CASO85

CRISTIN ANDRS LETELIER GLVEZ
LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA
Estudio de Caso N 85
LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA EN EL NUEVO PROCESO PENAL CHILENO

Esta es una versin resumida del Estudio de Caso realizado por el autor para obtener el grado de Magster en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile.
Agosto 2005
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RESUMEN EJECUTIVO
Este estudio da cuenta de los principales componentes del modelo diseado en Chile para asegurar la defensa penal en juicio a toda persona involucrada en un proceso penal. El modelo combina prestadores pblicos y abogados particulares, estos ltimos seleccionados mediante un mecanismo de licitaciones. El anlisis se centr en los objetivos de cobertura, calidad y bajo costo de la defensa penal y en el componente privado del modelo. El objetivo era evaluar si los instrumentos diseados permiten seleccionar a los prestadores ms adecuados al tomar en cuenta los incentivos existentes en el mercado privado de justicia. El estudio atiende a los fundamentos de la intervencin pblica en materia de defensa penal para garantizar la atencin profesional con independencia de las capacidades econmicas de las personas. Sostiene que los nuevos estndares introducidos por la reforma procesal penal, as como la debilidad de las instituciones existentes para encargarse de la defensa, representaron restricciones importantes al momento de disear un mecanismo de defensa penal de oficio. Eso favoreci acudir a la experiencia de otros pases con sistema acusatorio de justicia penal, en particular la de Estados Unidos e Inglaterra. Los resultados de la implementacin de dicho esquema dan cuenta de una mayor eficiencia en la asignacin de recursos para la defensa penal pblica, pero no permiten evaluar la calidad de la prestacin debido a lo reciente de su aplicacin. El estudio tambin describe de qu manera el enfoque incremental de las polticas pblicas est presente en el diseo de este modelo, que se presenta ya modificado para su aplicacin en la Regin Metropolitana. Estos ajustes generarn impactos en otros aspectos de la prestacin, que sern claves para entender los siguientes pasos a dar. A futuro, en la labor y eficacia de la Defensora jugar un rol central su propia capacidad para pensarse y rehacerse a s misma, si se toma en cuenta que el horizonte de las polticas pblicas debe adecuarse a las necesidades sociales y a los resultados de la marcha del modelo.
I. INTRODUCCIN
En junio de 2005 culmin el proceso de puesta en marcha de la reforma al procedimiento criminal, que comenz a gestarse desde mediados de la dcada de los '90 y cuya implementacin desde el ao 2000 ha sido un proceso gradual. Durante sus cuatro aos de operacin, la sociedad ha presenciado la sustitucin de un sistema de enjuiciamiento de tipo inquisitivo -caracterizado por el secreto y el oscurantismo en la investigacin y, adems, percibido como ineficaz y corrupto- por otro de corte acusatorio, ms inmediato, sujeto al respeto de los derechos fundamentales de la persona, transparente y gil. En este sentido, la reforma procesal penal se puede calificar como uno de los principales logros democrticos de los ltimos aos (Baytelman y Duce, 2003) 1. Entre otros aspectos, los logros conseguidos hasta ahora obedecen a la implementacin de un sistema de defensa penal que ha concretado la garanta bsica del derecho a la defensa, consagrado constitucionalmente y en mltiples tratados internacionales de derechos humanos. Esta institucin -tambin nueva en muchos sentidosha permitido que toda persona cuente con un abogado calificado que se encargue de su defensa desde la primera audiencia del proceso; situacin que contrasta fuertemente con el sistema penal antiguo donde las personas tenan muy poca injerencia en un procedimiento protagonizado por el rgano judicial, nico responsable de la investigacin, acusacin y juzgamiento. El presente estudio describe y analiza la forma en que se ha desarrollado un modelo de asignacin de recursos para la prestacin del servicio de defensa penal (componente fundamental del sistema de justicia) y que busca asegurar la defensa a toda persona con independencia de sus capacidades econmicas. Este modelo es novedoso no slo respecto del existente, sino que tambin por las respuestas que han dado otros pases de la regin a la obligacin de proveer defensa penal de oficio. Si bien asume la obligacin estatal, renuncia a su produccin exclusiva y entrega una parte de la defensa penal a prestadores privados contratados por el Estado.
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Parte de estos impactos se evidencian en la percepcin ciudadana sobre la reforma procesal penal. Segn una encuesta realizada por el Ministerio de Justicia (2004), incluso en la Regin Metropolitana, donde an no operaba el nuevo sistema procesal, el 68% de la poblacin est de acuerdo con la reforma y las personas estiman que su advenimiento traer ms rapidez y transparencia al proceso penal. Asimismo, en las regiones donde el sistema opera por ms tiempo, el porcentaje de la poblacin que le otorga una alta calificacin aument desde un 67% en 2003 a un 75% en 2004.
El objetivo central de este trabajo es describir el sistema mixto de defensa penal pblica, instalado en Chile a partir de julio de 2003, analizar los resultados obtenidos en su implementacin y comentar las modificaciones efectuadas en noviembre de 2004, a raz de la evaluacin hecha por la propia autoridad de dichos resultados. Cabe sealar que esta investigacin se sita en el contexto de la reforma procesal penal, pero no profundiza ni en sus contenidos especficos ni en las implicancias que ha tenido su aplicacin para otros actores del sistema. En esta lnea, el estudio se centra en la opcin de poltica referida a uno de los componentes de la reforma: el sistema de licitaciones de causas para la provisin de la defensa penal de oficio en un esquema pblico-privado. En consecuencia, aborda los distintos componentes de este modelo, las particularidades de su implementacin y los resultados obtenidos hasta ahora 2. El estudio se desarrolla con un enfoque preferentemente interpretativo y utiliza, adems de la revisin documental, informacin secundaria formada por la recopilacin de datos de la experiencia internacional, resultados de grupos focales y encuestas aplicadas para evaluar el inters de los abogados particulares en participar de este modelo mixto de prestacin del servicio 3. Para describir el origen del modelo mixto de defensa penal se recurri a la discusin parlamentaria, a artculos de prensa de la poca y a diagnsticos de la institucionalidad existente. En la implementacin y resultados del mecanismo de licitaciones, se coloc atencin al contexto general de aplicacin gradual de la reforma procesal penal y del componente institucional del sistema de defensa penal. Asimismo, se us informacin cuantitativa proporcionada por la Defensora Penal Pblica, y cualitativa proveniente de reuniones con informantes claves.
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Este estudio de caso se desarroll durante 2004. Abarc la aplicacin de este modelo de defensa en todas las regiones del pas con excepcin de la Regin Metropolitana. Esta informacin proviene de sendos estudios del Departamento de Economa de la Universidad de Chile: tanto el estudio previo para determinar el sistema ptimo de licitaciones realizado para el Ministerio de Justicia (2000), como el estudio de evaluacin de la aplicacin del mecanismo de licitaciones en algunas regiones del pas encargado por la Defensora Penal Pblica (2004).
El trabajo se estructura en cinco secciones. Las dos primeras entregan algunos elementos que permiten comprender la obligatoriedad y restricciones de la intervencin estatal en la materia, as como las principales consideraciones que condujeron a instalar el modelo mixto de defensa penal en Chile. Las secciones tres y cuatro describen el nuevo modelo instalado en julio de 2003, muestran sus bases y funcionamiento, adems de analizar su implementacin y los resultados obtenidos que derivaron en modificaciones al diseo original. En la ltima seccin se bosquejan algunos criterios para la aplicacin del modelo en la Regin Metropolitana, y reflexiones generales del autor sobre las modificaciones previstas para la nueva fase de implementacin y sobre el diseo general del modelo.
II.
LA INTERVENCIN PBLICA EN MATERIA DE DEFENSA CRIMINAL
A pesar del actual nivel de reconocimiento del debido proceso como derecho fundamental de la persona 4, su efectiva proteccin se ha visto condicionada o restringida por la calidad de las instituciones a cargo de garantizar su cumplimiento, lo que ha sido particularmente notorio en el caso del derecho a la defensa 5. En su concepcin moderna, el debido proceso comprende una dimensin objetiva (lmite al ejercicio del poder punitivo estatal) y una subjetiva (posibilidad real de cada persona de intervenir en el juicio). Ambas dimensiones se amparan -aunque no nicamente 6- mediante el derecho a la defensa (Carocca, 2002). Este derecho comprende la facultad de ser odo en juicio, de rendir pruebas y de presentar reclamaciones ante tribunales superiores, entre otras. Normalmente el Estado puede asegurar el derecho a defensa al permitir que cada persona involucrada en un juicio designe a un profesional letrado de confianza que lo represente. Sin embargo, ello no es posible cuando la persona no cuenta con los recursos econmicos para contratar a un abogado, lo que pone en riesgo la validez del procedimiento y la adecuada defensa de los intereses del imputado. Frente a esta insuficiencia de recursos personales, o ante la negativa de designar un abogado por cualquier causa, surge la obligacin estatal de asegurar "de oficio" la defensa letrada a toda persona que se ha visto forzada a participar en un juicio criminal. La mayor parte de la poblacin que requerir un abogado defensor de oficio ser aquella de ms escasos recursos, por cuanto la gran mayora de los imputados pertenece a ese segmento socioeconmico. En este punto es necesario distinguir entre defensa penal de oficio y asistencia jurdica, ya que los principios que las inspiran son distintos. La asistencia jurdica es un concepto amplio que incluye servicios de orientacin, representacin ante diversas
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La obligacin de todo Estado de tener reglas y procedimientos preestablecidos y de asegurar a cada persona su derecho a intervenir en el juicio est reconocida en diversos tratados internacionales en materia de derechos humanos: Declaracin Universal de Derechos Humanos (1948), Pacto de San Jos de Costa Rica (1969), Convencin Europea de Derechos Humanos (1950). En el caso chileno, el derecho a la defensa estaba reconocido constitucionalmente desde antes de 1980. Sin embargo, las instituciones o mecanismos a cargo de efectuar esta defensa no cumplan con los estndares deseables a los ojos de casi cualquier evaluador, como se ver ms adelante. Se reconocen otras obligaciones y garantas: tipificacin del delito, establecimiento previo del tribunal, presuncin de inocencia y el respeto de los derechos humanos del imputado.
instituciones, mediacin de conflictos y servicios de representacin judicial en acciones civiles y criminales. En cambio, la idea de defensa penal pblica o de oficio consiste exclusivamente en la representacin judicial del imputado para garantizar que se ha observado un debido proceso en la aplicacin de las penas 7. La diferencia radical entre la defensa penal pblica y la asistencia jurdica se basa en que mientras la segunda pretende dar una respuesta al problema de acceso a la justicia de los ms pobres, la primera se sustenta en la necesidad indispensable de que el acusado o imputado cuente con un abogado para que lo defienda en juicio, cualquiera sean los motivos por los cuales carece de l. Ello fuerza al Estado a contar con un mecanismo de seleccin y nombramiento de abogados defensores, incluso si no hubiere pobres en el pas. Las formas en que el Estado ha asumido esta obligacin pueden resumirse bsicamente en dos modelos o sistemas de defensa penal de oficio: (1) aquellos en que los servicios son prestados por abogados particulares (que ejercen la profesin libremente) 8 y (2) aquellos en que el Estado proporciona la defensa a travs de funcionarios de planta especialmente destinados para ello. En cuanto a su financiamiento, los sistemas de defensa penal pueden combinar distintos mecanismos: aporte estatal a travs del pago directo a los abogados o del sueldo a sus funcionarios, financiamiento parcial del beneficiario (copago), asesora jurdica a costa del abogado o institucin que la presta (pro bono) y donaciones de otras instituciones o personas. Sin embargo, el problema central que debe resolver la sociedad para escoger el sistema de defensa penal pblica se vincula con la forma de asignar los recursos estatales; es decir, cunto y dnde se obtienen mejores resultados, dados los incentivos que hay en los actores 9.
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Para una mayor aproximacin a distintos modelos de asistencia jurdica, ver Rhudy (1999). En este caso, la defensa puede estar a cargo de abogados individuales, una universidad, organizaciones sin fines de lucro, o bien una sociedad de profesionales. Brown (2004) seala que la defensa penal de oficio no slo compite con otros programas en su financiamiento, sino que tambin enfrenta la impopularidad de una actividad que puede significar ms delincuentes en las calles. No obstante, la efectividad de la defensa penal no puede ser medida nicamente por los resultados favorables que sta obtenga.
Mediante el sistema de abogados particulares pagados por el Estado, el derecho a la defensa recae fundamentalmente en el propio imputado. l debe designar a un profesional que sea de su confianza para que lo represente. El Estado se obliga a asegurar que se produzca esta representacin con la provisin de los medios para costearlo 10 o mediante su designacin, si el acusado o imputado no quiere hacerlo. La organizacin y seleccin de los abogados que prestan los servicios puede variar. El mecanismo ms comn consiste en el nombramiento que realiza el tribunal, caso por caso, de un abogado habilitado para prestar defensa penal. En algunas partes, los profesionales habilitados se seleccionan mediante un sistema de licitaciones (de competencia en precios o en cualidades de los profesionales) o simplemente con un mecanismo de acreditacin, que los obliga mediante la celebracin de un contrato con el Estado. Por lo general, el precio pagado -que suele ser ms bajo que el valor de mercadoest fijado previamente, ya sea por el rgano judicial o por la propia autoridad encargada de organizar el servicio de defensa, segn un arancel estimado a partir del tiempo invertido en el caso. La principal ventaja de un sistema de abogados privados radica en su independencia frente a las autoridades pblicas y a los intereses de la Fiscala, lo que evita que los resultados del juicio se deriven de arreglos institucionales entre agentes del Estado. Como contrapartida, este sistema requiere de la existencia de un mecanismo de control de la prestacin, ya que el riesgo de una prestacin de baja calidad es alto. No obstante, algunas crticas a este modelo apuntan a que la falta de apoyo institucional afectara los costos de la defensa y su eficacia (Carocca, 2002) y la posibilidad de capacitacin y formacin de los abogados defensores. Este sistema base puede presentar variantes en la modalidad de contratacin y designacin del abogado: nombramiento por el juez, por el colegio de abogados, por un organismo regulador de la defensa o por el propio imputado. Lo relevante de este sistema para algunos (Rhudy, 1999), y que permite su subsistencia conjunta con otros, es que
10 Cuando la persona no pueda costear un abogado a precio corriente sin dejar de satisfacer otras necesi-
dades esenciales (Rhudy, 1999).
mantiene la forma organizativa del mercado y las funciones contraloras de los colegios de abogados. Si bien la remuneracin es menor que la normal de mercado, es lo suficientemente atractiva para garantizar la participacin de los abogados. Este mecanismo puede provocar reparos en comunidades jurdicas y organizaciones que tienen intereses pblicos y preferencias por otro sistema que atienda en forma ms integral el problema de acceso a la justicia. Adems, la eficacia y eficiencia de este modelo depende de los abogados y del funcionamiento de los sistemas de supervisin de los servicios jurdicos. Otra forma de organizar el servicio, muy utilizada en Amrica Latina 11, consiste en crear un rgano pblico especializado a cargo de la defensa, de manera similar a la forma de erigir la persecucin criminal en el pas. Esta institucin se encargara de la defensa en juicio de las personas que no hayan designado un abogado de confianza. Su financiamiento sera combinado entre el propio afectado y el Estado, para aquellas personas que no se puedan costear la defensa tcnica letrada. La ventaja de este sistema es contar con una institucionalidad de apoyo y dar, as, continuidad al servicio; elemento fundamental de la dimensin ms objetiva del derecho a la defensa. Adems, hay ventajas relacionadas con la mayor especializacin que es posible conseguir en la atencin de problemas jurdicos y con la divisin del trabajo de los profesionales. A su vez, permite alcanzar territorios que no son cubiertos por los abogados privados y genera mayores vnculos con la comunidad, lo que potencia la orientacin hacia la solucin de problemas y otorga a los defensores un rol en la prevencin de la delincuencia. Tambin es un sistema que puede ser ms eficiente en desarrollar capacidad de liderazgo y gestin del servicio (Rhudy, 1999).
11 Muchos de los pases que iniciaron procesos de reforma a la justicia criminal en las ltimas dcadas
optaron por modelos institucionales para proveer el servicio. Al respecto, ver el Informe de la Comisin de la Cmara de Diputados (Congreso Nacional, 2001). Entre los pases que cuentan con este sistema estn El Salvador, Paraguay y Bolivia. En el primer caso, el organismo depende del Ministerio Pblico. En Paraguay depende del Poder Judicial y en Bolivia del Poder Ejecutivo. Ver los informes comparativos del Proyecto de seguimiento de los procesos de reforma judicial en Amrica Latina (CEJA, 2001-2004).
Las desventajas se vinculan con las posibles presiones que pudiera ejercer el mismo aparato estatal sobre la actuacin de la defensa 12, y que las libertades y derechos involucrados en el juicio (bienes jurdicos) se decidan sobre la base de negociaciones entre funcionarios pblicos, dejando de lado los intereses del defendido. Otra desventaja identificada en los sistemas que crean un rgano pblico especializado, es la tendencia de estas organizaciones a la burocratizacin excesiva, a la rutinizacin del trabajo y a la falta de sentido de innovacin. El xito de un sistema, su diseo y forma de implementacin dependen de factores de ndole institucional y cultural de los pases. Por eso no es posible calificar a priori la ventaja o desventaja de un sistema en comparacin con otro. En la prctica, los modelos de defensa penal no se dan puros y, por lo mismo, es difcil evaluar los efectos particulares de uno u otro. Adems, los sistemas mixtos son cada vez ms frecuentes y podran caracterizarse por separado, tomando en cuenta que han mostrado ventajas adicionales, atendido el tipo de servicio. Si bien son diversas las formas en que un sistema puede ser llamado mixto13, se reconoce que la principal ventaja deriva de la posibilidad de comparar el desempeo de ambos subsistemas, y aprovechar la flexibilidad de contar con recursos independientes entre s. Tampoco se puede dejar de lado que la prestacin de la defensa como servicio pblico enfrenta las discusiones sobre la eficiencia, y el que desde hace bastante tiempo se ha privilegiado la prestacin de servicios por parte de los privados al potenciar el rol subsidiario del Estado 14.
12 En Chile el estigma de delincuente recae sobre la persona desde que ella es involucrada en el juicio
penal, lo que explicara que muchos defensores en las primeras etapas de funcionamiento hayan asumido un rol ms bien de auxiliares de la administracin de justicia y no de un profesional al servicio de su cliente (Baytelman y Duce, 2003). Sin embargo, la prdida de independencia que se atribuye a las oficinas de defensores asalariados ha sido rebatida por evidencia que muestra que ella est ms bien ligada a la fuente de financiamiento y, por tanto, es comn a defensores asalariados y privados (Reino Unido, Department for Constitutional Affairs, 2000). 13 As por ejemplo, un sistema puede ser mixto porque la defensa la prestan indistintamente los funcionarios pblicos y los abogados privados; o porque aquellos funcionan como puerta de entrada al sistema y son derivados luego a los abogados particulares; o bien porque el servicio pblico se encarga de proveer el servicio exclusivamente donde no hay mercado privado que pueda hacerse cargo (Reino Unido, Department for Constitutional Affairs, 2000). 14 En su Informe sobre Desarrollo Mundial de 1997, el Banco Mundial sugiri que la externalizacin debiera extenderse no slo a los servicios de utilidad pblica, sino que tambin a servicios sociales ms complejos.
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Con todo, se puede sealar que un sistema de defensa penal pblica, independiente de su modalidad de prestacin, presenta normalmente las siguientes orientaciones o principios 15:

