Universitatea Babe-Bolyai Facultatea de Istorie i Filozofie

Guvernan a global i ordinea mondial. Principiul Subsidiaritii

Introducere Noiunea de guvernan este un termen de origine francez, desemnnd anumite circumscripii administrative din vechiul regim francez, care a fost transpus n limba englez n Evul Mediu pentru a desemna organizarea feudal. Dar noiunea de bun guvernan (deja aflat n centru filosofiei politice a lui Platon) a fost cea care s-a impus n viziunea politic modern (Machiavelli, Jean Bodin, Hobbes) pentru a analiza i orienta aciunea statului. Termenul anglo-saxon de governance a reaprut la sfritul Rzboiului Rece pentru a desemna responsabilitate administratorilor ntreprinderilor fa de asociai, respectiv fa de consiliile de administraie (corporate governance) i a fost extins asupra principiilor liberale de dezvoltare economic, viznd un mod de organizare internaional care nu ine cont doar de state, ct i de organizaiile internaionale, precum i actorii privai (ntreprinderi, indivizi, sindicate). n acest sens, aceast noiune a fost criticat pe de o parte de altermodialiti (care au denunat o form a liberalismului), de ctre suveraniti (care au semnalat diminuarea rolului pe care l ocup statul), precum i de ctre liberaliti (care reclam o ncadrare a pieei de ctre noile norme). Guvernana este o nou metod de a concepe aciunea public ce pentru a da rspunsurile potrivite problematicilor ce depesc de acum nainte cadrul statelor (populaia, mediul nconjurtor,drogurile, etc.). n acest sens, guvernana este o metod de aciune privilegiat a societii-lume care plaseaz individul n centrul intereselor sale. De vreme ce anterior statul era n centrul tuturor tiinelor sociale, guvernana se prezint ca o nou abordare a relaiilor internaionale care i propune s furnizeze instrumentele capabile s sesizeze umanitatea n ansamblul su. ntre timp, ambiguitatea ce definete noiunea de guvernan global redau dificil ncercarea de definire a acestei noiuni ntr-un context precis, asfel n absena unei definiii specifice, guvernana se prezint ca un excelent coninut pentru abordarea unui ansamblu de problematici care i gsesc dificil locul lor n cadrul abordrii tradiionale a relaiilor internaionale. Acest concept de global governance este ambiguu. A fost ntre timp la originea unei comisii independente create n anul 1989 la iniiativa unu vechi cancelar german, Willy Brandt i la care au participat personaliti diverse precum Jacques Delors, Edward Heath, Jimmy Carter. n anul 1995 aceast comisie a publicat un raport intitulat Vecintatea noastr global. Acest document a dat o definit noiunea de guvernan global n termeni generali, fiind considerat ca ansamblul diferitelor moduri prin care individul i instituiile publice sau rivate gestioneaz afacerile lor comune. Aceast noiune vizeaz instituiile oficiale i regimurile 2

dotate cu puteri executorii, precum i aranjamentele informale asupra crora au ajuns la un comun acord indivizii i instituiile. n absena unei definiii mult mai exacte, acest raport va ncerca s dea un coninut guvernanei care va viza valorile partajate, o etic civic global, o securitate planetar care trebuie consolidat prin demilitarizare i dezvoltare. Potrivit autorilor acestui text, guvernana mondial nu reprezint guvernare global pentru c aceasta doar ntrete rolul statelor si a guvernelor, din contr ea const n a amplasa inidivizii n centrul relaiilor internaionale. Prin urmare guvernana are o dimensiune intern i una extern. Dimensiunea intern vizeaz dificultile cu care se confrunt statul n relaiile sale cu societatea civil. Aceast criz a guvernrii se explic prin mbinarea unor patru probleme: 1) incapacitatea statelor moderne de a aplica reglementrile existente; 2) punerea sub semnul ntrebrii a legitimitii unei birocraii care nu face fa realitii cotidianului; 3) distribuire greit a resurselor publice la nite scopuri socotite ca dezirabile; 4) inadaptarea crescut a instrumentelor de intervenie. Aceast dimensiune intern se regsete n conceptul de bun guvernan folosit ncepnd cu anii `80 pentru a defini criteriile statului de drept i bunei administrri publice n rile n care a intervenit Fondul Monetar Internaional i Banca Mondial. Dimensiunea extern evideniaz carenele sistemului interetatic fa de o nou viziune asupra mediului nconjurtor. Astfel, patru discursuri particip la conturarea unei noi dimensiuni a globalitii: Discursul asupra nchiderii spaiului, care ncepe s dispar datorit accelerrii mijloacelor de comunicaie i reducerii costurilor informaiei.

Discursul asupra modializrii i pieei globale care contest delimitrile teritoriale.

Discursul ecologic asupra habitatului comun care este ameninat de activitatea uman. Discursul asupra obligaiei de intervenionism umanitar care are ca baz valorile fundamentale comune la care oamenii pot s adere, indiferent de apartenenele culturale, politice, religioase sau filosofice. Prin urmare guvernana global este o noiune care confer noi cmpuri de aciune pe scena internaional pentru diferiii si actori. Pentru o nelegere mai profund a acestei problematici n cadrul ordinii mondiale, se impune analizarea principiului subsidiaritii care st la baza guvernanei globale. Etimologia cuvntului "subsidiar " provine din limba latin, unde subsidium nseamn o rezerv sau o trup de rezerv, iar n sens mai larg un sprijin n caz de nevoie. Conceptul de subsidiaritate nu este unul recent, la baza sa afldu-se scrierile filosofice ale Epocii Moderne.

