coala Naional de Studii Politice i Administrative

PROBLEMA ABSORB IEI FONDURILOR EUROPENE N ROMNIA

Adelina Zgribu Eliza Olaru SNSPA, RISE, 2011
(Grupa II)

Abstract Fiecare extindere a Uniunii Europene1 a adus n cele din urm o cretere a resurselor publice, destinate politicii regionale, dar i vizibile disperiti ntre statele membre. Obiectivul unei coeziuni sociale i economice mai puternice, al reducerii diferenelor de dezvoltare economic i social ntre statele membre i regiunile UE, precum i mbuntirea funcionrii Pieei Unice i promovarea dezvoltrii durabile a UE, sunt atinse prin intemediul fondurilor structurale, finanarea europeana fiind mentit s serveasc drept prghie n ceea ce privete investiiile publice n rile asociate. n cazul Romniei, precum i n cazul rilor recent intrate n spaiul european, una dintre cele mai mari provocari cu care se confrunt att administraia public, ct si mediul de afaceri o reprezint capacitatea de absorbie a fondurilor structurale europene alocate pentru perioada de programare 2007-2013, aceasta din urm contribuind la convergena economic i social cu structurile i dezideratul Uniunii Europene. Unele dintre principalele motive care determin rata sczut de absorbie a resurselor financiare sunt generate, n special, de lipsa unei viziuni coerente pe termen lung a autoritilor, resursele insuficiente pentru proiectele de co-finanare, capacitatea administrativ scazut la nivel central i local, lipsa de coordonare interinstituional, eecurile parteneriatelor public-privat i o calificare insuficient a resurselor umane.
Lejour i Nahuis sunt de prere c extinderea UE aduce mai multe beneficii noilor state membre, i doar o mbuntire modest a bunstrii statelor mai vechi, aceast concluzie fiind mprtit i de ali experi. Pe de alt, nu poate fi neglijat faptul c, ntr-un grup economic integrat de ri cu niveluri diferite de dezvoltare economic i social, cele mai avansate vor beneficia n mai mare msur de efectele integrrii, n comparaie cu cele mai puin dezvoltate.
(A.M. LEJOUR, R. NAHUIS, EU Accession and the Catching Up of the Central and East European Countries, In: Deardorff (ed.), The Past, Present Institute of Economic Forecasting and Future
1

coala Naional de Studii Politice i Administrative n lucrarea de fa, ne propunem s facem o analiz a situaiei Romaniei postaderare n vederea identificrii cauzelor ce au plasat-o pe locurile codae n ceea ce privete performanele realizate n atragerea fondurilor europene, nregistrate din 2007 i pan n prezent. Cuvinte cheie : politica de coeziune, fonduri structurale europene, rata de absorbie, factori determinani ai capacitii de absorbie, dezvoltare economic Introducere Scopul politicii de coeziune i implicit a implementrii fondurilor structurale este acela de transformare i modernizare a economiilor regiunilor i rilor Uniunii Europene slab dezvoltate, n vederea pregtirii lor pentru concurena pe piaa unic i intrarea n zona euro. Cu un buget de 347.41 miliarde de Euro (35,5% din bugetul total al UE) 2 pentru perioada de programare 2007-2013, politica de coeziune economic i social are n vedere trei obiective majore: convergena, competitivitatea regional i ocuparea forei de munc, precum i cooperarea teritorial european. Metodologia de alocare a fondurilor europene a introdus un nou concept, acela de capacitate de absorb ie, care limiteaz astfel transferul fondurilor UE la un maxim de 4% din PIB-ul fiecrei tri. n compensaie, pentru a facilita absorbia fondurilor de ctre noile state membre, rata maxim de cofinanare din fondurile structurale a crescut de la 80% la 85%, fiind uurate, de asemenea, i anumite criterii de eligibilitate. 3 Capacitatea de absorbie este dat de competena unui stat membru de a cheltui resursele financiare alocate din fondurile structurale, ntr-un mod eficient, viznd trei aspecte: - capacitatea de absorbie macroeconomic, definit i msurat n termini de PIB( limitat la 4%); - capacitatea de absorbie financiar, definit ca abilitatea de co-finanare a programelor
of the European Union, IEA Conference Volume, no.138, PALGRAVE Macmillan, 2004, n Gheorghe ZAMAN, George GEORGESCU, Structural fund absorption: a new challenge for Romania?, Romanian Journal of Economic Forecasting 1/2009 )
2 3

http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/fonds/index_en.htm George GEORGESCU, Determinants of increasing EU funds absorption capacity in Romania,

