Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

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(27 de marzo) Nos dirigimos a Mendoza. Atravesamos un pas admirablemente cultivado y que se parece a Chile. Ese pas es clebre por sus frutas, y ciertamente nada ms admirable que sus viedos y sus bosquecillos de higueras, melocotoneros y olivos... ... El suelo, lo mismo que en Chile, no debe su fertilidad sino a irrigaciones artificiales, y es verdaderamente asombroso observar qu extraordinaria fertilidad originan esas irrigaciones en un terreno naturalmente rido... ... Pasamos todo el da siguiente en Mendoza, sus habitantes dicen que es una poblacin excelente para vivir, pero dificultosa para enriquecerse... (Charles Darwin, 1835, en Viaje de un naturalista alrededor del mundo)

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Oikos red ambiental 9 de julio 1257, 5to. piso, oficina 55, ciudad de Mendoza Correo electrnico: info@oikosredambiental.org.ar Queda hecho el depsito que previene la Ley 11.723. Impreso en Argentina

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Prlogo
Con esta publicacin, Oikos red ambiental abre un nuevo espacio de debate ciudadano acerca de la problemtica y la conflictividad socioambiental de la provincia de Mendoza. As como en 1967 Miguel Marzo y Osvaldo Inchauspe, en el prlogo de su maravilloso libro Geografa de Mendoza, se referan a que su obra vena a cubrir una necesidad intelectual, hoy podemos afirmar que existe una necesidad imperiosa en definir los ejes del desarrollo por los que la provincia deber transitar en los prximos aos, y la temtica ambiental no puede, ni debe, quedar marginada de la discusin. La finalidad de esta publicacin es que el lector tenga una visin abarcativa de la problemtica social y ambiental, de los conflictos actuales y futuros, relacionados tanto a aspectos ambientales como a otros de nivel poltico-institucional, que seguramente marcarn el camino del desarrollo de la provincia, a partir del aporte de la intelectualidad mendocina y del resto del pas vinculada al tratamiento de temas ambientales. Los resultados de este trabajo presentan ms interrogantes que respuestas. Poder explicar los procesos que llevaron a una provincia lder en materia ambiental a enfrentar la problemtica actual, requiere de un esfuerzo supremo de comprensin analtica y una buena dosis de paciencia. Mendoza, otrora la Perla de los Andes, se encuentra hoy sumida en una serie de procesos endgenos y crculos viciosos, que pueden acabar con todos los logros obtenidos por generaciones anteriores. De la voluntad y las actitudes de los principales actores depender el futuro ambiental de la provincia. En este proceso hacia la definicin de un espacio en el contexto nacional y regional, Mendoza debe apelar a sus valores ms sentidos, a recuperar el espritu que la convirti en el ejemplo de tesn y perseverancia, a rescatar sus valores culturales y su idiosincrasia, para volver al liderazgo perdido. Sin embargo el contexto interno ha sufrido profundas modificaciones. Nuevos actores en el diseo y la ejecucin de la poltica ambiental se han sumado recientemente, y es necesario incorporarlos definitivamente al proceso de toma de las decisiones. Nuevamente, esto

Oikos red ambiental depende de la actitud y la voluntad de los gobernantes y de la capacidad de la sociedad civil de incidir en el cambio. En resumen, esta publicacin no pretende constituirse en un mero aporte al conocimiento de sus lectores, sino en un espacio de reflexin en s mismo y hacia otros mbitos, principalmente en aquellos que definen el presente y el futuro de la provincia. El libro se divide en cuatro partes. La primera se refiere a la relacin entre los derechos humanos, las polticas pblicas y el ambiente. Existe una conexin clara y contundente entre los derechos civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales con el ambiente. Sin un ambiente sano y propiciador del desarrollo humano, no es posible hablar del ejercicio de los dems derechos. Entre los componentes de esta relacin se encuentran los conflictos ambientales, como expresin clara de tensiones entre el derecho consagrado por las normas y el verdaderamente ejercido por los ciudadanos. Mendoza posee problemas ambientales variados, algunos por causas naturales, otros antrpicas, o por una mezcla de ambas, pero que todas ellas conspiran para el logro de una ciudadana plena, a partir de la vulneracin de los derechos que generan las situaciones de conflictividad. Aqu tambin se mezclan las dimensiones social, econmica y poltica, haciendo an ms complejo el anlisis. En este mbito, las polticas pblicas deberan procurar la compatibilizacin de las posturas existentes, tanto en el discurso como en la prctica, para promover un desarrollo equilibrado que a la vez mantenga la calidad ecolgica de nuestros ecosistemas. La manera en que las polticas pblicas pasan de la enunciacin a la construccin de una sustentabilidad ambiental, social y econmica del desarrollo local, es el principal desafo a resolver. Algunos de los problemas identificados se han convertido en conflictos y amenazan la gobernabilidad para el desarrollo sustentable, y ste es el enfoque de la segunda parte. La casustica domina esta parte de la publicacin, enfatizando el anlisis de conflictos actuales, sus causas ms probables y sus consecuencias inmediatas. Se pone el acento en la situacin actual que presenta la provincia en relacin con la explotacin de los recursos naturales, el ordenamiento ambiental y los espacios protegidos, adems de algunas recomendaciones sobre las alternativas de resolucin de los conflictos ms importantes, como un

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas pequeo aporte a la pacificacin social y un paso hacia el desarrollo sustentable deseado por todos los involucrados. En futuras publicaciones, Oikos red ambiental repasar el avance de estos conflictos y adems, procurar analizar nuevos casos que no hayan sido incorporados a esta edicin. La tercera parte del libro est dedicada al anlisis de los escenarios y supuestos que dominarn la provincia en el futuro, apelando por una parte a la revisin de los planes estratgicos dejados por otras iniciativas locales y entrevistas con protagonistas de la realidad ambiental que nos toca vivir. Para finalizar, el captulo cuatro insina un conjunto de recomendaciones hacia las autoridades, sobre aquellas reas clave para transitar el camino hacia la gobernabilidad en lo ambiental, como lo son la educacin ambiental y el manejo del agua, recurso vital para el desarrollo mendocino. Esta ltima parte no pretende constituirse en un conjunto de mandamientos ecolgicos, ni en un acto de imposicin de polticas ambientales a la institucionalidad pblica, sino que ms all de la formulacin de las propuestas, los participantes impulsan la idea de que estas luces de alerta o de peligro, deben ser tenidas en cuenta a la hora de planificar el futuro provincial, para evitar caer en los mismos errores que nos han llevado al planteo formulado al comienzo de este relato. En futuras ediciones pretendemos extender el conjunto de recomendaciones a otros temas que interesan a la comunidad mendocina. En sntesis, con esta publicacin Oikos red ambiental ha realizado un esfuerzo enorme, apelando a la intelectualidad local y nacional, al pensamiento y las percepciones de los ciudadanos y a los discursos social, ambiental y poltico, para reunir todas las alternativas disponibles que nos permitan arribar a un pacto ambiental entre todos los que vivimos en esta bendita tierra, ya que de ello depender el futuro de Mendoza en este siglo, que comenz de manera tan tumultuosa y que esperamos termine mucho mejor.

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Eduardo A. Sosa Enero 2005, Oikos red ambiental

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Agradecimientos

A los pasantes de la Universidad de Congreso Melisa Coria, Jose Lucero, Marta Grintal, Analia Matas Gago y Andrea Lucero, por su dedicacin en la bsqueda de informacin. A nuestros auspiciantes ......................... A.........................

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INDICE
1. Polticas pblicas, derechos humanos y ambiente: una aproximacin desde perspectivas complementarias
1.1.Panorama general de la conflictividad socioambiental provincial: un anlisis preliminar socio-histrico Eduardo Sosa 1.2.Mendoza, una realidad marcada por problemas y conflictos ambientales. Gustavo Blanc 1.3. Ambiente, derechos humanos y polticas pblicas. Romina Picolotti, Sofa Bordenave 1.4. El derecho a la informacin ambiental. Breves nociones conceptuales en torno al ms importante de los derechos al ambiente. Alejandro Rossi 1.5 El principio precautorio y los conflictos ambientales en el derecho ambiental mendocino Aldo Rodriguez Salas 1.6. El ambiente, los ciudadanos y la exigibilidad de los derechos Eduardo Sosa 79 60 47 33 19 14

2.Conflictos socio-ambientales y accionar del Estado

2.1. Poltica ambiental e institucionalidad pblica ambiental en Mendoza. 94

Oikos red ambiental Eduardo Sosa 2.2. Los Residuos Slidos Urbanos en la sociedad actual. Paula Ahumada 2.3. El caso de los Residuos Patognicos en Mendoza Silvina Tolli 2.4. El caso del saneamiento ambiental del canal Pescara: monitoreo de ocho aos de gestin pblica ambiental en la provincia de Mendoza. Ana Scoones 2.5. Educacin ambiental como poltica de Estado. Ana Scoones 2.6. Los conflictos ambientales en la provincia de Mendoza: marco conceptual Eduardo Sosa 2.7. La minera y su dimensin ambiental: Evolucin ambiental y sus implicancias en minera. Sonia Osay 2.8. La explotacin petrolera: el caso de Laguna de Llancanelo y el dilema de la sustentabilidad. Eduardo Sosa 2.9. La propiedad de la tierra y la conservacin biolgica: Conservar la naturaleza en tierras de propiedad pblica y privada. 247 226 215 204 183 155 139 125

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Luis Castelli 2.10. Planificacin y gestin del piedemonte al oeste de la ciudad de Mendoza. Un asunto pendiente. 267

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Elena Maria Abraham, Fidel Roig, Mario Salomn 2.11. Los espacios urbanos recreativos: Parque Central, ciudad verde o ciudad sustentable? Veronica Escudero 2.12. Kilmetro 8: acusaciones cruzadas, conflictos potenciados Eduardo Sosa 2.13. El caso de la bioplanta de produccin de insectos estriles de Kilmetro 8 Ruben Mellado - Iscamen 2.14. Aprovechamiento racional de fauna silvestre: el caso de la silvestra de guanacos en la Payunia Eduardo Sosa 2.15. La contaminacin de las aguas subterrneas: el caso de los acuferos de Ugarteche-Carrizal. Jos Reta 340 325 312 305 295

3. Una mirada hacia el futuro de la gobernabilidad y el desarrollo sustentable

3.1. Crisis de gobernabilidad en la gestin ambiental?: los desafos de la institucionalidad pblica ambiental para los prximos aos Eduardo Sosa 3.2. La aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental. Aspectos relevantes en Amrica Latina. Mara Eugenia Di Paola 384 359

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Oikos red ambiental 3.3. La nueva relacin Nacin-Provincia. La Ley 25688: una ilegtima y unitaria norma de preservacin de las aguas. Mauricio Pinto 3.4. Rgimen jurdico ambiental para la minera en la provincia de Mendoza. Guillermo Hernandez 441 422

4.Recomendaciones a la actual y futura institucionalidad pblica ambiental

4.1.Sobre la educacin ambiental Ana Scoones 4.2. La lucha por el agua. Jose Reta 459 451

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Polticas pblicas, derechos humanos y ambiente: una aproximacin desde perspectivas complementarias

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Panorama general de la conflictividad socioambiental provincial: un anlisis preliminar socio-histrico

Eduardo Sosa* Mendoza, la de los bellos paisajes, la de los viajeros exultantes, la del pueblo laborioso que supo ganarle espacios al desierto y a las condiciones hostiles, aquella que es admirada por su limpieza y por su gente, la que fue pionera en el derecho y la legislacin ambiental, hoy sufre una de las crisis ambientales ms importantes que se conocen en su historia. Cules son las razones que llevaron a esta provincia a un estado cercano al colapso ambiental? Qu nos pas? Qu es lo que no supimos ver para prevenir este estado de situacin? Podramos hacernos muchas preguntas como esta, e incluso podramos disentir con importantes sectores de la sociedad en el diagnstico que nos lleva a reproducir estas palabras iniciales, pero lo importante no es nicamente lo tangible, sino lo que subyace por detrs de la problemtica relacionada con los factores ambientales, y lo podemos plantear de la siguiente manera: Mendoza sufre problemas ambientales globales y locales, los cuales tienen sus races en cuestiones econmicas y culturales, producidas por el actual modelo de desarrollo, agravadas por las limitantes que impone la geografa y su clima asociado. No es una cuestin determinista ni mucho menos, pero en ambientes donde la escasez est presente a cada instante de la historia del hombre local, los condicionantes de diverso tipo influyen, en algunos casos de manera cuasi-decisiva, en los comportamientos humanos, en su relacin estrecha con el ambiente que lo rodea.

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Partiendo de esta premisa, es que el modelo de desarrollo localregional ha producido una configuracin del territorio que depende de la disponibilidad variable de los recursos naturales en tal grado, que la escasez temporal de uno de ellos posee impactos prcticamente desconocidos para el resto. El hombre que se afinc en estas regiones aprendi a que su actividad econmica de base, dependa de la nieve y la disponibilidad de agua, pero los otros recursos naturales no constituan

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas un problema mayor, ya que la tasa de consumo de los mismos era sensiblemente menor a la productividad anual, a que las variaciones microclimticas eran poco usuales, a la escasa ocupacin del territorio y la base socio-productiva que se desarroll desde el comienzo, signada por la actividad agraria con su industria asociada, la actividad pecuaria extensiva en los inmensos campos del secano o en los valles de montaa. La configuracin territorial provoc que las actividades econmicas principales vivieran una pacfica coexistencia hasta bien entrado el siglo 20. Durante la dcada del 30 del siglo XX ingresa al escenario econmico la actividad petrolera con una escala mayor, la cual se vena desarrollando puntualmente desde fines del siglo 19 en la zona de Cacheuta. Con el incremento de la actividad hidrocarburfera, la puesta en marcha de la planta de refinado de crudo en 1941 y el nacimiento de las primeras industrias siderrgicas en la dcada del 501, comenzaron a observarse algunos signos visibles de las consecuencias ambientales de estas actividades, las cuales perduran hasta el presente. En las dcadas del 30 y 40 tambin se afinca una nueva y novedosa actividad en nuestra provincia, el turismo convencional, muy ligado al aprovechamiento de los recursos naturales (montaas, termas), los cuales ocasionan que los primeros grandes hoteles que tuvo la provincia se construyeran sobre estos paisajes (El Sosneado, Puente del Inca, Villavicencio, Potrerillos), junto al crecimiento urbano de la ciudad de Mendoza y sus alrededores. Esta actividad pronto se transform en masiva generando notables ingresos econmicos a la provincia. En la actualidad, y debido a la presin de carga sobre algunos ecosistemas, algunos sectores plantean problemas ambientales de difcil solucin, llegando algunos incluso a ocasionar conflictos ambientales, como los del Parque Provincial Aconcagua2, o Caverna de las Brujas, que requieren pronta solucin. La ampliacin de la frontera agrcola, especialmente la ligada a la apertura de nuevas tierras vitivincolas y frutcolas a partir de la dcada del 50, tuvieron como consecuencia principal una mayor demanda de agua. El crecimiento industrial asociado a esta actividad (bodegas, conserveras, etc.) demandaron mayor energa y otros insumos. A partir de la dcada del 70 estas demandas energtica y de agua para riego comenzaron a satisfacerse a travs de la construccin de represas. As nacieron Valle Grande (1967), El Carrizal (1972), Agua del Toro (1980),

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Oikos red ambiental con sus sistemas de conduccin asociados, ya sea del agua o de la energa segn el caso, los que constituyeron la obra pblica ms importante de los aos 70 y 80, oxigenando el sistema iniciado con el dique Cipolletti en 1889, seguidos por otros, el ms grande de todos hasta ese momento el El rbol, un aliado del hombre frente a los embalse El Nihuil procesos de desertificacin (1947). Estas represas produjeron importantes modificaciones ambientales y terminaron de configurar la morfologa actual del paisaje agrcola, la economa y los aspectos sociales de la provincia3. La demanda de agua se asoci en los 90 con el valor agregado de los productos, provocando el establecimiento de una nueva generacin de emprendedores vitivincolas, con fuerte presencia de capitales extranjeros, cuyas empresas estn fuertemente orientadas a la produccin de vinos de alta calidad enolgica-ecolgica y mercados externos. Esta situacin modific profundamente la estructura productiva local, no solamente en el cambio a productos de mayor valor agregado, sino por una competencia -en algunos casos directa- por la apropiacin de los recursos naturales, entre ellos dos de los ms importantes como son el agua y el suelo. As, la lucha por el agua estuvo centrada en polticas que privilegiaron estos nuevos emprendimientos en desmedro de la vitivinicultura tradicional, provocando tambin el abandono de grandes extensiones de cultivos, algunos en zonas de gran aptitud agroecolgica, para ser reemplazadas, ya sea por nuevos cultivos de mayor valor en el mercado, o por otros usos del suelo, como el residencial o el recreativo, lo cual ha provocado que se perdieran casi 100.000 hectreas de viedos en toda la provincia en un lapso de treinta aos4, a manos de la expansin urbana principalmente. Respecto a la demanda energtica, esta no estuvo ligada a inversiones proporcionalmentepertinentes, con lo cual la restriccin de este fluido ha generado un nuevo condicionante al desarrollo econmico

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas local-regional. Los proyectos Cordn del Plata de los aos 70 y 80, Los Blancos en el Valle de Uco y el embalse Potrerillos, fueron concebidos para proveer energa suplementaria y extender el rea bajo riego, o aumentar la disponibilidad de agua para otros usos. Ya en comienzos de este siglo, el trasvase del Rio Grande y la presa de Potrerillos fueron quiz, los ltimos emprendimientos pensados bajo esta concepcin. Potrerillos adems, ha trado al debate la cuestin de la privatizacin de los espacios territoriales an virgenes dentro de nuestra provincia, al igual que el caso de la venta de tierras a inversores extranjeros, cuyo caso ms ejemplificador en nuestro suelo, es el de los capitales malayos en el sur provincial. La demanda de tierras tiene su punto ms conflictivo en la porcin urbana del territorio. All conviven las actividades productivas vinculadas al agro, con otras que podemos El trasvase de aguas del ro Grande al denominar extractivas, junto a Atuel (foto) provocar sin lugar a dudas zonas urbanizadas cada vez con notables transformaciones ambientales en mayor densidad demogrfica. toda la regin. Obviamente, los intereses encontrados por usos del suelo aparentemente incompatibles, generan conflictos que son de dificil solucin. La urbanizacin genera muchas ventajas para una adecuada gestin ambiental, tal como lo afirma el prof. Gustavo Blanc en el trabajo siguiente, pero tambin genera costos que la sociedad entera debe asumir, como la correcta organizacin del territorio, la adecuada gestin de los residuos y las emisiones atmosfricas y el consumo de los recursos naturales, muchos de ellos tomados del secano. La creciente y desorganizada urbanizacin, la inadecuada gestin territorial y ambiental, la escasa participacin ciudadana en estos procesos y la crisis institucional, social y econmica, han llevado a muchos de estos temas al borde del colapso, los cuales seguramente generarn conflictos cada vez ms complejos. Todos estos factores socio-histricos confluyen en el presente con fuerza arrolladora, condicionando el desarrollo y reduciendo las posibilidades de las nuevas generaciones de vivir en un ambiente sano y

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Oikos red ambiental productivo, lo cual desde la perspectiva de la exigibilidad ciudadana significa ni ms ni menos, la ms que probable vulneracin de sus derechos al ambiente, a la informacin y la participacin, amn de restringir las probabilidades de lograr la deseada sustentabilidad, lo cual afectar seguramente la gobernabilidad en el mediano y largo plazo. Este escenario, tratado en el captulo 3 referido a los desafos de la institucionalidad pblica ambiental, podr revertirse si tomamos en cuanta muchas de las opciones que nos presentan los autores que han escrito en esta publicacin. Tenemos una institucionalidad pblica y privada con los requerimientos bsicos como para llevar adelante un proceso que nos permita resolver la problemtica y laconflictividadambiental, de manera ejemplar y replicable para otras provincias o regiones del mundo. Es nuestro desafo comprender la complejidad de estos procesos y colaborar en la resolucin de los principales problemas y conflictos provinciales, aportando creatividad, innovacin, tesn y esfuerzo, ni ms niu menos que lo que hicieron nuestros antepasados con esta bella tierra. Se lo debemos.
Notas * Licenciado en Gestin Ambiental. Presidente de Oikos red ambiental. 1. Marzo-Inchauspe. Geografa de Mendoza. Editorial Decurguez. 1967. Mendoza. Tomo II. 2. El conflicto aludido se refiere a la confrontacin entre la capacidad de carga biolgica y recreacional del rea protegida, presionada como consecuencia de la gran afluencia de deportistas y turistas, lo cual ha ocasionado conflictos de intereses entre organizaciones ambientalistas, el gobierno y asociaciones de montaistas. este caso ser tratado en futuras publicaciones de Oikos red ambiental. 3. Marzo-Inchauspe. Ob.Cit.. Ver tambin Boggia, Alicia en Grandes obras de mendoza. Lacoste P. (compilador). Coleccin Diario UNO. 1998. Mendoza

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4. Diario UNO. Zonas frtiles siguen cayendo bajo el cemento, de

Alejandro Gamero. 9 de octubre de 2004.

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Mendoza, una realidad marcada por problemas y conflictos ambientales.

Gustavo Blanc 1

I. Introduccin La Provincia de Mendoza posee un marco geogrfico inigualable. Su superficie, de 148.827 km2, es equivalente a varios pases europeos. Basta con citar dos casos: Malarge (41.317 km2),es del tamao de Suiza; San Rafael (31.235 km2) es an un poco ms grande que Blgica. La diversidad de paisajes y la biodiversidad geogrfica est dada por el amplio desarrollo en altitud de la Provincia: desde los 430 msnm en General Alvear (al Sudeste), hasta los 6.962 msnm de la cima del Cerro Aconcagua (el pico ms alto de Occidente). La presencia del Bioma Patagnico en Malarge y en las estribaciones de la Cordillera de Los Andes, del Distrito del Monte (Bioma Chaqueo) en casi todo el llano, que conforma la mitad oriental de la Provincia (mixturndose en ecotono con el Distrito Chaqueo), el Bioma Prepuneo en la Precordillera y parte de la Cordillera Frontal, ms el Bioma Altoandino en Los Andes, conforman diversos ambientes en los que la escasez de agua superficial y atmosfrica es la dominante. Estos biomas no estn en estado prstino. Han sido modificados por habitantes sedentarizados desde hace ms de 20 siglos. Esa modificacin ha sido intensa durante los siglos XIX ; XX y lo que va del siglo XXI. Hoy es muy difcil encontrar sitios en Mendoza que no se muestren aunque sea mnimamente alterados por la ganadera u otras actividades. Desde las planicies secas del Este, con vastos espacios sometidos al sobrepastoreo y a la desertificacin, hasta las montaas, alteradas por picadas geolgicas, emprendimientos mineros y senderos originados por el ganado, por escaladores o turistas. Citando nuevamente a la altitud, desde los 430 msnm hasta la cumbre del Aconcagua necesitan del cuidado y monitoreo del Estado y los usuarios, para no producir desertificacin y minimizar impactos originados por la presencia humana. Los Oasis de Riego, representados por tres masas verdes en posicin central (con respecto a la Longitud): uno al Norte (el mayor, de

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Oikos red ambiental 195.000 ha), uno al Centro (Valle Uco, de 65.000 ha.) y uno al Centro-SE (115.000 ha.), ms dos oasis ms pequeos, Malarge y Uspallata, de entre 2.000 y 5.000 ha.; se muestran como una avanzada contra la desertificacin in situ; pero han provocado alteraciones aguas abajo de los ros que los nutren. As y todo, contribuyen con la salud del ambiente provincial aportando considerables masas boscosas, tanto bordeando las rutas y calles (una forma inducida de bosques en galera), como en emprendimientos forestales, a lo cual se suman actividades agroindustriales de bajo impacto ambiental, como la vitivinicultura, la olivicultura y la fruticultura. Cabe acotar que los bosques constituyen una fuente de generacin de oxgeno y tambin importantes sumideros de anhdrido carbnico. Por su parte, la diversidad de cultivos aporta distintos nutrientes al suelo y equilibra la relacin nitrgeno/carbono. El problema lo constituyen los agroqumicos concentrados en el tiempo y el espacio. Afortunadamente, el 97% de la poblacin mendocina se concentra en los oasis, los cuales significan slo el 3 % de la superficie de Mendoza (Censo 2001). Se emplea el trmino afortunadamente, porque se considera aqu que la concentracin urbana de la poblacin en el caso de esta Provincia, contribuye a dejar grandes extensiones con escasa presin sobre los ecosistemas. La concentracin de poblacin en los oasis, si bien provoca xodo rural y otros desequilibrios socio-culturales, deja margen para gestionar ecosistemas y espacios muy extensos, con menor friccin y conflicto con las comunidades que los habitan, ya que stas son escasas en nmero y su presin sobre los ecosistemas es menor que en otras regiones. Esto es, por el momento, una ventaja para la gestin ambiental en la Provincia. Otra ventaja la constituyen los progresos de los ltimos aos en la Red de Areas Naturales Protegidas (ANP), con mayor cantidad y calidad de servicio en los guardaparques, mejor infraestructura y manejadas actualmente con presupuesto propio, con un ciclo econmico cerrado, en el cual los ingresos (especialmente de Aconcagua y Caverna de las Brujas), quedan para la Red. Esto debera seguir as, a pesar de las presiones de algunos municipios por cambiarlo.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Hay, de todos modos, muchos conflictos y problemas ambientales. Hay intereses encontrados y de difcil solucin, cuando se interviene un ambiente. Los intereses de los ecosistemas naturales-culturales muchas veces estn reidos con los intereses econmicos. Ante una confrontacin, no habra una plena satisfaccin de ninguno de stos, si no busca una manera de alcanzar la mayor cantidad de objetivos , tanto en la conservacin de las comunidades originarias (humanas, como vegetales y animales y su biotopo), como en el llamado progreso en la calidad de vida que se quiera perseguir con la alteracin introducida. Tambin hay que destacar que en este tipo de interpretaciones hay diferentes ideologas, en la relacin del ambiente y la actividad humana. La Fundacin Casa de la Paz de Chile, recopila las distintas posiciones ideolgicas en la ecologa y las resume en un cuadro que, si bien no es objeto de estudio de este captulo, se puede consultar en el trabajo respectivo (Berros, A., Abogabir, X., 2001). II. Mapa de problemas ambientales relevantes Sobre la base de una recopilacin de artculos periodsticos de los ltimos cuatro aos2, ms la opinin de tcnicos e investigadores del Cricyt, de la Direccin de Recursos Naturales Renovables y de la Organizacin Oikos, y varias publicaciones 3; se seleccionan a continuacin espacios con problemas ambientales relevantes, que se resumen en un mapa temtico de Mendoza. Este mapa pretende representar, los principales problemas ambientales de la Provincia de Mendoza, atendiendo a aquellos problemas territoriales, o que puedan plasmarse cartogrficamente. Lgicamente, que no se puede cartografiar conceptos tales como indiferencia de algunos funcionarios, falta de conciencia ambiental de algunas personas o proceso histrico de tala indiscriminada, que son problemas que se padecen en el presente, pero no son cartografiables por mtodos convencionales. La carta sntesis sirve para representar espacialmente determinados fenmenos o hechos geogrficos. En este caso, las reas con problemticas ambientales han sido numeradas en el lugar especfico o en el sitio en donde se presenta el problema con mayor agudeza o ha

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Oikos red ambiental tenido mayor difusin y debate. Se han seleccionado distintos impactos de orden natural y/o antrpico, que tienen relevancia por haber sido analizados y sometidos a debate por distintos actores, por lo cual se consideran problemticas ambientales relevantes. Es preciso, para que la interpretacin sea completa, que se acompae la siguiente lectura con la observacin del mapa respectivo. Los espacios seleccionados son: 1Parque Provincial Aconcagua: Est en estudio el impacto de los visitantes y el ganado sobre el Parque, pero a priori, el debate est centrado en la carga excesiva que existira en senderos y espacios aptos para acampar y tambin en la carga animal en humedales del Parque. Actualmente, una tesis de doctorado evala efectos de esa carga animal. 2Retraccin de glaciares: Este es un problema global, de origen humano o , en el mejor de los casos, de origen humano y natural (esto segn las distintas opiniones cientficas) y respondera al calentamiento global del Planeta ( Moore et al, 1994) (Llorens, R., 2002).( Diario Los Andes, 4-5-2003) 3Dique Potrerillos: El impacto de la construccin del dique tendr su respuesta en algunos aos (5 a 20 tal vez), por el posible cambio fsico-qumico de las aguas de riego, los cambios regionales en la escorrenta subsuperficial (Arabia, 1981) y el impacto en los humedales de Guanacache, si no hay manejo racional de los pulsos del Ro Mendoza. 4Incendios en Precordillera: En das de Zonda o de calor estival, son producidos ex profeso (en su mayora), para generar germinacin acelerada y nuevos brotes en las hierbas comestibles para el ganado. El problema principal, radica en que reverdecen las plantas pirfilas, pero mueren muchas que no lo son (Plan Prov. de Manejo del Fuego, 2004).

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Incendios en la llanura de la Travesa:

De naturaleza distinta a los anteriores, suelen asolar extensiones mayores a aqullos. Aparentemente habra ms causas naturales que en el caso anterior, pero la accin antrpica sigue siendo relevante (Plan Prov. de Manejo del Fuego, 2004)

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 6Residuos slidos metropolitanos:

El problema de los residuos slidos en una ciudad de casi 900.000 hab. como el Gran Mendoza, con un atraso muy grande en lo tecnolgico y en la creatividad para manejar miles de toneladas de residuos, se agrava con el tiempo, apareciendo las escasas soluciones, generalmente bastante tarde, cuando el dao ambiental es irreversible o de difcil mitigacin. Vertederos en cauces, en baldos y otros sitios, se suman a la problemtica de los patolgicos o a los envases plsticos taponando acequias y canales en los oasis de riego (Cedere, 2002). 7Degradacin del Piedemonte: Los residuos slidos, ms la ruptura de pendiente originada por la construccin de muchos barrios, ms la depredacin de la fauna y la flora del lugar, estn asociados a la pauperizacin de las condiciones de vida de los habitantes del Oeste del Gran Mendoza, que, salvo un par de excepciones, constituyen los barrios ms humildes del conurbano. 8Conflico ambiental de Kilmetro 8: Este lugar, ubicado en el departamento de Guaymalln, tiene enfrentados a sectores de la comunidad del lugar, con la planta del Iscamen (programa de lucha contra la mosca de los frutos), por la existencia all de un dispositivo que irradia rayos gamma para esterilizar las moscas, lo cual ha sensibilizado de manera especial a la poblacin del lugar, exigiendo un cambio de localizacin. 9Hbitat humano: La degradacin de las condiciones de vida en vastos sectores de la sociedad latinoamericana no tiene su excepcin en Mendoza. Barrios de clase humilde y villas inestables han involucionado, producto del crecimiento de la marginalidad y de la brecha ricos-pobres , manifestada con crudeza en la segunda mitad de la dcada de 1990 y el comienzo del nuevo siglo. 10Aguas freticas contaminadas: Las aguas subsuperficiales cercanas a los oasis o dentro de stos, constituyen un problema grave, por cuanto los cultivos pueden captar este flujo y contaminar a los consumidores. En las cercanas de la Destilera de Lujn de Cuyo, de Repsol-YPF , se detectaron altos niveles de hidrocarburos en aguas subsuperficiales. (Los Andes, sept. de 2003), esto se repite en distintos espacios de la Provincia.

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Oikos red ambiental 11Lagunas del Rosario:

Este Sitio Ramsar, es el nivel de base del ro Mendoza, el cual ha sido aprovechado aguas arriba, especialmente desde la dcada de 1930 ; con diques derivadores que generaron la mayor parte del Oasis Mendoza Norte; ocasionando la prdida de caudales tributarios hasta este rosario de lagunas. A esto se sumaron fluctuaciones climticas adversas , que redundan en una reduccin de los glaciares de cabeceras (Diario Los Andes, 4-5-2003) y una baja en el nivel del ro San Juan de alrededor de 8 metros, que origin la prdida casi total de este ro como tributario de estas lagunas (el Ro San Juan pasa inmediatamente al Norte de las lagunas, habindose convertido de tributario a colector de aguas de stas).(Arnal y Blanc, 2000). 12Erosin retrocedente del Ro Desaguadero: El sector de lagunas de Guanacache comprendido entre las localidades de San Miguel y El Retamo, en Lavalle y compartido con San Juan y San Luis, padece de un problema de amplia componente natural: la erosin del Ro Desaguadero; el cual est llevando sus cabeceras cada vez ms al Norte, originando captura de baados y la posible desaparicin de las lagunas y baados de ese sector por captura total del humedal (Rodrguez, 1966 y Blanc, 2003) 13Contaminacin intensiva del aire: En el Gran Mendoza, la contaminacin intensiva del aire, pone en peligro la salud humana, especialmente en determinados puntos del microcentro (por fuentes mviles) y en el conurbano por fbricas (fuentes fijas), que tienen su punto lgido en el ltimo ao, en una fbrica de muebles de Las Heras o , en el pasado reciente, en ferroaleaciones e industrias qumicas pegadas a las reas residenciales de Godoy Cruz. 14Eutrofizacin de aguas: En algunos humedales de Mendoza, la eutrofizacin de aguas es un problema grave. Diques, lagunas, canales de escaso caudal y poca pendiente, sufren la colonizacin excesiva de algas (incluso cianfitas) y de bacterias (Peralta, com. pers. , 2003), elevando la demanda biolgica de oxgeno (DBO) por encima de los lmites permitidos para consumo animal o para riego (Peralta,P., Fuentes, V. ,2001). Esto se debe a vertidos ilegales, no tanto de fuentes fijas, sino muchas veces de fuentes mviles (camiones de empresas de saneamiento o de entes oficiales, por ejemplo) y tambin de filtraciones y lixiviados de basurales, piletas, etc.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 15Contaminacin del Ro Tunuyn:

Estudios recientes del INA (Instituto Nacional del Agua), han detectado una degradacin en la calidad del agua del Ro Tunuyn aguas arriba del Dique El Carrizal. Esto se debera a filtraciones de la napa fretica que aportan al ro y transportan restos de agroqumicos.( Chambouleyron J. et al ,2003). 16Vertido de aguas contaminadas a canales de riego: En esta problemtica, el caso paradigmtico es el del canal Pescara, el cual es objeto de estudios de factibilidad de saneamiento desde hace dos dcadas, por el elevado nivel de contaminacin que sufre, adems de ser un canal colector que recibe no slo vertidos industriales, sino tambin residuos slidos y que produce a su vez, contaminacin de reas de cultivo y de la napa fretica (Oikos, 2004). 17Emprendimientos mineros en la Cordillera de Los Andes: Si bien la minera promueve el desarrollo econmico y el bienestar entendido en trminos modernos (y postmodernos); el desarrollo de polos mineros muchas veces trae consigo impactos altos (e irreversibles en algunos casos), lo cual preocupa bastante a los ambientalistas. Algunos proyectos mineros en la Precordillera y en la Cordillera Frontal, encienden el debate sobre la conveniencia o no de stos para la Provincia, especialmente al plantear un desarrollo sustentable. Proyectos cercanos a la Reserva Laguna del Diamante merecen un debate maduro y que est en funcin de proteger en especial, los recursos agua, flora, fauna, material arqueolgico y paleontolgico ( Diario Los Andes, 4-5-2003). 18Mina de uranio de Sierra Pintada: Un proyecto del ao 2003 promueve la reapertura de esta mina a cielo abierto, que ha provisto durante muchos aos de uranio a la Argentina y otros pases; pero los pasivos ambientales que la Comisin Nacional de Energa Atmica ha dejado en ese sitio (cientos de tambores con colas y elementos no especificados) y en Malarge ( en la cuenca de Llancanelo) ha obligado a una movilizacin de las ONG locales y de la Direccin de Recursos Naturales, para condicionar la reapertura de la Mina a la eliminacin o encapsulado de esos pasivos ambientales. Una informacin en Los Andes, del 28/10/2004 acota que La Legislatura de Mendoza tambin condicion la reapertura de la Mina de Uranio de Sierra Pintada. En una resolucin ... los legisladores pidieron que primero se remedien los pasivos ambientales que dej la mina durante los aos en

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Oikos red ambiental que funcion ... 19Inundaciones en la llanura: Este problema ocurri en primavera/verano 2002-2003. La empresa concesionaria de las centrales hidroelctricas del Ro Diamante (Agua del Toro y Los Reyunos), evacu gran parte del agua del ltimo dique, para responder a observaciones tcnicas de una auditora. Esta crecida inducida del Ro Diamante provoc inundaciones aguas abajo, en el Norte de General Alvear y el Este de San Rafael, que ocasionaron prdida de pasturas y el secado, por asfixia radical, de numerosos ejemplares de arbustos y rboles de la zona, que por ser xerlfilos, tienen poca o nula resistencia a las inundaciones. Esto origin prdidas econmicas y condiciones de aislamiento de algunos puesteros de la zona. 20Colas de uranio de Fabril Malarge: Este pasivo ambiental, del que ya se hizo mencin en el punto 18 ; es uno de los conflictos ambientales ms graves de Mendoza. Ocurre que estas colas de uranio, que reposan en las afueras de la Ciudad de Malarge desde pocas de la explotacin de la Mina Huemul en ese Departamento y de la Mina de uranio de Sierra Pintada desde los aos 70 ; origina lixiviados que contaminan el suelo y presumiblemente el agua de la napa fretica que a su vez nutre arroyos tributarios de la Laguna Llancanelo (como el Mocho y el Malo), constituyndose en un peligro que provocara impacto irreversible en dicho humedal. La Misin Ramsar de Asesoramiento del ao 2002 considera a esto una amenaza crnica ... el proyecto de encapsulado (PRAMU) debe recibir alta prioridad, ya que el riesgo de contaminacin de acuferos continuar ... 21Llancanelo: Esta laguna, declarada Reserva Provincial en 1980 y sitio Ramsar en 1995 ; por su alto valor como banco gentico de avifauna (especialmente), es uno de los humedales ms importantes de la Argentina. Sufre, lamentablemente, de la coexistencia de un yacimiento petrolero ( explotado desde 1937), con las actividades de preservacin, mas otros problemas ambientales. Resumiendo muy brevemente, pues este tema ya se tratar con mas extensin en este libro: un Decreto Presidencial de 1993 otorg a la petrolera Repsol-YPF la concesin de un rea que toca en parte la Reserva y promueve la explotacin de petrleo en zonas adyacentes al Baado de Cari Lauquen, que es tributario de agua dulce de la Laguna. Tambin

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas la introduccin de especies exticas como el jabal europeo (Sus scrofa) y el tamarindo (Tamarix gallica), provocan impactos negativos especialmente en los sitios de nidificacin, por invasin del humedal y sus riberas y dao a los nidos, respectivamente. (Misin Ramsar de Asesoramiento N 48, mayo 2002). 22Trasvase del Ro Grande: Este gran proyecto, que implica trasvasar aguas del Ro Grande (el ms caudaloso de Mendoza, con un mdulo de 120 m3/seg), al Ro Atuel (130 km mas al Norte); significa realizar al menos un dique embalse, un canal y algunos tneles que salven la distancia entre ambos ros, pasando por el piedemonte de la Cordillera de Los Andes y por la cabecera de varios arroyos y ros (incluyendo al Ro Malarge). El problema radica en el impacto por lo ya expresado, ms la ruptura de pendiente, la barrera artificial para el movimiento de las especies animales, las obras de infraestructura permanentes y temporarias, etc. 23Gasoducto Andino: La construccin de un gasoducto en la Cordillera de Los Andes, desde Mendoza hacia Chile, signific una obra de gran envergadura, con impacto significativo en su momento, especialmente por atravesar la Reserva Laguna del Diamante . 24- Payunia:

La nueva destilera de la empresa estatal YPF, inaugurada en 1941, provoc un considerable incremento en la actividad hidrocarburfera de Mendoza, que la coloc entre las primeras del pas

Esta Reserva Provincial, est en proyecto para ser declarada Patrimonio de la Humanidad. Adolece del problema comn a muchas reservas del Pas: hay grandes extensiones del proyecto de reserva y del plan de manejo inclusive, que an no han podido ser expropiadas, ya sea por falta de fondos o por problemas legales. Esto est afectando la puesta en marcha de un plan de manejo propuesto por el Cricyt en 1993; e inclusive, est afectando el manejo de las manadas de guanacos que fueron el principal objeto de su creacin, ya que los intereses que genera en pocas recientes la explotacin del pelo de guanaco para su venta al exterior, influye negativamente en el proceso de expropiacin o de los acuerdos para un manejo del rea protegida.

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Oikos red ambiental A estos 24 ejemplos cartografiables, se deben agregar otros de amplio desarrollo areal: o Desertificacin alta o muy alta (tambin se denomina media/ severa). En nuestro mapa se presenta una combinacin de los mapas del World Atlas of Desertification y del Atlas Argentino del Programa de Accin Nacional (PAN), de lucha contra la desertificacin, combinando tambin con la observacin directa del autor . o Salinizacin de Suelos: Este problema es prcticamente general en los oasis mendocinos, responde, en la mayora de los casos, a procesos de ascenso del nivel del agua de las napas freticas, por malas prcticas de riego, como por ejemplo, la inundacin excesiva o el riego excesivo, la no impermeabilizacin de canales sobreelevados, etc. (Alvarez, A. 1998). o Retraccin de especies animales y vegetales: La existencia de 10 especies animales de Mendoza en la Lista Roja del CITES, de especies en peligro de extincin, mas la muy posible extincin de otras especies que hace tiempo que no se citan en nuestro territorio, enciende una alarma en el panorama de nuestra biodiversidad. Especies desaparecidas de Mendoza en tiempos histricos, como el yaguaret o el venado de las pampas, son ejemplos que no quisieran repetirse en el pichi ciego, el cardenal amarillo o el guila coronada, de los cuales el encuentro con algn ejemplar en la actualidad se constituye en un hecho excepcional. Las especies vegetales se retraen especialmente por los incendios, ya que despus de stos, reverdecen las especies pirfilas y las que no lo son se extinguen localmente. A esto se suma la escasa capacidad de reaccin de nuestra flora a los factores de alteracin (resiliencia).(Gua de Educacin Ambiental, 1998). Notar el lector, que estos problemas cartografiados no estn desarrollados in extenso, ya que lo que se pretende aqu es plantear cartogrficamente los principales problemas ambientales en forma introductoria, ya que varios de ellos sern planteados con mas profundidad en el desarrollo del presente libro.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Bibliografa Abraham, E., 1989, Metodologa para el estudio de la desertificacin, en: Deteccin y Control de la Desertificacin, pp 55-63. Alvarez, A. 1998. Control de la Salinidad de la Cuenca del Valle de Uco. Instituto Nacional del Agua, Centro Regional de Aguas Subterrneas, San Juan. Arabia, A., 1981, Apuntes de la Ctedra de Hidrografa, Carrera de Geografa, U.N.C., Mendoza (indito). Arnal, P. y Blanc, G., 2000, Problemtica ecolgica de Lagunas del Rosario, Maestra en Gestin Ambiental, Mendoza (indito). Berros, A., Abogabir, X., 2001, Valores en la Educacin para el Desarrollo sustentable, Casa de la Paz, Santiago, Chile. Blanc, G. , 2002 , Educacin Ambiental en reas de equilibrio crtico, en: Los Humedales del Oeste Argentino, Kufner-Tamburini Ed., Crdoba, Argentina. pp17-28 Blanc, G., 2003, Un humedal en riesgo: Ecopuerto.com (indito) Cedere, 2002 , Proyecto Potrerillos, Mendoza( indito). Chambouleyron J. et al , 2003, Evaluacin de impactos en la cuenca del ro Tunuyn, Mendoza. Instituto Nacional del Agua, Seminario Da Mundial del Medio Ambiente 2003. Junio de 2003. Mendoza. Fundacin Cricyt, 2001, Avifauna. Estudio base cero, Fund. Cricyt, Mendoza. Gobierno de Mendoza, Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas ,2004, Plan Provincial de Manejo del Fuego, Informe institucional de gestin, temporada 2003-2004 .Subsecretara de Medio Ambiente, Mendoza. Informe Ambiental 1997, 1997, Ministerio de Ambiente y Obras Publicas, Gobierno de Mendoza, Mendoza, Llorens, R., 2002. , Avances y retrocesos glaciarios en los Andes Centrales Argentinos, en: IANIGLA: 30 aos de investigacin bsica y aplicada en ciencias ambientales, CRICYT, Mendoza. Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas de Mendoza ,1998, Manual de Educacin ambiental de Mendoza., MAOP, Mendoza, Argentina.

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Oikos red ambiental Misin Ramsar de Asesoramiento N 48 ,mayo 2002, Informe de la Misin Ramsar de Asesoramiento N 48; Sitio Ramsar Laguna Llancanelo, Malarge, Mendoza, Argentina, Gland, Suiza. Moore et al, 1994 , El Cambio Global, ICSU, Bogot, Colombia. Programa de Accin Nacional de Lucha Contra la Desertificacin (PAN), 2003, Atlas Argentino, GTZ, Buenos Aires. Peralta,P., Fuentes, V. ,2001, Zooplancton, fitoplancton, bentos. Estudio Base cero en baado Carilauquen, Fundacin Cricyt, Mendoza. UNEP, 1992, World Atlas of Desertification, UNEP, London, New York. Artculos periodsticos: Diario Los Andes, sept. de 2003, Detectan contaminacin en la cuenca de Carrizal, Diario Los Andes, Mendoza. Diario Los Andes, 4-5-2003, El CRICYT quiere proteger glaciares, fauna y flora del Cordn del Plata, Diario Los Andes, Mendoza. Diario Los Andes, 2-9-2000 al 25-9-2004, diversos artculos sobre Llancanelo, (23 en total), Diario Los Andes, Mendoza. Diario Los Andes, 28-4-2003, Mendoza tendr un banco de genes para resguardar especies en extincin, Diario Los Andes, Mendoza. Diario Los Andes, 1-10-2000, Reservas Naturales, queda mucho por hacer, Diario Los Andes, Mendoza. Diario Los Andes, 4-5-2003, Ya se perdi un tercio de los glaciares, Diario Los Andes, Mendoza. Notas 1 Profesor y Licenciado en Geografa, Univ. Nacional de Cuyo. Correo electrnico: gblanc@arnet.com.ar 2 Ver en bibliografa los artculos seleccionados.

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3 Idem.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

Ambiente, Derechos Humanos y Polticas Pblicas

Romina Picolotti y Sofia Bordenave**

I. Introduccin El presente captulo tiene como objeto ofrecer algunas reflexiones sobre cmo el marco jurdico de los derechos humanos y la proteccin del ambiente imponen lmites y direccionan las polticas pblicas. Los gobiernos no tienen un margen de accin indefinido o slo ajustado a cuestiones econmicas, muy por el contrario, todo el accionar estatal est legalmente condicionado al pleno respeto de los derechos humanos. Esto quiere decir que las polticas pblicas deben tener fundamentos de equidad, deben propender a la dignidad de las personas, al respeto de las culturas y a la proteccin del ambiente. Las polticas pblicas deben integrar todos estos elementos. Analizando el mbito fctico y jurdico Las polticas pblicas deben de la relacin derecho humanos ambiente, tener fundamentos de sabemos que esta relacin no se afinca slo equidad, deben propender a en el reconocimiento de la existencia del la dignidad de las personas, derecho humano a vivir en un ambiente sano. al respeto de las culturas y a Partiendo de la certeza de que el entorno, la la proteccin del ambiente. naturaleza, el ambiente condiciona la vida humana, tanto en su dimensin individual como colectiva, resulta evidente que un ambiente degradado afectar el goce de otros derechos. As, el derecho a la salud, a la informacin y la participacin, los derechos culturales, el derecho a la propiedad y tantos otros, se ven comprometidos o vulnerados ante situaciones de degradacin ambiental. Por esta razn las violaciones de proteccin estatal en esta materia resultan particularmente perniciosas En esta regin como en otras, existen demasiados ejemplos acerca de cmo la falta de planificacin, de polticas ambientales claras, efectivas y sostenidas en el tiempo, y la condescendencia con la degradacin ambiental a cambio de recursos financieros a corto plazo slo ha generado ms pobreza e incrementado la violacin de los derechos

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Oikos red ambiental humanos de los habitantes. El desarrollo no es tal si no reduce la pobreza (y no slo en trminos estadsticos, sino atendiendo primordialmente a los grupos ms vulnerables de nuestra sociedad) y si no procura la proteccin actual y futura de los recursos naturales y culturales. Para ello, es obligacin inexcusable del Estado incluir todo proceso de desarrollo en un marco de derechos humanos, que reconoce que la gente necesita trabajo y oportunidades econmicas, pero no a expensas del aire que respiran, la biodiversidad de la que gozan o la cultura que valoran. El presente libro ofrece datos contundentes, alarmantes e irrefutables sobre la degradacin ambiental y la inequidad social, producto de polticas pblicas que se han planteado y ejecutado al margen del sistema de derechos humanos. Detrs de estos datos estn los hechos, tantas veces invisibles, que conmocionan: una familia de campesinos luchando por conservar su entorno que determina su identidad y su supervivencia, una mujer o nio agonizando por no haber desconfiado de la comida, o del agua o del aire. La intencin de este apartado es ofrecer al lector un espacio de anlisis para exigir desde lo terico y desde lo tico, un actuar estatal respetuoso de los derechos humanos y del ambiente II. El vnculo entre derechos humanos y ambiente A pesar de las pruebas contundentes, informes cientficos, datos estadsticos, que evidencian la severa degradacin que estn sufriendo los ecosistemas y la calidad de vida de las personas, la nocin de que la naturaleza tiene un lmite, una capacidad de carga, no forma parte de nuestra conciencia colectiva1. Los sistemas econmicos son los primeros en desconocer esta realidad. Esto queda evidenciado en el hecho de que la mayora de los problemas ambientales se originan en consideraciones de mero lucro que importan un profundo desprecio por los derechos y la vida de las personas. Nos hemos acostumbrado a convivir con la crisis ambiental como si sta fuera una consecuencia ineludible del progreso. Esta visin errnea no slo ha eliminado cualquier actitud crtica hacia nuestra forma de desarrollo y al comportamiento estatal en este sentido, sino que tambin ha asegurado una casi absoluta impunidad a los grandes contaminadores. Esta crisis ambiental ha irrumpido en la vida actual provocando graves conflictos y una total transformacin del tejido social. El desplazamiento

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas forzoso de personas, la agudizacin de la pobreza, la erosin cultural y lingstica, la inseguridad alimentaria y la escalada de conflictos violentos son alguna de las manifestaciones de estas transformaciones. La degradacin ambiental tiene consecuencias, una de ellas es la violacin de derechos de aquellas personas vctimas de esta degradacin.2 Estos derechos violados son derechos humanos, sin embargo esta Para las comunidades y situacin degradacin ambiental-victimas sectores ms pobres de no es percibida como una situacin de nuestra sociedad los violacin de derechos humanos. Son, en problemas ambientales y especial los sectores ms desposedos, econmicos agudizan su y por ende ms expuestos, quienes situacin de vulnerabilidad. soportan, casi sin oponer resistencia, las consecuencias de la degradacin ambiental . Esta falta de reaccin es atribuible a diversas razones, tales como: el desconocimiento imperante en torno a las consecuencias de la problemtica ambiental; la no percepcin de estas afectaciones como afectaciones de derechos humanos, la escasa o nula informacin disponible sobre situaciones potenciales o actualmente peligrosas, la dificultad de acceder a la justicia y la creciente vulnerabilidad y debilitamiento de las resistencias que se acenta en pocas de crisis econmica. Para las comunidades y sectores ms pobres de nuestra sociedad los problemas ambientales y econmicos agudizan su situacin de vulnerabilidad. Por un lado porque la mayor escasez de recursos para defenderse de la pandemias y riesgos ambientales los desplaza cada vez ms hacia zonas degradadas y peligrosas, dnde los servicios pblicos son escasos o nulos. Por el otro, porque la desvalorizacin de los problemas ambientales frente a la necesidad de desarrollo econmico permite que bajo el falso objetivo de priorizar el crecimiento, se tomen decisiones desacertadas y cortoplacistas que finalizan por agravar la situacin ambiental, sin haber creado dinmicas reales de desarrollo. Los nmeros que presentan el fracaso del acercamiento economicista a los problemas de desarrollo son devastadores: el informe sobre desarrollo de la Organizacin de Naciones Unidas seala ms de 850 millones de personas viven en regiones afectadas por la desertificacin, la destruccin de las selvas tropicales avanza aproximadamente a una velocidad de una cancha de ftbol por segundo.... Ms de 2 millones de muertes y billones de casos de enfermedades

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Oikos red ambiental pueden ser atribuidas a la polucin. Aproximadamente entre 400 y 700 millones de personas, principalmente mujeres y nios de zonas rurales pobres, habitan atmsferas seriamente poluidas, entre 300.000 y 700.000 muertes prematuras anuales pueden ser atribuidas a los niveles de polucin de las ciudades.3 Esta desercin estatal frente a los problemas ambientales se traduce en una nueva causa de conflictos violentos, ya no se trata en este caso de las tradicionales disputas originadas por el acceso a recursos, sino que son conflictos generados por la escasez de recursos que la degradacin ambiental genera.4 As, la magnitud de la degradacin ambiental, consecuencia de la omisin del Estado de su obligacin de proteccin, no slo comienza a ser generadora de conflictos sino que agudiza severamente los conflictos existentes, relacionados en general con situaciones de inestabilidad poltica, desercin estatal , e importantes intereses econmicos. En este marco se producen estos conflictos violentos de alta y baja intensidad, que generan graves violaciones de derechos humanos. La urgencia, gravedad y extensin del problema hace necesario que el Estado aborde de manera planificada y sistemtica la proteccin del medio ambiente para garantizar los derechos humanos de la poblacin. III. Responsabilidad estatal El derecho internacional5 e interno6, comenz a elaborar respuestas para afrontar esta situacin, as en las ltimas dcadas hubo un inusitado crecimiento de la normativa ambiental que comenz por regular fragmentariamente la problemtica a travs de leyes particulares. Poco a poco se fue generando tambin una teora y una visin integradora del derecho ambiental, intentando incorporar al mbito jurdico una lgica que permitiera cumplir con el objetivo primordial: la proteccin del ambiente. De esta manera y en primer lugar, surgen los principios del derecho ambiental tales como el principio de prevencin y el precautorio, as como la elaboracin conceptual de lo que sera uno de los fundamentos del derecho y la prcticas ambientales: el concepto de desarrollo sustentable y sus tres ejes, el econmico, el ambiental y el social. Posteriormente el derecho ambiental encuentra su lugar de afincamiento en el derecho de los derechos humanos. Esto se manifiesta en el reconocimiento que se realiza a la proteccin del ambiente en tratados internacionales de derechos humanos y en el mbito interno en el artculo 41 de nuestra

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Constitucin Nacional y la Ley General del Ambiente7 El derecho de los derechos humanos es el marco obligatorio para la definicin de las polticas ambientales, pues si toda poltica de Estado debe estar guiada por la obligacin estatal de respetar y garantizar el goce efectivo de los derechos humanos, en este caso, donde las decisiones sobre el ambiente pueden producir el conculcamiento de derechos, este marco debe ser especialmente tenido en cuenta. Por este motivo, el tratamiento de lo ambiental no se limita a la consideracin de las cuestiones que se tratan en la secretara especfica. Por el contrario, la cuestin ambiental transversaliza las polticas estatales y es absolutamente inseparable del acontecer econmico y social. La estrecha relacin entre la situacin ambiental y la posibilidad del goce efectivo de los derechos humanos hace que la defensa y preservacin de los recursos naturales y la obligacin de controlar la degradacin ambiental, sean responsabilidad eminentemente estatal. Esta responsabilidad se fundamenta en las obligaciones que tiene el Estado de respetar y garantizar los derechos humanos de las personas que se encuentran bajo su jurisdiccin. A estas obligaciones de carcter jurdico-humanista se suma la naturaleza misma de los procesos ambientales, que implica una mirada omnicomprensiva sobre el territorio y una permanencia en el tiempo que slo el Estado puede llevar adelante. Partiendo entonces de la premisa de que el dao ambiental afecta al uso y goce de los derechos humanos, cualquier intento por abordar el tema de responsabilidad del Estado por dao ambiental nos obliga al anlisis de la responsabilidad del Estado por violaciones de derechos humanos. La incorporacin de once tratados internacionales de derechos humanos en el derecho interno argentino, con jerarqua constitucional a travs del artculo 75 inciso 22, delinea claramente el marco de accin del Estado y por lo tanto su responsabilidad8. Este est determinado por un lado, por la jerarqua constitucional de estos tratados y por el otro por las obligaciones sustanciales que se derivan de estas convenciones. La ubicacin de los tratados de derechos humanos en la cspide de la estructura normativa interna implica necesariamente que el Estado no puede aducir incumplimiento de las obligaciones derivadas de estos tratados argumentando su compromiso con otra obligacin que emana de una ley de diferente naturaleza. Esto es de suma importancia en cuestiones ambientales ya que un ejemplo que se registra una y otra vez y que est conformando un patrn en diversas regiones del pas, es la

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Oikos red ambiental adopcin de legislacin que bajo el rtulo de promover la industria promueve la violacin de derechos humanos. Con respecto a las obligaciones que se derivan de La estrecha relacin entre la estas convenciones y que por lo situacin ambiental y la posibilidad tanto obligar al Estado en su del goce efectivo de los derechos accionar a nivel interno se humanos hace que la defensa y distinguen: 1. la obligacin de preservacin de los recursos respetar los derechos humanos naturales y la obligacin de reconocidos en estos tratados, controlar la degradacin ambiental, 2. la obligacin de garantizar los sean responsabilidad derechos humanos reconocidos eminentemente estatal. en estos tratados y, 3. la obligacin de prevenir futuras violaciones de derechos humanos. La obligacin de respetar implica la existencia de lmites al ejercicio del poder estatal. Estos lmites son los derechos humanos, esferas individuales y colectivas donde la funcin pblica no puede penetrar. Por tanto, los Estados, directa o indirectamente, no pueden violar estos atributos inherentes a la persona humana. La obligacin de garantizar se refiere al deber de adoptar las medidas necesarias que permitan a todas las personas el goce pleno y efectivo de los derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos seala que la obligacin de garantizar implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a travs de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder pblico, de manera tal que sean capaces de asegurar jurdicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. Como consecuencia de esta obligacin los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violacin de los derechos reconocidos por la Convencin y procurar, adems, el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado y, en su caso, la reparacin de los daos producidos por la violacin de los derechos humanos 9.

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Conforme lo establecen estos tratados de jerarqua constitucional, estas obligaciones deben ser honradas por el Estado respetando los principios de no discriminacin e igualdad que exigen que se preste especial atencin a los grupos vulnerables y a sus miembros. Asimismo, conforme a la naturaleza del derecho humano al que corresponde la obligacin del Estado, sta adquirir caractersticas propias. Por ejemplo,

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas si estamos en presencia de un derecho econmico, social o cultural las caractersticas de las obligaciones del Estado sern de progresividad y no regresividad. En este sentido el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas ha sealado que si bien la plena realizacin de los derechos pertinentes puede lograrse de manera paulatina, las medidas tendientes a lograr este objetivo deben adoptarse dentro de un plazo razonablemente breve tras la entrada en vigor del Pacto para los Estados interesados. Tales medidas deben ser deliberadas, concretas y orientadas lo ms claramente posible hacia la satisfaccin de las obligaciones reconocidas en el Pacto.10 As, el Estado tiene la obligacin inmediata de adoptar medidas para hacer efectivos los contenidos mnimos de estos derechos. Y a partir de all construir, progresivamente, el contenido de estos derechos hasta lograr su plenitud. Cualquiera accionar del Estado, que implique entonces una regresin en la vigencia de este contenido mnimo o del contenido alcanzado significar necesariamente la violacin del derecho, y por lo tanto la responsabilidad del Estado por violaciones de derechos humanos.11 IV. El rol del individuo en la tutela del ambiente El Estado debe entonces actuar en el contexto que refiriramos. De lo contrario, es pausible de asumir responsabilidades, no solamente a nivel internacional, sino tambin a nivel interno. Si no fuera as, las normas de derechos humanos seran retrica pura. La posibilidad de que el derecho ambiental y los derechos humanos en los que ste se informa, sea justiciable no slo torna real la accin legal protectora sino que la promueve. Es a partir de la posibilidad de exigir al Estado una determinada conducta que las polticas pblicas se constrien a la normativa de derechos humanos, en este sentido es esencial el rol que cumplen las personas para promover, exigir y monitorear polticas pblicas. La proteccin del medio ambiente puede ser producto de acciones que tienen como objetivo prevenir o reparar daos causados a una persona o grupos determinados o bien acciones que pretenden tutelar los intereses colectivos basados en el derecho a un medio ambiente sano. En el primer caso se trata de preservar al medio ambiente como bien comn, protegindose un inters social, en el segundo existen

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Oikos red ambiental damnificados directos, personas que han sufrido un detrimento de sus derechos por problemas ambientales. Es as que al referirnos a tutela ambiental, nos encontramos frente a dos bienes jurdicos interdependientes: el ambiente como bien jurdico autnomo y justiciable, y por el otro, el espectro de derechos humanos involucrados ante el deterioro o dao ambiental12. Tenemos entonces dos bienes a tutelar: uno, el medio ambiente como bien jurdico autnomo y el otro, la persona humana13 .Es clara su interdependencia pues siempre el destinatario final de la tutela es la persona humana integrndose naturalmente el derecho ambiental con el derecho de los derechos humanos. Resultar imposible hacer exigible una conducta determinada al Estado, si esta no se encuentra complementada por deberes especficos, impuestos en determinada persona o agentes, que aseguren la ejecutoriedad de la misma. Si no existen deberes definidos, impuestos en personas especficas para asegurar el acceso a la justicia en temas ambientales, la exigibilidad se diluye. El concepto de acceso a la justicia aparece como una condicin sine qua non para la justiciabilidad del derecho ambiental. El acceso a la justicia funciona entonces como garanta tanto de los intereses individuales y colectivos, como de la posibilidad de controlar el accionar estatal. V. Conclusin La relacin derechos humanos - ambiente no se agota en el derecho a un medio ambiente sano, sino que tie a todos los derechos humanos reconocidos en la Constitucin Nacional. Tener un derecho significa tener un poder jurdico para exigir su cumplimiento por parte de aqul que est obligado a garantizarlo, en este caso el Estado. Esta circunstancia implica consecuencias para las polticas pblicas, pues el hecho de contar con derechos significa necesariamente que su vigencia no est sujeta a la buena voluntad del Estado sino que el mismo tiene la obligacin de respetarlos y garantizarlos a travs de su accionar, esto es a travs de la poltica pblica Las polticas pblicas son el reflejo de la voluntad e ideologa de los gobiernos. A travs de stas se administran los recursos, se fijan prioridades, se dibuja el destino de los pueblos. Estas polticas definen las herramientas y ciertas prioridades, pero no pueden definir el modelo

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de desarrollo, ya que ste est determinado en las leyes internacionales y nacionales. La normativa vigente estableci que las polticas pblicas deben atender a criterios que impliquen una visin sustentable y equitativa del desarrollo.

En definitiva, el reconocido y reafirmado en recientes Estado tiene la obligacin encuentros internacionales como el Foro Mundial de planificar e implementar del Agua en Kyoto, 2003. (Foto manifestacin de polticas pblicas regantes en Lavalle, Mendoza, 2004). ambientales y econmicas respetando los derechos humanos reconocidos en estos tratados internacionales, no como gracias concedidas a los ciudadanos sino porque tiene la obligacin jurdica de hacerlo. Como contrapartida del incumplimiento de esta obligacin legal, las personas afectadas tienen la posibilidad de recurrir a un juez para demandar el cumplimiento de la obligacin por parte del Estado y la proteccin de sus derechos humanos. As, ante la falta de poltica pblica o ante la presencia de poltica pblica que promueva o implique la violacin de derechos humanos las personas afectadas podrn cuestionarla ante el Poder Judicial que deber erigirse en garante de los derechos humanos de las personas y comunidades afectadas. Como consecuencia de las polticas de Estado desarrolladas en la regin, y documentadas en este libro, los recursos naturales no han sido utilizados para promover el desarrollo sino para enriquecer a ciertos sectores de la poblacin ya enriquecidos. Esta manera de encarar el problema de desarrollo adolece de una miopa intrnseca, tanto desde la perspectiva econmica, como poltica, ambiental y social. Su implementacin requiere que los sectores pobres de la poblacin acepten el incremento de niveles de pobreza mientras se exportan mayores cantidades de recursos naturales cada vez ms escasos. Un cambio profundo y estructural es necesario, posible y legalmente obligatorio.

El acceso al agua es un derecho humano bsico,

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Oikos red ambiental Notas La Dra. Romina Picolotti es co- fundadora y directora del programa acceso a la justicia del Centro de Derechos Humanos y Medio Ambiente (CEDHA), organizacin internacional no gubernamental sita en Argentina dedicada al desarrollo y fortalecimiento de los vnculos entre derechos humanos y medio ambiente. CEDHA trabaja con representantes de la sociedad civil, decisores pblicos y privados, e instituciones acadmicas. La Dra. Picolotti es graduada de la Universidad Nacional de Crdoba, y realiz su maestra en American University. Ha trabajado extensamente en el area de los derechos humanos con organismos multilaterales y organizaciones no gubernamentales en Asia, Latinoamrica, y los Estado Unidos. Para ms informacin puede dirigirse a www.cedha.org.ar
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La Dra. Sofa Bordenave es Masters en Derecho Internacional Pblico egresada de la Universidad Nacional de Crdoba y de la CIDOB, Barcelona. Realiz su prctica profesional especializndose en derecho penal y derecho de menores. Se desempe como Asesora Jurdica de la Secretara de Desarrollo Humano de la Municipalidad de Crdoba en programas de desarrollo y de fortalecimiento de la relacin entre ONGs y gobierno local. Actualmente es Investigadora Jurdica en el Centro de Derechos Humanos y Medio Ambiente (CEDHA) y est a cargo de la oficina de CEDHA en Patagonia. Para ms informacin puede dirigirse a www.cedha.org.ar ...la poblacin humana excedi la capacidad de sustentacin del planeta en el ao 1978, en el 2000 esta capacidad fue excedida 1.4 veces Edward O. Wilson, The Bottleneck, Scientific American , febrero 2002.p.74
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La interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos y el medio ambiente ha sido reconocida por la comunidad internacional en reiteradas oportunidades. La Declaracin sobre Ambiente Humano de Naciones Unidas en 1972 (Declaracin de Estocolmo), la Declaracin de La Haya de 1989, la Declaracin sobre Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas (Ro de Janeiro 1992), el informe de la relatora especial en derechos humanos y ambiente de la subComisin de derechos humanos de Naciones Unidas (Informe Ksentini 1994), son algunos ejemplos del reconocimiento del vnculo entre derechos humanos y medio ambiente por parte de la comunidad mundial.
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World Development Report, World Bank, and Human Development Report 1993, UNDP

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Stephan Libiszewski (1992)What is an Environmental Conflict?ENCOP Occasional Paper No. 1.Center for Security Policy and Conflict Research Zurich/ Swiss Peace Foundation Berne. Zurich/Berne, July 1992. Internet version, URL: http://www.fsk.ethz.ch/encop/1/libisz92.htm.
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tratados con referencia ambiental. constituciones en Latinoamrica.

Actualmente, a partir de la sancin de la Ley General del Ambiente que responde al mandato constitucional del establecimiento de presupuestos mnimos de proteccin ambiental, el accionar estatal y las polticas pblicas deben estar regidas y responder siempre a los objetivos que en esta ley se establecen en su art. 2: La poltica ambiental nacional deber cumplir los siguientes objetivos: a) Asegurar la preservacin, conservacin, recuperacin y mejoramiento de la calidad de los recursos ambientales, tanto naturales como culturales, en la realizacin de las diferentes actividades antrpicas; b) Promover el mejoramiento de la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras, en forma prioritaria; c) Fomentar la participacin social en los procesos de toma de decisin; d) Promover el uso racional y sustentable de los recursos naturales; e) Mantener el equilibrio y dinmica de los sistemas ecolgicos; f) Asegurar la conservacin de la diversidad biolgica; g) Prevenir los efectos nocivos o peligrosos que las actividades antrpicas generan sobre el ambiente para posibilitar la sustentabilidad ecolgica, econmica y social del desarrollo; h) Promover cambios en los valores y conductas sociales que posibiliten el desarrollo sustentable, a travs de una educacin ambiental, tanto en el sistema formal como en el no formal; i) Organizar e integrar la informacin ambiental y asegurar el libre acceso de la poblacin a la misma; j) Establecer un sistema federal de coordinacin interjurisdiccional, para la implementacin de polticas ambientales de escala nacional y regional k) Establecer procedimientos y mecanismos adecuados para la minimizacin de riesgos ambientales, para la prevencin y mitigacin de

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Oikos red ambiental emergencias ambientales y para la recomposicin de los daos causados por la contaminacin ambiental. En art 4 de la misma Ley se definen los principios a travs de la cual se ejecutar la poltica Ambiental, entre ellos podemos destacar el Principio de congruencia: La legislacin provincial y municipal referida a lo ambiental deber ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley (General de Ambiente) ; en caso de que as no fuere, ste prevalecer sobre toda otra norma que se le oponga. Principio de prevencin: Las causas y las fuentes de los problemas ambientales se atendern en forma prioritaria e integrada, tratando de prevenir los efectos negativos que sobre el ambiente se pueden producir. Principio precautorio: Cuando haya peligro de dao grave o irreversible la ausencia de informacin o certeza cientfica no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces, en funcin de los costos, para impedir la degradacin del medio ambiente. . Principio de equidad intergeneracional: Los responsables de la proteccin ambiental debern velar por el uso y goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras....
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La Constitucin Nacional en su artculo 75 inciso 22 expresa:

Aprobar o desechar tratados concluidos con las dems naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jerarqua superior a las leyes. La Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaracin Universal de Derechos Humanos; la Convencin Americana sobre Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales; el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y su Protocolo Facultativo; la Convencin sobre la Prevencin y la Sancin del Delito de Genocidio; la Convencin Internacional sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin Racial; la Convencin sobre la Eliminacin de todas las Formas de Discriminacin contra la Mujer; la Convencin contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; la Convencin sobre los Derechos del Nio; en las condiciones de su vigencia, tienen jerarqua constitucional, no derogan artculo alguno de la primera parte de esta Constitucin y deben entenderse complementarios de los derechos y garantas por ella reconocidos. Slo podrn ser denunciados, en su caso, por el Poder Ejecutivo nacional, previa aprobacin de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Los dems tratados y convenciones sobre derechos humanos, luego de ser aprobados por el Congreso, requerirn el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada Cmara para gozar de la jerarqua constitucional Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Velzquez Rodrguez, Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C N 4, prrafo 166.
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Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Aplicacin del Pacto Internacional de los Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin general 3, La ndole de las obligaciones de los Estados Partes (prrafo 1 del artculo 2 del Pacto), (Quinto perodo de sesiones, 1990), U.N. Doc. E/1991/23.