Odat cu operele lui Jean Jacques Rousseau, Thomas Hobbes i David Hume apare ideea unui stat ce i revedinca puterea de la oameni. n aceste sens statul urma s i exercite autoritatea doar n acele arii n care aciunea individual nu era eficient. Ideea a fost preluat de Biserica Catolic n modul su de organizare i pus n practic de statele federale. n cazul acestui tip de organizare statal s-a ajuns la un compromis ntre autoritatea central i cea local, adic autoritatea central acioneaz n acele domenii n care o aciune local este ineficient. Subsidiaritatea a reprezentat rspunsul pentru aciunea n cadrul organizaiilor internaionale, mai mult ea a fost preluat de Uniunea European i transformat n principiu de drept comunitar. Vorbind de subsidiaritate ca principiu al dreptului unional, trebuie neles c principiul, n drept, reprezint o prescripie normativ cu caracter general, ce comport un nalt grad de abstractizare, la care se raporteaz toate normele dreptului comunitar n procesul adoptrii i aplicrii lor. n contiunare, principiile dreptului unional nu trebuie confundate cu principiile generale ale dreptului, deorece acestea din urm sunt comune sistemului de drept al statelor europene. Comunitea European a introdus principiul subsidiaritii ca o noutate prin Tratatul de la Maastricht din 1992 i l-a completat prin Protocolul Adiional al Tratatului de la Amsterdam. Conform Tratatului de la Maastricht statele membre decid mpreun la nivelul instituiilor comunitare n acele probleme care se pot soluiona mai bine la respectivul nivel dect la cel naional. Deciziile ce se dovedesc mai eficiente la nivel statal sau regional trebuie adoptate far amestecul Uniunii Europene. Punerea n practic a acestui principiu coincide cu dorinele cetenilor europeni care prefer o aciune la nivel comunitar n ceea ce privete cooperarea cu rile n curs de dezvoltare, cooperarea tiinific i combaterea criminalitii, dar doresc ca guvernele naionale s decid n ceea ce privete politicile de sntate, educaie, cultur i protecie social.

Subsidiaritatea n cadrul Uniunii Europene n contextul european, principiul subsidiaritii este de dat recent. Dei astzi este n general recunoscut ca fiind unul dintre principiile dup care se ghideaz Uniunea European, el 4

nu apare n textele europene nainte de anii 80. El a fost luat n discuie ca argument al susintorilor integrrii europene mpotriva scepticismului englez i german. Anglia se temea de o Europ federalizat n time ce Land-urile germane doreau s i menin autonomia larg de care se bucurau n cadrul RFG1. Pentru prima dat conceptul apare enunat n Actul Unic European din 1986 n ceea ce privete politica de mediu. La Titlul VII, Articolul 130 se stipuleaz c n ceea ce privete poluarea, msurile se vor lua la nivel local i doar dac astfel de msuri sunt ineficiente ele vor fi luate la un nivel comunitar. Principiul subsidiaritii a fost oficial introdus pentru prima dat ca atare n documente ale Uniunii Europene odat cu Tratatul de la Maastricht, iar ulterior a fost introdus i n Tratatul de la Amsterdam. La acelai Tratat, Apendicele A este Protocolul privind Subsidiaritatea si Proporionalitatea. Articolul 5 al Tratatului de instituire a Comunitii Europene cuprinde n continuare condiiile minime ale aplicrii principiului subsidiaritii. n primul rnd, domeniul n care se acioneaz s nu fie cuprins n competenele exclusive ale Comunitii (agricultura, pescuit), n al doilea rnd s existe competene paralele sau concurente, n al treilea rnd obiectivele aciunii s nu poat fi realizate ntr-o manier satisfctoare prin intervenia autoritilor statelor membre, i n ultimul obiectivul s poat fi realizat mai bine la nivel comunitar. Ultimele dou condiii trebuie ntrunite n mod cumulativ, ntruct principiul nu s-ar aplica n condiiile n care ambele aciuni ar fi ineficiente sau atunci cnd statul obine un rezultat mai bun, dar Comunitatea ar obine un rezultat i mai bun2. Deci principiul subsidiaritii urmrete dou obiective ce aparent, cel puin, par contrare i anume: aciunea la nivel comunitar, acolo unde este o aciune izolat nu ar avea efecte satisfctore i aciunea local. Conform Tratatatului de la Maastricht, Comunitatea acioneaz n limitele competenelor care i sunt conferite i ale obiectivelor care i sunt atribuite prin prezentul tratat. n domeniile care nu sunt de competena sa exclusiv, Comunitatea nu intervine, n conformitate cu principiul subsidiaritii, dect n cazul i n msura n care obiectivele aciunii preconizate nu pot fi realizate ntr-un mod satisfctor de statele membre, ns pot fi mai bine realizate la nivel comunitar datorit dimensiunilor i efectelor aciunii preconizate3. Totui, principiul subsidiaritii permite extinderea aciunii Comunitii n limitele competenelor sale,
1

Sjev Ederveen, Jaques Pelkman, Principles of Subsidiarity, CPB Netherlands Bureau Of Economic Policy, The Hague, 2006, p4. 2 Fabian Gyula, Drept instituional comunitar, Cluj Napoca, ed. Sfera Juridic, 2008, p. 71. 3 Tratatul de la Maastricht, 29 iulie 1992, Valentin Constantin, Documente de Baza ale Comunitati si Uniunii Europene, ed II, Polirom, Iasi, 2002.

