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RESENHA: BULL, Hedlet. A Sociedade Anrquica

BULL, Hedlet. A Sociedade Anrquica: um estudo da ordem na poltica mundial. Braslia: Editora UnB, IPRI; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So Paulo, 2002, Captulos, IV, V,VI, VII, VIII e IX. por: Marcelle Araujo

Em A Sociedade Anrquica, Hedley Bull lana uma questo abrangente sobre a natureza da ordem na poltica internacional. Mais especificamente, o autor lida com trs questes fundamentais: o que a ordem internacional, como ela mantida no atual sistema de estados soberanos, e se esse sistema ainda prov um caminho para a ordem mundial.

Bull define a ordem internacional como um padro de atividade que sustenta os objetivos elementares ou primrios da sociedade dos estados, ou sociedade internacional (p. 13). Partindo dessa definio, o autor passa a descrever quais so esses objetivos e a diferenciar sistema e sociedade de estados. Para Bull a ordem no simplesmente uma aspirao para o futuro, mas algo que tem existido historicamente. Os estados modernos constituram e continuam a constituir no apenas um sistema, mas uma sociedade de estados. Para lastrear essas proposies Bull contesta o argumento hobbesiano ao mesmo tempo em que vale dele, como ver-se- a seguir - segundo o qual os homens no so capazes de constituir uma sociedade no estado de natureza e, portanto, tambm no o so os estados. Segundo Bull h nas relaes internacionais uma ordem oposta desordem e com intensidade varivel; contudo no o nico nem supremo valor na poltica internacional (p.89). A ordem pode ser inconstante, mas sustenta a manuteno da organizao mundial em forma de sistema internacional; a garantia da soberania externa dos Estados; a transformao da paz em norma afastando a guerra do cotidiano; a limitao da violncia dentro dos princpios de monoplio legtimo estatal, diplomacia, pacta sunt servanda e a guerra justa (p.23-26). Resgatando Hobbes, Bull destaca a existncia de um sistema internacional caracterizado pelo suficiente impacto e contato entre os Estados (guerra e comrcio) que se conduzem como partes de um todo (p.15). Noutro estgio, a conscincia de interesses, valores, regras e instituies comuns (direito e organizao internacionais, diplomacia, a guerra, o papel das grandes potncias) caracteriza a emergncia de uma sociedade internacional (p.19; 33).

A anlise de Bull favorece a conciliao de dois conceitos tradicionalmente excludentes: sociedade e anarquia. A primeira pressupe o compartilhamento de valores e regras e isso no significa uma negao da anarquia, em especial dentro da argumentao hobesseana de estado de guerra (p.59). Assim, para Bull o sistema internacional uma mistura das duas coisas. Boa parte da obra dedica-se a discutir como a ordem internacional mantida. Assim, Bull analisa como as regras (que podem ser de direito internacional, de carter moral; constituir um costume ou prtica reiterada p. 81) e instituies exercem funes ou desempenham papis positivos com relao ordem internacional (p.89). Apesar da ausncia de uma autoridade central, na arena internacional os Estados exibem certos padres de comportamento que esto sujeito a, e constitudos por restries legais e morais. Assim, as relaes internacionais no podem ser entendidas apenas a partir de manifestaes de poltica de poder. Existe uma sociedade internacional 1, que surge quando os Estados, conscientes de interesses comuns, se consideram ligados a um conjunto de regras no seu inter-relacionamento, tais como respeito independncia de cada um, aos acordos firmados, e limitao do uso recproco da fora. Alm disso, cooperam para o funcionamento de institutos, como o direito internacional (DI), a diplomacia, os costumes e convenes de guerra, essenciais ordem internacional. Dessa forma, as relaes internacionais se apresentam como uma arena social na qual os Estados soberanos se relacionam no apenas por poder e riqueza, mas tambm como detentores de direitos, autoridade e obrigaes 2.

nos assuntos internacionais h tanto cooperao quanto conflito; existe um sistema diplomtico e o direito internacional e instituies internacionais que complicam ou modificam o andamento da poltica do poder; e existem at regras para limitar as guerras, que no deixam de ter influncia3
E a prova mais substancial quanto existncia de uma sociedade internacional seria a existncia do direito internacional 4. Isso porque toda sociedade possui o direito e este uma ordem social na medida em que busca obter determinada conduta daqueles a que lhe esto submetidos, fazendo com que se omita certas aes consideradas socialmente prejudiciais 5. No entanto, os que negam a sociedade internacional comeam a faz-lo pela negao do direito internacional, afirmando que o mesmo no constitui verdadeiro direito, que algo abstrato, ignorado na prtica pelos Estados 6. S que para demonstrar a eficcia do direito internacional no preciso verificar a ausncia de desrespeito s regras. Em qualquer sistema jurdico existem exemplos de violao norma. At porque se houvesse total conformidade entre a conduta real e a prescrita, essas regras seriam desnecessrias 7. Outro argumento utilizado para questionar a eficcia do direito internacional a de que o respeito lei no o motivo determinante para que os Estados observem as normas, e que s o fazem quando estas coincidem com seus prprios interesses. Entretanto, esse argumento falho. A importncia do direito