12 En este sentido el El Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales en su Observacin General nro. 3 ptos. 10 y 11 seala ... Comit es de la opinin de que corresponde a cada Estado Parte una obligacin mnima de asegurar la satisfaccin de por lo menos niveles esenciales de cada uno de los derechos. As, por ejemplo, un Estado Parte en el que un nmero importante de individuos est privado de alimentos esenciales, de atencin primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda bsicos o de las formas ms bsicas de enseanza, prima facie no est cumpliendo sus obligaciones en virtud del Pacto. Si el Pacto se ha de interpretar de tal manera que no establezca una obligacin mnima, carecera en gran medida de su razn de ser. Anlogamente, se ha de advertir que toda evaluacin en cuanto a si un Estado ha cumplido su obligacin mnima debe tener en cuenta tambin las limitaciones de recursos que se aplican al pas de que se trata. El prrafo 1 del artculo 2 obliga a cada Estado Parte a tomar las medidas necesarias hasta el mximo de los recursos de que disponga. Para que cada Estado Parte pueda atribuir su falta de cumplimiento de las obligaciones mnimas a una falta de recursos disponibles, debe demostrar que ha realizado todo esfuerzo para utilizar todos los recursos que estn a su disposicin en un esfuerzo por satisfacer, con carcter prioritario, esas obligaciones mnimas. 11. El Comit desea poner de relieve, empero, que, aunque se demuestre que los recursos disponibles son insuficientes, sigue en pie la obligacin de que el Estado Parte se empee en asegurar el disfrute ms amplio posible de los derechos pertinentes dadas las circunstancias reinantes. Ms an, de ninguna manera se eliminan, como resultado de las limitaciones de recursos, las obligaciones de vigilar la medida de la realizacin, o ms especialmente de la no realizacin, de los derechos

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Oikos red ambiental econmicos, sociales y culturales y de elaborar estrategias y programas para su promocin En este ltimo bien tutelado aparece con mayor fuerza el concepto tradicional de vctima.
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Al referirse a la expresin hombres verdes el jurista Moisset Iturraspe reflexiona: es una de las tantas expresiones maniqueas a las que aludimos ms adelante. Los hombres verdes, defensores del ambiente sano-y combatientes por esa causa-, comenzaron por ser slo unos pocos, que caan en extremismos y acusados de desestabilizadores; en la actualidad, las personas inteligentes de todas partes del mundo integran la nueva legin de hombres verdes. J. Mosset Iturraspe, T. Hutchinson, E.A. Donna, Dao Ambiental, Tomo I, Eds. Rubinzal-Culzoni, Introduccin, pg. 13, nota 1.
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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

El derecho a la informacin ambiental. Breves nociones conceptuales en torno al ms importante de los derechos al ambiente
Alejandro Rossi (*)

I. La trascendencia del derecho a la informacin ambiental A esta altura de los acontecimientos, nadie duda acerca de la importancia de la informacin como condicionante de una proteccin ambiental efectiva1. Sin embargo, como es habitual, las dudas y controversias se plantean a la hora de actuar un derecho mucho ms filoso de lo que puede suponerse a travs de una mera inquietud por la obtencin de datos. Es que, a partir de la informacin, y muy especialmente en materia ambiental, se desenvuelve todo el espectro de derechos y garantas que dependen, naturalmente, de lo conocido o desconocido de una determinada materia. En el afn de cumplir con las mandas constitucionales y las urgencias populares, el derecho a la informacin ha sido objeto de mltiples reglamentaciones a partir de la reforma de la Constitucin Nacional en 1994, y en ese contexto han podido plantearse solapamientos normativos, que el intrprete debe resolver con alguna racionalidad pero con indispensable efectividad a fin de no limitar el derecho a la informacin ambiental a una mera peticin de principio ni a una formulacin debilitada o limitada. Por otra parte, la informacin en cuanto tal, es objeto de la accin u omisin de la Administracin. Desde esa perspectiva, cabe hablar de una administracin de la informacin, en cuanto la materia prima del accionar de la Administracin viene constituida por la informacin. El sujeto que solicita informacin a la Administracin es, sin duda, un administrado, sujeto al rgimen de prerrogativas de aqulla, pero tambin de garantas para s que impone el Derecho administrativo. Y si la solicitud de informacin ambiental se realiza ante un particular, pues entonces la situacin podr igualmente ser captada desde el Derecho administrativo,

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Oikos red ambiental a travs de su disciplina regulatoria en materia de intervencin administrativa2. Resultar entonces posible formular algunas precisiones respecto del funcionamiento de los mltiples regmenes vigentes a la fecha, a travs de la lente del Derecho administrativo. Independientemente de los regmenes normativos, mudables en cuanto tales y variables segn las distintas jurisdicciones, resulta empero necesario clarificar algunas nociones conceptuales indispensables para la comprensin y aplicacin efectiva del ms importante de los derechos al ambiente. II. Esclarecimiento conceptual El derecho a la informacin ambiental es una especie del gnero derecho a la informacin. En cuanto tal se diferencia del deber constitucional de otorgar publicidad a los actos emanados del Estado a travs de sus distintos poderes. La informacin obrante en el mbito de la Administracin, en cuanto tal, no es un acto administrativo, sino en todo caso un acto o conjunto de actos de la Administracin, consistentes en la elaboracin, recepcin o mero acopio de registros relacionados con materias afines a su accionar. Los actos emanados del Estado, a su turno, deben formalizarse a travs de Leyes, decretos, resoluciones y otros actos de menor envergadura. En el primer caso, son expedidos por el Poder Legislativo conforme al procedimiento establecido por la Constitucin Nacional. Los restantes casos, son producto de la actividad del Poder Ejecutivo, resultando que su validez y vigencia debe evaluarse de conformidad con las leyes locales de procedimientos administrativos. Y por ltimo, no cabe olvidar a las sentencias y acordadas, emanadas del Poder Judicial. Todos estos actos deben ser suficientemente accesibles por la totalidad de la ciudadana en el marco de las garantas constitucionales vigentes, de manera creciente y progresivamente ms eficiente.

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Pero el derecho a la informacin, en cuanto gnero, se abstrae de la categora del acto. No requiere del acto, sino del registro, en cuanto unidad de almacenamiento de un dato. Sin embargo, no debe ello significar que el derecho a la informacin es un paria en trminos de generacin jurdica, pues la informacin es materia prima del proceso de elaboracin de todos los actos de gobierno (administrativos, judiciales y

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas legislativos). Y tambin es objeto de elaboracin o recopilacin autnoma. As ocurre con la actividad de todas aquellas dependencias que conforme a la Ley de Ministerios tienen asignada la competencia de recopilar informacin, crear y administrar registros de toda ndole, recibir y sistematizar reclamos, etc. Es decir que podramos hablar de una actividad implcita de generacin de informacin en el mbito de los tres poderes y otra que es objeto de coleccin explcita, directa y principal de informacin en el mbito del Poder Ejecutivo. De esta manera podemos esbozar la siguiente clasificacin de la informacin a) De acuerdo al mbito de almacenamiento de los registros Informacin Pblica: Denominamos as a los registros que obran en dependencias del Estado en cualquiera de sus manifestaciones, la cual, a su turno puede clasificarse en informacin: de la Administracin centralizada y descentralizada, del Poder Legislativo, del Poder Judicial, de Sujetos privados en ejercicio de un cometido pblico. No reviste inconvenientes comprender la categora de la informacin pblica obrante en el mbito de la Administracin, resultando por dems obvio que nada importa la distincin entre sus distintas dependencias. Una situacin anloga se da en el caso de sujetos privados en quienes ha sido delegada una funcin pblica. Es el caso paradigmtico pero no exclusivo de los prestadores de servicios pblicos, puesto que tales cometidos, an siendo de titularidad estatal (por ejemplo, el servicio de agua potable y saneamiento), han resultado pasibles de una delegacin de cometidos por parte del Estado. De esta manera se habla de una delegacin de cometidos que algunos han calificado como transestructural3 (DTC) en razn de la trascendencia de la personalidad pblica a los efectos de la asignacin de un determinado cometido. Desde esta perspectiva, podemos postular que siempre que el Estado desarrolle sus funciones per s o a travs de terceros, a los efectos del ejercicio del derecho a la informacin deber conceptuarse al Estado en forma amplia, comprehensiva de los sujetos delegados con

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Oikos red ambiental cometidos administrativos o, en caso de no resultar ello viable, a travs de los delegantes que debern a su turno recepcionar los mismos. Informacin Privada: Denominamos as a los registros que obran en poder de sujetos de derecho privado, que a su vez puede clasificarse en: Sujetos privados que cumplen cometidos de inters pblico. Sujetos privados que desarrollan cometidos puramente privados. En cuanto se refiere a los sujetos privados, y an excluyendo el caso de aquellos que desarrollan cometidos pblicos (DTC), se verifican a menudo en materia ambiental, actividades de particulares susceptibles en extremo de afectar el ambiente en general o algn recurso en particular4. Un caso ejemplificativo es el relacionado con la potencial contaminacin de napas de agua a travs de actividades industriales. En ese contexto, puede conceptuarse la clara existencia de un inters pblico entendido como aqul que trasciende el inters de quien ejerce un derecho en forma particular y amerite en cumplimiento del principio precautorio, el oportuno acceso a la informacin por parte de quien se encontrare especialmente interesado en conocer registros relacionados con la posible afectacin de este inters comn. Tales postulados con contestes con los modernos desarrollos de la Responsabilidad Social Corporativa, movimiento que partiendo del derecho privado, promueve la adopcin por parte de los sujetos privados de prcticas consistentes con la responsabilidad empresaria frente a actividades susceptibles de afectar el inters de la comunidad en que se desarrollan. b) De acuerdo a la instrumentalidad o no de la informacin puede clasificarse en Informacin conexa a procedimientos inherentes al funcionamiento de los poderes pblicos.

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Informacin colectada en registros creados especficamente para la coleccin de datos sobre una materia determinada Informacin colectada accidentalmente A travs de esta clasificacin pretendemos allanar el camino para comprender cules son las dimensiones del derecho a la informacin

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas que son alcanzadas por las distintas regulaciones que se hubieran dictado o pudieran dictarse sobre la materia. c) De acuerdo al tipo de informacin colectada En este punto podemos distinguir las siguientes categoras: A. Informacin cruda o sin procesar: se trata de datos solicitados por el ciudadano que no se encuentran sistematizados o, an cuando lo estuvieran, presentan informacin ambiental que no se encuentra en la base de sistemas (vg. Permisos otorgados para la realizacin de cierto tipo de actividad). B. Informacin procesada: se trata de estadsticas, informes, declaraciones, documentos ya elaborados. En este caso es importante que se ponga en conocimiento del solicitante cul ha sido la metodologa utilizada para procesar los datos o informacin que origina la estadstica o informe. C. Informacin no elaborada: comprende la informacin que no ha sido producida, pero cuya elaboracin constituye una obligacin de la autoridad o de la persona fsica o jurdica pblica o privada. En este caso, puede requerirse su produccin.(el destacado nos pertenece). La clasificacin es por s misma interesante, toda vez que el deber contenido en las normas vigentes se extiende a suministrar el registro existente o el que debera existir con arreglo a mandato legal o reglamentario, pero nunca a generar el inexistente. III. El presupuesto mnimo en materia de derecho a la informacin ambiental En ese contexto debe leerse el derecho a la informacin ambiental establecido como gua de la poltica ambiental a nivel nacional, en la ley 25.675 al establecer en el art. 16 que las personas fsicas y jurdicas, pblicas o privadas, debern proporcionar la informacin que est relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan agregando en el prrafo siguiente que Todo habitante podr obtener de las autoridades la informacin ambiental que administren y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada. Como puede advertirse, el primer prrafo est destinado a regular

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Oikos red ambiental el derecho a la informacin ambiental en cualquier mbito, esto es, tanto pblico como privado, mientras que el segundo prrafo se avoca al problema de la informacin pblica ambiental, aquella que es administrada y que por lo pronto no puede ser negada sino a travs de una catalogacin legal como reservada. Veamos entonces las proyecciones de ambas caracterizaciones. Todas las personas deben informar a cualquier habitante que lo solicite, en la medida que el requerimiento presente las siguientes caractersticas: a) Se requiera informacin, y no la elaboracin de un informe u otro proceso relacionado con la informacin que pudiera disponerse. La excepcin a este principio aparece en el caso de sujetos a cargo del cumplimiento de funciones pblicas, pues debern sujetarse a recaudos en materia de informaciones e informes generales ms estrictos conforme a lo establecido por los arts. 17 y 18 de la ley 25.675. b) Que la informacin solicitada se refiera, de una u otra manera, a la calidad del ambiente en cualquiera de sus manifestaciones; c) Que la informacin ambiental solicitada sea atinente a alguna de las actividades desarrolladas, debidas u omitidas por el sujeto requerido. En cuanto se refiere a la administracin de la informacin por parte de personas pblicas en el segundo prrafo cabe precisar que: a) El concepto de autoridades debe extenderse a todo sujeto en ejercicio de funcin estatal, como es el caso de los prestadores de servicios pblicos. b) Toda informacin ambiental debe ser suministrada al requirente bajo el nico requisito de amoldarse a la competencia de dicho organismo.

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c) Solamente podr rechazarse una solicitud de informacin determinada, si previamente la misma hubiera sido declarada secreta a travs de una ley en sentido formal. Sin perjuicio de ello, cabe advertir que tratndose de informacin tramitada por la Administracin centralizada o descentralizada, y an la administracin delegada en particulares, resultan de aplicacin de los

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas principios e instituciones del derecho administrativo contenidos en las respectivas normas locales de procedimiento administrativo. Es que, en definitiva, la desigualdad de poderes nsita en toda relacin Estado-particular, habilita la aplicacin de un sistema compensador integrado por prerrogativas de la Administracin, como la de refugiarse en el carcter secreto de ciertas actuaciones bien que con la calificacin legal exigida en el nuevo plexoy fundamentalmente garantas del administrado, como la publicidad de las actuaciones administrativas, el derecho a conocer la ubicacin de un expediente, la facultad de interponer pronto despacho, amparo por mora de la Administracin, repeler las vas de hecho, y en fin, controlar la regularidad de todo acto que pudiera emitirse a travs del imperativo sometimiento de la Administracin al control de legalidad y razonabilidad por parte de los administrados. Fuera de lo expresado cabe recordar que con arreglo a lo establecido en el artculo 3 del mismo cuerpo legal, las normas analizadas son tanto OPERATIVAS, esto es que no requieren de reglamentacin para su efectiva aplicacin, como DE ORDEN PUBLICO, esto significa, que no pueden ser derogadas por acuerdo de partes. IV. Acerca del sub-sistema de Informacin pblica ambiental La Ley 25.831 aprob recientemente un rgimen de libre acceso la informacin pblica ambiental. En cuanto tal, viene a focalizarse en lo que podra denominarse funcionalmente (no formalmente) una reglamentacin de los artculos 16 a 18 de la ley 25.675 referidos a la Informacin Ambiental. Seala al respecto Mario Valls que En virtud de la supremaca que la ley 25675 asumi frente a las dems leyes ambientales federales (Artculos 3y 4), sus normas relativas a la informacin ambiental se aplican conjuntamente con las de la 25831 y prevalecen sobre ellas5. Quedaron, en cambio, fuera de la reglamentacin o, con ms propiedad, fueron objeto de especificacin legislativa, las hiptesis de requerimiento de informacin obrantes en el mbito de sujetos privados no afectados al cumplimiento de funciones pblicas. Ello no significa que el deber no existe ni tampoco que no sea una manda operativa, tal lo dispuesto por el art. 3 de la ley 25.675 en materia de operatividad6.

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Oikos red ambiental Veamos entonces los principales caracteres del rgimen vigente en relacin al acceso de todo habitante a la informacin pblica ambiental que, en cuanto tal, se distingue de la publicidad que corresponde a los actos del poder pblico, para concentrarse en todos aquellos registros obrantes en el mbito de sujetos vinculados al cumplimiento de funciones pblicas. 1) Sujetos obligados En materia de sujetos obligados, la norma especial ampla o aclara en todo caso el mbito de aplicacin de la garanta, al referirse expresamente a las empresas prestadores de servicios pblicos. Si bien la categora del servicio pblico es equvoca en nuestro Derecho7, el espritu parece hallarse netamente incardinado al cumplimiento de funciones pblicas. En este sentido, sostenemos que la especificacin no podra venir a restringir la garanta contemplada en la Ley General del Ambiente, motivo por el cual toda persona pblica o privada debe quedar comprendida. Tratndose sujetos vinculados al cumplimiento de cometidos pblicos, el encuadre propio sera en el marco de la ley 25.831. Por otra parte, debe notarse que si de lo que se habla es de informacin pblica, dicha caracterizacin no viene dada por el sujeto sino por la naturaleza de la informacin colectada en torno de materias susceptibles de un autntico inters general. 2) Orden Pblico Si bien la norma se refiere a esta materia, s lo hace la ley 25.675, motivo por el cual corresponde estar al carcter inderogable de la garanta de acceso a la informacin pblica ambiental8. 3) Excepciones En materia de excepciones, la norma parece ampliar el espectro rgidamente establecido en el segundo prrafo del artculo 16 de la ley 25.675. En efecto, se prev en el artculo 7 de la ley 25.831 que la informacin ambiental solicitada puede ser negada en los casos: a) Cuando pudiera afectarse la defensa nacional, la seguridad interior o las relaciones internacionales;

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas b) Cuando la informacin solicitada se encuentre sujeta a consideracin de autoridades judiciales, en cualquier estado del proceso, y su divulgacin o uso por terceros pueda causar perjuicio al normal desarrollo del procedimiento judicial; c) Cuando pudiera afectarse el secreto comercial o industrial, o la propiedad intelectual; d) Cuando pudiera afectarse la confidencialidad de datos personales; e) Cuando la informacin solicitada corresponda a trabajos de investigacin cientfica, mientras stos no se encuentren publicados; f) Cuando no pudiera determinarse el objeto de la solicitud por falta de datos suficientes o imprecisin; g) Cuando la informacin solicitada est clasificada como secreta o confidencial por las leyes vigentes y sus respectivas reglamentaciones. Una vez ms puede apreciarse que la legislacin especfica termin por restringir lo establecido por el art. 16 que slo contemplaba lo establecido el ltimo inciso (inc. g). Entendemos que tal ampliacin resulta invlida en razn de la articulacin sustancial de ambos ordenamientos. En efecto, si la ley 25.675 establece los principios generales de poltica ambiental as como los grandes lineamientos de los presupuestos mnimos de proteccin ambiental, tal disposicin constituye el gnero mientras que la ley 25.831 es la especie, pues bien la especie no puede exhibir una mayor extensin en este caso en materia de excepciones que el gnero9. En el mismo sentido cabe citar las conclusiones alcanzadas en el marco del taller sobre presupuestos mnimos de proteccin ambiental10 entre las cuales cabe mencionar las siguientes: 1. Si bien en nuestra Constitucin Nacional no existe la categora de ley general, dada la trascendencia de las leyes de presupuestos mnimos en ese marco, puede considerarse que la LGA tiene un rango superior que el resto de las leyes de esta ndole.

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Oikos red ambiental 2. Resulta necesario efectuar una complementacin de los principios establecidos en la Ley General del Ambiente respecto de acceso a la informacin, con los preceptos de la nueva ley de acceso a la informacin pblica ambiental. A tal efecto, debe efectuarse una interpretacin holstica del sistema normativo en su conjunto, aplicando el principio de congruencia. 3. Asimismo, y teniendo en cuenta que el derecho al ambiente sano es un derecho humano, se aplica el principio pro homine de jerarqua constitucional-, segn el cual ser necesario establecer cul de las normas est en favor del derecho humano al ambiente, ms all de la jerarqua normativa. 4. En definitiva, la amplitud de los beneficios reconocidos por las leyes deben ser armonizadas de modo de darle la mayor proteccin y eficacia al derecho protegido. Creemos que, en todo caso, en el caso se configura un problema de tcnica legislativa que slo podra resolverse a travs de una modificacin de la ley 25.675. Ello no quita que resulta posible interpretar el art. 16, segundo prrafo de tal manera que, siempre que exista norma legal que hubiera creado una prerrogativa de la Administracin a no divulgar cierta informacin, tal calificacin emanada de ley ser suficiente para sostener la mayor parte de los incisos de la ley 25.831 en su artculo 7 (incisos a, b, c, d, e y f), mientras que el recaudo del inciso f hace a la razonabilidad. 4) Infracciones Por ltimo cabe referirnos al sistema de infracciones contemplado por la norma. Ms all de advertir que la norma contiene un reenvo a los contratos en materia de servicios pblicos y al rgimen de la funcin pblica instituido por Ley nacional N 25.164, sin perjuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudieran corresponder, lo cual resulta innecesario11, el primer prrafo del artculo NOVENO de la ley 25.831 dispone que:

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Se considerarn infracciones a esta ley, la obstruccin, falsedad, ocultamiento, falta de respuesta en el plazo establecido en el artculo anterior, o la denegatoria injustificada a brindar la informacin solicitada, y todo acto u omisin que, sin causa justificada, afecte el regular ejercicio del derecho que esta ley establece. En dichos

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas supuestos quedar habilitada una va judicial directa, de carcter sumarsima ante los tribunales competentes. Tratndose de un derecho primario e indispensable como el acceso a la informacin, la virtualidad especfica de la norma analizada es evitar no prohibirla necesidad de agotar la instancia administrativa para ocurrir ante la Justicia y de esta manera, por va del recurso directo, acelerar la ms pronta resolucin del requerimiento. 5. Articulacin de normas De alguna manera ya lo hemos tratado, pero corresponde dejar en claro que siendo la Ley de Informacin Pblica Ambiental una especie del gnero Presupuestos Mnimos, resulta lgico que la regulacin particular, aun cuando sea posterior deba adecuarse a los principios generales contenidos en la Ley 25.675. Tal criterio viene especficamente dado por el artculo 3 de la Ley General del Ambiente al disponer que La presente ley regir en todo el territorio de la Nacin, sus disposiciones son de orden pblico, operativas y se utilizarn para la interpretacin y aplicacin de la legislacin especfica sobre la materia, la cual mantendr su vigencia en tanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en sta. A iguales conclusiones llevan la aplicacin de los principios de congruencia en el marco del derecho constitucional y pro homine en el mbito de los derechos humanos conforme las citas oportunamente realizadas, as como la consideracin de Valls en cuanto a que la ley 25.831 es un marco dentro de otro marco, debiendo respetarse en todo caso los principios pero tambin las disposiciones de la ley 25.675. Por todo ello es que pensamos que debe estudiarse cuidadosamente la articulacin entre reglamentaciones particulares y la Ley General del Ambiente a fines de evitar solapamientos que resultan muchas veces contrarios a la finalidad de crear certeza en las relaciones jurdicas. V .- Conclusiones A ttulo de conclusiones en materia de acceso a la informacin

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Oikos red ambiental ambiental podemos decir que estas normas: a) Se encuentran articuladas entre s de manera funcional a la consecucin de la mayor proteccin del ambiente. b) Recaen sobre sujetos privados y sujetos estatales. c) Son de orden pblico. d) Sus disposiciones slo pueden ser exceptuadas con arreglo al secreto de las actuaciones dispuesto en el marco de una habilitacin legal. e) En materia de sujetos obligados en el mbito de la funcin pblica, corresponder aplicar las normas locales en materia de procedimiento administrativo. f) Su incumplimiento habilitar la aplicacin de los plexos especficamente sancionatorios de las conductas de los agentes o administrados involucrados, un recurso directo ante la justicia competente y ello sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pudiera corresponder. Notas Profesor titular del seminario de Derecho ambiental administrativo de la Escuela de Abogados de la Procuracin del Tesoro de la Nacin.
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Entre la calificada doctrina publicada que advirti tempranamente esta cuestin cabe mencionar las publicaciones de Macchiavello, Gabriel Algunas consideraciones sobre las clusulas ambientales en la nueva Constitucin Nacional Ed. Fundacin Vida Silvestre , Buenos Aires 1994; Gambier, Beltrn y Lago Daniel El medio ambiente y su reciente recepcin constitucional en El Derecho del 29/6/1995.y Valls, Mariana El derecho a la informacin ambiental. Participacin del individuo en la tutela del ambiente publicado en Hacer la democracia, obra colectiva, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996 pp. 407.
1

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Vid Cassagne, Juan Carlos Derecho administrativo, Buenos Aires, 1998, tomo II, pg. 449 y ss.
2

Barra, Rodolfo Principios de derecho administrativo, Buenos Aires, 1980.

3 4

En sentido concordante: SAHANIUK, Anala El derecho de acceso a la

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas informacin pblica ambiental en el sistema jurdico nacional. Sancin de la ley de presupuestos mnimos 25.831, publicado en El Dial Ambiental, punto 2. La ley 25831 establece presupuestos mnimos de proteccin ambiental para garantizar el derecho de acceso a la informacin ambiental que obre en poder del Estado, publicado en http://www.eldial.com/bases/ doctri/notas/nt040201.asp (elDial.com DC36D)
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Art.3: La presente ley regir en todo el territorio de la Nacin, sus disposiciones son de orden pblico, operativas y se utilizarn para la interpretacin y aplicacin de la legislacin especfica sobre la materia, la cual mantendr su vigencia en tanto no se oponga a los principios y disposiciones contenidas en sta.
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Vid GORDILLO, Agustn Tratado de Derecho Administrativo, tomo II, captulo 1.

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En el mismo sentido, vid BELFER, Laura Rgimen de acceso a la informacin pblica ambiental, Editorial Astrea, Boletn informativo
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S en cambio podra ocurrir lo contrario, que la especie fuera de una extensin menor que el gnero, y se resolviera hacer ms estricta la admisibilidad de excepciones, pero ste no es el caso que nos ocupa.
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Cfr. Cita anteriormente realizada.

Cfr. BELFER, Laura, ob.cit. pg. 33: Cul hubiera sido la situacin de un funcionario que no cumple con la ley 25.831 si no existiera la previsin legal sobre la responsabilidad civil o penal en la que podra haber incurrido? La misma, ya que por aplicacin de las normas generales del Cdigo Civil y del Cdigo Penal, el incumplimiento de una obligacin impuesta por una norma administrativa puede eventualmente generar un dao susceptible de reparacin en el mbito civil (art. 1113 y concordantes CC) o constituir un delito, por ejemplo la figura de incumplimiento en los deberes del funcionario (arts. 249 y conc. Cdigo Penal). De todos modos interpretamos la previsin de la ley 25.831 como un claro mensaje, o una seal, para los sujetos obligados por dicha ley.

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Oikos red ambiental

El principio precautorio y los conflictos ambientales en el derecho ambiental mendocino

Aldo Rodrguez Salas*

I. Introduccin En el ao 1992, se sancion la Ley N 5961 de Preservacin del Ambiente de Mendoza, la misma incorpor al ordenamiento jurdico provincial los principios e instituciones bsicas del derecho y la poltica ambiental. Esta ley, en el desarrollo de sus instituciones, sigui como directriz los principios de prevencin, participacin y cooperacin tcnica y poltica. As, su principal instrumento regulatorio, el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental, cristaliza en su desarrollo esos principios al establecer, la Audiencia Pblica obligatoria1, dando lugar as a una amplia participacin social; e imponer, adems, el Dictamen Tcnico2 de Universidades o Centro de Investigacin, incorporando de este modo el conocimiento cientfico imprescindible sobre el proyecto y sus efectos sobre el ambiente. Estas etapas obligatorias 3 del procedimiento constituyen garantas destinadas a mejorar la de toma de decisiones de la autoridad administrativa, tanto provincial como municipal, para alcanzar la finalidad del procedimiento: prevenir, las consecuencias o efectos que proyectos pblicos o privados, pueden causar en el ambiente (art. 26, Ley 5961). Pero desde entonces, ha habido un cambio significativo con la sancin de las primeras leyes nacionales de Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental. Sistema consagrado con la reforma constitucional del ao 1994, que supone un cambio estructural en el Derecho Ambiental Argentino. Se trata de un cambio sustancial en tanto se modific un rasgo esencial del sistema legal: de un derecho cuya fuente principal era la norma provincial se ha pasado a un derecho federal, en el cual la Nacin puede establecer estas normas bsicas, denominadas por la Constitucin Nacional, art. 41, Presupuestos Mnimos de Proteccin

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Ambiental y que las provincias pueden complementar. Sostenemos que la gnesis de esta norma es federal en tanto la concertacin entre la Nacin y las Provincias constituye la condicin de la operatividad de la misma4. Entre estas nuevas normas ambientales5, se destaca la Ley General del Ambiente N 25.675, que concreta este nuevo modelo institucional inspirado en el federalismo de concertacin. La legislacin provincial requiere una renovada interpretacin a partir de sus disposiciones, en especial de los principios de la poltica ambiental consagrados por la Ley N 25.675. La Jurisprudencia local ha advertido esta nueva situacin; as se ha dicho: la materia ambiental debe regirse, en principio, por la Ley N25.675 en virtud de la cual la legislacin provincial y municipal referida a lo ambiental deber ser adecuada a los principios y normas fijadas en la presente ley; en caso de que as no fuere, este prevalecer sobre toda otra norma que se le oponga y por el marco normativo provincial que se compone con la Ley General del Ambiente N 5.961 y las normas de contenido particular para las situaciones especiales6. II. El principio precautorio: antecedentes De los principios introducidos por la Ley N 25.675 cobra especial inters, por su indudable repercusin en el proceso de toma de decisiones, la introduccin del principio precautorio7. La Declaracin de Ro de Janeiro sobre desarrollo sostenible, en el principio 15, contempla el principio precautorio en estos trminos: Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern aplicar ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta de una certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costes para impedir la degradacin del medio ambiente. El principio precautorio se origina en el principio alemn de Vorsorge, o previsin. En la base de las primeras concepciones de este principio estaba la creencia de que la sociedad debe esforzarse en evitar el dao ambiental mediante una cuidadosa planificacin de las acciones futuras, paralizando el flujo de actividades potencialmente dainas. El

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Oikos red ambiental Vorsorgeprinzip se transform a comienzos de los aos 70 en un principio fundamental de la legislacin ambiental alemana (balanceado por los principios de la viabilidad econmica) y ha sido invocado para justificar la implementacin de polticas firmes contra la lluvia cida, el calentamiento global y la contaminacin del Mar del Norte. Tambin ha propiciado el desarrollo de una pujante industria medioambiental en ese pas. Desde esa poca se ha producido un fortalecimiento del principio precautorio en los acuerdos polticos internacionales, en las convenciones acerca de preocupaciones medioambientales que afectan altos intereses, y en las cuales la ciencia es incierta, y en las estrategias nacionales para el desarrollo sustentable. El principio fue introducido en 1984 en la Primera Conferencia Internacional sobre Proteccin del Mar del Norte. Luego de esta conferencia se integr el principio en varias convenciones y acuerdos internacionales, incluyendo la Declaracin de Bergen sobre Desarrollo Sustentable, el Tratado de Maastricht sobre la Unin Europea, la Convencin de Barcelona y la Convencin sobre Cambio Climtico Global. A niveles nacionales, Suecia y Dinamarca han utilizado el principio precautorio y otros principios, como la sustitucin de materiales peligrosos, en calidad de gua para sus polticas ambientales y de salud pblica8. En Estados Unidos no se menciona expresamente el principio precautorio en la legislacin o en las polticas pblicas9. III. Aproximacin Mientras que el principio de prevencin indica que debe actuarse en defensa del ambiente cuando hay certeza de dao, el principio de precaucin indica que debe actuarse tambin en caso que haya duda o incertidumbre. Esta es la gran innovacin del principio precautorio10. Respecto de la imperatividad jurdica del principio precautorio, tal como se encontraba consagrado en la Declaracin de Ro, se entenda que, como parte de una declaracin poltica, constituye para los Estados firmantes una especie de recomendacin, sin fuerza vinculante. Esto no quiere decir que esa declaraciones no tengan ninguna relevancia jurdica. Las mismas pasan a ser una nueva fuente del Derecho Internacional, al menos como una nueva tcnica capaz de crear normas jurdicas internacionales. Tambin se acepta que esos principios influencian la interpretacin y la aplicacin del derecho interno de los pases.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas En nuestro pas, con la sancin de la Ley N 25.675, no puede dudarse que este principio ha ingresado de lleno a nuestro ordenamiento interno. IV. Recepcin legal En efecto, la Ley N 25.675 lo recepta, en su artculo 4, en estos trminos: Cuando haya peligro de dao grave o irreversible la ausencia de informacin o certeza cientfica no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces, en funcin de los costos, para impedir la degradacin del medio ambiente. Se ha dicho con razn que: Un elemento central del Principio Precautorio es la idea de que todo decisor poltico debe actuar en forma anticipada, antes de contar con certidumbre cientfica, con la finalidad de proteger el ambiente y por consiguiente con los intereses de las generaciones futuras 11. Los autores estn de acuerdo en que este principio es propio del Derecho Ambiental12, an cuando se controvierte si el mismo a nivel internacional constituye un Principio General del Derecho, una costumbre internacional o, ms limitadamente, de un enfoque o criterio. Pero tal como afirma Estrada Oyuela, discutir la naturaleza jurdica del mismo pierde sentido a la luz de la necesaria discusin sobre los lmites de su utilizacin, que es el enfoque ms correcto al tema en cuestin13. Es de destacar que en la Provincia de Mendoza, en su derecho de aguas, la Resolucin DGI-HTA N 778/96, que establece el Reglamento General para el Control de Contaminacin Hdrica, incluy expresamente este principio en el artculo 3, punto 6. V. Componentes Luis Facciano, citado por Nstor Caferatta, sostiene que tres son los elementos que caracterizan al principio de precaucin: a) la incertidumbre cientfica: principal caracterstica de este principio que lo diferencia del de prevencin, b) la evaluacin del riesgo de produccin de un dao: se presenta aqu una situacin paradojal, ya que debe evaluarse la produccin de efectos nocivos tal vez desconocidos; c) nivel de gravedad del Dao: el dao debe ser grave e irreversible y slo en este caso juega

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Oikos red ambiental la precaucin. La hiptesis de la precaucin nos pone en presencia de un riesgo no mensurable, es decir, no evaluable14. Si seguimos el texto de la Declaracin de Ro, tal como sugiere Estrada Oyuela, advertimos que: 1) Se refiere a los procesos de toma de decisin, 2) Funciona como una medida provisional en un punto del proceso de manejo del riesgo, 3) En consecuencia, requiere el previo anlisis de riesgo y la conclusin de que existe un riesgo cierto, 4) Es preciso que el riesgo sea grave e irreversible, 5) Que no haya certeza cientfica, 6) Lo cual habilita medidas eficaces en funcin de los costos (proporcionalidad). Sobre este ltimo punto, Cafferatta lo califica como elemento accesorio, y se refiere a que tales medidas deben ser soportables por la sociedad que debe asumirlas. VI. La incertidumbre La lgica de la precaucin no mira al riesgo sino que se ampla a la incertidumbre, es decir, aquello que se puede temer sin ser evaluado en forma absoluta. La incertidumbre no exonera de responsabilidad; al contrario ella la refuerza al crear un deber de prudencia15. Respecto a la incertidumbre cientfica, que entendemos constituye el elemento crtico de este principio, Juan Rodrigo Walsh advierte que: Uno de los primeros interrogantes que se presenta en este sentido es el papel cambiante que desempea la ciencia frente a la incertidumbre que caracteriza a muchas decisiones de tipo ambiental. Esta incertidumbre presenta un desafo profundo a los mtodos clsicos de la ciencia, basada en la experimentacin, la verificacin de postulados tericos y la consistencia de los resultados obtenidos. Esta incertidumbre puede presentarse de tres maneras: 1) La incertidumbre en cuanto a la inexistencia de informacin o datos. Son raros los casos en los que existe informacin

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas consistente a lo largo de de un periodo lo suficientemente extenso como para revestir utilidad en la prediccin de consecuencias ambientales. Se suele suplir con modelizaciones. 2) La incertidumbre como ignorancia. Se trata de hiptesis no comprobadas. 3) La incertidumbre como indeterminacin. La falta de datos o la ignorancia son mucho mayores que en las situaciones anteriores y se desconoce el alcance de muchas interrelaciones ecolgicas bsicas.16 VII. El anlisis de riesgo El Principio 15 de la Declaracin de Ro, alude a la falta de certeza cientfica absoluta, mientras que la Ley General del Ambiente alude a ausencia de informacin o certeza cientfica. Sobre esta diferencia, Estrada Oyuela expresa que: la diferencia debe tenerse por inoficiosa y construir a partir del texto de la Declaracin de Ro que requiere la existencia de informacin y el anlisis de riesgo17. Es decir, para este autor la falta de certeza cientfica absoluta es la condicin esencial para la aplicacin de este principio. Como vimos en el punto anterior el papel cambiante que desempea la ciencia frente a la incertidumbre que caracteriza a muchas decisiones de tipo ambiental impone recurrir a tcnicas que nos permitan abordar esta situacin de incertidumbre. El anlisis de riesgo es el mecanismo encargado de cumplir con esta tarea, esto es, de evaluar cientficamente el riesgo. En los aos 70 se desarrollaron herramientas para la toma de decisiones -la evaluacin de riesgos y el anlisis de costo-beneficiodestinadas a llenar el vaco entre una ciencia incierta y la necesidad poltica de adoptar medidas para limitar los daos. Sin embargo, en su desarrollo se puso mucha fe en la capacidad de la ciencia para establecer modelos y para predecir el dao en sistemas ecolgicos y humanos extremadamente complejos. La evaluacin de riesgos, originalmente desarrollada para aplicarse a problemas mecnicos, como la construccin de puentes, donde los procesos tcnicos y los parmetros estn bien definidos y pueden ser analizados asumi el rol de predictor de sucesos extremadamente inciertos y altamente variables. La evaluacin de riesgos es vista por los organismos gubernamentales y el

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Oikos red ambiental sector industrial como el enfoque verdaderamente cientfico para la toma de decisiones; un enfoque mediante el cual las decisiones se adoptan sobre la base de lo que puede ser cuantificado, sin considerar lo que no se sabe o lo que no puede medirse. Esto ltimo es agrupado indiscriminadamente en la categora de incertidumbre. VIII. Importancia y lmites
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He aqu algunas de las principales conjeturas en que se basa la evaluacin de riesgos convencional, y tambin algunos de sus principales defectos: La evaluacin de riesgos est orientada a cuantificar y a analizar los problemas, ms que a resolverlos. Sus preguntas se refieren a cunta contaminacin resulta segura o aceptable, con qu problemas estamos dispuestos a vivir, cmo deben distribuirse los recursos limitados. Si bien stos son interrogantes vlidos, excluyen los enfoques ms positivos: cmo prevenir la exposicin a los riesgos, cmo avanzar hacia alternativas ms seguras y ms limpias, y cmo involucrar a la sociedad en la identificacin, jerarquizacin e implementacin de soluciones. Las evaluaciones de riesgos tienen resultados variables. La evaluacin de riesgos corriente se basa por lo menos en cincuenta conjeturas diferentes acerca de la exposicin a riesgos, la respuesta a distintas dosis, y las extrapolaciones de animales a seres humanos. Todo esto contiene elementos subjetivos y arbitrarios. Como consecuencia de ello, los resultados cuantitativos de las evaluaciones de riesgos son muy variables. La Unin Europea reconoci las limitaciones de esta herramienta en el ejercicio de anlisis de riesgos realizado por el European Benchmark. En el ejercicio, once gobiernos europeos armaron equipos de cientficos e ingenieros para trabajar en un problema relacionado con derrames accidentales de amonaco. El resultado del ejercicio fueron once estimaciones de riesgo diferentes, variando desde 1 en 400 a 1 en 10 millones. Los organizadores concluyeron que en cualquiera de las etapas de un anlisis de riesgo el analista introduce muchas conjeturas, y que debe reconocerse que los resultados numricos dependen en gran parte de tales conjeturas. (Contini et al. 1991. Benchmark Exercise on Major

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Hazard Analysis. EUR 13386 EN Commission of the European Communities, Luxembourg). No obstante, se entiende que es un instrumento necesario para la aplicacin de este principio, aunque no excluyente de consideraciones de poltica ambiental que en ltima instancia sern las que determinarn su pertinencia en cada caso. IX. La decisin poltica y el conflicto ambiental El principio precautorio constituye una presuncin razonada frente a la incertidumbre19. Como tal requiere ponderacin. Los administradores y jueces deben sopesarlo, para decidir su aplicacin y en qu medida20. La toma de decisiones frente a situaciones de extrema incertidumbre e ignorancia debe basarse en consideraciones tanto de poltica en general como de polticas especficas. La resolucin del conflicto ambiental es la esencia de la poltica y gestin ambiental. Con diversos rtulos y actores siempre ha aludido al problema entre el desarrollo econmico y la preservacin del ambiente. En el conflicto ambiental, alguien se opone a otro porque considera que, en forma actual o potencial, puede alterar o degradar un ecosistema o perjudicar su calidad de vida. El conflicto ambiental tiene diversas causas sociolgicas, econmicas y ecolgicas, pero en todos los casos corresponde al Derecho Ambiental dar respuestas que permitan su contencin y superacin. La finalidad de este derecho es preservar el equilibrio de los ecosistemas, pero es sabido que muchas de sus relaciones se encuentran sumidas en la incertidumbre. El principio precautorio viene a cubrir esta instancia, pero su aplicacin requerir de una notable dosis de prudencia. Con razn, Rodrigo Walsh afirma que el desafo mas grande que tiene el principio precautorio, consiste seguramente en la conquista de la legitimidad poltica. La ley N 5961, si bien no recepta expresamente este principio, como norma de poltica ambiental general posibilita su aplicacin. En efecto, en base a los criterios que introduce en el ttulo II, artculo 5, en tanto los organismos pblicos deben utilizar un enfoque cientfico inter y multidisciplinario al desarrollar actividades que, directa e indirectamente

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Oikos red ambiental puedan impactar el medio ambiente ( inciso d), resulta que, si de esos anlisis cientficos - en los cuales el riesgo debe constituir un elemento sustancial - se desprende la necesidad de su aplicacin, corresponder a la Administracin actuar en sentido precautorio. La estructura de la Ley N 5961, como hemos expresado, se sustenta en dos garantas: la participacin social y el conocimiento cientfico. El Dictamen Tcnico obligatorio en el procedimiento de EIA, es el elemento que permite verificar y obtener la certidumbre cientfica necesaria para resolver; pero tambin identificar y pondr en manos de la autoridad las reas en las cuales todava esa certidumbre no haya sido lograda. En tal caso, ser necesario analizar las consecuencias riesgosas de esta incertidumbre. Como consecuencia de este anlisis, ser el principio precautorio el que deber utilizarse para resolver el caso concreto ( art. 35, Ley 5961, en especial inciso e). Correspondera introducir en el decreto reglamentario mendocino una modificacin que imponga el anlisis de riesgo como lo ha hecho la Provincia de Chubut. En efecto, el decreto reglamentario N 1153/95, de la Ley 4032 de EIA de Chubut, establece, en su artculo 13, que en caso de emprendimientos que impliquen riesgo ambiental en caso de accidentes, se deber incorporar al Estudio de Impacto Ambiental en la modalidad que corresponda un Anlisis de Riesgo, conformado de acuerdo a la Gua de Anlisis de Riesgo (anexo IV) que expedir la Autoridad de Aplicacin. X. El conflicto ambiental en la justicia La norma ambiental es eminentemente administrativa, luego el conflicto ambiental se desenvuelve inicialmente en esa rbita. El Consejo Provincial del Ambiente y la audiencia pblica en el procedimiento de EIA, son instancias administrativas establecidas en la ley N 5961 para captar y abordar la diversidad de intereses encontrados. A veces, por impericia en la aplicacin de la normativa especfica o por diversas circunstancias relacionadas con la gestin ambiental, el mismo puede evolucionar de tal forma que la rbita administrativa resulte incapaz de armonizar o contener los intereses en juego, ingresando, como consecuencia del ejercicio de las garantas respectivas, a la rbita jurisdiccional. Entonces, sern los jueces los responsables de resolver el mismo.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Tal como ha sealado el recientemente desaparecido Ral Braes: .... se ha examinado el tema del acceso a la justicia ambiental, entendido como la posibilidad de obtener la solucin expedita y completa por las autoridades judiciales de un conflicto jurdico de naturaleza, es decir, no slo como un problema de legitimacin para accionar, que es slo uno de los componentes, no obstante la importancia que tiene en tanto cuestin relativa a la antesala de los problemas del acceso a la justicia en materia ambiental. Los obstculos al acceso a la justicia, en general se puede examinar desde varias perspectivas, que sin embargo suelen estar vinculadas entre s. ..., entre los obstculos principales al acceso a la justicia figuran el costo y el tiempo del litigio en el caso de las demandas pequeas y el poder de los litigantes y sus diferentes capacidad econmicas y tcnicas para reclamar justicia, as como la capacidad de organizacin de los propios litigantes. El acceso a la justicia ambiental presenta algunos obstculos adicionales,... tales como la extraordinaria complejidad cientfico-tcnica de los casos ambientales y las caractersticas especficas de los intereses en juego (intereses colectivos y difusos), que exige una especial capacidad de organizacin de los afectados para hacerlos valer, as como una especial capacidad econmica y tcnica para enfrentar procesos que habitualmente son costosos y complejos. En estos procesos, por otra parte, suele estar comprometido un inters social, lo que a su vez exige la participacin de un rgano que represente ese inters, lo que hace an ms complejo el proceso. A lo anterior se agrega, la exigencia de una preparacin especial de los operadores jurdicos, es decir, de los abogados y jueces, que por lo general no es proporcionada por la enseanza que reciben los profesionales del derecho, lo que, como tambin se dijo, estn planteado la interrogante sobre si sera conveniente la creacin de tribunales especializados en el tema ambiental o mtodos de composicin privada de los conflictos por especialistas en la materia. Un problema especialmente importante se encuentra constituido, sin embargo, por la inexistencia, al menos en los trminos que sera deseable, de un marco jurdico congruente con las caractersticas de los intereses que se deben tutelar judicialmente y que facilite su expedita y completa composicin. La ausencia de este marco jurdico ha determinado una situacin de inaccesibilidad a la justicia ambiental y ha contribuido de una manera importante a la ineficacia del derecho ambiental, comprometiendo la proteccin del medio ambiente y la viabilidad del desarrollo sostenible. Sin embargo, agrega: Ningn legislador podr proporcionar un

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Oikos red ambiental marco jurdico que exima al juez de su tarea de interpretar la ley y, a falta de disposicin expresa, de su tarea de aplicar los principios generales de derecho. Esto, que parece fcil, es algo sumamente complicado cuando se trata de casos ambientales, que por lo general plantean complejas situaciones inditas que requieren de complejas soluciones tambin inditas y que, por lo mismo, exigen de parte del juez no slo una enorme capacidad de estudio, sino tambin un compromiso eminentemente creativo con el caso que tiene en sus manos. Este espritu creativo de los jueces ya ha tenido diversas expresiones en estas ltimas dcadas21. Respecto a la aplicacin del principio precautorio para la resolucin de un conflicto ambiental, en la ley ambiental mendocina encontramos una va procesal para su aplicacin. La Ley 5961 cuando regula la proteccin jurisdiccional de los intereses difusos, establece la aplicacin supletoria de las normas generales del rgimen del amparo. Este rgimen general faculta al juez a ordenar a peticin de parte medidas cautelares de no innovar22. Sin embargo, la norma ambiental amplia notablemente las facultades judiciales, al establecer en forma expresa que el juez, antes de la notificacin de la demanda puede ordenar, incluso de oficio, las medidas que se consideren necesarias tendientes a la cesacin de los perjuicios actuales o potenciales al ambiente23 . Sigue en esto el pensamiento de Augusto Mario Morello y Gabriel Stiglitz 24 que proponan en estos procesos la medida cautelar innovativa con carcter provisorio y urgente y decretable con anterioridad a la notificacin de la demanda25. En la Ley Nacional 25675, tambin encontramos esta disposicin en el proceso judicial de dao ambiental colectivo, cuando establece que: En cualquier estado del proceso, aun con carcter de medida precautoria, podrn solicitarse medidas de urgencia, aun sin audiencia de la parte contraria, prestando debida caucin por los daos y perjuicios que pudieran producirse. El juez podr, asimismo, disponerlas, sin peticin de parte( art 32). Sobre esto, Morales Lamberti, anticipaba con fundamento el en principio 15 de la Declaracin Ro, que ...en particular los jueces, pueden ejercer una accin precautoria con el fin de proteger el medio ambiente cuando haya peligro de dao grave o irreversible. En estos casos, la prevencin de riesgos sobre la base de antecedentes razonables, aun cuando no exista la prueba o la certeza cientfica absoluta del dao, no constituye razn para postergar la adopcin de medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente, quedando los magistrados

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas facultados a proceder a los fines de prevenir la accin de riesgos potenciales a la salud o al medio ambiente26. XI. Un notable precedente sobre el juez previsor 27 En el ao 2003, el Consorcio de Empresas Mendocinas para Potrerillos S.A. (CEMPPSA) solicit una medida cautelar autosatisfactiva ante nuestro mximo tribunal, para que se ordene a la Provincia de Mendoza a que designe a un consultor a fin de solucionar el conflicto de ndole tcnica suscitado entre las partes como consecuencia de la Resolucin 908/02, de fecha 30 de agosto de 2.002, del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. Este conflicto resultaba de la decisin de la provincia de imponer al consorcio la contruccin de un terraplen, lo cual era resistido por el concorcio que consideraba que su ejecucin careca de sustento tcnico. Ms all del resultado del proceso, que fue la denegatoria de la medida solicitada; como de la evolucin posterior de la situacin, que fue la contratacin de una consultora internacional, interesa aqu el voto en Disidencia del Dr. Jorge Nanclares relacionado con la incertidumbre tcnica y las potestades provincial, por una parte, y el nuevo rol del juez en materia ambiental, por la otra. Como creemos que este pensamiento es sumamente valiosos por alinearse con la lgica que inspira la adopicin del principio precautorio en nuestro derecho postivo, transcribir algunos prrafos fundamentales. Sobre la incertidumbre y el poder de polica: Estamos en presencia de una cuestin tcnica opinable, en tanto que un consultor tcnico ha concluido que la obra es necesaria y otro que no. En estas circunstancias, el PE, en ejercicio del poder de polica, resuelve conforme uno de los dictmenes, particularmente autorizado y debidamente fundado, del que puede concluirse que, por lo menos, la obra accesoria mejora la seguridad de la presa. Ello resulta ms particularmente razonable, en cuanto, segn el IDIA, no se ha caracterizado adecuadamente el depsito que afecta la fundacin de la presa, por lo que subsiste una incertidumbre sobre cul ser su comportamiento (fs. 1804). Es decir que hay un conocimiento incompleto de la realidad y una consecuente incertidumbre que hacen ms razonable optar por la alternativa de mas seguridad.

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Oikos red ambiental Se trata entonces de una decisin de polica de la seguridad evidentemente razonable. Y ello seguira siendo as, an en el caso de que un tercer dictamen repitiera que es innecesaria, porque es suficiente para su razonabilidad que sea meramente conveniente para la seguridad. Ms an, frente a las posibles dimensiones catastrficas que se quiere prevenir. En este sentido no hemos encontrado desarrollado el concepto insinuado de inconveniencia, escuetamente dicho por la actora. Tal inconveniencia para el Proyecto expresada por la actora a fs. 1186, ms bien parece vincularse a la postergacin de los beneficios. Esta razonabilidad significa que es inobjetable que la Provincia disponga la realizacin de la obra accesoria. Desde luego, ello se concluye as, con abstraccin e independencia de su incidencia en los aspectos sinalagmticos econmicos de la relacin entre las partes del Acuerdo. Esto significa que la intervencin de la tercera consultora tendr efectos dirimentes de las relaciones econmicas de las partes, pero no podr modificar el derecho y atribucin de la Provincia de realizar la obra accesoria. El tema ambiental y el Juez previsor: La disidencia encuadra la situacin en la normativa ambiental constitucional, para sostener que: Hay que tener en cuenta todos estos elementos, a la hora de resolver la llamada cautelar innominada y que oportunamente debe clasificarse desde la perspectiva procesal y sustancial. Desde este positivo punto de partida, est claro que este incidente cautelar no puede resolverse con los criterios tradicionales de los principios de los arts. 112 y sig. del C.P.C., sino con una actitud y una perspectiva mucho ms moderna y donde el rol del juzgador juega un papel mucho ms activo, frente al compromiso y las expectativas de toda una comunidad. Es decir que este incidente debe resolverse a la luz de las nuevas teoras que tienden a proteger los intereses difusos, los derechos ambientales, los llamados procesos urgentes o medidas autosatisfactivas. El juego de esta normativa y su interpretacin armnica exige superar la consideracin del juez tradicional frente a un procedimiento previsto y reglado y empaparse de las nuevas corrientes de interpretacin

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas del derecho en busca de la tutela efectiva de los derechos comprometidos en la rpida superacin del conflicto existente entre la Provincia y el grupo constructor. Esta postulacin se enrola en la posicin del denominado activismo judicial, en el sentido de tener el juzgador una participacin plena y total en el proceso, procurando conducirlo, agilizarlo y anticiparlo, para evitar que la causa se demore en los resortes burocrticos, mxime cuando la voluntad de las partes ya ha sido plenamente expresada y difcilmente puedan preverse cambios de conductas de las partes. En materia de responsabilidad por daos es importante la doctrina y la jurisprudencia que ponen el acento en la prevencin del dao y el rol del juez en la prevencin. Sobre el tema, Vzquez Ferreyra ha sostenido que en la mentada funcin preventiva del derecho de daos, la medida autosatisfactiva puede cumplir un papel fundamental, ya que en los casos en que procedan, evitan un juicio de conocimiento cuando su nica finalidad es conseguir una orden judicial con naturaleza cautelar y urgente que se agota en si misma (Vzquez Ferreyra, Roberto A. La tutela del consumidor y de la vctima en el derecho de daos a travs de la medida autosatisfactiva, JA 1998-III-722). La aceptacin de este rol le permite al juzgador adoptar medidas tendientes a acercar la solucin del conflicto, evitando transitar el camino procesal comn, que sin lugar a dudas, atrasar la solucin del conflicto que separa a las partes, teniendo en la mano los informes que apoyan la posicin de cada una de ellas y necesitando la opinin tcnica e imparcial de un tercero, con la experiencia y capacidad necesaria para emitirlo y dentro de los parmetros que se establezcan. Queremos terminar este punto con un prrafo del fallo del caso Copetro, quizs el ms citado en materia ambiental y que completa estas ideas sobre el rol judicial en el conflicto ambiental: El Juez actu as perfectamente: repar la lesin presente y dispuso las previsiones tiles de acuerdo a las circunstancias, destinadas a evitar que se siguieran produciendo en el futuro, y desde este enclave no hay, pues, quiebra alguna del principio de congruencia, toda vez que lo que venimos analizando responde a otros registros que es frecuente converjan en un caso judicial: poderes inherentes al juez que respondan su actuacin en la armoniosa aplicacin de todo el ordenamiento, pues, con responsabilidad social, le impele a ejercer activamente. Despliega

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Oikos red ambiental as un rgimen de obligaciones procesales y fijacin de competencias y prestaciones activas a cargo de una o varias de las partes, de terceros o de funcionarios pblicos. Que revisten fuertes tintes de carcter preventivo, cautelar, de urgencia e inciden, por consiguiente, en el objeto (cosa o bien de la vida) o contenido del litigio determinante. Y no valen slo inter partes sino que, con amplitud subjetiva necesaria, cubren la finalidad de prevenir daos indeterminados o potencialmente colectivos, frente a la amenaza cierta (incomprobada) de una causa productora de daos. Que ni el juez ni la sociedad deben recorrer el riesgo de que acontezcan si, jurdicamente, son y pueden (deben) ser evitados 28. XII. Prevencin y precaucin
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Ambos principios se basan en el deber de preservacin establecido en la Constitucin Nacional como la obligacin de todos los ciudadanos y de las autoridades de preservar el medio ambiente para las generaciones futuras. 1. Existe una cabal diferencia entre Principio de Prevencin y el Principio de Precaucin. El Principio Precautorio es un principio ms avanzado que el de prevencin y ha tenido un avance pretoriano. Para que opere, tiene que existir un peligro de dao grave que pueda afectar la salud de la comunidad, esto es, que involucre el inters colectivo. La diferencia esencial entre aquellos principios es que la prevencin opera sobre la certidumbre, mientras que la precaucin carece de certidumbre. Esto permite agravar la proteccin en la aplicacin del principio precautorio frente al de prevencin. 2. Para que el principio precautorio pueda operar eficazmente, es necesario clarificar la potencialidad del dao y que exista cierto rigor cientfico. Asimismo, el principio precautorio debe funcionar como rector de otras normas de carcter legislativo y administrativo. 3. A partir de la sancin de la LGA 25675, teniendo en cuenta la aparicin de este principio en nuestro sistema, se debera aplicar una nueva interpretacin de toda la sistemtica de prevencin/ precaucin y dao ambiental. Ante similares costos se debera decidir a favor de la opcin que contemple en mayor medida la proteccin del ambiente. Asimismo, se debera invertir la carga de

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas la prueba en las cuestiones ambientales enmarcadas en el principio precautorio, entendindose prohibido todo lo que no est permitido. 4. Relacionado con el dao ambiental, el principio precautorio abre nuevas construcciones tericas: la comprensin novedosa del dao ambiental frente a su visin clsica, y la tarea de las autoridades al ampliarse el campo de posibilidades de mecanismos de prevencin. 5. Una confusin en su definicin puede derivar en una inversin del principio, utilizndolo ms que para agravar la prevencin, para no cumplirla. Un claro ejemplo de esta inversin se da en algunas causas judiciales cuando , frente a la solicitud de aplicacin del principio precautorio, los jueces requieren la existencia de un dao para poder decidir sobre determinada actividad (cuando la esencia del principio, excluye la existencia de un dao conocido). XIII. Conclusiones El derecho ambiental mendocino, luego de 15 aos de gestin ambiental pblica, tiene nuevos desafos. Sus instituciones reciben el influjo de la evolucin constante de sus principios. El principio precautorio emerge con fuerza y cambiando concepciones administrativas y procesales. Su aplicacin impone adoptar una nueva visin sobre el modo de resolver el conflicto ambiental, que con el debido sustento en la razonabilidad y la eficacia necesaria de toda decisin, permitir alcanzar el desarrollo sustentable provincial. Esta ser nuestra contribucin con las generaciones futuras. Notas Director del Departamento de Ciencias Ambientales de la Universidad de Congreso. 1 No podemos dejar de sealar que una prctica desviada de la norma legal ha generado que la Audiencia Pblica sea eludida mediante el uso arbitrario del procedimiento de excepcin establecido en el Decreto Reglamentario de este procedimiento ( Decreto 2109/94, art. 9). 2 El mismo ...deber contener un anlisis cientfico tcnico de todas las materias y conocimientos involucrados en el proyecto, debiendo la

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Oikos red ambiental conclusin ser la consecuencia de una reflexin interdisciplinaria. ( art. 16, Decreto 2109/94) 3 Su incumplimiento, importa la nulidad de la Declaracin de Impacto Ambiental (art. 34, Ley 5961) 4 Rodrguez Salas, Aldo, La Norma Ambiental y el Sistema Federal Ambiental, Revista del Foro de Cuyo N 62, Ediciones Dike, Mendoza, 2004, pginas17-32. 5 No todas las normas de PM han cumplido con la necesaria concertacin, pero la LGA 25675 al ratificar los acuerdos federales ambientales establece un mecanismo de concertacin que es congruente con la Constitucin Nacional. 6 EXPTE. N80.866.-ASOCIACION OIKOS RED AMBIENTAL C/ GOBIERNO DE LA PROVINCIA DE MENDOZA P/ ACCION DE AMPARO ( 15 Juzgado Civil, Comercial y Minas de Mendoza) 7 En este documento no abordaremos las dificultades interpretativas que giran en torno al contenido y alcance de los Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental, pero partimos de reconocer que el principio precautorio ha ingresado de lleno a nuestro ordenamiento jurdico. S trataremos de interpretar su alcance y condiciones. 8 Joel Tickner, Carolyn Raffensperger and Nancy Myers,Science and Environmental Health Network, SEHN, Junio 1999. www.sustainableproduction.org 9 Sobre la posicin internacional de Estados Unidos, ver Estrada Oyuela, Ral y Soledad Aguilar, El principio o enfoque precautorio el en Derecho Internacional y en la Ley General del Ambiente, Revista La Ley , del 22 de setiembre de 2003. 10 Valery Mira Alvaro, Direito Ambiental brasileiro: o princpio da precaucao e sua aplicacao judicial, en Lexis Nexis, JA, Derecho Ambiental, 17 de set. 2003. 11 Walsh, Juan Rodrgo, Derecho, Ambiente y Sustentabilidad, pg. 48

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12 Cafferatta, Nstor, Principio Precautorio Y Derecho Ambiental, Revista La Ley , 3 de diciembre de 2003. 13 El principio o enfoque precautorio el en Derecho Internacional y en la Ley General del Ambiente, Revista La Ley , del 22 de setiembre de 2003.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 14 Cafferatta, Nstor, El Principio Precautorio y el Derecho Ambiental, Revista La Ley del 3 de diciembre de 2003. 15 Luis Facciano, citado por Cafferatta, Nestor, ob. cit. 16 Walsh, Juan Rodrigo, ob. cit., pgs 49/50 17 Ob cit, Revista La Ley , del 22 de setiembre de 2003. 18 Joel Tickner, Carolyn Raffensperger and Nancy Myers, ob cit. 19 Walsh, Juan Rodrigo, ob. cit. pag. 50. 20 Cafferatta, Nstor, ob.cit. 21 El Acceso a la Justicia Ambiental en Amrica Latina: Derecho Ambiental y Desarrollo Sostenible, en Memorias del Simposio Judicial realizado en la Ciudad de Mxico del 26 al 28 de Enero de 2000, Serie Documentos sobre Derecho Ambiental, Mexico 2000 Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente. 22 Conforme arts. 31 y 35, Decreto Ley N 2589/75, modificado por Ley N 6504. El art. 35 del Dec. 2589/75 autoriza al juez, dentro de la generalidad de las medidas precautorias que existen, a disponer nicamente medidas de no innovar, mediante la cual se persigue el mantenimiento de la situacin de hecho o de derecho al momento de ser decretada, sin que la misma tenga efectos retroactivos, por cuanto la misma, no impone nada positivo, sino algo negativo, abstenerse. (Expediente: 23280, Cartula: LISTA RENOVACIN AZUL A.M.S.A. / A.M.S.A., Fecha: 04/04/1997, Tipo: Interlocutorio, Tribunal: Tercera Cmara Civil, Ubicacin: A081-120, Materia: Civil Y Comercial, Magistrados: Garrigos Staib Barrera). 23 Art. 21,ley 5961. 24 Morello, Augusto Mario La defensa de los intereses difusos y el derecho procesal ( JA-1978-III-321); Morello, Augusto y otros, La defensa de los intereses difusos (JA-1982-IV-700). 25 Art. 21: Antes de la notificacin de la demanda, el juez podr ordenar de oficio o a peticin de parte las medidas que se consideren necesarias tendientes a la cesacin de los perjuicios actuales o potenciales al ambiente. Podr fijar una contra cautela a cargo del peticionante, merituando la magnitud del perjuicio actual o potencial y los daos que la medida pudiera causar al accionado. Cuando se tratare de hechos,

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Oikos red ambiental actos u omisiones de rganos o agentes de la Administracin Pblica, el juez requerir de sta un informe detallado relativo a los fundamentos y antecedentes de las medidas impugnadas y la evaluacin del impacto ambiental pertinente y, en su caso la D.I.A. 26 Morales Lamberti, Alicia, Derecho Ambiental, Crdoba, 1999, pg. 146/147. 27 Ttulo tomado de la disidencia del Dr. Jorge Nanclares en el fallo dictado en el Expte 75.825 Consorcio de Empresas Mendocinas para Potrerillos S.A. C/ Provincia de Mendoza - Solicita Medida Cautelar,, 15 De Septiembre de 2003. 28 Fallo Almada c/ Copetro, citado. 29 Conclusiones del taller sobre Ley General del Ambiente, Principio Precautorio y Dao Ambiental, organizado por la Fundacin Ambiente y Recursos Naturales, en cooperacin con el Centro de Derecho Ambiental de la UICN, en el marco de su Programa de Derecho Ambiental, 26 de junio de 2003 en la sede del C.A.R.I.

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El ambiente, los ciudadanos y la exigibilidad de los derechos

Eduardo Sosa*

I. Introduccin Este ensayo pretende establecer un marco de trabajo para el desarrollo de los conceptos que vinculan el ambiente, los derechos humanos y los conflictos sociales y ambientales, bajo la perspectiva de la exigibilidad ciudadana de tales derechos y de la doctrina de Justicia Ambiental, la cual se explica en mayor detalle. Con este anlisis, es posible introducirse plenamente en el tema de la defensa del ambiente a partir del enfoque de los derechos humanos, desde una perspectiva integral, respetando las diferencias y la diversidad cultural existentes en este tipo de temas. Los ciudadanos muchas veces pasamos por alto que los conflictos sociales y ambientales, generalmente estn basados en la violacin a los derechos humanos y por ende, pretendemos tratarlos como si fueran simples disfunciones sociales, cuando los mismos son consecuencia de los sistemas polticos y econmicos excluyentes en los que vivimos. En la medida que las sociedades aprendan a utilizar las herramientas legales necesarias y a activar los mecanismos democrticos disponibles, podremos aspirar a que los derechos humanos sean verdaderamente respetados y libremente ejercidos por todos los habitantes de este maravilloso planeta. Por ello, incorporar como dimensin de anlisis a los derechos humanos, tiene como pretensin principal la apropiacin del tema desde una nueva perspectiva ms abarcativa e integradora, ya no como si se tratara de un declogo o receta para la solucin de la conflictividad socialambiental, sino como una nueva manera de pensar el ambiente, en trminos de desigualdad social y ambiental y del ejercicio de los derechos humanos en este mbito complejo.

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Oikos red ambiental II. El medio ambiente y los derechos humanos: una vinculacin natural y social Los derechos a un ambiente sano y equilibrado, a la informacin, educacin ambiental, y a la sustentabilidad, entre otros, constituyen los comunmente llamados derechos ambientales, que con gran fuerza, han irrumpido principalmente en los ltimos veinte aos 1, en casi todos los pases nrdicos y anglosajones, pasando luego a pases en vas de desarrollo, del tercer mundo o como quiera que se llame a los pases emergentes que conforman la periferia del actual sistema econmico global. Los derechos al ambiente son aquellos relacionados con el mantenimiento de los valores ecolgicos y sociales, que otorgan un marco de sustentabilidad a la vida humana. Son atributos especficos dictados por la sociedad, constituyendo una parte indivisible e inalienable de la dignidad humana. Los derechos al ambiente son recientes en comparacin a los clsicos derechos humanos o de primera generacin, nacidos durante la revolucin francesa, o a los derechos econmicos, sociales y culturales o de segunda generacin, popularizados durante la segunda mitad del siglo XX. Los derechos ambientales conforman un grupo nuevo junto a otros como los de gnero, los que protegen al consumidor y a las minoras sexuales o tnicas, que comenzaron a ser reconocidos a partir de las manifestaciones sociales, ya contra el sistema imperialista, el sistema econmico o el sistema social de opresin en general, que afectan a los diversos grupos en cuestin. El marco conceptual para la exigibilidad ciudadana de los derechos se basa en que, partiendo de la premisa que los derechos son universales e indivisibles, la violacin de uno significa tambin la restriccin en el goce de todos los dems derechos; por otra parte, los derechos ambientales, si bien poseen caractersticas que los diferencian del resto, en particular el de estar representados por un colectivo no cuantificable ni distinguible de recipiendarios 2, constituyen derechos de incidencia colectiva, lo que los transforma en asuntos de inters pblico, exigibles en nombre de toda la sociedad y en particular de toda la comunidad afectada, por lo que corresponde incluirlos en una misma categora junto al resto de los derechos, partiendo de la base que ningn derecho, sean estos civiles, polticos, econmicos, culturales y sociales, puede hacerse efectivo si no existe un ambiente propiciatorio de los mismos 3, en este

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas caso un ambiente sano y equilibrado, donde el Estado provea la suficiente informacin ambiental para que la ciudadana participe con conocimiento, y en donde constituya una obligacin indelegable de los gobernantes garantizar el derecho a la sustentabilidad, a la educacin ambiental y a tener pleno acceso a los mecanismos de exigibilidad de los derechos enunciados. Los derechos al ambiente propenden al alcance igualitario de oportunidades en el ser humano, que le permiten alcanzar su sustentabilidad biolgica en el largo plazo a travs de medidas de preservacin de ecosistemas, de la diversidad biolgica, de la proteccin del patrimonio natural y cultural y la educacin para la concientizacin y la toma de decisiones4. El reconocimiento de los derechos ambientales a partir de la dcada del 70 estuvo asociado a las demandas de grupos sociales que observaban el progresivo deterioro del ambiente a manos de los procesos industriales y actividades agropecuarias a gran escala, los procesos demogrficos y de hiperurbanizacin que afectan a las sociedades actuales, adems de la prdida de los lazos de solidaridad y la aparicin de costumbres sociales como el consumismo y el individualismo extremo, asociado a la consecucin de logros econmicos personales, entre otros cambios experimentados por el hombre moderno. Las protestas de los activistas ambientales durante fines de los 60 y comienzos de los 70, produjeron una marca indeleble en el nacimiento de la exigibilidad de los derechos ambientales5. La culminacin de este proceso, se produjo con el reconocimiento a nivel global de la importancia de vivir en un ambiente sano y protegido, durante la Conferencia de Estocolmo en 1972. De all en ms la lucha ya no se detendra. III. El ambiente y los derechos humanos Actualmente, la postura ms aceptada sostiene la vinculacin entre los derechos humanos y los denominados derechos ambientales, en que un ambiente sano y apto para la vida, desde la condicin de dignidad humana, es el sustento bsico o condicin sine quanom para poder desarrollar el resto de los derechos. Sin un ambiente ecolgicamente equilibrado es imposible que el hombre pueda gozar plenamente del resto de los derechos, sean los civiles y polticos, popularmente llamados

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Oikos red ambiental humanos o aquellos que tienen relacin con todas las manifestaciones sociales, econmicas y culturales de la vida en sociedad 6. Basta con poner como ejemplos las actividades blicas o econmicas y polticas que ponen en riesgo la supervivencia de millones de personas, as como la ferocidad con que las actividades humanas a escala planetaria han producido por primera vez peligro de muerte para la especie humana con el calentamiento global y el agujero de ozono 7. Es evidente que los derechos solo pueden garantizarse si previamente podemos garantizar un ambiente que sea catalizador de las potencialidades humanas, armnico con las actividades productivas y la conservacin ambiental, y donde el equilibrio ecolgico sea el punto de partida para el desarrollo humano de toda la persona y de todas las personas tal cual reza la Teora del Desarrollo Humano presentada por las Naciones Unidas en la dcada del 90 del pasado siglo XX. IV. La justicia ambiental: un derecho generacional al desarrollo humano El desarrollo humano solo es posible bajo dos premisas, una de las cuales fue comentada anteriormente y se refiere a la salud del entorno, y el otro se refiere a la conducta del hombre, sirviendo a los intereses colectivos y organizando la convivencia social por medio de normas que reglamenten el ejercicio de las acciones humanas. Cuando el goce del derecho a un ambiente sano es diferenciado, y se traduce en un ambiente sano y productivo para pocos, y en impactos ambientales para el resto, o cuando las decisiones de los gobiernos privilegian intereses privados por sobre los pblicos, sea en las cuestiones ambientales o de cualquier otro tipo, se produce un caso claro de injusticia, sea esta social o en el caso que nos compete, ambiental 8. El movimiento de Justicia Ambiental naci formalmente en el ao 1982 en Carolina del Norte, en los Estados Unidos, si bien se vena gestando a partir de los reclamos de comunidades vulnerables contra atropellos a su medio ambiente desde la dcada del 60. El movimiento tuvo su primera manifestacin masiva a consecuencia de la construccin de un depsito de residuos txicos de PCB, donde iran a parar las tierras de 14 sitios distintos del Estado, todas contaminadas con este aceite. Las manifestaciones derivaron en el arresto de ms de 500 personas. A pedido de un congresista, la oficina de Cuentas Generales del Gobierno inici un estudio sobre la localizacin de este tipo de repositorios,

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas determinando que 3 de cada 4 de estos sitios se haban construido en comunidades predominantemente negras o afrolatinas. Tambin se demostr un sesgo en la eleccin de tales sitios, y que en dichas zonas vivan 3 de cada 5 habitantes negros o hispanos. El estudio demostr que no solamente el color o la posicin social influan en la eleccin, sino que el status econmico tambin era un factor determinante. En todos los casos se haban seleccionado sitios con comunidades pobres. Por qu?, porque no hay expectativas de resistencia cuando las comunidades no tienen capacidad de respuesta. La capacidad de respuesta de una comunidad ante hechos de este tipo est dada por una serie de factores como el acceso a la educacin, a recursos econmicos, tcnicos, a relaciones, etc., que generalmente no se encuentran cuando hablamos de comunidades pobres. La injusticia ambiental es una parte de la injusticia social, representada por el desproporcionado nmero de riesgos ambientales y a la salud a que se ven expuestas las comunidades vulnerables. Conceptualmente, la justicia ambiental es un estado terico, en el cual todos los habitantes de una comunidad pueden acceder de manera equitativa a los bienes y servicios ambientales disponibles por la naturaleza y las actividades humanas. Se trata de que las decisiones que toman las autoridades o las empresas, no afecten de manera desproporcionada a las comunidades, donde pequeos grupos reciben los mayores beneficios, mientras que los impactos ambientales y sociales recaen en grandes mayoras. La justicia ambiental se inspira en el principio que reconoce a todos los seres humanos los mismos derechos de acceso, e idnticas opciones a los beneficios de la oferta ambiental y cultural del planeta. La justicia ambiental se expresa como proteccin e implementacin poltica, social y econmica de esos derechos, local y globalmente. Otra definicin de justicia ambiental hace alusin al derecho a un ambiente sustentable, productivo, saludable y seguro para todos, donde por ambiente se considera el ambiente econmico, esttico, poltico, social, el fsico (el natural y el construido) y el ecolgico. La justicia ambiental se refiere a las condiciones en las cuales tal derecho puede ser libremente ejercido, donde las identidades y necesidades individuales y grupales son preservadas, promovidas y respetadas en orden que sta provea al desarrollo personal y comunitario.

