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ORAMENTO EM OBRAS PBLICAS

Giovanna Fraga Vitoria Machado* Edite Mesquita Hupsel** RESUMO: O presente artigo aborda como se d a elaborao de um oramento para obras pblicas, desde as definies pertinentes, as normas legais para contrataes de servios e todo o processo de licitao. Observouse a possibilidade de existirem algumas falhas na elaborao destes oramentos e provveis distores no julgamento das propostas de preos nos certames licitatrios. Por fim sugerido uma padronizao nos oramentos em carter estadual para minimizar algumas falhas e otimizar os processos de contratao de obras pblicas, ponderando a sua viabilidade para determinados casos. Palavras-chave: Oramento; Obras pblicas; Licitao. INTRODUO O oramento de obras pblicas tem pontos de vistas diferentes, precisa ser elaborado de forma objetiva, clara e transparente, uma vez que tanto para a construtora, projetista, como para o rgo contratante dos servios e entidades auditoras tem enfoques particulares que diferem entre si para o mesmo oramento de um mesmo servio. Foram estudadas algumas definies sobre oramentos e obras, a composio de um oramento, rgos estaduais da Bahia que executam obras pblicas, processos de licitao e quais as leis pertinentes. Para tanto foi utilizada apenas consulta em bibliografias e anlise de dissertaes, Lei Federal e Estadual. O objetivo deste trabalho levantar aspectos que podem interferir ou dificultar as contrataes de obras no setor pblico, estudar alguma alternativa possvel _______________________________________________________________ * Giovanna Fraga Vitoria Machado, graduanda do curso de Engenharia Civil da UCSAL Salvador- Bahia Brasil. ** Edite Mesquita Hupsel, orientadora do artigo, Procuradora do Estado e Professora de Direito Administrativo da UCSAL Salvador Bahia Brasil.

2 que otimize os servios e verificar sua viabilidade considerando fatores relevantes para casos especficos. DEFINIO E COMPOSIO DE ORAMENTOS Oramento de obra, no mbito da Engenharia, entendido como a estimativa de custo da obra elaborada pelo prestador de servio. Contm levantamento quantitativo de insumos, mo de obra e equipamentos necessrios realizao da mesma, bem como os respectivos custos decorrentes de pesquisa de mercado, alm de salrios e encargos sociais. Segundo a Lei n 8666/93, Seo II, Artigo VI Das Definies, I), "obra toda construo, reforma, fabricao, recuperao ou ampliao, realizada por execuo direta ou indireta." Para a composio de oramentos nas empresas pblicas e privadas recomenda-se aos oramentistas destas seguirem um regulamento aprovado pelo Instituto de Engenharia, para construes e reforma de edificaes em todo territrio nacional. Compe um oramento o preo de venda, custo direto e custo indireto (BDI / LDI), ou seja, o somatrio dos custos de todos os insumos congregados na produo de qualquer bem ou servio. Custos diretos so considerados todos os servios constantes na planilha de quantidades e preos; ou seja, o somatrio de todos os custos unitrios dos servios necessrios para a construo da edificao, obtidos pela aplicao dos valores dos insumos sobre os preos de mercado, multiplicados pelas respectivas quantidades, mais os custos de infra- estrutura necessria para realizao da obra. Os Custos Indiretos incluem os lucros e as despesas indiretas, como custo do Engenheiro e outras categorias profissionais; custos de veculos, de contas das concessionrias e outras mensais, sobre o custo total ou sobre preo final

3 (faturamento), ou seja administrao central, impostos (ISS, COFINS, PIS, CSLL, IRPJ) ou juros sobre o capital investido. Os custos indiretos so comumente chamados de benefcios e despesas indiretas (BDI) ou lucro e despesas indiretas (LDI), que consistem e so resultados de uma operao matemtica a qual indica a margem que cobrada do contratado, incluindo todos os custos indiretos, tributos, etc e sua remunerao pela realizao de um determinado empreendimento. O BDI varia conforme seja o tipo da obra, o valor do contrato, o prazo de execuo, o volume de faturamento da empresa e o local da realizao da obra. LICITAES O artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal de 1988, diz que
Ressalvados os casos especficos na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes com clusula que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.

