanidad.
Cunta ciudadana precisa una democracia

Las afirmaciones del tem anterior omiten considerar varias discusiones filosficas y ticas que se centran en la cuestin del ba-
lance entre libertad e igualdad. stas son cuestiones extremadamente importantes que exceden el marco del presente Informe. En los pases centrales, esas discusiones tratan acerca de qu principios de libertad y/o de equidad deberan regular la asignacin de bienes sociales una vez que todos los ciudadanos, o una gran mayora, han obtenido un nivel bsico de derechos y capacidades.47 En cambio, en Amrica Latina, la cuestin principal se refiere a los que no gozan de esos derechos y capacidades bsicos. Esto plantea la pregunta acerca de si existen buenas razones para afirmar un derecho universal para el logro de un nivel, o conjunto, bsico de derechos y capacidades. Sostenemos que estas razones existen y que su fundamento es la visin de los ciudadanos y, en general, los individuos como seres autnomos, razonables y responsables. Esas razones hacen referencia a un aspecto primario de la equidad: no plena igualdad, sino igualacin bsica. Por igualacin bsica entendemos el derecho de cada uno a, por lo menos, dos cosas: ser tratado con la equidad y consideracin debidas a su condicin de ser humano y lograr, si fuera necesario a travs del Estado o de la provisin social, un piso bsico de derechos y capacidades que eliminen, al menos, las privaciones que impiden el ejercicio de las opciones responsables y las libertades que ellas implican. Reconocemos que en este plano se suscitan complejas y arduas disputas. Sin embargo, nos parece ineludible la pregunta acerca de si hay o no obligacin moral, y tambin derechos accionables, para demandar derechos y capacidades bsicos que faciliten a todos los ciudadanos el ejercicio de su ciudadana. Cualquiera que fuere la respuesta a esta cuestin, parece innegable que la democracia provee el mejor contexto posible pa-
47 Dasgupta (1993, p. 45, nota al pie) comenta correctamente: La mayor parte de la teora tica contempornea asume al comienzo de la indagacin que estas necesidades [bsicas] han sido realizadas. Esta presuncin es explcita en los trabajos de filosofa poltica que, puede decirse, han sido los ms influyentes en las ltimas dcadas, al menos en el mundo anglosajn (Rawls, 1971, pp. 152, 542-543; su teora de la justicia es considerada aplicable en pases donde solamente las necesidades materiales menos urgentes quedan por ser satisfechas; por una reafirmacin explcita de esta suposicin ver Rawls, 2001). A su vez, aunque menos explcita, la misma suposicin est claramente contenida en el trabajo de Habermas. La cuestin que queda pendiente es qu se puede decir de pases, aun aquellos que incluyen un rgimen democrtico, que no cumplen con esta suposicin.
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La democracia es y admite ser un horizonte abierto, en el que se juegan incesantemente las luchas por la definicin y redefinicin de derechos y obligaciones.
ra que la misma sea discutida. Al respecto, Sen argumenta que la participacin [democrtica] poltica y social tiene valor intrnseco para la vida humana y el bienestar, [as como tambin] valor instrumental al mejorar la posibilidad de la gente de ser escuchada [] en sus reclamos de atencin poltica [incluyendo demandas sobre necesidades econmicas]. Este autor, adems, sostiene48 que la democracia tiene valor constructivo, ya que aun la idea de necesidades, incluyendo el entendimiento de necesidades econmicas, requiere discusin pblica e intercambio de informacin, visiones y anlisis []. Los derechos polticos, incluyendo la libertad de expresin y discusin, no son slo fundamentales en inducir respuestas sociales a necesidades econmicas, ellos son tambin centrales para la conceptualizacin de 49 las necesidades econmicas en s mismas. Por eso, el contenido de los derechos, su grado de especificidad, su alcance, la prioridad relativa de algunos sobre otros y otras cuestiones de este tipo, son y siempre sern disputables. Hay demasiadas preferencias encontradas, teoras sobre lo que es justo o equitativo, e intereses sociales y posiciones, para que cualquiera de estas cuestiones sea clara y firme-
recuadro 18
La democracia: una tensin entre hechos y valores

Lo que la democracia es no puede ser separado de lo que la democracia debera ser. [] En una democracia la tensin entre hechos y valores alcanza el punto ms alto. Giovanni Sartori, 1967, p. 4.
mente resuelta. ste es un hecho de la vida social, una consecuencia de la libertad y de la diversidad de proyectos de vida, puntos de vista, intereses y espacios sociales que ella sustenta. Corresponde a la democracia, y especficamente a la poltica democrtica, celebrar y promover las disputas y los acuerdos que tal pluralidad de voces e intereses conlleva. Es por esto tambin que la democracia es y admite ser un horizonte abierto, en el que se juegan incesantemente las luchas por la definicin y redefinicin de derechos y obligaciones.50 Cul es la respuesta a estos problemas, restricciones e incertidumbres? Simplemente, ms democracia. La cuestin crucial es quin decide, cmo y sobre la base de qu, qu derechos son sancionados e implementados, y con qu intensidad y alcance, mientras otros derechos no son inscriptos en el sistema legal o permanecen como letra muerta. Aun cuando estn basados en caractersticas universales del ser humano, determinar cules son los reclamos y las necesidades que se deben transformar en derechos, en qu medida se implementan y cul es el balance que se establece con otros derechos y obligaciones, es una construccin social que resulta de la poltica, al menos de la poltica en sus mejores expresiones. Nos parece importante recalcar lo antedicho porque, paradjicamente, es en los pases donde ms se necesita discusin amplia sobre necesidades y demandas y su posible conversin en derechos accionables, donde es ms difcil incorporar estas cuestiones a la agenda pblica. Qu sera un mnimo social decente,51 en trminos de un conjunto bsico de derechos civiles y sociales para todos los habitantes? Asimismo, si un pas es pobre y tiene un Estado anmico y un sistema legal truncado, qu secuencias y trayectorias seran adecuadas para el logro de ese mnimo?52
48 Sen, 1999a, p. 10 (bastardillas en el original). 49 Ibid., p. 11. 50 Ver Tilly, 1990, 1996, 1998b. Este autor (1998b, p. 55) concluye que los derechos [son] productos histricos, resultados de las luchas. 51 Nussbaum, 2000a, p. 125. 52 Como Tavares de Almeida (2002) argumenta, aun dentro de Amrica Latina hay variaciones importantes en esta cuestin, las cuales deberan ser tomadas en cuenta al trazar posibles secuencias y trayectorias. Una discusin detallada de esta cuestin depende de una evaluacin pas por pas, lo cual es una tarea que excede las posibilidades del presente Informe.
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Las necesidades y privaciones respectivas no son slo el sufrimiento de individuos aislados; stas son cuestiones sociales, que deben ser tratadas en trminos del reconocimiento de responsabilidades estatales y colectivas. Asimismo, son cuestiones polticas, imbuidas de distintos valores e ideologas, de teoras ms o menos implcitas sobre el funcionamiento de una sociedad dada y, hoy en da, crecientemente tambin sobre el funcionamiento del sistema global. Es necesario promover el abordaje de estos temas en la agenda pblica porque es ah donde se definen cules son las necesidades reales que un pas enfrenta, ignora, o reprime. En la experiencia histrica de la humanidad, los avances en los derechos civiles y sociales de los sectores populares hicieron muy difcil resistir las demandas por ciudadana poltica; su extensin dio a las mujeres y a algunas minoras un resorte importante para adquirir otros derechos civiles y sociales; la extensin de derechos civiles ayud a la conquista de derechos sociales y polticos;53 la disponibilidad de derechos polticos ha prevenido las hambrunas.54 Estos y muchos otros procesos muestran cmo diversos derechos tienden a invocarse y reforzarse entre s; hay una clara afinidad electiva entre los derechos civiles, sociales y polticos. La fuerza que impulsa estas relaciones es finalmente moral: el reconocimiento de que una persona no debe ser privada de ninguno de los derechos y capacidades que normalmente lo habilitan a actuar de modo libre y responsable. En lo que respecta a Amrica Latina, ahora que contamos con una notable extensin de los derechos polticos deberamos usarlos no slo con referencia al rgimen sino tambin como palanca para la muy necesaria extensin de derechos civiles y sociales.
recuadro 19
La informacin: una necesidad bsica

Aun la idea de necesidades, incluyendo el entendimiento de necesidades econmicas, requiere informacin pblica e intercambio de informacin, visiones y anlisis. [] Los derechos polticos, incluyendo la libertad de expresin y discusin, no son slo fundamentales en inducir respuestas sociales a necesidades econmicas, ellos lo son para la conceptualizacin de las necesidades econmicas en s mismas. Amartya Sen, 1999a.
En este anlisis, la nocin de desarrollo de la democracia se sostiene sobre un presupuesto fundamental: la existencia de un rgimen democrtico. En este rgimen encontramos al ciudadano legalmente respaldado y reconocido como sujeto en la democracia poltica. Por su lado, la nocin de ciudadana nos indic que la democraticidad es tambin un atributo del Estado. Prosiguiendo esta bsqueda, encontramos las caractersticas y races comunes de los derechos polticos, civiles y sociales. Esta tesis fue sustentada en la afirmacin de que la democracia implica no slo ciudadana poltica sino tambin civil y social. Asimismo, afirmamos que la existencia de un contexto diverso y plural, respaldado por un sistema legal consonante con el mismo, es otro aspecto fundamental de la democracia, especialmente en tanto sustenta las libertades que son la cara social de los derechos individuales de ciudadana. En la mayora de estos aspectos encontramos que las democracias de la Amrica Latina contempornea exhiben deficiencias. Pero, por otro lado, mostramos las potencialidades polticas y normativas de la democracia, aun en el marco de las restricciones existentes en la actualidad. Considerada desde este ngulo, la democracia puede concebirse como un conjunto de prin-
53 Por ejemplo, Touraine (1994) nota que los trabajadores europeos obtuvieron sus derechos sociales luchando por principios generales, como la libertad y la justicia. 54 Como argumenta Sen en su op. cit.
69
cipios generales de organizacin de la sociedad. Ella es tambin la principal palanca para intentar superar injusticias y desigualdades. La posibilidad que la democracia crea con sus libertades para luchar contra esas injusticias y desigualdades hace de ella un horizonte siempre abierto. Esta apertura, y la dinmica que permite, hace que la democracia, aun las que sufren serias deficiencias, sean un bien inmensamente valioso por el que vale la pena esforzarse en preservarlo y expandirlo.
El desafo global del relanzamiento democrtico es el pasaje de la democracia electoral a la democracia de ciudadana.
El prximo paso consiste en la observacin emprica del rgimen democrtico, del desarrollo de la ciudadana y del poder. Hemos hecho explcito hasta aqu el hilo conductor que gua este Informe. Hemos explorado de manera sucinta las bases conceptuales en las que se funda la afirmacin de que el desafo global del relanzamiento democrtico es el pasaje de la democracia electoral a la democracia de ciudadana y se han
desarrollado los argumentos principales de la ntima vinculacin entre la idea de democracia, ciudadana y Estado. Estas ideas han fundado, a su vez, una bsqueda emprica. Sin ellas, la observacin de datos resultara desarticulada y probablemente no nos guiara en nuestra bsqueda. De modo que indagar cmo perciben los ciudadanos a la democracia en sus vidas, construir los indicadores del rgimen poltico y desarrollo de ciudadana y, finalmente, consultar a los que conocen el poder, los lmites del Estado y los gobiernos, constituyen los ejes de la investigacin emprica que se desarrolla en el captulo siguiente. All encontraremos la materia de estas tesis que hemos sobrevolado hasta aqu. Finalmente, el lector ver reunidas las ideas de estas primeras pginas con los resultados empricos de la segunda seccin, en la tercera parte de este Informe, donde se elaborarn las ideas centrales que contienen los dos desafos principales de la democracia latinoamericana: asegurar la libertad y ampliar la ciudadana de sus habitantes.
70
segunda seccin
Bases empricas del Informe
A partir de la presentacin de los fundamentos tericos del Informe y de la caracterizacin de la singularidad de las democracias latinoamericanas, se indaga y analiza su correlato emprico. Esta seccin contiene: a. Una mirada al rgimen democrtico en sentido estricto (reglas, procedimientos e instituciones que determinan las formas de acceso a la cspide del Estado). Incluye un ndice de democracia electoral (IDE) que muestra que Amrica Latina ha progresado notablemente en cuanto a la eleccin democrtica de gobiernos, y una observacin de otros indicadores de ciudadana poltica. b. Un conjunto de indicadores de ciudadana civil que muestran que el progreso representado por el reconocimiento formal de los derechos no est necesariamente acompaado por su vigencia efectiva, y de indicadores de ciudadana social donde se observan slo pequeos avances en algunos temas y agudas deficiencias en otros. c. Un anlisis de la visin de los latinoamericanos sobre su democracia, a partir de una encuesta de opinin de 18.643 casos en los dieciocho pases. El anlisis revela una manifiesta preferencia por la democracia frente a otras formas de gobierno, pero tambin que esta preferencia no implica un claro y sostenido apoyo, tal como lo muestran el ndice de apoyo ciudadano a la democracia (IAD) y los perfiles de intensidad ciudadana. d. Un anlisis de la ronda de consultas sobre aspectos centrales de la democracia, realizadas a 231 dirigentes polticos y sociales latinoamericanos, entre ellos un grupo destacado de presidentes y vicepresidentes. Las consultas incluyeron temas tales como la participacin poltica, los controles al ejercicio del poder, el papel de los partidos polticos, los poderes fcticos, los poderes ilegales, los poderes polticos formales, y la construccin de una agenda para el fortalecimiento de la democracia.
71

I
Ciudadana poltica, civil y social
Para esta seccin se construy un conjunto de indicadores que sirven para describir la situacin actual de la democracia en Amrica Latina. Su alcance, interpretacin y uso deben enmarcarse en las notas metodolgicas incluidas al final del Informe. Es importante realizar algunas aclaraciones acerca de los datos que aqu se presentan: a. No ofrecen un sistema de calificacin de los gobiernos latinoamericanos. Los indicadores intentan iluminar el escenario amplio en el que se desempean los funcionarios electos y otros actores, y por ello no deben interpretarse como calificaciones a las autoridades electas. Tampoco se trata de comparar a los diferentes pases entre s. b. No construyen un solo ndice o rnking de pases. El marco terico propone, como tesis fundamental, que la democracia incluye el rgimen poltico, pero no se agota en l. Teniendo en cuenta este punto de partida, los indicadores sealan varios aspectos o dimensiones de la democracia, a travs de diversos derechos polticos, civiles y sociales. Esta realidad compleja no puede resumirse adecuadamente en un solo ndice. Adems, dado que los indicadores siempre captan la realidad con un grado de incertidumbre, no se brindan clasificaciones precisas donde se presupone la inexistencia de errores. Por razones metodolgicas bsicas no se ofrece un ndice nico ni una clasificacin de pases. c. Presentan mediciones parciales de una realidad compleja. Para captar esa complejidad se reunieron diferentes indicadores, algunos enfocados sobre procesos, otros sobre polticas y otros sobre resultados. Aunque en su conjunto pueden pintar un panorama detallado, ofrecen una visin parcial de la realidad y no agotan el significado de los conceptos medidos. Adems, en ms de un caso se dispone de informacin que cubre slo una coyuntura y no un perodo largo sobre el cual se pueden indicar tendencias. Ciertos aspectos, algunos bastante esenciales para captar la singularidad de cada pas, son extremadamente difciles de incorporar a travs de mediciones cuantitativas y se comprenden mejor con un enfoque cualitativo. d. Refieren al momento en que fue realizada la medicin y no deben ser considerados una calificacin de la situacin actual. Dado el lapso normal que se produce entre el momento de la medicin y su posterior anlisis y publicacin, debe tomarse en cuenta este hiato temporal al momento de interpretar los datos. Este fenmeno adquiere particular relevancia cuando se producen mediciones nicas o iniciales, y disminuye su relevancia cuando se cuenta con series histricas o mediciones reiteradas a lo largo de perodos prolongados. e. Los nuevos ndices que se presentan en este Informe implican una primera aproximacin cuali-cuantitativa a fenmenos sociales y polticos complejos. Los datos seleccionados que componen los diversos indicadores responden al proceso de construccin del ndice. Un cambio en los componentes que constituyen el ndice podra modificar el valor del mismo. Los valores asignados a las variables que componen los ndices se fundamentan en un proceso de codificacin realizada por analistas. A pesar del cuidado puesto para asignar valores similares a situaciones similares, existe un margen de variabilidad, vinculado a la apreciacin que cada analista hace de la realidad en cuestin. En consecuencia, cuando se leen los resultados hay que tener en cuenta este complejo proceso de construccin.
73
Ciudadana poltica
ndice de democracia electoral El anlisis del rgimen electoral se hace inicialmente a partir del ndice de democra-
cia electoral (IDE), construido para el presente Informe. Este ndice rene mediciones que responden a las siguientes preguntas (para una explicacin ms detallada, ver el recuadro 20):
recuadro 20
El ndice de Democracia Electoral (IDE) Una contribucin a la discusin sobre la democracia

El ndice de Democracia Electoral (IDE) es una nueva medida del rgimen electoral democrtico producida para este Informe. Este tipo de medicin tiene una evolucin prolongada en el mundo acadmico. Un paso importante en la discusin de esta metodologa fue dado en la publicacin del PNUD, Informe sobre desarrollo humano 2002, Profundizar la democracia en un mundo fragmentado. La construccin del IDE se apoya en los ltimos avances en la materia, que se explican en la nota tcnica del compendio estadstico. El IDE presenta una agregacin de cuatro componentes considerados esenciales en un rgimen democrtico, tal como se refleja en el siguiente rbol conceptual:
ndice de Democracia Electoral (IDE)
Derecho al voto Tienen todos los adultos en un pas el derecho al voto?
Elecciones limpias Se desenvuelve el proceso electoral sin irregularidades que constrian la expresin autnoma de las preferencias de los votantes por candidatos y alteren el conteo fideldigno de los votos emitidos?
Elecciones libres Es ofrecido al electorado un rango de alternativas que no son constreidas por restricciones legales o de hecho?
Cargos pblicos electos Son las elecciones el medio de acceso a los principales cargos pblicos de un pas, esto es, el Ejecutivo y Legislativo nacional, y asumen sus cargos pblicos y permanecen en sus cargos durante los plazos estipulados por la ley los que ganan elecciones?
A su vez, la regla de agregacin est expresada formalmente en la siguiente frmula:

ndice de democracia electoral (IDE) = Derecho al voto x Elecciones limpias x Elecciones libres x Cargos pblicos electos
El IDE es un insumo para el proceso de discusin y anlisis de la realidad latinoamericana y no debe ser considerado como una medida completa de la democracia. Recientemente se ha comenzado a debatir el posible uso de
mediciones de la democracia como uno de los criterios para identificar pases que seran receptores de fondos destinados a la promocin del desarrollo. Un ejemplo es el Millenium Challenge Account (MCA) del Gobierno de los Estados Unidos, que utiliza, junto con otros datos, medidas de democracia y de estado de derecho elaborados por Freedom House y el Banco Mundial. El PRODDAL considera que todava no existe suficiente consenso y una metodologa probada y certera para justificar la toma de este tipo de decisiones sobre la base de medidas de democracia.
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grfico 1
Se reconoce el derecho al voto? I Son limpias las elecciones? I Son libres las elecciones? I Son las elecciones el medio de acceso a cargos pblicos?
I
ndice de Democracia Electoral (IDE), 1977, 1985, 1990-2002

1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 1996 1990 1994 1992 1985 1993 1995 1991 1977 0,0 Amrica Latina Mxico Pases andinos Centroamrica + Rep. Dominicana Mercosur + Chile 2000 2002 1998 1999 2001 1997
El IDE capta informacin sobre algunos de los componentes ms bsicos y necesarios del rgimen democrtico.Violaciones, aun parciales, de cualquiera de estos derechos ciudadanos polticos apuntan a restricciones muy importantes del rgimen democrtico. Pero es necesario recalcar que el IDE es una medida relativamente minimalista de la democracia. La conquista de una democracia electoral plena, medida de acuerdo con los criterios que usa el IDE, representa un avance significativo para los derechos ciudadanos. Pero el establecimiento de una democracia electoral es slo un paso, que establece un piso mnimo, en la lucha ms amplia por la expansin de los derechos ciudadanos. La conclusin ms evidente que surge del IDE es que Amrica Latina ha progresado notablemente en cuanto a la democratizacin del rgimen de acceso al gobierno. Nunca antes Amrica Latina cont con regmenes electorales tan democrticos y durables como a principios del siglo XXI. Antes del inicio de la ola de transiciones a fines de la dcada de 1970, la mayora de los pases en la regin tenan regmenes autoritarios. Desde entonces, el progreso ha sido muy marcado. El promedio del IDE (cuyo valor vara entre 0 y 1) para Amrica Latina sube rpidamente de 0,28 en 1977 a 0,69 en 1985, y a 0,86 en 1990, mejorando de ah en adelante para terminar el 2002 con 0,93. Las experiencias varan bastante, como se puede ver en el grfico 1. Los pases del Mercosur y Chile, con la excepcin de Paraguay, ya haban roto alrededor de 1990 con los regmenes militares. Desde entonces mantuvieron regmenes democrticos. Otra situacin es la de la subregin Centroamrica y Repblica Dominicana que, con excepcin de Costa Rica y la Repblica Dominicana, todava estaban resolviendo conflictos armados en los aos noventa. La democratizacin coincidi con la resolucin
Nota: El grfico se basa en datos presentados en el Compendio Estadstico del Informe.
pacfica de estos conflictos y avanz a paso sostenido. En 2002, esta subregin era electoralmente la ms democrtica. Una tercera situacin es la de los pases andinos, que al empezar la dcada de 1990 tenan regmenes democrticos de larga data (Colombia, Venezuela) o fueron los primeros casos de transicin desde regmenes militares en Amrica del Sur a fines de los setenta y principios de los ochenta (Ecuador, Per, Bolivia). Sin embargo, durante la dcada de los noventa esta subregin comenz a enfrentar serios problemas que llevaron, inclusive, a poner en peligro sus regmenes polticos. Finalmente, Mxico registr una transicin a la democracia lenta pero sostenida, que culmina con la presidencia de Ernesto Zedillo. Otras conclusiones, ms especficas, surgen de una mirada ms detallada, a nivel de los cuatro indicadores que recoge el IDE: derecho al voto, elecciones limpias, elecciones libres y las elecciones como el medio de acceso a los cargos pblicos. Un primer componente clave del rgimen democrtico es el derecho al voto: sin este derecho, los otros logros se vacan de contenido. Con respecto a este componente, existe poca variacin en Amrica Latina. Hoy en da en todos los pases se reconoce el de-
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elecciones limpias 1990-2002

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela 1990 1991 2 1992 1993 2 2 2 1 2 1 2 2 1 2 22 2 1 2 1-* 2 0* 2 2 2 1 2 2 2 2 2 0* 2 2 2 2 2 1 2 2 2 1 1 2 2 1994 1995 2 1996 1997 2 2 2 1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 1998 1999 2 2000 2001 2
tabla 4
2002 2 2
2 2 2
22 2
Nmero de casos de elecciones con irregularidades de alguna significacin Amrica Latina (**) 3 1 0 1 3 2 0 0 1 0 1 0 0
Notas: Las elecciones son consideradas limpias cuando el proceso electoral se desarrolla sin irregularidades que limiten a los votantes para expresar autnoma y fielmente sus preferencias por algn candidato. No incluye cuestiones relacionadas con la competitividad del proceso electoral ni tampoco si se permite o no al ganador de las elecciones asumir su cargo pblico, ni si todos los cargos pblicos son electivos. Valores: 0 = graves irregularidades en el proceso electoral que tienen un efecto determinante sobre los resultados de las elecciones (por ejemplo, alteran el resultado de una eleccin presidencial y/o del balance de poder dentro del Parlamento); 1 = irregularidades significativas en el proceso electoral (por ejemplo, intimidacin de los votantes, violencia contra los votantes, fraude electoral); 2 = falta de irregularidades significativas en el proceso electoral (por ejemplo, elecciones que pueden incluir irregularidades tcnicas pero que carecen de un sesgo sistemtico de peso significativo). Signos de ms y menos son usados para indicar situaciones intermedias. Cuando en un ao hay elecciones tanto para el Ejecutivo como para el Parlamento y las irregularidades se aplican slo a las elecciones para el Ejecutivo, se indica esta situacin con un asterisco (*). En esos casos el valor para las elecciones parlamentarias es un 2. (**) Los datos para la regin abarcan el nmero total de elecciones celebradas en un ao dado con irregularidades significativas o mayores, esto es, que no reciben un puntaje de 2 o 2-. Fuentes: Cerdas-Cruz, Rial y Zovatto 1992, Rial y Zovatto 1998, Middlebrook 1998, Montgomery 1999, Pastor 1999; Hartlyn, McCoy y Mustillo 2003; informes de la Organizacin de Estados Americanos (OEA), la Unin Europea (UE), el Centro Carter y el Instituto Nacional Democrtico; mltiples artculos del Journal of Democracy; y consultas con expertos.
recho universal al voto. Debe notarse que aun en aquellos casos donde existe lo que generalmente se llama el derecho al voto universal, pueden subsistir restricciones que afectan
el derecho al voto de los militares y policas, el clero, residentes extranjeros y ciudadanos viviendo en el extranjero.55 Adems, en algunos pases existen barreras que impiden el f-
55 Ver Paxton et al., 2003.
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elecciones libres
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela 1990 1991 4 1992 1993 4 4 4 3 4 3 4 3 3 4 4 4 4 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 3 4 4 4 4 4 3 4 4 4 3 3 4 4 1994 1995 4 1996 1997 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 44 1998 1999 4 2000 2001 4
tabla 5
2002 4 4
4 4 4
3 4 4
Nmero de casos de elecciones con restricciones de alguna significacin Amrica Latina (*) 2 2 1 0 2 1 0 0 1 0 0 0 1
Notas: Las elecciones son consideradas libres cuando se le ofrece al electorado una variedad de opciones que no est limitada ni por restricciones legales ni por la fuerza. Esta medida no incluye factores que pueden afectar la capacidad de los partidos y candidatos para competir en igualdad de condiciones, tales como financiamiento pblico, acceso a los medios de comunicacin y uso de los recursos pblicos. Valores: 0 = sistema de partido nico; 1 = proscripcin a un partido importante; 2 = proscripcin a un partido menor; 3 = restricciones de naturaleza legal o prctica que afectan significativamente la capacidad de candidatos potenciales para presentarse a elecciones y/o la formacin de partidos polticos (por ejemplo, asesinatos sistemticos e intimidacin a candidatos, proscripcin de candidatos populares, restricciones de naturaleza legal o prctica que impiden la formacin de partidos o que llevan a ciertos partidos a boicotear las elecciones); 4 = condiciones esencialmente irrestrictas para la postulacin de candidatos y la formacin de partidos. Signos de ms y menos son usados para indicar situaciones intermedias. (*) Los datos para la regin abarcan el nmero total de elecciones celebradas en un ao dado con restricciones significativas, esto es, que no reciben un puntaje de 4 o 4-. Fuentes: Cerdas-Cruz, Rial y Zovatto 1992; Rial y Zovatto 1998, Middlebrook 1998, Montgomery 1999, Pastor 1999; mltiples artculos en el Journal of Democracy, y consulta con expertos.
cil uso efectivo del derecho al voto.56 Pero el reconocimiento del derecho universal al voto es, sin duda, un logro importante, que vale la pena resaltar. Algunas de las luchas polticas ms destacadas de la primera mitad del siglo XX se centraron en la extensin del sufragio a las clases trabajadoras, los sectores populares y las mujeres.
El IDE tambin capta la medida en que las preferencias de los votantes son registradas fielmente por medio del proceso electoral. Como se puede ver en la tabla 4, entre 1990 y 2002 se han celebrado un total de setenta elecciones nacionales y en trece casos hubo problemas significativos. En dos oportunidades (Repblica Dominicana 1994 y
56 Ver, por ejemplo, el estudio de Boneo y Torres Rivas, 2001.
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Per 2000), la comunidad internacional consider que los problemas fueron de tal magnitud que ponan en cuestin el carcter democrtico del procedimiento electoral. Pero en la mayora de los casos, las irregularidades no parecen haber sido decisivas para el resultado de las elecciones. Adems, el nmero de comicios problemticos ha bajado considerablemente: mientras hubo diez de estos casos sobre un total de treinta y cinco elecciones en el perodo 1990-1996, este nmero baj a dos sobre el mismo total para el perodo 1997-2002. El tercer componente del IDE, las elecciones libres, introduce un elemento que no es captado directamente por los conceptos de derecho al voto y elecciones limpias: la libertad del votante de escoger entre alternativas. En esta materia subsisten algunos problemas, tal como surge de la tabla 5 (p. 77). Del total de setenta elecciones nacionales celebradas entre 1990 y 2002, hubo diez casos en los que la posibilidad de competir libremente en elecciones fue restringida de manera significativa. A pesar de esto, la tendencia es positiva. Mientras que en el perodo 1990-1996 hubo ocho casos de elecciones con restricciones significativas sobre un total de treinta y cinco elecciones, este nmero baj a dos sobre el mismo total en el perodo 1997-2002. Visto en perspectiva, el mejoramiento es notable. Ya no existen las proscripciones legales que en otra poca afectaron a partidos mayoritarios como el Partido Justicialista (PJ) en la Argentina o la Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) en el Per, y a partidos de menor peso electoral, como los partidos comunistas de Brasil, Chile y Costa Rica. Estas restricciones de uso reiterado desde fines de la dcada de 1940 hasta la dcada de 1960 en la mayora de los casos, pero hasta 1985 en el caso de Brasil han sido superadas. Asimismo, con la resolucin de los conflictos armados en Centroamrica durante la dcada de 1990, las restricciones debido a la falta de capacidad estatal para garantizar la integridad fsica de los candidatos tambin han sido superadas, con excepcin de Colombia. Un cuarto componente del rgimen democrtico gira en torno de las elecciones co-
mo el medio de acceso a los cargos pblicos. Aqu se plantean dos cuestiones bsicas. Una es si los cargos pblicos principales (presidentes y parlamentarios) son ocupados o no por los ganadores en las elecciones. La otra es si quienes acceden a estos cargos permanecen en ellos durante los plazos estipulados por la ley o, en el caso de ser reemplazados, si se lo hace de acuerdo con las normas constitucionales. Este componente complementa la visin del proceso electoral, al introducir una consideracin acerca de lo que realmente est en juego en las elecciones. Lo introducimos porque su violacin determina que el rgimen deje de ser democrtico, aunque las elecciones en s mismas hayan sido limpias. Como se observa en la tabla 6, en esta materia la situacin actual de Amrica Latina es muy positiva. Se ha establecido como criterio ampliamente aceptado que todos los cargos pblicos principales (presidentes y parlamentarios) sean asignados por medio de elecciones y que los gobernantes electos permanezcan en sus cargos durante la duracin entera de sus mandatos. El traspaso de la presidencia se ha convertido en una prctica normal. Esto contrasta con la situacin en Amrica Latina durante el perodo 1950-1980 y es una de las seales ms claras de los grandes avances democrticos que han transformado el marco poltico de la regin. Existen sin embargo dos excepciones que merecen atencin. Una es observable en Chile, a raz de la institucin de los senadores designados que limita la posibilidad de que las preferencias de la mayora ciudadana se vean representadas en el Parlamento. La otra excepcin, de relevancia ms amplia, se refiere a los intentos de desplazar del poder a gobernantes electos de formas que no siguen estrictamente las reglas constitucionales. Ejemplos de ello son: la clausura del Parlamento por el presidente Fujimori en Per en 1992, el intento fallido de emular a Fujimori por parte del presidente Serrano en Guatemala en 1993, la remocin del presidente Bucaram en Ecuador en 1997, el asesinato del vicepresidente Argaa en Paraguay en 1999, el desplazamiento del presidente Mahuad en Ecuador en 2000, la cada del presidente De la Ra en la Argentina en 2001, y la crisis suscitada por
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elecciones como el medio de acceso a cargos pblicos

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela 1990 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1991 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1992 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 2 4 4 4 1993 4 4 4 3 4 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1994 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1995 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1996 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1997 4 4 4 3 4 4 3+ 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1998 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 1999 4 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 2+ 4 4 4 4 2000 4 4 4 3 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 2001 44 4 3 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
tabla 6
2002 4 4 4 3 4 4 3 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 3-
Nmero de casos con restricciones de alguna significacin Amrica Latina (*) 1 1 2 2 1 1 1 2 1 2 2 2 3
Notas: Las elecciones son consideradas el medio de acceso a los principales cargos pblicos de un pas, esto es, el Ejecutivo y Legislativo nacional, si los que ganan elecciones asumen sus cargos pblicos y permanecen en sus cargos durante los plazos estipulados por la ley. En el caso de que sean reemplazados ocupantes de cargos pblicos, se evala la forma de remocin del cargo y de seleccin de reemplazantes. Valores: 0 = no se ocupa ninguno de los cargos pblicos principales por medio de elecciones, o bien quienes ocupan todos los cargos polticos principales son removidos por la fuerza por gobernantes inconstitucionales; 1 = slo algunos de los cargos pblicos principales son ocupados por ganadores de elecciones, o la mayora de los ocupantes de cargos pblicos son removidos de sus cargos por la fuerza y reemplazados por gobernantes inconstitucionales; 2 = el presidente o el Parlamento no son electos o son removidos de su cargo por la fuerza y reemplazados por gobernantes inconstitucionales; 3 = el presidente o el Parlamento son elegidos, pero el presidente es removido del cargo y/o reemplazado por medios semiconstitucionales, o bien un nmero significativo de parlamentarios no son electos o son removidos de sus cargos por la fuerza; 4 = todos los cargos polticos principales se completan a travs de elecciones y ninguno de los ocupantes de estos cargos polticos principales es removido de su cargo a menos que su remocin y reemplazo est basado en fundamentos constitucionales estrictos. Signos de ms y menos son usados para indicar situaciones intermedias. (*) Los datos para la regin abarcan el nmero total de elecciones celebradas en un ao dado con restricciones significativas, esto es, que no reciben un puntaje de 4 o 4-. Fuentes: Domnguez y Lowenthal 1996, Domnguez 1998, Diamond et al. 1999, Walker y Armony 2000, Prez-Lin 2001 y 2003, y consulta con expertos.
el intento de remover al presidente Chvez en Venezuela en abril de 2002. Estas situaciones no resultaron en clsicos golpes militares, como los que frecuentemente produjo la ruptura de regmenes democrticos en un pasado no tan lejano de Amrica Latina; sin embargo, ellos entraan otra modalidad de interrumpir el ejercicio del poder.
Los casos de restriccin al principio de acceso democrtico a los cargos pblicos no son pocos. Entre 1990 y 2002, en seis de dieciocho pases hubo algn tipo de restriccin de peso a este principio. La tendencia no es positiva, ya que los casos pasaron de uno en 1990 a tres en 2002.
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Otros indicadores del rgimen democrtico de acceso al gobierno Ms all de los aspectos del rgimen democrtico incluidos en el IDE, existen otros indicadores relevantes. Participacin electoral La participacin ciudadana en el proceso electoral en Amrica Latina, aunque con diferencias importantes entre pases, es positiva (tabla 8, p. 87). A nivel regional, 89,3 por ciento de los potenciales votantes estn inscriptos en los registros electorales, 62,7 por ciento vota y 56,1 por ciento emite un voto vlido. Estas cifras indican que es posible ganar elecciones sin que el candidato triunfante logre el respaldo de la mayora de los ciudadanos. Estos porcentajes de participacin electoral se encuentran por debajo de los de Europa occidental pero por encima de los de Estados Unidos. Asimismo, los niveles latinoamericanos muestran tendencias estables durante perodos prolongados. Algunos pases de Amrica Latina tienen muy baja participacin electoral. El porcentaje de votantes en Venezuela (45,7), El Salvador (38,7), Guatemala (36,2) y Colombia (33,3) es bajo y motivo de preocupacin. La participacin en las elecciones de Bolivia, la Repblica Dominicana y Paraguay, aunque mayor, es tambin baja. Si bien el abstencionismo no es un problema regional, ciertamente lo es en algunos pases. Competencia electoral y seleccin de candidatos Otros indicadores ofrecen informacin ms detallada sobre el proceso de seleccin de los candidatos, una cuestin que afecta la competencia electoral. Se trata de un proceso complejo, que gira en torno de los partidos polticos. stos son, en toda la regin, el vehculo privilegiado por el cual los candidatos se postulan para cargos pblicos. Con relacin a este tema, hay diferencias significativas entre los pases latinoamericanos alrededor de tres cuestiones importantes: el monopolio de los partidos sobre las candidaturas a cargos pblicos y la posibilidad de postulacin de candidatos independientes;
I
I los requisitos para la formacin de partidos nacionales; I la exigencia legal de realizar elecciones internas en los partidos para la nominacin de candidatos.
Como se observa en la tabla 9 (p. 88), un primer grupo de pases presenta dbiles barreras para la entrada de nuevos actores en la competencia electoral y cierto desarrollo de una normativa y/o prctica de democracia partidaria interna. Ellos son: Colombia, Costa Rica, Honduras, Mxico, Paraguay, Uruguay y Venezuela. Un grupo intermedio est formado por la Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Panam y la Repblica Dominicana, donde barreras de entrada ms altas coexisten con algunos requisitos legales para la nominacin de candidatos o con el poco uso de las primarias para escoger a los candidatos partidarios. En un tercer grupo de pases, la seleccin de candidatos est altamente centralizada en manos de las elites partidarias: Bolivia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua y Per. Ciertamente, los temas de barreras de entrada al proceso electoral y de democracia interna son complejos. Antes de ofrecer una evaluacin comprensiva es necesario obtener mayor informacin que la actualmente disponible sobre candidaturas independientes, la formacin de los partidos, los procedimientos seguidos por stos para elegir sus candidatos, las condiciones bajo las cuales los precandidatos compiten en el interior de los partidos y las formas de fiscalizacin de las elecciones internas. Un tema relevante que incide sobre la competencia electoral es la existencia de legislacin que abra espacios polticos para las mujeres mediante la reserva de cupos de plazas en las listas partidarias para el Parlamento. En la ltima dcada, muchos pases de la regin han aprobado este tipo de legislacin (tabla 10, p. 89). Entre 1990 y 2003, doce de dieciocho pases en Amrica Latina han introducido leyes de cupo que, por lo general, requieren que entre un 20 y un 40 por ciento de lugares en las listas parlamentarias partidarias sean asignados a mujeres. Este mecanismo es una mejora importante, pues expresa un reconocimiento formal de la necesidad de crear mayores oportunidades pa-
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ra la inclusin de las mujeres. Sin embargo, es slo un paso inicial en el tratamiento de las mltiples barreras que an impiden que las mujeres compitan en la poltica en igualdad de oportunidades. Otra cuestin relevante que afecta la competencia electoral son las reglas para el financiamiento poltico. Este tema tiene un impacto cada vez mayor sobre la naturaleza de la competencia electoral, porque tiene fuerte influencia sobre si las elecciones son, adems de libres, justas, en tanto todos tienen la misma oportunidad de competir. Los datos de financiamiento estatal revelan una situacin muy variada (tabla 11, p. 90). Para asegurar que el dinero no se convierta en un factor que desvirte el proceso electoral, algunos pases recurren a la financiacin pblica de parte de la campaa electoral, pagando por voto emitido o facilitando el acceso a los medios de comunicacin, sustancialmente la TV. La mayora de los pases utiliza un sistema mixto de financiacin, pero la tendencia es hacia mayores controles, siendo todava difcil su instrumentacin. Representacin electoral Es importante tambin observar las caractersticas de las personas y los partidos que acceden a cargos pblicos electos. En lo que respecta a las mujeres, la cantidad de parlamentarias ha aumentado (tabla 12, p. 91). En poco ms de una dcada, las mujeres han incrementado su nivel de representacin de 8 a 15,5 por ciento, aunque con variaciones considerables entre los pases. El nmero de indgenas en las cmaras bajas o nicas del Poder Legislativo durante el perodo 2001-2002 ha sido de 0,8 por ciento (1 sobre un total de 120) en Per; 3,3 por ciento (4 sobre 121) en Ecuador; 12,4
por ciento (14 sobre 113) en Guatemala, y 26,2 por ciento (34 sobre 130) en Bolivia.57 Estas cifras contrastan con el 43, 34, 60 y 61 por ciento que representan aproximadamente las poblaciones indgenas en esos pases, respectivamente.58 Por ltimo, el nmero de afrodescendientes en la cmara baja del Parlamento de Brasil fue de 0,8 por ciento (4 sobre un total de 479) entre 1983 y 1987; de 2,1 por ciento (10 sobre 487) entre 1987 y 1991; 3,2 por ciento (16 sobre 503) entre 1991 y 1995, y de 2,8 por ciento (15 sobre un total de 513) entre 1995 y 1999,59 mientras que los afrodescendientes son aproximadamente 44 por ciento de la poblacin total de Brasil.60 La representacin puede ser examinada tambin desde la ptica de los partidos polticos, sobre los que presentamos varios indicadores relevantes (ver tabla 13, p. 92). Una medida simple es el porcentaje de votos que reciben los partidos polticos que no logran obtener representacin en la cmara baja o nica del Parlamento. El promedio regional de 4,3 por ciento es relativamente bajo y, en varios pases Honduras, Uruguay, Paraguay y Brasil, el porcentaje de votos vlidos logrados por partidos sin representacin parlamentaria es sumamente bajo. Pero en otros pases Costa Rica, Chile y Guatemala, este porcentaje es alto, oscilando entre 7,8 y 12,3 por ciento. Similarmente, el ndice de desproporcionalidad una medida ms compleja, que capta la relacin entre votos emitidos por partidos y los escaos ganados en la cmara baja o nica del Parlamento por estos partidos muestra un panorama bastante positivo. El promedio regional, de 5,6 por ciento, es bastante moderado, indicando que existe un grado considerable de correspondencia o proporcionalidad entre la cantidad de votos y escaos recibidos por cada partido. Adems, en varios pases Uruguay, Honduras,
57 Estas cifras pueden cambiar aun dentro del perodo indicado, segn el criterio de apreciacin de los observadores que se consulten. Comunicacin personal, Luis Enrique Lpez Hurtado, 2002, y Simn Pachano, FLACSOEcuador, 2003; y Estados Unidos, Departamento de Estado, 2001. 58 Estas cifras son un promedio de las estimaciones ms altas y bajas que ofrecen Matos Mar, 1993, pp. 232-233; y Meentzen, 2002, p. 12. 59 Johnson, 1998, pp. 103-105. 60 Torres, 2001, p. 94.
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Nicaragua y Colombia, este ndice es particularmente bajo. Pero en otros pases Guatemala y Panam, el porcentaje es bastante alto, oscilando entre 11,9 y 13,9 por ciento.
Balance del rgimen de acceso democrtico al gobierno

De acuerdo con los componentes del IDE se observa que en Amrica Latina:
I El derecho al voto es reconocido sin restricciones a los ciudadanos residentes en cada pas. I La prctica de elecciones limpias se ha establecido como el patrn general. Es clara la tendencia hacia un mejoramiento en el componente de elecciones libres. Son aislados los episodios de irregularidades, fraude electoral e intimidacin a votantes. I Se han producido notables avances en lo que respecta a las elecciones como el medio de acceso a cargos pblicos. Lo normal es que los cargos principales de la rama ejecutiva y legislativa del Estado (a nivel nacional) sean ocupados por medio de elecciones, y que la sucesin entre gobiernos sea de acuerdo con normas constitucionales, aun en los casos de crisis polticas o poltico-sociales que han incluido casos de renuncia de los primeros mandatarios electos. Pero existen excepciones a esta situacin, especialmente algunos intentos de desplazamiento de gobernantes electos por medios no constitucionales.
I Existe una tendencia a introducir normas legales tendientes a crear mayores oportunidades de inclusin ciudadana. ste es el caso de leyes promulgadas en la mayora de los pases latinoamericanos, que establecen cupos de representacin femenina en las listas parlamentarias. I Entre el fin de la dcada de los ochenta y el presente, las mujeres han incrementado su nivel de representacin en los Parlamentos de Amrica Latina, pero el nivel actual es todava muy inferior al peso demogrfico femenino. Las deficiencias son aun ms significativas en la representacin parlamentaria de los indgenas y afrodescendientes. I Los sistemas electorales permiten un grado considerable de proporcionalidad entre la fuerza electoral y la representacin parlamentaria de los partidos polticos. I Pocos pases han aprobado legislacin sobre financiamiento de partidos polticos y campaas electorales, que contemple un fcil acceso a fondos pblicos y una regulacin eficaz del dinero en la poltica.
Entre los aspectos del rgimen democrtico no incluidos en el IDE observamos que:
I El nivel de participacin ciudadana en procesos electorales es moderadamente alto en la regin, aunque en algunos pases se detecta una tendencia hacia una menor participacin electoral. I No existen tendencias marcadas en cuanto a las barreras para entrar en la competencia electoral, ni sobre la participacin ciudadana en la seleccin de los candidatos. Sin embargo, en varios pases las elites partidarias centralizan las decisiones sobre la nominacin de candidatos.
Otras dimensiones de la ciudadana poltica La ciudadana poltica no slo gira en torno al vnculo entre votantes y tomadores de decisiones pblicas, sino tambin a la orientacin de los que toman estas decisiones electos o no: hacia el bien pblico o hacia fines privados. Por ello, un aspecto importante a considerar es el del control de la gestin de los funcionarios pblicos y su obligacin de rendir cuentas de ella en debido tiempo y forma. En esta parte analizamos, en primer lugar, los poderes constitucionales clsicos (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), luego los organismos pblicos especializados en el control horizontal de las actividades del Estado y, por ltimo, algunos mecanismos de democracia directa que pueden ofrecer oportunidades de participacin ciudadana en el control y la formulacin de polticas. Poderes constitucionales clsicos Un primer aspecto del tema del control de la poltica es la relacin entre los poderes constitucionales clsicos. El control de la poltica es ms eficaz cuando existe una verda-
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recuadro 21
La peticin ciudadana ante las instituciones pblicas

Aunque denieguen una peticin ciudadana, el trato que dispensan los funcionarios pblicos debe cumplir dos condiciones: respetar los derechos y la dignidad de las personas y amparar sus resoluciones dentro de un mando legal aprobado mediante normas democrticas. Lo contrario es el maltrato al ciudadano. Una proporcin de los casos de maltrato puede deberse a razones contingentes, pero difcilmente stas explican la existencia de patrones de maltrato en las interacciones entre ciudadanos y Estado. Por ello, el Informe explora si existen patrones de maltrato para indagar si ello obedece a una razn ms estructural: la persistencia de modalidades poco democrticas en la organizacin y el funcionamiento de un Estado. Un primer hallazgo del Informe es que, en 2002, una proporcin minoritaria de las personas manifest haber entrado en contacto con una institucin pblica para realizar algn tipo de trmite (34,2%). De stas, casi la totalidad manifiesta haber recibido algn tipo de maltrato por parte de las y los funcionarios pblicos (96,7%). En la mayora de los casos, se trat de experiencias de maltrato leves (tuvo que hacer largas filas, trmites innecesarios, le negaron informacin o le cost obtenerla). En estas experiencias pueden mediar factores como la falta de instalaciones adecuadas y la saturacin de los servicios. Un asunto preocupante es el extendido reporte de experiencias de maltrato duro: una de cada cuatro personas que interactuaron con las instituciones pblicas manifestaron haber sido humilladas, recibir trato irrespetuoso o habrsele solicitado una propina o coima (27,6%). En estos casos, el derecho al trato equitativo y el respeto a la dignidad personal fueron, a los ojos de los entrevistados, vulnerados por las o los funcionarios pblicos que los atendieron.
experiencias de trato a las personas que han acudido a una tabla 7 entidad pblica en los ltimos 12 meses, 2002
Porcentaje de Porcentaje Situacin Han asistido Experiencia en el trato (1) Malas experiencias graves y leves Malas experiencias graves Malas experiencias leves Sin malas experiencias Total del total (2) 6,5 2,9 23,6 1,1 34,2 65,8 100,0 los que han asistido (3) 19,0 8,6 69,1 3,3 100,0
No han asistido Total
Notas: n = 18,392. (1) Malas experiencias leves: largas filas, trmites innecesarios, le cost obtener informacin o se la negaron. Malas experiencias graves: le pidieron propina, se sinti humillado o fueron descorteses o irrespetuosos en el trato. (2) Basndose en los entrevistados que indicaron haber asistido o no a una institucin pblica en los ltimos 12 meses. (3) Basndose en los 6.281 entrevistados que declararon haber asistido en los ltimos 12 meses a una institucin pblica y que tienen, por lo tanto, experiencias en el trato recibido. Procesamiento de la pregunta p14u de la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
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dera divisin de poderes, cada uno de ellos legalmente dotado de facultades para controlar y sancionar la conducta de los otros. La relacin entre los poderes Ejecutivo y Legislativo es, quiz, la pieza ms importante de la relacin entre los poderes del Estado. Esto es particularmente cierto en Amrica Latina debido a su tradicin de presidencialismo, autoritario o no, y su tendencia a imponerse sobre el Congreso. Anotamos que los poderes formales de los presidentes latinoamericanos siguen siendo relativamente altos comparados con el sistema presidencialista clsico, el de Estados Unidos (tabla 14, p. 93). Otro aspecto clave es el poder de la rama judicial del gobierno y su grado de independencia respecto de los otros poderes. Muchos pases latinoamericanos han realizado reformas constitucionales y legales encaminadas a fortalecer la independencia del Poder Judicial (tabla 15, pgs. 94-95). A pesar de estas reformas, en el proceso de nominacin de los magistrados de la Corte Suprema, el Ejecutivo an retiene importantes poderes en varios pases. No obstante, el criterio cada vez ms generalizado es que los magistrados sean identificados inicialmente por Consejos de la Judicatura, o Magistratura, un mecanismo que tiene el potencial por cierto an no plenamente demostrado de reducir la politizacin del proceso de seleccin y aumentar el profesionalismo e independencia de este poder. En casi todos los pases existe otro rgano, generalmente en el mbito del Congreso, encargado de seleccionar los candidatos de una lista de nominados y ratificar estas nominaciones por mayora simple o calificada. En resumen, los indicadores de la tabla 14 sugieren que, al menos formalmente, la rama judicial del Estado cuenta con un grado considerable de poder e independencia en sus funciones. Sin embargo, la informacin disponible no nos permite formular un juicio cierto sobre la independencia real de los poderes judiciales en Amrica Latina, ya que estos indicadores captan slo aspectos formales y con frecuencia ignoran
algunas realidades. An no se cuenta con una buena medida, ampliamente aceptada, respecto del grado de independencia del Poder Judicial. Como surge de diversas encuestas y de las opiniones de expertos, se han logrado en materia de independencia del Poder Judicial algunos avances notables, pero todava subsisten graves problemas en Amrica Latina.61 Otro tema que deber merecer consideracin cuando exista adecuada informacin es el uso que, al menos en algunos pases, hace el Poder Judicial de su creciente independencia. Por s misma, esa independencia no previene (y, en varias hiptesis, puede facilitar) tentaciones corporativas de inters sectorial y hasta la corrupcin de este poder. Esperamos que los ingentes esfuerzos y las abultadas sumas de ayuda internacional que se estn dedicando a la reforma del Poder Judicial tomen con mayor cuidado que hasta ahora la preocupacin que dejamos enunciada. La independencia, el creciente profesionalismo y un adecuado poder de esta rama del Estado adquieren pleno sentido cuando sirven generosamente a la instauracin, no ya de un estado de derecho, sino de un estado democrtico de derecho. Agencias especializadas de control Otras entidades estatales que contribuyen al control poltico son las especializadas en el control horizontal de las actividades del Estado.62 Estos organismos se distinguen de los poderes constitucionales clsicos por sus funciones ms delimitadas y especficas (tabla 16, p. 96). Un primer tipo de organismos son los encargados del control de la hacienda pblica, es decir, de que los fondos pblicos se empleen de conformidad con las normas y los procedimientos legales: contraloras generales, auditoras y tribunales de cuentas. Todos los pases latinoamericanos cuentan con instituciones que desempean estas funciones. Sin embargo, existen importantes diferencias en cuanto a la independencia de estos organismos del
61 Jarqun y Carrillo, 1998; Domingo, 1999; Prillaman, 2000; Popkin, 2001; y Hammergren, 2002. 62 Peruzzotti y Smulovitz, 2002a.
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Poder Ejecutivo (el poder del Estado objeto principal de su control) y el peso real de la fiscalizacin. En la mayora de los pases de la regin, las mximas autoridades de las contraloras son nombradas por el Poder Legislativo, con condiciones especficas tales como votacin calificada, recomendacin previa de la Corte Suprema y, en ciertos casos, recomendacin de organismos no gubernamentales. Mientras que en tres pases Bolivia, Chile y Ecuador, el Poder Ejecutivo nombra directamente a estas autoridades. En doce de los dieciocho pases, los poderes de las contraloras son dbiles o intermedios, sus resoluciones no son vinculantes o, si lo son, carecen de potestad legal para forzar su cumplimiento. Un segundo tipo de organismos son las fiscalas, procuraduras o ministerios pblicos, que se ocupan de la representacin legal del Estado y, en varios pases, tienen a su cargo la accin penal pblica. Sobre ellas se cuenta con menos informacin. A diferencia de las contraloras, no todos los pases tienen fiscalas. El Poder Ejecutivo interviene tanto en el nombramiento como en la remocin de su principal responsable. Por ltimo, desde 1990 se han creado defensoras del pueblo en casi toda la regin, con excepcin de Brasil, Chile y Uruguay. Estas oficinas son un nuevo rgano de control que se distingue de los descriptos ms arriba por recibir denuncias ciudadanas, que potencialmente operan no slo como agentes de control horizontal sino tambin de control vertical. En general, el nombramiento y remocin de sus responsables corresponden al Poder Legislativo. La consolidacin y el xito de las defensoras del pueblo en Amrica Latina son muy diversos.63 La existencia de estos rganos expresa una tendencia positiva. Sus tareas incluyen, formalmente, el control y, en algunos casos, la sancin de funcionarios pblicos. Ofrecen canales adicionales a los poderes constitucionales clsicos para el control de la gestin poltica, aunque en algunos pases
recuadro 22
Experiencias de participacin en gobiernos locales

Durante la dcada de 1990 se produjo un proceso de descentralizacin que abri canales nuevos para la participacin ciudadana. Algunos de los ejemplos ms notables son las experiencias de participacin popular de Bolivia, de presupuesto participativo en Porto Alegre y Villa El Salvador, y de promocin de la cultura cvica en Bogot. Estas experiencias tienen elementos comunes. Son el resultado de movimientos sociales fuertes. Tienen como objetivo el mejoramiento de la calidad de vida, las capacidades y la autonoma de sus participantes. Y, aunque se desenvuelven en un contexto de cultura patrimonialista, representan un claro quiebre con los mecanismos de distribucin populista, una prctica comn en Amrica Latina que lleva a la cooptacin poltica. Como parte de un proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) orientado a promover una agenda de gobernabilidad local en Amrica Latina, se han identificado y documentado muchas de estas experiencias exitosas de participacin en gobiernos locales, que pueden consultarse en el sitio de Internet www.logos.undp.org.
carecen de los recursos necesarios para cumplir sus funciones adecuadamente y/o sus actividades son de hecho controladas por el Poder Ejecutivo. Es por eso que la existencia de estos rganos por s misma no puede interpretarse necesariamente como evidencia de mayor control efectivo de la gestin pblica. Mecanismos de democracia directa Los mecanismos de democracia directa ofrecen a los ciudadanos oportunidades para contribuir a la fiscalizacin y gestin de los asuntos polticos.64 Ellos pueden ser clasificados en dos tipos. El primero comprende procesos activados desde arriba, es decir, por agentes del Estado, tales como los plebiscitos vinculantes y no vinculantes. El segundo tipo incluye procesos activados desde abajo, por los propios ciudadanos, tales como iniciativas vinculantes y no vinculantes, referendos y peticiones de revocacin de mandato.
63 Uggla, 2003. 64 Como indicamos, los ciudadanos tambin pueden contribuir indirectamente al control poltico, por ejemplo, cuando presentan denuncias acerca de la conducta de agentes estatales y activan de esa forma investigaciones por parte de los respectivos organismos.
85
En cuanto a la existencia legal y el uso de estos mecanismos, los datos permiten distinguir tres grupos de pases (ver tablas 17 y 18, pgs. 97 y 98 respectivamente):
I Aquellos donde los mecanismos de democracia directa simplemente no existen, como en Bolivia, Honduras, Mxico y la Repblica Dominicana. I Aquellos donde existen algunos de estos mecanismos, pero hasta ahora no han sido empleados, como en Chile, Costa Rica, El Salvador, Nicaragua y Paraguay. I Los pases donde estos mecanismos son reconocidos legalmente y se registran experiencias de uso. Aqu hallamos nueve casos, en la mayora de los cuales Brasil, Ecuador, Guatemala, Panam, Per y Venezuela slo se han utilizado mecanismos de democracia directa desde arriba.
Clientelismo El clientelismo genera privilegios e implica un manejo discrecional de los recursos pblicos. En la encuesta Latinobarmetro 2002 se pregunt a los consultados si conocan casos de personas que hubieran recibido privilegios por ser simpatizantes del partido de gobierno. El 31,4 por ciento declara conocer uno o ms casos de clientelismo (tabla 21, p. 101).
Conclusiones sobre la ciudadana poltica: logros y deficiencias

I La informacin que hemos presentado sobre ciudadana poltica ms all de los procesos electorales muestra que en Amrica Latina se han obtenido algunos logros significativos. I Las bases institucionales de la independencia y profesionalizacin del Poder Judicial se han fortalecido a travs de una serie de recientes reformas. Sin embargo, an no es clara la contribucin que ellas harn para la plena instauracin de un estado democrtico de derecho. I Los organismos especializados en el control de la gestin de los funcionarios pblicos, elegidos o no algunas de ellas creadas en la ltima dcada, ofrecen nuevos canales para ejercer ese control que complementa la funcin de contralor que deben ejercer los poderes constitucionales clsicos. Sin embargo existen an deficiencias que condicionan algunos de los logros obtenidos. En particular, se observan dificultades de diversos organismos de control para ejercerlo efectivamente y, llegado el caso, sancionar abusos cometidos por otras entidades del Estado. I El uso de mecanismos de democracia directa es an limitado. I Aun cuando existen algunos mecanismos de control, la informacin de la que se dispone sugiere que todava se observan prcticas de corrupcin y clientelismo en la gestin de los asuntos pblicos.
La corrupcin en la funcin pblica Un tema clave es el control de la corrupcin en la funcin pblica. La escasa informacin disponible hace difcil conocer su dimensin real, pero aporta cierta evidencia sobre la gravedad del problema. Existen dos fuentes de informacin disponibles que son complementarias sobre las percepciones del nivel de corrupcin (tabla 19, p. 99). La persistencia y la extensin de la corrupcin en el ejercicio de la funcin pblica encuentran un terreno frtil cuando los ciudadanos se resignan a ella o contribuyen a practicarla. Un fuerte rechazo ciudadano a las prcticas corruptas es una valiosa herramienta de fiscalizacin y favorece el funcionamiento de mecanismos eficaces de prevencin, control y sancin. En los dieciocho pases latinoamericanos, el 41,9 por ciento de los consultados est de acuerdo con pagar el precio de cierto grado de corrupcin con tal de que las cosas funcionen (tabla 20, p. 100). Un anlisis del perfil social y poltico de las personas que toleran la corrupcin indica que, para Amrica Latina en su conjunto, esta actitud se encuentra de manera similar en todos los estratos sociales y demogrficos.
86
la participacin electoral, 1990-2002