Un fuerte compromiso con una justicia eficiente para todos. La necesidad de ofrecer un servicio independiente, de calidad y costo-efectivo. Una orientacin hacia la proteccin y defensa de los intereses del imputado. La bsqueda constante de legitimidad y el mejoramiento de la operacin general del sistema criminal.
15 Por ejemplo, son las orientaciones que se observan en el Mensaje del Presidente al Congreso Nacional
con ocasin de la presentacin de la ley que crea la Defensora Penal Pblica en Chile (Congreso Nacional, 2001), o de la consulta ciudadana sobre la introduccin de un sistema de defensores asalariados en Inglaterra y Gales (Reino Unido, Department for Constitutional Affairs, 2000), como tambin en los textos de anlisis de los mecanismos de defensa penal a indigentes discutidos en la Universidad de Harvard (Executive Session on Public Defense, 2001).
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III.
LA RESPUESTA CHILENA AL PROBLEMA DE LA DEFENSA PENAL PBLICA
No es posible entender el nuevo modelo de defensa sin atender a las caractersticas especiales de la reforma procesal penal en Chile, la que ha tenido como horizonte central la incorporacin de los derechos humanos y estndares internacionales de administracin de justicia en el sistema normativo 16. De esta forma, se han sentando las bases para disear un esquema de defensa penal pblica, que debe armonizar los intereses sociales de la persecucin con el respeto a los derechos y libertades de las personas. La profesionalizacin y especializacin de la persecucin criminal tuvo como contrapartida estndares de calidad de la defensa judicial a imputados ms elevados que los que existan y para los cuales la institucionalidad no estaba preparada. Esta ltima estaba formada por: corporaciones de asistencia judicial, abogados de turno y mercado privado de abogados. Las corporaciones son organismos estatales encargados de prestar asistencia jurdica; es decir, producir servicios de solucin de conflictos jurdicos. A su financiamiento concurren aportes fiscales, municipales e incluso particulares 17. Adems, ellas cumplen una labor formadora de todos los egresados de la carrera de Derecho en las universidades chilenas, cuyo servicio gratuito por un perodo de seis meses es indispensable para obtener el ttulo de abogado. De por s, ello constitua un grave impedimento para encargarle la prestacin de la defensa penal, ya que la capacidad tcnica y la constante rotacin de postulantes limitaban la calidad del servicio. Como ya se mencion en este trabajo, la labor de la asistencia jurdica es ms amplia que la defensa penal del imputado, y aunque en algunos lugares la defensa penal est entregada a los mismos organismos, la solucin no era obvia 18. Si bien se desech la posibilidad de que las corporaciones se hicieran cargo de la defensa penal de oficio, el papel que deban cumplir en el nuevo sistema fue bastante
16 Cabe sealar que la idea de modernizar la forma de enjuiciamiento criminal se instal en la agenda
pblica a partir de la accin de corporaciones educacionales y organizaciones de la sociedad civil en consistencia con la promocin en otros pases latinoamericanos de reformas similares al sistema de justicia penal. Con propiedad se puede hablar de un movimiento pro-reforma, que, sin embargo, no consideraba soluciones especficas para algunos de sus componentes, como la defensa penal de oficio. Ver Vargas (1997) y tambin Duce y Riego (2000). 17 Para una evaluacin ms amplia de los programas de asistencia jurdica, ver la evaluacin de programas gubernamentales de la Direccin de Presupuestos (Dipres, 2003). 18 Desde que la defensa penal est entregada a una institucin especializada, ella debe sustraerse de la competencia de las organizaciones encargadas de la asistencia jurdica.
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discutido y ocup un lugar preeminente en la tramitacin de la ley en el Congreso Nacional (1999-2001), aunque en ese entonces el gobierno ya haba apostado por un modelo ms privado, al que difcilmente renunciara 19. Por su parte, el sistema de abogados de turno constitua una forma de distribucin de la carga entre los abogados de una plaza, designados por el rgano jurisdiccional para defender gratuita y obligatoriamente a personas que no contaran con recursos para costearse un abogado de confianza. El diagnstico respecto de su desempeo no era alentador: se reconoca una escasa motivacin a dedicar tiempo a esta carga pblica, pese a lo espordico que pudiera ser, y la labor asumida por el abogado designado distaba mucho de ser una completa defensa jurdica, restringindose en la prctica a contestar la acusacin que haca el tribunal. Por ltimo, si bien no es un sistema de defensa penal de oficio, hay que sealar que la prestacin de servicios por parte del mercado de abogados exhiba serias deficiencias. Exista la impresin que los abogados privados que atendan a ese segmento de la poblacin se dedicaban solamente a la peticin de la libertad provisional y luego abandonaban la causa 20. Al mirar la experiencia internacional en la materia se observa que las soluciones adoptadas no han sido nicas. Adems, la naturaleza radical del cambio favoreci la mirada sobre soluciones ms novedosas a partir de la experiencia de pases donde funcionaba un modelo acusatorio de justicia penal. Si bien los procesos de reforma judicial en Amrica Latina podan constituir un insumo importante para disear el modelo chileno, tempranamente se desestim seguir alguno de ellos porque, a juicio de sus promotores, ninguno responda suficientemente a los criterios de eficiencia y eficacia que orientaban la reforma chilena 21.
19 Opinin expresada por los distintos jefes de las corporaciones regionales en la discusin de la ley
(Congreso Nacional, 2001). La discusin generada en torno a la participacin de las corporaciones en el nuevo sistema se aborda ms adelante, al analizar su participacin efectiva en el proceso de licitacin y las dudas que gener en la opinin pblica. 20 Es la opinin de los representantes de las corporaciones de asistencia judicial, en sesin de la Comisin del Senado (Congreso Nacional, 2001). Adems, la ineficacia del sistema antiguo y la dilacin en la duracin de los procesos contribua a especializar a los abogados en el servicio libertad provisional. 21 Mensaje de S.E. el Presidente de la Repblica al Congreso Nacional en 1999 (Congreso Nacional, 2001).
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De los numerosos ejemplos provenientes de otros pases, particular inters despert en autoridades y organismos consultores la experiencia basada en prestadores privados pagados por el Estado. La mirada se coloc en los modelos de defensa que operaban en Estados Unidos 22, a travs de estudios que mostraban que los sistemas de contratacin de abogados mediante licitaciones resultaban ser ms eficientes y otorgaban mayor flexibilidad que las oficinas de defensores asalariados 23. Si bien no fue considerada especficamente en esta etapa, la experiencia inglesa represent un aporte importante para el sistema a aplicarse, ya que a partir de 1998 se comenz a idear en Inglaterra y Gales un sistema mixto de defensa penal 24. All operaba un sistema de nombramiento caso por caso, complementado con un sistema de contratos. Posteriormente se establecieron cuatro oficinas de defensores asalariados como parte de un programa piloto que podra extenderse por todo el pas. Estas oficinas tenan el objetivo de mejorar la prestacin de defensa y hacerla ms barata (high quality and value for money). No obstante, en el caso britnico, el sistema de contratacin no incluye un mecanismo de licitaciones y, por tanto, sus posibilidades de comparacin son relativas. Para entender el modelo impulsado en Chile, hay que sealar que el Ejecutivo prefera entregar parte de la defensa a abogados particulares y pertenecientes a instituciones pblicas o privadas con o sin fines de lucro, que seran pagados por el Estado. En ese contexto, el gobierno encarg en 1997 a una institucin privada -el Instituto Libertad y
22 En Estados Unidos funcionan tres sistemas de defensa penal pblica: el modelo de abogados designa-
dos caso por caso, el sistema de contratos, y las oficinas de defensores pblicos. Estos modelos se discutieron en el Informe del Instituto Libertad y Desarrollo (1997) y en el de la investigadora de la Universidad de Chile, Mara Ins Horvitz (Anlisis comparativo del funcionamiento de los sistemas de defensa penal pblica del derecho comparado, Estados Unidos, Francia y Costa Rica, 1996), presentados a la Comisin de la Cmara de Diputados (Congreso Nacional, 2001). Para un anlisis emprico de los sistemas en Estados Unidos, ver Estados Unidos, Department of Justice (2000). 23 El Departamento de Economa de la Universidad de Chile (2000) realiz un estudio para determinar el mecanismo ptimo de licitaciones a la Defensa Penal Pblica, basado en parte en la informacin proporcionada por el Departamento de Justicia de Estados Unidos a partir de diversas fuentes; en particular la National Legal Aid and Defender Association y la American Bar Association. Ver tambin Estados Unidos, Department of Justice (2000), donde se compila esta y otra informacin relacionadas con la implementacin de sistemas de defensa en los principales estados de Estados Unidos. 24 El principal contacto con dicha experiencia provino de un seminario conjunto con los profesores Lee Bridges y Ed Cape de las universidades de Warwick y West of England, quienes, adems, lideran el equipo encargado de evaluar el modelo que comenz a implementarse en Inglaterra y Gales en 2001 por un perodo de observacin de cuatro aos.
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Desarrollo- el estudio de un mecanismo de defensa penal a cargo de abogados particulares. El Instituto propuso, basndose en la experiencia positiva de otros mecanismos similares, crear un fondo concursable de recursos pblicos al que podran postular instituciones pblicas o privadas que quisieran prestar servicios de defensa penal. Ello sera complementado con la inclusin de abogados particulares en una lista confeccionada por el rgano superior de este sistema 25. Las principales orientaciones de la propuesta del Instituto Libertad y Desarrollo (1997) fueron las siguientes:
La creacin de un Fondo Nacional para la Defensa Pblica al que podran postular entidades pblicas y privadas. La administracin del Fondo estara a cargo de un Consejo Nacional integrado por representantes del Gobierno, del Poder Judicial, de las asociaciones gremiales de abogados y de acadmicos universitarios. La cabeza visible y el liderazgo institucional estaran a cargo de un Director Nacional de la Defensa Pblica. Los servicios se contrataran mediante llamados a licitacin pblica. Se debera sealar el monto de mximo de los recursos involucrados y la definicin del conjunto de servicios que deberan prestar las instituciones que resultaren adjudicadas. Las bases seran elaboradas por el Director Nacional considerando los servicios a prestar, el tiempo, las garantas de cumplimiento, la forma de pago y los mecanismos de supervisin. La licitacin se resolvera por un jurado regional con representantes del Director Nacional de Defensa, del Poder Judicial y del Consejo Regional. Los criterios para resolver la adjudicacin seran costo del servicio; nmero y dedicacin de abogados disponibles en cada firma; solvencia financiera e institucional del postulante; experiencia y calificacin del profesional; soporte administrativo de la institucin, y adecuacin de la infraestructura al servicio de que se trate.
25 Cabe sealar que la primera idea del Instituto Libertad y Desarrollo era que el componente privado del
sistema de defensa funcionara como un voucher; es decir, un subsidio directo a la demanda.
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A partir de la segunda licitacin se deba premiar el buen desempeo. La creacin de un fondo de reserva a modo de garanta de ejecucin del contrato.
Sin embargo, en forma previa a la remisin al Congreso de la Ley que creaba la Defensora Penal, un sector importante de la coalicin de Gobierno inst a crear un rgano pblico que permitiera contrarrestar el enorme poder con que contara el rgano persecutor, el Ministerio Pblico. En este sentido, la principal diferencia entre el proyecto definitivo del Ejecutivo y el contenido en el Informe del Instituto Libertad y Desarrollo radicaba en el fortalecimiento de la institucionalidad pblica como contrapeso a un Ministerio Pblico fuerte, lo que se lograra al atribuir al organismo la capacidad de prestar directamente el servicio defensa penal y de mantener el control sobre l. En la discusin en la Cmara de Diputados existi amplio consenso en torno a la necesidad de contar con un mecanismo efectivo que asegurara la defensa en juicio a toda persona, y en el diagnstico de que la institucionalidad imperante era insuficiente. Otro punto de amplio consenso se relacionaba con la conviccin de que el sistema mixto propuesto tena ciertas ventajas: costos razonables, aseguraba la continuidad de servicios y beneficios derivados de la competencia (Congreso Nacional, 2001). El modelo de defensores privados fue cuestionado en un principio. La principal voz disonante provino del Colegio de Abogados de Chile (2000), que se mostr ms bien reacio a crear un sistema de esta naturaleza. Critic varios de sus puntos, entre ellos, lo que calificaban de mercantilizacin de la profesin y un recelo sobre las formas de control y vigilancia que afectaran la relacin de confianza con los clientes y el secreto profesional. Lo particular del modelo chileno consiste fundamentalmente en la existencia conjunta y competitiva de dos sistemas de prestadores de defensa penal. Por un parte, las oficinas regionales de defensores pblicos operaran independientemente sus costos, mientras que los abogados privados seran contratados por un plazo de tres aos, previa licitacin para su seleccin.