atunci cnd circumstanele o cer sau invers, limitarea sau ncetarea ei atunci cnd nu mai este justificat. Odat cu Tratatul de la Amsterdam a fost inclus n tratatele europene "Protocolul Privind Aplicarea Principiului Subsidiaritii i Proporionalitii". Tratatul de la Amsterdam a precizat obligaiile ce trebuies ndeplinite att de organele comunitare, ct i de statele membre n aplicarea acestui principiu. Astfel, Comunitatea nu va legifera dect n msura n care acest lucru este necesar, fiind preferate pe ct posibil directivele regulamentelor i directivele-cadru msurilor detaliate i nu n ultimul rnd, forma aciunii comunitare va fi simplificat pe ct o va permite realizarea adecvat a obiectivului msurii respective. Statele sunt obligate s i conformeze aciunile regulilor generale enunate n art. 5 al tratatului, prin luarea msurilor adecvate pentru a asigura ndeplinirea obligaiilor, precum i s se abin de la orice msur ce ar risca s compromit realizarea obiectivelor tratatelor4. La modul general principiul subsidiaritii poate fi abordat din dou perspective: n domeniile n care tratatul confer Comunitii o competen partajat cu cea a statelor membre, pricipiul subsidiaritii este criteriul pentru a determina aceast competen, pentru a delimita sfera exercitrii ei. n domeniile n care tratatul nu recunoate nicio competen a Comunitii, principiul subsidiaritii nu creaz o competen complementar n favoarea acesteia. Linia de partajare a competenelor este fluctuant i adeseori problematic5. n ceea ce privete competenele interne exist aa-numitele competene nerepartizate ce exprim gradul maxim de desistare a statelor naionale. Este vorba de acele domenii ce nu mai intr n sfera de activitate a statelor naionale fr a face ns obiectul unei atribuiri ctre Comunitate, competena naional fiind pur i simplu abolit. Acest grad zero de distribuire se regsete n logica atribuirii de competene n cadrul realizrii uniunii vamale i Pieei comune. Competenele transferate se refer la privarea statelor de competenele ce sunt atribuite n mod explicit Comunitii precum cele legate de politicile tarifelor vamale, politicile vamale cu statele tere i politicile agricole i piscicole comune. Vorbim de competene ncadrate cnd ele rmn ns apanaj al statului, dar acesta accept limitarea lor prin tratate. Competenele concurente sunt cele n care statul singur poate lua aciune fr a se supune dreptului comunitar, de exempla n ceea ce privete politicile educaionale sau cele de sntate6. Proiectul de Constituie prevedea o departajare mai clar a competenelor. Uniunea European urma s aib competene exclusive i competene partajate. Competenele exclusive
4 5

Fabian Gyula, op. cit., p. 72. Ion Deleanu, Op cit., p 283. 6 Mdlina Virginia Antonescu, Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional, Iai, ed. Lumen, 2009, p. 623-638.

se refereau la cele care erau doar apanajul Comunitii. Aici erau incluse domenii precum uniunea vamal, stabilirea regulilor de concuren necesare funcionrii pieei interne, politica monetar pentru statele membre ale cror moned este euro, conservarea resurselor biologice ale mrii n cadrul politicii comune n domeniul pescuitului, politica comercial comun. Competenele partajate ntre Uniune i statele membre se aplicau n urmtoarele domenii principale: piaa intern, politica social, coeziunea economic, social si teritorial, agricultur i pescuit, cu excepia conservrii resurselor biologice ale mrii, mediu, protecia consumatorilor, transporturi, reelele transeuropene, energie, spaiul de libertate, securitate i justiie i obiectivele comune de securitate n materie de snatate public7. n domeniile cercetrii, dezvoltrii tehnologice i spaiului, Uniunea dispune de competena pentru a desfura aciuni, n special pentru definirea i punerea n aplicare a programelor, fr ca exercitarea acestei competene s poat avea ca efect mpiedicarea statelor membre de a-i exercita propria competen. n domeniile cooperrii pentru dezvoltare i al ajutorului umanitar, Uniunea dispune de competen pentru a ntreprinde aciuni i pentru a duce o politic comun, fr ca exercitarea acestei competene s poat avea ca efect mpiedicarea statelor membre de a-i exercita propria competen8. Principiul subsidiaritii n Tratatul Constituional i Tratatul de la Lisabona

Pentru a putea explica reformele ce le aduce Tratatul Constituional i Tratatul de la Lisabona n materie de subsidiaritate trebuie amintit faptul c UE, nefiind construit ca un stat federal, nu are o diviziune explicit a competenelor ntre nivelurile de guvernare, ci doar n funcie de obiective sau misiuni. Absena unui catalog al competenelor exclusive ale statelor membre i ale UE, au fcut ca aceasta s-i extind politicile pe baza interpretrii principiului subsidiaritii pentru a face fa externalitilor procesului de integrare 9. n timp ce la nivel european guvernele au exercitat o influen determinant n conturarea deciziilor datorit reprezentrii lor n Consiliului de Minitri, parlamentele (statatle sau regionale) s-au vzut excluse din proces. Aceast alterare a echilibrelor constituionale interne au avut ca rezultat alimentarea fenomenlui de deficit democratic al UE 10. La acceai concluzie se ajunge n Cartea
7 8

Jean-Luc Sauron, Curs de instituii europene: puzzle-ul european, Iai, ed. Polirom, 2010, p. 144-147. M. V. Antonescu, op. cit., p. 633-638. 9 Morata Francesc, El proyecto de Tratado Constitucional: la participacion regional en el control de la subsidiareidad, Working Paper, Institut Universitari DEstudis Europeus, 2005, p.1. 10 Ibidem, p.2.