Pas Deberes ciudadanos
Voto obligatorio (2002) Procedimientos para el registro de electores (2000)
tabla 8
Participacin ciudadana (porcentajes)

Electores registrados (relativo a poblacin con derecho al voto) (promedio 1990-2002) Votantes (relativo a poblacin con derecho al voto) (promedio 1990-2002) Votos vlidos (relativo a poblacin con derecho al voto) (promedio 1990-2002)
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina (**) Referencias extrarregionales Europa occidental Estados Unidos
S S S S No S S S S S S No S S S S S No
Automtico No automtico No automtico No automtico Automtico Automtico Automtico No automtico No automtico Automtico No automtico No automtico Automtico No automtico No automtico No automtico No automtico Automtico
98,3 76,8 92,4 83,6 78,2 90,9 98,1 88,3 78,0 101,2(*) 90,2 95,8 98,0 72,7 87,0 85,1 103,8(*) 80,9 89,3
78,0 55,2 75,9 74,4 33,3 68,8 65,8 38,7 36,2 68,3 59,3 77,9 72,3 53,9 66,6 53,6 94,8 45,7 62,7
70,9 51,8 54,6 66,6 30,0 66,5 52,5 36,6 31,5 63,7 57,3 73,7 68,2 51,9 49,2 55,2 91,6 35,6 56,1
96,2 69,5
73,6 43,3
Notas: (*) Los nmeros sobre electores registrados que exceden el 100 por ciento indican que el nmero de personas en los padrones electorales es mayor que el nmero de personas con el derecho al voto. Esta situacin generalmente ocurre cuando los padrones electorales no han sido depurados adecuadamente. (**) Los datos para la regin son el promedio de todos los pases. Fuentes: Baeza 1998, EPIC 2002; Gratschew 2001 y 2002; International IDEA 2002b, Len-Rosch 1998, Reyes 1998, varias Constituciones nacionales, y clculos sobre la base de datos en el CD-ROM en Payne et al. 2002, y datos sobre las elecciones de 2001 y 2002 obtenidos de fuentes oficiales.
87
los partidos polticos y la democracia interna, 1990-2001*
tabla 9
Uso de primarias para la nominacin Control de los partidos sobre la seleccin de candidatos, 1990-2001
Monopolio de los partidos sobre las candidaturas Se permite la postulacin de candidatos independientes Restricciones para la formacin de los partidos nacionales, 2002 Requisitos legales para la nominacin de candidatos presidenciales, 1990-2001 (2) Ninguno Algunos
de candidatos presidenciales de partidos principales, eleccin del ao 2001 o inmediatamente anterior (4) Por lo menos uno Ninguno 1999-2001 (3) 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-2001 1990-1997 1997-2001 1990-1999 1999-2001 Ninguno Por lo menos uno Por lo menos uno Todos Ninguno Por lo menos uno Ninguno Todos Todos Por lo menos uno Todos Todos Ninguno Todos Todos Ninguno
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-95 1995-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 1990-01 (1) 1990-01 1990-01
Medianamente restrictivo Medianamente restrictivo Poco restrictivo Medianamente restrictivo Poco restrictivo Poco restrictivo Medianamente restrictivo Muy restrictivo Medianamente restrictivo Poco restrictivo Poco restrictivo Muy restrictivo Muy restrictivo Poco restrictivo Medianamente restrictivo Medianamente restrictivo Poco restrictivo Poco restrictivo
1990-01 1990-99
Notas: (*) Reformas relevantes introducidas desde fin de 2001 incluyen: en la Argentina la Ley N 25.611 de junio de 2002, y en Per la Ley de Partidos Polticos de noviembre de 2003. (1) Aunque la legislacin en la Repblica Dominicana permite la postulacin de candidatos independientes, los requisitos para postularse como candidato independiente son similares a los que se deben seguir para formar un partido poltico. (2) Bajo requisitos legales para la nominacin de candidatos presidenciales se considera si la Constitucin o las leyes electorales requieren que los candidatos sean nominados por medio de una primaria o convencin. (3) La Ley de Reforma de Partidos Polticos de junio 1999 en Bolivia an no ha sido aplicada en la prctica. (4) Se define a las primarias como un proceso en que los candidatos a presidente son electos de una manera libre y directa, por medio de un voto secreto, ya sea por los miembros de un partido o por los ciudadanos registrados para votar en elecciones nacionales. Fuentes: Alcntara Sez 2002, pp. 20-34; Payne et al. 2002, pp. 156-166; Constituciones nacionales y legislacin sobre partidos polticos, y consultas con expertos asociados actualmente o en el pasado a los tribunales electorales en cada pas.
88
cupos para candidatas a cargos parlamentarios, 2003

Cmara baja Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela o nica 30 30 30 0 0 40 20 0 0 30 30 0 30 20 30 25 30 0 Senado 30 25 0 0 0 30 20 30 Ao adoptado 1991 1997 1997 1996 1997 2000 2002 1997 1996 1997 1997 2003 -
tabla 10
Notas: Los nmeros son los porcentajes de las listas parlamentarias que cada partido debe asignar a mujeres. La informacin incluye slo cupos mencionados en la legislacin sobre partidos polticos y parlamentos, y excluye cuotas adoptadas en los reglamentos internos de los partidos. El signo menos indica que la informacin no se aplica. Fuentes: CEPAL 1999, p. 69; Mndez-Montalvo y Ballington 2002, OEA-Comisin Interamericana de Mujeres 2002, e International IDEA 2003.
89
financiamiento de partidos y campaas electorales, 2003

Acceso a fuentes privadas
Lmites sobre Lmites Lmites donaciones sobre sobre por donaciones donaciones contratistas privadas a annimas a del Estado a los partidos los partidos los partidos Leyes sobre divulgacin pblica
tabla 11
Acceso a la televisin
Financiamiento Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay (*) Venezuela pblico directo S, umbral bajo S, umbral alto S, umbral bajo S, umbral bajo S, umbral alto S, umbral alto S, umbral bajo S, umbral bajo S, umbral alto S, umbral bajo S, umbral bajo S, umbral alto S, umbral bajo S, umbral bajo S, umbral bajo S, umbral bajo S, umbral bajo No
Acceso a la televisin gratuita
Gasto de partidos destinado a la televisin privada
S S S S No S No No No No S No No S S No No S
S S S S S No S No No S S S No S No No No S
S S S S No S S No No S S No No S No S No S
Medianamente fuertes Medianamente fuertes Fuertes Medianamente fuertes Medianamente fuertes Dbiles Muy dbiles No No No Muy dbiles Dbiles No Muy dbiles Dbiles No No No
S S S S S No No No S No S S S S S No S No
Limitado Limitado Prohibido Prohibido Limitado Ilimitado Ilimitado Ilimitado Ilimitado Limitado Limitado Limitado Ilimitado Limitado Limitado Ilimitado Limitado Limitado
Notas: La expresin financiamiento pblico directo se refiere a la provisin directa de recursos financieros a los partidos y se contrasta usualmente con las formas indirectas de financiamiento, como la provisin de servicios y beneficios tributarios. (*) En Uruguay hay financiamiento pblico desde 1928 por medio de leyes ad hoc votadas antes de cada eleccin. Fuentes: Del Castillo y Zovatto 1998; Payne et al. 2002, pp. 169-172; Pinto-Duschinsky 2002a, pp. 76-77, y 2002b; Ward 2002; Zovatto 2003; consulta con expertos asociados actualmente o en el pasado con los tribunales electorales en cada pas, y varias Constituciones y leyes electorales nacionales.
90
escaos en el congreso ganados por mujeres, 1990-2003

Fines de la dcada de 1980 Mediados de la dcada de 1990 Ao % mujeres Ao ltima eleccin
tabla 12
Ao
% mujeres
% mujeres
1989 1989 1986 1989 1986 1986 1988 1988 1985 1989 1988 1984 1989 1989 1985 1986 1989 1988
6,3 9,2 5,3 5,8 4,5 10,5 4,5 11,7 7,0 10,2 12,0 14,8 7,5 5,6 5,6 7,5 6,1 10,0 8,0
1995 1997 1994 1997 1994 1994 1994 1994 1994 1997 1994 1996 1994 1993 1995 1994 1994 1993
21,8 11,5 7,0 10,8 10,8 14,0 4,5 10,7 7,5 9,4 14,2 9,7 8,3 2,5 10,0 11,7 7,1 5,9 9,9
2003 2002 2002 2001 2002 2002 2002 2003 2003 2001 2003 2001 1999 2003 2001 2002 1999 2000
34,1 18,5 8,6 12,5 12,0 35,1 16,0 10,7 8,2 5,5 22,6 20,7 9,9 8,8 17,5 17,3 12,1 9,7 15,5
Notas: Los nmeros son porcentajes de escaos obtenidos por mujeres en la Cmara baja o nica del Parlamento. Los datos corresponden al resultado de la eleccin del ao mencionado y pueden variar entre elecciones. (*) Los datos para la regin son el promedio de todos los pases. Fuente: IPU 1995, 2003.
91
proporcionalidad en la representacin va partidos polticos, 1990-2002

Porcentaje de votos ganados por partidos sin representacin parlamentaria Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina (*) (promedio 1990-2002) 3,8 4,2 1,4 8,9 4,8 7,8 4,2 2,2 12,3 0,4 3,7 2,4 4,9 0,7 3,5 5,4 0,5 6,2 4,3
tabla 13
ndice de desproporcionalidad electoral (promedio 1990-2002) 6,7 5,0 3,8 7,2 3,0 5,0 5,9 4,7 11,9 2,5 5,7 2,7 13,9 6,1 5,2 6,3 0,6 5,3 5,6
Notas: La expresin porcentajes de votos ganados por partidos sin representacin parlamentaria se refiere a votos emitidos en elecciones para la Cmara baja o nica. La expresin desproporcionalidad electoral se refiere a la diferencia entre la cantidad de escaos y votos obtenidos por partidos. El ndice de desproporcionalidad electoral se refiere a la Cmara baja o nica, y es la lnea de mnimos cuadrados, que se calcula mediante la sumatoria de las diferencias entre los votos y los escaos obtenidos por cada partido, elevadas al cuadrado, y dividiendo el total entre dos. Finalmente, se toma la raz cuadrada de este resultado. Una calificacin baja puede ser interpretada como una indicacin de que el nmero de escaos que obtienen los partidos es bastante proporcional al nmero de votos que reciben, mientras que una calificacin alta indica que la relacin entre escaos y votos es desproporcionada. (*) Los datos para la regin son el promedio de todos los pases. Fuentes: Clculos sobre la base de datos en CD-ROM en Payne et al. 2002, y datos sobre las elecciones de 2001 y 2002 obtenidos de fuentes oficiales.
92
poderes formales presidenciales, 2002

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Poderes no legislativos (1) 0,38 0,50 0,50 0,50 0,00 0,50 0,50 0,50 0,25 0,50 0,50 0,50 0,50 0,50 0,13 0,50 0,38 0,19 Medio bajo (*) Medio alto Medio alto Medio alto Muy bajo Medio alto Medio alto Medio alto Medio bajo Medio alto Medio alto Medio alto Medio alto Medio alto Muy bajo Medio alto Medio bajo Muy bajo Poderes legislativos (2) 0,44 0,23 0,62 0,66 0,59 0,23 0,59 0,33 0,29 0,25 0,24 0,19 0,43 0,19 0,50 0,37 0,38 0,30 Medio alto (*) Medio bajo Muy alto Muy alto Muy alto Medio bajo Muy alto Medio bajo Medio bajo Medio bajo Medio bajo Muy bajo Medio alto Muy bajo Medio alto Medio bajo Medio Medio bajo
tabla 14
ndice de poderes presidenciales formales (3) 0,41 0,37 0,56 0,58 0,29 0,36 0,55 0,42 0,27 0,38 0,37 0,34 0,46 0,34 0,31 0,44 0,38 0,25 Medio alto (*) Medio bajo Muy alto Muy alto Muy bajo Medio bajo Muy alto Medio alto Muy bajo Medio bajo Medio alto Medio bajo Medio alto Medio bajo Medio bajo Medio alto Medio bajo Muy bajo
Amrica Latina Referente extrarregional Estados Unidos
0,41
0,38
0,39
0,48
Medio alto
0,15
Muy bajo
0,31
Medio bajo
Notas: (1) Esta medida es el promedio entre los puntajes asignados segn la capacidad de censura legislativa sobre el gabinete y la capacidad de disolucin del Congreso por parte del Poder Ejecutivo. Las escalas se estandarizaron entre 0 y 1 para posibilitar su comparacin. (2) Promedio ponderado de los poderes legislativos del presidente. (3) El ndice general de los poderes presidenciales formales es un promedio de los poderes presidenciales no-legislativos y legislativos. (*) El nivel de estos poderes es considerado desde una perspectiva regional comparada. Un nivel muy alto en cualquiera de las dimensiones de los poderes implica que ese pas est por sobre la desviacin estndar de la media regional. Medio alto implica que su calificacin [score] cae entre el promedio regional y la desviacin estndar positiva. El mismo mtodo es utilizado para calificar a los niveles medio bajo y muy bajo. Fuentes: Shugart y Carey 1992, Mainwaring y Shugart 1997, Carey y Shugart 1998, Samuels 2000; Altman 2001 y 2002; Payne et al. 2002, y Universidad de Georgetown y OEA 2002.
93
poderes judiciales, 2002

Condiciones para el nombramiento de magistrados Pas Argentina Bolivia Textos constitucionales Constitucin 1853, reforma de 1994 Constitucin 1967, reforma de 1994 Constitucin 1988, reforma de 1998 Constitucin 1980, reforma de 1997 Constitucin 1991, reforma de 1997 Constitucin 1949, reformas de 1954 y de 1993 Constitucin 1978, reformas de 1986, 1993, 1996 y 1997 Constitucin 1983, reforma de 1996
Identificacin inicial de candidatos Seleccin y nombramiento Perodo de nombramiento
tabla 15
Control de constitucionalidad Corte Suprema Tribunal Constitucional
Ejecutivo nomina candidatos (*) Senado nombra (2/3 de votos) Consejo Judicial presenta terna Congreso en pleno selecciona de la lista y nombra (2/3 de votos) Senado nombra (mayora absoluta)
Vitalicio (retiro obligatorio a los 75 aos) 10 aos, reeleccin alterna despus de un perodo Vitalicio (retiro obligatorio a los 70 aos)
94
Brasil Chile
Ejecutivo nomina candidatos Corte Suprema presenta quina
Tribunal Supremo Federal Tribunal Constitucional
Presidente selecciona de la lista Vitalicio (retiro obligatorio y Senado nombra (2/3 votos) a los 75 aos) Corte Suprema selecciona de la lista y nombra (mayora absoluta) Congreso selecciona de la lista y nombra Congreso nombra (2/3 de votos) Congreso selecciona de la lista y nombra (2/3 de votos) 8 aos, sin reeleccin
Colombia
Consejo Superior de la Judicatura presenta lista Congreso identifica candidatos Corte Suprema nomina candidatos Consejo Nacional de la Judicatura y las Asociaciones de Abogados de El Salvador Comisin de postulacin, de composicin gubernamental y no gubernamental, presenta lista Comisin de postulacin, con presencia no gubernamental, presenta lista Ejecutivo presenta lista
Corte Constitucional
Costa Rica Ecuador El Salvador
8 aos, reeleccin permitida Vitalicio 9 aos, reeleccin sucesiva
Sala especializada de Corte Suprema Tribunal Constitucional Sala especializada de Corte Suprema
Guatemala
Constitucin 1985, reforma de 1994
Congreso selecciona de la lista y nombra (2/3 de votos)
5 aos, reeleccin permitida
Corte Constitucional
Honduras
Constitucin 1982, reforma de 2000 Constitucin 1917, reformas de 1992, 1993 y 1994 Constitucin 1987, reforma de 1995
Congreso selecciona de la lista y nombra (2/3 de votos) Senado selecciona de la lista y nombra (2/3 de votos presentes) Congreso selecciona de la lista y nombra (6/10 de los votos)
7 aos, reeleccin sucesiva
Corte Suprema
Mxico
15 aos, sin reeleccin
Corte Suprema
Nicaragua
Ejecutivo y Congreso presentan lista
Corte Suprema
(CONT. EN P. 95)
poderes judiciales, 2002

Condiciones para el nombramiento de magistrados Pas Panam Textos constitucionales Constitucin 1972, reformas de 1978, 1983 y 1984 Constitucin 1992
Identificacin inicial de candidatos Seleccin y nombramiento Perodo de nombramiento
(viene de p. 94) tabla 15
Control de constitucionalidad Corte Suprema
Presidente y gabinete presentan lista Consejo de Magistrados presenta lista
Congreso nombra (mayora absoluta) Senado nombra con consentimiento del Ejecutivo
Paraguay
5 aos, la reeleccin implica perodo vitalicio (retiro obligatorio 75 aos) Retiro obligatorio a los 70 aos
Corte Suprema
Per
Constitucin 1993
Consejo Nacional de Magistrados identifica candidatos Consejo Nacional de la Judicatura identifica candidatos Congreso identifica candidatos
Consejo Nacional de Magistrados nombra (2/3 de votos) Consejo Nacional de la Judicatura nombra (mayora absoluta) Congreso en pleno (ambas Cmaras) aprueba (2/3 de votos) Congreso selecciona de la lista y nombra
Tribunal Constitucional
Rep. Dominicana
Constitucin 1966, reforma de 1995
Vitalicio (retiro obligatorio 75 aos)
Corte Suprema
Uruguay
Constitucin 1967
10 aos, reeleccin alterna 5 aos luego de concluido el perodo (retiro obligatorio 75 aos) 12 aos, sin reeleccin
Corte Suprema
Venezuela
Constitucin 1999
Comisin nacional de Postulaciones presenta lista
Tribunal Supremo de Justicia
Nota: (*) En la Argentina, el proceso de nombramiento de magistrados de la Corte Suprema ha sido modificado por el Decreto N 222 del 19 de junio de 2003. Fuentes: Proyecto Estado de la Nacin 1999, p. 199; Skaar 2001, Apndice 1; PNUD 2002b, 78, 81; OEA-CIDH 2003; Instituto de Derecho Pblico Comparado 2003; Comisin Andina de Juristas 2003, y varias Constituciones nacionales.
95
organismos especializados de control, 2002

Contralora (1) Pas
Nombramiento (4) Destitucin (4) Poder (5) Nombramiento (4)
tabla 16
Fiscala (2)
Destitucin (4) Creacin
Ombudsman (3)
Nombramiento (4) Destitucin (4)
96
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
Legislativo Ejecutivo+ LegislativoEjecutivo++ Legislativo++ Legislativo Ejecutivo+ Legislativo Legislativo Legislativo LegislativoLegislativoLegislativo Legislativo+ LegislativoLegislativoLegislativo Legislativo++
.. Legislativo++ Poder Judicial Legislativo+ Poder Judicial Legislativo Legislativo Legislativo Legislativo Legislativo LegislativoLegislativo++ Poder Judicial Ejecutivo++ Legislativo .. Legislativo Legislativo++
Dbil Dbil Fuerte Fuerte Fuerte Intermedio Dbil Fuerte Fuerte Dbil Dbil Intermedio Fuerte Intermedio Dbil Dbil Intermedio Dbil
Ejecutivo++ Legislativo Ejecutivo++ Ejecutivo++ LegislativoCorte Suprema LegislativoLegislativo Ejecutivo Legislativo Ejecutivo ++ Legislativo Ejecutivo++ Ejecutivo++ Junta de Fiscales Superiores Ejecutivo Ejecutivo++ Legislativo++
No se define Legislativo Legislativo Legislativo++ Corte Suprema No se define Legislativo Legislativo Ejecutivo Legislativo Ejecutivo Legislativo Corte Suprema Legislativo+ Legislativo Ejecutivo Ejecutivo++ Legislativo++
1993 1994 1991 1992 1998 1991 1985 1992 1990 1995 1997 1992 1993 2001 1999
Legislativo+ Legislativo LegislativoLegislativo Legislativo++ Legislativo Legislativo++ Legislativo Legislativo Legislativo++ Ejecutivo+ Legislativo Legislativo Legislativo Legislativo++
Legislativo+ Legislativo Sin especificar Legislativo Legislativo Legislativo Legislativo Sin especificar Legislativo Legislativo Corte Suprema Legislativo+ Legislativo Corte Suprema Legislativo+
Notas: Los dos puntos seguidos (..) indican que la informacin no est disponible. (1) Incluye los rganos encargados de fiscalizar la hacienda pblica: Cortes de Cuentas, Auditoras nacionales y Contralora General de la Repblica. (2) Incluye los rganos encargados de la acusacin penal del Estado: fiscalas, procuraduras, ministerios pblicos. (3) Incluye los rganos encargados de defender los derechos de los habitantes frente al Estado: Defensoras, procuraduras de derechos humanos. (4) Ejecutivo: el nombramiento o remocin es de responsabilidad exclusiva del Ejecutivo. Ejecutivo+: el nombramiento o remocin lo realiza el Ejecutivo con base en lista de candidatos confeccionada por el Parlamento. Ejecutivo++: el nombramiento o remocin lo realiza el Ejecutivo pero requiere aprobacin o ratificacin legislativa. Legislativo-: el nombramiento lo realiza el Poder Legislativo a partir de una lista enviada por el Ejecutivo o existe un sistema mixto de nombramiento con potestades del Ejecutivo y el Legislativo para el nombramiento o remocin. Legislativo: el nombramiento o remocin es responsabilidad exclusiva de la cmara baja. Legislativo+: el nombramiento o remocin es de responsabilidad del Parlamento pero requiere procedimiento bicameral. Legislativo++: el nombramiento o remocin lo realiza el Poder Legislativo con participacin de entidades de la sociedad civil o del Poder Judicial. (5) Dbil: las resoluciones no son vinculantes. Intermedio: las resoluciones son vinculantes pero carecen de potestades legales para forzar su cumplimiento. Fuerte: las resoluciones son vinculantes y adems poseen potestades legales para forzar su cumplimiento. Fuentes: Groisman y Lerner 2000, Maiorano 2000; Payne et al. 2002, cap. 9, Universidad de Georgetown y OEA 2002, y Uggla 2003.
mecanismos de democracia directa desde arriba, 1978-2002

Plebiscito Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana
Existencia Uso Veces usado xito en uso Existencia
tabla 17
Plebiscito no vinculante
Uso Veces usado xito en uso
S No S S S S S S (1) S No No S S S S No S S 14
No S No S No S No S No S No S S S 8
2 1 17 (2) 5 2 1 2 3 33
0 1 14 1 0 1 1 3 21
S No .. .. .. .. S .. .. .. .. .. .. .. .. .. No .. 2
S .. .. .. .. S .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2
1 .. .. .. .. 16 (3) .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 17
1 .. .. .. .. 6 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 7
Uruguay Venezuela Amrica Latina (*)
Notas: La informacin se refiere slo a mecanismos de democracia directa oficiales y en el mbito nacional. Las fechas cubiertas abarcan desde 1978 en adelante o desde que estos mecanismos fueron creados, pero slo registra su uso dentro del contexto de regmenes democrticos. El guin corto (-) indica que la informacin no es relevante; los dos puntos seguidos (..), que la informacin no est disponible. (1) Slo con respecto a la integracin centroamericana. (2) Catorce de stos fueron hechos en una fecha, en mayo de 1997. (3) Quince de stos fueron hechos en dos ocasiones, en agosto de 1994 y de noviembre 1995. (*) Los datos para la regin se refieren al total de pases que permiten el uso de mecanismos de democracia directa y al total de veces que estos mecanismos han sido usados. Fuentes: Altman 2002, p. 8, y varias Constituciones y leyes electorales nacionales.
97
mecanismos de democracia directa desde abajo, 1978-2002

Iniciativa vinculante Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
Existencia Uso Veces usado xito en uso
tabla 18
Iniciativa no-vinculante
Referendo
Revocacin de mandato
S No S No S S S No S No No S No S S No S S
No No No No No No No No No S No 1
5 5
2 2
S .. .. .. S .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. No S 3
No .. .. .. S .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. No 1
.. .. .. 2 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2
.. .. .. 2 .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. 2
No No S No S S No No No No No S No S S No S S 8
No No No No No No S No 1
6 6
2 2
No No No No S No No No No No No No No No S No No S 3
No No No 0
Amrica Latina (*) 11
Notas: La informacin se refiere slo a mecanismos de democracia directa oficiales y en el mbito nacional. Las fechas cubiertas abarcan desde 1978 en adelante o desde que estos mecanismos fueron creados, pero slo registra su uso dentro del contexto de regmenes democrticos. El guin corto (-) indica que la informacin no es relevante; los dos puntos seguidos (..), que la informacin no est disponible. (*) Los datos para la regin se refieren al total de pases que permiten el uso de mecanismos de democracia directa y al total de veces que estos mecanismos han sido usados. Fuentes: Altman 2002, p. 8, y varias Constituciones y leyes electorales nacionales.
98
tabla 19
indicadores de percepciones sobre corrupcin, 2002

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Regin Amrica Latina Europa occidental 3,6 7,1 3,4 7,8 4,37 6,07 4,52 6,08 Transparencia Internacional 1999-2001 2002 3,5 2,0 4,0 7,5 3,8 4,5 2,3 3,6 2,9 2,7 3,7 2,4 3,7 .. 4,1 3,1 5,1 2,8 2,8 2,2 4,0 7,5 3,6 4,5 2,2 3,4 2,5 2,7 3,6 2,5 3,0 1,7 4,0 3,5 5,1 2,5 Foro Econmico Mundial 2001 2002 4,28 4,26 4,45 6,35 4,73 4,60 3,91 4,47 4,12 3,64 4,40 3,76 4,26 2,77 2,31 4,46 4,78 4,05 4,42 3,56 4,82 6,34 5,14 4,41 3,67 5,16 3,81 3,84 4,82 4,31 4,52 3,55 5,21 4,43 5,88 3,85
Notas: Los dos puntos seguidos (..) indican que la informacin no est disponible. Ambas organizaciones construyen su ndice entrevistando a paneles de expertos que cada una de ellas selecciona. Obviamente, el resultado no tiene significacin estadstica numricamente. Los datos de Transparencia Internacional consisten en una escala de 11 puntos, con nmeros ms altos indicando menos corrupcin. La escala del Foro Econmico Mundial es de 7 puntos, con nmeros ms altos indicando menor corrupcin. Fuentes: Lambsdorff 2001, pp. 234-236, y TI 2002.
99
tabla 20
perfil de las personas con diferentes actitudes hacia la corrupcin, 2002

Categoras
Estructura de la muestra Se puede pagar el precio de cierto grado de corrupcin en el gobierno siempre que se solucionen los problemas del pas Muy de acuerdo De acuerdo En Muy en desacuerdo desacuerdo Significancia (3)
Centroamrica y Mxico (1) Regin Andina Mercosur y Chile Amrica Latina Sexo
% de personas % de personas % de personas % de personas % Hombres % Mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad % Sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % Superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio % Bajo % Medio % Alto Promedio de ndice econmico % Demcratas % Ambivalentes % No demcratas
n=7.424 n=5.238 n=5.351 n=18.013 49,60 50,40 37,00 54,60 8,40 38,43 8,10 33,80 41,60 16,40 9,04 43,90 47,50 8,60 3,92 42,80 30,50 26,70
16,10 11,30 6,80 12,00 50,30 49,70 43,00 50,20 6,70 36,17 11,90 34,70 38,40 14,90 8,52 50,70 41,50 7,80 3,68 29,70 47,90 22,40
31,40 32,20 25,50 29,90 49,90 50,10 38,50 53,70 7,90 37,71 8,40 35,80 42,00 13,70 8,79 46,60 46,10 7,30 3,80 31,90 38,60 29,50
31,50 37,60 39,40 35,60 49,00 51,00 35,70 55,40 8,90 39,03 7,20 31,80 43,30 17,70 9,31 40,10 50,70 9,20 4,04 48,80 23,80 27,40
21,00 18,90 28,30 22,60 49,90 50,1 34,0 56,7 9,3 39,63 7,2 33,8 40,3 18,7 9,22 42,9 47,4 9,7 4,00 55,0 21,1 23,8
.. .. .. .. ns
Edad
** **
Nivel educativo
**
**
Nivel econmico (2)
** **
Orientacin democrtica
**
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en ndice econmico construido a partir de tenencia de artefactos y educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resulta significativo al 5%. Se indica con ** cuando el resultado es significativo al 1%. Se indica ns cuando la prueba no result significativa ni al 1% ni al 5%. Cuando no es pertinente el clculo de una medida de asociacin o ANOVA se indica con ... Sobre pruebas realizadas en cada caso, consltese el compendio estadstico. Fuentes: Procesamiento de pregunta P23UF de la Seccin Propietaria del PNUD (pregunta p23uf: Est usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con la siguiente afirmacin que le voy a leer...? Se puede pagar el precio de cierto grado de corrupcin en el gobierno siempre que se solucionen los problemas del pas), y de otras preguntas de carcter socioeconmico en Latinobarmetro 2002.
100 La democracia en Amrica Latina
redes clientelistas, 2002

Nivel de conocimiento (1) Bajo conocimiento de casos de clientelismo Pas (2)
tabla 21
Brasil (23,9), Colombia (16,3), Chile (16,0). Ecuador (24,4), El Salvador (23,3) Argentina (32,4), Bolivia (33,9). Costa Rica (27,2), Honduras (36,7), Nicaragua (35,2), Panam (27,4), Paraguay (34,0), Per (32,2), Uruguay (32,3), Venezuela (31,8) Guatemala (42,3), Mxico (43,4), Repblica Dominicana (53,1) Proporcin de personas que conocen uno o ms casos de clientelismo 24,7 34,0 31,4
Conocimiento intermedio de casos de clientelismo
Alto conocimiento de casos de clientelismo
Tradicin democrtica
Democracias ms viejas (3) Democracias ms nuevas Promedio Amrica Latina
Notas: n = 19.366. (1) Bajo conocimiento: 25% o menos de los consultados manifestaron conocer uno o ms casos de privilegios. Conocimiento intermedio: entre el 25% y el 40% de las personas dicen conocer uno o ms casos de privilegios. Alto conocimiento: ms de 40% tiene conocimiento. (2) La cifra entre parntesis despus del pas indica la proporcin de personas que manifestaron conocer uno o ms casos de privilegios. (3) Democracias ms viejas: incluye Chile, Colombia, Costa Rica, Uruguay y Venezuela. Fuente: Procesamiento de pregunta p7u de la Seccin Propietaria del PNUD (pregunta p7u: Conoce usted personalmente un caso en que una persona haya recibido privilegios por ser simpatizante del partido de gobierno?), en Latinobarmetro 2002.
101
Ciudadana civil
La ciudadana civil es la dimensin de la ciudadana que ha tenido el mayor desarrollo doctrinario y normativo. En trminos generales, los principios que la animan son aparentemente contradictorios: por un lado, tratan de establecer lmites a las acciones del Estado y, por otro, procuran establecer la garanta estatal de la igualdad jurdica y la libertad de las personas. Para el anlisis del desarrollo de los derechos civiles hemos tomado en consideracin cuatro componentes: la igualdad legal y la proteccin contra la discriminacin; el derecho a la vida, la integridad fsica y la seguridad; la administracin de justicia, y la libertad de prensa y el derecho a la informacin. Igualdad legal y proteccin contra la discriminacin Un punto de partida en el anlisis de la igualdad legal de los ciudadanos y la proteccin contra la discriminacin son las garantas constitucional o legalmente establecidas de la igualdad legal y, en particular, la aceptacin por los pases de las normas del derecho internacional en esta materia. Por medio de la ratificacin de tratados internacionales, los Estados adquieren la obligacin, no slo frente a su poblacin sino frente a la comu-
nidad internacional, de velar por la proteccin de ciertos derechos. Es un signo positivo que la mayora de los pases de Amrica Latina haya ratificado los principales tratados internacionales sobre derechos de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) y la Organizacin de Estados Americanos (OEA) (tabla 24, p. 111). Los principales avances en materia de reconocimiento de derechos se encuentran en las reas de los derechos generales, donde tres de los cuatro tratados han sido ratificados por todos los pases, y de los derechos de las mujeres, donde existe una ratificacin regional completa de los principales tratados. En otras reas, el movimiento regional hacia el reconocimiento de los derechos est prximo a completarse, como sucede con los instrumentos internacionales de los derechos laborales y de los nios. El mayor atraso se observa en relacin con la Convencin sobre los pueblos indgenas (Convencin 169 de la OIT), que an no ha sido ratificada por seis pases. Un segundo aspecto en el estudio sobre la discriminacin se refiere a las reglas internas que los pases han sancionado para proteger los derechos civiles, sea mediante la incorporacin a la legislacin nacional de clusulas contenidas en los tratados internacionales ra-
recuadro 23
Dimensiones de la ciudadana civil

Dimensin Igualdad legal y proteccin contra la discriminacin Cuestiones relevantes Tratados internacionales, legislacin y aplicacin de la legislacin relacionados con los derechos generales y la situacin de los trabajadores, las mujeres, los indgenas y los menores. Tratados internacionales, legislacin y aplicacin de legislacin relacionados con derechos civiles fundamentales. Recursos financieros destinados al sistema de justicia y medidas orientadas a la defensa de los derechos de los acusados y personas privadas de su libertad. Restricciones legales, polticas y econmicas a la libertad de prensa, violencia contra periodistas, acceso a la informacin pblica y hbeas data.
Derecho a la vida, a la integridad fsica y a la seguridad Administracin de justicia
Libertad de prensa y el derecho a la informacin
tificados o por iniciativa propia. Es destacable que en la ltima dcada ha habido un intenso desarrollo normativo en dos reas: los derechos de las mujeres y los derechos de los indgenas. Respecto de las primeras, en todos los pases se ha aprobado legislacin orientada tanto a proteger a las mujeres de tratos discriminatorios, como a afirmar proactivamente ciertos derechos. La proteccin de las mujeres frente a la violencia domstica ha sido un rea particularmente activa en este plano (recuadro 24, p. 104). A su vez, se han producido importantes avances en la proteccin de los derechos de los indgenas (tabla 25, p. 112). Varias constituciones especialmente las de pases con numerosas poblaciones indgenas como Bolivia, Ecuador, Guatemala y Per reconocieron el carcter multinacional y pluritnico de sus sociedades. En otros casos, como Brasil y Colombia, tambin hubo una expansin de los derechos de los indgenas. Sin embargo, en la mayora de los pases, los derechos constitucionalmente reconocidos a los pueblos indgenas distan de haber sido implementados mediante adecuada legislacin y jurisprudencia, y las lenguas indgenas siguen sin ser reconocidas como idiomas oficiales por los respectivos Estados. El tercer plano en el anlisis de la igualdad legal est dado por la efectividad de las protecciones constitucionales o legales a los derechos civiles. En esta materia, la informacin disponible sugiere la existencia de graves y, en ocasiones, cada vez ms severas desigualdades entre las personas pertenecientes a distintos grupos de la poblacin. En el mundo laboral puede identificarse una creciente disparidad a lo largo de la dcada de 1990 entre la proteccin de los derechos de los empresarios (ambiente general de negocios) y la de los trabajadores. Por un lado, se nota una tendencia a un mejoramiento sostenido en los derechos de los empresarios, alcanzando niveles cercanos a los que caracterizan a Europa occidental (grfico 2). Por otro lado, la tendencia de los derechos de los trabajadores ha empeorado, con un incremento considerable de la diferencia entre Amrica Latina y Europa occidental (grfico 3). Con respecto a las mujeres, en la regin ha ocurrido un proceso generalizado de lenta
grfico 2
Ambiente de negocios. Amrica Latina y Europa occidental, 1990-2000

Ambiente de negocios Ms derechos Menos derechos
5 Amrica Latina 4 Europa occidental
Nota: Los ndices corresponden a una escala de cinco puntos; un ndice bajo implica que el gobierno ha tenido xito en asegurar un ambiente propicio para los negocios. Este ndice se construy a partir de un conjunto de variables que incluyen: la presin tributaria, la intervencin gubernamental en la economa, y el derecho y las regulaciones a la propiedad. Los datos para el perodo 1994-2000 fueron tomados del ndice de libertad econmica de la Fundacin Heritage; el ndice para 1990 fue generado transformando los datos del Instituto Fraser a la escala utilizada por la Fundacin Heritage. Los ndices correspondientes a los aos en los que faltaban datos fueron extrapolados por regresin lineal. Los datos del perodo 1994-2000 corresponden al perodo julio-junio. De este modo, los datos de 2000 corresponden al perodo de julio de 1999 a junio de 2000. Fuentes: Para 1990, Gwartney et al. 2002; para 1994-2000, ODriscoll et al. 2002, pp. 14, 18; y ODriscoll et al. 2003, pp. 13, 17.
grfico 3
Derechos de los trabajadores. Amrica Latina y Europa occidental, 1990-2000

Derechos de los trabajadores Ms derechos Menos derechos
75,00 70,00 65,00 60,00 55,00 50,00 45,00 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 Europa occidental Amrica Latina
1993
1992
1996
1997
1991
1998
1999
1990
1994
2000
1998
1 1996 1990 1994 1992 1993 1995 1997 1991
1999
Nota: Los datos son una medida compuesta a base de mltiples indicadores, tales como la libertad de los trabajadores para organizarse, negociar colectivamente y declarar la huelga. Las calificaciones pueden ir desde 0, que indica un alto grado de respeto por los derechos laborales, hasta 76,5, que indica un grado extremadamente alto de violacin de esos derechos. Estas calificaciones se refieren a los derechos que son violados, pero no reflejan la frecuencia de su violacin o la cantidad de trabajadores afectados por tales violaciones. Fuente: Mosley y Uno, 2002.
103
2000
1995
recuadro 24
Legislacin sobre violencia contra la mujer, 2002

Pas Argentina Bolivia Brasil Legislacin sobre violencia domstica y violencia contra la mujer Ley 24.417 de proteccin contra la violencia familiar, diciembre 1994. Acta 25.087 modificatoria del Cdigo Penal, 1999. Ley 1.674 contra la violencia domstica y familiar, 1995. Ley 1.678, que modifica el Cdigo Penal respecto de las ofensas sexuales, 1995. Decreto Legislativo 107, que da fuerza legal a la Convencin Interamericana de Prevencin, Castigo y Erradicacin de la Violencia contra las Mujeres, 1995. Artculo 226 de la Constitucin Federal de 1988, y varios artculos del Cdigo Penal. Acta 19.325, que establece procedimientos estndar y penalidades por actos de violencia dentro de la familia, 1994. Ley 19.617 sobre crmenes sexuales, 1999. Ley 294 para prevenir, castigar y erradicar la violencia familiar, 1996 (modificada en parte por la Ley 575, 2000). Ley 360 sobre ofensas contra la libertad sexual y la dignidad humana, 1997. Ley 599 del Cdigo Penal, referida a la violencia en el interior de las familias, 2000. Acta 7.142, que promueve la igualdad social de las mujeres; incluye el captulo 4 sobre violencia en la familia, 1990. Ley 7.586, contra la violencia domstica, 1996. Ley 103, sobre violencia contra las mujeres y la familia, 1995. Decreto-Ley 902, sobre violencia familiar, 1996. Decreto-Ley 97-96, para prevenir, castigar y erradicar la violencia familiar, 1996. Ley por la dignidad y la promocin integral de la mujer, 1999. Decreto 132-97, para prevenir, castigar y eliminar la violencia contra las mujeres, 1997. Ley referida a y preventiva contra la violencia familiar, 1996. Decreto para reformar los cdigos Civil y Penal en referencia a la violencia familiar y casos de violacin, 1997. Ley que contiene enmiendas y adiciones al Cdigo Penal de 1996; y ley que crea el Servicio de Polica para mujeres y nios, incluidas en la legislacin que establece el Servicio Nacional de Polica, 1996. Ley 230, que establece la proteccin para las mujeres vctimas de violencia domstica, 1996. Acta 27, 1995. Ley 4 sobre igualdad de oportunidades para las mujeres, 1999. Ley 38 sobre violencia domstica, 2001. Ley 1600/00 contra la violencia domstica, 2000. Ley 26.260, que establece la situacin y polticas sociales sobre la violencia familiar, 1993 (modificada por la Ley 27.306, en 2000). Ley 26.763 que establece mecanismos para proveer mayor proteccin a las vctimas, 1997. Ley 26.770 que reforma el Cdigo Penal, estableciendo que el casamiento no invalida los fundamentos para el procesamiento de crmenes contra la libertad sexual, 1997. Acta 27.115 que establece accin penal pblica para los delitos contra la libertad sexua|, 1999. Ley 24-97, que define las ofensas de violencia domstica, hostigamiento sexual e incesto, 1997. Acta 16.707 sobre seguridad ciudadana, agrega un artculo nuevo al Cdigo Penal, define la violencia domstica y establece penalidades, 1995. Ley 17.514 sobre violencia domstica, 2002 Ley de igualdad de oportunidades para la mujer, 1993. Ley sobre la violencia contra las mujeres y la familia, 1998.
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay Per
Venezuela
Nota: Datos vlidos al 24 de octubre de 2002. Fuentes: CEPAL, 2000, pp. 50-51, y OEA, 2003.
recuadro 25
Pueblos indgenas y ciudadana

Aunque resulte manifiesto, esta situacin es fundamental para comprender los rasgos distintivos y la trayectoria del sistema poltico de Amrica Latina que la distingue del Noroeste europeo. Por si hubiese necesidad de recordarlo, la segunda ola de expansin colonial, conjuntamente con la redefinicin cientfica de las concepciones raciales y del subsistente tratamiento racista a los indgenas y africanos propici la asociacin de los criollos blancos con los intereses que representaban los agentes econmicos y polticos del Noroeste; asimismo, que aquellos se identificaran con la cultura oficial de los pases metropolitanos, por lo que adoptaron formalmente sus valores e instituciones que, paradjicamente, contradecan las subsistentes y fortalecidas relaciones de signo patrimonial entre las jerarquas sociales que dieron lugar a la presencia de ciudadanos imaginarios. Como es sabido, la consecuencia fue que se renovara y vitalizara el dualismo y la polarizacin social y cultural, lo que se proyect en el colonialismo interno de la poblacin indgena y de origen africano que, muchas veces, se justificara en funcin de principios liberales; la fragmentacin social y las dislocaciones que produjeran la ola de expansin metropolitana propiciaron intermitentes conflictos sociales y constantes represiones impregnados con una fuerte carga tnica, que responda a los latidos del corazn de las tinieblas. Sin embargo, a pesar de los muchos y profundos cambios que los pases de Amrica Latina han experimentado al comps de las mudanzas de sus relaciones con el Noroeste a lo largo del tiempo, es significativo el hecho de que, cualquiera fuera el grado de desarrollo poltico y econmico que alcanzaron, la incorporacin nacional de la mayora de la poblacin y la consolidacin del Estado de Derecho siguen constituyendo una asignatura pendiente, al tiempo que persiste el dualismo y la polarizacin socio-tnica en variados grados de intensidad, con raras excepciones. Por ejemplo, en Per y Brasil alrededor del 60% de los indgenas y los negros, respectivamente, se encuentran debajo de la lnea de pobreza, proporcin que probablemente sea similar en otros casos latinoamericanos que tienen una parecida participacin tnica. En el mismo sentido, es igualmente significativo que bajo cualquier rgimen poltico, democrtico o autoritario, las distintas polticas econmicas, ortodoxas y heterodoxas, han contribuido a mantener y, muchas veces, a fortalecer esta situacin estructural. Julio Cotler, trabajo elaborado para el PRODDAL.
equiparacin con los hombres (tabla 26, p. 113). Se nota una gradual incorporacin de las mujeres al mercado de trabajo de un 28,8 por ciento en 1990 a un 33,9 por ciento en 2000 y una reduccin de la disparidad de ingresos
con respecto a los hombres. Pero estos mismos datos indican que la participacin laboral femenina sigue siendo relativamente baja y que las mujeres tienen, en promedio, ingresos sustancialmente menores que los hombres.
recuadro 26
La democracia tnica y el multiculturalismo

Como mujer maya y como ciudadana que ha trabajado en los procesos de construccin multicultural estoy consciente de lo que significa democracia, que se concibe desde el pueblo y para el pueblo. El problema principal de nuestras democracias, al menos en Amrica Latina, es que no son completas. Aparentan ser lo que no son, desde que fueron concebidas dentro de Estados monoculturales, excluyentes y con privilegios para unos pocos, en perjuicio de las mayoras. Nosotros, los indgenas y las indgenas, somos pacficos, respetuosos y buscamos la armona, no slo entre los seres humanos sino tambin con otros seres y elementos de la naturaleza. Para los Pueblos Indgenas, la consulta, la participacin y el consenso son un proceso de suma importancia para la toma de decisiones, por lo que en este sentido prevalece la decisin de la mayora, como principio democrtico, en donde todos los seres humanos somos iguales y tenemos los mismos derechos y obligaciones, por lo que deseamos que nuestros sistemas polticos se transformen para el beneficio de todos, en donde se les d la igualdad de oportunidades y sin exclusiones de ninguna especie. Los Pueblos Indgenas colocan sus esperanzas en el futuro. Apuestan por la convivencia y coexistencia armoniosa y equitativa de las etnias, las culturas, las lenguas y las religiones. Que la Democracia sea incluyente, representativa, intercultural, es decir, respetuosa de las diferencias. La unidad de Guatemala y de otros pases similares debe descansar en esa rica veta de la diversidad que se debe reflejar en una democracia tnica. De Otilia Lux de Cojti, ex ministra de Cultura de Guatemala.
105
recuadro 27
La percepcin ciudadana acerca de la igualdad ante la ley
percepcin sobre la igualdad legal de tabla 22 grupos especficos, 2002

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Siempre o casi siempre logra hacer valer sus derechos (1) Mujer Indgena Pobre Inmigrante 69,7 9,1 7,9 21,4 54,8 21,2 13,9 38,5 78,3 34,3 20,1 47,6 68,9 33,5 19,9 27,2 70,3 59,8 60,4 72,0 65,3 69,8 54,8 60,3 65,6 71,5 61,9 76,4 78,4 73,7 22,1 23,2 40,2 32,3 38,7 34,6 7,5 23,5 10,5 15,0 16,0 11,5 17,1 28,2 22,2 27,8 19,2 18,1 13,7 25,2 32,4 24,8 23,5 5,6 17,7 10,7 10,9 11,6 22,2 21,8 26,1 18,9 19,2 14,6 24,1 21,3 30,6 30,9 18,7 25,1 9,9 25,1 21,0 54,1 55,4 40,2 39,3 30,3 23,3 36,2 36,2
Pese a los avances registrados en Amrica Latina en la aprobacin de normas constitucionales y legales para el reconocimiento y tutela de los derechos de las personas pertenecientes a grupos en desventaja social, las percepciones ciudadanas en esta materia sugieren que falta mucho por hacer para lograr condiciones razonables de igualdad ante la ley. De acuerdo con los datos de Latinobarmetro 2002, la mayora de las personas creen que los ricos siempre o casi siempre logran hacer valer sus derechos, con pocas variaciones entre sub-regiones y pases. Por otra parte, mayoras similares opinan que los pobres, los inmigrantes y los indgenas experimentan serias desventajas legales. Esta situacin est presente tanto en pases con largas tradiciones democrticas como en aquellos de reciente transicin a la democracia, as como en pases con niveles distintos de logros en el ndice de Desarrollo Humano. Las percepciones ciudadanas sobre la situacin legal de las mujeres son marcadamente mejores. En todos los pases la mayora de las personas cree que, hoy en da, las mujeres siempre o casi siempre logran hacer valer sus derechos. Esta mayora oscila entre un mnimo de 54,8% en Mxico y Bolivia y un mximo de 78,5% en Uruguay. Para examinar en conjunto las percepciones sobre la capacidad de las personas pertenecientes a grupos vulnerables para hacer valer sus derechos se cre el indicador de percepcin sobre la igualdad legal (ver www.democracia.undp.org). En todos los pases latinoamericanos, slo una minora de personas tiene la percepcin de que los grupos vulnerables siempre o casi siempre logran hacer valer sus derechos (en ninguno la proporcin supera el 31%). El puntaje promedio del ndice de percepcin de igualdad legal en los pases de Amrica Latina tiende a ser bajo (2,19 puntos de 5 puntos posibles; mnimo, 1 punto).
Centroamrica y Mxico (2) 66,4 Regin Andina 63,8 Mercosur y Chile 71,2 Regin Amrica Latina 67,0
23,1
17,8
30,8
Notas: El nmero de mujeres, indgenas, pobres e inmigrantes vara entre 18.040 y 19.489; n del ndice = 17.359. (1) Se incluyen las respuestas dadas a las alternativas siempre y casi siempre que se ofrecan en la pregunta. (2) Incluye Repblica Dominicana. Fuente: Procesamiento de la pregunta p24u de la Seccin Propietaria del PNUD (pregunta p24u: Y siempre pensando en cmo funcionan las cosas en este pas, dira usted que en la prctica [Una mujer, Un indgena, Un pobre, Un inmigrante] logra hacer valer sus derechos siempre, casi siempre, casi nunca o nunca?), en Latinobarmetro 2002.
Por ltimo, las leyes orientadas a proteger a los nios en el rea laboral son violadas frecuentemente (tabla 27, p. 113). En particular, se registra una alta incorporacin laboral de nios de entre 5 y 14 aos de edad y una fuerte incidencia de algunas formas de abuso, como el trfico de nios y la pornografa infantil. En resumen, la igualdad legal de los ciudadanos, y la proteccin contra la discriminacin an no se aplica con la debida firmeza y extensin en Amrica Latina. Existen mejoras normativas importantes, pero las deficiencias son todava notables y afectan a los sectores de la poblacin ms numerosos y dbiles y, por lo tanto, necesitados de proteccin. Derecho a la vida, la integridad fsica y la seguridad Un segundo componente de los derechos civiles es la efectiva proteccin de los derechos a la vida, la integridad fsica y la seguridad. Un importante nmero de pases todava no acepta las obligaciones internacionales en esta materia y se observan rezagos en la ratificacin de los respectivos tratados (tabla 28, p. 114). La situacin es particularmente preocupante con respecto al Protocolo sobre la abolicin de la pena de muerte, pues doce de los dieciocho pases no lo han ratificado y en Guatemala sigue vigente la pena de muerte para crmenes comunes. La Convencin Interamericana sobre la Desaparicin Forzada de Personas tambin tiene baja ratificacin. Se destacan los casos de Nicaragua, que no ha ratificado ninguno de los cuatro tratados relevantes, y de Honduras y la Repblica Dominicana, que a la fecha slo han ratificado uno de ellos. Por el lado positivo, en trminos de violencia militar la situacin de Amrica Latina contrasta muy favorablemente con otras regiones del mundo. Al comenzar el siglo XXI, el nmero de muertos por 100.000 habitantes en nuestra regin es sensiblemente inferior al de frica, Europa y Asia.65 Hoy en da, Colombia es el nico pas latinoamericano donde subsiste un conflicto militar.
Desafortunadamente, otros tipos de violencia social y poltica siguen siendo un fenmeno comn en la regin, a pesar del advenimiento de regmenes democrticos. Uno de los temas centrales concierne a la capacidad de los Estados para garantizar los derechos humanos. En este plano, los datos muestran un mejoramiento respecto del perodo no democrtico. Sin embargo, tratndose de derechos bsicos que debe garantizar un estado democrtico de derecho, se enciende una seal de alerta sobre esta situacin en las democracias latinoamericanas. Ciertamente, a partir del fin de los regmenes militares en el Cono Sur en la dcada de 1980 y la resolucin de los conflictos armados en Centroamrica durante la dcada de 1990, se ha producido un mejoramiento en materia de privacin injustificada de la libertad, tortura y asesinatos polticos. Con todo, la mejora observada no ha tenido la magnitud que cabra esperar una vez eliminados los regmenes autoritarios y concluidas casi todas las situaciones de guerra. Existe una salvedad sustancial: las violaciones no obedecen, en su inmensa mayora, a la accin deliberada y planificada del Estado, sino a la incapacidad (o, a veces, la falta de voluntad poltica) para asegurar la plena vigencia del estado de derecho y el monopolio de la fuerza por parte del Estado. Otro tema relevante es la seguridad de los ciudadanos y la capacidad del Estado de proveer este bien pblico. Una seria deficiencia es que en no pocas de nuestras democracias el Estado no garantiza la seguridad fsica de amplios sectores de la poblacin. Un indicador de esta situacin es la alta tasa de homicidios dolosos, que en la regin alcanza en promedio el nivel ms alto del mundo, con 25,1 por 100.000 habitantes (tabla 29, p. 115). En resumen, aunque la violencia militar ha disminuido significativamente, los notables avances en la democratizacin de los regmenes no han sido acompaados por avances similares en lo que respecta a los de-
65 Krug, 2002, p. 282.
107
recuadro 28
La peticin ciudadana al sistema de administracin de justicia

Las expectativas de las y los ciudadanos en relacin con el sistema de administracin de justicia de sus respectivos pases son buenas. Dos terceras partes de ellos (66,5%) esperan que, de tener un problema que amerite acudir al sistema de justicia, ste se desempee positivamente en al menos una de las dimensiones de la justicia pronta y de la justicia cumplida. La experiencia de quienes han entrado en contacto con el sistema de administracin de justicia, aproximadamente el 20% del total, es distinta. Menos de la mitad de ellos fue capaz de plantear una demanda o lograr completar el proceso (40,3%). Las principales razones para desistir tienen que ver con la carencia de dinero, juicios lentos o tribunales alejados. Una tercera parte manifiesta que no fue tratada ni justa ni rpidamente, y manifiesta una extendida incidencia del maltrato suave (hacer largas filas, no le dieron informacin, trmites innecesarios). Sin embargo, slo una minora de personas con experiencia en el sistema de administracin de justicia reporta haber sido vctima del maltrato duro (por ejemplo, coimas y discriminacin). Finalmente, cuatro de cada diez dice haber acudido a las influencias o tenido que pedir dinero prestado para sus diligencias judiciales.
experiencia de los ciudadanos con el sistema de administracin de justicia, 2002

Situacin Necesidad del sistema (1) Ha requerido acudir al sistema de justicia No ha tenido problemas que requieran una demanda No pudo plantear demanda o no pudo completar proceso Plante demanda y complet proceso Barreras de acceso (8) Sin confianza en la justicia Otros(9) Ha asistido a tribunal Nunca ha ido No actuaron ni justa ni rpidamente Actuaron rpidamente Actuaron justamente Actuaron justa y rpidamente Malas experiencias leves y graves Malas experiencias graves (10) Malas experiencias leves (11) Sin malas experiencias (12) Acudi a influencias o pidi dinero prestado No necesit influencia ni pedir dinero
tabla 23
Porcentaje 20,0 80,0 59,7 40,3 49,8 11,3 38,9 17,4 82,6 33,0 9,7 24,7 32,5 18,7 18,3 61,1 2,0 39,1 60,9
Resultado obtenido (2)
Razones para desistir (3)
Asistencia a tribunal (4)
Evaluacin del proceso (5)
Evaluacin del trato (6)
Cosas que tuvo que hacer (7)
Notas: n = 14.035 (necesidad del sistema); n = 19.533 (asistencia a tribunal). (1) Segn pregunta p15u. Se hace la consulta a todos los entrevistados. (2) Segn pregunta p15u. Se basa nicamente en aquellas personas que s han requerido acudir al sistema de justicia. (3) Segn pregunta p16u. Se basa nicamente en aquellas personas que en la pregunta p15u indicaron que no pudieron plantear la demanda o completar el proceso. (4) Segn pregunta p17u. Se hace la consulta a todos los entrevistados. (5) Segn pregunta p18u. Se basa nicamente en aquellas personas que han acudido a tribunales. (6) Segn pregunta p19u. Se basa nicamente en aquellas personas que han acudido a tribunales. (7) Segn pregunta p20u. Se basa nicamente en aquellas personas que han acudido a tribunales. (8) Agrupa las alternativas Sin dinero, Juicio tardaba mucho, Tribunal alejado y No supo cmo hacerlo. (9) Agrupa las alternativas Mejor un arreglo, Varias de las anteriores y Ninguna de las anteriores. (10) Agrupa Le pidieron propina y Se sinti discriminado, humillado o fueron descorteses e irrespetuosos en el trato. (11) Agrupa Tuvo que hacer largas filas, Le hicieron realizar trmites innecesarios y Le negaron informacin o le cost obtenerla. (12) Se supone que su experiencia fue positiva cuando el entrevistado no responde ninguna de las alternativas que se ofrecen en la pregunta. Fuente: Procesamiento de preguntas incluidas en la Seccin Propietaria del PNUD en Latinobarmetro 2002.
rechos a la vida, la integridad, la discriminacin y la seguridad. Las informaciones existentes, provenientes de diversas fuentes, ameritan realizar un cuidadoso seguimiento sobre la evolucin de los derechos humanos y las distintas situaciones de violencia social en la regin. Nos limitamos a sealar aqu, que ms all de los datos disponibles y sus metodologas de produccin, sin duda existe una situacin en torno al llamado ncleo bsico de los derechos humanos que resulta preocupante. Esto constituye un desafo para nuestras instituciones, para los gobiernos que forman parte del sistema y para el futuro de las democracias en Amrica Latina. Administracin de justicia El sistema de administracin de justicia, un tercer componente de la ciudadana civil, es una pieza clave para la proteccin de los derechos de la poblacin. Los recursos, tanto financieros como humanos, dedicados a los sistemas de administracin de justicia ofrecen indicios importantes acerca del grado en que los Estados latinoamericanos defienden estos derechos ciudadanos. Como lo muestran los datos en la tabla 30 (p. 116), el promedio regional de recursos destinados a la justicia es del 2,5 por ciento del presupuesto de los gobiernos nacionales, y en algunos casos es menor. Por otro lado, en ocho de los catorce pases sobre los cuales existe informacin hay menos de un defensor pblico por cada 100.000 habitantes. Dado que la posibilidad de defensa en caso de un problema legal depende, para gran parte de la poblacin, de la existencia de defensores pblicos, este indicador es preocupante y apunta a una limitacin al derecho a la debida defensa. La magnitud de las deficiencias de los sistemas de administracin de justicia en Amrica Latina emerge con mayor contundencia cuando se observan indicadores sobre poblacin carcelaria, presos sin condena y capacidad carcelaria existente (tabla 31, p. 117). La cantidad de personas privadas de libertad vara considerablemente de pas a pas. Algunos casos se destacan por la baja tasa de poblacin carcelaria Venezuela, Ecuador, Guatemala y Paraguay y otros, por el contrario, por su muy alta tasa Panam, Costa Rica y Chile.
El nmero promedio de presos en Amrica Latina es de 145 por 100.000 habitantes, muy por debajo de los 686 presos por 100.000 habitantes de Estados Unidos. Aun as, los pases de Amrica Latina hacen mucho menos por respetar los derechos de los acusados y los presos. La cantidad de presos sin condena o procesados que pueblan las crceles latinoamericanas es simplemente escandalosa: 54,8 por ciento de la poblacin carcelaria, en tanto que la cifra comparable para Estados Unidos es de 18,8 por ciento. En varios pases Paraguay, Honduras y Uruguay, esta tasa se encuentra por encima del 70 por ciento. Las condiciones de vida de los privados de libertad en los pases latinoamericanos tambin son notablemente peores que en Estados Unidos. Un indicador bsico, el de hacinamiento, seala que en Amrica Latina la poblacin carcelaria excede la capacidad instalada en 38,2 por ciento, seis veces ms que en Estados Unidos. Libertad de prensa y derecho a la informacin La libertad de prensa y el derecho a la informacin, un cuarto componente de la ciudadana civil, son derechos civiles clsicos, importantes en s mismos pero tambin en cuanto afectan fuertemente el ejercicio de otros derechos ciudadanos. Por ejemplo, la teora democrtica pone nfasis en la libertad de prensa como una condicin para que el proceso electoral sea democrtico y, en particular, para que sea realmente competitivo. La libertad de prensa y el derecho a la informacin son condiciones necesarias para que la sociedad tenga capacidad de fiscalizar al Estado y al gobierno, as como, en general, participar en los asuntos pblicos. La situacin en la regin ha mejorado notoriamente en las ltimas dcadas a pesar de que en algunos casos hay percepciones un tanto desfavorables. Una primera aproximacin al tema, por medio de los datos de Freedom House sobre libertad de prensa, arroja ciertas conclusiones importantes (tabla 32, p. 118). El promedio para Amrica Latina, en una escala de 100 puntos que se construye luego de consultar paneles designados por cada una de las organizaciones, da cuenta de percepcio-
Bases empricas del Informe 109
nes y opiniones, e indica para la ltima dcada una situacin de estancamiento. El contraste entre Amrica Latina y Europa occidental es significativo y seala que la libertad de prensa en Amrica Latina todava enfrenta un dficit importante. La situacin vara entre los pases. En este sentido es importante sealar que, aun con las obvias dificultades de medir la libertad de prensa, existe un considerable grado de acuerdo entre los datos de Freedom House y de Reporteros sin Fronteras otra reconocida fuente de informacin sobre este tema, por lo menos con respecto a los casos ms favorables y los ms problemticos. Un aspecto cercanamente vinculado a este tema es el de la vida misma de los periodistas. Slo en cuatro pases de la regin ningn periodista ha perdido la vida en los ltimos diez aos (tabla 33, p. 118). El contraste con Europa occidental es, otra vez, notable. El derecho de acceso a la informacin pblica es legalmente reconocido en toda la regin, con excepcin de cinco pases (tabla 34, p. 119). En particular, en los ltimos aos se ha avanzado en cuanto al reconocimiento del hbeas data y hoy slo restan siete pases de Am-
rica Latina donde este derecho an no existe. Un anlisis ms completo sobre este tema requerira datos de los que hoy se carece, con el fin de tener una idea ms precisa que la que hemos presentado acerca de las condiciones bajo las cuales las personas tienen acceso a este tipo de informacin. Conclusiones sobre la ciudadana civil: logros y deficiencias I Los datos apuntan a ciertos logros significativos, especialmente en lo referente al reconocimiento legal de los derechos civiles en general, de las mujeres y de los pueblos indgenas. I Tambin existen avances en el respeto a los derechos humanos y la libertad de prensa. I La igualdad legal y la proteccin contra la discriminacin se encuentran comprometidas por las disparidades de su aplicacin entre distintas categoras de ciudadanos. I El derecho a la vida, a la integridad fsica y a la seguridad se ve limitado por los altos niveles de inseguridad ciudadana que se registran en la regin. I En general, el funcionamiento de la administracin de la justicia no evita violaciones de los derechos de los acusados y los presos.
110
tabla 24
tratados de la onu, la oit y la oea: derechos generales y derechos de categoras de ciudadanos, 2002
Nmero de pases Derecho Derechos generales Tratado Convenio Internacional de la ONU sobre Derechos Civiles y Polticos Convenio Internacional de la ONU sobre Derechos Econmicos, Sociales y Culturales Convencin Americana sobre Derechos Humanos, Pacto de San Jos de Costa Rica Convencin 29 de la OIT: Eliminacin del Trabajo Forzoso y Compulsivo Convencin 87 de la OIT: Libertad de Asociacin y Proteccin del Derecho de Organizacin Convencin 98 de la OIT: Derecho a la Organizacin y a la Negociacin Colectiva Convencin 105 de la OIT: Abolicin del Trabajo Forzoso Convencin 100 de la OIT: Igualdad en las Remuneraciones Convencin 111 de la OIT: Discriminacin en el Empleo y el Trabajo Convencin de la ONU sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin contra las Mujeres Convencin Interamericana de Prevencin, Castigo y Erradicacin de la Violencia contra las Mujeres, Convencin de Beln de Par Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin Racial (1965) Convencin de la OIT 169 sobre Pueblos Indgenas y Tribales Ao 1966 1966 1969 1930 1948 1949 1957 1951 1958 1979 1994 1965 1989 sin ratificar 0 0 0 1 2 2 0 0 0 0 0 1 6 Pases sin ratificar Bolivia Brasil, El Salvador El Salvador, Mxico Panam Chile, El Salvador, Nicaragua, Panam, Rep. Dominicana, Uruguay Mxico, Paraguay Bolivia, Colombia, Venezuela
Derechos laborales
Derechos de mujeres
Derechos de indgenas y grupos tnicos

