Direction des Etudes et des Prvisions financires

Le systme fiscal marocain : diagnostic et dfis

Juillet 1999

Document de travail n 43

Le systme fiscal marocain a connu une profonde rforme depuis le milieu de la dcennie 80. Lobjectif essentiel attendu de cette rforme tait llaboration dun systme fiscal moderne, cohrent et efficient. Cette rforme a port sur les principales catgories dimpts et taxes et a abouti la mise en uvre de la Taxe sur la Valeur Ajoute (TVA) en 1986 en remplacement de la taxe sur les produits et services, et linstitution de limpt sur les socits (IS) en 1988 et de lImpt Gnral sur le Revenu (IGR) en 1990, en remplacement des diffrents impts cdulaires et de la contribution complmentaire. Cette rforme a t suivie par une phase de baisse des taux, le renforcement des droits des contribuables et la promulgation de la charte de linvestissement. Paralllement, la rforme tarifaire a t initie afin de simplifier et damnager les quotits tarifaires au niveau douanier. La configuration du systme fiscal en vigueur prsente les caractristiques d'une fiscalit moderne. Toutefois, des insuffisances entachent le systme en vigueur dont les plus importantes sont lexistence de distorsions, la multiplicit des taux, limportance des exonrations et ltroitesse des bases imposables. En perspective de la zone de libre change et dans le cadre de la prparation des assises fiscales, la prsente note tente dvaluer le systme fiscal actuel en vue d'en relever le niveau d'efficacit conomique et de dgager des ressources consquentes. Cette valuation est focalise sur les recettes fiscales et particulirement sur les trois grands types dimpts et taxes qui forment l'ossature du systme actuel et qui rapportent environ les deux tiers des recettes fiscales hors ptrole. 1. Forces et Faiblesse du systme actuel Lanalyse des indicateurs de performance des recettes fiscales appelle les remarques suivantes : A la veille de la rforme fiscale (1980-1985), la pression fiscale (y compris la part de la TVA des collectivits locales) tait denviron 19% du PIB. Avec la rforme fiscale, elle est passe 21,7% (1987-1993) en dpit dune baisse gnralise des taux dimposition. Depuis 1993 (23%), le niveau de ce ratio a connu une tendance la baisse pour se stabiliser, lors des deux derniers exercices, 22% grce au comportement exceptionnellement favorable des recettes de lIGR et de lIS (dialogue social, mise niveau, amnistie) et aux recettes de la taxe sur le produit des placements revenu fixe institue en 1992. la charge fiscale nest pas rpartie de manire quitable entre les contribuables (forte concentration de lIS, faible contribution de lIGR professionnel...) et les secteurs dactivit (exonration du secteur agricole qui intervient raison de 15%-20% du PIB, multiples exonrations de la TVA). La structure des recettes fiscales, y compris la fiscalit ptrolire, na pas subi de modifications majeures. Toutefois, la part des impts directs sest amliore, passant de 25% en 1980-1985 29,1% au cours de la priode 1993-1999. Cette volution sest accompagne dune tendance similaire du poids des impts indirects qui est pass de 40,2 47%.
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Ainsi, en dpit des incidences temporaires des mesures adoptes en matire dimpts directs (amnisties fiscales, paiements dacomptes anticips), le rapport impts directs/impts indirects est rest constant durant les deux priodes, soit 62%. Rapporte au PIB, la part des impts directs est peu leve (6,5%) comparativement des pays comme le Portugal, la Malaisie et lIndonsie o elle atteint respectivement 9%, 9,2%, 9,5% (voir note DEPF de mars 1997 relative la comparaison internationale des finances publiques). Avec une fiscalit indirecte reprsentant 10% du PIB, le Maroc est parmi les rares pays o les impts indirects sont les plus importants. Cette situation sexplique, entre autres, par la fiscalit sur les produits ptroliers (2,6% du PIB en 1998-1999). En effet, les recettes des TIC sur les produits ptroliers rapportent plus que lIS et autant que lIGR. Les recettes fiscales arrivaient couvrir en moyenne 56% des dpenses totales (fonctionnement + investissement) au dbut des annes 80. Suite aux mesures de rformes, ce taux a connu un renforcement rgulier. Ainsi, il a atteint le maximum de 84% en 1992 grce entre autres la rduction de leffort dinvestissement de lEtat. Cependant, ce ratio a chut de plus de 6 points lanne suivante et a continu se dgrader avant de se stabiliser 80% en moyenne depuis lexercice 1996-1997. Soulignons que cest grce aux recettes exceptionnelles que ce taux a t stabilis.