Alb a Comisiei despre Guvernana European din 2001: Funcionarea actual a UE nu permite interaciunea necesar printr-o cooperare multinivel n care guvernele statelor s implice n totalitate regiunile i oraele n procesul de decizie. Acestea consider c dei sunt responsabile de implementatrea politicilor UE, nu se respect n mod suficient rolul lor ca instituii reprezentative i canale de interaciune cu cetenii 11. De fapt, problema existent nu este doar legat de diviziunea competenelor, ci de o mbuntire a cooperrii i transparenei necesare n procesul de policy-making european, respectndu-se funciile i reprezentativitatea fiecrui nivel. Calea cea mai democratic de a defini subsidiaritatea n UE nu ar trebui s porneasc de la o piramid de puteri inspirat de modelul antic centru-periferie tipic pentru Statul Naiune, ci de la principiile federalismului bazat n existena mai multor arene politice, de diferite tipuri dar nu ierarhice12. Pornind de la aceste premise n continuare vom analiza dezbaterea care a avut loc n timpul Conveniei Europene asupra acestui principiu al subsidiaritii, propunerea final ntlnit n Tratatul Constituional, existena acestui principiu n Tratatul de la Lisabona, cu o atenie special asupra Cdr ( Comitetul Regiunilor). A. Dezbaterea n Conven ia European n ultimii ani subsidiaritatea s-a transformat ntr-o tem de dezbatere permanet ca o reflecie a strii generale de ru a regiunilor constituionale i a reticenelor anumitor state membre fa de expansiunea competenelor comunitare, dar i a dificultilor de a face acest proces compatibil cu principiile democratice. Acest lucru a ieit n eviden n Tratatul de la Nisa. Anexa Declaraia asupra viitorului UE a tratatului de la Nisa situeaz din nou subsidiaritatea pe prim plan, fiind strns legat de problemele instanelor germane referitoare la delimitarea competenelor ntre UE i statele membre13. Un an mai trziu, Declaraia de la Laeken (decembrie 2001) propunea o serie de ntrebri pentru dezbaterea care va avea loc n timpul Conveniei, unele dintre acestea erau relaionate direct cu principiul subsidiaritii. Conform lui I. Gh. Brbulescu, unul dintre obiectivele Declaraiei de la Laeken, preluat integral de ctre Convenie, era acela al studierii modalitilor de apropiere a Uniunii de cetenii si prin simplificarea structurilor i
11 12

Comisia Europeana (2001) Cartea Alba a Comisiei despre guvernanta europeana, COM(2001) 428 final. Morata Francesc, op.cit, p.3. 13 Institut dEstudis Autonomics, El Principi de Subsidiarietat a la Unio Europea, Document elaborat de IUEE la petitia Presedintelui Parlamentului Cataluniei,14.02.2005, p.15 http://www.parlament.cat/activitat/cataleg/TP22In.pdf, accesat in data de 10.05.2011.

democratizarea sistemului instituional. Delimitarea competenelor, subsidiaritatea, rolul parlamentelor naionale i simplificarea tratatelor se menionau explicit n Declaraia 23 de la Nisa ca teme ale reformei prevzute pentru anul 2004. Delimitarea competenelor s-a realizat prin elaborarea unui catalog care, contribuia pe de o parte la creterea transparenei, iar pe de alt parte, permitea ceteanului s tie cine i ce face n fiecare moment. Se defineau trei categorii de competene: exclusive (UE), comune, partajate ( UE/ state membre) i sectoare n care UE realiza doar aciuni de sprijin, coordonare, completare 14. Vznd n mare parte ce s-a stablit n urma conveniei este important a vedea i care au fost prerile exprimate n timpul acesteia. Se spunea de exemplu: Muli cred c UE ar trebui s fie mai atent la preocuprile concrete n loc s intervin pn n cele mai mici detalii n lucruri pe care a se cuveni a fi lsate n mna reprezentanilor alei ai statelor membre i ale regiunilor. Unii percep aceast situaie ca o ameninare pentru identitatea lor (...) Nu s-ar conveni a ncredina gestiunea zlnic i aplicarea politicilor UE ntr-o form mai explicit statelor membre i unde constituia o prevede regiunilor? Cum se poate garanta c noua mprire a competenelor nu va conduce la o amplificare a competenelor UE sau un asalt al competetentelor exclusive ale statelor membre ?. Pe lng aceste competene s-a discutat i tema parlamentelor naionale, n mod concret dac funcia acestora nu ar trebui s se centreze pe mprirea competenelor ntre UE i statele membre de exemplu prin controlul anterior al principiului subsidiaritii. Se pare c aceast propunere a fost aleas ca mecanism de dotare a principiului subsidiaritii cu un coninut mai amplu, oferind astfel intrarea ntr-o form limitat a reprezentanilor regionali n procesul legislativ. Convenia a dedicat o atenie special principiului subsidiaritii. n cadrul grupuluii de lucru s-a format rapid un consens n favoarea stabilirii unui control politic ex ante prin intermediul parlamentelor naionale, acesta fiind completat de un control a posteriori cu un caracter jurisdicional15. Tot n cadrul grupurilor de lucru pentru pregtirea TC apare stipulat posibilitatea de a ncorpora mecanismul de control ex ante, fapt care ar fi satisfcut tradiionala revendicarea a acestui organism de a se numi gardian al principiului subsidiaritii. n ceea ce privete controlul ex posteriori, chiar dac a existat un consens despre natura juridic a acestuia i monopolul Curii de Justiie pentru a rezolva recursurile, persistau divergenele n ceea ce privete actorii legitimi a le interpela. Totodat, statele membre trebuiau pentru prima dat a
14 15