Derechos de menores
Convencin de la OIT 138 sobre Edad Mnima Convencin de la ONU de los Derechos del Nio Convencin de la OIT 182 sobre Peores Formas del Trabajo Infantil
1973 1989 1999
2 0 3
111
Notas: El guin corto (-) indica que el dato no es aplicable. La informacin sobre los derechos de indgenas y minoras tnicas est actualizada al 24 de noviembre de 2002. El resto de la informacin est actualizada al 1 de abril de 2003. Fuentes: ONU 2003a, OIT 2003, y OEA 2003.
derechos de los pueblos indgenas, 2000

Derechos constitucionales Pas Argentina Bolivia Brasil Chile (*) Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Constitucin 1853/1994 1967/1994 1988 1980 1991 1949 1998 1983/1992 1985 1982 1917/1992 1987/1995
Derechos multiculturales Existencia de derechos relacionados con el uso del idioma
tabla 25
Dbiles S No No S No S No S No S S
No, pero no existe idioma oficial No, pero no existe idioma oficial No, el portugus es el idioma oficial No, pero no existe idioma oficial S, el castellano es el idioma oficial, pero las lenguas indgenas y los dialectos son oficiales en sus territorios No, el castellano es el idioma oficial S, el castellano es el idioma oficial, pero las lenguas indgenas son para uso oficial restringido No, pero las lenguas autctonas son respetadas S, las lenguas indgenas tienen estatus oficial en las reas en donde son habladas No, el castellano es el idioma oficial No, pero se promueven las lenguas indgenas S, los idiomas de las comunidades de la costa atlntica son oficiales en esas regiones No, pero las lenguas aborgenes son conservadas y difundidas S, el guaran es un idioma oficial S, el castellano es el idioma oficial, pero las lenguas indgenas son de uso oficial en las reas en donde predominan .. No S, las lenguas indgenas son de uso oficial para los indgenas y deben ser respetadas en todo el territorio
Panam Paraguay Per
1972/1978/1983/ 1993/1994 1992 1993
S S S
Rep. Dominicana Uruguay Venezuela
.. 1967/1997 1999
.. No S
Notas: Las fechas de las constituciones se refieren a los documentos originales y a su ltima reforma o enmienda. Los derechos multiculturales se refieren a si las mltiples identidades tnicas son reconocidas por el Estado. Los derechos referidos en este cuadro son considerados, a veces, como derechos colectivos, y no estrictamente derechos civiles. (*) En Chile la Ley Indgena N 19.253 de octubre de 1993 establece la promocin de las culturas e idiomas indgenos y sistemas de educacin intercultural bilinge (art. 39), y garantiza el uso de lenguas indgenas en juicios (art. 74). Fuentes: OIT 2002b; Bari 2000, pp. 42, 572-574; Van Cott 2003, y Universidad de Georgetown y OEA 2002.
112
mujeres en el mercado laboral, 1990-2000

Participacin en la actividad econmica
tabla 26
1990
Total Hombres Mujeres Total
1995
2000
Hombres Mujeres
49,37
70,30
28,81
50,77
70,55
31,32
52,23
tabla 24
70,86
33,93
mujeres en el mercado laboral 1990-2000

Disparidad salarial por gnero
(ingreso promedio en reas urbanas)
Principios de los 90
PEA asalariados
Mediados de los 90
PEA asalariados PEA
Finales de los 90
asalariados
61,99
70,89
64,90
72,23
67,34
77,89
Notas: Los datos sobre disparidad salarial por gnero representan el porcentaje del ingreso masculino recibido por las mujeres. La columna PEA (Poblacin Econmicamente Activa) compara diferencias de ingreso entre hombres y mujeres en el contexto de la PEA global. La columna asalariados compara las diferencias salariales entre hombres y mujeres nicamente en el contexto de la poblacin asalariada. Las cifras regionales son el promedio o trmino medio de todos los casos en los que existen datos para cualquier ao. Fuentes: CEPAL 2001a, pp. 201-202, cuadro 8; 2002b, pp. 201-202, cuadro 8; y 2003, pp. 20-21, cuadro 15.
tabla 27
incidencia del abuso a menores en las distintas regiones del mundo, 2000
Nios econmicamente activos (5-14 aos) Regin Economas desarrolladas Asia y el Pacfico frica subsahariana Oriente Medio y Norte de frica frica Amrica Latina y el Caribe
nmero de nios (en millones) proporcin que trabaja (%)
Nios implicados en las peores formas de trabajo infantil

trfico (en miles) trabajo forzado y servil (en miles) conflicto armado (en miles) prostitucin y pornografa (en miles) actividades ilcitas (en miles)
2,5 127,3 48,0 13,4 .. 17,4
2 19 29 15 .. 16
.. 250 .. .. 200 550
.. 5.500 .. .. 210 3
1 120 .. .. 120 30
420 590 .. .. 50 750
110 220 .. .. .. 260
Notas: La proporcin que trabaja se refiere al nmero de nios que trabajan en proporcin al nmero total de nios. Las cifras sobre nios implicados en las peores formas de trabajo son estimaciones. Fuentes: IPEC-SIMPOC 2002, p. 17, cuadro 2, y p. 27, cuadro 10.
113
tabla 28
tratados de la onu y la oea sobre derechos civiles fundamentales, 2003

Nmero de pases Tratado Convencin de la ONU contra la tortura y otras formas de trato y castigo crueles, inhumanos o degradantes Convencin Interamericana de la OEA para prevenir y castigar la tortura Protocolo a la Convencin Interamericana de Derechos Humanos para abolir la pena de muerte Ao 1984 sin ratificar 2 Pases sin ratificar Nicaragua, Repblica Dominicana
1995
Bolivia, Honduras, Nicaragua Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Per, Repblica Dominicana, Uruguay, Venezuela Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Honduras, Mxico, Nicaragua, Per, Repblica Dominicana
1990
12
Convencin Interamericana sobre la Desaparicin Forzosa de Personas
1994
Nota: La informacin est actualizada al 1 de abril de 2003. Fuentes: ONU 2003, y OEA 2003.
114
tabla 29
homicidios dolosos en amrica latina y otras partes del mundo, c. 2000

N de muertes por 100.000 Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Referentes extrarregionales Europa occidental Mediterrneo del este Asia del sur y del este frica Pacfico occidental Mundo c. 2000 c. 1995-1999 c. 1995-1999 c. 1995-1999 c. 1995-1999 c. 1995-1999 4.519 31.000 78.000 116.000 59.000 521.000 1,40 7,10 5,80 22,20 5,10 8,80 Ao 2001 2000 2001 2001 2000 1999 1999 2001 1994 1998 2000 1998 1998 2001 2001 1998 2000 2000 c. 1997 N de muertes 3.048 2.558 39.618 699 29.555 245 3.217 2.196 3.239 9.241 13.829 1.157 54 890 1.298 1.121 154 8.022 109.135 habitantes 8,20 32,00 23,00 4,50 70,00 6,20 25,90 34,30 33,30 154,02 14,00 24,10 2,00 15,60 5,00 15,80 4,60 33,20 25,10
Nota: Las cifras regionales son la suma de todos los casos en los que existen datos disponibles, y reflejan un promedio no-ponderado. El nmero de homicidios para El Salvador y Honduras es estimado. El nmero de homicidios por 100.000 ha sido calculado con datos de poblacin de la ONU. Europa occidental no incluye a Luxemburgo ni al Reino Unido. Fuentes: Interpol 2004, UNODC 2002; Krug 2002, pp. 274, 308-312.
115
recursos financieros y humanos dedicados al sistema de administracin de justicia, 2001

Recursos financieros Nmero de jueces
Nmero de jueces por 100.000 habitantes
tabla 30
Nmero de defensores pblicos

Nmero de defensores pblicos Nmero de defensores pblicos por 100.000 habitantes
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico (*) Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina
Ao
% presupuesto nacional
Ao
Ao
2000 2001 2000 2002 2002 2001 2001 2002 2002 2002 2000 2001 2000 2001 2002 2001 2001 2002
3,2 1,5 2,1 0,9 1,2 5,2 1,5 4,5 3,4 7,2 1,0 2,9 2,6 1,6 1,5 1,4 1,6 1,4 2,5
2000 2002 2000 2002 2002 2001 2002 2002 2002 2002 2000 2001 2002 2001 2002 2001 2000 2000
11,1 9,1 3,6 5,0 7,4 16,0 5,6 9,2 6,0 8,2 0,7 6,0 8,0 10,5 6,0 7,0 15,5 6,1 4,9
2001 2001 2001 2004 2000 2001 2001 2001 2001 2002 2001 2001 2001 2001 2001 2001 2001 1998
857 82 3.000 417 1.126 128 33 274 92 200 686 15 48 200 263 39 74 159
2,3 0,9 1,7 2,7 2,7 3,2 0,3 4,3 0,8 3,0 0,7 0,3 1,7 3,6 1,0 0,5 2,2 0,7 1,5
Notas: El nmero de jueces para Mxico se refiere nicamente al nivel federal. Los datos sobre abogados pblicos para la Argentina se refieren al total del personal y para Brasil son estimados. Los datos regionales para el porcentaje del presupuesto no son ponderados; el nmero de defensores pblicos es el promedio ponderado o la media de todos los casos. Fuentes: CEJA, 2003a y 2003b; Banco Mundial, Legal and Judicial Reform Practice Group 2003; Programa Integral de Reforma Judicial 2003; PNUD 2002b, p. 91; UNODC 2002; Comisin Andina de Juristas 2000, p. 313; Poder Judicial, Repblica Oriental del Uruguay 2002: 25; Defensoria Pblica da Unio, Brasil 2001; Suprema Corte de Justicia, Repblica de El Salvador 2003; Proyecto Estado de la Nacin (en prensa); Martnez 1997; y ONU, Divisin de Poblacin, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales 2001 y 2002.
116
poblacin carcelaria, presos sin condena y hacinamiento, 2000

Total de poblacin carcelaria (incluye detenidos sin proceso y en libertad Tasa de poblacin carcelaria (por 100.000 habitantes) Detenidos sin proceso/en libertad condicional (porcentaje de la poblacin carcelaria)
tabla 31
Nivel de ocupacin (sobre la base de la capacidad oficial)
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina Referente extrarregional Estados Unidos
Ao 1999 1999 2002 2002 2001 1999 2002 2002 1999 2002 2000 1999 2002 1999 1999 2002 2002 2000 c. 2000
condicional)
38.604 8.315 240.107 33.098 54.034 8.526 7.716 10.278 8.460 11.502 154.765 7.198 10.423 4.088 27.472 27.493 5.629 15.107 36.705
107 102 137 204 126 229 59 158 71 172 156 143 359 75 104 178 166 62 145
55,2 36,0 33,7 40,4 41,1 39,5 69,9 49,7 60,9 78,5 41,2 30,8 55,3 92,7 67,2 64,5 72,5 57,5 54,8
119,9 162,5 132,0 134,3 136,5 109,6 115,0 167,5 112,9 207,6 127,8 113,0 136,5 151,0 137,8 175,3 150,8 97,2 138,2
2001
1.962.220
686
18,8
106,4
Nota: Las cifras regionales son el promedio de los casos. Fuentes: Centro Internacional para Estudios Penitenciarios, 2003. Los datos sobre nivel de ocupacin para la Argentina son tomados de CELS 2001, cap. 2, fig. 2.4, y corresponden al ao 2000.
117
tabla 32
tabla 33
libertad de prensa, 2001-2002

Freedom House Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina 2002 39 30 38 22 63 14 41 38 58 51 38 40 34 55 35 33 30 68 40,4 Reporteros sin Fronteras 2001-2002 12,0 14,5 18,8 6,5 40,8 4,3 5,5 8,8 27,3 .. 24,8 .. 15,5 8,5 9,5 .. 6,0 25,0 15,2
muerte de periodistas, 1993-2002

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Regin Amrica Latina Europa occidental 32 1 33 2 1993-1997 1998-2002 1 0 6 0 13 0 0 1 2 1 5 0 0 0 1 1 0 1 1 1 4 0 18 1 0 0 2 0 3 0 0 1 0 0 1 1
Notas: Las escalas de libertad de prensa de Freedom House y de Reporteros sin Fronteras van de 0 a 100, las cifras ms bajas indican el mayor grado de libertad. La informacin de Reporteros sin Fronteras cubre el perodo septiembre 2001-octubre 2002. Los dos puntos seguidos (..) indican que la informacin no est disponible. Fuentes: Karlekar 2003, y Reporteros sin Fronteras 2003.
Nota: Los ndices miden nicamente el nmero de casos claramente confirmados de periodistas asesinados en cumplimiento del deber, sea por represalia directa por su trabajo o por fuego cruzado. Fuente: CPI 2003.
derecho al acceso a la informacin pblica y hbeas data, 2002

Hbeas data Derecho al acceso Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela a la informacin pblica S No S S, pero ambigua S No No No S S S S, pero ambigua S No S S No S
Opcin legal
tabla 34
Ao de adopcin
S No S No S No S No S No S S S S S No No S
1994 .. 1988 .. 1997 .. 1996 .. 1995 .. 2002 1995 2002 1992 1993 .. .. 1999
Notas: La expresin derecho al acceso a la informacin pblica se refiere al derecho a obtener informacin de manos estatales sobre el manejo de los asuntos pblicos. La expresin Hbeas data se refiere a una accin que garantice el acceso de cualquier individuo a la informacin contenida en bases de datos pblicas o privadas, referida a su persona o a su propiedad, y en caso de ser necesaria la posibilidad de actualizar, corregir, remover o preservar tal informacin con el objeto de proteger ciertos derechos fundamentales. Los dos puntos seguidos (..) indican que la informacin no est disponible. Fuentes: OEA-CIDH, Relatora para la Libertad de Expresin 2001, cap. 3, cuadro 1; y Guadamuz 2000 y 2001.
119
Ciudadana social
La ciudadana social refiere a aquellos aspectos de la vida de los ciudadanos que afectan el potencial para desarrollar sus capacidades bsicas. A diferencia de los otros tipos de ciudadana, la ciudadana social no siempre tiene una clara base legal en las constituciones y legislaciones nacionales, y su aceptacin internacional, mediante convenios o tratados, es menos difundida.66 La accin constante de la sociedad civil, sin embargo, ha permitido no slo avanzar en el debate, sino en la permanente movilizacin para lograr que la ciudadana social sea un efectivo componente de la ciudadana integral. En mbitos acadmicos y polticos existen debates acerca de cules deberan ser los contenidos de la ciudadana social. De esos debates ha surgido un cierto consenso respecto de los componentes bsicos de esa ciudadana. En este sentido, el aporte que han hecho los informes de desarrollo humano67 ha sido importante. Los derechos a la salud y a la educacin son considerados componentes bsicos de la ciudadana social. A su vez, la falta de empleo, la pobreza y la desigualdad han sido ampliamente reconocidas como aspectos que obstaculizan la integracin de los indi-
viduos en la sociedad. En condiciones de extrema pobreza y desigualdad se dificulta la efectividad de un presupuesto clave de la democracia: que los individuos son ciudadanos plenos que actan en una esfera pblica donde se relacionan en condicin de iguales. A continuacin presentamos algunos indicadores centrales de la ciudadana social: salud, educacin, empleo, pobreza y desigualdad, agrupados en las dos dimensiones indicadas en el recuadro 30. La lectura de estos indicadores nos dar una aproximacin a la capacidad efectiva de ejercicio de la ciudadana en Amrica Latina. Los datos sobre la ciudadana social muestran que la mayora de los pases de Amrica Latina exhibe severas deficiencias que afectan a importantes y, en ocasiones, mayoritarios segmentos de sus poblaciones. Todos los pases de la regin son ms desiguales que el promedio mundial y diecisis de un total de dieciocho pueden ser catalogados como sumamente desiguales. En quince casos, ms del 25 por ciento de la poblacin vive bajo la lnea de pobreza, y en siete, la proporcin de pobres supera el 50 por ciento. Necesidades bsicas En esta dimensin se registran algunos avances, aunque los indicadores continan an distantes de lo deseable. Se observan en la regin mejoras en los indicadores de desnutricin infantil y analfabetismo y tres pases Chile, Costa Rica y Uruguay se destacan por tener niveles relativamente bajos de estos problemas. Especficamente, la desnutricin infantil ha disminuido en trece pases, de manera notable en Brasil, Guatemala y Bolivia. Pero an afecta a ms del 5 por ciento de los nios en diecisis de los dieciocho pases y, en siete de stos, al menos uno de cada cinco nios sufre de desnutricin (tabla 35, p. 127). La tasa de analfabetismo se redujo en todos los pases de la regin, registrndose
recuadro 29
Ciudadanos pobres y desiguales

ste es un problema en todos lados. Vimos que es inherente a la dimensin burocrtica del Estado; es ms severo y sistemtico cuando el sujeto de estas relaciones est afligido por pobreza y desigualdad severa y extendida. Estos males cultivan el autoritarismo social, extensamente practicado en Amrica Latina por ricos y poderosos, y repercuten en la manera que las burocracias del Estado tratan a muchos individuos. sta es, creo, otra dimensin crucial de la calidad de la democracia; en Amrica Latina, con sus profundas y persistentes desigualdades, esta dimensin es una de las ms deficientes.
Guillermo ODonnell, trabajo elaborado para el PRODDAL.
66 Por ejemplo, el Protocolo Adicional a la Convencin Interamericana de los Derechos Humanos en el rea de los derechos econmicos, sociales y culturales, denominado Protocolo de San Salvador fue suscripto recin en 1988. 67 Sobre el impacto de la desigualdad y la pobreza sobre las capacidades de los ciudadanos, ver Sen, 1999b, pp. 20-24 y captulo 4. Sobre la salud y la educacin como dos necesidades bsicas, ver PNUD, 2002c, pp. 252-253.
los avances ms grandes en Guatemala, Bolivia, El Salvador y Honduras. Sin embargo, el analfabetismo todava alcanza a ms del 5 por ciento de la poblacin mayor de quince aos en catorce de los dieciocho pases, y en cuatro de ellos alcanza a 20 por ciento o ms (tabla 36, p. 128). Los logros en materia de reduccin de la desnutricin infantil y del analfabetismo evidencian que, en muchos casos, estas deficiencias relacionadas con la ciudadana social han podido ser atendidas con resultados positivos en los ltimos aos. Otros indicadores, como mortalidad infantil (tabla 37, p. 129), expectativa de vida (tabla 38, p. 130) y nivel de escolarizacin (tabla 39, p. 131), tambin permiten observar algunos avances, aunque en ocasiones el nivel de la mejora resulta escaso frente a la extensin y profundidad de los dficit existentes. En materia de indicadores de salud y educacin existe una tendencia general positiva en la regin. No obstante, es necesario ser cautos en la valoracin de estos indicadores. Hay otros datos disponibles que ponen en duda algunos de los indicadores aqu utilizados. En este sentido, el estudio Aptitudes lingsticas para el mundo de maana, realizado por la OCDE y la UNESCO, que comprendi a cuarenta y un pases, muestra que, aunque alfabetizados, un nmero importantsimo casi la mitad de los alumnos de Latinoamrica no tiene real capacidad de leer y entender lo que lee (tabla 40, p. 131). Los seis pases latinoamericanos incluidos en el estudio se encuentran entre los ltimos lugares en los ndices de calidad educativa y de desempeo de los alumnos. Integracin social En esta dimensin se evidencian las ms graves carencias de la ciudadana social en Amrica Latina. Los problemas de empleo, pobreza y desigualdad registran niveles muy altos. Tanto es as que aun cuando es posible notar ciertas mejoras, como en el caso de la pobreza, ello resulta insuficiente para dejar de caracterizar la situacin como su-
recuadro 30
Dimensiones de la ciudadana social

Dimensin Necesidades bsicas Integracin social Cuestiones relevantes Salud y educacin Empleo, pobreza y desigualdad
mamente grave. La situacin del empleo ha desmejorado y los niveles de desigualdad se han mantenido estacionarios o han aumentado. El nivel de desempleo de Amrica Latina se ubica entre los ms altos del mundo y el de desigualdad es el ms alto del mundo. En la medida que la ciudadana social contiene un componente econmico, el empleo constituye para la mayora de la poblacin un pilar bsico de su ciudadana. El trabajo es la forma en que los ciudadanos aportan a la produccin de la sociedad y por la cual se hacen de los medios que les permiten gozar de sus derechos. Para la enorme mayora de los latinoamericanos, el empleo es la va para enfrentar la pobreza y salir de ella. Sin embargo, con frecuencia esta expectativa no se satisface, lo que constituye un tremendo desafo para la poltica y la democracia en la regin. En Amrica Latina todo indica que el empleo ha perdido calidad y fuerza como medio de insercin social. Como seala la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL): El empleo constituye el vnculo ms importante entre desarrollo econmico y desarrollo social por cuanto es la principal fuente de ingreso de los hogares (genera el 80 por ciento del total). La exclusin y la segmentacin derivadas de la falta de acceso a empleos de calidad son, por ende, factores determinantes de la pobreza y las desigualdades sociales que se reproducen en el tiempo, expresadas en la elevada y persistente concentracin del ingreso que prevalece en la regin.68
68 Globalizacin y desarrollo social, alocucin del secretario ejecutivo de la CEPAL, Jos Antonio Ocampo, en el II Encuentro de ex Presidentes Latinoamericanos, Santiago, Chile, 22-23 de abril de 2002.
121
recuadro 31
Insercin genuina para los supernumerarios

Casi todo el mundo recusa abiertamente el modelo de sociedad dual. Pero muchos le abren las puertas celebrando cualquier realizacin desde el desarrollo de un sector de utilidad social hasta la apertura de nuevos yacimientos de empleo siempre y cuando procure alguna actividad a los supernumerarios. Ahora bien, si uno se ubica en la problemtica de la integracin social, no se trata slo de procurar ocupacin a todos, sino tambin un estatuto.
Robert Castel, 1995, pp. 454-455.
Como ya hemos sealado, la situacin del empleo se ha agravado en Amrica Latina.69 La tasa de desocupacin abierta (ponderada) en 2002 fue del 9,4 por ciento, el nivel ms alto desde que se dispone de cifras confiables (tabla 41, p. 132). La tasa de desempleo urbano cay en Ecuador y, ms levemente, en Colombia, El Salvador, Panam y Chile. En cambio, aument en la Argentina, Venezuela, Brasil, Costa Rica, Mxico y Uruguay. Entre los jvenes latinoamericanos, la tasa de desocupacin, en la mayora de los pases de la regin, duplica o casi duplica el promedio nacional de desocupacin (tabla 42, p. 133). Por su parte, disminuy la cobertura social a los trabajadores y creci el empleo informal: siete de cada diez nuevos empleos creados en la regin desde 1990 corresponden al sector informal. Adems, slo seis de cada diez nuevos empleos generados desde 1990 en el sector formal tienen acceso a algn tipo de cobertura social. Esta situacin plantea una seria alarma sobre el futuro de nuestras sociedades: muchos
de los latinoamericanos, adems de las carencias que sufren actualmente, estn afectados por el riesgo de desproteccin al llegar a la edad de retiro (tablas 43 y 44, p. 134). La expansin de la informalidad es un elocuente indicador de la crisis del empleo. Adems, es una respuesta inapropiada para paliar el desempleo, ya que crea ocupaciones de baja calidad y baja utilidad social, que son generalmente insuficientes para constituirse en formas de integracin social que garanticen mnimos umbrales de bienestar. Segn datos de la OIT, en 1990 el dficit primario del trabajo decente70 alcanzaba al 49,5 por ciento de la fuerza de trabajo urbana de Amrica Latina. En 2002 subi al 50,5 por ciento. El aumento del dficit alcanza al 15,7 por ciento de la fuerza de trabajo. En 2002, el dficit primario de trabajo decente afectaba a 93 millones de trabajadores en la regin, 30 millones ms que en 1990. La brecha de empleo se ampli, afectando a 21 millones de trabajadores entre desempleados e informales y la brecha de proteccin social creci afectando a nueve millones de nuevos trabajadores ocupados (bsicamente informales).71 La pobreza ha disminuido en once pases, en especial en Chile, Panam y Brasil. Pero en quince de los dieciocho pases considerados, un cuarto de la poblacin vive bajo la lnea de pobreza, y en siete de stos, ms del cincuenta por ciento de la poblacin es pobre (tabla 45, p. 135). Pero, como sostiene Jos Nun, el tema no se reduce al acceso marginal a los derechos de ciudadana por parte de los pobres estructurales. Abundan hoy en las reas ms modernizadas de Amrica Latina mutaciones muy profundas en los sistemas de
69 OIT, Oficina Regional para las Amricas, 2002. 70 El dficit primario del trabajo decente es un indicador que elabor y calcula la OIT. Para ello examina la evolucin de las brechas de empleo y seguridad social. Para estimar la brecha de empleo toma dos componentes: desempleo e informalidad. El primero corresponde a la diferencia de la tasa de desempleo real y el promedio de un perodo de treinta aos (1950-1980) que arroja la denominada tasa de desempleo histrica. El segundo componente toma en cuenta los ocupados en actividades informales de baja calidad (baja productividad, niveles de ingresos voltiles y cercanos a la lnea de pobreza, inestabilidad laboral). Para el clculo de la brecha de proteccin social se considera de entre los empleados en los sectores formal e informal, aquellos que no cotizan a la seguridad social. La sumatoria de las brechas de empleo y proteccin social determina el dficit primario de trabajo decente. OIT, Oficina Regional para las Amricas, 2002, pp. 30-31. 71 OIT, Oficina Regional para las Amricas, 2002, pp. 31-32.
recuadro 32
El rol de la sociedad civil

Los invisibles en las sociedades latinoamericanas [son] aquellos que no forman parte de las sociedades civiles, simplemente porque no tienen identidad, proyecto, organizacin social y forma de lucha para afirmarse, defenderse, para conquistar derechos y reconocimiento pblico. Son los polticamente destituidos de todo poder real. En aras de la verdad, es necesario reconocer el avance de la ciudadana formal, aquella con derecho al voto, particularmente en el perodo de reciente democratizacin. Pero tener el derecho poltico al voto no es lo mismo que ser ciudadano, exactamente por lo que mencion ms arriba, en cuanto a la inclusin y a la garanta prctica de derechos fundamentales, no slo civiles y polticos, sino tambin el derecho al trabajo y al ingreso, a comida, casa, salud, educacin, etc. Entre el 30 y el 60% de la poblacin de nuestros pases padece alguna forma de exclusin social, negadora de su ciudadana. stos, cuando no logran organizarse y luchar, para volver a incluirse polticamente y a tener alguna perspectiva de cambio en la situacin generadora de desigualdad, pobreza y exclusin social, constituyen el enorme contingente de invisibles de nuestras sociedades. Pierden las sociedades civiles y pierde la democracia. Pero si por alguna razn los grupos de invisibles se organizan, gana la sociedad civil y gana la democracia, pues su presencia como actores concretos es la condicin indispensable de su inclusin sostenida en la ciudadana. [] [A]fianzar la democracia [] pasa necesaria e indispensablemente por la sociedad civil, sobre todo por las posibilidades de volver visibles a los invisibles. Esto simplemente porque no pueden existir derechos de ciudadana si no son para todas y todos. Derechos para algunos, por ms numerosos que stos sean, no son derechos, son privilegios. Ciudadana es expresin de una relacin social que tiene como presupuesto a todos, sin excepcin. Cmo incluirse en la relacin de ciudadana? Tomando nuestra realidad de millones y millones que an permanecen fuera del sistema, sin que su ciudadana haya sido reconocida; se trata de ver cmo y en qu condiciones pueden transformarse en sujetos histricos de su propia inclusin, iniciando un proceso virtuoso de rupturas y de refundacin social, econmica, poltica y cultural, de modo democrtico y sostenido. Nunca est de ms recordar que los grupos populares en situacin de pobreza y desigualdad, casi en la exclusin social, no son ontolgica o necesariamente democrticos. Al igual que todos los sujetos sociales, stos necesitan tornarse democrticos con el proceso mismo por el cual se tornan sujetos. La cuestin crucial es el entramado social organizativo, en base al cual un grupo de miembros de favelas o de campesinos sin tierra, por ejemplo desarrolla su identidad, construye su visin del mundo, se hace consciente de los derechos y la importancia de su participacin, formula propuestas y estrategias. En el proceso, literalmente, adquieren poder de ciudadana, aun si estn lejos de cambiar efectivamente el conjunto de relaciones que los excluyen. Entendiendo el empowering como conquista de poder ciudadano de visibilidad de los hasta entonces invisibles en las relaciones constitutivas del poder estamos hablando de lo que ganan el grupo, la sociedad civil y la democracia. El proceso de empoderamiento trae consigo nuevas organizaciones, una cultura democrtica de derechos y una real capacidad de incidencia en la lucha poltica. Lo que se constata en Amrica Latina es que el atropellamiento de la democratizacin por parte de la globalizacin neoliberal estanc e incluso hizo retroceder procesos consistentes de emergencia de nuevos sujetos. La lucha contra esta globalizacin, por el contrario, est destapando las contradicciones que permiten nuevamente la emergencia de estos sectores. Sin embargo, el cuadro es nuevo y depende de cmo la mayor segmentacin producida entre incluidos y excluidos es vista y vivida en las diferentes sociedades. Las grandes ciudades de Amrica Latina no estn slo constituidas por partes, como el Ro de Janeiro del asfalto y de las favelas. Una parte puede darle la espalda a la otra, ignorndola y desprecindola. Cndido Grzybowski, trabajo elaborado para el PRODDAL, 2002.
123
grfico 4
Distribucin del ingreso en Amrica Latina, 2002
100% 90% 80% 20% 54,24%
70% 60% 60% 50% 40% 30% 40,81% 20% 10% 0% % poblacin 20% 4.71% % del Ingreso Nacional Total que recibe cada sector de la poblacin
(de hecho, slo la Argentina, Bolivia, Paraguay, Per y Venezuela empeoraron). Por otra parte, slo Bolivia, Honduras, Panam y Uruguay lograron bajar la desigualdad.73 Hay razones para sostener que slo si se disminuye la desigualdad se podr seguir disminuyendo la pobreza, as como que la disminucin de la desigualdad tiende a mejorar la posibilidad de crecer econmicamente a ritmos aceptables (grfico 4). La posibilidad de mayor igualdad se vincula a la fortaleza de la democracia. El cumplimiento de los objetivos sociales del desarrollo, especialmente del desarrollo humano, no se puede lograr slo mediante el funcionamiento de los mercados. El impulso por la igualdad no viene del mercado sino de la promesa implcita en la democracia. La igualdad de los ciudadanos fortalece y consolida la democracia. La sociedad civil como promotora de la ciudadana social Los problemas y dificultades que han encontrado los estados de bienestar para seguir adelante con la proteccin de sus ciudadanos, as como la difusin de la accin de las grandes organizaciones no gubernamentales (ONG) que buscan atenuar los efectos de la pobreza, permitieron inicialmente la expansin de organizaciones voluntarias, que, poco a poco, extendieron el campo de su accin a una buena cantidad de reas que preocupan respecto del bienestar de los ciudadanos. El crecimiento de la sociedad civil recibi mayor impulso en los pases afectados por dictaduras, donde los partidos polticos no podan expresar las demandas ciudadanas, o en las zonas, tanto urbanas como rurales, donde el Estado dej de atender adecuadamente necesidades bsicas en salud, educacin, apoyo a sectores en riesgo, entre otros. Pero tambin ha florecido una cantidad importante de organizaciones dedicadas a la promocin de los valores cvicos que velan por la inscripcin de los ciudadanos, por la realizacin de elecciones limpias y trabajan para me-
Nota: Los datos estn ponderados por poblacin y se elaboraron sobre la base de los ltimos datos disponibles de distribucin del ingreso de los hogares urbanos, por quintiles y deciles como porcentajes del ingreso nacional total. La informacin de la Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Mxico, Panam, Repblica Dominicana, Uruguay y Venezuela corresponde al ao 2002. Para Brasil, El Salvador, Nicaragua y Paraguay se utilizaron datos de 2001. Finalmente, los datos de Chile corresponden al ao 2000, mientras que los de Per a 1999. La sumatoria de la columna de la distribucin del ingreso no suma 100% debido a que la distribucin del ingreso dividida por quintiles y deciles para algunos pases tampoco suma 100%. Fuente: CEPAL, Unidad de Estadsticas Sociales, Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas.
Poblacin/Ingreso
produccin y de empleo que conducen al incremento de la desocupacin y de la subocupacin y a una extendida crisis de los lazos sociales y polticos. Esto genera otra clase de baja calidad, provocada ms bien por una suerte de desafiliacin ciudadana de quienes ya estuvieron integrados, la de los nuevos pobres.72 Entre 1991 y 2000, quince de los dieciocho pases lograron avances en su crecimiento econmico per cpita. Y trece pases lograron alguna reduccin en el nivel de la pobreza
72 Nun, Jos, texto producido para el PRODDAL, 2002. 73 Reducir el nivel de la pobreza significa bajar el porcentaje de la poblacin con ingresos por debajo de la lnea de pobreza (basado en la medida de la encuesta de hogares). La desigualdad se mide por el coeficiente de Gini. Ambas medidas se toman del ao 1991 (o ao ms cercano) y se contrastan con las de 2000.
recuadro 33
La decencia como valor colectivo

Lo que voy a sugerir es vincular la superacin de la pobreza y la desigualdad con algo que se podra argumentar que constituye un inters pblico general: la democracia. Ahora bien, por qu habra de interesarles la democracia a los privilegiados? [] El argumento moral y poltico valedero es que la democracia se funda en valores que exigen una actitud respetuosa hacia la dignidad y la autonoma de cada ser humano; nada ms y nada menos [] el principal aglutinante slo puede ser un motivo tico: el tratamiento decente que merece todo ser humano. Un motivo adicional es de inters pblico: el mejoramiento de la calidad de nuestras democracias equivale a avanzar hacia el logro de esa decencia como un valor colectivo de toda la sociedad. G. ODonnell, 1999c, p. 82.
jorar la accin de los partidos, los movimientos polticos y las instituciones representativas. En el campo de la accin prctica para reducir la pobreza, muchas ONG (en rigor, diramos no estatales) asumen funciones que hasta entonces se supona eran responsabilidad del Estado. Actualmente, una parte relevante de las polticas pblicas sociales son llevadas adelante por ONG en acuerdo con las instituciones estatales. La accin de estas organizaciones ha aumentado el nivel participativo de los habitantes. En muchos casos, la organizacin de la sociedad civil apunta a promover valores democrticos en su prctica corriente y alcanza tambin a la forma en que se toman decisiones. Si bien se necesita una vigorosa accin estatal para recuperar polticas sociales universales, comprehensivas de la totalidad de la ciudadana y que atiendan a las necesidades bsicas de la poblacin, deberan llevarse adelante incluyendo la dimensin participativa que aportan las diversas organizaciones de la sociedad civil, que pueden evitar los vicios burocrticos que condujeron al estallido de los estados de bienestar. Conclusiones sobre la ciudadana social: logros y deficiencias Las deficiencias en el campo de la ciudadana social constituyen uno de los desafos ms importantes que enfrenta la regin. En ningn otro plano de la ciudadana la democracia est ms comprometida que en el de la ciudadana social.
Por ltimo, existen buenas razones para sostener que los ciudadanos que sufren exclusiones en una dimensin de la ciudadana son los mismos que sufren exclusiones en otras dimensiones. La pobreza material de los ciudadanos incide negativamente en las oportunidades de educacin, en las cuestiones nutricionales y de salud, en las oportunidades de empleo, en la capacidad para ejercer y hacer valer los derechos civiles, polticos y sociales, etc. La educacin, la salud y el empleo requieren de alimentacin, vivienda y vestimenta. Todos ellos, a su vez, habilitan la libertad, el progreso y la justicia. Por debajo de ciertos mnimos de derechos sociales el concepto mismo de ciudadana queda interpelado por la realidad. El panorama es an ms complejo si se tiene en cuenta que la expecta-
recuadro 34
Disfuncionalismos de la economa mundial

Si el capitalismo, al excluir lo poltico, se tornara totalitario, correra el riesgo de desmoronarse []. Porque en ningn otro perodo de nuestra historia con la excepcin muy transitoria de los aos treinta, fueron tan graves como hoy los disfuncionalismos de la economa mundial: desocupacin masiva, formidable incremento de las desigualdades y de la pobreza en los pases ricos; miseria insostenible y crisis recurrentes en numerosos pases en desarrollo, y exacerbacin de la desigualdad de los ingresos por habitante entre distintos pases. La democracia no puede permanecer indiferente a todo esto. Jean-Paul Fitoussi, Mercado y democracia, 2003, documento elaborado para el PRODDAL.
125
recuadro 35
Pobreza y desigualdad: poco cambio significativo

[Se constatan] en varias oportunidades las relaciones que existen entre la desigualdad y la pobreza econmicas, por un lado, y la calidad de la democracia, por el otro. [] En este sentido, conviene leer con detenimiento resultados como los de un trabajo economtrico que viene de difundirse: La conclusin ms importante que es posible derivar del presente estudio es que el principal obstculo que se interpone al xito de los esfuerzos por reducir la pobreza en Amrica Latina y el Caribe radica en que el mejor remedio para tratar la pobreza que aflige a la regin la reduccin de la desigualdad parece ser uno que le resulta muy difcil recetar. Una leve disminucin de la desigualdad contribuira mucho a reducir las privaciones extremas que se dan en la regin. Sin embargo, al parecer son muy pocas las economas de la regin que han sido capaces de lograrlo aun en pequea medida.74 Jos Nun, trabajo elaborado para el PRODDAL.
tiva de mejora en alguno de estos temas suele estar vinculada a la evolucin de alguno o de algunos de los otros aspectos. En sntesis, el desarrollo de la democracia en Amrica Latina requiere abordar decididamente los problemas que traban la vigencia y la expansin de la ciudadana social. Para ello, parece necesario centrarse en el ataque a la pobreza y en la generacin de empleo de buena calidad, teniendo presente que esto ser muy difcil de lograr sin reducir tambin los enormes niveles de desigualdad existentes en la regin. Las deficiencias en el campo de la ciudadana social constituyen uno de los desafos ms urgentes que enfrenta la regin. I Los datos, en su mayor parte, reflejan una grave situacin. Amrica Latina se carac-
teriza por sufrir extendidas carencias en mltiples aspectos de la ciudadana social. Los avances que algunos pases han logrado en este plano, aunque significativos en s mismos, son pequeos en comparacin con la escala de los problemas. I Existen exclusiones sociales superpuestas. Las privaciones en un componente de la ciudadana social suelen coincidir con privaciones en otros campos. Esta situacin sugiere la idea de dficit estructurales en materia de ciudadana social. I El panorama social regional es, por lo tanto, magro; la bsqueda de una mayor y mejor ciudadana social, comenzando por la satisfaccin de las necesidades bsicas de la poblacin, representa un desafo central para Amrica Latina.
74 CEPAL, IDEA, PNUD, 2003, p. 49.
desnutricin infantil entre la dcada de 1980 y 2000

ltimo ao Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina
Ao Porcentaje
tabla 35
Tendencia reciente
Aos de comparacin Cambio porcentual
1995/96 1998 1996 1999 2000 1996 1998 1998 1999 1996 1999 1998 1997 1990 2000 1996 1992/93 2000
12,4 26,8 10,5 1,9 13,5 6,1 26,4 23,3 46,4 38,9 17,7 24,9 18,2 13,9 25,4 10,7 9,5 12,8 18,9
1994-95/96 1989-98 1989-96 1986-99 1989-00 1989-96 1986-98 1993-98 1987-99 1991/92-96 1988-99 1993-98 1985-97 .. 1991/92-00 1991-96 1987-92/93 1990-00
7,7 -10,9 -15,4 -7,7 -3,1 -3,1 -7,6 0,2 -11,3 2,6 -5,1 2,4 -0,6 .. -6,4 -5,8 -6,4 -1,0 -4,2
Notas: La baja talla para edad es una medida que compara la estatura de un nio de acuerdo con su edad en relacin con la media de la poblacin de referencia. Este indicador refleja un crecimiento acumulado deficiente y constituye una medida de bajos logros previos en el crecimiento fsico. Est asociado con un conjunto de factores de largo plazo tales como una ingesta alimentaria crnicamente insuficiente, infecciones frecuentes, persistentes malas prcticas de alimentacin y un bajo nivel econmico del hogar. Fuente: Clculo basado en datos de la OMS, Departamento de Nutricin para la Salud y el Desarrollo 2002.
127
analfabetismo en mayores de 15 aos, evolucin 1970-2001

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina 1970 7,0 42,3 31,9 12,2 22,1 11,8 25,7 42,0 54,8 46,7 25,1 45,5 20,8 20,2 28,5 32,8 7,0 23,6 27,8 1980 5,6 31,2 24,5 8,5 15,9 8,3 18,1 34,1 46,9 38,6 17,7 41,2 15,2 14,1 20,5 26,1 5,1 16,0 21,5 1990 4,3 21,8 19,1 5,9 11,5 6,1 12,3 27,5 38,9 31,5 12,1 37,2 11,0 9,7 14,5 20,6 3,4 11,0 16,6 2000 3,2 14,5 14,8 4,2 8,3 4,4 8,4 21,3 31,4 25,4 8,6 33,5 8,1 6,7 10,1 16,4 2,3 7,4 12,7
tabla 36
Nota: Los datos representan la proporcin de la poblacin adulta que es analfabeta. Se refiere a la poblacin de ms de 15 aos de edad que no es capaz de leer o escribir una breve frase en su vida cotidiana. Los datos para la regin son el promedio de todos los casos. Fuente: UNESCO, Instituto de Estadsticas 2002a.
mortalidad infantil, 1970-2000

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina 1970-75 48,1 151,3 90,5 68,6 73,0 52,5 95,0 105,0 102,5 103,7 69,0 97,9 43,4 53,1 110,3 93,5 46,3 48,7 80,69 1975-80 39,1 131,2 78,8 45,2 56,7 30,4 82,4 95,0 90,9 81,0 56,8 90,1 35,4 51,0 99,1 84,3 42,4 39,3 68,28 1980-85 32,2 109,2 65,3 23,7 48,4 19,2 68,4 77,0 78,8 65,5 47,0 79,8 30,4 48,9 81,6 63,9 33,5 33,6 55,91 1985-90 27,1 90,1 55,3 18,4 41,4 16,0 57,1 54,0 65,0 53,3 39,5 65,0 28,4 46,7 68,0 54,6 22,6 26,9 46,08 1990-95 24,3 75,1 46,8 14,0 35,2 13,7 49,7 40,2 51,1 45,4 34,0 48,0 25,1 43,3 55,5 46,5 20,1 23,2 38,40
tabla 37
1995-2000 21,8 65,6 42,1 12,8 30,0 12,1 45,6 32,0 46,0 37,1 31,0 39,5 21,4 39,2 45,0 40,6 17,5 20,9 33,34
Nota: La mortalidad infantil se mide en trminos de la probabilidad de muerte entre el nacimiento y el ao de edad. Se expresa en trminos de muertes cada 1.000 nacimientos. Los datos de la regin son el promedio de todos los casos. Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin, 2001.
esperanza de vida al nacer, 1970-2000

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela 1970-75 67,1 46,7 59,5 63,4 61,6 67,9 58,8 58,2 53,7 53,8 62,4 55,1 66,2 65,9 55,4 59,7 68,7 65,7 1975-80 68,5 50,0 61,5 67,1 63,8 70,8 61,3 56,7 56,0 57,3 65,1 57,5 68,8 66,5 58,4 61,8 69,5 67,5 1980-85 70,0 53,7 63,1 70,6 66,6 73,5 64,3 56,6 58,0 60,9 67,5 59,3 70,5 67,1 61,4 62,8 70,8 68,6 1985-90 70,8 56,8 64,6 72,5 67,6 74,5 66,8 63,2 59,6 64,3 69,6 62,0 71,4 67,6 64,1 64,7 71,9 70,3 1990-95 71,9 59,3 66,0 74,2 68,2 75,3 68,5 66,8 62,5 65,0 71,2 65,9 72,5 68,5 66,5 66,5 72,8 71,4 1995-2000 72,9 61,4 67,2 74,9 70,4 76,0 69,5 69,1 64,0 65,6 72,2 67,7 73,6 69,6 68,0 67,3 73,9 72,4
tabla 38
Amrica Latina
60,54
62,67
64,74
66,79
68,50
69,76
Nota: Este indicador expresa, en aos, la esperanza de vida al nacer. Los datos para la regin son promedios de todos los casos. Fuente: Naciones Unidas, Departamento de Asuntos Econmicos y Sociales, Divisin de Poblacin, 2001.
escolarizacin primaria, secundaria y terciaria, 1999

Tasa neta de escolarizacin Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina primaria 100,0 99,1 96,5 88,9 88,1 91,3 97,7 80,6 81,0 .. 100,0 79,4 98,0 91,5 100,0 90,6 93,6 88,0 92,0 Tasa neta de escolarizacin secundaria 76,0 .. 68,5 71,8 54,3 43,4 46,9 .. 18,4 .. 57,4 .. 60,9 45,0 61,5 40,0 77,4 50,4 55,1 terciaria 48,0 32,9 14,8 37,5 22,2 .. .. 18,2 .. 13,0 19,8 .. .. .. 28,8 .. 33,6 29,2 27,1
tabla 39
Tasa de escolarizacin
Notas: Los dos puntos seguidos (..) indican que la informacin no est disponible. La tasa neta de escolarizacin primaria y secundaria es el porcentaje de nios en edad escolar (segn la definicin de cada pas) efectivamente inscriptos en la escuela. Las tasas netas de escolarizacin terciaria no estn disponibles. Los datos para El Salvador (todas las categoras) y Per (secundaria y terciaria) son de 1998/1999, el resto se basan en informacin de 1999/2000. Los datos para la regin son promedios de todos los casos disponibles. Fuente: UNESCO, Instituto de Estadsticas, 2002b, 2002c y 2002d.
calidad educativa y performance del alumno

Porcentaje de alumnos en cada nivel Pas Argentina Brasil Chile Mxico Per Finlandia Corea del Sur Estados Unidos
Bajo Mediano Alto
tabla 40
43,9 55,8 48,2 44,2 79,6 6,9 5,7 17,9
45,8 40,6 46,6 48,8 19,4 43,0 55,4 48,4
10,3 4,7 5,3 6,9 1,1 50,1 36,8 33,7
Notas: Porcentaje de estudiantes en cada nivel de rendimiento en la escala combinada de capacidad de lectura. El concepto de alfabetismo empleado en el Programa para Evaluacin de Estudiantes Internacionales (PISA) es ms amplio que la nocin tradicional, es decir, poder leer y escribir. Aqu el alfabetismo se mide sobre un continuo, no como algo que un individuo posee o no posee, aun cuando puede ser necesario o deseable para algunos propsitos definir un punto en el continuo de alfabetismo por debajo del cual los niveles de competencia se consideran inadecuados. De hecho, no existe una lnea que distinga entre una persona que es completamente alfabtica y otra que no lo es. El PISA test de capacidad de lectura se realiz con alumnos de 15 aos. El estudiante deba poder buscar la informacin, entender e interpretar los textos, reflexionar y evaluar sobre su contenido. Fuentes: OCDE y UNESCO 2003, p. 274.
131
amrica latina: desempleo abierto urbano, 1985-2002 (tasas anuales medias)

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Amrica Latina 1985 .. 5,7 5,3 17,0 13,8 7,2 10,4 .. 11,7 4,4 3,2 15,7 5,1 10,1 .. 13,1 14,3 8,3 1990 6,1 7,2 4,3 7,4 10,5 5,4 6,1 10,0 6,9 2,8 7,6 20,0 6,6 8,3 .. 9,2 11,0 5,7 1995 16,4 3,6 4,6 6,6 8,8 5,2 7,7 7,0 6,6 6,2 16,9 16,4 5,3 7,9 15,8 10,8 10,3 7,4 2000 15,1 7,5 7,1 9,2 20,2 5,2 9,7 6,5 .. 2,2 9,8 15,3 10,0 7,0 13,9 13,6 13,9 8,5
tabla 41
2002 21,0 8,5 7,3 9,0 17,6 6,8 8,7 7,1 6,2 2,8 12,9 16,1 10,8 9,4 16,1 17,0 15,8 9,4
Notas: Los dos puntos seguidos (..) indican que la informacin no est disponible. Para la Argentina, Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panam, Uruguay y Venezuela la encuesta es nacional urbana. En Brasil se consideran seis regiones metropolitanas. En Chile la encuesta contempla el total del pas. En Ecuador se toma el total del pas hasta 1998. A partir de 1999, incluye slo Quito, Guayaquil y Cuenca. En Mxico se toman 39 reas urbanas. En Paraguay slo se realiz la encuesta en Asuncin. Los datos de Repblica Dominicana incluyen el desempleo oculto. Finalmente, para Per se toma en cuenta a Lima metropolitana. Desde 1996 a 2000 corresponde a nacional urbano. Las cifras a partir de 2001 corresponden a Lima metropolitana. Para Amrica Latina el promedio es ponderado. Fuentes: Elaboracin con base en informacin de las Encuestas de Hogares de los pases, OIT-Oficina Regional para las Amricas, 2002, y CEPAL, 2003, pp. 39-40.
amrica latina: desempleo juvenil, 1990-2002 (tasas anuales)

Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Edad 15-19 15-24 10-19 20-29 15-17 18-24 15-19 20-24 12-17 18-24 12-24 15-24 15-24 10-24 12-19 20-24 15-24 15-19 20-24 14-24 14-24 15-24 1990 21,7 15,2 13,3 9,5 .. .. 15,9 12,0 .. .. 10,4 13,5 18,6 10,7 7,0 .. .. 18,4 14,1 15,4 26,6 18,0 1995 46,6 30,1 5,0 5,4 11,0 9,3 15,8 10,1 21,0 16,6 13,5 15,3 13,3 10,2 13,1 9,9 31,9 10,8 7,8 11,2 25,5 19,9 2000 39,5 .. .. .. 17,8 14,7 26,1 20,1 44,7 34,8 10,9 17,4 14,3 .. 5,4 4,1 32,6 .. .. 17,1 31,7 25,3
tabla 42
2002 46,1 .. .. .. 17,0 14,7 28,1 20,7 31,8 33,4 13,8 .. .. .. 6,7 5,2 .. .. .. 15,1 38,4 26,4
Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Mxico Panam Paraguay
Per Uruguay Venezuela
Notas: Los dos puntos seguidos (..) indican que la informacin no est disponible. En la Argentina la Encuesta de Hogares se realiza en el Gran Buenos Aires; en Bolivia, en el mbito nacional urbano 1996 (15-25 aos); en Brasil, en seis reas metropolitanas; en Chile, es el total nacional; en Colombia, en siete reas metropolitanas, en septiembre de cada ao, y a partir de 2001, en trece reas metropolitanas. En Ecuador la encuesta es nacional urbana; en Mxico la encuesta se realiza en 41 reas urbanas; en Panam, en la regin metropolitana, y en Paraguay, en Asuncin. Para Per, las cifras de 1996 a 2000 corresponden a reas urbanas, y a partir de 2001, a Lima metropolitana. En Uruguay se desarrolla en Montevideo y en Venezuela es en el mbito nacional urbano. Al mismo tiempo, los datos de la Argentina son el promedio del primer semestre; los datos de Brasil, Chile, Costa Rica, Mxico, Per y Uruguay son el promedio de los tres primeros trimestres. Para Colombia, son el promedio del primer trimestre. Finalmente, los datos de Venezuela son el promedio de enero-mayo. Fuentes: Elaboracin con base en informacin de las Encuestas de Hogares de los pases, OIT-Oficina Regional para las Amricas, 2002.
133
amrica latina: estructura del empleo no agrcola, 1990-2001 (porcentajes)

Sector informal Ao 1990 Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres
Total Total
tabla 43
Sector formal
42,8 39,4 47,4 46,1 42,7 51,0 46,9 44,5 50,3 46,3 43,8 49,7
57,2 60,6 52,6 53,9 57,3 49,0 53,1 55,5 49,7 53,7 56,2 50,3
1995
2000
2001
Fuente: Elaboracin OIT, con base en las Encuestas de Hogares de los pases: Argentina (nacional urbano), Brasil (rea urbana), Chile (total del pas), Colombia (10 reas metropolitanas), Costa Rica (total del pas), Ecuador (rea urbana), Honduras (total del pas), Mxico (rea urbana), Panam (total del pas), Per (Lima metropolitana), Uruguay (total del pas) y Venezuela (rea urbana). OIT-Oficina Regional para las Amricas, 2002.
tabla 44
amrica latina: asalariados que cotizan en la seguridad social, por sexo, sobre el total, 1990-2001 (porcentajes)
Ao 1990 Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres Sector informal 29,2 32,5 27,0 24,2 25,4 24,0 27,2 26,6 27,9 27,7 26,7 28,9 Sector formal 80,6 79,1 82,8 79,3 78,2 81,1 79,6 78,4 81,5 80,3 79,3 81,9 Total 66,6 68,4 65,1 65,2 66,6 65,7 64,6 66,0 62,9 65,3 66,7 63,6
1995
2000
2001
Fuente: Elaboracin OIT, con base en las Encuestas de Hogares de los pases: Argentina (nacional urbano), Brasil (rea urbana), Chile (total del pas), Colombia (10 reas metropolitanas), Costa Rica (total del pas), Ecuador (rea urbana), Mxico (rea urbana), Panam (total del pas), Per (Lima metropolitana), Uruguay (total del pas) y Venezuela (rea urbana). OIT-Oficina Regional para las Amricas, 2002.
tabla 45
ciudadana social: desigualdad y pobreza

Desigualdad: Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela coeficiente de Gini, c.1999 0,542 0,586 0,640 0,559 0,572 0,473 0,521 0,518 0,582 0,564 0,542 0,584 0,557 0,565 0,545 0,517 0,440 0,498 Pobreza: porcentaje bajo la lnea de pobreza, 2001 30,3 61,2 36,9 20,0 54,9 21,7 60,2 49,9 60,4 79,1 42,3 67,4 30,8 61,8 49,0 29,2 11,4 48,5
Nota: Las cifras ms altas del coeficiente de Gini corresponden a un grado ms alto de desigualdad. La informacin para la Argentina, Bolivia, Ecuador, Paraguay y Uruguay es de reas urbanas. Los valores para el resto de los pases corresponden al promedio nacional. El promedio mundial del coeficiente de Gini para 1999 es de 0,381. Pobreza: las cifras indican el porcentaje de individuos bajo la lnea de pobreza. Los individuos pobres son aquellos cuyo ingreso es menor al doble del costo de la canasta bsica de alimentos. Fuentes: CEPAL 2002b, pp. 221-222, cuadro 14; p. 4, recuadro 1.1; pp. 227-230, cuadros 24-26; y Morley 2001, p. 17.
135
Cmo ven los latinoamericanos a su democracia

