AMPLIACION PENSIONAL Cartilla

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor
Loredana Helmsdorff
Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD)
Director de la Misin
Hugo Lpez Castao
Codirector de la Misin Ex Secretario Tcnico

Jairo Nez Mndez
Apoyo Tcnico
Francisco Lasso, Natalia Milln, Gelka Buitrago Silvia Espinosa y Laura Cuesta
Apoyo Administrativo
Juan Guillermo Alba, Paula Acosta, Luz Magdalena Salas y Libia Janeth Mogolln
Foros y Seminarios
Luisa Fernanda Ramrez
Departamento Nacional de Planeacin, 2007

ISBN: 978-958-8025-97-1
Norma Beatriz Sols Crdenas
Coordinacin Editorial Diseo de Cartula

Clara Victoria Forero
Fotografa de Cartula
Claudia Marln Forero
Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.
Diagramacin e Impresin
Departamento Nacional de Planeacin Calle 26 No. 13-19 Telfonos: 5960300/5663666 Bogot D.C, Colombia Impreso y hecho en Colombia Printed in Colombia
Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor*
Loredana Helmsdorff
Este documento fue preparado para la Misin para el diseo de una estrategia para la reduccin de la pobreza y la desigualdad (MERPD). Los resultados y propuestas son responsabilidad de la autora y no comprometen a la MERPD, al Departamento Nacional de Planeacin ni a las instituciones financiadoras. Consultora en Seguridad Social y Estudios Actuariales; loredana@cable.net.co.
Contenido Contenido
Presentacin Resumen ejecutivo I. II. El Sistema Pensional dentro de la proteccin social El Sistema Pensional colombiano
A. Perspectivas del problema colombiano B. Larga y triste historia de una reforma pensional no acabada
9 11 17 20
24 27
III.
Propuesta para reducir el impacto de la bomba pensional

A. Marchitamiento del Instituto de Seguro Social B. Reformas al Sistema Pensional C. Financiamiento del pasivo pensional
33
35 36 46
IV.
Alternativas para el aseguramiento de los trabajadores independientes de bajos ingresos

A. El Rgimen Subsidiado en Pensiones B. Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez
50
51 52
V.
Asistencia social al adulto mayor

A. Auxilios para los ancianos pobres e indigentes: antecedentes B. Propuesta para ampliar la asistencia social al adulto mayor
58
59 67
VI. Viabilidad legal de las propuestas Anexos

Anexo 1. Resultados de encuesta a trabajadores informales Anexo 2. Modelo DNP-DEE-Equipo Pensiones
71
73 79
Bibliografa Siglas
82 85
ndice de grficos ndice de cuadros y cuadros y grficos

Cuadros
Cuadro 1. Cuadro 2. Cuadro 3. Cuadro 4. Cuadro 5. Cuadro 6. Cuadro 7. Cuadro 8. Cuadro 9. Cuadro 10. Cuadro 11. Cuadro 12. Cuadro 13. Cuadro 14. Resumen de normatividad del Sistema General de Pensiones Comparativo de reformas Comparativo de edades de jubilacin en Amrica Latina Esperanza de vida al nacer en Colombia Esperanza de vida y edad mxima esperada en Colombia. Gnero y grupos de Edad Comparativo de tasas de reemplazo de sobrevivencia Efecto de ajuste en la formulacin de bonos pensionales Ingreso mensual promedio de trabajadores en Colombia Tasas de cotizacin Recursos asignados por el Presupuesto, ejecucin y cobertura del Programa de Atencin Integral al Adulto Mayor Ingresos vs. asignacin presupuestal (Gobierno). Fondo de Solidaridad Pensional Criterios de Priorizacin-PPSAM Cofinanciacin de Entidades Territoriales por categora Costo de Vida (Lnea de Indigencia). Trece ciudades principales, resto urbano y rural 66 60 61 64 65 38 41 48 51 54 22 32 37 38
Grficos
Grfico 1. Grfico 2. Grfico 3. Grfico 4. Grfico 5. Grfico 6. Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 17,16% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 9,13% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 5,62% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 2,21% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 2,22% Evolucin del FGPM como porcentaje del PIB 35 37 39 40 41 45
ndice de grficos ndice de cuadros y cuadros y grficos

Grfico 7. Grfico 8. Grfico 9. Grfico 10. Grfico 11. Grfico 12. Grfico 13. Grfico 14. Grfico 15. Grfico 16. Grfico 17. Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 4,27% Pasivo ISS y Cajas-Ahorro 11,18% Pasivo pensional ISS y Cajas-Ahorro 6,29% Cobertura histrica del programa de auxilio a las cotizaciones Ingresos y egresos proyectados. Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional Balance operacional-Subcuenta de Solidaridad. Fondo de Solidaridad Pensional Porcentaje de pobres por grupo de edad Asignacin de recursos PPSAM 2005 por cantidad de ancianos en Sisbn 1 y 2 Balance Operacional. Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional Ingresos y egresos. Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional Ingresos y egresos-Subcuenta Subsistencia. Sin ingresos por impuestos a la nmina y con aportes del Presupuesto Nacional 70 69 69 67 56 58 56 47 48 49 52
Presentacin Presentacin
urante el desarrollo de este trabajo tuve que enfrentarme con las exigencias, inquietudes, requerimientos y preguntas, a veces bastante molestas, que suelen hacer los jvenes que se asoman con toda la curiosidad de sus mentes
despiertas a una nueva tarea, tarea no nueva en s misma sino novedosa para ellos. Una de las principales fue: Hay que conseguir estos datos para hacer la simulacin que se necesita; tuve que apagar su entusiasmo diciendo que nos enfrentamos a la misma situacin que vivimos las personas participantes en la elaboracin del diagnstico del problema pensional en Colombia, no obstante hayan transcurrido 12 aos del ms importante cambio del Sistema de Seguridad Social. Las estadsticas disponibles son incompletas, escasas y de difcil acceso al pblico en general. Entre los pocos esfuerzos que estn produciendo sus primeros frutos, despus de 8 aos de lucha, se destaca una iniciativa del Ministerio de Hacienda denominada Proyecto de Historias Laborales, que est recogiendo la informacin unificada de las historias laborales de los pensionados, trabajadores y retirados del sector pblico para poder, con base en dichos datos, tener un informe global del pasivo pensional de la Nacin*. Realmente, como dicen aqu en Colombia me dio pena con ellos y si no hubiera contado con la valiosa colaboracin de los nios unos no tan nios del Departamento Nacional de Planeacin: Javier Osorio, Juliana Martnez, Gabriel Piraquive y Francisco Lasso, no habra podido terminar esta tarea. Adicionalmente hubo, ah s, otras nias que colaboraron con gran entusiasmo, a veces demasiado, en este trabajo; muchas gracias, ngela Osorio y Patricia Amortegui. Loredana Helmsdorff
* Tambin se destaca la iniciativa del Ministerio de Hacienda en la creacin del sistema de Registro nico de Aportantes (RUA) que se est aplicando desde 2001 y ha permitido un control eficiente respecto a la evasin y elusin mediante el cruce de informacin de aportes a la seguridad social. Otro mecanismo de informacin es la Planilla de Pago nico de Aportantes, iniciado en 2005 por el Ministerio de la Proteccin Social, que permite a los empleadores realizar las cotizaciones a la seguridad social por medio de un formulario integrado.
Resumen Ejecutivo Resumen Ejecutivo
an pasado 12 aos desde la reforma pensional ms importante implementada en Colombia con la expedicin de la Ley 100 de 1993. Desde entonces, son innumerables las controversias y los anlisis suscitados en torno al tema,
algunos de los cuales condujeron a posteriores reformas enmarcadas en las leyes 797 y 860 de 2003, y el Acto Legislativo 01 aprobado el pasado 25 de julio de 2005 por el Congreso de la Repblica. El sistema pensional anterior a la Ley 100, con serias deficiencias estructurales, demostr ser financieramente inviable, inequitativo y de imposible expansin. Si bien, la Constitucin Poltica de 1991 reconoci como pilares de la Seguridad Social los criterios de universalidad, solidaridad y eficiencia, en el tema pensional no se ha garantizado su cumplimiento. En sntesis, el problema que se quiso resolver con el nuevo Sistema General de Pensiones (en 1993) contina vigente, con el agravante de estar cumpliendo todas las predicciones de catstrofe fiscal y social planteadas por diversos autores a lo largo del tiempo. Una reflexin al respecto permite concluir que en Colombia el sistema pensional fue concebido, aceptado y reformado sobre un esquema filosfico, para no decir poltico de tinte populista, paradjico e incoherente con la realidad del pas. Los mal llamados paradigmas del sistema pensional han llevado a buscar soluciones por las vas equivocadas: ampliacin de cobertura mediante reformas al modelo, equidad social y solidaridad mediante impuestos a la nmina gravando aun ms el empleo productivo con incrementos en los costos parafiscales, y saneamiento del dficit fiscal mediante la decisin de mantener con vida el rgimen de prima media, generador del mismo dficit, y peor aun, reforzarlo. La falta de crecimiento econmico y polticas que conduzcan a la generacin de empleo son las principales causas de los pobres resultados del sistema, adicionadas a la obcecacin por no tocar los mal llamados derechos adquiridos. 11
Es un error pretender extender la cobertura del sistema pensional obligatorio a toda la poblacin, de manera forzada, sin tener como motor polticas que conduzcan a la generacin de empleo. Adicionalmente, las personas a quienes ira dirigida la extensin de cobertura tienen otras prioridades y aducen dos razones principales para no participar del sistema: la primera es que algunos no tienen suficientes ingresos para cubrir la cotizacin del sistema; la segunda, y tal vez ms preponderante, es que a otros la gran mayora no les interesa la previsin para la vejez y dan mayor importancia a otras prioridades del presente. Por otra parte, y con resultados nocivos para la creacin de empleo, es indebido que los afiliados al sistema, tanto empleados como patronos, mediante aportes parafiscales realicen la funcin redistributiva que debe cumplir el Estado con los recursos que obtiene 12 a travs de impuestos generales. As mismo, es un grave error continuar con el rgimen de prima media, con todas sus perversiones e inequidades pese a que en todo el mundo se reconoce cada vez ms la necesidad de cambiar este esquema que, por razones demogrficas, laborales y fiscales, es insostenible. Con el propsito de plantear alternativas en el corto plazo a los principales problemas del sistema pensional colombiano, en este trabajo se presentan tres propuestas. La primera encaminada a reformar el sistema pensional existente con el fin de evitar su colapso total y cuya accin ms importante debe conducir a la eliminacin definitiva del rgimen de prima media. Mientras este rgimen subsista, deben implementarse estrategias audaces e impopulares para aliviar la carga fiscal, para lo cual se propone como medidas principales aumentar las edades de jubilacin a 65 aos para hombres
y mujeres; disminuir la pensin de sobrevivencia a 70%, eliminar los bonos de invalidez y muerte por riesgo profesional, y por ltimo, aunque es lugar comn en todos los anlisis, se destaca la imperante necesidad de desligar la pensin mnima del salario mnimo. La segunda propuesta busca brindarle alternativas de ahorro a los trabajadores independientes de bajos ingresos y los afectados por la movilidad laboral producto de los ciclos econmicos (asalariado-independiente-asalariado), mediante la creacin del Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez, cuya finalidad ltima sera fomentar una cultura de ahorro y tendra como incentivo un auxilio monetario para la vejez financiado por el Fondo de Solidaridad Pensional, Subcuenta de Solidaridad. La afiliacin al Fondo adicionalmente debe incluir incentivos de corto plazo, tales como un seguro de vida o un seguro de invalidez. Otro estmulo es utilizar la fidelidad al Fondo como indicador de credibilidad para la historia crediticia de los afiliados, que lleve a facilitar la adquisicin de prstamos para capital de trabajo, compra de vivienda o bienes de consumo. Este Fondo Popular se regir por las mismas reglas del rgimen de ahorro individual en cuanto a recaudo, tratamiento tributario y administracin de recursos, pero los aportes de los afiliados no estarn ligados a la cotizacin en salud, brindando as la posibilidad a la poblacin objetivo de permanecer en el rgimen subsidiado1. El aporte
El rgimen subsidiado en salud, que utiliza como mecanismo de focalizacin el Sistema de Identificacin de Beneficiarios (Sisbn), actualmente tiene ms de 20 millones de beneficiarios de los cuales cerca de 90% corresponden a poblacin entre 15 y 65 aos (Datos DNP, 2005).
que deben realizar los afiliados al Fondo ser el mismo porcentaje que rija en el Sistema General de Pensiones, reduciendo el costo de las comisiones de administracin, eliminando el cobro de seguros previsionales y los aportes de solidaridad para la garanta de pensin mnima; adicionalmente, el ingreso base de cotizacin ser como mnimo el mximo costo de vida a nivel nacional, estimado en $106.000 mensuales por persona para enero de 2005 , y como mximo del 80% del salario mnimo
2
monetario fijo preestablecido a nivel nacional, que podrn complementar las entidades territoriales. El subsidio se entregara directamente al beneficiario o a travs de los Centros de Bienestar del Anciano (CBA), tal como se viene realizando actualmente. As mismo, con el fin de aumentar cobertura a nivel nacional, se debe suprimir el requisito de presentacin de proyectos por parte de los alcaldes, que actualmente es indispensable para que un municipio sea incluido en el programa, con el fin de agilizar y simplificar los trmites, buscando as el objetivo ltimo del programa, que es brindar proteccin al mayor nmero de ancianos. Aunque el Fondo de Solidaridad Pensional se financia gravando el empleo, este mecanismo de subsidio no es totalmente aberrante, considerando que las pensiones concedidas por el rgimen de prima media y, en cierta medida, por el rgimen de ahorro individual a travs de los bonos pensionales son pagadas con recursos provenientes del Presupuesto General de la Nacin y, por lo tanto, es justo devolver a los ancianos pobres, mediante auxilios en la vejez, parte del dinero con el cual han contribuido a travs de sus impuestos, al pago de pensiones reconocidas por un sistema de pensiones del cual no hacen parte. 13
mensual vigente. Por ltimo, la tercera propuesta, dirigida a mejorar la atencin a la vejez indigente y pobre, plantea mantener y fortalecer el Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor (PPSAM), costeado actualmente con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, Subcuenta de Subsistencia. En este sentido, se debe ampliar la cobertura del programa, eliminando la financiacin de los servicios sociales complementarios (recreacin, cultura, deporte, y dems actividades ldicas) y el desarrollo de programas alternativos como el de los almuerzos calientes (cuyos costos de funcionamiento se estimaron para 2005 en 6,63% del presupuesto asignado), usando la totalidad de estos recursos exclusivamente para la entrega de un auxilio
Clculos DNP, 2005.
Resumen de propuestas
Reformas al Sistema Aumento en las edades de jubilacin, para ambos sexos a los 65 aos de edad. Cotizar al Sistema Pensional sobre 13 salarios por ao, siendo el trigsimo pago con cargo exclusivo al trabajador. Disminuir la tasa de reemplazo por sobrevivencia a 70% de la pensin del causante para quienes se pensionen a partir de 2006. Desvincular la pensin mnima del salario mnimo, incrementando su monto de acuerdo con la variacin del ndice de Precios al Consumidor. Disminuir el costo de los seguros de invalidez y muerte, restringiendo los beneficios otorgados a los beneficiarios: 70% de pensin de sobrevivencia y duracin de la renta segn la edad del beneficiario. Vitalicia para invlidos que dependan econmicamente del fallecido y cnyuges mayores de 55 aos, renta de 6 aos para cnyuges entre 50 y 55 aos y 5 aos para los dems. Para hijos, continuar con legislacin vigente. Eliminacin del pago de dobles pensiones con cargo al Presupuesto de la Nacin, nivel central, descentralizado e Instituto de Seguros Sociales (ISS) Propuesta Impacto de implementacin Viabilidad legal
Ahorro de 5,62% del PIB
14
El costo de los seguros pasara de 1,43% a 0,9%; ahorro que se puede traducir en aumento del monto destinado a las cuentas individuales o en reduccin del Para todos los cambios propuestos monto de las cotizaciones. en esta seccin se requieren reformas de las normas con carcter Este monto se podr cuantificar de ley existentes, ya que todos una vez se conozcan datos los parmetros que se propone sobre los pensionados que modificar tienen su sustento jurdico reciben ms de una mesada en una ley o decreto-ley. en el rgimen de prima media. Disminucin de la carga laboral que asumen los empleadores. Esto podra traducirse en mayor generacin de empleo y aumento de la cultura del ahorro. Aumento en cobertura de pensionados, mediante auxilios en la vejez complementados con recursos de este Fondo.
Cambio en la distribucin del porcentaje de cotizacin entre empleador y trabajador, pasando de 75%-25% a 25%-75%, respectivamente.
Utilizar los recursos del Fondo de Garanta de Pensin Mnima (FGPM), para otorgar auxilios proporcionales al capital ahorrado a quienes no cumplan los requisitos necesarios para obtener dicha garanta. Financiamiento del pasivo pensional actual Gravar las pensiones con la misma tabla de retencin en la fuente para asalariados.
Segn estimaciones del DNP-DEE Equipo Pensiones, en 2004 se hubiera logrado un ahorro de $80.505 millones.
Resumen de propuestas (continuacin)

Propuesta Impacto de implementacin Viabilidad legal
Reducir la tasa de reemplazo de sobrevivencia a 70% para los beneficiarios de los pensionados actuales, a partir de 2006. Ahorro de 4,27% del PIB Ajuste en la formulacin de bonos pensionales teniendo en cuenta los cambios en los requisitos para pensionarse. Eliminacin de bonos pensionales para invalidez y muerte por riesgo profesional. Eliminacin de la mesada 14 para actuales pensionados a partir de 2011.
Para todos los cambios propuestos en esta seccin se requieren reformas de las normas con carcter de ley existentes, ya que todos los parmetros que se propone modificar tienen su sustento jurdico en una ley o decreto-ley.
Alternativas para ampliacin de cobertura de pensionados y afiliados al sistema pensional Creacin del Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez Aumento en cobertura del sistema para los trabajadores afectados por la movilidad laboral y los de bajos ingresos. Promover la cultura de previsin para la vejez.
Debe crearse mediante ley, debido a que interacta con el Sistema General de Pensiones
Ampliacin de la asistencia social al adulto mayor Pasar de subsidiar 170.000 a 590.000 ancianos en todo el territorio nacional en 2006. Introducir mayor equidad en el programa, mediante la entrega de un auxilio homogneo para todas las entidades territoriales. Posibilidad de disminuir despus de 2014 el impuesto a la nmina que se destina a la Subcuenta de Subsistencia del Fondo de Solidaridad Pensional. Reorientar el Fondo de Solidaridad Pensional Aprovechar eficientemente los recursos disponibles en este Fondo, mediante la entrega de auxilios a las personas afiliadas al Fondo Popular Voluntario y subsidios de subsistencia equitativos a los ancianos pobres en todo el pas.
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Modificar el Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor (PPSAM)
Se requiere modificaciones legales, en especial el artculo 258 de la Ley 100 de 1993, el cual dejara de tener vigencia.
Modificar el esquema de operacin actual, procurando que el Fondo sea administrado por una entidad totalmente independiente del Gobierno Nacional. Desmontar el programa de subsidio a las cotizaciones.
Se requiere efectuar modificaciones en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.
Resumen de propuestas (continuacin)

Combinacin de las propuestas de Reforma al Sistema Pensional vigente: Cotizaciones al sistema sobre 13 salarios por ao. Tasa de sobrevivencia para actuales y futuros pensionados al 70%. Edad de jubilacin 65 aos para hombres y mujeres a partir de 2014. Desvincular la pensin mnima del salario mnimo. Pago de 13 mesadas pensionales por ao para actuales y futuros pensionados a partir de 2011.
Pasivo ISS y Caja Ahorro del 17,16% del PIB

