Equilíbrio Financeiro e Atuarial Do Custeio Dos Benefícios

ISSN 1982-0496 Vol.
6 (2009)
O PRINCPIO DO EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL NO SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO1

Levi Rodrigues Vaz
Sumrio: 1. Introduo. 2. Custeio da Previdncia Social. 3. Dficit da Previdncia Social. 4. Previdncia e Realidade Social. 5. Gastos da Previdncia Social. 6. O Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial. 7. Ponderao do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial: O Princpio da Solidariedade Social. 8. Aplicao do Princpio nos Regimes de Previdncia do Brasil. 9. Concluso. 10. Referncias.
RESUMO Este artigo apresenta o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial no Sistema Previdencirio Brasileiro, buscando contribuir para o debate do tema atravs de uma tica baseada na realidade social-econmica brasileira e na realidade ftica do sistema de previdncia social existente. PALAVRAS CHAVE Previdncia Social; Sistemas de Previdncia no Brasil; Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial. ABSTRACT This article presents the Principle of Financial and Actuarial Balance in a Brazilian Pension System, seeking to contribute to the discussion of the subject through a perspective based on a Brazilian social-economic reality and the reality of social welfare system. KEYWORDS Welfare, Welfare Systems in Brazil; Principle of Financial and Actuarial Balance.
O presente artigo foi concludo em fevereiro de 2009, como resultado da sntese da Monografia apresentada como requisito parcial obteno do grau de Bacharel em Direito, Escola de Direito e Relaes Internacionais, Faculdades Integradas do Brasil UniBrasil.
UniBrasil - Faculdades Integradas do Brasil Rua Konrad Adenauer, 442, Tarum. CEP: 82820-540 Curitiba - PR - Brasil Telefone: 55 (51) 3361.4200 revistaeletronicardfd.unibrasil.com.br/
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INTRODUO
As reformas no Sistema de Previdncia Social do Brasil, introduzidas pelas Emendas Constitucionais n 20/1998 e n 41/2003, promoveram diversas alteraes no texto constitucional e na estrutura previdenciria brasileira. Um dos pontos mais discutidos foi a desconstitucionalizao das regras da previdncia privada, possibilitando a definio das regras por lei infraconstitucional, o que resultou na incluso do fator previdencirio nos clculos dos benefcios, que foi matria de discusso de Ao Declaratria de Inconstitucionalidade. Para a previdncia dos servidores pblicos, o ponto de maior discusso foi a incidncia de contribuio previdenciria sobre os inativos, que somente foi possvel com a mudana no texto constitucional. As discusses promovidas aps as duas reformas previdencirias limitaram-se a discutir os direitos suprimidos pelo sistema reformado. Pouco foi esclarecido sobre as novas caractersticas do sistema. O Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial, introduzido na primeira reforma, no foi discutido suficientemente em quase dez anos de existncia. Apesar de ser um princpio constitucional estruturante de todo o novo sistema, pouca ateno foi dada a esse princpio que veio dar segurana ao sistema e corrigir distores promovidas por legislaes anteriores que no se preocupavam com as obrigaes que os direitos concedidos geravam para toda a sociedade brasileira. Com a instituio do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial, uma nova fase da Previdncia Social foi inaugurada, trazendo a necessidade de uma legislao que considere a necessidade de sustentabilidade financeira do sistema e que permita a concesso de benefcios com uma estreita relao com os valores contribudos. Apesar dessa alterao estrutural, o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial continua obscuro. A doutrina pouco avanou nesses dez ltimos anos, deixando para os tcnicos atuariais e para a jurisprudncia a tarefa de delimitar esse novo princpio. Assim, esse trabalho no procura esgotar o tema, mas auxiliar na compreenso do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial no Sistema Previdencirio Brasileiro. 2 CUSTEIO DA PREVIDNCIA SOCIAL
Antes de adentrar no estudo do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial necessrio conhecer o sistema de custeio da Previdncia Social Brasileira, para podermos compreender sua estrutura e forma de funcionamento. Assim, poderemos ter uma viso clara da aplicao do princpio constitucional em estudo. Existem diversos modelos de previdncia social no mundo. Cada pas decide a maneira como ir proteger socialmente, contra infortnios, os seus trabalhadores. Muitos fizeram transio de um sistema para outro, adotando aquele que, conforme suas polticas, melhor se adapta s suas necessidades e caractersticas.
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Quanto ao custeio, os sistemas previdencirios se dividem em contributivos e no contributivos. Essa diviso leva em considerao a fonte de arrecadao da receita necessria ao desempenho da poltica de proteo social. No sistema contributivo a lei especifica as pessoas que esto obrigadas a contribuir para o regime. Essas pessoas podem ser os potenciais beneficirios do regime, seus segurados, ou outras pessoas que a lei determine. No sistema no contributivo no existem pessoas obrigadas a contribuir para o custeio do sistema, o que acontece que uma parte da arrecadao tributria geral destinada Previdncia. Assim, toda a sociedade, atravs do pagamento de tributos ao Estado, est financiando seu sistema previdencirio. Outra forma de distino entre os sistemas previdencirios quanto forma de utilizao dos recursos obtidos. Nas Previdncias contributivas existe o sistema de repartio e o sistema de capitalizao. O sistema de repartio aquele em que existe um fundo nico, para onde se destinam todas as contribuies previdencirias. desse fundo que saem os recursos para o financiamento dos benefcios pagos aos segurados que sofreram limitaes em suas capacidades laborativas, conforme definido em lei. Esse modelo se baseia no ideal de solidariedade, no pacto entre geraes j que cabe atual gerao de trabalhadores em atividade pagar as contribuies que garantem os benefcios dos atuais inativos, e assim, sucessivamente, no passar dos tempos , ideia lanada no Plano Beveridge ingls, e que at hoje norteia a maior parte dos sistemas previdencirios do mundo2. J o sistema de capitalizao exige um determinado nmero de cotas para que o indivduo tenha direito a benefcios. O que existe, nesse sistema, a criao de um fundo individual, nos seguintes termos:
Assim, somente o prprio segurado ou uma coletividade deles contribui para a criao de um fundo individual ou coletivo com lastro suficiente para cobrir as necessidades previdencirias dos seus integrantes. O modelo de capitalizao, como chamado, aquele adotado nos planos individuais de previdncia privada, bem como nos fundos de penso, as entidades fechadas de previdncia3.
O sistema de previdncia social pblico brasileiro se caracteriza como contributivo, quanto ao custeio, e de repartio, quanto forma de utilizao de seus recursos, definindo, assim, seu aspecto de solidariedade. Diferente do sistema de Previdncia Privada que se caracteriza como um sistema de capitalizao. Alm disso, a composio do sistema de Previdncia no Brasil misto, ou seja, composto de dois sistemas: um sistema gerido pelo poder pblico, de filiao obrigatria para todos os trabalhadores definidos em lei, e fundado em um sistema de repartio, de fundo nico; e outro sistema complementar, administrado pela iniciativa privada, de filiao facultativa, fundado em um sistema de capitalizao, onde cada segurado contribui para um fundo prprio. Assim, o nosso sistema de previdncia prev
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CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Manual de Direito Previdencirio. 6. ed. So Paulo: LTR, 2005. p. 47. Id.
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um sistema pblico de carter fundamental, baseado na solidariedade social, para todos os trabalhadores brasileiros, e outro sistema privado de carter supletivo, para aqueles que queiram complementar os valores dos benefcios que iro receber do sistema gerido pelo poder pblico em caso de algum infortnio. O sistema gerido pelo poder pblico se compe do Regime Geral de Previdncia Social RGPS, do Regime Prprio dos Servidores Pblicos e do Regime Prprio dos Militares dos Estados e do Distrito Federal. O sistema complementar, gerido pela iniciativa privada, se divide em regimes administrados por entidades fechadas e regimes administrados por entidades abertas de previdncia privada. No podemos esquecer que a Previdncia Social faz parte da Seguridade Social, conforme determina nossa Constituio no artigo 194, assim, a Seguridade Social compreende o Sistema de Sade, a Previdncia e a Assistncia Social. A Constituio Federal, em seu artigo 195, define que a Seguridade Social ser financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Assim, toda a sociedade deve financiar a Seguridade Social de forma direta, atravs das contribuies sociais listadas no artigo 195 da Constituio Federal, e, de forma indireta, atravs dos repasses dos recursos oramentrios. Temos, ento, duas maneiras de toda a sociedade financiar a Seguridade Social, forma direta e indireta, constituindo um sistema misto de financiamento. As contribuies sociais para a Seguridade Social tm como caracterstica bsica e imprescindvel a destinao especifica de sua receita ao custeio da Seguridade Social, ou seja, a receita dessas contribuies so vinculadas diretamente ao custeio da Seguridade Social. Assim, a Unio somente cria contribuio para a Seguridade Social quando destina a sua receita de arrecadao ao custeio do sistema de sade, assistncia social ou previdncia social, conforme artigo 195 da Constituio Federal. A exceo a esta vinculao se d com a DRU (Desvinculao de Receitas da Unio), conforme o artigo 76 do ADCT (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias). A DRU determina a desvinculao de 20% da arrecadao de impostos ou contribuies sociais da Unio, institudos ou que vierem a ser criados. A DRU foi instituda em 1994 com vigncia transitria, apesar disso, foi prorrogada diversas vezes. Sua ltima prorrogao se deu com a Emenda Constitucional n 56 de 2007. Com a DRU o Governo Federal pode utilizar 20% da arrecadao das contribuies da Seguridade Social com total liberdade, sem respeitar a vinculao ao financiamento da Seguridade Social. Dentre as contribuies da Seguridade Social, a Constituio Federal define algumas para serem destinadas especialmente ao custeio da Previdncia Social, o que diz o inciso XI do artigo 167. Nesse artigo, a Constituio veda expressamente a utilizao dos recursos provenientes das contribuies dos empregadores sobre a folha de salrios e demais rendimentos e dos trabalhadores para outros fins que no sejam o custeio do RGPS, o regime dos trabalhadores da iniciativa privada. Assim, essas
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contribuies, que recebem o nome de Contribuies Previdencirias, devem ser destinadas ao pagamento dos benefcios do RGPS, como aposentadorias e penses. O custeio do RGPS est baseado, principalmente, nas contribuies dos empregados e empregadores, em regra, no percentual de 8, 9 e 11% sobre os rendimentos do trabalhador e de 20% sobre a folha de salrios, respectivamente, afirmando o seu carter contributivo. Alm dessas contribuies, a Unio ainda est obrigada a cobrir eventuais insuficincias financeiras decorrentes do pagamento de benefcios do RGPS, ou seja, quando o pagamento dos benefcios de prestao continuada, como aposentadorias e penses, ultrapassar o oramento da Seguridade Social, a Unio deve cobrir tal diferena, com recursos de outros tributos, para garantir o pagamento de tais benefcios, conforme pargrafo nico do artigo 16 da Lei 8.212/91 (PCSS Plano de Custeio da Seguridade Social). Quanto aos servidores pblicos, todas as esferas de governo podem instituir regimes prprios de previdncia, conforme o artigo 40 da Constituio Federal. No entanto, devem seguir critrios definidos pela Lei n 9.717/98 e pela Portaria n 4.992/99, para a criao e manuteno de seus regimes prprios de previdncia. No entanto, daremos enfoque especial ao regime prprio dos servidores da Unio, pois so inmeros os regimes dos Estados e Municpios, no sendo o objeto principal de desse trabalho analisar o sistema de custeio de cada um deles. O Regime Prprio dos Servidores Pblicos Federais feito com recursos das contribuies dos ativos, inativos e da Unio. A contribuio do servidor ativo de 11% sobre a totalidade de sua remunerao, os aposentados e pensionistas contribuem com 11% de seus proventos que superem o teto dos benefcios do RGPS. A Unio, como empregadora, tambm contribui com o sistema, com o dobro da contribuio do servidor ativo, ou seja, com 22% da totalidade da remunerao. Assim, da mesma forma que o empregador contribui para a previdncia do setor privado, o empregador do servidor pblico tambm contribui para o seu sistema. Como para os servidores civis, todas as esferas de governo podem instituir sistemas prprios de regime de previdncia para seus militares, com excluso dos municpios, que no podem ter esse tipo de servidores. Conforme o inciso II, do artigo 1, da Lei 9.717/98, os regimes de previdncia dos militares do Distrito Federal e dos Estados sero financiados com recursos provenientes do ente instituidor e das contribuies do militar, ativo, inativo e dos pensionistas. No entanto, iremos nos ater ao sistema dos militares da Unio. Os Militares da Unio no tm um regime previdencirio, o que acontece que esses militares passam para a inatividade e so remunerados por recursos da Unio. A nica contribuio que existe para o sistema dos militares a contribuio para as penses devidas aos dependentes, conforme artigo 1 e 3-A, da Lei n 3.765 de 1960. Assim, os proventos percebidos na inatividade pelos Militares da Unio so custeados totalmente com recursos da Unio, sem participao alguma dos militares. Somente as penses devidas aos dependentes recebem as contribuies dos militares.
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DFICIT DA PREVIDNCIA SOCIAL