Pour ce qui est des variations annuelles des recettes par impt et taxe, elles se prsentent comme suit : Les recettes de lIS et de lIBP ont cru de prs de 10% entre 1980 et 1986. Celles de lIS ont progress de manire remarquable, soit 15% entre 1987 et 1993. Cependant, entre 1993 et 1997-1998, leur croissance moyenne a t infrieure 8%. Les recettes de lIGR ont connu la mme volution que celles de lIS : 15% en 19801989 (PTS), 17,4% en 1990-1995, et 7,3% entre 1995 et 1997-1998. Les recettes de la TVA ont enregistr une forte hausse entre 1987 et 1992, soit 12,6% en moyenne. En revanche, cette progression na t que de 5,3% en moyenne sur la priode 1992-1998. En outre, la performance de lexercice 1998-1999 (-2%) suscitent des interrogations quant au comportement futur des recettes de la TVA. Lvolution des recettes au cours des cinq dernires annes demeure en de de laugmentation moyenne des bases taxables (consommation, FBCF du BTP). Les TIC sont prleves hauteur de 60% sur les produits ptroliers et 35% sur les tabacs. Le prlvement ptrolier a volu de 5,6% par an en moyenne ente 1986 et 1994. Entre 1995 et 1998-1999, ce taux de progression tait infrieur 1,5%. La raison est que ces recettes varient en fonction des quantits consommes et ne captent plus lcart entre le prix international et ceux intrieurs. En aggravant les cots de production, la fiscalit ptrolire a un effet nfaste sur la comptitivit des entreprises alors quelle demeure essentielle pour les finances publiques.

Ces lments mettent en vidence un essoufflement relatif du systme fiscal national qui sest acclr avec le niveau modr de la croissance conomique enregistre durant les dernires annes. Ceci pousse la recherche de solutions mme dinsuffler ce systme une nouvelle dynamique et une plus grande efficience.

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2. Voies possibles damlioration et marges de manuvre En perspective de laccord dassociation avec lUnion Europenne, la pression fiscale hors mesures compensatoires connatrait une baisse de 1,2 point du PIB entre 19992000 (LF) et 2002-2003 (voir cadre macro conomique adress au Ministre du Plan). La pression fiscale devrait tre au moins stabilise son niveau actuel de 22%. Dans ce sens, lvaluation du systme fiscal devrait faire ressortir les insuffisances en vue de les dpasser et insister sur ses aspects positifs pour les consolider ; la finalit tant dlargir la base et de rehausser le niveau dquit fiscale. Taxe sur la valeur ajoute La TVA devrait tre neutre et sans incidence sur le choix des oprateurs conomiques. Toutefois, la multiplicit des taux et des exonrations, pour prendre en considration des spcificits sectorielles, est source de distorsions. En effet, le champ de la TVA se trouve rduit par de nombreuses exonrations (secteur agricole, produits de premire ncessit, biens d'investissement). Le secteur agricole qui reprsente entre 15 et 20% du PIB et qui a consomm, en moyenne sur les trois derniers exercices et en terme dmissions, 12,6% des dpenses dinvestissements du budget gnral de lEtat et 2,5% de celles de fonctionnement, ne participe pas au financement du budget. Dans ce sens, il est suggr de conserver terme deux taux : un taux normal de 20% et un taux rduit de 10%. Relvement des taux de 0% et 7% 10% Les taux actuels de 0% et 7% devraient tre relevs 10% l'exception des produits ptroliers et des biens d'quipement qui devraient tre taxs 20%. Ainsi, les produits et services soumis au taux de 7% devraient l'tre 10%. Il en est de mme des intrants agricoles et de ceux destins la pche, ce qui permettrait de fiscaliser indirectement les deux secteurs. En ce qui concerne les biens d'investissement, avec la rsorption des crdits TVA, la taxation des biens d'quipement 20% et les remboursements de la TVA dans des dlais courts devraient tre envisags, ce qui serait de nature garantir la TVA une vritable neutralit. Mis part son impact sur la trsorerie des entreprises, cette mesure naura pas dimpact sur les cots de production. La taxation des produits ptroliers 20% moyennant le redploiement dune partie des TIC en TVA permettrait une sensible amlioration de la comptitivit des entreprises et des cots de transport. Cependant, elle engendre un manque gagner pour le budget de lEtat puisque 30% de la TVA supplmentaire est affect aux collectivits locales..