Annales Universitatis Apulensis Series Oeconomica, 2009, vol. 2

coala Naional de Studii Politice i Administrative i proiectelor sprijinite de UE, de a planifica i garanta aceste contribuii n bugetele naionale multi-anuale i de a colecta contribuii de la partenerii implicai n diverse programe i proiecte; - capacitate administrativ, care reprezint capacitatea i competena autoritilor centrale i locale de a pregti programe i proiecte adecvate i n timp util, precum i asigurarea coordonrii cu partenerii implicai, conformarea cu cerinele administrative i de raportare, finanarea i monitorizarea implementrii programelor i proiectelor i, de asemenea, evitarea apariiei neregularitilor.4 Avnd n vedere definiia capacitii de absorbie precizat anterior, putem prezuma faptul c acesta este influenat n principal de capacitile administrativ-manageriale i de co-finanare. Relaia dintre capacitatea de absorbie a fondurilor structurale i situaia economic regional reprezint cel puin un paradox, practica demonstrnd c regiunile cele mai defavorizate se confrunt cu cele mai mari dificulti n absorbia acestor fonduri, cu toate c nevoie pentru sprijinul financiar de restructurare a economiei este primordial n cazul acestor regiuni.5 Principala explicaie pentru acest fenomen este dat de doi factori: pe de o parte, dificultile ntmpinate de autoritile regionale din cauza lipsei de experien i calificare, urmate de procedurile birocratice i caracterul lent al procesului decizional al UE n circumstanele n care procedurile secveniale pentru programare la nivel central i n special regionale nu sunt destul de clare. Aadar, problemele legate de capacitatea de absorbie depinde n mare msur de factorii instituionali, att de structurile Uniunii Europene, ct i de cele naionale. Ali factori determinani se refer la programarea i construcia instituional i dezoltarea capacitii administrative n perioada de pre-aderare. Conform recomandrilor Comisiei i a celor mai bune practici din rile UE, o regul de aur devine evident, i anume: posibilitatea unei rate mai mari de absorbie este direct proporional cu numrul instituiilor din statele noi membre implicate n diferitele nivele de management i
4 5

Ibidem 3 Corina BERICA, Factors that influence the low rate of Structural funds absorption in

Romania, CES Working Papers, II, (4), 2010

coala Naional de Studii Politice i Administrative programe (sectoriale i regionale).6 Absorb ia fondurilor structurale n Romnia Pentru perioada de programare 2007-2013, Romniei i este alocat un buget de 19,67 miliarde de euro7, plus co-finanarea naional (bugetul de stat, bugetele locale i sectorul privat), n valoare de aproximativ 9 miliarde de euro. Fondurile structurale sunt puse n aplicare prin intermediul a cinci Programe Operaional Sectoriale (POS pentru Transporturi - 4,5 miliarde euro, pentru Dezvoltarea Resurselor Umane - 3,4 miliarde euro, pentru Creterea Competitivitii Economice - 2,5 miliarde euro, pentru Dezvoltarea Capacitii Administrative - 208 milioane euro, pentru Mediu - 4,5 miliarde euro), un program de Dezvoltare Regional (POR - 3,7 miliarde euro; n urma implementrii acestuia se urmrete crearea unor condiii mai bune pentru echilibrarea teritorial, att n plan economic, ct i social, al tuturor regiunilor din Romnia)8, precum i un program de asisten tehnic (170 de milioane euro). Fcnd o analiz empiric a situaiei actuale, i judecnd dupa sumele alocate celor apte programe operaionale, putem evalua faptul c ele sunt semnificative comparativ cu fondurile de pre-aderare. Ceea ce putem observa este gradul mai mare de concentrare pentru POR, POSM i POST, care vizeaz reabilitarea infrastructurii, urmate de POSCCE i POSDRU, i ntr-o mai mic msur POS pentru Dezvoltarea Capacitii Administrative.9 Conform Cadrului Strategic Naional de Referin pentru Romnia, fondurile Uniunii Europene vor fi investite, aa cum am mai menionat, n vederea reducerii
6

A. HORVAT , Absorption problems in the EU Structural Funds, NARG, Ljubljana, 2004 n

George GEORGESCU, Determinants of increasing EU funds absorption capacity in Romania , Annales Universitatis Apulensis Series Oeconomica, 2009, vol. 2
7

Guvernul Romniei, Raportul Strategic Naional 2009 privind implementarea Fondurilor