Existe no debate sobre o dficit da Previdncia Social uma grande controvrsia. De um lado, alguns defendem que o total arrecadado pela previdncia inferior ao total gasto em benefcios, de outro lado existem os que argumentam no existir qualquer dficit, que os valores arrecadados superam os valores gastos. Cada lado expe seus argumentos, a mdia os reproduz e a sociedade no chega a nenhuma concluso. A questo saber o que faz cada lado se posicionar de tal maneira, uma vez que a questo matemtica, ou seja, gasto mais do que se arrecada ou no. O que ocorre que existem trs correntes que debatem a questo de dficit previdencirio: a constitucionalista, a fiscalista e a pragmtica. A corrente constitucionalista entende que a previdncia social do setor privado (Regime Geral de Previdncia Social) faz parte da Seguridade Social, conforme preceitos constitucionais, ou seja, no trata separadamente as receitas e despesas previdencirias das receitas e despesas dos outros setores da Seguridade Social. Assim, so contabilizados como fontes de arrecadao, alm das contribuies dos empregados e empregadores sobre a folha de pagamento e outras rendas, todas as outras contribuies para a Seguridade Social definidas na Constituio Federal, como Cofins, CSLL, Pis/Pasep, etc. Nesse sistema, em 2006, a receita total da Seguridade Social superou a despesa em R$ 47,9 Bilhes, o que equivale a 2,06% do PIB4, considerando a DRU (Desvinculao das Receitas da Unio) a Seguridade Social teria tido um supervit de quase R$ 14 bilhes5 em 2006. Lembrando que esses nmeros se referem Seguridade Social como um todo e no apenas a Previdncia Social do setor privado (RGPS). No entanto, na viso constitucionalista, deve ser considerado, tambm, o aumento artificial da arrecadao das Contribuies Sociais. que com a DRU (Desvinculao das Receitas da Unio) 20% das Contribuies Sociais podem ser utilizadas em qualquer outro tipo de despesa, ou seja, 20% dessas contribuies deixam de ser vinculadas ao custeio da Seguridade Social. Assim, o Governo Federal vem recorrendo s Contribuies Sociais para aumentar a sua arrecadao, conforme afirma o relatrio tcnico do DIEESE (Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos) de 2007:
Vale a pena lembrar que os sucessivos governos, desde a dcada de 1990, recorreram instituio de contribuies ou majorao de suas alquotas como forma de aumentar a arrecadao federal. Isso se deu em funo das restries trazidas pela Constituio, que, por exemplo, impe o compartilhamento da receita de impostos com estados e municpios e a exigncia de que a cobrana de novos tributos somente se inicie no ano fiscal posterior. As contribuies sociais no seguem nenhuma dessas duas normas6.
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DIEESE; A Previdncia Social brasileira tem dficit? nota tcnica n 52, outubro de 2007. Disponvel em: <http://www.dieese.org.br/notatecnica/notate52PrevidenciaDeficit.pdf> Acesso em: 03 abr. 2008. p. 5. Ibid., p. 6. Id.
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O supervit, ento, no se deve ao fato de ser gasto menos do que arrecadado, mas ao fato de existir uma arrecadao excessiva para ser utilizada em outras reas do Governo Federal, com base da DRU, no sendo exigido o repasse de parte dessa arrecadao para Estados e Municpios nem respeitar o Princpio da Anterioridade Tributria. A Unio, assim, utiliza uma maneira de aumentar sua arrecadao atravs das Contribuies Sociais, dando a impresso, em um primeiro momento, de que a Seguridade Social e a Previdncia Social, consequentemente, so superavitrias. Para a corrente fiscalista, somente deve ser considerado a arrecadao e as despesas da Previdncia Social do setor privado (RGPS), ou seja, considera somente a arrecadao das contribuies previdencirias, dos trabalhadores e empregadores sobre a folha de salrios e demais rendimentos, e os pagamentos dos benefcios de prestao continuada devidos pelo RGPS, como aposentadorias e penses. Essa corrente busca verificar a relao entre os gastos com benefcios previdencirios e com as receitas das contribuies previdencirias, verificando a diferena que, caso deficitria, deve ser coberta por toda a sociedade atravs de outras contribuies sociais e tributos. Em 2006, essa relao era deficitria em 1,8% do PIB, conforme relatrio do DIEESE:
Abstraindo os repasses de recursos do Tesouro, esse fundo teria um excesso de despesa frente a sua arrecadao (Tabela 1). essencialmente essa diferena entre, de um lado, as contribuies de trabalhadores e as contribuies sobre as folhas de salrios e, de outro, o montante de benefcios previdencirios pagos que se convencionou chamar de dficit da previdncia. Em 2006, esse dficit teria alcanado R$ 42,1 bilhes, o correspondente a 1,8% do PIB daquele ano de acordo com a forma fiscalista de encarar a questo7.
Esse o conceito de dficit previdencirio mais difundido, afirmando que a previdncia gasta mais do que arrecada, mas considera apenas o RGPS, deixando de lado os regimes dos servidores pblicos e dos militares. A terceira corrente, chamada pragmtica, considera, tambm, somente a Previdncia Social do setor privado (RGPS). No entanto, inclui nas receitas, alm das contribuies dos trabalhadores e empregadores sobre a folha de salrios e demais rendimentos, o valor das renuncias previdencirias e a arrecadao da extinta CPMF (Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira) que, por lei, deveria ser destinada Previdncia Social. Considerando isso, o dficit da previdncia ficaria em 0,95% do PIB em 2006, conforme dados do relatrio do DIEESE j citado, ou seja, metade do dficit avaliado pela corrente fiscalista. Podemos citar como exemplos dos beneficirios dessas renncias as entidades filantrpicas, pequenas empresas cadastrados no SIMPLES (forma especial de tributao para beneficiar micro e pequenas empresas), empregadores domsticos, produtores e trabalhadores rurais e clubes de futebol. Tambm, com a extino de CPMF no final de 2007, o dficit apresentado por essa corrente dever aumentar no ano de 2008 em diante.
Ibid., p. 3.
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Essas trs correntes demonstram as maneiras como o dficit da previdncia considerado. Importante destacar que s considerada a previdncia do setor privado, deixando de fora as contas do regime dos servidores pblicos civis e militares. 4 PREVIDNCIA E REALIDADE SOCIAL
No h como separar o direito da realidade social. Como cincia social, o direito deve estar sensvel sociedade em que ele aplicado. A elaborao e aplicao das normas jurdicas devem estar estreitamente ligadas realidade que a cerca. O ser humano deve ser a referncia fundamental do direito, pois o direito um instrumento de ordenao social que tem como principal foco o convvio pacfico e justo entre seres humanos.
Desta forma, a transformao da realidade social deve importar na necessidade de transformao da regulao normativa, uma vez que, a tese contrria, ou seja, a da autonomia da cincia jurdica, sustentada pelos neopositivistas, que buscam o estudo da norma de forma separada da realidade emprica, social, econmica ou poltica, praga que repercute at hoje no ensino do Direito, s serviu a criao e perpetuao do formalismo exacerbado, a desumanizao do Direito e, portanto, a base ideolgica que vislumbrou no Direito um instrumento dos mais poderosos de dominao social, no de transformao da realidade e evoluo humana, conforme deve ou deveria ser visto pelos mandatrios do povo8.
No estudo do direito previdencirio essa necessidade de estarem ligados o direito e a realidade social fica ainda mais evidente, pois a populao a destinatria direta da aplicao das normas previdencirias e quem financia tal sistema. Os valores arrecadados e gastos pela previdncia social s podem ser analisados conhecendo a realidade da sociedade brasileira. Assim, o Direito Previdencirio Brasileiro deve ser elaborado e aplicado conforme nossa realidade social e econmica. O Brasil um dos pases mais desiguais do mundo, aqui existem pessoas que vivem em condies de primeiro mundo enquanto outras sobrevivem em condies de terceiro mundo. Edmar Bacha, economista brasileiro, definiu o Brasil como Belndia, um pas composto de uma minoria que vive com padres europeus, como a Blgica, e uma grande maioria que vive com padres dos pases mais pobres do mundo, como a ndia. Apesar dessa definio ter sido feita h trinta anos, continua servindo para a atual situao da Sociedade Brasileira. Temos, no Brasil, uma das maiores desigualdades do mundo. Segundo o IPEA (Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada), apesar de haver reduo dessa desigualdade entre 2001 e 2005, o Brasil mais desigual que 90% dos pases do mundo,
TEOTNIO, Paulo Jos Freire; FILHO, Ronaldo Fenelon Santos. A interatividade entre a realidade social e o ordenamento jurdico. Disponvel em: <http://sisnet.aduaneiras.com.br/ lex/doutrinas/arquivos/101006r.pdf> Acesso em: 03 ago. 2008.
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ou seja, 90% dos pases do mundo tm uma distribuio de renda menos desigual entre ricos e pobres do que o Brasil. Apesar dessa acentuada queda, a desigualdade de renda brasileira permanece extremamente elevada. A fatia da renda total apropriada pela parcela 1% mais rica da populao da mesma magnitude que a apropriada pelos 50% mais pobres. Alm disso, os 10% mais ricos se apropriam de mais de 40% da renda, enquanto os 40% mais pobres se apropriam de menos de 10%. No cenrio internacional, o Pas continua ocupando uma posio negativa de destaque absoluto, por deter um dos mais elevados graus de desigualdade do mundo. Apesar de acelerado, o progresso recente nos fez ultrapassar apenas 5% dos 124 pases para os quais temos informaes atuais. Assim, mesmo aps esse acentuado declnio, cerca de 90% do mundo ainda apresenta distribuies menos concentrada que a nossa. 9 Sem dvida, em todos os pases existem diferenas econmicas e sociais, no sendo possvel manter todas as pessoas de uma sociedade em perfeita igualdade. No entanto, no pode ser admitido uma desigualdade to extrema. Conforme quadro comparativo apresentado por Brian Nicholson10, o Brasil empata com a Colmbia em distribuio de renda, perde para o Mxico, Argentina, China, Indonsia, Vietn, ndia, Rssia, Coreia do Sul, frica do Sul e Nigria, s para citar alguns exemplos. O Brasil perde em distribuio de renda para 90% dos 124 pases do mundo que tm dados atualizados. Para se ter uma ideia, nos pases desenvolvidos como Estados Unidos, Reino Unido, Austrlia, Itlia Espanha e Frana, os ricos ganham, em mdia, de 5 a 7 vezes mais que os pobres, no Japo, apenas 3 vezes mais. Os ricos da Nigria ganham 13 vezes mais que os pobres, na Rssia 5 vezes mais e na ndia 5 vezes. No Brasil, em mdia, os ricos ganham 20 vezes mais que os pobres11. Apesar de haver uma queda, a taxa de mortalidade infantil no Brasil continua alta, entre 1996 e 2006 a taxa passou de 36,9 para 25,112, ou seja, em 2006 a cada 1000 crianas brasileiras nascidas, 25 morreram antes de completarem um ano, enquanto o ndice considerado aceitvel pela Organizao Mundial de Sade (OMC) de 10 mortes para cada mil nascimentos. Um dos fatores que contribuiu fortemente para a diminuio da taxa de mortalidade infantil foram as condies de habitao, principalmente o aumento do nmero de domiclios com saneamento bsico13. O estado de menor taxa de mortalidade infantil foi o Rio Grande do Sul com 14,9, e o de maior taxa foi Alagoas, com 51,9.
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IPEA; A queda recente da desigualdade de renda no Brasil, texto para discusso n 1258, janeiro de 2007. Disponvel em < http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/tds/td_1258.pdf > Acesso em: 03 abr. 2008. p. 9. NICHOLSON, Brian. A Previdncia injusta: como o fim dos privilgios pode mudar o Brasil. So Paulo: Gerao, 2007. p. 24. Id. IBGE; IBGE divulga indicadores sociais dos ltimos dez anos. Disponvel em: < http://www.ibge.com.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=987&id_pagina= 1 > Acesso em: 03 abr. 2008. Id.
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O saneamento bsico garante melhora significativa na qualidade de vida da populao, inclusive diminuindo a taxa de mortalidade infantil, conforme j visto. O IBGE14 considerou como saneamento adequado o conjunto de servios de abastecimento de gua por rede geral, canalizao interna ligada rede geral de esgoto sanitrio ou rede pluvial e coleta de lixo diretamente no domicilio. Em 2006 apenas 61,5% dos domiclios urbanos tinham saneamento, ou seja, quase 40% dos domiclios das cidades no tinham saneamento bsico, quadro de extrema preocupao quando se fala em sade e qualidade de vida, direitos bsicos defendidos pela Constituio Federal. Ainda, conforme o PNAD de 200615, apenas 18,5% dos domiclios urbanos (aqui tambm no foram considerados os domiclios rurais) tinham, ao mesmo tempo, iluminao eltrica, telefone fixo, computador, geladeira, TV em cores e mquina de lavar roupa. O valor mdio do rendimento familiar por pessoa, era em torno de R$ 596,00. No entanto, metade das famlias brasileiras tiveram o rendimento por pessoa abaixo de R$ 350,00, valor do salrio mnimo do mesmo ano. Se considerarmos apenas as famlias situadas na faixa dos 40% mais pobres o rendimento mdio familiar por cabea era de R$ 147,00, um pouco mais de meio salrio mnimo de 2006. Por outro lado, demonstrando a absurda desigualdade brasileira, as famlias 1% mais ricas (cerca de 565 mil famlias) tiveram um rendimento familiar por pessoa em 2006 de R$ 7.688,00. Assim, antes de adentrar em qualquer assunto, necessitamos ter em mente a realidade em que se insere o debate. No possvel discutir qualquer teoria jurdica sem considerar a realidade brasileira, seus costumes, suas caractersticas, sua economia, etc. Quando falamos em Previdncia Social, no pode ser desconsiderada a presso que esse sistema exerce na economia de cada um dos brasileiros e na economia do Pas. Reduzir a desigualdade social brasileira um dos objetivos fundamentais definidos na Constituio Federal e um dos instrumentos utilizados para isso a conjugao de tributao com programas sociais. Os instrumentos clssicos so: impostos e programas sociais. Em termos simples, uma sociedade cobra impostos de si mesma para pagar as coisas que ela decide fazer de forma coletiva estradas, hospitais, educao, defesa, assistncia social e assim vai16. Para que isso funcione, tanto a forma de tributao quanto os programas sociais devem ser feitos de maneira adequada. O correto seria que os ricos recolhessem mais tributos que os pobres e que esses recursos fossem revertidos para polticas que melhorassem a qualidade de vida e a renda da fatia mais pobre da populao, assim as desigualdades poderiam ser reduzidas. O que se espera de um sistema tributrio que, no mnimo, todos sejam tributados da mesma forma, ricos pagando o mesmo que os pobres. Um sistema ideal, em um pas com tantas diferenas sociais e econmicas, seria a tributao em um percentual maior na parcela mais rica da populao e um percentual menor nos mais pobres.
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Id. Id. NICHOLSON, Brian. Op. Cit. p. 34.