I
El apoyo que los ciudadanos dan a la democracia es un componente clave de su sustentabilidad. La experiencia histrica nos ensea que las democracias fueron derribadas por fuerzas polticas que contaban con el apoyo (o, por lo menos, la pasividad) de una parte importante, y en ocasiones mayoritaria, de la ciudadana. Las democracias se tornan vulnerables cuando, entre otros factores, las fuerzas polticas autoritarias encuentran en las actitudes ciudadanas terreno frtil para actuar. De ah la importancia de conocer y analizar los niveles de apoyo con que cuenta la democracia en Amrica Latina. Con ese propsito, en mayo de 2002 se realiz una encuesta sobre las percepciones ciudadanas de la democracia. Incluy 18.643 casos, cubriendo una poblacin de ms de 400 millones de habitantes en los dieciocho pases comprendidos en el Informe. Una primera mirada a las percepciones ciudadanas sobre la base de las anteriores encuestas de Latinobarmetro indica que hacia 1996 el 61 por ciento de los entrevistados a nivel de la regin prefera la democracia respecto de cualquier otro rgimen; hacia 2002 era el 57 por ciento. Esa preferencia por la democracia no implica necesariamente un firme apoyo. En efecto, muchas personas que dicen preferir la democracia frente a otros regmenes tienen actitudes poco democrticas en relacin con diversas cuestiones sociales. En el ao 2002, casi la mitad (48,1 por ciento) de los encuestados que decan que preferan la democracia a cualquier otro rgimen, prefera igualmente el desarrollo econmico a la democracia, y un porcentaje semejante (44,9 por ciento) que deca preferir la democracia estaba dispuesto a apoyar a un gobierno autoritario si ste resolva los problemas econmicos de su pas.
fragilidades de la preferencia por la democracia frente a otros sistemas de gobierno, 2002
tabla 46
Porcentaje de los que prefieren la Porcentaje de la muestra total de Actitudes especficas relacionadas con la vigencia e importancia de la democracia Estn de acuerdo con que el presidente vaya ms all de las leyes Creen que desarrollo econmico es ms importante que democracia Apoyaran a un gobierno autoritario si resuelve problemas econmicos No creen que la democracia solucione los problemas del pas Creen que puede haber democracia sin partidos Creen que puede haber democracia sin un Congreso nacional Estn de acuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza Estn de acuerdo con que el presidente controle los medios de comunicacin Estn de acuerdo con que el presidente deje de lado al Congreso y los partidos No creen que la democracia sea indispensable para lograr el desarrollo los 18 pases 58,1 56,3 54,7 43,9 40,0 38,2 37,2 37,2 36,0 25,1 democracia a cualquier otra forma de gobierno 38,6 48,1 44,9 35,8 34,2 32,2 32,3 32,4 32,9 14,2
Nota: n vara entre 16.183 (puede haber democracia sin congreso) y 17.194 (la democracia no es indispensable para el desarrollo). Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
137
Buena parte de las personas que manifiestan su preferencia por la democracia tiene actitudes contrarias a algunas reglas bsicas de este rgimen. Aproximadamente uno de cada tres opina que la democracia puede funcionar sin instituciones como el Parlamento y los partidos polticos. Estas respuestas son un llamado de atencin: una proporcin sustancial de latinoamericanos valora al desarrollo econmico por sobre la democracia y estara dispuesta a dejar de lado la democracia en caso de que un gobierno no democrtico pudiera solucionar sus problemas econmicos. Para avanzar en la comprensin de esta situacin realizamos un anlisis de las respuestas a once preguntas que reflejan no slo preferencia por la democracia, sino tambin actitudes frente al modo de ejercer el poder en democracia, las instituciones bsicas de la misma y diversos temas sociales.75
Tres orientaciones hacia la democracia: demcratas, ambivalentes y no demcratas

Hemos identificado tres orientaciones o perfiles principales en los que se agrupan las opiniones y actitudes de los latinoamericanos hacia la democracia: los demcratas, los ambivalentes y los no demcratas (grfico 5). Los demcratas son personas que en todos los asuntos consultados dan respuestas favorables a la democracia. Prefieren la democracia ante cualquier otra forma de gobierno y apoyan la aplicacin de las reglas democrticas en la gestin de gobierno incluso en pocas de dificultades. Puestos a escoger entre la democracia y el desarrollo, los demcratas responden que prefieren la primera o que ambas metas son igualmente importantes. Ms an, opinan que la democracia es indispensable para ser un pas desarrollado. Los demcratas estn en desacuerdo con posiciones de tipo delegativo76 para
75 Ver metodologa de elaboracin del IAD. Las siguientes son las preguntas clave que guiaron este componente del estudio: (1) Con cul de las siguientes frases est usted ms de acuerdo?: a) la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno; b) en algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible; c) a la gente como uno nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico. (2) Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo econmico: a) el desarrollo econmico es lo ms importante; b) la democracia es lo ms importante; c) ambas por igual. (3) Usted cree que la democracia es indispensable para ser un pas desarrollado?: a) la democracia es indispensable para ser un pas desarrollado; b) no es indispensable, se puede llegar a ser un pas desarrollado con otro sistema de gobierno que no sea la democracia. (4) No me importara que un gobierno no democrtico llegara al poder si pudiera resolver los problemas econmicos: a) muy de acuerdo; b) de acuerdo; c) en desacuerdo; d) muy en desacuerdo. (5) Algunas personas dicen que la democracia permite que se solucionen los problemas: a) la democracia soluciona los problemas; b) la democracia no soluciona los problemas. Apoyo a las instituciones democrticas: (6) sin Congreso Nacional no puede haber democracia; la democracia puede funcionar sin Congreso Nacional. (7) Sin partidos polticos no puede haber democracia; la democracia puede funcionar sin partidos. Dimensin delegativa: Si el pas tiene serias dificultades, est usted muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente? (8) a) no se limite a lo que dicen las leyes; (9) b) ponga orden por la fuerza; (10) c) controle los medios de comunicacin; (11) d) deje de lado al Congreso y los partidos. 76 El concepto de democracia delegativa fue acuado ODonnell (1994) para referirse para referirse a pases en donde se celebran elecciones libres y limpias pero en los cuales los gobernantes (especialmente presidentes) se sienten autorizados a actuar sin restricciones institucionales. En esta concepcin fuertemente mayoritaria y plebiscitaria del poder poltico, el gobernante no deja de ser democrtico, en el sentido que surge de elecciones libres y limpias, y no intenta suprimirlas en el futuro. Pero, por otro lado, no se siente obligado a aceptar las restricciones y los controles de otras instituciones constitucionales (Parlamento y Poder Judicial) ni de diversos organismos estatales o sociales de control; al contrario, suele dedicarse a ignorar, anular o cooptar esas instancias. La idea bsica de esta concepcin es que los votantes ven al presidente como el depositario exclusivo de la legitimidad democrtica, al que en consecuencia delegan el derecho y la obligacin de resolver los problemas del pas a su leal saber y entender. Esta
grfico 5
Perfil de las orientaciones hacia la democracia, 2002 (1)

Preferencia por democracia Presidente respete instituciones
3,25 2,58 1,99 3,26 2,77 1,47 2,01 1,78 2,02 2,17 2,01 1,94 2,63 3,09 2,85 2,87 1,98 3,07 3,15 1,64 2,88 3,28 2,29 2,47 3,83 2,00 3,75 3,72
Democracia vrs. desarrollo
Puntaje mximo (4) de apoyo a la democracia
Presidente no controle medios de comunicacin
Democracia es indispensable para desarrollo
1,97
Presidente no use fuerza para poner orden
3,25
2,68
Apoyo a gobierno democrtico para resolver problemas de pas
Presidente respete leyes

3,32 3,38
Democracia soluciona problemas de pas
Apoyo a partidos
Apoyo a congreso
Demcratas Ambivalentes No demcratas
Interpretacin de puntajes De 1 a 2: zona de actitudes no democrticas De 2 a 3: zona intermedia De 3 a 4: zona de actitudes prodemocrticas
Notas: n = 15.216. (1) Cada una de las preguntas fue recodificada para que su valor pudiese variar en un rango de 1 a 4, de manera que el puntaje 4 siempre apunte hacia una actitud democrtica. Todos los promedios y desviaciones estndar se basan en un tamao de muestra vlida diferente. Para Amrica Latina, la muestra vlida general vara entre 14.532 y 15.216 personas. Fuente: Latinobarmetro 2002.
resolver los problemas del pas: se oponen a que el presidente prescinda del Parlamento, controle los medios de comunicacin e imponga orden por la fuerza, aun en tiempos de crisis. Los no demcratas son personas que en todos los asuntos consultados expresan opi-
niones contrarias a la democracia. Prefieren un rgimen autoritario a uno democrtico. Opinan que lograr el desarrollo del pas es una meta ms importante que preservar la democracia y no creen que sta sea indispensable para alcanzar aqul. Puestos en la disyuntiva de escoger entre estas metas, optan
idea (que no excluye la de futuras elecciones libres y limpias en las que el presidente y su partido podrn ser cambiados) autoriza acciones anti institucionales del presidente as como, tal como se ver ms adelante, decisiones para poner orden o resolver crisisde neto corte autoritario. Esto no implica, claro est, que el presidente delegativo sea omnipotente, ya que choca con los resabios de institucionalidad subsistentes, con diversas relaciones fcticas de poder y, dependiendo de las coyunturas, con movimientos opositores, sobre todo de rendicin de cuentas societal.
139
En la mayor parte de los pases latinoamericanos, la existencia de una mayora que respalde a la democracia depende de la capacidad de los demcratas para atraer a sus posiciones a los ambivalentes.
por el desarrollo. Estn de acuerdo con que un gobierno no democrtico llegue al poder si puede resolver los problemas econmicos. Estn de acuerdo con que el presidente deje de lado al Congreso y los partidos polticos si el pas tiene serias dificultades. Finalmente, no parecen conceder mucha oportunidad a la solucin de los problemas del pas dentro de la democracia, aunque se trate de una democracia de tipo delegativo. En sntesis, se inclinan a preferir la sustitucin de cualquier tipo de democracia por otro sistema de gobierno. Los ambivalentes son personas con opiniones ambiguas, si no contradictorias. Las opiniones que expresan son, en general, consistentes con concepciones delegativas de la democracia. Estn en principio de acuerdo con la democracia, pero creen vlido tomar decisiones antidemocrticas en la gestin de gobierno si, a su juicio, las circunstancias lo ameritan. En consecuencia, en algunos temas comparten las opiniones de los demcratas y en otros, las de los no demcratas. Lo mismo que los demcratas, manifiestan preferir un gobierno democrtico a uno autoritario, creen que la democracia soluciona problemas y que es indispensable para el desarrollo. Pero, por otro lado, en acuerdo con los no demcratas, opinan que lograr el desarrollo del pas es ms importante que preservar la democracia y no objetaran que un gobierno no democrtico llegue al poder si pudiera resolver los problemas econmicos. Adems, los ambivalentes se distinguen de los otros dos grupos al aceptar que en tiempos de crisis el presidente imponga el orden por la fuerza, controle los medios de comunicacin y prescinda del Parlamento y los partidos. Puede parecer paradjico que los ambivalentes, que expresan preferir la democracia, manifiesten acuerdo con medidas de gobierno de claro corte autoritario. Creemos que estas opiniones derivan de la concepcin delegativa de la democracia que estos consultados tienen. Esta comprobacin es importante: la preferencia de los ambivalentes por un liderazgo de base democrtica pero con rasgos que aumenten la eficacia de su gestin aunque sean autoritarios, podra ser eventualmente capitalizada por los adversarios de la democracia.
Magnitud de las orientaciones hacia la democracia En el 2002, los demcratas fueron la orientacin ms extendida entre los latinoamericanos pero no alcanzaron a formar una mayora (grfico 6). Sumaron el 43 por ciento de los consultados en los dieciocho pases de Amrica Latina. Pero para alcanzar apoyo mayoritario a la democracia se depende de los ambivalentes: stos son la segunda orientacin ms difundida (30,5 por ciento). Finalmente, los no demcratas fueron la orientacin menos difundida: 26,5 por ciento de los consultados. Cada subregin muestra una situacin distinta: ventaja para los demcratas, equilibrio y polarizacin. En Centroamrica y Mxico, los demcratas son casi la mitad de la poblacin, superan en ms del doble a los no demcratas y tienen amplia ventaja sobre los ambivalentes. En los pases del Mercosur y Chile hay una situacin polarizada: las orientaciones ms difundidas son las opuestas, los demcratas y los no demcratas. La diferencia de magnitud entre ambos es, adems, estrecha. Finalmente, en la Regin Andina existe un equilibrio entre las tres orientaciones: la diferencia entre los demcratas y los ambivalentes es pequea, y ninguna logra una ventaja amplia sobre los no demcratas. Distancia entre las orientaciones hacia la democracia De qu orientacin estn ms cerca los ambivalentes? En la mayor parte de los pases latinoamericanos, la existencia de una mayora que respalde a la democracia depende de la capacidad de los demcratas para atraer a sus posiciones a los ambivalentes. La distancia entre las actitudes de estas dos orientaciones es relevante para considerar el efecto del tamao de la orientacin democrtica. En las preguntas respecto al apoyo a las instituciones representativas (Congreso nacional y partidos polticos), preferencia por la democracia, consideracin de sta como indispensable para el desarrollo y expectativa de que con la democracia se pueden resolver los problemas del pas, las opiniones de los ambivalentes y los demcratas son sustancialmen-
grfico 6
Proporcin de personas que sustentan las orientaciones hacia la democracia, promedios subregionales, 2002
50
46,6
Demcratas
Ambivalentes
43,6
No demcratas
43,0
45 40 35 % personas 30 25
33,8 37,3 34,4
34,5 30,5 28,3 26,5 21,9
20 15 10 5 0
19,7
Centroamrica y Mxico
Regin Andina
Mercosur y Chile
Amrica Latina
Nota: n = 15.216. Las cifras indican porcentajes de la muestra vlida. Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
te ms cercanas que entre los no demcratas y los ambivalentes. En dos temas en particular, La democracia soluciona problemas y La democracia es indispensable para el desarrollo, prcticamente no hay diferencias entre los ambivalentes y los demcratas. Adems, en todos estos casos los ambivalentes se encuentran en la zona de actitudes democrticas (tabla 47) con un alto puntaje en las escalas respectivas. En cambio, en materia de las actitudes delegativas y en la tendencia a apoyar un gobierno no democrtico si as se resuelven los problemas del pas, la situacin se invierte. La distancia entre los no demcratas y los ambivalentes es sustancialmente menor que la existente entre demcratas y ambivalentes. En dos temas en particular, la distancia de los ambivalentes con los demcratas es muy notable: en el apoyo a un presidente que deje de lado al Congreso y los partidos, y en el apoyo a un eventual gobierno no democrtico. Finalmente, respecto de la opcin entre democracia y desarrollo, notamos que las tres orientaciones se han desplazado hacia aba-
jo: los demcratas se encuentran en la zona de actitudes intermedias (puntaje promedio = 2,47), los ambivalentes bordean la zona de actitudes no democrticas (puntaje promedio = 2) y los no demcratas asumen una posicin cerrada (puntaje promedio = 1,47). Si bien las diferencias entre orientaciones se mantienen respecto de esta opcin, el hecho de que el puntaje sea menor en los tres casos es un llamado de atencin: es en la opcin entre desarrollo econmico y democracia donde se evidencia una tensin mayor entre las preferencias de los latinoamericanos. Desde un punto de vista general, la distancia entre las actitudes de los ambivalentes y los demcratas es casi igual a la existente entre los ambivalentes y los no demcratas. Los ambivalentes no se inclinan, por el momento, hacia uno u otro lado. En resumen, la relativa equidistancia entre demcratas, ambivalentes y no demcratas parece ser resultado de una tensin: la mayor cercana entre ambivalentes y demcratas en el tema del apoyo a la demo-
141
recuadro 36
Cuntos demcratas y no demcratas puros hay en Amrica Latina?

En toda la poblacin entrevistada en los 18 pases de Amrica Latina, slo se detectaron 7 no demcratas puros y 142 demcratas puros (entre los dos suman apenas el 1 por mil de las personas). Un no demcrata puro es una persona que en todos los aspectos incluidos en el estudio de las orientaciones siempre escogi la respuesta ms hostil a la democracia. Debido a que la escala de medicin empleada vara entre 1 (actitud ms hostil) y 4 (actitud ms prodemocrtica), estas personas obtuvieron un puntaje promedio igual a 1. Como era de esperarse, estos 7 recalcitrantes pertenecen a la orientacin no demcrata. Por el contrario, un demcrata puro es una persona que en todos los casos escogi la respuesta ms favorable a la democracia: su puntaje promedio fue el mximo (4). La inmensa mayora de las y los entrevistados tienen puntos de vista un tanto ms mezclados, menos extremos, aunque con tendencias claramente discernibles. Como ha sido sealado, los demcratas tienden a puntuar en la zona alta de las escalas para medir las actitudes democrticas en todos los temas considerados: 70% de los as clasificados tienen puntajes promedios entre 3,01 y 4 puntos, mientras que pocos ambivalentes 9,8% del total y ningn no demcrata obtienen esos puntajes. En cambio, en la zona de actitudes no democrticas, donde el puntaje promedio vara entre 1 y 2 puntos, predominan los no demcratas: constituyen el 75% de las personas que se encuentran en esa zona. En la zona intermedia (puntajes promedio entre 2 y 3 puntos) puede apreciarse una situacin menos definida, pues en ella coexisten importantes segmentos de las tres orientaciones. Sin embargo, an as es posible identificar tendencias. En primer lugar, casi todos los ambivalentes estn localizados en esa zona (84,2% del total). En segundo lugar, hay presencia importante de no demcratas en el tramo entre 2,01 y 2,50, por debajo del punto medio de la escala, y alguna concentracin de demcratas en el tramo entre 2,51 a 3, un rea por encima del punto medio. En ambos casos, se trata de reas adyacentes a sus respectivas zonas naturales. En resumen, aunque en la realidad hay pocos tipos puros, las orientaciones logran agrupar a las personas segn patrones de apoyo a la democracia.
grfico 7
Demcratas, ambivalentes y no demcratas segn su ubicacin en las escalas de actitud democrtica. Amrica Latina, 2002
5000
720
No demcratas Ambivalentes
4000
Demcratas Nmero de personas

298
3000
1955
2351
2000
3299
1000
1127
1555
1919 1183
46 221
389
142
Promedio De 1.01 =1 a 1.50
De 1.51 a 2.00
De 2.01 a 2.50
De 2.51 a 3.00
De 3.01 a 3.50
De 3.51 Promedio a 3.99 =4
Nota: n = 15.216 personas. Se trata del puntaje promedio en las escalas de actitud en las 11 variables consideradas para el estudio de las orientaciones hacia la democracia. Las escalas tienen un rango de variacin entre 1 y 4, donde 1 es la respuesta ms hostil a la democracia y 4 la ms favorable. Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro, 2002.
distancia entre las orientaciones hacia la democracia en los distintos temas estudiados. amrica latina, 2002
Puntaje en la escala de actitudes democrticas (1)
Ms cercana entre demcratas y ambivalentes
tabla 47
Distancia entre orientaciones (2)

Di Ms cercana entre no demcratas y ambivalentes Di
Zona de actitudes democrticas (3 a 4 puntos)
Prefieren la democracia Democracia indispensable para el desarrollo Democracia soluciona los problemas Apoyo al Congreso Apoyo a los partidos Democracia vs. desarrollo
0,45 0,04 0,05 0,57 0,52 0,90 Apoyo a gobierno democrtico para resolver problemas Presidente respete leyes Presidente no use fuerza Presidente no controle medios Presidente deje de lado Congreso y partidos
Zona intermedia (2 a 3 puntos)
4,61 1,76 1,80 1,65 2,13
Zona de actitudes no democrticas (1 a 2 puntos)
Notas: n = 15,126. (1) El rango de variacin de las escalas de medicin de las actitudes democrticas en las preguntas empleadas para el estudio de las orientaciones hacia la democracia fue estandarizado. Un valor de 4 fue asignado a las actitudes ms favorables para la democracia y el valor de 1, a las actitudes ms negativas a la democracia. (2) Consltese explicacin sobre el concepto de distancia y su indicador respectivo bajo el ttulo Tercera dimensin: distancia entre las orientaciones de la Nota Tcnica del IAD que aparece en Anexos (pg. 225). Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
cracia y sus instituciones compensa la mayor cercana de los ambivalentes con los no demcratas en materia de las actitudes delegativas. Perfil social de las personas que sustentan las orientaciones hacia la democracia La base social de las orientaciones hacia la democracia es heterognea; las personas que sustentan una orientacin determinada no pertenecen mayoritariamente a un grupo o clase social. En particular, la composicin social de los demcratas muestra que el apoyo a la democracia se arraiga de un modo bastante parejo en los distintos sectores de la sociedad. Aun as, se observan las siguientes relaciones (tabla 48):
I Las personas con educacin superior (completa o incompleta) son ms proclives a ser demcratas. I No hay, en cambio, mayores diferencias entre las personas con educacin primaria y secundaria. I Los demcratas han experimentado mayor movilidad educativa en relacin con sus padres. I Hay una mayor presencia relativa de jvenes entre los no demcratas. I Los no demcratas son, en promedio, personas que perciben haber experimentado una movilidad econmica descendente ms intensa que los otros grupos en relacin con sus padres. I Los no demcratas son los que ms tienden a esperar que sus hijos tengan una menor movilidad econmica ascendente.
143
perfil socioeconmico de las personas segn su orientacin hacia la democracia, 2002

Categoras
Estructura de la muestra Orientacin hacia la democracia Demcratas Ambivalentes No demcratas
tabla 48
Significancia (5)
% de personas % de personas % de personas % de personas % hombres % mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad % sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio % bajo % medio % alto Promedio de ndice nivel econmico Promedio en ndice de movilidad econmica (3)
n=6.402 n=4.377 n=4.438 n=15.217 51,50 48,50 37,60 54,30 8,00 38,16 7,20 32,00 43,10 17,70 9,33 41,50 49,20 9,30 4,01
46,60 37,30 43,60 43,00 52,90 47,10 35,10 56,30 8,60 39,24 6,30 30,40 41,90 21,40 9,69 40,00 49,50 10,50 4,12
33,80 34,40 21,90 30,50 50,80 49,20 38,50 53,30 8,10 37,83 8,50 34,20 43,20 14,10 8,84 44,80 47,30 7,90 3,84
19,70 28,30 34,50 26,50 50,00 50,00 40,80 52,20 7,00 46,8 7,20 31,80 45,00 16,00 9,29 40,20 50,90 8,90 4,05
.. .. .. .. **
Edad
**
** **
Nivel educativo
** *
Nivel econmico (2)
**
Cohorte (4)
% socializado en rgimen autoritario % socializado en perodo de transicin % socializado en democracia Promedio de aos de socializacin en no democracia
51,80 11,60 36,60 6,36
48,80 11,90 39,40 6,04
53,30 11,00 35,70 6,49
55,10 11,90 33,00 6,74
**
**
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Con base en el ndice econmico que se elabora a partir de la tenencia de artefactos y la educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 0 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (3) El ndice de movilidad econmica se elabora a partir de la valoracin de los entrevistados sobre la situacin econmica de sus padres y la comparacin de sta en relacin con su situacin actual. (4) De acuerdo con el nmero de aos de socializacin en los que vivi bajo un rgimen autoritario, se determina si una persona fue socializada en democracia, en un perodo de transicin o en un rgimen autoritario. Se considera que el nmero de aos de socializacin de una persona es de once aos (entre los 7 y los 17 aos de edad). (5) Se indica con un (*) cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resulta significativo al 5%. Se indica con (**) cuando el resultado es significativo al 1%. Cuando no es pertinente el clculo de una medida de asociacin o ANOVA se indica con dos puntos seguidos (..). Sobre las pruebas realizadas en cada caso, consltese el Compendio Estadstico. Fuente: Procesamiento de varias preguntas de Latinobarmetro 2002.
Poco ms de la mitad de las personas de Amrica Latina fueron socializadas bajo regmenes autoritarios (52,1 por ciento). Cuando se examina a los demcratas, esta proporcin baja a 48,7 por ciento; entre los no demcratas la proporcin aumenta a 55,6 por ciento. Heterogeneidad El estudio de opiniones en otros mbitos de inters permite explorar si, adems de compartir las opiniones en relacin con la democracia, las personas de una misma orientacin comparten actitudes relacionadas con lo que en un pas debera hacerse y a quin debera apoyarse electoralmente. Los datos relevados sealan que las orientaciones son polticamente heterogneas. En particular, las personas que comparten una orientacin positiva hacia la democracia no se concentran en fuerzas polticas determinadas ni manifiestan opiniones muy distintas de las del resto de los consultados (tabla 49). Sin embargo, hay algunas diferencias interesantes:
I Los no demcratas tienden con ms frecuencia que el resto a opinar que su problema prioritario no se est solucionando o que el pas va para atrs en su solucin. I Los no demcratas tienden a percibir con ms frecuencia que el sector poltico al que pertenecen no tiene igualdad de oportunidades para llegar al poder. I Los no demcratas tienden a estar menos satisfechos con la democracia que los demcratas y los ambivalentes (slo el 19 por ciento de ellos est satisfecho, frente al 40 y al 43,9 por ciento, respectivamente). I Los no demcratas tienden a confiar menos que los dems en las instituciones y los actores. I Los no demcratas creen con ms frecuencia que el resto que los polticos mienten con tal de ganar las elecciones. I Los demcratas tienden a favorecer un papel ms protagnico del Estado en el desarrollo del pas que los no demcratas y los ambivalentes. I No hay mayores diferencias de opinin acerca de los problemas prioritarios que deben ser solucionados en el pas: demcratas,
ambivalentes y no demcratas coinciden en escoger los problemas de pobreza y desempleo como los ms importantes. Del anlisis del perfil de los no demcratas y sus percepciones sobre la realidad poltica y econmica es posible tambin comprobar que esa orientacin est asociada con menor educacin, socializacin en perodos autoritarios, baja movilidad social respecto de sus padres, menores perspectivas positivas respecto del futuro de sus hijos y acerca de la solucin de sus problemas pblicos, y una gran desconfianza en las instituciones y los polticos.
Modos de participacin ciudadana en la vida poltica

Si bien no es posible determinar de modo general el nivel ptimo de participacin que debera existir en una democracia, toda democracia requiere de algn nivel de participacin ciudadana. En las ms dinmicas, las personas encuentran mltiples caminos para ejercer ese derecho. Mediante el examen de la participacin ciudadana puede determinarse cul de las orientaciones ya examinadas es ms activa y as agregar un nuevo elemento de juicio para el estudio sobre el apoyo a y la vulnerabilidad de las democracias en la regin (tabla 50). La mayora de los ciudadanos en Amrica Latina no son personas desconectadas de la vida poltica y social de sus pases. Slo una pequea minora de los consultados, 7,3 por ciento del total, no realiz ningn acto de participacin ciudadana en los aos recientes. Un 22,1 por ciento adicional se limit a ejercer el voto en la ltima eleccin presidencial de su pas. En conjunto, alrededor del 30 por ciento de las personas puede ser catalogado como ciudadano desmovilizado: o no ejerce sus derechos de participacin o lo hace de manera intermitente, en la modalidad de participacin poltica que menos esfuerzo personal requiere, el voto. Casi cuatro de cada diez personas entrevistadas (37,6 por ciento) intervienen en la vida pblica de su pas ms all de la partici-
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perfil poltico de las personas segn su orientacin hacia la democracia, 2002

Categoras
Estructura de la muestra Orientacin hacia la democracia Demcratas Ambivalentes No demcratas
tabla 49
Significancia (2)
Centroamrica y Mxico (1) Regin Andina Mercosur y Chile Amrica Latina Voto
% de personas % de personas % de personas % de personas % vot en la ltima eleccin % no vot por desencanto o desinters % manifiesta tener un partido Promedio de ndice de eficacia del voto % da significado negativo de democracia % satisfecho con el funcionamiento de la democracia
n=6.402 n=4.377 n=4.438 n=15.217 78,30 8,90 47,50 3,01
46,60 37,30 43,60 43,00 82,30 7,20 51,70 3,03
33,80 34,40 21,90 30,50 76,90 10,20 46,60 3,13
19,70 28,30 34,50 26,50 73,60 10,20 41,70 2,840
.. .. .. .. ** ** ** **
Democracia
5,40 35,60
2,40 40,00
3,80 43,90
12,80 190,00
** **
Otras actitudes polticas
% opina no tener igualdad de oportunidades polticas 32,50 % opina que se debe ser cuidadoso en el trato con los dems 80,70 Promedio en escala izquierda-derecha 5,93 Promedio de ndice de confianza en instituciones y actores polticos 1,93 % opina: instituciones pblicas sin solucin o privatizar % a favor de medidas administrativas de reforma % a favor de mejoramiento de accountability en Estado Promedio ndice de intervencin econmica del Estado % menciona empleo, pobreza, desigualdad e ingreso insuficiente % menciona corrupcin % menciona violencia poltica % opina que se va para atrs en la solucin o no hay solucin % opina que el problema prioritario se est solucionando % menciona un tema prioritario no tratado en campaa % opina que los polticos no cumplen las promesas de campaa porque mienten
29,50 79,00 5,77 1,97
31,00 78,90 6,33 2,03
39,30 85,50 5,75 1,77
** ** ** **
Estrategias de desarrollo
5,00 42,00 53,00 3,82
3,80 41,80 54,40 4,05
5,10 43,60 51,30 3,55
6,80 40,70 52,60 4,76
**
**
Problemas prioritarios
60,20 12,00 7,40
62,60 12,30 5,70
58,20 11,60 7,80
58,60 12,00 9,60
** ns **
Respuesta a problemas prioritarios
32,00 7,50 82,90
31,90 6,90 84,20
27,40 9,50 80,30
37,80 6,30 83,60
** ** ns
64,40
65,30
58,30
69,70
**
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Se indica con un (*) cuando la medida de asociacin utilizada o el Anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) resulta significativo al 5%. Se indica con (**) cuando el resultado es significativo al 1%. Se indica (ns) cuando la prueba no result significativa ni al 1% ni al 5%. Cuando no es pertinente el clculo de una medida de asociacin o ANOVA se indica con (..). Sobre pruebas realizadas en cada caso, consltese el compendio estadstico. Fuente: Procesamiento de varias preguntas en Latinobarmetro 2002.
pacin electoral. Adems de votar, contactan autoridades pblicas cuando hay problemas que afectan a sus comunidades, participan en manifestaciones pblicas y colaboran con tiempo, trabajo o dinero en la resolucin de los problemas comunales. stos son ciudadanos que ejercitan activamente sus derechos. Entre ellos, se distinguen dos grupos. En primer lugar, existe un sector altamente participativo, compuesto por personas que, literalmente, hacen de todo. Ellas registraron actividad en todos los mbitos de participacin ciudadana investigados (participacin electoral, contactando autoridades, en manifestaciones colectivas y en instituciones sociales). En Amrica Latina, estos ciudadanos son aproximadamente 25 por ciento del total, un tamao ligeramente inferior al de los ciudadanos desmovilizados. Un segundo sector, compuesto por cerca de una de cada ocho personas (13,3 por ciento), tambin realiza actividades de participacin poltica ms all de la electoral, pero sin alcanzar el nivel y la diversidad de las acciones de los ciudadanos altamente participativos. Estas personas combinan el ejercicio del sufragio con al menos otra modalidad de participacin poltica: votan y contactan autoridades, votan y participan en manifestaciones pblicas y en algunos casos pueden, adems, colaborar con la comunidad. No estn, sin embargo, activos en todos los frentes. Dentro de ellos, un sector desarrolla actividades polticas no electorales de participacin ciudadana: se abstiene de votar pero contacta autoridades pblicas y participa en manifestaciones pblicas (4,9 por ciento). Finalmente, un tercio (33,2 por ciento) de los latinoamericanos son personas socialmente activas, la mayora de las cuales tiene a lo sumo una intervencin espordica en la poltica por medio del voto. Las personas en este grupo se encuentran en una posicin intermedia entre los ciudadanos desmovilizados y los polticamente activos. Por una parte, colaboran con organizaciones de su comunidad y, en este sentido, ejercitan su derecho de participar en aquellas actividades de su inters. Por otra parte, esa actividad se desarrolla principalmente en un mbito no poltico.
Participacin ciudadana y orientaciones hacia la democracia Un ltimo aspecto en el anlisis de la participacin es su vnculo con las orientaciones hacia la democracia. En Amrica Latina, los demcratas tienden levemente a participar ms activamente en la vida poltica de sus pases que los ambivalentes y los no demcratas. El 43 por ciento de los demcratas realizan otras actividades polticas, tales como contactar autoridades y funcionarios pblicos y manifestarse pblicamente, adems de, casi todos ellos, votar; el 37 por ciento de los no demcratas puede clasificarse como activos y tambin el 39 por ciento de los ambivalentes. Una comprobacin importante es que no siempre los demcratas son los ms participativos. Perfiles de intensidad de la ciudadana El anlisis integrado del tamao, la distancia y el activismo de las orientaciones hacia la democracia ayuda a proporcionar una estimacin del grado de respaldo ciudadano con que ella cuenta. Con este propsito preparamos el ndice de apoyo a la democracia (IAD), que ofrece una visin sinttica sobre el apoyo y la posible vulnerabilidad de las democracias latinoamericanas. Este ndice permite valorar el balance actual de fuerzas y el potencial para crear coaliciones ciudadanas amplias en apoyo de la democracia, incluyendo a los sectores ambivalentes. Es una herramienta que distingue las situaciones polticas favorables de las desfavorables y riesgosas. En las situaciones favorables hay un balance de fuerzas positivo para la democracia, pues los demcratas son mayora, son los polticamente ms activos, y los ambivalentes estn relativamente cercanos a las posiciones de los demcratas. En el caso opuesto, cuando el balance de fuerzas es negativo, los no demcratas son mayora, son ms activos y son los que tienen ms cerca a los ambivalentes. Con el IAD se podr, mediante futuras mediciones, examinar los cambios en la situacin poltica y en la presunta solidez de las bases de estabilidad democrtica en la ciudadana. Las fuentes de informacin del IAD tambin pueden ser empleadas para estudiar la intensidad de la ciudadana, es decir, cmo
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perfil socioeconmico de las personas segn modos de participacin ciudadana, 2002

Categoras
Estructura de la muestra Modos de participacin ciudadana Significancia (2)
tabla 50
No hace nada
Slo vota
Colabora con o sin voto
Accin poltica con o sin voto
Colabora y accin poltica sin voto
Colabora y accin poltica con voto
(Las pruebas se realizan comparando las personas que participan en los seis modos)
(Las pruebas se realizan comparando las personas que no hacen nada o slo votan con las que realizan accin poltica sola o combinada)
% de personas % de personas % de personas % de personas % hombres % mujeres % 16 a 29 aos % 30 a 64 aos % 65 a 99 aos Promedio de edad % sin estudios % 1 a 6 aos % 7 a 12 aos % superior completa o incompleta Promedio de aos de estudio
n=7.387 n=5.178 n=5.330 n=17.895 48,50 51,50 33,10 57,80 9,00 39,68 9,20 35,40 39,50 15,90 8,79
7,30 7,90 6,60 7,30 41,80 58,20 51,00 38,40 10,60 35,78 14,10 38,50 39,80 7,60 7,64
20,20 23,10 23,80 22,10 45,50 54,50 28,30 59,80 11,90 42,06 11,70 37,40 38,40 12,60 8,23
35,20 34,30 29,20 33,20 46,30 53,70 34,90 57,30 7,80 38,72 9,30 37,60 39,90 13,20 8,58
6,90 8,00 11,10 8,50 49,00 51,00 31,70 58,40 9,80 40,58 6,90 33,20 43,20 16,60 9,18
5,00 4,30 5,20 4,80 52,10 47,90 49,70 44,60 5,80 33,96 9,20 30,60 43,70 16,50 8,97
25,40 22,60 24,00 24,20 55,40 44,60 26,80 65,10 8,10 40,83 6,30 31,20 37,70 24,80 9,77
.. .. .. .. **
.. .. .. .. **
Edad
**
ns
** **
* **
Nivel educativo
**
**
(cont. p. 139)
perfil socioeconmico de las personas segn modos de participacin ciudadana, 2002

Categoras
Estructura de la muestra Modos de participacin ciudadana
continuacin tabla 50
Significancia (2) (Las pruebas se realizan comparando las personas que no hacen nada o slo votan con las que realizan accin poltica sola o combinada)
No hace nada
Slo vota
Colabora con o sin voto
Accin poltica con o sin voto
Colabora y accin poltica sin voto
Colabora y accin poltica con voto
(Las pruebas se realizan comparando las personas que participan en los seis modos)
Nivel econmico (3)
% bajo % medio % alto Promedio de ndice econmico % Menciona un tema sin tratar % No menciona un tema sin tratar Promedio de confianza en instituciones y actores
45,40 46,50 8,10 3,85
52,80 43,20 4,00 3,45
51,30 42,70 6,00 3,60
47,60 45,70 6,70 3,73
42,90 49,30 7,80 3,95
44,10 45,80 10,20 4,02
35,80 51,30 12,90 4,29
**
**
**
**
Agenda no tratada (4)
18,40 81,60
31,40 68,60
27,20 72,80
14,50 85,50
21,70 78,30
11,20 88,80
13,80 86,20
**
**
Confianza (5)
1,91
1,84
1,88
1,90
1,96
1,89
1,97
**
**
Notas: (1) Incluye Repblica Dominicana. (2) Se indica con un * cuando la medida de asociacin utilizada o el anlisis de Variancia (ANOVA por sus siglas en ingls) reulta significativo al 5%. Se indica con ** cuando el resultado es significativo al 1%. Se indica ns cuando la prueba no result significativa ni al 1% ni al 5%. Cuando no es pertinente el clculo de una medida de asociacin o ANOVA se indica con ... Sobre pruebas realizadas en cada caso, consltese el compendio estadstico. (3) Con base en ndice econmico construido a partir de tenencia de artefactos y educacin del jefe de familia. Este ndice puede variar entre 9 y 10. Si el ndice se encuentra entre 0 y 3,33 se considera nivel econmico bajo, si se encuentra entre 3,34 y 6,66 se considera nivel econmico medio y si se encuentra entre 6,67 y 10 se considera nivel econmico alto. (4) Con base en pregunta p27u: Cul es el tema que a usted le interesa y que los candidatos en la ltima eleccin no se atrevieron a abordar?. (5) Con base en ndice de confianza en instituciones y actores, construido a partir de preguntas sobre confianza en Poder judicial, Gobierno, Municipios, Congreso, Partidos polticos y Gente que dirige al pas. Ciudadano desactivado: No tiene participacin poltica o realiza aquella que, adems de espordica, requiere menor esfuerzo votar). Puede colaborar en actividades sociales. Ciudadano activo: Contacta autoridades y participa en manifestaciones pblicas, pero sin actividad en todos los mbitos de la participacin ciudadana. Ciudadano altamente participativo. Est activo en todos los mbitos de la participacin ciudadana. Fuente: Procesamiento de preguntas de la Seccin Propietaria del PNUD y de otras preguntas en Latinobarmetro 2002.
las personas ejercitan, si lo hacen, su estatus de ciudadano o ciudadana. El concepto de intensidad ciudadana proviene del trmino ciudadana de baja intensidad, acuado por ODonnell.77 Por intensidad ciudadana se entiende el libre y activo ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los deberes genricos propios del estatus de ciudadana. La herramienta utilizada para aproximarse a este tema es una tipologa de perfiles de intensidad ciudadana, que permite clasificar a las personas de acuerdo con la manera como ejercitan su estatus de ciudadanos (tabla 47). Sobre la base de la informacin de las orientaciones a la democracia y los modos de participacin ciudadana en Amrica Latina, las personas pueden clasificarse de acuerdo con cuatro perfiles de intensidad ciudadana: los demcratas participativos; los demcratas desmovilizados; I los ambivalentes y no demcratas desmovilizados;
I I
I los ambivalentes y no demcratas participativos.
Los dos primeros grupos comparten una orientacin democrtica pero difieren en su nivel de participacin en la vida poltica. Los dos ltimos grupos comparten su ausencia de compromiso con la democracia y tambin difieren en su nivel de participacin poltica. Aproximadamente, una de cada cinco personas en Amrica Latina (18,9 por ciento) puede catalogarse como demcrata participativa. Poco ms de un tercio de los consultados (34,9 por ciento) son ambivalentes o no demcratas desmovilizados. Estas personas dudan o se oponen a la democracia pero estn retirados de la vida poltica. Los ambivalentes y no demcratas participativos son una proporcin muy similar a los demcratas participativos. Segn nuestros datos, en Amrica Latina aproximadamente una de cada cinco personas (21,6 por ciento) puede catalogarse con este perfil: personas que du-
recuadro 37
Ciudadana de baja intensidad

En 1993, ODonnell plante que en Amrica Latina una proporcin considerable de las y los ciudadanos no pueden ejercer sus derechos civiles y son discriminados, pese a que sus derechos polticos estn razonablemente protegidos. Denomin a ese fenmeno ciudadana de baja intensidad, y lo atribuy a barreras objetivas, como la debilidad del Estado democrtico de derecho y el efecto de las desigualdades sociales extremas. Un estudio de la ciudadana de baja intensidad requiere, pues, la utilizacin de diversas fuentes de informacin, tanto percepciones como registros institucionales. Adems de esos obstculos, la intensidad en el ejercicio de la ciudadana puede ser afectada por el grado en que las personas se sientan obligadas a cumplir con sus deberes y a ejercer sus derechos. sta es precisamente la perspectiva investigada en este captulo, con la informacin de Latinobarmetro. Se trata de una perspectiva inspirada en el pensamiento de ODonnell, aunque distinta, pues se centra en el estudio de las actividades y los comportamientos de los individuos. Una democracia en la cual una proporcin importante de la ciudadana decide no ejercer sus derechos ni cumplir con sus deberes se encuentra en problemas. Para avanzar sobre este tema, se prepar una tipologa de perfiles de intensidad ciudadana, que clasifica a las personas combinando los siguientes criterios:
I
En la perspectiva de los deberes ciudadanos, el deber de aceptar la vigencia de las normas democrticas. Para esto se utiliz el estudio de las orientaciones hacia la democracia. En la perspectiva de los derechos ciudadanos, el grado en que las personas participan en la vida poltica, para lo cual se utiliz el estudio sobre los modos de participacin ciudadana.
77 ODonnell, 1993.
recuadro 38
El ndice de Apoyo a la Democracia (IAD)

La elaboracin del IAD se basa en los siguientes elementos:
I I
encontrarse en la nota tcnica sobre la encuesta en el Compendio Estadstico. En las situaciones favorables a la democracia, el IAD arroja un valor bastante superior a 1. Cuando el IAD tiene un valor que ronda 1, resume situaciones de equilibrio poltico entre las orientaciones demcrata y no demcrata. Son situaciones con un potencial de inestabilidad, pues el apoyo ciudadano a la democracia no est garantizado. Cuando el IAD asume valores muy inferiores a 1 y cercanos a cero, el apoyo ciudadano a la democracia es precario. En caso de emerger una crisis poltica severa, el futuro de la democracia podra verse fcilmente comprometido por la precariedad del apoyo ciudadano.
Las orientaciones hacia la democracia. El tamao de cada orientacin y, luego, la proporcin entre demcratas y no demcratas.
La distancia promedio en las actitudes entre cada orientacin, si los demcratas o los no demcratas estn ms cerca de los ambivalentes.
El nivel de activismo poltico de las personas que sustentan las orientaciones y la situacin de los demcratas y los no demcratas. El IAD, entonces, pondera el tamao de las orientaciones con la distancia y el activismo. Una explicacin ms detallada puede
dan o se oponen a la democracia y son polticamente activas. Las caractersticas sociales de las personas de cada uno de los perfiles de intensidad ciudadana son similares a las descriptas para la base social de las orientaciones hacia la democracia, pero desde la presente perspectiva, el panorama se puede observar con mayor precisin. En trminos generales pueden formularse dos conclusiones: los dos grupos socialmente ms parecidos entre s son, paradjicamente, los que podran enfrentarse en caso de una crisis que amenace la estabilidad de una democracia: los demcratas participativos y los ambivalentes o no demcratas participativos. Ambos grupos tienen estructuras de edad, nivel de instruccin y nivel econmico ms parecidos entre s que con los otros dos grupos. La segunda conclusin es que los ambivalentes o no demcratas desmovilizados parecen concentrar, en mayor proporcin que los otros grupos, a las personas ms jvenes y de menor nivel econmico. Los jvenes son ms numerosos en este grupo que entre los demcratas participativos (38,4 por ciento de los primeros y 30 por ciento de los segun-
dos). Las personas sin estudios o con escuela primaria completa o incompleta (1 a 6 aos de escolaridad) tienen una distribucin similar: proporcionalmente tienden a agruparse ms entre los ambivalentes o no demcratas desmovilizados. En cambio, las personas con educacin superior completa o incompleta son ms numerosas entre los demcratas participativos. El ndice de Apoyo ciudadano a la Democracia El anlisis integrado del tamao, la distancia y el activismo de las orientaciones hacia la democracia ayuda a proporcionar una estimacin del grado de respaldo ciudadano con que ella cuenta. Con este propsito, preparamos el ndice de apoyo a la democracia (IAD), que ofrece una visin sinttica sobre el apoyo y la posible vulnerabilidad de las democracias latinoamericanas. Este ndice permite valorar el balance actual de fuerzas y el potencial para crear coaliciones ciudadanas amplias en apoyo de la democracia, incluyendo los sectores ambivalentes. Es una herramienta que distingue las situaciones polticas favorables de las desfa-
151
En todo caso, los ambivalentes son un grupo clave a observar, pues en la mayora de los pases los demcratas requieren de su apoyo para formar mayoras ciudadanas.
Tamao de orientaciones
Distancia entre orientaciones
Activismo poltico de orientaciones
vorables y riesgosas. En las situaciones favorables hay un balance de fuerzas positivo para la democracia, pues los demcratas son mayora, son los polticamente ms activos, y los ambivalentes estn relativamente cercanos a las posiciones de los democrtas. En el caso opuesto, cuando el balance de fuerzas es negativo, los no demcratas son mayora, son ms activos y son los que tienen ms cerca a los ambivalentes. Con el IAD se podr, mediante futuras mediciones, examinar los cambios en la situacin poltica y en la presunta solidez de las bases de estabilidad democrtica en la ciudadana.
El resultado del IAD para la regin tendi a ser positivo para la democracia. Los demcratas, en trminos de correlacin de fuerzas, estn en mejor posicin que sus contrarios, los no demcratas. En efecto, los demcratas constituyen la orientacin hacia la democracia ms difundida y tendieron (aunque levemente) a participar ms en la vida poltica y social de sus pases que las personas con otras orientaciones. Asimismo, tuvieron a los ambivalentes ligeramente ms cerca de sus posiciones que los no demcratas (grfico 8). El IAD agregado para la regin arroj un valor de 2,03.
grfico 8
Panorama regional del IAD, 2002

50.0 No participativos 45.0 43,5% 40.0 35.0 30.0 % personas 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0
18,9 24,6
Distancia global = 7,63
Participativos
30,3% 26,2%
Distancia global = 8,11
Demcratas participativos (43,4%)
11,9
Ambivalentes participativos (39,4%)
Demcratas
Ambivalentes
Nota: Los porcentajes de personas en cada orientacin no coinciden con los mostrados en grficos anteriores, pues al combinar la informacin de orientaciones con la de participacin, la ausencia de respuesta aumenta y provoca que dichos porcentajes varen. Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
<
<
18,4
16,6
9,7
No demcratas
No demcratas participativos (36,9%)
En todo caso, los ambivalentes son un grupo clave a observar, pues en la mayora de los pases los demcratas requieren de su apoyo para formar mayoras ciudadanas. Es preciso tambin tomar nota de los factores que se asocian ms fuertemente con los no demcratas, ya que estn relacionados con carencias de la ciudadana social y con bajas perspectivas de movilidad econmica y educativa, cuestiones en las que, como hemos visto, la regin tiene an serios dficit. Resumiendo los resultados de este anlisis, encontramos: Procesando datos de la encuesta de Latinobarmetro de 2002, quienes tenan una orientacin prodemocrtica eran el 43% de los entrevistados, siendo la ms extendida. I Cuando se pregunta acerca de la alternativa entre desarrollo econmico y democracia, se evidencia una tensin. Muchos parecera que prefieren la primera.
I
I Los entrevistados pertenecientes a pases donde hay menores niveles de desigualdad social tienden a ser ms favorables a la democracia. I Del anlisis del perfil de los denominados no demcratas surge que esta orientacin tiene mayores adeptos entre los sectores con menos educacin, los que tienen una socializacin proveniente de perodos autoritarios, los que tienen una percepcin de baja movilidad social respecto de sus padres y bajas expectativas en cuanto a futura mejora para sus hijos, y aquellos que tienen mayor desconfianza en las instituciones. I La mayora de los ciudadanos no est desconectada de la vida poltica y social de sus pases. I En promedio, los demcratas tienden levemente a participar ms activamente en la vida poltica de sus pases.
153
La percepcin de la dirigencia latinoamericana

I
La indagacin sobre el desarrollo de la democracia en Amrica Latina se enriquece con las percepciones y opiniones de quienes toman las decisiones que ms impactan en la vida poltica de la regin. Este parte expone y sistematiza las opiniones que surgen de la ronda de consultas a 231 lderes latinoamericanos, incluidos 41 presidentes y vicepresidentes actuales y precedentes. Analizamos aqu sus percepciones sobre el grado de desarrollo de nuestras democracias, poniendo el acento en la participacin ciudadana, los lmites del poder democrtico, la confianza en las instituciones particularmente en los partidos polticos y las relaciones con los poderes fcticos nuevos o tradicionales. Tambin se observaron la tensin entre pobreza/desigualdad/democracia, los problemas en torno a la elaboracin de la agenda pblica y los desafos que enfrentan las democracias. Expresamos nuestro agradecimiento a las 231 personalidades que se brindaron con generosidad para que pudiramos realizar las consultas, y lamentamos no haber podido hacer todas las que desebamos, lo que ha hecho que se omitiera a importantes dirigentes. mentales sobre las democracias de la regin por parte de un conjunto relevante de lderes. Buscamos detectar las maneras de ver y pensar expresadas en las respuestas de los lderes, en una entrevista cuya agenda les era previamente desconocida. Al final del Informe aportamos ms informacin sobre la metodologa y los criterios de procesamiento empleados. Aqu importa tener en cuenta que el estudio no pretende sustituir sino complementar otros tipos de estudios de opinin. La pregunta a contestar es: cules son las opiniones y formas de pensar de un grupo de 231 personas que ejercen funciones de liderazgo en Amrica Latina? Se trata de actores protagnicos de la vida poltica, econmica, social y cultural latinoamericana, que integran una muestra cuya significacin surge de la relevancia de sus trayectorias: a) lderes polticos que detentan o detentaron el poder en su mximo nivel institucional, en jefaturas partidarias, parlamentarios, funcionarios de alto rango o alcaldes; b) protagonistas sociales en un amplio espectro que incluye lderes sindicales, empresarios, acadmicos, periodistas, religiosos y dirigentes de movimientos u organizaciones sociales, y c) miembros de las Fuerzas Armadas. El 51 por ciento de los consultados son polticos. Entre los restantes se observa un peso importante de empresarios (11 por ciento) e intelectuales (14 por ciento). Las dems categoras se distribuyen en: sindicalistas (7 por ciento), periodistas (6 por ciento), lderes de la sociedad civil (7 por ciento), religiosos (2,5 por ciento) y militares (1,5 por ciento).
Perfil de los actores consultados

Para la realizacin de las consultas que tuvieron lugar entre julio de 2002 y junio de 2003 seguimos dos criterios: a) hicimos no menos de media docena de consultas por pas, y b) llevamos a cabo ms consultas en los pases ms grandes (en particular, los dos grupos ms numerosos de consultados son los brasileos, con treinta y cuatro lderes consultados, y los mexicanos, con veinticinco). sta no es una muestra al azar y, por lo tanto, los datos no tienen representatividad estadstica. La meta es relevar juicios funda-
El punto de partida conceptual

Los testimonios coinciden en subrayar un diagnstico que puede resumirse as: nunca antes hubo tanta democracia en
155
Hay coincidencia en que ms participacin a travs de los partidos polticos es saludable para la democracia.
Amrica Latina ni estuvo tan controlado el peligro de golpe de Estado, pero de todos modos la democracia est expuesta a fragilidades, como las que derivan del bajo prestigio de los partidos polticos y de la llamada crisis de la sociedad poltica.78 En la actualidad, todos los pases cumplen con los requerimientos del rgimen democrtico y stos son especialmente valorados por los consultados, en contraste con el pasado autoritario. Desde esta perspectiva, la conquista y afirmacin de los atributos bsicos de la democracia son consideradas una etapa necesaria y un progreso significativo. Esta visin deja abierta una gama de cuestiones a abordar y de objetivos inalcanzados, dentro de un acuerdo generalizado en sealar el carcter inacabado de la construccin de la democracia en Amrica Latina, incluso all donde dicho proceso histrico tiene ms larga duracin.
Condiciones necesarias para la democracia

Aunque no las entienden exactamente del mismo modo, los lderes latinoamericanos consideran que la participacin poltica y los controles al ejercicio del poder son dos condiciones bsicas de la democracia, y que ambas se han fortalecido a lo largo de la ltima dcada. La expansin de la participacin poltica Si bien la palabra participacin tiene diferentes significados polticos, en un sentido ms estrecho se suele restringir su alcance a la participacin electoral. En su sentido ms amplio, supone alguna forma estable de conexin con la toma de decisiones pblicas, principalmente a travs de la mediacin de los partidos polticos o de las organizaciones de la sociedad civil. Algunos sentidos intermedios aluden a formas ms o menos activas de ejercicio de la ciudadana, tales como la participacin en consultas populares o en mbitos deliberativos a nivel local.
La casi unanimidad de las personas consultadas piensa que una mayor participacin en cualquiera de sus formas tiende a fortalecer el funcionamiento de las instituciones democrticas. En este sentido amplio, ms participacin aparece en general como preferible a menos participacin. Sin embargo, como veremos ms abajo, este juicio genrico se relativiza cuando buena parte de los consultados se refiere a formas ms especficas de participacin. Tambin hay coincidencia en que ms participacin a travs de los partidos polticos es saludable para la democracia. Los lderes consultados tienden a compartir esta idea, aun cuando son escpticos respecto de si los partidos estn funcionando adecuadamente como canales de participacin ciudadana o si podran recuperar protagonismo en este terreno. Asimismo, para la gran mayora de los consultados, la participacin de la poblacin en sentido amplio (es decir, tanto en lo que refiere a la eleccin de los gobiernos como a la definicin de sus polticas) ha aumentado significativamente durante la ltima dcada. En el momento de considerar el acto electoral como una expresin de la participacin poltica, existen dos tendencias. En los pases con menor raigambre democrtica se visualiza el voto como un acto que hace a la participacin, ya que permite expresar una posicin crtica hacia viejas estructuras patrimonialistas y, eventualmente, un premio o un castigo a los gobernantes. Se identifica el incremento de la concurrencia electoral con el progreso de la participacin. En cambio, en las democracias que han tenido mayor continuidad, el hecho de votar es visto como algo habitual, que no es considerado al momento de evaluar el nivel de participacin, ya que para los consultados en estos pases la participacin implica formas ms activas de ejercicio de los derechos ciudadanos. En casi toda Amrica Latina, el aumento de la participacin se percibe como una de las caras ms visibles del proceso de construccin democrtica. En cambio, la
78 Garretn, documento elaborado para el PRODDAL, 2003.
disminucin o el estancamiento de la participacin que sealan los lderes chilenos, uruguayos y costarricenses parece propia de democracias que se ven a s mismas como profundamente arraigadas histricamente. Esto no significa que estos pases estn libres de dificultades (de hecho, dos de ellos padecieron duras experiencias de regmenes autoritarios); aun as, se trata de un problema diferente de los que enfrentan pases donde ese arraigo es menor o ms reciente. Un dirigente consultado en Chile agrega detalles: La participacin que supone la democracia era ms institucionalizada [desde mediados del siglo pasado hasta el golpe de Estado de 1973], fundamentalmente a travs de las organizaciones polticas y sociales. [...] Hoy da, la realidad chilena es muy preocupante: [...] en las votaciones y en las elecciones ha ido disminuyendo progresivamente el inters de la ciudadana y aumentado la abstencin electoral. [...] [Ahora] hay una participacin ms desordenada, ms circunstancial [...]. Los partidos han perdido presencia y representatividad. Por su lado, un lder brasileo destaca la expansin de la participacin: La pobreza es difusa, no organizada [...]. Cuanto ms se perfecciona el poder democrtico, ms aumentan las presiones de abajo hacia arriba [para que sus problemas sean tenidos en cuenta]. Y eso es lo que ocurre [...], [hay] ms organizaciones democrticas, ms organizaciones de la sociedad y ms presin de
abajo hacia arriba. Es la prueba que ahora deberemos pasar. Una diferencia significativa entre los pases con democracias histricamente ms arraigadas y el resto son los canales a travs de los que se ejerce la participacin. Los consultados tienden, en los primeros, a presuponer que los partidos son uno de los canales naturales (no el nico pero s uno de los importantes). En cambio, en varios pases con tradiciones democrticas menos arraigadas, algunos consultados opinan que la mayor participacin se produce cuando los ciudadanos actan fuera de los partidos, ya sea porque toman la distancia suficiente como para hacer un ejercicio independiente del voto (por ejemplo, apoyando a candidatos independientes) o porque se incorporan a organizaciones de la sociedad civil que se presentan como alternativa a los partidos. Segn estos consultados, no slo se trata de que los partidos tengan mala imagen, sino que son vistos como un obstculo para la participacin. Siempre segn los consultados, este fenmeno de mayor participacin por canales alternativos a las estructuras partidarias aparece frecuentemente asociado a otra tendencia vigorosa, el fortalecimiento de las instancias de deliberacin y de decisin a nivel local. Es a esa escala (la aldea, el distrito rural, la ciudad, la provincia) donde apareceran dirigentes capaces de generar niveles importantes de adhesin y donde
En casi toda Amrica Latina, el aumento de la participacin se percibe como una de las caras ms visibles del proceso de construccin democrtica.
aument la participacin en amrica latina?