2005 0,0 -0,5 -1,0 -1,5
Ahorro: 17,16%
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
16
Porcentaje
-2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente Propuesta
Fuente: Clculos DNP-DEE-Equipo de Pensiones, 2005.
I.
El Sistema Pensional dentro de la proteccin social

cotidiana4; en este sentido, los sistemas de salud y pensiones han sido considerados histricamente los fundamentos de la seguridad social. Sin embargo, tal como lo han afirmado varios autores, en los pases en desarrollo donde el sector informal es una importante alternativa de empleo, el problema de la cobertura y las funciones de la seguridad social en el tema de pensiones no puede ser tratado de la misma forma que en los pases desarrollados. En la medida en que ms personas permanezcan fuera del sector formal de la economa, el papel de la seguridad social como red de proteccin, como garanta de beneficios mnimos, es ms limitado5. En 1991 la Constitucin Poltica de Colombia, en su artculo 48, estableci la seguridad social como un servicio pblico obligatorio que se prestara bajo la direccin, coordinacin y control del Estado, en sujecin a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; as mismo el Estado garantizara a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social y la ampliacin progresiva de su cobertura. Especficamente para el caso pensional, ese fue un principio ms que optimista, hasta cierto punto quimrico bajo las condiciones socioeconmicas del pas. Es evidente que tales consideraciones no pueden extenderse de igual forma a todos los mecanismos de proteccin social; el Estado debe reconocer en sus polticas que en 17
Importantes organismos internacionales como la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT), el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), destacan la necesidad de ampliar los sistemas de proteccin social como un instrumento eficaz para combatir la pobreza e indigencia de las naciones. No obstante, no existe una frmula nica para ello; la experiencia internacional ha demostrado que no hay un modelo ideal de seguridad social sino que existen diferentes sistemas y cada sociedad debe elegir la forma de garantizar a sus integrantes una mejor calidad de vida de acuerdo con sus condiciones sociales, polticas, econmicas y culturales. En efecto, as lo seal la OIT en el Congreso Internacional del Trabajo de 2001: Es evidente que no todas las sociedades pueden permitirse el mismo nivel de seguridad social. () Un mundo esencialmente rico puede ofrecer una seguridad mnima para todos sus habitantes. Este mnimo puede abarcar desde los servicios bsicos de salud y los derechos bsicos en materia de alimentacin, vivienda y educacin en los pases ms pobres, hasta sistemas de seguro ms complejos contra prdidas de ingresos en los pases industrializados.
3
En trminos generales, la seguridad social se refiere a las formas establecidas por una sociedad para proteger a sus integrantes a lo largo de su ciclo vital de factores que podran privarles de funcionalidad, ya sea en el ejercicio de su trabajo o en su vida
3 4 5
OIT (2001). p. 15. Palln, C. (1998), [en Lnea]. Rivera, J. (1997), p. 1.
la lucha contra la pobreza y la desigualdad, las prioridades deben centrarse en el acceso universal a activos productivos (trabajo), a educacin y a los servicios bsicos de salud, vivienda y servicios domiciliarios6, que finalmente se traducir en crecimiento econmico que llevar a la proteccin universal de la vejez. Mientras este crecimiento se logra, se requiere de polticas focalizadas en necesidades bsicas, donde la cobertura del sistema pensional debe relegarse a un segundo plano. Segn un informe del Banco Mundial, la preferencia que revelan los afiliados en Chile y Per sugiere que la cobertura no es deseada por los trabajadores que tienen otras alternativas de ahorro7; adicionalmente, el resultado de un pequeo sondeo realizado en la ciudad de Bogot confirma las conclusiones anteriores8. 18 No obstante, en un acto de miopa poltica, en 1993 el Congreso de la Repblica impuls el desarrollo de un Sistema de Seguridad Social Integral (SSSI) mediante la expedicin de la Ley 100 de ese mismo ao, que incluy pensiones, salud, riesgos profesionales y servicios sociales complementarios (programa de auxilios para los ancianos y subsidios al desempleo). Como era de esperarse, el desarrollo de cada uno de estos subsistemas se ha dado de manera independiente y diferencial; mientras el sistema de salud alcanza actualmente un nivel de cobertura cercano a 70% de la poblacin total9, el sistema de pensiones cobija a 57% de la Poblacin Econmicamente Activa (PEA), pero de ese grupo de trabajadores tan slo 42% son cotizantes activos, es decir, aproximadamente 23% de la PEA est aportando regularmente al sistema . Parece
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e inflexibles lleva a restringir el acceso al sistema pensional contributivo de los menos pudientes y con empleos menos estables. Aunque este componente de la proteccin social no debera ser una prioridad en pases con necesidades bsicas no satisfechas, el tema pensional se ha tornado de una trascendencia mayscula debido a sus desequilibrios estructurales, que condujeron a aumentar en forma ostensible el dficit fiscal, que hoy se evidencia en la cantidad de recursos que absorbe del Presupuesto General de la Nacin11. Esta situacin se observa con mayor gravedad cuando se compara el gasto pblico en pensiones con los dems gastos sociales del Estado y el tamao de la deuda pensional en valor presente respecto al PIB. En Amrica Latina la gran mayora de la poblacin protegida (por la seguridad social) logra tal condicin a travs de la participacin en el mercado laboral formal donde se encuentran las disposiciones necesarias para proteger a los trabajadores y sus familias12. Histricamente as ha funcionado en Colombia, donde quienes reciben ingresos estables tienen mayores opciones de pensionarse. Aunque con la reforma constitucional trat de cambiarse este paradigma, no se han logrado mayores avances al respecto, especialmente en el mbito de las pensiones. La causa de ello, segn los principales detractores del sistema de ahorro
6 7 8
9 10 11
que los legisladores an no se dan cuenta de que la imposicin de metas pensionales exageradas
12
PNUD y DNP (2003), p. 42. Artana, D (2005), (presentacin). Se realizaron 253 encuestas entre poblacin informal (segn la clasificacin del Dane). La ampliacin de las principales conclusiones obtenidas se encuentra en el Anexo 1. Ministerio de la Proteccin Social, 2005. Superintendencia Bancaria de Colombia (2005) [en Lnea] Segn la senadora Dilian Francisca Toro (2005), para el ao 2006 los recursos para pagar las pensiones del ISS con cargo al presupuesto nacional pasaran de 3,9 a 4,6 billones de pesos. Bertranou, F. (2004-a) [en Lnea].
individual, se debe a que los seguros individuales slo podrn funcionar bien cuando no haya pobres ; pero la realidad es otra. Una verdadera
13
Los hogares slo guardan 6% de sus ingresos. Adems de lo anterior, los bancos tampoco ayudan a estimular el ahorro al no crear productos financieros especficos para este grupo poblacional14. Cada vez es ms urgente mejorar el ahorro en el pas, pues cada da es mayor la incertidumbre laboral y adems aumenta el nmero de ancianos, por lo que se necesita ms recursos para el futuro15. Conviene recordar que el fin ltimo de la asistencia social, en la lucha contra la pobreza y la desigualdad, debe consistir en mejorar la calidad de vida de los individuos. El sistema pensional no se acerca a este propsito y, por lo tanto, no debe ser prioridad en pases pobres como Colombia, donde an existe evidencia de que el principal mecanismo de proteccin a la vejez es el pilar familiar.
reforma a la seguridad social debera brindar mayor respeto al individuo privilegiando el trabajo y no el empleo, mediante mecanismos que conduzcan al otorgamiento de beneficios universales, sin entregar subsidios estatales a quienes tienen mayor capacidad econmica, como ocurre actualmente con las pensiones de sectores especiales tipo Ecopetrol, Congreso de la Repblica y magistrados de las Altas Cortes, as como los beneficios pensionales del rgimen de prima media. Un estudio reciente concluye que, en Colombia, slo tiene capacidad de ahorro 30% de la poblacin y ellos empiezan a hacerlo despus de los 40 aos.
1
13 14 15
Lpez, H. (1991), p. 239. El Tiempo (2005) [en Lnea] Segn proyecciones de poblacin del Dane, se calcula que para 2015 en Colombia habr aproximadamente 5,2 millones de personas mayores de 60 aos.
II. El Sistema Pensional colombiano

El modelo pensional vigente en el pas tuvo su origen en la Ley 100 de 1993, que empez a regir el 1 de abril de 1994. Posteriormente, en 2003 se aprobaron dos reformas mediante las leyes 797 y 860, que buscaban reducir el dficit fiscal generado y acortar por el rgimen de transicin; pero sus artculos pilares los declar inexequibles la Corte Constitucional, lo que hizo necesaria una nueva reforma que reviviera tales propsitos. En este sentido, es oportuno recordar que el proyecto de reforma pensional presentado por el Gobierno Nacional en 1992 buscaba subsanar estos desequilibrios, pero sus buenas intenciones se quedaron enredadas en la gruesa telaraa 20 del Congreso. En 2005, se introdujo la ltima reforma al respecto, esta vez en la Carta Poltica, que buscaba evitar el juego de yo hago, t deshaces entre Congreso y Corte (mientras el resto padecemos). Las reformas pensionales en Colombia, al igual que en el resto de pases de Amrica Latina, bsicamente han sido motivadas por tres razones: baja cobertura, inequidad e insostenibilidad En este sentido, el sistema pensional colombiano trata de reunir estas dos perspectivas pero descargndolas totalmente sobre los hombros de los afiliados, empleados y empleadores, ya que adems de brindar proteccin contra sus contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, tambin deben asumir, mediante el pago de impuestos a la nmina,
16 17
Indistintamente del propsito que se quiera lograr, el diseo y la gestin del modelo previsional que se adopte en un pas puede determinar su xito o fracaso. As mismo, para determinar el esquema es importante tener claridad sobre su objetivo. Los estudiosos del tema han coincidido en subrayar dos propsitos bsicos para un sistema pensional: por un lado se encuentra la perspectiva individual, en la cual se busca asegurar cierto nivel de ingresos ante la prdida de capacidad para generarlos como consecuencia de la vejez u otra contingencia, invalidez o muerte; y por el otro, la perspectiva social y desafortunadamente muchas veces poltica, que los gobiernos utilizan para aliviar la pobreza y lograr una mejor redistribucin del ingreso17. El papel del Estado sera, para que sean posibles el ahorro y las transferencias privadas, contribuir al desarrollo de mejores condiciones socioeconmicas y organizar de una manera eficiente y efectiva los servicios sociales. () A largo plazo, el xito de un rgimen pensional depende ms del desarrollo favorable del contexto en el cual opera y no tanto de sus propios mecanismos18.
financiera. Es abundante la literatura que analiza desde diversos enfoques la evolucin del sistema pensional colombiano, los cambios introducidos en el modelo y sus implicaciones fiscales y sociales en el tiempo. Las principales conclusiones al respecto indican que en Colombia los estudios tcnicos no han sido el motor de tales reformas, en las cuales el tratamiento especial para ciertos grupos ha acentuado los efectos negativos de estas, en detrimento del rgimen general16.
18
Ver por ejemplo Ayala (2001) y Merchn (2002). Al respecto se recomienda la lectura de Montenegro y Rivas (2005) y Bertranou (2004-b). Mesa-Lago y Witte, (1992), p.27, 33.
el papel social que es responsabilidad del Estado. Es ms, en la Ley 797 se aade otro punto que es una solidaridad de garanta de pensin mnima a cargo de los afiliados, aunque algunos de ellos por su informalidad intermitente nunca irn a recibir beneficios por los cuales estn pagando. En Colombia la divisin entre funciones a cargo del afiliado y del Gobierno para el cumplimiento de los propsitos bsicos antes enunciados, es de especial inters y fue el motivo de la primera propuesta de reforma a la seguridad social debido al creciente dficit fiscal; as lo planteaba el proyecto de reforma presentado por el Gobierno Nacional en 1992. ste se centraba en el primer objetivo previsional, mediante la construccin de un modelo pensional sostenible que acabara con los subsidios implcitos en el sistema, dejando como entera responsabilidad de la Nacin la asistencia social a los ancianos. No obstante, la conciliacin poltica llevada a cabo en el Congreso condujo a la creacin de lo que su mismo ponente Ulpiano Ayala19 llam Frankestein respecto a la propuesta inicial, cuyas deficiencias se evidencian en los resultados obtenidos con la implementacin de la Ley 100 de 1993 y sus inevitables modificaciones posteriores. Aunque la previsin para la vejez no es una prioridad para el grueso de la sociedad colombiana, el tema pensional requiere especial atencin debido a la gran cantidad de recursos de la Nacin que absorbe actualmente, mientras la disponibilidad es limitada y requiere un direccionamiento hacia servicios sociales bsicos para los ms pobres. Actualmente el mayor gasto social se dedica a pagar las pensiones causadas irresponsablemente en tiempos pasados por el rgimen de prima media, cuando se otorgaron grandes beneficios, con pocos requisitos y sin constituir las reservas
para cubrir tales obligaciones; de hecho para 2005 se debieron transferir $3,7 billones provenientes del Presupuesto Nacional para el pago de pensiones del ISS20. Bajo este esquema, el mensaje enviado por nuestros legisladores parece significar que los abuelos de 55 aos de hoy, con derechos adquiridos, no tienen responsabilidades sociales y stas deben descargarse en los jvenes y nios. En 1991, en momentos en que se discuta la necesidad de una reforma al sistema pensional, se proclamaba como objetivo final del tema previsional el bienestar del ser humano, su situacin en el momento en que ya ha llegado a un punto de su vida donde sale del mercado laboral, en una edad todava productiva21. No obstante, esta afirmacin est lejos de ser la realidad colombiana, toda vez que una reforma pensional que aumente las edades de jubilacin genera fuertes rechazos de la opinin pblica. En Colombia se observa que las personas que pertenecen al sistema quieren pensionarse pronto porque eso significa aumentar sus ingresos o recibirlos sin mayores esfuerzos. Lo primero en detrimento del fisco nacional y a expensas de los tributos de la poblacin en general; lo segundo en pro del estancamiento econmico, porque un pas que tiene que pagar ms de 3% del PIB anual a una pequea porcin de la poblacin que no aporta a su crecimiento estar condenado al subdesarrollo. Desde el punto de vista normativo, se puede afirmar que en Colombia no existe un sistema pensional uniforme. Para una mejor ilustracin, en el Cuadro 1 se describen los principales aspectos normativos del Sistema General de Pensiones (SGP). 21
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Viceministro Tcnico Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, durante el periodo 1990-1994. Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2005-a) (presentacin). Ordez (1991), p.135.
Cuadro 1 Resumen de normatividad del Sistema General de Pensiones

Norma Ley 50 de 1886 Ley 114 de 1913 Ley 42 de 1933 Ley 6 de 1945 Ley 90 de 1946 Ley 33 de 1985 Ley 91 de 1989 Entre otras muchas leyes y decretos (antes de 1993) Algunas continan vigentes por motivos de excepcin o transicin otorgadas por las reformas de 1993, 2003 y 2005. Segn la reforma aprobada en junio de 2005, tanto la transicin como los regmenes exceptuados terminarn el 31 de julio de 2010. Vigencia actual Aspectos generales Regulacin en materia pensional dispersa. El sistema pensional era de prestacin definida con mltiples administradoras (ms de 1.000 cajas) y diversas reglas de cotizacin; sin equilibrio entre beneficios y aportes; en algunas entidades pblicas y privadas no se reservaron recursos, dejando las pensiones con cargo exclusivo al empleador. No se daba importancia a la deuda generada por las obligaciones pensionales; no existan reservas en las entidades que tenan a su cargo las pensiones. La Ley 90 de 1946 crea el Instituto Colombiano de Seguros Sociales y establece la obligatoriedad del seguro social en salud. En 1967 se establece el ISS como entidad pagadora de pensiones. Por medio de esta ley se cre el sistema de seguridad social integral, dentro del cual se contempla el Sistema General de Pensiones. Se crea un sistema pensional dual, con regmenes excluyentes
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cuya seleccin es voluntaria para la mayora de trabajadores: se conserva el de reparto simple o Rgimen de Prima Media (RPM), y se introduce el de capitalizacin individual o Rgimen de Ahorro Vigente con algunas modificaciones Ley 100 de 1993 (Ley 797, Ley 860 de 2003 y Acto Legislativo 01 de 2005) Individual (RAI), adicionando un mecanismo de solidaridad intrageneracional en ambos casos. Se establece una tasa de cotizacin uniforme y con incremento progresivo hasta 1996, se reduce significativamente el nmero de entidades administradoras del sistema de reparto simple (actualmente slo quedan 6 en cada rgimen). Se disminuyeron los beneficios del RPM y se aument la edad de pensin, creando un rgimen de transicin y respetando los derechos adquiridos. Se delega la supervisin y control en la Superintendencia Bancaria. En un intento por ampliar la cobertura del sistema, seal la Vigente parcialmente. Se declararon inexequibles los artculos Ley 797 de 2003 11, 14, 18, 21 y 23; e inexequibles parcialmente los artculos 7, 9, 12, 13, 14 y 20. obligatoriedad de afiliacin para los trabajadores independientes y cualquier persona con relacin laboral. En el RPM se aument el requisito de semanas de cotizacin para obtener el derecho a pensin; aument el monto de cotizacin de manera progresiva hasta 2006 con posibilidad de incrementarlo en 2008.
Norma
Vigencia actual
Aspectos generales Modific el trmino de traslado entre regmenes. Se modific la metodologa para el clculo de tasa de reemplazo de pensiones de vejez, hacindola inversamente proporcional al nmero de salarios mnimos del IBL; as como los requisitos para la obtencin de las pensiones de invalidez y sobrevivientes. Contempl la afiliacin obligatoria al Sistema de todos los trabajadores que ingresen a Ecopetrol y a los educadores que estaban cobijados por un rgimen especial. Seala nuevos requisitos para acceder a la pensin de invalidez y nuevo horizonte para el rgimen de transicin, pues las modificaciones introducidas por la Ley 797 de 2003 fueron declaradas inexequibles por la Corte Constitucional. Desarroll el tema de pensin para el personal del DAS, incluido el tema de alto riesgo y su rgimen de transicin. Adems de la amortizacin y pago del clculo actuarial de los pensionados de entidades de seguridad social del sector privado que administren el RPM (Caxdac). Modific el periodo de transicin establecido por la Ley 100 de 1993, mediante el artculo 4, que fue declarado inexequible. Esto significa que se regres a la transicin prevista en la Ley 100 de 1993 de 20 aos. Introduce el criterio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional y el respeto por los derechos adquiridos. Garantiza el pago de las mesadas pensionales por parte del Estado y la imposibilidad de reducirlas. Elimina la facultad de negociar aspectos pensionales distintos a los trminos contemplados en el Sistema General de Pensiones. Seala un tope mximo de 25 salarios mnimos mensuales legales vigentes (smmlv) para las pensiones con cargo a recursos de naturaleza pblica (Congreso y Altas Cortes). Disminuye el periodo de transicin establecido por la Ley 100 de 1993 (del 1 de enero de 2014 pasa al 31 de julio de 2010), excepto para quienes tengan 750 semanas cotizadas a la entrada en vigencia del Acto Legislativo para quienes se mantiene hasta 2014. Elimina la mesada 14 para quienes se pensionen a partir de la vigencia del acto legislativo, excepto para quienes perciban una
Artculo 4 declarado inexequible Ley 860 de 2003 en agosto de 2004, segn Sentencia C-754-04.
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Acto Legislativo 01 de 2005 Modifica el artculo 48 de la Constitucin Poltica.
Aprobado en julio de 2005. Pendiente desarrollo normativo de la reforma y la decisin de la Corte Constitucional sobre varias demandas admitidas.
Norma
Vigencia actual
Aspectos generales pensin igual o inferior a 3 smmlv, si sta se causa antes del 31 de julio de 2011. Eliminacin de los regmenes especiales y exceptuados, a partir del 31 de julio de 2010, conservando el de la Fuerza Pblica, el Presidente de la Repblica y el Magisterio.
Fuente: Superintendencia Bancaria de Colombia (2005), Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 860 de 2003. Texto Conciliado al Proyecto de Acto Legislativo 034-127 acumulados de 2004 Cmara, 11-04 Senado. MHCP, Exposicin de motivos del proyecto de Acto Legislativo.
De lo anterior, se puede afirmar que el ISS se ha convertido en un rgimen falaz sobrecargando las finanzas pblicas. Esta situacin obliga a la constante modificacin de parmetros para mantener con vida el insostenible rgimen pensional de prima media, hasta el lmite de 24 reformar la Carta Poltica introduciendo artculos que no deben hacer parte de Constitucin alguna, como el de fijar el valor de la pensin mnima, que transforma el sistema pensional en un sistema rgido, con muy pocas probabilidades de adaptarse a un mercado laboral cambiante, por la dificultad que implica modificar la Constitucin. Sera ms sano efectuar una nica reforma que cambie el curso de la historia hacia un verdadero mecanismo de proteccin social para la vejez.
siguientes afirmaciones, en que confluyen gran cantidad de estudios: La cobertura del Sistema General de Pensiones es baja y podr mejorarse reformando el esquema. La creacin del Rgimen de Ahorro Individual desangr al ISS y es la mayor causa del dficit fiscal actual. El sistema pensional es inequitativo porque slo favorece a las personas de altos ingresos. El Sistema General de Pensiones no es solidario. La pensin es producto del ahorro de las personas. El sistema pensional debe cubrir las necesidades de los ancianos pobres e indigentes.
A. Perspectiva del problema colombiano