Licitao um procedimento destinado seleo da melhor proposta dentre as apresentadas por aqueles que desejam contratar com a Administrao Pblica. Esto sujeitas licitao Administrao Direta, Fundos Especiais, Autarquias, Fundaes Pblicas, as Empresas Pblicas, Sociedades de Economia Mista e demais entidades controladas pelo Poder Pblico. Como finalidade da licitao,tem-se a busca da proposta mais vantajosa para a Administrao realizar a prestao menos onerosa e o particular realizar a melhor e mais completa prestao. O Termo de Referncia o documento que contm todos os procedimentos inerentes a uma licitao, bem como as condies que faro parte do contrato

4 a ser lavrado. fundamental na fase preparatria dos procedimentos licitatrios. Segundo o Decreto Federal 5450/ 05, um documento que contm elementos que permitam a avaliao do custo pela Administrao Pblica, diante de oramento detalhado, valor estimado em planilhas de acordo com o preo de mercado, cronograma fsico-financeiro, critrio de aceitao do objeto, deveres do contratado e contratante, definio dos mtodos, estratgica de suprimento, o prazo de execuo do contrato, procedimentos de fiscalizao e gerenciamento do contrato, prazo de execuo e sanes, de forma clara, concisa e objetiva.

A Administrao Pblica de todo o pas encontra-se submetida s normas gerais da Lei Federal 8666/93 que contm o regramento aplicvel s licitaes e contrataes. A depender da regio adota-se s normas das leis estaduais, a saber na Bahia aplicada a Lei Estadual n9433/05, ou ento adota-se a Lei Municipal se for mais apropriado para localidades pequenas. As licitaes realizadas para a execuo de obras e prestao de servios, primeiramente devem conter o projeto bsico, seguido do projeto executivo. Somente aps o contrato se d o incio a execuo das obras e servios. Entende-se por projeto bsico elementos que caracterizam a obra ou servio objeto da licitao, que asseguram a viabilidade tcnica e avaliao do custo da obra, definio dos mtodos e o prazo de execuo. O projeto executivo contm elementos para a execuo completa da obra, de acordo com os padres da ABNT ( Associao Brasileira de Normas Tcnicas). A Lei 8666/ 93 define os regimes de execuo da obra ou servio, que so execuo direta, empreitada por preo global, empreitada por preo unitrio e empreitada integral. Diz-se execuo direta quando a obra executada pela prpria Administrao. Na empreitada terceiros executam a prestao e a Administrao remunera esses. Quando a empreitada por preo global o contrato definir o valor da prestao em seu todo, j na unitria a remunerao vem a ocorrer em funo de unidades a serem executadas. Por

5 fim, na empreitada integral o contratado deve executar e entregar um empreendimento pronto e em condies de funcionamento.

Uma licitao iniciada com a abertura de um processo administrativo contendo seu objeto, os recursos para a despesa, os critrios de aceitabilidade, condies de pagamento, prazos e condies do contrato. disciplinado no edital ou convite, com seus respectivos anexos. Por fim, deve ser publicado o resumo do edital em Dirio Oficial e em jornal dirio de grande circulao na regio. As licitaes devem seguir princpios bsicos da Administrao Pblica tais como a legalidade, impessoalidade, proporcionalidade, moralidade, isonomia, publicidade dos atos, probidade administrativa, e os especficos da licitao, tais como o da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento objetivo e do sigilo das propostas e, ainda, o da economicidade. Para obras pblicas so prprias as seguintes modalidades de licitao: Concorrncia, onde quaisquer interessado habilitado e qualificado para executar o objeto do edital pode participar, pode-se dizer que corresponde a valores de obras ou servios acima de R$ 1.500.000,00; Tomada de preos para os previamente cadastrados , para servios at R$ 1.500.000,00; e por fim Convite em que interessados so escolhidos e convidados no mnimo trs pela unidade administrativa, para execuo de servios de at R$ 150.000,00. Estes valores so estimados para o Estado da Bahia com base na Lei Estadual 9648/98. dispensada a licitao quando para obras e servios de engenharia o valor for at 10% do limite, ou seja para servios at R$ 15.000,00. O artigo 45 da Lei 8666;93 trata dos tipos de licitao, I- a de menor preo, quando o critrio de seleo da proposta mais vantajosa para a Administrao determinar que ser vencedor o licitante que apresentar a proposta de acordo com as especificaes do edital ou convite e ofertar o menor preo; II- a de melhor tcnica; III- a de tcnica e preo. Estes dois ltimos so avaliados por