La participacin aument
tabla 51
Honduras, Mxico, Bolivia, Brasil, Paraguay, Colombia, Repblica Dominicana, Venezuela, El Salvador, Panam, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, Per, Argentina Costa Rica Uruguay, Chile
La participacin no aument ni disminuy La participacin disminuy
Nota: Los pases estn ordenados segn balances de opinin, es decir, la diferencia entre quienes dicen que la participacin aument y quienes dicen que la participacin disminuy. El primer pas es el que tiene un mayor balance positivo, es decir, aquel en el que la diferencia es ms favorable a quienes piensan que la participacin aument. Luego se ordenan por orden decreciente de este balance. Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
157
De manera general, la existencia de medios de comunicacin independientes es vista como un factor que ha contribuido decisivamente al aumento de los controles.
mejor funcionaran las organizaciones de la sociedad civil que con ms facilidad consiguen involucrar a los ciudadanos. As lo describe uno de los lderes consultados en Colombia: En Bogot [...] gobiernos sucesivos [...] generaron una transformacin radical de la ciudad: [...] las polticas pblicas se convirtieron en una esencia vital, [...] lo pblico pas a tener el asiento de adelante frente a lo privado, que no era como se vea antes, [...] los resultados hacia los ciudadanos generaron un convencimiento y una continuidad en poltica, [pero] casi no de los partidos, porque los ltimos tres candidatos que han sido elegidos son independientes. La percepcin sobre la participacin social es heterognea entre los consultados. Los nuevos movimientos sociales y el crecimiento de la participacin por fuera de los partidos llevan a que los primeros sean vistos, por no pocos de los consultados, como una amenaza a la gobernabilidad. Existe tambin desacuerdo sobre la institucionalizacin de la participacin social. Ciertos pases cuentan con canales institucionales a travs de los cuales pueden viabilizar y negociar las demandas. Para algunos consultados, la resistencia a desarrollar mecanismos de participacin institucionalizada afecta negativamente el desarrollo de la democracia; otros objetan estos procesos por considerarlos particularistas y por generar consensos contingentes que limitan el pluralismo de la democracia. La expansin de los controles al ejercicio del poder En la mayora de los pases latinoamericanos, la idea predominante es que los gobiernos estn ms controlados y limitados que en el pasado. Esto es percibido en general como un hecho positivo, porque implica la presencia de una ciudadana ms atenta y decidida a hacer valer sus derechos (lo que es consistente con la percepcin de una mayor participacin). La idea de que los controles al ejercicio del poder se han perfeccionado predomina entre los lderes de doce de los dieciocho pases estudiados. Los polticos y funcionarios de gobierno son los que ms frecuentemente piensan que los controles han aumentado.
Varios lderes consultados tambin mencionan la presencia de tradiciones desfavorables a los controles del ejercicio del poder en algunos pases centroamericanos, donde la ausencia de controles eficaces aparece asociada a problemas de larga data. Por otra parte, los consultados relacionan el ejercicio del control con el fortalecimiento de la sociedad civil (sobre todo a partir del papel asumido por las ONG) y el de los medios de comunicacin. stos son considerados simultneamente un control y un grupo de presin, lo que permite comprender su paradjica percepcin: ser una condicin sine qua non de la democracia a la vez que un instrumento de grupos de poder que ejercen indebida influencia en la toma de decisiones pblicas. De manera general, la existencia de medios de comunicacin independientes es vista como un factor que ha contribuido decisivamente al aumento de los controles. Numerosos lderes consultados insisten en la capacidad de los medios de detectar irregularidades y excesos (o simples errores y dificultades) y de darles difusin pblica. Pero esta misma relevancia de los medios es vista como un peligro por la mayora de los lderes consultados: apoyados en la popularidad que les aportan las denuncias, ciertos medios terminan por construir su propia agenda y perseguir intereses particulares (los del grupo econmico al que pertenecen o los de ciertos sectores de poder a los que estn asociados). Para muchos de nuestros consultados, un grave problema es que no existen mecanismos eficaces para controlar los eventuales excesos, al menos en la medida en que no se quiere atentar contra la libertad de prensa. Sin embargo, tanto en sus mejores como peores versiones, los medios son vistos por los lderes como uno de los principales contrapesos del poder poltico. Opiniones sobre el carcter de la democracia Los lderes latinoamericanos creen que las condiciones polticas necesarias para la democracia avanzaron significativamente durante la ltima dcada. Consideremos la definicin de la democracia que dio un entrevistado en Guatemala: Si nosotros hubi-
tabla 52
aumentaron los controles al poder en amrica latina?

Los controles aumentaron El Salvador, Mxico, Per, Brasil, Colombia, Repblica Dominicana, Guatemala, Chile, Honduras, Costa Rica, Bolivia, Paraguay Uruguay, Nicaragua Ecuador, Panam, Argentina, Venezuela
Los controles no aumentaron ni disminuyeron Los controles disminuyeron
Nota: Los pases estn ordenados segn balances de opinin, es decir, la diferencia entre quienes dicen que los controles aumentaron y quienes dicen que disminuyeron. El primer pas en la primera ubicacin es el que tiene el balance ms positivo, es decir, aquel en el que la diferencia es ms favorable a quienes piensan que los controles aumentaron. Los restantes se ordenan a medida que disminuye el balance. Fuentes: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
ramos preguntado en 1986 a los guatemaltecos qu era para ellos la democracia, nos hubieran dicho que el gobierno sea civil y que sea electo popularmente, y eso es bsicamente lo que debe suceder en toda Amrica Latina. Presuponiendo que esta definicin es aceptable, no hay duda de que la gran mayora de los consultados coincidira en que sus pases son democrticos. La pauta de las consultas prevea que al cabo de una conversacin extensa, los consultados fueran invitados a responder sobre la presencia o ausencia de democracia en su pas (Teniendo todo en cuenta, usted dira que su pas hoy es una democracia?). Slo 14 por ciento de los consultados respondi inequvocamente (6 por ciento que s, 8 por ciento que no). Para los dems fue necesario precisar y desagregar el concepto. Tenemos entonces que explorar el sentido de esos condicionamientos y relativizaciones. Para el 6 por ciento, como se dijo, en su pas existe una democracia plena; para un robusto 66 por ciento, en su pas existe una democracia con pocas o algunas limitaciones; un 17 por ciento piensa que en su pas hay numerosas limitaciones, y otro 8 por ciento opina que su pas no es una democracia. Por lo tanto, al menos como una primera aproximacin, el grueso de los consultados (casi nueve de cada diez) acepta el trmino democracia para describir sus respectivas situaciones nacionales, aunque lo haga complementndolo con varias especificaciones adicionales.
Esta observacin puede parecer trivial, pero ratifica todo lo que se ha avanzado en los ltimos aos. Por primera vez en la historia del continente, los lderes de todos los pases incluidos en el estudio ven que sus pases satisfacen la definicin mnima de democracia: hay competencia genuina, los gobiernos tienen al menos algunos lmites a su poder y los consultados creen que en estos dos planos se ha progresado significativamente. La respuesta predominante podra sintetizarse de este modo: Se puede hablar de democracia, s, sobre todo comparando con el pasado, pero.... Por otro lado, para el 25 por ciento de los consultados, en su pas todava falta para poder decir que se vive en democracia. En algunos casos, las personas consultadas insisten en que la debilidad de la democracia no tiene tanto que ver con bloqueos polticos, problemas de legitimidad o cuestiones de diseo institucional (aunque estos problemas tambin son mencionados), sino con las condiciones de vida de la poblacin: Desde el punto de vista econmico y social, realmente tenemos unos gravsimos problemas de distribucin de la riqueza, de participacin de los panameos [...]. Cmo puede haber democracia en estas condiciones?. La idea de la desigualdad y de la segmentacin social como impedimento para la construccin cabal de la democracia aparece muy frecuentemente asociada a los juicios ms pesimistas. En el conjunto de las consultas, el comentario ms frecuentemente ligado a un juicio escptico sobre el grado de fortaleza o de realizacin de
Por primera vez en la historia del continente, los lderes de todos los pases incluidos en el estudio ven que sus pases satisfacen la definicin mnima de democracia.
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La tensin entre poderes institucionales y poderes fcticos sigue estando presente en la realidad latinoamericana.
la democracia se refiere, usualmente, a las condiciones de vida de la poblacin. Uno de los consultados en Nicaragua afirma, por ejemplo: Nos ha costado llegar donde llegamos: muertos, luchas intestinas [...]. Hemos avanzado ms que muchos pases en cuanto a la consolidacin de la democracia, pero nos falta mucho por hacer, porque la democracia plena en pobreza y miseria no es concebible. Mientras la nica libertad que tenga uno sea la de morirse [...] es difcil. La misma idea aparece en este resumen formulado por uno de los lderes consultados en Per: El 54 por ciento de la poblacin vive por debajo de la lnea de pobreza extrema y el 23 por ciento por debajo de la lnea de pobreza extrema-extrema [...]. Esa gente participa en poltica en el sentido de ir a votar el da de la eleccin, porque es obligatorio y tiene que pagar una multa si no lo hace, pero eso no es democracia. La democracia no es un acto poltico electoral. No puede ser libre aquel que esta noche se va a dormir sin saber si maana tendr algo que comer. En el otro extremo, las respuestas ms positivas se encuentran especialmente entre personalidades provenientes de las democracias ms arraigadas y en los pases ms grandes. Como seala uno de los consultados en Brasil, las recientes elecciones contribuyen a un clima de confianza en la democracia: Estamos viendo un momento en que una persona [Luiz Incio Lula da Silva] sale de la extrema pobreza nordestina y llega al poder mximo del pas; [...] la movilidad social es uno de los ingredientes de la democracia: [...] cuanto ms posibilidades tenga cada uno de atravesar las barreras [entre las clases sociales], creo que ms democracia hay. Estos casos indican que en Amrica Latina el vnculo entre condiciones socioeconmicas y actitudes hacia la democracia no es automtico ni necesariamente determinante. Lo que distingue las actitudes de los liderazgos de estos pases no radica, entonces, en las condiciones socioeconmicas objetivas de sus pases, sino en su grado de confianza en la capacidad de las instituciones democrticas de convivir con, y en el mediano plazo modificar, esas situaciones de pobreza y exclusin. Para quienes ven las cosas de este modo, la pobreza y la exclusin son proble-
mas que se deben solucionar por un sistema poltico inequvocamente democrtico. Hemos alcanzado la repblica y an debemos construir la democracia. La repblica es la que nos preserva las libertades individuales, evita que nos mate un gobierno desptico, que nos lleve preso [...], pero adems de estas libertades llamadas negativas estn las otras libertades, las positivas de la democracia, concentradas en los derechos sociales (ex presidente).
Causas de las limitaciones de las democracias latinoamericanas

Poderes institucionales y poderes fcticos Un problema tradicional de los pases latinoamericanos ha sido el divorcio entre los poderes institucionales y los poderes fcticos: si bien los textos constitucionales otorgan gran peso al Poder Ejecutivo y una importante capacidad de accin al Legislativo y al Judicial, el poder real suele residir en instituciones a las que las normas asignan otras funciones (como fue el caso, en el pasado reciente, de las Fuerzas Armadas) o en grupos que no forman parte del orden poltico-institucional (familias tradicionales, grupos econmicos y otros). La tensin entre poderes institucionales y poderes fcticos sigue estando presente en la realidad latinoamericana. Hay informacin que sugiere, y las consultas realizadas confirman, que en las ltimas dcadas, a pesar del fortalecimiento de las instituciones democrticas, los poderes fcticos siguen jugando un papel muy importante. Las Fuerzas Armadas son vistas como el factor de poder ms importante para algunos consultados en Guatemala y la Repblica Dominicana y en menor medida en Ecuador, Chile y Venezuela. Pero las Fuerzas Armadas no son mencionadas en los restantes pases, incluyendo a los que experimentaron recientemente crisis polticas agudas (Argentina, Colombia y Paraguay). Este fuerte debilitamiento de las Fuerzas Armadas como factor poltico es una importante novedad para la democracia latinoamericana. Sin embargo, algunos lderes consultados identifican tres riesgos principales que po-
quines ejercen poder en amrica latina?

Poderes fcticos Los grupos econmicos/ empresarios/ El sector financiero Los medios de comunicacin Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial Las Fuerzas Armadas La Polica Partidos polticos Los polticos/ operadores polticos/ lderes polticos EE.UU./ La embajada norteamericana Organismos multilaterales de crdito El factor internacional/ el factor externo Empresas transnacionales/ multinacionales 149 122 68 24 16 40 5 56 13 43 31 13 9
tabla 53
(79,7%) (65,2%) (36,4%) (12,8%) (8,5%) (21,4%) (2,7%) (29,9%) (6,9%) (22,9%) (16,6%) (6,9%) (4,8%)
Poderes constitucionales
Fuerzas de seguridad
Instituciones polticas y lderes polticos Factores extraterritoriales
Nota: El total no suma 100% porque se permitieron respuestas mltiples. Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
dran amenazar el buen funcionamiento del orden democrtico: 1. Segn los lderes de los pases ms grandes y de aquellos con tradiciones democrticas ms arraigadas, las limitaciones provienen de dos orgenes. En lo interno, de la proliferacin de controles institucionales inadecuados, as como de la multiplicacin de grupos de inters (en especial empresariales) que funcionan como poderosos lobbies. En lo externo, las limitaciones provienen bsicamente del comportamiento de los mercados internacionales (en especial, pero no exclusivamente, los financieros), de la vigilancia de las calificadoras de riesgo y del papel de los organismos internacionales de crdito. Por su parte, en pases ms pequeos o con tradiciones democrticas menos arraigadas, los consultados tambin destacan limitaciones externas e internas, pero las describen de manera diferente. En lo interno mencionan los grupos de inters (particularmente empresarios y terratenientes), pero los mtodos empleados ya no son slo lobbies, sino prcticas tales como la compra de votos y la fabricacin de candidatos. En lo externo mencionan la dependencia de los organismos internacionales de crdito, a la que agregan la desmesurada influencia de
empresas extranjeras instaladas en los propios pases. 2. El segundo tema considerado es la amenaza del narcotrfico. Como es natural, la importancia que los lderes latinoamericanos asignan a este factor est directamente ligada al grado de desarrollo que tiene el fenmeno en sus respectivos pases. Sin embargo, casi todas las opiniones recogidas confluyen al sealar que el narcotrfico implica un doble desafo. Es un desafo directo porque intenta controlar parte del aparato estatal y partes significativas del territorio, al tiempo que crea fuertes incentivos para el pasaje de la economa formal a la informal. El narcotrfico crea asimismo desafos indirectos, entre los que los consultados destacan dos. El primero es que, al atraer la atencin del gobierno de Estados Unidos, genera nuevas formas de presin externa que limitan an ms la esfera de accin de los gobiernos nacionales. El segundo tiene que ver con la corrupcin: el dinero sucio tiene efectos devastadores sobre el comportamiento de una parte de los dirigentes polticos y sobre el funcionamiento de las instituciones. 3. El tercer factor al que se le atribuyen limitaciones al poder de las instituciones polticas son los medios de comunicacin. Esta
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De manera general puede decirse que, salvo excepciones, el escepticismo hacia los partidos est muy extendido y la disposicin a vincularse a ellos tiende a disminuir en toda Amrica Latina.
gran influencia de los medios es vista como parte del aumento de los controles que han permitido democratizar el ejercicio del gobierno, pero tambin, segn lo perciben principalmente los polticos consultados, como una restriccin al proceso democrtico. Los medios tienen la capacidad de generar agenda, de predisponer a la opinin pblica a favor o en contra de diferentes iniciativas y de erosionar la imagen de figuras pblicas mediante la manipulacin de denuncias. Existe amplio consenso entre los consultados en cuanto a que la gran influencia de los medios limita el poder de las instituciones polticas. En realidad, siempre tuvieron mucha influencia y los polticos intentaron servirse de ella. Lo nuevo, adems de la mayor exposicin del pblico a los medios, es que se ha salido de una poca en la que estaban mayoritariamente vinculados a los partidos polticos y, en algunos casos, stos ejercan cierto control sobre aqullos; actualmente muchos medios se han independizado de las estructuras partidarias y han pasado a formar parte de grupos econmicos no subordinados al poder poltico y con intereses muy diversificados. El papel de los partidos polticos Segn los lderes consultados, los partidos polticos, actores fundamentales para el funcionamiento de las democracias contemporneas, sufren una seria crisis. Un dato revelador es que no slo la mayor parte de los lderes consultados cree que los partidos no estn cumpliendo adecuadamente su funcin; adems, esta opinin es ampliamente predominante (59 por ciento) entre los pro-
pios polticos consultados. En este caso, los juicios favorables (claramente s y ms bien s) representan el 18 por ciento y los juicios neutros (en parte s, en parte no) el 16 por ciento. Este escepticismo generalizado oculta diferencias importantes de pas a pas. En algunos casos (Argentina y Ecuador), el desprestigio de los partidos alcanza un grado extremo. En otros casos (Honduras, Uruguay y, aunque en menor medida, Chile), los partidos aparecen en condiciones bastante mejores. De manera general puede decirse que, salvo excepciones, el escepticismo hacia los partidos est muy extendido y la disposicin a vincularse a ellos tiende a disminuir en toda Amrica Latina. Estas opiniones refieren a la coyuntura poltica del ao 2002 y comienzos del 2003. Una nueva ronda de consultas presumiblemente dara nuevos resultados. Cules son las razones que fundamentan este juicio? La acusacin ms frecuente es el personalismo y la ausencia de democracia interna. En palabras de un lder costarricense: Son las mismas caras, es la misma gente en los ltimos cuarenta aos, es darle vuelta a la misma masa, es que el que hoy es diputado maana es embajador, y otra vez le toca un ministerio [y luego] de nuevo le toca a l. Este rechazo a las oligarquas partidarias puede deberse en parte a una modernizacin de las expectativas de los ciudadanos (el viejo caudillismo y el viejo estilo patrimonialista tienen ms dificultades en ser aceptados). Adems, el agudo deterioro que por
los partidos estn cumpliendo su papel?

S, o ms bien s No, o ms bien no Uruguay, Honduras
tabla 54
Chile, Per, Mxico, Repblica Dominicana, El Salvador, Bolivia, Panam, Brasil, Guatemala, Paraguay, Venezuela, Argentina, Colombia, Ecuador, Nicaragua, Costa Rica
Nota: Los pases estn ordenados segn balances de opinin, es decir, la diferencia entre quienes dicen que los partidos estn cumpliendo su papel y quienes dicen que no. El primer pas es el que tiene un mayor balance positivo, es decir, aquel en el que la diferencia es ms favorable a quienes piensan que los partidos cumplen su papel adecuadamente. Luego se ordenan a medida que disminuye el balance. Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
varias razones ha sufrido el Estado en buena parte de nuestros pases ha llevado al debilitamiento de uno de los atractivos que los partidos pudieron tener en el pasado: al menos a ojos de una parte importante de la ciudadana, los partidos ya no consiguen, mediante su influencia en diversos segmentos del Estado, resolverle los problemas a la gente. Pero al mismo tiempo que este atractivo clientelar se debilita, los partidos no han conseguido modernizarse en el grado suficiente como para destacarse por su capacidad de propuesta ni por la consistencia de sus equipos de gobierno. En palabras de un entrevistado peruano: Los partidos polticos no han sido capaces de tomarle el pulso a Amrica Latina. Los partidos polticos atraviesan una fuerte crisis de representacin que incide en la disminucin de la participacin electoral y en su canalizacin por otras vas (en general, organizaciones de la sociedad civil). Sin embargo, casi todos los lderes reconocen la centralidad de los partidos polticos y la necesidad de que asuman un papel de mayor responsabilidad. Nuestras sociedades han atravesado una rpida metamorfosis debajo de la mesa y los polticos no la hemos monitoreado de cerca y entonces hay un gran desencuentro (presidente). La gente quiere participar y siente que el formalismo del voto en las urnas, por ms transparentes que sean las elecciones, no le da ese sentimiento de participacin [...]. La democracia necesita de los partidos polticos, pero yo no puedo ir a participar en uno porque cada partido tiene dueo (empresario). Nuestros consultados vinculan esta crisis de representacin a la ausencia de democracia interna en los partidos, la lgica clientelar de manejo del electorado que incentiva los personalismos, el olvido de las plataformas poltico-partidarias (falta de diferenciacin ideolgica, carencia de programas), la generacin de escisiones personalistas y no ideolgicas, su vinculacin a poderes fcticos y alianzas en las que se confunden las identidades polticas. Por estas razones, la mayora de los consultados entiende que los partidos en particular los tradicionales no han tenido xito como canalizadores de las demandas de la
ciudadana. A su vez, las oposiciones polticas aparecen fragmentadas y su discurso se conforma ms en contra de figuras polticas controvertidas que a partir de propuestas programticas. En general, lejos de expresar una voluntad mayoritaria de la poblacin, segn estas opiniones los partidos actan en funcin de intereses particularistas y sufren demasiadas presiones de los grupos de poder, tanto legales como ilegales. [Los partidos] tienen muchas dificultades para estar en contacto con las demandas de la gente porque la carrera poltica depende ms que nada de la dirigencia partidista y no tanto de los ciudadanos. Es curioso, hay una partidocracia ms o menos slida y los partidos tienen un buen porcentaje de los votos aunque la gente no tenga una buena opinin de ellos (acadmico). Ciertos actores, en particular los periodistas, perciben a los partidos polticos como instituciones frgiles, divorciadas de las necesidades ciudadanas, sometidos a caudillismos, que se ocupan slo de la sociedad incluida y pierden contacto con sus bases sociales actan, a veces, como verdaderas mafias. Por su parte, los acadmicos tienden a vincular la crisis de representacin de los partidos polticos a los dficit institucionales que presenta cada pas. La revisin del sistema de proporcionalidad en algunos pases, de las fuerzas que aparecen representadas en el Parlamento y de los mecanismos de promocin de candidaturas intra o extra partidarias, son las dimensiones ms resaltadas. Segn ese punto de vista, los problemas de la representacin poltica descansaran ms en la forma institucional de funcionamiento del sistema de representacin, que en la credibilidad de los partidos polticos frente a la ciudadana. Por su parte, segn nuestros consultados, el descreimiento de la poblacin en los partidos polticos ha favorecido la expansin y la diversificacin de las organizaciones de la sociedad civil, as como la capacidad de stas de encaminar las demandas. El desequilibrio entre los niveles de participacin alcanzados por los partidos y por las organizaciones de la sociedad civil genera miradas crticas en relacin con el papel que ambos desempean en el proceso democrtico.
Los partidos polticos atraviesan una fuerte crisis de representacin que incide en la disminucin de la participacin electoral y en su canalizacin por otras vas.
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Los consultados de ONG expresan fuertes crticas hacia los partidos, basadas fundamentalmente en su corrupcin, su distanciamiento respecto de los intereses sociales y su bsqueda del poder como afianzamiento de intereses particularistas. Sin embargo, para algunos de los consultados ms cercanos a los partidos, el problema no es tanto que los partidos no se hayan modernizado plenamente, sino que no consiguieron que esto fuera percibido. As lo expresa un lder consultado en Chile: Creo que aqu hay que hacer un mea culpa. Creo que los partidos no han tenido la capacidad de clarificar ante la opinin pblica sus proposiciones, la alternativa que representan, el camino que ofrecen. Las explicaciones de este tipo no son suficientes para los consultados de pases que enfrentan crisis muy severas. Entre ellos, una idea recurrente es que no es la ciudadana la que les dio la espalda a los partidos, sino que fueron los partidos los que le dieron la espalda a la gente. En palabras de un entrevistado argentino: Los polticos hablan mucho ms de candidaturas, de internas, de elecciones, de mecanismos electorales, y hablan muy poco de desempleo, de pobreza, de marginacin, de inseguridad pblica, que son los temas que estn preocupando a la gente. [...] Esta crisis provino de una dirigencia poltica que se neg a aceptar ninguna responsabilidad y ningn esfuerzo, bsicamente. El nico objetivo fue durar el mayor tiempo posible. De las consultas surgen tambin elementos para evaluar la situacin de otras instituciones de la democracia. La baja confianza en estas instituciones expresada por la ciudadana (ver el captulo precedente) es percibida por los lderes. Algunos sealan un agotamiento de la capacidad de representacin y lo vinculan a la elevada influencia de los poderes no electos. Al tiempo que los consultados reconocen, con diferentes matices, el carcter central de los partidos polticos como instrumentos de representacin en una democracia de buena calidad, sealan que los partidos sufren de modo particular la influencia de los poderes fcticos.
Existe gran coincidencia entre los consultados en torno al poder acumulado por los grandes empresarios, el sector financiero y los medios de comunicacin en la ltima dcada. Segn aquellos, stos constituyen el principal factor de poder en las democracias de la regin. Tambin resaltan la influencia que ejercen los organismos multilaterales de crdito. Existe amplio consenso en cuanto a que la agenda de los gobiernos es determinada centralmente por los temas y las perspectivas que promueven esos actores. Los poderes fcticos Empresas El 80 por ciento de los consultados en Amrica Latina resalta el poder que han acumulado los empresarios, el sector financiero y los medios79 en la ltima dcada. Ellos constituyen el principal grupo de poder que limita el poder de decisin de los gobiernos. El condicionamiento impuesto por los poderes fcticos a los regmenes democrticos favorece la percepcin de que se cuenta con gobiernos y partidos polticos que no pueden responder a las demandas de la ciudadana. El gran poder fctico de la incipiente democracia es el poder econmico privado. Integrado por los grupos de presin que condicionan la conducta del presidente, de legisladores, jueces y otros funcionarios gubernativos y de la administracin pblica (ex presidente). Nosotros tenemos una democracia desvinculada del inters general y, fundamentalmente, vinculada a factores fcticos que terminan por oligarquizar la economa del pas y cambiar el gobierno democrtico por un gobierno plutocrtico (poltico). Los lderes subrayan que la relevancia del sector empresarial descansa en su capacidad de lobby frente a los gobiernos, defendiendo y promoviendo sus intereses y direccionando acciones polticas en su beneficio. El gobierno est al servicio de la empresa privada y de quienes toman las decisiones [...], los
79 A diferencia del resto de los pases de Amrica Latina, en Brasil no se hace mencin a la vinculacin entre el sector econmico financiero y los medios. Sin embargo, se reconoce su gran incidencia sobre la opinin pblica.
multimillonarios son los que deciden qu es lo que se hace o deja de hacer en el pas (religioso). El poder del dinero se convierte rpidamente en poder poltico, con capacidad de limitar al poder poltico democrtico (presidente). Su capacidad de influencia se basa [...] en el hecho de que financian las campaas electorales (poltico). El mundo empresarial tiene un poder muy fuerte. Como los empresarios toman las decisiones de inversin, y sin inversin no hay desarrollo y no hay crecimiento, tienen ah un poder de veto. [...] El poder de la direccin empresarial con sus capitales y el poder de veto que conduce al desempleo, no cabe duda que es muy fuerte (poltico). En la opinin de algunos presidentes consultados, en el Cono Sur preocupa el peso de corporaciones que aparecen como un obstculo para una democracia ms amplia, por el otorgamiento de privilegios a ciertos grupos en un contexto de partidos dbiles y de un Estado que debera ser ms republicano. En pases ms pequeos, como los de Centroamrica, se seala la presin que ejerce el sector privado ligado a una estructura oligrquica de poder sobre el presidente y la cooptacin de altos funcionarios, que permite a algunos de los consultados hablar de un proceso de captura del Estado. La estrecha vinculacin entre grupos econmicos y medios de comunicacin es destacada por la mayora de los consultados. A travs de los medios, los empresarios concentran an ms poder, ya sea porque son sus propietarios o porque imponen condiciones a travs del manejo de las pautas publicitarias. Esta alianza les otorga gran capacidad de generar opinin, determinar temas de agenda e incidir sobre la imagen pblica de los funcionarios, partidos polticos e instituciones. Los medios de comunicacin Los medios son caracterizados como un control sin control, que cumple funciones que exceden el derecho a la informacin. Forman la opinin pblica, determinan las encuestas y, en consecuencia, son los que ms influyen en la gobernabilidad (poltico). Actan como suprapoderes, [...] han pasado a tener un poder que excede al Ejecu-
tivo y los poderes legtimamente constituidos, [...] han reemplazado totalmente a los partidos polticos (poltico). La mayora de los periodistas consultados percibe al sector econmico-financiero y los medios de comunicacin como los principales grupos de poder. Los medios tienen la peculiaridad de operar como mecanismo de control o lmite a las acciones de los tres poderes constitucionales y de los partidos polticos, independientemente de quines sean los propietarios de esos medios. La verdadera vigilancia que se ejerce es la de la prensa (periodista). Asimismo, reconocen que actan como una corporacin que define los temas de la agenda pblica e incluso delinea la agenda presidencial. En general, los consultados consideran problemtica la relacin entre los medios de comunicacin y los polticos. Aqu la clase poltica les teme. Porque pueden deshacer una figura pblica en cualquier momento (sindicalista). La forma en que se construyeron las concesiones y los intereses con los que se teji toda la estructura de los medios de comunicacin, los tiene convertidos en un poder (poltico). Para algunos, sin embargo, la influencia que ejercen los medios es positiva: Gracias a los medios todava podemos estar hablando de democracia (empresario). Valoran su rol fiscalizador: Est claro que si no fuera por la vigilia de la prensa, las cosas seran mucho peores. [La prensa] sofistica los mecanismos de engao, pero, por otro lado, opera como lmite (periodista). Los factores extraterritoriales El papel que juegan Estados Unidos y los organismos multilaterales de crdito (Banco Mundial, BM; Fondo Monetario Internacional, FMI; Banco Interamericano de Desarrollo, BID) como factores de gran influencia son mencionados por aproximadamente la mitad de los consultados. Ellos sealan la injerencia que los organismos tienen sobre cuestiones internas y la prdida de autonoma. La dependencia aparece expresada en las prioridades de la agenda pblica, particularmente en la coincidencia entre las sugerencias ofrecidas por estos organismos y las pautas de reformas econmi-
[La prensa] sofistica los mecanismos de engao, pero, por otro lado, opera como lmite (periodista).
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cas, fiscales y estatales previstas en el corto y mediano plazo. El rumbo, la direccin, los ritmos de la cosa estn predeterminados por condicionamientos externos [...] con el Fondo, con los bancos, con el BID (periodista). El visto bueno del gobierno de Estados Unidos ante los organismos multilaterales es esencial. Sin una visin favorable del FMI, del BM y del BID, la economa del pas colapsara a corto plazo, por la situacin de endeudamiento [...]. La ayuda norteamericana es vital para la correlacin de fuerzas internas en este perodo (poltico). La poltica econmica no es manejada democrticamente [...]. Hay una sola pauta para la regin. Y el que quiera salirse de eso tiene que enfrentarse con que no puede hacerlo, o si lo hace, lo hace a su propio riesgo. [sta es la] limitacin del carcter internacional y global de los vectores econmicos (alto funcionario).La gente vota y las instituciones que surgen de ese voto son facilitadores de decisiones que vienen tomadas de otro lado [...]. Gradualmente se van allanando las fronteras en aras de esos poderes fcticos que hacen que las decisiones del Parlamento, del Poder Ejecutivo, de la Justicia, de cada jurisdiccin sean ms bien pintadas (periodista). Si bien los consultados reconocen la influencia de estos poderes, algunos consideran que el poder poltico mantiene capacidad de autonoma.El desafo es cmo adaptar las instituciones democrticas a la existencia de los poderes fcticos. Probablemente no haya ninguna manera de institucionalizarlos, sino que hay que saber que existen, que influyen y que esas influencias pesan (poltico). En este contexto y desde una mirada que se proyecta hacia el futuro, un presidente identifica el desafo que supone dirimir el vnculo entre los factores extraterritoriales y las prioridades nacionales, que incluyen la superacin de la pobreza y el consecuente fortalecimiento de la democracia: Este cuadro nos plantea un enorme reto, a saber, si los gobernantes de la regin somos o no capaces de que funcione con eficacia y visin de futuro el manejo responsable de las polticas econmicas.
Las iglesias La mitad de los consultados considera que las iglesias tienen influencia, aunque decreciente respecto del pasado. Se seala que la expansin de las iglesias evanglicas est minando el poder de las catlicas. Creo que la Iglesia catlica todava contina siendo la hegemnica. [...] Los sectores ms conservadores se fortalecieron, [...] los que ms avanzaron son algunos grupos pentecostales, evanglicos que hoy tienen gran influencia, porque controlan medios de comunicacin, [...] tienen un discurso que atrae a las personas como solucin a sus problemas y que es extremadamente alienante desde el punto de vista de la conciencia democrtica [...]. La gente no necesita participar para construir la democracia, tiene que ir all a rezar y Dios sabe lo que hace. Adems, esas iglesias se estn transformando en un poder econmico extraordinario (lder de la sociedad civil). En algunos casos se mencionan autoridades de la Iglesia catlica, que en pocas de campaa electoral expresan opiniones polticas en sus homilas. Ellos son los que en la campaa electoral, desde el plpito, van a influir o insinuar por quin votar (poltica). Esto ha significado que la Iglesia catlica no ejerza slo una funcin estrictamente pastoral sino que adicionalmente ejerza una influencia real en el proceso de la toma de decisiones polticas (funcionario de alto rango). El sindicalismo El sindicalismo es reconocido por aproximadamente un tercio de los consultados como factor de poder, particularmente por su capacidad de veto a travs de presiones y movilizaciones, as como por su influencia en la construccin de la agenda pblica relativa a temas laborales. Se menciona en especial a los sindicatos del sector pblico, resaltando su vinculacin al poder poltico, al mismo tiempo que se alude a los del sector privado como factor de poder decreciente. Los poderes ilegales El peso de los poderes ilegales constituye una especial preocupacin en algunos pases. Estos grupos estn relacionados con todo ti-
po de actividades ilcitas: trfico de drogas, contrabando, prostitucin, juego clandestino, etctera. Algunos sectores del crimen organizado son un poder creciente. En grandes centros urbanos muy vinculados al trfico de drogas, cuentan con el brazo de los policas y con otros recursos como el dinero abundante. Entonces, ese poder es realmente una amenaza a la democracia (empresario). En la prxima eleccin se van a presentar por primera vez, en forma directa, representantes directos de esos grupos mafiosos. Antes tenan sus contactos con el poder poltico, ahora tienen sus representantes. En las listas de candidatos a senadores y diputados podemos reconocer, por ejemplo, al hijo, al yerno, al cuado y en algunos casos, hasta al propio lder del grupo mafioso [...]. Son los grupos de mayor influencia y de mayor capacidad de maniobra en operaciones al margen de la ley relacionadas con la falsificacin, es decir, todo el comercio de frontera y ese tipo de actividades que son las que dan mayor lucro en la actualidad en nuestro pas (alcalde). Se destaca la influencia que estos grupos ejercen sobre los poderes del Estado y sobre las empresas. [En ciertas zonas] donde hay una produccin importante de coca, el narcotrfico tiene influencias, desde luego turbias, secretas, a travs de la corrupcin de las autoridades (presidente). Se trata de un poder agresivo, antidemocrtico y terrible [...]: compra todo, jueces, fronteras, policas, instituciones enteras (funcionario de alto rango). La influencia de los grupos ilegales ha sido favorecida por los cambios en la economa y por un Estado dbil, al que pueden permear: Estos grupos extralegales tienen el poder que tienen porque hay un Estado dbil, unas instituciones desprestigiadas como el Congreso [...]. En un alto porcentaje, el narcotrfico fue capaz de corromperlas, y siguen corruptas [...]. En el Congreso sigue habiendo gente pagada por el narcotrfico [que] lleg a corromper la cpula de los partidos tradicionales [...]. Son las fuentes de financiacin de la insurgencia y de los paramilitares (sindicalista).
Los poderes polticos formales El Poder Ejecutivo Un fuerte presidencialismo caracteriza a la mayora de los regmenes democrticos en Amrica Latina. Es interesante reconocer que los presidentes de Centroamrica y el Caribe refuerzan esta caracterizacin incluyendo al Ejecutivo en la identificacin de los grupos con mayor poder. Aproximadamente un tercio de los consultados considera que el Ejecutivo es un poder fuerte en Amrica Latina. Sin embargo, esta valoracin asume diferentes matices. Por un lado, se lo considera un poder positivo, que favorece la construccin de acuerdos y permite la gobernabilidad. Por otro, se destaca que, a pesar de su capacidad de iniciativa, est condicionado y subordinado a factores extraterritoriales y fcticos. Ms all de sus atribuciones y restricciones constitucionales, los presidentes intentan mantener primaca sobre el Congreso y el Poder Judicial. Han tratado de tener ms injerencia sobre la Corte y la Asamblea []. ste es un rgimen presidencialista y se tiene que hacer lo que el presidente dice []. Tiene un poder que va mucho ms all de los muy fuertes poderes que le da la Constitucin (presidente).Cuando uno tiene un liderazgo fuerte y gana las elecciones arrasadoramente [...], no hay cosa alguna en que el Congreso controle al presidente (presidente). Las Fuerzas Armadas Aproximadamente una quinta parte de los consultados atribuye a las Fuerzas Armadas una importante influencia. No obstante, tienden a considerar que han perdido peso, debido a que se encuentran en un proceso de institucionalizacin y, en algunos casos, a las consecuencias de disputas internas, que tambin han minado el gran poder que tuvieron en pocas pasadas. En slo dos pases Ecuador y Venezuela se comenta que actan como control de la democracia, cuentan con fuerte reconocimiento pblico, han construido bases de apoyo vinculadas a las organizaciones sociales y la poltica social, y estn relacionadas con el movimiento indgena. En este contexto, las Fuerzas Armadas aparecen politizadas. Se seala como indicador rele-
La influencia de los grupos ilegales ha sido favorecida por los cambios en la economa y por un Estado dbil, al que pueden permear.
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vante la militarizacin de la administracin pblica, mediante la incorporacin a ella de personal militar en servicio activo. Cuando hay alguna amenaza, ese poder militar va a la calle (periodista).
La visin de los presidentes y vicepresidentes

Los testimonios de quienes han sido o son presidentes y vicepresidentes (en adelante, los mandatarios) de Amrica Latina tienen una importancia particular: sus reflexiones estn ntimamente ligadas al ejercicio concreto del poder poltico en su mxima expresin institucional. Valoracin de la figura del presidente en el mapa del poder de cada regin Como ya vimos, hay amplia coincidencia en que un presidencialismo fuerte caracteriza los regmenes democrticos en Amrica Latina. Los mandatarios de Centroamrica y el Caribe refuerzan esta caracterizacin incluyendo al Ejecutivo en la identificacin de los grupos con mayor poder. Segn uno de ellos: Todava la presidencia tiene un poder muy fuerte [que se manifiesta en] las actitudes del presidente, en su misin, su comportamiento, su manera de entender las cosas. En algunos pases aparecen crticas al desempeo presidencial: se perciben prcticas personalistas que confunden la identidad de los partidos con la figura presidencial. Otros mandatarios reconocen el poder presidencial, pero no lo consideran irrefutable, identificando ciertas fisuras en l; este debilitamiento les parece preocupante. Otros mandatarios observan que el rgimen electoral distorsiona su base de apoyo poltico. Asimismo, el contexto del ejercicio del poder tambin impone condicionamientos. Entre los mandatarios del Cono Sur, se percibe una brecha entre el poder formal del presidente y su efectiva capacidad de ejercerlo. Segn ellos, la imagen del presidente como caudillo o monarca criollo dista en gran medida de la realidad. El presidente es un tipo bastante limitado en su capacidad, en general.
Otro mandatario de un pas del Mercosur agrega que el mayor nmero de controles a partir de mecanismos de democracia directa y de la creacin de nuevas instituciones debida a reformas constitucionales, genera mayor legitimidad en el ejercicio del papel presidencial y un consecuente fortalecimiento de la democracia. Yo gobern en un marco institucional que me permiti legislar. El desafo principal se centra en la capacidad presidencial de dirigir o no el proceso poltico: Lo grave es cuando no se tiene la capacidad de proponer una direccin. Presiones de los poderes fcticos sobre la autoridad presidencial Los mandatarios consultados analizan el ejercicio de la presidencia frente a la presin de diversos poderes fcticos. Al abordarlo aparecen referencias y reflexiones de carcter personal en torno a la capacidad de imponer decisiones. Al ejercer la presidencia no me sent muy presionado. Tal vez porque estbamos empezando, porque la base de sustentacin del gobierno democrtico tena mucha fuerza; tal vez porque, sin falsa modestia, la gente me conoce, y saban que a m no me iban a presionar. Pero, por otro lado, es una caracterstica de la experiencia de gobierno de los mandatarios la presin ejercida por poderes extraterritoriales, centrados fundamentalmente en el gobierno de Estados Unidos y los organismos multilaterales de crdito. Las presiones sobre la autonoma de las decisiones presidenciales son valoradas negativamente en todos los casos. Segn varios mandatarios consultados, es un poder ejercido de manera negativa, es el poder de perturbacin ms que de decisin. Estamos totalmente condicionados, nos imponen las reglas []. Los gobiernos soberanos estn dependiendo de la calificacin de una agencia privada de riesgo, de la decisin de un organismo internacional, te ayudo o no te ayudo. Los gobiernos tienen ms limitaciones para ejercer el poder. Hemos perdido capacidad de decisin nacional, puesto que los organismos internacionales de crdito establecen condiciones que atentan contra el propio crecimiento y, en fin, con-
tra la democracia, cuando se lesionan derechos humanos fundamentales. T tienes entonces un presidente de la Repblica, con una presin bilateral brutal y con una influencia de la cooperacin internacional, no dir brutal, pero muy significativa.Los organismos bilaterales, con sus exigencias por seguir modelos y programas determinados con condiciones polticamente inviables, no son responsables ante el resultado poltico que esas obligaciones traen, que te imponen [...]. O sea, viene un burcrata internacional y, siguiendo las directivas de su organismo, marca una lnea y despus ese seor cumple su misin y se va. En este contexto y desde una mirada que se proyecta hacia el futuro, un presidente de la subregin andina identifica el desafo que supone la no superacin de la pobreza y la consecuente desilusin con la democracia: Este cuadro nos plantea un enorme reto, a saber, si los gobernantes de la regin somos o no capaces de que funcione con eficacia y visin de futuro el manejo responsable de las polticas econmicas. El papel de los medios de comunicacin Los mandatarios identifican la intervencin omnipresente de los medios de comunicacin como un contrabalance a su poder, en la medida que la opinin pblica tiende a orientarse bsicamente por la opinin y evaluacin que los medios realizan de las acciones gubernamentales. El medio de comunicacin informa, opina, juzga y condena []. Es un factor de poder que se puede ejercer bien o mal, y que est influido por intereses econmicos, por pasiones, por sentimientos y por ideas, y a su vez no est sometido a ningn control. [] Entonces, es por eso que el gobernante se siente hostilizado por la prensa []. No interesa la coloracin del gobierno, siempre va a sentirse hostilizado. Asimismo, se reconoce a los medios una enorme capacidad para incidir en el destino de un gobierno: La incidencia meditica puede volver intil una formulacin slida institucional si tiene ataques o rivales desde ese sector.La prensa tiene una influencia decisiva sobre el Congreso []. Si la prensa se mueve en contra de una ley, es muy difcil que salga.
A pesar de que los mandatarios valoran el papel de los medios como control del poder, ellos evalan con cierta inquietud el creciente papel que, sin estar sometidos a ningn control, los medios han asumido como expresin de intereses de grupos econmicos. No podemos descartar en este paisaje el papel que han cumplido los medios de comunicacin ms desarrollados, ms profesionalizados en cuanto a las tareas de denuncia y control, [] pero hay tambin mayor interferencia en el libre discurrir de la vida democrtica. [...] El gran capital es un factor de poder mucho ms real hoy, porque se ha venido apoderando de los instrumentos mediticos, entonces eso les permite no slo tener poder sino ejercerlo. La falta de controles estatales sobre la prensa, que como vimos es un elemento propio de la democracia, puede transformarse para los mandatarios en una amenaza a su desempeo. Su crtica se centra en la falta de responsabilidad con que los medios difunden informacin, avalados por su posicionamiento en el mapa de poder de cada pas.Los medios son de una influencia enorme, quiz, los ms fuertes y consistentes. [] Caen en la estrategia del sensacionalismo fcil y dificultan la gobernabilidad y la consistencia de gestin. [] No creo que est claro en la sociedad lo que esto implica. Estuve hablando con mandatarios de la regin y todos sentimos el mismo problema. La presin que los medios ejercen se refleja tambin en el gran peso que tienen en la construccin de la agenda pblica. Los medios de comunicacin estn atravesando un proceso de evolucin en el que tenemos una confusin de poder como nunca jams han tenido en su historia, que es el poder total y la responsabilidad cero []. Los medios hoy tienen un poder que puede tumbar un ministro, que puede influir en una poltica y que est marcando la agenda, a veces en una sobredimensin injusta. Los elementos resultantes de lo ya expuesto aparecen conjugados por un lder que resume las percepciones de no pocos mandatarios de Amrica Latina: Los medios de comunicacin han pasado a ser suprapoderes [], vinculados a los sectores econmicos, por supuesto, tienen ms poder que el
Este cuadro nos plantea un enorme reto, a saber, si los gobernantes de la regin somos o no capaces de que funcione con eficacia y visin de futuro el manejo responsable de las polticas econmicas.
poder militar, que el Ejecutivo, que la propia Iglesia y los partidos polticos. Han reemplazado totalmente a los partidos polticos. Se han instalado en el centro de la sociedad, lo que es bueno para el control de los otros poderes, pero, al mismo tiempo, si existe un control, ese poder puede convertirse en una inquietante perversin. Valoracin de las organizaciones sociales en la vida poltica del pas En el momento de evaluar el papel de estas organizaciones sociales, varios mandatarios perciben a los partidos en una relacin de competencia y hasta oposicin con diversas organizaciones de la sociedad civil. La tensin es expresada por un mandatario al sealar que: Se han conformado muchas ONG que son tiles y generan participacin, que realizan asambleas y escuchan a la gente, que incrementan en lo posible una democracia representativa [], pero en general hay una cierta posicin antipoltica y eso es malo, del mismo modo que en la poltica hay una cierta tensin con las ONG. Eso tiene que ser superado con el avance de una tarea comn que costar llevar adelante. Otro mandatario se expresa con ms firmeza sobre este tema: Nos encontramos con un fenmeno que es de toda Amrica, que es peligroso si no lo sabemos organizar, que es el de las ONG y la mal denominada sociedad civil. [] Los partidos se estn enfrentando a la competencia de ONG y de organizaciones intermedias que no tienen la legitimidad que tienen los partidos. Entonces, esa legitimidad tenemos que fortalecerla porque los partidos son la nica organizacin que, a travs del ejercicio del poder, puede aprobar normas, actos, reglas, obligatorios para la sociedad. El conjunto de organizaciones sociales conforma un espectro amplio y diverso, no claramente definido segn los consultados. Esto inclina a algunos mandatarios a considerarlas preocupantes factores de poder. La sociedad civil est aumentando en importancia. Nadie tiene muy claro quines son y qu representan todava y sa es una de las preocupaciones. Para otro mandatario, ese poder se encuentra incluido en los marcos de la globali-
zacin. Vino una ola desde las grandes potencias y hubo una ola de las exigencias del poder mundial; haba que minimizar los gobiernos, haba que delimitar el Estado y haba que fortalecer las ONG. El papel de las ONG tambin es cuestionado en cuanto a la representacin que pretenden asumir de los intereses populares. Las ONG son privilegiadas pero no se piensan a s mismas. Hablan en nombre del pueblo, pero lo hacen en contra de reformas que son para el bien del pueblo. En la visin de estos mandatarios, las controversias entre partidos polticos y organizaciones de la sociedad civil se proyectan en las concepciones sobre democracia representativa y participativa. Junto a ellas se entrelazan los planteos sobre los alcances de la democracia en sentido institucional y/o su fortalecimiento a partir de su contenido de equidad social. Si uno quiere recuperar la base democrtica, ms que decirle a la gente que se organice, que participe, lo que tiene que hacer es incluirla y la inclusin no es slo un problema de canales para que la gente hable o proteste, sino que es ir al concepto de libertad sobre la base de la solucin de la necesidad [], es la inversin social, es ampliar la cobertura, la calidad de la educacin []. Participacin es que la gente se sienta parte, forme parte del Estado. El gran secreto para que haya participacin es acercarte lo ms posible a los problemas de la gente, que son bsicamente salud, educacin, cultura y deporte.
El fortalecimiento de la democracia
Luego de haber presentado algunas opiniones de los mandatarios, volvemos ahora al conjunto de los consultados. A ellos les preguntamos qu pasos deberan seguirse para fortalecer la democracia en los prximos aos. Esta pregunta dio lugar a una dispersin relativamente importante de respuestas. Sin embargo, un grupo de respuestas, agrupable en tres grandes bloques, fue mencionado por las dos terceras partes de los consultados. El primer bloque rene la necesidad de realizar una reforma poltica para fortalecer
las instituciones, incluso los partidos polticos. Las caractersticas de esta reforma varan de pas a pas: algunos hablan de reforma electoral, otros de reforma del Congreso, otros de reforma del Estado o de fortalecimiento general de las instituciones. Pero la idea compartida es que un mejor diseo de los dispositivos e incentivos institucionales podra mejorar, y mucho, el funcionamiento de la democracia. Una proporcin importante de estas respuestas seala que la reforma poltica debera construir nuevos canales que faciliten la participacin de la sociedad civil organizada. Para muchos de los lderes consultados, la apata ciudadana y la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando los canales de participacin y ampliando su nmero y alcances. Este primer grupo de respuestas es el ms frecuentemente mencionado por los consultados y sugiere que, a diferencia de lo que ocurra hace algunas dcadas, las instituciones no son vistas como un reflejo secundario de lo esencial, sino como parte de lo esencial. Lo mismo ocurre en relacin con los partidos polticos. Si bien muchos consultados coinciden en que los partidos no estn desempeando su papel de manera adecuada, una cantidad similar seala la necesidad de fortalecerlos. El inters de esta respuesta radica en que la constatacin de las dificultades que enfrentan los partidos no lleva a adoptar posturas de rechazo o a buscar canales alternativos: los partidos estn mal, pero se los debe mejorar. El segundo bloque de respuestas incluye la necesidad de tomar medidas sustantivas (no puramente institucionales) que ayuden a enfrentar las profundas inequidades de las sociedades latinoamericanas. Ellas conspiran contra el fortalecimiento de la democracia y se perciben tanto en trminos econmicos (pobreza extrema y falta de recursos mnimos, como la alimentacin) como en aspectos culturales (marginacin de sectores campesinos y urbanos, marginacin de indgenas). Incorporar genuinamente a toda la poblacin a la poltica democrtica requiere derrotar esas formas de exclusin. Para ello es necesario desarrollar polticas sociales y econmicas que conduzcan a un mejoramiento generalizado de los niveles de vida.
problemas a enfrentar para fortalecer tabla 55 la democracia

Reforma poltica Aumentar participacin Institucionales, partidarias Combatir inequidad Polticas sociales Polticas econmicas Educar para la democracia Combatir la corrupcin Otros 45 13 32 18 8 10 11 9 17
Fuente: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
El tercer bloque refiere a la necesidad de fortalecer la educacin en general (no slo el acceso a ella, sino su calidad) y la cultura democrtica en particular. Al menos parte de los problemas polticos que enfrentan las sociedades latinoamericanas se debe a un dbil conocimiento de las reglas del juego democrtico o, ms frecuentemente, a un conocimiento superficial de esas reglas, que no va acompaado de una adhesin suficientemente firme a los valores democrticos. Los consultados creen que un esfuerzo deliberado por desarrollar la educacin, en particular la educacin para la democracia, podra mejorar o revertir esta situacin. Un ltimo punto en el que coincidieron varios consultados fue la necesidad de intensificar la lucha contra la corrupcin. Esto es coherente con su propio diagnstico. Si la corrupcin es uno de los problemas que ms afecta a la democracia y la deslegitima ante la ciudadana, la lucha contra ella debe ser una de las metas fundamentales. Conviene agregar que las opiniones de los consultados sobre los principales problemas a enfrentar para fortalecer la democracia difieren segn su visin acerca del estado actual de sus respectivos pases. Los consultados que afirman que su pas es una democracia o una democracia con pocas limitaciones ponen nfasis en la necesidad de reformas institucionales y partidarias. Este nfasis disminuye entre los que perciben varias limitaciones y disminuye an ms entre los que ven muchas limitaciones a sus democracias (o, simplemente, creen que no hay democracia). Con las opiniones favorables a
Para muchos de los lderes consultados, la apata ciudadana y la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando los canales de participacin y ampliando su nmero y alcances.
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problemas a enfrentar para fortalecer la democracia, segn juicio sobre estado de la democracia en su pas
Democracia plena, o democracia con pocas limitaciones Reforma poltica Aumentar participacin Institucionales, partidarias Combatir inequidad Educar para la democracia Combatir corrupcin Otros Todos 45 3 42 22 12 10 11 100 Democracia con varias limitaciones 46 14 32 16 13 8 17 100
tabla 56
Democracia con muchas limitaciones, o no es democracia 45 19 26 20 7 10 18 100
una mayor participacin ocurre a la inversa: son ms frecuentes donde no se percibe democracia o se la ve muy limitada, y mucho menos en el extremo opuesto. La construccin de la agenda pblica en Amrica Latina Las opiniones de los consultados acerca de la agenda poltica actual presentan significativas variaciones. La corrupcin es el tema ms mencionado (36 por ciento). El papel deficiente de los partidos polticos y su reforma es referido por el 20 por ciento de los consultados. En relacin con la agenda econmica, el tema de la reactivacin incluyendo el uso de recursos productivos, las privatizaciones y las reformas financieras aparece como el ms mencionado (53 por ciento). La deuda externa y la integracin regional son planteadas por el 23 por ciento de los lderes consultados. En la agenda social, el desempleo y la violencia (34 por ciento) definen las prioridades. Asimismo, se observa un quiebre en la homogeneidad de las percepciones acerca de los grupos influyentes y de los temas de la agenda. Los consultados confluyen ampliamente en sealar a los grupos empresariales (80 por ciento) y a los medios de comunicacin (65 por ciento) como los grupos con mayor capacidad de modelar e imponer la agenda. Por su lado, los consensos ms frecuentes aparecen en torno a la necesidad de reactivacin econmica.
Las prioridades de agenda de los lderes no polticos no se alejan de las del conjunto de los consultados; para ellos el tema central de la agenda econmica es tambin la reactivacin (57 por ciento), pero el resto de las cuestiones econmicas recibe escasas menciones. Con respecto a la agenda social, cuestiones tales como la violencia y la seguridad ciudadana, as como las reformas sectoriales en salud y educacin, son mencionadas principalmente por los acadmicos, mientras que el desempleo y la pobreza aparecen como problemas prioritarios para los periodistas. Si consideramos la perspectiva de las mujeres lderes, la reforma fiscal alcanza los mismos niveles de importancia que la reactivacin econmica (45 por ciento). En el caso de la agenda social, la pobreza asciende al segundo lugar (27 por ciento) y disminuyen las menciones acerca de la violencia (21 por ciento), que asumen valores iguales a las reformas de salud y educacin (21 por ciento). La agenda poltica mantiene, en cambio, el mismo orden de prioridades que el del conjunto de consultados, aunque las mujeres lderes mencionan con menos frecuencia la corrupcin (22 por ciento). La agenda futura La agenda futura que se identifica con los intereses y las preocupaciones de los consultados no presenta variaciones significativas con respecto a la agenda actual. En el eje econmico, la reactivacin concentra el 42 por ciento de las respuestas y las problemticas
agenda actual segn tema80

Temas
tabla 57
N de actores que mencionan
Agenda econmica La reactivacin econmica (debate sobre uso de recursos productivos: gas, petrleo, coca; privatizaciones, reforma financiera) Cuestin fiscal Deuda externa Integracin regional andina/Mercosur/ALCA Tratados de libre comercio Acuerdo con el FMI Agenda social Desempleo Violencia, delincuencia, seguridad ciudadana Reforma de la educacin/Salud Pobreza Agenda poltica La corrupcin Reforma poltica/ Papel de los partidos/ Descentralizacin Reforma del Estado (apertura, modernizacin) Resolucin del conflicto poltico institucional/ Reconstruccin institucional/ Debilidad institucional Lavado de dinero y narcotrfico. El tema de la coca Reforma del sistema judicial. Estado de derecho. Seguridad jurdica Reforma constitucional Relacin gobierno-sociedad, conciliacin nacional
80 24 9 9 8 3
(53%) (16%) (6%) (6%) (5%) (2%)
52 51 40 37
(34%) (34%) (26%) (24%)
55 (36%) 30 (20%) 23 (15%) 12 12 11 9 6 (8%) (8%) (7%) (6%) (4%)
ligadas a la integracin regional, el 24 por ciento, valores semejantes a los que alcanzan en la agenda actual. En relacin con la agenda social, se mantiene la dispersin de respuestas, aun cuando se perfilan con ms prioridad las reformas sectoriales de salud y educacin, y los temas de pobreza y desigualdad, mencionados por aproximadamente un tercio de los lderes. El desempleo y la violencia pierden importancia relativa. La agenda poltica se centra en un conjunto amplio de temas. El tema prioritario es la reforma poltica, pero slo es mencionada por el 35 por ciento de los consultados. Los temas que involucran la defensa de las libertades y los derechos humanos son considerados como temas de agenda por el 10 por ciento de los consultados. Resulta llamativo
que la mencin a las reformas tanto en la agenda social como en la poltica no alude al contenido de las mismas. Los acadmicos coinciden mayoritariamente con los porcentajes generales respecto de los temas de la agenda futura. Sin embargo, mientras que el 32 por ciento de los consultados considera que la reforma educativa y la salud deberan ingresar en la agenda futura, slo el 17 por ciento de los acadmicos se expresa en este sentido. stos tienden a priorizar una estrategia vinculada a la estabilidad del rgimen democrtico y sus instituciones. Por estas razones, la reforma poltica, el replanteo del papel de los partidos polticos y la descentralizacin concentran sus prioridades, que llegan al 48 por ciento de las menciones contra el 36 por ciento que los consultados en general asig-
80 La tabla referida a la agenda actual se elabor sobre la base de los 152 entrevistados que efectivamente respondieron las preguntas sobre el tema.
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agenda futura segn tema