Iordan Gheorghe Brbulescu, Procesul decizional n Uniunea European, Bucuresti, Polirom,2008,p 403. Morata Francesc y Ramon Ricard, Regiones y Constitucion Europea , Quadern de Traball , nr.44 IUEE Barcelona2005,pp 10-11

lase s intre parlamentele naionale i regiunile cu puteri legislative16. Dezbaterea n snul grupului de lucru a scos n eviden diviziunea existent ntre coaliia format din reprezentanii statelor federale (Belgia i Germania), anumii deputai europeni i membri ai Cdr favorabili n ceea ce privete ideea de includere a regiunilor cu puteri legislative i reprezentanii guvernelor din majoritatea statelor. Se atrgea atenia asupra pericolului de multiplicare a resurselor i protejarea rolului statelor ca intermediari ntre parlamentarii lor i Curtea de Justiie. ntr-un final, gruparea format din reprezentanii statelor s-a impus astfel c n faza de control EX ANTE al principiului subsidiaritii doar parlamentele naionale aveau drept de a prezenta un aviz motivat i ar fi n putere s interpeleze un recurs la Curtea de Justiie odat ce a fost aprobat textul legislativ17. Grupul propunea a oferi Cdr dreptul de recurs EX POST dac n avizele lor ar fi fost incluse obiecii cu privire la subsidiaritate. S-a discutat i despre rolul parlamentelor regionale, dar majoritatea membrilor grupului au susinut c gradul i forma de participare a entitilor locale i regionale n elaborarea legislaiei comunitare se determina n mod unic n cadrul naional18. B. Tratatul Constituional Convenia interguvernamental posterioar Conveniei Europene nu a introdus schimbri semnificative n formularea controlului subsidiaritii, cu excepia dreptului de recurs al parlamentelor naionale substituit cu recursul printr-un stat membru. Ca o observaie, art 5-I menine referina explicit cu privire la autoritile locale i regionale, pentru prima data n istoria instituional a UE. Totodat, art. 11-I prevedea: n domeniile care nu sunt de competen exclusiv, UE va interveni n msura n care obiectivele nu pot fi obinute ntr-o manier suficient de ctre statele membre, fie la nivel central sau regional / local. Spre deosebire de situaiile anterioare, TC implic recunoaterea explicit a faptului c multe dintre competenele non exclusive ale UE sunt exercitate de regiuni i guverne locale. Noua formulare nu oblig statele membre s aib n vedere principiul de subsidiaritate n distribuia intern a competenelor. n baza Protocolului privind aplicarea principiilor de subsidiaritate i proporionalitate anex a Proiectului TC, procedura de control const n patru faze: a) Consultri pregtitoare
16 17

Conventia Europeana (2003) Concluziile Grupului I Subsidiaritate, CONV 286/02. Ibidem. 18 Ibidem.

10

n faza prelegislativ, Comisia va fi obligata s duc pn la capt consultri extinse n care va trebui s in cont, cnd este necesar asupra dimensiunii regionale i locale ale aciunilor n cauz. b) Prezentarea propunerilor legislative Comisia va fi obligat s i motiveze propunerile legislative n baza principiului subsidiaritii i proporionalitii. Aceast motivaie va trebui s includ o fi detaliat care s permit s evalueze ndeplinirea ambelor principii. n cazul unui proiect de Lege-Cadru (fosta directiv), Comisia va trebui s ia n considerare posibilele efecte pentru dezvoltarea legislaiei care va corespunde statelor i regiunilor. Fia de subsidiaritate care va fi creat de ctre Comisie va include impactul financiar al fiecrei propuneri cu scopul de a evalua costurile implementrii sale. Noua formulare a subsidiaritii va obliga Comisia s in cont, pentru prima dat de competenele regionale, obligaie ce deriv din articolul I-5.1 al proiectului TC, care stabiliete datoria Uniunii de a respecta structurile constituionale interne ale statelor membre, inclusiv autonomia regional19. c) Early Warning System Al treilea element corespunde noului mecanism de control politic precedent numit alerta rapid a subsidiaritii prin intermediul Parlamentelor. ntr-un termen de 6 sptmni ncepnd cu data de primire a propunerii legislative a Comisiei, orice parlament naional al unui stat membru sau orice camer a unui parlament naional se poate adresa preedinilor PE, Consiliului de Minitrii i Comisiei un aviz motivat expunnd motivele conform crora, consider c propunerea nu respect principiul de subsidiaritate20. Comisia va trebui s reconsidere propunerea cnd avizul motivat despre nendeplinirea principiului subsidiaritii doar atunci cnd va reprezenta un minim de trei sferturi din voturi atribuite parlamentelor naionale. Astfel c modelul garanteaz autonomia deplin a Camerelor teritoriale ale statelor federale ca Bundesratul german. n ceea ce privete consultarea parlamentelor regionale, decizia rmne n minile parlamentelor statale. Nu n ultimul rnd, articolul 7 al Protocolului privind aplicarea principiilor de subsidiaritate i proporionalitate prevedea: Comisia trebuie s re-examineze proiectul n momentul n care numrul de avize emise de nclcare a principiului subsidiaritii reprezint o treime din totalul voturilor posibile21. d) Controlul judiciar posterior
19

Hinojosa Martnez, Luis Miguel, La regulacin del principio de subsidiariedad en el Tratado constitucioinal: espejismos y realidades,in Revista de Derecho Comunitario Europeo, nm 19 (2004),pp805, http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/4/RDC_019_089.pdf, accesat in data de 11.05.2011. 20 lvarez Conde, Enrique, Los Parlamentos nacionales y la Unin Europea: el mecanismo de alerta temprana,in Revista de Derecho Poltico, nm 65 (2006),pp 149-150 21 Ibidem, p. 155.