Structurale i de Coeziune, ianuarie 2010

8

Laurentiu DROJ, The analysis of absorption capacity of European funding in the north western Oana GHERGHINESCU, Paul RINDERU, Cristi SPULBR, Analysis of Structural and

region of Romania,http://anale.steconomiceuoradea.ro/volume/2010/n2/084.pdf
9

Cohesion Funds absorption in Romania, Finance Challenges of the Future, Year VIII, No.9/2009

coala Naional de Studii Politice i Administrative disparitilor de dezvoltare economic i social, prin generarea unei creteri de 15-20% a PIB-ului pn n 2015. Pentru ndeplinirea acestui obiectiv au fost stabilite cinci prioriti tematice: dezvoltarea infrastructurii de baz, conform standardelor UE - condiie esenial pentru lansarea creterii economice i mbuntirea coeziunii sociale; creterea competitivitii pe termen lung a economiei romneti; dezvoltarea i utilizarea mai eficient a capitalului uman; construirea unei capaciti administrative eficiente i promovarea dezvoltrii teritoriale echilibrate.10 Cu toate acestea, dei au trecut mai bine de 3 ani de la aderare, Romnia nc se confrunt cu o mare provocare n absorbia fondurilor structurale ale Uniunii Europene. Rata de absorbie este n continuare sczut, att n raport cu fondurile alocate, ct i cu venitul naional general, i, avnd n vedere contextul economic n curs de derulare i contractarea creditelor, autoritile naionale s-au angajat s ia masuri n vederea creterii absorbiei, lund n consideraie inclusiv o implicare mai strns a bncilor comerciale.11 Conform datelor furnizate de Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS) n 2010, gradul de absorbie n Romnia ajunsese la 12,41% la sfritul lunii septembrie, n raport cu alocarea pentru perioada 2007-2010.12 Potrivit statisticii elaborate de Comisia European (CE) n baza rapoartelor naionale transmise de fiecare stat membru pentru a remarca progresele nregistrate n absorbia fondurilor comunitare, Romnia se plaseaz pe penultimul loc cu o rat de doar 14,1%, urmat de Grecia cu o rat de absorbie de aproximativ 12%.13 n Raportul strategic naional pe 2009 privind implementarea Fondurilor Structurale si de Coeziune elaborat de autoritile romne n luna ianuarie a anului 2010 i transmis Comisiei Europene, este menionat faptul c dei
10

Ligia ROMAN, Structural Funds in Romania, The Role of Commercial Banks in the Absorption of EU Funds, Report by the Working Group Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale - ACIS, septembrie 2010 http://www.europuls.ro/index.php?option=com_content&view=article&id=469:deficiente-

http://conference.ubbcluj.ro/mccs/RePEc/bbu/wpaper/179-182.pdf
11

approved by the EBCI Full Forum Meeting 16-17 March 2011, Brussels
12 13

fonduri&catid=112:dezvoltare-regional&Itemid=1245

coala Naional de Studii Politice i Administrative Romnia a fost printre primele state membre ale cror programe operaionale au fost aprobate de ctre CE, demararea efectiv a implementrii strategiei aprobate prin Cadrul Strategic Naional de Referin (CSNR) i programele operaionale nu a fost facil, nregistrandu-se numeroase i complexe probleme n procesul de demarare a implementrii programelor operaionale i a proiectelor. Incapacitatea Romniei de a utilize fondurile Uniunii Europene este endemic, chiar dac poate fi explicat de diveri factori. Faptul c aceasta nu reuete s atrag fondurile europene nc din primii ani post-aderare, cel puin n aceiai msur cu contibuia naional la bugetul comunitar, nregistrnd cheltuieli nete ca stat membru UE, este o situaie nu doar paradoxal, dar i cu efecte dramatice n ceea ce privete recuperarea discrepanelor de dezvoltare i convergena real cu rile UE. Tindem s credem c dezbaterea privind absorbia fondurilor structurale de ctre Romnia este cel puin confuz, principalul motiv fiind legat de lipsa de transparen a guvernului central, n special la nivel de gestionare a programelor operaionale i de asemenea, negarea vulnerabilitilor existente n aceast privin, care impiedic identificarea potenialelor probleme. n locul unei imagini analitice, este prezentat o imagine incomplet a absorbiei fondurilor , subliniind doar aspectele positive, care n cele din urm fac o eventual abordare tiinific dificil. De reinut este faptul c n timpul procesului de implementare al unui proiect, absorbia poate fi influenat de vulnerabilitile care decurg din cadrul macroeconomic att intern, ct i extern al Romniei.14 Una dintre vulnerabilitile majore care ar putea afecta rata de absorbie a fondurilor europene este rigiditatea sistemului bancar n ceea ce privete mprumuturile pentru co-finanarea proiectelor. n contextual consolidrii condiiilor de creditare impuse de BNR, dobnzile i comisioanele practicate de bncile comerciale au crescut, iar solicitanii trebuie s depun un procent din suma finanat (pn la 20-25%) ca garanie, care rmne blocat pn ce mprumutul primete aprobarea bncii, ceea ce nseamn o ntrziere de cteva luni.
14