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Oikos red ambiental Existen dos clases de elitismos que combate el movimiento de justicia ambiental. El Racismo Ambiental, que es la discriminacin en temas ambientales basada en el color o la etnia, y el Clasismo Ambiental, misma discriminacin pero basada en el status econmico, cultural o social. Entonces, as como la justicia social es el reclamo por el acceso indiferenciado a bienes y servicios bsicos, operativizado en la exigibilidad de un derecho a un mundo ms justo para todos, acceso a la salud, a una vivienda y trabajo dignos, etc., la justicia ambiental es uno de los nuevos reclamos de las sociedades actuales, a cuenta de comprender que un ambiente sano para el disfrute de todos, permite un desarrollo sustentable a escala humana, adems de favorecer procesos econmicos que permiten la utilizacin racional de los recursos y la posibilidad de extender estos beneficios en forma indefinida. As, la justicia ambiental se transforma en un reclamo generacional indispensable para alcanzar el desarrollo humano de los pueblos y de los individuos que los componen, porque el desarrollo humano, tal cual fue concebida la doctrina, tiene una dimensin colectiva y otra individual, y porque es el punto de partida para comprender la magnitud del trmino sustentabilidad, que constituye parte del nuevo paradigma del siglo XXI. Al reclamo de la supervivencia generacional se suma la responsabilidad social de proteger el ambiente para nuestros descendientes, lo que transforma al mismo tambin en un derecho a la intergeneracionalidad o a que los futuros seres humanos, an no siendo sujetos de derecho por su condicin ideal, sean tambin por extensin, el bien jurdico tutelado u objeto de proteccin de la norma 9. Se trata del derecho de quienes desean la sustentabilidad a que nadie intervenga produciendo impactos que pongan en peligro la sustentabilidad de las generaciones por venir. El documento ms ajustado al cuerpo terico de la doctrina de justicia ambiental lo encontramos en una declaracin de principios, adoptada durante la Cumbre sobre Liderazgo Ambiental de la Gente de Color, celebrada en 1991 en Washington DC, estados Unidos.

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La misma se basa en 15 principios que detallamos a continuacin: 1. La justicia ambiental afirma que la Madre Tierra es sagrada, que todas las especies estn interrelacionadas y a la vez son nicas, y que poseen el derecho a estar libres de destruccin ecolgica.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 2. Justicia Ambiental demanda que las polticas pblicas se basen en el respeto mutuo hacia todas las personas, sin distincin de color ni otro sesgo. 3. La justicia ambiental manda a realizar un uso responsable, balanceado y tico de la tierra y los recursos renovables, a fin de mantener un planeta sustentable para los seres humanos y otras formas vivientes. 4. Justicia Ambiental llama a la proteccin universal contra los ensayos nucleares, la extraccin, produccin y disposicin de residuos txicos/peligrosos que amenazan el derecho fundamental al aire limpio, la tierra, el agua limpia y la alimentacin sana. 5. Justicia Ambiental afirma el derecho de todos los pueblos a la autodeterminacin poltica, econmica, cultural y ambiental. 6. Justicia Ambiental demanda el cese de la produccin de todas las toxinas, desechos peligrosos y materiales radioactivos. 7. Justicia Ambiental demanda el derecho a participar en condiciones de igualdad en cada nivel de toma de decisiones, incluyendo las necesidades de evaluacin planeamiento, implementacin y cumplimiento de la ley. 8. Justicia Ambiental afirma que todos los trabajadores tienen derecho a un ambiente laboral seguro y saludable, sin que sea forzado a elegir entre una calidad de vida deteriorada y el desempleo. 9. Justicia Ambiental promueve el derecho de las vctimas de injusticia ambiental a recibir plena compensacin y reparacin de los daos tanto como del cuidado de la salud. 10. Justicia Ambiental considera a los actos de injusticia ambiental llevados a cabo por los gobiernos, como violaciones al derecho internacional, a la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y la Convencin de las Naciones Unidas contra el Genocidio 11. Justicia Ambiental afirma la necesidad de poseer polticas urbanas y rurales para limpiar y reconstruir nuestras ciudades y reas rurales en balance con la naturaleza, honrando la integridad cultural de todas nuestras comunidades, y proveyendo acceso limpio para todos al rango completo de recursos disponibles.

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Oikos red ambiental 12. Justicia Ambiental llama al estricto cumplimiento de los principios de consenso informado y a parar con los ensayos sobre experimentos reproductivos y procedimientos mdicos y vacunas sobre gente de color. 13. Justicia Ambiental se opone a las operaciones destructivas de las corporaciones multinacionales, a la ocupacin militar, la represin y explotacin de tierras, pueblos y culturas, y adems otras formas de vida. 14. Justicia Ambiental llama a la educacin de las generaciones presentes y futuras en las cuales se enfaticen los temas sociales y ambientales, basada en las experiencias y apreciaciones de la diversas perspectivas culturales. 15. Justicia Ambiental requiere, como individuos, hacer elecciones de consumo de manera tal que consumamos tan poca cantidad de recursos como sea posible y generaciones la menor cantidad de residuos posible, repensando de manera consciente las prioridades de nuestros estilos de vida, de modo de asegurar la salud del mundo natural para las generaciones presentes y futuras IV. La justicia ambiental en nuestra Constitucin Nacional La doctrina de Justicia Ambiental proviene de los Estados Unidos de Amrica; all, environmental justice ha impregnado el espritu de esa nacin, invadiendo las decisiones gubernamentales y los reclamos ciudadanos por mantener un equilibrio entre el avance de los procesos econmicos y las necesidades de conservacin10. Tal fue el furor del movimiento nacido en ese momento, que se decidi incorporar el principio de justicia ambiental en los actos de gobierno de aquel pas, a partir del reconocimiento de que las decisiones de la clase dirigente, estaban teidas consciente o inconscientemente de clasismo y racismo ambiental. Este movimiento, con su gran componente tcnico y su gran capacidad de movilizar a la ciudadana, ha mejorado sensiblemente la gestin pblica ambiental en los Estados Unidos a travs de la exigibilidad del derecho11. El movimiento se expandi rpidamente a otros pases del continente, sin embargo por cuestiones estructurales, no prendi con la misma fuerza arrolladora que en la nacin inspiradora, as que con el tiempo fue subyugado por fuerzas ms poderosas, provenientes de

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas intereses de otros sectores con mayor participacin en las decisiones que dirigen el rumbo de los pases. Sin embargo, las constituciones nacionales han expresado en muchos de nuestros pases latinoamericanos el deseo y exigencia de sus pueblos a una mejor calidad de vida, y con relacin al ambiente, al mantenimiento de los valores ecolgicos y sociales que sustentan la vida humana. En nuestro pas, la Constitucin Nacional fue reformada en 1994, incorporando un artculo ambiental -cuyo anlisis no es objeto de este trabajo- que a su vez incluye, probablemente en forma involuntaria, el concepto de justicia ambiental. Cuando en el primer prrafo del artculo 41 se menciona que todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las necesidades de las generaciones futuras, y tienen el deber de preservarlo, nos dice que debe existir un acceso indiferenciado a bienes y servicios ambientales bsicos por parte de los distintos sectores de la sociedad y que deben existir las mismas oportunidades para alcanzar un grado de ciudadana plena, que es la condicin social indispensable para el desarrollo humano. Cuando menciona el deber de preservar el ambiente, tambin les permite a los habitantes la exigibilidad de los derechos ante la posibilidad de dao ambiental y de restricciones, lesiones o menoscabo de los derechos ambientales a causa de hechos u omisiones de la institucionalidad pblica o privada, as como del individuo que genera el dao. De esta forma, la Constitucin Nacional incorpor en su ltima reforma el componente de justicia ambiental, adems de la institucionalizacin de la exigibilidad como estrategia de recomposicin al estado previo a la violacin de derechos ambientales, lo que constituye un gran avance para la ciudadana en la defensa de los intereses difusos tal como los ambientales.12 Por otra parte el artculo 43 adems incorpora instrumentos para efectivizar la exigibilidad de los derechos de incidencia colectiva a travs del amparo colectivo. Con los artculos 41 y 43 nuestra carta magna le otorga a los derechos ambientales rango constitucional, adems de reconocer los intereses difusos e incorporar una va expedita para la prevencin del dao ambiental. Reconoce el principio de justicia ambiental, la exigibilidad del derecho a un ambiente sano, a la informacin ambiental y otros, y finalmente permite la justiciabilidad13 de los mismos a travs de vas procesales que prescinden de la afectacin concreta del individuo y recurren a intereses de incidencia colectiva.

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Oikos red ambiental V. Participacin y derechos colectivos Un derecho considerado clave en los sistemas democrticos es el derecho a participar en la toma de las decisiones. Sin embargo, esa participacin puede no darse como se desea o aspira. El grado ptimo de la participacin es aquel que se basa en el consentimiento libremente expresado por parte del ciudadano, fundado en pleno conocimiento de causa, hacia la actividad o propuesta de los gobernantes. Eso incluye el derecho a rechazar o vetar acciones del Estado con las que el pueblo podra estar en desacuerdo. El grado siguiente de participacin es el consentimiento, en donde el Estado tiene hasta cierto punto la posibilidad de manipular, en la medida que se puede obtener consentimiento sin necesidad de haber proporcionado toda la informacin relevante, o simplemente ejerciendo presin sobre la gente. A veces esta alternativa toma la forma de aval a las decisiones del gobierno, sin que los interesados hayan participado de la construccin de la decisin. An menos conveniente es un acuerdo en el que no existe el derecho a veto. Aun si no se logra acuerdo, el Estado puede buscar el acuerdo y as continuar con sus acciones, incluso en ausencia de consenso. La diferencia entre participacin y consulta es importante. Toda participacin implica que la comunidad en cuestin puede incorporarse en el proceso de toma de decisiones y que sus puntos de vista sern tomados en cuenta e incorporados en mayor o menor medida. La participacin permite que las comunidades afectadas e interesadas, desempeen un papel importante en el desarrollo y la gestin de las medidas propuestas. En los procesos de consulta, en contraste, no se requiere del acuerdo de la comunidad y no hace falta reflejar ni tomar en cuenta los puntos de vista de oposicin. Muchas veces, no reviste importancia que la poblacin se oponga a una accin propuesta, siempre y cuando se cumpla con el requisito de una consulta simblica. Muchas veces ocurre esta situacin en los procedimientos de evaluacin de impacto ambiental, donde la instancia de la audiencia pblica pasa a convertirse en un mero formalismo procedimental en el camino hacia la aprobacin de una actividad o proyecto. Este es el mtodo ms comnmente utilizado por los gobiernos para la toma de las decisiones. ltimamente, la audiencia pblica ha sido reconsiderada como una de las herramientas ms

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas importantes para alcanzar plena participacin, ms que por su propia esencia por los efectos jurdicos que posee, ms all de que su realizacin no obliga a las autoridades a decidir en base a los resultados de la audiencia. VI. Los Derechos Ambientales El jurista colombiano Jose Borrero afirma que los seres humanos somos habitantes de la tierra, miembros de la biosfera y beneficiarios de lo que l denomina fideicomiso planetario. Ello nos sindica como titulares de obligaciones y derechos ambientales que configuran el marco jurdico de nuestras relaciones e interrelaciones con el ambiente y los otros seres vivientes, humanos y no humanos14. A travs de acuerdos, convenios y declaraciones internacionales, al igual que de leyes nacionales y provinciales, se ha consolidado un reconocimiento doctrinario de los principios rectores de la relacin ser humano-ambiente. La experiencia normativa sobre la materia, tanto de los Estados como de la comunidad internacional, ha evolucionado en torno a la consagracin de los siguientes principios y derechos bsicos15: El principio de justicia entre generaciones o equidad intergeneracional en el uso de la oferta ambiental planetaria; Este principio prescribe el reconocimiento de que nosotros somos beneficiarlos del patrimonio natural del planeta, el cual poseemos a ttulo de fideicomiso, conjuntamente con otros seres humanos de la presente generacin, y otras generaciones, pasadas y futuras. La relacin entre generaciones impone obligaciones a cada generacin en la conservacin de la calidad ambiental y diversidad gentica de la biosfera para beneficio de las futuras generaciones, al tiempo que le confiere derechos en el uso y disfrute del patrimonio planetario. Estas obligaciones y derechos constituyen la base del principio de equidad intergeneracional. El concepto de crdito planetario obra como fundamento de este principio. Por crdito planetario debe entenderse que cada generacin recibe de las generaciones anteriores un legado natural y cultural a ttulo de fideicomiso, el cual debe mantener y entregar a las futuras generaciones. El principio de santidad y unicidad de las formas vivientes;

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Oikos red ambiental Este principio reconoce a las especies y a sus hbitats el carcter nico e irrepetible, por lo cual es menester protegerlos, dado que su valor no es nicamente monetario, sino que por s mismos, la preservacin de su existencia es un deber moral que debemos asumir como ciudadanos. Uno de los tratados internacionales ms importantes en este sentido que reconoce este principio es el Convenio para la Conservacin de la Diversidad Biolgica, firmado en la Cumbre de Rio de Janeiro en 1992. La cuestin de la sacralizacin de las formas de vida se encuentra incorporado en numerosos tratados, pero en el caso que estamos hablando, desde la Conferencia de Estocolmo en 1972, pasando por el documento Cuidar la Tierra en los noventa, hasta los ms modernos tratados que vinculan la diversidad biolgica, los pueblos indgenas y los derechos humanos, hacen alusin a la santidad de la creacin viviente y el respeto por la creencia de los pueblos originarios en este sentido. El derecho humano bsico a vivir en un ambiente globalmente sano; El derecho a disfrutar y a vivir en un ambiente sano debe ser considerado como un derecho humano bsico, prerrequisito y fundamento para el ejercicio de los restantes derechos humanos, econmicos y polticos16. Menester es reconocer que un ambiente sano es condicin sine quanom de la propia vida y que ningn derecho podra se realizado en un ambiente inhspito o profundamente alterado. Un razonable nivel de calidad ambiental es un valor esencial para asegurar la supervivencia no solamente humana sino de toda la biosfera. El derecho fundamental de pueblos e individuos a un estilo de vida sostenible. En este caso la titularidad del derecho se extiende, excepcionalmente, a una colectividad, la cual deviene en sujeto de derecho, a condicin de ser jurdicamente considerada como una entidad individual. No se trata de un presunto derecho colectivo, conferido difusamente a un nmero indeterminado e indeterminable de personas, sino de un derecho fundamental del cual son titulares no slo individuos, sino pueblos, en la medida en que estos ltimos sean entendidos como unidades etnolgicas con identidad de lengua, cultura e historia.

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El derecho a un estilo de vida (subsistencia) sostenible confiere a los pueblos e individuos la herramienta legal para oponerse a todas las formas econmicas, polticas o tecnolgicas que pudieren restringir o impedir su bienestar. Notas * Licenciado en Gestin Ambiental. Presidente de Oikos red ambiental. 1 Mainstreaming the environment. World Bank. Washington DC. 1995. Pg. 82 2 Sabsay D. et. al. El acceso a la informacin pblica, el ambiente y el desarrollo sustentable. FARN. Manual n 3. 1997.. Buenos Aires. 3 Picolotti R. URL: www.cedha.org.ar. CEDHA. 4 PIDHDD Plataforma Interamericana. De Derechos Humanos, Desarrollo y Democracia, Quito, 1998. 5 Spretnak, Charles. Estados de Gracia. Editorial Planeta Tierra. 1997. Washington DC. 6 Picolotti, R., CEDHA, Derechos Humanos y medio ambiente: contexto y justificacin, Crdoba, 1999. 7 Brown Lester. El estado del mundo 1989. Worldwatch Institute. Grupo Editor Latinoamericano. Buenos Aires. 1989. 8 Padilla C. San Martn P. Conflictos Ambientales: una oportunidad para la democracia. Observatorio Latinoamericano de Conflictos Ambientales Instituto de Ecologa Poltica. Santiago, Chile. 1998 9 Al proteger el ambiente, estamos facilitando el camino para que las generaciones siguientes y an no nacidas- tengan la posibilidad de disfrutar del mismo derecho a un ambiente sano, por lo tanto podemos decir que el derecho a la intergeneracionalidad est inserto en la doctrina del Desarrollo Sustentable que menciona la Constitucin Nacional en su artculo 41. 10 EPA Environmental Justice Programme. www.epa.gov 11 Moore W. Ecodemocracia, el modelo post-capitalista. Editorial EMED/ CEIS. Buenos Aires. 1998.

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Oikos red ambiental 12 Grasetti, E. en su obra Estudios Ambientales. Edit. Heliasta. Buenos Aires. 1998, hace una referencia a este tema muy interesante. 13 PIDHDD. Plataforma Interamericana de Derechos Humanos, Desarrollo y Democracia. Quito. 2002 14 Borrero, J. Los derechos ambientales: una visin desde el sur. Editorial Colombianet. 1996. 2da. Edicin. Bogota. 15 Idem.
16 CEDHA. Ver cita 6.

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Conflictos socio-ambientales y accionar del Estado

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Poltica ambiental e institucionalidad pblica ambiental en Mendoza

Eduardo Sosa

Una mirada al pasado y al presente, con ojos pblicos La siguiente es una serie de entrevistas a funcionarios que gestionaron el ambiente desde distintas reparticiones o actualmente lo hacen, dentro del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas de la provincia. En las mismas, se refleja el pensamiento de las diferentes pocas y realidades de la gestin ambiental pblica, diferentes concepciones tanto sobre lo ambiental propiamente dicho, como sobre el rol de la institucionalidad pblica en la proteccin del ambiente. No podemos abstraernos de la situacin regional o nacional en los planos econmico, social y poltico, que ubica a las gestiones de gobiernos en realidades muy distintas entre s, pero podemos encontrar espacios comunes en el tratamiento de ciertos temas, como la definicin de las polticas ambientales, donde cada uno de los entrevistados da su visin sobre el tema. La participacin en la toma de las decisiones es otro plano interesante de anlisis, donde segn va pasando el tiempo y las gestiones, las autoridades van incorporando a su vocabulario la dialctica de la participacin, nombrando a las ONGs, o institutos como la audiencia pblica, en un esfuerzo por mostrar los avances en la materia. Se pasa de una participacin restringida o nula, a otro espacio de participacin ms intenso, perfectible desde todo punto de vista, pero que va configurando una nueva forma de encarar la gestin ambiental.

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Por ltimo, en el mbito de la discusin y concrecin de las polticas ambientales es donde se encuentran las diferencias bsicas, en un abanico que va desde aquel que propugna un estado de perfeccin terica de aplicacin de las polticas en el campo ambiental, hasta quien desnuda una realidad insospechada referida a la implementacin de la poltica del rea. Todos explican, con mayor o menor detalle, su experiencia en la

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas funcin, a cargo de un tema que cada vez resulta ms complejo de gestionar, en un mundo cada vez ms interesado en las cuestiones ambientales y en la recuperacin de los valores democrticos. Sin dudas, este captulo nos dar un nuevo enfoque desde el cual mirar la aplicacin de las polticas pblicas ambientales, con el gran aporte de quienes estuvieron en lugares protagnicos, en diversos momentos de la historia de la gestin ambiental reciente de la provincia. Rescato la apreciacin dada en una de las entrevistas, en el sentido de que sera sumamente beneficioso contar con el aporte y la experiencia de todos los que han pasado por este Ministerio, a fin de mejorar la calidad de las decisiones a travs del consejo tcnico o legal. Entrevista realizada a la Ing. SUSANA LAURA FAGOT, Ex Subsecretaria de Medio Ambiente del Gobierno de la Provincia de Mendoza durante la gestin del Gobernador Ing. Roberto Iglesias (19992003) Oikos: Con qu criterios se definieron las polticas ambientales durante su gestin? LF: Los criterios para la definicin de la Poltica Ambiental Provincial estn bien definidos en nuestra Ley N 5961 de Preservacin, Conservacin, Defensa y Mejoramiento del Ambiente. A partir de sus preceptos y de un diagnstico de la situacin del ambiente natural y cultural, se perfilaron las lneas de accin dentro del Programa de Gobierno. En general, los criterios seguidos fueron, dar continuidad, con nuevo impulso, a las acciones emprendidas por gestiones anteriores y que estaban bien encaminadas, e implementar nuevas lneas de accin tendientes a internalizar la variable ambiental en la agenda de gobierno; luego, atender a la visin de los problemas desde la ptica de las jurisdicciones territoriales, es decir los Municipios y brindar toda la apoyatura y asistencia tcnica necesaria para que stos, como responsables primarios en el cuidado del ambiente, puedan asumir sus competencias con eficiencia, y por ltimo, acompaar el desarrollo de la actividad econmica generando un espacio de dilogo y colaboracin con el sector productivo y sus organizaciones representativas a efectos de asumir el compromiso mutuo de lograr un crecimiento econmico con sustentabilidad ambiental.

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Oikos red ambiental Oikos: Quines intervinieron en el proceso de toma de decisiones? LF: El proceso de toma de decisiones, como su nombre lo indica, no es un acto individual y espontneo, sino un proceso que se va construyendo con diversos aportes, como la visin poltica, las fundamentaciones tcnica y legal que circunscriben las opciones polticas del funcionario, la opinin de los actores involucrados y las expresiones de la sociedad civil. Todo esto configura un marco que permite tomar decisiones que optimicen el uso de los recursos y maximicen los beneficios para la sociedad en su conjunto. Oikos: Cules fueron los temas prioritarios de su gestin en materia ambiental? LF: Sin que el listado siguiente represente un orden de importancia, los temas prioritarios atendidos por la Subsecretara de Medio Ambiente, durante el perodo 1999-2003, fueron la aplicacin del Decreto N 2625/ 99 Reglamentario de la Ley N 5917 de Residuos Peligrosos, buscando la efectiva aplicacin de la normativa de control y fiscalizacin de los residuos peligrosos, a travs de la identificacin, registro y seguimiento de las principales corrientes (de desechos) y sus generadores. Por primera vez, desde la sancin de la Ley N 5917 en 1992, se puso en funcionamiento del Registro Provincial de Generadores, Transportistas y Operadores de Residuos Peligrosos. El Plan Provincial de Residuos Slidos Urbanos, donde se cumpliment la Etapa de Preinversin con la entrega de Proyectos Ejecutivos a los Consorcios de las Zonas Centro y Este y a los Municipios de San Rafael, General Alvear y Malarge. El Proyecto de Ley para Residuos Patognicos y Farmacuticos, el cual en el ao 2001 se elev a la Legislatura Provincial, estableciendo un rgimen propio para estos residuos, declarando como Servicio Pblico a todas las etapas de gestin. Fue sancionado como Ley N 7168 en Diciembre 2003. La Gestin de la Corriente Y10 (PCBs), adems de la exportacin para tratamiento y disposicin final en Francia de 6,9 toneladas de Residuos Bifenilos Policlorados que se encontraban almacenados en Blanco Encalada - Lujn de Cuyo, la Subsecretara de Medio Ambiente se adelant a la Nacin en el relevamiento y registro de generadores y poseedores de la corriente Y10. Tambin fue prioridad la Gestin de Pasivos ambientales de la Comisin Nacional de Energa Atmica en Malarge. En marzo de 2003 se produjo la reactivacin de los Trabajos de Gestin de las Colas de Mineral de Uranio de Malarge,

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas que estaban paralizados desde noviembre de 1999. Esto fue el resultado de la accin conjunta y sostenida de la Provincia, las autoridades del Ejecutivo y el Concejo Deliberante de Malarge y de legisladores provinciales y nacionales, ante las autoridades nacionales. En este orden Los criterios para aplicar la poltica de tareas, la Gestin de Pasivos ambiental fueron dar continuidad, a Ambientales de la Comisin Nacional las acciones emprendidas por de Energa Atmica en San Rafael, en gestiones anteriores y que estaban la cual la Evaluacin de Riesgos de los bien encaminadas, implementar Pasivos Ambientales del Ex Complejo lneas de accin tendientes a Fabril-Minero de Sierra Pintada, permiti internalizar la variable ambiental en establecer una escala de prioridad en la agenda de gobierno, atender a la las acciones de remediacin. Otras visin de los problemas desde la acciones fueron la firma del Convenio ptica de las jurisdicciones para el Estudio de contaminacin del territoriales y por ltimo, acompaar agua subterrnea de la subcuenca de el desarrollo de la actividad El Carrizal en la zona de Ugarteche- econmica generando un espacio de Carrizal, donde se consiguieron los dilogo y colaboracin con el sector fondos para dar inicio a la Primera productivo y sus organizaciones Etapa de los estudios que permitirn representativas. conocer el estado del acufero de una importante zona del Departamento de Lujn, con estricto rigor cientfico y la participacin de todos los actores involucrados, a fin de dilucidar las causas de la degradacin de su calidad, las responsabilidades y las medidas de mitigacin (nota del compilador: este estudio se concluy en octubre de 2004). Tambin se trabaj en el Mejoramiento Calidad del Aire en Parque Industrial Petroqumico, donde se firm y cumpliment un acuerdo con la firma Stein Ferroaleaciones SACIFA para la instalacin y funcionamiento de una Casa de Humos, a fin de retener el material particulado emitido por chimenea. Asimismo, se ampli el acuerdo para futuras mejoras en los prximos hornos a instalarse. En otro orden, se trabaj sobre el Plan de Accin para la atencin de incendios, con la conformacin y Operacin del Plan Provincial de Manejo del Fuego que incluye los siguientes componentes: Programa de Prevencin de Incendios, Programa de Lucha contra Incendios, Sistema de Alarma Temprana. Tambin se realiz la creacin de 6 centros operativos de lucha contra incendios, con su respectivo equipamiento para combatientes y cursos de capacitacin, en el rgimen financiero para el sostenimiento de las Areas Naturales Protegidas, en el que por

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Oikos red ambiental primera vez se implementa esta accin a travs de la creacin del Fondo de Areas Naturales Protegidas establecido en el Decreto N 237/01, el seguimiento de la Declaracin de Impacto Ambiental del Proyecto Potrerillos y Ordenamiento Territorial del Perilago, donde se dise el Plan de Ordenamiento y Gestin del Perilago del Embalse Potrerillos, Zonificacin y Cdigo Urbanstico de la Nueva Villa y Perilago, donde se asumi la responsabilidad y compromiso de planificar este desarrollo adoptando una visin integral y coordinada con los distintos agentes sociales e institucionales, de modo de asegurar la preservacin del ecosistema, la calidad del agua del embalse, el uso racional de las tierras y garantizar la organizacin estratgica de este espacio en un contexto mayor como es el corredor biocenico. Otras acciones destacables dentro de la gestin fueron la participacin y apoyo a la sancin de la Ley N 6.920 de reconocimiento de la pre-existencia tnica y cultural del Pueblo Huarpe, la defensa del Federalismo en el mbito del COFEMA donde, a raz de que las leyes denominadas por el Congreso como de Presupuesto Mnimo menoscaban el derecho reservado de las Provincias a mantener un ambiente local adecuado, tema que no ha sido delegado ni al Congreso ni al Poder Ejecutivo Nacional, se trabaj conjuntamente con otras Provincias para que la delegacin de Presupuestos Mnimos de Proteccin sea efectuada bajo la condicin suspensiva de que no se alteren las jurisdicciones locales. Oikos: Podra decirnos que tema prioritario qued pendiente de su gestin? LF: Considero altamente prioritario que la Legislatura d pronta sancin a la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo, para que el Poder Ejecutivo proceda a su reglamentacin. La falta de esta norma provoca que las zonas urbanas crezcan desordenadamente, sin una planificacin estratgica, sin acuerdos concertados a nivel de regin, generndose mltiples inconvenientes, por ejemplo, los derivados del establecimiento de actividades incompatibles con el uso del suelo. Esta norma se constituir en una herramienta eficaz para asegurar el uso racional del suelo, superar los desequilibrios territoriales y dirigir y promover las acciones pblicas y privadas, con el fin ltimo de garantizar un crecimiento econmico con equidad social, equilibrio territorial y sustentabilidad ambiental.

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Entrevista realizada el 12 de julio de 2004 a la Lic. ELENA MARIA ABRAHAM, Ex Subsecretaria de Medio Ambiente durante la gestin del Gobernador Dr. Arturo Lafalla (1995-1999) Oikos: Con qu criterios se definieron las polticas ambientales durante su gestin? Cmo surgieron las prioridades? EA: Hay que diferenciar una cosa, nosotros estamos hablando de una gestin que, a pesar de estar en emergencias econmicas todava no se haba desatado la crisis feroz que se desat en estos ltimos aos. Entonces habra que separar estas dos cosas. Porque no es lo mismo cmo se disean las polticas en una poca tan acusada como la que tuvimos, a cmo se hace en una crisis asumida como normal. Desde que yo nac estamos en crisis, pero no era una situacin tan urgente ni tan acuciante como la que se desat despus. Haciendo esa salvedad, que no puede compararse la aplicacin de polticas en un momento tan conflictivo como el que tuvimos en los ltimos aos, vamos a hablar de polticas ambientales, que tiene tambin una problemtica especial. No nos olvidemos que cuando a m me toca ejercer la funcin pblica haba una continuidad de un signo poltico, que haba privilegiado de alguna manera el sector ambiental, en la definicin de polticas, en los hechos. Se creo un ministerio de medioambiente. O sea, es como todo un proceso, hay que tomar ese periodo en su conjunto, donde el ambiente de Mendoza se privilegi en las polticas de Estado: se creo un ministerio, se promulgaron leyes, se les di un cargo importante a esas leyes en la gestin ambiental. Dicho esto, vamos a los hechos, mucho signific que se incorporara (el tema ambiental) definitivamente a la poltica ambiental dentro de las carteras del gobierno, o sea dentro de las polticas de Estado. Pero yo dira que, haciendo un balance y diciendo esto como muy positivo, como muy importante, la situ a Mendoza a la cabeza dentro de las provincias en la Repblica Argentina en relacin con la gestin ambiental. Y eso no es poca cosa. Un esfuerzo de una provincia por pensar, por actuar, por institucionalizar, por promulgar leyes. Pero en los hechos concretamente, cuando yo ejerc la funcin publica, con qu me encuentro: con qu una poltica, para que sea muy fuerte se traduce en como esa poltica est considerada en el presupuesto provincial. En los hechos la subsecretaria

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Oikos red ambiental de medio ambiente era la que llevaba la cartera ambiental en el ministerio, tenia el 0,46% de presupuesto provincial. Eso no alcanzaba para cumplir con las demandas que la propia polticas haba generado con respecto a lo ambiental, entonces significaba que permanentemente aparecan necesidades, urgencias, propias de la cosa diaria, y los que uno planificaba como necesario, que surga de la demanda de la sociedad, no podan contemplarse. Oikos: Porque? EA: Porque el 0,46% significa tambin no solamente el dinero que llega para ejecutar el presupuesto, sino la consideracin del tema entre todas las dems necesidades de un gobierno en ese momento. Entonces yo dira que las polticas significan por una parte, el establecimiento de la poltica como el deseo, el discurso, como el planteo de la sociedad y, por otra parte, la concrecin a nivel de las partes. A nivel de la cosa permanente, lo cotidiano. Y esto segua siendo una deuda tambin. A mediados de la gestin tratamos de encarrilar (la concrecin de la poltica ambiental) en funcin de la creacin de la agencia ambiental de Mendoza (nota del compilador: existe un proyecto que data de aquella poca para modificar la institucionalidad pblica ambiental, creando una especie de agencia de proteccin ambiental centralizada), en donde se hicieron muchos estudios, se hizo todo un trabajo previo que era la unidad de gestin ambiental, previa a la creacin de la agencia. Eso significaba trabajar con todas las direcciones (Nota del editor: las direcciones que componen la Subsecretara de Medio Ambiente), trabajar con todos los protocolos, con todas las mesas de entrada, juntar todas las cabezas que estaban trabajando en ambiente, y eso fue bastante exitoso al principio, pero luego no hubo tiempo de completarlo, porque falt tiempo de gestin. Finalmente de propuso la agencia pero no se pudo (ejecutar), aunque se lleg a la UGA (la unidad de gestin ambiental), donde se juntaron las direcciones, la DOADU (Direccin de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano), la DSCA (Direccin de Saneamiento y Control Ambiental) y la DRNR (Direccin de Recursos Naturales Renovables), que estaban fsicamente preparadas. Y eso fue el avance que se logr para la definicin posterior de la agencia.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Oikos: Con qu criterios se definieron los temas clave de polticas ambientales durante su gestin? Cmo surgieron las prioridades? Pudieron solucionarse? EA: Con este trabajo de la UGA (Unidad de Gestin Ambiental) se solucion bastante el tema de ir acompaando la gestin, la definicin de las polticas y de las urgencias, a la cotidianeidad, porque haba muchas cosas que se solucionaban por una va muy precaria. Por ejemplo los contratos de la gente que trabajaba en la gestin, la posibilidad de invertir en las reas protegidas, lo que se reciba como ingresos en las reas protegidas. El hecho de que los fondos no fueran a parar a la Direccin General de Rentas de la provincia, sino que esto tuviera un fin especfico, fue el comienzo de lo que se llam el fondo ambiental. Eso se dej ms o menos aceitado como para que funcionara; con el tema de las emergencias se trabaj eficientemente, y tambin lo que son las evaluaciones de impacto ambiental del plan de obras pblicas. A nosotros nos toc trabajar con Potrerillos, nos toc trabajar con el canal marginal del Atuel, con las plantas de tratamiento de residuos peligrosos y patolgicos, hasta con la misma crcel (nota del editor: en aquella poca tambin hubo un proyecto de instalacin de un nuevo penal, distinto del proyecto actual). Y fueron hitos realmente, porque haba que acompaar a la obra pblica con lo que marcaba la ley. Por ejemplo, para Potrerillos fue la primera vez que se llam a licitacin internacional para hacer un estudio de evaluacin impacto ambiental, tuvimos que hacer los pliegos de la licitacin, llegar en tiempo con el llamado y hacer la audiencia pblica, adems de hacer la declaracin de impacto ambiental antes de empezar la obra, con plazos muy marcados. Oikos: En el caso de la gestin de residuos, cuales fueron los obstculos fundamentales para que no se pudiera implementar el Plan Provincial de Residuos Slidos Urbanos o el tratamiento de los residuos patolgicos? EA: Ah el problema fundamental fue que, a pesar de la existencia de una propuesta, un plan que era bastante operativo, dependa fundamentalmente de los acuerdos con los municipios, haba que acordar con los municipios del este, sur, norte, centro, etc. Esa tarea de acuerdos, de consenso, llev muchsimo tiempo. Cuando se empez a gestar este proceso surgieron problemas de presupuesto.

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Oikos red ambiental Oikos: Y en el caso de las soluciones que se implementaron, teniendo el crdito, teniendo el dinero, como en el caso del canal Pescara. Cual es su opinin sobre lo que pas?, porque supuestamente, el dinero estaba, estaban dados los plazos, las exigencias de estudios previos. Qu pas con la ejecucin? EA: No s, eso sigue siendo para mi una caja negra, porque estaba a punto de ser concretada (nota del compilador: se refiere a la conclusin de las obras del Cana Pescara, finalmente terminada en octubre de 2004), se haban logrado los acuerdos, se firmaron, se us el famoso PRODIA (Programa de Desarrollo Institucional Ambiental) para hacer buenos estudios, se lograron acuerdos con Irrigacin (Departamento General de Irrigacin), estaba prevista la ejecucin presupuestaria para empezar con la obra y sinceramente no se que pas, porque una de las cosas que puedo decir, es que cuando me alej de la gestin, no hubo ninguna capacidad de seguir interactuando (nota: se refiere al paradigmtico caso del proyecto de saneamiento del Canal Pescara el cual es tratado en esta publicacin). Oikos: Con respecto a algo que figura en la ley y que es deber del Estado, la educacin ambiental, cul es su opinin sobre lo que se estableci en ese momento como prioridad de poltica ambiental, como lo hicieron y que opinin tiene sobre el estado actual del tema? EA: Haba un programa de educacin ambiental formal y no formal. Yo creo que se lograron productos muy interesantes. En el ltimo momento se hizo una gua de educacin ambiental para las escuelas de Mendoza. Esa gua es un instrumento muy interesante que pocas provincias la tienen, se hizo en un numero tal para que todas las escuelas tuvieran un ejemplar, aparte de otras actividades que se estuvieron haciendo. Yo creo que no me toca a mi decir lo que pas despus, lo que s se, es que yo no he sentido que haya habido una continuidad en el esfuerzo ni tampoco una repercusin publica, o sea, tampoco ha habido demandas de la sociedad en este tema, es decir, el tema es mucho mas serio que la continuidad o no de un programa, porque las polticas se fijan en funcin de las demandas de la sociedad. As es como yo puedo percibirlo desde afuera en estos aos. Yo no he percibido una actividad sostenida de la sociedad a travs de la expresin de las ONGs, o de otros organismos, o de sus representantes en relacin con el tema ambiental. El tema ambiental, digamos que por

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas la crisis, digamos que porque surgieron otros problemas acuciantes, se cay de las prioridades. Pero no solamente es un problema que tenga que ver con los funcionarios que estn llevando adelante la gestin ambiental, sino que tiene ms que ver con las demandas de la sociedad, que no aparecieron con fuerza, tapadas con la urgencia de todo lo dems. Entonces, lo que yo siento, es siempre que no se avanza, se retrocede. No se mantiene un status quo, una meseta. Ahora que parece que la crisis esta dando lugar a un proceso de crecimiento, o por lo menos a crecer un poco mejor en las condiciones de vida. A pesar de las urgencias como la violencia, la educacin, la salud o el tema de la pobreza. A pesar de eso, digamos que ya no estamos en un punto tan coyuntural, sino en un momento de revisar lo que ha pasado y analizar porque los demandantes no son capaces de demandar. Oikos: Si la poblacin tiene su primer estamento ms prximo para el reclamo en el municipio. Ha existido una poltica de fortalecimiento del municipio en el rea ambiental? EA : Si, yo creo que si, existi una poltica de fortalecimiento, por lo menos en la poca en que yo estaba en la funcin, muchos municipios fueron fortalecidos desde el sector del ejecutivo con formacin de recursos humanos, hasta con equipamiento. Y con la capacitacin, muchos municipios realizaron un esfuerzo por generar sus propios nichos ambientales dentro de su capacidad institucional, tenemos municipios que tienen reas relacionadas con el ambiente que antes era algo impensable, y eran reas que funcionaban, pero no s como funcionan en este momento. Lo que si puedo asegurar es que a nivel del ejecutivo provincial, hace muchos aos que no se reuna el Consejo Provincial del Ambiente, supuestamente de apoyo a la gestin, cost muchsimo organizarlo, y donde realmente era un rgano importante, donde all se Debera haber un rgano en el encontraban sectores con distintos que se expresen las experiencias perfiles, tcnicos, de organizaciones de todos los que estuvimos en civiles, no se quedaba solamente en la gestin (pblica), sin tomar decisiones. exclusiones y con la mayor generosidad; me parece que sera, hablando proactivamente, una gran cosa que se usaran las experiencias de la gente que ha tenido los mismos problemas. No quiero que suene ni como un reclamo para las autoridades que ejercieron la gestin despus, hay que tener cuidado con eso, no interesa que sea as, a propsito, yo he tenido un perfil

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Oikos red ambiental bajo despus de la gestin, pero me parece que seria algo proactivo e interesante, que no hubiera una reclusin as tan absoluta de los funcionarios que han ejercido la cartera en otra gestin, porque me parece ridculo. Debera haber un rgano en el que se expresen las experiencias de todos y con mucha mas generosidad, sobre todo porque no ests ejerciendo la gestin, pero yo pocas veces me sent en mi trabajo en el ambiente, que ha sido toda la vida, tan alejada de lo que est pasando realmente en la provincia, no ha habido convocatorias, no ha habido consultas, y s que no ha sido solamente conmigo, o sea, no se puede decir que esto ha sido un problema, el de excluir a otro funcionario que haya estado antes, pero me parece que sera, hablando proactivamente, una gran cosa que se usaran las experiencias de la gente que ha tenido los mismos problemas. Entrevista al Ing. GUSTAVO MORGANI (Actual Subsecretario de Medio Ambiente de la Provincia) Oikos: Cuando se formulan polticas pblicas en su gestin, quines intervienen? GM: No solo se busca la intervencin de los actores involucrados, sino tambin que se trabaja con equipos interdisciplinarios en las decisiones ms relevantes. Los dos aspectos son necesarios para formular una poltica pblica, de lo contrario existira una falla en el diseo que pondra en riesgo la implementacin exitosa de la misma. Oikos Cules son los criterios con los cuales se formulan las polticas ambientales durante el ejercicio de su funcin? GM: Se tienen en cuenta todos los procesos de participacin, tanto los formales como los informales. Cabe destacar que la legislacin ambiental provincial incorpora los principios de poltica ambiental con sus correspondientes objetivos. La vinculacin entre los principios y el cumplimiento de los objetivos se lleva a cabo a travs de la formulacin de planes, programas y proyectos. La participacin en el diseo y ejecucin tiene relacin con la respuesta anterior. Oikos. Cules son los temas prioritarios de su gestin y cules son las estrategias para gestionarlos? Gestin Ambiental Urbana (RSU, Residuos Patolgicos, Control de la Calidad del Aire, Ordenamiento Territorial del rea

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Metropolitana) Redisear el Procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental de la Actividad Minera e Hidrocarburfera Mejorar la Infraestructura y Servicios en las reas Naturales Protegidas Planes de Manejo de la Red Provincial de reas Naturales Protegidas Ordenamiento Territorial del Corredor Biocenico Regularizacin y Adjudicacin de Tierras Fiscales Remediacin de Pasivos Ambientales Estrategias: Jerarquizar la Institucin. Fortalecer el Poder de Polica. Mejorar la relacin Provincia Municipios / Provincia Legislatura Incentivar la Participacin. Promover la Educacin Ambiental. Comprometer al Sector Privado. Apoyar la participacin del Sector Acadmico y de Investigacin. Capacitacin del Recurso Humano. Incorporacin de Tecnologa y Recursos Fsicos . Oikos. Cules cree que sern los problemas ambientales en los prximos aos y cules sern las estrategias para su abordaje? GM: Creo que los problemas identificados en el punto anterior seguirn siendo un problema si no son tratados adecuadamente en tiempo y forma. No visualizo nuevos grandes problemas en puerta, ms que los identificados que tienen muchos aos sin solucin concreta. Entiendo que la no resolucin en forma conjunta por parte de todos los actores involucrados puede hacer fracasar cualquier tipo de decisin tomada a nivel gubernamental. Adems los problemas abordados no son de solucin definitiva en el corto plazo. Algo importante y que podra facilitar la Gestin

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Oikos red ambiental Ambiental es la sancin de la Ley de Uso del Suelo. Pretendemos colaborar en la aprobacin definitiva. Oikos Cules son los cambios que ve en relacin a anteriores funcionarios que ocuparon su cargo? GM: El principal hecho que condicion en su momento la posibilidad de concretar una Gestin Ambiental Provincial exitosa fue la crisis que vivi nuestro pas. Tambin existe una evolucin en la discusin de la problemtica, mayor participacin de Organizaciones de la Sociedad Civil y mayor comprensin de los beneficios del Desarrollo Sustentable. Adems en los inicios de la Dcada de los 90 la provincia se concentr en la conformacin legal e institucional, a fines de esa misma dcada se hizo necesaria la implementacin y cumplimiento de dicha legislacin. No siendo en su totalidad de aplicacin real y efectiva, ni contando con un presupuesto y estructura acorde a las exigencias de la normativa local. Las necesidades de dilogo y apertura han cambiado tanto a nivel institucional como con la sociedad en general, lo que exige otro manejo y perfil en la toma de decisiones. Entrevista al Ing. OSCAR RUBIO (Actual Director de Saneamiento y Control Ambiental y Jefe del rea de Residuos Slidos Urbanos en la gestin de gobierno del Ing. Roberto Iglesias, 1999-2003) Oikos: Quines intervienen en la elaboracin de polticas pblicas de la reparticin a su cargo? OR: En particular podemos hablar de la gestin recin iniciada, de determinados programas como viene ya desde hace unos aos. Particularmente en el comienzo de esta gestin, que yo estoy a cargo de la direccin, las polticas se generaron a partir de entender y tomar como diagnstico los antecedentes, es decir, que de ninguna manera se ha desconocido lo anterior. Ha sido reconocer lo que se ha venido haciendo, ver que correcciones se podan hacer, cuales no, a travs de haber realizado un diagnstico tambin con el conocimiento de antecedentes de aos anteriores. Muchas de las personas que hoy estn en la subsecretara y en la direccin vienen de antes, o sea que conocen la historia los problemas, los conflictos, etc. Normalmente, sobre todo en el tema ambiental, nuevos funcionarios o nuevos polticos tienden a desconocer muchas de las cosas y por una cuestin de originalidad, o de entender que todo lo que viene est mal,

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas hay que hacer cambios rotundos. Desde ya que se ha entendido que no, en mi caso en particular que yo ya llevo unos aos, con un conocimiento bastante amplio en algunos temas, esto hubiera sido imposible no tenerlo en cuenta, por que es carne propia ma. Esto se ha discutido en el mbito de la subsecretara, se han tomado distintos temas; la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental en particular, tiene temas que son bastante importantes, bastante conflictivos en algunos casos. Tenemos la actividad petrolera, la actividad minera y radioactiva, tenemos una componente de aire, el tema de residuos slidos y peligrosos; donde se involucran una serie de aspectos que hacen que la gestin y la aplicacin de determinadas polticas tengan que respetar un criterio de gradualidad, seriedad y sustentabilidad. Oikos: Aqu entonces veramos que hay ciertas prioridades cuando se formulan estas polticas, Cules son? OR: Desde ya, que a travs del conocimiento de distintas problemticas, fundamentalmente cada uno en su mbito de aplicacin y en su tema especfico y a travs de un diagnstico cierto, y en funcin de las posibilidades, esto no hay que olvidarlo. A veces las posibilidades no son slo una cuestin de recursos econmicos y humanos, sino que sabemos que en el tema ambiental aparecen los aspectos sociales, los aspectos econmicos y los aspectos netamente del ambiente. Y muchas veces la soluciones de las gestiones estn atados a temas sociales, a temas de comunicaciones, de concientizacin de la gente, la participacin de otro tipo de organizaciones, como son la ONGs; en definitiva, todo esto lleva a que en realidad, quien tendra que coordinar y tomar las riendas de la aplicacin de polticas, desde ya es el Estado provincial. Por supuesto que refugiado en una poltica nacional, entendiendo que con el criterio ambiental no podemos ser netamente localistas, sino que estamos inmersos en un pas. Y lo mismo sucede entre los municipios y la provincia. Los municipios tampoco pueden ser absolutamente localistas porque los problemas superan los mbitos territoriales municipales. Tambin hay que tener este criterio amplio de que en esta problemtica, muchos de estos problemas se solucionan con una visin integralista y sobre todo a tener en cuenta aspectos regionales. Oikos: Cmo fue su experiencia con el plan provincial de residuos?

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Oikos red ambiental OR: El plan de residuos slidos urbanos ha sido una experiencia muy positiva por que un poco se evidencia lo que hemos dicho recin. Ha tenido distintas complicaciones, visto desde la perspectiva de la complejidad y de encontrar realmente soluciones de fondo al problema. Oikos: Qu es lo que se pens inicialmente? OR: Inicialmente cuando se implement el plan provincial de residuos urbanos, donde se vio la debilidad en la temtica, viendo municipios que a travs de un problema de concientizacin, de no entender demasiado la temtica o la importancia ambiental que poda tener, de las prcticas que se venan llevando durante aos, no se le di una solucin concreta al tema de los residuos slidos urbanos, una solucin concreta significa una solucin en todas las patas de la gestin, las patas de la gestin son muy amplias y muy complicadas. Desde la provincia se entendi que era necesario agarrar un disparador, en una de las patas de la gestin, la de darle una solucin aceptable tcnica y ambientalmente, dentro de las posibilidades econmicas que tuviera la provincia y sobre todo dndole un marco administrativo legal que fuese seguro y le diera continuidad a la temtica. Esto parece muy simple as definido, pero en realidad ha sido uno de los motivos de las demoras. Nosotros a las plantas ya las podramos haber hecho, inclusive hasta el financiamiento lo hemos tenido. Lo que se conceptualiz inicialmente fue armar sistemas consorciales por regin (nota del editor: los consorcios regionales constituyen uniones entre municipios bajo una figura jurdica que le permita gerenciar los proyectos de gestin de residuos, recibir y administrar fondos, etc.). Oikos: Como el que se form hace poco en el Valle de Uco... OR: Bueno esto ha llevado ms de dos aos, pero claro, no exista marco legal, no existe en el pas antecedentes de consorcio de este tipo, o pblicos intermunicipales. Es decir que hubo que armar legislacin, hubo que cambiar y armar estatutos, todo un mecanismo que es bastante complejo; y que hoy nos tiene en una instancia de definicin.

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Oikos: Por qu era importante esto? OR: Porque este consorcio nos iba a dar la posibilidad de que se administrara regionalmente. Es el consorcio intermunicipal que toma la regin asegurando la calidad del servicio a nivel regional. Oikos: Por qu es interesante la experiencia?

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas OR: Cuando se iniciaron los estudios, se entiende que se habla regionalmente, era necesario por una cuestin econmica y tcnica, elegir un solo sitio para que por ejemplo, tres municipios sustenten un solo lugar. Lo cual es ms econmico, ms seguro, en fin, una serie de condiciones ventajosas. Se hicieron una serie de estudios de localizaciones, se tuvo en cuenta de planificacin, usos futuros del suelo, disponibilidad de agua, condiciones hidrogeolgicas. Realmente con un concepto amplio serio y a mediano largo plazo; para buscar un lugar que en el futuro no tuviera conflictos. Pero en esto estaba la conceptualizacin de que uno de los municipios tiene que ser el local, iba a ser el receptor de los residuos de todos los otros. Cualquiera que est en este tema, sabe que en esto en particular, hay una gran sensibilidad por todo este tipo de instalaciones, y sin embargo la experiencia positiva que dio el plan provincial, es que nosotros buscamos mecanismos de comunicacin con la gente. Se contrataron socilogas, asistentes sociales, se armaron reuniones desde todos los barrios; durante dos aos nos reunimos con la gente, explicndole de qu se trataba. De hecho lleg la audiencia pblica (estn grabadas por all las expectativas que se tenan) y no hubo una sola queja para la instalacin; siendo que al principio la gente deca yo no quiero que me traigan la basura de tal lado, mi municipio no. Qu quiero decir con esto? Es un antecedente importante. Hoy todo el mundo se opone a todo tipo de instalaciones, crceles, plantas de tratamientos de efluentes lquidos, slidos, patognicos; es un problema serio. Un poco lo que qued en evidencia con el plan provincial es que con el manejo, que se demora, pero con la gente cuando se trabaja seriamente, conceptualiza el tema, y termina apoyndolo. No lo que puede ser quedar a la expectativa de que alguien salga con un mensaje equivocado y que la gente termine volvindose en contra, pero a veces por una cuestin de desconocimiento o por que ha tenido un mal mensaje. O sea todo hace a la integralidad de llevar procedimientos, concientizar, trabajar con la comunidad; y donde las ONGs tienen una participacin, un protagonismo muy significativo. Oikos: Qu debera suceder para que estos consorcios comiencen a reproducirse en la provincia? OR: Esta experiencia del Valle de Uco que hoy est en vas de autorizacin -estamos armando las normas de procedimiento, los pliegos licitatorios-, tiene toda una estructura. Adems la expectativa del consorcio

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Oikos red ambiental va mucho ms all de administrar un transporte y tratamiento de residuos slidos urbanos. Con una organizacin de este tipo que tenga algunos especialistas en temas ambientales, hay tantos temas regionales a tratar en el Valle de Uco que son estratgicos, no slo de lo ambiental. Por ejemplo trabajar y concientizar a la gente en el uso de agroqumicos, la gestin de (residuos) patognicos, etc. Sera parte de una reforma del Estado. Adems la grandeza de los municipios, esto es un camino significativo, no se da en muchos lugares, los municipios entregan la jurisdiccin sobre un determinado sistema, y este consorcio es el que va a administrar el sistema. Con lo cual ese consorcio tendra poder de polica regional, y yo soy como intendente una pata ms de ese consorcio, por que no decido yo lo que quiero o lo que dejo de querer. Esto es una poltica regional de planificacin. Muy importante. Por eso la importancia de que tenga xito este consorcio para que se pueda en el futuro extender a muchos temas significativos. Oikos: A nivel de financiacin cmo es el caso de Valle de Uco y cmo est planteado para los otros posibles consorcios? OR: En el caso del plan provincial, nosotros inicialmente comprometimos solamente los estudios y proyectos para la instalacin de plantas de tratamiento y/o disposicin final de residuos. En todos los municipios de la provincia se cumpli con esto, menos con el rea metropolitana, porque no hubo un acuerdo concreto entre los municipios. En la zona sur los proyectos eran monomunicipales por las distancias, a ellos se les entregaron los proyectos terminados y los municipios tenan el compromiso de hacer el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental. Y despus ver como se hacan las inversiones. NO HA AVANZADO ESTO. Donde ha avanzado con todo un seguimiento de la provincia, es en la conformacin de los consorcios regionales del este y del valle de Uco. Ah hicimos los estudios, hicimos los proyectos, hicimos los procedimientos y hemos continuado trabajando para la conformacin del consorcio. La provincia ha sido parte en todo este desarrollo de trabajo. Esto esta en absoluta marcha. Es un tema que no se podra ver, es un tema que avanza, avanza y avanza. Y yo espero que a fin de ao (2004) tengamos inaugurada la planta de valle de Uco por lo menos. Con el consorcio funcionando oficialmente,

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas institucionalmente. Hicimos el proyecto dentro del rea metropolitana en Uspallata, se entregaron al municipio de las Heras, este ya tiene su proyecto. Creo que sali la DIA (Declaracin de Impacto Ambiental), ya se hizo el procedimiento para empezar la construccin de la planta. En ese caso tambin la provincia ha comprometido dinero para ayudar en la construccin. En el caso de Lujn de cuyo tambin se estn haciendo todos los estudios y proyectos para relocalizar el basural actual de Lujn, y tambin hay comprometidos unos pesos. En Valle de Uco tenemos comprometido por parte de la provincia casi un milln de pesos y en la zona Este un milln y algo. Son cinco municipios, as que la provincia asumi nada ms que el costo de lo que sera la asistencia tcnica, pero despus para obras complementarias tambin a tomado el compromiso de aportar econmicamente para la construccin. Que es lo que tiene que quedar claro? Esto es una poltica provincial, que ms haya de las discusiones que pueda tener, se subvencion todo lo que era el aspecto tcnico, se colabor en los procedimientos, se trabaj en la concientizacin, todo lo que hay que hacer. Despus la provincia dice, pongo el dinero para colaborar con los municipios. Lo que hay que entender que es un PROBLEMA ABSOLUTAMENTE MUNICIPAL, donde no est blanqueado el cobro de este servicio, porque nunca se hizo as, porque tiene un costo asociado. Es decir, si hoy dispons los residuos a cielo abierto, el costo es cero prcticamente, disponerlo en un buen sitio una obra de ingeniera tiene un costo bastante mas significativo, esto tampoco se cobra en la tasa de servicio, adems vos los ves a los municipios cuando van a cobrar la boleta de servicio, no pagan mas del 25 o 30% de los que reciben del servicio. Entonces termina siendo este gasto extra tambin un requerimiento por parte del municipio. Esto es una historia bastante compleja que hace realmente al problema de la gestin, no es un problema solamente de que no se quieran tratar los residuos, o que nos hagamos los distrados. Eso sin siquiera introducir otros temas mucho ms graves. Por ejemplo, yo vea en Opinin (programa televisivo sobre anlisis poltico local) el tema de basural de Puente de Hierro (distrito del departamento Guaymalln donde existe un repositorio de residuos urbanos). Lo tenemos en el piedemonte, estamos haciendo todas las tratativas de centralizar todos los residuos nuevamente en un solo lugar y hacer las obras necesarias, pero hoy tenemos asociado un problema de familias carenciadas, etc, etc. Que si las dejamos en la calle puede ser ms complicado que el problema que estamos resolviendo. Parece

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Oikos red ambiental que ac el Estado se olvidara o no lo viera y no es as, no somos tan irresponsables. Y estamos preocupados porque de hecho, yo soy una persona que lo camino, lo he vivido. He estado en esa situacin, pero a veces las soluciones no son tan simples. Tienen componentes polticas, humanas, problemas sociales, los carreteleros, los chicos que viven de esto, que tienen esos ingresos, que no es fcil armar una planta y decirles te empleo, porque tampoco quieren esto, porque es un tema cultural, no les puedo convidar fuentes de ingreso, que compensen lo que ellos ganan en la basura, es bastante complejo el tema. Entonces, a medida que pasa el tema, uno no toma soluciones, entonces se van acrecentando estas complicaciones, por eso es que estamos tan desesperados para encontrar soluciones, por supuesto que en esto no salimos a la prensa todos los das, esto son reuniones con intendentes, trabajamos en ordenanzas, que ayudamos en esto, vemos como podemos resumir el tema de los carreteleros porque influye en toda la gestin oficial de recoleccin, se complica, se encarece. Hay muchos problemas pero bueno, la gente a veces no se entera, no lo ve hasta que no estn las soluciones. Pero de alguna forma estamos trabajando y conocemos estos problemas, y yo creo que el gran despegue ser cuando tengamos la obra del valle de Uco. Eso va a llevar a todos la decisin poltica a mostrar, as como fue un poco en Maip, que yo esperaba que hubiera sido lo de Maip pero no, yo esperaba que prendiera ms (nota: el entrevistado se refiere a la inauguracin de la planta de reciclaje que posee el municipio, de la cual esper que el emprendimiento se reprodujera en otros departamentos de la provincia). Entrevista al Dr. ARTURO LAFALLA, ex gobernador de la provincia de Mendoza (1995-1999), ex ministro de Ambiente y Obras Pblicas (1991-1995), ex vice gobernador de la provincia (1987-1991) Oikos: quines intervinieron durante su gestin en la elaboracin de polticas pblicas ambientales?

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AL: Las polticas, cuando yo asum la gestin de gobernador, no estaban esbozadas. Te dira que hay una ltima etapa que comienza all por el ao 88, 89 cuando se dicta la ley que en ese momento fue una innovacin en el pas, la ley que, o en la constitucin nuestra no hay referencia al tema del medio ambiente. As que, todo lo que hay de medio ambiente en la provincia de Mendoza es producto de la legislacin, porque

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas la reforma, la ltima es el 16, entonces no hay normas constitucionales. Entonces en el 89 se crea el Ministerio de Medio ambiente con la ley, no tengo el nmero... que lo importante no era la creacin del ministerio, sino que el Estado asuma la responsabilidad que implicaba conceptualmente el medio ambiente. No slo de tomar la responsabilidad sino de gestionar las decisiones. Tomar las decisiones de esas polticas y de esas polticas que se implementaban. Esto es lo que resuelve: se incorpora el poder del Estado de cuidar el medio ambiente en la provincia de Mendoza, entonces es la primera que tiene un ministerio, pero repito, lo importante fue gestionarse. Como instrumento se crea el ministerio. Oikos: Y por qu crey conveniente la creacin del Ministerio? AL: Porque evidentemente los conocimientos mundiales sobre el tema, la primera cumbre de la tierra, la de 1972 (nota del editor: el entrevistado se refiere a la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Estocolmo), al poquito tiempo estuvo ac la del 92 (La Cumbre de Ro de Janeiro), haban todas recomendaciones, haba toda una experiencia que llevaban a que los estados modernos tenan que hacerse cargo del medio ambiente, y en Mendoza no haba nada. Se dicta la ley, el Estado comienza su deber y comienza a gestionar y entonces comienzan a dictarse leyes acorde con la normativa que en ese momento se establecen. Oikos Cules eran las prioridades en Mendoza del cuidado ambiental? AL: El agua, el suelo, la preservacin de los oasis verdes con su flora, fauna y biodiversidad y la educacin como una poltica que tena que estar en la base, en el principio y en el fin de toda la gestin, porque si no haba, por tanto el Estado una clara conciencia de que deba educar a la poblacin pasivamente sobre lo conceptual, entonces va a haber una transformacin cultural que llevar a que las polticas se pudieran realizar. Oikos: Y si la prioridad era el agua, cmo se llev a cabo el tema? AL: Hay un montn de cosas que se pueden tocar en la dcada1. Al comienzo de la dcada, en Mendoza, cuando comenz esto, ustedes

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Oikos red ambiental saben cuntas plantas de tratamiento cloacales haban en Mendoza?, una. Una sola, en Tunuyn. La ciudad de Mendoza, ustedes conocen. De toda esta ciudad, antes de la dcada, la nica que tena recoleccin de lquidos cloacales era esta parte de la ciudad, era la Quinta y la Sexta, que tomaba los lquidos cloacales porque tenan plata e iban a la planta de Campo Espejo, donde no reciban absolutamente ningn tratamiento de ningn tipo. Estos lquidos se decantaban, se estacionaban y esto se desparramaba por toda la zona Norte de Las Heras y por todo Lavalle, hasta San Juan, hasta que se perda contaminando como un abanico absolutamente todo. El resto de los lquidos, quedan algunos en Maip. Ninguna planta de tratamiento ni de recoleccin de lquidos cloacales. Como prioridad, tomando como prioridad el agua, tenas que sanear, el agua no es slo el agua del barrio, sino el agua de abajo. Se construyeron las dos plantas Campo Espejo y Paramillos. Se construy toda la red cloacal de Mendoza. Todo el Gran Mendoza, excepto alguna villa, tiene recoleccin y tratamiento de lquidos cloacales. Dos grandes plantas que estn en la zona Norte. Paramillos, que tena el acceso, porque toda esta zona, todo el Covimet, toda la zona de Godoy Cruz, todos los barrios nuevos, La Gloria, barrio del Parque, todo eso, el Barrio Metalrgico, todo esto, despus de ac en Guaymalln tenas, toda esta zona, hace 10 aos no tena un metro de colectora cloacal. Entonces se construy todo este colector, aquellos barrios donde encontrabas lquido cloacal en las acequias. Esta era la situacin que tenamos. Por supuesto todo Lujn y todo Maip. Todo esto hoy tiene colectora cloacal y Planta de Tratamiento: Palmira, San Marn, Rivadavia, Tunuyn era en la nica que haba, Tupungato, San Carlos, San Rafael, Alvear, creo que cuando termin la gestin nos estaba faltando Malarge y La Paz. Es decir, hubo una decisin, una poltica, una ejecucin de esa poltica y siempre los hechos son mucho ms contundentes que las palabras. Esto era la prioridad del agua. La otra prioridad era la de Aguas arriba, cmo preservar el agua. Esto fue terrible. Siempre dijimos que Potrerillos2 era la mitad de la obra, que era regular el nico ro que no tenamos regulado para administrar el uso industrial, el uso humano y el uso agrcola. La otra obra, que est el plan todo hecho es la Impermeabilizacin de los canales para evitar el efecto de las aguas claras que es lo que ocurri en la zona Sur con el invierno y con el otoo, no salinizar la totalidad. El dique est hecho, los canales se estn haciendo con mayor lentitud, que sin embargo en mayor xito, en la

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas ejecucin de una de las polticas. Pero haba una poltica, que saba cul era y qu estbamos haciendo. Oikos: Continuando con el tema del agua, con respecto al Canal Pescara, qu nos podra decir? AL: El canal Pescara se sane, el canal Pescara era un canal infecto, se sane absolutamente 3... Eso que hicimos en la gestin fue justamente, se plante, se hizo el estudio, se hicieron las inversiones y el Canal Pescara, se comenzaron la totalidad de las obras, que fue el emplazamiento de toda la represa de que no revirtiera. El principal contaminante del Pescara era la zona alcoholera. De la zona se traslad a Duperial y quiere decir que haban los malos olores y los malos olores desaparecieron. Tuvimos un largo debate con Duperial dado que estara junto al Ro Mendoza, por toda esa zona y termin sacando an los olores. Vos hoy pass, excepto los das de mucho calor o de mucho fro, no se nota el olor. As que en el Canal Pescara hubo tambin una accin de saneamiento, es decir digamos que se embarca dentro del saneamiento de Aguas abajo. Y Aguas arriba es lo que te deca, esto para demostrar que haba una poltica y sabamos a dnde queramos ir. Obviamente que iban a existir demoras e ineficiencias en la ejecucin, pero Ud me pregunta quines fueron los encargados. Los encargados fueron Irrigacin (Departamento General de Irrigacin), de lo que fue Aguas arriba. Tamvin est la Reforma de Obras Sanitarias, a la cual se le encarg y se le consiguieron los fondos. Sabe cuntos aos estuvo parado, por un problema de tiza? Esta es una obra que se incit a principios de los 80, se volc en le 81, 82 y hasta que nosotros en el 91 desde el Ministerio de Medio Ambiente del Estado renegociamos con la empresa, en un ao se termin y toda esta zona luego de 10 aos tuvo el colector. Respondo con eso a la pregunta?. Otro ejemplo, yo te dije la prioridad era el agua, la segunda prioridad el suelo, en una zona desrtica tenemos menos del 3% de la superficie ocupada. Haba que racionalizar el uso del suelo. Est el libro, se los puedo mostrar al igual que ste, donde est toda la legislacin ambiental de Mendoza 4. Estoy hablando de cosas que se hicieron. Esto demuestra que tenamos idea de qu hacer. Hay otro libro que se llama La Mendoza del 2003 de la UNC, a travs de la Facultad de Ciencias Agrarias, que fue la que coordin la licitacin de Ley de Suelo, donde se llegaba a decir con lmites con previsin, qu zonas se destinaban a cultivos y qu zona a habitacin. En otros lugares

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Oikos red ambiental eso no es necesario. En Mendoza, por la fragilidad del oasis, la precariedad del oasis, es necesario que el Estado resuelva en esta calle hay casas, de esta calle para all no se pueden construir casas y aquella otra es desierto y no se lo toca. Entonces la Ley sobre suelo, que tiene media sancin recin ahora (nota del editor: la ley de usos del suelo tiene a la fecha 16 aos en la legislatura provincial), y ustedes investiguen por qu no se sancion, pero haba polticas y se saba a dnde iban. Y la otra es sobre las reservas naturales. Entonces no tena ninguna sancin. Hoy tiene 7. Laguna Llancanelo, cuando yo asum como gobernador, el gobernador anterior iba a Pescar, me acuerdo, revisen los diarios de antes del ao 87, y el gobernador de la provincia, y el intendente, por ms que fueran malas personas, no saban, iban a pescar (nota del editor: se refiere al mandato donde asumi como vicegobernador, refirindose al Dr. Felipe Llaver, que gobern durante el periodo 1983-1987). Oikos: Cul es su opinin acerca del conflicto de Llancanelo ya que lo toc, el conflicto con la petrolera? AL: Yo creo que hay que... en la precariedad de lo que es Llancanelo, no me cabe duda de que es mucho ms valioso Llancanelo que algunos metros cbicos de petrleo. Lo que yo no tengo bien idea es para saber si la tecnologa que ellos proponen es todo lo silenciosa, todo lo segura que proponen. Si la tecnologa es todo lo bueno que ellos dicen que es, yo no tengo problema. Ahora, si es lejos (Nota: se refiere a la distancia del espejo de agua), tampoco tengo duda. Llancanelo, por eso la hicimos una reserva, todo eso era patrimonio de la humanidad, todo eso se gestion en estos 10 aos. Nada de eso exista, yo te repito, Llancanelo el gobernador Llaver, con el intendente Bergara iban a pescar en un bote. And a ver la Payunia, cuntos guanacos haba en la Payunia y cuntos hay. En el lmite hay una zona de pastoreo. El Aconcagua, yo fui en el 89 por primera vez al Aconcagua, en enero del 89. El Aconcagua era un basural, Plaza de Mulas era un absoluto basural, basural es un basural, no haba un bao, no haba un guardaparque, no haba una norma de nada, de nada. And al Aconcagua ahora, encontr basural en algn lado. Eso se limpi, se hizo una gran limpieza del Aconcagua y hoy acab con lo que es el Parque Aconcagua, y lo que era. Eso tiene que ver con el uso del recurso que cumple el caso que era el suelo, era lo ms comprometido, sobre el que haba mayor uso era Llancanelo y el Parque Aconcagua.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Seguramente, si fusemos un pas ms rico, se hubiesen podido hacer ms cosas y debido al tema de guardaparques, yo estoy defendiendo esto si es sustentable. Mendoza, nosotros los del gobierno, hay un antes y un despus absolutamente categrico en cuanto a la poltica ambiental y no slo en leyes escritas sino en cosas hechas. Oikos: Con respecto al tema de educacin ambiental, se hicieron varios programas, por qu le parece a Ud. que la institucin pblica no puede sostener, ms all de los cambios de gobierno, esto como un compromiso social? AL: Esa es la gran frustracin. Yo creo que cuando uno haca una cosa bien, los que seguan ... Oikos Ud. qu cambios hizo con respecto a la Educacin ambiental? AL: En Educacin ambiental busquen todo lo que fue el programa Vivila bien, un programa para los jvenes, tres aos lo hicimos. Fue el comienzo y despus no lo continuaron. Fijense, an no logr que en la currcula, en forma, pero como una materia, consegu una materia para eso. Si yo deca que los problemas ambientales eran cuatro, el agua, la tierra, el suelo y el aire. Si yo tena un solo peso, en qu lo usaba, en el agua, si tena dos pesos, era $1, 50 para el agua y $ 0, 50 para el suelo, si tena tres, incorporaba, y el que tena que estar entre medio de todo era la educacin, sino no eran sostenibles los problemas. Yo creo que el ms lento, el ms difcil y en el que yo podra exhibir menos cosas para enfocar. Las otras se tocan, Aconcagua, Potrerillos, estn las reservas. Lamentablemente los temas culturales no se tocan. De todas maneras yo creo que ha habido una transformacin en la conciencia ambiental de nuestros docentes, de la gente en general bastante importante en este tema. Yo hubiera querido que fuera mucho ms, yo creo que tena que haber, tiene que haber en la educacin formal, despus est la informal, la educacin de la casa, lo que hacen las Ongs, esa es la informal; en la formal de la que es responsable el Estado, el sistema, tiene que incorporar estructuralmente la valoracin y la informacin, porque no es slo no ensuciar, el tema es ms complejo. Es decir, no slo hay que generar una actitud de amor por la naturaleza que est bien, sino que hay que dar informacin. El por qu, ese es el conocimiento. El conocimiento no slo es inducir buenos sentimientos, si no incorpora, no es slo sentimiento, o tendencia, es sentimiento-

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Oikos red ambiental tendencia, ama y sabe por qu ama, rechaza y sabe por qu rechaza, no slo lo emocional o lo afectivo, sino incorporar actitudes, que es eso conocimiento. Eso es lo que tiene que hacer el sistema formal. Yo creo que ah es donde estamos ms retrasados. Los cambios culturales son los ms lentos. Pero fijense, Llancanelo, el gobernador iba a pescar ah y nadie le deca nada, sala en el diario. Hoy si al gobernador se le ocurre hacer un asado al costado, lo echan. Es decir que no es tampoco que no se haya avanzado nada. Creo que hay un avance presente grande, pero seguramente debiera haber sido ms, y la debilidad que yo pondra es en el sistema educativo. No ha logrado incorporar transversalmente el tema ambiental. Yo creo que en los colegios se habla mucho del medio ambiente y con ciertas actitudes, y eso me parece que est bien, es decir que al chico lo reta el pap porque tira el papel, porque fuma, me parece que eso est bien, creo que donde estamos flojos es en incorporar conocimientos. Y a una maestra que gana $ 400 y tiene que darle de comer, aparte actualizarse en un conocimiento que ella no aprendi, como a m, el nivel primario, secundario y universitario sin que me ensearan del medio ambiente; digo para despus hablar de otras cosas tuve que sentarme, tuve que leer, tuve que hacer un curso, bueno, no todos tiene la oportunidad, el tiempo y las ganas para hacerlo. Oikos: Ud deca que dentro de las prioridades estaba el aire, qu significa esto? AL: Bueno, qu significa en concreto, en dos grandes fuentes de contaminacin. La contaminacin del aire era fundamentalmente del Gran Mendoza, este problema no lo tiene ni Tupungato, ni San Rafael ni San Martn. Lo es, digo, la contaminacin del aire uno de los grandes problemas. Claro, eso es, qu hicimos en el momento?, tres cosas, dos se hicieron y una fracas, que eran concretas. La transformacin y saneamiento de la destilera. Si vos vas hoy a la destilera, yo la alcanc a inaugurar los ltimos das antes de finalizar mi mandato. Todos los das, en esa poca, un camin tanque de 8 a 9 toneladas, no, eran ms..!, 12 o 13, sala todos los das con el Azufre que se filtraba. Es decir que hasta que comenz a funcionar el sistema, todos los das el ambiente del Gran Mendoza reciba entre 12 o 13 toneladas de azufre. En concreto fueron varios millones de dlares los que tuvo que poner obviamente la petrolera por exigencias de la ley que dictamos en su

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas momento y de la Direccin de Saneamiento ambiental que lo desplaz hasta que hicieran el plan de saneamiento. La otra, por la transformacin de las dos cementeras, que entonces eran dos y hoy es una sola (las empresas se fusionaron). Ellas dos incorporaron tecnologa que disminuy, no te podra dar la cifra, pero disminuy sensiblemente la contaminacin. Y el otro gran tema, que vos sabs que la contaminacin de las fuentes mviles son... La concesin del ao 91, que era por 10 aos, venca en el 2001 y todava est sin resolverse, esa concesin exiga que a los tres aos la totalidad de los vehculos de transporte, tenan que ser de GNC. En el momento de adjudicarse y comenzar la ejecucin, de 850, 900 micros que estaban, haba 300 con GNC. Fracas estrepitosamente, fracas. Por qu fracas?, porque nuestro error no fue de diagnstico, nuestro diagnstico fue correcto, y la solucin tambin fue correcta. En ese momento transformar a GNC disminua notablemente (la contaminacin). Fracas porque nosotros no podemos reportar ac en Mendoza la industria automotriz, ni la materia energtica del pas. Entonces se compraban equipos que provey la Mercedes Benz. La Mercedes Benz discontinu la produccin, los equipos no fueron todo lo eficaces que fueron, recalentaban, no hubo las suficientes inversiones en GNC, en estaciones de GNC, estamos hablando de 300. Es decir, yo creo que el diagnstico fue acertado pero no estaban dadas las condiciones para hacerlo. Entrevista al Ing. GONZALO DAVILA - Director de Saneamiento durante la gestin del Gobernador Ing. Roberto Iglesias (1999-2003) Oikos: Cmo se hace para construir una poltica ambiental? GD: Cmo se hace, y no cmo debera hacerse!. Yo francamente creo que las polticas se formulan, no slo en lo ambiental, como en la mayora de las cosas de acuerdo con el que hace ms ruido, con el que grita ms fuerte, y no se construyen o no se formulan como un tema con visin seria, ni con una estrategia. Lo digo con, no slo por mi experiencia en el gobierno, pero fundamentalmente por eso. Yo creo que durante cuatro aos de gestin, y eso lo he dicho muchas veces, fueron contadas con los dedos de las manos las veces que a m me...se dio una discusin seria y se estableci una lnea poltica y se sigui, o es decir, se sigui a veces s y a veces no, pero por lo menos se formul, y la mayora de las veces, si bien era cmodo para m, terminaba decidindolo yo, haciendo

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Oikos red ambiental las cosas como a m me parecan; y creo que no es la mejor forma de hacerlo. Oikos: Si tuviramos que nombrar algunas polticas ambientales concretas durante su gestin? GD: Yo creo que en algn momento, despus de un conflicto se defini una poltica, la defini el ministro, claramente el tema de la lineacin de los equipos que tenan PCB y la construccin de un inventario. En eso hubo lneas claras, se puede a lo mejor discutir la forma en que se hizo, si estuvo bien, si estuvo mal, pero hubo una poltica clara y una lnea clara y las cosas fueron para ese lado. Otra, creo que las dos ms importantes son esas, fue la decisin de tomar el decreto 2625 de residuos peligrosos 5, haban pasado muchos aos sin que eso se implementara formalmente y establecer la obligatoriedad de inscripcin y avanzar en la inscripcin y el tema de los registros. Creo que las dos veces que se formul claramente una poltica, fueron esas, y los resultados estn a la vista. Eso se hizo. Insisto, se puede discutir si se fue para el lado correcto, no se fue para el lado correcto, si se hizo ms rpido, ms lento, pero se hizo y la mayora... En las otras cosas, en este momento, no recuerdo haber discutido polticamente un tema y decir, vamos para all, bueno, vamos. Oikos: Y con respecto al control y/o evaluacin de estas polticas, quin se encarga, cmo se llevaron a cabo? GD: Yo creo que justamente, por ah yo he escuchado decir que falta gestin. Yo en realidad creo que antes de la gestin, falta poltica, y hay muchas dificultades para el control y no creo que sea casualidad que todos los organismos que tienen alguna funcin de control tengan dificultades. No es torpeza de todos los que estn en todos los lugares, eso desde ya. Habr algunos ms hbiles, otros menos hbiles, pero no es una torpeza generalizada. Yo siempre, siempre muestro, o me gusta mostrar cosas que son indicativas de cmo, qu importancia poltica se le da a cada cosa y yo no recuerdo un discurso de un gobernador cualquiera, el 1 de Mayo planteando, aunque sea de costado, algo que tenga que ver con el ambiente. Supuestamente en ese discurso el gobernador le dice a la asamblea legislativa qu cosas son importantes para l. No recuerdo una discusin en serio cuando todos los fines de aos se discute la ley de presupuesto, que realmente el tema ambiental tenga un espacio de opinin, no digo protagnico, pero de mediana

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas importancia. Siempre est atrs de las necesidades de obra, o de otras cosas que son importantes, s, pero no por eso hay que olvidarse de los temas ambientales Entrevista al Lic. LEOPOLDO LEON, Director de Recursos Naturales Renovables durante las gestiones de Roberto Iglesias (19992003) y la actual del Ing. Julio Cobos Oikos: Quines intervienen en la elaboracin de la Polticas Pblicas? LL: Relacionados con los temas ambientales la Direccin de Recursos Naturales tiene una responsabilidad principalmente con lo que es el medio ambiente natural. En consecuencia, la idea que hemos ido gestando, una dinmica ha sido trabajar en equipo, en grupo todos estos aos; pensando principalmente como primer objetivo en darle una puesta en valor a la Direccin de Recursos Naturales, a la institucin en s, teniendo en cuenta que no solamente la problemtica del Aconcagua, de los incendios forestales estn en la agenda social, sino otros problemas como el de la fauna silvestre, la situacin que tienen los perilagos, el control nutico, la pesca, la caza, son problemas que evidentemente requieren de un trabajo en equipo y con desarrollo territorial en toda la provincia. Oikos: Cul es la prioridad a la hora de plantearse una poltica ambiental? LL: Principalmente la garanta de la conservacin del patrimonio natural, de la biodiversidad. Oikos: Qu cosas han ido quedando pendientes de otras gestiones y desde la direccin se plantean retomar, como para concluir con alguna de las cosas que siempre van quedando en el camino? LL: Puntualmente yo no voy a hablar de las gestiones anteriores, no me corresponde. Pero me parece que uno de los objetivos nuestros, era reglamentar la ley de reas naturales protegidas en lo que se refiere al fondo de reas naturales protegidas 6. Es una suerte de fondo de la naturaleza que nos permite tener los mecanismos presupuestarios como para determinar ejes fundamentales de la gestin. Tiene que ver no solamente con los espacios protegidos, sino con la flora y la fauna. La

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Oikos red ambiental idea era principalmente con este fondo de la naturaleza, dotar de la logstica necesaria a todos las seccionales de guardaparques de la provincia En segundo trmino, buscar mecanismos de participacin con distintos actores; en tercer trmino, parte de esos fondos dedicarlos a la investigacin cientfica, o sea que inevitablemente tiene que haber una relacin entre el sector de la gestin ambiental, como es en este caso la direccin de Recursos y el sector cientfico, que nos dota de todos los conocimientos para conocer mejor la naturaleza. Mientras mejor conozcamos la naturaleza, mejor la vamos a poder conservar. Entonces hay un acuerdo de trabajo que se inici individualmente con algunos cientficos, y hoy se est transformando en un convenio marco, donde todos los investigadores del CRICYT (Centro de Investigaciones Cientficas y Tcnicas), van a estar financiadas sus campaas por nuestra direccin; y la transferencia posterior de sus conocimientos van a enriquecer los planes de manejo. Oikos: Este fondo de reas protegidas ya tiene una reglamentacin en vigencia o se est trabajando? LL: No, este fondo est reglamentado desde diciembre del 2000, lgicamente ha ido creciendo en base a los distintos aranceles que se cobran en las reas naturales protegidas y est permitido generar un sistema solidario para ir dotando de servicios a aquellas reas que no generan recursos. Oikos: Con respecto al cuerpo de guardaparques cmo es la situacin actual en la provincia? LL: Tenemos dos objetivos con respecto al cuerpo de guardaparques, pero el primero era sanear su situacin laboral, ya que tienen contratos de locacin de servicio. Se trabaj en un proyecto de reglamentacin de la creacin del cuerpo de guardaparques de la provincia de Mendoza, se envi a la legislatura, tiene media sancin de senadores; yo creo que prontamente va a ser sancionada en diputados la ley que establece un rgimen especial para guardaparques.