11

A patra i ultima faz se refer la controlul juridic al subsidiaritii prin intermediul Curii de Justiie. Chiar dac parlamentele nu pot face recurs n mod direct, o pot face n mod indirect prin guvernele respectivelor state. Conform protocolului, recursul trebuie fcut de un stat membru sau transmis de acesta n funcie de sistemul juridic intern n numele parlamentului statal sau al unei Carmere22. Regiunile nu dispun de legitimitate pentru a prezenta n mod direct recursul n ceea ce privete nclcarea principiului. nainte de tate, trebuie afirmat c noua regularizare a principiului subsidiaritii tinde a ntri legitimitatea democratic a UE n msura n care favorizeaz participarea parlamentelor statale i regionale ntr-o faz iniial a procesului legislativ. Pentru prima dat, legislatorul intern va n condiie s controleze n mod direct justificarea propunerilor avansate de Comisie cu scopul de a duce pn la capt o aciune la nivel european. n acelai timp ierarhia normativ (legi, legi-cadru i directive), stabilite de proiectul pentru TC contribuie la facilitarea aplicrii principiului de subsidiaritate23. Totui implicaiile procedurii merg mai departe: Comisia trebuie s prezinte propunerile legislative i posibilele modificri parlamentelor statale i n acelai timp i Consiliului, respectiv Parlamentului European. Protocolul oblig att Consiliul, ct i Parlamentul European s verifice faptul c propunerile Comisiei respect principiile subsidiaritii i proporionalitii i s in cont de opiniile parlamentelor. Totodat rezult faptul c de acum nainte guvernele trebuie s de-a socoteal aciunilor lor parlamentelor respective n timpul procesului de decizie, n plus prin aceast modalitate UE devine mai apropiat cetenilor i ar putea favoriza o mbuntire a funcionrii democratice a propriilor state. n comunicarea Comisiei A legisla mai bine, aceasta a promis c propunerile emise vor lsa o margine de aciune destul de larg legislatorilor naionali. n ceea ce privete participarea n mecanismul de alert rapid, Protocolul nu menioneaz modalitile i efectele consultrii, ci doar faptul c Parlamentele naionale pot consulta cele regionale cnd este cazul24. Dup cum am putut observa mai sus, cile de participare directe sau indirecte a regiunilor sunt urmtoarele: 1) consultrile preparative, 2) mecanismul de alert rapid sau de

Hinojosa Martnez, Luis Miguel,op.cit,pp 819-820 Morata Francesc,op.cit, pp 13-14. 24 Comisia Europeana (1999), Raport al Comisiei catre Consiliul European A legisla mai bine 1999 (COM 1999 526 final).
22 23

12

control i 3) controlul jurisdicional posterior al actelor legislative prin intremediul Cdr sau al guvernului statului respectiv. Consultrile pregtitoare sunt fundamentale n procesul prelegislativ comunitar, unde Comisia stabiliete contacte cu diferite pri interesate n mbuntirea formulrii propuneriilor. Formalizarea consultrilor cu autoritile regionale i locale implic instituionalizarea compromiselor deja dobndite de ctre Comisie n Cartea Alb asupra Guvernrii Europene25 i n iniiativele de a defini modalitile de dialog permanent cu asociaiile regionale i locale la nivel naional i european26. De fapt, Comisia a avansat n mod considerabil n ceea ce privete justificarea propunerilor i a elaborrii analizei legat de impactul financiar27. Poziia parlamentelor autonome s-ar putea articula prin trei mecanisme: n primul rnd prin contactele informale ntre Delegaiile i Birourile de Reprezentare n Bruxelles i n Comisie, prin Conferina Adunrilor Legislative Regionale ale UE, prin Comitetul Regiunilor. C. Tratatul de la Lisabona Se poate afirma c Tratatul de la Lisabona este un motenitor demn al efortului de democratizare creat n Tratatul Constituional, prin urmare mecanismele prezentate anterior se menin i n noul tratat, cu mici schimbri. 1) Comisia trebuie s efectueze consultri extinse nainte de publicarea oricrei propuneri legislative. 2) Fiecare propunere trebuie s fie nsoit de o evaluare a impactului administrativ i financiar n administraiile naionale, regionale i locale. 3) Parlamentul European este obligat a consulta Comitetul Regiunilor privind fiecare latur important a competenelor acestora. 4) Parlamentele regionale pot participa n mecanismul noului sistem de monitorizare a principilului subsidiaritii de ctre parlamentele naionale28. Comitetul Regiunilor este organismul care, prin acest tratat i n special prin acceptarea Protocolului asupra aplicrii principilor de subsidiriate i proporionalitate i ntrete legitimitatea i relaia cu Curtea de Justiie i Parlamentul European. Comitetul este acum
25 26

Comisia Europeana (2001) Cartea Alba a Comisiei despre guvernanta europeana, COM(2001) 428 final. Comisia Europeana(2003c), Comunicat al Comisiei din 19 dec.2003 Dialog cu asociatiile de colectivitati teritoriale despre elaborarea politicilor in UE. COM(2003) 811 final. 27 Comisia Europeana 2002 Comunicarea Comisiei intitulata: plan de actiune A simplifica si imbunatatii acqu-ul comunitar . 28 Fabian Gyula, op.cit., p.73-74.