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El esquema propuesto para la defensa penal pblica en Chile pretenda aprovechar las ventajas de un sistema mixto, que pareca atender mejor a objetivos mltiples: asegurar la cobertura y continuidad en la prestacin del servicio, disminuir los costos para el Estado en la provisin de servicios de defensa, y permitir la participacin de abogados privados.
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IV.
EL MODELO MIXTO DE PRESTACIN DE SERVICIO
Este captulo describe el sistema de defensa penal pblica, diseado para cumplir los estndares de la reforma procesal penal e implementado al incorporarse los abogados privados al sistema con el primer llamado a licitacin en julio de 2003.
1.
BASES FUNDAMENTALES DEL MODELO BASADO EN LICITACIONES
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Forman parte del sistema mixto de defensa tanto los mecanismos de organizacin del servicio pblico, como los sistemas de contratacin y control de los abogados particulares que cumplen la funcin de proveer servicios de defensa penal de oficio. En ambos subsistemas el rol de los incentivos es fundamental. En los defensores institucionales hay esquemas de incentivos implcitos que pueden cumplir una importante funcin en el desempeo de los funcionarios 27. El sistema privado requiere de mecanismos explcitos que busquen la alineacin entre los objetivos particulares y los que busca la autoridad, y que se relacionan con los medios con los que se seleccionan los abogados particulares -mecanismo de licitaciones-, el esquema de pago de los servicios y la eficacia de los sistemas de control y fiscalizacin. Antes de describir los fundamentos del sistema mixto y su orientacin al cumplimiento de los objetivos de cobertura de calidad y a bajo costo, conviene precisar el lugar que ocupa el sistema de defensa penal pblica en el contexto de la reforma procesal penal, ya que cualquier mirada a la primera no puede desatender el funcionamiento y los impactos de los dems actores en el resultado final de la instalacin de un nuevo sistema de enjuiciamiento criminal en Chile. El siguiente cuadro sita la labor de la Defensora en esta escena multidimensional donde participa el Ministerio Pblico, el Poder Judicial y los abogados del mercado privado de justicia:
26 El marco normativo del modelo basado en licitaciones est contenido en la Ley nm. 19.718 (2001), el
Reglamento sobre Licitaciones y Prestacin de Defensa Penal Pblica (2002), las Bases Administrativas Generales (2003), y en las bases especiales de cada convocatoria (2003-2004). 27 Por ejemplo, aquellos que se derivan de la posibilidad de seguir una carrera en el servicio y, por tanto, ser premiados por el buen desempeo, o porque hay aspectos motivacionales al interior de la organizacin, cuya misin es valorada positivamente por el funcionario. Normalmente los procesos de seleccin de postulantes consideran estos posibles incentivos.
18
CUADRO 1: LA DEFENSORA PENAL PBLICA EN EL NUEVO PROCESO PENAL
F UENTE :
E LABORACIN
PROPIA .
Todos estos insumos se orientan a producir un juicio en que se respeten las garantas del debido proceso. En este contexto, la labor de la Defensora consiste en asegurar la presencia de un profesional habilitado desde la primera actuacin judicial. Adems de organizar el sistema de licitaciones y de velar por la cobertura de la defensa penal, a la Defensora Penal Pblica 28 le corresponde determinar y aplicar estndares bsicos de defensa, controlar la prestacin adecuada del servicio y proveer informacin til al sistema. A su vez, el Defensor Nacional cumple un rol de representante poltico del imputado y puede impulsar polticas nacionales de defensa, siempre que ello no implique impartir instrucciones especficas sobre actuaciones de los prestadores (funcin expresamente sustrada de sus facultades segn la ley).
28 La Defensora est organizada en una Defensora Nacional y en defensoras regionales (una en cada
regin y dos en la Regin Metropolitana), que son los rganos ejecutores del servicio. Adems, complementan el Sistema de Licitaciones dos rganos fuera de la Defensora: el Consejo de Licitaciones de la Defensa Penal Pblica, y los Comits de Adjudicacin Regional. Ambos tienen una funcin restringida a las licitaciones de defensa penal.
19
Todo lo que se relacione con la prestacin privada en el sistema de defensa penal est radicado preferentemente en el Consejo Nacional de Licitaciones, mientras que al alero de las defensoras regionales se organizan los recursos pblicos para las llamadas defensoras locales. En este sentido, el Defensor Nacional cumple un doble rol: ejecutor de las decisiones del Consejo y superior jerrquico de los defensores regionales. Para conseguir el nmero suficiente de profesionales que pueda garantizar la cobertura de servicios de defensa penal, la autoridad debe recurrir al mercado privado y ofrecer a los abogados, ya sea la incorporacin a la institucionalidad pblica, o bien un contrato por un nmero determinado de causas. Para llevar a cabo esta ltima opcin se dise un modelo de licitaciones para seleccionar abogados que permita cumplir con los objetivos al ms bajo costo posible para los ciudadanos. La opcin de institucionalizar a los defensores est acotada por el marco normativo, pues en l se ha limitado la cantidad de funcionarios pblicos con que puede contar la autoridad para atender la demanda. As, se restringe la atencin estatal en la defensa penal y se favorece la entrega del servicio por parte de los abogados privados. Sin embargo, la opcin de externalizar los servicios (sistema de contratos) debe hacerse cargo de las condiciones o caractersticas del mercado privado de justicia. En este contexto, la autoridad debe definir los criterios de seleccin y los procedimientos de adjudicacin de los postulantes, e indicar los requisitos mnimos que deben cumplir los participantes en la licitacin. Mientras mayores sean estas exigencias, y ms alejadas de las condiciones existentes en el mercado, menor ser la participacin de los abogados en el proceso, lo que puede afectar presumiblemente el precio ofertado por las firmas participantes. En cuanto a los criterios de seleccin, como ya se seal, stos deben considerar: (i) el precio ofertado por las firmas postulantes; (ii) la permanencia y habitualidad de los mismos en el ejercicio de la profesin; (iii) el nmero y dedicacin de los abogados disponibles; (iv) la experiencia y calificacin del profesional, y (v) el apoyo administrativo a los postulantes. A las bases especiales de licitacin corresponde determinar el peso de estas variables en la evaluacin final de cada propuesta; es decir, si ellas pueden influir en una mejor calidad de la defensa.
20
Otra variable relevante para el sistema de licitaciones se relaciona con la forma en que el Estado paga los servicios de defensa a los abogados particulares contratados, ya sea mediante la definicin de un esquema de pago diferenciado, conforme el avance efectivo de las tareas de defensa, o a travs de un pago nico por causa terminada. Cualquiera de las opciones implica riesgos distintos para los prestadores y para la autoridad licitante, y requiere de mecanismos adicionales de incentivos para asegurar que la prestacin se realice de la mejor forma posible. La aplicacin del componente privado del modelo de defensa penal implic que la autoridad tomara opciones significativas sobre las variables sealadas. Para ello se encarg al Departamento de Economa de la Universidad de Chile (2000) un estudio sobre las condiciones necesarias para implementar el mecanismo de licitaciones. El estudio realizado relevaba la importancia de: (i) no basar la licitacin en la competencia en precios nicamente, ya que ello poda afectar la calidad de la prestacin; (ii) considerar la posibilidad de que la oferta se autoseleccionara hacia la provisin de servicios en el mercado privado en lugar de prestar servicios para el Estado; (iii) incorporar los riesgos generados por una inadecuada determinacin de la demanda; (iv) establecer una carga mxima de trabajo por abogado, y (v) proveer informacin adecuada que redujera los costos de formular propuestas. Con esas variables, la autoridad decidi las caractersticas del primer proceso licitatorio, que constituye la base del modelo chileno de defensa penal pblica. Sus principios orientadores pueden resumirse as:
Competencia en precio y en calidad de las propuestas, mediante la exigencia de estndares mnimos de infraestructura y capacidad profesional, y a travs de la ponderacin positiva en el puntaje de adjudicacin de ciertas variables cualitativas (ver cuadro 2). Restriccin de la participacin de los abogados. Se incorpora solamente a aquellos dispuestos a renunciar al ejercicio penal privado por completo. Fijacin previa de las salidas procesales o formas de terminar el juicio, conforme a las cuales se pagaran los servicios de defensa penal. Para estimar los costos
21
de la defensa, cada salida tendra asociada una distribucin de probabilidad conocida (ver cuadro 3).
Establecimiento del nmero mnimo y mximo de casos a los que poda postular cada abogado. Unido a las exigencias mnimas para postular, buscaba erradicar condiciones que facilitaran la baja calidad en la prestacin del servicio. El resultado negativo de la fiscalizacin y control incidira en la calificacin tcnica que se hiciera en un prximo proceso licitatorio.
CUADRO 2: ASPECTOS CUALITATIVOS EN LA EVALUACIN DE PROPUESTAS
FACTORES Apoyo administrativo
PUNTUABLES
(POR
SOBRE EL MNIMO EXIGIDO)
PONDERACIN
Personal: secretario tcnico y asesor criminalista Perfeccionamiento de los mismos Experiencia laboral del personal Permanencia y habitualidad del ejercicio en la respectiva regin (ms de un ao) Experiencia y calificacin de los abogados que postulan Experiencia (sobre un ao) Calificacin (posttulo de 100 horas) Proposiciones adicionales Asistente social Informacin a usuarios
Baja Baja Baja Alta
Alta Media
Baja Baja
F UENTE : B ASES E SPECIALES
DE LA
L ICITACIN (2003).
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CUADRO 3: SALIDAS PROCESALES DEFINIDAS Y FRECUENCIA ESTIMADA
FORMAS
DE TERMINAR EL JUICIO
FRECUENCIA 5% 10% 2% 2% 11% 9% 12% 22% 6% 16% 2% 3%
1. Principio de oportunidad (abandono del Ministerio Pblico una vez iniciada la investigacin) 2. Derivacin a otros juzgados 3. Otros de similar complejidad (que requieran al menos una audiencia y no ms de dos) 4. Sobreseimiento temporal (suspensin temporal del procedimiento) 5. Sobreseimiento definitivo 6. Fiscal no persevera (no hay antecedentes para fundar una acusacin) 7. Acuerdo reparatorio 8. Suspensin condicional del procedimiento 9. Procedimiento abreviado (en caso de penas privativas de la libertad no superiores a cinco aos) 10. Procedimiento simplificado con admisin de responsabilidad en los hechos 11. Procedimiento simplificado sin admisin de responsabilidad en los hechos contenidos en el requerimiento 12. Juicio oral
DE LA
L ICITACIN (2003).
Para mantener el control sobre el costo del servicio, la Defensora deba estar orientada a satisfacer la demanda relacionada con la poblacin que no contara con los recursos suficientes para costearse un abogado. Por tanto, un sistema de aranceles y copago permitira cubrir los gastos realizados en personas con recursos econmicos suficientes 29. Para ello se encargaron estudios externos que tomaron en cuenta los valores de mercado y los costos que tendra para la Defensora proveer el servicio. As, se establecieron tramos de ingreso que eximiran del pago total o parcial de la prestacin 30:
29 Lo ideal de un sistema de copago es que desincentive el uso del sistema pblico al cobrar ms caro que 30 Existe aqu una notoria diferencia entre el actual esquema de defensa y el antiguo. Mientras que las
en el mercado privado. El resultado de la aplicacin de este mecanismo se ver en el captulo siguiente.
corporaciones de asistencia judicial siguen el criterio usual de la lnea de la pobreza para identificar a sus beneficiarios, la Defensora opt por un modelo distinto.
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CUADRO 4: ARANCEL DE LOS SERVICIOS DE DEFENSA
TRAMOS $ 0 a $ 111.200 $ 111.201 a $ 222.400 $ 222.401 a $ 333.600 $ 333.601 a $ 444.800 Desde $ 444.801
DE INGRESO
T ASA
DE COPAGO
0% 20% 40% 70% 100%