Temas
tabla 58
N de actores que se mencionan
Agenda econmica La reactivacin econmica, debate sobre uso de recursos productivos (gas, petrleo, coca; privatizaciones, reforma financiera) Cuestin fiscal Integracin regional andina/Mercosur/ALCA Deuda externa Tratados de libre comercio Papel del FMI, Banco Mundial, BID Agenda social Reforma de la educacin/Salud Pobreza y desigualdad Desempleo Violencia, delincuencia, seguridad ciudadana Agenda poltica Reforma poltica/ Papel de los partidos/ Descentralizacin Reforma del Estado (apertura, modernizacin, reforma administrativa) Reforma constitucional Reforma del sistema judicial. Estado de derecho. Seguridad jurdica Seguridad democrtica (defensa de libertades democrticas, derechos humanos, paz) La corrupcin Resolucin del conflicto poltico institucional/ Reconstruccin institucional/ Debilidad institucional Lavado de dinero y narcotrfico. El tema de la coca Relacin gobierno-sociedad; conciliacin nacional
66 28 22 13 4 1
(42,3%) (17,9%) (14,1%) (8,3%) (2,5%) (0,6%)
45 44 26 13
(28.8%) (28,2%) (16,6%) (8,3%)
55 33 9 15
(35,2%) (21,1%) (16,0%) (9,6%)
15 (9,6%) 10 (6,4%) 9 (5,8%) 5 (3,2%) 2 (1,2%)
Fuentes: PRODDAL, Ronda de consultas con lderes de Amrica Latina, 2002.
nan a este punto. Un panorama similar es presentado por la reforma judicial, el funcionamiento del estado de derecho y la seguridad jurdica, que concentran el 22 por ciento de las menciones de los actores acadmicos contra el 15 por ciento de las menciones generales. En el caso de los presidentes y ex presidentes, la centralidad que cobra la cuestin de la reactivacin econmica en la regin se destaca tanto en la agenda actual como en la futura. Otros temas como la cuestin del desempleo y la violencia, que concentran sus opiniones sobre los temas de la agenda actual, se sostienen dbilmente en la agenda futura. La agenda poltica, si se tiene en cuenta la cantidad de menciones, aparece como la menos relevante para estos mandatarios.
Los desafos Qu pasos deberan seguirse para fortalecer el desarrollo de la democracia en los prximos aos? Un grupo de respuestas, agrupables en tres bloques, fue mencionado por las dos terceras partes de los consultados. En lo que sigue resumimos las opiniones de los consultados acerca de los pasos futuros a dar; esto implica cierta repeticin respecto de sus sealamientos sobre la situacin actual. El primer bloque se refiere a la necesidad de realizar una reforma poltica que fortalezca las instituciones, incluso los partidos polticos. Las caractersticas de las reformas propuestas varan de pas a pas: algunos hablan del sistema electoral, otros del Congreso y otros del Estado. Pero de manera general la idea es que un mejor diseo de los dispositivos e incentivos institucionales de-
bera mejorar el funcionamiento de la democracia. Nuevamente, las instituciones no son vistas como un reflejo secundario de lo esencial, sino como parte esencial de la democracia. El segundo bloque incluye la necesidad de fortalecer la educacin en general y la cultura democrtica en particular, as como la necesidad de enfrentar las profundas inequidades de las sociedades latinoamericanas. El primer aspecto debera encararse mediante un esfuerzo de educacin cvica y, en trminos ms generales, elevando el nivel educativo de la poblacin. Al menos parte de los problemas polticos que enfrentan las sociedades latinoamericanas se deben a un dbil conocimiento de las reglas del juego democrtico o, ms frecuentemente, a un conocimiento superficial de esas reglas, que no va acompaado de una adhesin suficientemente firme a los valores democrticos. Se cree que un esfuerzo deliberado por desarrollar la educacin, y en particular la educacin para la democracia, podra mejorar o revertir esta situacin. La falta de equidad conspira contra el fortalecimiento de la democracia: ella se percibe tanto en trminos econmicos (pobreza extrema, falta de recursos mnimos, como la alimentacin) como en aspectos culturales (marginacin de sectores campesinos y urbanos, marginacin de indgenas). La desigualdad educativa, en particular, es una de las caras ms visibles e importantes del problema. Para incorporar genuinamente a toda la poblacin a la sociedad y a la defensa de la democracia es necesario enfrentar esas desigualdades. El tercer bloque seala la necesidad de construir nuevos canales que faciliten la participacin de la sociedad civil organizada. Para muchos de los lderes consultados, la apata ciudadana y la desconfianza hacia las instituciones se revierten mejorando los canales de participacin y ampliando su nmero y alcances. Un ltimo aspecto de coincidencia, ms puntual que los anteriores, es la necesidad de intensificar la lucha contra la corrupcin como una prioridad para fortalecer el orden democrtico.
Alcances de la democracia en Amrica Latina. Un balance

Cul es la visin de la democracia que prevalece? La sustentabilidad y expansin de la democracia en Amrica Latina es altamente valorada por todos los consultados. Esta visin reconoce como grandes logros de los procesos democrticos en curso la vigencia de las libertades y la regularidad de las elecciones (en algunos casos, con alternancia en el poder entre oficialismo y oposicin). Tambin reconoce las reformas constitucionales que habilitaron mecanismos de democracia directa y reformularon y/o crearon mecanismos de control. Sin embargo, se observa una fuerte tensin entre los alcances de la democracia y los niveles de pobreza y exclusin social. Entre los consultados aparece como tema central la capacidad o incapacidad de las democracias para lograr niveles aceptables de integracin social. Instituciones polticas que pierden credibilidad y la persistencia de las situaciones de pobreza y exclusin social constituyen un escenario complejo que torna a las democracias vulnerables frente a la injerencia de los poderes fcticos. Las dificultades para lograr un nivel aceptable de integracin social son visibles en el divorcio entre, por un lado, el diagnstico que hacen los consultados sobre el funcionamiento y las debilidades de la democracia, y, por otro, los temas actualmente vigentes en la agenda pblica. Las restricciones para formular una agenda a largo plazo dan cuenta de las dificultades para pensar un proyecto de pas tambin de regin que prevea respuestas programticas a los graves problemas existentes. Asimismo, las limitaciones para formular una agenda socialmente compartida suscitan el riesgo de que estas democracias se tornen irrelevantes. Cmo se ejerce el poder en estas democracias? Segn hemos visto, en opinin de muchos de nuestros consultados, el Poder Ejecutivo suele encontrar limitaciones en el ejercicio de sus funciones que se deben principalmente a la injerencia de poderes fcticos. No cuenta con partidos polticos slidos
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que lo sustenten ni con una oposicin que contribuya a fortalecer la institucionalidad democrtica. En el mapa del poder que trazan nuestros consultados se destaca el gran peso de ciertos poderes fcticos, en particular del sector econmico-financiero y de los medios de comunicacin. Entre nuestros consultados existe la percepcin de que los condicionamientos impuestos por estos poderes conducen a la existencia de gobiernos que tienen serias limitaciones para responder a las demandas de la ciudadana. Ellos tambin recalcan que los partidos no logran formular proyectos colectivos que les permitan convertirse en expresin autntica de la ciudadana, as como la influencia de poderes extraterritoriales que, entre otros aspectos, se expresa en la importancia relativamente baja que se asigna en la agenda a la integracin entre pases de la regin. Por otra parte, la institucionalizacin de los procesos de participacin social es percibida como dbil o incipiente. Muchos de los consultados afirman la importancia de fortalecer la participacin social; sin embargo, cuando sta se materializa, son pocos los que sealan los beneficios que entraa. Esto al parecer se vincula a la carencia de canales institucionales adecuados para esa participacin.
ciado a una idea muy importante: si bien los lderes latinoamericanos opinan mayoritariamente que los aspectos institucionales no son suficientes para afirmar que hay democracia, tambin piensan que stos son necesarios. La dimensin institucional no se ve como un epifenmeno de lo que realmente importa, sino como parte constitutiva de la democracia. 3. Algunas de las amenazas tradicionales a las democracias latinoamericanas han desaparecido o se han debilitado significativamente. La casi desaparicin de los riesgos de insubordinacin militar es el caso ms notable, pero tambin importa el debilitamiento de las prcticas patrimonialistas y de los personalismos que advierten los consultados. 4. Si bien las amenazas tradicionales se han desvanecido o atenuado, han aparecido otras que siguen poniendo en cuestin la continuidad y expansin de la democracia. La ms ostensible de esas amenazas es el narcotrfico, con sus secuelas de poder paralelo, violencia, corrupcin y destruccin de la economa formal. 5. Otras amenazas que pesan sobre la democracia latinoamericana son polticas. Las ms importantes estn interrelacionadas: la reducida autonoma de decisin de los poderes institucionales y el debilitamiento de los partidos polticos. 6. La crisis de los partidos no ocurre debido a una prdida de la voluntad ciudadana de participacin, ms bien se da en un contexto de aumento de la misma. Los partidos latinoamericanos no enfrentan la versin regional de un problema ms general (como la fuga hacia lo privado que ocurre en otras regiones); enfrentan un problema nuevo y, en cierta medida, especfico, que combina tres elementos distintos: una voluntad de mayor participacin y control del poder poltico, un rechazo bastante generalizado de los partidos como canales de participacin, y un traslado de la participacin y el ejercicio de controles hacia otros tipos de organizaciones, en general pertenecientes a la sociedad civil.
Sntesis de la ronda de consultas

El resumen que hemos presentado permite enunciar algunas conclusiones sobre las opiniones predominantes entre los lderes latinoamericanos en torno al desarrollo de la democracia en la regin. 1. Una primera constatacin es que Amrica Latina ha dado pasos muy importantes en el camino hacia la democratizacin. El aumento de la participacin y de los controles institucionales es reconocido como un paso decisivo en este sentido. 2. Para los lderes consultados, toda la regin es, al menos formalmente, democrtica. Esta segunda constatacin seala algo que antes nunca existi en la regin y que est aso-
7. Los lderes consultados, pese a percibir estos problemas con claridad, no estn buscando soluciones fuera de la poltica sino dentro de ella. Estn persuadidos de que es importante tener partidos fuertes y gobiernos con capacidad de decisin, y se preguntan sobre los caminos que permitirn lograr ambas metas. 8. Estos resultados generales no ocultan, claro est, algunas diferencias entre los pases. Una de ellas es la que separa los juicios de los liderazgos de los pases mayores de la regin (Brasil y Mxico), de los juicios de los consultados en otras democracias jvenes. Tanto en Brasil como en Mxico se encuentra ms optimismo sobre el progreso de las condiciones necesarias para la democracia y ms satisfaccin con los logros ya obtenidos. 9. De lo anterior puede concluirse que, segn nuestros consultados, un primer desafo de la democracia latinoamericana es en-
contrar soluciones polticas a sus problemas polticos. Esto supone buscar nuevas maneras de canalizar la participacin, el control, la gestin de agendas y la construccin de acuerdos polticos, en el marco de una situacin caracterizada por una creciente globalizacin de las influencias y una transnacionalizacin de los problemas. En parte, ste es un problema universal, pero adquiere matices especficos en Amrica Latina. 10. Un segundo desafo de la democracia latinoamericana es encontrar soluciones a la desigualdad, la pobreza y la actual imposibilidad de acceso de gran parte de la poblacin a los niveles de bienestar necesarios para el pleno ejercicio de los derechos. En el pasado, estos lamentables problemas fueron esgrimidos como razn para justificar la bsqueda de caminos alternativos a la democracia. Hoy son tomados como los grandes desafos que la propia democracia debe resolver.
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tercera seccin
Hacia la democracia de ciudadana

Durante casi dos dcadas, pero particularmente en los aos noventa, la agenda latinoamericana ha incluido el fortalecimiento democrtico, la crisis de la poltica, las reformas del Estado, las reformas estructurales de la economa y el impacto de la globalizacin en la regin. Sin embargo, aunque se abordaron aspectos sustantivos de estas cuestiones, el debate margin otros que, a la luz del anlisis realizado, deben volver a colocarse en el centro de la discusin. El Informe llega a la conclusin de que el desarrollo de la democracia est ntimamente vinculado a la bsqueda de mayor igualdad social, la lucha eficaz contra la pobreza y la expansin de los derechos de los ciudadanos. As, es esencial revisar las polticas y acciones implementadas hasta el presente, aprender de las experiencias histricas recientes, auscultar las realidades sociales emergentes y explorar nuevos caminos. Ello posibilitar abrir el horizonte hacia frmulas que permitan recrear el debate acerca de la poltica y su lugar en Amrica Latina, por ejemplo, a travs de los siguientes temas:
I La necesidad de una nueva estatalidad: cul es el papel del Estado en el forta-
lecimiento de la democracia?
I La economa vista desde la democracia, qu polticas econmicas favorecen el
desarrollo de la democracia?
I Las democracias latinoamericanas en el contexto de la globalizacin actual, qu
espacios de autonoma requieren para su expansin?
179
Cuatro temas para una agenda de debate

I
En esta seccin abordamos las consideraciones para elaborar una agenda ampliada para el desarrollo de la democracia. Entendemos por agenda, a los efectos de este Informe, la presentacin de los temas que requieren ser debatidos. No es, por lo tanto, una enumeracin de acciones o polticas pblicas. El significado y alcance de estas contribuciones son el resultado de tres caminos convergentes: una cierta concepcin de la democracia, el reconocimiento de la singularidad latinoamericana y el conjunto de datos que resulta de nuestra investigacin emprica. Se trata de temas que constituyen preocupaciones comunes a la regin latinoamericana. En cambio, las polticas que de ellos puedan derivarse deben expresar lo original y singular de cada situacin nacional. En la seccin anterior hemos dado cuenta del estado de la ciudadana en la regin. Frente a esta realidad se han propuesto muchas veces recetas, principios tcnicos y programas ambiciosos de reforma. Algunos han sido implementados con cierto xito y han obtenido logros significativos. Sin embargo, tras una dcada de reformas, las carencias de ciudadana no han sido resueltas. Es preciso encontrar otros criterios de accin que permitan avanzar hacia las soluciones que nuestras sociedades reclaman. Toda democracia encierra la promesa de libertad, justicia y progreso para sus ciudadanos y, como sostiene Rosanvallon,es necesario considerar lo no cumplido, las fracturas, las tensiones, los lmites y las denegaciones que desdibujan la experiencia de la democracia. En la distancia que media entre esa promesa y la realidad descripta en la seccin segunda, surgen con fuerza los grandes temas que componen la agenda del desarrollo de la democracia. Pero qu quedara de la libertad ejercida al elegir democrticamente a los gobiernos si grandes esferas de la vida social que hacen a los ms bsicos derechos ciudadanos permanecen fuera del alcance de la deliberacin pblica y de la voluntad ciudadana, si los gobiernos no pueden ejecutar las polticas decididas democrticamente? O si aun contando con gobiernos y Estados eficientes y eficaces no es posible ejercer el mandato electoral porque otros poderes internos o externos lo impiden? Para enfrentar los dficit de nuestras democracias hace falta poder democrtico. Esto es, la capacidad de actuar de modo efectivo frente a los problemas para expandir la ciudadana. Para construir ese poder es indispensable la poltica. Pero es preciso que la poltica sea relevante, que proponga caminos para abordar los temas clave de la sociedad, que los emprenda con la firmeza de la voluntad de los lderes y ciudadanos y los sostenga con la idoneidad de los instrumentos para la accin colectiva, entre los cuales los partidos polticos son actores centrales aunque no los nicos. Las propuestas de accin de los partidos polticos tienen en las instituciones representativas y de gobierno del Estado el principal instrumento para su ejecucin. El poder democrtico se construye tambin desde la estatalidad. Al mismo tiempo, la sociedad civil, que constantemente crea nuevas organizaciones de voluntarios que aumentan la participacin, es otro de los instrumentos sustanciales para la expansin de la ciudadana y, consiguientemente, de la democracia. Detrs de todo derecho hay un Estado que lo garantiza. Y detrs de todo derecho trunco hay un Estado que no llega a tornarlo efectivo. Esta defeccin del Estado tiene que ver con la calidad de sus instituciones y, fundamentalmente, con el poder que fluye a travs de ellas y la consecuente capacidad o incapacidad del Estado para llevar a cabo sus fines. As, los problemas del desarrollo de la democracia que hemos visto en las secciones
Para enfrentar los dficit de nuestras democracias hace falta poder democrtico. Esto es, la capacidad de actuar de modo efectivo frente a los problemas para expandir la ciudadana.
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Se trata, en fin, de llenar de poltica a la sociedad y, consecuentemente, de sociedad a la poltica.
precedentes aparecen en una amalgama en la que se conjugan los lmites del Estado, con las exigencias del crecimiento econmico y sus resultados frecuentemente generadores de desigualdades, con la impotencia de la poltica para encarnar las aspiraciones de la ciudadana en poder democrtico, con las tensiones de sociedades fracturadas, con la existencia de poderes fcticos que evaden la legalidad, trafican influencias y permean las ms altas instancias de decisin, con la evidencia de una globalizacin que acota el espacio propio de la democracia al escamotear del campo de la voluntad ciudadana los temas centrales que ataen al futuro de la sociedad. En otros trminos, la agenda que nos ocupa tiene que ver con los complejos caminos que habilitan y obturan la expansin de la ciudadana y la reconstruccin de la sociedad poltica en el marco de las democracias latinoamericanas. Se trata de abordar la discusin de las condiciones que permitan a nuestras democracias encarar la solucin de los problemas que hemos anotado, mediante la expansin de los instrumentos que brinda la misma democracia. En sntesis, los problemas evidenciados que constituyen los desafos para el desarrollo de la democracia en Amrica Latina se desenvuelven en esas cuatro esferas centrales (la poltica, el Estado, la economa, la globalizacin), todas ellas atravesadas por la cuestin del poder, condicin inexcusable para que la voluntad general se traduzca en polticas que transformen la realidad. Los criterios que aqu se presentan son un punto de partida, procuran desencadenar un debate, son su inicio no su culminacin. Proponemos que esa agenda incluya: cmo pasar de una democracia cuyo sujeto es el elector a una cuyo sujeto es el ciudadano que tiene derechos y deberes expandidos, en el campo poltico, civil y social; cmo pasar de un Estado de legalidad trunca a un Estado con alcance universal en todo el territorio y cuyo principal objetivo sea garantizar y promover los derechos un Estado de y para una Nacin de ciudadanos; cmo pasar de una economa concebida segn los dogmatismos del pensamiento nico a otra con diversidad de opciones, y cmo construir un espacio de
autonoma en la globalizacin. Se trata, en fin, de llenar de poltica a la sociedad y, consecuentemente, de sociedad a la poltica.
La poltica, primera condicin

La poltica cumple una funcin vital en el proceso democrtico: concibe las polticas pblicas para atacar los problemas que considera centrales y los plasma en proyectos que constituyen las opciones bsicas de la sociedad; ofrece los dirigentes que puedan ejecutarlos; agrupa los millones de voluntades ciudadanas en comunes denominadores que permiten elegir entre un nmero razonable de alternativas electorales, y finalmente construye el poder pblico necesario para ejecutar los proyectos que presenta a la sociedad. En definitiva, la poltica encarna las opciones, agrupa las voluntades y crea poder. stas son tres condiciones inexcusables para el desarrollo de la democracia. Una poltica que no cumpla con ellas pone en peligro la sustentabilidad democrtica. En Amrica Latina hay crisis de la poltica y crisis de representacin porque estas tres condiciones slo se cumplen parcialmente y, en ocasiones, no existen. El debate sobre la poltica debe centrarse en cmo superar esa situacin, de la cual no slo se deriva una crisis de representacin sino tambin un peligro para la democracia. Para ello, se requieren instituciones eficaces, partidos polticos y prcticas transparentes y responsables. Estas condiciones distan de cumplirse en muchos pases de la regin, lo que debilita peligrosamente la funcin de los partidos como los principales constructores de la poltica para la democracia. Sobre esta carencia, notoria y difundida, se centr la mayor parte del debate pblico sobre la poltica. Pero, aun siendo central, ese debate desplaz la discusin sobre otras cuestiones que parecen ms decisivas que las debilidades institucionales: la crisis de contenido de la poltica y la dificultad para construir poder democrtico. Incluso si contramos con instrumentos institucionales ptimos, si no se recupera la capacidad de la poltica para construir opciones sustantivas y poder, tanto la democracia
electoral como la democracia de ciudadana tendern a ser no sustentables e irrelevantes para los ciudadanos. Una poltica que no nutre a la sociedad de opciones y poder carece de representatividad. En el anlisis que realizamos en el Informe, en la Segunda Seccin, resulta llamativo que los diversos instrumentos de estudio emprico hayan permitido coincidir en un conjunto semejante de los dficit que aquejan a nuestras democracias. Ellos deben estar en el centro de los esfuerzos para la renovacin de los contenidos de la poltica. En este sentido, se han sealado las siguientes cuestiones:
I Los problemas de expresin de la ciudadana poltica son los menos marcados. Si bien en algunos pases la participacin electoral an es baja, se estn buscando mecanismos para incrementar esa participacin, por va de la mejora en los modos de empadronamiento electoral y la incorporacin de facilidades para acudir a los lugares de votacin. Prcticamente no hay casos de fraude flagrante y la intimidacin de los votantes ha disminuido notoriamente. Como en todo pas, siempre hay mrgenes para la manipulacin de cierto nmero de electores. Todava, en muchos casos, las cpulas partidarias siguen dominando el esquema de nominacin de candidatos. Ha mejorado la normativa que permite la discriminacin positiva de gnero para acceder a cargos representativos. Poco a poco, se aprueban normas para controlar el efecto de las donaciones privadas sobre la accin poltica, aunque en muchos casos todava falta que este control tenga relevancia prctica. I En toda Amrica Latina la frmula poltica est centrada en la figura del presidente constitucional y la institucin presidencial suele tener poderes formales relativamente altos. Esto no siempre se traduce en eficacia en la accin gubernativa, lo que crea otra fuente de descontento de la ciudadana y frustracin para los polticos. El Parlamento, por su parte, carece de prestigio entre la masa ciudadana y se considera que es una instancia poco eficaz para representar y defender los intereses de la mayora. Aunque la rama judicial del Estado goza de independencia formal, en varios pases subsisten severas limitaciones para su cabal desempeo coti-
diano. Los organismos especializados de control de la gestin pblica, tales como las contraloras de cuentas, o los organismos de promocin o defensa de derechos ciudadanos, como las fiscalas especiales o las defensoras del pueblo, a veces no tienen la independencia necesaria y otras, carecen de poder para ejercer sus funciones. Como es sabido, las defensoras del pueblo no pueden tener poder propio en el campo judicial o administrativo, pues invadiran el rea de competencia sealada a otros poderes estatales. Los mecanismos de democracia directa, si bien han ampliado el campo de la participacin poltica de la ciudadana, en ms de un caso han contribuido a la desestabilizacin poltica y no queda claro si han sido un instrumento eficaz para el desarrollo de la democracia. I Ms all de los avances fundamentales en materia de derechos humanos, cuya violacin sistemtica caracteriz a la regin en los perodos autoritarios y de guerra civil, siguen registrndose abusos a los derechos a la vida y a la integridad fsica, en particular provenientes de la incapacidad del Estado de controlar la violencia y el uso de la fuerza pblica. La libertad de prensa ha mejorado notoriamente y aunque se estn dando los primeros pasos para asegurar el derecho de acceso a la informacin en poder del Estado, ste es un desafo en el que es preciso avanzar. I Los dficit de la ciudadana social relacionados con la estatalidad y la economa son los ms notorios: subsisten niveles altos de desigualdad y pobreza, y en muchos pases las desigualdades sociales no slo no se han reducido sino que han aumentado. Persisten los niveles de insatisfaccin de necesidades bsicas en un nmero considerable de pases. Estas comprobaciones coinciden con la percepcin de la ciudadana, que expresa en el estudio de opinin que los principales problemas son: el desempleo, la pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes, la delincuencia y las drogas, la corrupcin, y los servicios e infraestructura insuficientes. De modo tambin coincidente, los lderes consultados mencionan como los problemas de la agenda: la reactivacin econmica, la corrupcin, el desempleo, la violencia y la delincuencia, la salud y la educacin.
Hacia la democracia de ciudadana 183
Llenar la poltica de contenido implica no slo lograr que los dficit anotados se hagan visibles: es indispensable tambin construir el abanico de opciones sustantivas para solucionarlos de modo efectivo y colocarlas en el eje de la discusin pblica. Resumimos algunos temas de ese debate en los enunciados que siguen: 1. La poltica, especialmente la poltica democrtica, es el mbito donde se gestan las diferentes alternativas y proyectos de una sociedad. La poltica es representacin, reivindicacin social y bsqueda colectiva de sentido. Sin embargo, hoy advertimos una seria incapacidad de la poltica para articular proyectos colectivos. La poltica pas a ser casi exclusivamente una actividad poco vinculada a las identidades, los intereses y las aspiraciones de la sociedad. 2. La crisis de la poltica se expresa en la ruptura que existe entre los problemas que la ciudadana reclama resolver y la capacidad que aqulla tiene para enfrentarlos. La poltica tiende entonces a vaciarse, con lo que no logra construir el poder y los instrumentos que permitan hacer frente a los principales desafos de nuestros pases. Ah radica buena parte de los problemas de confianza y legitimidad que, en Amrica Latina, enfrentan la democracia, la poltica, sus instituciones bsicas y sus lderes. 3. Es preciso entonces preguntarse acerca de cul debera ser el lugar de la poltica en una Amrica Latina que, al mismo tiempo que conquist el importante derecho de gozar de elecciones libres, limpias y peridicas, est atravesada por el proceso de globalizacin, presenta graves problemas sociales y tiene Estados deficitarios para garantizar y expandir ciudadana. Puede la poltica encarnar las aspiraciones ciudadanas de reduccin de la pobreza y la desigualdad, de expansin del empleo y la solidaridad? Puede ayudar a construir un horizonte de progreso para nuestros pases y nuestros ciudadanos? 4. Muchos de los temas que antes eran propios de la poltica y los Estados nacionales hoy son tratados y decididos en otras es-
feras. La economa, los poderes fcticos y algunos medios de comunicacin han ocupado buena parte del lugar de aqullos. La poltica tiende a perder contenido por tres vas vinculadas entre s: Los Estados nacionales pierden soberana interior. Lo hacen, por un lado, frente a los poderes fcticos y los ilegales, y, por el otro, como consecuencia de los dficit que limitan la capacidad estatal por ineficiencia e ineficacia de sus organizaciones burocrticas. I Hay un desequilibrio en la relacin entre la poltica y el mercado, que tiende a estrechar el espacio de la primera y limitarla a los mbitos de menor relevancia, sustrayendo, por ejemplo, importantes problemas econmicos de las decisiones y la deliberacin poltica. Esta sustraccin es inconsistente con la democracia y con los derechos de ciudadana que ella implica. I Un orden internacional que limita la capacidad de los Estados para actuar con grados razonables de autonoma y, por lo tanto, restringe las opciones nacionales. Estos problemas debilitan la vocacin transformadora de la poltica, situacin especialmente grave en Amrica Latina. En este contexto, a las privaciones materiales actuales se agrega una cierta prdida de la idea de progreso, de la propia posibilidad de proyectos colectivos viables. La aparente impotencia de la poltica debilita seriamente a la democracia, no slo en sus posibilidades de expansin sino tambin tal vez en su sustentabilidad.
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La poltica, especialmente la poltica democrtica, es el mbito donde se gestan las diferentes alternativas y proyectos de una sociedad.
5. En Amrica Latina, las instituciones democrticas bsicas, sobre todo los partidos y el Parlamento, tienen una baja estima. Aproximadamente el 36 por ciento de los latinoamericanos (Latinobarmetro 2002) est de acuerdo con que, si es necesario, el presidente deje de lado a los partidos polticos y al Parlamento a la hora de gobernar. La mayor parte de los latinoamericanos opina que no hay democracia sin partidos y Parlamento, pero su funcionamiento genera insatisfaccin. 6. Los medios de comunicacin en ocasiones aparecen ocupando el vaco de representacin que se origina en la crisis de la poltica y sus instituciones; este vaco sub-
sistir mientras la poltica no asuma sus facultades frente a los temas relevantes y los partidos se muestren incapaces de articular proyectos colectivos y de alcanzar la conduccin del Estado. 7. Cuando la poltica se vaca de contenidos, cuando el Estado ignora las grandes cuestiones de la ciudadana, la sociedad los recupera. En estos aos, en paralelo a la crisis de representacin y a la desercin del Estado, surgieron, de manera creciente y en las formas ms diversas, organizaciones de la sociedad que ocuparon el espacio de las demandas no resueltas o ignoradas. Se trata de un sistema autoorganizado de grupos intermediarios que son relativamente independientes del Estado y de las empresas privadas, que es capaz de deliberar y llevar adelante acciones colectivas en defensa y promocin de sus intereses y pasiones, en un marco de respeto a la estructura legal y civil existente.81 8. El ciudadano y las organizaciones de la sociedad civil desempean un rol central en la construccin democrtica, en el control de la gestin gubernamental, en la expresin de demandas y en el fortalecimiento del pluralismo que toda democracia promueve y necesita. Ellos son actores relevantes de la democracia de ciudadana. Su papel es complementario al de los actores polticos tradicionales de la democracia. A pesar de las dificultades y los obstculos que suele conllevar la aceptacin de la sociedad civil como mbito de participacin y fortalecimiento de la democracia, su importancia en la democratizacin de Amrica Latina debe ser claramente reconocida. En este sentido, la poltica no slo debe recuperar sus contenidos centrales para que el pasaje a la democracia de ciudadana se viabilice, sino que, adems, debe cuidadosamente mirar su tarea incompleta, asumiendo las demandas de una sociedad que se organiz para reclamar, controlar y proponer.
recuadro 39
El poder de los medios de comunicacin

Evidentemente, en todos los grandes grupos de los que tenemos algunos datos, el control sobre la comunicacin se encuentra distribuido de una manera tan desigual que algunos individuos poseen una influencia considerablemente mayor que otros [] aqu tenemos un problema formidable [] el nmero de individuos que ejerce un control importante sobre las alternativas programadas constituye solamente, en la mayora de las organizaciones, una fraccin muy reducida del total de los miembros. Parece que este es el caso, incluso, en las organizaciones ms democrticas, si su membresa es considerable. R. Dahl, 1987, pp. 97-98.
recuadro 40
Sociedad civil, poltica y participacin

Las personas que se organizan a travs de entidades independientes de la sociedad civil superan la dicotoma entre autonoma pblica y privada. Ejercen la ciudadana civil, pero no slo para proteger sus propios intereses sino tambin para ampliar las posibilidades de proteccin de los intereses de otros menos afortunados. Ejercen tambin la ciudadana poltica, pero no slo al votar y decidir en funcin de sus intereses personales, sino tambin cuando amplan las posibilidades de acceso y participacin de los relegados por el sistema poltico. Por ello, encarnan en s mismos toda la potencialidad del ser humano como agente, porque abarcan tanto la dimensin personal como la social de la ciudadana. En Amrica Latina hay un crecimiento impresionante de las organizaciones independientes de la sociedad civil. Especialmente en el mbito de los derechos humanos, la transicin a la democracia result en la renovacin generacional de organismos nacidos para luchar contra la represin ilegal de las dictaduras, y tambin en la aparicin de nuevas entidades dedicadas a los derechos de la mujer, de los nios, de los pueblos indgenas, de los afro-descendientes y de diversos sectores excluidos. [] La sociedad entiende la poltica en un sentido ms amplio y ms rico que el de la competencia electoral. Juan Mndez, Sociedad civil y calidad de la democracia, PRODDAL, 2003.
81 Consiguientemente, no pueden incluir organizaciones que tienden a la ilegalidad para lograr sus objetivos, sean mafias u organizaciones polticas subversivas, o actores con fines ms precisos que son parte de la sociedad, como los sindicatos, los medios en tanto organismos de informacin y entretenimiento, los partidos, los hogares o las Iglesias formales, pero s incluye los organismos colaterales que entran en la definicin adoptada.
recuadro 41
La dimensin asociativa de la democracia

La calidad de la democracia est determinada tanto por quienes estn involucrados en prcticas asociativas como por quienes estn excluidos de ellas. Suele suceder en toda Amrica Latina que un mundo hobbesiano de segmentos totalmente desorganizados de la poblacin convive con un mundo mucho ms pequeo inspirado en Tocqueville. En este sentido, se presentan dos problemas: uno que tiene que ver con la definicin del espacio pblico mediante la silenciosa accin cotidiana de quienes manejan el acceso al aparato estatal. De ah la necesidad de democratizar la cultura de elites y sus resultados vinculados con la apropiacin del espacio pblico por parte de intereses especiales organizados. El segundo problema concierne a una evaluacin de los patrones asociativos en s mismos, tanto en trminos de su difusin como de su contenido y calidad. Suponiendo que se produzcan consecuencias institucionales positivas del capital social, debe considerarse la dinmica de asociacin como un ingrediente esencial de la democracia. Renato Boschi, PRODDAL, 2003.
tidades y demandas, y la organizacin ciudadana. Actualmente, se requieren formas alternativas de representacin que sin reemplazar a las tradicionales (partidos polticos, elecciones, Parlamentos), las complementen y fortalezcan, respondiendo a necesidades nuevas, a las particularidades de los sectores excluidos o subrepresentados, a la necesidad de agregacin poltica que genera la saludable y creciente expresin de la diversidad y a la imprescindible reapropiacin ciudadana de los espacios de construccin de voluntad democrtica. 10. Esta cuestin se vincula a ciertos mbitos de poder donde se toman decisiones que afectan gravemente a una sociedad sin que sta pueda participar. Esos claustros cerrados de decisin econmica y los poderes fcticos legales e ilegales, nacionales o extraterritoriales, contribuyen a vaciar la poltica. La democracia abre camino e invita a la participacin ciudadana; sin embargo, si los mbitos en los que esa participacin ocurre tienen escaso peso en las grandes decisiones nacionales, la consecuencia tiende a ser una generalizada apata y desconfianza.
9. En Amrica Latina, los espacios conquistados por la sociedad civil han sido fundamentales para abrir caminos polticos que se presentaban cerrados y excluyentes para la construccin democrtica. En este sentido, la sociedad civil ampla el espacio pblico a travs de la participacin, la expresin de iden-
recuadro 42
Poltica, partidos y democracia en Amrica Latina

Al hablar de una transformacin de las relaciones entre Estado y sociedad estamos hablando de una transformacin de la poltica. Si la sociedad entera se ve afectada por esta crisis de la poltica que afecta la calidad y relevancia de las democracias nuevas, ms an se afectan los actores principalmente polticos, es decir, los partidos que aparecen juzgados muy severamente por la opinin pblica. En el nuevo escenario generado por las transformaciones sociales, estructurales y culturales de las ltimas dcadas que descomponen la unidad de la sociedad-polis, tiende a desaparecer la centralidad exclusiva de la poltica como expresin de la accin colectiva. Pero ella adquiere una nueva centralidad ms abstracta, por cuanto le corresponde abordar y articular las diversas esferas de la vida social, sin destruir su autonoma. As, hay menos espacio para polticas altamente ideologizadas, voluntaristas o globalizantes, pero hay una demanda a la poltica por sentido, lo que las puras fuerzas del mercado, el universo meditico, los particularismos o los meros clculos de inters individual o corporativos, no son capaces de dar. La gran tarea del futuro es la reconstruccin del espacio institucional, la polis, en que la poltica vuelve a tener sentido como articulacin entre actores sociales autnomos y fuertes y un Estado que recobra su papel de agente de desarrollo en un mundo que amenaza con destruir las comunidades nacionales. La opcin es el fortalecimiento, autonoma y complementariedad entre el Estado, el rgimen, los partidos y los actores sociales autnomos, es decir, una nueva matriz socio-poltica. Manuel Antonio Garretn, del texto elaborado para el PRODDAL, 2003.
La necesidad de una nueva estatalidad

Es indispensable ampliar el debate sobre el Estado en Amrica Latina. Mientras que durante los ltimos veinte aos el nfasis fue puesto en cuestiones tales como las privatizaciones, el tamao y gasto del Estado y la modernizacin de sus burocracias, fueron dejados de lado dos temas principales: el poder efectivo del Estado para aplicar el mandato electoral y el poder para democratizar, es decir, su capacidad para alcanzar de manera universal en todo su territorio a todas las clases sociales. Esta ltima cuestin es la condicin necesaria para lograr que, en todos lados y para todos, los derechos y las obligaciones tengan vigencia efectiva. Si estas condiciones no se cumplen, resultar un dficit de estatalidad: serias fallas en la vigencia del estado de derecho afectarn directamente la sustentabilidad y el desarrollo de la democracia. Con la excusa de la aplicacin de las reformas institucionales que permitiran el mejor funcionamiento de los mercados, estas cuestiones fueron ignoradas u ocultadas. Un Estado para la democracia busca igualar la aplicacin de derechos y deberes, lo cual inexorablemente modifica las relaciones de poder, en particular en regiones como Amrica Latina, donde la fuerte concentracin de ingresos lleva a la concentracin del poder. ste es un debate urgente, porque en Amrica Latina existe una crisis de estatalidad, a la que entendemos como la capacidad del Estado para cumplir con sus funciones y objetivos independientemente del tamao y la forma de organizacin de sus burocracias. En muchos casos, los Estados latinoamericanos han perdido capacidad como centro de la toma de decisiones legtimas, eficaces y eficientes, orientadas a resolver los problemas que las sociedades reconocen como relevantes. Es imperioso recuperar esta capacidad para promover las democracias. No existe
democracia sin Estado y no existe desarrollo de la democracia sin un Estado para todos capaz de garantizar y promover universalmente la ciudadana. Si esta condicin no se cumple, la democracia deja de ser una forma de organizacin del poder, capaz de resolver las relaciones de cooperacin y conflicto. El poder escapa a la democracia y ella se queda sin sustancia. Recuperar un Estado para la ciudadana es un desafo central del desarrollo de la democracia en Amrica Latina. Con Estados dbiles y mnimos slo puede aspirarse a conservar democracias electorales. La democracia de ciudadana requiere una estatalidad que asegure la universalidad de los derechos.82 Hace falta un Estado capaz de conducir el rumbo general de la sociedad, tramitar los conflictos conforme a principios democrticos, garantizar eficazmente el funcionamiento del sistema legal (derechos de propiedad y derechos de ciudadana simultneamente), regular los mercados, establecer equilibrios macroeconmicos, establecer sistemas de
Recuperar un Estado para la ciudadana es un desafo central del desarrollo de la democracia en Amrica Latina.
recuadro 43
La democracia como principio de organizacin de la sociedad

El orden social ya no puede descansar sobre una regulacin exclusivamente estatal de la convivencia, pero tampoco opera como un sistema autorregulado. El problema de fondo consiste pues en replantear la coordinacin social en una sociedad en que el Estado y la poltica han dejado de ser las principales instancias de coordinacin. Es en este contexto que, a mi juicio, ha de situarse la discusin acerca de la cuestin democrtica en Amrica Latina. Mientras que la tendencia actual apunta a una democracia electoral, cabe preguntarse, en cambio, acerca del papel de la democracia como un mbito privilegiado de coordinacin social. En lugar de restringirla a un principio de legitimacin, habra que explorar su potencial como principio de organizacin. De hecho, las instituciones y los procedimientos democrticos siempre tuvieron la funcin de mediacin de intereses y opiniones plurales con el fin de decidir adnde vamos. Norbert Lechner, 1996.
82 Cualquiera sea la definicin de ciudadana que adoptemos, el vnculo entre ciudadana y democracia conlleva siempre la idea de universalidad.
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proteccin social basados en el principio de universalidad de la ciudadana y asumir la preeminencia de la democracia como principio de organizacin de la sociedad. La estatalidad es una condicin indispensable para que una democracia aspire a desarrollarse ms all del plano electoral, para que sea capaz de enfrentar de modo efectivo los desafos democrticos. A partir de esta proposicin enunciamos los temas que consideramos debera contemplar una agenda ampliada sobre la expansin de la estatalidad democrtica: 1. La agenda de reformas democrticas debe considerar al Estado en sus tres dimensiones: como conjunto de entes burocrticos, como sistema legal y como mbito de identidad colectiva. Estas tres dimensiones varan histricamente. En la mayor parte de Amrica Latina, ellas exhiben deficiencias. Las burocracias estatales carecen frecuentemente de poder y eficacia, la efectividad del sistema legal es social y territorialmente limitada, y las pretensiones de ser un Estadopara-la-Nacin, dedicado seriamente al logro del inters general, no son crebles para muchos de sus ciudadanos. Estas deficiencias estn en el origen del escaso poder que los gobiernos latinoamericanos tienen para democratizar. 2. Cada pas de la regin tiene sus peculiaridades, pero en casi todos hay una amplia proporcin de la poblacin que se encuentra por debajo de un piso mnimo de desarrollo humano, en trminos no slo de bienes materiales y de acceso a servicios pblicos, sino tambin de derechos bsicos. La solucin de estos lamentables problemas no requiere slo obviamente adecuadas polticas econmicas y sociales, tambin demanda un Estado abarcador y comprensivo, as como razonablemente eficaz, efectivo y creble. Tambin requiere una sociedad civil pujante, que por la va de la participacin apunte a complementar la implementacin de polticas pblicas. 3. El problema del Estado latinoamericano no es slo el tamao de sus burocracias, sino su ineficiencia e ineficacia, la inefecti-
vidad de su sistema legal y la escasa credibilidad del Estado y los gobiernos. Esto contrasta con la fuerte demanda ciudadana de presencia estatal, que surge, entre otros elementos, de la encuesta informada en la seccin segunda de este Informe. 4. Sin perjuicio de la eliminacin de burocracias innecesarias y, en general, de la racionalizacin de procesos administrativos, un problema que evidencian algunos Estados latinoamericanos es su alto grado de fragmentacin y la frecuente falta de distincin entre el inters pblico y el privado. Cuando esto ocurre, el Estado se desvirta y se transforma en una serie de agencias inconexas con funcionarios y polticos ocupados en la bsqueda de rentas. 5. Existe un problema particularmente inquietante: la existencia de grandes y en algunos casos crecientes reas en las cuales la legalidad del Estado no tiene alcance o lo tiene de manera intermitente. Es llamativo cmo una cuestin de esta naturaleza es frecuentemente desatendida en los programas de reforma del Estado. El problema central del Estado en Amrica Latina es el de un Estado inconcluso, dbil, con escasa capacidad para ser efectivo de modo universal. 6. Otra dimensin de este problema es la presencia de varios tipos de legalidad efectiva, de carcter informal, patrimonial y delictivo. A veces, estas legalidades se fundan en regmenes discrecionales subnacionales que coexisten con regmenes que, en el nivel nacional, son democrticos. Los actores se desempean sobre la base de instituciones informales tales como el personalismo, familismo, prebendalismo, caciquismo y similares. Estos circuitos de poder se basan en la desaparicin de la frontera entre lo privado y lo pblico, y en el truncamiento de la legalidad del Estado. Por su parte, el clientelismo un entramado de relaciones por medio del cual un patrn logra el apoyo de otros a cambio de ciertos beneficios genera privilegios y exclusiones, y suele implicar un manejo discrecional de recursos pblicos.
7. Una funcin fundamental del Estado es proteger a las personas contra la violencia privada. La democracia supone la existencia de un Estado que ha logrado el control sobre la violencia en su territorio. Sin embargo, se no es el caso en algunas regiones de Amrica Latina. En ellas operan bandas terroristas, organizaciones delictivas, paramilitares y otros fenmenos similares. Estos grupos tienen sus cdigos legales, cobran sus propios impuestos y algunas veces logran casi el monopolio de la coercin en su territorio. Este tipo de violencia privada, no controlada por el Estado, es una de las principales fuentes de violacin de derechos fundamentales de la poblacin. 8. La proteccin de los ciudadanos por parte del Estado democrtico est comprometida tambin por la violencia asociada a los delitos contra las personas y la propiedad. Su nivel y persistencia ponen de relieve la debilidad de un Estado incapaz de cumplir con sus funciones de modo universal. Esta situacin es an ms grave en el entorno social de la regin, signado por la pobreza y la desigualdad, en el que los ciudadanos ms pobres son los que ms sufren la violencia. 9. Entre otras consecuencias de lo que llevamos anotado es preciso mencionar la aguda reduccin de autonoma del Estado; de hecho, existe un conjunto muy restringido de polticas que pueden ser definidas e implementadas al margen de poderes fcticos locales e internacionales que influyen decisivamente sobre el aparato estatal. 10. Una agenda de un Estado para la democracia debera vertebrarse a partir de la idea de Nacin para la cual se pretende que el Estado acte. Debera tener en cuenta al Estado en tanto centro de toma de decisiones legtimas, eficaces y eficientes orientadas a enfrentar los problemas que las sociedades reconocen como ms relevantes. 11. Para ello es preciso debatir las cuestiones que en Amrica Latina ponen en duda la eficiencia y eficacia de sus burocracias, la efectividad de su sistema legal y la propia credibilidad del Estado. stas son:
recuadro 44
Privatizacin perversa del Estado

Un detenido diagnstico del desarrollo de la regin puede dar cuenta de un crnico dficit democrtico que, frecuentemente, se ha traducido en fenmenos de autoritarismo, clientelismo, amiguismo y, en casos extremos, de nepotismo, que han sido la expresin, a nivel del rgimen poltico, de una captura de las instituciones y polticas pblicas por intereses particulares (de un partido poltico, o gremio, o grupo econmico, o una familia, o intereses regionales y locales). Esa suerte de privatizacin perversa del Estado, que ha estado en la base de los fenmenos de corrupcin, ha conducido a intervenciones estatales desincentivadoras de un funcionamiento eficiente del mercado y promotoras del rentismo y la especulacin. Enrique V. Iglesias, del texto elaborado para el PRODDAL.
I Ineficiencia de la accin del Estado y la reduccin de su autonoma, que deriva de su colonizacin por intereses particularistas (corrupcin). I Inefectividad del sistema legal como consecuencia de la presencia de sistemas legales patrimonialistas. I Incapacidad de algunos Estados para alcanzar al conjunto de su territorio y a todos sus habitantes, que genera una legalidad trunca (desigualdad ante la ley, vigencia asimtrica de los derechos ciudadanos). I Falta de un efectivo monopolio de la fuerza por parte de algunos Estados, que se ha traducido, entre otros efectos, en la persistencia del nivel de violacin de los derechos humanos. I Incapacidad estatal para asumir la representacin de la diversidad en el interior de la sociedad. I Prdida de credibilidad que proviene de la falta de transparencia y responsabilidad (rendicin de cuentas) del Estado ante los ciudadanos. I La cuestin poltica, ms abarcadora, de la capacidad estatal de construir su propio poder, de manera de ejercer soberanamente el mandato popular.
El Estado es uno de los rostros de la democracia: un Estado sin poder es una democracia sin poder.
Una economa para la democracia

Los problemas de la ciudadana social atentan directamente contra la perduracin de la democracia en Amrica Latina. La sustentabilidad democrtica depende en gran parte de la resolucin de esta cuestin. Para ello, el debate sobre la economa y la diversidad de formas de organizacin del mercado debe ingresar en la agenda pblica y en la opcin ciudadana, porque es en la economa donde anida la solucin de buena parte de los dficit de ciudadana social. Al comienzo de este Informe sostuvimos que un rasgo singular e histricamente novedoso de Amrica Latina es el de ser la primera regin enteramente democrtica compuesta por sociedades con muy altos niveles de pobreza y la mayor desigualdad social del mundo. As, nos referimos al tringulo democracia electoral-pobreza-desigualdad para sintetizar la naturaleza de estas democracias y la necesidad de impulsar un nuevo pensamiento que diera cuenta de esta realidad. No tendremos respuestas tiles a los interrogantes sobre sustentabilidad democrtica latinoamericana si se ignoran los desafos peculiares que nacen de la coexistencia de esos tres fenmenos. Cuando describimos los resultados de las indagaciones empricas en la seccin segunda del Informe, la cuestin de las condiciones materiales de vida de los latinoamericanos apareca claramente como el mayor dficit de la democracia de ciudadana. Tal es la dimensin de los problemas de la ciu-
dadana social que una y otra vez reiteramos una pregunta dramtica: cunta pobreza resiste la libertad? Sin embargo, el debate sobre la democracia margina la cuestin econmica y se plantea, frecuentemente, en trminos de las restricciones institucionales que la democracia implica para el crecimiento econmico. El debate sobre la economa, con la excusa de su complejidad tcnica, se retira crecientemente de la discusin pblica y de las opciones reales de los ciudadanos al momento de votar. A la luz de estas realidades parecera til que a la consabida frase las cuestiones tcnicas no se votan, opongamos la de que el bienestar de una sociedad no se decide en un laboratorio de tcnicos, por ms ilustrados que estos sean. ste no es un problema exclusivo de nuestra regin. La tendencia creciente en ciertos pases centrales al desarrollo de instituciones econmicas con niveles de autonoma casi totales afecta directamente su transparencia y, por ende, su responsabilidad (accountability) frente a la sociedad, lo que deriva en su prdida de credibilidad ante la opinin pblica. Decisiones econmicas sustantivas escindidas de la voluntad general presagian, en la visin de Jean-Paul Fitoussi, un siglo en el que la crisis de la democracia ser dominante.83 En Amrica Latina, donde los dficit de ciudadana social alcanzan la dimensin que hemos sealado, esta cuestin asume una importancia y una urgencia an mayores, al punto que cuestiones como el nivel de desarrollo de la democracia, la sustentabilidad del
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La economa y la poltica
Sin descartar la importancia de instancias tcnicas en todo buen ordenamiento del Estado y sin perjuicio de reconocer el trasfondo cientfico del anlisis econmico, la economa debe estar sujeta a la poltica y, en particular, a procesos polticos democrticos, porque sta es la forma en que la sociedad dirime sus controversias.[...] Es necesario contar con partidos polticos slidos que ofrezcan a la ciudadana opciones alternativas de ordenamiento econmico y social. Jos Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.
83 Ver Fitoussi, 2002.
sistema y la resolucin de la crisis de representacin poltica dependen de nuestra capacidad para incorporar a la economa y sus opciones como un tema de la democracia y de la sociedad. La economa es una cuestin clave para la democracia. Esta afirmacin no implica confundir dos formas de organizaciones sociales claramente diferenciadas: la democracia, que organiza relaciones de poder; la economa, que organiza relaciones de produccin, reproduccin e intercambio. Sin embargo, el resultado de la organizacin econmica es una cuestin decisiva para la democracia, especialmente para la democracia de ciudadana, como la hemos definido en este Informe. La economa es una cuestin de la democracia porque de ella depende el desarrollo de la ciudadana social y porque genera y altera las relaciones de poder. Por lo tanto, la agenda de la sustentabilidad democrtica debe incluir el debate sobre la diversidad posible de polticas y organizacin del mercado y la cuestin del rol regulador del Estado. En Amrica Latina se aprendi que el Estado no puede manejar la economa con ligereza: el Estado (democrtico) tiene un ineludible rol rector sobre la economa, lo que implica una fuerte capacidad de hacer poltica econmica. Existen cinco funciones que las instituciones pblicas deberan ofrecer para que los mercados funcionen adecuadamente: la proteccin de derechos de propiedad, la regulacin del mercado, la estabilizacin macroeconmica, el seguro social y el manejo de conflictos de intereses. El Estado y el mercado son susceptibles de ser combinados en maneras diferentes dando origen a la diversidad de formas que puede adoptar la economa de mercado. Una concepcin de los mercados como un conjunto de instituciones que estn dadas por la naturaleza lleva a la aceptacin del funcionamiento de la economa de modo totalmente autnomo de las decisiones tomadas democrticamente. Desde un punto de vista democrtico, sin embargo, las polticas econmicas son parte de los instrumentos con que cuentan las sociedades para alcanzar la ciudadana plena. Por ello, la eco-
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Una economa para la democracia

La economa poltica clsica ha creado un mundo econmico que no existe, un Guterwelt, un mundo aislado que es siempre idntico a s mismo y en el cual los conflictos entre fuerzas puramente individuales se solucionan de acuerdo con leyes econmicas incambiables. En realidad es en el interior de colectividades que son bastante diferentes unas de otras donde los individuos tratan de enriquecerse, y tanto la naturaleza como el xito de estos esfuerzos cambian junto con la naturaleza de la colectividad en la cual aparecen [...] ello torna siempre indispensable la accin del Estado para organizar los mercados, garantizar los contratos, fijar los patrones de moneda y crdito, la oferta de mano de obra, las relaciones laborales, los servicios de infraestructura, el comercio exterior, las pautas de distribucin del ingreso, las cargas impositivas, etctera. Jos Nun, del texto elaborado para el PRODDAL.
noma debe ser uno de los temas dentro del debate poltico y no ser excluida como una cuestin que contextualiza la organizacin del Estado. Esto es as porque:
I La eventual eliminacin de la desigualdad no es un problema econmico marginal, resultante (o residual) de una buena poltica econmica. Ms bien, la distribucin afecta la eficiencia y la sobrevivencia misma del sistema econmico. I El Estado tiene un rol sumamente importante en la distribucin del ingreso va el fisco, regulacin de los mercados, y subsidios o promocin de ciertos sectores o polticas de largo plazo. Este rol implica tener un Estado fuerte y capaz, no raqutico. Hacer dar un paso atrs al Estado, la consigna dominante en los aos noventa, que implicaba que su papel no pasaba de mantener la estabilidad econmica y proveer algunos bienes pblicos, fue un error grave cuyos resultados estn a la vista. I Si este rol estatal no se asume, la democracia se vuelve irrelevante y no creble para desarrollar la ciudadana social. I La democracia ofrece la garanta ms efectiva de buena gobernabilidad, tanto en la esfera econmica como en la poltica. Los derechos civiles, la libertad poltica y los procedimientos participativos son la mejor manera de asegurar estndares laborales, sustentabilidad medioambiental y estabili-
La economa es una cuestin de la democracia porque de ella depende el desarrollo de la ciudadana social y porque genera y altera las relaciones de poder.
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Democracia y mercado
El avance de la democracia y el establecimiento de reglas macroeconmicas claras y fuertes no deben verse como situaciones antagnicas, sino como complementarias. Jos Antonio Ocampo, del texto elaborado para el PRODDAL.
gura por va de la democracia. Y la democracia sigue siendo coextensiva con el EstadoNacin.84 Por ello la agenda de la sustentabilidad democrtica debe incluir, a riesgo de vaciarse de contenido, estas cuestiones de la economa, sus opciones y su diversidad. Las opciones econmicas deben ser parte del contenido renovado de la poltica, ellas son un componente sustancial de la agenda pblica, as como el debate sobre la diversidad es una necesidad imperiosa para reunir la mejor combinacin entre el papel del mercado, el Estado y el contexto histrico de cada uno de nuestros pases. Por el contrario, el pensamiento nico, la receta universal y atemporal atentan contra el desarrollo de la democracia y de la propia economa. A continuacin, desagregamos los temas que, desde el punto de vista adoptado en este Informe, deben ser parte de una agenda centrada en una visin de la economa a partir de las necesidades del desarrollo de la democracia de Amrica Latina: 1. En ningn otro perodo de la historia mundial con la excepcin transitoria de la dcada de 1930 fueron tan graves como hoy los problemas de la economa mundial: desocupacin masiva, incremento de las desigualdades y la pobreza en los pases ricos, extensa miseria y crisis recurrentes en numerosos pases en desarrollo, exacerbacin de la desigualdad entre pases.
dad econmica. El desempeo de las democracias en todas estas reas ha sido superior a los regmenes con participacin poltica restrictiva. I Cuanto ms amplio el dominio de la disciplina de mercado, ms ancho ser el espacio para la gobernabilidad democrtica. En principio, y en la medida en que la disciplina de mercado est basada en lo que se denomina los fundamentales (economic fundamentals) y en consideraciones de largo plazo, no tiene por qu haber conflicto entre los mercados y la gobernabilidad democrtica. Pero la realidad est lejos de este ideal. El trade-off es autntico, no slo porque los mercados se manejan por razones puramente financieras, sino porque son excesivamente voltiles y dominados por consideraciones cortoplacistas. En esta situacin, la reafirmacin de la primaca de la disciplina democrtica por sobre la disciplina de los mercados debera ser clara y frecuente. I Los mercados requieren gobernabilidad y reglas. La buena gobernabilidad slo se ase-
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Modelo nico de desarrollo

El fetichismo de las reformas que ha implantado el fundamentalismo de mercado, una de cuyas expresiones fue el Consenso de Washington, se niega a reconocer la diversidad implicada en la democracia [...]. Detrs del discurso del llamado Consenso de Washington se encuentra el supuesto de la existencia de un modelo nico de desarrollo, aplicable a todos los pases cualesquiera sean sus circunstancias, y una visin de la economa de mercado como antagnica al intervencionismo estatal. Esta idea, compartida por los organismos de crdito internacionales, es ahistrica, nociva y contraria a la democracia. Jos Antonio Ocampo, texto elaborado para el PRODDAL.
84 Para estas citas ver Rodrik, 2001.
grfico 9
La agenda ciudadana: principales problemas. Promedio Amrica Latina, 2002

50 45 40 35 % poblacin 30 25 20 15 10 5 0 Amrica Latina, problema mencionado
11,88 7,53 6,76 1,53 34,63
Problemas de empleo Pobreza, desigualdad e ingresos insuficientes Delincuencia y drogas Violencia poltica Servicios e infraestructura insuficiente
26,33
Corrupcin Otros
11,34
Fuente: PRODDAL,Latinobarmetro 2002.
2. La democracia no puede permanecer indiferente a esto. No debemos olvidar que vivimos simultneamente en democracias y en economas de mercado. Existe por ello, ineluctablemente, tensin entre dos dimensiones: por un lado, el individualismo y la desigualdad que tiende a resultar del funcionamiento del mercado; por el otro, las igualdades que consagra la ciudadana democrtica y la consiguiente necesidad de existencia de un espacio pblico para la toma decisiones, no ya individuales sino colectivas. Esto obliga a la bsqueda de una conciliacin entre ambas esferas. 3. La tensin entre ambos principios es dinmica, porque permite que el sistema se adapte, en lugar de quebrarse, como lo hacen en general sistemas regidos por un nico principio de organizacin (por ejemplo, el sistema sovitico). Slo logran sobrevivir las formas en movimiento; las otras, sucumben a la esclerosis. Dicho de otro modo, el capitalismo no ha sobrevivido como forma dominante de organizacin econmica a pesar de la democracia, sino gracias a ella.
4. Existen dos corrientes que se enfrentan en el debate sobre las relaciones entre el mercado y la democracia. Segn la primera, hoy dominante, la extensin de la esfera del mercado exigira la limitacin del campo de la democracia. La segunda corriente postula que la tensin siempre existente entre mercado y democracia, y su aspiracin de igualdad deberan resolverse mediante la bsqueda de su complementariedad. 5. No pocas de las teoras hoy prevalecientes sostienen que las intervenciones del Estado suelen reducir la eficacia de la economa. El discurso de los que abogan por ms y ms mercado es claramente antiestatal: El Estado es un mal necesario, es preciso limitar radicalmente su capacidad de intervencin. En cambio, este Informe sostiene que un Estado ajustado a la democracia eficaz, eficiente y creble es un componente indispensable del desarrollo. 6. La democracia presupone una jerarqua entre la poltica y el sistema econmico y, por ende, autonoma de la sociedad en la eleccin de las formas en que organiza su mercado.
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Cuatro ventajas econmicas de la democracia

Adems, quienes sostienen la primera posicin, suelen considerar indiferente para la economa el tipo de rgimen poltico existente en cada caso. Sin embargo, [Dani Rodrik] plantea la hiptesis de que la democracia posee por lo menos cuatro ventajas sobre los regmenes autoritarios: la variancia del crecimiento a largo plazo es menor; la estabilidad macroeconmica de corto y mediano plazo era mayor; las crisis exgenas son mejor controladas y el nivel de los salarios (y de su participacin en el ingreso nacional) es ms elevado. Dani Rodrik, 1997, p. 15.
8. Las sociedades nacionales inclusive, por cierto, las de los pases centrales no tienen los mismos sistemas de equidad social; hay, de hecho, gran diversidad en estos sistemas. Esto no debe sorprendernos: la democracia implica diversidad; existen diferentes variedades de capitalismo, diferentes combinaciones entre Estado y mercado, y en las formas de accionar del Estado. sta es una importante verdad que, contra toda evidencia, el pensamiento nico niega. 9. La apertura de las economas favorece a los factores ms mviles, no slo el capital financiero sino tambin algunos tipos de conocimientos. El incremento de la movilidad de estos factores tiene por efecto transferir a los factores menos mviles es decir, sobre todo al trabajo el peso de la inseguridad econmica. Esto encierra el riesgo de reducir la adhesin de las poblaciones a la democracia y al propio mercado. 10. Frente a esta situacin, conviene pasar revista a algunos criterios sobre polticas econmicas y su relacin con la democracia, tal como surge de las experiencias latinoamericanas de las ltimas dcadas:
I Es necesario un debate que identifique polticas que redistribuyan el ingreso sin distorsionar severamente el funcionamiento de los mercados, evitando as el populismo o el facilismo tan presentes en la historia de Amrica Latina. I La bsqueda de mayores niveles de bienestar para la poblacin exige un crecimiento econmico sostenido, pero ste resulta insuficiente cuando es acompaado por consecuencias redistributivas desfavorables. I La experiencia internacional demuestra que las ventajas competitivas basadas en bajos salarios son frgiles e inestables. Para competir en el mundo actual es fundamental la produccin eficiente, la innovacin de procesos, el diseo y la diferenciacin de productos, y el desarrollo de servicios de apoyo adecuados. Para ello, es esencial contar con un capital humano calificado. A su vez, la po-
7. La democracia, en su bsqueda por limitar las exclusiones que provoca el mercado, aumenta la legitimidad del sistema econmico; el mercado, al limitar el poder del Estado y la poltica sobre la vida de los ciudadanos, permite una mayor adhesin a la democracia. La libertad colectiva necesita apoyarse sobre las libertades individuales, y viceversa. Tanto una como las otras estn en relacin iterativa, mostrando que la democracia es una forma en movimiento. La historia prueba que la democracia realizada nunca es ms que un momento del movimiento democrtico. Un movimiento que no se detiene jams.85
recuadro 50
Complementariedad entre democracia y mercado