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Relvement du taux de 14% 20% Les produits actuellement taxs 14% devraient l'tre 20%. Une fois imputs les crdits TVA, particulirement des travaux publics et de la construction et du transport, cette mesure se traduirait par des recettes importantes pour le Trsor. Paralllement, lautorisation de la dduction pour le secteur des transports, bien quelle soit difficile mettre en uvre en raison du niveau actuel insuffisant dorganisation de cette activit, permettra de rduire les cots de production et amliorera la comptitivit des entreprises. Elargissement de l'assiette Les biens et services exonrs de la TVA forment une longue liste (articles 7 et 8 de la loi sur la TVA). Une large part de ces biens et services devrait tre passible progressivement de la TVA soit par souci de cohrence avec des produits de substitution qui sont taxs, soit du fait que ces produits ne sont pas de premire ncessit. Suppression de l'option encaissement Le systme en vigueur laisse au producteur le choix de dclarer la TVA soit l'occasion de la facturation, soit l'encaissement. Le vendeur prfre l'option encaissement, ce qui lui permet de fidliser ses clients au moyen d'un crdit dont le cot est support par l'Etat. Ces mesures permettraient de rendre le systme de la TVA simple et efficient car elles se traduiraient par des recettes additionnelles substantielles. Seulement, la difficult majeure qui se prsente est que ces recettes ne profiteront pas entirement au budget gnral de lEtat. Dans ce sens, il y a lieu d'envisager le plafonnement de la part des collectivits locales leur niveau actuel. Impt sur les socits En ce qui concerne l'IS, sa grande insuffisance est que prs de la moiti des contribuables dclarent un dficit qui demeure d'ailleurs imputable sur les rsultats bnficiaires futurs. De plus, lIS est trs concentr : environ 5% des socits versent 80% de l'IS et les 100 premires paient plus de la moiti. Les socits agricoles sont totalement exonres. Celles immobilires, minires, artisanales et les entreprises installes dans certaines rgions dont le dveloppement est jug prioritaire bnficient d'un abattement de 50%. En outre, les socits exportatrices sont exonres hauteur de 75% de leur chiffre daffaires lexport durant les 5 premires annes et de 50% par la suite. D'autre part, la multiplication des mesures fiscales incitatives (amortissement acclr, provisions pour investissement) sest traduite par une subvention importante de l'Etat. Ces subventions risquent de ne pas profiter aux entreprises en difficults qui ont le plus besoin de soutien pour restaurer leur rentabilit et pour effectuer leur mise niveau. Suppression des exonrations Les activits productives devraient tre soumises lIS sans discrimination. Toutefois, lencouragement de certaines activits ou rgions devrait sinscrire dans le cadre de la politique redistributive de lEtat.
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Ainsi, les activits agricoles modernes et moins vulnrables (irrigu, serres) devraient tre fiscalises ds 2001. Aussi, les exonrations partielles des autres secteurs devraient-elles tre leves graduellement, y compris les activits lexportation au-del dun certain dlai. En effet, lexonration risque de ralentir les gains rels de comptitivit et dintroduire un biais entre les entreprises qui se livrent la concurrence sur les marchs extrieurs et celles qui affrontent la concurrence extrieure sur le march local. Unification du taux de lIS 35% Le maintien du taux de 39,6% appliqu au secteur financier n'est justifi que par des considrations de recettes. Ce secteur devrait tre align progressivement sur les autres. Limpact ngatif de cette mesure sur les recettes de lIS sera tempr par la rcupration dune partie de ce manque gagner sous forme de dividendes sur la CDG et Bank Al Maghrib qui participent, pour environ la moiti, dans les recettes de lIS du secteur financier. En outre, cette mesure ne manquera pas davoir un effet bnfique important sur linvestissement travers la baisse des taux bancaires qui devrait rsulter de cette mesure. Rvision de la cotisation minimale et de la provision pour investissement La cotisation minimale est une reconnaissance de fait des fausses dclarations. Avec la mise niveau des bilans, la transparence devra prvaloir et tre accompagne du contrle. A cet effet, il faudrait responsabiliser les comptables chargs de la certification des comptes. Toutefois, si lon opte pour le maintien de la cotisation minimale, son taux mrite dtre augment tout en maintenant la modulation actuelle entre les entreprises qui vendent les produits rglements et les autres. L'limination de la provision pour investissement rendra le systme fiscal neutre en matire d'allocation des ressources et rduira le biais quant au soutien des entreprises par l'Etat. Cette mesure devrait tre applique de manire progressive pour amener les entreprises sy adapter. Meilleure administration de lIS Un autre segment non moins important est lamlioration de la gestion de l'assiette. Ceci passerait par la mise en uvre des actions suivantes : la concentration des efforts sur les gros contribuables potentiels, la recherche active des dfaillants importants et la recherche de nouveaux contribuables sans aggraver le cot net de gestion. llimination de la possibilit de recours avant le paiement de lIS : Actuellement, lengagement de laffaire en contentieux suspend le paiement, ce qui pousse les contribuables abuser de la procdure. lorganisation de missions de contrle lgres, de courte dure et cibles.