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Oikos: Cules son los puntos ms importantes dentro de esta reglamentacin? Qu se pretende establecer? LL: Puntualmente el primer objetivo es darle estabilidad laboral, esto va a permitir que tenga estabilidad en el tiempo, rgimen jubilatorio, rgimen de francos, esto es muy importante tambin para ellos y algunos aspectos que tiene que ver con la capacitacin.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Esto est acompaado con la creacin de la escuela de guardaparques, se cre hace un ao y medio, en el instituto de educacin fsica, junto con las escuelas de trekking y guas de alta montaa. Inicialmente arrancamos con nuestro cuerpo actual, que hoy ya estn en segundo ao y en tres meses ms, se van a recibir de tcnicos terciarios en la conservacin de la naturaleza y de reas protegidas. Y ya esta cursando una segunda camada de estudiantes que es de pblico en general que tiene voluntad de estudiar esto. Oikos Qu haba pasado antes que el cuerpo de guardaparques estaba tan disperso y no tena prcticamente regulacin? LL: Hubo distintos modelos. Se intentaron inicialmente contratos de locacin, despus se form una cooperativa que no tuvo los controles necesarios, se desvirtu el objetivo en ese momento; y pasaron despus a una situacin, digamos, nebulosa, esto tambin ha llevado a que en sucesivas gestiones, a lo mejor los guardaparques tambin cambiaran de actividades, y sufrieran los avatares que puede tener cualquier locacin de servicios. Entonces la idea era garantizarles una estabilidad en el tiempo, que esta garanta en el tiempo era a cambio, en realidad fue un acuerdo con el mismo cuerpo de guardaparques, de generar una capacitacin bsica. Esto tambin genera todo un esfuerzo y un compromiso del cuerpo, porque una vez al mes, vienen de lunes a viernes a estudiar intensivamente ac en la ciudad, son hombres casados algunos, con familia, otros que en sus francos usan este tiempo para estudiar; pero es una inversin que hace el Estado y ellos mismos tambin en formacin. Notas 1 El entrevistado alude a la dcada como al periodo de gobiernos Justicialistas entre 1987 y 1999, sucesivamente el Licenciado Jose O. Bordon, el Lic. Gabrielli y el Dr. Arturo Lafalla. 2 El embalse de Potrerillos. 3 Nota de los editores: este tema se encuentra tratado en detalle en este mismo captulo. 4 La gestin ambiental se encuentra plasmada en una serie de publicaciones de la poca, de carcter ms bien institucional. Entre ellas

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Oikos red ambiental est Dcadas y un compendio de Legislacin ambiental de la provincia. 5 El decreto 2625/99 reglamenta la ley provincial n 5917 que se adhiere a la ley nacional n 24.051 de residuos peligrosos. 6 A la fecha es la nica parte de la ley que se ha reglamentado. Existe un proyecto de reglamentacin que nunca se trat, a pesar de haberse completado el trabajo, a un costo de U$S 10.000.-

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Los Residuos Slidos Urbanos en la sociedad actual

Paula Ahumada *

I. Introduccin Los residuos slidos urbanos constituyen en nuestro pas un problema antiguo y creciente. Se pueden definir como una amplia y heterognea gama de desechos que provienen de las distintas actividades humanas: domiciliarias, comerciales, industriales, de servicios, de limpieza urbana, etc., los cuales normalmente son arrojados a la basura como intiles o superfluos1. Otra definicin dice que es el resultado del aprovechamiento ineficiente que el hombre hace de los recursos naturales, ya que extraemos del ambiente productos naturales y le devolvemos sustancias que no se degradan fcilmente y que constituyen una fuente contaminante del agua, el suelo, el aire. Los residuos se han ido acrecentando en volumen principalmente por el crecimiento demogrfico y econmico que ha trado aparejado un aumento en el consumo de las ltimas dcadas. Este crecimiento se concentra en zonas metropolitanas, siendo la ciudad el mayor consumidor de recursos y donde la naturaleza no tiene la capacidad de degradarlos. El mayor problema que presentan es su tratamiento y eliminacin. La prctica ms comn es el deposito en basurales a cielo abierto. Esta acumulacin de residuos constituye no slo un deterioro ambiental para el entorno sino un grave problema para la salud debido a la fermentacin lenta y descontrolada de los residuos y tambin a la proliferacin de vectores como roedores, insectos, etc. II. Mendoza Urbana Nuestra provincia constituye uno de los grandes polos urbanos del pas. Esto la hace una de las tantas ciudades caracterizada por el signo latinoamericano, en cuanto a sobrepoblacin, por ende, a una mayor generacin de residuos slidos urbanos y problemas de contaminacin. Una de las causas de los grandes volmenes de residuos generados se

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Oikos red ambiental debe al crecimiento demogrfico y desarrollo socioeconmico de la poblacin que favorece el consumo masivo de productos. En Mendoza se generan 24.000 Tn por mes de residuos slidos urbanos2. Otro factor importante de estas ciudades es la crisis que padecen, tanto econmica como social, haciendo de lo ambiental un tema fuera de las prioridades de los gobernantes. El resultado de esta generacin masiva de desechos es la formacin de basurales en zonas que se vuelven marginales dentro de la ciudad. La proliferacin de basurales generalmente se debe a la falta de polticas ambientales preventivas. Segn algunos autores los basurales urbanos constituyen el smbolo material de la hereja ecolgica de la sociedad moderna, ya que, como ningn otro desequilibrio ecolgico, su visibilidad lo torna de carcter ofensivo para los sentidos y el intelecto3. La problemtica de los residuos crece en nuestra ciudad tanto en volmen como en nmero de basurales clandestinos. Pero la basura no sabe de cuadros y estadsticas y esta informacin sirve slo para delinear someramente la realidad, ya que los distintos departamentos estn minados de terrenos donde se vuelca en forma indiscriminada la basura domiciliaria y probablemente tambin la hospitalaria. III. La problemtica de los basurales clandestinos Dispersos en Mendoza hay numerosos basurales clandestinos. Esto se debe a la disposicin de basura acumulada en los espacios pblicos y en zonas baldas. Las autoridades municipales intentan la erradicacin de estos sitios, pero se cierran unos y aparecen otros. Estos sitios traen aparejado adems de la contaminacin ambiental una gran inseguridad para los vecinos, y serios problemas para la salud de ellos (Ver cuadro 2). Existen diversas ordenanzas municipales que prohben arrojar desechos domiciliarios, escombros y chatarras a estos baldos y en algunos casos se cobra multa si se arroja basura en estos sitios. La disposicin de sitios sin control de basura tambin tiene un impacto social, por que existe un sector de la sociedad compuesto por carreteleros y cirujas que sobreviven da a da por la recoleccin informal de la basura. Literalmente comen y se visten de ella y no es fcil solucionar esto.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Gestin de Residuos Slidos Urbanos en Mendoza Los municipios y la gestin de residuos slidos urbanos La ley provincial N 5970 en su primer artculo establece que: los municipios de Mendoza erradicarn todos los basurales a cielo abierto y los microbasurales en terrenos baldos que se encuentren dentro de sus lmites. Asimismo impedirn el vuelco de residuos en cauces de riego o el mal enterramiento de los mismos. De igual manera, los municipios estn obligados tambin a la instrumentacin de un rgimen integral de tratamiento de residuos urbanos que comprenda las fases de generacin, recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final de aquellos de origen domiciliario, vial, industrial, sanitario y comercial. Una gestin adecuada de RSU comprende la generacin recoleccin - transporte - tratamiento - disposicin final. Las etapas de recoleccin y transporte la realizan los mismos municipios o a travs de un servicio contratado. Es en el tratamiento y disposicin final donde se vislumbran problemas, ya que predomina una poltica a corto plazo donde la mayora de las comunas entierran los desechos en cavas alejadas de la ciudad que se llenan rpidamente. Los municipios alegan que la gestin de residuos se realiza a medias por falta de dinero y porque no pueden hacer desaparecer del mapa a la gente sin educacin cvica que tira desechos donde no corresponde o a carreteleros, cirujas y villeros. En una oportunidad el ex intendente Amstutz seal que no hay posibilidad humana de controlar todos los baldos y calles4. Reconocen su responsabilidad en cuanto a la erradicacin de basurales pero en su defensa, sealan la obligacin del ejecutivo provincial de proveer recursos necesarios para apoyar a las comunas a poner en funcionamiento la implementacin de sistemas para tratar la basura. En un intento por sanear la situacin de basurales clandestinos las comunas dispusieron distintas medidas. La mayora tiene un sistema de sanciones y multas para todos aquellos que vuelquen residuos en zonas no autorizadas. Otros firmaron convenios interdepartamentales para trasladar sus residuos a otro departamento, como son los casos de Capital y Guaymalln, que a fines del 2001 celebraron un convenio por el cual toda la basura de Capital se deposita en el enterramiento sanitario que Guaymalln tiene en el distrito Puente de Hierro, en el lmite con

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Oikos red ambiental Lavalle, donde anteriormente lo haca Godoy Cruz5. Pero todas estas acciones son a corto plazo, ya que no se dispone de una poltica en materia de gestin de RSU que minimice su generacin o implemente un tratamiento de los mismos. La excepcin es del Departamento de Maip, que posee una planta de tratamiento de residuos. Esta situacin acelera la necesidad de plantear un sistema integrado para la provincia y una gestin intermunicipal de residuos slidos urbanos. La Provincia y la gestin de residuos slidos urbanos Desde el gobierno perciben esta situacin compleja que tiene distintas causas y consecuencias. En 1998 el entonces gobernador de la provincia de Mendoza, Arturo Lafalla, seal que aun no logramos poner de acuerdo a los municipios en el mtodo, lugar y costos del tratamiento de los residuos slidos. Esto es tremendamente difcil. En distintos artculos de diarios, el gobierno resalta continuamente la obligacin de los municipios en cuanto a la gestin de los residuos. Entendemos que si bien es funcin de los municipios la gestin de sus residuos slidos urbanos, como queda claramente expresado en la legislacin vigente, tambin es deber del gobierno brindarles herramientas para la concrecin de sta. A travs del Decreto 1939/96, el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas anunci el Plan de Accin en Armona con el Ambiente, el cual dispone un conjunto de medidas orientadas a alcanzar el desarrollo sustentable provincial. Este decreto propone encarar dentro de sus metas el tema de los residuos urbanos y peligrosos: Art. 12: RESIDUOS SLIDOS URBANOS - Sin perjuicio de la competencia municipal sobre esta materia, el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas desarrollar un plan maestro para la disposicin final de residuos slidos urbanos. El mismo, se elaborar mediante el mecanismo de coordinacin con las autoridades municipales que establece la Ley N 5970. En estas condiciones, en el plazo de UN (1) ao, debern elaborarse a nivel de preinversin con financiamiento del Presupuesto Provincial, los proyectos para disposicin final de residuos de carcter regional o monomunicipal, segn corresponda. La segunda y tercera etapa del plan, de responsabilidad municipal, correspondern a la inversin y a la operacin del mismo.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas IV. Plan provincial de residuos slidos urbanos La provincia elabor en el ao 1996 un plan para solucionar el tema de los residuos slidos urbanos denominado: PLAN PROVINCIAL DE RESIDUOS SLIDOS URBANOS. Este plan fue diseado en la gestin del ex - gobernador Arturo Lafalla y fue tomado como una suerte de posta por el Gobierno de Roberto Iglesias y del actual gobierno de Julio Cobos. Desde el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas sealan que el plan tiende a fortalecer la gestin municipal brindando asistencia tcnica y financiera a cada comuna. El gobierno defini al PPRSU como un medio para: Optimizar y sistematizar la Gestin de Residuos Slidos Urbanos en la Provincia de Mendoza6. El Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas sera el responsable de gestionar el plan. Y para lograr el objetivo se dividi a la provincia en cuatro regiones que abarcan los siguientes departamentos: ZONA METROPOLITANA: Lujn, Lavalle, Godoy Cruz, Guaymalln, Capital, Las Heras y Maip. ZONA ESTE: San Martn, Rivadavia, Junn, Santa Rosa, La Paz ZONA CENTRO: Tunuyn, Tupungato, San Carlos ZONA SUR: San Rafael, General Alvear, Malarge En cada una de esas zonas estaban previstos estudios para designar la localizacin de las plantas de tratamiento y/o disposicin final. El Plan estableci tres etapas para el logro de sus objetivos: 1 Etapa: Preinversin o de elaboracin de proyectos, diseo y localizacin de plantas de tratamiento y/o disposicin final de los RSU en cada zona (Centro, Sur, Este, rea Metropolitana) 2 Etapa: Ejecucin definitiva: ejecucin de las obras de tratamiento y disposicin final. La provincia transferir fondos a los consorcios municipales de cada regin, y har el seguimiento de la inversin y de las obras que se ejecuten. 3 Etapa: Operacin y mantenimiento de los sistemas de Transferencia, Transporte y Disposicin Final que aseguren una ptima calidad de prestacin del servicio. Adoptar un marco regulatorio y definir con el consenso de los municipios el organismo que ser responsable del seguimiento de los servicios

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Oikos red ambiental El Gobierno Provincial, mediante el decreto N 2357 se comprometi a realizar a los municipios un aporte no reintegrable de 980 mil pesos en total, destinado exclusivamente a la implementacin de la citada segunda etapa de inversin. V. Proceso de implementacin del Plan Provincial de RSU en los municipios. En marzo de 1998, el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas anunci que antes de fin de ao esperaba que los municipios de la provincia tuvieran habilitadas plantas de tratamiento y disposicin final de residuos, ubicadas en las zonas establecidas 7. A fines de ese mes se concret un acuerdo de compromiso de cooperacin entre la Subsecretara de Ambiente y el rea de Residuos Slidos Urbanos de la Direccin de Saneamiento y control Ambiental a cargo de la Prof. Elena Abraham y el Ing. Oscar Rubio respectivamente, con el director del CEAMSE (Coordinacin Ecolgica rea Metropolitana Sociedad del Estado) Guillermo Ferraro y la gerente de Saneamiento Ambiental, Graciela Gerona, a fin de que el CEAMSE brinde asesoramiento a los municipios con respecto a los estudios de localizacin de las plantas de tratamiento8. Zona Metropolitana La zona Metropolitana es junto con la zona Sur de la provincia una de las ms atrasadas dentro del Plan provincial de residuos slidos urbanos. Primero se conform una Comisin Tcnica con la finalidad de elaborar los trminos de referencia para la realizacin de los estudios para la ejecucin del Sistema de Tratamiento y Disposicin Final para dichos Departamentos (Las Heras, Godoy Cruz, Guaymalln, Lavalle, Capital). En Lujn de Cuyo se proyect un Sistema de Tratamiento y Disposicin Final de Residuos Slidos Urbanos. Se realiz un Convenio entre el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas y el CEAMSE para la realizacin de estudios y proyectos del Sistema de Disposicin Final a ubicarse en el Valle de Uspallata del Departamento de Las Heras. En junio del 2001 se firm un convenio entre los intendentes de Godoy Cruz, Guaymalln y Capital: Pardal, Amnztuz y Biffi respectivamente junto con el Ministro de Ambiente y Obras Pblicas, Aldo Ostropolsky, para la construccin de un vertedero de residuos para

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas el rea metropolitana, utilizando el mtodo de relleno sanitario. Se estim la inversin de la obra en un milln de pesos. Estas comunas se adhirieron al PPRSU y se comprometieron a realizar estudios para la designacin de la ubicacin de la planta de tratamiento de RSU. Los intendentes aseguraban que esta primera etapa deba demorar no ms de seis meses9. En junio de este ao la Universidad Tecnolgica Nacional comenz los estudios para la ubicacin de las plantas de tratamiento10. Segn este proyecto los vaciaderos se encontraran en Las Heras, junto al actual, y el otro en Agrelo, Lujn de Cuyo. El pasado 1 de Setiembre, finalmente se concret un protocolo de gestin de residuos slidos urbanos entre el Ministro de Ambiente y Obras Pblicas, Ing. Francisco Morandini, con los intendentes de Capital, Las Heras, Godoy Cruz, Guaymalln, Maip, Lavalle y Lujn. Luego del cual el gobierno espera cambiar paulatinamente el mapa de disposicin final de los residuos, acotndolos a los vertederos de Campo Espejo, la planta de tratamiento de Maip, el nuevo que se prev construir en Lujn y una futura planta de disposicin en Uspallata. Sistema de Gestin Integral de Gestin de Residuos Slidos Urbanos Por pedido de la Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Ministerio de Salud de la Nacin, la Facultad Regional Mendoza de la Universidad Tecnolgica realiza un proyecto de gestin integral de residuos. Un vaciadero estara en Las Heras, junto al actual y el otro en Lujn de Cuyo, en Agrelo. La idea es que este proyecto de gestin sea aplicado en forma inmediata por la Provincia y sern los municipios de los 7 departamentos del rea los que debern conformar un consorcio para implementarlo, seal el coordinador del proyecto, Alberto Fortuna. Con este proyecto la pregunta es: dnde queda el Plan Provincial de Residuos Slidos Urbanos? El Ing. Oscar Rubio, Director de Saneamiento y Control Ambiental de la provincia, seal que este proyecto es complementario al Plan Provincial de Residuos Slidos Urbanos. Lo que hace la UTN es el estudio tcnico de las posibles localizaciones de los sitios para la disposicin final de los residuos. Los municipios nunca se integraron en una decisin real para iniciar estos estudios tcnicos, que ahora nos permitirn tener un avance significativo en la implementacin del plan, a travs de un consorcio intermunicipal11. La situacin real es que esta zona es una de las ms demoradas dentro del Plan. Al da de hoy el nico municipio que tiene planta de

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Oikos red ambiental tratamiento es el de Maip, la que se construy independientemente del plan provincial de residuos slidos urbanos. El municipios de Guaymalln sigue depositando sus residuos en el basural Puente de Hierro de Guaymalln. El municipio de Godoy Cruz lo hace en el de Campo Pappa. Las Heras y Lavalle lo hacen en el Borbolln, junto con el municipio capitalino que hasta setiembre trasladaba sus residuos a Puente de Hierro. Y Lujn vuelca sus residuos en el Basural Arroyo Las Avispas. Los municipios de Guaymalln y Godoy Cruz esperan poder solucionar el aspecto social que es inherente al problema de los residuos slidos urbanos para poder realizar una buena gestin de residuos slidos urbanos. Existen familias que viven de estos basurales haciendo recoleccin y calificacin de residuos para luego venderlos. Esta faceta social requiere de la elaboracin de un diagnstico y evaluacin para darle solucin. Zona Centro La zona Centro es la ms avanzada en el contexto provincial. El Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas emiti una Resolucin mediante la cual otorg la Declaracin de Impacto Ambiental para el Sistema Intermunicipal de Tratamiento y Disposicin Final de Residuos Slidos Urbanos en el Valle de Uco y se realiz la firma del Acta Complementaria entre el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas y los Municipios de Tunuyn, Tupungato y San Carlos para comenzar con las obras de infraestructura proyectadas12. Oscar Rubio, encargado del rea de RSU y peligrosos en la gestin anterior, seal en octubre de 1999 que en la zona Centro se realizaron los estudios para la localizacin del vertedero de residuos y se eligi el lugar para el Valle de Uco. En el Valle del Toba, departamento de San Carlos, se comenzar a construir un basural, y se firmar un convenio con los tres municipios para encarar la obra, explica Rubio13. El convenio para la transferencia de fondos se firm casi cinco aos despus, mayo de 2004, y actualmente se estn realizando los ltimos trmites para la formacin del consorcio (Consorcio Intermunicipal del Centro - COINCE) entre los tres municipios que conforman el Valle de Uco para la gestin y control de los residuos en la zona Centro. Se acord la construccin de una planta de tratamiento de residuos slidos en Capiz, Valle del Toba, obra financiada por la provincia con una inversin de $1.000.00014 y una planta de transferencia en Tupungato. Desde el MAyOP aseguran que la formacin de este consorcio es lo que necesitan para incentivar a

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas las dems zonas a formar sus respectivos consorcios. El ing. Oscar Rubio anunci en una entrevista reciente realizada por Oikos: yo espero que a fin de ao tengamos inaugurada la planta de Valle de Uco. Tendremos que esperar a fin de ao para conocer la primera planta de este Plan Provincial tan anunciado. Zona Este En la zona Este el plan provincial de residuos slidos urbanos prev la construccin de un sistema intermunicipal destinado al transporte y disposicin final de los residuos generados en los Municipios de Rivadavia, San Martn, Junn, Santa Rosa y La Paz. En marzo del 2001 se firm un convenio interjurisdiccional y un acta complementaria15. El anterior intendente de San Martn, Juan Arancibia junto con Hugo Nozar, exdirector de Medio Ambiente del municipio, anunciaron en el 2001 que la futura planta de residuos en la zona Este se construira en el distrito Vizcachera de Rivadavia, con la tcnica de relleno sanitario, los lquidos lixiviados se trataran y serviran para riego de futuros forestales alrededor de la planta. La planta se planific a unos 15 Km. al sur del centro de Rivadavia, en un predio de 1.003 ha. La inversin aproximada seria de 1,3 millones de pesos que aportara el PPRSU, y la inversin previa cost ms de 200 mil pesos en los estudios tcnicos. Adems se ha proyectado en el Departamento de San Martn y Santa Rosa Estaciones de Transferencia de los residuos generados en el Departamento de San Martn y los generados en Santa Rosa y La Paz respectivamente, para su posterior transporte con equipamiento especial16. La ing. Laura Fagot, ex Secretaria de Ambiente, en marzo del 2001, junto con los intendentes de la zona, afirm que la planta sera licitada en unos cinco meses, es decir en agosto del 2001 y esperaba que comenzara a funcionar en el primer semestre del 2003.17 Segn el artculo de diario las tierras seran expropiadas ya que pertenecan a la quiebra de Viedos y Bodegas Gargantini. Actualmente todava est en proceso el traspaso de las tierras y no se puede avanzar con la obra. El proyecto se encuentra detenido por problemas de titularidad de los terrenos del distrito Los Huarpes18. Zona Sur Segn datos que proporciona la DSCA, ya se concret un Protocolo entre el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas y el CEAMSE a los efectos de realizar los estudios y proyectos correspondientes para la

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Oikos red ambiental Zona Sur de la Provincia. En este caso se han previsto soluciones monomunicipales, es decir para cada Departamento, debido a las grandes distancias que existen entre los municipios que conforman esta zona. En mayo de 1999, en la zona Sur se firm un convenio entre el CEAMSE, el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas y la Facultad de Ciencias Aplicadas a la Industria (FCAI) dependiente de la UNC San Rafael. El convenio servira para decidir qu tecnologa utilizar para el tratamiento de RSU segn volumen, composicin y lugar de generacin. De acuerdo a las conclusiones, el CEAMSE recomendara los lugares de disposicin y la tecnologa a utilizar en esta zona19. Segn Mariela Fokszek, encargada del rea Ambiental de la Municipalidad de General Alvear, en ese municipio slo se lleg a los estudios que realiz el CEAMSE. En tanto en el departamento de Malarge, el CEAMSE tambin realiz un proyecto para la disposicin de residuos, pero el costo del mismo era tan elevado que no se lleg a concluir, segn informa Andrea Iturbe, a cargo del rea Ambiental de ese municipio. VI. Estado actual del PPRSU La provincia asegura que la primera etapa del plan ha sido enteramente completada -esto inclua estudios para la localizacin de las plantas de tratamiento y la transferencia de fondos a cada una de las comunas- y que todas las zonas cuentan con la DIA del proyecto de localizacin de futuras plantas. Se transfirieron 90.000 pesos a cada una de las municipalidades del rea Metropolitana, para adquisicin de equipos y erradicacin de basurales no autorizados. La municipalidad de Las Heras recibi 300.000 pesos para erradicar basurales y creacin de espacios verdes. Y 30.000 pesos para implementar un programa de educacin ambiental y capacitacin del personal municipal. Igualmente para la comuna de Tunuyn se transfirieron 160.000 pesos20. Pero por qu la Zona Centro es la ms avanzada? Qu pasa con las dems reas definidas del Plan? Mnica Dvila, encargada del rea de Residuos Slidos Urbanos de la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental, seala que eso depende de como se viva en la zona. El Valle de Uco siempre ha sido una zona compacta. A lo mejor tambin puede ser por una cuestin geogrfica. Son muy similares un departamento del otro. Hay una continuidad fsica, prcticamente todo

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas lo mismo, tienen las mismas caractersticas. Y yo creo que histricamente siempre han sido municipios que han trabajado, cuando han hecho reclamos, lo han hecho por el Valle de Uco. Ellos siempre se han manejado de alguna forma informalmente como regin. En cambio no sucede lo mismo con la Zona Este. En la Zona Este hay situaciones muy dismiles. No podemos decir que San Martn y La Paz sean iguales. Tienen situaciones econmicas diferentes, situaciones sociales diferentes, situaciones fsicas y geogrficas diferentes. Yo creo que es por una cuestin histrica. Aparte que los municipios del Este son ms, son cinco. Entonces cinco que no estn acostumbrados a trabajar como regin, que nunca han enfocado las polticas desde el punto de vista regionales o a lo mejor algunos temas particulares, que presentan caractersticas sociales, econmicas, geogrficas, histricas diferentes. Es difcil lograr ese consenso que se ha logrado en el Valle de Uco. Yo creo que el tema de Valle de Uco es fundamental como puntapi inicial. Porque en la medida que Valle de Uco funcione y salga, la Zona Este fundamentalmente va a decir bueno, nosotros tambin queremos tener este mismo tipo de desarrollo21. En cambio, Elena Abraham, Subsecretaria de Ambiente durante la gestin del gobernador Arturo Lafalla nos deca que los obstculos fundamentales para la implementacin del plan fueron que se dependa fundamentalmente de los acuerdos con los municipios, porque haba que acordar con los municipios del este, sur, norte, centro, etc. Esa tarea de acuerdos, consenso llev muchsimo tiempo. Cuando se empieza a gestar todo eso empiezan a surgir problemas de presupuesto22 VII. Conclusin La poltica ambiental que ha imperado en nuestra provincia es una poltica reactiva. Es decir que se planifican soluciones en funcin del problema, cuando ste ya est instalado. En la gestin de residuos slidos urbanos esto se evidencia porque se debe atender a todas las etapas: generacin, recoleccin, transporte, tratamiento y disposicin final y el plan provincial de residuos slidos urbanos planea solucionar slo las etapas de tratamiento y disposicin final de residuos slidos. Los estudios para la eleccin de medidas destinadas a evitar la generacin de residuos, as como proveer la clasificacin de los mismos para su recoleccin y posterior reciclado, es tan o ms importante que los estudios destinados a la eleccin de un sistema de disposicin final y su ubicacin.

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Oikos red ambiental Se destaca una ausencia de polticas proactivas en cuanto a la gestin de residuos slidos urbanos, cmo tambin la incorporacin en las distintas etapas de todos los actores involucrados. Las polticas deben ser resultado de un consenso, cada ciudadano es un activo participante en toda la gestin de residuos, si esto no se hace, la poltica fracasa. En Mendoza desde hace unos 8 aos se intenta implementar el plan provincial de residuos slidos urbanos. Segn el decir del Ing. Oscar Rubio el plan Ha tenido distintas complicaciones, visto desde la perspectiva de la complejidad y de encontrar realmente soluciones de fondo al problema.23 El Plan se cre en 1996, en marzo de 1998, el MAyOP anunci que antes de fin de ao esperaba que se habilitaran las plantas de tratamiento y disposicin final en las distintas zonas24. En junio del 2001 luego de firmar un convenio los intendentes de Godoy Cruz, Guaymalln y Capital: Pardal, Amnztuz y Biffi respectivamente, aseguraron que la primera etapa correspondiente a estudios para la instalacin de la planta de tratamiento y disposicin final en el rea metropolitana no deba demorar ms de seis meses25, 3 aos despus se anuncia que esos estudios para la ubicacin de tales plantas lo har la UTN26. La ex subsecretaria de Ambiente, Ing. Laura Fagot anunci que la planta de tratamiento y disposicin final de la zona Este sera licitada cerca de agosto del 2001 y comenzara a funcionar en el primer semestre del 200327. El director de obras pblicas del municipio de Tunuyn en el ao 1997, Roberto Ortiz, dijo que estaban realizando la primera etapa del plan y que en dos aos, en 1999, los residuos estarn en un nuevo terreno y el viejo basural ser forestado28. Todas las esperanzas no se cumplieron, resta ver realizada la ltima. Y yo espero que a fin de ao tengamos inaugurada la planta de valle de Uco por lo menos seala el Director de Saneamiento y control Ambiental, Ing. Rubio en una entrevista realizada en junio pasado29. La cronologa del caso evidencia que los tiempos polticos no son los de la poblacin y mucho menos los de la realidad ambiental. Desde que se anunci el Plan Provincial de Residuos Slidos Urbanos no se ha podido concretar ningn sistema de disposicin final en ninguna de las zonas delimitadas. El camino final de los residuos slidos urbanos sigue siendo en vaciaderos sin las condiciones de saneamiento y control adecuadas. Mendoza est plagada de basurales clandestinos y otros tantos ms sin censar, y diariamente se incrementa el nmero de familias que viven de estos basurales. La falta de concrecin de una gestin adecuada de residuos slidos urbanos, no slo es un

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas problema social, urbano, sanitario, ambiental, sino que da muestras de lo precarias que son nuestras polticas ambientales. Bibliografa Archivo Diario Los Andes Archivo Diario Uno Sitio Oficial de la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental: www.saneamiento.mendoza.gov.ar Entrevistas personales a Mnica Dvila y Oscar Rubio. Susana Rivera Valds. 2002. Gestin de Residuos Slidos, Tcnica, salud, ambiente y competencia, INET - GTZ. Notas
* 1

Licenciada en Gestin ambiental. Oikos red ambiental.

MENDOZA AMBIENTAL - Oscar Rubio - Residuos Slidos Urbanos en la Provincia de Mendoza - Febrero 1995 - Mendoza - INCA Editorial - pg. 175 Dato proporcionado por el Ing. Rubio en la presentacin de la Agenda Ambiental, realizada en la ciudad de Mendoza el 2 de Setiembre de 2004. Educar para el Ambiente, INET y GTZ GMBH. Publicacin financiada con fondos de la cooperacin tcnica de la Repblica Federal de Alemania. Diario UNO, 5 de enero de 2000. p 8. Diario UNO 8 de diciembre de 2003.

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Sitio web de la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental: www.saneamiento.mendoza.gov.ar Diario UNO 18 de Marzo de 1998 p14. Diario UNO 27 de Marzo de 1998 p13. Diario UNO, 11 de junio de 2001. Diario Los Andes, 20 de junio de 2004. Diario Los Andes, 20 de junio de 2004, A18.

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Oikos red ambiental

Informacin extrada del sitio web de la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental: www.saneamiento.mendoza.gov.ar
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Diario Los Andes, 5 de octubre de 1999, sec. 2, p8. Diario UNO, 20 de Mayo de 2004. Diario Los andes, 17 de Marzo de 2001, p14.

Informacin extrada del sitio web de la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental: www.saneamiento.mendoza.gov.ar
17 18 19 20 21

Diario Los Andes 17 de Marzo de 2001. Diario UNO. 10 de Enero de 2001 y 18 de Marzo de 2001. Diario Los Andes, 13 de Mayo de 1999. Diario UNO, 8 de Enero de 2000.

Entrevista realizada a Mnica Dvila del rea de Residuos Slidos Urbanos de la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental.
22

Entrevista realizada el 12 de julio del 2004 a Elena M. Abraham, ex Subsecretaria de Ambiente. Entrevista realizada al Ing. Oscar Rubio, 4 de junio de 2004. Diario UNO, 18 de Marzo de 1998, p14. Diario UNO, 11 de Junio de 2001. Diario Los Andes, 20 de junio de 2004. Diario UNO, 10 de Enero de 2001. Diario Los Andes, 16 de Octubre de 1997. Entrevista realizada al Ing. Oscar Rubio, 4 de junio de 2004.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

El caso de los residuos patognicos en la provincia de Mendoza

Silvina Tolli*

I. Introduccin Segn la Ley 7168, son residuos peligrosos aquellos que poseen la capacidad de afectar, en forma directa o indirecta, la salud humana, animal o vegetal y/o causar contaminacin del suelo, agua o atmsfera. En trminos generales un residuo patognico es aquel que posee caractersticas infecciosas. Este residuo, contiene potencialmente, microorganismos patgenos, con suficiente virulencia y en tal cantidad, que la exposicin al mismo puede derivar en una enfermedad infecciosa. Los residuos patognicos se originan en: hospitales, clnicas de atencin mdica u odontolgica, maternidades, laboratorios de anlisis clnicos e investigaciones biolgicas, clnicas veterinarias, etc. En general, podemos decir que se generan en centros de atencin de salud humana y animal, centro de investigaciones biomdicas y en los que se utilicen animales vivos. Si hablamos de su peligrosidad, podemos decir que estos residuos pueden provocar mltiples infecciones que van desde el HIV, la hepatitis B y C, hasta las provocadas por bacterias como la pseudomona y la salmonella (principales causantes de infecciones hospitalarias). La entrada del agente infeccioso al ser humano puede producirse a travs de la piel, las mucosas, el tracto respiratorio o el aparato gastrointestinal. Una vez que entr el agente patgeno al cuerpo humano comienza a desarrollarse y multiplicarse, y aunque los mecanismos de defensa del organismo ofrecen un alto grado de resistencia, no es suficiente en muchos casos para vencer la invasin. Por esto es de suma importancia evitar el contacto con estos residuos durante su manejo, transporte y disposicin final. Actualmente se corre un alto riesgo en muchos lugares de nuestra provincia en donde, al no existir un tratamiento adecuado para estos residuos, se depositan junto a los residuos slidos urbanos poniendo en riesgo el suelo, agua, aire y la poblacin de esa zona. Incluso en muchos departamentos de la provincia, hay gente que obtiene

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Oikos red ambiental su sustento diario de los residuos, exponindose constantemente a todo tipo de infecciones. II. El Marco legislativo A nivel nacional, la Ley N 24.051 de Residuos Peligrosos es la que regula la generacin, transporte y operacin de residuos patognicos. La Provincia de Mendoza, en el ao 1992, adhiri a la Ley Nacional a travs de la Ley N 5917 y en el ao 1999, se reglament mediante el decreto N2625/99. Tanto la Ley como su decreto reglamentario establecen la forma en que deben gestionarse los residuos, los modos de identificacin de los residuos como peligrosos, los requisitos que deben cumplir los Generadores, Transportistas y Operadores y los criterios y mecanismos para calcular la tasa de Evaluacin y Fiscalizacin que deben abonar al Estado Provincial los Generadores y Operadores de Residuos Peligrosos. Existe en la provincia de Mendoza un organismo estatal, la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental encargado de la gestin de los residuos Peligrosos. Entre las tareas que le competen podemos mencionar el control, inscripcin e inspeccin de los Generadores , Operadores y Transportistas de estos residuos, como as tambin su tratamiento y disposicin final. El 11 de noviembre de 2003 se sancion en la provincia la ley 7168, que establece que los residuos patognicos y farmacuticos son una responsabilidad del Estado y ste debe asumir la recoleccin, el transporte, el tratamiento y la disposicin final. Con esta ley se di solucin al vaco legal que exista al respecto, ya que la provincia haba adherido a la Ley Nacional de residuos peligrosos que, por su contenido, es ms adecuada para residuos industriales. III. Intentos de solucin al problema de residuos peligrosos

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ECOCLINES, la planta de Santa Rosa En septiembre del ao 1996 se anuni la intencin de instalar una planta de tratamiento de residuos peligrosos en el departamento de Santa Rosa. Esta planta de tratamiento de residuos patognicos e industriales se ubicara en un predio del distrito La Costa sobre la Ruta 7, a unos 6

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas kilmetros al oeste de la cabecera departamental y dara solucin a las cerca de 120 mil toneladas anuales de residuos peligrosos que generan las industrias qumicas, las refineras, las industrias alimenticias y las de pintura, as como los medicamentos vencidos, los envases plsticos, las pilas, los aceites desechados de lubricentros, estaciones de servicio, talleres mecnicos y los residuos patognicos de los hospitales, que tienen particular incidencia en ese volumen. Se invertiran 4 millones de pesos y el mtodo que se utilizara sera el de incineracin piroltica. Segn los datos brindados por Nicols Stamati, el inversionista, el emprendimiento dara trabajo a entre 120 y 150 personas En lo tcnico consistira en dos hornos rotativos pirolticos uno para residuos patognicos y otro para residuos industriales- con una capacidad de 10 toneladas cada uno que incineraran a temperatura de 1.200 y 1.300 grados. Lo novedoso era el tercer horno, denominado de vitrificacin, en el cual, mediante un proceso con distintas sustancias qumicas se transformaran las cenizas a 1.600 grados- en una sustancia slida no txica, que servira para fabricar ladrillos y asfalto. En el transcurso del mes de septiembre de ese ao, el Concejo Deliberante de Santa Rosa declar la iniciativa de inters. La audiencia pblica se paut para el da 29 de mayo de 1997 y luego se suspendi por pedido de la comunidad, a fin de proveerse de mayores elementos de juicio sobre el tema. Tanto los vecinos como las empresas de la zona donde se ubicara la planta se oponan a su radicacin. Dirigentes de entidades intermedias y empresarios basaron sus argumentaciones fundamentalmente en las consecuencias que podra acarrear este emprendimiento para la actividad productiva de la zona, ms all de la seguridad de que no contaminara. Como lo expres el gerente del centro de Viateros y Bodegueros del Este, Sr. Mauro Sosa: Aunque pudiera llegarse a garantizar que habr cero toxicidad, es muy probable que los compradores extranjeros se resistan a formalizar operaciones comerciales con nuestros productos, por lo cual considero que aqu estn en juego otros conceptos, adems de los tcnicos.1 De todos modos, a pesar de las oposiciones encontradas y de la falta de estudios previos, la construccin comenz. Se poda observar por aquellos meses camiones y furgones en la zona, que indicaban que se estaba trabajando en la construccin. Por lo que se presentaron dos denuncias, una efectuada por el candidato a diputado radical Walter Carrasco en la 2 Fiscala de San Martn y otra realizada por el diputado provincial Juan Alberto Rosell a la Fiscala de Estado para que se investigara la actuacin de los

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Oikos red ambiental funcionarios comunales en el otorgamiento de permiso para la construccin de la planta de residuos peligrosos. Ya que se estara violando la Ley 5.961, que establece que antes de llevar a cabo un emprendimiento que pueda afectar directa o indirectamente al ambiente, debe poseer una Declaracin de Impacto Ambiental, que debe ser dictada por el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. En abril de 1997, Fiscala de Estado emiti dos dictmenes. Uno indicaba que el intendente de Santa Rosa deba anular lo actuado, es decir, anular el certificado que aparentemente permita la radicacin de la planta. Mientras que el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas deba desmantelar la planta. En junio de 1997, los habitantes de Santa Rosa realizaron una reunin en Las Catitas, manifestndose adversos al proyecto y una comisin compuesta por vecinos, empresarios, y estudiantes entreg al intendente, Sr. Antonio Abraham, un memorndum rechazando el emprendimiento. La expresin generalizada de la concurrencia fue: No la queremos.2 El escrito de ms de 100 hojas fue acompaado por 3.500 firmas. El intendente reiter su posicin de que se realizaran todos los estudios necesarios que aseguraran la inocuidad de la planta. Los manifestantes, por su parte, pidieron que se retirara la declaracin de inters departamental del proyecto. Das despus, el entonces gobernador de la provincia, Dr. Arturo Lafalla admiti que Ecoclines no cumpli con la ley y que por ello deba pagar las consecuencias, y asegur: pusieron el caballo detrs del carro y agreg que gracias a Dios el pueblo de Santa Rosa nos alert y estn los resortes que han hecho que no se produzca ningn dao y yo garantizo que no lo habr 3. El septiembre de 1997 se anuncia en los medios de comunicacin que se orden el desmantelamiento de la planta de Santa Rosa. Para lo cual, a mediados de octubre la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental implement un cronograma de desmantelamiento. Hasta fines de 1998, la planta estaba intacta. Si bien las manifestaciones en contra de este proyecto se haban hecho sentir en diferentes formas, no se dejaron de escuchar las voces a favor. As, en noviembre de 1997, un grupo de pobladores de Santa Rosa elevaron un requerimiento al Ministro de Ambiente y Obras Pblicas, Ing.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Eduardo Sancho, solicitndole una investigacin adecuada del tema, y en enero de 1998, otra nota firmada por 3000 personas, en la cual pedan la habilitacin de la planta. Al debate sobre los perjuicios que provocara al ambiente, la Subsecretaria de Ambiente de la provincia, Lic. Elena Abraham, afirm que no hay impedimento legal, ni ambiental para que se erija cerca de zonas productivas 4. Por su parte, ngel Zoppis, Secretario de Gobierno de la Municipalidad, aclar que si es una herramienta til para la sociedad y cumple con las reglamentaciones tcnicas de rigor, no hay motivo verdadero para que el establecimiento no pueda funcionar5. Agreg: no podemos desconfiar de los dictmenes de entidades tan prestigiosas como la Universidad Nacional de Cuyo y la Universidad Mendoza.6 El fiscal de Estado, Dr. Aldo Giordano manifest que cumplindose con las leyes ambientales vigentes, no tiene objeciones que realizar al respecto y que la continuidad del trmite se encuentra en manos del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas7. De aqu en adelante se enfrentaron dos grupos, por un lado los habitantes y empresarios, nucleados en la Coordinadora del Este, y por el otro, desocupados y pobladores que vean en la planta una oportunidad de trabajo para el departamento. En abril de 1998, la Subsecretara de Ambiente de la provincia, anunci a la Coordinadora de Entidades del Este que la firma Ecoclines fue emplazada para que presentara un estudio de relocalizacin. Tanto la subsecretaria como su asesor, Dr. Santiago Ruiz, hicieron un mea culpa por la forma en que haba actuado el gobierno en este tema, reconocieron que no se tomaron los recaudos necesarios para hacer cumplir con la Ley 5961 de Evaluacin de Impacto Ambiental8. Ante estos anuncios, se produjeron manifestaciones de protesta, tanto a favor de la apertura del emprendimiento, como en contra, como la posicin de la Coordinadora que nuclea a entidades de la produccin, el empresariado y vecinalistas del Este, que expresaron que consideraban un desatino la nueva chance que se le haba brindado a Ecoclines y que con esto el Gobierno slo buscaba salvar su imagen. Por su parte, el empresario Stamati, reclam al gobierno la prdida de tiempo y recursos que significara realizar un nuevo estudio de impacto ambiental, despus de haberle otorgado la autorizacin para comenzar la obra. Expres que: en noviembre de 1996, tanto el gobernador Arturo

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Oikos red ambiental Lafalla, como los entonces Ministros de Gobierno, ngel Cirasino y de Ambiente y Obras Pblicas, Armando Bertranou, saban que la obra se construa. A m todos me dijeron que le meta para adelante. Todos. Bertranou, Cirasino. Todos los que fueron a visitar la planta, ahora resulta que no9. A estas declaraciones, contest el Ing. Armando Bertranou, ex ministro de Ambiente y Obras Pblicas, afirmando que no hubo absolutamente ningn documento de aprobacin de la planta de tratamiento de residuos, se estaban haciendo los estudios de impacto, que es distinto, pero reiter que no hubo ninguna aprobacin de la planta.10 El gobierno mantuvo su postura acerca de exigir otra localizacin. El senador nacional Jos Genoud afirm que el gobierno debe reparar el grave error que cometi al permitir la instalacin de la planta sin la previa evaluacin de Impacto Ambiental....11 En Santa Rosa continuaron los movimientos de oposicin a este proyecto y exigieron a las autoridades que manifestaran su posicin. Entonces, el senador justicialista Horacio Delgado, autor del proyecto por el cual se declar de inters provincial esta iniciativa, expres me pongo al frente de este reclamo con los concejales de mi partido y prometo presentar un proyecto para el desmantelamiento del establecimiento.12 Tambin se solicit la derogacin de la ordenanza 893/97 que autorizaba la radicacin industrial de la planta. IV. Final de una historia confusa El 13 de noviembre 1998 se anunci que los socios de Ecoclines preparaban una demanda contra la provincia por 150 millones, a raz de la no habilitacin del emprendimiento. El propietario argumentaba que la decisin del gobierno gener daos y perjuicios a los socios de la empresa, dado que el emprendimiento haba sido declarado de inters provincial por la Legislatura y haba sido habilitado por parte de la Municipalidad de Santa Rosa. Finalmente, en marzo de 2004 la justicia fall a favor de la Provincia en la demanda por 320 millones (el monto inicial era de 163 millones). El Fiscal de Estado, Pedro Sin, dijo que los fundamentos del fallo del juez Jorge Lioy son muy acertados dado que se centran en aspectos

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas centrales como los procesos administrativos13. En cuanto a las costas que deber pagar la parte demandante -se calcula en ms de 90 millonesPedro Sin manifest que difcilmente alguna empresa pueda hacer frente a un monto semejante14. Esta demanda, la ms importante que Mendoza tena en su contra, fue una constante preocupacin y supuso un gran trabajo por parte de los abogados del Estado, ya que una sentencia en contra hubiese complicado seriamente las finanzas provinciales. El caso de OBRELMEC, la planta mvil En el ao 1998, otra empresa ofreci sus servicios para dar solucin al tratamiento de los residuos patognicos. Esta vez se trataba de un proceso de esterilizacin que se haca in situ, mediante vehculos mviles. Esta posibilidad presentaba ventajas, en cuanto que se eliminara el riesgo de transportar los residuos, adems se obtendra una reduccin del 10% de volumen de los mismos. Se realiz una prueba piloto en el Hospital Militar, que result positiva y la empresa cont con el aval del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, en la fase tcnica, mediante la resolucin 825 como operador mvil de residuos patognicos mediante esterilizacin por autoclave en el lugar de generacin15. Pero el problema se presentaba a la hora de tratar los residuos de pequeos generadores, ya que al tratar pequeas cantidades de residuos no resultaba viable econmicamente. La empresa propuso un lugar de acopio para luego hacer el tratamiento; en ese caso ya no sera una planta mvil, sino que se tratara de una planta semifija. Finalmente, la empresa se retir y qued nuevamente sin respuesta el problema de los residuos patolgicos. Otro proyecto: el caso de TECMA en Las Heras En 1999, una firma sanjuanina expres su deseo de instalar una planta de incineracin piroltica en El Borbolln, departamento de Las Heras. Aparentemente esta tecnologa era utilizada en San Juan sin inconvenientes. Esta planta tratara los residuos peligrosos mediante hornos pirolticos que los reducen a 1.200C, con un tiempo de exposicin de 2, en un circuito cerrado. Los residuos postratamiento son cenizas inertes, vapores inocuos y aguas de purga (500 l/da) con alta concentracin salina, que podran ser tratados en plateas de decantacin-

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Oikos red ambiental evaporacin. Se cobrara un valor de $1.80.- por kilogramo incinerado. Los desechos a incinerar por da variaran entre 5.000 y 20.000 kg.. La planta contaba con el aval del intendente de Las Heras, Amstutz , y junto al intendente de Capital, el Ing. Roberto Iglesias, defendieron su construccin, debido a la imposibilidad de sacar los hornos crematorios del cementerio de Capital sin que antes existiera una planta de tratamiento. El 10 de julio de 1998 , a travs del decreto 1177, se rechaz la autorizacin para la instalacin de la planta en el parque industrial de Las Heras. De esta manera, la empresa decidi instalarse a unos metros, donde termina el mismo, lo que habra sido autorizado mediante otro decreto del intendente de Las Heras. La audiencia pblica para la Evaluacin de Impacto Ambiental se suspendi, porque el Concejo Deliberante departamental afirm que no se cumpla con los 30 das de aviso previo y adems porque el Concejo no contaba con la informacin necesaria para participar. Por su parte, el concejal Ariel Persia afirm...hemos logrado la suspensin de la Audiencia Pblica, hasta tanto no tengan un grado de conocimiento adecuado todos aquellos que de una u otra forma estn involucrados en el tema y que se tomen las medidas necesarias para evitar la instalacin de empresas que oferten este tipo de servicios usando la tecnologa de Tecma16. Por otro lado, el Intendente expres que el proyecto no contaba con la autorizacin Municipal por su ubicacin. Adems el proponente deba redefinir una nueva localizacin y adaptar los estudios de impacto ambiental a sta, y posteriormente se realizara la Audiencia Pblica. Despus de que la empresa cumpli con todas las exigencias (Manifestaciones de Impacto Ambiental y Dictmenes Tcnicos), la Subsecretaria de Ambiente Lic. Elena Abraham seal que se necesitaba hacer un estudio adecuado especialmente del lugar donde se ubicara la planta. Una consultora encargada por el PRODIA (Programa de desarrollo Institucional Ambiental) determin, en el apartado Criterios de seleccin de alternativas de tratamiento, criterios de localizacinque la zona ms factible sera en Capdevilla, en las cercanas de la ruta 52, junto a las cementeras. En esa oportunidad, la lic. Abraham dijo que se ubicara all porque ese lugar tiene una conveniente frecuencia de los vientos predominante, la calidad de los suelos, hidrologa subterrnea, zona de recarga de acuferos y distancia de ncleos poblacionales. Pero la planta de residuos patolgicos e industriales tena varios opositores: entre ellos los empresarios del parque Eje Norte y concejales

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de la oposicin. Ariel Persia - edil frepasista- dijo que la planta arroja lquidos que contaminan los campos de cultivos. Adems elimina gases y vapores que son contaminantes, segn lo dicen los estudios de la OMS. A esto respondi Juan Bautista Estornell, vicepresidente de Tecma, quien dijo que la planta no utilizaba lquidos porque incinera los residuos. El ingeniero Puliaffito fue quien dirigi el estudio de impacto ambiental, y asegur que en el estado ambiental actual de la provincia, la incineracin es una alternativa segura. A su vez, el ing. Pablo Alonso, de la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental, afirm: La planta de incineracin de residuos patolgicos debe cumplir con la etapa piroltica con una incineracin a 900 grados, luego la poscombustin con exceso de oxgeno a 1.200 grados, con la cmara de lavado de gases y con el monitoreo en tiempo real. Si el proyecto tiene estas exigencias, seguro que no tendr problemas para funcionar,17 indic Alonso. Finalmente, el da 22 de enero de 1999 , se realiz la audiencia pblica para tratar la instalacin de la planta en la zona industrial, dando cumplimiento a la penltima etapa para obtener la manifestacin de impacto ambiental, que otorga el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. Muchos expositores se opusieron a la instalacin de la planta, segn distintos argumentos: Por ordenanza municipal N 38/95 esta prohibida la descarga de residuos qumicos peligrosos y txicos,18 declar Omar Sanz. Este proyecto tiene un impacto negativo sobre la poblacin y la zona debe ser descartada para el proyecto.19 Senador Angel Zoppis. Muchos se oponen por oponerse, y en realidad, les estamos solucionando el tema de los residuos patolgicos que actualmente se depositan en Las Heras y entre los residuos domiciliarios. Juan Estornell, vicepresidente de la firma TECMA SA20. Aldo Jos Pagano, de la Cmara de Comerciantes Industriales Agropecuarios no acord con la instalacin de la Planta en Capdevilla. Otro asistente a la audiencia aleg que desde el punto de vista tcnico, no se especificaba cual sera la proporcin entre desechos hospitalarios y los industriales que sera incinerada. Explic que en el informe de salud, no se especificaban las dosis mximas de sustancias cancergenas que se podan generar.

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Oikos red ambiental El Senador Provincial Elio Pars habl de un tratamiento desprolijo del tema, porque se convoc una audiencia en forma apresurada y opin el Estado no ha respetado los derechos de los ciudadanos.21 El Senador Jos Luis Martiarena reclam una poltica por parte del Estado bien definida y recalc que en ningn lugar del proyecto figuraba que esa fuera la mejor tecnologa de tratamiento. Unos meses despus, el 14 de mayo de 1999, se public en el Boletn Oficial que mediante la Resolucin N 1069 se declar de Inters Pblico la propuesta de iniciativa particular, presentada por la Empresa TECMA S.A.. Jennifer Correa, desde la Fundacin Cullunche, di su opinin sobre la planta y expres que se debe velar, para que esta planta trabaje en las condiciones que indica la ley y las organizaciones internacionales. Esto implica el compromiso de quienes son autoridades. En este momento, el intendente Guillermo Amstutz, debera exigir a los inversores y propietarios: a- La fiscalizacin de las condiciones para la licitacin antes, durante y despus de la instalacin, b- La evaluacin de impacto ambiental, que debe ser hecha peridicamente, por lo menos bianualmente, c- Se debe garantizar el destino que se les de a las cenizas y escorias, d- El monitoreo debe hacerlo tanto el Estado como organizaciones no gubernamentales22. Finalmente, aunque la Firma TECMA obtuvo la Declaracin de Impacto Ambiental, no pudo instalar los hornos para procesar los residuos patognicos, ya que los vecinos del Borbolln se opusieron, y los concejales de Las Heras, por presin de los vecinos, derogaron una ordenanza que permita la instalacin de la firma en ese lugar. PARAMEN: la planta de residuos en Lujn

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El proyecto se inicia en 1998, durante la gestin del ex gobernador Arturo Lafalla. La Provincia le otorg un permiso experimental por 6 meses a Paramen para tratar los residuos patolgicos en la zona industrial de Lujn. Esta planta contaba con un sistema denominado de esterilizacin seca. El permiso era experimental, ya que el equipamiento

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas haba sido adaptado, porque la actividad original de Paramen era el tratamiento de parafinas. La firma instalara su planta en el parque petroqumico de Lujn y estara a prueba durante seis meses bajo la supervisin de los tcnicos del MAyOP. En la sede municipal se realizara la audiencia publica. Luego de la habilitacin temporaria por seis meses (faltaba que la firmara el Ministro Ing. Cobos), el Gobierno podra darle continuidad, o suspenderla definitivamente. Sin embargo, desde distintos sectores se generaron dudas. Segn La Comisin de Medio Ambiente del Senado, los anlisis efectuados resultaron escasos. El senador Julio Irusta (PD) sostuvo que la planta no tendra que funcionar hasta tanto se tuvieran todos los anlisis y la certeza de que el proceso de esterilizacin de los desechos hospitalarios era total. Por su parte, la titular de la comisin, Elena Giordano (PJ), coment que le preocupaba la falta de informacin que hubo de parte de las autoridades del Ministerio. En septiembre del 2000, los vecinos realizaron un cabildo abierto para solicitarle a las autoridades que, hasta tanto Paramen no hubiera cumplido con toda la informacin tcnica requerida, no se realizara la prueba piloto. Amelia Luisa Portas (bloque Lujn de Cuyo, ex Fiscal) sostuvo una controversia con Alberto Senz, uno de los titulares de la firma. La concejal afirmaba que as como estn, las instalaciones van a contaminar y quedarn varados residuos patolgicos, que generarn un foco de infeccin muy grande para el departamento23. Por su parte, la empresa le envi a la concejal dos cartas documentos intimndola a abstenerse de emitir opiniones injuriantes en nuestra contra24. Pese a las oposiciones y controversias, el proyecto complet y aprob los pasos contemplados en la ley 5961, se realiz la audiencia pblica, obtuvo el dictamen tcnico favorable de la UNC y la declaracin de impacto ambiental, durante el ao 2000. El 23 de abril de 2001, el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas le otorg el permiso para funcionar en forma experimental por 6 meses para tratar los residuos patolgicos que se generaban en el rea metropolitana. Se realiz la prueba piloto y la tecnologa de tratamiento result positiva, ya que los residuos, al ser tratados, perdan su peligrosidad.

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Oikos red ambiental Pero se registraron dos problemas, uno de ndole operativa y otro debido a que las condiciones del lugar donde estaba instalada la planta haban cambiado. Comenz a funcionar una fbrica de parafinas y entonces se generaban residuos peligrosos lquidos, que son tan peligrosos como los patognicos, y para los cuales esta tecnologa no era la adecuada para su tratamiento. En cuanto a los residuos slidos que se generaban, eran totalmente inertes, similares al alquitrn, pero stos ocasionaban problemas tcnicos, ya que obstruan la maquinaria. Los residuos patognicos presentaban un alto porcentaje de plsticos, entre un 80 y 90%. Inclusive algunos centros tienen una composicin de 100% de plsticos en sus residuos, como los centros de hemodilisis. Esta elevada cantidad de plsticos fue lo que caus la obstruccin de la maquinara y adems distorsiones en los resultados digitalizados. Por estas razones la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental, al trmino de la prueba piloto, decidi no aprobar la planta. V. Situacin Actual La provincia de Mendoza genera 8 toneladas de residuos hospitalarios por da. De esas 8 toneladas diarias que se acumulan, 6 toneladas se queman en el horno crematorio del cementerio de Capital. Este es el nico centro donde se pueden absorber grandes cantidades de residuos. All hay dos hornos que trabajan sobrecargados en un 30 y un 40 por ciento de su capacidad. Adems de los hornos del Cementerio, hay otros en el hospital Notti de Guaymalln, en el Hospital Schewstakov de San Rafael, en el Hospital Perrupato de San Martn y en el Hospital Regional de Malarge. En muchos departamentos de la provincia, al no existir otra posibilidad , se los entierra o incluso se los arroja junto a los residuos urbanos, debido a que otras alternativas son de muy alto costo. Un aspecto ms alentador es el registro de generadores de Residuos Patognicos, el panorama. Se ha observado un aumento en el nmero de inscriptos, incluso las inscripciones de pequeos generadores, como los odontlogos, bioqumicos, mdicos particulares, etc.. Hay que destacar, tambin las mayores exigencias que existen a la hora de habilitar establecimientos generadores de estos residuos. En cuanto a futuros emprendimientos, el ingeniero Roberto Blanco de la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental, inform que la provincia planea instalar una planta de Tratamiento Estatal. No est

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas definido an si la obra se realizara con fondos del Gobierno o si se llamara a inversores, pero estara prevista para el primer semestre de 2005 y el lugar tentativo sera en el departamento de Las Heras. Tambin se trasladara a este departamento los hornos crematorios del Cementerio de la Capital. Despus de muchos aos de recibir quejas de los vecinos por la contaminacin, se decidi reubicarlos en Capdevilla, cerca de la ex planta Minetti. Se tratara de un terreno fiscal que sera entregado en comodato a la comuna por seis aos, donde se haran obras complementarias de infraestructura. A su vez, el municipio de la Capital se comprometi a cerrar la incineradora de residuos patolgicos una vez que se licite la planta provincial. Otra iniciativa que se encuentra en estado ms avanzado, es la planta incineradora para la regin Sur, en el departamento de San Rafael, ya que cuenta con la Audiencia Pblica y la Evaluacin de Impacto Ambiental. El siguiente paso es el comienzo de las obras, pero el bloque radical del Concejo Deliberante pidi que se suspenda por motivos tcnicos, ya que el proyecto originario es de los aos 80 y los parmetros actuales han cambiado, por ejemplo, el nivel de la napa fretica ha subido - hoy se calcula que se encuentra a unos 40 cm de la superficie-. Ms all de la oposicin de los vecinos, se reconoci la necesidad de instalar una planta de tratamiento ya que hoy los residuos patognicos son tirados junto con la basura en el acopiadero jilgueros. Sigue siendo urgente buscar una solucin adecuada a esta situacin, ya que los hornos existentes posee las caractersticas ptimas para tratar eficientemente esta clase de residuos, ni se vislumbran acciones concretas a ser implementadas con prontitud. VI. Conclusiones Estas iniciativas y los distintos intentos de dar solucin al proceso de eliminacin de residuos peligrosos nos hablan de casi diez aos, marchas y contramarchas, estudios, reuniones de intendentes, y muchas otras actividades que hasta ahora han arrojado un resultado negativo: no existe solucin concreta a este grave problema ambiental. La falta de una gestin adecuada de los residuos patognicos sigue siendo relevante en la lista de problemas ambientales de la provincia. Se han realizado algunos intentos, que no llegaron a buen trmino. A la hora de preguntarse por las razones de estos fracasos,

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Oikos red ambiental se habla de incumplimientos de la ley por parte de las empresas o de la resistencia de la poblacin a recibir una planta de estas caractersticas en la zona donde habitan. Se est dejando de lado, de esta manera, la responsabilidad que tiene la provincia de resolver estos temas de una manera efectiva. No basta con decir que las partes no cumplen o no estn de acuerdo, justamente all esta la verdadera tarea, nada fcil por cierto, de solucionar los problemas ambientales concertando opiniones e intereses diversos, y haciendo cumplir con lo que la Ley exige. Mendoza ha sido una provincia pionera en cuanto a legislacin ambiental. No se puede negar que cuenta con una legislacin frondosa en esta materia , pero a la hora de la gestin , queda bastante relegada al respecto. Felizmente, Mendoza cuenta con una Ley que legisla sobre los residuos patognicos, (la Ley 7.168), pero lo cierto es que su aplicacin no es una cuestin fcil, sobre todo si tenemos en cuenta la infraestructura actual de los Municipios, salvo el departamento de Capital, el resto no tiene condiciones para hacerle frente al problema. No existe una poltica especfica ni integral para el tratamiento de Residuos Patognicos. Slo ha habido intentos aislados, que no incluyeron reas importantes como campaas de reduccin de residuos para los generadores, ni campaas de educacin que permitan a la poblacin tomar conciencia de esta problemtica y la importancia de tratar adecuadamente estos residuos . La falta de informacin pblica ha sido una constante, informacin que permita a la sociedad conocer con claridad los riesgos reales que produce un emprendimiento de esta naturaleza y si no existen, que puedan aceptar su instalacin con seguridad. Hace falta una reflexin sincera sobre la gestin para no cometer los mismos errores. Y sobre todo, ante un error, reconocerlo y tratar de revertir la situacin a tiempo, para no poner en riesgo a toda la ciudadana. Sera de suma importancia realizar diagnsticos completos que incluyan, adems de los estudios tcnicos pertinentes, las acciones a tener en cuenta para evitar conflictos.

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Seguimos arrastrando este grave problema para la salud pblica y el ambiente. En los ltimos aos, ningn gobierno ha podido resolver la cuestin del tratamiento de residuos peligrosos en todo el territorio provincial. Es deseable que cuando se lo encare nuevamente, signifique un beneficio para la calidad de vida de los mendocinos y un crecimiento en la gestin y poltica ambiental de Mendoza.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Bibliografa Diario Los Andes Diario UNO Entrevistas a Adrin Poidomani y al Ing. Luis Lpez Blanco de la Direccin de Control y Saneamiento Ambiental. Leyes Nacional N 24.051 y Provincial N 7168. Notas
* 1 2 3 4 5 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18

Analista Ambiental. Oikos red ambiental Diario Los Andes. 31/05/97. Diario Los Andes. 07/06/97. Pg.16 Sec. 2. Diario Los Andes. 21/06/98. Diario Los Andes. 23/01/98. Diario Los Andes. 24/01/98. Idem. Diario Los Andes. 23/01/98. Diario Los Andes. 04/04/98. Idem. Diario Los Andes. 05/05/98. Diario Los Andes. 9/04/98. Diario UNO. 25/04/98. Diario Los Andes. 16/03/04. Idem. Resolucin 825, Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. Diario Los Andes. 07/09/98. Diario UNO. 06/09/98. Diario Los Andes. 23/01/99. Idem.

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Los Andes. 23-01-99. Idem. Los Andes 17/05/99. Diario Los Andes. 21/04/03. Idem.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

El caso del saneamiento del Canal Pescara:

Monitoreo de ocho aos de gestin pblica ambiental en la provincia de Mendoza Ana Scoones* Colaboradores: Lic. Paula Natalia Ahumada, Anal. Silvina Tolli, Lic. Eduardo A. Sosa**.