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Transplantando estas ideais para a tributao, temos que um sistema tributrio apoiado sobre um ideal de justia comutativa, igualaria todos os contribuintes apenas pelo consentimento, sem considerao das suas diferenas econmicas ou sociais; por outro lado, um sistema fundado da justia distributiva, contemplaria uma tributao proporcional em razo de certos critrios (riqueza, utilizao de servios pblicos, ganhos, etc.); e um sistema tributrio redistributivo teria como centro de preocupaes a instituio de tributos progressivos e personalizados que permitissem a transferncia de renda, atravs da imposio tributria, de quem tem mais pelo Estado que, pelo menos em tese, a utilizaria em benefcio dos despossuidos.17 Mas, no isso que acontece no Brasil. Em nosso pas a carga tributria maior para os mais pobres. Isso confirmado por um estudo do IPEA sobre a carga tributria no Brasil:
De todo modo, retomando a anlise da carga tributria total, ao se somarem os percentuais de tributos diretos e de indiretos incidentes sobre os recebimentos familiares, verifica-se que a carga total de tributos pagos pelas famlias mais pobres ligeiramente superior a 28%. As famlias com rendimentos de at cinco salrios-mnimos mensais tambm tm carga tributria total maior do que as famlias de maior renda. As famlias mais ricas, do ltimo estrato de renda, por sua vez, destinam, em mdia, ao pagamento dos tributos, apenas 18% de sua renda18.
A consequncia que o sistema fiscal brasileiro acaba no ajudando em nada para reduzir as desigualdades sociais. Para o Banco Mundial, nas reas metropolitanas brasileiras em 1999, o impacto geral dos impostos foi no sentido de aumentar a desigualdade, exatamente porque o impacto bom dos impostos diretos foi superado pelo impacto ruim dos impostos indiretos19. Ento, em vez de termos uma parcela rica da sociedade financiando os programas sociais que iro ajudar a parcela mais pobre da populao, temos programas sociais que so sustentados exatamente por aqueles que deveriam ser o seu alvo. Assim:
Sempre imaginamos que os programas sociais seriam a maneira pela qual os mais ricos ajudavam os mais desafortunados. Seria, efetivamente, uma transferncia de renda que levaria a sociedade na direo certa, mesmo que lentamente. Pois vamos l. Com a palavra, os peritos Helmut Schwarzer e Ana Carolina Querino, do Ipea:... possvel dizer que historicamente grande parte do financiamento das polticas sociais com nfase especial nos gastos redistributivos foi sustentada pela parcela menos abastada da sociedade brasileira.... O argumento de Schwarzer e Ana Carolina o de que os
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PONTES, Helenilson Cunha. Tributao Ideal. Disponvel em: <http://www.cunhapontes. com.br/estudos/tributacao_ideal.pdf > Acesso em: 03 ago. 2008. IPEA; Carga Tributria Direta e Indireta sobre as Unidades Familiares no Brasil: avaliao de sua incidncia nas grandes regies urbanas em 1996, texto para discusso n 757, setembro de 2000. Disponvel em: < http://www.ipea.gov.br/pub/td/2000/td_0757.pdf > Acesso em 03 abr. 2008. p. 51. NICHOLSON, Brian; Op. Cit. p. 36.
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programas sociais tm sido financiados principalmente atravs de contribuies sobre salrios ou seja, pelos trabalhadores e os empregadores e isso aumenta os preos. Assim, o pobre e o assalariado pagam pelos programas sociais de trs maneiras nos descontos nas folha, nos preos e impostos na loja, e na disponibilidade menor de emprego. E devemos ter em mente, como acabamos de ver, que o pobre tambm carrega um peso relativamente alto dos impostos20.
Por outro lado, os programas sociais brasileiros tambm deixam a desejar, no porque gasto pouco, mas porque gasto mal. So destinados valores significativos para os programas sociais, mas esses benefcios no chegam populao que realmente necessita desses programas. Nas palavras de Brian Nicholson:
Outro mito que o Brasil desigual porque gasta pouco na rea social e que, por tabela, teria de gastar muito mais para melhorar a situao. Com a palavra, a OCDE, no mesmo relatrio: O Brasil gasta aproximadamente um quarto do seu PIB em programas sociais pagos pelos cofres pblicos (incluindo educao, sade, moradia, saneamento, previdncia, assistncia e seguro-desemprego). Trata-se de uma quantidade grande, pelos padres internacionais, e bem acima da mdia dos gastos em pases com nvel de renda parecido. Depois de reconhecer a melhoria de alguns indicadores sociais nos ltimos anos, a entidade observa que a distribuio de renda continua teimosamente desigual, devido em parte ao fato de que uma fatia considervel dos gastos sociais nem chega aos pobres. A que vamos chegando raiz do problema. O Brasil gasta bastante na rea social, mas tradicionalmente gasta mal, o que contribui para perpetuar a desigualdade. Com a palavra, Marcelo Nri, economista da FGV e um dos maiores peritos brasileiros em poltica social: Uma das causas fundamentais da nossa desigualdade inercial so transferncias de renda s avessas, patrocinadas pelo Estado brasileiro... a luta contra desigualdade inercial se d inicialmente no redirecionamento das polticas de renda do Estado. E tambm Marcelo Estevo de Moraes, outro especialista em polticas sociais: A poltica social brasileira tem sido mais um mecanismo de reproduo da desigualdade estrutural do que instrumento de incorporao dos segmentos economicamente excludos, ou de reduo das diferenas sociais. Na verdade, no chegamos a conhecer o Estado de Bem-Estar Social. A cultura do privilgio nos levou muitas vezes ao Estado de Mal-Estar Social que, ao reproduzir as estruturas de desigualdade social, no foi capaz de resolver os problemas das maiorias.21.
A organizao referida na citao acima a OCDE - Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico e suas concluses esto em seu relatrio sobre o Brasil produzido em 2005. Essa organizao estimou em 24,4% do PIB os gastos sociais do Brasil, enquanto a mdia dos pases desenvolvidos membros dessa organizao foram estimados em 25,6%22. Ou seja, o Brasil gasta tanto quanto os pases
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Ibid., p. 37. Id. Id.