Se requiere, por tanto, un cambio de paradigma y Como ya se mencion, pese a las persistentes modificaciones, el Sistema General de Pensiones colombiano contina con algunas de las graves fallas que han motivado sus reformas. Un anlisis al respecto permite concluir que en Colombia se siguen buscando soluciones por las vas equivocadas, tal como se evidencia en las
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comprender que estas afirmaciones con apariencias de verdaderas, consideradas por mucho tiempo la esencia, son en realidad las paradojas22 del sistema
El trmino paradoja se utiliza en el sentido de asercin inverosmil o absurda, que se presenta con apariencias de verdadera, segn el Diccionario de la Lengua Espaola.
pensional colombiano. En cada factor de anlisis se hace necesario un cambio de estrategia que sea consecuente con el entorno social, poltico, econmico y cultural del pas. 1. La cobertura del Sistema General de Pensiones es baja y podr mejorarse reformando el esquema. En realidad, la cobertura del sistema pensional no est asociada a un determinado rgimen pensional, sino que es consecuencia de mltiples factores como el ciclo econmico, impuestos al empleo, pobreza, reduccin del subsidio implcito en los sistemas de prima media, entre otros23. En efecto, mientras se discutan las reformas que deban hacerse al sistema de seguridad social en 1991, se deca que la cobertura del sistema pensional alcanzaba slo 25% de la poblacin24. Hoy, despus de 12 aos, la cobertura sigue en los mismos niveles, demostrando que la ampliacin de esta proteccin no puede lograrse mediante reformas al modelo pensional sino a travs de una slida estructura econmica y un mercado laboral flexible; es decir, con un aumento sostenido del PIB, que permita que la poblacin econmicamente activa, por medio de su trabajo formal , cubra sus propias pensiones sin
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que de igual forma iba a colapsar, dado que cada afiliado a este sistema entraba con su bagaje de subsidio pensional. Las reservas del sistema de ahorro le brindaron recursos al Gobierno que hubieran podido utilizarse para financiar el pago de pensiones en el rgimen de prima media y bonos pensionales; como el dinero no se utiliz para tal fin, no se hicieron evidentes los beneficios otorgados por el sistema privado. Desde 2004, el ISS se qued sin reservas y los aportes de los afiliados cotizantes no son suficientes para cancelar las pensiones all generadas, por lo que ha necesitado el aporte del Presupuesto General de la Nacin. 3. El sistema pensional es inequitativo porque slo favorece a las personas de altos ingresos. En cuanto a la equidad, se puede afirmar que el sistema s es inequitativo, pero no por las razones que se exponen usualmente, lase estrato socioeconmico y nivel de pobreza; la equidad debe ser analizada desde dos enfoques: los subsidios otorgados y los requisitos exigidos para pensionarse. Respecto a lo primero se debe puntualizar que las subvenciones son inherentes al rgimen de prima media y no a un estrato econmico; de hecho, todos los afiliados reciben algn grado de subsidio, que no recibir la prxima generacin. Uno de los caballitos de batalla del discurso
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aportes del Estado. As tambin lograra un mayor recaudo de impuestos generales y se facilitara la entrega de mayores auxilios asistenciales. 2. La creacin del Rgimen de Ahorro Individual desangr al ISS y es la mayor causa del dficit fiscal actual. Respecto al dficit fiscal, lo nico que hizo la creacin del Rgimen de Ahorro Individual fue explicitar una deuda existente en el rgimen de prima media,
populista machaca en el hecho de que los afiliados al sistema de ms altos ingresos consumen una gran proporcin de recursos. Esta aseveracin es
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Artana, D. (2005) (presentacin). Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (1992). En este documento se entiende como trabajo formal aquel en el cual se realizan contribuciones a la seguridad social (pensiones, salud y riesgos profesionales).
cierta, individualmente analizada, pero no tiene en cuenta el bosque como un conjunto, ya que como consecuencia de la composicin de los afiliados por nivel salarial, los recursos requeridos para cumplir con la garanta de pensin mnima hacen que el monto total del subsidio otorgado al conjunto de pensionados de menor ingreso sea mayor que el otorgado a los de medianos y altos ingresos. En este sentido, el subsidio que reciben las personas con ingresos de menos de dos salarios mnimos, debido a la transicin establecida en la Ley 100 de 1993, vara entre 89% y 35% de la pensin, mientras en los ingresos superiores el subsidio es de 33%. Naturalmente, dado que el 85% de las personas cotizan sobre menos de dos (2) salarios mnimos , los recursos totales que se dedican
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Aunque algunos estudios concluyen que es imposible, polticamente hablando, e incluso inmoral eliminar los subsidios implcitos en el sistema e insisten en denominar la deuda pensional un derecho adquirido, resulta ms cuestionable la moralidad que involucra el sostenimiento de tales beneficios con una cobertura del sistema tan baja, sumada a altos niveles de pobreza. 4. El Sistema General de Pensiones no es solidario. La pensin es producto del ahorro de las personas. Como ya se mencion, las personas en muy pocas ocasiones alcanzan a financiar su pensin, por lo que se hacen acreedoras a subsidios solidarios. En el sistema pueden destacarse tres componentes de solidaridad intrageneracional28: Seguros de invalidez y muerte Subsidio a las cotizaciones, Fondo de Solidaridad Pensional-Subcuenta de Solidaridad Fondo de Garanta de Pensin Mnima Pago de pensin con presupuesto del Estado Puede afirmarse, adems, que el sistema es tan solidario que desde 2004 hay que financiarlo con recursos generales de la Nacin. De esta forma, un campesino de cualquier regin del pas est aportando con sus impuestos generales a cubrir el subsidio implcito en la prima media al cual no acceder nunca.
para financiar ese grupo mayoritario es superior a los recursos destinados a cubrir el faltante de los 26 niveles salariales ms altos. Por otra parte, se debe considerar que en Colombia los requisitos mnimos para pensionarse tambin constituyen un elemento diferenciador entre regmenes, que introduce un alto grado de inequidad entre segmentos sociales y econmicos sin una razn claramente justificada; y aunque, como ya se mencion, se han adelantado reformas al respecto, stas slo surtirn efecto cuando se pensionen las personas que ingresaron bajo los nuevos requisitos, es decir, en un horizonte de 40 a 45 aos. Otro factor de inequidad que se debe resaltar es la diferencia en la destinacin de las cotizaciones en los dos regmenes; el efecto del impuesto a las cotizaciones en el sistema de ahorro individual para garantizar las pensiones mnimas, Fondo de Garanta de Pensin Mnima, es una gran rebaja del monto de las pensiones que se lograran sin dicho impuesto27.
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Superintendencia Bancaria, composicin de los afiliados por ingresos en las AFP a mayo de 2005. Ayala, U. (2001). La solidaridad se da entre individuos de la misma generacin.
Los pensionados del rgimen de prima media, creen que ahorraron lo suficiente para lograr el beneficio que les otorg el sistema, en contra de toda evidencia financiera que sita los subsidios de una pensin tpica del Seguro Social entre 78% y 90% del beneficio recibido. 5. El sistema pensional debe cubrir las necesidades de los ancianos pobres e indigentes.
trabajadores que ingresaran por primera vez a la fuerza laboral. El sistema planteado, de cotizaciones definidas, parte de la premisa que las pensiones de vejez son el resultado de la acumulacin de los aportes hechos por empleadores y trabajadores con sus respectivos rendimientos, mientras las pensiones por muerte e invalidez las cubre un sistema de aseguramiento. Sobre el pago de la gran deuda pensional heredada
As mismo, el sistema pensional cre un componente de solidaridad intergeneracional en el sistema de

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as como el costo de la transicin, el proyecto concluy que ambos han de ser asumidos en forma solidaria y eficiente por medios fiscales y no parafiscales. Con el propsito de sanear las finanzas del sistema pensional existente de nivel pblico y privado, y frenar la generacin de mayor deuda, en el proyecto se plante marchitar los sistemas de prima media vigentes, poniendo fin as a la multiplicidad de regmenes y sus inequidades, mientras se incrementaban las cotizaciones al nivel de costo de largo plazo en una misma cuanta para los sectores pblico y privado, y se endurecan y homogenizaban los requisitos de edad y tiempo de cotizacin para jubilarse. Adems, a partir de la aprobacin de la ley, la pensin mnima estara desligada del salario mnimo y se incrementara con la variacin del ndice de Precios al Consumidor (IPC). El Gobierno, por su parte, otorgara un conjunto de avales estatales para garantizar rentabilidades mnimas, proteccin de las cuentas de ahorros y garanta del pago de las rentas en caso de incumplimiento de las administradoras y aseguradoras. Adems, el Estado completara
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ahorro individual, caracterstica que es implcita slo en los sistemas de prima media, volvindolo ms solidario de lo debido, dado que los auxilios a los ancianos indigentes, que deberan estar cubiertos con recursos del Presupuesto General de la Nacin, desde 2003 con la Ley 797 quedaron a cargo de los afiliados al sistema como consecuencia de impuestos adicionales a la nmina.
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B. Larga y triste historia de una reforma pensional no acabada

Como ya se mencion anteriormente, en 1992 el Gobierno Nacional puso a consideracin del Congreso un proyecto de ley en el cual se sentaban las bases de una importante reforma de la seguridad social con particular nfasis en el rgimen de pensiones, pasando de un sistema de beneficios definidos a uno de cotizacin definida. En el proyecto se propuso un sistema pensional basado en el ahorro y la capitalizacin individual de los aportes, que fuera de carcter opcional para todos los afiliados actuales y obligatorio para los
Las generaciones jvenes que constituyen la poblacin econmicamente activa, cancelan los impuestos que financian los programas para atender a la poblacin adulta mayor.
el capital necesario para que los afiliados que, habiendo cotizado como mnimo 1.500 semanas, a la edad de 65 aos no hubiesen acumulado el monto indispensable para generar una pensin de vejez igual a la pensin mnima tuvieran derecho a ella. A travs de estas medidas se estim un ahorro de gasto pblico de, al menos, 30% del gasto pensional por concepto de futuras pensiones. Como se puede ver, el proyecto de ley propuso un sistema que fuera solidario en la base al garantizar beneficios mnimos a los pensionados, con fundamento en recursos presupuestales, sin pretender solidaridad por reparto entre todos los afiliados, ya que ello slo generara incentivos desfavorables para el empleo y el ahorro. Finalmente, para hacer ms universal el cubrimiento 28 de la Seguridad Social se plante extender la proteccin a la tercera edad, cuando sta no hubiera podido acceder a los sistemas pensionales basados en contribuciones obligatorias, mediante la creacin de un auxilio monetario de hasta medio salario mnimo mensual a cargo del Presupuesto Nacional para los pobres que tuvieran edad superior a los 70 aos. El sistema pensional contributivo propuesto en 1992, no dependa del crecimiento de la base de cotizantes, no generaba una deuda oculta, desestimulaba la evasin y la subvaloracin de los salarios, y es probable que indirectamente elevara el nivel de ahorro personal. Desde la perspectiva de los trabajadores y pensionados, el rgimen de capitalizacin individual significa: convertir un impuesto en mejora
de las pensiones y eliminar las transferencias de sus cotizaciones pensionales hacia terceros. En sntesis, es un ahorro que siempre produce los rendimientos y opciones ya mencionados respecto a edad, monto, excedentes disponibles y modalidades de pensin. Por ltimo, se pens en un rgimen de transicin hasta el cumplimiento del ltimo compromiso pensional con afiliados actuales al sistema vigente. Al sustituirse se incurre en un gasto fiscal por deudas ya causadas cuyo pago es ineludible, que en su mayora corresponden a pensiones del sector pblico, por lo cual es muy importante que la reforma incluya a este sector para que la deuda no siga creciendo ni llegue a ser mucho mayor. Al destinar el 55% de los recursos acumulados en los fondos que administra el rgimen general de ahorro individual, se financia la deuda pensional ya creada. En esta forma se asegura el equilibrio macroeconmico. 1. El Frankestein de 1993: La Ley 100 Tal como lo mencionara el doctor Ulpiano Ayala, uno de los principales precursores del proyecto de reforma, el resultado de la conciliacin poltica llevada a cabo en el Congreso dio origen a un verdadero Frankestein. Efectivamente, la experiencia de estos aos ha demostrado que las modificaciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus posteriores reformas, no slo desvirtuaron el horizonte definido por el proyecto de reforma pensional de 1992, sino que crearon un sistema dual en competencia, insostenible en el mediano y largo plazo. De la Ley 100 de 1993 y sus posteriores normas reglamentarias resulta:
patrimonial, agilizar los trmites de reconocimiento
Un sistema de cotizacin definida, es decir un sistema de ahorro y capitalizacin individual. Un Instituto de Seguro Social con ventajas competitivas sobre el sistema de ahorro individual. Varias cajas pblicas y privadas inmortalizadas. Un bono pensional que se reconocera por cualquier causa, riesgo comn o de trabajo. Unos aportes que se incrementaran en forma paulatina, llegando as a 13,5% en 1996. Unos cambios en los requisitos bsicos para pensionarse en el rgimen de prima media que se resumen en lo siguiente: Transicin de 20 aos. Cambio de edad de pensin de hombres y mujeres, 60 y 55 aos; se incrementan slo a partir de 2014 a 62 y 57, respectivamente. El nmero de semanas que se debe cotizar permanece en mil.
Disminuye la tasa de reemplazo de 75% a 65%. Ata la pensin mnima al salario mnimo. Se crea un Fondo de Solidaridad Pensional para subsidiar las cotizaciones a pensiones, con recursos provenientes del 1% adicional sobre los salarios mayores o iguales a 4 salarios mnimos mensuales. Una de las afirmaciones preferidas de Ulpiano Ayala era que los periodos de transicin muy amplios tienden a neutralizar los efectos fiscales de las reformas; y esto lo ha demostrado claramente la historia del sistema pensional colombiano, ya que se siguen arrastrando unas prebendas que favorecen a un gran grupo de afiliados en detrimento de la poblacin en general. Esta situacin parece haber pasado inadvertida en el Congreso por razones que no se logran explicar. 2 A continuacin se muestra en forma esquemtica la estructura dual que dej la Ley 100 de 1993.
Sistema General de Pensiones-Ley 100 de 1993

Rgimen General Tratamiento Especial Convenciones coletivas Regmenes exceptuados Pensiones especiales Rgimen de transicin
Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAI)
Rgimen Solidario de Prima Media con prestacin definida (RPM)
Fondo de Solidaridad Pensional (FSP)
2. Los hijos de Frankestein: Ley 797 de 2003 y Ley 860 de 2003 El doctor Ayala no puede estar gozando plenamente de las ventajas que le brinda el Paraso, al ver los ltimos giros de su proyecto estrella. Para tratar de reducir el subsidio implcito en el rgimen de prima media y adicionalmente cambiar ciertos esquemas que mostraron ser inoperantes se hizo una reforma a la Ley 100 de 1993: la Ley 797 de 2003. Los principales puntos de esta reforma se resumen en los siguientes: Se aumentaron las cotizaciones en forma paulatina llegando a 16,5% en 2008. Se crea un Fondo de Garanta de Pensin Mnima del rgimen de Ahorro Individual financiado con el 1,5% de las cotizaciones de todos los afiliados, creando as un ulterior impuesto a la nmina. Los cambios en los requisitos bsicos para pensionarse en el rgimen de prima media se redujeron a lo siguiente: La transicin respeta la edad de jubilacin pero incrementa el requisito de semanas necesarias. El nmero de semanas se incrementa paulatinamente a partir de 2005 hasta llegar a 1.300 en 2015 para todos los afiliados. Incrementa las semanas necesarias para tener derecho a garanta de pensin mnima en el rgimen de ahorro individual, equiparndola a las semanas necesarias para jubilacin con 25 semanas adicionales. Disminuye la tasa de reemplazo a partir de 2005 en forma paulatina de acuerdo con el nivel salarial.
Dado que el Fondo de Solidaridad Pensional result inoperante por falta de demanda, se replante la asignacin de recursos dividindolo en dos subcuentas: Subcuenta de Solidaridad, que subsidia temporalmente los aportes de las personas de 55 o ms aos que tengan 650 semanas de cotizacin; y Subcuenta de Subsistencia, que otorga auxilios asistenciales a los ancianos en extrema pobreza o indigencia. Una vez aprobada la Ley 797, cuando todos los involucrados en el tema suspiramos con el alivio que da haber cumplido una misin, por ms que los resultados no fueron los esperados, la Corte Constitucional declara inexequible por vicios de forma el aumento inmediato de semanas necesarias para adquirir el derecho a pensin (artculo 18 de transicin), volviendo as a la transicin de la Ley 100 de 1993. El ajuste de la tasa de reemplazo slo se aplicar para las personas no beneficiarias del rgimen de transicin. Igualmente, al declararse inexequible el artculo 14 de la Ley 797 de 2003 qued sin vigencia la creacin del Fondo de Garanta de Pensin Mnima del Rgimen de Ahorro Individual y, de paso, el incremento de las semanas necesarias para tener derecho a garanta de pensin mnima en el rgimen de ahorro individual. Para corregir los vicios de forma dictaminados por la Corte Constitucional se presenta y aprueba en un tiempo rcord una nueva ley, 860 de 2003, que en su artculo 4 revive parcialmente algunos puntos de la Ley 797, entre los cuales se destaca el incremento de las semanas mnimas para obtener la pensin de jubilacin, que en cambio de empezar a regir en 2005 inicia en 2008 con las 1.125 semanas previstas en el artculo 9 de la Ley 797. La Corte Constitucional declara inexequible este artculo,
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por lo cual se vuelve nuevamente al rgimen de transicin de la Ley 100 de 1993. 3. La Reforma Constitucional: Acto Legislativo 01 de 2005 Como recurso final, para hacer un ltimo intento por reducir el dficit fiscal generado por pensiones y eliminar los privilegios de ciertos sectores, se present un proyecto de acto legislativo para reformar el artculo 48 de la Constitucin Poltica, el cual se diferencia notablemente del Acto Legislativo 01 que finalmente se aprob en julio de 2005. Ahora estamos a la espera de un nuevo pronunciamiento de las Altas Cortes. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico30, el aporte ms significativo de sta reforma se dio en el aspecto fiscal, al establecer que las nuevas leyes que se expidan en materia pensional debern asegurar la sostenibilidad financiera del sistema. As mismo, se resalta la mayor equidad introducida por esta reforma que promueve el inters general, al sealar que los requisitos y beneficios pensionales deben ser los de un rgimen general, determinando de esta forma un fin a la multiplicidad de regmenes existentes y estableciendo para ello una transicin. Tambin se destaca la importancia de una correspondencia entre los aportes y beneficios pensionales de todos los ciudadanos, pero respetando los derechos adquiridos y garantizando as los derechos de la poblacin pensionada. Con la prohibicin de brindar condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones, se busc eliminar las inequidades del sistema que otorgaban condiciones favorables de jubilacin a algunos sectores de empresas pblicas y privadas. Para lo
cual se estableci, como fecha lmite para adoptar esta medida, el 31 de julio de 2010 (no transicin, sino lmite). Las principales caractersticas de la reforma se resumen en las siguientes: Introduce el criterio de sostenibilidad financiera del Sistema Pensional y el respeto por los derechos adquiridos. Garantiza el pago de las mesadas pensionales por parte del Estado y la imposibilidad de reducirlas. Limita la posibilidad de negociar, en convenciones colectivas, aspectos pensionales distintos a los trminos contemplados en el Sistema General de Pensiones. Seala un tope mximo de 25 salarios mnimos mensuales legales vigentes (smmlv) para las pensiones con cargo a recursos de naturaleza pblica. Disminuye el periodo de transicin establecido por la Ley 100 de 1993 (del 1 de enero de 2014 pasa al 31 de julio de 2010), excepto para quienes tengan 750 semanas cotizadas a la entrada en vigencia del acto legislativo; para estas personas se mantiene hasta 2014. Elimina la mesada 14 para quienes se pensionen a partir de la vigencia del acto legislativo, excepto para los que perciban una pensin igual o inferior a 3 smmlv, si sta se causa antes del 31 de julio de 2011. Eliminacin de los regmenes especiales y exceptuados, a partir del 31 de julio de 2010, conservando el de la Fuerza Pblica, el Presidente de la Repblica y el Magisterio.
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Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2005-b).
Cuadro 2 Comparativo de reformas
Parmetro
Proyecto de reforma Sistema de Ahorro Individual
Ley 100 de 1993 Sistema Dual
Leyes 797 y 860 de 2003 - Acto Legislativo 01 de 2005 Sistema Dual
Esquema de administracin
Tasa de cotizacin 13,5% 13,5% Ms 1% para quienes devenguen ms de 4 salarios mnimos mensuales.
Ao 2003 2004 2005 2006
Tasa 13,5% 14,5% 15,0% 15,5%
Ms 1% para quienes devenguen ms de 4 salarios mnimos mensuales, ms un porcentaje adicional entre 0,2% y 1% para salarios superiores a 16 mnimos mensuales legales. Ao de jubilacin Antes de 2005 2005 2006 Tiempo mnimo de cotizacin 1.500 semanas 1.000 semanas 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Tasa de reemplazo 45% del IBL Entre 45% y 90% del IBL (transicin) 1.000 1.050 1.075 1.100 1.125 1.150 1.175 1.200 1.225 1.250 1.275 1.300 Semanas cotizadas
32
65 hasta 85 decreciente con el nivel de ingresos r=65,5 0,5 s Del 65% hasta 85% para s: nmero de salarios no beneficiarios de mnimos en el IBL transicin
Parmetro Edad de jubilacin
Proyecto de reforma 65 aos para hombres y mujeres.
Ley 100 de 1993 55 y 60, para mujeres y hombres respectivamente. Despus de 2014, 57 y 62.
Leyes 797 y 860 de 2003 - Acto Legislativo 01 de 2005 No se cambiaron las de Ley 100.
Fuente: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (1992), Ley 100 de 1993, leyes 797 y 860 de 2003 y Acto Legislativo 01 de 2005.
III. Propuestas para reducir el impacto de la bomba pensional colombiana
El equilibrio del sistema pensional debe buscarse desde dos perspectivas; una interna y otra externa al modelo. El equilibrio interno se refiere al balance que debe existir entre cotizaciones y beneficios garantizados, con el fin de que no haya subsidios implcitos que lleven a una redistribucin regresiva del ingreso. El Acto Legislativo 01 de 2005 dio un importante paso en este sentido, al introducir el concepto de sostenibilidad financiera como criterio bsico dentro de cualquier reforma pensional que se promueva en el futuro. El equilibrio externo debe buscar la equidad social mediante la inclusin de tres tipos de trabajadores, para los cuales se requieren diferentes tipos de polticas: trabajadores del sector formal (asalariados e independientes de ingresos constantes), trabajadores por cuenta propia o independientes de bajos ingresos (comnmente llamados informales) y personas
31
que por sus condiciones socioeconmicas no tienen capacidad de ahorro durante su vida.
Equilibrio actuarial
El equilibrio en un esquema pensional, reside en la equivalencia actuarial entre los ingresos y pagos, en el caso de rgimen de prima media, mientras en el rgimen de ahorro individual, el monto acumulado de los aportes debe ser igual al valor presente de los beneficios garantizados. Este principio bsico nunca se aplic en el rgimen de prima media en Colombia, lo que gener desequilibrios no slo en el ISS sino en el sector pblico, con especial nfasis en los regmenes de maestros, congresistas y altas cortes, que han llevado a la acumulacin de un enorme pasivo pensional (cerca de 170% del Producto Interno Bruto31). De acuerdo con la normatividad vigente, dicho rgimen debe respetar
33
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2005-a)
los derechos de los actuales y futuros pensionados, cuyos costos ms elevados corresponden a las personas beneficiarias del rgimen de transicin y a los afiliados que aseguran menos de 1,7 salarios mnimos .
32
inestables e inseguras tanto respecto a sus ingresos como a las garantas y protecciones ante las contingencias que pueden afectarlos. La situacin es mucho ms precaria para la poblacin pobre, quienes al llegar a la tercera edad ven agravar su estado de pobreza debido a su incapacidad de trabajar o producir ingresos.
La situacin anterior, por catastrfica que sea, debera estar finiquitada; pero gracias a las tutelas y a los pronunciamientos de las altas cortes, est creciendo de manera acelerada en beneficio de un grupo privilegiado.
Cuantificacin de las propuestas