I. Introduccin El presente documento se centra en el anlisis de un proceso de gestin ambiental, en este caso el proyecto de saneamiento del Colector Pescara, y en la ejecucin de una obra pblica como parte de la implementacin de las polticas ambientales. La provincia de Mendoza se caracteriza por contar con un sistema de distribucin de aguas superficiales basado en una red de canales artificiales de tres tipos: de riego, los que reciben los excedentes del riego superficial y los canales pluvionales, de gran importancia para la organizacin de los diversos usos del agua. En el oasis Norte la problemtica de los cauces rene la competencia de distintos organismos del Estado. La administracin y mantenimiento de la red de canales de riego le corresponde al Departamento General de Irrigacin, ente autnomo del gobierno provincial. La construccin de nuevas obras le corresponde al Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas y la salubridad pblica es competencia de los Municipios. El caso del proyecto de saneamiento del canal Pescara es, tal vez, uno de los casos paradigmticos de gestin ambiental en la provincia de los ltimos aos. Constituye un conflicto entre los industriales y los agricultores, entre stos y el Departamento General de Irrigacin, entre el gobierno provincial y el municipal, que lleva hasta el presente una duracin de casi 8 aos desde que se anunci la obra que le dara solucin

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Oikos red ambiental al problema de la contaminacin. Este colector recorre zonas rurales, urbanas e industriales de los departamentos de Maip y Guaymalln en el oasis norte y cumple una funcin de desage pluvioaluvional y de riego de grandes extensiones. Cuenta Galileo Vitali que en 1821, durante el gobierno de Godoy Cruz, el hacendado Pedro Molina inici la construccin del canal Chachingo, derivado de la margen izquierda del ro Mendoza. Al poco tiempo, Pescara hizo lo mismo, construyendo otra toma que dio origen a un canal que lleva su nombre.1 En nuestra provincia existen numerosos cauces pblicos donde se produce el vuelco de efluentes industriales. El Departamento General de Irrigacin posee el Registro nico de Establecimientos (RUE), donde deben inscribirse todos las industrias que vuelcan sus efluentes a cauces pblicos bajo su jurisdiccin, a quienes se cobra un canon de vuelco. El DGI controla los efluentes y si superan ciertos parmetros exigidos, las empresas son multadas y presionadas para presentar un proyecto de saneamiento, hasta la clausura de su punto de vuelco al cauce. A partir de 1996, dichas normas fueron reemplazadas por la Res. N778/96 (Honorable Tribunal Administrativo, DGI). Un caso particular es el colector Pescara en Maip, al cual todos los establecimientos fabriles del denominado Parque Industrial descargan sus efluentes lquidos residuales directa o indirectamente, y que aguas abajo se utiliza con fines de riego. Estos lquidos han provocado la contaminacin general del cauce a lo largo de muchos aos, un problema que se manifiesta de muchas maneras y que se convierte en un conflicto ambiental significativo. Como conflicto ambiental presenta condiciones particulares, ya que adems de provocar graves consecuencias en su entorno, el problema de la contaminacin enfrenta intereses de los distintos sectores involucrados, adems de producirse en el mbito pblico. El canal Pescara rene estas condiciones, que hacen a su complejidad y adems, la extensin en el tiempo que ha adquirido, permite incluirlo como un conflicto ambiental del presente no resuelto y con un futuro an incierto. Describir el proceso de la gestin no es tarea fcil, ya que se cruzan las decisiones de distintos actores sociales, distintas gestiones gubernamentales, en el contexto de situaciones inestables desde el punto de vista econmico de nuestro pas, condicionado a la fluctuacin de los

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas fondos dedicados a las grandes obras pblicas, donde la gestin ambiental no ha sido la prioridad. Analizaremos el proceso de gestin de una obra pblica que hubiera terminado con un grave conflicto ambiental en la provincia de Mendoza y sus aspectos derivados para avanzar en la discusin sobre el equilibrio necesario entre legislacin y las polticas ambientales y entre stas y la gestin pblica. La administracin ambiental es un elemento importante en este anlisis, ya que nos permite clarificar si ha tenido y tiene capacidad de respuesta frente a los problemas que debe enfrentar y los problemas del futuro, ms acuciantes tal vez. Cul es la incidencia que se le puede otorgar a las crisis econmicas y financieras del Estado en los ltimos aos? II. Descripcin del colector El Colector Pescara es un canal artificial, abierto y sin revestir, destinado en sus inicios al desage superficial de las aguas de riego. El canal tiene 15 km. desde su nacimiento, en las cercanas de la Ruta Provincial N 60, distrito Russel (Maip), hasta el departamento de Guaymalln. A partir de la calle Toms Godoy Cruz, irriga 3300 hectreas de ese departamento y luego se conecta al canal auxiliar Tulumaya y llega a 7000 ha. de Lavalle. Cuando es utilizado para riego, cambia su nombre por el de Hijuela Unificada Nueva Snchez . Desde hace varias dcadas, con el crecimiento industrial de la zona, todos los desechos txicos generados por las empresas comenzaron a ser vertidos en el canal Pescara. Son alrededor de 60 establecimientos industriales, clasificadas en los siguientes rubros: Bodegas, Conserveras, Destileras de subproductos vnicos y afines (Tartrato de Calcio), Aceiteras (Aceite de oliva), Elaboracin de aceitunas y Encurtidos, Curtiembres, Faenamiento ganado vacuno, Otras: Reciclado de papel; Granja avcola; Lavadero de camiones; Saladero de cueros; Bebidas no alcohlicas.2 Este colector (...)se ha convertido a lo largo del tiempo y por desidia de las autoridades pblicas y de los industriales, en un colector de efluentes industriales y dems desechos, como residuos urbanos. Los vertidos son volcados sin ningn tipo de tratamientos y en forma discriminada,

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Oikos red ambiental provocando una gravsima contaminacin de otros recursos hdricos, tanto superficiales como subterrneos, como asimismo una gran degradacin de los suelos y otros recursos naturales3. Estos lquidos aportan sustancias minerales y orgnicas que hacen que sus aguas cambien de color progresivamente, se desprendan olores y aumente la presencia de espumas. Segn los anlisis realizados, el agua del Pescara registra contiene microorganismos, algn contenido de sales disueltas (en especial, cloruro de sodio), elevada existencia de sustancias qumicas inorgnicas (sodio, cloruro, sulfuro, cromo y cobre), gran cantidad de materia orgnica en suspensin y compuestos orgnicos txicos ( derivados del petrleo, colorantes, detergentes). Si se tiene en cuenta que las aguas del canal son reutilizadas para riego, se debe considerar que la concentracin salina, la presencia de metales pesados y las variaciones de calidad (picos de acidez y alcalinidad) conduce progresivamente a la disminucin de rendimientos y calidad de los cultivos, y al deterioro de los suelos con posible afectacin de acuferos. Asimismo la posible presencia de agentes infecciosos en los efluentes significa un riesgo latente para la salud de agricultores y consumidores de los productos de la zona.4 En su rea de influencia, el agua subterrnea a profundidades menores a 60m.presenta alteraciones de tipo orgnico y un elevado contenido de compuestos nitrogenados.5 Esta informacin es ampliada en los informes tcnicos del programa PRODIA, ms precisamente en el documento ya citado Situacin actual de la problemtica del colector Pescara, elaborado por la Ing. Ind. Teresa Rauek6, que indica que las aguas que discurren por el colector poseen azufre, presente en compuestos disueltos tanto inorgnicos como orgnicos. Cuando se agota el oxgeno a causa de la actividad de las bacterias aerbicas y/o las elevadas temperaturas, comienzan a actuar las bacterias sulforreductoras. Estas bacterias generan, como consecuencia de su actividad fisilogica, sulfuro de hidrgeno o cido sulfdrico con su tpico olor a huevos podridos. Parte de este gas se combina con metales presentes en el lquido, para dar compuestos insolubles de color negro que imparten este color al mismo lquido y a los sedimentos.7 Otros problemas ms frecuentes asociados a stos son la acumulacin de residuos slidos que provocan la proliferacin de organismos patgenos y vectores moscas, roedores, mosquitos-.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Este canal ha sido objeto de una larga historia de reclamos por parte de los habitantes de reas cercanas a causa de malos olores, basura de todo tipo, etc. Y por otro lado, de los regantes por la contaminacin del agua que reciben en sus parcelas. III. El anuncio poltico: de los dichos a los hechos La presin social y los reclamos de los regantes, as como la presencia del tema en los medios de comunicacin, aceleraron la bsqueda de la solucin. La informacin en los medios grficos (diarios locales) indican que el proyecto de saneamiento fue anunciado por el gobierno de la provincia en el ao 1996, ms precisamente el 22 de setiembre de ese ao aparece un informe sobre la obra pblica en Mendoza, elaborado por el ministro Armando Bertranou, anunciando un monto para obras de $141.700.000. Entre las obras anunciadas aparece la limpieza del canal Pescara. Afirma Bertranou: Con ayuda de Maip y Guaymalln estamos limpiando la vegetacin del costado del canal.8 En diciembre de ese ao el concejal de Guaymalln Angel Villanueva, pide medidas urgentes para este tema.9 Afirma: Del Pescara mucho se ha dicho pero poco se ha hecho para descontaminar. En este caso, las declaraciones slo quedaron en eso. En 1997 el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas del Gobierno provincial, anuncia la implementacin del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PRODIA), en conjunto con la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin. En ese momento, estaba a cargo de la Secretara la Ingeniera Mara Julia Alzogaray, cuya gestin fuera recordada por la famosa promesa de los 100 das para sanear el ro Riachuelo. Para la ejecucin del Componente en la Provincia de Mendoza se seleccion como mbito geogrfico de aplicacin al Colector Pescara y su rea de influencia, para implementar un sistema de control de la contaminacin producida por las actividades industriales de la zona. En razn del grave problema de contaminacin hdrica de origen industrial se fij como objetivo preservar el ambiente en el rea de influencia y posibilitar la utilizacin de los vertidos para riego sin detrimento de la calidad de los productos agrcolas.10 Las actividades de la Unidad Subejecutora Mendoza, para el desarrollo del Componente Control de Contaminacin Industrial, estuvieron a cargo de la Ing. Laura Fagot, quien fuera Subsecretaria de Medio

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Oikos red ambiental Ambiente de la Provincia en la gestin del Ing. Roberto Iglesias durante 1999-2003. En 1998, durante la gestin del gobernador Arturo Lafalla, se presenta oficialmente el proyecto de saneamiento del canal Pescara denominado: Sistema de saneamiento y control de contaminacin industrial en el rea de influencia del colector Pescara. El ministro de Ambiente y Obras Pblicas, Eduardo Sancho, declara que la solucin definitiva del conflicto Pescara llegar en la segunda mitad de ese ao.11 El Programa de Desarrollo Institucional Ambiental (PRODIA) fue financiado con fondos del Tesoro Nacional y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID-Prstamos N 768/OC-AR y 907/SF-AR); siendo la Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin (SRNyDS) el Organismo ejecutor del citado Programa12. Tambin se financiaron proyectos en las provincias de Santa Fe y Buenos Aires. La inversin en la provincia de Mendoza fue de 10 millones dlares. Los documentos expresan que sus objetivos son fortalecer una capacidad institucional descentralizada en el Control de la Contaminacin Industrial, con el objeto de promover una gestin ambiental ms eficiente, estudiar acabadamente el problema y proponer alternativas de solucin factibles desde el punto de vista tcnico, econmico y poltico, adems de disear el Sistema elegido. Respecto al espritu del PRODIA, la Ing. Teresa Rauek, consultora contratada en ese proyecto, declara en entrevista personal: Dentro de todos los estudios que se realizaban en el PRODIA y los gastos que se hacan estaba expresamente establecido que no se poda gastar en lo que fuera obras fsicas para implementar la estrategia, si cuanto estudio sirviera a definir la estrategia. Pero haba un expreso mandato de que no podan invertir en obras fsicas. Entonces el PRODIA termina, armando el proyecto y entregndolo al MAyOP para que l resuelva el camino a seguir. El espritu del proyecto originalmente era tanto la obra fsica como el funcionamiento del sistema que iba a controlar la contaminacin, deba pagarlo el sector industrial como una forma de internalizar los costos de su propia contaminacin. Estamos hablando aproximadamente por el ao 98, ya empezaba el ao 99. Los industriales estaban enterados de todo.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas IV. El proyecto de saneamiento Este proyecto consiste en separar los desechos que las empresas arrojan al canal mediante la construccin de un colector subterrneo que corre paralelo al actual colector hasta cruzar el carril Godoy Cruz, de Guaymalln. Estos lquidos industriales sern previamente tratados, para ello se construirn plantas de tratamiento primario de los residuos de cada una de la fbricas, con efluentes no complejos y plantas individuales de tratamiento completo que incluyen el sistema secundario, para aquellas industrias que arrojan residuos ms contaminantes. Estas obras seran afrontadas por los industriales, con apoyo financiero del Fondo para la Transformacin y Crecimiento. Fuera de las empresas, se construira la red troncal de caeras para los desages industriales. En Guaymalln, estos lquidos se mezclarn con el cauce normal del colector y con el agua proveniente de una batera de perforaciones de agua instaladas al costado del canal, permitiendo llegar a niveles aceptables de regado. El control centralizado incluye tres estaciones de monitoreo ubicadas en distintos sectores del canal, servirn para hacer mediciones y enviar informacin a travs de sistemas informticos o radios.13 De las empresas que estn en el proyecto de saneamiento, 46 vuelcan sus desechos al Pescara, en forma directa o indirecta. 14

V. Los actores del proceso de saneamiento: Las instituciones y organismos participantes: Segn el informe de SRNyDS de la Nacin, en el marco del Prodia, participaran los siguientes organismos: Subdelegacin de Aguas del Ro Mendoza (Departamento General de Irrigacin) Tercera Asociacin de Usuarios (Departamento General de Irrigacin) Direccin de Hidrulica (Ministerio Ambiente y Obras Pblicas) Direccin Provincial de Vialidad (Ministerio Ambiente y Obras Pblicas) Municipalidad de Maip

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Oikos red ambiental Municipalidad de Guaymalln Municipalidad de Lavalle Subsecretara de Medio Ambiente (MAyOP) Direccin de Administracin de Contratos de Obras Pblicas (MAyOP) En el cumplimiento de la Resolucin N461 del Honorable Tribunal Administrativo del Departamento General de Irrigacin, la competencia es del DGI. VI. El estado del Canal antes del proyecto de saneamiento El informe elaborado por la Ingeniera Teresa Rauek en el marco del PRODIA describe tcnicamente la situacin del colector antes del inicio de las actividades de saneamiento. Se recomienda que el cauce del Colector Pescara sea dragado a efectos de reperfilarlo de modo de quedar en condiciones de conducir, una vez construido el conducto cerrado para los efluentes industriales, los desages superficiales de riego ms los aportes aluvionales que se obtengan como resultado de un adecuado estudio de hidrologa urbana que deber realizarse previamente15. Si bien el informe se considera una recomendacin para las autoridades de aplicacin, los fundamentos tcnicos que sustentan estas sugerencias, no hacen dudar acerca de la conveniencia de su realizacin. El dragado del canal es una necesidad an si el mismo no fuera habilitado como colector aluvional, ya que existira el peligro de contaminacin por sustancias que estn en el cauce una vez que corra agua sin contaminar.16 Estas acciones de saneamiento son consideradas fundamentales para un adecuado uso del sistema una vez que los efluentes no sean volcados en el canal. Adems, el anlisis de las muestras de suelo permitiran determinar su grado de toxicidad y decidir si el material extrado podra o no disponerse en un relleno sanitario comn o debera considerarse como residuo peligroso y efectuar su disposicin en forma especial, segn lo especifica la Ley Nacional N 24051.

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La descripcin del estado del canal antes de la ejecucin de las obras dice textualmente.... pueden apreciarse a lo largo de su recorrido, numerosos embanques as como tambin la presencia de residuos slidos de todo tipo tanto en su cauce como en las mrgenes. Asimismo, tambin contribuye la existencia de malezas, especialmente la denominada caa

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de Castilla que genera una especie de cortina verde que en muchos tramos impide visualizar el lecho del Colector17. Estas imgenes, si bien pertenecen a lo existente en el ao 1998, puede constituir una descripcin actual del canal para quien lo recorre a lo largo de sus mrgenes. La imagen poco o nada ha cambiado, los embanques y la presencia de residuos slidos (sobretodo la acumulacin de botellas plsticas), y la presencia de malezas y caas son parte de las fotografas del presente... 6 aos despus. VII. El proceso de implementacin del proyecto En febrero del 1998 se presenta el Programa de desarrollo Industrial Ambiental a la Legislatura. En marzo de ese ao el Ministerio de Ambiente y .Obras Pblicas, Sancho, anunci que se concret la 1 etapa de saneamiento y control de contaminacin industrial. Sin embargo, en setiembre de 1998 aparece en los medios el titular que anuncia la apertura de los sobres del concurso de precios para la limpieza desmalezado y desbanque- de dos sectores del cauce. El Jefe del Area de Residuos Slidos y Peligrosos de la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental, Oscar Rubio admiti que el canal Pescara sigue tan sucio como hace 30 aos. Indic: slo se han cumplido algunas tareas de la ansiada limpieza y control de la contaminacin industrial, pero asegur que esperan concluir antes de fin de ao el cronograma de trabajo. Rubio reconoci adems que hubo dejadez por parte de otras autoridades que aos antes debieron dar solucin al viejo problema de contaminacin del Pescara. En cambio, la actual gestin logr que este ao se incluyera en el presupuesto de gastos una partida de 200 mil pesos con los que el Ministerio piensa hacer el mejoramiento y limpieza del canal en toda su longitud...18. La encargada de llevar adelante las obras, Susana Fagot, sostuvo que estn sumamente avanzados los trabajos para concretar el proyecto del Gobierno provincial que permitir el uso de las aguas de este cauce para riego agrcola. Fagot indic que la obra comenzar en diciembre y demorar nueve meses. Para cuando esta etapa se comenzara, las 62 empresas que tiran sus desechos al colector debern tener instalada su planta de tratamiento individual de depuracin, para poder conectarse al futuro conducto cerrado.19 Tambin en setiembre de 1998 el ministro Sancho asegura que

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Oikos red ambiental esta vez va en serio: limpiarn el canal y eliminarn la pestilencia. Si no me cree, esperemos seis meses y hablamos.20 El ministro, en la zona del canal declara que antes se hablaba de proyectos y esa vez, ellos contaban con la plata y llamaban a licitacin. Asegura que la obra comenzara en diciembre y se inaugurara en 6 meses. El ministro Eduardo Sancho agreg en ese momento:vamos a parquizar las orillas (del canal abierto) y tal vez hagamos una ciclova21. En noviembre de 1998 se llama a la licitacin Pblica Nacional para la primera etapa del Saneamiento del colector Pescara, financiada por fondo Fiduciario de Obras Pblicas. Casi un ao despus, en octubre de 1999, el gobernador Arturo Lafalla inaugura oficialmente la construccin del conducto subterrneo que recolectara los desechos industriales que se vuelcan al canal. Tambin estuvieron presentes en el acto, el ministro de Ambiente y Obras Pblicas, Eduardo Sancho, los intendentes Jorge Pardal, de Guaymalln, Adolfo Bermejo de Maip y Sebastin Brizuela de Lavalle. La obra, demandara 9 meses de trabajo, y fue adjudicada a empresa Renna.22 Ao 2000 y un nuevo anuncio, en este caso de la Subsecretaria de Ambiente de la gestin del Ing. Roberto Igleasias, Ing. Laura Fagot, quien afirma que los plazos previstos se estn cumpliendo satisfactoriamente23 y que el Pescara estara realmente limpio en siete meses. Se anuncia que en setiembre de ese ao se terminara la obra de saneamiento definitivo. Se inform que un buen nmero de empresas tiene listo todo para comenzar a utilizar el Pescara, sin embargo otras no han comenzado a realizar modificaciones en sus plantas. El Departamento General de Irrigacin sera el encargado de controlar que las industrias no vuelquen fluidos inconvenientes en el canal. El ente del agua regir el riego de la zona de influencia del canal con un stock permanente de agua. En marzo del ao 2000 un total de 62 empresas fueron intimadas por el DGI para que comiencen las obras necesarias para filtrar los lquidos que vuelcan al canal Pescara, y de esta manera terminar con la contaminacin del colector. El Superintendente de Irrigacin, Carlos Abihaggle anuncia que para la vendimia de 2001 las aguas estarn saneadas.24 Las inversiones van desde los 3000 al medio milln de pesos para las empresas que nunca han invertido en infraestructura para el cuidado ambiental. El Estado se compromete a terminar la construccin

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas del colector para octubre del 2000. De las empresas comprometidas, el 70% estuvo de acuerdo con la obra, si bien le significaba un desembolso de dinero. Los empresarios firmaron un acta compromiso que estipula los plazos que debern cumplir, en caso de no obedecer se aplicaran sanciones que pueden ser multas de 100 y un milln de pesos. Sin embargo, el director de Polica del Agua, Jos Reta, dijo que se atenuaran las sanciones hasta tanto se concrete la obra y que luego de esto, las empresas no tendran excusa. Las obras se detuvieron a principios de 2002, segn explican los responsables, debido a la crisis econmica que atravesaba el pas. Al respecto, la Ing. Teresa Rauek dice: El Estado empieza a pensar en la posibilidad de encarar la obra comn, no la individual dentro de cada planta, la comn. Y empieza a mirar eso con cario, pero viene el tema del efecto caipirinha que dejo a la provincia en bastante mala situacin para hacerse cargo de la obra comn. Entonces ah empieza un primer impas, estaba todava el PRODIA, eran los estudios finales, en la legislacin, en estudios de cauces: en una etapa que ya haba superado el proyecto ejecutivo. Y entonces empiezan a haber otras alternativas, como por ejemplo que se haga cargo de las inversiones comunes una empresa privada y despus tambin opere al sistema y cobre tanto la amortizacin de la obra como el servicio de funcionamiento, que no era el espritu, pero empiezan a ver de qu otra forma le podan sacar al industrial la responsabilidad de todos estos costos, buscando una empresa que redite. La inversin que haba a mediados del 2000 rondaba el 90%, desde mediados del 2000 para adelante el ritmo de la obra decrece muchsimo, y en el 2001 directamente se frena. Son problemas de disponibilidades de fondos del Estado. A mediados del 2001 empez la crisis. La obra pblica en general se fren. El Estado destin los pocos fondos que tenia a cumplir los compromisos de los sueldos de los empleados. Esas son decisiones polticas. Las empresas desde mediados del 2001 hasta el ao pasado empezaron las mejoras en las recaudaciones, mas o menos al aceitarse mejor el tema de retomar la obra y hacer obras nuevas, prcticamente la obra estuvo parada. Si bien se hicieron actualizaciones nunca se llegaban a firmar ningn convenio nuevo para reparar todo lo que haba quedado destruido por los vandalismos. El monto no superaba los $ 200.000. y la terminacin de todo lo que quedo era algo as de $1.200.000. En abril- mayo del ao pasado se firma el nuevo convenio, creo que se firm en agosto del

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Oikos red ambiental 2003, la definitiva, el convenio nuevo, con una serie de exigencias porque la empresa no quera volver a poner plata, que le roben todo otra vez y quedarse esperando que le paguen. Pidi algo como prueba de que esta vez por fin le iban a terminar de cumplir el contrato. Fue realmente la coyuntura macroeconmica del pas la que un poco termin en esto25. Como lo declara este testimonio, hasta el ao 2003 la situacin del Pescara sigui prcticamente igual, ya que el entubado no se concluy y el resto de la obra tampoco. Recin en febrero del 2003 el Pescara es nuevamente noticia en los medios locales, ya que una fuere tormenta (como lo son en verano en nuestra provincia) haba socavado las mrgenes y provocado inundaciones en terrenos aledaos. A pesar de los anuncios y de las etapas supuestamente cumplidas del proyecto, estaba claro que el canal no est preparado para funcionar como colector pluvial y soportar un mayor caudal de agua generado por una tormenta inusual. En aqul momento el Director de Hidrulica, Mario Silvestrini, asegur que se iba a limpiar las orillas y proteger las mrgenes con gaviones, pero la obra comenzara en abril, en un plazo de 5 meses...26La fragilidad inestabilidad de las mrgenes del canal, deben ser reforzadas pero esta solucin no estaba contemplada dentro del proyecto de saneamiento global. En ese momento el entubado an estaba sin concluir. An quedaba un 10% de la obra por concluir, pero los recursos econmicos no aparecan. Tras dos aos de parlisis en agosto del 2003 la empresa Rafael Renna, adjudicataria de las obras en el ao 99, firma con el gobierno del Ing. Iglesias la renegociacin y en octubre de 2003, se retoma las obras de saneamiento para este grave problema ambiental. El Ministro de Obras Pblicas Diego Grau27 anunci que en 3 meses ms quedara el sistema en funcionamiento. Se repararan los daos producidos en las obras y se continuara con la construccin de la batera de pozos. Hoy la obra no fue concluida y no est en funcionamiento. VIII. Las industrias que forman parte del Area de influencia del Pescara En un proyecto de la magnitud del saneamiento del Pescara, deben involucrarse todos los sectores que estn relacionados en el rea de influencia del canal. Uno de los actores fundamentales en esta obra, es el conjunto de industrias que vuelcan sus efluentes al colector, y que

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas son en definitiva, quienes usan indebidamente ese canal, ms all de las argumentaciones sobre las crisis vividas en el pas desde 1999, que pudieran ser atenuantes de la responsabilidad que se les atribuye. Las normativas con respecto al vertido de efluentes en canales abiertos las determina el Departamento General de Irrigacin, quien fija los lmites aceptables en cuanto de contaminantes en los lquidos que se desechan. Estas normativas no siempre son cumplidas y el control de las autoridades no es lo suficientemente eficiente como para incentivar a las empresas a su estricto respeto. Como se menciona anteriormente, las tasas que gravan a los efluentes se calculan sobre la base de la cantidad de las sustancias que se emiten y no por el dao al medio ambiente. El Ncleo Ejecutor estudi diversas alternativas de organizacin jurdica de los industriales, indispensable para el manejo operativo y administracin conjunta del sistema propuesto. Se estudiaron varias alternativas y se discutieron con el Departamento General de Irrigacin. Finalmente se adopt la figura de Inspeccin de Usuarios Industriales Desaguantes del Colector Pescara, asociada a la Tercera Asociacin de Usuarios de Riego. Todas las industrias pertenecientes al sistema se nuclearon en un Consorcio de empresas. En la organizacin del Consorcio de Usuarios Industriales se recomend informar a las empresas involucradas sobre las ventajas de que el Consorcio de Usuarios Industriales adopte la forma jurdica de Inspeccin de Cauce, lo cual ya contaba con el visto bueno del Departamento General de Irrigacin. El asesoramiento a empresas en lo referido al tratamiento de sus vertidos, incluy los clculos de costos de inversin y operacin de esas instalaciones, las recomendaciones sobre la tecnologa ms adecuada para el tratamiento de sus lquidos y todo lo necesario para integrarse al sistema, y para cumplir las exigencias de la Resolucin N 461/98 y la resolucin 778 del Departamento General de Irrigacin. 28 Debe destacarse, sin embargo, que estas propuestas no son obligadas para las Empresas, quienes podrn utilizar cualquier tecnologa idnea para alcanzar la calidad exigida en el vertido final.29 Los tcnicos consultados para cada uno de los subcomponentes del Proyecto brindan asistencia de carcter orientativo, pero aclaran que estas opciones son decisin definitiva de las empresas, si bien el cumplimiento de la legislacin vigente es responsabilidad de cada una de ellas.

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Oikos red ambiental Se elaboraron dos manuales de procedimientos y recomendaciones para el Monitoreo del sistema derivado del Proyecto Implementacin de un Sistema de Saneamiento y Control de Contaminacin Industrial en el rea de influencia del Colector Pescara. Uno de ellos, est destinado a servir de gua para el control interno y autorregulacin del Consorcio de Usuarios Industriales. El segundo, tiene como finalidad servir de gua para el organismo responsable del control externo: El Departamento General de Irrigacin30. El Ncleo Ejecutor estudi diversas alternativas de organizacin jurdica de los industriales. Finalmente se adopt la figura de Inspeccin de Usuarios Industriales Desaguantes del Colector Pescara, asociada a la Tercera Asociacin de Usuarios de Riego. Esta figura es de larga data en Mendoza y significa que los canales, acueductos, etc. son administrados por sus usuarios. Estas Inspecciones han sido calificadas como personas jurdicas de derecho pblico y estn dotadas de autarqua financiera y funcional, descentralizadas respecto del Departamento General de Irrigacin aunque sometidas a su control de legalidad. Esta figura posibilita entonces, la autorregulacin del consorcio en trminos de control de contaminacin, simplifica el control de polica del Departamento General de Irrigacin quien se relaciona con un solo interlocutor en lugar de 60 y concentra su control en un solo punto, la calidad del lquido destinado a riego. En el proceso de conformacin del consorcio participaron las empresas comprometidas con el uso del colector para volcar sus efluentes. Se establecieron acuerdos para el funcionamiento del grupo una vez concluda la obra. Al respecto la opinin de la Ingeniera T. Rauek es que Originalmente haban 62 empresas despus fueron 63 porque una pide entrar. De esas 63 mas o menos 4 o 5 unas han quebrado otras han cerrado, otras justificaron que ellas no tienen una actividad que vuelque efluentes actualmente. Entonces mas o menos estn quedando de 55 a 57 de las 63.

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IX. Aspectos econmicos del proyecto No es intencin del presente documento reducir el anlisis al mbito de la normativa vigente, conocemos las normas para los procesos de

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas produccin o para las emisiones, sin embargo no est claro la forma en que se introducen estos conceptos en la ejecucin de un proyecto de saneamiento que abarca un rea tan extensa como la del Pescara. El informe producido por el PRODIA incorpora elementos acerca de la seleccin y evaluacin de los mecanismos de presin e incentivos que podran ser aplicados para el sistema del Colector Pescara. Adems provee sugerencias para la adopcin de medidas de reduccin y/o eliminacin de contaminacin en general. El informe tcnico provee un anlisis exhaustivo de cmo la Provincia de Mendoza aplica una serie de mecanismos de presin e incentivos en general a los industriales. El anlisis cuestiona la efectividad de estos mecanismos aplicados hasta el momento, y evala instrumentos econmicos de carcter fiscal y no fiscal para el control de la contaminacin. Estas opciones conllevan ventajas y desventajas, poniendo nfasis en la necesidad de mejorar los mecanismos de control sobre las emisiones de las empresas. El consultor detalla la situacin sin proyecto 31 que estn enfrentando los industriales, afirmando que no hay motivos para que stos busquen una solucin a sus problemas de contaminacin. En ese momento, la probabilidad de ser multados por una infraccin era nula y los montos que deban abonar en concepto de canon estaba ms relacionados con el volumen de sus vertidos que con la contaminacin que provocaban. El citado informe expresa: Todo esto hace pensar que, en tanto y en cuanto estos problemas no se solucionen, lase una mayor presin de la autoridad de contralor que lleve la probabilidad de descubrir al agente contaminador a uno y que el canon que surja de tener no solamente en cuenta el presupuesto de control de la contaminacin sino tambin la calidad de los vertidos, sea lo suficientemente elevado como para ser realmente un incentivo econmico a evitar la contaminacin, la ejecucin con xito de la alternativa V, como solucin a los problemas de contaminacin del Colector Pescara se tornar muy dura.32 En estas palabras se expresa una recomendacin clave para la solucin efectiva del conflicto, que es la necesidad de ejercer el poder de polica sobre los agentes que contaminan y aplicar un canon lo suficientemente alto como para desalentar las prcticas negativas hacia el ambiente.

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Oikos red ambiental X. La planificacin territorial en el Area de influencia: necesidad de una zonificacin Industrial El Area que rodea al colector Pescara presenta numerosos problemas de ordenamiento ambiental que son descriptos en el informe del Prodia relacionado con la zonificacin. Entre ellos se identifica la inadecuada localizacin de algunos establecimientos industriales, la incompatibilidad de usos del suelo, la falta de control en el crecimiento de reas urbanas, la existencia de villas inestables prximas al canal, la falta de limpieza y mantenimiento de las mrgenes del canal, el mal estado de las instalaciones en algunas empresas y deficiencia de equipamiento en general. Para afrontar estas dificultades, el proyecto proporciona elementos para la adecuada planificacin urbana y rural de las reas comprometidas como un objetivo fundamental en la gestin integral del ambiente. En este proceso se realizaron encuentros entre los Municipios involucrados coordinados por los consultores del PRODIA y consisti en la conformacin de acuerdos para la delimitacin precisa del Area de Influencia del Colector Pescara y su inclusin en el Proyecto de Ordenanza conjunta entre los municipios de Maip y Guaymalln. Estos Municipios cuentan con ordenanzas donde se contempla el ordenamiento o zonificacin industrial. Las ordenanzas referidas son: No. 99/80, que incorpora la zonificacin al Cdigo de la Edificacin de la Municipalidad de Maip, el Decreto N 497 referente al Area de Reserva Urbana en torno del Parque Metropolitano Sur y la Ordenanza No. 3780/ 94 de la Municipalidad de Guaymalln, Toda la reglamentacin debe estar referida a la Ley de uso del suelo de la Provincia, an sin sancionar. Los principales temas acordados con los representantes municipales de Maip y Guaymalln fueron delimitar las zonas industriales en cada uno de los municipios y establecer idnticos requerimientos para la radicacin de nuevas industrias, el tipo de industrias que se aceptarn, y la necesidad de relocalizar las villas inestables asentadas en las mrgenes del Colector.

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El proyecto gener un instrumento normativo que posibilita el ordenamiento de los usos industriales, definiendo para ello un procedimiento para decidir la localizacin adecuada de las instalaciones industriales, conforme al grado de peligrosidad de los efluentes generados y a la gestin ambiental realizada por el establecimiento industrial.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Tambin se prev la instrumentacin de un ndice de Riesgo ambiental y la aplicacin de la Evaluacin de Impacto Ambiental que establece la ley 5961 a todos los emprendimientos industriales. En el ao 94 se dicta una ordenanza en el Departamento de Guaymalln N3780) que prev una distancia de 50m. a ambos lados del canal de zona libre de toda actividad. Esta norma impide las instalaciones de cualquier tipo en las mrgenes prximas al colector. XII. Las recomendaciones hacia la planificacin del rea En los informes tcnicos se sugiere formular planes que tiendan a la consolidacin de la trama urbana actual, ordenen el crecimiento en las reas periurbanas y protejan las zonas rurales33. Se recomienda planificar, ordenar y equipar adecuadamente las zonas de usos industriales, de forma tal que puedan contener adecuadamente nuevas radicaciones y minimicen los impactos negativos sobre las zonas adyacentes. Asimismo congelar los usos industriales en las zonas que presentan incompatibilidades con estas actividades, especialmente las urbanas. Adems propone formular estrategias conjuntas, entre los municipios involucrados, para revalorizar las zonas aledaas al Colector Pescara, mediante la creacin de espacios verdes y la erradicacin de villas. Esta planificacin del Area no se puso en prctica, la infraestructura de servicios y equipamientos comunitarios no mejoraron y la zonificacin industrial es un elemento en los planos de los municipios, pero carente de una verdadera gestin ambiental en la realidad. XIII. La problemtica legal del Colector Pescara Las palabras de los anuncios, ya sea de funcionarios o de tcnicos participantes en el proyecto de saneamiento, se las puede llevar el viento...pero no las leyes, reglamentaciones, ordenanzas y dems legislacin existente en la provincia, que determinan claramente quines tienen la responsabilidad de hacer cumplir las normas vigentes. Este proyecto de saneamiento dio origen a nuevas reglamentaciones y normas, ordenanzas municipales y decretos, sin embargo, la utilidad de estos instrumentos concretos, se pone en tela de juicio al analizar la realidad.

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Oikos red ambiental Hubo un gobierno provincial que consider el caso del Colector Pescara como un objetivo primordial dentro de las metas fijadas en su Poltica Ambiental. Efectivamente, en el Decreto n 1.939/96, denominado Decreto Verde, en su art. 14 textualmente dice: Colector Pescara: En un plazo de noventa (90) das el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, en el marco del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental y en coordinacin con el Comit Interinstitucional del Colector Pescara, creado por Acta de Intencin del 05 de junio de 1.996 e integrado por los Municipios de Guaymalln, Maip, Lavalle y Godoy Cruz y el Departamento General de Irrigacin, el Ente Provincial de Agua y Saneamiento y los Ministerios de Economa y Finanzas y Desarrollo Social y Salud, concluir el proyecto de saneamiento integral, estableciendo el cronograma de su ejecucin, que tendr un plazo mximo de tres (3) aos.34 Como el proceso que hemos descripto lo afirma, este decreto, donde se establecen plazos para la finalizacin de la obra, no se hizo cumplir. El consultor del PRODIA en aspectos legales del proyecto tambin asegura que estn includos en este caso las siguientes leyes, adems de la Constitucin Nacional, en su artculo 41 de acuerdo a la Reforma de 1.994; ellas son: - Ley General de Aguas de Mendoza de 1.886; - Ley Provincial n 5.961 de preservacin, conservacin, defensa y mejoramiento del Ambiente; - Ley Provincial n 6.044 de reordenamiento institucional de la prestacin de los servicios de provisin de agua potable y de saneamiento y la proteccin de la calidad del agua en el mbito de la Provincia de Mendoza. En virtud de dicha norma se crea el Ente Provincial de Agua y Saneamiento (EPAS); - Resolucin n 778/96 del Departamento General de Irrigacin, de Control de Contaminacin Hdrica; - Leyes Provinciales n 4.035 y 4.036 de Aguas Subterrneas; - Ley Provincial n 6.405 que regula las Inspecciones de Cauces; - Decreto n 1.939/96 del Poder Ejecutivo de la Provincia de Mendoza, en su artculo 14; Ley N 5917. Residuos Peligrosos. Ley N 5961. Preservacin del Medio Ambiente.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Decreto N 2109/95, Reglamentario de la Ley N 5961. Municipalidad de Maip. Ordenanza N 99/80. Planilla resumen de Ordenanza N 99/80. Decreto N 254/87. Decreto N 497/95. Municipalidad de Guaymalln. Ordenanza N 60/81 Ordenanza N 3780/9435 Ordenanza de Usos del Suelo Planilla Resumen de Ordenanza de Usos del suelo. La ley determina que es el D.G.I. quien entiende en lo relativo a la descarga de efluentes de cualquier naturaleza cuyos receptores sean los cursos naturales de aguas, sistemas de riego, lagos y lagunas naturales y embalses artificiales. Recientemente se dict la Ley 6.044, en el art. 42 establece: Orden Pblico Ambiental: Todas las personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, estn obligadas a cumplir con las normas de preservacin y de calidad del recurso hdrico, que se establecen en la presente ley, las que sern consideradas a todos sus efectos de orden pblico.. El dao ambiental generar prioritariamente la obligacin de recomponer, segn lo establezca la ley...36 la pregunta entonces es: quin recompone tantos aos de deterioro ambiental, de contaminacin del suelo, del agua, de los acuferos, de los cultivos a los que llegan las aguas? XIV. La situacin actual Segn el informe de la Direccin de administracin de contratos y obras pblicas del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas dirigido a la H. Cmara de Diputados, del 19 de enero del 2004, se detalla que las obras civiles del sistema de saneamiento del Canal Pescara han concludo, y los trabajos tcnicos faltantes son: reparacin de daos por vandalismos, reinstalacin de electrobombas, instalacin de equipo computacional en la casa de control maestro, completar la capacitacin de operadores. El plazo estimado de la obra era 16-2-04, si bien aclara que los plazos pueden ser

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Oikos red ambiental ampliados por motivos ajenos a la Empresa Contratista. XV. Anlisis de los resultados obtenidos segn los informes finales del PRODIA para el caso Pescara Tal vez no exista la posibilidad, en los alcances de este documento, de analizar tcnicamente los resultados de la implementacin de la estrategia global para el saneamiento del colector Pescara. En primer lugar, porque el canal no est saneado ni se ha podido implementar el sistema, por otro lado, porque los documentos del Prodia tenan el objetivo de establecer las bases para la solucin, la cual sera ejecutada por la provincia. Por lo tanto, a la luz de lo realizado desde la finalizacin del proyecto, analizar los resultados logrados hasta el momento significa mirar la situacin hoy, en su complejidad, con los avances y los fracasos. Entre los resultados que expresan los documentos finales, aparece el diseo de una Estrategia Win-Win, es decir, en donde todos los actores ganan: ganan los industriales (alternativa de costos de inversin y operacin razonables), ganan los vecinos (desaparecen los malos olores, aumenta el valor inmobiliario de la zona), ganan los regantes (conservan sus derechos de riego con ms agua y de mejor calidad), ganan los organismos de control (se simplifica la rutina de contralor)37. Ya pasaron 6 aos desde la decisin de ejecutar la obra, entonces los actores que supuestamente ganaban, en su mayor parte, no lo han hecho. En primer lugar, los industriales, segn la ltima informacin, solamente 20 empresas realizaron las inversiones necesarias para conectarse al sistema, que an no puede ser usado; en segundo lugar, los vecinos no han visto desaparecer los malos olores ni valorizar sus propiedades, segn testimonios de los propios vecinos al canal en Guaymalln; en tercer lugar, los regantes, siguen recibiendo las aguas contaminadas y en la misma cantidad; y por ltimo, los organismos de control no pueden controlar el sistema porque an no funciona.

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Otro de los resultados previstos es la limpieza del colector, que segn las imgenes tomadas en julio del 2004, no ha sido realizado en mucho tiempo. Simplemente se realiza el desembanque all donde se dificulta el paso del agua. Con respecto al fortalecimiento de las relaciones institucionales

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas y de cooperacin con los organismos territoriales y sectoriales38, no consta hasta el momento. Se percibe poca comunicacin entre los organismos comprometidos y diferencias en la gestin, ya que el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas anuncia las fechas en que la obra estar concluda y el DGI comunica los emplazamientos a las empresas para que finalicen sus obras, pero estos plazos no se cumplen ni en uno ni en otro caso. As, se va generalizando un descreimiento hacia todas las promesas de cualquiera de los organismos y desconfianza mutua entre sector pblico sector privado. XVI. Lecciones aprendidas ....por quines? Los resultados de la implementacin de la estrategia global de saneamiento se traducen en lecciones aprendidas que se podrn transferir a otros casos similares en el territorio de la provincia y del pas. Incluye las recomendaciones y las conclusiones surgidas de la evaluacin de la aplicacin de los proyectos piloto en el pas, entre ellos el canal Pescara. Analizando algunos componentes de estas conclusiones, se pueden seleccionar algunas que se consideran clave para la resolucin de conflictos ambientales y que se podran tomar como recomendaciones para la gestin pblica. Con respecto a la toma de decisiones en procesos de control de contaminacin similares al del colector, la incorporacin de una metodologa de recopilacin de datos ambientales que permita configurar informes de estado de situacin39, puede ser fundamental en todos las etapas que comprende la gestin. En general, la informacin se encuentra muy dispersa y no se confeccionan estados de situacin. Otra recomendacin es poner en prctica sistemas de control de contaminacin industrial basados en buenos diagnsticos para evaluar la situacin. Esto debe ser prioridad en una provincia como Mendoza que est afectada por numerosos procesos de contaminacin en sus cuencas hidrogrficas y acuferos, algunos de ellos muy difciles de solucionar en el corto plazo. Desarrollar modelos de gestin ambiental a nivel de Municipios40, es otra leccin que se debera poner en prctica, ya que no existe una adecuada jerarquizacin de esta rea, con dificultades por la falta de personal y de presupuesto, lo cual profundiza una desconexin entre lo

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Oikos red ambiental ambiental y el resto de la gestin municipal. En este sentido, es importante clarificar quines son los actores que estn involucrados en el problema y qu papel le cabe a cada uno, ya que la cantidad de normas y organismos de control en materia de proteccin del ambiente y los recursos naturales genera superposiciones e indefiniciones sobre la coordinacin de las acciones ejecutadas por distintos responsables, a la par que produce en los actores cierta incertidumbre respecto de quin y bajo qu condiciones se debe obedecer41. En este proceso se ha insistido en que los estudios previos, la definicin sobre la solucin y el diseo del proyecto, as como todos los aspectos legales, econmicos, etc. fueron cumplidos, pero la ejecucin y la implementacin del sistema no pudo cumplirse. Otro de los actores que se encuentra ausente y que se debe incorporar en los proyectos son las ONGs, siguiendo las recomendaciones de implementar tcnicas de mediacin y negociacin entre los interesados para lograr un mayor acercamiento y compromiso de las partes. Adems se aconseja concientizar a los actores sobre la contaminacin para evitarla o minimizarla,42 si bien no explicita la forma en que se puede realizar esta tarea, debe estar indefectiblemente unida a la necesidad de aplicar los incentivos necesarios para generar cambios en la conducta de los empresarios. Estos cambios deben dirigirse a la reorientacin de los procesos productivos hacia procesos limpios, garantizando la direccin y continuidad del proceso utilizando suficientes elementos de control 43. Estas acciones no se deben limitar a declaraciones en las instancias de solucin de problemas ya crnicos, sino una poltica permanente de parte de los rganos de gestin ambiental. Los cambios en la concepcin del ambiente y su relacin con los instrumentos que se aplican para promover una conducta responsable por parte de quienes generan residuos, deben estar en la base de toda gestin. Asimismo, es materia de discusin la naturaleza de los instrumentos fiscales con componentes tributarios que se puedan aplicar para inducir a cambios.

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Estos anlisis econmicos no deben dejar de tomar en cuenta los actores fundamentales en estos procesos, que son las industrias que vuelcan sus efluentes en los cauces pblicos, ya que las PyMES carecen de competitividad, en un marco de apertura de la economa, para acceder al cambio tecnolgico, al gerenciamiento especializado, y

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas al financiamiento de corto y largo plazo a costos similares a los de las grandes empresas, profundizndose as la brecha existente entre ellas y retroalimentando la falta de competitividad e incentivos a la inversin44. En el grupo de empresas que se relacionan con el colector Pescara esta situacin fue relevante ya que muchas pequeas industrias argumentaron que las condiciones financieras y econmicas del mercado no les permita acceder a las inversiones para sanear sus efluentes, por lo cual se presentaron diferencias que no se pudieron superar. Con respecto a esta lnea se deben instaurar mecanismos de desaliento de prcticas contaminantes45, ya que la normativa existente es dbil y no se hace cumplir, la prctica comn es contaminar y no se ha logrado un comportamiento responsable de las empresas con respecto al manejo de sus efluentes. Testimonio de ello es el resultado hasta hoy de las gestiones realizadas por el DGI para la conexin de las industrias comprometidas en el sistema Pescara. Menos de la mitad ha cumplido con las exigencias de este caso. En cuanto a la planificacin se recomienda instrumentar procesos de ordenamiento territorial que incluyan una planificacin del uso del suelo, as como de temas referidos a la agricultura sustentable46. En el caso del Area de influencia del Pescara no se ha instrumentado un plan de ordenamiento territorial conjunto entre los municipios comprometidos, solamente aparecen ordenanzas al respecto y una zonificacin especfica para acciones futuras. Sin embargo, en el terreno no se observa gestin alguna. Ya se analizaron anteriormente las disposiciones que recomiendan los consultores en el Area de ordenamiento territorial, sin poder acceder a mayor informacin con respecto a las acciones concretas que han desarrollado los municipios en esa rea. XVII. Conclusiones El anlisis del conflicto Pescara es uno de los ms complejos desde el punto de vista ambiental, ya que se entrelazan los intereses de los sectores industriales, agrcolas, los residentes cercanos a las mrgenes, adems se evidencia la capacidad de gestin y coordinacin de diferentes entidades gubernamentales y autnomas, adems de la actividad privada. Todos estos intereses estn cruzados por los intereses de la comunidad y el derecho a un ambiente sano y equilibrado como lo garantiza la Constitucin Nacional.

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Oikos red ambiental El saneamiento del canal fue objeto de numerosos anuncios polticos, titulares de artculos de diarios, palabras en documentos pblicos el ya mencionado Decreto 1939/96 establece en el artculo 14 la finalizacin de la obra-, promesas incumplidas, mientras la contaminacin contina por aos. Y el tema se diluye en el tiempo. En el ao 1998, el entonces gobernador de Mendoza, Dr. Arturo Lafalla (1995-1999) expresaba: el da que limpiemos el Pescara vamos a ser de verdad la primera provincia ambiental47. Recientemente, en una entrevista realizada al ex gobernador Arturo Lafalla ante la pregunta sobre el caso Pescara responde El canal Pescara se sane, el canal Pescara era un canal infecto, se sane absolutamente... Eso que hicimos en la gestin fue justamente, se plante, se hizo el estudio, se hicieron las inversiones y el Canal Pescara, se comenzaron la totalidad de las obras. El principal contaminante del Pescara era la zona alcoholera. La zona alcoholera se traslad a Duperial y haban malos olores y los malos olores desaparecieron. Hoy pass, excepto los das de mucho calor o de mucho fro, no se nota el olor. As que en el Canal Pescara hubo tambin una accin de saneamiento, es decir se embarca dentro del saneamiento de Aguas abajo.48 La percepcin de uno de los funcionarios que tuvo a cargo la gestin del proyecto de saneamiento es que el canal se sane...una promesa ms. En el caso de contaminacin industrial, las polticas ambientales cuentan con variados instrumentos para poner en marcha y proponer soluciones efectivas. Se trata de preguntar qu instrumentos tiene el poder pblico para prevenir la contaminacin?. Estos instrumentos, son demasiado flexibles?, a qu condiciones responden?. Uno de los principios fundamentales que aparece en la experiencia de muchos pases, es el principio contaminador-pagador, que se interpreta como aquel que determina que todo agente emisor o contaminador debe pagar una multa en proporcin a la cantidad de sustancias emitidas. Est presente este principio en nuestra legislacin?, se han previsto los instrumentos legales para su operativizacin?. Es necesario definir nuevos instrumentos para prevenir la contaminacin por actividades industriales? Los instrumentos econmicos de la poltica ambiental pueden ser de distinto carcter. Segn la teora estas tasas o impuestos que inducen

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas a los potenciales contaminadores a reducir sus efluentes o a evitarlos por completo, no han cumplido su funcin en forma efectiva ya que han dejado de ser un incentivo. La realidad muestra que muchos industriales prefieren pagarla y no invertir en tecnologa o mejoras que reduzcan la contaminacin. Por otro lado no se considera a estas tasas como una fuente de ingresos importante, ya que una recaudacin fuerte significara que la tasa aplicada no constituye un adecuado incentivo para los industriales. El problema de contaminacin por actividades industriales no es un tema restringido a los usuarios del colector, es un problema que afecta al ambiente en forma global, por lo tanto a la calidad de vida de todos los mendocinos. El agua, el suelo, el aire, la flora y la fauna son bienes naturales que tenemos el derecho de disfrutar todos los habitantes de esta tierra. El paisaje propio de nuestro oasis, con un sistema de riego organizado que asegura la distribucin del agua a todos los regantes, es un bien cultural, construido a partir del trabajo de muchas generaciones. Es lcito dejar que se deteriore, se pierda su valor, por el avance industrial indiscriminado, sin control, la falta de planificacin urbana y gestin ambiental?. Una multiplicidad de causas concurren en la situacin planteada, muchas preguntas sin respuesta quedan pendientes frente a la desidia y a la ineficiencia de la gestin pblica ambiental de la provincia. Muchas deudas con los usuarios aguas abajo, con los habitantes de las zonas circundantes, con la sociedad. La existencia de normativas, leyes, ordenanzas, etc., demuestra que no es legislacin lo que falta para el cumplimiento de la poltica ambiental, sino operativizar el cumplimiento de estas normas y responder a las necesidades del conjunto social y no a los intereses de pequeos grupos corporativos. Es necesario generar nuevos instrumentos ms eficaces y utilizar aquellos instrumentos de accin directa existentes que permiten intervenir cuando son violados los lmites cualitativos y cuantitativos en la emisin de efluentes. Los procesos productivos llamados limpios deberan constituir una condicin para ejercer una actividad econmica y un compromiso como ciudadanos que utilizan el entorno para sus fines particulares. En este sentido los Municipios, deberan fortalecer el rea de gestin ambiental, en relacin a la planificacin urbana y rural, la planificacin econmica y la planificacin social.

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Oikos red ambiental Finalmente hay una tarea que es compromiso del Estado, que aparece en la Ley Provincial del Ambiente N 5961, que es incorporar la dimensin ambiental a todas las decisiones polticas, adems de asegurar la educacin ambiental en todos los mbitos y niveles tendiente a crear una conciencia y comprensin sobre los procesos que daan irreparablemente el ambiente. Es deber del Estado, dentro de la mirada de un desarrollo con mayor sustentabilidad ambiental, asimilar los nuevos escenarios y compatibilizar las condiciones medioambientales con el crecimiento econmico, el desarrollo tecnolgico, interviniendo y regulando, tanto para prevenir los efectos del fenmeno de la contaminacin como para enfrentar los problemas de la degradacin ambiental. Bibliografa Aportes para el Estado y la administracin gubernamental. Ao 5. Nmero 12. 1998. Asociacin de Administradores Gubernamentales. 1998. Diario Los Andes. Archivos 1996-2004. Diario Uno. Archivos 1996-2004. Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin. Programa de Desarrollo Institucional Ambiental, Sub-Programa B, Programa Demostrativo para la Prevencin y Control del Deterioro Ambiental, Componente C Control de Contaminacin Industrial. Informes finales. 1995-1999. (versin en CD-Rom). INFORME AMBIENTAL 1997, Ministerio de Ambiente y Obras Publicas, Gobierno de Mendoza, Mendoza, 1997. Gerencia Ambiental, Mendoza una Provincia Natural, Mendoza, Thibaud, Levis y Asociados,1998. Entrevistas personales elaboradas por personal de Oikos red ambiental. Notas
* Vice-presidente Oikos red ambiental. Docente de la Universidad Nacional de Cuyo.

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Agradecemos la colaboracin de Ing. Teresa Rauek y Dr. Santiago Ruiz.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

1 2

Fuente: Diario Los Andes, 23-3-98.

Fuente: Ing. T.Rauek. Programa desarrollo institucional ambiental (PRODIA) subprograma B Programas demostrativos para la prevencin y control del deterioro ambiental, Componente C: Control de contaminacin industrial, Anexo V, Situacin actual de la problemtica del colector Pescara p. 153-154. (versin en CD-Rom)
3 4

Dr. Guillermo Hernndez. Informe final. Marzo-Mayo 1997, p.21.

Unidad Subejecutora Mendoza (PRODIA), informe del Componente, SRNyDS, 1994-1999. p.4. Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, Gobierno de Mendoza . Informe Ambiental 1997. p24.
5

El documento Situacin Actual de la Problemtica del Colector Pescara (1998) contiene una recopilacin de toda aquella informacin disponible sobre la mencionada problemtica obtenida como consecuencia de las actividades de la Unidad Subejecutora Mendoza en su conjunto. Su principal aporte estriba en la descripcin de la lnea de base existente antes de la implementacin del Sistema de Saneamiento del Colector, respecto de la cual comparar la evolucin de los factores ambientales involucrados a medida que vaya funcionando el sistema.
6

Informe: Situacin actual de la problemtica del colector Pescara, elaborado por la Ing. Ind. Teresa Rauek, Anexo del Informe final Consultor Responsable Unidad de Control Pescara, Ing. T. Rauek. PRODIA; Subprograma B; Componente C; Mendoza. 1998.
7 8 9

Los Andes, 22/9/96. Los Andes, 7/12/96. Idem, p25. Diario Los Andes, 12-01-98.

10 11 12

Presidencia de la Nacin. Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable. Programa Desarrollo Institucional Ambiental. Control de contaminacin industrial. Rca. Argentina 1994-1999. Edicin en CD, agosto de 1999.
13 14

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Fuente: Diario Los Andes, 27-9.98. Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, Gobierno de Mendoza . Informe

Oikos red ambiental Ambiental 1997. p25. Informe final del consultor Ingeniero Industrial responsable de la Unidad de Control Pescara, Ing. Teresa Ftima Rauek. . PRODIA; Subprograma B; Componente C; Mendoza. 1998. p.
15 16 17

Idem, p.

Informe Final Consultor Responsable Unidad de Control Pescara, Ing. T. Rauek. PRODIA; Subprograma B; Componente C; Anexo V, Situacin actual de la problemtica del Pescara. Mendoza. 1998.
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Los Andes, 15-9-98, p.30. Idem, p.30. Diaro Uno, 28-9-98. p.10. Idem, p.10. Los Andes, 13 de octubre de 1999. Diario Uno, 17-2-2000,p.7. Diaro Uno, 6-3-2000. p.8. Entrevista realizada en Departamento General de Irrigacin, 23 de Mayo. Los Andes, 14-2-2003. p.13. Los Andes, 18-10-03. p.18.

Informe de tareas realizadas por el Consultor Ing. Carlos S. Carrique entre los meses de noviembre de 1998 a abril de 1999 en el marco del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental, Sub-Programa B, Programa Demostrativo para la Prevencin y Control del Deterioro Ambiental, Componente C Control de Contaminacin Industrial.
29 30

Ficha Resumen. Informe final de Prodia, 1994-1999.

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Informe Final Consultor Responsable Unidad de Control Pescara, Ing. T. Rauek. PRODIA; Subprograma B; Componente C; Mendoza. 1998. p. 32. Esquembre, Juan Francisco. Informe econmico financiero. Octubre 1997-Mayo 1998. p.38.
31 32 33

Idem, p.38. Fabre, Clara. Conclusin de la Zonificacin Industrial y Uso del Suelo

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas en Areas del Colector Pescara. Informe final, oct. 1998. Hernndez, Guillermo. Marco jurdico y administrativo vinculado a la estrategia global de descontaminacin del colector Pescara. Informe final, p.
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Esta ordenanza establece que est prohibido la localizacin de cualquier uso del suelo en un espacio de 50 m. a ambos lados del canal Pescara. No establece lo mismo la reglamentacin del departamento de Maip.
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idem, p. PRODIA, Unidad Subejecutora Mendoza, Resultados. P. 10. Idem, p.10.

Lic. 3321Patricia Galn. PRODIA, Componente Control Contaminacin industrial, Lecciones aprendidas, Abril 1999. p.4. Idem, p. 4. Idem, p.8. Idem, p.6. Idem, p.7. Idem, p. 6 Idem, p. 9 Idem, p.5.

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El colector Pescara, en: Gerencia Ambiental, Mendoza una provincia natural, 1998. p. 44.
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Fuente: entrevista personal realizada el da 3-6-04.

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Oikos red ambiental

La educacin ambiental como poltica de Estado

Prof. Ana Scoones I. Introduccin: Educacin Ambiental: para qu? En la actualidad, ya casi nadie niega la importancia de la cuestin ambiental y que su presencia en las discusiones polticas y econmicas del mundo es cada vez ms fuerte. La problemtica ambiental hoy alcanza casi todos los sectores de la vida de un pas. En Amrica Latina el ambientalismo ha avanzado desde las posturas ms verdes, propias de los movimientos iniciados en los pases europeos, hacia perspectivas ms amplias que proponen la vinculacin de los problemas sociales con los ambientales1. En este sentido, ha surgido lo que puede llamarse una perspectiva ambiental, como la llama Eduardo Gudynas especialista uruguayo -, quien la define como una manera, una actitud de enfocar los problemas, desde la cual se relacionan la escala local y la global, el tiempo actual y el de las generaciones futuras, se comprende que la naturaleza posee lmites.2 Lo ambiental es al mismo tiempo un espacio donde confluyen lo social y lo natural y por lo tanto, un espacio en donde conviven las distintas disciplinas del conocimiento para comprender las determinaciones biunvocas entre lo natural y lo social. 3 En este contexto, la educacin proporciona las herramientas necesarias para realizar una anlisis crtico de las condiciones ambientales, permitiendo identificar los principales problemas y aumentar la participacin en la solucin de los mismos. Este documento se propone hacer un anlisis de la Educacin ambiental en la provincia de Mendoza, los planes que se han implementado en las ltimas gestiones de gobierno, los antecedentes a nivel nacional y qu perspectivas tiene para el futuro. Adems se espera que este trabajo sirva para clarificar las distintas concepciones que implcitamente han prevalecido en muchos docentes y en el sistema educativo en general con respecto a la temtica del ambiente.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Numerosos autores presentan a la educacin ambiental, en todos los niveles y sectores de la sociedad, como la principal solucin a los problemas ambientales. No la nica, ya que debe ser acompaada por otras medidas de corte econmico, poltico, tecnolgico, etc.4. Sin embargo, la aplicacin de planes y programas de educacin ambiental en pases avanzados no ha logrado modificar el ritmo de deterioro del ambiente ni la degradacin de los recursos naturales a nivel global. Otros especialistas reconocen que la educacin es una estrategia fundamental para el cambio de actitudes y comportamientos de la sociedad. Frecuentemente, en estas propuestas, se piensa que el cambio mediante la educacin ser posible de la mano de las nuevas generaciones. Estas perspectivas permiten englobar algunas tendencias comunes en la evolucin de la educacin ambiental, pero existen tantas prcticas como concepciones acerca del ambiente. Cul es el papel de la educacin en la formacin de una conciencia ambiental en el marco de un estilo de desarrollo donde la distribucin de beneficios sea efectivamente igualitaria como lo es hoy la distribucin de los costos?5.Tomando los conceptos de Sergio Soto, quien analiza las relaciones entre educacin, ambiente y desarrollo, sostiene que el papel de la educacin es fundamental en la construccin de un mundo con un sentido tico distinto del desarrollo, la escuela puede, como institucin, ayudar a armonizar la relacin entre la cultura, el trabajo, los recursos naturales, el conocimiento cientfico y las formas de organizacin social. La educacin con un enfoque ambiental, permitir abrir nuevas perspectivas de trabajo en mbitos como la proteccin del patrimonio, crear una conciencia social sobre los problemas del deterioro del ambiente, tanto en bienes culturales como naturales, as como la generacin de nuevos conocimientos, nuevas tcnicas y nuevas orientaciones en la formacin profesional. La formacin ambiental deber darse en mbitos formales (currcula de educacin bsica y media) tanto como en los informales (incorporacin de lo ambiental en lo cotidiano) como poltica de Estado, haciendo hincapi en los procesos globales y los asuntos locales, generando enfoques innovadores de los problemas y conflictos ambientales que condicionan nuestro estilo de vida y promoviendo una nueva forma de pensar el ambiente6.

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Oikos red ambiental II. Los aportes de los documentos de los Organismos Internacionales El desarrollo del trmino educacin ambiental surge en la dcada de los 60, a instancias de los organismos internacionales especialmente la ONU- y los gobiernos de los pases europeos, orientada sobre todo hacia la conservacin de la naturaleza. Desde los inicios, las experiencias de educacin ambiental se multiplican en Francia, Suiza, Suecia y Estados Unidos. En la dcada del 70 se crea el programa MAB (Hombre y Biosfera) en el seno de la UNESCO, pero es en 1972, en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, realizada en Estocolmo, donde se recomienda explcitamente la educacin ambiental. Tambin aparece el PNUMA (Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente). En los documentos emitidos por estas entidades se declara la necesidad de implementar una educacin en cuestiones ambientales, dirigida tanto a las generaciones jvenes como a los adultos y que preste la debida atencin al sector de la poblacin menos privilegiado, para ensanchar las bases de una opinin pblica bien informada (principio 19 de la Declaracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, 1972). Otro antecedente fundamental lo constituye la I Conferencia Intergubernamental sobre Educacin Ambiental, celebrada en Tbilisi en 1977, a partir de la cual se desarrolla un programa internacional sobre educacin ambiental7. Hasta ese momento, la orientacin de los documentos y las experiencias de educacin ambiental estaban vinculadas a la idea de preservacin de la naturaleza y los aspectos ecolgicos estrictamente, descartando los aspectos econmicos, polticos y sociales relacionados con el ambiente. La Conferencia de Tbilisi cambi el rumbo de las discusiones, incluyendo en los anlisis de los problemas ambientales las relaciones con la economa y sealando el carcter histrico de los mismos.

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Segn Gonzlez Gaudiano el texto de la Agenda 21 (Documento aprobado en la Cumbre Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Ro de Janeiro, 1992), reconoce la importancia de la Educacin para transitar la sustentabilidad. Este camino incluye profundos cambios en los estilos de vida, en los estilos de desarrollo y en los estilos de pensamiento8. La Educacin ambiental postula la promocin de la concientizacin pblica, la participacin ciudadana y la capacidad de tomar decisiones.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas El apoyo manifestado en estas declaraciones no aparecieron, sin embargo, en la realidad. En el congreso de la UICN en 1996 se denuncia que la educacin era la prioridad olvidada de Ro. Diez aos despus esta Conferencia, en la Cumbre de Johannesburgo, volvi a surgir la idea de la educacin como prioridad en los discursos y los documentos, pero poco presupuesto destinado para concretarla. Se le ha dado un papel limitado en la gestin pblica, un espacio marginal en el espectro educativo, al lado de propuestas de educacin para los derechos humanos, las problemticas de gnero o de niez. III. Antecedentes en Argentina y Amrica Latina La Educacin ambiental se di tardamente en Amrica Latina, con respecto a los pases europeos. Los proyectos se asociaron, en la mayora de los casos, a las iniciativas de los organismos promovidos por las Naciones Unidas. La mayor parte de las dependencias de Amrica Latina en relacin al ambiente aparecieron asociadas a los Ministerios de salud o agricultura a mediados de los 70 por recomendacin de los organismos internacionales. 9 Segn Edgar Gonzlez Gaudiano, especialista mexicano, este surgimiento tardo en nuestra regin puede ser una ventaja porque permite analizar ms crticamente el proceso vivido en otros pases. Afirma que la educacin ambiental ocupa una posicin subordinada dentro de la poltica en Amrica Latina10, y que a pesar de que aparece como una prioridad de todos los gobiernos, hasta el momento est poco institucionalizada. Los pases que en este sentido estn ms avanzados son Brasil, Mxico y Colombia. Algunos de los problemas ms frecuentes que impiden una prctica concreta en esta regin son: falta de formacin de los maestros; escasa capacitacin de otros profesionales; no hay iniciativa de los Municipios ni del sector privado; no se atiende a los problemas de los indgenas ni de sectores marginados; poca comunicacin con la comunidad cientfica y tecnolgica. En general, los programas de educacin ambiental se formulan para ser aplicados en zonas muy diferentes entre s, por lo cual no se pueden adaptar a todas las comunidades. En muchos pases, a partir de las reformas educativas de los aos 90, se comienza a considerar muy lentamente la educacin ambiental. Este esfuerzo ha estado orientado al mbito escolar, y no como un proceso social. Son limitados los procesos por falta de financiamiento, planes educativos rgidos, autoritarios, sometidos a la presin de alcanzar determinados rendimientos

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Oikos red ambiental en la educacin general. Todos estos factores han imposibilitado la continuidad.11 Los antecedentes en Argentina datan de la dcada del 70, en que la gestin pblica se interesa por la temtica ambiental, movilizada por las recomendaciones de la Conferencia de Estocolmo. Hasta el momento la gestin ambiental tena una perspectiva parcial, sin atender a la causalidades y efectos extrasectoriales de los problemas.12 Desde 1973 se crean distintos organismos dedicados a la gestin y la educacin ambiental, constituyndose desde ese momento en un asunto de Estado. La primera instancia fue en 1973 con la creacin de la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente Humano, en el seno del Ministerio de Economa. En 1991 se crea la Secretara de Recursos Naturales y Ambiente Humano, dependiente de la Presidencia de la Nacin. En 1996 se modifica su estructura y pasa a denominarse Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable (SRNyDS), formalizado en el decreto N 146/98. Esta Secretara y el BID (Banco Interamericano de Desarrollo) acordaron en 1997 la creacin del Programa de Desarrollo Institucional Ambiental, PRODIA; en el marco del cual se impulsaron actividades de Educacin Ambiental, con el objetivo de promover el diseo de la Estrategia Nacional de Educacin Ambiental. Esta estrategia fij prioridades, estableci un plan de accin nacional y cre el marco legal. A partir de un diagnstico elaborado mediante la realizacin de encuentros con Entidades Nacionales y regionales, se di apoyo al desarrollo de la dimensin ambiental en la currcula (Ley Federal). El objetivo de esta estrategia a nivel nacional era promover la proteccin del medio ambiente, modificando la actitud mental de los integrantes de la sociedad, revalorizando conceptos, y fomentando la adquisicin de destrezas para manejar mejor los recursos naturales y con ello, lograr el desarrollo sustentable13 Segn los documentos emergentes de este proyecto, la metodologa aplicada para generar acciones de educacin ambiental, fue amplia y democrtica, garantizando la participacin a los diferentes actores sociales. Como resultado de este proceso, se identificaron prioridades, base sustancial de la estrategia nacional y el plan de accin. Estos documentos constituyen uno de los pocos antecedentes en planes oficiales con la intencin de apoyar el desarrollo de la educacin ambiental. La continuidad de estas actividades fue interrumpida con la finalizacin del PRODIA en nuestro pas y a pesar de que la Secretara

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de la Nacin tiene entre sus objetivos la educacin, son escasas las acciones concretas en todo el territorio nacional que se puedan demostrar en los ltimos aos. Esta estrategia elaborada con aportes de todas las provincias no ha tenido las repercusiones anunciadas, y se ha limitado a programas o actividades aisladas por parte de algn organismo cuyos objetivos se relacionen con algn elemento o recurso natural. Recientemente, el anuncio de Secretara de Recursos Naturales y Desarrollo Sustentable de elaborar la Agenda Ambiental Nacional comenz con un proceso similar de talleres y consultas regionales para fijar los objetivos y prioridades de la estrategia en educacin ambiental. IV. La educacin en la legislacin en Argentina y en Mendoza La presencia de la educacin ambiental como obligacin del Estado aparece con la incorporacin de los llamados derechos de tercera generacin (artculo 41) en la Constitucin Nacional, con la reforma del ao 94. Asimismo la Ley Federal de Educacin en el artculo 5, inc. M., establece entre los principios que debe guiar la poltica educativa, la conservacin del medio ambiente. A nivel nacional la Ley General del Ambiente N 25675 determina con respecto a la Educacin ambiental en el artculo 14. La educacin ambiental constituye el instrumento bsico para generar en los ciudadanos, valores, comportamientos y actitudes que sean acordes con un ambiente equilibrado, propendan a la preservacin de los recursos naturales y su utilizacin sostenible, y mejoren la calidad de vida de la poblacin. Artculo 15. La educacin ambiental constituir un proceso continuo y permanente, sometido a constante actualizacin que, como resultado de la orientacin y articulacin de las diversas disciplinas y experiencias educativas, deber facilitar la percepcin integral del ambiente y el desarrollo de una conciencia ambiental. Las autoridades competentes debern coordinar con los consejos federales de Medio Ambiente (COFEMA) y de Cultura y Educacin, la implementacin de planes y programas en los sistemas de educacin, formal y no formal. Las jurisdicciones, en funcin de los contenidos bsicos determinados, instrumentarn los respectivos programas o currculos a travs de las normas pertinentes.

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Oikos red ambiental Por otro lado, con respecto a la Informacin Ambiental, el Artculo 16 dice: Las personas fsicas y jurdicas, pblicas o privadas, debern proporcionar la informacin que est relacionada con la calidad ambiental y referida a las actividades que desarrollan. Todo habitante podr obtener de las autoridades la informacin ambiental que administren y que no se encuentre contemplada legalmente como reservada. Otro aspecto que tiene mucho que ver con lo anterior, es la disponibilidad de un sistema nacional integrado de informacin ambiental, contemplado en el artculo 17 de la citada Ley. Adems determina que las autoridades son las responsables de informar sobre la situacin ambiental del pas y elaborar un informe anual. En materia de Participacin ciudadana, esta Ley reconoce en los artculos 19, 20 y 21 el derecho que toda persona tiene a ser consultada y a opinar en procedimientos administrativos que se relacionen con la preservacin y proteccin del ambiente, la obligatoriedad de institucionalizar procedimientos de consultas o audiencias pblicas sobretodo en proyectos que tengan un impacto en el ambiente. La Ley Provincial del Ambiente N 5961, sancionada en 1992, llamada de Preservacin, conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente, establece que el poder Ejecutivo, a travs de los organismos gubernamentales competentes, incluir la educacin ambiental y los planes y programas de estudio de todos los niveles de la educacin obligatoria y sistemtica de la Provincia de Mendoza(Ley 5961, Ttulo VI, Cap. I, art. 43). En el artculo 44 se detallan los fines de la educacin ambiental, entre ellos la formacin de ciudadanos concientes e integrados al medio ambiente total y sus problemas asociados, mediante la enseanza y aplicacin de los conocimientos adquiridos; lograr en el educando una clara percepcin de lo que es el medio ambiente, considerado globalmente, y de la estrecha y permanente interdependencia entre sus dos conjuntos bsicos: el medio natural y el medio cultural; la asuncin de las responsabilidades relativas a la conservacin, defensa y mejoramiento del medio ambiente(...). Tambin incorpora la capacitacin de los educadores de todos los niveles.