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desenvolvidos quando se fala em programas sociais, mas sustenta uma das maiores desigualdades do mundo. Continuando nas ideias de Brian Nicholson, o que falta nos programas sociais brasileiros o foco, ou seja, os programas sociais no esto focados nos mais pobres, pelo contrrio, os programas de maior peso so direcionados classe mdia. No que todos os programas sociais sejam ruins, longe disso. O Brasil tem vrios que esto muito bem focalizados, com impacto positivo na desigualdade. Exemplos seriam os benefcios assistenciais da LOAS, a educao primria, urbanizao de favelas, merenda escolar e Bolsa-Famlia. O programa de erradicao de trabalho infantil ganhou elogios internacionais sem falar nos imitadores. Mas existem outros gastos sociais, principalmente aposentadorias, ensino superior e crdito imobilirio, que focam nitidamente na classe mdia. E esses programas tm peso grande no bolo total. O resultado, segundo o Banco Mundial, que os gastos sociais como um todo esto mal distribudos os pobres recebem proporcionalmente menos que os mais ricos. Agora, o fato de existir bons programas sociais em nada justifica a existncia dos ruins. Todos devem ser bons, por que no? Devem estar sempre muito bem focalizados nos mais necessitados, o que no exclui programas totalmente igualitrios, como a vacinao contra sarampo, ou o ensino fundamental, cuja distribuio rigorosamente democrtica trs gotinhas ou uma carteira por criana, seja rica ou pobre. Entre os programas que impactam diretamente a renda, a grande maioria est pessimamente focada, e o resultado no poderia ser outro. Conforme o Ministrio da Fazenda, no estudo que vimos h pouco, os 20% dos mais ricos embolsam 60% das chamadas transferncias monetrias, o dinheiro que o governo d aos cidados, seja na forma de aposentadoria ou penso, auxilio doena, seguro-desemprego ou programas como Bolsa-Famlia. Enquanto os 20% mais pobres recebem aproximadamente 3% das transferncias monetrias. Na Europa, em mdia, os 20% mais pobres recebem em torno de 20% das transferncias. possvel que isso tenha melhorado ligeiramente, mas nada que mude o quadro geral23. O relatrio Oramento Social do Governo Federal 2001-2004 feito pela Secretaria de Poltica Econmica define bem a situao brasileira:
Como apontado na verso de 2003 do Oramento Social do Governo Federal, nos pases desenvolvidos e em diversos pases emergentes, a estrutura tributria e o gasto social contribuem significativamente para a reduo da desigualdade. No Brasil, apesar das melhorias observadas em diversas reas desde meados dos anos oitenta, a ao do Estado em arrecadar impostos e transferir benefcios , ainda, pouco eficaz em reduzir a desigualdade de renda. Enquanto nos demais pases combinam-se polticas universais com polticas sociais especficas de modo que uma maior frao das transferncias lquidas de recursos pblicos seja destinada aos grupos de menor renda, no Brasil as
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Ibid., p. 39.
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transferncias lquidas essencialmente preservam a desigualdade de renda. Isso significa que um montante maior de recursos per capita destinado aos grupos de maior renda24.
Esse o quadro geral dos gastos sociais do Estado brasileiro. Aqueles que sofrem com a desigualdade e que deveriam ser os destinatrios dos programas sociais no so beneficiados e, ainda, arcam com grande parte dos custos de tais programas. Em vez de diminuir a desigualdade, o pas acaba, infelizmente, perpetuando tal situao, com uma tributao proporcionalmente maior na parcela de menor renda da populao e gastos sociais destinados, em sua maior parte, para o grupo de maior renda. 5 GASTOS DA PREVIDNCIA SOCIAL
Conforme o relatrio Oramento Social do Governo Federal 2001 2004, disponvel no site do Ministrio da Fazenda, No Brasil, o oramento social do setor pblico, combinando todos os nveis de governo, corresponde a quase um quarto do PIB. Isso nos coloca emparelhados, em termos de oramento social como porcentagem do PIB, com a mdia dos pases da OCDE e acima da mdia dos demais pases latinoamericanos25. Lembrando que a carga tributaria brasileira foi de 35,91% em 2004, conforme relatrio da Receita Federal do Brasil26. Ou seja, o Estado arrecada 35,91% de tudo o que produzido no pas e destina cerca de 70% dessa arrecadao em polticas sociais, quase um quarto do PIB. O mesmo relatrio do Ministrio da Fazenda indica que, em 2004, considerando somente o oramento do governo federal, o oramento social foi de 14,1% do PIB. Desse oramento, a previdncia social consumiu 67,6% dos recursos (compreendendo o Regime Geral da Previdncia Social - RGPS, para o setor privado, e o Regime Prprio dos Servidores Pblicos Civis Federais), deixando 12,8% com a sade, 6,5% com assistncia social e 5,2% com educao. De longe, a previdncia social o maior gasto social no governo federal. importante lembrar que o Brasil tem uma populao jovem, que uma pequena parcela da populao considerada idosa e que, em termos proporcionais, os pases ricos tm entre duas e trs vezes mais idosos que o Brasil. No entanto, o Brasil que gasta mais, 10,7% do seu PIB comparado com uma mdia de 8,5% nos pases em geral ricos que compes a OCDE27.
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BRASIL. Ministrio da Fazenda. Oramento Social do Governo Federal 2001 2004, abril de 2005. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/portugues/releases/2005/OS200429abr.pdf> Acesso em: 03 abr. 2008. p. 1. Id. BRASIL. Receita Federal. Carga Tributria no Brasil 2004, Agosto de 2005. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Publico/EstudoTributario/cargafiscal/CTB2004.pdf> Acesso em 03 abr. 2008. NICHOLSON, Brian. Op. Cit., p. 43
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Caso a previdncia social diminusse a m distribuio de renda existente no pas, os gastos se justificariam, afinal, essa uma de suas finalidades. Assim, cabe Previdncia Social tambm a incumbncia da reduo das desigualdades sociais e econmicas, mediante uma poltica de redistribuio de renda, retirando maiores contribuies das camadas mais favorecidas e, com isso, concedendo benefcios a populao de mais baixa renda28. No entanto, o que acontece exatamente o contrrio. Existe uma m distribuio no que se refere aos benefcios previdencirios, Segundo o Banco Mundial, os 20% de brasileiros mais ricos embolsam 61% do dinheiro pblico pago em aposentadorias e penses. Nos EUA, os 20% mais ricos recebem 26%. Enquanto isso os 40% mais pobres no Brasil recebem 9%; nos EUA 29%29. Brian Nicholson ainda relata que:
Rodolfo Hoffman, professor de economia da Unicamp, perito em distribuio de renda no Brasil. J dissecou a relao entre a desigualdade e fatores tais como a posse da terra, consumo de alimentos e educao escolar. Nos ltimos anos, Hoffmann focou sua lupa na previdncia. Suas concluses devem servir como motivo de sria reflexo para todos que se preocupam com a desigualdade no Brasil, mas acima de tudo para aqueles de esquerda que militaram contra as recentes reformas. Avisou Hoffmann: ... as aposentadorias e penses pagas pelo sistema (INSS mais servidores) esto contribuindo para aumentar a desigualdade da distribuio de renda no Brasil. Para chegar a essa concluso, Hoffmann trabalhou com valores de 2003, quando o salrio mnimo era de R$ 240. Ele comparou famlias com rendimento por pessoa abaixo de R$ 200 com aquelas acima de R$ 1,0 mil. Ou seja, no caso de famlias de quatro pessoas, rendimento total abaixo de 3,3 mnimos ou acima de 16,7 mnimos. Ele chamou estes dois grupos de pobres e ricos. Hoffmann descobriu que, no rendimento total, de todas a fontes, o grupo dos ricos recebia 2,5 vezes mais que o grupo dos pobres. Mas, ao analisar somente a renda recebida do INSS e dos regimes dos servidores, ele descobriu que os ricos recebiam 3,0 vezes mais que os pobres. Ou seja: a distribuio das aposentadorias e penses era mais desigual que a distribuio da renda geral30.
Assim, o nosso sistema previdencirio, apesar de ser um programa social, contribui para manter a desigualdade social em nosso pas, transformando grande parte dos recursos sociais em renda para a parte mais rica da populao, enquanto que a parcela mais pobre, apesar de arcar com grande parte do financiamento da seguridade social, fica com a menor parcela dos recursos previdencirios. Ou seja, existe uma verdadeira inverso na distribuio de renda, onde os mais pobres financiam benefcios recebidos pelos mais ricos. E, o que pior, conforme j citado, a distribuio de renda nas aposentadorias e penses consegue ser pior que a mdia da distribuio de renda geral.
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CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, Joo Batista. Op. Cit., p. 42. NICHOLSON, Brian. Op. Cit., p. 44. Id.
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Brian Nicholson tenta definir o valor justo de uma aposentadoria e para isso descreve uma situao ideal bem simplificada31. Ele descreve uma ilha em que seus habitantes no usam dinheiro e no tem inflao, todos vivem da colheita de cocos ou de pescaria, e todos tem a mesma renda e no h governo e impostos. A nica obrigao para com os idosos, atravs de uma contribuio de peixes, cocos ou algo assim. Tambm imaginado que as pessoas vivem pelo mesmo numero de anos e que no existe variao populacional, o nmero de habitantes se mantm estvel. A populao, nessa situao ideal, formada por 25 crianas, 50 adultos trabalhadores e 25 idosos sem condies de trabalho. Assim, cada idoso tem que ser sustentado por dois adultos, no importando o quanto seja destinado ao benefcio desse idoso. imaginado trs situaes para o benefcio desse idoso: aposentadoria igual renda integral; aposentadoria igual renda lquida; e aposentadoria igual metade da renda liquida. Nessa situao ideal o clculo do valor das contribuies necessrias para o custeio do benefcio de aposentadoria pode ser feita matematicamente de cabea, pois temos dois trabalhadores sustentando cada idoso. Para o aposentado receber igual sua renda integral necessrio que cada trabalhador contribua com metade de sua renda, assim cada aposentado ficaria com uma renda integral e cada trabalhador ficaria com metade de sua renda integral. Para o aposentado receber igual sua renda liquida necessrio cada trabalhador contribuir com um tero de sua renda bruta, assim tanto aposentado quanto trabalhadores ficariam com uma renda liquida de dois teros de sua renda bruta. Por fim, para que o aposentado receba metade de sua renda liquida necessrio que cada trabalhador contribua com 20% de sua renda, assim cada trabalhador ficaria com uma renda liquida de 80% da renda bruta e o aposentado ficaria com 40% da renda bruta. Tambm considerado, nessa situao ideal, que o que recebido quando aposentado exatamente igual ao que contribudo no perodo laborativo:
So sempre dois trabalhadores para cada aposentado e, portanto, cada adulto trabalha dois anos para cada ano que vai ficar aposentado. Digamos que todos os jovens comeam a trabalhar aos 18 anos, e que todos os ilhus vivem at exatos 72 anos. Ento, aqueles 54 anos de vida adulta tm que ser divididos assim, 36 anos de trabalho, e 18 anos de aposentadoria. A idade de aposentar ser, obviamente, 54. No terceiro exemplo, aquele com aposentadoria igual metade da renda lquida (que o mais realista), o trabalhador contribui com 20% da renda durante 36 anos, um total de 7,2 anos de renda bruta, e recebe 40% durante 18 anos, que tambm totaliza 7,2 anos de renda bruta. Portanto, o valor total das contribuies exatamente igual ao valor dos benefcios32.
Sem dvida essa uma situao bem simplificada, sem considerar variaes populacionais, diferentes tempos de vida, variaes da economia, etc. Mas o importante que fica evidente que, no importando o valor da aposentadoria, a sociedade que
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Ibid., p. 77. Ibid., p. 79.