Las relaciones entre democracia y mercado son entonces ms complementarias que conflictivas. La democracia, al impedir la exclusin por el mercado, aumenta la legitimidad del sistema econmico y el mercado, al limitar el poder de la poltica sobre la vida de la gente, permite una mayor adhesin a la democracia. De este modo, cada uno de los principios que rigen las esferas poltica y econmica encuentra su limitacin, a la vez que su legitimacin, en el otro. Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL.
85 Burdeau, 1985.
ltica social debe guiarse por cuatro principios bsicos: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. I Los lmites a la gran propiedad y empresa privada se relacionan con los niveles de desigualdad que una sociedad est dispuesta a tolerar, as como a las modalidades de su tributacin. Un segundo tipo de lmite se relaciona con el posible abuso del poder de mercado que pueden lograr los grandes propietarios y empresas. El tercero se refiere a la capacidad de esas empresas y propietarios de extender su influencia ms all de los mercados, gracias a su capacidad de lobby y a la extensin de su control hacia otras esferas del poder tpicas de la sociedad contempornea los medios de comunicacin, en particular. I Un acuerdo poltico de los distintos sectores sociales sobre qu debe hacer el Estado ayuda a legitimar el nivel, la composicin y la tendencia del gasto pblico y de la carga tributaria necesaria para su financiamiento. Finalmente, anotamos que nuestros datos muestran dos aspectos de gran importancia prctica. El primero de ellos es que
muchos latinoamericanos comparten una visin sumamente crtica sobre el funcionamiento de la economa de mercado. El segundo aspecto seguramente contracara de la frustracin recin anotada es la mayoritaria opinin favorable a la intervencin del Estado en la economa.
Poder y polticas democrticas en la globalizacin

Una agenda ampliada sobre la globalizacin debe incluir un debate sobre su naturaleza poltica y militar, su restriccin a la diversidad y las fuertes limitaciones al poder estatal. La globalizacin plantea crudamente las cuestiones del poder de los Estados nacionales y del poder dentro de los Estados. De otra manera se expresa aqu nuevamente el problema vital de la democracia: la existencia o no de poder para ejecutar la voluntad mayoritaria. El debate que naturalmente se desarroll hasta ahora ha puesto el nfasis en los asuntos financieros y comerciales de la globalizacin y ha marginado relativamente su dato
La poltica social debe guiarse por cuatro principios bsicos: universalidad, solidaridad, eficiencia e integralidad.
grfico 10
Posicin frente a la intervencin del Estado en la economa. Promedio Amrica Latina, 2002
50 Slido apoyo al mercado Apoyo tendencial al mercado 40 Indeciso Apoyo tendencial al Estado Slido apoyo al Estado % de la poblacin 30 23,70 20 16,70 9,70 10 3,40 0 46,50
Posicin frente a la intervencin del Estado
Fuente: Elaboracin propia. PRODDAL, Latinobarmetro 2002.
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La globalizacin ha hecho que el mundo exterior est en el interior de nuestras sociedades. El mundo est en todas partes. Pero el poder del mundo no.
dominante: los poderes exteriores han dejado de ser exteriores, son tan interiores como los locales. Condicionan o determinan las decisiones del Estado y su campo no se limita a las finanzas o el comercio. Abarcan crecientemente las cuestiones polticas, de seguridad y organizacin interior, de los sistemas de seguridad sociales, educativos y de salud. Es necesario, en consecuencia, ampliar el debate sobre la globalizacin en dos reas: por un lado, para dimensionar el impacto real en trminos de la soberana interior de los Estados; en segundo lugar, cmo concebir las estrategias posibles para aumentar las capacidades nacionales y regionales, para que el poder nacional no se extinga en nombre de un incontrolable poder global. La globalizacin ha hecho que el mundo exterior est en el interior de nuestras sociedades. El mundo est en todas partes. Pero el poder del mundo no. Sin embargo, y a la vez que esto sucede, reconocer la naturaleza de las relaciones que rigen el mundo en el que vivimos no debera hacernos abandonar la idea de un orden mundial regido por normas. Una cosa es la realidad que nos circunda; otra, nuestras aspiraciones, utopas si se quiere, aunque no quimeras. La lucha por un sistema internacional democrtico de derecho no debera dejar de ser una reivindicacin permanente de una civilizacin que muestra como una de sus conquistas a la democracia y a la idea de que las conductas se rigen por normas destinadas a preservar el derecho igualitario de todos, individuos y Estados. En efecto, en el mundo que surgi tras la terminacin de la posguerra fra, las relaciones de poder, bsicamente militares y econmicas, regulan el sistema internacional. En estas condiciones, el tema que emerge como prioridad es la contradiccin entre la necesidad de la diversidad que demanda un importante grado de autonoma de los pases y un sistema mundial basado en normas claras y compartidas y un mundo homogeneizado por relaciones de poder que dejan a los actores nacionales la capacidad de regulacin normativa slo en cuestiones relativamente marginales. Qu eleccin sobre cuestiones sustantivas pueden hacer los ciudadanos en estas condiciones?
Qu posibilidad existe de que lo que hayan decidido se ejecute? En torno a esta cuestin central, el Informe presenta a continuacin un conjunto de reflexiones y temas que deberan nutrir el debate sobre la globalizacin y el desarrollo de la democracia: 1. Al tiempo que ha promovido la democracia, la globalizacin ha impuesto restricciones, incluso a los Estados ms fuertes y desarrollados. En Amrica Latina, estas restricciones ponen en duda la credibilidad del Estado como constructor de sociedad y promotor de ciudadana; asimismo, conllevan importantes consecuencias sobre el tipo de polticas posibles para los gobiernos de la regin. La accin aislada de la mayor parte de los Estados nacionales latinoamericanos resulta insuficiente para influir, controlar, regular o beneficiarse de este proceso o para resistir sus tendencias. 2. Paradjicamente, la globalizacin, mientras ha erosionado la capacidad de accin de los gobiernos, en particular la efectividad de sus instrumentos de regulacin econmica, dej en manos de los Estados nacionales la compleja tarea de mantener la cohesin social, pero con menores mrgenes de accin para lograrlo. Ms an, como resultado del peso creciente de la condicionalidad impuesta por los organismos internacionales de crdito y, en general, por la movilidad del capital financiero, se han venido reduciendo los espacios para la diversidad de modelos de organizacin social y econmica que implica la democracia. 3. Sin embargo, hay una importante distancia entre esa constatacin y la pasividad gubernamental. El reconocimiento de las restricciones existentes no necesariamente impone aceptar el statu quo. La construccin de un espacio de autonoma de los Estados nacionales frente a la globalizacin constituye un desafo propio de la poltica democrtica, la que, como hemos aseverado a lo largo de este Informe, debe proponerse como meta central la construccin y expansin de diversas ciudadanas.
4. Es peligroso caer en el fatalismo frente a la globalizacin, sosteniendo que la asimetra de fuerzas es tal que no hay lugar para polticas autnomas. Ese fatalismo, desafortunadamente muy difundido, ignora los espacios reales de negociacin que existen en el mundo as como que esos espacios pueden ser ampliados si existe una voluntad poltica consistente y sostenida de construccin de instancias regionales. 5. Los lugares institucionales de realizacin de la ciudadana poltica siguen siendo esencialmente nacionales. Esto implica que el reconocimiento de la democracia como valor universal slo adquiere pleno sentido si se permite que los procesos nacionales de representacin, de participacin y de toma de decisiones determinen las estrategias de desarrollo econmico y social, y ejerzan una mediacin eficaz con las tensiones propias de la globalizacin. 6. Por su lado, desde la perspectiva del desarrollo de la democracia es tambin necesario debatir la construccin de los espacios de autonoma mencionados en el punto anterior; ellos son necesarios para que las democracias latinoamericanas puedan adquirir slido sustento y expandirse. 7. La democracia es severamente afectada por la creciente traslacin de importantes decisiones a mbitos que estn fuera del alcance del control de los ciudadanos. Esto tiende a poner en cuestin nada menos que la relevancia que la democracia realmente tiene para los ciudadanos, lo cual a su vez tiene mucho peso en la lealtad de stos a aqulla. Esta preocupacin debe ser recalcada, porque podemos estar dirigindonos a una poltica que maneja agendas acotadas, que tarde o temprano pueden conducirnos a agendas irrelevantes o negadoras de la diversidad de caminos y criterios que debera reflejar la especificidad de cada uno de nuestros pases. 8. De lo antedicho deriva que la cuestin de cmo aumentar la capacidad de autonoma en la definicin y solucin de los grandes problemas que nos afectan no slo atae a cada pas, sino tambin a la regin en su conjunto.
recuadro 51
Globalizacin e impotencia de la poltica

No solamente la globalizacin aumenta la participacin del mercado en el sistema de equidad y reduce la de la democracia, sino que lo hace en nombre de la eficacia del mercado y de un orden superior al de la democracia. Es lo que se ha dado en llamar impotencia de lo poltico. Jean-Paul Fitoussi, del texto elaborado para el PRODDAL.
9. Esto implica debatir tambin polticas de alcance regional que hagan posible un aumento compartido de esa autonoma. Para ello cobra sentido y urgencia el renacimiento poltico de los esfuerzos regionales que, ms all de esfuerzos meramente comerciales, recreen y aumenten los espacios polticos de decisin propia, nacionales y ciudadanos. 10. Ello no implica necesariamente la creacin de nuevas organizaciones para encarar esas tareas ni, menos, que tengan carcter supranacional. Lo central es que los Estados de la regin decidan abordar el tratamiento de esos temas en el plano poltico. Para ello, las actuales instituciones regionales y subregionales ofrecen una razonable base de accin, con los ajustes de agenda y estructura que ser indispensable introducir. 11. As planteada, la integracin poltica tiene como tarea la construccin de la Nacin y la construccin de la regin, una regin de naciones en la que unas y otras se complementan y refuerzan. Es decir, una asociacin poltica de Estados soberanos. 12. El ordenamiento internacional debera ser respetuoso de la diversidad de los pases (entre ellos y en cada uno de ellos), dentro de los lmites de la interdependencia. Pero las prcticas de poder imperantes en las relaciones internacionales no tienden a tomar en cuenta esa necesidad. 13. La capacidad de construccin autnoma en un mundo globalizado con una sola potencia hegemnica implica nuevos de-
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safos. No se trata slo de los problemas clsicos de la relacin entre el centro y la periferia, el imperio y sus zonas de control, sino, adems, de esas relaciones en el contexto de la globalizacin actual. En ella, los fenmenos exteriores son tan inmediatos y cotidianos como los que se producen en el mismo territorio de las naciones. 14. La posguerra fra concluy el 11 de septiembre de 2001, con el ataque terrorista a Estados Unidos. El tema de seguridad volvi al centro de la escena, convirtindose en la cuestin prioritaria de la poltica mundial. A su vez, los hechos que se produjeron desde entonces han marcado un cambio sustancial en las relaciones mundiales, con fuerte impacto sobre los sistemas multilaterales de defensa colectiva. 15. La centralidad del tema seguridad en la agenda internacional plantea una tensin con la democracia y las libertades. Los pases centrales tienen mejores contrapesos que los nuestros para resolver esa tensin. 16. La experiencia que tuvimos en Amrica Latina en las dcadas anteriores al fin de la guerra fra es un buen ejemplo de lo que sucede cuando la cuestin de seguridad se convierte en la ptica central a partir de la cual se observan la poltica y las relaciones internacionales. 17. Por su parte, la regin tiene una fuerte carga de antecedentes en esta materia. En el pasado reciente ha sido objeto de varios atentados terroristas graves. Adems, durante varias dcadas algunos pases latinoamericanos han sufrido gran violencia, tanto de grupos insurgentes como del propio Estado. Por lo tanto, el peligro de la violencia terrorista no es una hiptesis abstracta para la regin. 18. Recientemente, las relaciones de poder militar han marcado de manera decisiva los vnculos mundiales. La idea de que la globalizacin haba trasladado el centro de las relaciones internacionales de las cuestiones militares y de seguridad a las financieras, que la economa reemplazaba a la poltica, se des-
vaneci. La preeminencia del tema del terrorismo trae al anlisis, por un lado, el impacto sobre las capacidades estatales de una potencial agresin terrorista y, por el otro, las consecuencias de respuestas inapropiadas sobre esas capacidades y sobre la propia democracia. La respuesta apropiada se refiere a la capacidad estatal de responder eficazmente al peligro de agresin y, a la vez, evitar que esa respuesta debilite su capacidad de democratizar o disminuya la calidad de la democracia. 19. Es fundamental para la democracia que los problemas de seguridad no vengan como parte de una agenda impuesta sino asumirlos con soluciones propias. En este sentido, el tema de seguridad adquiere centralidad. Una posicin pasiva en esta materia puede tornarnos altamente vulnerables a estrategias exteriores, definidas sin tomar en cuenta importantes intereses propios de nuestra regin. 20. Los pases de la regin deben formular, a la luz de lo sucedido el 11 de septiembre y sus consecuencias, as como de la singularidad de sus democracias, criterios propios para inspirar sus opciones de respuesta al peligro planteado por el terrorismo.
En sntesis
El Informe ha planteado que la democracia entendida en forma minimalista, como la posibilidad de ejercer el derecho del voto peridicamente para elegir gobernantes, dentro de un marco donde est plenamente vigente el estado de derecho, no slo es importante sino una condicin sine qua non para poder calificar a un rgimen de democrtico. Pero el Informe va ms all. Considera que debe ampliarse el horizonte de la democracia perfeccionando no slo los mecanismos institucionales de la poltica y la implementacin efectiva de los derechos civiles para todos los ciudadanos, sino atendiendo a la expansin efectiva de la ciudadana social. Se trata de discutir cmo se puede avanzar hacia una ciudadana integral, lo que supone poner en el centro a la poltica como
forma de que el ciudadano y ms precisamente la comunidad de ciudadanos, pueda participar en decisiones sustanciales. La globalizacin es un dato, pero no se trata pura y exclusivamente de admitir que todo lo que ocurre como consecuencia de la transformacin tecnolgica y de la expansin de los mercados debe aceptarse sin reflexin y sin accin. Hay que entender la transformacin constante y rpida que se da en el mundo de hoy, hay que convivir con incertidumbres, pero tambin hay que actuar para modificar esas macrotendencias en la circunstancia de cada pas. Se trata de implementarla regional y localmente con una actitud proactiva y no meramente pasiva, para su arraigo regional y local. De este modo, la economa no es tampoco un dato a asumir pasivamente; no hay una sola manera de pensar y hacer fun-
cionar el mercado. Ya se sabe que hay diversas formas histricas exitosas que han convivido en marcos culturales diferentes. Esta comunidad de ciudadanos debe, entonces, promover una nueva legitimidad para el Estado, ese organismo que debe no slo proporcionar la maquinaria burocrtica administrativa de cada pas, sino tambin respetar y ampliar las instituciones polticas y el estado de derecho, y poner las bases para asegurar la equidad para poder tener polticas sociales que apunten a la ampliacin de la ciudadana social. Crear una visin integral de la ciudadana, articular el funcionamiento de la economa con las decisiones polticas de la comunidad de los ciudadanos son algunos de los temas que emergen de este Informe para suscitar una nueva forma de debatir la democracia en la regin Latinoamericana.
Reflexiones finales
El eterno desafo
En uno de sus clebres ensayos, Isaiah Berlin nos recuerda que hace ms de cien aos el poeta alemn Heine advirti a los franceses que no deban subestimar el poder de las ideas: los conceptos filosficos alimentados en el silencio del estudio de un acadmico podan destruir toda una civilizacin. La Amrica Latina ha sido hija de una idea y ella sigue siendo el corazn de su visin de futuro: construir una sociedad democrtica. Su proceso de independencia estuvo indisolublemente ligado a la concepcin republicana y a ella volcaron su esfuerzo los libertadores. El devenir histrico ha mostrado, sin embargo, un extrao periplo, lleno de contradicciones, interrupciones y reanudaciones, atardeceres y alboradas. A veces han sido los hechos, sociales, econmicos, militares, los que han desbordado los marcos de los principios, pero tambin las ideas han cado en sus propias trampas, pues cada vez que la libertad y la justicia se conjugaron por separado, ambas quedaron en riesgo. As ocurri, infortunadamente, cuando se so con superar el ncleo central de la idea democrtica, que no es otro que asegurar las libertades y organizar un gobierno representativo del pueblo, capaz por lo tanto de lograr que esa libertad se concilie con el mximo posible de igualdad de las gentes. Cunto se ha logrado, en los hechos, de construccin de ese ideal? Qu debe hacerse para asegurar lo alcanzado y seguir avanzando? Desafiados por esos bsicos interrogantes es que se lanz este trabajo hace dos aos, consultando, preguntando, removiendo, despertando intereses, tratando de encontrar algunos mtodos objetivos para medir realidades siempre ms complejas que cualquier estadstica. Idea y realidad viven una constante tensin. Si nos replegamos exclusivamente al territorio de la idea, podemos traicionarla en los hechos. Si la perdemos de vista en una lucha acuciosa contra las realidades injustas, arriesgamos caer en un peligroso e inconexo empirismo. Hace falta, entonces, definir conceptos y contrastarlos, en pasos aproximativos, con la realidad. Debemos recordar que si esto es posible hoy para el PNUD es porque la regin ha alcanzado un nivel de desarrollo de la democracia como nunca antes. En los aos setenta estaba cerrado todo camino para un trabajo de esta naturaleza, porque el mapa latinoamericano se ensombreca con tantas dictaduras que no mediaban las condiciones para que la organizacin internacional intentara una reflexin en profundidad sobre la cuestin. Desde esta premisa esperanzadora se abri entonces el trabajo y l cont con la colaboracin, sin excepcin, de gobiernos y
Reflexiones finales 201
partidos, actores polticos y civiles, protagonistas econmicos y acadmicos. Reuniones, seminarios, entrevistas, informes, estudios, investigaciones estadsticas fueron poblando un gran conjunto que, adems de su valor intrnseco, gener en toda la regin un inters en el tema, una conviccin de que es necesario y posible actuar sobre nuestra situacin. El propsito inicial de generar un clima estimulante a la reflexin fue ganando cuerpo. Y hoy se llega a este Informe sobre la democracia con la conviccin de que, ms all de sus inevitables limitaciones y necesarias imperfecciones, se pone a disposicin de toda la sociedad latinoamericana un instrumento de trabajo. No est aqu la tomografa computada de ningn Estado concreto. Tampoco el anlisis especfico de alguna patologa determinada. Lo que s se define es una idea general de la salud democrtica, una aproximacin sobre realidades que merecen preocupacin y la configuracin de algunos instrumentos para que la constante revisin nos permita a todos seguir construyendo. Como nos lo ha dicho Pierre Rosanvallon, la democracia formula una pregunta que permanece continuamente abierta: parecera que ninguna respuesta adecuada podra drsele. Esta urticante sensacin de que nunca nada est terminado hace a la idea misma de la libertad, y con ella hemos de convivir. Cada vez que se quiso intentar, en nombre de la democracia, algn sistema con todas las respuestas, se construy un totalitarismo. El siglo pasado ha sido, quizs, el que mayores tragedias gener en esa bsqueda. Herederos de esa experiencia, hoy asumimos que la realidad nunca nos conformar, porque comparada con la idealidad pura, siempre ser insatisfactoria; pero tambin sabemos que siendo la democracia antes que nada un ideal, como nos dice Giovanni Sartori, debemos procurar, siempre y a toda hora, sin prisa pero sin pausa, su constante perfeccionamiento. La pobreza, las desigualdades sociales, el choque tnico, el divorcio entre las expectativas y las realidades, en un tiempo histrico en que una revolucin cientfica nos cambia todos los das la vida, introducen notas de inestabilidad. De ah la necesidad constante de prevenir. Si este Informe contribuye a instalarla en la preocupacin afirmativa de todos sus actores, habr logrado su propsito fundamental, que no es juzgar a nadie sino estimular a todos. El PNUD lo hizo con el ndice de Desarrollo Humano y logr que se asumiera en la sociedad ese modo de evaluar que iba ms all del parcial e insuficiente PBI. En la misma lnea innovadora, hoy se procura que la mejora democrtica no sea simplemente una expresin retrica, siempre cuestionable, sino una realidad sobre la que se acta, registrando avances y retrocesos que puedan mirarse con objetividad. Esos avances, esas bsquedas responden a la idea de que democracia y desarrollo humano son apenas dos caras de la misma medalla. Subestimar el progreso alcanzado coleccionando dficit y carencias es desanimar a la sociedad en su necesario y constante perfeccionamiento. Regodearnos en l, cayendo en la ilusin de una meta alcanzada, sera poner todo en riesgo. Por eso aqu, simplemente, se est abriendo una nueva etapa en el camino.
Formidable ha sido el esfuerzo de las ltimas dos dcadas y deben mostrarse con toda plenitud sus logros. Ese esfuerzo debe proseguirse y bien puede abrirse aqu, a partir de estos instrumentos elaborados, un procedimiento permanente de observacin y anlisis, al mismo tiempo que de difusin de experiencias y prevencin de riesgos. La conciencia alerta es el nico estado de nimo para que la democracia siga su vida, adaptndose a los tiempos. Ella permanece, despus de todo, como la ms revolucionaria de las ideas y, por lo mismo que siempre inacabada, la ms desafiante. No habr respuestas definitivas para sus interrogantes, pero siempre habr, como en el destino del hombre, oportunidades para hacer el bien a los semejantes.
Julio Mara Sanguinetti Ex Presidente de la Repblica Oriental del Uruguay Presidente de la Fundacin Crculo de Montevideo
Reflexiones finales 203
Proyecto sobre la Democracia en Amrica Latina

I
Director del Proyecto Dante Caputo
Consultores por reas Marco terico Guillermo ODonnell, con los comentarios de Bruce Ackerman, Andrew Arato, Renato Boschi, Fernando Caldern, Catherine Conaghan, Julio Cotler, Larry Diamond, Jos Eisenberg, Manuel A. Garretn, David Held, Cli Regina Jardim Pinto, Jennifer McCoy, Adalberto Moreira Cardoso, Juan Mndez, Jos Nun, Pierre Rosanvallon, Alain Touraine, Laurence Whitehead. Estudio de opinin Jorge Vargas coordin el equipo integrado por Miguel Gmez Barrantes, Tatiana Benavides, Evelyn Villarreal y Lorena Kikut, para el diseo y anlisis de la encuesta Latinobarmetro/PRODDAL 2002. Indicadores Gerardo Munck coordin el equipo integrado por David Altman, Jeffrey A. Bosworth, Jay Verkuilen y Daniel Zovatto. Ronda de consultas Diego Achard, Augusto Ramrez Ocampo, Edelberto Torres Rivas, Gonzalo Prez del Castillo, Claudia Dangond, Ral Alconada Semp, Rodolfo Mariani, Leandro Garca Silva, Adriana Raga, Luis E. Gonzlez, Gonzalo Kmeid, Pablo Da Silvera, y un equipo dirigido por Hilda Herzer e integrado por Vernica De Valle, Mara M. Di Virgilio, Graciela Kisilesky, Adriana Redondo y Mara C. Rodrguez.
Coordinadores Coordinador Pases Andinos Augusto Ramrez Ocampo, con la colaboracin de Claudia Dangond, Elisabeth Ungar y Amalfy Fernndez. Coordinador Pases del MERCOSUR Dante Caputo y Ral Alconada Semp. Coordinador de Pases del Istmo Centroamericano y de Repblica Dominicana Edelberto Torres Rivas, con la colaboracin de Claudio Lujn. Coordinador institucional Gonzalo Prez del Castillo.
Personal del Proyecto en Buenos Aires Oficial de Programa PNUD: Rosa Zlachevsky. Equipo tcnico: Leandro Garca Silva, Rodolfo Mariani y Thomas Scheetz. Equipo de apoyo: Mara Eugenia Bveda y Fabin de Achaval. Colaboradores especiales: Fabin Bosoer y Daniel Sazbn.
Proyecto sobre la Democracia en Amrica Latina 205
Difusin del Informe Milena Leivi, Milagros Olivera, Sandra Rojas, Emilio Sampietro. Asesores Jos Luis Barros Horcasitas, Fernando Caldern, Alberto Couriel, Joaqun Estefana, Gustavo Fernndez Saavedra, Enrique Ganuza, Manuel Antonio Garretn, Edmundo Jarqun, Marta Lagos, Marcos Novaro, Vicente Palermo, Arturo OConnell, Guillermo ODonnell, Carlos Ominami. Consultores Gloria Arcaya, Horacio Boneo, Sebastin Campanario, Eva Capece, Julio Godio, Luis Eduardo Gonzlez, Juan Carlos Herrera, Nstor Lavergne, Norbert Lechner, Silvia Lospennato, y Luis Verdesoto.
Grupo de lectores del Informe

Carmelo Angulo, Vctor Arango, Marcia de Castro, Juan Pablo Corlazzoli, Juan Alberto Fuentes, Enrique Ganuza, Freddy Justiniano (Coordinador), Thierry Lemaresquier, Carlos Lopes, Carlos F. Martnez, Magdy Martnez, Myriam Mndez-Montalvo, Gerardo Noto, William Orme, Stefano Pettinato, Juan Rial, Harold Robinson, Martn Santiago, Luis Francisco Thais.
Agradecimientos
Este Informe no se habra podido preparar sin la generosa colaboracin de muchas personas y organizaciones a quienes expresamos nuestro agradecimiento. Deseamos extender un especial reconocimiento a la Unin Europea, en particular a Chris Patten, Comisario de Relaciones Exteriores de la Comisin Europea, Eneko Landaburu, Director General, Fernando Valenzuela, Director General Adjunto y Tomas Dupla del Moral, Director de Amrica Latina, Direccin de Relaciones Exteriores, y Fernando Cardesa, Director de Amrica Latina de EUROPEAID, como a todos los funcionarios de la Direccin General de Relaciones Exteriores y de la Oficina de Cooperacin EuropeAid que colaboraron en este proyecto, por el respaldo e inters demostrado para la publicacin y difusin de este Informe.
sias, Jos Antonio Ocampo, Celi Pinto, Lourdes Sola, Augusto Ramrez Ocampo, Rubens Ricupero, Joseph Stiglitz, Cardenal Julio Terrazas y Francisco Thoumi. Participantes en la Ronda de Consultas Argentina: Ral Alfonsn, Jaime Campos, Elisa Carri, Jorge Casaretto, Vctor De Genaro, Fernando de la Ra, Juan Manuel De la Sota, Jorge Elas, Rosendo Fraga, Anbal Ibarra, Ricardo Lpez Murphy, Juan Carlos Maqueda, Joaqun Morales Sol, Hugo Moyano, Adolfo Rodrguez Saa, Rodolfo Terragno, Horacio Verbitsky y Oscar Vignart. Bolivia: Esther Balboa, Carlos Calvo, Carlos Mesa, Gustavo Fernndez Saavedra, Martha Garca, Fernando Mayorga, Jaime Paz Zamora, Jorge Quiroga Ramrez, Edgar Ramrez, y Gonzalo Snchez de Losada. Brasil: Frei Betto, Carlos Bresser Pereira, Jos Marcio Camargo, Fernando Henrique Cardoso, Suely Carneiro, Marcos Coimbra, Fabio K. Comparato, Paulo Cunha, Joaquim Falcao, Jos Eduardo Faria, Ruben Csar Fernandes, Argelina Figueiredo, Luis Gonzaga Belluzo, Oded Grajew, Cndido Grzybowski, Helio Jaguaribe, Miriam Leitao, Ives Martins, Filmar Mauro, Henrique Meirelles, Delfim Netto, Jarbas Passarinho, Joao C. Pena, Celso Pinto, Mrcio Pochmann, Joao Paulo Reis Velloso, Clovis Rossi, Maria Osmarina Marina Silva de Lima, Pedro Simon, Luiz E. Soares, Luiz Suplicy Hafers, Vicentinho, Arthur Virgilio y Sergio Werlang. Chile: Andrs Allamand, Patricio Aylwin, Benito Baranda, Edgardo Boeninger, Eduardo Frei, Juan Pablo Illanes, Jorge Inzunza, Ricardo Lagos, Norbert Lechner, Arturo Martnez, Jovino Novoa, Ricardo Nuez, Carlos Ominami, y Carolina Toh. Colombia: Ana Teresa Bernal, Belisario Betancur, Hctor Fajardo, Guillermo Fernndez de Soto, Luis Jorge Garay, Hernando Gmez Buenda, Julio Roberto Gmez, Car-
Instituciones que colaboraron en la elaboracin y discusin del Informe Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Organizacin de Estados Americanos (OEA), Club de Madrid, Crculo de Montevideo, Corporacin Latinobarmetro, Fundacin Chile XXI, Universidad de Bolonia, Centro de Estudios Sociales y Ambientales, Instituto para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA) y Asociacin Civil Transparencia (Per). Autores de artculos sobre temas de la agenda Manuel Alcntara, Ral Alconada Semp, Willem Assies, Natalio Botana, Fernando Caldern, Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Jean-Paul Fitoussi, Eduardo Gamarra, Marco Aurelio Garca, Manuel Antonio Garretn, Csar Gaviria, Julio Godio, Felipe Gonzlez, Rosario Green, Cndido Grzybowski, Osvaldo Hurtado, Enrique Igle-
Agradecimientos 207
los Holgun, Fernando Londoo, Antonio Navarro, Sabas Pretelt de la Vega, Jorge Rojas, Ernesto Samper, Francisco Santos, Horacio Serpa, lvaro Valencia Tovar y Luis Carlos Villegas. Costa Rica: Oscar Arias, Leonardo Garnier, Eduardo Lizano, Elizabeth Odio Benito, Ottn Solis, Albino Vargas y Samuel Yankelewitz. Ecuador: Rodrigo Borja, Marena Briones, Joaqun Cevallos, Jos Eguiguren, Ramiro Gonzlez, Susana Gonzlez, Lucio Gutirrez, Osvaldo Hurtado, Miguel Lluco, Alfredo Negrete, Jaime Nebot, Benjamn Ortiz, Alfredo Palacio, Rodrigo Paz, Gustavo Pinto, Mesas Tatamudez Moreno, Luis Verdesoto y Jorge Vivanco. Repblica Dominicana: Manuel Esquea Guerrero, Leonel Fernndez Reyna, Antonio Isa Conde, Carlos Guillermo Len, Hiplito Meja y Jacinto Peynado. El Salvador: Armando Caldern Sol, Gregorio Rosa Chvez, Humberto Corado, David Escobar Galindo, Mauricio Funes, Salvador Samayoa, Hctor Silva y Eduardo Zablah Touch. Guatemala: Marco Vinicio Cerezo, Marco Augusto Garca, Gustavo Porras, Alfonso Portillo, Rosalina Tuyuc y Raquel Zelaya. Honduras: Isaas Barahona, Rafael Leonardo Callejas, Miguel Facusse, Carlos Flores Facusse, Ricardo Maduro y Leticia Salomn. Mxico: H. lvarez, Amalia Bascia, Gilberto Borja Navarrete, Jorge Castaeda, Rolando Cordera, Santiago Creel, Felipe Jess De Alcanta, Juan Ramn De la Fuente, Carlos Elizondo Mayos, Vicente Fox, Francisco Hernndez Jurez, Santiago Levy, Carmen Lira, Soledad Loaeza, Andrs Lpez Obrador, Roberto Madrazo, Arturo Nez Jimnez, Mariano Palacios Alcocer, Francisco Paoli Bolio, Beatriz Paredes, Jess Reyes Heroles, Rosario Robles, Bernardo Seplveda, Luis Telles y Ernesto Zedillo. Nicaragua: Carlos Fernando Chamorro, Violeta Granera, Wilfredo Navarro Moreira, Ren Nez Tellez, Sergio Ramrez Mercado y Jos Rizo Castelln. Panam: Miguel Candanedo, Norma Cano, Guillermo Endara, Anglica Maytin, Martn Torrijos y Alberto Vallarino.
Paraguay: Martn Almada, Nelson Argaa, Nicanor Duarte Frutos, Pedro Fadul, Ricardo Franco, Cristina Muoz, Enrique Riera, Milda Rivarola, Humberto Rubin, Miguel Abdn Saguier y Aldo Zucolillo. Per: Julio Cotler, Jorge Del Castillo, Carlos Ferrero Costa, Lourdes Flores Nano, Gastn Garatea Vori, Diego Garca-Sayn, Juan Jos Larraeta, Roberto Nesta, Valentn Paniagua, Rafael Roncagliolo, Javier Silva Ruete, Luis Solari de la Fuente, Alejandro Toledo y Alan Wagner. Uruguay: Diego Balestra, Jorge Batlle, Hctor Florit, Luis Alberto Lacalle, Jos Mujica, Romeo Prez, Juan Jos Ramos, Julio Mara Sanguinetti, Liber Seregni y Ricardo Zerbino. Venezuela: Jos Albornoz, Alejandro Armas, Carlos Fernndez, Eduardo Fernndez, Guillermo Garca Ponce, Alberto Garrido, Janet Kelly, Enrique Mendoza, Calixto Ortega, Teodoro Petkoff, Leonardo Pisani, Jos Vicente Rangel, Cecilia Sosa, Luis Ugalde y Ramn Velsquez. Participaciones especiales Belisario Betancur, ex Presidente de Colombia; Rodrigo Borja, ex Presidente de Ecuador; Kim Cambell, ex Primer Ministro de Canad y Presidente del Club de Madrid; Anbal Cavaco Silva, ex Primer Ministro de Portugal; Fernando Henrique Cardoso, ex Presidente de Brasil; Eduardo Frei, ex Presidente de Chile; Felipe Gonzlez, ex Presidente del Gobierno Espaol; Antonio Guterres, ex Primer Ministro de Portugal; Osvaldo Hurtado, ex Presidente de Ecuador; Valentn Paniagua, ex Presidente de Per; Jorge Quiroga Ramrez, ex Presidente de Bolivia; Carlos Roberto Reina, ex Presidente de Honduras; Miguel ngel Rodrguez, ex Presidente de Costa Rica; Ernesto Zedillo, ex Presidente de Mxico; Julio Mara Sanguinetti, ex Presidente de Uruguay y Presidente de la Fundacin Crculo de Montevideo; Csar Gaviria, Secretario General de la OEA; Enrique Iglesias, Presidente del BID; Jos Antonio Ocampo, ex Secretario Ejecutivo de la CEPAL y actual Subsecretario General de la ONU para Asuntos Econmicos y Sociales; Fernando Valenzuela, Director General Adjunto de Relaciones
208La democracia en Amrica Latina
Exteriores de la Unin Europea; Guillermo de la Dehesa, ex Secretario de Estado de Economa de Espaa; Miguel ngel Fernndez-Ordoez, ex Secretario de Estado de Economa de Espaa; Ernesto Garzn Valds, Presidente Club de Tampere; Antonio lvarez-Couceiro, Secretario General del Club de Madrid; Fernando CarrilloFlorez, Consejero Principal Oficina BID en Europa y Lucinio Muoz, Adjunto al Secretario General del Club de Madrid. Se agradece especialmente a Jacques Le Pottier, Decano de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Toulouse Le Mirail, quien brind su apoyo y facilit el acceso a los recursos de esa universidad. Funcionarios de la Oficina del Administrador del PNUD Se agradece a los funcionarios de la Oficina del Administrador del PNUD, especialmente a Marck Suzman, Jessica Faietta, William Orme y Victor Arango de la Oficina de Comunicaciones del Administrador. Funcionarios de la Direccin para Amrica Latina y el Caribe del PNUD El personal del proyecto agradece particularmente la estrecha colaboracin de los funcionarios del PNUD, en especial de Freddy Justiniano, Myriam Mndez-Montalvo, Enrique Ganuza, y Gilberto Flores, Jacqueline Carbajal, Isabel Chang, Elisabeth Daz, Cristina Fasano, Elena Garca-Ramos, Lydia Legnani, Cielo Morales, Susana Pirez, Juan Manuel Salazar, Luis Francisco Thais, MaraNoel Vaeza y Xemma Charles. Funcionarios de la Oficina de Enlace del PNUD en Bruselas Se agradece a los funcionarios de la Oficina de Enlace del PNUD en Bruselas, Omar Baquet, Mara Noel Vaeza, y Susana Etcheverry. Funcionarios de la Oficina del PNUD en la Argentina La Oficina del PNUD en la Argentina, lugar Sede del proyecto, brind una inestimable colaboracin, y apoyo organizativo y administrativo, especialmente Carmelo An-
gulo Barturn, Jessica Faieta, Silvia Rucks, Susana Gatto, Pablo Vinocur, Jos Ignacio Lpez, Gerardo Noto, Liliana De Riz, Elba Luna, Sonia Urriza, Aldo Garca, Ana Ins Mulleady, Mara Anglica Wawrzyk, Ana Edmunds, Pablo Basz, Marcelo Bagnasco, Beatriz Martnez, Saioa Royo, Itziar Abad, Mercedes Ansotegui, Natalia Aquilino, Andrea Botbol, Cecilia Del Ro, Daniela Del Ro, Myriam Di Paolo, Claudio Flichman, Oscar Gonzlez, Guillermo Iglesias, Beatriz Lpez, Mara Ins Jezzi, Vivian Joensen, Juan Carlos Magnaghi, Marina Mansilla Hermann, Jorge Martnez, Santiago Redecillas, Walter Ricciardi, Ricardo Salas y Geraldine Watson, a quienes expresamos nuestro agradecimiento. Representantes Residentes, Adjuntos y Auxiliares de las Oficinas del PNUD en Amrica Latina Jeffrey Avina, Kim Bolduc, Katica Cekalovic, Renata Claros, Juan Pablo Corlazzoli, Jorge Chediek, Juan Carlos Crespi, Ligia Elizondo, Jafet Enrquez, Niki Fabiancic, Elisabeth Fong, Walter Franco, Roberto Galvez, Susana Gatto, Peter Grohmann, Elizabeth Hayek, Jos Manuel Hermida, Henry Jackelen, Lorenzo Jimnes de Luis, Thierry Lemaresquier, Carlos Lopes, Carlos Felipe Martnez, Pablo Martnez, Alfredo Marty, Csar Miquel, Antonio Molpeceres, Roberto Monteverde, Bruno Moro, Clemencia Muoz, Lucien Muoz, Adelina Paiva, Barbara Pesce-Monterio, Irene Phillip, Benigno Rodrguez, Beat Rohr, Martn Santiago, Rosa Santizo, Ilona Szemzo, Aase Smedler, Claudio Tomasi, Ren Mauricio Valds, Jan-Jilles Van der Hoeven, Alfredo Witschi-Cestari. Los funcionarios de las Oficinas del PNUD en Amrica Latina Bolivia: Patricia Cusicanqui, Christian Jett y Cecilia Ledesma. Brasil: Johanna Clarke de Voest Silva, Gilberto Chvez, Jos Carlos Libanio, Filipe Nasser y Wilson Pires Soares. Chile: Alejandra Cceres, Josefa Errzuriz, Eugenio Ortega, Oscar Muoz, Carla Pietrantoni y Mara Teresa Vergara. Colombia: Adriana Anzola, Alice Ayala, Carlos Mauricio Garca, Hernando Gmez
Agradecimientos 209
Buenda, Daniel Igartua, Patricia Lizarazu, Amalia Paredes, Mauricio Ramrez y Mara del Pilar Rojas. Costa Rica: Vera Brenes, Henry Gonzlez y Arlene Mndez Solano. Ecuador: Jos Balseca, Santiago Burbano y Norma Guerrero. El Salvador: Esther Lpez y Morena Valdez. Honduras: Ftima Cruz, Doris Rivas, Karina Servelln y Lesly Mara Sierra. Guatemala: Juan Alberto Fuentes, Miriam De Lpez, Ingrid Melgar, Carmen Morales y Cecilia Ziga.
Mxico: Arturo Fernndez, Luz Patricia Herremann y Patricia Marrn. Nicaragua: Gloria Altamirano y Dina Garca. Panam: Marta Alvarado. Paraguay: Ins Brack y Mara Clavera. Per: Pilar Airaldi, Carolina Aragn y Mario Solari. Repblica Dominicana: Solange Bordas y Martha Elizabeth Martnez Correa. Uruguay: Vernica Nori y Mnica Voss. Venezuela: Mayra Cartaya y Alberto Fuenmayor.
Participantes en seminarios y reuniones

En el diseo del compendio estadstico y la construccin de ndices contamos con comentarios de Kenneth Bollen, Fernando Carrillo-Florez, Michael John Coppedge, Freddy Justiniano, Fernando Medina, John Mark Payne, Adam Przeworski, Arodys Robles Soto, Michael Smithson, Jay Verkuilen, Gemma Xarles y Daniel Zovatto. En una reunin para revisar el ndice de Democracia Electoral aportaron sus conocimientos Horacio Boneo, Dante Caputo, Leandro Garcia Silva, Hernando Gomz Buenda, Freddy Justiniano, Juan Fernando Londoo, Myriam Mendez-Montalvo, Simn Pachano, Juan Rial, Elisabeth Spehar, Mara Herminia Tavares de Almeida y Jos Woldenberg. En el anlisis del estado actual y las perspectivas de la democracia en Amrica Latina participaron Hctor Aguilar Camn, Ral Alconada Semp, Soledad Alvear, Julio Angel, Sergio Bitar, Dante Caputo, Jorge Castaeda, Marcelo Contreras, Nicols Eyzaguirre, lvaro Daz, Marco Aurelio Garca, Manuel Antonio Garretn, Gabriel Gaspar, Rodolfo Gil, Alonso Gonzlez, Eduardo Graeff, Katty Grez, Jorge Heine, Jos Miguel Insulza, Ricardo Lagos, Ester Levinsky, Thierry Lemaresquier, Edgardo Lepe, Rodolfo Mariani, Elena Martnez, Guttemberg Martnez, Gonzalo Martner, Jorge Levy Matosso, Heraldo Muoz, Jos Antonio Ocampo, Carlos Ominami, Vernica Oyarzn, Augusto Ramrez Ocampo, Juan Ramrez, Jorge Reyes, Camila Sanhueza, Julio Mara Sanguinetti, Joseph Stiglitz, Federico Storani, Juan Gabriel Valdz e Isabel Vsquez. En la discusin sobre la crisis de la poltica, junto con el Crculo de Montevideo, participaron Carmelo Angulo, Danilo Arbilla, Dante Caputo, Antonio lvarez Cruceiro, Joaqun Estefana, Anbal Fernndez, Eduardo Frei, Felipe Gonzlez, Osvaldo Hurtado, Elena Martnez, Bartolom Mitre, Alfredo Negrete, Andrs Oppenheimer, Rodrigo Pardo, J.C. Pereyra, Rafael Poleo, Julio Mara Sanguinetti, Martn Santiago, Enrique Santos, Javier Solanas y Ernesto Tiffenberg. En el anlisis sobre democracia y Estado contribuyeron con su participacin Diego Achard, Giorgio Alberti, Ral Alconada Semp, Antonio lvarez Couceiro, Jos Luis Barros, Rodrigo Borja, Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Elisa Carri, Marcelo Contreras Nieto, Alberto Couriel, Sonia Draibe, Gilberto Dupas, Gustavo Fernndez Saavedra, Walter Franco, Manuel Antonio Garretn, Rodolfo Gil, George Gray Molina, Edmundo Jarqun, Jos Carlos Libanio, Rodolfo Mariani, Elena Martnez, Marcus Melo, Arturo OConnell, Guillermo ODonnell, Beatriz Paredes, Celi Pinto, Eduardo Piragibe Graeff, Marcio Pochmann y Lourdes Sola. En el debate sobre sociedad civil y narco-
trfico participaron Carlos Basombro, Fernando Caldern, Eduardo Gamarra, Luis Jorge Garay, Gonzalo Perez del Castillo, Elas Santana, Edelberto Torres Rivas, Franciso Thoumi y Luis Verdesoto. En la discusin sobre democracia y multiculturalismo nos acompaaron lvaro Artiga, William Assies, Santiago Bastos, Antonio Caas, Julieta Castellanos, Isis Duarte, Galo Guardin, Francesca Jessup, Carlos Benjamn Lara, Carlos Mendoza, Arodys Robles Soto, Ignacio Rodrguez, Gonzalo Rojas, Manuel Rojas, Leticia Salomn, Edelberto Torres Rivas y Agatha Williams. En el anlisis sobre democracia y economa participaron Alberto Allesina, Carlos Amat y Len, Jos Luis Barros, Mara Elisa Bernal, Tim Besley, Dante Caputo, Alberto Couriel, Ricardo Ffrench-Davis, Enrique Ganuza, Innocenzo Gasparini, Rebeca Grynspan, Eugenio Lahera, Oscar Landerretche, Thierry Lemaresquier, Manuel Marfn, Juan Martn, Elena Martnez, Gonzalo Martner, Oscar Muoz, Arturo OConnell, Jos Antonio Ocampo, Carlos Ominami, Torsten Persson, Jorge Schvarzer, Andrs Solimano y Guido Tabellini. En el anlisis sobre democracia y globalizacin, junto con el Club de Madrid, participaron Andrs Allamand, Antonio AlvarezCouceiro, Rodrigo Borja, Dante Caputo, Fernando Henrique Cardoso, Fernando Carrillo-Florez, Anbal Cavaco Silva, Tarcisio Costa, Miguel Darcy, Guillermo de la Dehesa, Miguel ngel Fernndez-Ordez, Eduardo Frei, Ernesto Garzn Valds, Felipe Gonzlez, Antonio Guterres, Carlos Lopes, Elena Martnez, Lucinio Muoz, Carlos Ominami, Beatriz Paredes, Jorge Quiroga Ramrez y Fernando Valenzuela. Reunin con el Secretario General de la ONU Participaron en la reunin con el Secretario General de la ONU, Sr. Koffi Annan, en Nueva York el 12 de noviembre de 2002, Belisario Betancur, ex Presidente de Colombia; Kim Campbell, Presidente del Club de Madrid (ex Primer Ministro de Canad); Eduardo Frei, ex Presidente de Chile; Jorge Quiroga Ramrez, ex Presidente de Bolivia; Carlos Roberto Reina, ex Presidente de Honduras;
Julio Mara Sanguinetti, ex Presidente de Uruguay; Ernesto Zedillo, ex Presidente de Mxico; Zphirin Diabr, Administrador Asociado del PNUD; Shoji Nishimoto, Administrador Auxiliar y Director de Desarrollo de Polticas, PNUD; Elena Martnez, Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe (DRALC) del PNUD; Jos Antonio Ocampo, ex Secretario Ejecutivo, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y actual Subsecretario General para Asuntos Econmicos y Sociales de la ONU; Danilo Trk, Secretario General Asistente, Departamento de Asuntos Polticos (DPA); Marta Maurs, Directora de la Oficina del Secretario General Adjunto (EOSG); Michael Moller, Director de Asuntos Humanitarios, Polticos y de Mantenimiento de la Paz (EOSG); Angela Kane, Directora Divisin para las Amricas y Europa (DPA); Freddy Justiniano, Coordinador del Programa Regional, DRLAC/PNUD; y el siguiente personal del Proyecto: Dante Caputo, Gonzalo Prez del Castillo, Edelberto Torres Rivas, y Augusto Ramrez Ocampo. Reunin con el Administrador del PNUD Participaron en la reunin con el Administrador del PNUD, Mark Malloch Brown, el 4 de noviembre de 2003, Elena Martnez, Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD; Vctor Arango, Especialista en Comunicaciones para Amrica Latina y el Caribe, Oficina del Administrador; Magdy Martnez-Solimn, Jefe de Oficina, Prctica de Gobernabilidad, BDP/PNUD; William Orme, Jefe de la Seccin Medios, Comunicaciones, Oficina del Administrador; Stefano Pettinato, Asesor en Polticas, Oficina del Informe de Desarrollo Humano del PNUD; Carmelo Angulo, Representante Residente del PNUD en la Argentina; Dante Caputo, Director del Proyecto; Freddy Justiniano, Coordinador del Programa Regional, DRLAC, PNUD; Myriam Mndez-Montalvo, Asesora de Gobernabilidad del Programa Regional, DRALC, PNUD; Leandro Garca Silva, Consultor Seguimiento Tcnico y Acadmico del Proyecto, y Luis Francisco Thais, Consultor del Programa Regional, DRALC, PNUD.
Agradecimientos
211
Apoyo en la preparacin de reuniones y seminarios Agradecemos la especial colaboracin de Isabel Vsquez, del Crculo de Montevideo; Katty Grez y Vernica Oyarzn, de la Fundacin Chile XXI; ngeles Martnez e Irene Fraguas, del Club de Madrid; Bernardita Baeza, Carolina Ries y Valerie Biggs de CEPAL. Produccin y traduccin Para la desgrabacin de las entrevistas de la Ronda de Consultas se ha contado con la colaboracin de Maximiliano Bourel, Marcelo
Burello, Mara Eva Cangiani,Valentina Farrell, Virginia Gallo, Guadalupe Guzmn, Erika Moeykens, Josefina Pittaluga, Julia Ramos, Natalia Rosenberg, Gisela Urriza y Geraldine Watson. La depuracin del sonido de la grabacin de las consultas fue realizada por Federico M. Guido Calvo. La labor de traduccin fue realizada por Marcelo Canosa, Mara Esperanza Clavell, Yvonne Fisher, Liliana Hecht, Gabriela Ipplito, Claudia Martnez y Merril Stevenson. La correccin de estilo estuvo a cargo de Hinde Pomeraniec.
Hemos querido expresar nuestro agradecimiento a cada una de las personas que han contribuido a la realizacin de este Informe. Esperamos sepan disculpar cualquier posible omisin, sin lugar a duda totalmente involuntaria.
Nota tcnica sobre el ndice de Democracia Electoral

I
Esta nota describe los pasos dados y las pruebas estadsticas realizadas para la construccin del ndice de Democracia Electoral (IDE), una medida compuesta sobre los derechos polticos relacionados con la eleccin de los gobiernos. Se presentan adems aclaraciones sobre su interpretacin y utilizacin.
figura 1
ndice de democracia electoral (IDE), 1977, 1985, 1990-2002