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Se establece como obligatoriedad del Poder Ejecutivo el financiamiento a travs de las partidas necesarias para la educacin formal y las que garanticen la difusin de las medidas y normas ambientales.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Por otra parte, el gobierno de la provincia en 1996 a cargo del Dr. A. Lafalla- dict el llamado Decreto verde, el Decreto Prov. 1939/96 que establece la implementacin de Programas Ambientales, en el art. 24 expresa que el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas formular un Programa de Comunicacin al Ciudadano para la Cultura Ambiental que tendr por fin el asesoramiento, fomento y capacitacin en materia ambiental para la comunidad y que deber coordinarse con el Programa de Informacin al Ciudadano. En este Decreto se garantizaba el funcionamiento de un sistema de informacin al ciudadano acompaado de programas educativos elaborados con la Direccin General de Escuelas, de los cuales no existen constancia de su cumplimiento. Tambin establece la necesidad de articular la cooperacin entre distintos sectores de la sociedad, partes interesadas en los problemas ambientales. Estas intenciones, como muchas del Decreto verde, quedaron en los papeles y no se concretaron las acciones ni se destin el presupuesto necesario para su ejecucin. Si bien en s mismo, ninguno de estos documentos manifiesta una posicin ni un plan sobre educacin ambiental, el instrumento legal es fundamental para propiciar una jerarquizacin del tema en la sociedad y comenzar a gestionar los espacios de intercambio para optimizar la difusin, la informacin y la formacin en temas ambientales. Pero la norma legal, sin la estructura organizacional ni los recursos para su desarrollo, tampoco alcanza para asegurar su cumplimiento. IV. La gestin pblica ambiental en relacin a la educacin ambiental en Mendoza Ausencia de los actores: Indagar sobre los planes de educacin ambiental implementados en la provincia desde 1995 a la fecha no es tarea fcil, debido a la inexistencia de archivos, documentos, materiales o testimonios que permitieran armar la historia de esta disciplina, en el seno del organismo competente, en este caso el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. Esta ausencia de informacin indica que las pocas experiencias respecto de la educacin ambiental en Mendoza no han sido continuas ni sistematizadas, que los funcionarios responsables no registraron ni archivaron documentacin alguna que posibilitara reconstruir las

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Oikos red ambiental propuestas, continuarlas o mejorarlas. La educacin no ha sido un elemento presente en la gestin pblica del ambiente, no se ha formado un equipo de especialistas en este campo ni se ha priorizado la capacitacin y la formacin encaminada hacia una propuesta integral. El primer actor social responsable de la educacin ambiental es el gobierno provincial. Es suficiente recorrer las oficinas de estos organismos gubernamentales para encontrar la ausencia de un rea de educacin. Los responsables de la gestin provincial afirman que se implementar un programa, mientras que por parte de la Direccin General de Escuelas, no se ocupa de lo ambiental. En segundo lugar, los Municipios, que en su mayora cuentan con un rea de gestin ambiental, argumentan que no cuentan con presupuesto ni personal capacitado para desarrollar actividades educativas. Slo algunos departamentos realizan charlas para estudiantes, difunden informacin o tienen proyectado cursos para docentes. En tercer lugar, otros actores comprometidos en la educacin ambiental, son las organizaciones de la sociedad civil (OSC) que desarrollan actividades vinculadas a la defensa del ambiente. En general sus actividades se enmarcan en el mbito no formal, y la falta de presupuesto y de difusin son los obstculos que se oponen a un mejor impulso y resultados. Algunos antecedentes en la provincia Tal vez uno de los antecedentes ms prximos en acciones de Educacin Ambiental promovidas desde el gobierno provincial, fue el programa Vivila Bien, desarrollado en el ao 1992, y que consisti en un concurso entre las escuelas secundarias de la provincia a fin de presentar un proyecto ambiental. Las estrategias estuvieron guiadas por un equipo de docentes monitores, preparados durante una capacitacin a cargo del Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda. A pesar de no encontrarse dentro del perodo analizado en este documento, esta experiencia no puede dejar de mencionarse ya que aparece como una de las pocas acciones concretas iniciadas por un gobierno provincial con la intencin de llegar a toda la comunidad educativa y que tuviera un gran alcance en la participacin. Fue un programa sin continuidad, ya que el potencial que se descubri con respecto al tema no fue abordado en los aos siguientes para impulsar nuevamente actividades a favor del ambiente.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas En el marco de este programa se produjeron materiales y un video sobre problemas ambientales de Mendoza. Fuera del marco del Vivila bien, no se ha usado este material para difusin ni otras actividades educativas. Si bien la concepcin de este tipo de actividades no es propicio para la sistematizacin de una formacin ambiental en las escuelas, permiti la movilizacin de recursos y esfuerzos para motivar a la poblacin estudiantil hacia el inters de solucionar un problema ambiental. El activismo generado alrededor de los temas ambientales, podra haber sido un punto de partida para la formulacin de verdaderos planes y programas en el mbito formal. Hoy no existe este material en el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. En el ao 1990, mediante el Decreto N 2.357 se cre el Consejo del Ambiente, formado por entidades y organizaciones ambientalistas. En 1992 se aprueba la Ley del ambiente, que en su artculo 9 declara la necesidad de instituir un organismo de participacin ciudadana, funcin que cumplira el Consejo Provincial del Ambiente, organismo asesor del Poder Ejecutivo y del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. Entre las mltiples funciones del Consejo, aparecen la difusin y la educacin, tambin gestionar ante el sistema de educacin formal, la incorporacin de programas y propuestas de educacin y proteccin ambiental.14 La interrupcin en el funcionamiento del Consejo Provincial del Ambiente, priv a la gestin de la posibilidad de que este organismo impulsara acciones educativas. En los ltimos aos, la falta de participacin ciudadana en los asuntos ambientales, la escasa difusin de la informacin acerca de los problemas que nos afectan, la ausencia de un rgano consultivo en la Administracin provincial, han mantenido a la escuela y el sistema educativo al margen de la cuestin ambiental. Se trata sin duda de una crisis de conciencia ciudadana que tiene aspectos muy diversos y se evidencia en diferentes sectores, pero respecto a la cual el sistema educativo debera reaccionar15. La gestin gubernamental 1989-1999: qu dice el Documento oficial Dcada Este documento brinda informacin sobre las acciones desarrolladas durante las gestiones de los gobernadores justicialistas (Lic. Gabrielli y Dr. Lafalla) en materia ambiental, y sobre la creacin del Ministerio y la legislacin ambiental que surge en este contexto. Cabe aclarar que el documento menciona los programas desarrollados por la Subsecretara de Medio Ambiente del Ministerio de

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Oikos red ambiental Ambiente y Obras Pblicas, pero no brinda detalles sobre metas cumplidas, duracin, poblacin involucrada, resultados obtenidos o evaluacin de los programas. A partir de un anlisis de la situacin de la comunidad, realiz un Programa Provincial de Educacin Ambiental, para responder a esas necesidades. El Programa tuvo como objetivo fundamental contribuir a la adquisicin de conocimientos y fomentar el desarrollo de conductas responsables con relacin al ambiente en la poblacin mendocina, apuntando a consolidar las bases de una conciencia pblica con respecto a los temas ambientales.16 Entre las acciones mencionadas en este documento aparecen, en el mbito no formal, programas dirigidos a estudiantes secundarios, Clubes de Ciencia y ONGs, realizacin de campamentos educativos en todos los departamentos de la Provincia, organizacin de actividades con Instituciones Educativas con visitas a las Areas Naturales Protegidas, programas dirigidos a Uniones Vecinales, fundaciones, asociaciones y colegios tiendientes a crear conciencia sobre la limpieza de la va pblica. Adems, campaas de difusin por departamentos, denominada Carpa Verde, destinado a los vecinos. En 1989, por Decreto N 2792/89 se crea la figura del Guarda Ad honorem de Areas Naturales Protegidas. En este sentido la Direccin de Recursos Naturales Renovables realiz capacitacin a guardaparques y a guardavidas, educacin ambiental en Divisadero Largo desde 1992, produccin de viveros provinciales, cursos, conferencias y charlas sobre el cuidado de la flora nativa. Desde la administracin pblica las experiencias relacionadas con educacin ambiental han estado limitadas a las visitas guiadas a las reas naturales protegidas en especial a la reserva de Divisadero Largo, por su proximidad con la capital-, la forestacin con especies autctonas, como el algarrobo en Lavalle y algunas actividades aisladas, como cursos, conferencias o charlas ofrecidas a las escuelas, ms en primaria (hoy EGB) que en media (hoy Polimodal).

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Muchas de estas actividades espordicas han sido iniciativas de las propias escuelas en el marco de proyectos institucionales. La gestin a travs de la opinin de los protagonistas Lic. ELENA ABRAHAM- Subsecretara de Medio Ambiente 1995-

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 1999 Haba un programa de educacin ambiental formal y no formal. Yo creo que se lograron productos muy interesantes. En el ultimo momento se hizo una gua de educacin ambiental para las escuelas de Mendoza. Esa gua es un instrumento muy interesante que pocas provincias lo tienen, se hizo en un numero tal para que todas las escuelas tuvieran un ejemplar aparte de otras actividades que se estuvieron haciendo. Yo creo que no me toca a mi decir lo que paso despus, lo que s se es que por lo menos que a travs de los medios el contacto con el tema ambiental fue fundamentalmente a travs de los medios. Yo no he sentido que haya habido una continuidad en el esfuerzo ni tampoco una repercusin publica, o sea tampoco ha habido demandas de la sociedad en este tema, o sea que la cuestin es mucho ms seria que la continuidad o no de un programa porque las polticas se fijan en funcin de las demandas de la sociedad. Yo no he percibido una actividad sostenida de la sociedad a travs de la expresin de las ongs, o de otros organismos, o de sus representantes en relacin con el tema ambiental. El tema ambiental digamos que por la crisis, digamos que porque surgieron otros problemas acuciantes, pero se cay de las prioridades. Pero no solamente un problema que tenga que ver con los funcionarios que estn llevando adelante la gestin ambiental, sino yo creo que tiene ms que ver con las demandas de la sociedad. Entonces ahora que parece que la crisis est dando lugar a un proceso de crecimiento, a pesar de las urgencias como la violencia, el tema de la educacin, de la salud de la pobreza, estamos en un momento de revisar lo que ha pasado y analizar porque los demandantes no son capaces de demandar17. La gestin gubernamental de 1999-2003 La gestin del Ing. Roberto Iglesias se caracteriz por un vaco total en materia de educacin ambiental, adems de la debilidad en todos los planes de gobierno a favor del ambiente. Entrevistas realizadas a integrantes de la Subsecretara de Medio Ambiente dan cuenta de la falta de una dedicacin al tema educativo, y que las pocas acciones realizadas han sido seminarios o charlas dedicadas a los temticas ambientales. No hay registros en la Subsecretara de Medio Ambiente de la existencia de un espacio ni planes para educacin. En el mbito de la capacitacin docente podra decirse que la

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Oikos red ambiental cuestin ambiental prcticamente no figura. Las acciones y proyectos que se pueden considerar dentro de la educacin ambiental son experiencias aisladas, iniciativa de algunos establecimientos educativos y a veces promovidas por la gestin municipal. Las actividades relacionadas con la basura (reciclaje, limpieza, tratamiento) y el mejoramiento de las condiciones sanitarias son las ms frecuentes. En general estas acciones apuntan a temticas relacionadas con lo ecolgico, como un ciclo de charlas sobre aire, residuos, suelo, contaminacin, cambio climtico, agua, etc. Los Municipios han sido los protagonistas de algunas experiencias, sobretodo en el mbito escolar, ligadas a ferias de ciencias o concursos de afiches o mensajes relativos al cuidado del medio ambiente. Entre los departamentos ms activos en materia ambiental figuran Maip y Lujn, ms recientemente Malarge y Lavalle. Todos estos proyectos, si bien han significado un esfuerzo de la gestin municipal, no han tenido continuidad y sistematizacin, no se han multiplicado en otros mbitos, como puede ser la educacin comunitaria. Las campaas sobre basura o consumo de agua no son suficientes para hablar de un proyecto educativo. En muchos casos no se manifiestaba una claridad en el mensaje, o la actividad quedaba solamente en el mensaje, sin profundizar la reflexin sobre las causas que concurren en un problema y las distintas interpretaciones, por cruce de intereses, que este problema puede generar. En cuanto a la gestin actual, desde el 2003 a la fecha, an no se ha formulado un programa concreto de educacin en el mbito de la Subsecretara de Medio Ambiente, del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. Sin embargo, en los anuncios oficiales (como la pgina web, el organigrama del ministerio) aparece un Programa Provincial de Educacin Ambiental (PPEA) en relacin con la Direccin General de Escuelas. En los hechos no hay personas a cargo de ese programa ni acciones concretas18. Desde la Subsecretara, el actual subsecretario, Ing. Gustavo Morgani, present como un primer paso hacia el PPEA, el Prembulo del medio ambiente, cuyo diseo fue realizado hace ms de 10 aos y ahora modificado y re editado, ser distribuido en las escuelas. Este vaco en la gestin pblica con respecto a la educacin ambiental pone de relieve las debilidades que han sido sealadas en otros anlisis referidos a la gestin ambiental en general. El Estado no cumple con las funciones que se le asignan en la Ley Provincial del

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Ambiente, tampoco articula con otros actores sociales como DGE, instituciones educativas de distintos niveles, organismos de investigacin, universidades, organizaciones de la sociedad civil- para elaborar planes, ejecutarlos y buscar co financiamiento en aquellas tareas que no cuentan con presupuesto. Desde el mbito de la Direccin General de Escuelas, el otro organismo responsable de la educacin ambiental, tampoco se ha demostrado preocupacin. Los argumentos son simplistas y resaltan la excesiva carga temtica del currculo escolar y la falta de recursos para iniciar una capacitacin hacia tal fin. El papel de la DGE se limita a evaluar proyectos de capacitacin docente para otorgar puntaje, entre ellos las propuestas que, a instancias de instituciones de capacitacin, tengan que ver con el ambiente. El Municipio de Capital, as como otros de la provincia, desde el Area Ambiental, estn desarrollando actividades de difusin, a travs de charlas que se ofrecen en los establecimientos educativos de los distintos niveles. La temtica de estas charlas giran alrededor de los temas tradicionales que ha abordado la educacin ambiental, tales como agua, contaminacin, aire y suelo, residuos19. No hay un proyecto sistemtico y se cumplen a solicitud de las escuelas. V. Distintas miradas y concepciones en Educacin Ambiental Muchos planes, programas y estrategias se han ensayado en los pases del Norte, sobretodo en Europa, apuntando a la sensibilizacin por la naturaleza y el predominio de lo verde. A partir de las ltimas dcadas, la diversidad de posturas en el ambientalismo tambin afect a las propuestas de educacin ambiental, promoviendo el activismo de los alumnos sin demasiadas reflexiones acerca de las vinculaciones de lo ambiental con el sistema socio-econmico y poltico en el que se inserta. Ms contenidos y ms actividades dentro del curriculo escolar ha sido la tendencia ms fuerte en el desarrollo de la Educacin ambiental en las primeras dcadas de su institucionalizacin. Posteriormente surge la idea de transversalidad y de integracin del tema en distintos proyectos interactivos. La adopcin de ejes transversales promovidos por la reforma de Espaa en los 9020 llev a adoptar estos principios en la educacin latinoamericana. Los contenidos transversales se incluyen como proyectos, con una propuesta de temticas actuales, como los grandes

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Oikos red ambiental problemas ambientales globales vinculados a las experiencias cotidianas del alumno. Sus objetivos son convergentes y apuntan a una educacin integral basada en los valores. La interdisciplina ha sido la perspectiva predominante en la mayora de los pases. Uno de los temas ms discutidos ha sido el de los criterios para seleccionar contenidos en educacin ambiental, siendo la ecologa el campo cientfico ms fuerte en la definicin de temas. Conceptos como ecosistema, biodiversidad, equilibrio ecolgico, los recursos como agua, suelo y aire, han conformado el ncleo de los planes de educacin ambiental. Estos contenidos, en realidad, han estado presentes en los planes de estudio, en el campo de las ciencias naturales, con distinta organizacin y jerarquizacin. Entonces, un curso de educacin ambiental inclua desde los recursos naturales y la energa hasta el suelo, el agua y el aire, haciendo referencia a las sustancias que los contaminan, en unidades separadas. No exista una integracin y una relacin entre s con vistas a explicar los procesos que causaban su deterioro. No haba un cuestionamiento sobre las bases socio-econmicas, polticas y culturales, y las condiciones histricas que provocaron la situacin actual. An as, y a pesar de las intenciones que guiaban estas experiencias, las mismas no logran constituir un proyecto sistemtico de EA que alcance entidad y relevancia dentro de la oferta educativa publica21. Estas conclusiones que corresponden a un trabajo realizado en la provincia de Buenos Aires demuestra que en todo el pas la situacin ha sido similar. Los documentos oficiales producidos a partir de la Ley Federal de Educacin no reflejan un tratamiento especfico del enfoque ambiental, a pesar de quedar manifestado en los objetivos y principios de esta Ley. Gonzlez Gaudiano muestra cmo, desde que surge la preocupacin hace ya treinta aos a la actualidad, el contenido pas de ser una cuestin meramente conservacionista, donde la ecologa constitua el contenido exclusivo, a relacionarse con el modelo de desarrollo, con las diferencias socioeconmicas y polticas entre los pases, y con las dimensiones culturales. Todo ello est obligando a integrar, en el contenido de la educacin ambiental, a los actores sociales que estn por detrs de la contaminacin, de la depredacin, etc., con lo cual las ciencias naturales deben, forzosamente, dar espacio a las ciencias sociales. La educacin ambiental pasara de ser una rama de la ecologa a ser una disciplina necesariamente inter, multi o transdisciplinaria.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas La educacin ambiental no es un contenido ms, los planes de estudios estn saturados. Implica un cambio de enfoque pedaggico, es una perspectiva compleja. Siempre se ha invocado a las actitudes y valores que motivan a las decisiones humanas como la base del sistema econmico que lleve al mundo a una crisis ambiental22 Sin embargo, no parece haber una relacin entre actitudes y comportamientos, entre niveles de conocimiento y comportamiento. Se puede disponer de mucha informacin sobre actitudes favorables al medio ambiente, y al momento de actuar, hacerlo de manera contraria. Estos principios que dominaron la produccin en Educacin ambiental muchos aos est siendo discutida hoy, ya que el nfasis puesto en las actitudes y valores individuales contribuy en cierta forma, a despegar la temtica ambiental de los problemas socioeconmicos globales. Segn el anlisis realizado de la gestin pblica en Mendoza, la mayora de las propuestas enunciadas como educacin ambiental estn impregnadas de conocimientos sobre ecologa, se denomina en forma indistinta lo ecolgico y lo ambiental. El cuidado del ambiente queda circunscripto a la adopcin de medidas individuales, cambio de valores y comportamientos en una sociedad consumista que debe parar el deterioro del planeta. La ideologa del futuro comn, tal como lo enunciara el informe Bruntland, ha tenido eco en estas variadas propuestas educativas. No reconocer las verdaderas causas de la degradacin y distribuir responsabilidades por igual, a travs de un discurso destinado a supuestos cambios de valores sin cuestionar el orden mundial existente. Los planes y proyectos estn vacos de contenidos ya que se repiten contenidos que aparecen dispersos en la curricula escolar, saturados de activismo, convertidos en una formacin tica hacia un cambio global. El amor por la naturaleza bastar para sanar el planeta, es la mirada que subyace en la mayora de los proyectos de educacin ambiental que ofrecen los organismos gubernamentales, que promueven la salida al terreno y el conocimiento sobre los elementos de la naturaleza. Otro grupo de experiencias, muy aisladas y dispersas en las escuelas, a voluntad e iniciativa de los docentes o directivos, a veces en comunicacin con otras entidades y vecinos, son los trabajos realizados por los escolares en el marco de proyectos institucionales o transversales, dedicados a difundir hbitos y actitudes sobre el cuidado del ambiente, alguna campaa en el barrio y acciones a favor de solucionar un problema local. La escasa bibliografa sobre el tema con que cuenta el docente,

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Oikos red ambiental lleva a que se utilice material de revistas y diarios, donde la temtica ambiental tiene el mismo tratamiento tradicional, limitado a temas de reciclado de basura, conservacin, la huerta orgnica, etc. VI. Por qu hablar de educacin ambiental para el desarrollo sustentable? Pues precisamente porque se espera superar ese papel limitado que a la educacin ambiental se le concedi tradicionalmente en muchos de los pases que atendieron las recomendaciones de los organismos internacionales, entre ellos muchos latinoamericanos. Es decir un papel en el que el ambiente se reduca a la naturaleza y la educacin ambiental a la escolarizacin bsica. Un papel que acept incorporar la dimensin ambiental en los libros de texto de Ciencias Naturales, pero no en los de Ciencias Sociales. Un papel que asignaba un lugar sectorizado a lo ambiental, lo que lo haca ajeno a los otros sectores.23 En los ltimos aos, la apertura del debate sobre el papel de la educacin en la crisis ambiental global ha llegado a los pases latinoamericanos, si bien nuestro pas est atrasado con respecto a los movimientos que se encuentran en Brasil, Ecuador o Mxico. En Mendoza, particularmente, la importancia de lo ambiental ha ido en incremento, frente a la ausencia que tiene en el mbito educativo. Los modelos que vienen de otros pases deben ser estudiados, analizados y adaptados a las condiciones particulares de cada comunidad, desde el lenguaje, la cultura y los intereses de cada grupo social. En general, se ha querido adoptar estas propuestas, llamadas verdes en los distintos contextos de la provincia, sin que exista una produccin local de conocimiento escolar. Las discusiones alrededor del concepto de desarrollo sustentable para Amrica Latina, han coincidido en reconocer el rol estratgico de la educacin en el logro de un cambio real en los modelos imperantes. La incorporacin de la perspectiva histrica, que permite analizar crticamente el papel de los distintos actores sociales en la valoracin de los recursos ambientales, ha facilitado la explicacin de los procesos, que son sociales, econmicos, polticos y culturales. El nuevo enfoque de la educacin ambiental para el desarrollo sustentable est recin difundindose, no hay formacin de recursos humanos en esta perspectiva en el mbito provincial. Por otro lado, se estn oyendo voces detractoras

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de este concepto, argumentando que es un nuevo discurso de la globalizacin para afianzarse en los modelos vigentes en nuestros pases. La discusin queda abierta y las posibilidades de que surjan nuevas posiciones, enraizadas en nuestra historia y cultura. Bibligrafa Dcada. Diez aos de gestin ambiental en Mendoza. Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. Gobierno de Mendoza. Gonzlez Gaudiano, Edgar. 2000. Complejidad en educacin ambiental, en Revista Tpicos en educacin ambiental, Vol 2, Nm.4, Universidad de Guadalajara. Gonzlez Gaudiano, E. 2003. En pos de la historia de educacin ambiental. En: Revista Tpicos en Educacin Ambiental, Universidad de Guadalajara, Mxico. N8. Gudynas, E. 1992. Los mltiples verdes del ambientalismo latinoamericano, en Revista Nueva Sociedad N 122, Noviembre-diciembre 1992. Venezuela. Guzmn Ramos, Aldo. 2003. Educacin ambiental y problemtica medioambiental global. Publicado en Eco-portal- revista electrnica: www.eco-portal.net. Seccin Artculos. Agosto 2003. Meza Aguilar, L. Educacin ambiental. Para qu?. En: Revista Nueva Sociedad N 122, Noviembre-diciembre 1992. Venezuela p. 176-185. Mininni Medina, Nan. Relaciones histricas entre sociedad, ambiente y educacin. En: Ciencia, cultura y sociedad. N 2. Escuela de Formacin Pedaggica y sindical Marina Vilte. Novo, Mara y R. Lara (Coords). 1997. La interpretacin de la problemtica ambiental: enfoques bsicos. I y II. UNESCO-PNUMA-UNEP. Madrid. Sessano, Pablo. Educacin ambiental en el sistema educativo de Buenos Aires. En : Eco-portal, revista electrnica, 11 abril 2004. Sosa, Eduardo.2003. Crisis de gobernabilidad en la gestin ambiental?. Perspectivas y desafos futuros para la institucionalidad pblica ambiental provincial. En: Gobernabilidad para el desarrollo sustentable. Premio de

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Oikos red ambiental monografa Adriana Schiffrin-2003. Fundacin Ambiente y Recursos Naturales. Buenos Aires. Una autoridad necesaria, en: Mendoza, una provincia natural. 1998. Gerencia Ambiental, Gobierno de Mendoza. Notas Gudynas, E. 1992. Los mltiples verdes del ambientalismo latinoamericano, en Revista Nueva Sociedad N 122, Noviembre-diciembre 1992. Venezuela. P. 105.
1 2 3

Idem, p. 107.

Meza Aguilar, L. Educacin ambiental. Para qu?. En: Revista Nueva Sociedad N 122, Noviembre-diciembre 1992. Venezuela p. 176-185. Guzmn Ramos, Aldo. 2003. Educacin ambiental y problemtica medioambiental global. Publicado en Eco-portal- revista electrnica: www.eco-portal.net. Seccin Artculos. Agosto 2003.
4

Mininni Medina, Nan. Relaciones histricas entre sociedad, ambiente y educacin. En: Ciencia, cultura y sociedad. N 2. Escuela de Formacin Pedaggica y sindical Marina Viste. Fundacin Charles p.9.
5

Sosa, Eduardo.2003. Crisis de gobernabilidad en la gestin ambiental?. Perspectivas y desafos futuros para la institucionalidad pblica ambiental provincial. En: Gobernabilidad para el desarrollo sustentable. Premio de monografa Adriana Schiffrin-2003. fundacin ambiente y recursos naturales. Buenos Aires. P.47.
6 7 8

Meza Aguilar, L. op.cit. p.181.

Gonzlez Gaudiano, Edgar. 2000. Complejidad en educacin ambiental, en Revista Tpicos en educacin ambiental, Vol 2, Nm.4, Universidad de Guadalajara. pp 22.

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Meza Aguilar, Leonardo. Educacin ambiental para qu?, en Revista Nueva Sociedad N 122, Nov-Diciembre 1992. p.181.
9

Gonzlez Gaudiano, E. Conferencia dictada en 1 Congreso Nacional de Educacin Ambiental para el Desarrollo Sustentable, Ro Tercero, Crdoba, 6/5/04.
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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

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Idem

Documento Base de la Estrategia Nacional de Educacin Ambiental para la Rca. Argentina. Programa Desarrollo Institucional Ambiental. Ministerio de Desarrollo Social y Medio Ambiente. Secretara de Desarrollo Sustentable y Poltica Ambiental. P.8.
13 14

Idem, p.20.

Una autoridad necesaria, en: Mendoza, una provincia natural. Gerencia Ambiental, Gobierno de Mendoza, 1998. p.32.

Sessano, Pablo. Educacin ambiental en el sistema educativo de Buenos Aires. En : Eco-portal, revista electrnica, 11 abril 2004.
15

Dcada. Diez aos de gestin ambiental en Mendoza. Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas. Gobierno de Mendoza. P.18.
16 17 18

Fuente: entrevista personal, Agosto 2004.

Fuente: entrevista informal a Lic.Gabriela Lquez, de la Subsecretara de Medio Ambiente. Junio 2004.
19 Fuente: entrevista informal a Carina Lara, funcionaria de la Direccin de Ambiente, Municipalidad de Capital, Mendoza, Agosto 2004.

Gonzlez Gaudiano, E. En pos de la historia de educacin ambiental. En: Revista Tpicos en Educacin Ambiental, Universidad de Guadalajara, Mxico. N8, p. 29.
20 21 22 23

Sessano, Pablo. Op.cit. Houston, Helena. 1994.

Gonzlez Gaudiano, E. 2003. Hacia un decenio de la Educacin para el Desarrollo Sustentable. En: revista Agua y Desarrollo sustentable, Mxico, Gobierno del Estado de Mxico, Julio, vil I, nm 5, pp 16-19.

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Oikos red ambiental

Los conflictos ambientales en la Provincia de Mendoza: Marco conceptual

Eduardo Sosa

I. Qu son los conflictos ambientales? No es la misin de esta publicacin ensayar una definicin a partir, tanto del trabajo emprico, como de la teora ms pura. Sin embargo, es necesario establecer un marco conceptual que nos permita analizar la conflictividad socio-ambiental desde una perspectiva ms abarcativa. Para ello pretendemos volcar nuestra experiencia institucional, e incorporar tambin las referencias de autores reconocidos en este campo1. Un conflicto ambiental es una modalidad de conflicto social, que trata precisamente cuestiones relacionadas a la calidad ambiental de vida. Dicho de otro modo, los conflictos ambientales son disfunciones sociales, cuyo eje de discusin pasa por la realidad o la potencialidad de provocar daos ambientales a los colectivos sociales involucrados y afectados, debido al ejercicio de ciertas actividades o la ejecucin de ciertos planes, programas o proyectos. Los conflictos ambientales entonces, nacen y giran en torno a los impactos ambientales de obras o actividades, cuyas consecuencias directas o indirectas podran afectar la calidad de vida de las personas. La amenaza, real o potencial, del dao ambiental, es la que en definitiva moviliza a la sociedad, o a grupos especficos, a manifestarse contra esta posibilidad. En esto tiene preponderancia la percepcin del riesgo que la comunidad atribuye a una actividad determinada sobre su propia calidad de vida2. Existen varios presupuestos para que un conflicto ambiental sea considerado como tal. Es muy comn encontrar una confusin en el uso de los trminos problema y conflicto ambiental. Un problema ambiental puede provenir de causas naturales (por ejemplo una erupcin volcnica que produce contaminacin atmosfrica dificultando la respiracin o matando especies de flora y fauna) o antrpicas (malas prcticas agrcolas que degradan la calidad del suelo y provocan prdida del

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas rendimiento en los cultivos). Un conflicto ambiental solamente posee causas antrpicas, pues estamos hablando de procesos sociales. La diferencia mayor que existe entre ambos trminos es que un problema ambiental podr perdurar mucho tiempo afectando comunidades y ocasionando impactos ambientales, pero si no existe como mnimo, una respuesta por parte de las comunidades afectadas y un reconocimiento del otro por parte del resto de los actores intervinientes, entonces no podremos hablar de un conflicto ambiental. Sin dudas, existe una interdependencia no solamente semntica, sino fctica, entre ambos trminos, ya que un problema ambiental puede, si se dan varios supuestos, convertirse en un conflicto ambiental y viceversa (un conflicto ambiental no resuelto puede provocar la aparicin de problemas ambientales), pero para que ello ocurra, en los procesos naturales que desencadenaron el problema deben intervenir procesos sociales. II. Presupuestos para que un conflicto sea caracterizado como ambiental En primer trmino, el conflicto hace alusin a una dinmica de oposicin, de partes en desacuerdo. Esta obviedad no siempre es tenida en cuenta, sobre todo a la hora de la negociacin de partes, ya que aqu entran en juego los intereses y las posiciones de los actores involucrados. Muchas veces, aparentes conflictos no tienen intereses contrapuestos de las partes, aunque s suelen haber posiciones enfrentadas. En el ncleo del proceso de resolucin, suelen haber muchas coincidencias sobre lo que se quiere (los intereses) y muy pocas sobre la forma de hacerlo (las posiciones). Destrabar las posiciones encontradas, generalmente facilita enormemente la resolucin de conflictos multipartes, una vez que todos han comprendido que existen coincidencias de criterios y opiniones3. En segundo trmino, los conflictos son procesos, y como tal, poseen un nacimiento, un crecimiento y desarrollo, finalizando invariablemente, ya sea por desgaste, por haberse cumplido la pretensin de la parte afectada u otra razn. Es vital comprender que el anlisis de un conflicto requiere tomar en cuenta la variable temporal, pues no es lo mismo gestionar un conflicto cuando este recin se inicia que cuando est en su fase de agotamiento y muerte. Las motivaciones de las partes no son las mismas, es muy probable que los recursos con que enfrentarlos

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Oikos red ambiental varen considerablemente en el transcurso de la disputa, adems de que cada momento que discurre, disminuye las posibilidades de resolucin. Los conflictos existen en la medida de que sean asumidos y reconocidos como tales. Esto est imbricado con el reconocimiento entre los actores en pugna. Si una parte, por lo general la que genera el dao, no reconoce que existe alguien que piensa distinto a ella respecto de un hecho cuyo dao ambiental es real o probable, entonces hay una negacin del otro, por ende, hay una negacin de la existencia del conflicto, por lo tanto, no hay conflicto. No hay partes en disputa. No hay discusin entorno a este tema, porque est todo bien para los no afectados. Esta condicin es una de las ms difciles de lograr cuando hay que involucrarse en un conflicto, que las partes reconozcan que existe un problema, que ste es un conflicto, que el otro tambin tiene derecho a ser escuchado. En estos casos, cuando el conflicto no se ve, hay que realizar acciones de visibilidad para que, precisamente, las partes vean el conflicto, y en el proceso, quienes no eran considerados como parte del sistema sean visibles junto con sus demandas. Otra condicin importante que define a un conflicto ambiental son las acciones. Cuando un vecino entra en disputa con otro por un problema ambiental o de otro tipo, no se trata de un conflicto ambiental, sino de una disputa individual, o en el mejor de los casos familiar o grupal. Slo las acciones colectivas determinan la existencia de un conflicto, sea social o ambiental. Deben existir necesariamente grupos en pugna con mayor o menor organizacin- y acciones colectivas que demuestren la oposicin de intereses o las diferentes posiciones. El ambiente es un bien colectivo, que no pertenece a nadie en particular y del cual todos somos beneficiarios e interesados. Este inters no recae en los individuos o grupos especficos, sino que es compartido por la sociedad toda, por ello se dice que el inters es difuso, es decir, no recae en la persona sino en lo que ella representa, ms all de que puedan existir daos concretos a individuos determinados. Por ello es que las acciones colectivas son propias de los conflictos ambientales, pues su esencia no es el inters individual por el ambiente, sino el inters pblico. Esta condicin tambin determina su mbito, que necesariamente ser tambin el pblico.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas III. Conflictos ambientales: signo de las sociedades sanas o consecuencia de la disfuncin social? Generalmente, los conflictos ambientales centran la discusin en los impactos ambientales, reales o potenciales, de una obra o actividad sobre un medio fsico, y sus implicancias para la salud humana y los bienes y servicios ambientales involucrados. Cuando discutimos sobre la posibilidad de provocar un impacto ambiental sobre una poblacin de una especie de flora o fauna en particular, en realidad estamos haciendo una valoracin de dichos impactos4, basados en la posibilidad, tambin real o potencial, de que el dao producido o a provocar genere una merma en nuestras condiciones de existencia, sean fsicas o psicolgicas, ya sea porque esa especie nos protege de enfermedades o de las consecuencias de catstrofes naturales, o porque nos afecta la posibilidad misma de su no existencia y de su no goce como derecho humano a la vida o a gozar de un ambiente sano. La valoracin social entonces, es la que define la gravedad relativa de un impacto ambiental. Puede que una misma actividad genere idnticos impactos en dos jurisdicciones diferentes, pero segn sea la valoracin que la misma sociedad hace de los impactos, ser la gravedad del conflicto, o su existencia misma. Lo que para un grupo puede ser motivo de una disputa, para otros puede no serlo. La cuestin central pasa por asumir que el reconocimiento tcnico de los impactos ambientales, es igualmente valioso que el reconocimiento social, lo que pone a la ciudadana en un plano de igualdad para opinar acerca de sus percepciones sobre el ambiente respecto de la verdad cientfica y la lgica tecnolgica. En todo esto adems debemos asumir que muchas veces, solamente podemos conformarnos con pronosticar o predecir los impactos ambientales, pero no tenemos la certidumbre de que vayan a ocurrir efectivamente, por ello, esta brecha entre lo probable y lo certero abre la posibilidad para que los ciudadanos, particularmente los afectados, puedan opinar y sus intereses y posiciones sean tomadas en cuenta de manera simtrica respecto de la opinin cientfica. Una corriente de pensamiento afirma que los procesos de resolucin de conflictos demuestran que una sociedad est madura y activa, ya que el acto de asumir colectivamente el conflicto y generar respuestas desde s misma, implica el reconocimiento de otros actores, la necesidad de interactuar con ellos y, fundamentalmente, la capacidad de generar

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Oikos red ambiental soluciones que sobrepasen las posiciones de las partes en busca de intereses comunes. Sin embargo, la aparicin de un conflicto tambin responde al fracaso de un proceso de bsqueda de consensos que precisamente, evite las consecuencias no deseadas para las partes afectadas, por ende, se trata tambin de una disfuncin social que hay que atender prematuramente, con el fin de evitar o minimizar los impactos negativos producidos a la sociedad. Tras la primera de las posiciones se encuadran mayormente las ciencias polticas y de la administracin, convencidas de que los procesos de resolucin de la conflictividad socio-ambiental, pasan por destrabar las posiciones y buscar acuerdos donde las partes puedan comprometerse en un proceso destinado a beneficiar a todos de manera equitativa. El movimiento norteamericano de la environmental democracy5 se ajusta a esta tesis, al igual que la Escuela de Harvard con sus procesos de negociacin win-win. Ambas toman a Touraine6 como origen de sus discursos tericos. En la segunda categora estn principalmente las ciencias sociales, quienes acentan los procesos de resolucin en la bsqueda de las debilidades y obstculos del sistema, que atentan contra el logro de la participacin plena y el debate acerca del tema central del conflicto, trabajando para equiparar el poder de las partes en conflicto, antes que el anlisis de los elementos condicionantes y emergentes del mismo, propio de la corriente de pensamiento anterior. La teora de la disfuncin podemos encontrarla en la CEPAL y en otras instituciones latinoamericanas y europeas, las cuales estn representadas en una amplia gama de organizaciones, particularmente agencias de cooperacin al desarrollo como las alemanas, la de los pases bajos y los nrdicos. Finalmente, una nueva corriente global propugna la fusin de ambas posturas, tratando de abarcar la solucin de los conflictos desde una perspectiva ms integral, enfatizando la bsqueda de consensos a travs de una negociacin donde las partes sean relativamente simtricas en su capacidad de incidencia, tanto como en abordar las condiciones estructurales que originaron el conflicto de referencia. Se trata de analizar no solamente las cuestiones tecnolgicas a la hora de buscar soluciones en un conflicto, sino adems de interpretar la percepcin y valoracin ciudadana respecto a los riesgos e impactos ambientales objetos de la controversia. En definitiva, los conflictos ambientales deben abordarse a

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas partir de las construcciones sociales que se realizan de la cuestin ambiental7. IV. Caractersticas principales de los conflictos ambientales A los fines de caracterizar la diversidad de conflictos ambientales que se presentan a diario, podemos basarnos en la clasificacin propuesta por Alain Santandreu8. Basados en la relacin de poder de las partes, los conflictos pueden clasificarse como simtricos o asimtricos. Un conflicto es simtrico, cuando el proceso de resolucin denota que las partes pueden negociar a partir de los recursos disponibles y el poder de incidir en el otro, de manera tal que existe una ajustada proporcin del poder de las partes a la hora de proponer soluciones. Cuando la relacin de poder (real o percibido) es muy desproporcionada, como en el caso de una empresa multinacional contra una pequea comunidad, o de un gobierno contra una organizacin social pequea, existe una desproporcin entre los poderes en juego que provoca una marcada diferencia en la intervencin de las partes para la resolucin del conflicto, convirtindolo en asimtrico. Esta clasificacin se basa en la capacidad de los actores para incidir en la decisin de las dems partes involucradas, estando relacionada a la posibilidad de obtener pruebas tcnicas, acceso a la justicia y a la informacin relevante que permita definir los aspectos esenciales de un conflicto. Por una parte, existen los llamados conflictos manifiestos, que son aquellos que estn realmente corporizados entre los actores, es decir, que cada parte entiende que existen hechos concretos que justifican que determinada situacin sea considerada como un conflicto. Por la otra, estn los conflictos latentes, en el cual al menos una de las partes involucradas ha dejado de manifestar su oposicin, sin que ello signifique que haya cambiado su posicin original. Al tener carcter procesual, los conflictos tienen un ciclo de vida. Nacen a partir de condiciones que los favorecen, se desarrollan alcanzando su mxima expresin y decaen hasta desaparecer o quedar de manera latente. La experiencia en el terreno de la resolucin de conflictos, indica que el nacimiento se debe a una serie de causas poltico-institucionales, entre las cuales las ms importantes son:

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Oikos red ambiental - Escaso o nulo acceso a informacin relevante sobre la actividad u obra potencialmente generadora del dao ambiental; - Escasa o nula participacin de los actores relevantes involucrados y/o afectados en el proceso de toma de decisiones; - Escaso apego a la normativa y a las polticas ambientales; - Diferente valoracin o percepcin del riesgo ambiental por parte de los distintos grupos involucrados y/o afectados. En este contexto, el clima para la aparicin de un conflicto es ms favorable, dependiendo de la capacidad de respuesta de la comunidad afectada, de la gravedad del dao ambiental, del poder percibido entre las partes, etc. El inicio de un conflicto est determinado por dos hechos, el primero es que la parte afectada manifieste su oposicin pblicamente, en respuesta al acto real o potencial- generador del dao; el segundo es que debe haber un reconocimiento tcito de los dems actores de la existencia del conflicto, o al menos un reconocimiento de los actores intervinientes en la situacin-problema. Cuando no se da algunas de estas condiciones el conflicto no se visibiliza, por lo tanto sus actores principales no pueden reconocerse entre s y autoreferenciarse en el conflicto mismo. El reconocimiento tcito al que aludimos en el prrafo anterior lo da la reaccin ante la agresin de la otra parte, generalmente los afectados. Esta reaccin puede estar dirigida hacia quienes se manifestaron en oposicin a la accin generadora del dao, o hacia otro de los actores cuando se pretende desconocer el acto lesivo. Podemos agrupar este tipo de respuesta o rplica en las siguientes categoras: - Se suelen realzar las ventajas del proyecto, generalmente en trminos de inversin y empleo, o desarrollo regional; - Se relativiza la opinin de los opositores trasladando el eje de la discusin al plano tecnolgico o ideolgico, en desmedro de la validez de la percepcin ciudadana;

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- Se traslada el foco del conflicto a cuestiones antagnicas como conservacin vs. desarrollo econmico, o se desvaloriza la opinin del otro contraponindola a los intereses supuestamente generalizados de la sociedad; - Se subvierte el inters del otro llevndolo al plano de supuestos

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas intereses personales. Algunas de estas opciones utilizadas por quien se siente receptor de la oposicin manifiesta, da por iniciado un conflicto. De aqu en ms, ser la estrategia de cada parte, la simetra de poder y los recursos disponibles, los principales componentes en juego para resolver el conflicto. Una vez que se conflicto ha llegado a su etapa de mayor actividad, comienza a decaer hasta que se logra una resolucin, o el mismo se desvanezca porque una de las partes se ha retirado, ha cambiado de opinin, o se ha desgastado por falta de apoyo, recursos o perseverancia. La finalizacin de un conflicto puede darse por diversas causas, entre ellas: - Cese de las acciones generadoras del dao; - Cambio en las condiciones en que se desarrollar la misma; - Cambio en los plazos en que se llevar adelante la actividad; - Decisin administrativa; - Decisin judicial; - Por mecanismos de resolucin alternativos (mediacin, negociacin, etc.) - Una de las partes abandona su posicin, por no poder mantenerla (mayormente cuando hay negociacin asimtrica). Todas estas fases pueden darse en distintos lapsos de tiempo, dependiendo principalmente de la voluntad de las partes por arribar a una solucin negociada. V. Cmo clasificar los conflictos ambientales? Los conflictos ambientales, con toda su complejidad y multidimensionalidad, son difciles de encuadrar en un marco conceptual esttico. Desde el mismo momento en que los conflictos constituyen procesos, son por ende, dinmicos. El anlisis de la conflictividad socialambiental nos remite entonces al anlisis sociolgico de los procesos, no ya como una serie de fenmenos categorizables, reducibles a una unidad de anlisis, sino a la prctica cotidiana de los ciudadanos y sus organizaciones sociales, en estrecha interaccin con el resto de los

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Oikos red ambiental actores involucrados, en particular con los actores que deben ejercer el rol de reguladores de un conflicto, es decir, el Estado en los niveles que corresponda, y sus miembros, los funcionarios de los distintos poderes. De esta manera, los conflictos pueden ser clasificados de acuerdo a diferentes parmetros, entre ellos los territoriales, los relacionados a los impactos ecolgicos, de acuerdo a la actividad considerada, o al recurso natural afectado, e incluso a los impactos a la salud de la poblacin afectada. Cada una de estas categoras permitira clasificar y agrupar los conflictos ambientales, hasta llegar a una tipologa que nos acerque a un conjunto de conflictos-modelo que nos permita reducir el anlisis ms rpidamente para comprender sus caractersticas o especular acerca de sus posibles vas de resolucin. Esta presuncin puede funcionar con procesos que se desenvuelven en ambientes relativamente estables, donde los cambios pueden observarse nicamente en el largo o en el mediano plazo. Pero en los conflictos ambientales una de las caractersticas ms llamativas es la celeridad en los procesos, aun en el caso en que el mismo pueda haberse incubado por varios aos. Hay un momento en que el conflicto se manifiesta pblicamente, porque esa es su esencia y una de las condiciones para su categorizacin como tal. A partir de esta fase inicial del conflicto, los hechos siguientes pueden desencadenarse en distintas velocidades, de acuerdo a la capacidad de respuesta de las comunidades afectadas, los recursos disponibles, las condiciones propiciatorias de la solucin, etc. Para esta publicacin, hemos seleccionado una clasificacin sui generis, a partir de la experiencia de trabajo en 59 conflictos en los cuales intervino el programa Defensora Ciudadana del Ambiente desde diciembre de 2001 a la fecha. Las categoras son las siguientes: - Conflictos relacionados con actividades extractivas: las actividades extractivas (exploracin y explotacin de minerales, gas y petrleo) podran ser incorporadas en otras categoras, ya que los conflictos ambientales relacionados con estas actividades, usualmente tienen relacin con actividades contaminantes, con el ordenamiento ambiental y con el manejo de los recursos naturales. Sin embargo, por su entidad como actividad econmica, por el entorno que rodea siempre a los proyectos que se encuentran en ejecucin, o por los impactos ambientales claramente identificables que producen, consideramos que esta clase de conflictos tiene entidad suficiente para ser tratados de manera separada.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas - Conflictos relacionados con el ordenamiento ambiental: el ordenamiento ambiental tiene como objetivo principal, que las actividades humanas puedan desarrollarse de tal manera, que eviten o minimicen la conflictividad social-ambiental, procurando una distribucin equilibrada de las mismas, de acuerdo a las condiciones espaciales, econmicas, ecolgicas y sociales del territorio afectado. La falta de ordenamiento produce que las actividades incompatibles compitan por la utilizacin de un mismo espacio, lo cual puede ser la gnesis de la mayor parte de los conflictos socio-ambientales. - Conflictos relacionados con el manejo de recursos naturales: la flora y la fauna silvestre, el agua, el suelo, el aire o los paisajes, son los recursos naturales que siempre intervienen cuando hablamos de un conflicto ambiental, puesto que los mismos se originan a partir de la presuncin o la certidumbre- de que una actividad provocar impactos ambientales, que naturalmente afectarn visiblemente a los recursos mencionados anteriormente. - Conflictos relacionados con actividades contaminantes: la actividad industrial provoca impactos especficos sobre los recursos naturales, adems de concentrar el dao de manera puntual. El riesgo mayor percibido por los afectados es a la salud y la prdida de los bienes materiales. Estas posesiones tienen entidad suficiente como para otorgarle categora especfica a este tipo de conflictos ambientales. La incertidumbre cientfica y la lgica tecnolgica de quien no puede comprender el mundo perceptivo en que se desenvuelven los conflictos ambientales, provoca la aparicin de este tipo de conflictos con mayor facilidad que en otros casos. Notas Santandreu, Alain. Definiciones y Conceptos en Conflictos Ambientales. Claes. Montevideo. 1998.
1

Robledo, Juliana. De la percepcin social del riesgo a los conflictos ambientales, en Tutela Ambiental. Editorial Ciudad Argentina. 1ra. Edicin. Buenos Aires. 2003.
2

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Lewis, C. Managing Conflicts in Protected Areas. IUCN. Costa Rica. 1993.

3

Oikos red ambiental

4 5

Santandreu, A. Op.cit.

Mayor informacin sobre este movimiento puede encontrarse en Moore, Walter. Ecodemocracia, el modelo post capitalista. Editorial EMED/CEIS. Buenos Aires. 1998.
6

Touraine, Alan. La Democracia en America. Mexico. 1993.

7 Alonso A. et.al. Por uma sociologa dos conflitos ambientais no Brasil. Ecologa Poltica, Naturaleza, sociedad y utopa. Alimonda (comp.). Clacso, Buenos Aires. 2002.

Santandreu, A. et. al. Definiciones y Conceptos en Conflictos Ambientales. Claes. Montevideo. 1998.
8

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

La minera y su dimensin ambiental

Evolucin ambiental y sus implicancias en minera

Sonia B. Osay*

I. Introduccin El objetivo de este trabajo es destacar la necesidad que tienen los pases del hemisferio sur, de contar con una poltica ambiental progresista, que permita arbitrar las medidas correctoras que prevengan y minimicen los posibles efectos ambientales negativos, que la actividad humana genera sobre nuestro entorno, destacando la posibilidad de lograr compatibilizar el desarrollo econmico y la conservacin del medio; en otras palabras lograr el tan mentado desarrollo sustentable, que se trata de un desarrollo econmico estable con el medio, que permita la utilizacin de ese medio ambiente por las prximas generaciones. Para ello en primer lugar queremos hacer un recorrido histrico para visualizar cmo va adquiriendo cuerpo la conciencia ambiental dentro de la comunidad internacional, y como la presin social va impulsando a los gobiernos a asumir estos enunciados a travs de diversas polticas de estado. Se ha tomado a modo de ejemplo el accidente minero ocurrido en 1998 en la regin de Aznalcollar en Sevilla, Espaa, ocasionado por la rotura de una balsa que contena aguas cidas perteneciente a la empresa minera Boliden-Apirsa; luego se har una breve descripcin de la normativa ambiental minera espaola y a modo de conclusin se destacar la necesidad de un plan de cierre de minas como una herramienta de gestin minera. II. Desarrollo Medioambiental Las primeras manifestaciones de preocupacin, respecto a la

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Oikos red ambiental accin del hombre sobre el medioambiente, comienza a gestarse en la dcada de los 60, por grupos que manifiestan en contra del desarrollo nuclear y el armamentismo, luego de estos grupos se derivan diversos movimientos ecologistas, que con el tiempo han ido adquiriendo mayor o menor trascendencia internacional. A partir de esos aos se comienza articular en los Organismos Internacionales, algunas lneas de actuacin y diversos principios conceptuales, que con el tiempo van a impregnar la poltica de los gobiernos en el mundo. Las Naciones Unidas desde el ao 1972 comienza a convocar distintas Conferencias Internacionales, la primera de ellas se llev a cabo en Estocolmo, donde se consagra el principio El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, a la igualdad y a condiciones adecuadas de vida en un medio ambiente de una calidad tal que permita una vida de dignidad y bienestar. En los Foros internacionales van surgiendo distintas teoras sobre el medio, que plantean diversos postulados, tales como la teora de Malthus, estudiada por el Club de Roma en el trabajo denominado Los lmites del crecimiento, segn esta ecuacin, el crecimiento de los recursos disponibles es aritmtico, como es el caso de los alimentos, en cambio las necesidades del hombre, por motivos demogrficos aumenta geomtricamente, esto llevara necesariamente a un empobrecimiento y hambruna mundial. A pesar que luego se demostr el error de la famosa teora, Malthus fue uno de los primeros en poner en duda el crecimiento econmico indefinido de los pueblos, como sostenan ADAM SMITH o CARL MARX. Hoy en da, se va tomado conciencia que el desarrollo de los pueblos no puede llevarse a cabo a costa del medioambiente, el crecimiento econmico debe ser equilibrado con el medio donde se desarrolla, por que la tierra donde se produce esa actividad econmica es finita, se acaba y se deteriora, de all la necesidad de conservar el medio en el que vivimos y la consecuente utilizacin racional de los recursos que de ella se derivan, se considera a los recursos naturales, ya no tan slo, como suministradores de materia prima, sino como patrimonio de todos, como riqueza que en s misma debe ser preservada, este nuevo enfoque del desarrollo, es conocido con el nombre de desarrollo sustentable.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas El concepto surge en el ao 1987, cuando la Comisin mundial del medio ambiente y del desarrollo, publica el Informe Brundtland o tambin conocido como Nuestro futuro comn, en este informe se habla por primera vez del desarrollo sustentable. Segn el informe El desarrollo sustentable es el desarrollo que satisface las necesidades de la generacin presente, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras, para satisfacer sus propias necesidades. El termino original es Sustainable Development, o desarrollo perdurable que por una mala traduccin al espaol se conoce como desarrollo sostenible. La consagracin de esta perspectiva sobre el desarrollo de las naciones, tuvo lugar en La Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, llevado a cabo en Ro de Janeiro en el ao 1992, es all donde se sientan las bases de una verdadera integracin, entre medioambiente y el desarrollo de los pueblos. Los principios sobre la proteccin del medioambiente se han ido incorporando paulatinamente, y en muchos pases ha adquirido rango constitucional, es el caso de la reformas introducida en el ao 1978, en la Constitucin espaola y en el ao 1994 en la Constitucin Argentina. Sin embargo, y a pesar de las leyes y la conciencia ambiental, que se observa a nivel mundial, los desastres ambientales se siguen produciendo; tan solo la actividad minera, durante las dos ltimas dcadas, ha ocasionado varios desastres de importantes dimensiones en distintos lugares del mundo. Estos accidentes van poniendo en evidencia la necesidad de mejorar las medidas de seguridad y de prevencin de las explotaciones mineras, a travs de una adecuada legislacin y eficientes organismos de contralor. Podemos citar el caso del vertido txico de la mina de pirita de Porco, en Bolivia ocurrido en agosto de 1.996, en el que se vertieron 235 mil metros cbicos de desechos slidos y lquidos a la quebrada del ro Pilaya, que forma parte de una subcuenca del ro Pilcomayo; las consecuencias fueron de gravedad para la salud humana y el ciclo ecolgico, y sus efectos se extienden ya por tres pases (Argentina, Bolivia y Paraguay). Otro accidente reciente, es el ocurrido en Rumania, con el vertido de Baia Mare que, a travs del afluente Tisza, llev unos 100.000 metros cbicos de mercurio, cianuro y metales pesados al ro Danubio, devastando la poblacin de peces, dejando sin agua potable a 2,5 millones de personas.

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Oikos red ambiental En el ao 1998 se produce el accidente minero de Aznalcollar, como consecuencia de la rotura de la balsa de aguas cidas proveniente de las minas de la empresa Boliden Apirsa, este accidente supuso una catstrofe ambiental de importantes dimensiones. La rotura de la balsa se debi a un deslizamiento del dique sobre las capas inferiores del suelo (margas azules), como consecuencia 5 millones de metros cbicos de lodos txicos y aguas cidas se vertieron en los ros Agrio y Guadiamar, afectando al Parque Natural de Doana. Esta rotura ocasion el vertido de un volumen aproximado de dos mil millones de litros de lodos y otros cuatro mil millones de agua contaminada, al ro Agrio y al Guadiamar, afectando a una franja de 62 Km. aproximadamente de longitud y 500 m. de anchura media, desde la Mina hasta Entremuros, en el lmite con el Parque Nacional de Doana, sobre una superficie de 4.634 has, pertenecientes a nueve municipios de la provincia de Sevilla. En el accidente no se produjeron daos personales, ni se vieron afectadas las captaciones de abastecimiento urbano, sin embargo, en lo que se refiere a la fauna y flora, resultaron degradados todos los hbitats que conformaban el cauce y sus riberas; la fauna acucola fue la ms perjudicada desapareciendo totalmente durante los primeros instantes, no por intoxicacin, sino por asfixia, ya que el vertido ocasion la prctica eliminacin del oxgeno disuelto, y el fino tamao de las partculas, contribuy a agravar este problema. A nivel socioeconmico, resultaron afectados todos los aprovechamientos primarios que se desarrollaban en la zona: se paraliza la actividad minera, se suprime la agricultura y se decreta la eliminacin de las cosechas y la prohibicin de la caza y la pesca. De forma inmediata tras el accidente, se puso en marcha una comisin coordinada entre la Administracin del Estado y la Junta de Andaluca, para tomar las medidas de urgencia ante esta catstrofe, se conforma un equipo de trabajo para llevar adelante el programa denominado Corredor Verde del Guadiamar.

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El objetivo fundamental del Proyecto del Corredor Verde del Guadiamar, es controlar y remediar la contaminacin generada por el vertido de las minas de Aznalcllar y recuperar una de las dos funciones que ejerca el ro Guadiamar y su cuenca en el territorio del Bajo Guadalquivir y que haba perdido con anterioridad a la catstrofe minera.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Logrando un corredor de especies y procesos entre los ecosistemas del litoral de Doana y Sierra Morena Occidental. Este Proyecto hasta el momento ha resultado tener un gran xito, es as que ha recibido apoyo y reconocimiento internacional de La Agencia Americana de Proteccin Ambiental (E.P.A.) Consejo de Europa, la UICN (Unin Mundial para la Naturaleza), la Agencia Europea de Medio Ambiente, y en general por las asociaciones ecologistas. III. Legislacin ambiental espaola Frente a este accidente, se hace necesario analizar la legislacin ambiental minera, la actual ley espaola de minas N 22, data del ao 1973, y contiene aproximadamente veinte artculos que se refieren a la problemtica ambiental y a la utilizacin racional de los recursos mineros. Esta ley est impregnada de la reaccin internacional ante el deterioro del medio ambiente que comienza a gestarse en la dcada de los 70, es as que el artculo 5.3 otorga un marco general a la proteccin del medio al disponer: El Ministerio de Industria, realizar los estudios oportunos para fijar las condiciones de proteccin del ambiente, que sern imperativas en el aprovechamiento del recurso objeto de esta ley..... . Sin duda a partir de este artculo de la subsistente Ley Minera, la era de la indiscriminada explotacin mineral deber quedar, al menos sobre el papel, felizmente superada (JAVIER JUNCEDA MORENO, Minera, Medio Ambiente y ordenacin del Territorio, pag 114), Sin embargo, y a pesar de la contundencia del art. 5.3 los posteriores artculos de la ley le restarn dicha contundencia, alejndose del principio general sustentado por el mencionado artculo, al introducir los artculos subsiguientes expresiones tales como, si proceden, o podrn imponerse las condiciones adecuadas para la proteccin del medio ambiente. Todas estas expresiones, permiten una importante discrecionalidad por parte de la Autoridad Minera en la aplicacin de la Ley 22, que ha ocasionado importantes abusos por parte de empresas, que no cumplen con un estricto control de los impactos ambientales que ocasiona su actividad. La discrecionalidad de la administracin puede causar importantes abusos y escandalosas injusticias, entre las grandes empresas mineras que ostentan importantes poderes econmicos y las pequeas empresa mineras. Las disposiciones minero ambientales deben ser aplicadas en forma imperativa, disminuyendo la discrecionalidad de la autoridad de aplicacin, a su mnima expresin.

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Oikos red ambiental En el ao 1978 se reforma la Carta Magna espaola, en su Captulo III del Titulo I, proclama con claridad un modelo econmico que tome en consideracin, a parte de las variables meramente productivas, los costes ambientales o sociales (JAVIER JUNCEDA MORENO, Minera, Medio Ambiente y ordenacin del Territorio, pag. 125) especficamente los arts. 45 y 53.3 de la Constitucin espaola, son los que en consecuencia vienen a otorgar una singular fortaleza al art. 5.3 de la Ley de Minas, al suponer en la prctica la necesidad de interpretar la normativa vigente secundum constitutionem, lo que ha generado una interesantsima jurisprudencia. Casi una dcada despus en el ao 1982, se dicta el Real Decreto 2994 Sobre Restauracin del espacio natural afectado por las actividades mineras, este decreto dispone que previo a la solicitud de concesin, se presente un Plan de Restauracin del espacio natural afectado por las labores, que debe contener informacin sobre el lugar del yacimiento, y las medidas mnimas de restauracin del rea. As lo dispone el art. 5 del Real Decreto 2994 , El titular del aprovechamiento o explotacin o, en su caso el explotador, si lo hubiere, asume la obligacin de realizar con sus medios el Plan de Restauracin, con arreglo al programa de ejecucin previsto en el mismo. La Administracin podr exigir la garanta suficiente para asegurar el cumplimiento de aquel. El titular de la explotacin podr asumir esta obligacin mediante depsito en metlico, o ttulos pblicos, aval solidario e incondicionado prestado por un Banco, etc. Este artculo dispone que la Administracin podr exigir la garanta suficiente para asegurar el cumplimiento de la restauracin, en caso de incumplimiento, se aplicaran las sanciones previstas en el incumplimiento de las condiciones de la concesin, incluida la suspensin de los trabajos y la caducidad del permiso. A esta normativa ambiental hay que sumarle el Real Decreto 1116/ 94, sobre contenido mnimo de los planes de Explotacin y Restauracin en explotaciones de carbn a cielo abierto, que contina los rasgos trazados por la anterior normativa.

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A lo largo del anlisis realizado, se puede observar, que la normativa ambiental resulta ser insuficiente, carece de la contundencia necesaria para hacer cumplir acabadamente con las exigencias medioambientales, en consecuencia no resuelve adecuadamente la problemtica ambiental minera, se hace necesaria una nueva normativa ambiental que contenga

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas disposiciones claras, precisas y no meramente enunciativas, que no de lugar a la discrecionalidad de la autoridad, en cuanto a la conveniencia de su aplicacin. En cuanto a la garanta financiera contemplada en el art. 5 del Real Decreto 2994 que denota ser un instituto de gran idoneidad, termina resultando inocuo, frente a la discrecionalidad del rgano de aplicacin, que podr exigir una garanta financiera, si as lo cree conveniente, de acuerdo a las circunstancias del caso. IV. Necesidad de un plan de cierre de minas como herramienta de gestin minera. Luego de analizar la normativa espaola, se hace necesario contemplar los avances que se vienen produciendo en esta materia en Latinoamrica. La legislacin minera de los pases de la regin ha evolucionado notablemente en la ltima dcada, destacndose los Cdigos de Minera de Bolivia y Per. Asimismo y frente a la situacin ambiental generada por la actividad en nuestros pases, van surgiendo nuevas herramientas que permitan evitar o minimizar los impactos ambientales generados por la actividad, es as que se viene desarrollando, cada vez con ms inters, una herramienta de gestin minera denominada plan de cierre de minas. Este Plan de cierre de faenas mineras, tiene su origen en los pases del hemisferio norte, a quienes les ha dado resultados sumamente positivos, en la prevencin y minimizacin de los efectos negativos que genera la actividad minera. Los objetivos especficos del cierre de minas, consisten en asegurar, que una vez que las operaciones de las faenas o instalaciones mineras hayan cesado, su cierre sea tal que garantice que la salud y la seguridad de las personas no sean comprometidas, y que los elementos del medio ambiente no sufran deterioro alguno. Las profesoras Alyson Warhust y Ligia Noronha sealan que El principal objetivo de la planificacin de cierre es reducir la extensin del dao ambiental y la generacin de residuos, a travs de la reduccin del lapso de tiempo entre la ocurrencia del dao y la remediacin.... artculo titulado Integrated Environmental Management Through Planning for Closure from the Outset: The Challenges Captulo 2 del libro

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Oikos red ambiental Environmental Policy in Mining: Corporate Strategy and Planning for Closure, A. Warhust y L. Noronha, 1999. Este artculo describe que los principales objetivos de la planificacin de cierre y la gestin ambiental integrada incluyen: - La generacin reducida de residuos y el incentivo para un reciclaje eficiente. - El uso eficiente de energa - El uso eficiente de sustancias qumicas y la minimizacin de cualquier dao proveniente de su suministro, uso y disposicin. - La estabilizacin de residuos y reduccin de drenaje de aguas cidas o contaminacin del agua desde el inicio. - Disposicin y contencin de residuos para lograr descarga cero en el tiempo. - Remediacin progresiva y revegetacin. - Asegurar el viable uso de la tierra post minera para la regin. - Asegurar que no existan impactos que deterioren la salud de la comunidad local - Asegurar que las comunidades locales no se empobrecern como resultado de la minera o al final de la vida de la mina. - Cubrir los costos durante la vida de la mina - Incrementar la utilizacin de su capacidad durante la vida de la mina. En este Sistema Normativo de Cierre de Faenas Mineras vienen trabajando pases como Chile, donde se form un Grupo de Trabajo liderado por Cochilco, que en diciembre de 2000 elabora el denominado informe Cierre de faenas mineras en Chile informe final consolidado, algunas de cuyas conclusiones destacamos:

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El objetivo principal de la Ley de Cierre de Faenas Mineras es la prevencin, minimizacin, y/o control de los riesgos y efectos negativos que se generen o continen presentndose con posterioridad al cese de las operaciones de una faena o instalacin minera, sobre la salud y seguridad de las personas y/o sobre el medio ambiente.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas V. Conclusin La actividad minera es una de las actividades econmicas ms contaminantes que existen en nuestro planeta, sin embargo y a pesar de ello, es posible lograr una minera sustentable, es decir conseguir un desarrollo minero adecuado y estable con el medio ambiente, que minimice los efectos nocivos sobre el medio, pero para llegar a l es necesario contar con dos elementos fundamentales. 1. 2. Garanta financiera adecuada. Legislacin y rganos de control eficientes

Los casos de accidentes mineros mencionados y las consecuencias ambientales generadas por las innumerables minas abandonadas o cerradas que existen en el mundo entero, tienen un denominador comn, el Estado ha debido (en el mejor de los casos) restaurar el medio degradado, desentendindose totalmente de esta circunstancia la empresa minera que gener el pasivo ambiental. De esto resultan dos consecuencias, en primer lugar es necesario que la empresa minera internalice el costo ambiental dentro de los costos operativos de la empresa, desde el comienzo del proyecto y en segundo lugar que se exija a la empresa garantas adecuadas para asegurar el cumplimiento de este recaudo. En cuanto al segundo punto, es fundamental contar con leyes idneas adecuadas a la realidad minera, que permitan a las empresas desarrollar su actividad en las mejores condiciones de mercado, pero que al mismo tiempo imponga las medidas ambientales, sociales y laborales adecuadas al progreso de la actividad. Sin embargo, la normativa por s misma no permitir lograr los avances esperados, sino se cuenta con rganos de aplicacin y control idneos, que apliquen la normativa en forma imperativa, sin dejar lugar a dudas sobre su discrecionalidad y lleve adelante un contralor serio y eficiente de la actividad que desarrolla la empresa minera. La Argentina es un pas que desea lograr una actividad minera reconocida en el mundo, para ello se hace necesario modernizar la legislacin y adoptar institutos como el mencionado cierre de faenas minera, que permitir minimizar los efectos sobre el medio, convirtiendo al pas en un lugar de atraccin de inversiones mineras por la Seguridad Jurdica que otorgan sus instituciones.

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Oikos red ambiental Bibliografa CIERRE DE FAENAS MINERAS EN CHILE INFORME FINAL CONSOLIDADO, 2000 DE EMBN RAMONELL, JOAQUN XIMENZ. ZULUETA TABOADA, ANTONIO, Sistemas de Gestin Medioambiental, Edit. Colex, Madrid 2001. GARCIA DE ENTERRIA, E.(con FERNANDEZ RODRIGUEZ, T.R), Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1995, 2 vols. GARCIA DE ENTERRIA, E., La Constitucin como normativa jurdica y el Tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1981. JIMNEZ JUAN JESS, Calidad de vida y medio ambiente, , El Corredor Verde del Guadiamar, Un espacio para todos, Junta de Andaluca, Consejera de Medio Ambiente, Sevilla, 2000. JORDANO FRAGA, J., La proteccin del derecho a un medio ambiente adecuado, Bosch, Barcelona, 1995 JUNCEDA MORENO, J., Minera, Medio Ambiente y ordenacin del territorio, Civitas, Madrid 2001. LOPEZ RAMON, F., Estudios Jurdicos sobre Ordenacin del Territorio, Aranzadi, Pamplona,1995. LOPEZ RAMON, F., La conservacin de la naturaleza: los espacios naturales protegidos, Studia Albornotiana, Bolonia, 1980. LOPEZ RAMON, F., La proteccin de la fauna en el Derecho espaol, Instituto Garca Oviedo, Sevilla, 1980. MARTIN MATEO, R., Tratado de Derecho Ambiental, Trivium, Madrid, 1995 MATEO MARTIN, R, Nuevos instrumentos para la tutela ambiental, Trivium, Madrid, 1994

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MEDIO AMBIENTE EN ANDALUCIA, Informe 1998. Junta de Andaluca, Consejera de Medio Ambiente, Sevilla MEDIO AMBIENTE EN ANDALUCIA, Informe 1999. Junta de Andaluca, Consejera de Medio Ambiente, Sevilla MEDIO AMBIENTE EN ANDALUCIA, Informe 2000. Junta de Andaluca, Consejera de Medio Ambiente, Sevilla

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas MONTES CARLOS - BORJA FRANCISCO, El Corredor Verde: Un flujo de oportunidades, , El Corredor Verde del Guadiamar, Un espacio para todos, Junta de Andaluca, Consejera de Medio Ambiente, Sevilla, 2000. PROGRAMA DE INVESTIGACIN DEL CORREDOR VERDE DEL GUADIAMAR, Picover 1999-2002, Junta de Andaluca, Consejera de Medio Ambiente, Sevilla QUINTANA LOPEZ, T., La repercusin de las actividades mineras en el medio ambiente, Montecorvo, Madrid, 1987. SCHMIDT GUIDO, La mejor opcin para Doana y su entorno, El Corredor Verde del Guadiamar, Un espacio para todos, Junta de Andaluca, Consejera de Medio Ambiente, Sevilla, 2000. THE STRATEGY FOR THE GREEN CORRIDOR OF THE GUADIAMAR, Junta de Andaluca, Consejera de Medio Ambiente, Sevilla, 2000. VILLAS BOAS, ROBERTO C., BARRETO MARIA LAURA, Cierre de Minas: experiencias en Iberoamrica, Editores, Ro de Janeiro, 2000.

Notas * Fundacin Cordn del Plata. sosay@ciudad.com.ar

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Oikos red ambiental

La explotacin petrolera: el caso de Laguna Llancanelo y el dilema de la sustentabilidad

Eduardo Sosa

I. Introduccin Laguna Llancanelo es un humedal reconocido internacionalmente por la Convencin RAMSAR1 en 1996, adems de rea protegida provincial. Sus valores ecolgicos la ubican como uno de los sitios ms biodiversos del pas y de mayor diversidad biolgica del planeta dentro de las regiones ridas. All habitan ms de 150.000 aves de ms de 74 especies, algunas de ellas con proteccin internacional. Tambin es uno de los sitios de paso ms importante para las aves migratorias americanas; recibe en su seno a especies provenientes de Alaska hasta Tierra del Fuego. Con todos estos antecedentes, muchas personas buscaron desde tempranas pocas su proteccin, logrndose que en 1980 el gobierno la declarara Reserva Faunstica mediante el decreto-ley 9/80. Sin embargo, Laguna Llancanelo descansa sobre un manto de petrleo, ya que en el subsuelo se encuentra la denominada Cuenca Cuyana, un reservorio que se explota desde la dcada del 30 y que constituy uno de los pilares del progreso nacional y local, de la mano de la empresa YPF (Yacimientos Petrolferos Fiscales), entonces empresa estatal, que en la dcada del 90 pas a manos de la espaola REPSOL, en una privatizacin hartamente discutida en estos ltimos aos2. La presentacin de un proyecto de exploracin y explotacin hidrocarburfera desat un conflicto ambiental entre la empresa, el Gobierno Provincial y la sociedad civil, que podra definir las relaciones entre el petrleo y la conservacin de la naturaleza hacia el futuro en todo el pas. Dicho conflicto se inici en el ao 2000 y amenaza con prolongarse indefinidamente, si la resolucin judicial llega a la Corte Suprema de la Nacin. II. El petrleo de Llancanelo Las caractersticas fsico-qumicas del crudo del yacimiento de Llancanelo han desalentado a ms de una petrolera. En 1937 se instal

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas en la zona la primera compaa, la cual tuvo xito relativo en las explotaciones; luego vino en 1965 la estatal YPF con 14 pozos3 y en el ao 1980 se instal la californiana Union Oil, retirndose en 1985 por falta de rentabilidad. La cuestin principal es que las caractersticas del crudo hacen difcil su recuperacin, ya que por su viscosidad y otras razones, los costos de extraccin son ms altos que en otros yacimientos cercanos. En 1993 apareci Alianza Petrolera, la empresa que realiz el contrato con REPSOL YPF en 1999 para explotar el crudo de Llancanelo. La aparicin de nuevas tecnologas que mejoran la eficiencia de extraccin y el precio del barril de petrleo en el plano internacional, hicieron que el petrleo de Llancanelo fuera visto con renovado inters por parte de las compaas petroleras, por ello la espaola REPSOL YPF dise un plan a largo plazo para desarrollar el rea. III. La propuesta de REPSOL YPF para Llancanelo El plan de explotacin de hidrocarburos comenz en 19994, con la puesta en marcha del pozo exploratorio YPF.MdM.LL-2001 (h), aplicando la nueva tecnologa de los segmentos horizontales, que mejora la captacin del crudo, aumentando la superficie de contacto entre ste y los equipos de extraccin, ya que se introduce de manera longitudinal en el reservorio, y no lo corta de manera transversal como las perforaciones tradicionales. Habiendo comprobado la eficacia de la tecnologa mediante esta perforacin experimental, el proyecto contina en una segunda fase con la solicitud al gobierno provincial de la Declaracin de Impacto Ambiental (DIA) para la explotacin de 8 pozos, utilizando la misma tecnologa, para posteriormente completar el proyecto con la perforacin y explotacin de 80 pozos en una tercera fase, en funcin de los rendimientos del yacimiento5. La tecnologa de los pozos horizontales, aunque de aparicin reciente en relacin a la historia de la extraccin de hidrocarburos, ha sido ampliamente aplicada en distintos pases del mundo, incluso en explotaciones marinas y de los litorales costeros. Sin embargo, las tecnologas aplicadas a las industrias extractivas no pueden considerarse apropiadas a nivel general, sino que requieren de estudios geofsicos especficos, debido a la diversidad de escenarios en que se desenvuelve la actividad misma6.