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financia os benefcios, e que o valor das contribuies e a idade de aposentadoria est diretamente relacionada ao valor dos benefcios. Cada trabalhador, cada cidado financia a previdncia direta ou indiretamente. O que pago a ttulo de benefcios previdencirios retirado da renda de cada um dos cidados brasileiros. Assim, necessrio verificar se o benefcio recebido quando da aposentadoria ou penso equivalente ao contribudo. Ou seja:
Em outras palavras: numa sociedade estvel, sem crescimento da populao ou da economia, temos o valor justo de aposentadoria para uma determinada pessoa ao dividir o valor total de suas contribuies, incluindo a parte do empregador e atualizados para compensar a inflao, por sua expectativa de vida ao se aposentar33.
Essa definio de valor justo de aposentaria contrria ao que pago atualmente no Brasil. Os valores dos benefcios previdencirios brasileiros so muito superiores aos valores contribudos por cada beneficirio. Alguns podem sustentar que deve ser considerado, nesses valores, os juros devidos s contribuies. Mas no assim que funciona o sistema previdencirio brasileiro, nosso sistema de repartio e no capitalizado, como j visto.
Mas a verdade que num sistema de repartio, que o que temos hoje no Brasil, e que existe na maioria dos sistemas pblicos do mundo, a idia de juros simplesmente no se aplica. As contribuies pagas hoje no ficam investidas em um fundo, rendendo juros, so gastas na hora para sustentar os idosos de hoje34.
No h dvida de que o nosso sistema previdencirio tem uma excelente cobertura. A maior parte dos riscos sociais do trabalhador so cobertos pelo sistema. A Previdncia Social desempenha muito bem o seu papel de cobrir os riscos sociais como velhice, acidente, doena, maternidade, recluso e invalidez. Isso de grande valia, pois todos chegaremos velhice e reduo da nossa capacidade laborativa. Alm disso, diversos benefcios so concedidos no valor mnimo e so destinados parcela de menor renda da populao, na maioria das vezes sem contribuies suficientes ao seu custeio, mas aqui cumprida a finalidade social da previdncia, diminuindo a pobreza e a desigualdade. Mas, o que se arrecada com as Contribuies Previdencirias no suficiente para garantir o pagamento de todos os benefcios. Essa diferena coberta pelos cofres pblicos e, indiretamente, por toda a populao. Vejamos alguns nmeros:
Para o Setor Privado O INSS, do governo federal, aberto a todos os trabalhadores do setor privado, inclusive os autnomos. Os trabalhadores contribuem com at 11% do seu salrio, at o limite de aproximadamente R$ 2.800 (no incio de 2007), e o empregador com 20% sobre a folha total. Algo como 44 milhes de trabalhadores contribuem de vez
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Ibid., p. 80. Ibid., p. 81.