En el Grfico 1 se muestra la magnitud del ahorro alcanzado, como porcentaje del PIB, si se implementaran todas las reformas al sistema pensional que se enunciarn en este captulo: Edad de jubilacin, 65 aos para hombres y mujeres a partir de 2014. Cotizaciones al sistema sobre 13 salarios por ao. Tasa de sobrevivencia para actuales y futuros pensionados al 70%. Desvincular la pensin mnima del salario mnimo. Pago de 13 mesadas pensionales por ao para
Equilibrio social y mercado laboral

Para mejorar las condiciones de vida de la poblacin, las polticas pblicas deben dirigirse esencialmente a procurar el crecimiento de la economa, sobre un nivel que permita reducir la tasa de pobreza33. No 34 obstante, mientras ese importante objetivo se logra, un sistema de pensiones integral debe considerar tres grupos de personas, para los cuales se requieren diferentes tipos de polticas: trabajadores formales e independientes de altos ingresos, trabajadores independientes de bajos ingresos y trabajadores sin capacidad de ahorro durante toda su vida. Aunque la formalidad laboral no garantiza
actuales y futuros pensionados a partir de 2011. El efecto global de estas medidas se traduce en un ahorro total de 17,16% del PIB
32
proteccin, los trabajadores asalariados formales estn amparados por las normas laborales. Los trabajadores independientes, por el contrario, desarrollan sus actividades en condiciones ms
33
Estudios tcnicos han demostrado que las personas que aseguran un ingreso promedio inferior a 1,7 salarios mnimos no acumulan el capital suficiente para financiar una pensin mnima, no obstante, estas personas reciben una pensin de salario mnimo, por cuenta de la garanta estatal. Segn Montenegro y Rivas (2005), si el crecimiento del ingreso per cpita fuera 3,5% por ao, tomara quince aos reducir la tasa de pobreza por debajo de 8%; si el crecimiento del ingreso per cpita fuera 4,5% por ao, tomara diez aos reducir la tasa de pobreza por debajo de 8%.
Grfico 1 Pasivo ISS y Cajas-Ahorro de 17,16% Como porcentaje del PIB

2005 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Porcentaje -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente Propuesta
Ahorro: 17,16%
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
35
A. Marchitamiento del ISS

El Instituto de Seguros Sociales, se ha mantenido vivo desde un punto de vista fiscal y tcnico, con la idea de aliviar el flujo de caja en el corto plazo, sin considerar que cada nuevo afiliado nace con una deuda implcita que alimenta el dficit fiscal; esta situacin se agrava debido a que dicha entidad slo beneficia al 10% de la poblacin econmicamente activa, mientras al pago de este pasivo contribuye, por ejemplo, un campesino de Mara la Baja mediante el pago de impuestos generales, aunque no est amparado por el sistema. La propuesta de marchitamiento del ISS retoma la idea original planteada en el proyecto de reforma pensional presentado por el Gobierno en 1992, de no permitir
el ingreso de nuevos afiliados a esta administradora de pensiones, reemplazando el rgimen de prima media definitivamente por el de capitalizacin individual. Esta propuesta se justifica por dos razones principales: Sistema no viable financieramente: No existe la necesaria equivalencia entre las cotizaciones y los beneficios; un ejemplo claro lo representa una persona beneficiaria del rgimen de transicin, quien con un aporte promedio de $41.950 durante 10 aos, recibe $381,500 por un periodo de 24 aos, siendo necesario un subsidio estatal de 89%. Este problema subsiste an despus del acto legislativo, donde un afiliado de salario mnimo que cotiza 20 aos tiene un subsidio de 63% y,
finalmente, si cotiza 25 aos genera un subsidio de 35% de su pensin; beneficios que son, por dems, exagerados respecto a otros pases de Amrica Latina donde para acceder a un beneficio similar se requiere un mayor tiempo de cotizacin: en Bolivia 33 aos, en Chile y Uruguay 35 aos, en El Salvador 49 aos y en Mxico de 34 aos34. En un horizonte de 50 aos la deuda pensional del ISS, que en este momento est prcticamente a cargo de la Nacin, debido al agotamiento de sus reservas y a que los egresos son superiores a los ingresos, asciende a 61,17% del PIB .
35
industrializados no podr subsistir el rgimen de reparto simple sin reducir prestaciones y aumentar contribuciones36.
B. Reformas al Sistema Pensional

Con el fin de disminuir la presin fiscal en el mediano y largo plazo, bajo el supuesto de mantener vigente el sistema dual, se proponen las siguientes reformas al sistema pensional actual. Edades de jubilacin a los 65 aos para ambos sexos. Trece cotizaciones al ao Sobrevivencia al 70% para pensionados a partir de 2006. Incremento Consumidor. El ahorro alcanzado con la combinacin de estas propuestas es de 9,13% del PIB de las mesadas nicamente
Transicin demogrfica: Este fenmeno, que est afectando a todos los pases del mundo, trae como consecuencia un aumento en la tasa de dependencia en los regmenes pensionales de reparto simple 36 (disminucin del nmero de trabajadores activos en relacin con los pensionados), lo que dificulta cada vez ms la continuidad del esquema de transferencia y solidaridad intergeneracional. Segn estudios publicados desde la dcada de los noventa por el Fondo Monetario Internacional (FMI), aun en pases
con variacin anual del ndice de Precios al
34
35 36
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2005-a); FIAP (2005) [en Lnea] Clculos DNP-DEE Equipo Pensiones, 2005. Botero, H. 1996. p. 10.

2005 0,0 -0,5 -1,0 Porcentaje -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente Propuesta
Ahorro: 9,13%
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
1. Incremento en edad de jubilacin Incremento de edad de jubilacin a 65 aos para ambos sexos. Efecto de este ajuste: ahorro de 5,62% del PIB
Considerando que el aumento de la expectativa de vida es un fenmeno mundial, varios pases latinoamericanos elevaron la edad de pensin como se muestra a continuacin: 37
Cuadro 3 Comparativo de edades de jubilacin en Amrica Latina
Pas
Edad de retiro Hombres 65 65 65 65 60 60 62 60 Mujeres 60 65 60 65 60 60 60 60
Argentina Bolivia Chile Mxico Per Uruguay Costa Rica Guyana
Fuente: FIA (2005) y DNP citado por MHCP (2005-a).
En los cuadros 4 y 5 se ilustra claramente esta situacin para Colombia: dado que la expectativa de vida de las mujeres es superior a la de los hombres, es consecuente que se igualen para ambos sexos, entre otras cosas porque para el grupo femenino el desequilibrio es mayor puesto que cotizan menos al sistema y viven ms. Individualmente, esto significa que una mujer que ingresa al mercado laboral a los 22 aos, se jubila a los 55 con 20 aos de servicio y cotiza sobre 1,7 salarios mnimos37, con el capital acumulado como resultado de sus cotizaciones puede financiar 32% de su pensin requiriendo del sistema un subsidio de 33%; mientras un hombre de 22 aos que se pensiona a los 60 origina un subsidio de 27%.

Cuadro 4 Esperanza de vida al nacer en Colombia
Ao 60s 70s 80s 90s 2025 2050
Hombres 58 60 65 72 75 77
Mujeres 62 64 69 74 77 79
Fuente: Dane, citado en MHCP, (2005-a).
38
Cuadro 5 Esperanza de vida y edad mxima esperada en Colombia Gnero y grupos de edad

Gnero Grupos de edades
1995-2000
ex Edad esperada
2000-2005
ex Edad esperada
2005-2010
ex Edad esperada
2010-2015
ex Edad esperada
2015-2020
ex Edad esperada
2020-2025
ex Edad esperada
Femenino Masculino
55-59 60-64 55-59 60-64
24 20 22 18
81 82 79 81
24 20 22 18
82 83 80 81
25 21 22 19
82 83 80 81
25 21 23 19
83 83 80 81
25 21 23 19
83 84 80 81
26 22 23 19
83 84 80 82
ex: Nmero de aos de vida que se espera para cada grupo de edades. Fuente: Dane citado por MHCP, (2005-a).
Con el requisito de edad de jubilacin a los 65 aos para ambos sexos a partir de 2014, el costo del PIB considerando tanto el ISS como las Cajas del sector pblico pasara de 89,97% a 84,35%. Es decir, el efecto del incremento en las edades de
jubilacin llevara a un ahorro del 5,62% del PIB en un periodo de 50 aos; el efecto de esta medida se ilustra en el Grfico 3.
37
Como ya se mencion, a partir de 1,7 salarios mnimos no se requiere garanta de pensin mnima.

2005 0,0 -0,5 -1,0 Porcentaje -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente Propuesta
Ahorro: 5,62%
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
2. Equivalencia entre nmero de salarios cotizados y mesadas pensionales recibidas Efecto de este ajuste: ahorro de 2,21% del PIB Teniendo en cuenta que los trabajadores cotizan al sistema pensional sobre 12 salarios al ao, pero al momento de pensionarse reciben 13 o incluso 14 mesadas38, se propone aumentar el nmero de salarios cotizados a 13, de tal forma que se guarde
el equilibrio entre mesadas pensionales que recibir el trabajador al jubilarse y los salarios asegurados. Adems, considerando que el pago de la mesada adicional no corresponde a un tiempo laborado sino a una bonificacin, el monto total de esta cotizacin adicional debe estar totalmente a cargo del trabajador. En el Grfico 4 se muestra que el efecto de la propuesta, como porcentaje del PIB, corresponde a un ahorro del 2,21%. 3
38
Segn el Acto Legislativo 01 de 2005, Las personas cuyo derecho de pensin se cause a partir de la vigencia del presente Acto Legislativo no podrn recibir ms de trece (13) mesadas pensionales al ao. No obstante, se exceptan aquellas personas que perciban una pensin igual o inferior a tres (3) salarios mnimos legales mensuales vigentes, si la misma se causa antes del 31 de julio de 2011, quienes recibirn catorce (14) mesadas pensionales al ao.

2005 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Porcentaje -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0
Ahorro: 2,21%
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
Normatividad vigente
Propuesta
40
3. Ajustes en tasa de reemplazo de sobrevivencia para la vejez Disminuir tasa de reemplazo de sobrevivencia a 70% para pensionados a partir de 2006 y salario base de liquidacin con un mnimo de un salario mnimo. Efecto de este ajuste: 2,22% del PIB No existe razn para afirmar que el ingreso sustento de dos personas sea necesario para la supervivencia de una sola; no obstante, en Colombia se otorgan pensiones de sobrevivencia por el ciento por ciento del monto recibido por el pensionado.
El alcance de la propuesta planteada consiste en que el monto mensual de la pensin de viudez de pensionados, invlidos y jubilados no sea el ciento por ciento del ingreso del causante sino mximo 70%, teniendo como lmite inferior el monto de un salario mnimo mensual. Al realizar una simulacin del pasivo pensional, aplicando esta medida slo a quienes se pensionen a partir de 2006, el monto del pasivo baja de 89,97% a 87,75% del PIB, generando as, un ahorro de 2,22% en un horizonte de 50 aos, como se muestra en el Grfico 5.