DE LA
L ICITACIN (2003).
Si bien los incentivos del nuevo modelo deban orientarse a llamar la atencin de los profesionales, era fundamental que la licitacin enfrentara con xito la posibilidad de que los abogados prefirieran mantenerse en el mercado privado y rechazaran incorporarse al sistema pblico en los trminos sealados por las bases. Un sistema de esta naturaleza, que interacta con el mercado privado de justicia, tambin debe tomar en cuenta que desde el punto de vista del abogado particular, la decisin de participacin se vincula con los beneficios esperados al ser parte de la prestacin pblica de defensa penal 31.
2.
FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA
El funcionamiento del modelo se relaciona con la forma en que la autoridad maneja sus restricciones de oferta (defensores institucionales y licitados) para atender a la demanda esperada de causas, y de qu manera actan los instrumentos para controlar el desempeo de los profesionales. El siguiente cuadro resume el esquema de decisiones de los actores involucrados y busca enmarcar la discusin posterior:
31 Aparte de los beneficios econmicos derivados de los ingresos por causa, existiran beneficios no
monetarios derivados de la posibilidad de ganar experiencia en litigacin oral y la perspectiva de que esta forma de litigacin se extienda a otros tipos de juicios en el pas.
24
CUADRO 5: ACTORES DEL SISTEMA DE DEFENSA PENAL
FUENTE: ELABORACIN
PROPIA.
a. Estimacin de la demanda y configuracin de la oferta La estimacin de la demanda es el primer paso para organizar la prestacin del servicio de la manera ms eficiente posible. En tal sentido, es importante considerar que slo requerir defensa penal una parte de las denuncias ingresadas al sistema penal, y dentro de stas, aqullas referidas a delitos respecto de los cuales el Ministerio Pblico decide iniciar una investigacin en contra de un imputado; es decir, cuando haya antecedentes suficientes para estimar que es posible que la investigacin conduzca a esclarecer el delito y determinar responsabilidades penales. En la prctica, la demanda esperada por defensa penal proviene de la aplicacin de un factor de defensorizacin a la estimacin de los ingresos totales al sistema penal. Este factor corresponde a una estimacin del porcentaje de ingresos al Ministerio Pblico que histricamente ha requerido defensa penal. A diferencia de lo que ocurre con la persecucin criminal, la defensa penal se organiza en torno a imputados, con independencia del nmero de delitos. Por tanto, dicha informacin debe ser enmendada con la aplicacin de un factor de correccin, que significa estimar el nmero de imputados promedio por causa que requerirn los servicios de defensa penal pblica.
25
Una vez determinada la demanda, sta se desagrega en zonas, definidas como aquellos espacios territoriales vinculados a la existencia de juzgados de garanta donde se espera la ocurrencia de un nmero determinado de causas. A partir de ello, la Defensora considera los recursos disponibles, decide los lugares de la licitacin y los porcentajes de causas que sern licitados en cada zona por el plazo de tres aos, al tomar en cuenta variables como la demanda esperada en la zona, el aislamiento geogrfico y las condiciones del mercado local de abogados. Una primera restriccin para atender la demanda proviene de la decisin tomada al momento de impulsar el sistema mixto, en el sentido de favorecer la participacin de abogados particulares en el sistema 32. Ello limit el nmero de defensores locales a un mximo de 145 distribuidos en no ms de 80 unidades operativas. En cambio, por el lado de los defensores licitados, la restriccin se coloc en el monto mximo de recursos que pueden destinarse por causa y no en el nmero de prestadores 33. La primera forma de controlar la calidad de la prestacin fue mediante la definicin de la carga mxima de trabajo aceptable por defensor. Segn estimaciones hechas por la propia Defensora, sobre la base del desempeo de los defensores locales, el mximo de causas a tramitar conjuntamente no puede superar las 250, lo que se traduce en una carga mxima de ingreso mensual de 32 imputados. Este lmite sirvi de base para determinar los paquetes de causas a los que podan postular los abogados. Aunque en rigor nada impeda que un abogado tomara a su cargo menos causas, la autoridad prefiri restringir esta posibilidad al establecer la incompatibilidad entre el ejercicio privado y la defensa penal pblica, presumiblemente porque el ejercicio simultneo poda afectar la calidad de la prestacin. Esta restriccin fue uno de los principales desincentivos para la participacin de abogados privados en la licitacin, como se ver ms adelante. Una vez determinado el nmero de causas esperadas para un horizonte de tres aos, y la factibilidad de que ellas sean asumidas por prestadores privados, la autoridad debe realizar la convocatoria a participar en el proceso de licitacin, e imponer
32 Se esperaba que la defensa por abogados particulares alcanzara el 70% de todos los servicios de 33 De acuerdo con las estimaciones previas hechas con ocasin de la discusin de la ley, el precio de
defensa penal (Congreso Nacional, 2001). reserva por causa fue de $ 96.282.
26
condiciones especficas a los postulantes para el control de la calidad. En las licitaciones llevadas a cabo, stas han consistido en estndares tcnicos de infraestructura y en aspectos cualitativos relacionados con la calidad de los profesionales propuestos. El proceso de seleccin se ha realizado en dos etapas: la verificacin de los requisitos mnimos para postular y la evaluacin de la mejor oferta tcnica y econmica. Por su parte, la firma o profesional debe decidir su participacin en el sistema pblico de defensa tras determinar la combinacin entre porcentaje de causas y precio promedio de ellas que maximiza su beneficio esperado (oferta econmica), tomando en cuenta las restricciones impuestas por la autoridad (oferta tcnica) 34. El Cuadro 6 resume un proceso licitatorio tipo que incluye las decisiones de la autoridad y del abogado particular:
CUADRO 6: EL PROCESO DE LICITACIONES EN EL MODELO DE DEFENSA PENAL IMPLEMENTADO
F UENTE :
E LABORACIN
DEL AUTOR .
34 Ello porque cada abogado puede distribuir su tiempo entre causas propias y defensa penal pblica. Esta
variable ser ms relevante en el prximo proceso licitatorio que se realizar en la Regin Metropolitana, donde se elimin la restriccin impuesta de dedicacin exclusiva.
27
Para adjudicar las causas se considera a aquellos postulantes que tras superar los mnimos exigidos, obtengan la mayor puntuacin ponderada entre la oferta tcnica (60%) y la oferta econmica (40%). Las firmas seleccionadas deben suscribir contratos para la prestacin de servicios por un perodo de tres aos no renovables; situacin que fuerza a los profesionales a participar en un nuevo proceso licitatorio una vez concluida la ejecucin del contrato. La prestacin del servicio se concreta mediante la designacin que hace el propio imputado, o en su defecto el juez, de un abogado proveniente de una lista confeccionada con los profesionales seleccionados en la licitacin. No obstante, la libertad de designacin por parte del beneficiario proceder solo en la medida que la carga mxima de trabajo para cada defensor lo permita. El diseo flexible del sistema mixto ha permitido que la autoridad redistribuya los defensores institucionales para enfrentar la heterognea disponibilidad de abogados particulares, ya que no est permitido aumentar el nmero de defensores locales.
b. Los mecanismos de control de la calidad del servicio Hay diversas formas, directas e indirectas (incentivos), en el diseo del modelo para controlar la calidad de los servicios prestados. Los mecanismos de control directo son: (i) las reclamaciones de los beneficiarios del sistema; (ii) la facultad del imputado de solicitar cambio de defensor; (iii) la informacin sobre el estado y manejo de las causas que deben producir los abogados defensores; (iv) los informes peridicos trimestrales y final; (v) las inspecciones internas de la autoridad, y (vi) las auditoras externas. Los indirectos consisten en (i) los requisitos de postulacin a las licitaciones; (ii) el esquema de pago de los servicios; (iii) los incentivos implcitos para defensores institucionales, y (iv) la responsabilidad derivada del ejercicio de la defensa. Asimismo, establecer una carga mxima de trabajo por abogado y un sistema de pago de los servicios contratados segn la salida procesal y, por tanto, segn el grado de trabajo realizado, pueden constituir importantes incentivos a la prestacin de calidad.
28
A su vez, existen otros mecanismos que operan durante la ejecucin del contrato, la mayor parte radicados en la autoridad competente, aunque se otorga participacin a los propios beneficiarios. Los restantes actores del sistema penal (jueces y fiscales) tienen un grado menor de injerencia en el proceso de evaluacin de los prestadores de defensa penal, dado que solamente entregan insumos a la inspeccin que hace la propia Defensora. El control que ejercen los beneficiarios se realiza principalmente mediante su facultad de nombrar al defensor y de solicitar cambio en caso de disconformidad, lo que influye negativamente en la evaluacin del abogado. Si bien las asimetras de informacin presentes en el mercado como la falta de calificacin del usuario para evaluar aspectos tcnicos de la defensa pueden impedir que este control sea totalmente efectivo, su establecimiento es un avance importante en relevar el rol que le cabe al beneficiario en la provisin del servicio. Otra de las instancias de control que poseen los beneficiarios del sistema de defensa consiste en efectuar reclamaciones en contra de los prestadores de la defensa penal, institucionales o licitados. Las reclamaciones son conocidas por la autoridad regional o por el Consejo de Licitaciones y pueden derivar, en el caso de los defensores locales, en la imposicin de sanciones administrativas. Los mecanismos a cargo de la autoridad para controlar la calidad del servicio son de diversa ndole, pero la mayora opera en forma de incentivos a la prestacin correcta o a proporcionar informacin verdadera. Los incentivos a la prestacin correcta provienen de la obligacin de dar publicidad a las actuaciones, mediante sistemas de registro y control de causas para los prestadores licitados, y del control jerrquico en el caso de los defensores locales. Los prestadores de defensa penal estn obligados a emitir informes semestrales que den cuenta del trabajo realizado. La no presentacin de dichos informes, o la entrega de datos falsos, pueden llevar a la autoridad a aplicar multas, segn se establece en los respectivos contratos.
29
Tanto los informes como las sanciones aplicadas a los prestadores se mantienen en un registro pblico a disposicin de cualquier interesado. En el caso de los abogados licitados, las multas aplicadas durante la ejecucin de un contrato inciden en la postulacin que haga la firma a una nueva licitacin de causas. La autoridad tiene tambin la facultad de inspeccionar las carpetas de los abogados y de evaluar la forma en que han cumplido sus labores. Esta inspeccin es doble: la inspeccin ordinaria anual sobre una cantidad determinada de carpetas de los abogados defensores, y que tambin opera como incentivo a la prestacin correcta, y la inspeccin reactiva, que surge cuando del monitoreo constante de indicadores del sistema penal se detecta que algn defensor aparentemente no cumple cabalmente con sus labores. Otra herramienta disponible para evaluar la calidad son las auditoras externas. Con ellas la autoridad busca una evaluacin objetiva del desempeo a travs de indicadores relacionados con los estndares de la defensa penal pblica. Estos constituyen las normas bsicas de desempeo de los defensores 35 y su incumplimiento puede acarrear el trmino del contrato. Sobre la base de estos estndares se evalan las competencias de los prestadores.
35 Para dar cumplimiento a la ley, se realizaron estudios para delimitar la facultad del Defensor Nacional de
sealar estndares, definir la naturaleza de estas reglas y proponer criterios para su medicin. Estos estudios los realizaron acadmicos de las universidades de Chile y Alberto Hurtado. Ver Revista del Centro de Estudios de la Justicia (2001).
30
V. ANLISIS DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DEL MODELO
El proceso de implementacin del sistema descrito en el captulo anterior se inici con el primer llamado a licitacin para incorporar abogados privados a la defensa penal pblica en julio de 2003. Este no ha estado exento de dificultades y se ha caracterizado por un doble desfase. Por un lado, la aprobacin de la ley que cre la Defensora Penal Pblica y su puesta en marcha se produjo cuando ya funcionaba el nuevo sistema de enjuiciamiento criminal. Por tanto, durante la primera etapa de la reforma, la defensa funcion con abogados contratados especialmente por el Ministerio de Justicia 36. Por el otro, los instrumentos que forman parte de este modelo mixto no se disearon simultneamente, por lo que su aplicacin tambin ha sido diferida en el tiempo. Ambas situaciones han generado algunas crticas sobre la importancia que tendra para la Reforma Procesal Penal la defensa penal pblica, a pesar de que desde el inicio del nuevo proceso ha existido un sistema para este derecho (ver Cuadro 7). La instalacin del sistema mixto propiamente ha resultado ms tarda. De hecho, en los tres primeros aos de aplicacin del nuevo proceso penal, la defensa no cont con abogados licitados.
CUADRO 7: SISTEMA DE DEFENSA PENAL PBLICA EN EL NUEVO PROCESO PENAL
F UENTE :
E LABORACIN
PROPIA , SOBRE LA BASE DE INFORMACIN DEL PROCESO .
36 Ya se seal que en una primera etapa la defensa penal de oficio estuvo a cargo del Ministerio de
Justicia. Este contrat los servicios directamente con corporaciones de asistencia judicial y abogados particulares para las dos primeras regiones donde comenz a aplicarse la reforma procesal penal. Ciertamente hubo continuidad en la organizacin del servicio, ya que el primer Defensor Nacional fue quien condujo el programa inicial mientras se instalaba la Defensora Penal Pblica.
31
Las herramientas necesarias para operacionalizar el nuevo sistema eran: (i) instalar el Consejo Nacional de Licitaciones, que tendra a su cargo confeccionar las bases generales y aprobar las bases especiales de licitacin; (ii) disear un sistema de copago de los servicios de defensa con la dictacin de un esquema de aranceles de los servicios, y (iii) elaborar los estndares de defensa penal pblica e implementar los mecanismos de control y fiscalizacin contenidos en la ley y su reglamento. Todo ello implicaba contar con un liderazgo institucional, impedido por la temprana salida del primer Defensor Nacional. Mientras no se nombr al nuevo y actual Defensor, la Defensora qued sumida en una fase interina poco fructfera 37. Adems de las complicaciones que implic comenzar a operar el sistema con slo uno de sus componentes, la implementacin gradual ha impedido evaluar el funcionamiento del modelo mixto. A pesar de que la Defensora ha realizado evaluaciones del sistema de licitaciones aplicado en esta primera fase de implementacin, y se impulsaron auditoras externas para evaluar el desempeo de los prestadores, no hay resultados que permitan calificar el funcionamiento general del nuevo modelo de defensa. Si bien los resultados preliminares del nuevo sistema de defensa han sido satisfactorios 38, tanto en la cobertura entregada como en la percepcin de calidad de la prestacin; dichos logros difcilmente se pueden atribuir a la instalacin del sistema de defensa. Ms bien constituyen consecuencias de la puesta en marcha del nuevo proceso penal, que exige que todo imputado deba contar con abogado habilitado desde la primera actuacin en juicio. Slo as su prosecucin se ajustar al debido proceso. En este sentido, la comparacin con el sistema anterior resulta un poco inadecuada, ya que la profesionalizacin y la mayor rapidez del proceso son atributos del nuevo sistema penal. Para evaluar si la implementacin de las directrices del modelo ha sido bien llevada a cabo, hay que considerar dos aspectos relevantes: si el diseo del sistema atiende mejor que otro los objetivos planteados, y si el desempeo de los profesionales ha sido adecuado. Este estudio no mirar el desempeo efectivo de los prestadores, sino la estructura de incentivos que ofrece el nuevo sistema para que ello se alcance. Este
37 Esta fase dur desde octubre de 2001 hasta mayo de 2002. 38 Al respecto, ver Baytelman (2002), Baytelman y Duce (2003) y tambin la intervencin del Fiscal Nacio-
nal al cumplirse un ao de la reforma procesal penal (Ministerio Pblico, 2001).
32
ltimo se relaciona con el esquema de licitaciones de causas y con la eficacia de los sistemas de control, evaluacin y fiscalizacin.
1.
INSTRUMENTOS DE GESTIN DEL MODELO MIXTO
Una primera herramienta para garantizar la calidad de la prestacin y la eficiencia en la asignacin de recursos es el sistema de aranceles y copago de los servicios. Si bien cualquier persona puede optar por la defensa penal pblica, la autoridad debe resguardar la orientacin del servicio hacia los ms pobres y as mantener control sobre el gasto en defensa penal. Por lo mismo, el esquema de aranceles deba desincentivar el uso del sistema pblico por quienes pudieran costearse un abogado de confianza 39. El arancel aplicado supona que el uso del sistema pblico (abogados institucionales o licitados) tendra un costo promedio 40 de $ 407.592, que poda ser menor segn los tramos de ingreso individual de los beneficiarios ya sealados. El siguiente cuadro resume la aplicacin de este sistema de copagos. Resulta evidente que la gran cantidad de beneficiarios del sistema pblico ha estado eximida del pago de los servicios:
CUADRO 8: APLICACIN SISTEMA DE COPAGO (ENTRE EL 7 DE MAYO DE 2003 AL 31 DE MARZO DE 2004)
Tramos de copago Nmero causas Porcentajes
0% 41.952 96,5%
20% 1.158 2,7%
40% 206 0,5%