internacional est no na disposio dos Estados em seguir tais princpios em detrimento de seus interesses, mas no fato que eles freqentemente consideram como de seu interesse se comportar de acordo com as normas internacionais. 8 Alm disso, conforme enuncia Nguyen Quoc Dinh,

direito internacional existe porque os Estados, os homens polticos, os movimentos de opinio, as organizaes internacionais, governamentais ou no, o reconhecem e o invocam, e porque seria totalmente inverossmil que tanta gente consagrasse tanto tempo, energia, inteligncia e, s vezes, dinheiro, para perseguir uma quimera. 9
A melhor prova de que o direito internacional existe o reconhecimento que os prprios Estados lhe conferem. o que se depreende do prembulo da Carta da ONU, segundo a qual os povos das Naes Unidas decidem estabelecer condies sob as quais a justia e o respeito s obrigaes decorrentes de tratados e de outras fontes de direito internacional possam ser mantidos 10. O direito internacional desempenha trs funes com relao ordem internacional. A primeira identificar a sociedade de Estados soberanos como princpio normativo supremo da organizao da poltica mundial. Em segundo lugar, exprime regras elementares de coexistncia dos Estados e de outros atores da sociedade internacional, que dizem respeito a trs reas: limitao da violncia, aos acordos entre os atores e soberania e independncia dos Estados. Por fim, mobiliza a aceitao das regras da sociedade internacional, relacionadas j mencionada coexistncia, cooperao dentre outras. Se os Estados procuram em certa medida adequar o seu comportamento s normas prescritas, no menos verdade o fato de que o respeito s normas no constituem razo suficiente para essa conformidade. Assim, imposio de restries de conduta aos Estados no a principal contribuio do direito internacional para a ordem internacional. Existe, sim, um certo respeito pelas obrigaes legais e um receio de se adquirir uma reputao de no respeit-las, e quanto maioria dos acordos, consideram cumpri-los como de seu interesse. No entanto, a observncia do direito internacional se deve fundamentalmente a fatores que independem de obrigaes legais, como o interesse recproco, aceitao pelas partes dos valores e objetivos subjacentes a essa concordncia, a coero por um poder superior. Assim, h limitaes, no sendo o direito internacional per se suficiente para instituir a ordem internacional 11 . Com o fim da Segunda Guerra Mundial, houve uma mudana na abrangncia do direito internacional. cada vez maior o nmero de normas desse direito que procuram abordar temas econmicos, sociais, ambientais, de comunicaes, o que representa um fortalecimento da contribuio do direito ordem internacional, j que fornece um novo meio de tratar as novas ameaas a essa ordem. A crescente interdependncia que acarreta o impacto recproco da poltica dos Estados em tais campos fonte de conflitos e desordem que podem ser contidos por normas internacionais. E se o direito no reagisse a isso, maiores seriam as ameaas ordem internacional. 12