2005 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 Porcentaje -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente Propuesta
Ahorro: 2,22%
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
41 Se debe recordar, adems, que este tipo de medidas son comunes en todas partes del mundo; algunos ejemplos de tasas de reemplazo de sobrevivencia en otros pases, se pueden observar en el Cuadro 6.
Cuadro 6 Comparativo de tasas de reemplazo de sobrevivencia
Argentina Chile Paraguay Uruguay Espaa Portugal
Pas
Tasa de reemplazo de sobrevivencia Entre 50% y 70% Entre 43% y 60% 60% Entre 50% y 70% Entre 52% y 70% Entre 60% y 70%
Fuente: Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social (OISS), 2004.
4. Desvincular la pensin mnima del salario mnimo Incremento de la pensin con la variacin del ndice de Precios al Consumidor sin la equivalencia a un salario mnimo. Efecto de este ajuste: 0,34% del PIB En el proyecto de reforma presentado en septiembre de 1992, por medio del cual se creaba el Sistema de Ahorro Pensional, estaba previsto que a partir de su entrada en vigencia, el incremento de las pensiones, as fueran de salario mnimo, sera la variacin del ndice de Precios al Consumidor. Aunque se ha dicho y repetido en infinidad de ocasiones, y el tema nunca ha hecho carrera en el 42 Congreso, se debe insistir en el tema y concienciar a los encargados de aprobar las reformas sobre la imperante necesidad de desligar las pensiones mnimas del salario mnimo, teniendo claro que los cambios en ste se relacionan con mejoras en la productividad y no con las necesidades de consumo de la poblacin, que es la verdadera contingencia que debe cubrir una pensin. 5. Ajustes en los seguros previsionales de invalidez y muerte Duracin temporal de rentas de supervivencia segn la edad del beneficiario con una tasa de 70%. El costo de la prima de invalidez y muerte bajara de 1,43% del ingreso base de cotizacin a 0,9% aproximadamente
Este seguro que ampara los siniestros de invalidez y muerte de los afiliados al Sistema General de Pensiones, actualmente tiene un costo promedio de 1,43% en las Administradoras de Fondos de Pensiones Privadas. Estos seguros, cubiertos por las compaas de seguros, implican el pago de un siniestro al ocurrir la muerte o al causarse la invalidez de un afiliado; el monto de dicho siniestro corresponde a la diferencia entre el capital que financie el monto de la pensin, las cotizaciones acumuladas y el bono pensional si a l hubiere lugar. La propuesta est encaminada a replantear la tmida tarea emprendida en la Ley 797 de 2003 que endureci los requisitos para rentas de supervivencia en los seguros previsionales, otorgando pensiones vitalicias a los cnyuges mayores de 30 aos con o sin hijos y a menores de 30 aos con hijos, mientras a los cnyuges menores de 30 aos sin hijos slo se les reconoce una renta temporal por 20 aos. Dado que nicamente 9% de los afiliados invlidos o fallecidos no tienen hijos, el ahorro arrojado por esta medida tuvo un efecto casi neutro y el ahorro real en el costo de los siniestros previsionales fue prcticamente nulo, lo que finalmente permite concluir que la expedicin de dicha norma no tuvo impacto sobre el costo de los siniestros por causa comn que son asegurados por las Administradoras de Fondos de Pensiones. Debido a lo anterior se proponen los siguientes cambios en caso de fallecimiento del afiliado o pensionado: reducir el monto otorgado al beneficiario a 70% del salario base de liquidacin o de la pensin; en cuanto a la duracin de la renta, esta slo ser vitalicia para personas invlidas que
dependan econmicamente del fallecido y para cnyuges mayores de 55 aos: para cnyuges con edades mayores o iguales a 50 aos y menores de 55, se otorgar una renta temporal de 6 aos, mientras para los dems ser de 5 aos. La renta para los hijos permanecer bajo las mismas condiciones establecidas en la legislacin vigente. La importancia de esta medida se traduce en aumento del monto de la cuenta individual de los afiliados o en reduccin de costo de cotizaciones y, por consiguiente, de los costos parafiscales. Un ejemplo de aplicacin de este tipo de medidas es Repblica Dominicana, donde para el fallecimiento de un cotizante activo en el sistema, la tasa de reemplazo por sobrevivencia es de 60% del salario cotizable de los ltimos tres aos ajustado por ndice de Precios al Consumidor y su pago nicamente es vitalicio para los cnyuges mayores de 55 aos de edad; se paga por 72 meses para beneficiarios entre 50 y 55 aos y slo por 60 meses si stos son menores de 50 aos39. 6. Eliminacin del pago de dobles pensiones con cargo al Presupuesto de la Nacin
que reciben ms de una mesada en el rgimen de prima media. 7. Cambiar la distribucin del porcentaje de cotizacin entre empleador y trabajador Cambiar la distribucin actual de 75% a cargo del empleador y 25% a cargo del trabajador, por 25% y 75% respectivamente. Aunque esta reforma no aliviara la deficiencia de recursos en el sistema de prima media, un cambio en la distribucin del porcentaje de cotizacin entre el empleador y el trabajador tendra incidencia sobre el mercado laboral, permitiendo descargar parte del costo laboral que asumen los empleadores y estimular una cultura del ahorro en los trabajadores, hasta llegar a la situacin en la cual los trabajadores respondan totalmente por su seguridad social, igual que sucede en pases como Chile, Per y Uruguay. Es de gran importancia crear una conciencia previsional en los trabajadores, quienes deben asumir la responsabilidad de la pensin que recibirn en el futuro. 8. Utilizacin del Fondo de Garanta Estatal 43
Del
Presupuesto
Nacional,
nivel
central
de Pensin Mnima (FGPM) La reforma al Rgimen de Seguridad Social en Pensiones prevista en la Ley 797 de 2003 promulg la creacin de un fondo para garantizar el pago de pensiones mnimas de los afiliados al
descentralizado, se pagan dobles y en ocasiones triples mesadas a una misma persona40; por tanto el rgimen de prima media no slo otorga prebendas a los pensionados, sino que permite que sus beneficiarios puedan disfrutar de una pensin propia y de la causada por la muerte de los jubilados, habiendo contribuido apenas en una mnima parte con la capitalizacin de la suma necesaria para pagar estos beneficios. Este monto se podr cuantificar una vez se conozcan datos sobre los pensionados
39 40
El Sistema Dominicano de Seguridad Social, Ley 87-01de 2001, Art. 51. Recordar que el Magisterio puede recibir ms de una mesada pensional, incluyendo la pensin de gracia y en ocasiones la de supervivencia.
rgimen de ahorro individual, con cargo a las cotizaciones. Este fondo se alimentara durante 2003 con un 0,5% del porcentaje reconocido a las administradoras de fondos de pensiones para sus gastos de funcionamiento y la compra de un seguro de invalidez y muerte; a partir de 2004 con un impuesto a la nomina del 1%, y quedara con un total de 1,5% hasta 2008, ao en el cual el Gobierno realizar los estudios financieros y actuariales para determinar la suficiencia del fondo y para poder, en caso positivo, asignar una parte de estos aportes a la cuenta individual. De acuerdo con los clculos realizados por el Departamento Nacional de Planeacin, este fondo presenta una gran acumulacin de recursos, debido a que el incremento de semanas cotizadas para tener derecho a la garanta de pensin mnima y 44 la baja generacin de empleo conducen, en suma, a que muchas personas no alcancen a cumplir los requisitos para acceder a dicha garanta. As las cosas, se propone que el fondo, adems de reconocer las pensiones de ley, utilice los excedentes para entregar un auxilio monetario a los afiliados que hayan cotizado un mnimo de mil semanas. Para determinar el monto del auxilio se analizan dos alternativas con entrega de montos progresivos, la primera de acuerdo con el capital acumulado y la segunda con el nmero de semanas cotizadas. El primer caso, denominado suficiencia del monto, consiste en dividir el capital acumulado sobre el capital necesario para una pensin mnima; el segundo, suficiencia del tiempo, consiste en estimar la proporcin entre el
nmero de semanas cotizadas sobre el nmero de semanas mnimas exigidas para la obtencin de la garanta de pensin mnima. El monto del auxilio propuesto se estima como la diferencia entre el capital necesario para el pago de una renta vitalicia de pensin mnima menos el capital acumulado, multiplicado por la suficiencia del monto o la suficiencia del tiempo. Las alternativas se presentan en dos escenarios principales: el Escenario 1, con la hiptesis de que el aporte al fondo permanezca en un nivel de 1,5% de los salarios; y el Escenario 2, considerando que a partir de 2008 se reduzca a 0,5% mientras el 1% ingresa a las cuentas individuales. Como propuesta vlida y conveniente se sugiere la alternativa realizada bajo el escenario 2 con entrega de subsidios progresivos segn la suficiencia del monto. Este esquema est representado en el Grfico 6 en color azul, el cual muestra la evolucin del Fondo de Garanta de Pensin Mnima comparando las diferentes simulaciones realizadas con la suficiencia del FGPM hasta 2056. El auxilio por suficiencia del monto se debe entregar al beneficiario al cumplir la edad de jubilacin (65 aos), a travs de su cuenta individual en la Administradora de Fondos de Pensiones donde se encuentre afiliado. El capital acumulado, ahorro ms auxilio, debe ser entregado a cada persona en la modalidad de Auxilio de Vejez, que consiste en una mensualidad de por vida cuyo monto, inferior a un salario mnimo, ser estimado segn el capital total obtenido por el beneficiario.
Grfico 6 Evolucin del FGPM como porcentaje del PIB
16 14 12 Porcentaje 10 8 6 4 2 0 2003 2007 2011 2015 2019 2023 2027 2031 2035 2039 2043 2047 2051 2055
Escenario 1-GPM vigente Escenario 2-Suficiencia monto
Escenario 2-GPM vigente Escenario 1-Suficiencia tiempo
Escenario 1-GPM monto Escenario 2-Suficiencia tiempo
Escenario 1 y Garanta de pensin mnima vigente Comentario: Aportes al FGPM segn lo previsto en el artculo 6 de la Ley 797 de 2003, es decir, se conservan en un nivel de 1,5% las cotizaciones que alimentan el FGPM. Como se puede observar este fondo crece de una manera exponencial debido a que los requisitos para acceder a este beneficio, aunque adecuados de acuerdo con un criterio actuarial, resultan demasiado restrictivos para la realidad del empleo en Colombia, por lo menos en la coyuntura actual. Escenario 2 y Garanta de pensin mnima vigente Comentario: Los aportes al FGPM se conservan en un nivel de 1,5% hasta 2007 y a partir de 2008 se bajan a 0,5%, ingresando la diferencia (1%) a las cuentas individuales; se conserva la garanta de
pensin mnima vigente (semanas y edad). Como se puede observar, este fondo crece de manera exponencial pero en un nivel ms bajo. Escenario 1 y Suficiencia del monto Comentario: Aportes al FGPM segn el artculo 6 de la Ley 797 de 2003 y entrega de subsidios progresivos segn el capital acumulado. Esta propuesta contempla un subsidio equivalente a la diferencia entre el capital necesario para financiar una pensin mnima a los 65 aos y el capital acumulado, multiplicado por el porcentaje obtenido de la relacin entre el capital acumulado por el afiliado y el capital necesario para financiar una pensin mnima a los 65 aos. Los ingresos al Fondo continan al nivel de 1,5%. Escenario 2 y Suficiencia del monto Comentario: Los aportes a FGPM se conservan en
45
un nivel de 1,5% hasta 2007 y a partir de 2008 se bajan a 0,5%, ingresando la diferencia, 1% a las cuentas individuales. Esta alternativa contempla un subsidio equivalente a la diferencia entre el capital necesario para financiar una pensin mnima a los 65 aos y el capital acumulado multiplicado por el porcentaje obtenido por la relacin entre el capital acumulado por el afiliado y el capital necesario para financiar una pensin mnima a los 65 aos. El fondo empieza a descapitalizarse a partir de 2039 pero sigue sin ser deficitario hasta 2057.
C. Financiamiento del pasivo pensional actual

Las propuestas anteriores conducen a una
disminucin de las obligaciones del Estado hacia los pensionados futuros, pero no ayudan a disminuir el dficit que est asumiendo la Nacin por concepto de las obligaciones con las personas ya pensionadas. A continuacin se presentan unas propuestas para aliviar dicho dficit. 1. Impuestos a pensiones
Escenario 1 y Suficiencia del tiempo Comentario: Los aportes a FGPM se conservan en un nivel de 1,5%. Contempla un subsidio equivalente a la diferencia entre el capital necesario para financiar una pensin mnima a los 65 aos y el capital acumulado multiplicado por el porcentaje 46 obtenido de la relacin entre el nmero de semanas cotizadas y el nmero de semanas necesarias para tener derecho a la pensin mnima. Si se aplica a las pensiones la misma tabla de Escenario 2 y Suficiencia del tiempo Comentario: Los aportes a FGPM se conservan en un nivel de 1,5% hasta 2007 y a partir de 2008 se bajan a 0,5%, ingresando la diferencia, 1% a las cuentas individuales. Contempla un subsidio equivalente a la diferencia entre el capital necesario para financiar una pensin mnima a los 65 aos y el capital acumulado multiplicado por el porcentaje obtenido por la relacin entre el nmero de semanas cotizadas y el nmero de semanas necesarias para tener derecho a la pensin mnima. En el marco de esta alternativa el Fondo empieza a ser deficitario a partir de 2036. Efecto: ahorro de 4,27% del PIB Disminuir la tasa de reemplazo de sobrevivencia a un 70% de la pensin para las contingencias de los actuales pensionados y salario base de liquidacin con un mnimo de un salario mnimo. 2. Reduccin en la tasa de reemplazo para sobrevivencia retencin en la fuente, segn estimaciones realizadas por el DNP (DEE-Equipo Pensiones), el ahorro sera de 80.505 millones de pesos para 2004. Siendo las pensiones un ingreso acumulado como resultado de unos aportes exentos de impuestos, gravar las pensiones no implica inequidad. Adicionalmente, los ingresos fiscales por gravamen a las pensiones no deben tener una destinacin especfica, sino que deben entrar al caldern comn para aliviar el sistema.
Aqu son validas las consideraciones presentadas para los futuros pensionados en cuanto a que el monto de la pensin de viudez no sea superior a 70% de la pensin; adicionalmente, la pensin de sobrevivencia no representa un derecho adquirido,
sino que es el resultado de una contingencia de que el beneficiario est vivo al momento del fallecimiento del pensionado. Como se puede observar en el Grfico 7, esta iniciativa representa un ahorro de 4,27%.
Grfico 7 Pasivo ISS y Cajas-Ahorro de 4,27% (Como porcentaje del PIB)
2005 0,0 -0,5 -1,0 Porcentaje -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
Ahorro: 4,27%
47
Propuesta
Al conjugar esta medida con las presentadas en la seccin anterior, respecto a reformas al sistema pensional, se obtiene un mayor ahorro que en
trminos porcentuales respecto al PIB es de 11,18% (Grfico 8)
Grfico 8 Pasivo ISS y Cajas-Ahorro de 11,18% (Como porcentaje del PIB)

2005 0,0 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente Propuesta 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055
Ahorro: 11,18%
Porcentaje
48
3 Ajuste en la formulacin de Bonos Pensionales Ajustar los parmetros de edad y tiempo a la normatividad pensional vigente. Efecto del ajuste como porcentaje del PIB: ahorro 7,3%
Toda vez que hay un cambio en los requisitos para pensionarse, es pertinente cambiar los parmetros de clculo de los bonos pensionales. La edad de referencia quedar en 65 aos, el porcentaje de pensin para sustitucin ser de 70% y las semanas mnimas sern 1.300. La pensin de referencia se adaptar a lo previsto en la Ley 797 de 2003. El efecto de esta medida se muestra en el Cuadro 7.
Cuadro 7 Efecto de ajuste en la formulacin de bonos pensionales (Millones de pesos de 2004)

Sector Normatividad vigente 34.579.397 20.475.548 55.054.945 244.886.179 22,5% 15,2% Propuesta 25.276.011 11.782.417 37.058.428
Pblico afiliado al ISS Bonos B Privado afiliado a AFP Valor Bonos Total PIB 2004 Costo como porcentaje del PIB
Fuente: Estimacin de la autora con base en datos suministrados por el DNP-DEE-Equipo de Pensiones.
4. Eliminacin de bonos pensionales para invalidez y muerte por riesgo profesional El ahorro obtenido con la implementacin de esta medida, a precios de 2004, es de $102.980 millones que representan 0,0421% del PIB41. La funcin del sistema general de pensiones es otorgar unos ingresos para una vida digna en la vejez; si la muerte o la invalidez es causada por accidentes de trabajo, las personas estn cubiertas por las pensiones otorgadas por las Administradoras de Riesgos Profesionales y no tienen por qu recibir adicionalmente un bono por vejez. Los riesgos de invalidez y muerte por riesgo profesional no deben mezclarse con vejez, dado que esto conduce a un enriquecimiento injustificado a costa del erario pblico. El bono pensional se cre como un auxilio para la acumulacin de un capital para pensin y su
estimacin fue tan generosa, precisamente para incentivar la salida del ISS, buscando la terminacin del rgimen de prima media en el mediano plazo as como no seguir generando un pasivo a largo plazo. 5. Eliminacin de la Mesada 14 para actuales pensionados Pagar 13 mesadas pensionales al ao para actuales y futuros pensionados a partir de 2011. Efecto de este ajuste: 6,29% de ahorro como porcentaje del PIB Uno de los principales temas discutidos en la ltima reforma pensional, proyecto de acto legislativo, se refiere al nmero de mesadas que recibe durante un ao cada pensionado, en el Grfico 9 se ilustra el ahorro obtenido al implementar la propuesta de pagar solamente 13 mesadas pensionales al ao para todos los pensionados a partir de 2011. 4
Grfico 9 Pasivo pensional ISS y Cajas-Ahorro de 6,29% Como porcentaje del PIB
2005 0,0 -0,5 -1,0 Porcentaje -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
2055
Ahorro: 6,29%
Propuesta
41
Clculos de la autora.
IV. Alternativas para el aseguramiento de los trabajadores independientes de bajos ingresos

En la poblacin econmicamente activa se preponderancia dada por la poblacin a necesidades tan apremiantes e inmediatas como el cubrimiento en salud, a tal extremo que las personas afiliadas al rgimen subsidiado en salud tienden a rechazar empleos formales para evitar que se les retire el beneficio43; ya que una vez el afiliado se retira del sistema, su oportunidad de ingresar nuevamente es casi imposible; esta racionalidad se debe a la falta de flexibilidad con que se manejan los ingresos y retiros sin tener en cuenta la movilidad laboral44. Una tercera causa, que no es exclusivamente la falta de recursos, es que la gente prefiere invertir en capital, vivienda, educacin de los hijos y su negocio; esto les otorga una seguridad para ellos y sus hijos a corto plazo, en el caso del negocio, y a largo plazo, la adquisicin de vivienda. Un ltimo motivo es el recelo con que las personas de bajos recursos perciben el compromiso de las instituciones aseguradoras, gubernamentales y privadas.
presentan tres grupos de trabajadores, cada uno con sus caractersticas propias: los que viven completamente al margen del sistema de seguridad social, los asalariados de bajos ingresos que pasan por distintas fases laborales entre asalariado y cesante, y los trabajadores de ms altos ingresos que durante su vida laboral cotizan a la seguridad social estn o no empleados. Esta parte del trabajo est encaminada a presentar sugerencias para los primeros dos grupos, los cuales no cotizan por diversas razones. Una de ellas es la obligatoriedad de cotizar tanto en pensiones como en salud sobre 50 un salario mnimo42, esto implica que el trabajador cesante y el independiente de bajos recursos tendra que destinar $103.005 pesos mensuales, el 27% de un salario mnimo para pagar los aportes a la seguridad social. Este criterio no tiene en cuenta que el ingreso promedio de dicha poblacin, cercana al 60% de los ocupados es inferior al mnimo legal (ver Cuadro 8). La segunda razn es la
42
43 44
Para 2005 el salario mnimo fue de $381.500 y el mnimo de cotizacin en salud y pensiones alcanzaba la suma de $103.000. Londoo, J. G. (2005) Aunque desde 2005 se guarda el cupo por un ao, tambin resulta comprensible que los cupos no utilizados sean reasignados por el Ministerio de la Proteccin Social hacia la poblacin no cubierta por la seguridad social en salud, teniendo en cuenta que an existe un 30% de poblacin por fuera del sistema y el principal problema que se debe enfrentar contina siendo la escasez de recursos disponibles.
Cuadro 8 Ingreso mensual promedio de trabajadores en Colombia
Ocupacin
Total Ingreso laboral promedio 521,791 1,074,753 286,474 273,366 1,027,420 36,123 174,415 261,698
Personas por ocupacin (%) 34.01 5.92 4.57 39.92 5.32 5.37 0.20 4.68
Empleado particular Empleado del gobierno Empleado domstico Cuenta propia Patrn o empleador T. Familiar S.R. Otro Jornalero o pen
Salario mnimo en 2004: $358.000.
Fuente: Dane, ECH-IV trimestre de 2004.
Por el conjunto de los motivos expuestos los resultados obtenidos por el Fondo de Solidaridad en lo relativo al subsidio a las cotizaciones estn lejos de haber alcanzado las metas previstas. En esta parte del documento se presenta un recuento histrico sobre el funcionamiento de dicho rgimen y se analiza una alternativa para brindarle mayores opciones de cobertura a toda la poblacin.
En su trayectoria, desde 1996, este programa ha presentado problemas de cobertura y focalizacin, que han llevado a modificar constantemente los requisitos para los beneficiarios del subsidio. Segn el Conpes 70 de 2003, el problema principal contina siendo la baja fidelidad de los beneficiarios al sistema pensional, que adicionado a la restriccin de los requisitos, de tener ms de 55 aos de edad y por lo menos 650 semanas cotizadas. Otra de las dificultades, manifestadas por algunos beneficiarios consiste en la disposicin legal que limita la edad para recibir el subsidio hasta los 65 aos46, exigencia que excluye a personas an faltndoles menos de un ao para cumplir el requisito de tiempo mnimo cotizado para acceder a la pensin.
45
51
A. El Rgimen Subsidiado en Pensiones

Con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, Subcuenta de Solidaridad, se ha buscado ampliar la cobertura de pensionados mediante subsidios a las cotizaciones de las personas que ya estn inscritas en el Sistema General de Pensiones, pero que no tienen capacidad econmica suficiente para continuar realizando el aporte45.
46
Actualmente, para ser beneficiario del subsidio se requiere ser mayor de 55 aos, estar cobijado por el Sistema General de Salud y tener como mnimo 650 semanas cotizadas al Sistema General de Pensiones (Ley 797 de 2003). Artculo 29, Ley 100 de 1993.
El Grfico 10 evidencia que la cobertura del programa contina con su tendencia decreciente desde 2000. La ineficacia que ha demostrado el programa de subsidio a las cotizaciones sugiere que es necesario desarrollar estrategias alternativas, que proporcionen proteccin para la vejez a la poblacin de bajos ingresos. La propuesta en este
sentido consiste en desmontar definitivamente el programa a partir de 2006 y utilizar los recursos de esta subcuenta para otorgar subsidios a las personas que decidan afiliarse a un sistema de previsin para la vejez llamado Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez.
Grfico 10 Cobertura histrica del programa de auxilio a las cotizaciones
500.000 450.000
Trayectoria de cobertura anual Fondo de Solidadridad Pensional Subsidio a cotizaciones
Nmero de beneficiarios
400.000 350.000 300.000 250.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
52
Ao
B. Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez

Para ofrecer alternativas de aseguramiento
la economa47, principalmente por las siguientes caractersticas: trabajador independiente o por cuenta propia, trabajador familiar, del servicio domstico o empleado en pequeos negocios como ventas ubicadas en la calle o locales comerciales con pocos empleados (por ejemplo tiendas de barrio).
47
contra las contingencias derivadas de la vejez a la poblacin de difcil cobertura (por sus bajos recursos o inestabilidad laboral), es fundamental comprender su racionalidad frente a la previsin. Con el fin de realizar un primer acercamiento a esta realidad y ante la falta de informacin disponible, se efectu una encuesta dirigida a personas cuyo empleo es clasificado dentro del sector informal de
El Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (Dane), para la elaboracin de la Encuesta Continua de Hogares considera trabajando en el sector informal a aquellas personas que laboran en establecimientos, negocios o empresas que ocupen hasta diez personas en todas sus agencias o sucursales. Tambin se incluye en esta categora familiares sin remuneracin, empleados domsticos, trabajadores por cuenta propia, excepto los independientes profesionales y los patrones o empleadores en empresas de diez trabajadores o menos.
Con las encuestas realizadas, no slo se comprobaron las hiptesis planteadas por diferentes autores respecto al aseguramiento del llamado sector informal, sino que se indag sobre la verdadera posibilidad de ampliar la cobertura de la proteccin social para la vejez mediante la implementacin de una forma alternativa de ahorro. Aunque existe un segmento importante de la poblacin que no se interesa por la previsin para la vejez, las condiciones actuales del sistema pensional y la situacin socioeconmica del pas sugieren que es necesaria la creacin de un fondo de ahorro para la vejez independiente del sistema pensional, que no otorgue pensiones sino auxilios ni requiera afiliacin al Sistema General de Pensiones, y que ante todo busque privilegiar el trabajador, no el empleo. Es importante el diseo de mecanismos para incentivar a este sector de la poblacin a afiliarse y se debe estar preparado para recorrer un largo camino hacia una cultura del ahorro, dado que como se expuso anteriormente existe una importante porcin de este universo que no estara dispuesta a realizar un ahorro para la vejez (ver Anexo 1). En esta seccin del trabajo se propone la creacin del Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez que brinde una alternativa de ahorro con beneficios a largo plazo. La propuesta aqu planteada dista de ser verdad revelada y es una invitacin a abrir la discusin.
trabajadores independientes de bajos ingresos, y a los afectados por la movilidad laboral, con el fin de aliviar su situacin econmica en la vejez y principalmente crear una cultura de ahorro. Dicho fondo operar de una forma similar al fondo obligatorio, donde cada participante tendr una cuenta de ahorro individual que se capitalizar durante todos los aos que realice los aportes; sin embargo, habr diferencias fundamentales en cuanto a las reglas por las cuales se regir: No habr un tiempo lmite dentro del mes para efectuar los aportes. No existe sistema de cobranzas por parte de las administradoras del Fondo. No se manejarn extractos de cuentas, haciendo su costo ms barato que el sistema general. No ser obligatorio cotizar a salud En cuanto a la parte tributaria los aportes tendrn el mismo tratamiento de las cotizaciones obligatorias de la seguridad social, es decir, libre de toda clase de impuestos. Debido a las caractersticas expuestas es indiscutible la necesidad de una supervisin estatal para evitar la evasin de quienes realmente puedan aportar al Sistema de Seguridad Social Integral. Las instituciones que manejen el fondo deben 53
1. Caractersticas del Fondo El Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez, es un mecanismo de ahorro voluntario dirigido a aquellas personas que no tienen capacidad de ingresar al sistema pensional, especialmente los
buscar mecanismos de recaudo, de modo que se facilite el acceso a toda la poblacin; para tal efecto se pueden desarrollar convenios con entidades como empresas de mensajera o empresas de servicios pblicos domiciliarios en los casos en que se considere conveniente.
Para incentivar este mecanismo de ahorro, al final de la vida laboral (65 aos) el Fondo de Solidaridad Pensional-Subcuenta de Solidaridad completara el capital ahorrado con un auxilio, estimado como un porcentaje del capital faltante para ajustar una pensin igual al salario base de liquidacin de toda la vida o mximo el 70% del salario mnimo vigente. 2. Afiliacin y cobertura El Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez permitir: Afiliacin voluntaria para personas no
3. Cotizaciones Las cotizaciones sern establecidas tomando como base para el aporte un mnimo equivalente al costo de vida (determinado por la Lnea de Indigencia) y como mximo el 80% de un salario mnimo mensual con el fin de evitar seleccin perversa. El porcentaje de cotizacin ser equivalente al porcentaje de aporte del Sistema General de Pensiones, descontando los costos de administracin, los costos de seguros previsionales y el porcentaje destinado a solidaridad para garanta de pensin mnima, pero incrementado en 0,5% que es el costo de administracin para este fondo (Cuadro 9). En este sentido, cada persona decide qu monto ahorrar, siempre y cuando se ajuste a los lmites establecidos; lo anterior significara para 2005 un aporte mnimo de $11.700 y un mximo de $33.600.
cubiertas por el Sistema General de Pensiones, especialmente trabajadores de bajos ingresos y personas afectadas por la movilidad laboral producto de los ciclos econmicos. 54 Facilidad de afiliacin y desafiliacin, para evitar tiempos de cotizacin simultneos con el Sistema General. Se pueden permitir cotizaciones variables durante un mismo ao, sin que sobrepasen los lmites permitidos de ingreso asegurado.
Cuadro 9 Tasas de cotizacin
Sistema General de Pensiones Ao 2005 2006 2007 2008 Cotizacin 15,0 15,5 15,5 16,5 Costos, seguros y solidaridad 4,5 4,5 4,5 4,5 Cuenta individual 10,5 11,0 11,0 12,0
Fondo Popular Voluntario Cotizacin 11,0 11,5 11,5 12,5 Costos administracin 0,5 0,5 0,5 0,5
4. Beneficios La trayectoria de afiliacin en este fondo, ser considerada como garanta crediticia por las entidades financieras y del sector real. Despus de 5 aos de cotizacin en el Fondo Popular Voluntario, el afiliado podr retirar parte de los recursos ahorrados en su cuenta individual, para usos especficos como vivienda, educacin, negocio propio o grave calamidad domstica. Las personas que al llegar a los 65 aos hayan cotizado un tiempo mnimo de 10 aos en este fondo, recibirn un subsidio monetario, proveniente del Fondo de Solidaridad PensionalSubcuenta de Solidaridad, cuyo monto ser un porcentaje del capital faltante para adquirir una renta vitalicia. No habr lugar a subsidio si la persona decide retirar en un solo pago el capital ahorrado. Se brindar la posibilidad de adquirir un seguro de vida grupo, por el cual deber pagar un valor adicional al monto aportado por concepto de cotizacin, pero que es ms econmico que un seguro de vida individual. 5. Recursos para el subsidio estatal Los recursos para la entrega de los subsidios planteados en el Fondo Popular Voluntario de
Ahorro para la Vejez, sern los que actualmente se recaudan en el Fondo de Solidaridad PensionalSubcuenta de Solidaridad. Segn las estimaciones realizadas, los dineros recaudados actualmente en esta subcuenta son suficientes para cumplir con los subsidios propuestos, pero el clculo realizado considera $1.200.000 millones de pesos que le adeuda el Gobierno Nacional por concepto de los aportes que le correspondi hacer en el pasado pero nunca efectu y, por lo tanto, es fundamental que se realicen estos pagos para que se cumpla la suficiencia del fondo estimada. En el Grfico 11 se muestra el comportamiento de ingresos y egresos proyectados para la subcuenta de subsistencia entre 2005 y 2055, teniendo en cuenta las modificaciones propuestas; el Grfico 12 ilustra el balance operacional de esta subcuenta slo hasta 2031, debido a que de ese ao en adelante los ingresos empiezan a ser muy superiores a los egresos. Esta simulacin adems considera los pagos de subsidio a las cotizaciones hasta 2015, teniendo en cuenta que a partir de 2006 no se incluiran nuevos beneficiarios del subsidio a las cotizaciones y la mxima duracin es de 10 aos, y a partir de ese mismo ao se iniciaba el pago de subsidios estatales por concepto de afiliacin al Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez. 55
Grfico 11 Ingresos y egresos proyectados Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional

7.000.000 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 2005 2010 2015 2020 2025 Pagos 2030 2035 Ingresos 2040 2045 2050 2055
Grfico 12 Balance operacional-Subcuenta de Solidaridad Fondo de Solidaridad Pensional 56

Millones de pesos (2004) 4.000.000 3.500.000 3.000.000 2.000.000 2.000.000 1.500.000 1.000.000 500.000 0 2004 2007 2010 2013 2016 Ao 2019 2022 2025 2028 2031
Como se observa, a partir de 2025 los recursos de la subcuenta empiezan a crecer, debido a que cada vez menos personas requieren auxilio del Estado para financiar su pensin, porque la posibilidad de aportar en los dos fondos (obligatorio del sistema y el voluntario propuesto) les brinda la oportunidad de ahorrar los recursos suficientes para financiar su propia pensin, pudiendo esta ser inferior al salario
mnimo y representar el ingreso base de cotizacin considerando las cuentas en los dos fondos como un todo. A partir de este ao, es necesario estudiar la posibilidad de disminuir la cotizacin al Sistema General de Pensiones (el aporte al fondo de solidaridad) o aumentar el porcentaje destinado a las cuentas individuales.
6. Combinacin del Fondo Popular Voluntario con el Sistema General de Pensiones Teniendo en cuenta las caractersticas del ciclo de vida laboral, una persona podr afiliarse por temporadas en el Sistema General de Pensiones, cuando su condicin laboral o capacidad econmica se lo permita y en cierto tiempo podr hacerlo en el Fondo Voluntario propuesto; en tal caso, no deben realizarse aportes en el Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez, debido a que al final de la vida laboral no se reconocern los tiempos en que se registren cotizaciones simultneas en los dos fondos. Para quienes hayan cotizado en el Fondo Popular Voluntario, se hace la conversin de semanas con la equivalencia de cotizacin en el sistema general (salario mnimo). Si el tiempo cotizado en el fondo de pensiones obligatorio es mayor o igual al tiempo mnimo requerido en el sistema general, la persona tendr derecho a que la suma del dinero ahorrado en los dos fondos le permita una monto de pensin superior al salario mnimo, o podr usar para lo que desee, el dinero que exceda el capital necesario para una pensin mnima. Para las personas que no alcanzan en el sistema obligatorio el tiempo mnimo requerido para
obtener la garanta estatal de pensin mnima, el Fondo de Solidaridad Pensional le brindar un auxilio proporcional a la diferencia entre el monto ahorrado total en los dos fondos. El auxilio del Gobierno se estimar como el 60% de la diferencia entre el capital necesario y el capital ahorrado en los dos fondos. El capital necesario se cuantifica como el monto para pagar una renta vitalicia de 13 mesadas anuales con un porcentaje de sobrevivencia de 70%, con una mesada equivalente al ingreso base cotizado promedio en los dos fondos durante toda la vida. P = 60% CN = Capital Necesario para una pensin de ingreso promedio cotizado en los dos fondos (mximo 70% de un salario mnimo en el momento del clculo), con 13 mesadas pensionales en el ao y tasa de sobrevivencia al 70%. CT= Suma de capital acumulado en el Sistema Obligatorio ms capital acumulado en el Fondo Popular Voluntario. Auxilio = P * (CN-CT) * (CT/CN) 57
V. Asistencia social al adulto mayor

Si bien, las necesidades de los ancianos son inferiores a las de los nios y adultos jvenes (Grfico 13) , la atencin a la tercera edad pobre
48
de proteccin familiar, bajo las condiciones socioeconmicas

49
del
pas,
es
prcticamente
irremplazable . Lo anterior fue comprobado por un estudio realizado en 1998 entre los ancianos beneficiarios del subsidio estatal, el cual concluy que 59% de ellos vivan en familia, 26% solos, 10% en una institucin y 5% en la calle50.
y desprovista de ingresos propios mejorara la condicin econmica de los grupos familiares que hoy cargan con el sostenimiento de los viejos, mxime teniendo en cuenta que el sistema
Grfico 13 Porcentaje de pobres por grupos de edad
90 80 70
58
60 50 40 30 0a6 7 a 11 Rural 12 a 17 18 a 24 Urbano 25 a 34 35 a 49 Total 50 a 64 >65
Fuente: Clculos de la MERPD, con base en ECV-2003.
La Constitucin Poltica de 1991 determin que es obligacin del Estado, la sociedad y la familia participar en la proteccin y asistencia a los adultos mayores y promover su integracin a la vida activa y comunitaria. En este sentido, el Estado debe garantizar a los adultos mayores los servicios de seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia , aspecto en el cual se
51
proceso de descentralizacin impulsado en el pas en la dcada pasada.
48
49
resalta el papel protagnico que deben cumplir las entidades territoriales, teniendo en cuenta el
50 51
A esta conclusin lleg un estudio realizado por la Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad (MERPD) (Natalia Milln, 2005). Segn afirm Hugo Lpez hace una dcada, la proteccin familiar a la vejez sera irremplazable en el corto plazo, pero la imposibilidad de ampliacin de cobertura de la seguridad social ha extendido ese periodo notablemente. Ayala y Acosta (2002), p.51. Artculo 6, Constitucin Poltica de Colombia.
En trminos generales, la prioridad para los ancianos son la salud, vivienda y alimentacin. La salud le compete al Sistema de Seguridad Social en Salud y en caso de pobreza debe ser prioridad su inclusin en el rgimen subsidiado. La vivienda y la alimentacin pueden ser proporcionadas por el pilar familiar o por los Centros de Bienestar para el Adulto Mayor , en los casos en que los miembros
52
mayores de 65 aos (o mayores de 50 aos si se tratara de ancianos indgenas, dementes o minusvlidos), financiado con recursos del Presupuesto General de la Nacin, de acuerdo con la destinacin anual y metas de cobertura determinadas por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes) y con recursos que pudieran destinar los departamentos, distritos y municipios. Segn lo dispuesto por dicha ley, el objetivo del programa sera apoyar econmicamente y hasta por el 50% de un salario mnimo mensual legal vigente a aquellas personas que carecieran de rentas o ingresos suficientes para su subsistencia o que se encontraran en condiciones de extrema pobreza o indigencia. Esta meta, nacida en un acto de pensar con el deseo y un gran componente populista era y sigue siendo de imposible cumplimiento, dada la escasez de recursos disponibles que tienen otras prioridades. No obstante lo anterior, el Gobierno Nacional tratando de dar cumplimiento a la norma cre un programa llamado Revivir (1994-1998) que a travs de la Red de Solidaridad Social53 entreg subsidios por 37% del salario mnimo mensual por persona. Este programa se modific posteriormente, con el cambio del Gobierno Nacional, por el Programa de Atencin Integral al Adulto Mayor (PAIAM), 1999-2002, cuyos subsidios ascendieron a 24% del salario mnimo mensual per cpita54. 5
familiares deben salir en busca de un ingreso y no pueden atender adecuadamente a sus ancianos; no obstante, el Estado no debe desplazar a la familia de su papel fundamental y ms bien debe premiar sus esfuerzos en lugar de sustituirlos. Una de las principales restricciones estatales para brindarle asistencia a la poblacin necesitada es la escasez de recursos, sin embargo est en cabeza del Gobierno disear los mecanismos para obtenerlos. Los encargados de este tipo de regulaciones deben tener claridad sobre este principio fundamental para evitar la prctica de confundir el sistema de pensiones con el pago de pensiones asistenciales. No obstante lo anterior, dado que hay una norma vigente que destina recursos provenientes de impuestos a la nmina al Fondo de Solidaridad Pensional, Subcuenta de Subsistencia, para el pago de auxilios asistenciales se debe ampliar el programa de auxilio a los ancianos Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor (PPSAM) con algunas modificaciones que sern planteadas en esta seccin del documento.
A. Auxilios para los ancianos pobres e indigentes: antecedentes