6 uma atribuio de notas estabelecidas no instrumento convocatrio, atribudas em razo de critrios tcnicos previamente identificados. Sabe-se que existem alguns processos em que o objeto da licitao to especfico que parece pr direcionar a seleo, quando a qualificao tcnica exigida no edital promove uma restrio competitiva. Segundo a tcnica, devese qualificar e no quantificar servios e, ainda, na medida do necessrio, desta forma pode-se cometer o erro de induzir a seleo de uma prestadora por meio do instrumento convocatrio. Este perde sua seriedade quando traz restries injustificadas. Para permitir lisura nas licitaes deve-se proceder obedecendo ao que diz o artigo 30 da Lei Federal n8666/93 e a Lei Estadual n9433/05 que exige o registro na entidade profissional, a comprovao de aptido para desempenho de atividade pertinente compatvel com o objeto da licitao, bem como a qualificao de cada membro da equipe que se responsabilizar pelos trabalhos. O licitante deve ter em seu quadro permanente, profissional detentor de atestado de responsabilidade tcnica por execuo de obra de caractersticas semelhantes. Quanto qualificao tcnica, o licitante deve ter domnio de conhecimento e habilidades tericas e prticas para a execuo do objeto a ser contratado e, ainda, estar regular com o organismo responsvel pela profisso, neste caso com o CREA (Conselho Regional de Engenharia Arquitetura e Agronomia). A qualificao tcnica analisada antes do exame das propostas, logo inadmissvel a formulao de propostas da parte que no dispuser condies de tcnicas de executar a prestao do servio. A legislao vigente reprime exigncias desnecessrias ou meramente formais. A qualificao tcnico operacional diz respeito empresa que pretende executar a obra ou servio licitados, e passa pela comprovao da sua participao num contrato similar ao previsto para a contratao. A qualificao tcnico profissional, por seu turno, requisito referente s pessoas que prestam servios empresa licitante.

O artigo 37, inciso XXI, da Constituio Federal autoriza apenas o mnimo de exigncias, ou seja, o prestador deve comprovar Administrao que executou o objeto similar ao da licitao. No se pode exigir, por exemplo, que esta experincia do servio a ser prestado tenha sido por mais de uma oportunidade, posto que avalia-se a experincia anterior de forma qualitativa, e no quantitativa em funo das quantidades mnimas ou dos prazos mximos na execuo de prestaes similares. A Lei n4591/64 padronizou critrios e normas para clculos de custos unitrios de construo, execuo de oramentos e avaliao global de obra. A referida lei obriga os Sindicatos das Indstrias da Construo (SINDUSCON) estaduais a calcular e divulgar, mensalmente, os custos unitrios bsicos (CUB) da construo na sua base territorial, referentes a diversos padres de construo. O CUB ( Custo Unitrio Bsico) da Construo Civil representa o custo da construo por metro quadrado, de cada um dos padres de imveis estabelecidos. O SINDUSCON deve fazer uma pesquisa mensal de preos, junto ao expressivo nmero de construtoras, que mensalmente informam os valores praticados. Sobre esses preos aplicado um coeficiente especfico que est contido num quadro da NBR 12721. Por Decreto Estadual as tabelas devem ser atualizadas e sobre elas incidirem ndices como o INCC (ndice Nacional da Construo Civil).

Consta no decreto que regulamenta o Programa de Qualidade das Obras Pblicas do Estado da Bahia (QUALIOP) que o BDI, na elaborao dos oramentos para a construo civil, significa Benefcios e Despesas Indiretas (BDI) taxa correspondente s despesas indiretas e ao lucro que, aplicada ao custo de produo de uma obra ou servio de engenharia, resulta no preo de venda ou preo final. Essa taxa tanto pode ser inserida na composio dos custos unitrios, como pode ser aplicada ao final do oramento, sobre o custo de produo da obra. Dessa forma, o preo final de uma obra ou servio de

8 engenharia na construo civil igual ao custo de produo do mesmo mais a taxa de BDI. O Programa denominado de QUALIOP busca a otimizao da qualidade dos materiais, componentes, sistemas construtivos, projetos e obras nos empreendimentos pblicos. O Programa foi gerado por acordo entre o Governo do Estado da Bahia, o SINDUSCON-BA (Sindicato da Indstria da Construo do Estado da Bahia) e SINAENCO-BA (Sindicato Nacional das Empresas de Arquitetura e Engenharia Consultiva Seo Regional Bahia). Entre eles discutem a proposta de adoo consensual de taxa referente a Benefcios e Despesas Indiretas (BDI) para Obras e Servios de Engenharia. RGOS EXECUTORES DE OBRAS PBLICAS So as seguintes entidades do Estado da Bahia encarregados da execuo de obras pblicas: Superintendncia de Construes Administrativas da BahiaSUCAB - atua nas construes e reformas de edificaes do Estado; Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia CONDER - atua em todo Estado, trabalhando em urbanizao das reas degradadas, saneamento, manejo de resduos slidos e construo de edificaes populares; Departamento de Estradas e Rodagens da Bahia DERBA - atua na execuo de estradas e rodovias; Empresa Baiana de guas e Saneamento - EMBASA - atua na rea de saneamento; Companhia de Engenharia Rural da Bahia CERB - tambm atua na rea de saneamento, sendo que na zona rural; Superintendncia de Desenvolvimento Industrial e Comercial SUDIC -atua na implantao da infra-estrutura para o desenvolvimento industrial.