70% 65 0,1%
100% 81 0,2%
F UENTE : D EFENSORA P ENAL P BLICA (2004).
39 Este argumento se relaciona con el principio de subsidiariedad del Estado; es decir, que slo en deter40 El arancel establece precios diferenciados por cada salida procesal. El promedio corresponde a la
minados casos pueda desarrollar actividades que son realizadas por privados.
probabilidad (neutra al tipo de delito) de que ocurra cualquiera de dichas salidas.
33
La irrelevancia del sistema de copago para sustraer servicios del sistema pblico puede obedecer a mltiples razones: pobreza de los imputados, mejor relacin preciocalidad del sistema pblico, o a una errada medicin de las capacidades econmicas de los beneficiarios. No obstante, pareciera ser que desde su funcionamiento -y obviamente antes de elaborar el arancel- el sistema pblico ha atendido segmentos de la poblacin que antes eran cubiertos por el mercado privado. Estos resultados relevan la discusin sobre si ha habido un error de focalizacin en el diseo del esquema de copago; en particular, si se incluyeron como beneficiarios personas que podran haberse costeado un abogado de confianza. Sin embargo, hay dos factores a tomar en cuenta. Primero, con el advenimiento de la reforma procesal penal, los nicos abogados capacitados en este nuevo modelo de litigacin, adems de los fiscales, eran los defensores pblicos, lo que obviamente deriv en que los imputados prefirieran el sistema pblico. Segundo, si bien los precios colocados en el arancel correspondan a precios normales de la plaza, dichos valores difcilmente podan ser considerados competitivos atendiendo las imperfecciones del mercado de servicios de defensa judicial. Este tema ha sido la principal causa de la resistencia generada en el mercado de abogados de Concepcin a raz de la aplicacin del sistema de licitaciones en las regiones de Valparaso y del Bo Bo 41 . En esta ltima, un grupo de abogados penalistas present en mayo de 2004 ante la Corte de Apelaciones de Concepcin un recurso de amparo econmico, ya que vean en el establecimiento del sistema de contratos una amenaza al libre desempeo de la actividad profesional, y acusaron al Estado de competir deslealmente en el mercado al monopolizar los servicios de defensa. Si bien el recurso fue declarado inadmisible por la Corte, al haberse interpuesto extemporneamente, el tribunal se pronunci someramente sobre el fondo del asunto. Seal que la defensa penal concebida en la ley no vulneraba la posibilidad de ejercer libremente la profesin, ya que su objetivo era atender a la poblacin que careciera de los medios necesarios para contratar la asesora de un profesional letrado. Adems, el
41 El ejemplo de Concepcin fue seguido en la Regin de Valparaso. Ambas regiones siguen en tamao,
y usualmente en complejidad de problemas a la Metropolitana.
34
amparo econmico no tiene por finalidad asegurar un determinado nivel de ingresos a determinadas actividades econmicas. La reclamacin sobre la competencia desleal y la vulneracin del principio de subsidiariedad del Estado encontraron eco en algunas lneas editoriales (Diario El Mercurio, edicin del 29 de junio de 2004) que insistieron en que la prestacin de servicios de defensa a personas con recursos econmicos vulneraba la norma constitucional que restringe la actividad empresarial del Estado. No obstante, es importante subrayar que la nocin de defensa penal de oficio ha sido mal entendida por buena parte de los actores. El derecho a la defensa es una garanta del debido proceso. Aun si existieran errores en la focalizacin 42, forzar al sistema a evaluar con antelacin la capacidad econmica del imputado pone en riesgo su adecuada defensa. En cuanto a los mecanismos de fiscalizacin (interna y externa) ellos estn ligados a los estndares de la defensa penal. Al igual que en el sistema de aranceles, su aplicacin se inici en mayo de 2003. Sin embargo, el uso de estos estndares y la consecuente construccin de indicadores asociados al desempeo requeran de, a lo menos, varios meses de funcionamiento de los prestadores, por lo que su instalacin tarda no representa un desajuste para el sistema mixto. La aplicacin de los estndares de defensa penal ha permitido a la autoridad la evaluacin cuantitativa del desempeo de los abogados, ya que la construccin de indicadores asociados a dichos estndares es la base fundamental de las auditoras externas a que est obligada la Defensora. A la fecha, est en curso la aplicacin de los indicadores a los prestadores de defensa penal, la que debiera finalizar en el primer semestre de 2005.
42 El sistema de aranceles fue evaluado por parte de la Defensora Penal Pblica, modificando el esquema
de aranceles de copagos antes descrito, de manera que cumpla mejor su funcin de desincentivar el uso del sistema pblico.
35
2.
RESULTADOS DEL MECANISMO DE LICITACIONES
En este apartado se mostrarn y analizarn los resultados de la implementacin del sistema de licitaciones definitivamente instalado en Chile y que considera las tres licitaciones realizadas entre julio de 2003 y julio de 2004; necesarias para dar cobertura a las causas criminales en las regiones en que opera nuevo proceso penal, con la excepcin de la Regin Metropolitana 43 . La primera licitacin -a partir de julio de 2003- slo incluy aquellas regiones en las que la reforma procesal penal comenzara a aplicarse a contar de diciembre de 2003. La segunda incorpor algunas zonas que no fueron adjudicadas en la primera etapa y las regiones que ya haban iniciado el proceso de reforma penal en diciembre de 2000 y diciembre de 2001. Por ltimo, el tercer proceso licitatorio abarc todas aquellas zonas en que no se adjudicaron todas las causas en las licitaciones anteriores. La primera fase de implementacin implic la licitacin de 154 mil causas esperadas, distribuidas en 49 zonas a licitar, de las cuales slo se adjudic el 90% del total de causas presupuestadas. Hubo zonas donde la licitacin se declar desierta en ms de una oportunidad. El cuadro siguiente resume los resultados de las tres licitaciones:
43 El sistema de abogados licitados no funciona en la Regin de Aisn, ya que no se presentaron propues-
tas para asumir las causas que se licitaran.
36
CUADRO 9: RESUMEN DE CAUSAS LICITADAS Y ADJUDICADAS EN CADA LICITACIN
Primera Licitacin Segunda Licitacin Tercera Licitacin (julio de 2003) (noviembre de 2003) (marzo de 2004) Causas licitadas a tres aos Nmero de zonas incluidas en el proceso Promedio de causas licitadas por zona Nmero de propuestas presentadas Promedio propuestas presentadas por zona/ (desviacin estndar) Propuestas evaluadas (*) / porcentaje Propuestas adjudicadas en el proceso Total de causas adjudicadas Porcentaje de causas sin adjudicar Porcentaje promedio de causas adjudicadas por zona Nmero de zonas sin propuestas
(*)
92.179 29 3.179 38 1,31 (1,05) 27 71,1% 27 46.873 49,2% 45,6% 8
79.092 28 2.825 48 1,71 (1,36) 34 70,8% 24 51.216 35,3% 73,1% 5
51.216 14 3.867 24 1,71 (0,96) 21 87,5% 15 41.377 19,2% 78,5% 1
C ONSIDERA
LAS PROPUESTAS EVALUADAS TCNICA Y ECONMICAMENTE ; ES DECIR , AQUELLAS QUE CUMPLIERON EL MNIMO SATISFAC -
TORIO PARA POSTULAR .
EL
PORCENTAJE INDICA LA TASA DE APROBACIN RESPECTO DE LAS PROPUESTAS PRESENTADAS .
F UENTE :
ELABORACIN PROPIA A PARTIR DE DATOS PROPORCIONADOS POR LA
D EFENSORA P ENAL P BLICA , 2004.
El Cuadro 9 muestra que el proceso licitatorio ms exitoso fue el tercero, tanto en la proporcin de causas adjudicas respecto de las licitadas, como en la mejor preparacin de las ofertas, lo que se refleja en el aumento de la tasa de evaluacin. Tambin creci la proporcin de causas adjudicadas en cada zona, que ya haba aumentado considerablemente en el segundo proceso. Asimismo, la cantidad de zonas en las que no se presentaron propuestas tambin declin, desde ocho en el primer proceso, a cinco en el segundo y slo una en el tercero 44. Merece la pena subrayar que en la primera licitacin todas las propuestas que pasaron la evaluacin tcnica y econmica fueron adjudicadas. En esta primera licitacin, adems de la inexperiencia de los prestadores y de la autoridad, ella fue cuestionada
44 En dos de las zonas declaradas desiertas en este primer proceso no se presentaron propuestas en el
segundo llamado. Corresponden a lugares aislados con poca oferta de abogados (Regin de Aisn y parte de la isla de Chilo).
37
porque varias zonas ya adjudicadas de la Regin de Valparaso debieron volver a licitarse debido a que la Corporacin de Asistencia Judicial renunci a ellas. La participacin de las corporaciones en las licitaciones fue cuestionada por la propia Unidad Coordinadora de la Reforma Procesal Penal (Comisin de Expertos, 2003), porque se tema que se subvaloraran los costos de la prestacin mediante el uso de subsidios cruzados, toda vez que las corporaciones reciben recursos fiscales para desempear sus funciones de asistencia jurdica. En el anlisis de resultados de esta primera fase, la preocupacin de la Defensora se centr en la falta de participacin de proponentes. En general la cantidad de propuestas por zona en pocas ocasiones excedi de una. Incluso en algunas zonas donde se present ms de una propuesta, stas no compitieron por las causas licitadas 45. Solamente en 15 de las 49 zonas a licitar se presentaron ms de dos propuestas. La falta de participacin pudo haber incidido negativamente en la eficiencia de la licitacin. Los esfuerzos de la autoridad se centraron en descubrir las motivaciones de los abogados, mediante grupos focales con profesionales de las regiones de Valparaso y de El Libertador, y la aplicacin de una encuesta a 200 profesionales de diversas regiones 46. El siguiente grfico resume la informacin sobre participacin entregada por la encuesta:
45 La suma de las causas por las que postularon no alcanz a cubrir el 100% de las causas licitadas. Se
volver sobre esto al analizar los resultados de la adjudicacin de las propuestas en los distintos procesos. 46 El estudio estuvo a cargo del Departamento de Economa de la Universidad de Chile (2004).
38
GRFICO 1: CONOCIMIENTO DEL SISTEMA Y PARTICIPACIN
FUENTE : DECON, 2004.
Segn los resultados de este estudio, la participacin de los abogados particulares en cualquiera de las licitaciones no super el 25% del total de abogados del mercado con alguna relacin con lo penal. Incluso ms del 20% de dichos abogados desconoca la existencia misma de un sistema de licitaciones. Sin embargo, este desconocimiento no aparece relacionado con el nivel de participacin de los abogados en cada regin, ni tampoco vinculado con el grado de conocimiento o familiaridad con el nuevo proceso penal, ya en que las regiones de Coquimbo y La Araucana se inici conjuntamente este nuevo procedimiento y los ndices participacin son muy distintos. Los grupos focales realizados con abogados participantes y no participantes mostraron que los principales desincentivos a la participacin provenan de:
Bajas expectativas de ingreso para los profesionales. Uno de los abogados entrevistados seal: te estn fijando un sueldo y poniendo miles de exigencias (Departamento de Economa, U. de Chile, Decon, 2004). Complejidad de los criterios de adjudicacin y seleccin, vinculada con la inexperiencia de los profesionales frente a la novedad del sistema. A decir de
39
los abogados: hay una cuestin que es la falta de prctica en estas cosas (Decon, 2004). Costos de instalacin e infraestructura. Muchos estudios jurdicos no cumplan a priori con las exigencias de las bases. Ello queda de manifiesto en la expresin de uno de los abogados: entonces la inversin en infraestructura (...) no era algo que estuviera al alcance o disponible (Decon, 2004). Reparos al sistema de monitoreo de la Defensora Penal Pblica. Al respecto, un abogado se preguntaba por los estndares de calidad para determinar si uno lo est haciendo bien o mal (Decon, 2004).
Por su parte, la aplicacin de la encuesta mostr que entre los abogados que no participaron del proceso las variables ms importantes fueron 47 : (i) los reparos al sistema de monitoreo de la calidad de la defensa; (ii) la complejidad en los criterios para adjudicar las causas; (iii) el desconocimiento de las reglas de control y evaluacin de la defensa; (iv) las bajas expectativas de generar ingresos atractivos, y (v) los costos de instalacin e infraestructura. El estudio pregunt a estos mismos abogados por las modificaciones que afectaran positivamente su decisin de participar. Entre las ms importantes destacan: aumentar el precio promedio ponderado mximo, y disminuir las obligaciones de infraestructura para postular. En segundo orden de importancia indicaron: pagar mensualmente las causas terminadas 48 , y reducir el tamao de las zonas de cobertura en cada licitacin. Al observar las respuestas a las mismas preguntas en los abogados que adquirieron las bases de licitacin, pero no presentaron la propuesta 49 , los resultados mostraron que las bajas expectativas de ingresos atractivos y la ambigedad de los criterios de seleccin de postulantes eran factores que desincentivaron la postulacin. A ellos se agreg la exigencia de incompatibilidad de ejercicio pblico y privado como una variable relevante. Asimismo, dentro de las modificaciones deseables apareci la garanta de capacitacin en el rea penal como un estmulo importante, adems de las mencionadas por los abogados que no adquirieron las bases.
47 Aquellas en las que al menos la mitad de los encuestados las consider desincentivantes. 48 El sistema implementado en esta primera fase consideraba un pago cada tres meses, segn las salidas 49 Representaron el 37% del total de abogados que haba adquirido las bases de licitacin.
procesales.
40
Con estos datos, se decidi impulsar modificaciones a las bases para la nueva fase de implementacin en la Regin Metropolitana, orientadas principalmente a promover la participacin, apostando por un efecto positivo en la calidad y en el precio, a raz de esta mayor participacin. La principal modificacin, impulsada por el propio estudio, fue eliminar la incompatibilidad de ejercicio pblico y privado, pues afectaba las expectativas de ingreso de los postulantes. Analizadas las caractersticas de los abogados que tenan conocimiento del sistema de licitaciones en el proceso licitatorio, con o sin adjudicacin, se puede observar la existencia de algunas caractersticas endgenas a la firma profesional que favorecieron la participacin, en tanto que otras la desmotivaron. El cuadro siguiente muestra la incidencia de algunos de estos rasgos:
CUADRO 10: PERFIL DE LOS PARTICIPANTES EN LICITACIONES
Porcentaje en el
Porcentaje en el
total de abogados total de participantes Abogado joven (hasta 35 aos) Ingresos bajo la media (hasta $1.500.000 aprox.) (*) Abogado con poca experiencia (hasta cinco aos de ejercicio) Estudio jurdico colectivo Abogado con experiencia (ms de 20 aos de ejercicio) Trabaja solo 38% 51,4% 11,5% 52,5% 26% 44%
RESPONDI ESTA PREGUNTA . ESTUDIO
46% 58,3% 65,2% 78% 14% 24%
(*) C ERCA DEL 10% DE LOS ENCUESTADOS NO F UENTE : ELABORACIN PROPIA SOBRE DATOS DEL
DECON (2004)
DE EVALUACIN AL SISTEMA DE LICITACIONES .
En general, parece evidente que las restricciones impuestas inicialmente por la autoridad favorecieron la participacin de abogados que eran parte de un estudio jurdico colectivo, capaces de incurrir en los costos de instalacin que significaba la infraestructura exigida y de diversificar el riesgo en la estimacin de la demanda con la postulacin a un mayor porcentaje de causas en cada zona 50. Asimismo, la incidencia en
50 Ya que en esta primera fase el pago dependa directamente del tipo de salida y, por consiguiente, de su
frecuencia.
41
el total de participantes es mucho mayor en los abogados jvenes y menor en los consagrados. Resulta evidente que la defensa penal pblica fue vista como una oportunidad de negocio para los abogados con ingresos ms bajos, y una forma de insercin laboral de los ms jvenes. Una de las principales crticas formuladas al sistema indic que el mecanismo de licitaciones consideraba demasiados aspectos cualitativos en la seleccin de los abogados al ponderar discriminadamente estos factores sin evidencia real (Decon, 2004), lo que generaba distorsin en la asignacin de los recursos 51 . El principal problema en este tipo de sistemas proviene de la dificultad de ponderar adecuadamente, en funcin de los objetivos buscados, las diferentes variables elegidas. Sin embargo, es difcil saber en este caso cul fue el impacto real de esos aspectos y si distorsionaron o no la asignacin de recursos. De las 49 zonas licitadas, en 23 hubo competencia entre las firmas por el nmero de causas, y slo en nueve la firma con el menor precio ponderado obtuvo el mayor puntaje final (y result adjudicada en el porcentaje de causas que haba propuesto). Sin embargo, si se estudian los procesos licitatorios en particular, no aparece una tendencia clara sobre el peso de los aspectos tcnicos en la evaluacin. Por ejemplo, en la primera licitacin, todas las propuestas que pasaron la evaluacin tcnica y econmica fueron adjudicadas, mientras que en la segunda y tercera licitacin solo el 70% de las firmas propuestas fueron adjudicadas. El proceso con ms propuestas evaluadas (34) present una mayor competencia por zona, pero en este caso la incidencia de los aspectos tcnicos fue mayor en el resultado final. La competencia s tuvo un efecto en el precio ofertado por las firmas, siendo ste, en general, mayor y con ms dispersin en aquellas zonas donde existi:
51 Este modelo se conoce como beauty contest. Consiste en entregar la competencia por el mercado a las
cualidades de las propuestas y no al precio ofertado. Este tipo de modelos parte de la base que lo que se quiere conseguir es una propuesta de la mayor calidad posible, ya que la competencia por precios significar que las propuestas se ajustarn al mnimo exigido.
42
CUADRO 11: PRECIO OFERTADO EN LOS PROCESOS LICITATORIOS
Proceso de licitacin Primera licitacin Segunda licitacin Tercera licitacin
Zonas con (*)
Zonas sin (**)
Dispersin promedio en el precio ofertado