Essas premissas encontram certa aplicabilidade prtica. Se pensarmos, por exemplo, no comrcio internacional, o mercado e a competio podem ser vistos como uma luta de todos por todos, mas tambm como uma luta de todos contra todos. Para evitar o enfrentamento blico enquanto resultado de uma competio power-oriented, o conflito e a cooperao no mercado mundial requererem uma dimenso jurdica. A Organizao Mundial de Comrcio (OMC) criou essa moldura jurdica, concebendo essa relao de conflito e cooperao como um jogo regido por normas, as quais foram acordadas e compartilhadas por todos que dele participam 13. Por outro lado, as normas no so interpretadas de forma unvoca ou inequvoca. No processo de subsuno pode haver mais de uma forma de avaliar o direito, o fato, e a relao entre os dois. Dessa forma, os Estados tm entendimentos diversos quanto ao escopo e aplicao das normas de Direito Internacional, buscando, quando lhes convm, agir unilateralmente no processo de qualificao jurdica de modo a legitimar a sua conduta e os seus interesses. 14 E justamente para evitar o unilateralismo poltico na interpretao e conter a auto-ajuda na aplicao de retaliaes comerciais que um sistema de soluo de controvrsias foi criado. Se de alguma forma o direito internacional contribui para a ordem, ento as normas de soluo de controvrsias, ao prever procedimentos que expe as disputas em curso, criam uma motivao para o acordo entre os membros ou para o cumprimento das decises aprovadas pelo rgo de Soluo de Controvrsias, gerando segurana e previsibilidade. Assim, o vis diplomtico supostamente dominante na OMC convive com a crescente legalidade dos procedimentos: o jurdico e o poltico coexistem. Alm do DI, a guerra tratada por Bull uma instituio da sociedade internacional, sendo entendida como a violncia organizada entre estados soberanos. Para o autor, as funes da guerra em relao ordem internacional podem ser consideradas a partir de trs perspectivas: (i) a do estado, para o qual a guerra um instrumento da poltica, utilizado para alcanar os objetivos do estado; (ii) a do sistema internacional, pois a guerra [no s, mas tambm] determinante da forma a ser assumida por esse sistema em qualquer poca, na medida em que estabelece quais os estados sobrevivem e quais so eliminados, seu crescimento e declnio, alterao de fronteiras, etc.; (iii) a da sociedade internacional, sendo a guerra, de um lado, manifestao da desordem nesta sociedade, uma ameaa existncia da mesma; e, de outro, mecanismo para alcanar outros objetivos internacionais, como o equilbrio de poder, fazer cumprir o direito internacional, promover alteraes justas na lei aqui a guerra assume um papel positivo na manuteno da ordem internacional. No obstante, em qualquer conflito que se denomine guerra, existem normas ou regras, legais ou no, que desempenham certo papel. Admitir o contrrio, isto , que os estados tem o direito de deflagrar uma guerra pelo motivo que bem entenderem, sem limites, implicaria negar o fato de os mesmo serem regidos por regras e instituies comuns. Dessa forma, a sociedade internacional procurou restringir de quatro modos o direito de fazer a guerra: (i) a guerra s pode ser levada a cabo por estados soberanos; (ii) regras

tradicionais impem limitaes ao modo como a guerra pode ser conduzida i.e., o Direito Humanitrio; (iii) restrio dos limites geogrficos das hostilidades pelas leis de neutralidade; (iv) apenas uma causa justa e aquelas preconizadas por instrumentos legais como a Carta das Naes Unidas constituem razes legtimas para se recorrer guerra. No entanto, Bull destaca que a guerra praticada por outras unidades poltica, que no o estado, ampliou-se: faces civis emergiram como atores mundiais violentos, desafiando o monoplio internacional da violncia h muito pretendido pelos estados soberanos, e violando as regras aplicadas aos Estados (p.227). Pense-se, assim, no caso do terrorismo internacional. certo que o terrorismo apresenta-se como uma anttese dos direitos humanos. Ataques deliberados a civis inocentes impedem a fruio de prerrogativas elementares atinentes pessoa. Nos termos do artigo 17 da Declarao de Viena de 1993, os atos terrorismo, em todas as suas formas e manifestaes, visam destruio dos direitos humanos, das liberdades fundamentais e da democracia e que ameaam a integridade territorial e a segurana dos pases, desestabilizando Governos legitimamente constitudos. Todavia, em nome da guerra contra o terrorismo tem sido implementadas medidas pelos estados, diga-se - que violam princpios bsicos de direito internacional dos direitos humanos e do direito humanitrio, como se tais normas representassem obstculos para o efetivo combate ao terrorismo. bem verdade no se trata de uma guerra em sentido clssico, isto , um embate entre dois Estados disciplinado por regras, com tribunais para julgar crimes de guerra. Terroristas no tm essa tica. No entanto, o combate ao terrorismo no deve servir para a implementao de um estado de necessidade a legitimar violaes sistemticas ao direito internacional. Deve-se reafirmar a legalidade do Estado em oposio ilegalidade do terrorismo. Tambm tidas por Bull enquanto instituio da sociedade internacional, as grandes potncias, que em certa medida impem as diretrizes a nortear as relaes internacionais, exercem um papel positivo sobre a ordem internacional. Segundo o autor, ao se falar em grandes potncias infere-se, em primeiro lugar, a existncia de duas ou mais potncias de status comparvel (p. 229); em segundo lugar, a ocupao por essas potncias do primeiro plano em termos de poder militar, no havendo outra categoria de pases poderosos que lhe seja superior (p. 230); e em terceiro lugar, gozam de direitos e possuem obrigaes especiais concebidos por seus povos e por sua liderana, que so reconhecidos pelos outros estados (p. 231). A contribuio das grandes potncias para a ordem internacional deriva da desigualdade de poder entre os estados que participam do sistema internacional. A desigualdade dos estados em termos de poder tem o efeito de simplificar o padro das relaes internacionais, garantindo que a opinio de certos estados prevalea sobre a de outros e que determinados conflitos constituiro a temtica fundamental da poltica internacional, enquanto outros sero marginalizados (p. 236). De um lado, as grandes potncias administram suas relaes bilaterais de acordo com os interesses da ordem internacional quando buscam