13

supranumit gardian al subsidiaritii. Pentru Comitetul Regiunilor intrarea n vigoare a Tratatului va face ca UE s fie mai democratic, mai transparent i eficient, mbuntind situaia regiunilor i oraelor n sistemul politic al UE. Pe lng extinderea cerinelor n materie de consultare a Cor pe parcursul adoptrii legislaiei UE, Comitetul are acum dreptul s introduc aciune n faa Curii Europene de Justiie n dou situaii: 1) protejarea propriilor prerogative instituionale i 2) cererea de anulare a noilor acte legislative UE considerate ca nclcnd principiul subsidiaritii, n domeniile politice n care Tratatul UE impune consultarea Cor29. Preedintele Comitetului Regiunilor, dl. Luc Van den Brande (BE-PPE), a subliniat c, dup ani de negocieri cu statele membre UE i cu celelalte instituii, obinerea dreptului de a introduce aciune n faa Curii de Justiie, n conformitate cu procedura privind nclcarea dreptului comunitar, este o mare realizare n sine. Considerm c acest nou drept de a contesta actele legislative ale UE n justiie reprezint mai degrab un instrument disuasiv dect unul de ameninare. Suntem convini c aceast nou posibilitate va adnci relaiile noastre cu celelalte instituii UE i cu parlamentele naionale. Ne vom exercita acest drept cu pruden, dar i cu fermitate, n cazurile n care considerm necesar s aprm principiul subsidiaritii n elaborarea legislaiei UE. n orice caz, sperm ca aplicarea rapid a tuturor dispoziiilor tratatului de la Lisabona, care consolideaz subsidiaritatea nc din etapa prelegislativ i n cursul adoptrii noilor acte legislative UE, va oferi garanii c nu se va ajunge niciodat la contestri.30. Procedura privind nclcarea dreptului comunitar este dup cum urmeaz: n viitor, preedintele Comitetului Regiunilor sau comisia CoR rspunztoare de elaborarea proiectului de aviz poate propune introducerea unei aciuni n faa Curii Europene de Justiie pentru nclcarea principiului subsidiaritii de ctre un act legislativ n legtur cu care Tratatul UE dispune consultarea Comitetului. Adunarea Plenar a CoR, care se ntrunete n sesiune de cinci ori pe an, decide asupra unei astfel de propuneri cu majoritatea voturilor exprimate. n cazul n care propunerea este adoptat, preedintele introduce aciune n justiie, n numele Comitetului. n cazul n care n Adunarea Plenar nu poate lua o hotrre n termenul de dou luni stipulat de Tratatul de la Lisabona, Biroul Comitetului Regiunilor poate decide, cu majoritatea voturilor exprimate, asupra propunerii preedintelui sau a comisiei. n cazul n care se adopt o astfel de hotrre, preedintele introduce aciunea n justiie n numele Comitetului i solicit Adunrii Plenare s hotrasc la urmtoarea sesiune dac menine sau nu aceast
29 30

Ibidem, p. 386. Comunicat de pres a COR/09/113 din 4 decembrie 2009.

14

aciune31. Reeaua CoR de monitorizare a subsidiaritii a fost lansat n 2007, pentru a facilita schimbul de informaii ntre autoritile locale i regionale din Uniunea European, cu privire la diferitele documente politice i propuneri legislative ale Comisiei Europene32. Comitetul Regiunilor propune s fac din mecanismul subsidiaritii, dup cum este prevzut n Tratat i n protocoale, un instrument politic de creare a unei culturi a subsidiaritii i de promovare a unei abordri pe mai multe niveluri n procesul de producere i de elaborare a legislaiei. CoR dispune de o serie de instrumente destinate s garanteze c, n chestiunile legate de subsidiaritate, punctul de vedere al autoritilor locale i regionale este auzit i luat n considerare n mod corespunztor, Luc Van den Brande, preedintele Comitetului Regiunilor. Concluzii Dup 15 ani de dezbateri aproape fr ntrerupere, Protocolul asupra aplicrii principiilor de subsidiriate i proporionalitate constituie un avans din dou puncte de vedere: cel al democraiei i respectrii autonomiei regionale i locale n UE. Acum noua arhitectur a subsidiaritii ntrete perspectiva federalist sau cea de multinivel a Uniunii, lsnd s intre n acest nou sistem Camerele teritoriale ale Statelor Federale. Guvernele vor fi nevoite s informeze mai bine parlamentele naionale cu scopul de a evita apariia contradiciilor n definirea poziiilor naionale de-a lungul procesului de decizie. Unul din efectele pozitive pentru democraie l reprezint early warning system legat de subsidiaritate, dar i delegarea Cdr n calitate de gardian al subsidiaritii. Urmrind evoluia prevederilor asupra principiului subsidiaritii putem concluziona faptul c acesta ofer i totodat poate asigura continuitatea i trinicia formei de cooperare supranaional.