Observando-se a rea de atuao dos referidos rgos, verificou-se que entre eles pode existir execuo de servios similares. Espera-se que exista uma base de preos, cujos servios que mais de um rgo execute, como escavao de valas, pavimentao, drenagem, pintura, etc., apresentem preos semelhantes, uma vez que os servios contratados so os mesmos .

9 PANORAMA ATUAL A rigor so coincidentes a forma de orar uma obra. Porm, questiona-se que na maioria das obras pblicas, para um mesmo servio, vrias empresas contratadas apresentam oramento com falta de transparncia nos clculos e os valores adotados no definem como foi dada a formulao do BDI, este quase sempre tem seu valor ocultado. Do outro lado os contratantes utilizam um critrio imprprio por adotarem um BDI fixo e aleatrio, tornando-os sem credibilidade. As tabelas de custos oficiais (so estimativas) servem como meio de contratao de servios, o preo deste decidido pelo prestador de servio aps elaborar o oramento detalhado do empreendimento. (DIAS,P.R.V., 2002.) O panorama atual mostra que existem valores dispares nas tabelas dos distintos rgos, numa mesma regio, as tabelas com os custos unitrios que deveriam ser atualizadas mensalmente no so revistas, e por sua vez, seus valores no esto compatveis com o mercado. Esse fato termina por levar os licitantes a compensar com a elevao do preo de outros servios, muitas vezes superestimando- os como forma de compensar preos subestimados. Isto no orar de maneira clara e transparente a obra, porm o particular no deve absorver o prejuzo. Cabe um acompanhamento mais eficaz por parte do SINDUSCON sobre a atualizao destas tabelas para evitar estas distores. Percebe-se que a dificuldade em atualizar estas tabelas pode estar em alguns rgos Pblicos no terem estrutura para atualizar seus cadernos de encargos. A quantidade de insumos enorme e no dispem esses rgos e entidades de funcionrio para este fim. A atualizao destas planilhas, atravs da realizao de pesquisas de mercado (cotao) para uma grande quantidade de insumos, extremamente necessria.

Na verdade, uma boa alternativa que permita total transparncia nos oramentos e que facilite as auditorias, seria unificar estas tabelas por regio, como feito em Sergipe e Maranho, onde existem oramentos padronizados,

10 previstos no Caderno de Encargos, que comum aos rgos do Poder Pblico e de prtica e rpida atualizao, sendo comum a todos os rgos e entidades. No Maranho a CAEMA (Companhia de guas e Esgotos do Maranho) padronizou tabelas e servios que so usados pelos construtores e pelo Estado. Este Caderno de Encargos atualizado com novas tecnologias e preos. Trazem tambm, um estudo do BDI no Manual de Gerenciamento de Contratos. Na Bahia a Embasa tambm tem seu Caderno de Encargos e que utilizado tambm por outros rgos, bem como o Derba, Sucab e outros que tambm possuem seus Cadernos de Encargos os quais so consultados por outras entidades. AUDITORIAS Sabe-se que o rgo que presta auditoria externa em obras pblicas o Tribunal de Contas, e a depender da origem da verba destinada a execuo do servio, pode ser do Municpio, do Estado ou da Unio. Geralmente so mais executadas as auditorias externas, onde os recursos so provenientes da esfera federal, por isso ser mais atuante as auditorias por parte do TCU (Tribunal de Contas da Unio). Tambm ocorre o controle interno dos contratos de obras pblicas, atravs das auditorias gerais, rgos do prprio Poder Executivo, tem destaque a atuao eficaz do Tribunal de Contas do Estado TCE e a Auditoria Geral do Estado AGE. Incluem-se tambm no processo de auditagem o controle interno dos rgos contratantes, a exemplo da Conder que tem o a Coordenao de Controle Interno CCI, como devem existir tambm para os outros rgos. De acordo com o artigo 113 da Lei 8666/93 " O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos regidos por esta Lei ser feito pelo Tribunal de Contas competente, na forma da legislao pertinente, ficando os rgos interessados da Administrao responsveis pela demonstrao da legalidade e regularidade da despesa e execuo, nos termos da Constituio e sem prejuzo do sistema de controle interno nela previsto."