El libro IV de la Ley 100 de 1993, estableci un programa de auxilios para los ancianos indigentes
52
53
54
Instituciones sin nimo de lucro que brindan servicios sociales bsicos a la poblacin adulta mayor (alimentacin, vivienda, vestido). Establecimiento pblico del orden nacional, dotado de personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica. Conpes Social 70 de 2003.
Los resultados de estos dos programas fueron calificados como deficientes, debido a que la cobertura disminuy cada ao como consecuencia
de la disminucin de los recursos asignados por el Gobierno, situacin que se observa en el Cuadro 10 para el caso del PAIAM.
Cuadro 10 Recursos asignados por el Presupuesto, ejecucin y cobertura del Programa de Atencin Integral al Adulto Mayor
Ao
1999 $ 46.069.000.000 $ 34.700.000.000 142.000 400 480.000
2001 $ 24.043.000.000 $ 21.200.000.000 89.622 491 540.000
2003 $ 22.180.000.000 0
1/
Recursos del presupuesto Recursos ejecutados Beneficiarios del Programa Municipios Potenciales beneficiarios
1/
590.000
Los recursos de 2003 no se ejecutaron; se trasladaron en 2004 al Fondo de Solidaridad Pensional-Subcuenta de Subsistencia. Fuente: Conpes Social 070 de 2003.
60 Lo anterior demuestra que no ha habido coherencia ni responsabilidad por parte del Estado en la ejecucin de estos programas, que han dependido esencialmente de las polticas sociales del gobierno de turno. En 2003 con la Ley 797, se intent solucionar el problema de asignacin de recursos, mediante la creacin de la subcuenta de subsistencia en el Fondo de Solidaridad Pensional; solucin que ha permitido mejorar la cobertura y sostenibilidad del programa desde 2003. Una equivocada interpretacin de la intencin del legislador llev a crear un programa adicional que convivi durante algunos meses con el programa anterior aun con normas contradictorias en cuanto a la edad mnima para ser beneficiario del subsidio. En mayo 28 de 2003, el Conpes Social 70 sugiri unificar los dos programas en uno solo y de dicha fusin naci el Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor
55
(PPSAM), y aconsej no cubrir a personas menores de 65 aos hasta que no se cubra la poblacin de mayor edad. As mismo, el Conpes recomend que por su infraestructura y misin institucional, el Ministerio de la Proteccin Social (MPS), a travs del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf), y el Administrador Fiduciario del Fondo de Solidariedad Pensional (Consorcio Prosperar Hoy55), fueran las entidades encargadas de manejar el nuevo programa. A partir de la entrada en vigencia de la Ley 797 de 2003, el programa recibe una proporcin del recaudo de impuestos a la nmina (50% del 1% que aportan quienes devengan ms de 4 salarios
Creado mediante Acuerdo Consorcial suscrito el 24 de diciembre de 2001 entre las sociedades Fiduciaria la Previsora S.A, Fiducoldex, Fiduagraria S.A, Fiduciaria Central S.A, Fiduciaria del Estado S.A.
mnimos, ms el impuesto adicional a los sueldos que superan los 16 salarios mnimos), un porcentaje proveniente del impuesto a las pensiones mayores de 10 salarios mnimos (1% para las pensiones entre 10 y 20 salarios mnimos y 2% para las pensiones de ms de 20 salarios mnimos) y, al menos en teora, recursos provenientes del presupuesto nacional. No obstante, el programa sigue teniendo
es una cuenta especial de la Nacin sin personera jurdica, por consiguiente la inversin de los recursos est sujeta a una asignacin presupuestal. Todo esto conduce a que este patrimonio no se utilice en los rubros para los cuales fueron creados. Una de las razones esgrimidas para la no designacin de los dineros del fondo es la falta de presentacin de proyectos por parte de las entidades territoriales. En el Cuadro 11 se puede observar que en 2003 se asign el 50% de los ingresos del Fondo y en 2004 la asignacin fue del 52%.
dificultades presupuestales. Debido a que el Fondo
Cuadro 11 Ingresos vs. asignacin presupuestal (Gobierno) Fondo de Solidaridad Pensional (Miles de pesos)
2003 Ingresos subcuenta de solidaridad Aportes del 0,50% del 1% Multas y sanciones Intereses moratorios Aportes de la Nacin Rendimientos financieros Total ingresos solidaridad Asignacin presupuestal 98.779.622 9.874 7.246 0 151.438.000 250.234.742 120.066.004 Ingresos subcuenta de subsistencia Aportes del 0,50% del 1% Aportes diferenciales Aportes pensionados Rendimientos financieros Intereses moratorios Aportes de la Nacin Total ingresos subsistencia Asignacin presupuestal Total ingresos FSP Total asignacin presupuestal Asignacin/ingresos (%) 75.032.471 3.155.199 10.595.075 2.024.000 20.972 0 90.827.717 49.534.000 341.062.459 169.600.004 50 94.206.170 10.029.019 15.911.715 12.774.420 16.317 0 132.937.641 89.129.300 409.855.324 214.351.520 52 94.412.055 22.933 11.224 0 182.471.471 276.917.683 125.222.220 2004
61
Fuente: Ministerio de la Proteccin Social-B6 Informes Consorcio Prosperar Hoy.
El Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor (PPSAM) En 2003 el Icbf, como encargado del anlisis de los proyectos, estudi y aprob 1.043 provenientes de todas las regiones del pas (95% de los municipios), que beneficiaran a 141.395 adultos mayores (equivalentes a 24% de la poblacin objetivo). Para 2005 se ha alcanzado la mayor cobertura histrica de entrega de subsidios monetarios para la vejez. El PPSAM brinda cobertura actualmente en 1.088 entidades territoriales (de las 1.098 existentes) a 170.199 ancianos y 9.400 indgenas. Otorga subsidios tanto en servicios como en efectivo, por diferentes valores en cada entidad, cuyo monto mensual se dej a criterio de los alcaldes, oscilando entre $35.000 y $75.000 (en mltiplos de $5.000), 62 con una periodicidad de entrega bimestral. El monto mximo del subsidio se determin como el nivel de ingreso mnimo que debe tener una persona para cubrir sus requerimientos nutricionales mnimos, estimada con base en el valor de una canasta de alimentos Lnea de Indigencia (LI). Como el programa inici su operacin en 2003, se us la LI de ese ao cuyo monto se estim en $106.000 mensuales en promedio nacional (32% del salario mnimo), de los cuales $31.000 se brindaran en Servicios Sociales Complementarios . Para la
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de ancianos clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisbn del municipio respecto al total de ancianos en dichos niveles en todo el pas. Sin embargo, dado que la entrega de los recursos est supeditada a la presentacin y aprobacin de proyectos viables por parte de las entidades territoriales, los municipios que no presenten proyectos viables, el Ministerio de la Proteccin Social redistribuye los recursos que queden disponibles, dentro del mismo departamento al que pertenecen, entre los otros municipios cuyos proyectos fueron aprobados. Debido a que el criterio de asignacin por cantidad de ancianos en el Sisbn exclua a la poblacin indgena, en 2004 se realiz una adicin presupuestal al programa dirigida a cubrir dicha poblacin, por un valor anual de $9.385 millones que permitiran cubrir alrededor de 9.400 indgenas mayores de 65 aos, por un monto per cpita de $83.200, valor estimado como el promedio del subsidio mensual que la Nacin gira por persona. Respecto a la cobertura del programa, es importante destacar que algunas entidades territoriales, con recursos propios, brindan auxilios a gran cantidad de poblacin adulta mayor. Si se tuviera en cuenta la totalidad de personas cubiertas no slo con recursos de la Nacin, sino con recursos territoriales, las cifras de cobertura aumentaran considerablemente. Para la consecucin de recursos a nivel municipal, la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 autoriz el cobro de la estampilla pro-anciano en las entidades territoriales para emitir una estampilla como medio para contribuir a la dotacin, funcionamiento y
asignacin en efectivo no se estableci un monto nico sino un rango, aduciendo como justificacin que en determinados municipios los beneficiarios tienen algn ingreso mnimo y, adems, el poder de compra del dinero no es igual para todos los entes territoriales. La distribucin municipal de los recursos del programa se determin de acuerdo con el nmero
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Los servicios sociales complementarios comprenden el desarrollo de actividades de educacin, recreacin, cultura, turismo, deporte, proyectos productivos e incluso financiacin de gastos funerarios. Los servicios sociales bsicos comprenden el otorgamiento de alimentacin, alojamiento y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud del Rgimen Subsidiado.
desarrollo de programas de prevencin y promocin de los Centros de Bienestar del Anciano y centros de vida para la tercera edad en cada una de sus respectivas entidades territoriales. Un ejemplo claro del aumento de cobertura con ingresos propios es Bogot; la atencin al adulto mayor en pobreza en el Distrito se realiza a travs de las modalidades de subsidio a la demanda, atencin institucionalizada y clubes de ancianos; durante 2005 est subsidiando 42.950 adultos mayores, de los cuales slo 9.012 se cubren con recursos del Fondo de Solidaridad Pensional, mientras el restante 79% se subsidian con cargo exclusivo a sus finanzas57.
Comprobacin de falsedad en la informacin suministrada o intento de conservacin fraudulenta del subsidio. Recibir una pensin u otra clase de renta. Comprobacin de mendicidad. Comprobacin de realizacin de actividades ilcitas. Traslado a otro municipio o distrito. Cuando el beneficiario no cumpla alguno de los requisitos que le dio el derecho. Dado que los medios disponibles no son suficientes
Los requisitos para ser beneficiarios de los subsidios de subsistencia otorgados por la Nacin, segn lo establecido por el Decreto 569 de 2004: Ser colombiano. Como mnimo tener tres aos menos de la edad que rija para adquirir el derecho a la pensin de vejez de los afiliados al Sistema General de Pensiones. Aunque este requisito no es igual a la edad establecida en la Ley 100 (65 aos), en el Conpes Social 070 de 2003 se aclar que no podrn beneficiarse personas menores de 65 aos, hasta tanto no se haya completado la cobertura de la poblacin de mayor edad. Estar clasificado en los niveles 1 y 2 del Sisbn y cuyos ingresos personales sean iguales o menores a 32% del smmlv. Residir durante los ltimos diez aos en el territorio nacional. La prdida de derecho al subsidio se ocasiona por: Muerte del beneficiario
para cubrir a todos los adultos mayores que cumplen los requisitos para ser beneficiarios del programa, se estableci una metodologa de priorizacin que busca seleccionar a los ancianos ms pobres dentro de cada ente territorial (Cuadro 12). La asignacin municipal depende tambin de la cofinanciacin que disponga la entidad territorial para los servicios sociales complementarios en ambas modalidades del subsidio58, la cual fue establecida segn la categora del municipio59 como se muestra en el Cuadro 13; no obstante, debido a las dificultades que han manifestado la mayora de entidades territoriales para efectuar dicha cofinanciacin, actualmente el Ministerio est entregando los recursos directos a los beneficiarios, aunque no se est cumpliendo este requisito.
57 58
63
59
DABS Bogot (2004). El subsidio se otorga en dos modalidades: un subsidio econmico directo, en efectivo y servicios sociales complementarios, al beneficiario que no reside en Centros de Bienestar del Adulto Mayor y un subsidio econmico indirecto, en servicios sociales bsicos y efectivos, para los beneficiarios que residen en Centros de Bienestar del Adulto Mayor. La categora de la Entidad Territorial es establecida segn la cantidad de habitantes y los ingresos corrientes de libre destinacin (Ley 617 de 2001). Para efectos de esta distribucin, se usa la categora vigente en el Ministerio del Interior en cada ao fiscal.
Cuadro 12 Criterios de Priorizacin-PPSAM
Edad 52-55 56-60 61-65 66-70 71 y +
Puntaje -2 -1 0 1 2 Puntaje 2 0 0 2 Puntaje 2 0 Puntaje 2 0 Puntaje 2 0 Puntaje 2 0 Puntaje -1 0 1 2

Fuente: Manual Operativo PPSAM, 2004.
Sisbn 1 2 Indgena Vive en la calle
Jefe de hogar con dependientes S No
Solitario S No
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Discapacidad S No
Indgena S No
T iempo de permanencia en la entidad territorial 6 meses 1 ao 2 aos > 2 aos
Cuadro 13 Cofinanciacin de Entidades Territoriales por categora

Categoria municipio 6 5 4 3 2 1 Especial 14.880 12.400 9.920 7.440 4.960 2.480 0 Nacin 48% 40% 32% 24% 16% 8% 0% Servicios sociales complementarios Entidad territorial 16.120 18.600 21.080 23.560 26.040 28.520 31.000 52% 60% 68% 76% 84% 92% 100% 31.000 31.000 31.000 31.000 31.000 31.000 31.000 Total 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Fuente: Conpes Social 070 de 2003 y 082 de 2004.
Pese a los esfuerzos realizados, el programa contina presentando dificultades en su ejecucin. Adems del mencionado dficit en la asignacin presupuestal de los recursos, segn el Ministerio de la Proteccin Social, la cantidad de subsidios entregados efectivamente vara cada bimestre, debido entre otras cosas, a que algunos beneficiarios no presentan a tiempo el certificado de supervivencia, el cual es requisito indispensable para que el Consorcio Prosperar gire los recursos a la cuenta bancaria correspondiente; por ejemplo de los 141.395 beneficiarios inscritos en 2003, a julio de 2004 se hicieron efectivos 126.971 pagos. Por otro lado, por disposicin del Conpes 070 de 2003, corresponde al Ministerio de la Proteccin Social y al Consorcio Prosperar Hoy, la construccin de un sistema de indicadores de gestin y de impacto del programa que an se encuentra en la etapa de desarrollo. As mismo, el Ministerio de la Proteccin Social debe realizar las gestiones necesarias para asegurar que se disponga de los recursos presupuestales para llevar a cabo las metas de cobertura propuestas por el Conpes, lo cual, como ya se mencion,
no es posible porque el manejo presupuestal est en manos del Gobierno Central. Aunque el propsito del programa, segn lo establecido por las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, es brindar un auxilio monetario asistencial, este objetivo se ha desvirtuado paulatinamente con los diferentes proyectos desarrollados, hasta el punto de establecer los Servicios Sociales Complementarios como una parte integrante del auxilio, cuando realmente este tipo de esquemas complementarios deben asumirlos los alcaldes a travs de los planes de desarrollo local, en cumplimiento de su responsabilidad de brindar condiciones de vida ptimas para toda su poblacin. Adicionalmente, el haber dejado el monto del subsidio a criterio de los alcaldes ha generado otro componente de inequidad social por cuanto en municipios pequeos estn asignando el mismo valor que en grandes ciudades, pese a que esta medida buscaba justamente un equilibrio basado en que el costo de vida es diferente en cada municipio (Cuadro 14). 65
Cuadro 14 Costo de Vida (Lnea de Indigencia) Trece ciudades principales, resto urbano y rural Diciembre de 2004
Ciudad Lnea de indigencia 103.840 90.853 87.615 97.248 102.573 88.885 96.768 82.918 74.796 84.748 98.737 88.215 91.984 90.357 67.037
Fuente: DNP (2005) y Ministrio de Proteccin Social (2005).
Subsidio PPSAM 75.000 75.000 75.000 75.000 75.000 55.000 75.000 75.000 70.000 75.000 75.000 40.000 75.000
Medelln Barranquilla Bogot Cartagena Manizales Montera Neiva Villavicencio Pasto Ccuta Pereira Bucaramanga Cali Resto urbano Rural
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Al analizar la cantidad de recursos asignados por la Nacin respecto al nmero de ancianos en niveles 1 y 2 del Sisbn en cada entidad territorial, no se encuentra coherencia con la asignacin establecida inicialmente por el Conpes. En el Grfico 14 se puede observar tal inequidad; en el eje vertical se halla el monto asignado anualmente por el Ministerio de la Proteccin Social a cada entidad territorial y en el eje horizontal el nmero de ancianos en la respectiva entidad, en orden descendente. Aunque la tendencia de este grfico debera mostrar una lnea decreciente, se pueden observar puntos alejados de la tendencia, tales diferencias podran explicarse por la falta de homogeneidad en la cuanta de auxilio otorgado en los diferentes municipios que, como ya se mencion, oscila entre 35.000 y 75.000.
Por ltimo, se destaca la necesidad de que el Gobierno sea consistente con el desarrollo de sus polticas sociales, dndole continuidad a los programas existentes y no generando nuevos programas que pueden absorber mayores recursos, tiempo y esfuerzos en su operacin y administracin. Este es el caso de los almuerzos calientes, cuyo presupuesto para 2005 se estim en $121.000 millones, de los cuales 6,63% corresponde a gastos de funcionamiento. Adems de los problemas que pueden tener muchos beneficiarios para trasladarse a los lugares donde se entregar el almuerzo, el programa no tiene garantizada su sostenibilidad en el largo plazo.
Grfico 14 Asignacin de recursos PPSAM 2005 por cantidad de ancianos en Sisbn 1 y 2

1.000.000.000 900.000.000 800.000.000 700.000.000 600.000.000 500.000.000 400.000.000 300.000.000 200.000.000 100.000.000 0
Valor anual asignado (pesos)
42
16
26
48 104 734 516 337 203 086 2 1 1 1 1 1
99
89
83
76
70
64
59
53
49
43
38
32
21
Cantidad de ancianos clasificados en Sisbn 1 y 2 por municipio
Nota: No se incluyen 8 municipios y distritos que reciben ms de $1.000 millones anuales.
67
B. Propuestas para ampliar la asistencia social al adulto mayor

La atencin al adulto mayor debe basarse en un programa de transferencias en efectivo siguiendo lo establecido por el Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor, unificando a nivel nacional el auxilio otorgado por el Fondo, dejando que los municipios y distritos complementen dicho monto o financien otro tipo de programas. En este sentido es importante que los municipios aprovechen la infraestructura y experiencia existentes en instituciones de trayectoria para desarrollar los programas de ayuda a esta poblacin (Centros de Bienestar del Anciano), mediante convenios que beneficien las partes involucradas.
Por otro lado, se propone eliminar el requisito de presentacin de proyectos por parte de las entidades territoriales, debido a que no se puede garantizar la capacidad de gestin de los alcaldes en las diferentes entidades y, por lo tanto, el programa perdera continuidad y cobertura. As mismo, se debe dar prioridad al programa existente actualmente para los ms de 170.000 ancianos beneficiarios. 1. Asignacin de recursos y entrega del subsidio La principal propuesta consiste en desligar el Fondo de Solidaridad Pensional del Presupuesto General de la Nacin delegando totalmente la gestin en
instituciones competentes y con trayectoria en administracin de este tipo de programas, con lo cual se evitara el manejo que se viene dando actualmente en detrimento de la ampliacin de la cobertura. El monto asignado debe ser igual en todo el pas, el auxilio proyectado para 2005 es de $45.000 mensuales y sern pagados bimestralmente. La metodologa de asignacin de recursos continuar basndose en la cantidad de ancianos pobres en la entidad territorial, pero dndole prioridad a los de estrato socioeconmico ms bajo. Para ello se propone establecer el nmero de ancianos elegibles para ser beneficiarios del subsidio mediante cruce de Sisbn 1 con estrato socioeconmico bajo determinado por el servicio pblico de energa elctrica (que ofrece mayor 68 cobertura a nivel nacional). Una vez designados los beneficiarios a nivel local, cada entidad territorial deber presentar un listado de los beneficiarios por cubrir, teniendo en cuenta los criterios de elegibilidad y priorizacin determinados en el manual del PPSAM. La entrega del subsidio se continuar haciendo de la misma forma que se estableci en dicho programa, es decir, directamente al beneficiario a travs de entidades bancarias o mediante convenios con las alcaldas. Aunque no debe desconocerse la gran inequidad social inter-territorial existente en Colombia, la asignacin de recursos propuesta se basa en la cantidad de ancianos en cada municipio, cuya pobreza es calificada de la misma forma a nivel nacional (mediante la encuesta Sisbn) y, por tanto, el criterio definido puede considerarse equitativo en
60
la medida en que garantiza, a todas las regiones, los recursos necesarios para la atencin a sus ancianos ms pobres. Por ltimo, respecto a los ancianos pobres que no se encuentran inscritos en el Sisbn, por vivir en la calle, las autoridades locales deben realizar esfuerzos para incluirlos o cubrirlos con recursos propios. Respecto a la poblacin indgena, que no son clasificados por la encuesta Sisbn, el monto asignado a cada indgena, ser igual que el asignado a todos los ancianos a nivel nacional ($45.000). La proyeccin del balance operacional de esta Subcuenta se ilustra en el Grfico 15; dicha proyeccin tiene en cuenta los recursos que ingresaron durante 2005 pero que no fueron usados en la ejecucin del programa. Como se puede observar, el balance es siempre positivo y alcanza su mnimo valor en 2008, ao a partir del cual empiezan a crecer constantemente. La diferencia entre ingresos y egresos (Grfico 16) evidencia que entre 2005 y 2008 los pagos superaran los ingresos anuales, pero esta diferencia es subsanada por los recursos no ejecutados en el primer ao. Segn los resultados, despus de 2014 puede estudiarse la posibilidad de eliminar el impuesto a la nmina que se destina a esta subcuenta, debido a que aun manteniendo constantes los recursos aportados por el presupuesto nacional sera suficiente para cubrir los subsidios del programa e incluso ampliar la cobertura a otros beneficiarios (Grfico 17).
60
Corresponde a 50% del costo de la canasta bsica de alimentos promedio nacional, segn datos de enero de 2005.
Grfico 15 Balance operacional Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional
160.000 140.000 120.000
Millones de pesos
100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Ao
Grfico 16 Ingresos y egresos Subcuenta de Subsistencia-Fondo de Solidaridad Pensional
6
1.100.000 1.000.000 900.000 800.000
Millones de pesos
700.000 600.000 500.000 400.000 300.000 200.000 100.000 0 2005 2010 2015 2020 2025 Ingresos 2030 2035 2040 Pagos 2045 2050 2055
Grfico 17 Ingresos y egresos-Subcuenta Subsistencia Sin ingresos por impuestos a la nmina y con aportes del Presupuesto Nacional Constantes desde 2014
450.000 400.000 350.000
Millones de pesos
300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 2005 2010 2015 2020 2025 Ingresos 2030 2035 2040 Pagos 2045 2050 2055
2. Cobertura 70 Para la entrega del subsidio se debe continuar usando la misma priorizacin establecida por el PPSAM, pero con recursos de la Nacin slo podrn cubrirse ancianos del Nivel 1 del Sisbn y los indgenas que se vienen cubriendo actualmente. De acuerdo con la propuesta, el cruce de informacin entre personas mayores de 65 aos clasificadas en Sisbn 1 y estrato socioeconmico bajo, se encontr que la poblacin por cubrir ser de 98,63% de los clasificados en Sisbn 1. Respecto a la poblacin cubierta actualmente por el programa, la poblacin objetivo ser tres veces ms que la actual, pasando de 170.000 a cerca de 590.000 ancianos a partir de 2006, cantidad que ir disminuyendo paulatinamente como consecuencia
de la mortalidad y el incremento en la formalidad, que sumada a la creacin del Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez, permitir que cada vez menos personas requieran auxilios por parte del Estado. 3. Mecanismos de vigilancia y control El mecanismo de transferencia propuesto requiere de mayor control ciudadano para evitar la desviacin de los recursos para inversin social en asistencia al anciano; para ello, las alcaldas deben publicar con un mes de anticipacin el listado de beneficiarios inscritos, de tal forma que la poblacin tenga conocimiento de ello y pueda presentar quejas en caso de que alguien que no necesite de este subsidio lo vaya a recibir.
VI. Viabilidad legal de las propuestas
Las reformas pensionales son difciles a nivel mundial y siempre ha faltado voluntad y viabilidad poltica, eso ltimo especialmente por la resistencia de los grupos sociales favorecidos por los regmenes actuales . Colombia no ha sido una excepcin
61
nica manera de solucionar el problema a corto, mediano y largo plazo. Todos los pasos que se han dado hasta la fecha han dejado sin tocar los beneficios actuales y los de mediano plazo. Considerando que el Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez sera de carcter permanente y, adicionalmente, interactuara con el rgimen obligatorio, es indispensable crearlo mediante ley. Respecto al Fondo de Solidaridad Pensional, con el fin de que ste sea independiente del presupuesto nacional y, por tanto, no est sujeto a las metas definidas por el Conpes, al proponer que los recursos de los cuales se alimenta lleguen de una manera directa a sus ltimos beneficiarios, es necesario cambiar prcticamente todo el Captulo IV del Libro Primero de la Ley 100 de 1993. Modificar especialmente el artculo 25 donde se crea el Fondo de Solidaridad como una cuenta especial de la Nacin, adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, actualmente Ministerio de la Proteccin, creando un Fondo con personera jurdica, vigilado por el Ministerio de Proteccin Social, que sea administrado mediante patrimonios autnomos o fiducia. Adems, reformas en la Ley 797 de 2003 para que los recursos de la Subcuenta Solidaridad se
y se han venido haciendo reformas tmidas y no contundentes ni radicales; tal parece que slo queda la opcin de esperar que el problema alcance sus mayores niveles de gravedad (costo como porcentaje del PIB e insostenibilidad financiera) y que de esta forma se despierte la racionalidad de la Nacin a travs de sus gremios y representantes. La falta de acuerdo en el Congreso ocasion la distorsin sufrida por la Ley 100 de 1993 respecto a la propuesta inicial; este caso particular confirma que la democracia mal ejercida puede ser perjudicial para el conjunto de la poblacin. De todos los cambios propuestos en la seccin III no existe uno solo que no requiera una ley, ya que todos los parmetros que se quiere cambiar tienen su sustento jurdico en una ley o decreto-ley. No obstante la lucha a la cual se vern enfrentados estos cambios es dura y ardua, es necesario presentarlos haciendo un pacto al cual se comprometan todos los actores: Gobierno, Congreso, altas cortes, jueces, empresarios, sindicatos y ciudadanos; cada actor debe estar convencido que la nica manera de no entrar en un cese de pagos es promulgar una ley en la cual todos ponen , con la conciencia de que es la
62
71
61 62
Mesa-Lago y Witte (1992), p. 32-33. El eslogan ms famoso de Mockus mientras fue alcalde de la ciudad de Bogot.
direccionen a otorgar un auxilio de vejez a quienes decidan afiliarse al Fondo Popular Voluntario de Ahorro para la Vejez, habiendo cotizado en el Sistema General.
Respecto a los auxilios para los ancianos pobres y dado que se est proponiendo la modificacin de la naturaleza del Fondo de Solidaridad, el artculo 258 de la Ley 100 dejara de tener vigencia.
72
Anexo1 Resultados de encuestas a trabajadores informales