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Oikos red ambiental IV. El expediente Llancanelo En mayo de 1999 la petrolera espaola REPSOL YPF present ante la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental (DSCA) del gobierno de la provincia de Mendoza, un proyecto para explorar las posibilidades de extraer crudo a travs de una nueva tecnologa para la regin, la de los pozos horizontales, situacin que se corporiz en el expediente 610-D-99-03834. El procedimiento administrativo por el cual este tipo de actividades consigue la autorizacin gubernamental es la Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA), que incluye el anlisis exhaustivo del estudio de impacto ambiental que debe presentar el proponente (en este caso REPSOL YPF), por parte de universidades o institutos de investigacin, junto con otras agencias gubernamentales con intereses en el tema, y finalmente una o ms audiencias pblicas donde la ciudadana puede expresar sus dudas y posiciones frente al proyecto en cuestin. Con toda esta informacin, la autoridad ambiental debe tomar una decisin, que puede ser la de negar la autorizacin, autorizarla sin condicionantes o finalmente, otorgar la autorizacin condicionada a una serie de medidas previas, sin las cuales no se puede comenzar la actividad propuesta, esta decisin est contenida en una resolucin administrativa que se llama DIA o Declaracin de Impacto Ambiental. Hasta aqu estamos hablando de la teora, ya que en la prctica juegan una serie de intereses polticos y econmicos, que determinan bruscos cambios de rumbo en las decisiones de las instituciones pblicas, a la hora de tomar una decisin. Llancanelo es uno de estos casos. V. Un atajo al procedimiento de EIA Las normas provinciales que instrumentan el procedimiento de EIA (ley provincial n 5.961/93, decreto reglamentario n 2109/94) contienen una versin ms expedita para aquellos proyectos o actividades que no alteren el equilibrio ecolgico, que en definitiva supone que no superarn la capacidad de carga del ecosistema comprometido7. Este procedimiento abreviado se llama Aviso de Proyecto y se lo considera como una excepcin al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental previsto por la ley; sin embargo, un anexo de la ley n 5961 mencionada, se encarga de enumerar una serie de actividades que, a criterio de los legisladores que la aprobaron, deben estar sujetas al procedimiento completo de EIA, sin perjuicio que existan otras que puedan

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas cumplir esta condicin. Entre las actividades nombradas est obviamente la exploracin y explotacin de hidrocarburos. Con este antecedente, ninguna actividad hidrocarburfera que implique explorar o explotar queda afuera del procedimiento, pero en este caso especial, el pozo exploratorio fue autorizado mediante Aviso de Proyecto, el cual omite la participacin ciudadana, por ende el oportuno acceso a la informacin ambiental, y adems tiene muchas menos exigencias que el procedimiento de EIA. Adems, la autorizacin mediante Aviso de Proyecto se obtiene en menos tiempo que la autorizacin a travs de la EIA (que en este caso se llama DIA o Declaracin de Impacto Ambiental). En conclusin, en el mes de agosto de 1999 y de manera expedita, la resolucin de la DSCA n 33 autoriz la aplicacin de esta tecnologa experimental en el Area Llancanelo, estableciendo el primer precedente en el cual se basa este caso, del que REPSOL YPF se afirm para presionar por la autorizacin del proyecto actual. As, vemos como las normas ambientales pueden manipularse para beneficio de uno u otro inters, segn sea el caso y el poder involucrado. VI. Los antecedentes previos al conflicto Ya en mayo del ao 2000, REPSOL YPF present al gobierno provincial el denominado Plan de Accin II Proyecto 2000, por el cual pretenda explotar hidrocarburos a travs de 8 pozos, 2 de los cuales eran nuevos, y los restantes seran reactivados mediante distintos procedimientos. Las actuaciones fueron legitimadas en el expediente 513-D-00-03834, tramitado ante la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental (DSCA), que es la autoridad de aplicacin de la ley en los temas petroleros. Rpidamente, la autoridad ambiental dio por iniciado el procedimiento de EIA mediante resolucin n 14/2000, designando al Instituto Argentino de Zonas Aridas (IADIZA) y al Instituto Nacional del Agua (INA) como responsables de la confeccin de los respectivos dictmenes tcnicos del proyecto presentado por la petrolera espaola. Ms all de la psima calidad del estudio de REPSOL YPF en el cual, como pequea muestra, no figuran ni abogados ni bilogos en su confeccin ni realizando contribucin alguna, lo que muestra la importancia otorgada por la empresa a la preservacin ambiental, encontramos que uno de los organismos - el INA - no realiz el estudio ni plante oficialmente

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Oikos red ambiental su incompetencia o su imposibilidad de realizar tal trabajo, y en su lugar, realizando el dictamen, figura la Fundacin CRICYT8, asociada al CRICYT - Centro de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas, organismo del cual depende el IADIZA, pero que no est facultada por la ley a realizar este tipo de dictmenes9. Otro punto para recalcar es la lista de organismos pblicos a los que se requiri informes sectoriales sobre el proyecto. El informe sectorial es otro tipo de documento que se les solicita a aquellas reparticiones involucradas y/o afectadas por el proyecto en cuestin, que tiene como finalidad emitir una opinin sobre las actividades u obras propuestas. Dada la importancia de Laguna Llancanelo para la explotacin del turismo, fue por lo menos una desprolijidad que no se haya convocado a la Subsecretara de Turismo para opinar sobre la iniciativa de REPSOL YPF. Tambin es dudoso que en todo el procedimiento se haya obviado la cuestin de los lmites de la laguna, ya que este dato es vital para dirimir el pleito. Si los pozos estn dentro del rea protegida, la ley 6045 prohbe terminantemente cualquier explotacin de hidrocarburos en cualquier categora de rea protegida que permite la ley10. Pero si los pozos estuvieran fuera de los lmites del rea protegida, rige all la ley 5961, que permite las actividades pero ajustndolas al procedimiento de EIA. Entre estas dos leyes existe una diferencia abismal, ya que significara en el primer caso la imposibilidad para que REPSOL YPF explote hidrocarburos en esta zona. Tanto las autoridades provinciales de todas las reparticiones pblicas como la petrolera espaola aseguran que los pozos se encuentran fuera del rea protegida, pero a la vez nadie pudo ofrecer como prueba de lo mencionado anteriormente hasta el ao 2003-, un mapa mensurado oficialmente donde conste el lmite real del rea, la zonificacin del rea protegida y cualquier dato que permita conocer los lmites de la reserva. Sin embargo, en una nota periodstica aparecida en un diario local11, encontramos un mapa de confeccin simple realizado por la Direccin de Recursos Naturales Renovables (DRNR) sobre el rea, muestra que los pozos se encuentran en la llamada rea de amortiguacin, entre las denominadas rea intangible y la zona de uso controlado, dos tipos de zonas en las cuales est terminantemente prohibida la explotacin de hidrocarburos (segn ley de reas protegidas 6045) y lgicamente, como el sector mencionado se encuentra en medio de las dos zonas mencionadas, la prohibicin se mantiene. Este dato significara que los pozos estn dentro del rea protegida, y por ende, no podra prosperar

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas ningn proyecto de explotacin de hidrocarburos. Sin embargo esto no ha sido considerado por las autoridades hasta el momento. Debemos resaltar que la DRNR es un organismo que tiene un rol protector de los recursos naturales, y sin embargo fue durante el proceso del conflicto una de las principales reparticiones defensoras del proyecto de REPSOL YPF, lo que constituye una paradoja de la conservacin a nivel local12. VII. El inicio del conflicto El comienzo del conflicto ambiental se produjo durante la audiencia pblica, ocurrida el 30 de agosto de 2000 en la localidad de Malarge, a 420 kms. al sur de la ciudad capital, un da laborable y a una hora de plena actividad, situacin que fue protestada por muchas organizaciones que no pudieron participar, pero que no se consider como queja13. Obviamente, esta reunin hubiera tenido mayor participacin ciudadana si se hubiera realizado en un horario y fecha ms conveniente. All en la audiencia, el estudio de impacto ambiental presentado por la empresa fue seriamente cuestionado por las preguntas de los presentes, a tal punto de descubrirse que en realidad se haba realizado en un escritorio y no en el terreno, situacin que no debe atribuirse a la empresa espaola de manera directa, sino a quienes fueron contratados para tal tarea14. Adems, en esta instancia se produjo uno de los vicios ms graves del expediente, ya que se restringi deliberadamente la participacin ciudadana y el acceso a la informacin ambiental, al convocar a audiencia pblica antes de disponer de todos los informes ambientales. La norma legal indica claramente que la informacin debe estar a disposicin del pblico interesado por un lapso de treinta das15, que constituye la etapa preparatoria para la audiencia pblica; esta etapa comienza una vez que se han recibido todos los informes y dictmenes tcnicos. A la luz de esta reglamentacin, la audiencia debi haberse realizado casi un mes ms tarde que la fecha en que se convoc. El expediente fue entregado por la reparticin que realiz el ltimo informe sectorial dos das antes de la realizacin de la audiencia pblica16. Lgicamente, la ciudadana concurri a la audiencia con poca informacin como para tomar una posicin al respecto, situacin que fue ampliamente utilizada por quienes se beneficiaron con esta situacin. Un dato anecdtico respecto de este tema, es que entre el 28 de

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Oikos red ambiental agosto (fecha en que se entreg el ltimo informe a la DSCA) y el da de la audiencia pblica se anexaron ms de 200 pginas de informacin, a la que lgicamente la ciudadana no pudo acceder, menoscabando una garanta constitucional fundamental como la provisin de informacin ambiental, consagrada por el artculo 41 de la Constitucin Nacional. Dicha informacin es un informe tcnico sobre el proyecto. Desde la perspectiva jurdica, es una de las pocas oportunidades en que se puede observar que se ha violado todo el cuerpo normativo del expediente, indicando el grado de arbitrariedad con que se manej el asunto. VIII. Llancanelo despus de la audiencia pblica Las situaciones acontecidas fueron denunciadas a la prensa por parte de las organizaciones ambientalistas. Oikos red ambiental prepar un documento sobre el caso que fue entregado a las comisiones legislativas de medioambiente, a las propias autoridades provinciales, al Defensor del Pueblo de la Nacin, a Fiscala de Estado, adems de otras organizaciones locales, provinciales y nacionales, organizaciones internacionales o conformadas en redes electrnicas, y los medios de comunicacin, los cuales se hicieron eco de las declaraciones y mantuvieron el conflicto por varias semanas en los principales lugares de los peridicos e informativos radiales y de televisin. Por su parte, la comisin de medioambiente del senado provincial solicit la presencia de las autoridades ambientales para que dieran su versin sobre la situacin planteada17. El 18 de setiembre de 2000, el gobernador de la provincia Ing. Roberto Iglesias (actual diputado nacional), junto con el diputado nacional Dr. Victor Fayad, el entonces Ministro de Hacienda Provincial, Contador Aldo Ostropolsky (luego Ministro de Ambiente y Obras Pblicas y actual Senador Nacional) y el Ing. Julio Cobos, entonces Ministro de Ambiente y Obras Pblicas (actual Gobernador de la Provincia de Mendoza), desde la costa de Llancanelo anunciaron la promesa de inversiones por ms de U$S 200 millones y la instalacin de 80 pozos de explotacin de petrleo, asegurando U$S 37 millones en concepto de regalas y 280 empleos. El periodista asegura que con la firma del gobernador ya puesta se iniciarn las primeras actividades [sic]. El gobernador dice Hemos trabajado en esto con la empresa [sic].18

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Pocos das ms tarde19, un reconocido abogado local obtiene un espacio en la prensa afirmando la ilegalidad del proyecto, dando inicio formal al proceso del conflicto, al ser descalificado por el mismo gobernador de la provincia20. Tambin el Ministro de Ambiente y Obras Pblicas hace su alegato a favor de la explotacin21, al igual que la Subsecretaria de Medio Ambiente22. Por su parte, el Director de Recursos Naturales Renovables, anuncia que se convocar a expertos de la Convencin Ramsar para monitorear los trabajos en la laguna23. La comunidad cientfica se dividi entre los investigadores que avalaron el estudio de impacto ambiental de REPSOL YPF y su grupo asociado, y el resto de los profesionales, quienes apoyaron la defensa de la laguna frente a la pretensin de la petrolera espaola y el gobierno de explotar los hidrocarburos de la zona24. Desde el resto del mundo se alzaron voces de apoyo en la defensa de este ecosistema, plasmada en innumerables notas y correos de destacados investigadores e instituciones25. A nivel poltico, el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas (MAyOP) solicit a Fiscala de Estado que analice la situacin26, obviamente buscando un aval para continuar su accionar, pero Fiscala a su vez solicit al gobierno que emita una resolucin decidiendo sobre el tema para que luego Fiscala de Estado pudiera emitir dictamen sobre lo actuado. En esta puja de posiciones se observa claramente que ninguna reparticin quera involucrarse sola en este embrollo, conscientes del costo poltico que podra acarrear una medida de estas caractersticas en vistas de las futuras elecciones legislativas. Mientras tanto, legisladores fueron invitados por el Gobierno de la Provincia y la empresa a visitar el rea del conflicto, a fin de conocer los pormenores del proyecto27. Cuando estaba por tomarse la decisin de autorizar el emprendimiento, se present una Denuncia Ambiental ante la Fiscala de Estado28, lo que oblig a esta reparticin a involucrarse en el tema y emitir dictamen, terminndolo el 31 de julio de 2001, del cual no puede extraerse una conclusin contundente sobre el tema. Mientras tanto, luego de la audiencia pblica, el conflicto ambiental pas por diversas etapas, en donde la estrategia de la empresa fue negar la existencia de otros actores, con lo cual implcitamente negaba el conflicto, mientras el gobierno provincial sala al cruce con declaraciones

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Oikos red ambiental contra las organizaciones ambientalistas, recalcando la importancia de las inversiones y la generacin de empleos que realizara la petrolera espaola29. El anuncio contrasta con la magnitud del emprendimiento, ya que tal cantidad de pozos pueden manejarse con un personal mnimo y las inversiones comprometidas no corresponden a la rentabilidad de las reservas comprobadas para una empresa de las caractersticas de REPSOL YPF30. Con fecha 29 de setiembre, los senadores provinciales que componen la Comisin de Medio Ambiente, solicitan se detenga la actuacin administrativa, hasta tanto se realicen nuevos estudios que traigan mayor certidumbre31. Unos das ms tarde, visitan el rea de la laguna32 para evaluar las caractersticas del proyecto in situ. Para el mes de octubre, la Comisin de Ambiente del senado comenz a trabajar un proyecto de ley para expropiar 19.000 has. Con el fin de proteger el humedal, cuestin que finalmente no prosper33. Mientras tanto, en marzo de 2001 el Departamento General de Irrigacin realiza una inspeccin en el rea de la laguna, encontrando contaminacin ambiental en uno de los pozos de agua que abastecen a la empresa34. La noticia provoc gran revuelo en el seno de las instituciones del gobierno provincial35, adems de trascender al mbito legislativo36. A los pocos das, se resuelve realizar una serie de anlisis conjuntos entre el Departamento General de Irrigacin y el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas37. En julio de 2001 el sitio Ramsar Laguna Llancanelo ingres al Registro Montreux de la Convencin38, lo que permiti la visita de tres especialistas entre setiembre y octubre del mismo ao39, los cuales elevaron un informe sobre el estado del humedal y opinin sobre el conflicto desatado40, luego de una serie de encuentros con autoridades, ONGs, investigadores locales y habitantes de los alrededores de la laguna. Ese mismo ao, la Superintendencia del Departamento General de Irrigacin, atendiendo al dictamen del Departamento de Polica del Agua de la misma reparticin, emite una resolucin solicitando al Poder Ejecutivo de la provincia que paralice la obtencin de la Declaracin de Impacto Ambiental, hasta tanto se conozcan los resultados de los anlisis del pozo de agua contaminado descubierto en el mes de marzo de 200141. Por su parte, Fiscala de Estado supedita su dictamen a esta resolucin, lo que en la prctica traba las actuaciones administrativas hasta el ao siguiente42.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas En el ao 2002 cambian las autoridades del Departamento General de Irrigacin. Una de las primeras decisiones del nuevo superintendente, Contador Lucio Duarte (an en el mismo cargo) fue emitir una nueva resolucin sobre Llancanelo, esta vez permitiendo que el gobierno contine con el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, sin supeditarlo a la obtencin de los resultados de los pozos contaminados descubiertos el ao anterior. A los pocos das, Fiscala de Estado a su vez, emite un nuevo dictamen destrabando el procedimiento administrativo, obstaculizado nicamente por la resolucin del Departamento General de Irrigacin, ya derogada por una nueva resolucin. Al poco tiempo, se anuncia que la empresa Repsol YPF adelantar el dinero necesario para evitar que la provincia caiga en default financiero, debido al vencimiento del Bono Aconcagua, emitido por el gobierno anterior y del cual los intereses alcanzaban en ese momento a una suma cercana a los U$S 35 millones43. Corra ya la segunda parte del ao 2002. Hacia fines de este ao, la DIA (Declaracin de Impacto Ambiental) estaba lista para ser firmada44. El 17 de enero de 2003, la resolucin 190-AOP-2003 del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas de la provincia conocida como la DIA de Llancanelo- autoriza cinco de los ocho pozos propuestos por la empresa, condicionando la puesta en marcha del proyecto a una serie de actividades previas45. IX. Anlisis de la Declaracin de Impacto Ambiental de Llancanelo La resolucin 190-AOP-2003 que autoriza el proyecto petrolero puede dividirse en tres partes. La primera hace mencin a la autorizacin de cinco de los ocho pozos propuestos, supeditado a una serie de actividades previas. La segunda parte de la norma establece la creacin de una unidad gubernamental especializada que se dedicara al monitoreo de las actividades petrolferas en el rea de Llancanelo, y manda a la Direccin de Recursos Naturales Renovables, organismo dependiente del rgano emisor de la DIA, a efectivizar la mensura administrativa del rea protegida y elaborar el Plan de Manejo. Por ltimo, la tercera parte enumera una serie de medidas de mitigacin y prevencin de impactos ambientales derivados de las actividades que en el futuro cercano se realizaran en el entorno de la laguna. La apreciacin principal que puede realizarse de esta resolucin es su marcada reactividad. La DIA autoriza la explotacin basada en la falta de determinacin sobre los lmites del rea protegida, por lo cual

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Oikos red ambiental todo el sustento legal queda trunco, ya que se desconoce si la ubicacin de los pozos coloca al proyecto fuera o dentro de la reserva. Esta duda es medular a la hora de aprobar el emprendimiento, ya que si el proyecto estuviera ubicado dentro de los lmites del rea protegida, la ley provincial N 6.045 prohbe la actividad hidrocarburfera en todas las categoras de rea protegida previstas por la misma. En cambio, si el proyecto estuviera localizado fuera del rea protegida, la ley N 5.961 permite la realizacin de este tipo de actividades, previa sujecin al procedimiento tcnicoadministrativo de evaluacin de impacto ambiental. Por otra parte, la falta de delimitacin perjudica la confeccin del Plan de Manejo del rea, que es un instrumento preventivo por el cual se organizan las actividades y acciones en procura de cumplir con los objetivos de conservacin previstos. Es menester confeccionar en primer trmino este plan, para luego discutir acerca de los peligros de la actividad petrolera sobre el entorno de la reserva. La resolucin 190-AOP-2003 aprueba el inicio de las actividades y luego, se dedica a crear un grupo de trabajo especfico, entre cuyas tareas encomendadas figuran la delimitacin del rea protegida y la elaboracin del plan de manejo. Tambin se destaca su carcter reactivo cuando se establece en la resolucin mencionada una clusula que permite a la autoridad de aplicacin detener la actividad, si se produjera un incidente de proporciones en el rea. El procedimiento de EIA por definicin, es una herramienta fundamentalmente de tipo preventivo, por lo cual la incorporacin de esta clusula viola el espritu para el cual fue incorporada la EIA en el cuerpo normativo provincial. La DIA debe servir para prevenir ms que remediar. Otra cuestin importante la encontramos en que la Unidad de Gestin Ambiental Llancanelo se abocara segn esta resolucin- a una serie de tareas que incluyen el monitoreo de las actividades de la empresa, la aprobacin de los planes operativos, los planes de manejo de riesgos, etc., para lo cual el financiamiento est a cargo del mismo proponente. Esta vinculacin restringe la capacidad de los actores para establecer un dilogo franco con el fin de mejorar la calidad de las actividades que se conduzcan en la zona. Finalmente, la resolucin condiciona la aprobacin de los tres pozos restantes que coronen el proyecto, a la mera seleccin de una nueva localizacin de los mismos, lo cual permite entender que no sera necesario un nuevo procedimiento de EIA, cuando en realidad, la ubicacin de una locacin petrolera es fundamental para inferir las condiciones de exploracin y explotacin, es decir, se trata de un proyecto de exploracin/explotacin nuevo.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas X. La etapa judicial La DIA se publica en el Boletn Oficial el da 21 de enero de 200346. Para el da 3 de febrero, luego de grandes esfuerzos para conseguir la informacin necesaria, Oikos red ambiental interpone una accin de amparo colectivo, que cae en el Juzgado N 14 Civil, Comercial y Minas, a cargo del Dr. Gianella, quien se excusa alegando su simpata con la causa ecologista y porque miembros de su familia iniciaron acciones en procura de resolver el conflicto, mucho tiempo antes de la poca del amparo. La causa recay entonces en el Juzgado N 15, a cargo de la Dra. Maria Mercedes Herrera47. El da 3 de marzo de 2003, la Jueza orden la paralizacin de las obras en la laguna, hasta tanto pudiera decidir la cuestin de fondo, es decir, el pedido de inconstitucionalidad de la norma que aprob el proyecto petrolero solicitado por la amparista48. La medida cautelar fue apelada por el Gobierno de la Provincia de Mendoza y por la Fiscala de Estado, siendo rechazada por la Cmara de Apelaciones49. El 29 de julio de 2003 la justicia dictamin que la resolucin 190AOP-2003 era inconstitucional, basada en una serie de afirmaciones surgidas del expediente, entre las cuales figuraban la incertidumbre acerca de los lmites del rea protegida y sobre las garantas de proteccin que fueron dispuestas para preservar el rea50. Dentro del plazo establecido se presentaron las apelaciones por parte de Fiscala de Estado, Repsol YPF y la Asesora de Gobierno, lo cual fue resuelto por la Cmara de Apelaciones favorablemente para Oikos red ambiental, ratificando el fallo en primera instancia y desestimando los fundamentos de los apelantes51. Posteriormente, la Fiscala de Estado, el Gobierno de Mendoza a travs de la Asesora de Gobierno y la empresa Repsol YPF, presentaron sendos recursos de inconstitucionalidad y casacin ante la Suprema Corte de Justicia de la Provincia, los cuales fueron aceptados a fines de diciembre de 2003, quedando a la espera de la sentencia definitiva. El ltimo hito en este caso fue el dictamen de la Procuracin General de la Suprema Corte de Justicia, del 21 de setiembre de 2004, en el cual recomend el rechazo de los recursos a todas las partes52.

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Oikos red ambiental XI. Llancanelo hoy El conflicto por la preservacin de los valores ecolgicos de la laguna y su entorno, dejaron al descubierto las fallas en los mecanismos administrativos con que se administran los recursos naturales en la provincia. Tambin han permitido conocer las posiciones de los diversos actores que participaron del mismo, as como la independencia de los poderes del Estado frente al conflicto. El gobierno de la provincia intenta avanzar sobre la confeccin de un plan de manejo y la delimitacin del rea protegida, por ello ha convocado a todos los actores presumiblemente interesados y afectados por estas medidas, lo cual muestra el cambio de actitud en relacin a etapas anteriores del conflicto, donde la constante fue la falta de dilogo. Por su parte, la empresa mejor sus relaciones con la ONG, produjo notables mejoras en los mecanismos para la elaboracin de los estudios de impacto ambiental y, motivada por el aprendizaje de este conflicto, seguramente prestar mayor atencin al cumplimiento de la ley por propia parte y de la autoridad de aplicacin. Por su parte, a nivel social, el caso de la preservacin de la laguna moviliz a muchos sectores de la ciudadana, en busca de mayor informacin y el derecho a opinar sobre el tema. Los medios de comunicacin a nivel general, hicieron una extraordinaria contribucin a todo el proceso, difundiendo los acontecimientos de manera imparcial y eligiendo la respuesta sensata y objetiva antes que la apelacin a los sentimientos, lo que demostr la madurez ante la posibilidad de generar la noticia a partir de la sensibilizacin antes que la informacin. En definitiva, la sociedad toda, algunos sectores obviamente ms que otros, acusaron el impacto de este conflicto. Ya nada ser igual para ninguno de los actores involucrados. Queda an pendiente el debate central en torno a la conservacin de la naturaleza y los impactos de las actividades hidrocarburferas, quiz muy pronto las partes estn dispuestas a sentarse para trabajar juntas.

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Notas 1 La Convencin para la Proteccin de los Humedales de Importancia Internacional fue firmada en la ciudad iran de Ramsar en 1971. Llancanelo es el sitio Ramsar n 759.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 2 Calcagno, Eric. Azaroso destino de YPF, en Le Monde Diplomatique , edicin Cono Sur, N 25 de Julio de 2001. Buenos Aires. 3 YPF, Anuario estadstico 1984. 4 Diario UNO. 7 de setiembre de 1999. Llancanelo podra llenarse de pozos petroleros. Pag .16 5 Expediente 513-D-00-03834. Repsol YPF s/ evaluacin de Impacto Ambiental Plan de Accin II-Proyecto 2000. Explotacin Petrolera Area Llancanelo. Fojas 01/03. 6 Wetten, Cristian et. al . en Seminario Da Mundial del Medio Ambiente 2003. Estudio de prospeccin del acufero del rea de Llancanelo, Malarge, Mendoza, como consecuencia de la presencia de petrleo en el pozo de agua ww#1. Ctedra Hidrogeologa. Depto. Geologa. Universidad Nacional de San Juan. Ciudad de Mendoza, Junio 2003. 7 Art. 9 (Decreto 2.109/94): PROYECTOS EXCEPTUADOS. Estn exceptuados de solicitar la Declaracin de Impacto Ambiental los proyectos que no estn comprendidos en algunas de las categoras establecidas en el Anexo I de la Ley 5961. Tampoco estn comprendidos aquellos proyectos que por su escaso impacto o magnitud no puedan afectar el equilibrio ecolgico de uno o ms ecosistemas. Se entender que las obras o actividades comprendidas en el proyecto puedan previsiblemente alterar el equilibrio ecolgico, cuando stas puedan superar la capacidad de carga del ecosistema. Para la obtencin de sta exencin, el proponente deber presentar el Aviso de Proyecto previsto en el artculo siguiente. Art. 10 (Decreto 2.109/94): AVISOS DE PROYECTO. Los proponentes de obras o actividades podrn presentar con carcter previo a la Manifestacin General de Impacto, el Aviso de Proyecto con arreglo a los requisitos del artculo siguiente, solicitando de la Autoridad de Aplicacin una declaracin en la cual, previa evaluacin sumaria del posible impacto magnitud y/o carcter interjurisdiccional del proyecto, se puede exceptuar al mismo de cumplir con el procedimiento establecido en este Decreto para obtener la Declaracin de Impacto Ambiental. Recibido el Aviso de Proyecto, la Autoridad de Aplicacin deber recabar el correspondiente dictamen tcnico en la forma que establece el artculo 15. El proponente deber pagar las tasas correspondientes. 8 las autoridades argumentaron que Fundacin Cricyt es la entidad que canaliza los trabajos de la institucin, debido a una restriccin del

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Oikos red ambiental CONICET respecto de la cobranza de los trabajos encomendados por terceros. 9 Art. 32 (Ley 5961/93): El Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda o el Municipio correspondiente deber recabar el dictamen tcnico de personas reconocidamente idneas en el tema de que se trata o de Universidades o Centros de Investigacin pblicos o privados, estatales o no, provinciales -preferentemente-, nacionales o internacionales, respecto a las Manifestaciones de Impacto Ambiental presentadas. La autoridad de aplicacin deber, asimismo, pedir dictamen sobre la repercusin en el ambiente a los organismos y reparticiones pblicas con injerencia y/o competencia en el proyecto. Nota: obsrvese que nada dice de instituciones privadas como fundaciones. 10 La ley 6.045 en su artculo 24 dice En las zonas restringidas queda prohibido: (inciso a) La propiedad privada, arrendamiento de tierras y otorgamiento de concesiones de uso de tierras de dominio del Estado; Como se observa, la ley prohbe en cualquiera de las tres zonas (intangible, restringida y de uso controlado) cualquier explotacin hidrocarburfera o minera, y este es un punto crucial que puede definir el tema si el caso se judicializa. 11 UNO, 29 de setiembre de 2000. Luz de alarma por Llancanelo. Pg. 8. 12 Ley 2088/52 de creacin de la Direccin de Bosques y la resolucin reglamentaria de la ley 4609, especifican las funciones de proteccin de los recursos naturales de este organismo. 13 17 de octubre (Diario UNO) - Se menciona el posible veto a tres de los pozos [sic] y por primera vez se mencionan irregularidades en la audiencia pblica. 18 de octubre (Diario Los Andes) - En la seccin Escribe el Lector, Fundacin Cullunche habla sobre el tema Llancanelo. 14 En Fojas 01/03 y 602/624 del expediente 513-D-00-03834 figuran las corroboraciones a tal afirmacin.

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15 Art. 18 (Decreto 2109/94): AUDIENCIA PUBLICA. A los efectos de convocar una Audiencia Pblica a que se refiere el artculo 31 de la Ley 5961, el Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda, deber notificar por edictos, a cargo del proponente, en un diario de amplia difusin y en el Boletn Oficial (dos veces en un mes) a las personas fsicas o jurdicas, pblicas o privadas, estatales o no, potencialmente afectadas

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas por la realizacin del proyecto y a las organizaciones no gubernamentales interesadas, a concurrir a una Audiencia que se realizar con un intervalo no mayor a diez das contados a partir de la ltima notificacin. Los municipios comprendidos en el proyecto sern notificados especialmente para que participen en la referida audiencia pblica. 16 Expediente 513-D-00-03834, fojas 428/432. 17 Diario UNO, 23 de setiembre de 2000. Piden que comparezca el Jefe de Recursos Naturales. Pg. 4. Diario Los Andes, 29 de setiembre de 2000. Senadores quieren ms estudios para Llancanelo. Pg. 11. 18 Diario UNO, 12 de setiembre de 2000. El rea Llancanelo se abre al petrleo. Pg. 6. 19 21 de setiembre (Diario Los Andes) - el abogado Joaqun Lpez Revol objeta la explotacin argumentando que la actividad se realizar dentro del rea protegida y que la ley 6045 es clara y terminante en el sentido que prohbe las actividades hidrocarburferas en las reas protegidas. La DRNR asegura que la explotacin puede realizarse siendo compatible con el desarrollo local. La empresa Repsol-YPF no tiene nada que decir sobre la legitimidad de la ley. Lpez Revol argumenta que por la categorizacin del rea no se permite ningn tipo de actividad. 20 23 de setiembre (Diario UNO) - Llancanelo es una inversin limpia asegura el gobernador Roberto Iglesias, adelantando que el proceso seguir su curso y se queja de quienes se oponen ya que con esta actitud espantan a los inversores. A su vez, el senador Difonso pide que el Director de Recursos Naturales Renovables comparezca ante la Comisin de Ambiente de la HC de Senadores. 21 25 de setiembre (Diario Los Andes) - El ministro de Medioambiente y Obras Pblicas Julio Cobos asegura que el gobierno respeta la ley, y que estn estudiando la contraposicin entre dos leyes (ley 6045 y decreto 9/ 80), menciona al IADIZA, al INA, comenta que revis la audiencia pblica y no encontr oposicin y menciona que si hubiera sido ilegal por qu nadie se quej de la aprobacin del Aviso de Proyecto que se realiz el ao pasado en la misma rea [sic]. Nota: en el Aviso de Proyecto, no hay forma que el ciudadano se entere de estas actividades sino cuando estn concluidas, y si esto ocurre en un rea casi inaccesible, nadie podra argumentar tamaa relacin. 22 28 de setiembre (Diario Los Andes) - Entrevista a la Subsecretaria de

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Oikos red ambiental Medioambiente Ing. Laura Fagot, quien apela al rol de defensor de la laguna que posee el gobierno de la provincia, a su vez increpa a quienes no se quejaron en su momento ante otros atropellos. Nota: debemos destacar que las herramientas para la participacin ciudadana en los asuntos ambientales comenzaron a aparecer a partir de 1992, y que llev tiempo y esfuerzo asimilarlas como instrumentos vlidos para la exigibilidad de los derechos ambientales. Aun en la actualidad, es dificultoso acceder por las vas administrativas o judiciales. 23 27 de setiembre (Diario Los Andes) - Ramsar Internacional vendr a monitorear el Proyecto Llancanelo. El Director de la DRNR dice que llamar a los investigadores internacionales a monitorear las actividades de la empresa petrolera. Asegur que las autoridades (de Ramsar) le dieron el visto bueno al plan de trabajo impulsado desde la provincia. En breve el organismo empezar a elaborar la resolucin para autorizar los 8 pozos [sic]. Adems dice de estos 8 pozos, cinco estn fuera de los recursos naturales. Se afirma que es necesario estudiar mejor la zona, y aclarar la cuestin de los lmites de la reserva. 32 16 de octubre (Diario UNO) - Legisladores provinciales de las comisiones de medioambiente visitaron Llancanelo para conocer in situ las caractersticas del proyecto, a la vez que se realizan anuncios sobre las medidas para preservar la laguna y su entorno. El Ing. Ramn Martinez menciona al petroleo como uno de los problemas, pero no el nico, que posee este ecosistema. 33 Diario UNO. Quieren expropiar 19 mil hectreas en Llancanelo. Pg. 9. 34 27 de marzo de 2001 (Diario Los Andes) - Contaminacin de un pozo de agua en Laguna Llancanelo. El Departamento General de Irrigacin a travs de su departamento Polica del Agua, analiz muestras de uno de los pozos de agua de la explotacin petrolfera del Area Llancanelo, encontrando contaminacin de hidrocarburos en una proporcin 300 veces mayor que la permitida por las normas. 28 de marzo (Los Andes) - Se resume lo acontecido con el pozo contaminado por hidrocarburos, a la vez que se sealan las visiones de los actores principales. 35 4 de abril (Diario Los Andes) - Tanto la Subsecretaria de Medioambiente como el Director de la DSCA fustigaron las declaraciones de la DGI considerndolas livianas e irresponsables. Adems, el Ministerio de

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Ambiente y Obras Pblicas pide realizar anlisis conjuntos con Departamento General de Irrigacin para dilucidar aspectos del anlisis de agua relacionado al pozo presuntamente contaminado. En Diario UNO del 5 de abril, el periodista menciona los avances del conflicto, a la vez que se expone por primera vez que existen 35 denuncias sobre el tema en Fiscala de Estado, aunque una sola con carcter de Denuncia Ambiental. El informe finaliza con una dura exposicin de la Prof. Elba Pescetti del IADIZA, respecto del peligro de explotar hidrocarburos en Llancanelo. 36 30 de marzo (Los Andes) - El Senado provincial pide informes sobre la contaminacin del pozo de agua, y requiere mayores explicaciones en relacin al viaje realizado por ellos tiempo atrs donde esta situacin no se evidenci. 30 de marzo (Diario Los Andes) - El periodista reflexiona sobre la situacin desencadenada por la contaminacin de los pozos de agua, que obliga a Fiscala de Estado a tomar parte decisoria en la problemtica de la extraccin de crudo del rea mencionada. En otras notas complementarias se muestra la riqueza faunstica de la laguna. 37 6 de abril (Diario Los Andes) - El Fiscal de Estado opina sobre las muestras de agua, solicita tanto a la DGI como al MAyOP que sean globales, y que en un solo anlisis vayan contenidos todos los requerimientos. Tambin en Diario UNO, 23 de abril de 2001. Convenio para proteger Llancanelo. Pg. 7. 20 de abril de 2001 (Diario Los Andes) - An no se ponen de acuerdo las autoridades del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas con el Departamento General de Irrigacin, acerca de la contaminacin del pozo de agua en Llancanelo. La periodista realiza un anlisis del conflicto hasta la fecha, reflexionando sobre la falta de respuestas del gobierno, y las acusaciones cruzadas entre organismos. Por otra parte, se prepara una nueva misin de legisladores e instituciones para conocer mejor el tema. 21 de abril (Diario Los Andes) - Se acuerda un nuevo grupo de anlisis sobre la contaminacin del pozo de Llancanelo, adems de enfatizarse desde el gobierno que REPSOL YPF es la responsable por la contaminacin, y debe hacerse cargo de dichos estudios. 22 de agosto (Diario UNO) - El fiscal de Estado destrab el proyecto, emitiendo un dictamen por el cual recuerda a las autoridades que deben realizarse una serie de estudios previos antes de emitir la DIA autorizando

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Oikos red ambiental a la empresa a explotar hidrocarburos. El artculo anuncia que antes de fin de ao podran comenzar las obras en la laguna. 38 El Registro Montreux es un listado donde ingresan aquellos humedales protegidos bajo la Convencin Ramsar, en los que puede peligrar alguna de las condiciones ecolgicas por las cuales fue declarado humedal de importancia internacional. 39 Diario UNO. 24 de setiembre de 2000. Expertos europeos irn a Llancanelo. Pg. 10. Tambin en Diario Los Andes. 24 de setiembre de 2000. Expertos del mundo vienen a monitorear Llancanelo. Pg. 18, en 2001. Pg. 9, en Diario UNO, 1 de noviembre de 2001. Finaliza hoy relevamiento internacional en Llancanelo. Pg. 10. 40 El informe puede obtenerse en www.ramsar.org . Tambin en expediente 513-D-00-03834. Fojas 2265/2298. 41 A fs. 919/924 -cuerpo 5- del expediente 513-D-00-03834 obra Nota N 065-D-01-79806 del Departamento General de Irrigacin donde acompaa Acta de Inspeccin N 00769 detallando el hecho. 42 Expte. N 778-F-00-05179, acumulado a las presentes actuaciones y originario de Fiscala de Estado s/ Informes respecto del Proyecto Llancanelo, obra a fs. 57/66 Dictamen Legal del citado organismo en donde se condiciona el dictado de la Declaracin de Impacto Ambiental hasta tanto no se cumpla con la obligacin convenida con el Departamento General de Irrigacin de priorizar la determinacin del origen de los hidrocarburos encontrados en el Pozo N 1 del Yacimiento Llancanelo. 43 Diario Los Andes. 9 de octubre de 2002. En das habilitaran la explotacin de Llancanelo. Pg. 8. Nota: en subtitulado Fue un pedido de Repsol al prestar la plata del bono Aconcagua. El Yacimiento tendra el 50 % de las reservas petroleras de Mendoza. 44 Diario UNO, 10 de octubre de 2002. Habr explotacin en Llancanelo. Pg. 3. Tambin en UNO, 11 de diciembre de 2002. Darn explotacin de Llancanelo: se confirmar la semana prxima.

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45 Diario UNO. 18 de diciembre de 2003. Llancanelo: luz verde al petrleo. Pg. 3. Tambin en Los Andes, 18 de enero de 2003. Va libre para la explotacin de petrleo en Llancanelo. 46 Boletn Oficial N 26.825. 47 Diario Los Andes. 19 de febrero de 2003. Cambi el Juez para decidir

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas sobre Llancanelo. Suplemento Econmico. Pg. 5A. 48 Diario Los Andes. 5 de marzo de 2003. La justicia paraliz las obras en Llancanelo. Suplemento Econmico. Pg. 5A. Tambin en Diario Los Andes, 4 de marzo de 2003. Impiden que Repsol inicie la explotacin de Llancanelo. 49 Diario Los Andes, 5 de marzo de 2003. El Gobierno apelara hoy el freno judicial por Llancanelo. Pg. 7A. Tambin en Diario Los Andes, 6 de marzo de 2003. Dura crtica del Gobierno a la justicia por Llancanelo. 50 Diario UNO, 2 de agosto de 2003. De Llancanelo no se puede sacar petrleo. Pg. 20. 51 Diario UNO, 17 de setiembre de 2003. Nuevo fallo impide sacar petrleo de Llancanelo. Tambin en Diario Los Andes, 17 de setiembre de 2003. Llancanelo: una Cmara consider inconstitucional la actividad petrolera. Seccin Sociedad. Pg. 10A, y en Diario UNO, 18 de setiembre de 2003. El Gobierno insistir en Llancanelo. Pg. 5. 52 Diario Los Andes, 25 de setiembre de 2003. El procurador tambin rechaza la explotacin petrolera de Llancanelo. Pg. 11. 53 Ver www.oikos.cjb.net Laguna Llancanelo Documento Global n 1. 2001. 54 Expediente n 513-D-00-003834 REPSOL YPF s/Evaluacin de Impacto Ambiental Plan Accin II Proyecto 2000 Explotacin Petrolera A. Llancanelo. 55 Creado por ley provincial n 6045, pero que no sesiona desde 1999. Reemplazado por comisiones ad hoc por cada rea protegida, de la cual se form la del Parque Aconcagua. 56 Nuestra institucin entiende como Parte Contratante al Gobierno de la Nacin, pero tambin corresponsabiliza al gobierno provincial como Parte Contratante en carcter supletorio, al tener como facultad no delegada a la Nacin la proteccin ambiental (art. 121 C.N.). Adems, el Comit Nacional tiene un representante 57 Constitucin Nacional, Artculo 121o.- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por actos especiales al tiempo de su incorporacin. Artculo 124o.- Las provincias podrn crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades

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Oikos red ambiental para el cumplimiento de sus fines y podrn tambin celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la poltica exterior de la Nacin y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crdito publico de la Nacin; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendr el rgimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Artculo 128o.- Los gobernadores de provincia son agentes naturales del Gobierno federal para hacer cumplir la Constitucin y las leyes de la Nacin. 58 Manual n 1 para el uso racional de los humedales. Oficina de la Convencin Ramsar, Gland, Suiza. 2000

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

La propiedad de la tierra y la conservacin biolgica

Conservar la naturaleza en tierras de propiedad pblica y privada

Luis Castelli*

I. Introduccin Si bien algunas modalidades de proteccin de la naturaleza existieron desde la Edad Media, cuando los seores feudales, con el fin de resguardar a sus animales de caza, tomaban medidas para conservar los bosques y la fauna, el nacimiento de las reas protegidas, en el sentido moderno del trmino, tuvo lugar en 1872, cuando, una vez finalizada la Guerra de Secesin en los Estados Unidos, las tropas del ejrcito victorioso fueron destinadas a custodiar la regin de Yellowstone. Se cre as el emblemtico parque nacional que lleva ese nombre. No muchos aos despus, en 1904, la Argentina contaba con su primer parque nacional, al ser aceptada la generosa donacin de tierras de Francisco P. Moreno en la regin de Nahuel Huapi para que fueran conservadas como parque pblico nacional. Desde entonces, las reas protegidas de dominio pblico han constituido una herramienta fundamental para la conservacin de las riquezas naturales de nuestro pas, particularmente de la fauna y la flora autctonas, y de las bellezas paisajsticas. Debido a su extensin, la Repblica Argentina cuenta con una inusitada diversidad de hbitats: desde las silenciosas alturas de los Andes hasta la extremada y violenta belleza del litoral atlntico, y desde la enigmtica puna hasta las voluptuosas lengas en Tierra del Fuego, existen innumerables climas y regiones, que incluyen selvas, sabanas, llanuras, bosques subtropicales secos y hmedos, montes, estepas, tundras, pramos y humedales, con las comunidades biolgicas ms interesantes.

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Oikos red ambiental Resulta esencial destacar, que las reas protegidas pblicas (nacionales, provinciales o municipales) en Argentina, cubren apenas un poco ms de un cinco por ciento del territorio continental. Sin embargo el gigantesco espacio restante no es un abismo de tierras calcinadas, sino una naturaleza igual y, a veces, ms intensa, que la protegida. Ello hace evidente que la mayor parte de los valiosos recursos naturales argentinos se encuentra sin proteccin alguna, sujeta a las actividades que all se desarrollan. Es una situacin angustiante, si se considera que el nivel de uso de las tierras de propiedad privada est creciendo rpidamente: agricultura intensiva, abundante uso de agroqumicos, explotacin maderera y minera, y un intenso pastoreo de ganado. Como consecuencia de lo mencionado, es imprescindible contar con nuevos instrumentos que incentiven a los propietarios privados a conservar los valiosos recursos naturales que estn en sus dominios. Especialmente en aquellos lugares que puedan contribuir a aumentar la cobertura y representacin insuficiente de las reas protegidas existentes, que ayuden a ocupar vacos territoriales para la estructuracin de corredores ecolgicos, o preserven sitios con especial riqueza natural o cultural. Si bien puede afirmarse que hasta ahora las reas protegidas pblicas han representado el mtodo ms importante para la conservacin de la naturaleza, asignarle a stas todas las responsabilidades, constituye una buena manera de asegurar la destruccin de la diversidad biolgica argentina. Tomemos en cuenta que los permanentes desmontes que permiten el incesante avance de la frontera agropecuaria ocurren en tierras de propiedad privada. Ello implica un altsimo costo en trminos de biodiversidad y zonas de extraordinaria belleza natural, con capacidad de generar recursos genuinos de un modo ms perdurable. Se hace entonces necesario incorporar a los regmenes de proteccin aquellos terrenos identificados como prioritarios para la conservacin de la biodiversidad para contar con una adecuada representatividad de los distintos ecosistemas. La proteccin de estos ecosistemas de gran fragilidad, que hoy no se encuentran protegidas mediante mecanismo alguno, constituye un gran desafo para el futuro y una obligacin para con las generaciones futuras.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Es cierto que el Estado, en algunos casos, ha realizado un esfuerzo en incorporar estas nuevas reas, pero sus restricciones financieras son por todos conocidas. Como hemos visto, una parte importante de las reas que se consideran prioritarias se encuentran hoy en manos privadas. Lejos de ser un obstculo, este hecho nos habla de una de las alternativas ms promisorias de los ltimos aos en el campo de conservacin. La colaboracin de agentes pblicos y privados, convierte a las ONGs, a los propietarios individuales y a las empresas, en sectores claves para asegurar la conservacin de la diversidad biolgica. Estas iniciativas que ya se encuentran en desarrollo en diversos pases, requieren para su fortalecimiento del intercambio de experiencias y apoyo en diversos mbitos. Aunque los avances en materia de conservacin in situ de la biodiversidad han sido importantes, en algunos casos, veremos que los sistemas implementados para tales fines presentan diversas restricciones e insuficiencias. II. El marco legal argentino y la propiedad privada Nuestro pas cuenta con una Ley Nacional (N22.351/80) que regula las reas protegidas y establece un sistema en virtud del cual los parques, reservas y monumentos, para ser declarados como tales, dependen del dictado de una ley, debiendo tratarse de un rea del dominio y jurisdiccin del Estado Nacional. Dicha disposicin no contempla principios para promover la conservacin de espacios naturales que se encuentren en el dominio privado. Ello, en cierto modo implica que, con excepcin de algunas reas privadas protegidas, las nicas tierras que tienen un rgimen especial de conservacin son las reas protegidas pblicas (nacionales, provinciales o municipales), lo cual supone delegar en stas toda la responsabilidad de proteger el patrimonio natural que excede, indudablemente, el relativamente escaso territorio que ocupan. La Repblica Argentina con una superficie territorial de 2.791.810 km2 sin considerar el territorio insular y antrtico- cuenta con 302 reas protegidas, las cuales cubren una superficie de ms de 15 millones de hectreas. De esas reas protegidas puede afirmarse que 34 constituyen territorios del dominio nacional y jurisdiccin federal, que se encuentran bajo la autoridad de la Administracin de Parques Nacionales. Las 270 reas protegidas restantes presentan diferentes tipos de dominios (pblicos provinciales, universitarios y municipales, privados y

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Oikos red ambiental comunitarios), distribuidos en veintitrs jurisdicciones provinciales y en la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, sujetas a distintos tipos de gestin (gubernamental, provincial, municipal, universitaria, privada, a cargo de organizaciones no gubernamentales, etc.). Las reas protegidas del Sistema de Parques Nacionales se encuentran bajo el control y vigilancia del Cuerpo de Guardaparques Nacionales, constituyendo uno de los sistemas de reas protegidas de referencia en Amrica Latina. Como contraste, y exceptuando seis provincias y la Ciudad de Buenos Aires, la mayora de los sistemas de reas protegidas de jurisdiccin provincial en nuestro pas no cuentan ni siquiera con un organismo administrador, y ms del sesenta por ciento de esas doscientas setenta reas protegidas provinciales, carecen de un manejo efectivo y de un mnimo control. De acuerdo a lo anterior, resulta fundamental que los propietarios de tierras se integren a los sistemas de proteccin de la naturaleza, hasta ahora constituidos en su casi totalidad por tierras de dominio pblico, y que las autoridades emprendan un proceso legislativo que permita el funcionamiento gil y dinmico de figuras que incentiven la conservacin de tierras de propiedad privada. En el caso particular de la provincia de Mendoza, es importante resaltar que la Ley de reas Naturales Provinciales (Ley N 6045/93) no contempla instrumentos para la conservacin privada de reas naturales. Es por ello que tampoco existen beneficios fiscales o econmicos para quienes desarrollan procesos de conservacin de la naturaleza en sus predios. De este modo, el sistema de conservacin provincial esta sujeto a un rgimen cuyo principal protagonista es el Estado. Expresamente el sistema contempla la posibilidad de expropiar los bienes que sean necesarios para cumplir los objetivos de preservacin impuestos por la ley y, en particular, respecto de los bienes privados que queden comprendidos en el mbito de algn rea protegida, se establece que los mismos estarn sometidos a limitaciones y restricciones que debern incluirse en los ttulos traslativos de dominio.

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Por su parte, el Decreto 1939/96 relativo a ordenamiento territorial y usos del suelo- establece, con relacin a la Ley 6045 y a las reas naturales, que el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas deber elaborar un programa destinado a incorporar, a iniciativa de sus titulares, zonas naturales o modificadas que por su condicin tradicional o actual o su

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas valor ecolgico sean de inters preservar mediante prcticas de ordenamiento adecuadas, bajo el control de los propios interesados y la supervisin tcnica de la Autoridad de Aplicacin. A estas zonas las llama reservas naturales voluntarias. III. Competencia en materia de recursos naturales y derecho de los titulares de la tierra La Repblica Argentina tiene un sistema federal de organizacin, donde cada provincia conserva el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. De acuerdo a ello, la primera caracterstica significativa que aparece en el derecho positivo argentino en lo que respecta al ambiente y a los recursos naturales, es la coexistencia de tantos regmenes legales como provincias existen, a lo que debe sumarse la legislacin de carcter nacional, aplicable en determinadas jurisdicciones o en actividades especficas. En el ordenamiento jurdico argentino, los derechos reales son considerados numerus clausus, es decir, slo pueden ser creados por la ley. Si alguien pretendiera constituir un derecho real distinto a los enumerados en el Cdigo Civil, ya sea por contrato o disposicin de ltima voluntad, valdra slo como constitucin de derechos personales, pero no sera nunca un derecho real. As, los derechos reales contemplados son: el derecho de dominio y el de condominio, el derecho de usufructo, el derecho de uso y de habitacin, las servidumbres activas, el derecho de hipoteca, la prenda y la anticresis. Para que la adquisicin o transmisin de derechos reales sobre inmuebles sea vlida frente a terceros, resulta necesario proceder a la inscripcin de los respectivos ttulos en los registros inmobiliarios de la jurisdiccin que corresponda. El derecho real ms completo es el derecho de dominio, pues confiere a su titular la prerrogativa de poseer la cosa, disponer o servirse de ella, usarla y gozarla conforme a un ejercicio regular, y de reivindicarla de quien injustamente la posea. Siguiendo los principios del derecho romano, podra afirmarse que la propiedad del suelo se extiende al espacio areo suprayacente en lneas perpendiculares y a toda su profundidad, comprendiendo en principio- todos los objetos que se encuentran bajo

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Oikos red ambiental la superficie, como los tesoros y las minas salvo y esto resulta fundamental con relacin al tema que analizamos- las modificaciones dispuestas por las leyes especiales sobre ambos objetos. Es por ello que, ms adelante, resaltamos el caso particular de la actividad minera, cuya legislacin especfica separa la titularidad de las minas de la titularidad del fundo superficiario, otorgando claros privilegios para la explotacin del subsuelo en desmedro del derecho de dominio del superficiario, an cuando se establecen las indemnizaciones correspondientes. Desde otro punto de vista, podemos afirmar que el dominio es pleno o perfecto cuando es perpetuo y no se encuentra gravado con ningn derecho real hacia terceros. Por el contrario, el dominio es imperfecto, en primer lugar, cuando no es perpetuo lo cual indica que debe resolverse al fin de un cierto tiempo o al acaecimiento de una condicin, como en los casos del dominio fiduciario y del dominio revocable. En segundo lugar, el dominio tambin es imperfecto cuando un inmueble se encuentra gravado respecto de terceros, con algn derecho real, como la servidumbre, el usufructo, etc. De acuerdo al Cdigo Civil, las restricciones impuestas al dominio privado slo en inters pblico, como es el caso de una servidumbre para permitir el paso de una lnea de alta tensin, son regidas por el derecho administrativo. IV. Limitaciones voluntarias respecto a la disposicin de los inmuebles En cuanto a las limitaciones que puede imponer el propietario respecto a la disposicin de su inmueble, deben resaltarse principalmente dos: No puede obligarse a no enajenarlo a persona indeterminada. Si an obligndose a no enajenarlo, lo hiciera, la operacin ser vlida, sin perjuicio de las acciones que tuviera que enfrentar por incumplir con el acto al que se hubiere obligado (de no enajenar). En otras palabras, no podra comprometerse a no venderlo. En el caso de que lo donara o lo dejara por testamento, no puede prohibir (a los donatarios o sucesores, en su caso) que el mismo sea enajenado, por un plazo mayor al de diez aos.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Ambas disposiciones constituyen una restriccin importante para aquellos que deseen comprometer sus tierras a sistemas de conservacin de la naturaleza a perpetuidad o por plazos extensos. En este caso, la prohibicin de impedir la venta de los inmuebles por un perodo mayor de 10 aos, implica un lmite para el libre acuerdo de voluntades y, consecuentemente, constituye un obstculo para aquel que quiera integrar sus tierras bajo un sistema de conservacin sin lmite temporal o por un plazo prolongado. Simplificando nuevamente, no podra donar sus tierras en la condicin de que stas fueran dedicadas, para siempre, a la conservacin de su riqueza biolgica o su paisaje. A los 10 aos, este impedimento perdera su valor. O de otro modo, si una persona dispusiera en su testamento que su inmueble debe conservarse a perpetuidad, su voluntad quedara sujeta a la voluntad de sus descendientes, quienes podran enajenarlo luego de transcurridos 10 aos sin restriccin alguna. V. La explotacin minera Uno de los principales riesgos para la conservacin de la naturaleza en el dominio privado lo constituye la actividad minera (incluida la explotacin de hidrocarburos). De acuerdo a nuestro ordenamiento jurdico, como ya lo adelantamos, la legislacin minera separa la titularidad de las minas, de la del fundo superficiario, estableciendo determinados privilegios para la explotacin del subsuelo en desmedro del derecho de dominio del superficiario. As, las minas forman una propiedad distinta de la del terreno en que se encuentran y toda persona fsica o jurdica puede solicitar de la autoridad permisos exclusivos para explorar un rea determinada. Ello ocurre debido a que en Argentina, la explotacin de las minas, su exploracin, concesin y dems actos consiguientes, revisten el carcter de utilidad pblica. Ahora bien, la actividad minera implica evidentemente, una serie de actividades que poseen un alto impacto sobre los recursos naturales. As, una demanda excesiva de agua, importantes tareas de desmonte, la construccin de caminos, de grandes obras de infraestructura, la instalacin de torres y lneas de alta tensin, una notable generacin de residuos peligrosos, y excavaciones que afectan, irremediablemente, al paisaje natural. Es por eso que aquel propietario que se encuentre llevando a cabo tareas de conservacin de la naturaleza, est sujeto al permanente riesgo

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Oikos red ambiental de que, en razn del carcter de utilidad pblica e independientemente de la posible remediacin o indemnizacin que pudiere recibir-, alguna persona emprenda tareas de exploracin o explotacin minera en su predio, destruyendo as el esfuerzo de aos de conservacin. Especialmente cuando la actividad se fundamenta en las caractersticas biolgicas o paisajsticas del rea. Sin bien no se trata de un rea de propiedad privada, vale mencionar como ejemplo del riesgo al que estn sujetas las reas naturales protegidas, el caso de la Reserva Provincial Laguna de Llancanelo, en Malarge, Mendoza. Un espejo de agua de aproximadamente 42.000 hectreas cuyo principal riqueza biolgica consiste en la nidificacin de ms de 150.000 aves de 73 especies diferentes, entre las cuales se destacan los flamencos, cisnes de cuello negro y cisnes coscoroba. Pese a tratarse de un rea protegida, se encuentran instalaciones petroleras y se prev realizar un proyecto de explotacin de hidrocarburos que contempla instalar 80 pozos petroleros en la zona de la laguna. VI. Instrumentos jurdicos para la conservacin La Servidumbre De acuerdo al Cdigo Civil Argentino, la servidumbre es un derecho real, perpetuo o temporario sobre un inmueble ajeno, en virtud del cual se puede usar de l, o ejercer ciertos derechos de disposicin, o bien impedir que el propietario ejerza algunos de sus derechos de propiedad. En una servidumbre deben existir dos predios: el dominante y el sirviente. El dominante es aqul en cuyo beneficio se constituyen derechos reales. El predio sirviente es aqul sobre el cual se constituyen las restricciones. Debe destacarse que no resulta indispensable que ambos predios sean colindantes, pero s que exista una ventaja real para el predio dominante, aunque sea de mero recreo. De acuerdo con la prctica reconocida, aunque las propiedades no sean adyacentes, deben encontrarse lo suficientemente cerca como para permitir su ejecucin. En otras palabras, una servidumbre puede establecerse a favor de una propiedad que se encuentre a varios kilmetros de distancia del fundo sirviente, siempre y cuando exista una relacin de utilidad entre ambos.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas La servidumbre ecolgica Podemos considerar a la servidumbre ecolgica como un acuerdo entre dos o ms propietarios, en el cual, al menos uno acepta voluntariamente limitar el uso de su propiedad para conservar los recursos naturales existentes en ella. O como aquel derecho que un titular tiene para limitar o restringir el tipo o intensidad de uso que puede tener lugar en un inmueble ajeno, con el fin de preservar los atributos naturales, las bellezas escnicas, o los aspectos histricos, arquitectnicos, arqueolgicos o culturales de ese inmueble. En el derecho civil argentino, no hay previsin de servidumbres ecolgicas sino simplemente de servidumbres, es por ello que, para su constitucin, se requiere de un fundo dominante y un fundo sirviente. En pases como Estados Unidos y Canad, que siguen el sistema del common law, las servidumbres pueden constituirse sin fundo dominante, lo cual otorga una mayor libertad para su funcionamiento. En este caso, pueden requerir su cumplimiento las partes que originalmente las constituyeron o los sucesivos titulares de los derechos. Un ejemplo sera la constitucin de una servidumbre, por su propietario, en la que restringe voluntariamente sus actividades en el propio predio, incluso de manera perpetua. La figura de la servidumbre, a la cual podramos llamar ecolgica por su finalidad de conservar los recursos naturales, podra resultar de utilidad cuando, por ejemplo, existan inmuebles de propiedad privada, ubicados en el interior o en el entorno de un parque nacional, respecto del cual puedan funcionar como fundos sirvientes. Podra aplicarse tambin esta figura en el caso de propietarios vecinos de corredores biolgicos, o ubicados sucesivamente en una regin de riqueza en biodiversidad. As, podran constituirse servidumbres entre distintos fundos que actuaran como dominantes y sirvientes recproca o sucesivamente. Tambin podra resultar beneficioso cuando se buscara mantener la cobertura forestal de un rea con especial riqueza en biodiversidad. En este caso, las distintas servidumbres se brindaran beneficios recprocos lo cual implicara cumplir con el requisito de otorgarse una ventaja real. Otra posibilidad sera si, entre vecinos, se utilizara para obtener beneficios tales como el mantenimiento de un parque sin cortar los rboles. De este modo, la limitacin de un vecino respecto del otro y viceversa, si as se desea- asegura un escenario ms

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Oikos red ambiental agradable, lo cual indudablemente valoriza su propiedad por el tiempo que dure la servidumbre y de un modo perpetuo si ningn plazo se estableciera- sin necesidad de tener que comprar la propiedad vecina. De un modo creativo, esta figura puede utilizarse en todos aquellos casos que permita la imaginacin, siempre que otorgue una ventaja al fundo dominante y que no se vulnere la ley. De esta manera, puede resultar de utilidad para limitar la construccin de edificios ms all de determinada altura, para evitar la caza de animales o el uso de plaguicidas, para el mantenimiento de ciertas condiciones ambientales, paisajsticas, etc. Creemos que por tratarse de una figura de derecho privado, la servidumbre tiene la ventaja de que su constitucin depende solamente del acuerdo entre dos particulares. En segundo lugar, permite que la propiedad de los inmuebles se mantenga en poder de sus titulares y que el propietario del predio sirviente no quede imposibilitado de seguir realizando otras actividades siempre que stas no resulten contrarias a los objetivos de conservacin impuestos al constituir la servidumbre. En estos casos, una vez que est constituida formalmente, la servidumbre perdura independientemente de que se produzca un cambio de titularidad del inmueble. En sntesis, la servidumbre contemplada en el ordenamiento jurdico argentino, si bien tiene la limitacin de requerir de un fundo dominante al cual brinde utilidad, constituye un instrumento que puede utilizarse para la conservacin de tierras privadas. Un buen ejemplo de la aplicacin de esta figura lo constituye la experiencia de Costa Rica que ha inscripto numerosas servidumbres en Amrica Central. Ello no implica que no resulte deseable la incorporacin, en el Cdigo Civil, de una figura que no requiera la necesidad de contar con un fundo dominante, de modo de otorgar, a los propietarios privados, una mayor flexibilidad para disponer sus propiedades a favor de un manejo conservacionista. El Fideicomiso

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En el ordenamiento jurdico argentino, y segn el artculo 1 de la ley 24.441, habr fideicomiso cuando una persona (fiduciante) transmita la propiedad fiduciaria de bienes determinados a otra (fiduciario) quien se obliga a ejercerla en beneficio de quien se designe en el contrato

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas (beneficiario) y a transmitirlo al cumplimiento de un plazo o condicin al fiduciante, al beneficiario o al fideicomisario. Conforme la regulacin legal, el mismo puede tener por objeto cualquier clase de bienes y derechos. Tal cual est estructurado, en el contrato de fideicomiso intervienen cuatro protagonistas: El fiduciante, que es quien transmite la propiedad fiduciaria de los bienes; El fiduciario, que es quien recibe los bienes del fideicomiso, con las facultades de un propietario, pero sin su provecho econmico; El beneficiario, que es quien recibe la utilidad del fideicomiso mientras ste dura; El destinatario final o fideicomisario, que es a quien deben entregarse los bienes vencido el plazo o cumplida la condicin a la que se subordina la existencia del contrato de fideicomiso. El dominio Fiduciario En nuestro ordenamiento jurdico, el dominio fiduciario, constituye un patrimonio independiente del patrimonio personal del fiduciario, por lo cual ni sus acreedores ni los acreedores del fiduciante pueden tener acceso a su ejecucin, salvo en caso de fraude. Por el otro lado, si ingresan nuevos bienes en ese patrimonio, pasan a formar parte del fideicomiso y no del patrimonio del fiduciario. Segn el art. 2662 de nuestro Cdigo Civil modificado por la ley 24.441-, El dominio fiduciario es aqul que se adquiere en un fideicomiso constituido por contrato o testamento, y est sometido a durar solamente hasta la extincin del fideicomiso, para el efecto de entregar la cosa a quien corresponda segn el contrato, testamento o la ley. Al extinguirse el contrato, el fiduciario debe restituir la cosa a quien se encuentre designado al momento de su celebracin, aunque podra no existir en ese momento. Si bien el dominio fiduciario es un dominio imperfecto o revocable, no deja por ello de ser dominio. En consecuencia, el fiduciario tiene el derecho de disponer de la cosa y el derecho de uso y goce, aunque como ya dijimos, con ciertas limitaciones. Ahora bien, el carcter fiduciario

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Oikos red ambiental del dominio tendr efecto frente a terceros desde el momento en que se cumplan las formalidades registrales exigidas de acuerdo con la naturaleza de los bienes transmitidos. Nuestra ley de fideicomiso complementa las obligaciones del fiduciario estableciendo su obligacin de rendir cuentas a los beneficiarios, al menos una vez por ao. En cuanto a su duracin, el fideicomiso se encontraba ya regulado en el Cdigo Civil sin estar sujeto a plazo alguno de duracin. La ley 24.441 estableci que no podr durar ms de 30 aos desde su constitucin, salvo que el beneficiario fuere un incapaz, caso en el que podr durar hasta su muerte o el cese de su incapacidad. VII. Factibilidad de utilizar la figura del fideicomiso para la conservacin de tierras particulares De acuerdo a lo mencionado, el fideicomiso presenta varias caractersticas que lo convierten en una de las figuras ms aptas para la conservacin de la naturaleza en tierras de propiedad privada. En primer lugar, y en miras a desarrollar figuras que alienten la conservacin, tiene el beneficio de ser una figura flexible que permite, de algn modo, conservar la propiedad de los bienes al finalizar el contrato. A su vez, puede utilizarse libremente entre particulares, sin necesidad de que intervenga ningn organismo pblico que pueda imponer cargas burocrticas. Seguramente ser relevante la persona del fiduciario, de quien depender la realizacin de una buena gestin, que conserve los recursos, para lo cual podr ser de utilidad la incorporacin de alguien que audite regularmente el cumplimiento de sus funciones. Todo esto se complementa con la posibilidad de solicitar al fiduciario que, al menos una vez por ao, rinda cuentas de su accionar, de tal forma de poder seguir de cerca la administracin y gestin que realice del patrimonio fiduciario.

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Si bien es cierto que resulta ideal contar con figuras que permitan realizar una conservacin a perpetuidad, consideramos que el plazo de 30 aos, en lugares donde no existe experiencia en el desarrollo de mecanismos de conservacin privada a largo plazo, resulta un trmino adecuado para iniciar el proceso de cambio de usos de la tierra.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Esto se complementa por el hecho de que el contrato de fideicomiso permite al fiduciante imponer, de un modo detallado, las obligaciones del fiduciario. As, las facultades de administracin del fiduciario pueden ser restringidas, constituyendo un factor importante de incentivo para un particular que desea destinar su propiedad a un fin conservacionista, asegurndose de que se cumpla fehacientemente con sus disposiciones y de que el fiduciario no podr utilizar el patrimonio para otro fin que el establecido en el contrato. El otro aspecto fundamental reside en que los bienes aportados, desde el momento en que se transmiten al fiduciario, son inembargables por deudas particulares del fiduciante o del fiduciario, y esta transmisin de bienes que confiere la titularidad fiduciaria, nicamente lo faculta para ejercitar los derechos y acciones para alcanzar los fines del fideicomiso. De este modo, los bienes quedan fuera del alcance de los acreedores del fiduciante y del fiduciario y pueden ser destinados completamente a la conservacin. Sin que sea un hecho marcadamente negativo en esta etapa, debemos mencionar que, como existe una transferencia del derecho de la propiedad, la utilizacin de esta figura implica asumir los costos registrales que ello requiera. VIII. Incentivos para la conservacin de tierras privadas Tal como se ha aclarado, en Argentina, al igual que en la mayora de los pases de Amrica Latina, la mayora de las tierras se encuentran en propiedad privada. Sin embargo, la proteccin de reas de especial riqueza en biodiversidad o belleza natural, se lleva a cabo en tierras pblicas, declaradas como reas protegidas. La decisin de proteger tierras privadas por parte de sus propietarios se ha realizado, hasta el momento, gracias al aporte desinteresado de aquellos, pocos, que han reconocido la importancia de proteger los recursos naturales presentes en ellas. Pese a ello, puede afirmarse que an no existe un marco poltico y legal adecuado que promueva y facilite la incorporacin de tierras privadas a sistemas de manejo similares al de las reas protegidas, complementando as los esfuerzos de conservacin llevados a cabo principalmente por las entidades pblicas y organizaciones no gubernamentales de la regin.