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Impt gnral sur le revenu Concernant lIGR, son adoption a mis fin aux distorsions et ingalits qui existaient auparavant en soumettant lensemble des revenus des personnes physiques un barme unique et aux mmes dductions quelle que soit la source du revenu. Cependant, des conventions ont t passes avec certaines professions (mdecins, pharmaciens, avocats). Or, l'existence de ces conventions remet en question le principe mme de limpt gnral sur le revenu et constitue donc un retour en arrire vers les impts cdulaires diffrencis par profession. Par ailleurs, les revenus professionnels sont mal apprhends car la base de l'IGR est forme essentiellement des revenus salariaux (90% en moyenne). Cette situation grve srieusement les recettes de l'IGR, fait peser une charge lourde sur les productifs avec prlvement la source et limite les possibilits d'utiliser l'IGR comme instrument d'une politique redistributive. L'galit devant l'impt veut qu'un terme soit mis au systme des conventions. Des monographies par profession devraient servir comme moyen privilgi d'apprhension des revenus imposables et de contrle des contribuables. Ces monographies devraient tre relayes par des recoupements cibls et de qualit, notamment avec les patentes et par une gestion intgre des recettes entre la Direction des Impts, l'Administration des Douanes et Impts Indirects et la Trsorerie Gnrale du Royaume qui devrait tre facilite par la mise en application du nouveau code de recouvrement. En ce qui concerne la taxation du secteur financier, des progrs indniables ont t raliss, particulirement avec les mesures de la Loi de Finances 1999-2000. Ces efforts devraient tre consolids et aller dans le sens de la simplification et lharmonisation de la fiscalisation des produits financiers et lunification du rgime de taxation sans distinction entre lIS et entre lIGR. Fiscalit locale La fiscalit locale est forme dune multitude dimpts et taxes, lourds grer et dune faible rentabilit. Le temps est venu pour adapter ce type de fiscalit la nouvelle donne de la dcentralisation. Ainsi, sa refonte devrait tre ramnage pour pousser les collectivits locales rechercher de manire dynamique des recettes propres. Ce ramnagement devrait allger lmargement des collectivits locales sur le budget de lEtat (plafonnement des montants affects aux collectivits locales dans les recettes de la TVA, et ceux des rgions dans les recettes de lIS et de lIGR). Etant donn lenjeu de la fiscalit locale qui, du reste, implique le Ministre de lIntrieur et les collectivits locales, il serait indiqu de lui rserver des journes spciales.

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