Zonas con competencia (***)
Dispersin promedio en el precio ofertado
Zonas donde el menor precio fue el mayor puntaje final
propuestas competencia
20
17
$ 350
$ 1.921
21
15
$ 132
$ 3.358
13
$ 429
$ 4.367
(*) E STO ES , EXCLUIDAS (**) Z ONAS EN QUE LAS
LAS ZONAS EN LAS QUE NO SE PRESENTARON PROPUESTAS . PROPUESTAS NO COMPITIERON POR EL NMERO DE CAUSAS , YA SEA PORQUE SE PRESENT SLO UNA O LAS QUE SE
PRESENTARON ERAN COMPLEMENTARIAS .
(***)Z ONAS EN QUE LAS FIRMAS COMPITIERON POR EL F UENTE : ELABORACIN DEL AUTOR A PARTIR DE DATOS
NMERO DE CAUSAS . PROPORCIONADOS POR LA
D EFENSORA P ENAL P BLICA , 2004.
A la luz de estos resultados es posible inferir la existencia de colusin en los precios en aquellos casos donde dos firmas que se presentan a una misma zona no compitieron por las causas. As ocurri, por ejemplo, en una zona de la Regin de El Libertador donde el precio ofertado difera tan slo en $ 80. Incluso es posible evidenciar que en aquellas regiones con una mayor oferta de abogados particulares y con localidades pequeas no aisladas, las firmas optaron por repartirse entre s las zonas. Ello ocurri claramente en la Regin del Bo Bo, donde dos firmas se distribuyeron entre s tres zonas de licitacin. En cuanto a los precios ofertados, dada la baja participacin y la incidencia de los aspectos cualitativos, el ahorro en costos para el Estado pudo haber sido mayor. Con todo, el precio promedio de causa adjudicada fue de $ 92.355, lo que signific un ahorro en relacin con el precio reserva de $ 96.282. A su vez, el menor precio ofertado promedio -$ 92.084 por causa- se observ en la licitacin con mayor competencia, mientras que el mayor precio adjudicado -$ 93.509 por causa- se dio en el proceso donde aparentemente pesaron ms los aspectos cualitativos.
43
No seleccionar al prestador de ms bajo precio impacta en el costo final de la defensa, pero si la valoracin de ciertos aspectos cualitativos era correcta, en el proceso con mayor incidencia de las variables cualitativas, los prestadores seleccionados debieran ser los ms adecuados: hubo una mayor participacin por zona, una mayor competencia en causas y los aspectos cualitativos fueron tan relevantes que contrapesaron las ofertas de menor precio.
3.
UNA NUEVA FASE DE IMPLEMENTACIN: EL MODELO DE LICITACIONES A APLICAR EN LA REGIN METROPOLITANA
A partir de los resultados de la evaluacin realizada en torno a los factores desincentivantes (Decon, 2004), y de la opinin de diversos actores del sistema en torno a la incompatibilidad del ejercicio penal pblico y privado, la Defensora Penal Pblica opt por modificar las reglas de las licitaciones para aumentar la participacin y la competencia 52 en el proceso de implementacin que se ejecuta a partir de diciembre de 2004. Las modificaciones se orientan a:
Incentivar la participacin de los abogados en defensa penal pblica, mediante el otorgamiento de facilidades para instalar infraestructura. Se establece la posibilidad de que las firmas soliciten un anticipo del monto total del contrato con el pago mensual de las causas terminadas y, durante el primer ao del contrato, abonen la mitad del precio pactado por cada causa ingresada a la firma. Favorecer la participacin de la mayor cantidad de abogados posibles con la eliminacin de varias restricciones impuestas, como la incompatibilidad de ejercicio penal pblico y privado y la flexibilizacin de los requisitos profesionales para postular.
52 De esta forma, varias de las restricciones ya sealadas dejarn de aplicarse en el nuevo proceso
licitatorio a realizarse en la Regin Metropolitana, lo que significar un cambio importante en la forma de licitar los servicios de defensa penal. Los cambios se aprobaron por Resolucin nm. 271/2004, publicada en el Diario Oficial el 6 de diciembre de 2004.
44
Buscar un mayor ahorro en costos para el Estado, a travs de la competencia en precios y la eliminacin de aspectos cualitativos. Dar ms seguridad en los ingresos que percibirn los abogados, pagndoles un precio nico por causa. Con ello se eliminan los efectos derivados de la variabilidad de las distintas salidas y permite a la firma contar con un flujo ms cierto de ingresos. Simplificar la presentacin de las propuestas al sustituir la fijacin de precios por cada una de las salidas del sistema procesal penal por el establecimiento de precios para grupos de salidas 53 . Controlar la calidad durante la ejecucin del contrato mediante la obligatoriedad de los abogados prestadores de defensa penal de acreditar capacitaciones anuales.
Estas modificaciones parecieran dar respuesta a los planteamientos formulados por los abogados. En palabras del Consejo Nacional de Licitaciones, con ellas se optimiza el cumplimiento de los objetivos (...) en cuanto a seleccionar prestadores para efectuar la defensa penal pblica en las mejores condiciones de competencia, calidad y conveniencia econmica para el servicio (Defensora Penal Pblica, 2004).
53 Los valores tienen por objeto ser slo una herramienta para que la firma estime sus costos, pero no
significa que se pagar de acuerdo con esos costos unitarios.
45
VI. CONCLUSIONES
En este apartado se agrupan dos clases de reflexiones en torno al modelo de defensa penal implementado en Chile: las consideraciones generales relacionadas con el modelo y sus objetivos, y aquellas relativas a ciertos riesgos asociados a las modificaciones de las bases de licitacin. En este ltimo punto, las apuestas de la Defensora Penal Pblica se centraron en aumentar la eficiencia del modelo. Para ello tomaron en cuenta factores clave en el nivel de participacin de los abogados, pero desestimaron aquellos que alteraran los principios que inspiran el modelo. Por ejemplo, disminuir la fiscalizacin o debilitar el sistema de informacin global para el seguimiento de las causas. Con todo, el impacto de tales apuestas en otros aspectos de la prestacin no es claro, y puede reducir la calidad de la prestacin, al considerar que lo que est en juego es el respeto al debido proceso y la contribucin de la defensa penal pblica para que no haya ms vctimas del Estado en esta lucha desigual que es la persecucin criminal54 . Un primer punto a considerar se relaciona con los costos de la defensa penal para el Estado porque no es evidente que vaya a disminuir en este nuevo esquema. Los precios adjudicados sern menores, ya que se demostr que en varios procesos licitatorios las firmas adjudicadas no eran las que haban ofertado un menor precio promedio ponderado. Adems, la autoridad ha rebajado el precio de reserva de la licitacin desde los $ 96.282 iniciales a $ 93 mil por causa. A pesar de que este nuevo esquema significar mayor competencia al eliminar el peso de aspectos cualitativos ("distorsionadores de la asignacin"), la sola sujecin a requisitos mnimos no genera incentivos a las firmas para ofrecer una propuesta de mayor calidad. Cualquier atributo adicional significar un aumento de costos para la firma y la posibilidad de no resultar seleccionada en la licitacin. La experiencia en materia de licitaciones en defensa penal de oficio ha subrayado con particular vehemencia la importancia de no dejar entregada la seleccin de abogados solamente a la competencia en precios (Decon, 2000; Departamento de Justicia de Estados Unidos, 2000). Sin embargo, puede ser que la definicin de estndares mnimos para
54 Palabras del Defensor Nacional en la Cuenta Pblica del ao 2003 (Defensora Penal Pblica, 2004).
46
postular sea suficiente garanta de calidad, o bien, que el peso est puesto en la eficacia de la fiscalizacin y control de la prestacin. Aumentar la fiscalizacin de los contratos tampoco es gratis y podra representar un mayor costo para los contribuyentes. La autoridad tambin ha apostado por la obligatoriedad de capacitacin para los prestadores, como una forma de compensar la prdida de peso de los aspectos cualitativos. Sin embargo, eso tambin conlleva costos adicionales para la Defensora si ella misma ofrece esos servicios de formacin. Por lo mismo, la autoridad debe ser capaz de reconocer si las posibles deficiencias que se puedan dar en el desempeo de los prestadores se atribuyen a una menor calidad de la propuesta seleccionada. Tambin debiera impulsar la premiacin de las firmas con mejor desempeo, por ejemplo, al preferirlas para aumentar sus contratos si las estimaciones de demanda por defensa penal lo exigen. Pero no basta contar con abogados altamente calificados si no se les incentiva hacia la prestacin correcta, a desplegar todos los esfuerzos necesarios para realizar la mayor cantidad posible de actuaciones en el juicio. Ciertamente el esquema inicial de pagos diferenciados por salida era de una enorme complejidad y, por lo general, significaba que cada prestador deba apostar por algn tipo de salida que le ofreciera mayores retornos, lo que, a su vez, le permita controlar la actuacin en su propio beneficio 55 . La solucin propuesta debi ser ms gradual: disminuir la diversidad de precios, pero mantener el pago diferenciado. Ahora, los incentivos del nuevo esquema estn puestos en la tramitacin de un gran volumen de causas y a terminarlas lo antes posible. Quizs ms que en ninguna otra dimensin de la defensa se requiera aqu un buen funcionamiento del sistema penal en general. Los fiscales estarn desconfiados de las salidas alternativas que propongan los defensores licitados, lo mismo que los jueces. Ello si bien permite evitar en gran medida la posibilidad de que los defensores controlen el juicio, entraa el riesgo de provocar salidas que signifiquen un mayor trabajo conjunto de los actores y, por tanto, un mayor costo para la sociedad.
55 Adems, que cada prestador fijara sus propios precios por salida dificultaba la fiscalizacin global
sobre la base de indicadores comunes para todos.
47
Ahora bien, en este estudio se ha mostrado cmo se disea e implementa una iniciativa novedosa para proveer un servicio pblico, los factores que la favorecieron y los resultados obtenidos hasta ahora, incluyendo las propuestas de rediseo contempladas para su aplicacin en la Regin Metropolitana. Todo este proceso se ha caracterizado por su gradualidad, lo que ha permitido ajustes y rediseos al modelo, y donde la flexibilidad ha sido un componente clave en su mejoramiento. En primer trmino, el modelo de defensa penal presentado en este estudio es un avance significativo hacia nuevas formas de atender las necesidades sociales, desplazando al Estado de la produccin exclusiva de bienes y servicios tradicionalmente asumidos por ste. Este nuevo esquema pblico-privado tiene la virtud de desideologizar la discusin e instalar el criterio de orientacin hacia resultados. Esta es una de las principales ventajas de un sistema mixto para la prestacin del servicio: la posibilidad de una permanente adecuacin en funcin de evaluaciones de desempeo y la mejor atencin de metas trazadas colectivamente. Con todo, no es posible estar seguro de que estas ventajas se aprovechen a cabalidad, ya que algunos programas pblicos con orientacin privada en Chile han terminado por institucionalizarse, centralizarse y burocratizarse, hacindoles perder la orientacin hacia la eficiencia que los caracteriz inicialmente. Ser clave, entonces, la capacidad y organizacin de la Defensora Penal Pblica para poder manejar los recursos institucionales y licitados al que ofrezca un mejor desempeo, junto con avanzar en los instrumentos de evaluacin del modelo. La Defensora ha dado pasos importantes en este sentido, al evaluar constantemente las decisiones adoptadas en torno al mecanismo de licitaciones para la seleccin de abogados particulares, y mantener a las defensoras regionales como centros independientes de costos. Si hay antecedentes suficientes para evaluar con ms propiedad el desempeo de los prestadores, se podrn introducir o impulsar las reformas necesarias para adecuar el tamao de cada subsistema a las necesidades de la defensa penal pblica. El adecuado funcionamiento del sistema no pasa slo por un diseo flexible del modelo, tambin hay que avanzar en la institucionalidad mixta y en la definicin clara de lo que se quiere conseguir con la defensa penal pblica. Es decir, la misin de la
48
autoridad es conseguir los recursos para atender a la demanda por defensa penal, e implementar los incentivos adecuados para que la prestacin sea de calidad. En cuanto a su financiamiento, el sistema de licitaciones ha mostrado ser una herramienta eficiente para la seleccin de abogados defensores, y ha tenido la virtud de encontrarles un lugar a los abogados privados en la prestacin del servicio. Si bien la herramienta es poderosa, no deja de ser confusa: el peso que recae sobre la autoridad es demasiado grande y se vuelve ms regulador y estatista de lo que pareca. Adems, potenciar este rol puede perjudicar su capacidad para prestar el servicio. En relacin con la calidad de la prestacin, si bien es evidente que esta representa una preocupacin compartida entre autoridades (Defensora Penal Pblica, 2004) y la sociedad, no es clara la forma cmo este tema se aborda en el esquema analizado. Sin pretender dar una respuesta especfica, vale la pena subrayar lo complejo de definir la calidad del desempeo de los profesionales. Si bien ella no puede basarse nicamente en los resultados obtenidos, dichos resultados constituyen una fuente de informacin (y a veces preocupacin) importante 56. Al respecto, parece necesario un debate mayor sobre el concepto de calidad de la defensa, a pesar de su aparente impopularidad, aunque necesariamente debe referirse a la medicin del esfuerzo desplegado 57 ms all de las conclusiones del juicio. La implementacin de un sistema de defensa penal ptimo requiere de un aprendizaje continuo, basado en la medicin constante y la observacin de los diversos aspectos relacionados con una adecuada defensa. Por lo mismo, la evaluacin que hagan los implementadores y los beneficiarios de la defensa debiera ocupar un lugar central al momento de decidir el prximo paso a dar. El proceso de implementar el diseo concebido ha sido accidentado, y bastante poco conocido por la opinin pblica, a lo que se suma la resistencia generada en algunos lugares a los esquemas de licitacin de causas. Ello puede explicar tambin la orientacin asumida por la autoridad hacia una mayor participacin, por cuanto de esa
56 En la Cuenta Pblica del Defensor Nacional de 2003, ste seala que la labor de la Defensora ha 57 Es decir, que se realicen todas las diligencias y en la oportunidad que el proceso lo requiera.
significado menores penas para los imputados.
49
forma la Defensora se asegura un alto grado de apoyo al modelo en los abogados de la plaza, en un momento en que gran parte del xito de la reforma en la Regin Metropolitana depender del respaldo de los distintos actores y del pblico en general. La experiencia propia e internacional ha demostrado que los procesos de reforma al sistema de enjuiciamiento enfrentan la tradicin y el peso cultural como obstculos naturales. A menudo, los resultados conseguidos difieren de lo buscado precisamente all donde no se tom suficientemente en cuenta el anclaje cultural. Por lo mismo, impulsar procesos de cambio cultural en forma paralela a la implementacin de la reforma resulta crucial para alcanzar las metas de eficiencia y eficacia, sin olvidar que el objetivo central es la concrecin de un derecho humano fundamental, sin el cual cualquier persona involucrada en juicio puede ser vctima de la arbitrariedad de los rganos perseguidores. La reforma procesal penal es, en s, un cambio cultural importante no slo para la poblacin, los delincuentes y las vctimas, sino que tambin, y especialmente, para los abogados particulares. En este esquema ya no es necesario incorporarse al Estado para prestar servicios de defensa penal, pero a cambio de eso se exige una mayor transparencia en la gestin y se le somete a una evaluacin de resultados (factor desincentivante a la participacin en las licitaciones llevadas a cabo). Adems, se han dado seales en torno a los salarios de reservas y el costo por los servicios, lo que puede ser percibido como una intervencin en el mercado, pero tambin como la introduccin de mayor transparencia a una relacin con los clientes, caracterizada por las asimetras de informacin y los problemas de agencia. No deja de ser un camino notable que puede contribuir a establecer un sistema que premie al abogado a partir de sus propios mritos.
50
VII.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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RIEGO, C. (2002). Primer informe comparativo proyecto de seguimiento de los procesos de reforma judicial en Amrica Latina. Centro de Estudios de Justicia de las Amricas, Santiago de Chile. SPANGENBERG GROUP (2000). The importance of private bar involvement in the nation's indigent defense system, en The Spangenberg Report, vol. 5, issue 4. Massachusetts, Estados Unidos. TAVOLARI, R. (2002). Estndares bsicos de actuacin de la defensa penal, en Revista de Estudios de la Justicia nm. 1. Centro de Estudios de la Justicia. Facultad de Derecho, Universidad de Chile. Santiago de Chile. UNIDAD COORDINADORA DE LA REFORMA PROCESAL PENAL, MINISTERIO DE JUSTICIA (2004). Encuesta de opinin sobre la reforma procesal penal. Disponible en internet en: www.minjusticia.cl/reforma. UNIDAD COORDINADORA DE LA REFORMA PROCESAL PENAL, MINISTERIO DE JUSTICIA (Comisin de Expertos) (2003). Documento de la Comisin nombrada para revisar y evaluar la marcha y funcionamiento del nuevo sistema de enjuiciamiento criminal. Santiago de Chile. VARGAS, J. E. (1997). La reforma a la justicia criminal en Chile: el cambio del rol estatal. Memoria para optar al grado de Magster en Gestin y Polticas Pblicas, Universidad de Chile. Santiago de Chile.
OTRAS
FUENTES
Artculos de prensa de los diarios El Mercurio, La Tercera y diarios regionales.
54
VIII. ESTUDIOS DE CASO
PUBLICADOS EN 1996
Estudio de Caso N 1
PUBLICADOS EN 1997
LA REESTRUCTURACIN DEL SECTOR TELECOMUNICACIONES E N PA R A G U AY. Csar Pastore Britos.