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em quando, mas a mdia mensal de 31 milhes de pessoas menos da metade dos trabalhadores do setor privado, e a arrecadao total insuficiente para pagar todos os benefcios. Assim, o governo federal precisa adicionar algo como um quarto do custo total do sistema. Esse dinheiro vem de outros impostos e contribuies pagos pelas sociedade em geral. Para o Setor Pblico So mais de 2 mil planos, reunidos no que se chama o Regime Jurdico nico (RJU). Existe um plano para os servidores federais civis, um em cada Estado, e planos individuais em mais de 2,2 mil municipais os outros 3,3 mil municipais ficaram com o INSS. H tambm regras especificas para os militares. Mais de 5 milhes de servidores contribuem , nos trs nveis de governo, enquanto 3 milhes de ex-servidores, cnjuges e dependentes recebem benefcios. Os servidores federais contribuem com 11% de seu salrio total, enquanto os servidores estaduais contribuem com 8% a 14%. A maioria dos servidores contribui proporcionalmente mais que os trabalhadores da iniciativa privada, mas seus benefcios so muito mais generosos, tanto que o total arrecadado incluindo a contribuio patronal mal cobre um tero dos gastos, transferindo para a sociedade o nus da diferena35.
Assim, os benefcios recebidos por cada aposentado ou pensionista no Brasil recebem um subsdio do Estado, que, em ultima anlise, custeado pela sociedade em geral. necessrio destacar que tanto os mais ricos como os mais pobres recebem esse subsdio. Alguns pobres nunca contriburam36 portanto tm subsdio total. Mas nem por isso vamos chamar o pobre de privilegiado, porque a sociedade creio eu entende que ajudar o pobre um bom uso do dinheiro publico. No acontece ...em detrimento da maioria. E pela mesma lgica, tambm creio que a sociedade enxerga como mau uso do seu dinheiro subsidiar aqueles que j tm relativamente mais37. Na obra de Brian Nicholson, A Previdncia Injusta, h uma citao de um estudo feito em 2001, pelo Banco Mundial, sobre a previdncia brasileira:
Dizia o Banco: At mesmo num pas que tem um dos maiores nveis de desigualdade de renda, poderia fazer sentido subsidiar um sistema fiscalmente oneroso de previdncia social se este servisse bem aos pobres, ou se seu efeito geral fosse de redistribuir recursos em favor dos pobres. Mas grande parte do sistema de aposentadorias no Brasil atualmente estruturada para subsidiar os relativamente ricos, mais do que os pobres. As estatsticas indicam que menos de 1% das despesas de previdncia social atinge os 10% mais pobres dos brasileiros, enquanto cerca de 50% dos gastos so apropriados pelos 10% mais ricos do pas. Graas sua generosidade, o sistema tambm transfere implicitamente a riqueza das geraes futuras para os atuais trabalhadores/ aposentados.38.
35 36
37 38
Ibid., p. 63. Apesar do autor dessa citao dizer que alguns beneficirios da previdncia nunca contriburam, juridicamente isso no acontece, pois para ser segurado necessrio contribuio. O autor se refere s pessoas que recebem benefcios assistenciais, que so provenientes da Assistncia Social mas so pagos pelo INSS. NICHOLSON, Brian. Op. Cit., p. 83 Ibid., p. 84.
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Para ficar mais clara a maneira como feita essa transferncia inversa de renda, vamos analisar alguns casos de cada sistema de previdncia existente no pas. No Regime Geral de Previdncia Social de cada trs benefcios, dois so no valor de um salrio mnimo, do tipo piso bsico. Desses dois teros de benefcios, a grande maioria de aposentadorias por idade, que normalmente no tem contribuies suficientes para cobrir seus custos39. Podemos supor que quem recebe esses benefcios no valor mnimo faz parte da parcela mais pobre da populao. Nesse caso, a previdncia est realmente fazendo o correto, ou seja, subsidiando um benefcio para algum que necessita, buscando diminuir a desigualdade existente do Brasil. No entanto, um dos problemas do RGPS est nas aposentadorias por tempo de contribuio, anteriormente chamadas de aposentadorias por tempo de servio: , efetivamente, o benefcio da classe mdia urbana. Das pessoas que se aposentam pelo INSS, somente uma em cada cinco, aproximadamente, consegue este tipo de benefcio. Seu valor mdio em 2005 era de R$ 940, aproximadamente duas vezes e meia o valor mdio dos outros benefcios do INSS, e 50% acima da renda mediana do pas. Isso no seria problema, caso os agraciados tivessem contribudo o suficiente para cobrir o custo real dos seus benefcios. Mas isso raramente aconteceu40.
O problema das aposentadorias por tempo de contribuio estava no modo de elaborao do clculo do benefcio e na falta de um limite de idade. Embora existissem contribuies por vrios anos, apenas as ltimas eram consideradas para o clculo do benefcio, gerando benefcios maiores que as contribuies efetuadas. Quanto ao limite de idade, nos 30 pases membros da OCDE, que so, grosso modo, os pases mais desenvolvidos do mundo, a idade mdia para se aposentar de aproximadamente 62 anos, e em nenhum deles a idade padro para homens menos de 60. No Brasil, em 2001, a idade mdia para requerer aposentadoria por tempo de contribuio era de 5441. O tempo de contribuio no Brasil de 35 anos para homens e 30 anos para as mulheres, sem contar os perodos de atividade especial que diminuem esse tempo de contribuio. No caso do RGPS, um trabalhador contribui com 11% de seu salrio, considerando a alquota mxima, e seu empregador contribui com 20% da mesma base de clculo, formando uma contribuio de 31% da renda do trabalhador. Vamos imaginar que esse trabalhador comece a trabalhar aos 18 anos e, consequentemente, se aposente aos 53 anos. Considerando um sistema perfeito, em que esse trabalhador manteve sua renda igual em todo seu perodo contributivo e se aposentou, conforme as regras antigas, com aposentadoria integral com base na mdia dos ltimos 36 salrios, ele se aposentaria com um valor igual ao que recebia na ativa. Conforme a tabela de expectativa de sobrevida de 2006 elaborada pelo IBGE42, esse trabalhador receber sua aposentadoria por 26,2 anos. Assim, haveriam
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Ibid., p. 87. Ibid., P. 88. Ibid., P. 90. IBGE. Tabela de expectativa de sobrevida de 2006. Disponvel <http://www010.dataprev.gov.br/cws/contexto/conrmi/tabES.htm> Acesso em: 03 ago. 2008.
em:
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contribuies de 31% de sua renda durante 35 anos e o pagamento de um benefcio de 100% de sua renda durante 26,2 anos, por isso j fica bastante evidente a diferena entre contribuies e benefcios. Se j no bastasse, devem ser consideradas as penses nesses sistemas de aposentadoria que, conforme o Livro Branco da Previdncia Social, ...cada aposentadoria por tempo de servio tende, em regra, a uma penso por morte de, em mdia, 8 anos43. Assim, o benefcio de 100% de sua renda, em nosso exemplo ideal, seria pago durante 36,2 anos, contra 35 anos de contribuio no valor de 31% de sua renda. O dficit evidente e gritante. Como vimos, a conjugao desses dois fatores, tempo de contribuio e idade precoce de aposentadoria, gerava um benefcio que no era coberto pelas contribuies. Assim, surgia um subsdio que era financiado pela sociedade.
Como exemplo mximo de como era, at a reforma de 1998, o homem que comeou a contribuir aos 15 anos e requereu aposentadoria aos 50, sempre seguindo a escala de salrio-base, teria contribudo sobre um valor mdio, naqueles 35 anos, de 5,8 mnimos, para receber em princpio um benefcio de 10 salrios mnimos usando, s para ilustrar, um salrio mnimo de valor real constante. Mas o valor justo do seu benefcio seria de 2,26 mnimos. Portanto, ele recebia uma aposentadoria quatro vezes maior que o valor atualizado das contribuies, com a diferena paga pela sociedade um subsidio de 77% do valor total do benefcio. Mesmo para quem se aposentava aos 55 anos, aps contribuir sempre o teto, o subsdio seria de 55%. E para as mulheres, que se aposentam com cinco anos a menos de contribuio, os subsdios obviamente seriam ainda maiores44.
Se os subsdios nos benefcios do RGPS j so altos, no sistema dos servidores pblicos isso ainda pior. Somando o INSS e os trs nveis de governo federal, estaduais e municipais os servidores representam 11% dos aposentados e pensionistas do pas, mas recebem 36% do valor total dos benefcios45. Isso se deve a mesma combinao de fatores do subsidio do RGPS, idade precoce de aposentadoria e forma de clculo de benefcios que no correspondem s contribuies. No exemplo acima, considerando as regras antigas do RGPS em um sistema ideal, o benefcio era no valor integral da renda do trabalhador na ativa. No entanto, essa no era a regra, o valor dependia da mdia das ltimas 36 contribuies. Assim, os valores dos benefcios variavam. Mas, no sistema de previdncia dos servidores pblicos federais a regra era a aposentadoria integral. Ento, todos os beneficirios de aposentadoria do servio publico federal recebem 100% de sua remunerao na ativa e as contribuies correspondem a 33% da remunerao, 11% do servidor e 22% da Unio. Mesma combinao de dficit do exemplo j citado, pouco tempo de contribuio para um perodo longo de benefcio.
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BRASIL. Ministrio da Previdncia Social. Por que reformar a Previdncia? livro branco da Previdncia Social. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/publi_04/COLECAO/PREBC43 .HTM > Acesso em: 03 ago. 2008. NICHOLSON, Brian. Op. Cit., p. 91. Ibid., p. 112.
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Alm disso, antes da Emenda Constitucional n 03 de 1993, os servidores pblicos federais contribuam apenas para penso no percentual de 6%, no havia contribuio para suas aposentadorias. Somente aps essa Emenda Constitucional que os servidores federais passaram a contribuir para suas aposentadorias, no percentual de 11%. verdade que a reforma da previdncia do servidor publico implantou um limite de idade e alterou a forma de clculo dos benefcios, e que a reforma no sistema de previdncia do setor privado alterou, tambm, a forma de clculo, mas os benefcios concedidos antes da reforma ainda sero custeados por vrios anos e as novas regras continuam com subsdios, embora sejam de menor grau. Os militares tambm recebem grandes subsdios em seus benefcios. Apesar de, tecnicamente, os militares no estarem submetidos a nenhum sistema de previdncia, quando passam para a inatividade recebem valores dos cofres pblicos e, assim, recebem recursos de toda sociedade. Como j visto, os militares no contribuem para nenhum sistema de previdncia, apenas para as penses de seus dependentes, e recebem benefcios no valor integral do cargo em que estavam no momento da passagem para a inatividade. Isso j mostra que seus benefcios so subsidiados quase que inteiramente. No Brasil, os militares somam um tero dos servidores federais ativos, para cada servidor ativo h outro aposentado ou pensionista, e a aposentadoria mdia dos militares em 2006 era de R$ 5 mil por ms, cerca de 8,5 vezes o valor mdio dos benefcios do RGPS46.
Nessa luz, como devemos enfocar a situao dos militares? Afinal, seus benefcios tm um valor mdio de 16 salrios mnimos quase dez vezes mais que a mdia do INSS e sete vezes mais que a renda mediana no pas (aquela que divide a populao ao meio, a metade mais pobre e a metade mais rica). Tambm de 60% maior do que a mdia das aposentadorias dos servidores civis federais. De fato, os militares perdem somente para as aposentadorias mirabolantes do Judicirio e Legislativo47.
Esses foram somente alguns exemplos de como ocorre na prtica a transferncia de renda na Previdncia Social. Diversas outras situaes existem, mas foram apresentadas apenas algumas para uma melhor compreenso dos dados estatsticos aqui apresentados. 6 O PRINCPIO DO EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL
Com a Emenda Constitucional n 20 de 1998, foi inserido no texto constitucional o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial no Sistema Previdencirio Brasileiro. Essa Emenda foi encaminhada ao Congresso Nacional em 1995, pelo Chefe do Poder Executivo, visando alterar diversas normas da Previdncia Social dos trabalhadores da
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Ibid., p. 140. Id.