1,0 0,9 0,8 0,7
Construccin del IDE

La eleccin de los componentes El primer paso para la construccin del IDE, y probablemente el ms importante, consisti en la eleccin de sus cuatro componentes: sufragio, elecciones limpias, elecciones libres y cargos pblicos electos. Ellos fueron seleccionados considerando los elementos centrales tradicionalmente invocados por los tericos sobre la democracia para la definicin de un rgimen democrtico, y abarcan una serie de temas que en general han sido considerados centrales, incluso necesarios, para cualquier evaluacin sobre el carcter democrtico de un rgimen poltico (figura 1). En segundo lugar, estos elementos se refieren a derechos de la ciudadana, cuya vigencia es responsabilidad del Estado, y que pueden ser interpretados claramente en trminos de la teora de la democracia vigente. De este modo, se evitan problemas asociados con elementos tales como la concurrencia de los votantes a las urnas o la desproporcionalidad electoral, que reflejan tanto las acciones estatales como las de los ciudadanos. Ello permite garantizar que el ndice pueda ser interpretado claramente como una medida del grado en que el Estado garantiza los derechos de la ciudadana referidos al rgimen poltico, de modo diferenciado de la accin de los ciudadanos. De la misma manera, se evitan problemas relacionados con medidas de significacin poco claras respecto del grado de democracia de un rgimen, tales como
0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 1996 1990 1994 1992 1985 1993 1995 1991 1977 0,0 Amrica Latina Mxico Pases andinos Centroamrica + Rep. Dominicana Mercosur + Chile 2000 2002 1998 1999 2001 1997
Nota: El grfico se basa en datos presentados en el Compendio Estadstico del Informe.
la diferencia entre reglamentaciones electorales proporcionales y mayoritarias, o entre sistemas presidencialistas o parlamentaristas. Estos aspectos no carecen ciertamente de importancia, pero no estn tan claramente conectados con el grado de democracia de un rgimen como los cuatro elegidos. En tercer lugar, estos elementos posibilitan contar con datos vlidos y confiables del ltimo ao calendario. En este sentido, se ha puesto nfasis en la medicin de componentes estrictamente observables, evitando el uso de encuestas sobre percepciones. As, algunos componentes que podran haber sido incluidos fueron dejados de lado por razones prcticas. Por ltimo, se analiz un conjunto de factores que podran haber sido incluidos y no lo fueron, en gran parte debido a la dificultad de desarrollar mediciones apropiadas y a tiempo para este primer informe. Ello incluye factores asociados al ejercicio del dere-
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cho al voto, tales como el proceso de obtencin de documentos de identidad, la inscripcin o registro para votar y la votacin misma, y las condiciones para la competencia libre, afectada por factores tales como el financiamiento de partidos y campaas, el uso de recursos pblicos, el acceso a los medios de comunicacin y la libertad de prensa. Otras cuestiones importantes involucran a las prcticas electorales en el nivel subnacional y a la estabilidad del rgimen. Se deja como tema para futuras discusiones, la conveniencia de la construccin de nuevos ndices. La medicin de los componentes El segundo paso en la construccin del IDE la medicin de sus cuatro componentes requiri tomar dos decisiones clave. La primera tiene que ver con las reglas del proceso de codificacin y la segunda, con el proceso de codificacin en s. En cuanto a las reglas del proceso de codificacin, las escalas tres ordinales de cinco puntos y una ordinal de tres puntos se construyeron determinando primero los puntos finales tericamente significativos, y luego identificando distintos valores de escala lo ms alejados conceptualmente como fuera posible, comenzando con el punto medio. Los valores de la escala fueron elegidos para reflejar distinciones relevantes de la bibliografa, evitando pequeas variaciones entre casos, aunque fueran verificables. En los casos que no correspondan con precisin a ninguno de los puntos de las escalas ordinales, se introdujo el uso de signos ms y menos como modo de registrar valores intermedios. Las escalas se construyeron tambin de manera que cada punto se correspondiera con situaciones y acontecimientos relativamente concretos, y que las decisiones de su codificacin pudieran ser tomadas estrictamente sobre la base de observables. No se han incluido en el ndice datos basados en encuestas sobre percepciones. Ms an, como una forma de asegurar la replicabilidad del ejercicio de codificacin, y frente a posibles arbitrariedades, se subray la importancia de documentar las bases de las decisiones de codificacin a travs de la referencia a fuentes de informacin disponibles pblicamente. No se han requerido puntajes
para cada caso en cada ao. Antes bien, slo fueron requeridos los puntajes para tres de los componentes sufragio, elecciones limpias y elecciones libres para los aos en los que se celebraron elecciones. Las condiciones para las elecciones estn afectadas por acontecimientos y decisiones tomadas entre las elecciones, y la codificacin ha tomado informacin entre los perodos electivos. Pero la significacin de estos acontecimientos y decisiones para el proceso por el cual los actores obtienen el acceso a los cargos gubernamentales, que es el inters central del ejercicio de medicin, se cristaliza en el acontecimiento electoral en s mismo. As, aunque los puntajes fueron asignados a algunos componentes slo durante los aos de elecciones, estos puntajes han sido entendidos como sntesis de procesos ms amplios. El segundo conjunto de decisiones se refiere al proceso de codificacin en s. En este sentido, se han utilizado dos procedimientos complementarios para codificar los casos. Un codificador particular realiz una codificacin basndose en una investigacin extensa y en consultas con numerosos expertos, a lo largo de un perodo de muchos meses. Los puntajes asignados fueron presentados y discutidos en profundidad en varios encuentros, incluido uno con un grupo de participantes invitados que trabajaban en diversos contextos (poltica, academia, organizaciones internacionales), provenientes de diferentes pases de las Amricas (Argentina, Brasil, Canad, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Mxico y Uruguay). Estas discusiones condujeron a la identificacin de desacuerdos que llevaron a sucesivas investigaciones y ms discusiones grupales. Finalmente, luego de este proceso iterativo, emergi un alto grado de consenso en lo que respecta a la codificacin de las cuatro dimensiones del IDE. La generacin de una base de datos rectangular con escalas normalizadas El tercer paso en la construccin del IDE fue la transformacin de los puntajes en las escalas de los componentes en una base de datos rectangular, es decir, una base de datos que incluye puntajes numricos para todos los casos en todas las variables y todos los aos, con escalas normalizadas.
Este paso implic una serie de procedimientos. Primero, se enfrentaron aspectos bastante mecnicos. Los signos ms y menos fueron convertidos en nmeros, agregando y sustrayendo 0,33 del puntaje base (por ejemplo, un 3+ fue convertido en un 3,33). Los guiones (-) utilizados para indicar que la asignacin de un puntaje no era aplicable, debido a que el gobierno no provena de una eleccin, se convirtieron en ceros (0). Adems, los puntajes de dos de los componentes a los que se les asignaron puntajes slo para los aos en los que se celebr una eleccin sufragio y elecciones libres fueron extendidos a los aos intermedios, simplemente trasladando el puntaje de un ao dado a los aos subsiguientes, hasta que se asignara un nuevo puntaje (ya sea porque se hubiera celebrado una eleccin luego de un perodo en el que exista un gobierno no electo, o porque se celebrara una nueva eleccin, o porque el proceso electoral se hubiera interrumpido). La justificacin para este procedimiento es que la forma en la que un gobierno se origina contina siendo una caracterstica que afecta su naturaleza ms all del momento de su instalacin. En el caso de las elecciones limpias, se sigui un proceso ligeramente ms complejo. En la codificacin de este tem se utiliz una escala de tres puntos para facilitar la interpretacin. Sin embargo, el 1 de esta escala no representa en realidad un punto medio; es mucho ms cercano al 2. As, cada 1 fue convertido en un 3 y cada 2 en un 4. Adems, debido a que este elemento distingue los valores asignados a las elecciones presidenciales y parlamentarias, los puntajes no han sido simplemente trasladados de eleccin a eleccin. Los puntajes son un promedio de los puntajes de las elecciones presidenciales y parlamentarias. Un segundo aspecto considerado fue la asignacin de un solo puntaje por pas y por ao. Esta prctica habitual obedece a razones de parsimonia, y est bien justificada. Despus de todo, el objetivo de generar un ndice es ofrecer una sntesis de la situacin de un pas. Pero ello implica varios problemas, debido a que la situacin de un pas cambia en el curso de un ao, y se utiliza un solo puntaje para caracterizar todo el pero-
do anual. En algunos casos la solucin es relativamente simple, cuando un acontecimiento clave como la celebracin de una eleccin tena lugar hacia fines de un ao, el cambio de estatus debido a ese acontecimiento fue registrado en el ao siguiente. Por ejemplo, cuando en 1985 se celebraron en Guatemala las elecciones que terminaron con un perodo de gobiernos dominados por los militares, esas elecciones tuvieron lugar a fines de ao, y el cambio de gobierno se realiz en enero de 1986. Por tanto, an cuando los puntajes para los elementos componentes fueron registrados en 1985, al computar el IDE esos puntajes fueron ingresados en 1986. Cuando los acontecimientos sucedieron en la primera mitad del ao, fueron computados para tal ao. Por ejemplo, las elecciones de 1994 en El Salvador se celebraron en marzo, y el cambio de gobierno en junio, por lo tanto el cambio fue registrado en 1994. En otros casos la solucin fue ms complicada, ya que cuando un acontecimiento ocurri en la segunda mitad del ao fue registrado en ese ao. ste es el caso, por ejemplo, de las elecciones fraudulentas celebradas en mayo en la Repblica Dominicana, y la nueva presidencia que asumi en agosto. Tambin fueron problemticos los casos en los que ocurri ms de un acontecimiento crtico en el mismo ao. Por ejemplo, en el ao 2000 Per celebr dos elecciones fuertemente cuestionadas, en abril y mayo, que llevaron en julio a la asuncin de Fujimori a la presidencia y luego a su renuncia en noviembre. En este caso, las elecciones problemticas fueron registradas en el ao 2000 y la rectificacin de la situacin en el ao 2001. En tercer lugar, se normalizaron las escalas de los componentes, es decir, fueron trasladadas a una mtrica comn, a travs de una normalizacin lineal simple del intervalo unidad:
valor normalizado = valor de escala original / mximo valor posible en escala original
Prcticamente cualquier opcin que se hubiera tomado habra sido algo arbitraria, dado que no existen unidades de medida para la libertad electoral ampliamente acepta-
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das y comparables a unidades como kilogramos o dlares. Sin embargo, la eleccin del procedimiento de normalizacin tal como fue aplicado a las escalas ordinales de cinco puntos con la modificacin introducida en el elemento elecciones limpias, al transformar los puntajes de las escalas componentes en una base de datos rectangular, todas las escalas utilizadas para medir los cuatro componentes son escalas ordinales de cinco puntos es transparente y justificable. Por un lado, todas las escalas tienen puntos finales con significacin terica, y puede suponerse que caen en el intervalo unidad, en el que 0 indica ausencia total de la propiedad y 1 indica presencia total de la propiedad. El valor inferior de la escala ordinal corresponde a la negacin de la propiedad en cuestin, mientras que el valor superior corresponde a su presencia completa. Un caso con valor de sufragio 0 no presenta sufragio en absoluto, mientras que un caso con valor de sufragio 1 luego de la normalizacin tiene sufragio adulto completo, el estndar tericamente establecido. As, el problema de la distancia se refiere nicamente a los puntos comprendidos entre el punto inicial y el punto final. Por otro lado, la mayor parte de las escalas fueron construidas de modo que cada punto de la escala fuera interpretable tericamente y que los distintos valores de la escala estuvieran lo ms alejados conceptualmente entre s como fuera posible. Los valores de la escala fueron elegidos para reflejar distinciones identificadas como relevantes en la bibliografa, evitando variaciones menores entre los casos verificables. Por lo tanto, la probabilidad de introduccin de un error importante es relativamente pequea. Aunque podran utilizarse otros mtodos psicomtricos ms sofisticados, stos son ms complicados, menos accesibles, fuertemente dependientes de los datos, y frecuentemente no funcionan mucho mejor que este procedimiento simple. La eleccin de reglas de agregacin El cuarto paso para la construccin del IDE la eleccin de reglas de agregacin para formalizar la relacin entre los elementos componentes del ndice fue resuelto a tra-
vs del uso de una regla de agregacin simple. La idea central utilizada para ello es la opinin bien establecida de que los cuatro elementos componentes del IDE son partes que constituyen un sistema en virtud de la forma en que estn combinadas, y ms an, que estos cuatro componentes son tan fundamentales para la caracterizacin global de un rgimen que su ausencia lo tornara directamente no-democrtico. Por ejemplo, como han argumentado largamente los tericos sobre la democracia, el hecho de que los sistemas de tipo sovitico tuvieran elecciones con sufragio completo carece de significacin desde la perspectiva de la democracia, debido a que el electorado no tena opcin entre candidatos alternativos y debido a que esas elecciones no llevaron al acceso a cargos que ejerciesen efectivamente poder estatal. Por lo tanto, los cuatro elementos componentes del IDE son postulados como condiciones individualmente necesarias, insustituibles y de igual peso. Esta concepcin queda formalizada calculando el producto del valor de cada uno de los elementos componentes. En trminos formales, el IDE se calcula siguiendo la siguiente ecuacin:
ndice de Democracia Electoral = Sufragio x Elecciones Limpias x Elecciones Libres x Cargos Pblicos Electos
Esta ecuacin recoge una idea clave de la teora sobre la democracia: cuando un elemento componente se encuentra por completo ausente, el rgimen debe ser considerado como no-democrtico. En la prctica, esta operacin asegura que un valor cero en cualquiera de los cuatro elementos componentes lleva a clasificar el caso como no-democracia. ste es un estndar duro, que puede ser visto como menos perdonador que otras reglas de agregacin. La concepcin de que los elementos componentes del IDE son condiciones individualmente necesarias es altamente exigente, por ello ha sido utilizada conjuntamente con un criterio conservador en la asignacin de ceros a los elementos componentes. Esto es as tanto para las escalas construidas de modo tal que un cero sea utilizado slo en casos extremos, en los cuales se encuentra totalmente ausente una propiedad
ampliamente considerada como vital para la existencia de la democracia, como en el sentido de que la evidencia necesaria para asignar un cero debe ser convincente. Por lo tanto, slo cuando las normas democrticas han sido indiscutiblemente dejadas de lado el IDE calificar a un pas como no-democrtico.
Probando el IDE
Confiabilidad entre codificadores y estimacin de error Por razones de tiempo no se realiz una prueba formal de confiabilidad entre codificadores. Sin embargo, para saber si otros codificadores podran haber tenido asignacin de valores diferentes de los elementos componentes del IDE, se llev a cabo un anlisis de sensibilidad. Este anlisis se basa en perturbaciones a las codificaciones asignadas, de acuerdo con un diseo experimental y el examen del ndice global replicado resultante. As, utiliza las matemticas para crear codificadores virtuales sesgados de diversos modos; por ejemplo, sesgados en una valoracin inferior de uno o ms componentes. Los resultados de esta prueba mostraron que el IDE es bastante estable las correlaciones de rango con todas las otras rplicas fueron 0,99 o mayores y los cambios en la media y la dispersin fueron bastante predecibles, mostrando un sesgo negativo o positivo esperado segn el diseo experimental. Esta prueba tambin proporcion algunos mrgenes de error bsicos del IDE sobre la base de las rplicas. Para valores del ndice entre 0,25 y 0,75, un ancho de banda generoso es aproximadamente de 0,07, y un ancho de banda razonablemente conservador es de 0,1. De acuerdo con el estndar ms conservador posible, los valores del IDE estn dentro de 0,2. Este ancho es razonablemente constante a lo largo del intervalo citado, pero los lmites precisos dependen del valor del ndice y en general son ms estrechos cerca de los puntos finales. Se realiz un control matemtico utilizando la inversin de la conocida y muy conservadora prueba de KolmogorovSmirnov para la funcin de distribucin basada en matemticas completamente diferentes y se obtuvieron resultados similares.
La solidez de las reglas de agregacin Se realiz una prueba de comparacin de cuatro reglas posibles de agregacin para combinar los elementos componentes del IDE: el producto de los cuatro componentes utilizados en el IDE, el valor mnimo de los cuatro componentes de la escala, la media geomtrica de los cuatro componentes y la media aritmtica de los cuatro componentes. Los resultados mostraron que, sin importar qu regla se utilizaba, las correlaciones de rango son siempre muy altas, lo que indica que se preserva el ordenamiento general de los casos. Pero existen diferencias entre los ndices, siendo por un lado la media aritmtica y la geomtrica similares entre s, y por otro lado, tambin similares entre s el valor mnimo y el IDE. La diferencia ms importante se encuentra entre las medias y las desviaciones estndar (DE). Las medias geomtrica y aritmtica son de 0,92 y 0,91, respectivamente, y DE de 0,20 y 0,21 respectivamente. En cambio, el valor mnimo y el IDE tienen medias de 0,84 y 0,82 respectivamente, y DE de 0,26 y 0,28 respectivamente. Esto sugiere que aplicando estas ltimas reglas es mejor la dispersin de los casos para evitar el conglomerado de casos que hace difcil interpretar sus diferencias con claridad. El carcter dimensional de los elementos componentes La prueba de escalabilidad de los cuatro elementos componentes del IDE dio como resultado un alfa de Cronbach de 0,92; lo que sugiere que el IDE es una medida de un fenmeno unidimensional. Sin embargo, cuando se realiz una prueba en dos perodos (1960-1985 y 1990-2002), los alfas de Cronbach resultantes fueron de 0,95 y 0,23 respectivamente. Esto indica que, mientras que en el primer perodo los componentes fueron unidimensionales, esto ya no resulta vlido en el perodo posterior a 1990. Este resultado es consistente con la teora utilizada al seleccionar las reglas de agregacin para el IDE. En efecto, es importante notar que los modelos de medicin aditivos estndar descansan en la presuncin de que la agregacin opera en mltiples mediciones paralelas. En contraste, dado que los componentes del IDE son, por teora, considerados insustitui-
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bles, la decisin de agregarlos a un puntaje nico no est invalidada por ninguna desviacin potencial de la unidimensionalidad. De este modo, la prueba de escalabilidad proporciona an ms validacin de la eleccin de las reglas de agregacin propuestas en vez de la muy habitual regla de adicin.
Interpretando y usando el IDE

El IDE es una escala de 0,00-1,00; en la cual 0,00 indica un rgimen no democrtico y cualquier nmero mayor a 0,00 un grado de democracia, siendo los puntajes ms altos indicativos de un mayor grado de democracia. Para evitar confusiones, es importante notar que el ndice no debe ser interpretado como una evaluacin de las acciones del gobierno. Ms bien es una medida del estado de un sistema, que se ve afectado por la accin o inaccin de un gobierno, as como por otros agentes estatales y actores sociales. Adems, se debe resaltar que el concepto que se mide es el de democracia electoral. Este concepto no es tan estrecho como algunos lo consideran. Por lo tanto, aunque se focaliza completamente en la celebracin de elecciones inclusivas, libres y limpias, abarca ms que simples elecciones. No slo se ven afectadas las condiciones para celebrar tales elecciones por lo que sucede entre las elecciones. Adems, lleva a considerar lo que ocurre con los mismos gobiernos entre las elecciones. El IDE no es ciertamente una medida amplia de la democracia. Es ms bien una medida de una concepcin del rgimen poltico democrtico basada en los postulados ms ampliamente compartidos en cuanto a los derechos polticos fundamentales. Esto es muy significativo. Por un lado, implica que cualquier defecto detectado por el IDE debe ser considerado como una restriccin importante a los derechos polticos de los ciudadanos. Por otro lado, el hecho de que un pas haya recibido un puntaje perfecto de 1,00 no debe interpretarse en el sentido de que no pueda mejorar tanto las dimensiones no incluidas en el ndice como los estndares ms exigentes de los elementos componentes del IDE.
El IDE puede ser utilizado para propsitos comparativos, tanto para comparar un pas consigo mismo o con otros pases. De estas dos formas, la comparacin de un pas consigo mismo en diferentes momentos es en general la ms simple para interpretar. Despus de todo, un pas bien puede haber introducido mejoras notables y sin embargo quedar en inferioridad frente a otros pases, si estos han hecho avances mayores. Sin embargo, es importante notar que cualquier comparacin debe basarse en diferencias considerables y no menores. La razn de ello es que el IDE, como cualquier ndice, tiene un cierto grado de error de medicin y dentro de los lmites de ese error se desaconseja realizar cualquier afirmacin contundente sobre diferencias. De hecho, como fue estimado a travs del anlisis de sensibilidad, para los valores de IDE entre 0,25 y 0,75; un ancho de banda de error generoso es aproximadamente de 0,07. As, cualquier par de casos que difieran en menos de este valor por ejemplo, un pas con un IDE de 0,85 y otro con uno de 0,92 estn demasiado cerca como para poder distinguirlos con validez. Por tanto, es metodolgicamente injustificable ofrecer un rnking demasiado preciso de pases, como es habitual en el contexto de otros ndices, que simplemente transforman los puntajes del IDE en un rnking sin tomar en consideracin los grados de incertidumbre asociados con los mismos. La identificacin de casos de referencia que sean representaciones prototpicas de los rasgos asociados con una gama de puntajes puede ayudar a brindar mayor concrecin al significado de cada nmero. El IDE puede ser utilizado tambin como seal, en el sentido de que los puntajes especficos de cada pas invitan al lector a volver a los cuadros de los elementos componentes para identificar precisamente qu aspecto o aspectos dan cuenta de ese puntaje. De este modo, el IDE puede ser usado como una herramienta analtica valiosa, en cuanto ofrece un puntaje resumido que permite a quienes lo usen identificar el carcter distintivo del rgimen poltico de cada pas, en trminos de sus elementos componentes pero tambin en trminos de la relacin entre las partes constitutivas del rgimen y su contribucin al conjunto.
Nota tcnica del ndice de Apoyo a la Democracia (IAD)

I
El IAD y las orientaciones hacia la democracia
El ndice de Apoyo a la Democracia (IAD) es una medida-resumen para estudiar el respaldo ciudadano a la democracia. Combina los indicadores de tamao, activismo poltico y distancia de las orientaciones hacia la democracia. Esta seccin se inicia con una descripcin del procedimiento y las pruebas aplicadas para determinar estas orientaciones. Las orientaciones hacia la democracia son posiciones de apoyo o rechazo a la democracia, identificadas a partir de un conjunto de actitudes acerca de la preferencia por la democracia y la aceptacin de las normas en las que sta se basa. Este concepto surge de una adaptacin de la teora de Juan Linz sobre la quiebra de las democracias (Linz, 1978).1 Linz plantea que, en relacin con la permanencia o sustitucin de un rgimen democrtico, pueden encontrarse en la ciudadana tres alineamientos: las fuerzas polticas que son leales al sistema; las desleales, que procuran derribarlo, y las semileales, que tienen actitudes ambivalentes y contradictorias. Adems, estipula las condiciones propicias para el quiebre de la democracia; afirma que una crisis de rgimen derriba a una democracia cuando los desleales son capaces de atraer hacia sus posiciones a los semileales. Las orientaciones hacia la democracia conservan el significado de los alineamientos de Linz (leal, semileal y desleal). Sin embargo, para facilitar la comprensin del anlisis a los lectores no especializados se rebautizaron las orientaciones de la siguiente manera: a los leales se los denomin demcratas; a los semileales, ambivalentes, y a los desleales, no demcratas. El anlisis de las orientaciones procura responder los siguientes interrogantes: existe entre los ciudadanos latinoamericanos una corriente de opinin contraria a la democracia que puede constituirse en la base de apoyo social de una fuerza poltica desleal?, qu tan extendida est esa corriente de opinin vis--vis aquella que apoya a la democracia?, quines son las personas ms activas en la vida poltica de un pas: los opositores al sistema o los que lo apoyan?, cun amplio es el segmento con actitudes ambivalentes?; desde el punto de vista de sus actitudes, estn los ambivalentes ms cerca de los opositores al sistema?; cmo vara el tamao de la base social de estas corrientes de opinin? El concepto de orientaciones hacia la democracia no es, sin embargo, idntico al de los alineamientos polticos de Linz. En primer lugar, Linz estudia situaciones histricas para extraer de ah una teora comparativa. Las orientaciones son una herramienta para aproximarse al tema de la vulnerabilidad de la democracia ante la eventualidad de una crisis de rgimen, estudiando el apoyo ciudadano a ella. En segundo lugar, las orientaciones identifican los patrones de actitud de las y los ciudadanos, pero no posibilitan una observacin directa del comportamiento de estos actores. El punto de partida para la identificacin de las orientaciones hacia la democracia fue la revisin del cuestionario de Latinobarmetro 2002. Se aplicaron sucesivos anlisis factoriales a un amplio conjunto de preguntas que, en principio, miden actitudes sobre la democracia, el desarrollo, los valores y la confianza interpersonal. El propsito fue identificar las preguntas directamente relacionadas con el tema de las actitudes de apo-
1 Para una explicacin en profundidad sobre esta cuestin consultar el documento Nota conceptual y planteamiento analtico sobre las orientaciones hacia la democracia de las y los ciudadanos en Amrica Latina, el que podr ser solicitado al Proyecto.
Nota tcnica del ndice de Apoyo a la Democracia 219
yo a la democracia.2 Este proceso permiti seleccionar once preguntas (cuadro 1). En todos los anlisis, las preguntas seleccionadas se agruparon consistentemente en tres factores (cuadro 2). El factor 1 forma la dimensin de actitudes delegativas. Explica un 23,5 por ciento de varian-
cia. El factor 2 compone la dimensin de apoyo a la democracia como sistema de gobierno (16,5 por ciento de la variancia), y el factor 3 se ubica en una dimensin de apoyo a instituciones de la democracia representativa (13,8 por ciento de la variancia). La variancia explicada acumulada fue
once preguntas empleadas para identificar las orientaciones hacia la democracia

Pregunta p32st:
cuadro 1
Con cul de las siguientes frases est usted ms de acuerdo? La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno, En algunas circunstancias, un gobierno autoritario puede ser preferible a uno democrtico, A la gente como uno, nos da lo mismo un rgimen democrtico que uno no democrtico. Si usted tuviera que elegir entre la democracia y el desarrollo econmico, qu dira usted que es ms importante?
Pregunta p35st:
Pregunta p37no2: Usted cree que la democracia es indispensable como sistema de gobierno para que este pas pueda ser un pas desarrollado?, o usted cree que no es indispensable; es posible llegar a ser un pas desarrollado con otro sistema de gobierno que no sea la democracia? Pregunta p38stb: Est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con la siguiente afirmacin? No me importara que un gobierno no democrtico llegara al poder, si pudiera resolver los problemas econmicos?. Hay gente que dice que sin Congreso Nacional no puede haber democracia, mientras que hay gente que dice que la democracia puede funcionar sin Congreso Nacional. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Hay gente que dice que sin partidos polticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Algunas personas dicen que la democracia permite que se solucionen los problemas que tenemos en el pas. Otras personas dicen que la democracia no soluciona los problemas. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente no se limite a lo que dicen las leyes? Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente ponga orden por la fuerza? Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente controle los medios de comunicacin? Si el pas tiene serias dificultades, est muy de acuerdo, de acuerdo, en desacuerdo o muy en desacuerdo con que el presidente deje de lado al Congreso y los partidos?
Pregunta p39st:
Pregunta p40st:
Pregunta p41st:
Pregunta p28ua:
Pregunta p28ub:
Pregunta p28uc:
Pregunta p28ud:
Fuente: Latinobarmetro 2002.
2 El coeficiente de Kaiser-Meyer-Olkin de adecuacin de la muestra para estas once variables fue de 0,77; y se lo considera apropiado para proceder a utilizarlo en un anlisis factorial.
de 53,8 por ciento.3 Las pruebas de confiabilidad mostraron que no era conveniente usar ndices sumativos derivados de las dimensiones generadas por el anlisis factorial, por lo que se trabaj de manera independiente con cada una de las variables. La tcnica seleccionada para determinar, con base en estas preguntas, la ubicacin de los entrevistados y entrevistadas en una u otra orientacin hacia la democracia, fue el anlisis de conglomerados o clusters. sta es una herramienta exploratoria que se utiliza con el fin de resolver problemas de clasificacin, pues contribuye a revelar asociaciones y estructuras presentes en los datos que no son observables previamente. Su objetivo es asignar los casos a grupos, denominados clusters, de manera que los miembros de un mismo grupo sean similares entre s en cuanto a las caractersticas seleccionadas,
mientras que los miembros de diferentes grupos sean relativamente diferentes. El anlisis de conglomerados puede realizarse de diversas maneras, dependiendo de la medida de similaridad y el mtodo empleado. En este caso, debido a la magnitud de la base de datos con que se cuenta, se trabaj calculando la distancia euclidiana como medida de similaridad y utilizando luego el mtodo de particin de k-medias. Este procedimiento requiere que el investigador determine a priori el nmero (k) de conglomerados que desea obtener4 teora de Linz permiti definir k=3). En general, es deseable fundamentar el nmero de conglomerados en una teora existente, pues ello permite describir cada uno de ellos y, sobre todo, contar con elementos de juicio para entender sus implicaciones. El mtodo seleccionado de k-medias est orientado a la clasificacin de variables cuan-
cargas factoriales para once preguntas de inters en la determinacin cuadro 2 de las orientaciones hacia la democracia
Dimensin Actitudes delegativas Pregunta Presidente ms all de leyes Presidente ponga orden por la fuerza Presidente controle medios Presidente deje de lado partidos y Congreso Preferencia por democracia Democracia o desarrollo Democracia indispensable para desarrollo No importa gobierno autoritario si soluciona problemas Democracia soluciona problemas Democracia sin congreso Democracia sin partidos Variancia explicada 23,50 16,50 Factor 1 0,74 0,81 0,80 0,77 0,67 0,58 0,69 0,48 0,57 0,84 0,85 13,80 Factor 2 Factor 3
Apoyo a las instituciones representativas
Nota: Se incluyen slo cargas factoriales mayores a 0,450. Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
3 La agrupacin de las once variables de inters en los tres factores indicados cumple con el mtodo Kaiser-Guttman (eigenvalues mayores a uno), si bien la variancia explicada por ellos no es particularmente alta. Se consignan los porcentajes obtenidos en el factorial aplicado con las variables de inters, sin incluir el resto de las variables inicialmente consideradas. 4 El algoritmo de anlisis de clusters encontrar grupos una vez que se hayan definido las variables que entrarn en juego y se haya establecido la instruccin del nmero de clusters que se desea obtener. Es importante, entonces, contar con un modelo que respalde la identificacin de esos grupos y luego validar sus resultados terica y empricamente, de acuerdo con las caractersticas de los individuos asignados a cada uno de ellos.
titativas. Las once preguntas utilizadas en la determinacin de las orientaciones hacia la democracia tienen una escala de medicin que no llega a alcanzar el nivel de intervalo. No obstante, todas ellas evidencian una clara direccionalidad relacionada con la actitud hacia la democracia de las personas entrevistadas. Por ello se juzg apropiado emplear este mtodo. Con este fin, las variables fueron recodificadas para darles a sus escalas de medicin un mismo rango y direccin. Posteriormente, las respuestas recodificadas se aplicaron en el anlisis de conglomerados.5 Las pruebas de estabilidad y confiabilidad de los clusters arrojaron resultados satisfactorios. Por una parte, diferentes rdenes de la base de datos arrojaron variaciones muy pequeas en los centroides de las once variables: 50 por ciento tenan desviaciones estndar menores a 0,03. Por otra parte, para asegurar que los resultados fueran confiables, se
calcul el promedio de 42 resultados, con el fin de utilizar esta informacin como los centroides iniciales que se le proporcionan al algoritmo del anlisis de conglomerados.6 Adems, se dise una metodologa para rescatar los casos con una o dos respuestas faltantes, lo que permiti elevar de 12.020 a 14.308 los casos habilitados para el estudio (74,9 por ciento de la muestra total). El cluster 1 es consistentemente positivo en sus valores estandarizados, por lo que puede decirse que los individuos ubicados en este grupo tienen una orientacin demcrata. El cluster 2 puede calificarse como de personas ambivalentes, pues tiende a presentar valores positivos en las dimensiones de apoyo a la democracia y de apoyo a las instituciones de la democracia representativa, pero valores negativos en la dimensin de actitudes delegativas. Por ltimo, el cluster 3 presenta centroides negativos en diez
centroides obtenidos para cada una de las variables relacionadas con la democracia, por cluster identificado
Centroides Dimensin Pregunta estandarizados
Cluster 1 Positivo Cluster 2 Centra Cluster 3 Negativo Cluster 1 Positivo Cluster 2 Central
cuadro 3
Centroides sin estandarizar

Cluster 3 Negativo
Actitudes delegativas
Presidente ms all de leyes Presidente ponga orden por la fuerza Presidente controle medios Presidente deje de lado partidos y Congreso Apoyo a la democracia Preferencia por democracia como sistema de gobierno Democracia o desarrollo Democracia indispensable para desarrollo No importa gobierno autoritario si soluciona problemas Democracia soluciona problemas Apoyo a instituciones Democracia sin congreso representativas Democracia sin partidos
0,511 0,609 0,582 0,612 0,464 0,345 0,455 0,514 0,274 0,379 0,372
-0,707 -0,816 -0,812 -0,755 0,080 -0,017 0,383 -0,268 0,326 0,006 0,029
-0,004 -0,010 0,037 -0,107 -0,772 -0,438 -1,090 -0,416 -0,691 -0,595 -0,572
3,11 3,27 3,27 3,27 3,71 2,48 3,82 2,90 3,06 3,38 3,32
1,99 1,94 2,00 1,98 3,26 2,02 3,73 2,15 3,14 2,83 2,82
2,64 2,69 2,77 2,59 2,27 1,48 1,80 2,01 1,62 1,95 1,93
Nota: En todas las variables el rango de la escala es de 1 (actitud ms contraria a la democracia) y 4 (actitud ms favorable a la democracia). Las preguntas de la dimensin de apoyo a instituciones representativas son binarias y esto les resta poder de discriminacin. Fuente: Elaboracin propia con base en Latinobarmetro 2002.
5 Zhexue Huang (1997) indica que el procedimiento habitual de convertir datos categricos en valores numricos no necesariamente produce resultados interpretables en aquellos casos en que los dominios categricos no estn ordenados. Sin embargo, tal como se ha mencionado, en este caso los datos s tienen una direccionalidad y, como se ver posteriormente, los resultados son relevantes. 6 Es importante indicar que, una vez introducidos los centroides iniciales, el resultado del anlisis de clusters no vara ante diferentes rdenes de la base de datos.
de las variables, siendo el nico valor positivo muy cercano a cero, por lo que se puede afirmar que las y los ciudadanos clasificados en este grupo tienen una orientacin no demcrata (cuadro 3). Con el propsito de verificar la importancia de las diferencias de las medias de los conglomerados en las variables empleadas para definirlos, se us un anlisis de variancia por cluster. Se efectu un estudio post hoc con la prueba de Scheff al 5 por ciento de significancia.7 El resultado fue que las diferencias son significativas para las once variables en los tres conglomerados. Es decir, todas las preguntas incluidas en el anlisis son tiles para diferenciar los tres grupos. Se valid la agrupacin del anlisis de conglomerados por medio del anlisis discriminante. Con este fin se tom una muestra aleatoria de aproximadamente el 30 por ciento de los datos, a la que se le proporcion informacin de los grupos de pertenencia de los casos de acuerdo con lo obtenido en los clusters. Con base en ello se obtuvieron las funciones discriminantes, las cuales fueron aplicadas al restante 70 por ciento de los casos para determinar en cules grupos se ubicaran. En el 30 por ciento de la muestra utilizada, el 93,4 por ciento de los datos se ubic correctamente en el grupo asignado por el anlisis de conglomerados con base en las funciones discriminantes generadas. En el 70 por ciento de los datos empleados para validacin se obtuvo que un 92,6 por ciento de los casos fue asignado correctamente, para una asignacin certera de la muestra global del 92,9 por ciento. Puede decirse que di-
cho porcentaje es alto y determina la validez de la agrupacin realizada por el anlisis de conglomerados.8
Las tres dimensiones del IAD

El ndice de Apoyo a la Democracia (IAD) es una medida-resumen del apoyo ciudadano a la democracia. Se elabora a partir de la asignacin de las personas a cada uno de los clusters que identifican las tres orientaciones hacia la democracia. Combina tres dimensiones que responden a las siguientes cuestiones: I Cul es el tamao de las orientaciones hacia la democracia en la ciudadana? La mejor situacin para una democracia es aquella en la que la orientacin demcrata agrupa a la mayora de las y los ciudadanos. I Cul es el grado de activismo poltico de las orientaciones? La mejor situacin para una democracia es aquella en la que la orientacin demcrata es no slo la de mayor tamao sino, adems, la ms activa. I Cul es la distancia, o magnitud de las diferencias de opinin, entre las orientaciones? El punto crtico es determinar si, en trminos generales, los ambivalentes estn ms cerca de la orientacin demcrata o de la no demcrata. La mejor situacin es aquella en que la distancia entre los ambivalentes y los demcratas es bastante ms pequea que la existente entre los primeros y los no demcratas. Los indicadores e ndices de apoyo ciudadano son escalas de intervalo. No tienen ce-
7 Cuando, al llevar a cabo un anlisis de variancia, se rechaza la hiptesis nula, se acepta que al menos una de las medias de los grupos es diferente. Para conocer la relacin entre esas medias y determinar cul o cules de ellas son diferentes y cules iguales entre s, se utilizan los procedimientos post hoc. Este tipo de tcnica se emplea para probar las diferencias entre los datos comparando todos los posibles pares de medias, con el fin de determinar aquellas que son diferentes. Existe una amplia variedad de pruebas post hoc. La planteada por Scheff es til para probar la significancia de todos los posibles pares de medias y es la que se recomienda emplear cuando se comparan grupos con diferente nmero de casos, como ocurre en el presente ejercicio (Steel y Torrie, 1996). 8 El total de casos usados por el anlisis discriminante se reduce a 12.020 individuos que contestaron las once preguntas de inters, por cuanto este anlisis se realiza nicamente con aquellos casos que tienen toda la informacin. No se esperaran grandes diferencias en la ubicacin de aquellos datos rescatados por tener una o dos preguntas con no respuesta, en virtud de que se comprob que el perfil de estos individuos no difiere mucho de las personas que s tenan valores en las once variables de inters.
ro absoluto; los valores expresan una mayor o menor cercana con respecto a una situacin pero no expresan proporciones. Por ser herramientas en proceso de depuracin, no se tienen criterios para categorizarlas y crear escalas de intensidad. Primera dimensin: tamao de una orientacin Por tamao de una orientacin hacia la democracia se entiende la cantidad de personas que pertenecen a un cluster. Para medir esta dimensin el IAD emplea el indicador de proporcin de demcratas con respecto a los no demcratas.9 Este indicador ilustra una situacin crtica: si, aun siendo minora, la orientacin demcrata es o no de mayor tamao que la no demcrata, sus adversarios naturales.10
(1) Proporcin demcratas a no demcratas = Qd / Qnd
vida poltica del pas. Una orientacin es ms activa cuanto mayor sea la proporcin de ciudadanos participativos que la componen. En esta dimensin se aplic un procedimiento que comprende dos pasos. El primero es la determinacin del activismo poltico de cada orientacin. El IAD toma esta informacin de la variable Modo de participacin ciudadana (MPC). Esta variable distingue los distintos tipos de intervencin de las personas en la vida social y poltica de un pas y permite elaborar diversas clasificaciones segn el inters del investigador.
(2) Activismo (OX) = (QmpcX)/QX
donde Qd = cantidad de personas con orientacin demcrata; Qnd = cantidad de personas con orientacin no demcrata. Cuando en un pas o subregin los demcratas son ms que los no demcratas una condicin mnimamente deseable, el indicador toma un valor superior a 1. La peor situacin se da cuando estos indicadores tienen un valor inferior a 1 y cercano a 0. Existen, por otra parte, diversas situaciones de equilibrio poltico que arrojan valores cercanos a 1. Segunda dimensin: activismo poltico de las orientaciones Por activismo de una orientacin hacia la democracia se entiende la proporcin de sus miembros que participa activamente en la
donde: QmpcX = cantidad de personas de la orientacion X que ejercitan la participacin poltica ms all del voto: modos de participacin ciudadana en donde hay establecimiento de contactos con autoridades y participacin en manifestaciones pblicas; QX = cantidad de personas que sustentan la orientacin X. X puede ser la orientacin demcrata, la ambivalente o la no demcrata. El segundo paso es comparar el activismo de las orientaciones adversarias demcrata y no demcrata y conocer cul de ellas es la ms activa. Este indicador, denominado activismo democrtico (AC), es el que se toma para el IAD. Se obtiene al dividir el activismo de la orientacin demcrata entre el activismo de la orientacin no demcrata.
(3) AC = activismo D/activismo ND
donde: AC = activismo democrtico, D = demcratas, ND = no demcratas.
9 Hay otros dos indicadores de tamao cuyos resultados se comentan en el Informe, pero que no fueron empleados para el IAD. El primero es el indicador de mayora democrtica. Este indicador expresa la proporcin de demcratas en relacin con el resto (ambivalentes y no demcratas) y determina si los demcratas son una mayora, o no. El indicador es igual o mayor a 1 cuando la proporcin de demcratas es igual o superior al 50 por ciento de la ciudadana. El segundo indicador es el tamao relativo de la orientacin demcrata con respecto a la ambivalente. Cuando adopta valores mayores a 1, indica que los demcratas son ms que los ambivalentes. 10 Esta idea se adopt del anlisis financiero, en donde existe un indicador denominado prueba cida. sta determina, en el corto plazo, la vulnerabilidad de una empresa, es decir, si sta tiene capacidad para pagar sus deudas de corto plazo. Se define como la razn entre el activo circulante y el pasivo circulante.
Si la divisin arroja un valor mayor a 1, los demcratas son ms activos que los no demcratas, una situacin favorable para la democracia; si el valor es inferior a 1, los no demcratas estn ms activos que los demcratas, una situacin poco conveniente; si el resultado es 1, el activismo de estas orientaciones es el mismo.11 Tercera dimensin: distancia entre las orientaciones Por distancia se entiende la mayor o menor diferencia de opinin en las actitudes de apoyo o rechazo a la democracia, entre personas que pertenecen a orientaciones distintas. En cada una de las variables que componen una orientacin, el indicador examina la afinidad promedio en las respuestas de los miembros de dos orientaciones. A mayor afinidad, menor es la distancia, y viceversa. El procedimiento para incorporar la dimensin de distancia al IAD es similar al empleado para la dimensin del activismo. Primero se calcula la distancia de los ambivalentes en relacin con cada una de las orientaciones adversarias. Para calcular la distancia entre dos orientaciones se debe obtener, para cada una de las variables, el valor absoluto de las diferencias entre sus centroides (valores promedio estandarizados segn el anlisis de conglomerados) y luego sumar estos valores.
(4) Di(Ox/A)=|CxviCavi|
como una proporcin de la distancia entre las orientaciones demcrata y ambivalente.

(5) IDD = Di(D/A)/Di(ND/A)
donde: IDD = Distancia de los demcratas como proporcin de la distancia de los no demcratas. Di(D/A)=distancia entre orientaciones demcrata y ambivalente; Di(ND/A) = distancia entre orientaciones no demcrata y ambivalente. Si la divisin arroja un valor mayor a 1, los ambivalentes estn ms cercanos a las posiciones no demcratas; si el valor es inferior a 1, los ambivalentes estn ms cerca de los demcratas; si el resultado es 1, existe una equidistancia de los ambivalentes con respecto a las orientaciones contrarias. Al contrario de los indicadores de tamao y de activismo, en los cuales los mayores valores a favor de los demcratas apuntan a situaciones ptimas para la democracia, en materia de distancia lo ideal es que los ambivalentes tengan una distancia pequea con los demcratas (indica actitudes ms afines).
La regla de agregacin del IAD

El IAD combina el tamao, el activismo y la distancia de las orientaciones. En el ndice todos los factores tienen igual peso. Se carece de una teora que jerarquice estos elementos o de investigaciones previas que ofrezcan criterios para ponderar la importancia de cada factor. Para no introducir supuestos difcilmente justificables, se escogi la opcin que, de manera ms sencilla, expresa el planteamiento conceptual.
(6) IAD = Tamao [AD] * (Activismo [AC] / Distancia [ID])
donde: Di=distancia, Ox=orientacin demcrata o no demcrata, A=orientacin ambivalente. Cxi=centroide de la orientacin demcrata o no demcrata en la variable i; Cavi=centroide de la orientacin ambivalente en la variable i. Posteriormente, se comparan los resultados de los demcratas y los no demcratas, mediante el indicador de distancia (ID). Este indicador expresa la distancia promedio entre las orientaciones no demcrata y ambivalente
Si en un pas la mayora de los ciudadanos es leal a la democracia, y stos son ms
11 Existen otras dos situaciones que no se analizan: a) cuando el activismo es similar en todas las orientaciones (distribucin uniforme), y b) cuando el activismo de las orientaciones adversarias (demcratas y no demcratas) es similar y muy superior al de los ambivalentes. Ambas son situaciones polticas potencialmente inestables para una democracia, pues los demcratas no tienen una particular ventaja.
ejemplos de situaciones y valores que asume el IAD
cuadro 4
Cuando el IAD asume valores superiores o cercanos a 5, las condiciones son muy favorables a la democracia. Es decir, los demcratas tienden a ser mayora, a ser ms polticamente activos que sus adversarios y a tener a los ambivalentes mucho ms cercanos a sus posiciones. La situacin contraria sera cuando las condiciones tienden a ser desfavorables para la democracia: los no demcratas son mayora, estn polticamente ms activos y tienen a los ambivalentes mucho cerca de sus posiciones. Un valor de 0,15 del IAD correspondera a esta situacin. Cuando el IAD adopta valores superiores a 1 pero no muy lejanos a esta cifra, la situacin tiende a ser favorable para la democracia, pero ms atenuadamente. En alguna dimensin o componente del ndice, la situacin es desfavorable para la democracia, pero ello es ms que compensado por resultados favorables en las otras dimensiones; o bien puede ser que en las tres dimensiones la situacin sea favorable para la democracia, aunque por mrgenes relativamente estrechos. Por ejemplo, un valor de 1,43 del IAD resume una situacin en la que los demcratas son los ms numerosos (pero no la mayora), tienen a los ambivalentes ligeramente ms cerca de sus posiciones, pero son polticamente menos activos que los no demcratas. El IAD es una herramienta que requiere ser refinada. Su algoritmo actual, basado en el supuesto de que los tres componentes del IAD son independientes entre s y pesan igual, no funciona apropiadamente en ciertas situaciones.12 Se requiere ms investigacin para encontrar respuestas metodolgicas vlidas a los problemas que la sencilla formulacin del IAD no puede resolver. Sin embargo, cabe recordar que la observacin de los resultados del IAD en el 2002 para los distintos pases de Amrica Latina sugiere que, pese a estas limitaciones, el ndice no arroj resultados inesperados. Por otra parte, ninguno de los componentes del IAD tuvo un comportamiento anmalo tal que introdujera distorsiones en el resultado global del ndice.
participativos que el resto de las personas y tienen una pequea distancia con respecto a los ambivalentes, puede concluirse que la democracia goza de respaldo ciudadano. En estas situaciones el IAD arroja un valor bastante superior a 1. En cambio, si en un pas la mayora de los ciudadanos es no demcrata, los no demcratas son ms participativos que el resto de las personas y tienen una pequea distancia con respecto a los ambivalentes, puede concluirse que el respaldo a la democracia es frgil. En estas situaciones el ndice asume valores muy inferiores a 1 y cercanos a 0. La inferencia es que un sistema poltico con estas caractersticas es ms vulnerable a una crisis que uno que cuente con un fuerte respaldo ciudadano. Pueden darse diferentes combinaciones de tamao, activismo y distancia, que configuran situaciones intermedias de fortaleza y debilidad de la democracia. En situaciones de equilibrio, el valor del IAD ronda 1.
La interpretacin del IAD

Dada la frmula empleada para calcular el IAD, los valores del ndice pueden oscilar entre 0 y un nmero extremadamente alto (tiende a infinito en un pas donde casi todos los demcratas sean participativos y los pocos ambivalentes estn muy cerca de sus posiciones). A este punto del conocimiento sobre el tema, no se tienen suficientes elementos de juicio para estandarizar esta variacin en un rango que vare, por ejemplo, entre 0 y 1, ni para categorizar los valores en una escala de intensidad. La estandarizacin requerira aplicar procedimientos relativamente sofisticados sobre la base de supuestos adicionales. La creacin de una escala de intensidad, adems, implicara justificar los puntos de corte entre las categoras que se definan, cosa posible de realizar cuando se disponga de ms observaciones que las que se tienen en la actualidad (medicin de 18 pases en un ao). No obstante, la observacin del comportamiento del IAD ante algunas situaciones hi-
12 Por ejemplo, un pas donde la cantidad de demcratas sea apenas la mitad de los no demcratas (AD = 0,5), los no demcratas estn polticamente ms activos que los demcratas (AC = 0,5), pero donde los ambivalentes se encuentran abrumadoramente ms cerca de las posiciones demcratas que de las no demcratas (ID = 0,2), obtendra un IAD = 12,5. Esta situacin est lejos de ser favorable para la democracia, como el resultado del IAD parece sugerir. Quiz se trate de una situacin poco probable, pero, ciertamente, una que puede ocurrir.
potticas permite realizar un primer ejercicio de interpretacin (cuadro 4).
Validacin y confiabilidad del IAD

No se conocen estudios previos que hayan aplicado esta metodologa para estudiar el respaldo ciudadano a la democracia. El anlisis de las orientaciones hacia la democracia no puede replicarse en la serie de tiempo de Latinobarmetro. Algunas de las variables empleadas para el anlisis pertenecen a la seccin regular de Latinobarmetro, pero no son incluidas todos los aos; otras preguntas fueron elaboradas especficamente para la seccin propietaria del PNUD en la encuesta, por lo que se carece de observaciones previas. Algunas preguntas empleadas para las orientaciones tienen limitaciones que afectan la medicin. Las preguntas con escalas de respuesta de dos o tres alternativas no se ajustan plenamente a los requisitos de un anlisis de conglomerados. En estas variables, adems, la desviacin estndar fue superior al resto de las variables. Estas dificultades son particularmente palpables en el caso de las preguntas de la dimensin de apoyo a las instituciones de la democracia representativa, cuyas escalas de respuesta son binarias. A pesar de estas limitaciones, como ha sido explicado, los resultados obtenidos fueron robustos. Se efectu un examen de la validez externa del anlisis de las orientaciones. Se utiliz la pregunta Estara usted dispuesto a defender la democracia si se viera amenazada?, que fue incluida en los Latinobarmetro 1996 y 1998. Se correlacionaron los resultados obtenidos por pas con el tamao de las orientaciones en el 2002. En general, en 1996 y 1998, los pases donde
ms personas estaban dispuestas a defender la democracia fueron los pases donde en el 2002 haba ms demcratas (r = 0,27 y r = 0,25, respectivamente); la correlacin con el porcentaje de no demcratas es inversa (r = -0,29 y r = -0,36).
Supuestos y limitaciones del IAD

La metodologa descansa sobre tres supuestos. El primero es que las orientaciones hacia la democracia son relativamente estables en el tiempo. No se descartan las fluctuaciones ante el efecto acumulado, e.g., del deterioro econmico de un pas; empero, por tratarse de actitudes relacionadas con el apoyo difuso (o rechazo) a la democracia se infiere que las variaciones son menos pronunciadas que las que exhibiran las percepciones relacionadas con la satisfaccin con el funcionamiento de las instituciones o los resultados econmicos y sociales del sistema.13 El segundo supuesto es que, aunque las personas de una orientacin no necesariamente constituyan una fuerza poltica con capacidades organizativas y conduccin ideolgica propia, pueden llegar a serlo en caso de enfrentar un evento poltico polarizador.14 Debe recordarse que las orientaciones no ayudan a predecir el comportamiento de las personas en trminos de la subversin o defensa del sistema. Existe una serie de factores, difciles de determinar a priori, que influyen sobre la transformacin de las actitudes en comportamientos. En tercer lugar, se supone que, en materia de defensa u oposicin al sistema democrtico, los ambivalentes no tienen iniciativa propia. Son, por tanto, pasto de la disputa entre las orientaciones demcrata y no demcrata. Adicionalmente, se asume que la
13 La serie de tiempo de Latinobarmetro no permite valorar la estabilidad de las orientaciones hacia la democracia. Pruebas con la pregunta sobre la situacin econmica del hogar, con las de la preferencia por la democracia y la satisfaccin con la democracia para distintos aos (1996, 1997, 2001 y 2002) arrojan que la preferencia por la democracia no vara segn la mala o buena situacin econmica del hogar, pero s la satisfaccin con su funcionamiento. 14 Por evento poltico polarizador se entiende una crisis econmica, social o poltica que genere la posibilidad de reemplazo del sistema democrtico por otro tipo de rgimen.
resistencia ofrecida por los ambivalentes, aunque de magnitud desconocida, es la misma ante ambas orientaciones. Estos dos supuestos son una herencia y una implicacin lgica del planteamiento de Linz, que es la fuente de inspiracin de este anlisis. Cuando la cuestin poltica del da es la supervivencia de la democracia, no hay una tercera va: o se defiende o se subvierte el rgimen. No obstante, mientras la vida poltica no enfrente la disyuntiva de la supervivencia o la muerte de la democracia, estos supuestos no
son necesariamente ciertos. En la prctica, los ambivalentes pueden tener iniciativa poltica propia sobre un amplio rango de asuntos, aunque no formen una fuerza poltica determinada.15 Por ltimo, ciertas caractersticas de las muestras de Latinobarmetro aconsejan prudencia en la valoracin del IAD, especialmente en ciertos pases. Se desconocen los efectos de una eventual inclusin del mundo rural y de los segmentos urbanos ms empobrecidos sobre sus resultados.
Los datos de la encuesta de opinin utilizada en este Informe fueron aportados por Latinobarmetro, en el marco de una relacin contractual de trabajo y de cooperacin con el PNUD. En el ao 2002, Latinobarmetro increment un tercio su estudio anual con preguntas especficas requeridas por el PNUD para el presente Informe. Dentro del acuerdo interinstitucional, Latinobarmetro puso a disposicin del PNUD las series de tiempo con datos de encuestas previas, que tambin se utilizaron como uno de los antecedentes incluidos en la base emprica del Informe.
15 Establecer el perfil poltico y social de los ambivalentes es uno de los puntos ms importantes de este estudio.
228La democracia en Amrica Latina
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Abreviaturas
BM BID CEJA
Banco Mundial Banco Interamericano de Desarrollo
OCDE
Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmicos Organizacin de Estados Americanos Organizacin Internacional del Trabajo Organizacin Mundial de la Salud Organizacin de las Naciones Unidas Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Programa Estadstico de Informacin y Monitoreo sobre Trabajo Infantil Transparencia Internacional Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito
OEA Centro de Estudios de Justicia de las Amricas Comisin Econmica para Amrica Latina Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo Coleccin Informativa sobre Procesos Electorales SIMPOC FMI IDEA Fondo Monetario Internacional Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral Programa Internacional para la Erradicacin del Trabajo Infantil Unin Interparlamentaria Asociacin de Estudios Latinoamericanos UNICEF TI UNESCO IPEC OIT
CEPAL
OMS ONU PNUD
CLAD
EPIC
IPU LASA
UNODC
Abreviaturas 247
ndice de recuadros
33 34 42 43 44 44 48 50 51 52 52 53 56 61 62 62 66 68 69 74
recuadro 1 La democracia: una bsqueda permanente recuadro 2 La democracia: un ideal recuadro 3 La democracia y la promesa de los derechos ciudadanos recuadro 4 Declaracin Universal de Derechos Humanos recuadro 5 Los derechos democrticos recuadro 6 La democracia requiere ms que elecciones recuadro 7 Los cimientos de la democracia recuadro 8 Ciudadana y comunidad de ciudadanos recuadro 9 La democracia: una construccin permanente recuadro 10 Democracia e igualdad recuadro 11 Democracia y soberana recuadro 12 Una definicin de poliarqua recuadro 13 Democracia y responsabilidad de los gobernantes recuadro 14 Estado liberal y Estado democrtico recuadro 15 El Estado: presupuesto de la democracia recuadro 16 Estado y globalizacin recuadro 17 Los objetivos de desarrollo del milenio recuadro 18 La democracia: una tensin entre hechos y valores recuadro 19 La informacin: una necesidad bsica recuadro 20 El ndice de Democracia Electoral (IDE) Una contribucin a la discusin sobre la democracia recuadro 21 La peticin ciudadana ante las instituciones pblicas recuadro 22 Experiencias de participacin en gobiernos locales
83 85
ndice de recuadros 249
102 104 105 105 106 108 120 121 122 123 125 125 126 142 150 151 185 185 186 186 187 189 190 191 192 192
recuadro 23 Dimensiones de la ciudadana civil recuadro 24 Legislacin sobre violencia contra la mujer, 2002 recuadro 25 Pueblos indgenas y ciudadana recuadro 26 La democracia tnica y el multiculturalismo recuadro 27 La percepcin ciudadana acerca de la igualdad ante la ley recuadro 28 La peticin ciudadana al sistema de administracin de justicia recuadro 29 Ciudadanos pobres y desiguales recuadro 30 Dimensiones de la ciudadana social recuadro 31 Insercin genuina para los supernumerarios recuadro 32 El rol de la sociedad civil recuadro 33 La decencia como valor colectivo recuadro 34 Disfuncionalismos de la economa mundial recuadro 35 Pobreza y desigualdad: poco cambio significativo recuadro 36 Cuntos demcratas y no demcratas puros hay en Amrica Latina? recuadro 37 Ciudadana de baja intensidad recuadro 38 El ndice de Apoyo a la Democracia (IAD) recuadro 39 El poder de los medios de comunicacin recuadro 40 Sociedad civil, poltica y participacin recuadro 41 La dimensin asociativa de la democracia recuadro 42 Poltica, partidos y democracia en Amrica Latina recuadro 43 La democracia como principio de organizacin de la sociedad recuadro 44 Privatizacin perversa del Estado recuadro 45 La economa y la poltica recuadro 46 Una economa para la democracia recuadro 47 Democracia y mercado recuadro 48 Modelo nico de desarrollo
194 194 197
recuadro 49 Cuatro ventajas econmicas de la democracia recuadro 50 Complementariedad entre democracia y mercado recuadro 51 Globalizacin e impotencia de la poltica
ndice de tablas
37 40 49 tabla 1 Amrica Latina: democracia, pobreza y desigualdad tabla 2 Reformas y realidades tabla 3 Percepciones sobre razones de incumplimiento de promesas electorales por gobernantes, Amrica Latina 2002 tabla 4 Elecciones limpias 1990-2002 tabla 5 Elecciones libres tabla 6 Elecciones como el medio de acceso a cargos pblicos tabla 7 Experiencias de trato a las personas que han acudido a una entidad pblica en los ltimos 12 meses, 2002 tabla 8 La participacin electoral, 1990-2002 tabla 9 Los partidos polticos y la democracia interna, 1990-2001 tabla 10 Cupos para candidatas a cargos parlamentarios, 2003 tabla 11 Financiamiento de partidos y campaas electorales, 2003 tabla 12 Escaos en el Congreso ganados por mujeres, 1990-2003 tabla 13 Proporcionalidad en la representacin va partidos polticos, 1990-2002 tabla 14 Poderes formales presidenciales, 2002 tabla 15 Poderes judiciales, 2002 tabla 16 Organismos especializados de control, 2002
76 77 79 83
87 88 89 90 91 92 93 94 96
ndice de tablas
251
97 98 99 100 101 106 108 111
tabla 17 Mecanismos de democracia directa desde arriba, 1978-2002 tabla 18 Mecanismos de democracia directa desde abajo, 1978-2002 tabla 19 Indicadores de percepciones sobre corrupcin, 2002 tabla 20 Perfil de las personas con diferentes actitudes hacia la corrupcin, 2002 tabla 21 Redes clientelistas, 2002 tabla 22 Percepcin sobre la igualdad legal de grupos especficos, 2002 tabla 23 Experiencia de los ciudadanos con el sistema de administracin de justicia, 2002 tabla 24 Tratados de la ONU, la OIT y la OEA: derechos generales y derechos de categoras de ciudadanos, 2002 tabla 25 Derechos de los pueblos indgenas, 2000 tabla 26 Mujeres en el mercado laboral, 1990-2000 tabla 27 Incidencia del abuso a menores en las distintas regiones del mundo, 2000 tabla 28 Tratados de la ONU y la OEA sobre derechos civiles fundamentales, 2003 tabla 29 Homicidios dolosos en Amrica Latina y otras partes del mundo, c. 2000 tabla 30 Recursos financieros y humanos dedicados al sistema de administracin de justicia, 2001 tabla 31 Poblacin carcelaria, presos sin condena y hacinamiento, 2000 tabla 32 Libertad de prensa, 2001-2002 tabla 33 Muerte de periodistas, 1993-2002 tabla 34 Derecho al acceso a la informacin pblica y hbeas data, 2002 tabla 35 Desnutricin infantil entre la dcada de 1980 y 2000 tabla 36 Analfabetismo en mayores de 15 aos, evolucin 1970-2001 tabla 37 Mortalidad infantil, 1970-2000 tabla 38 Esperanza de vida al nacer, 1970-2000 tabla 39 Escolarizacin primaria, secundaria y terciaria, 1999 tabla 40 Calidad educativa y performance del alumno tabla 41 Amrica latina: desempleo abierto urbano, 1985-2002 (tasas anuales medias)
112 113 113 114 115 116
117 118 118 119 127 128 129 130 131 131 132
133 134 134
tabla 42 Amrica Latina: desempleo juvenil, 1990-2002 (tasas anuales) tabla 43 Amrica Latina: estructura del empleo no agrcola, 1990-2001 (porcentajes) tabla 44 Amrica Latina: asalariados que cotizan en la seguridad social, por sexo, sobre el total, 1990-2001 (porcentajes) tabla 45 Ciudadana social: desigualdad y pobreza tabla 46 Fragilidades de la preferencia por la democracia frente a otros sistemas de gobierno, 2002 tabla 47 Distancia entre las orientaciones hacia la democracia en los distintos temas estudiados. Amrica Latina, 2002 tabla 48 Perfil socioeconmico de las personas segn su orientacin hacia la democracia, 2002 tabla 49 Perfil poltico de las personas segn su orientacin hacia la democracia, 2002 tabla 50 Perfil socioeconmico de las personas segn modos de participacin ciudadana, 2002 tabla 51 Aument la participacin en Amrica Latina? tabla 52 Aumentaron los controles al poder en Amrica Latina? tabla 53 Quines ejercen poder en Amrica Latina? tabla 54 Los partidos estn cumpliendo su papel? tabla 55 Problemas a enfrentar para fortalecer la democracia tabla 56 Problemas a enfrentar para fortalecer la democracia, segn juicio sobre estado de la democracia en su pas tabla 57 Agenda actual segn tema tabla 58 Agenda futura segn tema
135 137
143
144
146 148
157 159 161 162 171 172
173 174
ndice de tablas 253
ndice de grficos
75 103 103 124 139 141
grfico 1 ndice de Democracia Electoral (IDE), 1977, 1985, 1990-2002 grfico 2 Ambiente de negocios. Amrica Latina y Europa occidental, 1990-2000 grfico 3 Derechos de los trabajadores. Amrica Latina y Europa occidental, 1990-2000 grfico 4 Distribucin del ingreso en Amrica Latina, 2002 grfico 5 Perfil de las orientaciones hacia la democracia, 2002 grfico 6 Proporcin de personas que sustentan las orientaciones hacia la democracia, promedios subregionales, 2002 grfico 7 Demcratas, ambivalentes y no demcratas segn su ubicacin en las escalas de actitud democrtica. Amrica Latina, 2002 grfico 8 Panorama regional del IAD, 2002 grfico 9 La agenda ciudadana: principales problemas. Promedio Amrica Latina, 2002 grfico 10 Posicin frente a la intervencin del Estado en la economa. Promedio Amrica Latina, 2002
142
152 193
195
Contenido del CD-ROM que acompaa este Informe

Informe: La democracia en Amrica Latina
Compendio estadstico Introduccin Primera parte Indicadores de desarrollo de la democracia La metodologa para la elaboracin de indicadores Limitaciones de los datos Referencias sobre las tablas ndice de democracia electoral Nota tcnica sobre el ndice de democracia electoral (IDE) Democracia y ciudadana poltica: derechos polticos Democracia y ciudadana civil: derechos civiles Democracia y ciudadana social: derechos sociales Factores socioeconmicos relacionados Referencias a fuentes de indicadores Segunda parte Estudio de opinin sobre la democracia Nota tcnica sobre el ndice de apoyo a la democracia (IAD) y otros indicadores El IAD y las orientaciones hacia la democracia Participacin ciudadana Otros indicadores polticos Bibliografa ndice de apoyo a la democracia Ciudadana poltica Ciudadana civil Ciudadana social Cuestionario Latinobarmetro 2002
El debate conceptual sobre la democracia Notas sobre el estado de la democracia en Amrica Latina, por Guillermo ODonnell Comentarios y aportes de: Bruce Ackerman, Andrew Arato, Renato Boschi, Fernando Caldern, Catherine Conaghan, Julio Cotler, Larry Diamond, Jos Eisenberg, Manuel A. Garretn, David Held, Cli Regina Jardim Pinto, Jennifer McCoy, Juan Mndez, Adalberto Moreira Cardoso, Jos Nun, Pierre Rosanvallon, Alain Touraine, Laurence Whitehead
Contenido del CD-ROM que acompaa este Informe 255

La Democracia en América Latina, Hacia Una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos (Compendio Estadístico) .

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la democracia

Publicado para el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Mark Malloch Brown

Administradora Auxiliar y Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe

Coordinador del Programa Regional

Myriam Mndez Montalvo

Carmelo Angulo Barturen

Indicadores de desarrollo de la democracia

Estudio de opinin sobre la democracia

203 207 223 247 261 273

Indicadores de desarrollo de la democracia

Indicadores de desarrollo de la democracia

La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico

La metodologa para la elaboracin de indicadores

Indicadores de desarrollo de la democracia

Derechos polticos con respecto al ejercicio del gobierno

La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico

Limitaciones de los datos

Indicadores de desarrollo de la democracia

El estado de los datos sobre asuntos polticos y socioeconmicos

La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico

Referencias sobre las tablas

Indicadores de desarrollo de la democracia

ndice de democracia electoral

ndice de democracia electoral

0,08 1,00 1,00 0,58

0,08 0,00 1,00 0,28

1,00 0,75 1,00 0,69

0,83 1,00 1,00 0,86

0,83 0,83 1,00 1,00 1,00 1,00 0,87 0,84

0,83 1,00 1,00 0,85

1,00 1,00 1,00 0,90

1,00 1,00 1,00 0,92

1,00 1,00 1,00 0,90

1,00 1,00 1,00 0,91

1,00 1,00 1,00 1,00 1,00 0,67 0,94 0,93

0,87 1,00 0,97 0,89

ndice de democracia electoral

I componentes del ide i

Repblica Dominicana 4 Uruguay 4 Venezuela 4

1986 1989 1988

La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico

I componentes del ide ii

1989 2 1988 0+** 1984 2 1989 1989 1985 2 2 2

Repblica Dominicana 2 Uruguay 2 Venezuela 2

1986 1989 1988

ndice de democracia electoral

I componentes del ide iii

Repblica Dominicana 0+ Uruguay 4 Venezuela 4

1986 1989 1988

La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico

I componentes del ide iv

ndice de democracia electoral

Nota tcnica sobre el ndice de democracia electoral (IDE)

ndice de democracia electoral (IDE)

Derecho al voto Tienen todos los adultos en un pas el derecho al voto?

La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico

ndice de democracia electoral

La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico

ndice de democracia electoral

La democracia en Amrica Latina. Compendio estadstico

ndice de democracia electoral