31

Comitetul Regiunilor ( COR-09-113), Tratatul de la Lisabona transform Comitetul Regiunilor n gardianul subsidiaritii, Comunicat de Presa,14.12.2009, http://www.cor.europa.eu/pages/PressTemplate.aspx?view=detail&id=decfa388-ecd6-4cc0-9d0ddc9ae2584112, accesat in data de 11.05.2011. Comitetul Regiunilor, ACTIVITI / Monitorizarea subsidiaritii, http://www.cor.europa.eu/pages/EventTemplate.aspx?view=folder&id=edb25d95-d57d-416c-bf4cdf9427c75255&sm=edb25d95-d57d-416c-bf4c-df9427c75255, accesat in data de 11.05.2011.

32

15

Bibliografie
Lucrri generale, lucrri de specialitate, periodice, articole Antonescu, Mdlina Virginia, Instituiile Uniunii Europene n perioada post-Nisa. O perspectiv de drept constituional, Iai, Ed. Lumen, 2009. Brbulescu, Iordan Gheorghe, Procesul decizional n Uniunea European, Bucuresti, Polirom, 2008. Conde, lvarez Enrique, Los Parlamentos nacionales y la Unin Europea: el mecanismo de alerta temprana, n Revista de Derecho Poltico, nm 65 (2006). Deleanu, Ion, Institutii i proceduri constituionale n dreptul romn i dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, Bucureti, 2006. Ederveen, Sjev, Pelkman, Jaques, Principles of Subsidiarity, CPB Netherlands Bureau Of Economic Policy, The Hague, 2006. Francesc, Morata, El proyecto de Tratado Constitucional: la participacion regional en el control de la subsidiareidad, Working Paper, Institut Universitari Europeus, 2005. Francesc, Morata y Ramon Ricard, Regiones y Constitucion Europea, Quadern de Traball, nr.44 IUEE Barcelona, 2005. Gyula, Fabian, Drept instituional comunitar. Ediia a III-a revzut i adugit cu referiri la Tratatul de la Lisabona, Cluj Napoca, ed. Sfera Juridic, 2008. DEstudis

16

 Martnez, Hinojosa, Miguel, Luis, La regulacin del principio de subsidiariedad en el Tratado constitucioinal: espejismos y realidades, n Revista de Derecho Comunitario Europeo, nm 19 (2004). Mele, Domenec, The Principle of Subsidiarity in Organizations. A Case Study, IESE Business School, Universidad de Navarra. Sauron, Jean-Luc, Curs de instituii europene: puzzle-ul european, Iai, Ed. Polirom, 2010. Zpran, Liviu-Petru, Construcie European, Oradea, Ed. Imprimeriei de Vest, 2000. Documente i surse electronice Comisia European (1999), Raport al Comisiei ctre Consiliul European A legisla mai bine 1999 (COM 1999 526 final). Comisia European (2001) Cartea Alb a Comisiei despre guvernana european, COM(2001) 428 final. Comisia European (2002) Comunicarea Comisiei intitulat: plan de aciune A simplifica i mbuntii acquis-ul comunitar. Comisia European (2003c), Comunicat al Comisiei din 19 dec. 2003 Dialog cu asociaiile de colectiviti teritoriale despre elaborarea politicilor n UE. COM (2003) 811 final. Comitetul Regiunilor (COR-09-113), Tratatul de la Lisabona transform Comitetul Regiunilor n gardianul subsidiaritii, Comunicat de Presa, 14.12.2009, http://www.cor.europa.eu/pages/PressTemplate.aspx?view=detail&id=decfa388-ecd64cc0-9d0d-dc9ae2584112, accesat n data de 11.05.2011. Comitetul Regiunilor, ACTIVITI/ Monitorizarea subsidiaritii, http://www.cor.europa.eu/pages/EventTemplate.aspx?view=folder&id=edb25d95d57d-416c-bf4c-df9427c75255&sm=edb25d95-d57d-416c-bf4c-df9427c75255, accesat n data de 11.05.2011. Conventia Europeana (2003) Concluziile Grupului I Subsidiaritate, CONV 286/02. Institut dEstudis Autonomics, El Principi de Subsidiarietat a la Unio Europea, Document elaborat de IUEE la petitia Presedintelui Parlamentului Cataluniei, 14.02.2005, p.15 http://www.parlament.cat/activitat/cataleg/TP22In.pdf, accesat n data de 10.05.2011.

17

 Ioan XXIII, Mater et Magistra, Mai 15, 1961, Cap.I Rerum Novarum, Rolul Statului, nr.20-21, Initiative Private si Rolul Statului, nr.53-58 la http://www.vatican.va/holy_father/john_xxiii/encyclicals/documents/hf_jxxiii_enc_15051961_nater_en.html , accesat la 10.05.2011. Leon XIII, Rerum Novarum, Mai 15, 1891, nr.38, la http://www.vatican.va/holy_father/leo_xiii/encyclicals/hf_l-xiii_enc_15051891_rerumnovarum_en.html, accesat n 10.05.2011. Pius XI, Quadragesimo Anno, Martie 15, 1931, Cap.II La Dottrina delta Chiesa in material sociale ed economica, sub cap.5 Restaurazione dell' ordine socials, nr.79, la http://www.vatican.va/holy_father/pius_xi/encyclicals/documents/hf_pxi_enc_19310515_quadragesimo-anno_it.html, accesat n 10.05.2011. Tratatul de la Maastricht, 29 iulie 1992 n Constantin, Valentin Documente de Baz ale Comunitii i Uniunii Europene, ed II, Polirom, Iasi, 2002.

18