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iniciativa privada e dos servidores pblicos, sendo promulgada no dia 15 de dezembro de 1998, com quase quatro anos de tramitao. No difcil imaginar o motivo de tanta demora para o trmite de uma Emenda Constitucional tendente a reduzir direitos no sistema previdencirio brasileiro. A impopularidade de tais medidas fizeram com que os parlamentares no arriscassem as eleies seguintes para promoverem alteraes estruturais na previdncia social. Somente com a crise econmica que atingiu o Brasil em outubro do ltimo ano daquela legislatura, que foi marcada pela desvalorizao do Real em relao ao Dlar e a Crise da Moratria da Argentina, a primeira reforma previdenciria brasileira foi aprovada pelo legislativo com a necessidade de reduzir o dficit pblico no Brasil. No entanto, essa Emenda Constitucional foi aprovada com diversas alteraes, como a retirada do texto da necessidade de idade mnima para aposentadoria dos trabalhadores da iniciativa privada. Em 2003, houve outra reforma da previdncia, enfocando em maior grau, dessa vez, a previdncia dos servidores pblicos. Somente com uma situao emergencial que o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial foi inserido na Constituio Federal tanto para os trabalhadores da iniciativa privada quanto para os servidores pblicos, conforme artigos 40 e 201:
Art. 40 - Aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, assegurado regime de previdncia de carter contributivo, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial e o disposto neste artigo. (...) Art. 201 - A previdncia social ser organizada sob a forma de regime geral, de carter contributivo e de filiao obrigatria, observados critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial, e atender, nos termos da lei, a: (...)
Esse princpio, introduzido recentemente no ordenamento previdencirio, no est completamente caracterizado pela doutrina e pela jurisprudncia, necessitando de definio de seus contornos e alcances. ... o princpio carece ser equacionado apropriadamente, conceituado e bem definido, resultando circunscrito pela norma legal, a experincia da jurisprudncia e o bom senso da doutrina especializada48. No entanto, isso s possvel pela discusso do tema atravs do tempo e considerando as realidades existentes do sistema e na sociedade brasileira. Assim, no objetivo desse trabalho esgotar todos os contornos e nuances do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial, mas tentar contribuir para a discusso, apesar das poucas fontes doutrinrias existentes. O sistema previdencirio de grande importncia na sociedade brasileira. No podemos negar o auxlio que esse sistema traz para grande parcela da sociedade, desde a manuteno de renda para os usurios do sistema at a segurana social para aqueles que sabem que podem contar com a previdncia quando necessitarem. No entanto, para
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MARTINEZ, Wladimir Novaes. Princpios de Direito Previdencirio. 4. ed. So Paulo: LTR, 2001. p. 91.
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que isso acontea, necessrio que o sistema previdencirio se sustente no presente e no futuro. De nada adianta um sistema que oferea diversos benefcios e que na prtica seja invivel sua manuteno. Foi com esse intuito que foi constitucionalizado o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial para o sistema previdencirio brasileiro.
Sendo a previdncia social um mtodo da gesto da economia coletiva destinada ao enfrentamento dos riscos sociais, a idia reitora desse princpio que as prestaes previdencirias contempladas pelo sistema de previdncia possam ser efetivamente honradas, no presente e no futuro, em razo do sistema de financiamento e suas fontes estarem dimensionadas de forma a permitir o cumprimento dos compromissos assumidos ao longo do tempo49.
Apesar de diversas crticas, o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial busca dar uma realista relao entre a arrecadao previdenciria e os gastos com benefcios. Muitos acreditam que esse princpio veio suprimir diversos direitos dos segurados da previdncia, mas, o que ocorre, que esse princpio veio corrigir distores para garantir a manuteno dos benefcios atuais e futuros. Em que pese a referncia generalizada ao equilbrio fiscal e atuarial como se fossem termos idnticos, torna-se necessrio diferenci-los para uma compreenso mais adequada50. O Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial est baseado em dois conceitos: o conceito do equilbrio financeiro e o conceito do equilbrio atuarial. O equilbrio financeiro se refere ao equilbrio entre o que se arrecada com as contribuies previdencirias, contribuies do empregado e empregador, e o que se gasta com os benefcios previdencirios, como penses, aposentadorias, auxlios-doena, etc. J o conceito de equilbrio atuarial se refere relao entre o total das contribuies que determinado segurado faz para a previdncia, considerando a contribuio de seu empregador, com as despesas de seu futuro benefcio, ou seja, se preocupa com o custeio de cada benefcio no futuro. Nas palavras de Daniel Machado da Rocha:
O equilbrio fiscal, num sistema de repartio simples, ocorre quando o total dos benefcios que estiverem sendo pagos no ultrapasse as receitas das contribuies vertidas em um determinado perodo; o equilbrio atuarial est relacionado com a suficincia das contribuies de um individuo para viabilizar o pagamento de seus prprios benefcios51.
Equilbrio financeiro, ento, o equilbrio entre as receitas e as despesas do sistema previdencirio no mesmo exerccio financeiro. No sistema previdencirio brasileiro de repartio, conforme j visto, as contribuies arrecadadas custeiam os benefcios que esto sendo pagos nesse momento, o chamado pacto de geraes, em que uma gerao custeia os benefcios recebidos por outra gerao. Assim, necessrio
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ROCHA, Daniel Machado da. O Direito Fundamental Previdncia Social. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 157. Id. Id.
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que o montante que arrecadado seja igual ou superior ao montante que o sistema gasta para manter os benefcios previdencirios. Para que possa haver esse equilbrio, necessrio que vrios fatores sejam considerados, como: ndices demogrficos, nmero de trabalhadores no mercado formal e, consequentemente, contribuintes do sistema, nmero de benefcios em manuteno, etc. Para Reinhold Stephanes, o elemento fundamental para o equilbrio financeiro da previdncia estrutura etria da populao em cada momento:
No que diz respeito Previdncia Social, os impactos da dinmica demogrfica refletemse tanto nas despesas com benefcios quanto no lado das receitas. Em um sistema de repartio simples como o brasileiro, o elemento fundamental para manter seu equilbrio, considerando-se somente as variveis demogrficas, a estrutura etria da populao em cada momento, pois ela que define a relao entre beneficirios (populao idosa) e contribuintes (populao em idade ativa)52.
Assim, podemos dizer que o equilbrio financeiro busca equacionar o sistema como um todo, de forma global, considerando diversas variveis, para que no exista dficit financeiro no sistema e, assim, a previdncia possa manter um equilbrio entre suas receitas e despesas. J o equilbrio atuarial se refere relao entre o montante utilizado para manter certo benefcio e o montante arrecadado como contribuio para custear esse mesmo benefcio. Desse modo, as contribuies feitas pelo trabalhador e pelo seu empregador, sobre sua renda, devem ser suficientes para cobrir o montante que ser destinado ao seu benefcio. Assim existiria uma relao direta entre o que contribudo e o que recebido em forma de benefcio previdencirio, sem que a sociedade precise financiar alguma diferena. No julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 2.111-7, o Ministro Nelson Jobim define a relao mnima que deve existir no equilbrio atuarial: Ora, se se tem como pressuposto um caput do dispositivo em que h a necessidade de um equilbrio atuarial, este significa uma relao mnima entre a contribuio e a expectativa de vida, o tempo de contribuio e o tempo em ele vai receber53. Aps outras explanaes, no mesmo julgamento, o Ministro continua: O equilbrio atuarial vem a ser a correlao entre os montantes das contribuies e o perodo que o contribuinte receber os benefcios54. Ento, o equilbrio atuarial a relao entre as contribuies de um benefcio e o montante utilizado para o seu custeio, considerados individualmente, levando-se em considerao fatores como o valor das contribuies, o tempo de contribuio, o valor
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STEPHANES, Reinhold. Reforma da Previdncia sem Segredos. Rio de Janeiro: Record, 1998. p. 131. DISTRITO FEDERAL. Supremo Tribunal Federal. MEDIDA CAUTELAR NA AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2111. Relator: Min. Sydney Sanches, Braslia, 16 de maro de 2000. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br> Acesso em: 16 ago. 2008. p. 739. Ibid., p. 746.
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do benefcio e o tempo de permanncia desse benefcio. Mantendo, assim, um equilbrio entre o que se paga e o que se recebe. O Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial, assim, se constitui como um princpio que busca o equilbrio das contas da previdncia social, sob o aspecto financeiro e atuarial, global e individual. um princpio que busca garantir a manuteno do sistema previdencirio, fazendo com que os benefcios devidos por lei sejam satisfeitos no presente e no futuro. Utilizando, para isso, tcnicas financeiras e atuariais que considerem fatores como a variao demogrfica da populao, volume de contribuies e de benefcios em manuteno, perodos de contribuio de manuteno de benefcios, alm de diversos outros fatores que devam ser considerados para que haja esse equilbrio. Diz a regra tcnica a contida que a estrutura do regime, seja o geral ou o complementar, tem que ser estimada a partir da clientela protegida, sua capacidade contributiva e a cobertura desejvel ou possvel num momento histrico e, em razo disso, quais os aportes usuais ou adicionais bastantes, assim como o vulto dos desembolsos realizveis. Consoante se pode constatar, uma relao econmica que envolve e vincula o nvel das entradas e sadas, sopesando o passado (as obrigaes em cumprimento), o presente dos contribuintes e o futuro (benefcios a conceder)55. A importncia desse princpio fica evidente com a sua insero no texto constitucional, colocando-o como princpio constitucional. Isso mostra a preocupao do detentor do poder constituinte de reforma, o legislador federal, com o equilbrio econmico da previdncia social. E no para menos essa preocupao, pois dada a importncia da previdncia social na sociedade, nada mais legtimo do que a preocupao de manter um sistema que seja sustentvel e duradouro, sem riscos de quebra ou que a sociedade tenha que arcar com custos elevados que, em vez de ter um carter social, acabam promovendo a desigualdade de renda no Brasil. O motivo desse primado ter sido guinado altura constitucional sua absoluta imperiosidade no contexto do ordenamento. Sem seu perfilhamento dificilmente o administrador pblico ou o particular lograro a inteno inicial a que se propuseram, vale dizer a segurana da ordem previdenciria56. Importante frisar que esse princpio constitucional destinado ao legislador ordinrio, para que edite normas que promovam o equilbrio financeiro e atuarial do sistema previdencirio, afinal ele o responsvel pela construo dos regimes previdencirios atravs da edio de leis que regem esses regimes. A no observncia do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial pelo legislador torna a lei editada inconstitucional, por no seguir a orientao de um dos princpios informadores do sistema previdencirio. Com isso, a Ao Direta de Inconstitucionalidade se torna o
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MARTINEZ, Wladimir Novaes. Op. Cit., p. 93. Ibid., p. 92.