Estudio de Caso N 2
MITOS Y HECHOS DEL PROGRAMA DE VIVIENDA BSICA EN SANTIAGO DE CHILE: UNA MIRADA DESDE LOS BENEFICIARIOS. Fernando Daz Mujica.
AZCAR: MERCOSUR Y RECONVERSIN, EL CASO CALNU (URUGUAY). Fernando Correa Alsina.

Estudio de Caso N 3
EL LITIO: UNA PERSPECTIVA FALLIDA PARA BOLIVIA. Walter Orellana Rocha.

Estudio de Caso N 4
GESTIN TERRITORIAL DEL FOMENTO PRODUCTIVO: UNA O B S E R VA C I N A L A P Y M E F O R E S TA L D E L A R E G I N D E L BO-BO. Liliana Cannobbio Flores.
EL ESTUDIO DE CASO COMO INSTRUMENTO PEDAGGICO Y DE INVESTIGACIN EN POLTICAS PBLICAS. Ramn Borges Mndez.
Estudio de Caso N 5
LA REFORMA PREVISIONAL BOLIVIANA Y EL CASO DEL INCENTIVO AL TRASPASO. Luis Gonzalo Urcullo Cosso.
INCENTIVOS A LAS EXPORTACIONES NO TRADICIONALES EN BOLIVIA: UNA CONFRONTACIN ENTRE LA TEORA Y LA PRCTICA. Patricia Noda Videa.
Estudio de Caso N 6
GNERO, SALUD Y POLTICAS PBLICAS, DEL BINOMIO MADRE-HIJO A LA MUJER INTEGRAL. Alejandra Fandez Melndez.
EL SISTEMA PRIVADO DE PENSIONES PERUANO Y EL MECANISMO DE LA PENSIN MNIMA. Mara Lila Iwasaki.
Estudio de Caso N 7
ESTUDIO DEL SISTEMA DE REGULACIN SECTORIAL EN BOLIVIA. Julio Waldo Lpez Aparicio.
LA PRIVATIZACIN DEL REA DE CARGA DE LA EMPRESA DE FERROCARRILES DEL ESTADO EN CHILE: UNA NEGOCIACIN ATPICA? Cristin Saieh Mena.
Estudio de Caso N 8
LA INDUSTRIA DEL PETRLEO EN ECUADOR. EL CASO DEL SISTEMA DEL OLEODUCTO TRANSECUATORIANO. Luis Esteban Lucero Villarreal.
DE LO ERRZURIZ A TIL-TIL: EL PROBLEMA DE LA DISPOSICIN FINAL DE LOS RESIDUOS SLIDOS DOMICILIARIOS EN SANTIAGO. Sandra Lerda y Francisco Sabatini.
Estudio de Caso N 9
LA GESTIN COLECTIVA DEL DERECHO DE AUTOR Y LOS DERECHOS CONEXOS: INSTRUMENTO DE PROTECCIN DE LA PROPIEDAD. Marvin Francisco Discua Singh.
CONSTRUCCIN DE UNA CRCEL ESPECIAL PARA MILITARES: LECCIONES Y DESAFOS DE GOBERNABILIDAD EN LA TRANSICIN DEMOCRTICA CHILENA. Soledad Ubilla.
MODERNIZACIN DE LA GESTIN DE UN HOSPITAL PBLICO: EL CASO DE LA ASISTENCIA PBLICA EN SANTIAGO. Cecilia Montero y Carlos Vignolo.
CONTROL Y RESPONSABILIDAD EN GOBIERNOS LOCALES: DESAFOS INSTITUCIONALES DE LA DESCENTRALIZACIN EN BOLIVIA. Claudio Orrego Larran.
55
PUBLICADOS EN 1998
Estudio de Caso N 19 Estudio de Caso N 28
ESTRATEGIAS INSTITUCIONALES PARA PROMOVER LA PERMANENCIA DE PROFESIONALES CALIFICADOS EN EL SERVICIO PBLICO PERUANO. EL CASO DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA. Juan Carlos Cortzar Velarde.
LA PRIVATIZACIN DE LAS TELECOMUNICACIONES EN EL PER. Leopoldo Arosemena Yabar-Dvila.