Gheorghe ZAMAN, George GEORGESCU, Structural fund absorption: a new challenge for

Romania?, Romanian Journal of Economic Forecasting 1/2009

coala Naional de Studii Politice i Administrative Concluzii privind factorii determinan i n absorb ia fondurilor structurale europene de ctre Romnia Sintetiznd toate cele menionate anterior, putem trage concluzia asupra unor aspecte care determin rata sczut a absorbiei fondurilor europene n Romnia, i anume15: - ntrzierile nejustificate n elaborarea programelor operaionale de ctre autoritile de management din diferite ministere i viteza redus de reacie la comentariile formulate de Comisia European; aceste ntrzieri au fost cauzate, n principal, de persistena mentalitilor din perioada de preaderare, cnd planificarea strategic era realizat, n cea mai mare parte, de ctre Comisia European i nu de Guvernul Romniei; - ntrzieri n asigurarea unei construcii instituionale solide pentru reelele de organisme intermediare i unitile regionale, n ale cror atribuii intr gestionarea fondurilor structurale la nivel regional i local; - cultura redus n domeniul managementului de proiect att pentru organismele publice, ct i pentru cele private; - implicarea slab a autoritilor publice n dezvoltarea capacitii potenialilor beneficiari de proiecte; - reticena beneficiarilor generat de nivelul redus de pre-finanare acordat de programele operaionale i de nivelul ridicat de cofinanare privat; - ntrzieri n definitivarea listelor de cheltuieli eligibile i a procedurilor de pli i rambursare; - anumite nenelegeri ntre organismele existente i cele nou nfiinate, implicate n managementul fondurilor structurale i un nivel insuficient de pregtire i calificare pentru personalul din anumite organisme intermediare.

coala Naional de Studii Politice i Administrative

15

Oana GHERGHINESCU, Paul RINDERU, Daniel NEAGOE BCANU, The development of the Romanian economy under the structural funds framework,

potential

http://www.upm.ro/proiecte/EEE/Conferences/papers/S322.pdf

Bibliografie
1. BERICA Corina, Factors that influence the low rate of Structural funds absorption in Romania, CES Working Papers, II, (4), 2010
2. DROJ Laurentiu, The analysis of absorption capacity of European funding in the north western region of Romania,http://anale.steconomiceuoradea.ro/volume/2010/n2/084.pdf

3. GEORGESCU George, Determinants of increasing EU funds absorption capacity in Romania , Annales Universitatis Apulensis Series Oeconomica, 2009, vol. 2
4. GHERGHINESCU Oana, RINDERU Paul, NEAGOE BCANU Daniel, The development potential of the Romanian economy under the structural funds framework, http://www.upm.ro/proiecte/EEE/Conferences/papers/S322.pdf 5. GHERGHINESCU Oana, RINDERU Paul, SPULBR Cristi, Analysis of Structural and Cohesion Funds absorption in Romania, Finance Challenges of the Future, Year VIII, No.9/2009 6. ROMAN Ligia, Structural Funds in Romania,

http://conference.ubbcluj.ro/mccs/RePEc/bbu/wpaper/179-182.pdf
7. ZAMAN Gheorghe, GEORGESCU George, Structural fund absorption: a new challenge for Romania?, Romanian Journal of Economic Forecasting 1/2009

8. The Role of Commercial Banks in the Absorption of EU Funds, Report by the Working Group approved by the EBCI Full Forum Meeting 16-17 March 2011, Brussels 9. Raportul Strategic Naional 2009 privind implementarea Fondurilor Structurale i de Coeziune, Guvernul Romniei, ianuarie 2010 10. Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale - ACIS, septembrie 2010 http://www.europuls.ro/index.php?option=com_content&view=article&id=469:deficientefonduri&catid=112:dezvoltare-regional&Itemid=1245 http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/fonds/index_en.htm

coala Naional de Studii Politice i Administrative