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instrumento de proteo do sistema previdencirio, contra leis que tragam desequilbrios financeiros e atuariais ao sistema. O princpio foi enquistado no texto da Lei Maior como mandamento a ser perseguido pelo legislador ordinrio e acompanhado de perto pelo organizador da Previdncia Social. No se trata de abstrao especulativa ou construo doutrinria; comando dispositivo invocvel quando das medidas que atentem contra sua determinao. Se ignorado pelo administrador ou legislador ordinrio, vale dizer, pelo aplicador da regra previdenciria, a providncia tomada reveste-se da classificao jurdica de inconstitucionalidade, sobrevindo os consectrios inerentes57. Outra questo necessria de avaliao a possibilidade de a previdncia social apresentar um resultado superavitrio, do ponto de vista financeiro. Para que isso acontea necessrio que as receitas com as contribuies previdencirias superem o total de despesa com a manuteno de benefcios em um dado perodo. Caso esse supervit seja necessrio para a constituio de uma reserva para enfrentar uma necessidade futura prevista, ento estaremos diante de uma necessidade do sistema previdencirio para que seja preservado seu equilbrio em um futuro previsto. Mas, caso esse supervit tenha ocorrido sem a necessidade dessa reserva, ento estaremos diante de um desequilbrio do sistema, devendo ser corrigido em consonncia com o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial. Afinal, no somente o dficit que trs desequilbrio financeiro ao sistema, o supervit desnecessrio tambm faz isso. Afinal, no existe razo para a sociedade contribuir com valores acima do necessrio manuteno do sistema previdencirio. 7 PONDERAO DO PRINCPIO DO EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL: O PRINCPIO DA SOLIDARIEDADE SOCIAL
Apesar da fora constitucional e de sua importncia para o sistema previdencirio como um todo e, em consequncia, para todos os beneficirios atuais e futuros desse sistema, o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial no absoluto. Os princpios devem manter harmonia entre si e isso no seria diferente em relao aos princpios previdencirios. Isso no traz nenhuma fraqueza ao Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial, pelo contrrio, apenas atesta a sua condio de princpio constitucional. O princpio que sempre deve ser considerado quando se trata da previdncia social o princpio da solidariedade social. Sem esse princpio a previdncia social resta esvaziada. A solidariedade social a razo de existncia da previdncia social. O conceito de solidariedade social na previdncia , basicamente, a contribuio de alguns em favor de outros, ou seja, a transferncia de renda de alguns em favor de outros, em razo da necessidade social. A solidariedade inerente ao convvio em sociedade, no possvel a coexistncia sem a ajuda mtua. O ser humano um ser
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Ibid., p. 97.
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social, no consegue sobreviver isoladamente, necessita de outros indivduos para a manuteno de sua existncia. Sabendo que a previdncia social um instrumento para proteger as pessoas dos riscos sociais, fazendo com que a sociedade em geral contribua para a manuteno da renda daqueles que sofreram esses riscos, fica evidente a natureza de solidariedade social que d corpo e razo de existncia previdncia social. Wladimir Novaes Matinez intitula a solidariedade social de princpio fundamental e o conceitua nos seguintes termos:
Considera-se solidariedade a transferncia de meios de uma frao para outra, num conjunto de integrantes situados com recursos desnivelados ou no. H uma diminuio e acrscimo patrimonial prprio da translao de bens e servios, caracterstica da troca econmica. Solidariedade social a expresso do reconhecimento das desigualdades existentes no extrato da sociedade e deslocamento fsico, espontneo ou forcado pela norma jurdica, de rendas ou riquezas criadas pela totalidade, de uma para outra parcela de indivduos previdenciariamente definidos. Alguns cidados so identificados como aportadores e receptores, a uns subtraindo-se o seu patrimnio e a outros, acrescentando-se, ate atingir-se a consecuo do equilbrio social. O princpio da solidariedade social significa a contribuio pecuniria de uns em favor de outros beneficirios, no espao e no tempo, conforme a capacidade contributiva dos diferentes nveis da clientela de protegidos de oferecerem e a necessidade de receberem58.
Temos como piso dos benefcios previdencirios o valor do salrio mnimo, ou seja, independentemente do valor e do tempo de contribuio, a Constituio Federal garante o valor de um salrio mnimo para os benefcios previdencirios. Com isso, o legislador buscou garantir as necessidades bsicas de qualquer segurado da previdncia social, aplicando, assim, o princpio da solidariedade social. Afinal, mesmo que as contribuies do segurado no cubram os valores que receber como benefcio, do princpio da solidariedade social que decorre o direito de receber o valor de um salrio mnimo para cobrir suas necessidades na ocorrncia de um dos riscos sociais previstos na legislao previdenciria. Muitos so os benefcios nessa situao que so subsidiados pela previdncia e, nesse caso, est sendo cumprido o fundamento da redistribuio de renda e o princpio da solidariedade social. Esse somente um dos casos em que o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial tem que ser relativizado. Alguns benefcios previdencirios tm caractersticas diferentes de outros, ou seja, os benefcios previdencirios no compartilham todos da mesma natureza. Cada categoria de benefcios tem que ser considerada isoladamente para verificar a aplicao do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial.
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Ibid., p. 90.
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Jos Antonio Savaris59 apresenta uma excelente classificao dos benefcios previdencirios segundo a gravidade da contingncia social e de sua essencialidade para a subsistncia digna do beneficirio. A primeira classe dos benefcios de aperfeioamento do sistema, que no substituem o rendimento do trabalhador, como o salrio-famlia, o salrio-maternidade e o auxilio acidente. A segunda classe dos benefcios programveis que no derivam de uma ocorrncia de um risco propriamente dito, como a aposentadoria por tempo de contribuio, a aposentadoria por idade e a aposentadoria especial. Por fim, a terceira classe dos benefcios sensveis que tm uma natureza urgente, como a aposentadoria por invalidez, o auxlio-doena, o auxliorecluso e a penso por morte. A inteno aqui no classificar os benefcios previdencirios, a inteno mostrar que os benefcios no so todos iguais. Sem dvida, todos so importantes, mas no podemos dizer que a aposentadoria por tempo de contribuio tem a mesma natureza da aposentadoria por invalidez. Nesse caso, a aposentadoria por tempo de contribuio deve seguir regras segundo o princpio do equilbrio financeiro e atuarial, afinal, um benefcio programvel, que no decorre de um acontecimento imprevisto. Assim, possvel calcular atuarialmente os valores e prazos necessrios para que as contribuies desse benefcio cubram seus custos aps concedido, sem que seja necessrio um subsidio custeado pela sociedade em geral. Essa possibilidade de previso no ocorre com a aposentadoria por invalidez, pois impossvel prever quando algum sofrer algum infortnio que o deixe invlido para a atividade laborativa. Com isso, no possvel manter uma correspondncia atuarial entre contribuies e benefcio, pois o infortnio pode ocorrer a qualquer momento. O que se aplica, nesse benefcio, o princpio da solidariedade, pois so as contribuies da sociedade que mantm esse tipo de benefcio, sem desvio de finalidade do princpio. Bastando, para isso, que o valor da aposentadoria por invalidez mantenha uma relao de proporcionalidade com os valores contribudos pelo segurado. A dimenso atuarial est muito longe de ser absoluta ou de ser exigida para todas as prestaes previdencirias: no caso dos benefcios denominados no programados, como v.g. a aposentadoria por invalidez do regime geral, o estado de necessidade social determinar uma preponderncia do princpio da proteo em face do equilbrio financeiro e atuarial, razo pela qual o legislador resolveu conceder ao segurado uma prestao com 100% do salrio de benefcio (art. 44 da LB), e no uma prestao proporcional.60 O importante identificar quais os tipos de benefcios que tm uma maior sujeio ao princpio do equilbrio financeiro e atuarial. Deve existir uma ponderao com o Princpio da Solidariedade Social e essa ponderao deve ser definida pelo legislador, com o auxlio do operador do direito e de especialistas da rea
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SAVARIS, Jos Antonio. O Princpio Constitucional da Adequada Proteo Previdenciria: um novo horizonte de Segurana Social ao segurado aposentado. Disponvel em: <http://www.revistadoutrina.trf4.jus.br/artigos/edicao022/T1.htm> Acesso em: 03 ago. 2008 ROCHA, Daniel Machado da. Op. Cit., p. 157.
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previdenciria, atravs da legislao ordinria que estrutura os regimes de previdncia existentes. Afinal, a legislao ordinria que determina a concesso e o modo de clculo dos valores dos benefcios e das contribuies previdencirias, devendo estar de acordo com os Princpios Constitucionais norteadores dos sistemas de previdncia existentes no Brasil. 8 APLICAO DO PRINCPIO NOS REGIMES DE PREVIDNCIA DO BRASIL
Resta, agora, sabermos onde o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial aplicado, qual o regime previdencirio que deve observncia a esse princpio. O artigo 201 da Constituio Federal determina expressamente que o Regime Geral de Previdncia Social observe critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial. O artigo 40 tambm determina observncia a esse princpio aos servidores titulares de cargos efetivos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, includas suas autarquias e fundaes, deixando claro que os Regimes Prprios de Previdncia dos Servidores Federais, Estaduais e Municipais sejam estruturados com critrios de acordo com o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial, inclusive das autarquias e fundaes. Fica clara a determinao constitucional para que o regime de previdncia dos trabalhadores da iniciativa privada e os regimes de previdncia dos servidores pblicos das trs esferas de governo observem o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial. Em total consonncia com o princpio apontado, a Lei n 9.717/98 determinou que os regimes de previdncia dos militares dos Estados e do Distrito Federal tambm sejam estruturados com vista a manter o equilbrio financeiro e atuarial, conforme seu artigo 1: Os regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal devero ser organizados, baseados em normas gerais de contabilidade e aturia, de modo a garantir o seu equilbrio financeiro e atuarial.... Assim, a nica categoria que est excluda da aplicao do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial a categoria dos Militares da Unio, que abrange os membros da Marinha, Exrcito e Aeronutica. Na verdade, conforme visto, juridicamente no existe um regime de previdncia para os Militares da Unio. Quem remunera os militares na inatividade, reformados e da reserva, a Unio, sem poder falar em qualquer tipo de contributividade e, consequentemente, em equilbrio atuarial e financeiro. Assim, a nica categoria que a reforma previdenciria no conseguiu atingir, nem com a Emenda n 20/98 nem com a Emenda 41/03, foi a categoria dos Militares da Unio, deixando os custos de seus benefcios quando na inatividade integralmente para a sociedade brasileira. Desta forma, o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial constitui uma das vigas mestre dos Sistemas de Previdncia no Brasil, impondo sua aplicao todos. Sua
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importncia se revela na manuteno da solidez dos sistemas, uma vez que, somente assim, os trabalhadores estaro seguros contra as contingncias sociais 9 CONCLUSO
A incluso do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial no texto constitucional, pelas Emendas Constitucionais n 20/1998 e 41/2003, inaugurou um novo perodo para o sistema de Previdncia Social. Garantir a sustentabilidade do sistema previdencirio deixou de ser somente uma exigncia econmica e passou a ser, tambm, uma exigncia constitucional. Mas para que a delimitao desse princpio seja justa necessrio que seja levada em considerao a realidade socioeconmica existente no Brasil. Caso contrrio, correse o risco de serem definidos conceitos totalmente estranhos ao sistema de previdncia nacional. O Brasil, tendo uma das maiores desigualdades sociais do mundo, no pode sustentar uma Previdncia Social extremamente onerosa e que transfere renda das camadas mais pobres para as parcelas mais ricas da populao. A Previdncia Social deve, no mundo ftico, perseguir os objetivos traados na norma jurdica, pois, do contrrio, fica esvaziada a sua finalidade. Para que a Previdncia Social Brasileira seja slida, no presente e no futuro, e para que deixe de onerar a economia e cooperar com o aumento da desigualdade social existente no pas, deve ser estruturada conforme o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial institudo constitucionalmente. O equilbrio financeiro refere-se equivalncia entre o montante total arrecadado das contribuies previdencirias e o montante total gasto em benefcios previdencirios em determinado exerccio financeiro. O equilbrio atuarial considera os custos para manter determinado benefcio e os valores arrecadados atravs das contribuies do empregado e do empregador, sobre o rendimento do trabalho, para manter esse mesmo benefcio. A importncia do sistema previdencirio, que garante aos trabalhadores e inativos a cobertura dos riscos sociais que atingem a capacidade laborativa, exige um respeito ao seu equilbrio econmico e atuarial. Somente assim o sistema pode ser estvel e perptuo, evitando uma quebra econmica futura que poderia trazer enormes prejuzos para os cidados e para a economia brasileira. Alm disso, com o equilbrio financeiro, o Estado Brasileiro pode destinar recursos para outras reas, como educao, sade, infra-estrutura, saneamento bsico, programas de fomento da economia interna, etc. E com o equilbrio atuarial, a distribuio de renda s avessas pode deixar de ser uma realidade do Sistema Previdencirio Brasileiro, ajudando a diminuir a diferena de renda entre ricos e pobres no Brasil.
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Verificamos, assim, a importncia do Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial, no s para o Sistema Previdencirio Brasileiro, mas para toda a nao, uma vez que busca equilibrar as finanas do sistema, deixando de onerar excessivamente a sociedade e evitando a transferncia de renda para a parcela mais rica da populao, permitindo, com isso, um investimento maior em outras reas essenciais para a populao brasileira. Com o Princpio do Equilbrio Financeiro e Atuarial inaugurada uma nova fase da Previdncia Social no Brasil, com uma previdncia que busca a sustentabilidade e a efetiva solidariedade social. 10 REFERNCIAS
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ISSN 1982-0496 Vol. 6 (2009) PONTES, Helenilson Cunha. Tributao Ideal. Disponvel em: http://www.cunhapontes.com.br /estudos/tributacao_ideal.pdf Acesso em: 03 ago. 2008. ROCHA, Daniel Machado da. O Direito Fundamental Previdncia Social. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. SAVARIS, Jos Antonio. O Princpio Constitucional da Adequada Proteo Previdenciria: um novo horizonte de Segurana Social ao segurado aposentado. Disponvel em: http://www.revistado utrina.trf4.jus.br/artigos/edicao022/T1.htm Acesso em: 03 ago. 2008 STEPHANES, Reinhold. Reforma da Previdncia sem Segredos. Rio de Janeiro: Record, 1998. TEOTNIO, Paulo Jos Freire; FILHO, Ronaldo Fenelon Santos. A interatividade entre a realidade social e o ordenamento jurdico. Disponvel em: http://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/ arquivos/101006r.pdf. Acesso em: 03 ago. 2008.
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Equilíbrio Financeiro e Atuarial Do Custeio Dos Benefícios

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ISSN 1982-0496 Vol.

O PRINCPIO DO EQUILBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL NO SISTEMA PREVIDENCIRIO BRASILEIRO1

ISSN 1982-0496 Vol. 6 (2009)

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DFICIT DA PREVIDNCIA SOCIAL

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Id. Id. NICHOLSON, Brian. Op. Cit. p. 34.

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Ibid., p. 37. Id. Id.

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Ibid., p. 77. Ibid., p. 79.

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Ibid., p. 80. Ibid., p. 81.

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Ibid., p. 140. Id.

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MARTINEZ, Wladimir Novaes. Op. Cit., p. 93. Ibid., p. 92.

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