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O TCU fiscaliza se a verba destinada foi empregada adequadamente, por ser uma auditoria eles analisam todo o processo da prestao do servio, desde a planilha oramentria at a execuo, inclusive se a prestadora aplicou adequadamente o seu BDI. Vem sendo questionado por alguns rgos que deve-se padronizar a aplicao do BDI, de forma clara e bem explcita, a maneira como foi calculado. Isto facilitaria as auditorias e os oramentos seriam mais transparentes, consequentemente amenizariam o carter duvidoso a cerca de algumas licitaes. Existem estudos oficiais do Governo do Estado da Bahia no sentido de propor uma adoo consensual de taxas referentes a BDI para Obras e Servios de Engenharia. Alguns profissionais, interessados no assunto sobre a reformulao da metodologia para clculo do oramento, defendem propostas baseadas num consenso de unificao do BDI, aplicados a todos os rgos pblicos em diversas obras. Alguns rgos pblicos, para amenizar, exigem nos editais de licitao que os proponentes apresentem a composio analtica do BDI. perceptvel que a falta de padronizao, pelos prestadores de servios de engenharia, quanto sistemtica de clculo do BDI e sua apresentao, vem dificultando uma anlise aprofundada pelas partes interessadas (contratantes e auditores). Cabe ao rgo contratante proporcionar contratada condies para uma oramentao correta, e a esta cabe apresentar, de forma consistente e confivel, o desenvolvimento do clculo oramentrio da obra, inclusive suas variveis. Ento, para o mercado obter menores preos e ser mais competitivo, seria bom existir uma sistemtica de clculo oramentrio, isenta de incertezas causadas pela maneira atual de orar obras pblicas. CONCLUSO

12 A falta de oramentos detalhados e de mecanismos cleres de atualizao de planilhas de preos termina por gerar incerteza dos licitantes quanto aos efetivos ganhos dos contratados. Tambm a no unificao desses oramentos para toda uma regio ou um Estado vem a gerar distores, na medida em que sendo idnticos os preos dos insumos, so esses orados com valores diversos. Porm isto se justifica quando um mesmo servio executado em localidades diferentes em que podem sofrer interferncias por exemplo do tempo, de acessos, custo dos insumos e outros pontos a serem considerados que tornam relativos essa unificao, posto que sua execuo difere das demais quando existem fatores que influenciam diretamente na composio do oramento. A no exigncia nos editais de licitao de detalhamento na composio analtica do BDI, e no padronizao dos seus percentuais vem a gerar distores no julgamento das propostas de preos, nos certames licitatrios. Como proposta, aqui apresentada, seria a padronizao, por regio, de tabelas e servios das entidades que executam obras pblicas, de modo a criar um nico caderno de encargos, por exemplo, para o Estado da Bahia. Tambm sugerido a unificao do conceito de BDI, onde o contratante possa avaliar com eficcia o oramento apresentado pelo prestador, desde que este apresente de forma clara e transparente a composio analtica do seu BDI. Enfim, tabelas atualizadas e padronizadas seriam a parte que caberia as entidades pblicas fornecerem, e oramentos detalhados com composio analtica do BDI seria a parte cabvel dos prestadores de servios. Ainda podese acrescentar que os rgos contratantes devem primar pela lisura nas licitaes, cobrando estritamente o necessrio, no havendo restries competitivas nem induo na seleo dos contratados.

13 REFERNCIAS BAHIA. Lei Estadual N 9433, de maro de 2005. BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil, promulgado em 05 de outubro de 1988. BRASIL. Lei Federal N 8666, de 21 de junho 1993. BRASIL. Lei Federal N 4591, de 16 de dezembro de 1964. BRASIL. Orientao Tcnica N 01/2007/ IBEC. Conceito de BDI. Coordenao Eng Civil Paulo Roberto V. Dias. 2007. DIAS, P. R. V. Proposta para uma Nova Metodologia de Oramentao para Obras Civis. 2002. Dissertao (Mestrado em Engenharia Civil) Universidade Federal Fluminense, Niteri, 2002. FILHO, M. J.Comentrios Lei de Licitaes e Contratos Administrativos. So Paulo: Ed. Dialtica,2001. MATTOS, A. D. Como Preparar Oramentos de Obras. So Paulo: Ed. Pini. 2006. SANTANA, E. S. Termo de Referncia. Valor Estimado na Licitao. Curitiba: Ed. Negcios Pblicos. 2008.