73
Se entrevist a 253 personas (151 hombres y 102 mujeres) mediante 10 preguntas dirigidas esencialmente a comprender la racionalidad y responsabilidad individual de este grupo de personas frente a la proteccin social en salud y pensiones. Adems, teniendo en cuenta que la desproteccin es generalizada respecto a la previsin para la vejez, se realiz un sondeo sobre las principales motivaciones que podran ampliar la cobertura de proteccin en este aspecto, mediante un fondo voluntario de ahorro que otorgue un auxilio econmico despus de los 65 aos de edad. A continuacin se presentan los principales resultados encontrados:
rgimen contributivo y 141 pertenecen al rgimen subsidiado. Dentro de las razones que dieron los encuestados para no afiliarse a salud, se encuentra que: Le pagan por das y muy poco, no le alcanza para pagar afiliacin. No ha tenido tiempo (descuido). El trabajo que realiza es por temporadas y con contrato. Ellos no lo afilian a uno. No tiene estabilidad econmica. No quiere. La gran ventaja es que nunca me enfermo. Est pendiente de hacer las vueltas para el
Cuadro A 1.1 Rango de edad (aos) 74

Menos de 25 25 - 35 36 - 45 46 - 55 56 o ms Total general 42 92 75 27 17 253
Sisbn. Perdi el empleo; antes estaba afiliado. No le interesa porque a todo el mundo le mandan los mismos medicamentos. Por descuido y falta de conocimiento. Vivi mucho tiempo en el campo, pero ahora va "a hacer las vueltas". Antes estaba como beneficiaria, no ha ido a
Ocupacin El 51% de las personas encuestadas trabajan por cuenta propia o como independientes, mientras que un alto porcentaje, 45% (incluido empleado domstico), trabaja en calidad de empleado o presta sus servicios a otras personas; el 4% restante manifest desempearse en un negocio familiar. Seguridad social en salud De las 253 personas encuestadas, 47 no estn cubiertas en salud, 64 se encuentran afiliadas al
solicitar el Sisbn.
Algunas personas, ante la pregunta sobre si se encuentra afiliado a una entidad de salud responden que no, pero cuando se les pregunta qu hacen cuando se enferman, dicen que asisten con carn del Sisbn a algn centro de atencin. Seguridad social en pensiones De las personas encuestadas, 32 se encuentran afiliadas al Sistema General de Pensiones y las 221
restantes no, aunque el 50% de los encuestados manifest que alguna vez s estuvieron afiliados al sistema, en todos los casos en calidad de empleados. De las 221 personas no afiliadas, 91% dijeron no conocer los requisitos para afiliarse al Sistema General de Pensiones. Despus de informarles el costo mnimo de la cotizacin mensual en 2005 ($57.200), 17 de estas personas manifestaron que estaran dispuestas a afiliarse al Sistema General. Las 196 personas restantes, manifestaron diferentes razones para no afiliarse al Sistema General de Pensiones, algunas de ellas fueron: Se considera muy joven todava (menor de 25 aos); no tiene afn y adems el costo de afiliacin actual es muy alto. El dinero slo alcanza para la comida. Por descuido, pero considera que el sistema es un robo. Uno no llega a esa jubilacin porque cada ao le suben a la edad de pensin. Es muy difcil afiliarse por falta de recursos. Le recomendaron que mejor se afiliara despus de los 40 aos. Adems es muy difcil lograr la pensin ahora; en cambio ahorrando la plata s se la devuelven. El valor que se debe pagar es muy alto y el trabajo no es estable. El presidente que tenemos no deja. l quiere que la edad aumente ms. No tiene de dnde pagar la afiliacin porque "hay das en que no se hace nada" (de dinero).
El dinero a veces no le alcanza ni para 3 comidas en el da, mucho menos para pagar la afiliacin. No le queda fcil porque tiene muchos gastos. No le interesa. Es mejor invertir en finca raz y no esperar a estar viejo y no disfrutar nada. No ha tenido la oportunidad de tener un buen trabajo; trabajando en la calle no se puede pagar una mensualidad. Tengo 40 aos y sufro del corazn, prefiero invertir el dinero en mis tres hijas. Adems cada vez se requiere ms y ms edad. La falta de capacitacin no me dio lugar para entrar a una empresa para que me pensionara. Nunca me he afiliado porque tengo una pliza de accidente o muerte por Codensa. En la cultura colombiana casi no nos preocupamos por el ms adelante. Ya con la edad que tengo nadie le da trabajo a uno (ms de 56 aos). Lo que gana es para el diario; no alcanza para ms. No tena la necesidad. Por desconocimiento de que existe. Siempre ha sido independiente. No sabe qu se necesita para afiliarse y nunca ha preguntado. Ya est muy vieja y no alcanzara la edad (entre 36 y 46). El Sisbn no cubre eso. No le interesa en el momento, adems hace poco empez a trabajar (menos de 25 aos). 75
Ahora est grave, pero s le gustara ms adelante (edad entre 46 y 55). Nunca ha conseguido trabajo. Un desempleado no puede pagar un seguro. No le llama la atencin, el problema es que trabaja en la calle y no le da. No hay plata y la polica no est dejando trabajar ni nada. Uno tiene que pagar mucho en el ISS y eso no sirve. Adems, depende del empleo (vendedor ambulante), es madre cabeza de familia con tres hijos y no le alcanza lo que gana. Nunca trabaj en una empresa porque no sabe leer ni escribir; lo que gana slo le alcanza para arriendo, transporte y comida. Siempre ha trabajado como independiente. 76 Trabaja como vendedora ambulante los
a 31% se les provee seguridad social en salud (en el rgimen contributivo), mientras slo a 22% en pensiones. Respecto a la responsabilidad individual, llama la atencin que algunas personas pagan un seguro funerario ofrecido por MAPFRE que se cobra en la cuenta de servicios pblicos de energa elctrica de Codensa. Este parece ser un buen mecanismo de recaudo. En general, las personas que estn afiliadas al sistema pensional dicen que la razn principal es para que cuando ya no pueda trabajar tenga con qu vivir; algunos tambin dicen que es porque los obligan en el trabajo. Es importante resaltar que si la gente tiene conciencia sobre la razn de ser del sistema pensional, tal como lo expresan, no habra justificacin para la edad de jubilacin actual, dado que a los 60 aos todava se cuenta con capacidad productiva. De hecho, la Encuesta Continua de Hogares del Dane presenta personas entre los 56 y 99 aos de edad dentro de la poblacin econmicamente activa63. Alternativa de ahorro para la vejez De las 196 personas que no se afiliaran al sistema pensional, 90 (46%) no estaran dispuestas a afiliarse a un Fondo Voluntario de Ahorro para la Vejez, mientras las 106 restantes (54%) lo haran por diferentes valores de ahorro. Los montos de pago de las personas que estaran dispuestas a afiliarse al Fondo Voluntario varan entre $10.000 y $45.000, de la siguiente forma:
domingos solamente y lo que gana es muy poquito. Ha ido a solicitar la pensin y no le paran bolas (subsidio). Ahora no est pensando en eso porque no cree que envejezca, yo voy a morir temprano. No confo en esas entidades, ellos se le roban la platica a uno. A m la pensin no; yo hago un ahorro para m.
En los resultados obtenidos, se destaca que entre las personas que trabajan como empleados, slo
63
Dane. Encuesta Continua de Hogares, CD Tercer Trimestre de 2004.
Cuadro A 1.2
10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 Total general Ahorro en Fondo Voluntario 90 17 11 22 25 14 3 11 3 196 % sobre total 46 9 6 11 13 7 1 6 1
Entre las razones para no afiliarse al Fondo Voluntario, se manifestaron las siguientes: No espera llegar a la tercera edad, prefiere invertir el dinero y gastarlo porque cada da es ms duro vivir; adems no cree en las entidades. Nunca tiene forma de ahorrar. Escasamente se hace para el diario y no tiene estabilidad econmica. (Esto es importante cuando se analiza el tema de fidelidad al sistema) El presupuesto que tiene no es muy fijo. Adems, al cajn no me van a echar nada. Porque la edad que tiene (entre 46 y 55) no le permitira alcanzar la edad de jubilacin ni disfrutar del dinero. A esa edad uno ya no podr ni levantar la cuchara. Para uno estar pagando (edad: menos de 25 aos) He sido un vago autntico.
No aspirara a vivir hasta los 78 aos, eso es engaarse. Es mejor afiliarse a una aseguradora y da lo mismo. Ahora estamos haciendo un ahorro para acceder al subsidio de vivienda; eso es mejor. Es mayor de 56 aos. Con la edad que tiene no le dan trabajo en ninguna parte y, adems, ya no valdra la pena realizar ese ahorro. Vive en la calle, no tiene papeles, no dispone de ingresos. Trabaja como embellecedor de calzado y lo que gana es para comer. Ya est muy vieja para seguir pagando (edad entre 46 y 55). Yo no confo en el gobierno. Eso (el fondo) no es cierto; en la realidad eso no existe. 77
Algunas personas no estaran dispuestas a afiliarse al Fondo Voluntario, pero s les gustara recibir alguna clase de incentivo, lo cual hace pensar que generando incentivos de afiliacin, como
los mencionados en la encuesta, se afilie mayor cantidad de personas en el fondo. De hecho, al mencionar la posibilidad de un incentivo, el 46% de los que no manifestaron inters en el Fondo se redujo a 23%. Cuadro A 1.3
Motivacin Vivienda Educacin Todas Invalidez Negocio Ninguna Total general 22 17 6 45 20 87 196 44% 11% 10% 9% 3% 23%
Como sondeo general, se le pregunt a las 38 personas dispuestas a afiliarse al Fondo Voluntario de Ahorro para la Vejez, cunto dinero esperaran recibir despus de los 65 aos de edad; 29% de ellas esperaran recibir el salario mnimo o menos. En trminos generales, se encontr que las personas no relacionan contribuciones y beneficios; lo cual confirma que an es deficiente la cultura del aseguramiento frente a la vejez y que algunas personas no saben que se debe ahorrar para obtener dicho beneficio. Aunque se realizaron pocas encuestas y no es posible inferir sobre la poblacin, los resultados han comprobado los postulados tericos ms importantes sobre la poblacin de bajos ingresos.
78
Anexo 2 Modelo DNP-DEE-Equipo Pensiones

7
El modelo DNPensin es un modelo contable discreto, basado en un componente principalmente demogrfico que simula el
64
y de la participacin en el mercado laboral de cada uno de los regmenes. Para las AFP y para el ISS, la edad mnima de entrada al sistema es a los 20 aos para ambos gneros, mientras que la edad mxima es de 30 para mujeres y 35 para hombres en el ISS y de 40 para las AFP69. Una vez ingresan se mantiene la participacin constante. Por otro lado, los mdulos cuentan con una serie de parmetros que no dependen estrictamente de la normatividad vigente, tales como el crecimiento del salario mnimo, la tasa de traslado, el crecimiento del PIB y la tasa de rendimiento real de los fondos privados (ver Cuadro A 2.1 y Grfico A 2.1).
comportamiento
del Sistema General de Pensiones colombiano a un horizonte de 50 aos . Actualmente est en capacidad de simular la reformulacin de los parmetros establecidos por la ley65, flexible a los cambios demogrficos y al crecimiento de la poblacin (variabilidad en la poblacin ocupada o traslado entre sistemas). Adems incorpora diversos mdulos de funcionamiento independientes del ISS, Cajas
66
y de las AFP, incluida la posibilidad de
interactuar entre ellos. El mdulo correspondiente a las AFP funciona con base en la totalidad de la poblacin afiliada al RAI (activos e inactivos) y el del ISS opera en partes independientes para incorporar los afiliados activos y los inactivos del RPM. Los mdulos del ISS y de las AFP se corren por periodos anuales modificables con base en las preferencias del usuario. La informacin inicial, como la poblacin ocupada, las tasas de mortalidad e invalidez67 y la probabilidad de la unin conyugal, se mantiene constante. Otro factor que se debe tener en cuenta para efectos del funcionamiento del modelo es el perfil salarial y de fidelidad de cada individuo. La diferencia entre salarios y fidelidad induce la necesidad de manejarlos de manera individual, de ah que tanto para el ISS como para las AFP se construyen sendas salariales y de fidelidad por gnero y edad en funcin de la informacin proveniente de cada entidad. Adicionalmente, el modelo est en capacidad de cuantificar el nmero de personas que se estn incorporando al sistema por cohorte de edad con base en las proyecciones de la poblacin ocupada68
Cuadro A 2.1
Crecimiento real del salario mnimo Tasa de traslado Crecimiento del PIB 0.50% 0% 4.00%
80
El modelo calcula el dficit pensional en trminos presupuestales del Estado a mediano y largo plazo. Con la mejor disponibilidad de la informacin de corto plazo de las entidades a cargo (ISS70 y Asofondos71), se ha podido refinar los resultados de las proyecciones.
64
65
66 67 68 69
70 71
Se cuenta con la posibilidad de ampliar o aumentar este periodo segn el ciclo que se desee observar. Entre estos parmetros se encuentran la edad de pensin, el nmero de semanas mnimas para acceder a una pensin, la tasa de cotizacin, el IBC, el IBL, el clculo del capital mnimo para acceder a la Garanta de Pensin Mnima y la edad mxima dentro del sistema entre otros. Este mdulo tiene un funcionamiento similar al del ISS. Datos suministrados por la Superintendencia Bancaria 2001. Proyecciones de la PEA-CEPAL. Esto se puede modificar fcilmente en el cdigo del programa segn los supuestos. 1999 actualizada hasta 2002. 2002.
Los parmetros con los cuales opera el modelo se basan en la ley vigente . Sin embargo, dada
72
(FGPM). Una vez ms, partiendo del escenario base, se incluyen las siguientes modificaciones: Primero, se cambi el valor de la cotizacin al FGPM (se pasa de 1,5% del IBC a 0,5% a partir de 2008). Segundo, para los afiliados que tengan entre mil semanas y el mnimo de semanas requeridas para acceder al FGPM, se les otorga un porcentaje del capital faltante igual a la razn entre el capital acumulado y el capital mnimo necesario para recibir una pensin de mnimo ciento por ciento del smlv. El tercer escenario combina los dos anteriores. Finalmente, se contempla que los afiliados a la seguridad social que estn entre las mil semanas y el tiempo mnimo de cotizacin para acceder al FGPM reciben un porcentaje del capital faltante, equivalente a la razn entre el nmero de semanas cotizadas y el mnimo de semanas requerido para acceder a una pensin. 81
la necesidad de estudiar nuevas posibilidades, se incorporaron parmetros que permiten analizar cambios en los mismos. Dentro de ese marco, tomando como punto de referencia el escenario bsico (Acto Legislativo 2005), se simularon tres alternativas, desde el punto de vista fiscal de estas. La primera incorpora el aumento de la edad de jubilacin a 65 aos para hombres y mujeres a partir de 2014. La segunda disminuye el monto de la pensin de sobrevivencia al 70%, en lugar del ciento por ciento para las pensiones en curso y para los nuevos pensionados. Finalmente, se combinaron los escenarios anteriores, aumentando la edad de jubilacin y disminuyendo el monto de la pensin de sobrevivencia. Adicionalmente, se realizaron otros tres ejercicios que involucran el Fondo de Garanta de Pensin Mnima
Grfico A 2.1 Tasa de inters de los fondos privados

7,0
6,5
Porcentaje
6,0
5,5
5,0 2005 2009 2013 2017 2021 2025 2029 2033 2037 2041 2045 2049 2053
72
Ley 797 de 2003 y Acto Legislativo 2004.
Bibliografa
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84
Siglas
AFP: Asofondos: BID: CBA: Cepal: Conpes: Dane: DNP-DEE: Administradora de Fondos de Pensiones Asociacin Colombiana de Fondos de Pensiones Banco Interamericano de Desarrollo Centros de Bienestar del Anciano Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Departamento Administrativo Nacional de Estadstica Departamento Econmicos FIAP: FSP: FMI: FGPM: Icbf: ISS: IPC: MERPD: Federacin Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones Fondo de Solidaridad Pensional Fondo Monetario Internacional Fondo de Garanta de Pensin Mnima Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Instituto de Seguros Sociales ndice de Precios al Consumidor Misin para el Diseo de una Estrategia para la Reduccin de la Pobreza y la Desigualdad MPS: OISS: OIT: PEA: PIB: PPSAM: RAI: RPM: Ministerio de la Proteccin Social Organizacin Iberoamericana de Seguridad Social Organizacin Internacional del Trabajo Poblacin Econmicamente Activa Producto Interno Bruto Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor Rgimen de Ahorro Individual Rgimen de Prima Media 85 Nacional de Planeacin-Direccin de Estudios
RUA: SGP: Sisbn: Smmlv: SSSI:
Registro nico de Aportantes Sistema General de Pensiones Sistema de Identificacin de Beneficiarios salarios mnimos mensuales legales vigentes Sistema de Seguridad Social Integral
86

AMPLIACION PENSIONAL Cartilla

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Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Codirector de la Misin Ex Secretario Tcnico

Luisa Fernanda Ramrez

Departamento Nacional de Planeacin, 2007

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Norma Beatriz Sols Crdenas

Coordinacin Editorial Diseo de Cartula

Xpress Estudio Grfico y Digital Ltda.

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor*

Propuesta para reducir el impacto de la bomba pensional

Alternativas para el aseguramiento de los trabajadores independientes de bajos ingresos

Asistencia social al adulto mayor

VI. Viabilidad legal de las propuestas Anexos

ndice de grficos ndice de cuadros y cuadros y grficos

ndice de grficos ndice de cuadros y cuadros y grficos

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Resumen Ejecutivo Resumen Ejecutivo

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Clculos DNP, 2005.

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Ahorro de 5,62% del PIB

Ahorro de 2,21% del PIB

Ahorro de 2,22% del PIB

Ahorro de 0,34% del PIB

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Resumen de propuestas (continuacin)

Ahorro de 7,3% del PIB

Ahorro de 0,0421% del PIB

Ahorro de 6,29% del PIB

Modificar el Programa de Proteccin Social al Adulto Mayor (PPSAM)

Se requiere efectuar modificaciones en las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003.

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Resumen de propuestas (continuacin)

Pasivo ISS y Caja Ahorro del 17,16% del PIB

-2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Normatividad vigente Propuesta

Fuente: Clculos DNP-DEE-Equipo de Pensiones, 2005.

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

El Sistema Pensional dentro de la proteccin social

OIT (2001). p. 15. Palln, C. (1998), [en Lnea]. Rivera, J. (1997), p. 1.

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

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II. El Sistema Pensional colombiano

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Cuadro 1 Resumen de normatividad del Sistema General de Pensiones

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Acto Legislativo 01 de 2005 Modifica el artculo 48 de la Constitucin Poltica.

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A. Perspectiva del problema colombiano

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As mismo, el sistema pensional cre un componente de solidaridad intergeneracional en el sistema de

B. Larga y triste historia de una reforma pensional no acabada

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patrimonial, agilizar los trmites de reconocimiento

Ampliacin de cobertura del Sistema Pensional colombiano y atencin al adulto mayor

Sistema General de Pensiones-Ley 100 de 1993

Rgimen de Ahorro Individual con Solidaridad (RAI)

Rgimen Solidario de Prima Media con prestacin definida (RPM)