LA CRISIS DE LAS UVAS ENVENENADAS. Claudio Rodolfo Rammsy Garca.

DESCENTRALIZACIN EN BOLIVIA PARTICIPACIN POPULAR Y POLTICA PARA UNA COMPATIBILIZACIN CON LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO NACIONAL. Jos Antonio Tern Carren.
LOS DETERMINANTES DE LA DISTRIBUCIN DEL INGRESO DE HAIT (ELEMENTOS PARA EL DEBATE). Michel-Ange Pantal.
LA POLTICA DE PROMOCIN DE EXPORTACIONES DE MXICO: EFECTOS EN EL CASO DE LA RELACIN BILATERAL MXICO - CHILE. Ana Mara Gmez Perera.
REGULACIN DE SEGUROS PRIVADOS DE SALUD: LA EXPERIENCIA EN CHILE DE LA SUPERINTENDENCIA DE INSTITUCIONES DE SALUD PREVISIONAL (ISAPRES). Cecilia M, Yajaira Rivera, Livia Snchez.
LA LEY N 19.490: IMPLICACIONES Y PROYECCIONES DEL MANEJO DE UNA CRISIS: EL CASO DEL PERSONAL NO MDICO DE SALUD. Claudia Muoz Salazar.
PUBLICADOS EN 1999
LA REFORMA A LA JUSTICIA CRIMINAL EN CHILE: EL CAMBIO DEL ROL ESTATAL. Juan Enrique Vargas Viancos.
EL ROL DE LA SUPERINTENDENCIA PARA LA PROMOCIN Y PROTECCIN DE LA LIBRE COMPETENCIA EN EL PROCESO DE PRIVATIZACIN VENEZOLANO. David Mieres Valladares.
LA POBREZA, LA DESIGUALDAD Y LA EDUCACIN EN EL PER DE HOY: UNA APROXIMACIN CUANTITATIVA. Nelson Shack Yalta.
CONCERTACIN Y POLTICA EDUCATIVA EN ARGENTINA (1984 - 1996). Alejandro Esteban Rodrguez.

PROGRAMA CHILE-BARRIO: UNA PROPUESTA DE INTERVENCIN PBLICA INNOVADORA EN ASENTAMIENTOS PRECARIOS? Mara Gabriela Rubilar Donoso.
POLTICA AMBIENTAL EN COSTA RICA: ANLISIS DEL PROYECTO DE USO Y CONSOLIDACIN DE LOS RECURSOS FORESTALES EN LAS COMUNIDADES RURALES DE LA REGIN CHOROTEGA. Georgina Paniagua Ramrez.
SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO, INNOVACIONES NECESARIAS EN EL SISTEMA DE SALUD OCUPACIONAL DEL PER. Cecilia M Crdenas.
EL ROL REGULADOR DEL ESTADO EN OBRAS VIALES CONCESIONADAS. Ricardo Cordero Vargas.
IGUALDAD DE OPORTUNIDADES Y EQUIDAD EN LAS POLTICAS DE EDUCACIN SUPERIOR. UN ESTUDIO SOBRE LOS PROCESOS DE SELECCIN Y FINANCIAMIENTO. Sixto Carrasco Vielma.
56
PUBLICADOS EN 1999
PUBLICADOS EN 2000
MODERNIZACIN DE LAS POLTICAS PBLICAS DE ATENCIN A NIOS Y ADOLESCENTES EN VENEZUELA: EL CASO DE LAS REDES LOCALES DE PROTECCIN A LA INFANCIA Y ADOLESCENCIA. Luzmari Martnez Reyes.
ANLISIS COMPARATIVO DEL FINANCIAMIENTO A LA EDUCACIN SUPERIOR, UNIVERSIDADES ESTATALES Y UNIVERSIDADES PRIVADAS CON APORTES 1981-1989 Y 1990-1998. Julio Castro Seplveda.
CULTURA CIUDADANA: LA EXPERIENCIA DE SANTAF DE BOGOT (1995 - 1997). Pablo Franky Mndez.
INDICADORES DE CALIDAD Y EFICIENCIA EN LA EDUCACIN UNIVERSITARIA: ALGUNAS PROPUESTAS PARA EL SISTEMA DE ACREDITACIN CHILENO. Danae de los Ros Escobar.
POLTICAS DE CAPACITACIN JUVENIL Y MERCADO DEL TRABAJO EN VENEZUELA (1990 - 1997). Urby Pantoja Vsquez.
POLTICAS DE COMPETITIVIDAD EN REGIONES A LA LUZ DE LA ESTRATEGIA DE DESARROLLO CHILENA. Jorge Menndez Gallegos.
LAS POLTICAS PBLICAS CONTRA LA CORRUPCIN COMO UN MODO DE CONSOLIDAR LOS PROCESOS DEMOCRTICOS: EL CASO ARGENTINO Irma Mirym Monasterolo.
ANLISIS DE LAS SEALES ECONMICAS EN LA INDUSTRIA ELCTRICA EN BOLIVIA. Jorge Ros Cueto.
EL SISTEMA DE INTERMEDIACIN LABORAL Y LOS SERVICIOS PBLICOS DE EMPLEO EN CHILE: DIAGNSTICO, EVALUACIN Y PROPUESTA PARA MEJORAR SU GESTIN. Csar Chanam Zapata.
P O T E N C I A L I D A D E S D E L A D E S C E N T R A L I Z A C I N F I S C A L E N VENEZUELA. Edgar Rojas Caldern.

REFORMA AL SISTEMA DE REMUNERACIONES DE LOS DOCENTES DEL SERVICIO DE EDUCACIN PBLICA EN BOLIVIA. Teresa Reinaga Joffr.
ANLISIS DE LA REFORMA DE PENSIONES EN EL SALVADOR Irma Lorena Dueas Pacheco.

LA NEGOCIACIN DE LA TRANSICIN DEMOCRTICA EN CHILE (1983 - 1989). Justo Tovar Mendoza.
E VA L U A C I N D E L A P O L T I C A R E G U L AT O R I A D E L S E C T O R HIDROCARBUROS EN BOLIVIA . Tatiana Genuzio Patzi.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL ESPACIO LOCAL: HACIA LA CONSTRUCCIN DE UNA NUEVA CIUDADANA EN CHILE. Roberto Godoy Fuentes.
GESTIN DE BILLETES EN EL BANCO CENTRAL. John Vela Guimet.

EL CRDITO COMO INSTRUMENTO PARA FINANCIAR EL ACCESO Y LA MANTENCIN DE ESTUDIANTES EN LAS INSTITUCIONES DE EDUCACIN SUPERIOR EN CHILE. Juan Salamanca Velzquez.
57
PUBLICADOS EN 2001
PUBLICADOS EN 2002
EL NUEVO MODELO DE JUSTICIA PENAL ADOLESCENTE DE NICARAGUA. Raquel del Carmen Aguirre.
EL ENFOQUE DE GNERO DENTRO DEL PROGRAMA DE REFORMA DEL SERVICIO CIVIL NICARAGENSE: ANLISIS DEL AMBIENTE INSTITUCIONAL . Mara Andrea Salazar Meja.
LA GESTIN ESTRATGICA EN EL GOBIERNO MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE LA PAZ. Humberto Rosso Morales.

R E F O R M A A L S I S T E M A D E P E N S I O N E S E N C O S TA R I C A : EVALUACIN DE LA NUEVA ORGANIZACIN. Cinthya Arguedas Gourzong.

EDUCACIN SUPERIOR EN NICARAGUA: EFICIENCIA EN LA ASIGNACIN Y ADMINISTRACIN DE LOS RECURSOS DEL ESTADO? Emilio Porta Pallais.
LA GESTIN DE LO PBLICO MS ALL DE LO ESTATAL: EL CASO DEL FONDO DE RECONSTRUCCIN SOCIAL Y ECONMICA DEL EJE CAFETERO (FOREC) EN COLOMBIA . Jorge Ivn Cuervo Restrepo.
SEGURO DE DESEMPLEO EN CHILE. Juan Pablo Severin Concha.

I N S E R C I N L A B O R A L J U V E N I L : A N L I S I S D E VA R I A B L E S RELEVANTES Y PERSPECTIVAS DE POLTICA. Sergio Antonio Ibez Schuda.

F O R M A C I N D O C E N T E : C E N T R O S R E G I O N A L E S D E FORMACIN DE PROFESORES (CERP). Juan Eduardo Serra Medaglia.

LA DEMANDA POR JUSTICIA UN PROBLEMA DE POLTICA PBLICA. Rafael Mery Nieto.

M O D E R N I Z A C I N D E L A G E S T I N P B L I C A . E L C A S O CHILENO (1994 - 2000). Alvaro Vicente Ramrez Alujas.

CONTENCIN DE COSTOS EN MEDICAMENTOS: LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL Y EL CASO CHILENO. Lucas Godoy Garraza.
A N L I S I S D E I M PA C T O D E L A S T E C N O L O G A S D E INFORMACIN EN LA ATENCIN AL CONTRIBUYENTE EN EL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS DE CHILE. Carlos Ren Martnez Caldern.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL ECUATORIANA DE 1998: U N A N L I S I S D E S D E L A P E R S P E C T I VA D E L A GOBERNABILIDAD. Fernando Pachano Ordez.
ESTRUCTURA DEL EMPLEO POR GNERO Y ANLISIS DE LA CONCENTRACIN DEL EMPLEO FEMENINO EN EL SECTOR TERCIARIO . Paula Ximena Quintana Melndez.
RENDIMIENTO ESCOLAR EN CHILE EN ESTABLECIMIENTOS P B L I C O S Y P R I VA D O S : Q U N O S M U E S T R A L A N U E VA EVIDENCIA? Claudia Marcela Pea Barra.

DETERMINACIN DE LOS FACTORES EXPLICATIVOS DE LOS RESULTADOS ESCOLARES DE LA EDUCACIN PRIMARIA EN EL PER. Jos Carlos Chvez Cuentas.
58
PUBLICADOS EN 2003
PUBLICADOS EN 2004
COSTA RICA: IMPORTANCIA Y PERSPECTIVAS DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO CON CHILE. Leonardo Jos Salas Quirs.
POBLACIN PENAL Y MERCADO LABORAL: UN MODELO EMPRICO PARA EL PERODO 1982-2002 EN LA REGIN M E T R O P O L I TA N A . Antonio Frey Valds.
DIFERENCIAS SALARIALES ENTRE EMPLEADOS DEL SECTOR P B L I C O Y P R I VA D O D E C H I L E E N L O S A O S 1 9 9 0 Y 2000. Paula Daniela Bustos Muoz.
LA PROMESA DE LAS COMPRAS PBLICAS ELECTRNICAS: EL CASO DE CHILECOMPRA (2000-2003). Karen Angelika Hussmann.
VIABILIDAD DEL SISTEMA INTEGRADO DE ADMINISTRACIN FINANCIERA PBLICA EN BOLIVIA (1990 - 2001). Juan Carlos Camacho Encinas.
UN SISTEMA DE INFORMACIN DE APOYO A LA GESTIN DE LAS CIUDADES CHILENAS. Vctor Contreras Zavala.
L A P O L T I C A Y P R O G R A M A S S O C I A L E S I N T E G R A L E S DE SUPERACIN DE LA POBREZA: UN DESAFO A LA GESTIN PBLICA. Valeria Andrea Snchez de Buglio.

AOS DE ESTUDIO Y SUPERACIN DE LA POBREZA EN NICARAGUA EL CASO DE LA RED DE PROTECCIN SOCIAL Jos Ramn Laguna Torres.
INCENTIVOS A ESCUELAS Y MAESTROS: LA EXPERIENCIA D E L P L A N D E E S T M U L O S A L A L A B O R E D U C A T I VA INSTITUCIONAL EN EL SALVADOR. Juan Carlos Rodrguez.

LOS INSTRUMENTOS DE GESTIN AMBIENTAL FRENTE A LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO. EL DESAFO DE LA REGIN DE O'HIGGINS . Marlene Seplveda Cancino.
MUNICIPIOS EFECTIVOS EN EDUCACIN. Mara Anglica Pavez Garca.
COOPERACIN INTERNACIONAL EN CHILE. SU EVOLUCIN Y EFECTOS EN EL MBITO ECONMICO 1990 - 2000. Carmen Gloria Marambio Ortiz.
59
PUBLICADOS EN 2005
EFECTOS EN LOS SECTORES AGROPECUARIOS Y A G R O I N D U S T R I A L C H I L E N O D E L T R A TA D O D E L I B R E COMERCIO ENTRE CHILE Y COSTA RICA. Mauricio Reyes Reyes.
AUTONOMA DE LAS FINANZAS LOCALES EN PER. Mnica Tesalia Valcrcel Bustos.

INVESTIGACIN Y POLTICAS PBLICAS, UNA NECESIDAD URGENTE PARA CHILE: EL FONDO PARA EL ESTUDIO DE LAS POLTICAS PBLICAS COMO INSTRUMENTO DE GESTIN DE PROYECTOS. Mara Elisa Ansoleaga Moreno.
60

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CRISTIN ANDRS LETELIER GLVEZ

LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA EN EL NUEVO PROCESO PENAL CHILENO

Fax: (562) 689 4987

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LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

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LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

LA INTERVENCIN PBLICA EN MATERIA DE DEFENSA CRIMINAL

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dades esenciales (Rhudy, 1999).

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LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

LA RESPUESTA CHILENA AL PROBLEMA DE LA DEFENSA PENAL PBLICA

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LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

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LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

sistema de defensa funcionara como un voucher; es decir, un subsidio directo a la demanda.

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EL MODELO MIXTO DE PRESTACIN DE SERVICIO

BASES FUNDAMENTALES DEL MODELO BASADO EN LICITACIONES

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CUADRO 1: LA DEFENSORA PENAL PBLICA EN EL NUEVO PROCESO PENAL

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LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

CUADRO 2: ASPECTOS CUALITATIVOS EN LA EVALUACIN DE PROPUESTAS

FACTORES Apoyo administrativo

SOBRE EL MNIMO EXIGIDO)

Baja Baja Baja Alta

F UENTE : B ASES E SPECIALES

CRISTIN ANDRS LETELIER GLVEZ

LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

CUADRO 3: SALIDAS PROCESALES DEFINIDAS Y FRECUENCIA ESTIMADA

FRECUENCIA 5% 10% 2% 2% 11% 9% 12% 22% 6% 16% 2% 3%

F UENTE : B ASES E SPECIALES

en el mercado privado. El resultado de la aplicacin de este mecanismo se ver en el captulo siguiente.

CUADRO 4: ARANCEL DE LOS SERVICIOS DE DEFENSA

0% 20% 40% 70% 100%

F UENTE : B ASES E SPECIALES

FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA

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LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

CUADRO 5: ACTORES DEL SISTEMA DE DEFENSA PENAL

CRISTIN ANDRS LETELIER GLVEZ

LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

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LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

CRISTIN ANDRS LETELIER GLVEZ

LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

V. ANLISIS DEL PROCESO DE IMPLEMENTACIN DEL MODELO

PROPIA , SOBRE LA BASE DE INFORMACIN DEL PROCESO .

nal al cumplirse un ao de la reforma procesal penal (Ministerio Pblico, 2001).

CRISTIN ANDRS LETELIER GLVEZ

LA LICITACIN DE DEFENSA PENAL PBLICA

INSTRUMENTOS DE GESTIN DEL MODELO MIXTO

Tramos de copago Nmero causas Porcentajes

20% 1.158 2,7%

40% 206 0,5%