preservar o equilbrio geral de poder; quando agem para evitar ou controlar as crises no seu relacionamento recproco que contenham o perigo de deflagrar uma guerra; quando adotam medidas para evitar a guerra ou limit-la. Por outro lado, as grandes potncias exploram sua preponderncia em relao aos demais integrantes da sociedade internacional quando exercem essa preponderncia em determinadas regies do planeta ou entre certos grupos de estados, que pode assumir a forma de dominncia, primazia ou hegemonia; ao respeitar mutuamente suas respectivas esferas de influncia; ao concordar com a unio de esforos para promover polticas comuns no conjunto do sistema internacional, o que est implcito na idia de condomnio, concerto, ou co-imprio de grandes potncias. Diante disso verifica-se que, em havendo uma ordem internacional, ela beneficia particularmente as grandes potncias. Nesse sentido, a ordem internacional sustentada pelas grandes potencias no proporciona justia de forma igualitria para todos os estados, mas nem por isso ela deve ser considerada intolervel. Se de algum modo uma ordem internacional que incorpore uma justia perfeita se mostre possvel, no necessariamente haver uma ordem com igualdade de direitos, mas talvez apenas a substituio de seus guardies. Outrossim, as grandes potncias somente podem exercer suas funes de gerenciamento da sociedade internacional se estas gozarem de legitimidade. Para tanto, as grandes potncias no podem formalizar e explicitar inteiramente a sua posio especial, pois a sociedade internacional rejeita o ordenamento hierrquico dos estados em favor de uma igualdade. Alm disso, as grandes potncias devem tentar evitar a sua responsabilizao por atos que sejam evidentemente contrrios ordem, pois quando estas parecem estar infringindo a ordem e, por tabela, contrariando a justia, a legitimidade de sua posio vai se deteriorando. Ademais, elas precisam satisfazer algumas das demandas por mudanas justas, no podendo negligenci-las sua liberdade de manobra circunscrita pela responsabilidade que lhes cabe (p. 261). Por fim, na regies do mundo onde a posio poltica das grandes potncias limitadas pela presena de potncias secundrias, aquelas devem buscar uma acomodao com estas, tornando-as parceiras na administrao do equilbrio regional em questo. No entanto, ao descrever essas diversas formas, de como as grandes potncias podem contribuir para a ordem internacional, Bull chama a ateno para o fato de que no necessariamente dessa maneira que as grandes potncias agem, ou mesmo deveriam agir. Na verdade o que elas poderiam fazer, pois muitas vezes as grandes potncias, bem como as potncias menores, agem de forma a promover a desordem, romper o equilbrio, assumindo uma atitude revisionista (p. 237). Assim, a poltica internacional no pode ser entendida somente em termos de poder. Outro mecanismo que, para o autor, desempenha papel importante e mais proeminente - para a ordem internacional o equilbrio de poder. Bull vale-se da definio de Vattel, e como este entende que o equilbrio de poder consiste em uma situao em que nenhuma potncia possui posio de preponderncia absoluta e em condies de determinar a lei para as outras (p. 117). Como a humanidade,

em sua diversidade, reage contra um governo mundial ou uma monarquia universal, sempre que um pas se torna poderoso demais, os outros tendem a se aliar para contrabalanar este poderio. Tal instituto desempenha trs funes no sistema de estados: (i) impedir que esse sistema se torne, pela conquista, um imprio universal; (ii) proteger a independncia dos estados, impedindo que os mesmos sejam absorvidos ou dominados por uma potncia localmente preponderante; (iii) prover as condies para o funcionamento de outras instituies das quais dependem a ordem internacional, com o DI, a diplomacia, a guerra, a administrao pelas grandes potncias. H de se reconhecer que uma parte essencial da engrenagem da balana de poder a guerra e - no menos importante no cenrio contemporneo - a ameaa de guerra. Guerra e a ameaa de guerra sempre desempenharam um papel fundamental para a configurao assumida pelo sistema internacional em certos perodos, determinando se o equilbrio de poder duraria ou daria espao para a preponderncia de uma grande potncia. No entanto, em relao administrao do equilbrio de poder, ela creditada s grande potncias, funo que se justifica pela sua fora militar superior. Por seu turno, a diplomacia, enquanto instituio que contribui para a manuteno da ordem internacional, pode ser entendida como a gesto das relaes entre estados e outras entidades da poltica mundial, por meios pacficos e com o uso de agentes oficiais (p. 187). Inclui tanto a formulao quanto a execuo da poltica externa de um estado, seja ela bilateral ou multilateral, ad hoc ou institucionalizada. Bull destaca como funes da diplomacia em relao ordem: (i) facilitar a comunicao entre os lderes polticos dos estados e de outras entidades que participam da poltica mundial; (ii) negociar acordos, na medida em que possibilita aos estados visualizarem a poltica exterior como a busca racional de seus interesses, que podem ter reas de coincidncia com os interesses de outros estados; (iii) reunir informaes a respeito de pases estrangeiros, que serviro de base para a poltica externa de cada estado; (iv) minimizar os efeitos dos atritos nas relaes internacionais; (v) simbolizar a existncia da sociedade de estados, enquanto manifestao visvel da existncia de regras pelas quais os estados e outras entidades do sistema mundial tm um certo respeito (p. 195-198). Ao analisar as diversas instituies que contribuem para a ordem internacional, Hedley Bull no atribui a elas o mesmo peso. Nesse sentido, dada menor nfase organizao e ao direito internacional em sua anlise sobre a manuteno da ordem. Em que pese a ordem dependa de regras para ser mantida, Bull acredita haver uma tendncia a realar demais aquelas que tm status de direito. Ao mesmo tempo o autor afirma que o relevante papel desempenhado por organizao internacional menos produto de suas aspiraes e objetivos oficiais e mais uma contribuio para o funcionamento de instituies mais essenciais como o equilbrio de poder e a administrao pelas grandes potncias. Metodologicamente, Bull cauteloso ao identificar suas hipteses, fornecer definies claras dos termos que emprega, e explicar as questes e as respostas dadas s mesmas. Nesse sentido, ainda que no se

concorde com as concluses do autor, A Socieadade Anrquica uma obra valiosa, pois Bull clara e logicamente define e analisa as questes fundamentais que os estudiosos devem buscar compreender para lidar com o problema da ordem mundial. Mais que isso, poder servir de subsdio para alguma resposta questo crucial de nossa poca, no mais caracterizada pelo jogo de cartas marcadas da bipolaridade, mas pela incerteza do Ps-Guerra Fria, marcada por novas ameaas como o terrorismo, o narcotrfico e violaes de direitos humanos: como a sociedade de Estados pode ser reformada a servio da ordem mundial? 15. NOTAS: 1 BULL, Hedley. A Sociedade Anrquica. Braslia: EdUnB, IPRI; So Paulo: IOESP, 2002, p. 19. 2 GRIFFITHS, Martin. 50 Grandes Estrategistas das Relaes Internacionais. So Paulo: Contexto, 2004, p. 215. 3 WIGHT, Martin. A Poltica do Poder. Braslia: EdUnB, IPRI; So Paulo: IOESP, 2002, p. 97. 4 0Idem, p. 99. 5 KELSEN, Hans. La paz por medio del derecho. Madrid: Editora Trotta, 2003, p.27. 6 WIGHT, Martin. Op. Cit. p. 100. 7 BULL, Hedley. Op. Cit. p. 157-158. 8 BULL, Hedley. Op. Cit. p. 161 9 DINH, Nguyen Quoc; DAILLIER, Patrick; PELLET, Alain. Direito Internacional Pblico. 2 edio. Lisboa: Zamboni Books, 2002, p. 88. 10 CARTA DAS NAES UNIDAS. Disponvel em: Acesso em 17.11.2006 11 BULL, Hedley. Op.Cit. p. 164-165. 12 Idem, p. 177. 13 LAFER, Celso. A OMC e regulamentao do comrcio internacional: uma viso brasileira. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1998, p. 147. 14 LAFER, Celso. O sistema de soluo de controvrsias da Organizao Mundial do Comercio. In: MERCADANTE, Araminta de Azevedo & MAGALHES, Jos Carlos (orgs.). Guerra Comercial ou Integrao Mundial pelo Comrcio: a OMC e o Brasil. So Paulo: LTr, 1998, p. 736. 15 GRIFFITHS, Martin. Op. cit. p. 222. ARAUJO, Marcelle. RESENHA - BULL, Hedlet. A Sociedade Anrquica. Revista Eletrnica Boletim do TEMPO, Ano 4, N32, Rio, 2009 [ISSN 1981-3384]