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Oikos red ambiental En este sentido, y teniendo en cuenta que los pases en desarrollo no cuentan con recursos suficientes para comprar grandes extensiones de tierra y asegurar su proteccin efectiva, resulta fundamental contar con un sistema que promueva la puesta en marcha de planes de manejo adecuados para la conservacin de la naturaleza en tierras de dominio privado. Sobre la base de lo anterior, y con la finalidad de incrementar las reas protegidas en tierras privadas, resulta necesario disear e implementar incentivos que sean lo suficientemente atractivos para que los propietarios participen de estos esquemas de proteccin. Puede mencionarse que las provincias argentinas que contemplan en su legislacin la creacin de reas de conservacin en el dominio privado han utilizado algunos incentivos con la finalidad de promover su desarrollo. Las distintas modalidades utilizadas intentan poner en marcha regmenes de promocin econmica, crediticia o fiscal, que puedan aplicarse en el mbito provincial y municipal. IX. Incentivos de Servicio Los incentivos indirectos de servicio son aquellos que brindan facilidades a los agentes econmicos para la conservacin de la naturaleza. A diferencia de los incentivos directos en especie o en dinero, los incentivos indirectos de servicio se brindan mediante la asistencia y apoyo de personal capacitado hacia los propietarios de tierras, en las diferentes reas requeridas. As, una asistencia tcnica integral y efectiva dirigida a la mejor asignacin y utilizacin de los recursos naturales mejora la productividad y los ingresos de los propietarios de tierras. De un modo complementario, o independiente, la promocin puede ser un incentivo adecuado que permita tener un acceso oportuno y directo a los mercados, como por ejemplo el del ecoturismo. X. Consideraciones finales acerca de la conservacin de la naturaleza en tierras de propiedad privada en Argentina De modo indudable, la puesta en marcha de alguna de las figuras analizadas implica desatar un proceso necesario de integracin de los propietarios privados en la conservacin de nuestro patrimonio natural. Cualquiera de ellas puede funcionar y, sin necesidad de decidir cul es

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas la ms adecuada, creemos que constituyen una herramienta fundamental para conservar la biodiversidad y los paisajes relevantes as como para evitar los cambios de uso del suelo. Merece destacarse que la crisis poltica y econmica que atraviesa el pas, la reconocida indiferencia de las autoridades frente a la problemtica ambiental, junto a la necesidad creciente del Estado de aumentar su recaudacin impositiva, debilitan la posibilidad de poner en vigencia normas que otorguen incentivos para la conservacin de tierras privadas basados en la desgravacin de impuestos. Tampoco puede desconocerse que el alto grado de incumplimiento en el pago de impuestos en todo el pas, descarta la posibilidad de utilizar, en la mayora de los casos, un sistema de incentivos basado en la exencin. Creemos que, en todos los casos, los incentivos deberan considerar los servicios ambientales que brinda la conservacin y adecuarse, tambin, a las restricciones que se imponen al propietario. En el caso de que la conservacin de un predio tenga por fundamento el mantenimiento de bellezas escnicas, no puede otorgarse el mismo incentivo a quin adems de conservarlas-, permita el acceso pblico, que a aqul que lo impide. Si bien pueden aparecer como menos importantes, consideramos que resultan de gran utilidad los incentivos que otorgan asistencia tcnica para el manejo y la utilizacin de los recursos naturales, o los que implican tareas de promocin, recurso fundamental para aquellos que pueden desarrollar actividades como el ecoturismo. Ciertas figuras como el fideicomiso o la servidumbre civil constituyen instrumentos idneos para comenzar a poner en prctica figuras de conservacin privada. Estos instrumentos son muy flexibles y, si bien implican la restriccin de ciertos derechos sobre la propiedad, permiten continuar con actividades que no afecten el objetivo de la conservacin, tales como un manejo forestal adecuado, el turismo, etc. No debe olvidarse que tampoco resulta necesario disponer de toda la propiedad para poner en funcionamiento alguna de esas figuras, sino que pueden aplicarse sobre alguna parte de un predio. El fideicomiso, como vimos al analizarla, constituye una figura flexible que permite conservar la propiedad de los bienes y, a su vez, puede utilizarse libremente entre particulares, sin la necesidad de que intervengan organismos pblicos que muchas veces pueden imponer

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Oikos red ambiental cargas burocrticas innecesarias. Esta figura tiene el beneficio de que los bienes aportados se transformen en inembargables para los acreedores del fiduciante y del fiduciario, y pueden ser destinados completamente a la conservacin. Adems permite un plazo de 30 aos que, si bien no tiene las ventajas de las figuras que pueden utilizarse a perpetuidad, constituye un trmino razonable, al menos para comenzar el proceso de preservacin del rea. La figura de la servidumbre puede resultar de utilidad cuando un inmueble, de propiedad privada, que pueda funcionar como fundo sirviente, est ubicado en el interior o en el entorno de un rea protegida, pudiendo actuar como una zona de amortiguacin del fundo dominante (en este caso un Parque) o tambin constituyendo parte un corredor biolgico. Esta figura tiene la ventaja de depender solamente del acuerdo entre dos particulares para su establecimiento, permitiendo que la propiedad de los inmuebles se mantenga en poder de los titulares. En figuras como la servidumbre o el fideicomiso, debe resaltarse que, por ser de carcter privado, su efectivo control queda a cargo de una de las partes. En el caso de la servidumbre, el control estar a cargo de quien sea titular del fundo dominante, y en el caso del fideicomiso, podr estar a cargo del fiduciante, el fiduciario o el propio beneficiario. Ello implica la necesidad de contemplar que aqul que tenga ese carcter deber contar con los medios para hacerlo. Este aspecto constituye, en nuestro criterio, una debilidad a mediano y largo plazo, en razn de que los sucesivos titulares del dominio debern continuar con las tareas de monitoreo y control. Es por eso que la servidumbre, que puede constituirse a perpetuidad, implica la necesidad de contar con alguien a perpetuidadque lleve a cabo el control del efectivo cumplimiento de las restricciones. Para casos as, indudablemente ser mas apropiado la incorporacin de organizaciones con experiencia y seriedad que tomen a su cargo dichas actividades. Cuando el fundo dominante sea un rea protegida, posiblemente este aspecto presente menos inconvenientes, ya que aquellos que monitorean el rea pueden constatar el cumplimiento efectivo de las restricciones en el fundo sirviente. Desde otro punto de vista reiteramos que, en todos los casos, los propietarios privados estn sujetos al riesgo que implica la explotacin de las minas e hidrocarburos -, ya que esta actividad reviste el carcter de utilidad pblica en Argentina. En consecuencia, queda latente la

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas posibilidad de que alguna persona pueda solicitar de la autoridad permisos exclusivos para explorar el rea. Este riesgo seguramente podr reducirse a travs de una mayor concientizacin y participacin publica en los procesos de conservacin de la naturaleza y en la revalorizacin de los servicios ambientales que presta, debiendo resaltarse que esta actividad tiene, evidentemente, un carcter innegable de utilidad pblica. Respecto a la posibilidad de introducir una nueva ley sobre conservacin privada en el mbito nacional, y teniendo en cuenta que en la Argentina las provincias tienen el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio y que corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin y a las provincias, las necesarias para complementarlas1, cualquier regulacin nacional solamente podra contener presupuestos mnimos en la materia. Otro caso que debe analizarse en el mbito nacional lo constituye la propuesta de una modificacin del Cdigo Civil, con la finalidad de incluir la figura de las servidumbres sin fundo dominante. De este modo, podran constituirse a favor del Estado, o de organizaciones, con la expresa finalidad de conservar un fundo con especiales condiciones naturales, sin la necesidad de contar con un fundo dominante, tal como ocurre en los pases sujetos al sistema del common law. Quizs podra utilizarse una figura como la de las Reserva Particular de Patrimonio Natural (RPPN) de Brasil, que sin necesidad de otro fundo u otro persona fsica o jurdica-, permite disponer de las tierras a perpetuidad. Algo similar contempla la legislacin de reas protegidas de la provincia de Chubut, que establece que la autoridad podr acordar con los titulares de las tierras, la constitucin de servidumbres ecolgicas a favor del Estado Provincial, as como gestionar la obtencin de beneficios adicionales para el sirviente. Adems de las figuras contempladas en el Cdigo Civil, cabe mencionar el caso de la provincia de Misiones, que cuenta con una ley sobre Parques y Reservas que expresamente contempla la adhesin al rgimen de reservas privadas por tiempo indeterminado - por un perodo mnimo de veinte (20) aos-, la cual se debe formalizar a travs de un convenio especial, ante el organismo de aplicacin, por el cual pasan a integrar el Sistema de reas Naturales Protegidas. Tambin la legislacin de la provincia de Salta resulta interesante ya que cuenta con una nueva ley, an no reglamentada, que contempla

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Oikos red ambiental la creacin de reservas privadas, considerando por tales a las reas con elementos naturales similares a los de un Parque Provincial, las que, mediante convenios especiales, pasan a formar parte del Sistema Provincial de reas Protegidas. En este caso particular, la ley expresamente establece que la adhesin al sistema podr contemplar ciertos beneficios de carcter tributario, tcnico, cientfico y de otra ndole. En principio, la adhesin resulta por tiempo indeterminado y, transcurridos 20 aos, podr renunciar al sistema, pero ello implica la prdida -con carcter retroactivo- de los beneficios que se hubiesen otorgado. De acuerdo al anlisis realizado consideramos que existen elementos suficientes para integrar a los propietarios privados en el proceso de conservacin de tierras privadas. Son varias las provincias que ya cuentan con herramientas jurdicas que permiten su funcionamiento. Sin embargo, no puede desconocerse que aquellos pocos entusiastas que han decidido dedicar sus propiedades a la conservacin de la naturaleza lo han hecho a su costo y no han recibido, todava, un apoyo que compense, econmicamente, su actividad. Resulta sensato pensar que sin esos incentivos ser difcil frenar el avance de la explotacin agropecuaria intensiva y la destruccin de paisajes irrepetibles. XII. Conclusiones Si bien puede afirmarse que las reas protegidas pblicas han representado hasta ahora la modalidad ms importante para la conservacin de la naturaleza, asignar slo a ellas todas las responsabilidades en la proteccin del colosal patrimonio natural argentino, constituye una buena manera de consentir la devastadora prdida -en trminos biolgicos, econmicos y culturales- que ocurre fuera de sus lmites. No debe olvidarse que en esa riqueza reside la base de las funciones y servicios que presta la naturaleza: la preservacin de muestras representativas de recursos biolgicos y genticos (quizs, los remedios para curar mltiples enfermedades), la regulacin de cuencas hdricas, la fijacin de suelos, los intercambios de gases de la masa vegetal y, en muchos casos, el valor escnico para fines tursticos, recreativos y de goce esttico. Teniendo en cuenta, entonces, lo escaso del territorio sujeto a algn sistema de proteccin y los limitados fondos del Estado para

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas ampliarlo, resulta imprescindible crear mecanismos que alienten a los propietarios de tierras de especial atractivo natural o cultural a integrarlas en sistemas de conservacin con una perspectiva similar a la de las reas protegidas pblicas. En especial, en reas que contengan sistemas naturales insuficientemente representados, en corredores ecolgicos o para preservar sitios de especial riqueza natural, de modo de complementar el objetivo de conservar la naturaleza para las futuras generaciones. Con estas medidas se evitara, adems, que las reas protegidas pblicas se transformen en verdaderas islas naturales rodeadas por inmensos espacios alterados por la actividad humana. Es por eso que resulta tan equivocada la propuesta displicente de prohibir la compra de tierras a los extranjeros que quieren emprender procesos de conservacin en la Argentina, como si ellos fueran los responsables de los graves sufrimientos que vive el pas o como si el hecho de excluir a quien ha nacido en otra geografa significara un orden superior de valores. Detrs de esa concepcin que pretende arrogarse los cimientos absolutos de la tica, y que desconoce las bases de nuestra Constitucin, que otorgan igualdad ante la ley a todos los habitantes del suelo argentino, se olvida el impulso que la libre inmigracin gener en nuestro pas y, fundamentalmente, se olvida que la conservacin de los recursos naturales argentinos no depende de la nacionalidad de sus propietarios, sino de una legislacin efectiva para la planificacin de usos del suelo. Tambin depende de la voluntad poltica de aplicarla -por cierto, escasa en la Argentina- a quien quiera sea el propietario: extranjero o argentino. Ello no significa convalidar las actitudes antisociales que unos muy pocos extranjeros -y tambin algunos argentinos- mantienen con sus vecinos, a los que impiden el acceso a sitios pblicos. Pero no se puede encontrar racionalidad en una posible prohibicin de vender tierras a los extranjeros. Cabe preguntarse si tal prohibicin se fundamenta en las conductas que lejanas etnias podran mantener en nuestro territorio o en la presuncin de que los nacionales de los pases ms desarrollados poseen siempre los despiadados rasgos de sus gobernantes. Se trata de una propuesta en la que es posible percibir y hasta palpar cierta hipocresa, oportunismo poltico e ignorancia de los mecanismos de conservacin de los recursos naturales.

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Oikos red ambiental Estas posiciones, lejos de preservar nuestras riquezas naturales y de suscitar comportamientos tendientes al bien comn, no han hecho sino generar ms dudas en las personas y en las organizaciones internacionales que desean apoyar la muchas veces solitaria tarea de nuestras prestigiosas organizaciones no gubernamentales, con la consiguiente prdida de la oportunidad de instrumentar mecanismos adecuados para conservar los recursos argentinos. La naturaleza no entiende de propietarios ni del carcter pblico o privado de las tierras, sino que constituye una unidad. Un pas, en este caso. El desafo legislativo est en otro lado: es necesario contar con una poltica que valore los mltiples beneficios ambientales que los ecosistemas brindan. Para ello hay que incentivar a los propietarios privados para que administren sus tierras de modo similar al que se aplica en las reservas pblicas, y a los responsables de las reas protegidas pblicas para que integren a sus vecinos, con la idea de ampliar las reas preservadas. Tendremos as una poltica que no sea slo maquillaje, sino que constituya una invitacin entusiasta a sumarse al desafo de preservar, a largo plazo, nuestra flora y fauna autctonas y los maravillosos paisajes del pas. Notas
* 1

FUNAFU (Fundacin Naturaleza para el futuro) Art. 41. Constitucin Nacional de la Rca. Argentina. 1994.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

Planificacin y gestin del piedemonte al oeste de la ciudad de Mendoza: un asunto pendiente

Elena Abraham (1), Fidel A. Roig (2) y Mario Salomn (3)* I. Introduccin El piedemonte de la Precordillera de Mendoza, San Juan y La Rioja, o Sierra de Uspallata, es una estrecha franja, no mayor de 15/20 km de ancho, que se extiende entre la vertiente oriental de las sierras y la llanura, aproximadamente entre los 1500 m s. m. y los 800 m s. m. Constituye un ambiente frgil e inestable debido a sus grandes pendientes, lluvias estivales violentas y concentradas en sectores parciales de la cuenca, vegetacin escasa y degradada, suelos no consolidados y acelerados procesos de erosin, principalmente hdrica. A esto se suma desde el punto de vista climtico el dominio de las condiciones de aridez y la escasez de recursos hdricos: no existen en el piedemonte cursos de agua permanente, slo vertientes de escaso caudal y cauces temporarios, torrentes o wadis. La cercana de la ciudad de Mendoza genera una gran atraccin sobre este ambiente y lo somete a una alta presin de uso, con acelerados procesos de deterioro evidenciados fundamentalmente por el avance de la desertificacin. Entre los impactos y conflictos ms importantes se encuentra, en primer lugar, la urbanizacin acelerada y no planificada. Esta se manifiesta no slo en relacin con los asentamientos espontneos o marginales sino tambin en los planificados desde el Estado (IPV, Municipios) y en los nuevos asentamientos cerrados dirigidos a actores de alto nivel adquisitivo. Todos ellos se caracterizan por procesos de urbanizacin no adaptados al ambiente pedemontano, con alto impacto y degradacin ambiental, mal uso de los escasos recursos de agua y suelo, destruccin de la vegetacin natural, aceleracin de la escorrenta y degradacin del paisaje. A estos impactos generados por la urbanizacin se suman los incendios provocados por intencin o por negligencia, la extraccin irracional de ridos, los depsitos a cielo abierto de residuos slidos urbanos y de escombros, las instalaciones de industrias contaminantes, actividades deportivas inadecuadas, y las deficiencias

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Oikos red ambiental en la aplicacin del marco legal que regula las actividades y usos del suelo. La consecuencia general de tales impactos, con efectos locales y en el Gran Mendoza, se traduce en la acentuacin de los riesgos, sobre todo los aluvionales, donde los impactos mencionados al modificar las pendientes generales por aplanamiento y especialmente la de los cauces e interfluvios, se manifiestan en el aumento de la violencia y magnitud de los aluviones y, en ltima instancia, en el aumento de las condiciones de riesgo, pobreza y marginacin social. Estos efectos desencadenan un progresivo avance de la desertificacin sobre el rea, manifestndose en la disminucin de la calidad de vida no slo de los pobladores del piedemonte sino tambin de los habitantes de la ciudad de Mendoza, con la cual el sistema pedemontano est directamente vinculado. Desde principios de la dcada del 80 y an antes si nos enfocamos en los estudios de riesgo aluvional, numerosas investigaciones, proyectos y trabajos han sido realizados sobre estos problemas del piedemonte, constituyndose probablemente en uno de los ecosistemas mejor estudiados de la provincia. Estos estudios, en un valioso proceso de relacin entre el sector de ciencia y tcnica y los mbitos de legislacin y gestin del gobierno provincial, condujeron a la reglamentacin Decreto 1077/95- de la primera Ley de usos del suelo con que cuenta la provincia: la Ley 5804/91 de Planificacin global del piedemonte y al diseo de herramientas para la planificacin y gestin durante la dcada del 90. Desde el ao 1995 se encuentra en tratamiento legislativo el Proyecto de Ampliacin del rea legislada por Ley 5804/91 hasta la divisoria de aguas por el oeste, el ro Mendoza al sur y el Cordn de Las Peas al norte, con lo cual se podra instrumentar en forma integral la planificacin ambiental de todas las unidades de paisaje, cuencas y geoformas. El objetivo de este artculo es presentar estos trabajos y preguntarse desde una visin crtica, cual ha sido la causa del fracaso en la implementacin del ordenamiento territorial del piedemonte, que an queda como una cuestin pendiente en su aplicacin en los procesos de gestin de este conflictivo territorio.

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II. El piedemonte y la ciudad de Mendoza La ciudad de Mendoza, situada a 700 m s. m. entre los 32 47 de latitud sur y 69 05 longitud oeste, est emplazada al pie de la Cordillera

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de los Andes, sobre el corredor biocenico ms importante del cono sur. Se extiende en la zona de contacto entre el piedemonte de la precordillera (Sierra de Uspallata) y las extensas llanuras orientales, sobre el gran cono aluvial del ro Mendoza. A pesar de las condiciones de aridez (200 mm de precipitacin media anual), esta localizacin aporta una serie de potencialidades entre las que se destacan la disponibilidad de terrenos llanos aptos para el crecimiento urbano, suelos aluviales con aptitud agrcola y la posibilidad de captacin y aprovechamiento de recursos hdricos superficiales y subterrneos. Al mismo tiempo, los condicionantes fsicos de esta localizacin predisponen a aumentar las situaciones de riesgos aluvionales, ssmicos y contaminacin atmosfrica, esta ltima agravada por la direccin de los vientos predominantes (SE) y las frecuentes condiciones de inversin trmica invernal dada por la cercana del frente montaoso. La existencia de la precordillera y su piedemonte por el oeste, condicion fuertemente en un primer momento el crecimiento de la ciudad, dado que las primeras estribaciones de las cerrilladas que flanquean por el este el piedemonte (cuyo ejemplo ms conocido es el Cerro de la Gloria) funcionaron como barrera para el crecimiento urbano al oeste, y la ciudad se expandi sobre la llanura, en sentido meridiano y al oriente. Los ambientes pedemontanos son sistemas de extraordinario dinamismo y alta fragilidad ambiental, dado que son unidades de enlace extensas rampas de erosin- que conectan los relieves positivos de las montaas y las grandes extensiones planas de las llanuras, generando intensos procesos de intercambio originados tanto en las dinmicas naturales como en las de accin antrpica. En el caso del piedemonte de la Sierra de Uspallata, esta situacin se enriquece por el asentamiento, en la parte distal, de la Ciudad de Mendoza. Se genera as un flujo de intercambio -de origen antrpico- con sentido inverso al natural. Es en esta situacin donde se superponen interfases naturales y sociales, activas y pasivas, que generan una amplia gama de conflictos y tambin de potencialidades (Abraham, 1990). El progresivo crecimiento del conglomerado urbano que constituye el Gran Mendoza y su necesidad de nuevas tierras para urbanizar ha tomado dos direcciones claramente identificables: una, hacia el oasis irrigado, invadiendo una rica y limitada zona de produccin agrcola intensiva; y la otra, hacia el oeste, ascendiendo sobre el piedemonte. En este ltimo caso, los sucesivos asentamientos humanos planificados o

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Oikos red ambiental espontneos, lejos de generar procesos integradores y adaptados al medio, han colaborado para producir un constante deterioro de la calidad ambiental. La denominada Ciudad-Oasis ha pretendido crecer sobre el piedemonte con su tradicin urbanstica de llanura, no advirtiendo a tiempo que un territorio distinto requiere respuestas distintas. El piedemonte es el escenario de una rica variedad de asentamientos que responden a distintos actores sociales, desde los villeros de los asentamientos marginales a los ricos de los barrios cerrados, conviviendo en relaciones de contigidad y de enfrentamiento. Entre estos dos extremos se sitan los asentamientos formalizados desde el Estado, pequeos y grandes barrios, entre los que se destaca La Estanzuela. El piedemonte del Gran Mendoza constituye un rea perifrica propia de las aglomeraciones latinoamericanas, donde la ausencia de servicios, el bajo costo de los terrenos, la buena localizacin relativa y los problemas de titularidad de la tierra, configuran un mbito propicio para la atraccin de poblacin de escasos recursos. En este aspecto, se destaca como factor decisivo de instalacin, la cercana a fuentes laborales de carcter marginal, como basurales y ripieras. Estas situaciones que tienen sus orgenes en la actual situacin macroestructural y globalizacin econmica, han configurado un territorio donde un alto porcentaje de la poblacin se encuentra con sus necesidades bsicas insatisfechas. En los ltimos quince aos, el estado provincial y los municipios, mediante la implementacin de planes sociales (vivienda, salud, empleo), han hecho esfuerzos para atender las necesidades urgentes de esta poblacin. Sin embargo, la creciente demanda sobrepasa en muchos casos la capacidad de respuesta, y la marginalidad y la pobreza, constituyen an uno de los grandes flagelos de este territorio. En tanto la situacin macroeconmica de crisis y desempleo subsista, los procesos de ocupacin del territorio resultarn difcilmente controlables III. Un ambiente de alta fragilidad, con grandes potencialidades y restricciones La dinmica natural La dinmica natural se conforma de la relacin clima/relieve/suelo y biota en los tres subsistemas: precordillera, piedemonte y planicie aluvial (Fig. 1).

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

FIGURA 1. Perfil de pisos altitudinales a la latitud de la ciudad de Mendoza Dicha relacin se produce a travs de un gradiente oeste - este de flujos de energa, expresados en la configuracin de pisos altitudinales de vegetacin y procesos morfodinmicos. El gradiente se expresa sobre todo a travs de la humedad y la pendiente, en la generacin, transporte y sedimentacin de agua y sedimentos en los tres subsistemas mencionados. La Precordillera se eleva a ms de 3.000 m.s.n.m., y el nacimiento de su piedemonte se produce alrededor de los 1.500 m s.m, extendindose entre 10 y 20 km hacia el este. Este desnivel, de ms de 1.500 m, implica una energa erosiva de gran magnitud. La llanura oriental se extiende aproximadamente desde los 800 m.s.n.m. hasta el ro Desaguadero a 490 m.s.n.m. Las cumbres y la vertiente oriental de la Precordillera son las reas que presentan condiciones de mayor humedad, proporcionada por las precipitaciones que transportan las masas de aire del anticicln del Atlntico sur, que luego de recorrer ms de 1000 km de territorio continental

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Oikos red ambiental depositan por excitacin orogrfica la escasa humedad que an transportan. Es sobre la cota de de 2500 m.s.n.m. donde se produce el mayor volumen de precipitaciones medido del rea. Sobre los 1500 m.s.n.m., adems, se verifica el nivel de condensacin de nubes de invierno (Minetti, 1989), lo que se manifiesta en un mayor aporte hdrico en forma de roco no medido hasta el momento pero suficientemente importante a juzgar por su expresin en la vegetacin. En este piso aparece un pastizal que fue muy aprovechado por la explotacin ganadera. Este piso, adems, est definido (hasta los 1400 m.s.n.m.) por la accin del hielo sobre los primeros centmetros del suelo, que tiene gran importancia en la destruccin de su estructura y cohesin, dejando los materiales sueltos que luego sern removidos por el viento o los agentes hdricos. Las precipitaciones decrecen hacia el E, alcanzando su punto mnimo al conformar la divisin entre piedemonte semirido y rido, en la cota 1.120 m.s.n.m. (Abraham, 1989). Desde el punto de vista geolgico, todo el borde oriental del sistema montaoso est ocupado por un potente complejo sedimentario trisicoterciario de materiales sueltos, fanglomerdicos (remanentes de este primitivo relleno son los conglomerados como el Cerro de la Gloria o los del Challao). Desde el final del Terciario estos depsitos fueron sometidos a intensos procesos tectnicos, evidenciados por las potentes fallas que los surcan y que evidencian la magnitud del riesgo ssmico del rea. Durante el Cuaternario, hace aproximadamente dos millones de aos, durante el Pleistoceno, estos materiales sufrieron una planizacin generalizada por efectos de los procesos de erosin hdrica (la denominada erosin mantiforme, que constituye una lmina de agua que al descender va desgastando como un cepillo la superficie) y se generaron las actuales geoformas dominantes del rea: los niveles de glacis o pedimentos, compuestos por clastos mal rodados y poco cementados del Pleistoceno. Posteriormente, al encauzarse el escurrimiento se profundizaron cada vez ms los ros secos o wadis que cortan los pedimentos en sentido principal oeste-este.

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Otras geoformas destacables del piedemonte son las cerrilladas pedemontanas, que conforman una asociacin de cerros y lomadas constituidas por conglomerados terciarios, que se extienden como una barrera en sentido N - S, a lo largo de un importante sistema de fallas. Las cerrilladas funcionaron en un primer momento como efectiva barrera natural para la expansin urbana y para el escurrimiento, desde el oeste, del agua subterrnea. Aparecen adems extensas cuencas de vaciamiento

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas hdrico constituidas por crestas de areniscas y badlands o tierras malas, como puede apreciarse en las cuencas del arroyo Fras, Papagayos, Maure y San Isidro, verdaderos paisajes de destruccin, conformados por una sucesin de huaycos o surcos de erosin, sumamente dinmicos y con gran atraccin desde el punto de vista del paisaje desrtico (Abraham, 2000) La vegetacin caracterstica del piedemonte es una estepa arbustiva de Larrea sp. (jarillales) y pastos duros, inducidos por el fuego. El jarillal de Larrea cuneifolia deja paso, a partir de los 1.200 m s.m. al de Larrea divaricata, que se extiende hasta los 1.800 m s.m. (Roig, 1976). Disectan estos glacis, los ros secos o wadis. La nica posibilidad de asentamiento en este ambiente desde la poca prehispnica est dada por las lneas de aguadas. Las intensas precipitaciones estivales que se concentran en sectores parciales de las cuencas, con grandes volmenes en cortos perodos, la evacuacin rpida genera las violentas crecidas aluviones que producen cuantiosos daos en la zona ms densamente poblada de la llanura, depositando grandes masas de agua y sedimentos sobre la ciudad de Mendoza. El empobrecimiento de la cubierta vegetal por la presin antrpica generada por el crecimiento desordenado y acelerado de la ciudad de Mendoza sobre este ambiente (asentamientos no adecuados, extraccin de lea, sobrepastoreo, tala, incendios intencionales, etc.) acelera cada vez ms el escurrimiento de las aguas, magnificando la violencia de los aluviones. IV. El subsistema construido Sobre esta dinmica natural se implanta el subsistema construido. El rea metropolitana del Gran Mendoza est conformada por el continuo urbano de las ciudades cabeceras de los departamentos de Capital, Las Heras, Guaymalln, Godoy Cruz, Lujn y Maip, constituyndose en el principal centro poblacional y de servicios del oeste argentino. El crecimiento de este conglomerado ha unido paulatinamente los ncleos de las cabeceras departamentales, conformando una ciudad de gran extensin y relativamente baja densidad. El Gran Mendoza evidencia el alto grado de concentracin existente, con una poblacin estimada de 950.000 habitantes, segn proyeccin realizada para el ao 1999 por la Direccin de Estadsticas de la Provincia- la cual representa ms del 62 % de la poblacin total

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Oikos red ambiental provincial. En el perodo intercensal 1970 - 1991 la poblacin aument en un 47 %. Por estar Mendoza localizada dentro del oasis irrigado, el crecimiento de la ciudad ha ido consumiendo tierras destinadas anteriormente al cultivo, produciendo serios perjuicios econmicos y ecolgicos, ya que los recursos son limitados. En estos momentos los ejes de crecimiento se orientan hacia el este y el sur, justamente donde se desarrolla la vitivinicultura de mayor calidad y en menor medida hacia el oeste (Reina, 2000) Los procesos de urbanizacin del piedemonte se aceleran en el ltimo tercio del siglo XX. Segn los trabajos dirigidos por Abraham y Roig, (1990, 1993, 1994), hasta esos momentos, la ciudad se encontraba limitada hacia el oeste por el Parque Gral. San Martn y la cerrillada pedemontana. La tendencia de crecimiento se verifica hacia el E-SE-N y en menor medida al SO y O. El cinturn suburbano apenas rebasa por el NO y el SO el piedemonte distal. Los flujos de agua se encauzan hacia el canal Cacique Guaymalln, colector general, que dirige la distribucin hacia el oasis irrigado. El fenmeno aluvional se registra con intensidad, a travs de los cauces pedemontanos, pero no hay desbordes importantes del canal Guaymalln por saturacin. El acueducto Puesto Lima es suficiente para cubrir los objetivos de su construccin: el riego del Cerro de la Gloria y Zoolgico. Siguiendo la misma disposicin de los cauces naturales O - E, se implanta la infraestructura caminera del piedemonte. A travs de estos caminos la poblacin de Mendoza se acerca a la vertiente oriental de la precordillera, que conforma espacios de grandes atractivos tursticos. Salvo el Hotel de Villavicencio, no hay una gran infraestructura hotelera en el rea, pero, debido a su cercana con la ciudad, el mendocino la utilizaba frecuentemente para el turismo de fin de semana. Se destacan adems, hasta este momento, los puestos. Estos son asentamientos aislados de larga tradicin en el piedemonte, en dependencia de las fuentes de agua, con explotacin de ganado caprino y bovino. Esta situacin, planteada como estado inicial, comienza a transformarse con el crecimiento urbano sobre el piedemonte y los procesos de degradacin ambiental que ste conlleva. Los primeros asentamientos urbanos del piedemonte son claramente marginales, orientados a actores de escasos recursos. En la dcada del 50 se instalan las primeras villas y entre los 60 y 70 se ejecutan los primeros emprendimientos gubernamentales -modestos barrios- sobre el rea. Esto, unido al bajo costo de los terrenos pedemontanos y a la confusin

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de ttulos brinda el mbito propicio para el asentamiento de la poblacin, donde comienzan a destacarse los inmigrantes chilenos. La gran mayora de los asentamientos son espontneos, con carencia de servicios e infraestructura. El crecimiento urbano se acelera con el sismo del ao 1985, a partir del cual el piedemonte se transforma en depositario de toda clase de escombros y asentamientos transitorios y precarios. El proceso de suburbanizacin rebasa los lmites naturales del Parque y las cerrilladas y se expande siguiendo la direccin de los ejes fluviales. Todos los asentamientos cercanos al Arroyo Papagayos se surten de agua pinchando el cao del acueducto Puesto Lima que, ya deteriorado por el tiempo y el uso, apenas alcanza el Cerro de La Gloria. Esto se traduce en la afectacin de esta parte del Parque. La presin de asentamiento hacia el oeste va acompaada de un cambio de actividades. En relacin con la expansin de los basurales municipales en el rea asociados a las zonas de extraccin de ridos- el cirujeo y la cra de porcinos desplaza a la actividad tradicional de la cra de cabras, caballos y vacas: los puestos empiezan a ser abandonados o se transforman en sitios de acopio de basura y cra de cerdos. Los caminos se deterioran y, en los casos en que atraviesan propiedades privadas, son clausurados para evitar el cuatrerismo. Se interrumpe as la relacin del habitante de la ciudad con los ambientes precordilleranos, desvalorizndose el atractivo turstico y recreativo del rea. Crece irracionalmente la explotacin de ridos sobre los lechos de los arroyos secos, aguas abajo de los diques, modificando el nivel de base y activando los procesos de erosin. La construccin de nuevas defensas aluvionales para los barrios del oeste recarga al canal Cacique Guaymalln, excediendo -en casos de aluvin- sus posibilidades de evacuacin. Esto, unido al rpido escurrimiento de las aguas torrenciales en las reas urbanizadas provoca desbordes en la zona baja de la ciudad (Salomn, 2001). A partir de la dcada del 80 comienza un proceso ms intensivo de ocupacin del piedemonte a travs de barrios planificados por el Estado y particulares, atrados por el bajo costo de los terrenos y la proximidad a la ciudad, con el nico limitante de la escasa disponibilidad de agua potable, ya que la zona se ubica por encima del nivel de las plantas de produccin. Se superponen as a las lgicas de la ocupacin espontnea y marginal de grupos sociales excludos, las de actores de alto poder econmico, con intereses inmobiliarios, y entre estos extremos, los asentamientos formalizados desde el Estado.

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Oikos red ambiental En los ltimos aos la presin sobre la zona ha ido creciendo constantemente, generando toda clase de conflictos y superando las posibilidades de gestin del rea, a pesar de la existencia de un marco normativo. V. La ciudad de Mendoza y sus posibilidades de expansin De acuerdo con los trabajos realizados por la DOADU (Direccin de Ordenamiento Ambiental y Desarrollo Urbano) del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas del Gobierno de Mendoza, durante la dcada del 90, el crecimiento ordenado sobre el piedemonte se ubica en 5 lugar entre las premisas de crecimiento del AMM, segn las siguientes prioridades: Consolidacin y densificacin urbana: se trata de: a) ocupar los lotes baldos o bolsones urbanos que ya cuentan con servicios y equipamiento y b) incorporar ms cuas verdes en la periferia con urbanizaciones parque y clubes de campo. Fortalecimiento de centros intermedios: para lograr el desarrollo policntrico del rea metropolitana y mejorar el conjunto del oasis se propone complementar la metrpolis funcionalmente, con las ciudades intermedias y centros menores, permitiendo el fortalecimiento y desarrollo de estos ltimos (Perdriel, Agrelo, Ugarteche, Coquimbito, Colonia Segovia, Fray Luis Beltrn, etc.), preservando el rea rural. Conservacin y ampliacin de los espacios verdes: asegurar los pulmones verdes que rodean el Gran Mendoza, las zonas parquizadas de urbanizacin no intensiva como Chacras de Coria, Vistalba, Bermejo, San Francisco del Monte y Panquegua, entre otras, y construir nuevos parque metropolitanos. Declaracin de reas de proteccin agrcola: tiene por objeto preservar las zonas de gran valor ecolgico y/o de tradicin enolgica, como los viedos para la produccin de vinos con Denominacin de Origen y tambin favorecer las zonas periurbanas con explotaciones de bajo impacto ambiental y ciertos valores estticos. Crecimiento ordenado y planificado hacia el oeste: se propone ordenar el espacio pedemontano al oeste del Gran Mendoza, y urbanizar slo en los sectores habilitados para tal fin por la legislacin vigente, siguiendo las pautas y normas especficas para generar urbanizaciones

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de bajo impacto ambiental, adaptadas a los valores paisajsticos del piedemonte de la precordillera y con los necesarios recaudos para la proteccin del riesgo aluvional tanto para los emprendimientos dentro del rea pedemontana como los ubicados aguas abajo, en el Gran Mendoza. Estas pautas buscan generar un nuevo sector residencial con alto porcentaje de terrenos parquizados, que unidos a la oferta paisajstica generarn una nueva zona residencial adaptada, de alto valor. Como se puede apreciar, construir sobre el piedemonte se enmarca dentro de las polticas vigentes de expansin del rea Metropolitana del Gran Mendoza. Ahora bien: no se trata de construir de cualquier modo: la urbanizacin y las construcciones sobre el rea pedemontana pueden realizarse con el mnimo impacto ambiental si estn adaptadas a las particulares condiciones naturales del piedemonte y consideran la prevencin y/o mitigacin de riesgos aluvionales, ssmicos y de desertificacin. Sobre este punto, la primera consideracin al respecto es que hay numerosos trabajos realizados que pueden ser consultados y sobre los que se ha basado el proceso de planificacin y gestin. Entre ellos merecen citarse los ejecutados por el Instituto Argentino de Investigaciones en las Zonas ridas, y el Instituto Argentino de Nivologa y Glaciologa, el Instituto Nacional del Agua, la Facultad de Ciencias Agrarias de la UNC, y el Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas a travs de sus direcciones de Hidrulica y de Ordenamiento Ambiental y Desarrollo Urbano. VI. Desigualdades sociales: los grandes contrasentidos A quin le importa? La zona oeste del Gran Mendoza se presenta como una zona heterognea desde el punto de vista socio-econmico. Este hecho plantea problemas de habitabilidad con diferentes grados de intensidad, por interferencia de actividades y usos incompatibles entre s y con el medio, entre los que se destacan los usos residenciales. Esto genera alta degradacin ambiental, deficiente calidad de vida, conflictos de convivencia entre distintos grupos poblacionales, desinters por parte de los organismos de aplicacin y administracin, situaciones irregulares de tenencia y problemas sociales crecientes: marginacin, exclusin, violencia, degradacin e inmovilidad. Teniendo en cuenta datos con base

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Oikos red ambiental en el ao 1990, se estima que viven 114.800 habitantes al oeste del Gran Mendoza, considerando toda aquella poblacin que se ubica al oeste del rea irrigada. Godoy Cruz es el departamento en el que se asientan el 80% de barrios nuevos del oeste, como consecuencia de la escasez de espacios libres de dicha comuna, lo que llev al crecimiento urbano hacia el piedemonte (Salomn, 2003) Existen distintos tipos de asentamientos: los formales, informales, y en vas de formalidad. Los asentamientos formales son aquellos complejos habitacionales realizados por iniciativa privada o bajo programas del Estado, que presentan rasgos distintivos de formalidad estructural, como tenencia regular de la tierra, construccin reglamentaria, equipamientos e infraestructura social bsica o urbanizacin comn, con factibilidad de servicios de los organismos de aplicacin competentes. En las cuencas del Maure, Papagayos, Fras y San Isidro, se han desarrollado asentamientos colectivos de viviendas con fin social construidos por el Estado Provincial y Municipios de Godoy Cruz, Capital y Las Heras. Si se considera el diseo urbano se pueden distinguir formales tradicionales y no tradicionales. Los primeros cuyo ejemplo ms acabado es La Estanzuela- corresponden a aquellos emplazamientos realizados bajo la linealidad del damero, con perfiles de calle tipo, perfiles longitudinales continuos, plazas centrales, cunetas tipos, etc. que predominan en la planicie aluvial, ya que este medio fsico es el que subordina a ese esquema urbano. Los no tradicionales se destacan por ser urbanizaciones que respetan ciertas pautas ambientales de emplazamiento con algunas propuestas innovadoras al modelo urbano tradicional. En este caso cuyo mejor exponente es el Barrio Supe- hay mayor relacin del F.O.T. (Factor de ocupacin territorial) y F.O.S. (Factor de ocupacin del suelo), riego urbano adaptado, sistema de desages no tradicional, mayor cantidad de espacios verdes, menores movimientos de tierra, etc. Se entiende por asentamientos informales a la concentracin o grupo de viviendas edificadas en tierras que no pertenecen a aquellos que las han construido, con inexistentes relaciones formales inmobiliarias. Los asentamientos residenciales de este tipo nacen en forma aislada y sin organizacin, aunque se han constatado distintos niveles de avance hacia la formalidad en los circuitos econmicos, sociales y polticos. En la variada tipologa de asentamientos marginales pueden distinguirse aquellos con perfil urbano y los suburbano-rurales. Los primeros, de neto corte urbano con irregular trazado de calles y algn tipo de servicio (luz,

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas agua) y con su poblacin dedicada a mltiples actividades urbanas y los segundos de tipo rural-marginal donde se observa viviendas o caseros dispersos con gran apropiacin del espacio y dedicados sus habitantes en general al cirujeo y a la crianza de cerdos. Estos asentamientos subsisten y estn asociados con estrategias de supervivencia relacionadas con la cra de porcinos- cirujeo-basurales-extraccin de ridos y empleos informales en las zonas residenciales ms prximas. En ambos casos, pero predominantemente en el primero, los factores de localizacin estn directamente relacionados con la cercana a la zona urbana consolidada y la disponibilidad de agua como factor de localizacin (conexiones, cercana a canales o acueductos, asistencia municipal mediante viajes con tanques de agua u otras formas). Normalmente estos asentamientos se emplazan en sitios con superposicin de jurisdicciones como zonas aluvionales, de seguridad o restriccin al uso y dominio del terreno como acueductos, colectores y electroductos. (Salomn, 2001). No puede dejar de mencionarse en este punto los asentamientos cerrados tipo country destinados a actores de alto poder adquisitivo e implementados por empresas con fines de alta rentabilidad inmobiliaria: Dalvian y Presidente fueron pioneros en estos diseos urbansticos. En todos los casos, primero se planiza y luego se construye, y se implanta un modelo que, a pesar de la existencia de espacios verdes campos de golf, lagos artificiales- y la suntuosidad de las viviendas, los acondicionamientos al ambiente estn lejos de ser considerados. Los aspectos legales de la tenencia de la tierra es uno de los ms graves problemas que enfrenta el piedemonte y que impide efectuar distintos tipos de emprendimientos o proyectos. Existen en el rea tres tipos de tenencia: particular, pblica y apropiacin. Actualmente es significativo el nmero de propiedades con problemas de tenencia por superposicin de ttulos, invasin de propiedades particulares y fiscales por asentamientos precarios, falta de cierre o alambrados de predios, terrenos fiscales con lmites no precisos o inexistencia de deslindes administrativos, ocupacin de terrenos, realizacin de ttulos supletorios y falta de cumplimiento a la restriccin al dominio o uso de propiedades afectadas por cauces aluvionales. Todas estas circunstancias dan lugar a permanentes y agotadores juicios entre particulares y entre particulares y el Estado, que retrasan la gestin del ordenamiento territorial. En el piedemonte del Gran Mendoza, en general la ocupacin se inici con fraccionamientos rurales para viviendas de fin de semana, que

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Oikos red ambiental enfrentan un largo proceso de regularizacin dominial y legal, dado que la mayora no ha cumplimentado con las exigencias de infraestructura, equipamiento y servicios requerida por los municipios y el gobierno provincial. Esto tiene que ver con la falta de cumplimiento de la Ley de Loteos N 4341, que exige que todo terreno que se subdivida en determinado nmero de parcelas y tamao mnimo, debe cumplimentar con una serie de requerimientos legales, de infraestructura, equipamiento y servicios exigida por el municipio y dems entes con competencia funcional. Entre estos se destacan las factibilidades de provisin de agua potable, evacuacin pluvial, riego de arbolado pblico, apertura de calles, equipamiento bsico, etc., sin las cuales no se aprueba el loteo y los adquirientes no pueden escriturar. En el piedemonte, una prctica comn es la venta de terrenos a particulares a travs de la figura de fraccionamientos rurales o consorcios privados con mecanismos similares a los de la propiedad horizontal para evadir la ley de loteos y las exigencias derivadas de la misma. En este caso los propietarios de terrenos de mayor extensin gestionan la realizacin de fraccionamientos de determinado tamao y superficie, que a lo largo del tiempo son intrincados loteos sin cumplimiento de exigencias urbansticas ni factibilidad. Esto da lugar al desarrollo de asentamientos con o sin equipamientos mnimos, en terrenos sin condiciones de urbanizacin que a lo largo de los aos generan graves problemas -algunos de irreversible solucin- para los pobladores y terrenos adyacentes (Salomn, 2001) VII. El problema aluvional En al ao 1969 se sanciona en Mendoza la ley N 3596, la cual dispone que no se aprobar ningn loteo que no tenga la debida construccin de obras de defensa contra los aluviones, cuando el mismo sea realizado en los cauces aluvionales o en zonas afectadas por ellos. Esta ley tiene como finalidad proteger a terceros que desconocen estas situaciones y que posteriormente solicitan a las autoridades la construccin de defensa aluvional. Esta ley obliga al propietario que desee realizar un loteo urbano rural, emplazado en alguna zona determinada por las autoridades competentes como de riesgo aluvional, a realizar las defensas pertinentes y disponer la construccin de desages para el agua de lluvia que cae sobre ese terreno.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas La infraestructura aluvional en el piedemonte, comprende bsicamente obras de correccin como el Colector Escudo Blanco Encalada, Sosa, Liniers, Tejo-Viamonte, Maure, Fras, Papagayos, San Isidro, Colector Las Heras y Boulogne Sur Mer. En tanto las obras de control existentes, que corresponden a pequeas presas como las del Maure, Fras y Papagayos, fueron proyectadas en la dcada del 40 y acondicionadas en la dcada del 70, con las limitaciones de capacidad consiguientes. Esta infraestructura no permite contrarrestar la problemtica aluvional, ya que no existen obras de control integrales ni se ha dado tratamiento adecuado al agua torrencial en la mayora de los asentamientos existentes. Adems debe destacarse que, al no existir obras que regulen los caudales generados, son cada vez ms significativos los efectos aluvionales sobre la planicie aluvial y Canal Cacique Guaymalln (Abraham, et. al, 2002) VIII. Un proceso de planificacin y gestin sometido a fuertes presiones polticas y econmicas El piedemonte al oeste de la ciudad de Mendoza, constituye el nico territorio provincial que cuenta con una normativa de regulacin de los usos del suelo. Desde el ao 1983, en que se promulga la Ley 4886 para el sector distal pedemontano, se han sucedido una serie de leyes, decretos y ordenanzas municipales que tienen por objeto el ordenamiento de los usos y de sus impactos. Los municipios asumieron la responsabilidad de planificar sus respectivos territorios, ante la carencia de un marco normativo general Ley de Usos del Suelo - que regule y conduzca estos procesos dentro de una estrategia general de desarrollo. Estos, con fuertes restricciones de recursos humanos, tcnicos y presupuestarios, desde los gobiernos locales, han conducido los procesos de crecimiento urbano careciendo, en la mayora de los casos, de una perspectiva regional e ignorando el comportamiento del sistema ambiental en su conjunto. Esta situacin ha generado una urbe, en muchos aspectos desarticulada, con crecientes problemas ambientales que no son encarados en forma integral y sistmica (Reina, 2000). El ejecutivo provincial inici durante la dcada del 90, distintos planes de accin, asumiendo la responsabilidad de convocar a todos los sectores -especialmente a los municipios, e instituciones cientficas y

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Oikos red ambiental tcnicas- con el fin de implementar una gestin participativa, como estrategia para conducir los procesos de desarrollo de la zona. Esta estrategia de gestin, que tiene como principio el consenso y el respeto por la autonoma municipal, sufre limitaciones en los resultados sobre el territorio, ya que para los procesos de ocupacin de carcter no interjurisdiccional el gobierno provincial carece de facultad para intervenir. No obstante, el proceso de gestin se ha ido ajustando en la medida en que las distintas partes han ido comprendiendo la realidad y la necesidad de realizar un manejo integral, que supere los lmites administrativos jurisdiccionales. Esta alternativa de ordenamiento territorial ha permitido iniciar un paulatino proceso de gestin, partiendo desde una etapa inicial en la que se regul el territorio con un conocimiento genrico de la realidad ambiental Hasta 1983, el piedemonte constituye un territorio periurbano del Gran Mendoza para el cual no se implementan polticas especficas de ordenamiento y regulacin de los usos del suelo. Considerada un rea perifrica de secano no se aprecia la implementacin de regulacin a travs de ordenanzas municipales. Hasta estos aos, los procesos de ocupacin del rea son aislados y puntuales. En este aspecto se destacan los usos mineros (ripieras) sobre las cuencas del Maure y Papagayos y una creciente presin de usos residenciales formales en el oeste de los departamentos Capital (Dalvian, Alta Mendoza, ATSA) y Godoy Cruz (SUPE, Grfico). Los asentamientos marginales se mantienen bajo la lnea (al este) del Acueducto de OSM (Calle Presidente Pern). En la zona media y alta predominan los usos ganaderos extensivos sin manejo y asentamientos rurales o puestos en sectores que disponen de recursos hdricos. En el ao 1983 se sanciona la Ley 4886. Esta norma tiene aplicacin sobre el piedemonte medio y distal de los departamentos de Godoy Cruz, Capital y Las Heras. Zonifica el rea en 13 zonas, y regula los usos del suelo en reas crticas con alta posibilidad de ocupacin. Se crea el Organismo Consultor de la Zona Oeste del Gran Mendoza, con el objetivo de emitir dictmenes en lo referente a los usos del suelo en la zona oeste. Esta norma es bsicamente restrictiva, sin ofrecer alternativas para canalizar la creciente presin de usos sobre el rea. Debe destacarse adems el contexto socio-poltico en el que se sancion esta norma, como resultado de estudios tcnicos efectuados con el denominado PLANZO (Plan Zona Oeste) desde finales de la dcada del 70, inserto en un esquema centralizador. Su aplicacin result dificultosa,

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas no contando con el necesario respaldo poltico provincial y municipal, razn por la cual en varias oportunidades se sancionan Leyes de excepcin (Leyes 5046/85, 6129/94, 6506/97). Sin embargo, esta primera norma alcanz a regular parcialmente el proceso de ocupacin formal anrquico que se vena produciendo. En Diciembre de 1991, por iniciativa de la Honorable Cmara de Diputados, se sanciona la Ley 5804, que declara de inters y utilidad pblica, sujeta a expropiacin, a regulacin del uso de la tierra o a creacin de reservas naturales, a la zona con mayor ocupacin intensiva, ubicada inmediatamente al oeste del Gran Mendoza. Por otra parte, encomienda al Poder Ejecutivo realizar la planificacin global de toda el rea. Se trata de una norma genrica, con aplicacin sobre un territorio ms amplio que la 4886, pero de todos modos restringido a slo un sector del piedemonte, con lmites geodsicos. Recin en Agosto de 1995, por decreto 1077/95 se reglamenta la Ley 5804/91. En este decreto se destaca la zonificacin ambiental y la creacin de la Comisin Reguladora del Piedemonte (CRP), como rgano Asesor del Poder Ejecutivo y los Municipios, cuyas atribuciones sern coordinar, evaluar y recomendar la autorizacin y/o rechazo de los usos y emprendimientos sobre el rea pedemontana. En este perodo (1995 98), las acciones de gestin ejercidas por la CRP son muy limitadas, no contando con el respaldo poltico suficiente y real del Poder Ejecutivo y los Municipios. Las acciones de esta Comisin estaban limitadas por la falta de recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y la deficiente articulacin en la toma de decisiones entre los integrantes de la CRP (tcnicos y profesionales) y sus respectivas autoridades superiores. En sntesis, se contaba con un marco normativo adecuado pero, la gestin efectiva era deficiente. Integran esta Comisin, en calidad de Miembros Permanentes, los Municipios de Las Heras, Capital, Godoy Cruz y Lujn de Cuyo, y la Direccin de Ordenamiento Ambiental y Desarrollo Urbano. Como Miembros No Permanentes, la integran organismos como las Direcciones de Hidrulica, Vialidad, Minera, Catastro, de Escuelas, de Recursos Naturales, Departamento de Irrigacin, EPAS, IADIZA, IANIGLA, Administracin de Parques, Consejo Provincial del Ambiente, Subsecretaras de Turismo y de Deportes, Universidades de Cuyo y de Mendoza. Esta Comisin est funcionando regularmente, tratando y proponiendo soluciones para los diversos temas que llegan para su dictamen. Su tarea se ha visto fortalecida con la vigencia del Decreto

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Oikos red ambiental 1939/96, que prohbe la ocupacin del rea de piedemonte, siendo el rgano encargado de establecer las posibles excepciones a dicha norma. En especial se tratan los aspectos inherentes a los asentamientos ya existentes en la zona, proponiendo soluciones para su adecuacin al medio y para evitar perjuicios en el lugar y aguas abajo. En el caso de las propuestas de nuevos emprendimientos, se estudian y evalan en profundidad todos los aspectos involucrados, solicitando las correspondientes evaluaciones de impacto ambiental y todo tipo de estudios necesarios para evitar efectos ambientales negativos. En el ao 1996, se promulga el Decreto 1939/96 que agrega responsabilidades adicionales a la CRP: ejecutar un cdigo urbano especfico para el piedemonte, hacer cumplir la prohibicin de realizar nuevos fraccionamientos, loteos o urbanizaciones y considerar las posibles excepciones a esto ltimo. Los principales resultados en este perodo fueron por primera vez la creacin de un mbito de discusin tcnico entre distintos municipios y organismos pblicos centralizados y descentralizados. La implementacin de este Decreto redund en una mayor limitacin en el uso del territorio en lo que respecta a emprendimientos formales pblicos o privados Tambin ha sido beneficiosa para el ordenamiento territorial de la zona la promulgacin y aplicacin de la Ley 5961 de Evaluacin de Impacto Ambiental (EIA) y Decreto Reglamentario N 2109 que exige que cualquier proyecto, incluido el de asentamientos, debe cumplimentar con una serie de presentaciones para evaluacin ambiental de los organismos competentes. No obstante estos mecanismos de control previstos por el ejecutivo provincial, hay casos en los que se produce la venta de lotes en forma clandestina, cuyos emprendimientos no son tramitados oficialmente en su momento, siendo en este caso el municipio quien debe intervenir por facultad constitucional, ejerciendo el poder de polica territorial. Esta situacin, y la falta de apoyo poltico, ha dificultado grandemente la efectividad de la Comisin Reguladora del Piedemonte (CRP), que no ha logrado consolidarse, en un accionar conjunto con los municipios, para encausar las demandas formales, tanto del propio Estado como de particulares, a travs de procedimientos administrativos efectivos y adecuados. (Pavn et al., 1994, Salomn, 2003).

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas IX. El proceso de planificacin y ordenamiento territorial En el ao 1989, el Gobierno de Mendoza se propuso generar un Plan de Ordenamiento Territorial con una visin ambiental integral, que permitiera controlar los procesos de degradacin, mejorar las condiciones ambientales y conducir racionalmente la urbanizacin del piedemonte. Los estudios tcnicos fueron confiados al IADIZA1, que conform un equipo interdisciplinario, enriquecido con el aporte de representantes del Ejecutivo provincial, de los Municipios, Instituciones pblicas y privadas y entidades y personas con ingerencia en el piedemonte. Fueron objetivos especficos del trabajo: a) promover un proceso de planificacin y gestin; b) contribuir a la formulacin de un marco normativo; c) plantear estrategias para compatibilizar la conservacin con el desarrollo de la regin y mantener un equilibrio entre el uso y la capacidad dinmica del ecosistema; d) fomentar la participacin y el consenso de los distintos actores sociales involucrados; e)inducir actitudes y promover aptitudes en la poblacin que conlleven a la comprensin de los mecanismos de la naturaleza, especialmente relacionados con la dinmica de las tierras secas. Se inici el proceso de planificacin utilizando como marco de referencia la Metodologa de Proyectacin Ambiental y la planificacin de reas protegidas implementada por el Programa del Hombre y la Biosfera (MAB-UNESCO) para disear los planes de manejo de reservas de Biosfera, complementada con desarrollos propios del grupo de trabajo para la evaluacin integrada de recursos. El proceso de planificacin y gestin puede resumirse en tres etapas: la primera, destinada a obtener la informacin bsica para definir los conflictos y potencialidades del rea y establecer las hiptesis y campos de actuacin, se inicia con la formulacin del marco terico y metodolgico esencialmente interdisciplinario para abordar la complejidad del problema. Se basa en el inventario integrado de recursos, el anlisis de las condicionantes ambientales (especialmente fragilidad y peligro de desertificacin) y la evaluacin del impacto ambiental por urbanizacin. El resultado de esta etapa es el diagnstico de las potencialidades y restricciones del rea y la definicin de la prezonificacin y de las unidades ambientales de referencia, clasificando y compatibilizando los distintos tipos de uso con la sustentabilidad del rea.

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Oikos red ambiental La segunda etapa consisti en un proceso de consulta y planificacin participativa, donde se trabaj con los distintos actores con intereses en el piedemonte para discutir la prezonificacin realizada y la clasificacin de usos actuales y posibles con vistas a su regulacin. Este proceso se desarroll a lo largo de dos meses, con reuniones semanales, y registro a travs de Actas de los acuerdos logrados. Participaron representantes del ejecutivo provincial y municipal, legisladores, cientficos y tcnicos, organizaciones no gubernamentales, organizaciones de base, empresarios y pobladores. El resultado fue la elaboracin de la zonificacin ambiental definitiva y el cuadro de regulacin de actividades y usos (permitidos, restringidos y prohibidos) por zonas y por unidades de aplicacin, compatibilizndose los usos posibles con la conservacin del piedemonte (Figura 2). La tercera etapa consisti en la propuesta de un marco jurdiconormativo para conducir la tarea de planificacin y gestin (Decreto 1.077/ 95, Reglamentario de la Ley 5.804 y Proyecto de Modificatoria de la misma con la ampliacin del rea propuesta por esta ley, hasta la divisoria de aguas al oeste, del Ro Mendoza al sur y el Cordn de Las Peas al norte. Con esta propuesta de ampliacin se hubiera podido instrumentar la planificacin ambiental de todas las unidades de paisaje, cuencas y geoformas del piedemonte, pero hasta el momento an se encuentra en tratamiento legislativo el Proyecto de Ampliacin del rea legislada por Ley 5804/91. Con los resultados obtenidos, en un proceso indito en la provincia, se viabilizaron los aportes para reglamentar la Ley de Planificacin global del piedemonte, a travs de un proceso de planificacin participativa, con los aportes de todos los actores con incumbencia en la problemtica del sistema pedemontano y fundamentos cientficos para la toma de decisiones. El Decreto provincial N 1.077/95, bsicamente, crea dos instrumentos de manejo: a) La zonificacin del rea, que define los usos del suelo permitidos, en funcin de las caractersticas ambientales y las necesidades de proteccin.

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b) La creacin de la Comisin Reguladora del Piedemonte, que tiene a su cargo la supervisin y autorizacin de usos y emprendimientos propuestos, con representantes de los Municipios involucrados en el rea y del Gobierno Provincial. La zonificacin ambiental explicitada en el Decreto 1077/95,

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas reglamentario de la Ley 5804/91, contempla la existencia de tres grandes zonas. CAPITULO II USOS Art.7- USOS PERMITIDOS: Aquellos que no impliquen riesgos para el ambiente. Art.8- USOS RESTRINGIDOS: Aquellos que impliquen un potencial perjuicio para el ecosistema, pero que pueda conjurarse atenindose a las pautas de uso que surjan de la reglamentacin especfica de la zona y se autoricen previamente por la Comisin Reguladora del Piedemonte (CRP). Art.9- USOS PROHIBIDOS: Aquellos con consecuencia altamente perjudicial para el ecosistema. No podrn ser autorizados bajo ningn concepto. Art.10- Los usos que no se encuentren explcitamente permitidos, o restringidos, en cada zona o unidad ambiental, se considerarn prohibidos. Art.11- AUTORIZACION: Los usos que se pretendan realizar, y que encuadren en las categoras de permitidos o restringidos, debern ser previamente autorizadas por la Comisin Reguladora del Piedemonte, en funcin del cuadro de clasificacin de usos y actividades en las zonas y unidades ambientales que como Anexo forma parte integrante de la presente reglamentacin. Art.12- En los casos en que la actividad que se pretende desarrollar comprenda dos o ms unidades de aplicacin diferentes, de deber analizar en forma integral el emprendimiento y, si surgiera duda, se debern tener en cuenta para su autorizacin las normas de mayor restriccin. Art.13- USOS Y ACTIVIDADES NO PREVISTOS: Cuando se pretenda realizar usos que no se encuentren previstos, debern ser evaluados por la Comisin a fin de incluirlo, si correspondiere, en alguna de las categoras de usos establecidas. Art.14- INFRAESTRUCTURA PARA USOS PERMITIDOS O RESTRINGIDOS: Dentro de los sitios o circuitos que se definan para cada uso o actividad, el desarrollo se limitar a la construccin de infraestructura esencial, teniendo en cuenta la proteccin de los recursos,

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Oikos red ambiental que no promueva la concentracin de gran nmero de individuos ni afecte negativamente el ambiente. Para esto podrn seleccionarse reas de pequea extensin de uso intensivo, hacia donde se canalizarn la mayora de los visitantes. Art.15- EVALUACION CONTINUA: Recomindase a los Municipios con jurisdiccin sobre el rea de la presente reglamentacin implementar un sistema de control y evaluacin continua de la capacidad de carga de la misma, a fin de detectar seales de deterioro de los recursos, siguiendo las pautas que fije la CRP en sus dictmenes tcnicos. Art. 16- USO RESIDENCIAL ADAPTADO: Hasta tanto se realicen cdigos urbanos especficos para el Piedemonte, ste uso estar reglamentado por la Ley 4886/83, Captulo V, Art. 10, Urbanizacin Parque. A su vez la C.R.P. podr autorizar aquellos emprendimientos que tengan en cuenta las siguientes pautas de diseo urbano y hallan realizado previamente las evaluaciones de impacto ambiental correspondientes, de acuerdo a ley Provincial. Sitio de emplazamiento en zonas y unidades de aplicacin habilitadas para este uso en la presente reglamentacin. Adaptacin del trazado urbano a la forma del terreno. Emplazamiento de la mayor parte de las calles en forma paralela a las principales curvas de nivel. Conservacin de la red de avenamiento natural, evitando la alteracin de cauces de 3 o ms orden. Cuando la red de avenamiento sea muy alta (mayor a 20 km/km2), no deber permitirse ste tipo de uso. Empleo de Sistemas de aprovechamiento de agua pluvial, vertientes y subterrneas para riego y/o consumo. Empleo de sistemas diseados para reducir el consumo de agua potable por persona.

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Empleo de sistemas para favorecer la infiltracin y evitar dirigir excedentes pluviales fuera del predio. Tratamiento de efluentes cloacales que considere el reciclaje de los lquidos. Forestacin con especies adaptadas al lugar, para fijacin de suelos, sombra, mejoramiento del paisaje, acondicionamiento sanitario,

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas prevencin de la erosin y recreacin. Diseos especiales en la construccin de la vivienda y urbanizacin para permitir el aumento de los TC y la infiltracin. Evitar la existencia de espacios abiertos sin cobertura vegetal. Aprovechamiento de los recursos del clima y microclima para el acondicionamiento ambiental. Estudios complementarios Paralelamente y para brindar mayor sustento tcnico al proceso de planificacin y gestin, se realizaron una serie de estudios especiales con los temas prioritarios: Determinacin de reas de aptitud urbana Diseo de asentamientos urbanos adaptados al piedemonte Aprovechamiento y demanda de agua Localizacin, impacto y rehabilitacin de ripieras Circuitos tursticos Mejoramiento del paisaje por forestacin y manejo de la vegetacin natural Tenencia de la tierra y Marco legal Esta informacin se puso a disposicin de los organismos de gestin. Por su importancia para la implementacin de las estrategias de urbanizacin, haremos slo una breve referencia al estudio sobre la determinacin de reas de aptitud urbana. Se seleccionaron variables e indicadores para definir la aptitud urbana y mediante el procesamiento de imgenes satelitales, fotointerpretacin y verificaciones en el terreno se generaron mapas temticos a un mismo nivel de resolucin. Mediante tcnicas de superposicin y ajuste se obtuvo el mapa final, con la determinacin de reas con aptitud para asentamientos urbanos y suburbanos. Las conclusiones del trabajo fueron sorprendentes y contribuyeron a desmitificar la hiptesis de la urbanizacin total del piedemonte, dado que considerando sectores con aptitud urbana los espacios entre cauces de mayor orden e interfluvios relativamente planos con pendientes de

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Oikos red ambiental hasta el 5%, no perturbados por fallas regionales, las reas con similar aptitud para uso urbano y residencial en el piedemonte no superan las 5419 ha (Abraham, et al., 2002) X. Conclusiones o el mito del eterno retorno Como se ha podido apreciar, en este territorio se han conjugado una diversidad de aspectos naturales y antrpicos que han desencadenado situaciones ambientales crticas. Frente a ello, el Estado Provincial y Municipios, implementan un proceso de planificacin y gestin basados en el estudio y conocimiento de los procesos, el abordaje interdisciplinario de los problemas, la participacin de distintos sectores de la comunidad con intereses en ese territorio, y el respeto por las autonomas municipales. Lamentablemente, este proceso ha carecido de la continuidad y del apoyo poltico e institucional necesarios para enfrentar la magnitud de las presiones de ocupacin del rea pedemontana. En este sentido, la legislacin provincial ha generado leyes y reglamentaciones que han intentado evitar o minimizar los efectos perjudiciales para el ambiente, con hasta ahora escasos resultados. Cabe destacar que el rea pedemontana, al oeste de la ciudad de Mendoza, constituye el nico territorio de la provincia que cuenta con una normativa de regulacin de los usos del suelo. En un valioso proceso de generacin de conocimiento para la toma de decisiones, y de complementacin entre el sector cientfico y los mbitos de gestin, financiados por el gobierno de Mendoza, desde el ao 1987, se han desarrollado diferentes estudios ambientales tendientes a ordenar el piedemonte. A travs de un proceso de planificacin que careci de la continuidad necesaria, se logr alcanzar recin en el ao 1995, un marco regulatorio de los usos del suelo: Ley N 5804, Decreto Reglamentario N 1077/95 y Decreto N 1939/96, que brindaron las posibilidades de controlar parcialmente la ocupacin anrquica de esta zona. Se constituye entonces el piedemonte en un territorio ampliamente estudiado y con regulaciones de uso del suelo, que sin embargo an plantea desafos para su conocimiento y gestin. De la amplia gama de estudios realizados, nunca se obtuvo el financiamiento necesario para completar la planificacin detallada para el ordenamiento territorial del rea, ni lleg a formularse un cdigo urbano adaptado a las especficas condiciones ambientales del piedemonte, a pesar de las reiteradas

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas gestiones que diferentes grupos de trabajo realizaron para culminar los estudios necesarios para una adecuada gestin del territorio. Los trabajos de manejo de cuencas quedaron inconclusos por variadas razones, de ndole cientfica y presupuestaria y tanto el ejecutivo provincial como los municipios, abordaron la gestin a travs de una normativa difcil de aplicar por la ausencia de una Ley marco de usos del suelo que obligara a la conciliacin de los conflictos institucionales y sectoriales. Ya en 1995 se planteaba: La Planificacin Global realizada es slo la primera parte del proceso iniciado. Es necesario llegar a la confeccin de un modelo de evaluacin de desertificacin para la redaccin de un Cdigo Urbano-Ambiental especial para dicha rea, debido a que sus caractersticas son totalmente distintas a las del resto de la ciudad, y por ello no puede regirse por las mismas normas, en especial las de ndole urbanstica y de fraccionamientos de terrenos. Deben identificarse las reas factibles de urbanizar, y en qu condiciones; planificar las vas de comunicacin, los espacios verdes, la creacin de reas de reserva natural; y solucionar la problemtica aluvional, uno de los temas ms acuciantes para el conglomerado urbano.2 En cuanto al aspecto aluvional, debe destacarse que si bien el mismo constituye uno de los limitantes de localizacin bsicos para la ocupacin del rea, su solucin requiere ser abordada desde una perspectiva integral, ya que las obras de correccin o control que se diseen y ejecuten son los medios y no los fines para alcanzar un uso adecuado y concertado del territorio. Con este criterio el Estado Provincial est implementando una evaluacin integral y sistemtica de todos los trabajos y alternativas de obras realizadas y a realizar en la zona, incluyendo la reformulacin del Proyecto Chacras de Coria y Trasvase de Cuencas (Salomn y Reina, 1999). Ante la realidad de que se ha proyectado el rea pedemontana, con gran cantidad y calidad de estudios interdisciplinarios, sectoriales e integrados, que contemplaron la participacin y el encuentro de los distintos actores en el proceso de planificacin y ordenamiento de los usos y actividades del piedemonte; que se definieron las zonas ambientales y las unidades de aplicacin y que existe un marco regulatorio, al menos para una porcin importante del mismo e instrumentos de control, nos preguntamos porqu las deficiencias en la gestin ambiental del territorio. Quizs la respuesta est dada por las reflexiones de un grupo de alumnos del ltimo ao de la Carrera de gestin

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Oikos red ambiental ambiental de la Universidad de Congreso, que analizaron y buscaron explicaciones a esta situacin. Sus opiniones pueden resumirse en las siguientes consideraciones: El crecimiento de la presin de uso residencial, impulsada por la especulacin inmobiliaria y la necesidad de asentamientos de los sectores marginales crecientes, generados por los procesos de exclusin social. La catica situacin de la tenencia de la tierra y ocupaciones de hecho que sumadas a la pobreza y la crisis de desempleo hacen continuar el avance de los asentamientos informales. Desinformacin de la poblacin en relacin con los impactos generados por la urbanizacin no adaptada en el piedemonte. Intereses sectoriales de los departamentos, en conflicto con un crecimiento armnico. Superposicin de jurisdicciones y mbitos de aplicacin de diferentes organismos gubernamentales. Existencia de conflictos de intereses entre el sector pblico y el privado y falta de decisin y apoyo poltico a los organismos de gestin y planificacin para aplicar el marco normativo. Inexistencia de una ley marco de regulacin de los usos del suelo en todo el territorio provincial. BIBLIOGRAFIA ABRAHAM, E., (1989). Carta Geomorfolgica del Piedemonte de la Sierra de Uspallata al oeste de la Ciudad de Mendoza. En: F. A. Roig (Editor): Deteccin y Control de la Desertificacin, Conferencias, Trabajos y Resultados del Curso Latinoamericano. Mendoza, UNEP-IADIZA. ABRAHAM, E. M., (2000). Geomorfologa de la Provincia de Mendoza. En: Abraham, E. M. y F. M. Martnez (Editores). Argentina. Recursos y Problemas Ambientales de las Zonas ridas. Primera Parte: Provincias de Mendoza, San Juan y La Rioja. TOMO I: Caracterizacin Ambiental. GTZ, IDR (Univ. Granada), IADIZA, SDSyPA. Argentina, 29:48, 144p. ISBN 987-20906-2-9. ABRAHAM, E. y F. ROIG, (1990). Planificacin y ordenamiento ambiental

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas del piedemonte al oeste de la ciudad de Mendoza. IADIZA, Gobierno de Mendoza. 213 p. ABRAHAM, E., F. ROIG, J. REINA, O. VAZQUEZ y M. SALOMON, (1993). Zonificacin ambiental y regulacin de usos en el piedemonte al oeste de la ciudad de Mendoza. Aportes para la redaccin del Decreto reglamentario de la Ley 5804/91. Gobierno de Mendoza, 90 p. ABRAHAM, E., F. ROIG, I. PAVAN, J. REINA, M. SALOMON, y E. O. VAZQUEZ, (1994). Planificacin y ordenamiento ambiental del piedemonte de la Sierra de Uspallata al oeste de la ciudad de Mendoza. En: Actas de la III Bienal Argentina de Urbanismo, Lujn, Provincia de Buenos Aires. ABRAHAM, E. M. y A. RODRIGUEZ SALAS, (1998). Poltica ambiental en la Provincia de Mendoza. Aportes para el estado y la Administracin gubernamental, Serie Ambiente y Desarrollo Sustentable, Asociacin de Administradores Gubernamentales, 12: 23-45. ABRAHAM, E., ROIG, F., IBEZ, G., SALOMON, M. y R. LLORENS, (2002): Aptitud Urbana del Piedemonte al Oeste del Gran Mendoza. IX JORNADAS Cuyanas de Geografa. ABRAHAM, E., ROIG, F., SALOMON, M., REINA J. y E. VAZQUEZ, (2003). Situacin del proceso de planificacin y gestin territorial del piedemonte al oeste del Gran Mendoza. Mendoza (Argentina). II Seminario Internacional: La interdisciplina en el ordenamiento territorial. Planificacin estratgica y medioambiental. UNC. Mendoza. Argentina. 12 p. COMISIN MUNICIPAL DE LA CIUDAD DE MENDOZA, (1989). Estudio sobre los asentamientos Precarios ubicados al Oeste del Cerro de la Gloria. Mendoza, indito, Municipalidad de la Ciudad de Mendoza. CONSEJO DE ORDENAMIENTO URBANO DEL GRAN MENDOZA, (1990). Estudios y Propuestas para el Ordenamiento Urbano del Gran Mendoza. Mendoza, IPV MINETTI, J., (1989): Estudio climtico del piedemonte del Gran Mendoza. En: F. A. Roig (Editor): Deteccin y Control de la Desertificacin, Conferencias, Trabajos y Resultados del Curso Latinoamericano. Mendoza, UNEP-IADIZA. MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE, URBANISMO y VIVIENDA y Unidad de Manejo Ecolgico de Cuencas-CRICYT), (1993). Programa de

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Notas (1) y (3) Laboratorio de Desertificacin y Ordenamiento Territorial IADIZA (2) Unidad Botnica y Fitosociologa IADIZA
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1 Instituto Argentino de Investigaciones de las Zonas ridas. Bajo la direccin de Elena M. Abraham y Fidel A. Roig, entre 1989 y 1994 se ejecut el Proyecto Planificacin y Ordenamiento Ambiental del Piedemonte al Oeste de la Ciudad de Mendoza, que cont con la participacin lo largo de sus distintas etapas, de Jos Avanzini, Roberto Herrera, Rosana Llorens, Enrique Paladini, Irma Pavn, Gloria Pedrozo, Alejandro Pizarro, Jos Reina, Mario Salomn y Ernesto Osvaldo Vazquez. Extrado de Presentacin de solicitud de financiamiento para completar los estudios necesarios para el ordenamiento territorial y gestin del piedemonte (Abraham y Roig, 1995.)
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Oikos red ambiental

Los espacios urbanos recreativos: Parque Central: ciudad verde o ciudad sustentable?
Arq. Vernica Escudero

I. Factores determinantes para el desarrollo de la actividad residencial El rea metropolitana de Mendoza, a lo largo de la ultima dcada, ha sufrido una serie de modificaciones en cuanto al uso del suelo, fundamentalmente en lo referido a la actividad residencial. A partir del anlisis de diversos elementos entre los que se incluyen los datos censales, resulta notable el xodo de la actividad residencial del rea urbana consolidada, especficamente de la Capital, y un crecimiento paulatino de esta actividad en la periferia rural de la regin. Este desplazamiento de la poblacin permite inferir que la ciudad o el rea urbana consolidada ya no contiene los elementos cualitativos para ser elegida como lugar de residencia. Sin embargo es importante aclarar que esta dinmica poblacional ha sido favorecida tambin por una disminucin de la renta agraria, que ha provocado alteraciones en el valor del suelo permitiendo el avance de esta actividad sobre tierras de alto valor productivo. La actividad mencionada se ha establecido en pequeos ncleos existentes, como Chacras de Coria, o en loteos privados. Esto ltimo resulta un fenmeno de relevancia, ya que son modelos urbanos que contienen los elementos cualitativos determinantes para el desarrollo de la residencia, demandados por el habitante, no resueltos en el mbito de la ciudad pero si resueltos por un ente privado.

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Los elementos a partir de los cuales se estructuran estos modelos generalmente son una generosa dotacin de espacios verdes, seguridad garantizada y el diseo de un trazado vial que regula tanto el volumen como la velocidad de los vehculos. Si bien la seguridad de los habitantes y la regulacin vehicular constituyen elementos importantes para el armnico desarrollo de esta

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas actividad, en esta exposicin slo ser tratado el tema de los espacios verdes. II. Implicancia de los espacios verdes en el desarrollo residencial La decisin de radicarse en las inmediaciones de los espacios verdes sean naturales o no, tiene que ver con diversos factores que van desde lo fsico hasta lo psicolgico. En el caso de Mendoza, dada las caractersticas de un clima semidesrtico, este fenmeno tiene que ver fundamentalmente con los beneficios ambientales y especficamente trmicos que el mismo proporciona. Tal es as que la desproporcin entre espacio verde y construido en la trama urbana consolidada provoca un incremento de la temperatura, estableciendo una notable diferencia, en este sentido, con la periferia rural y con la zona pedemontana. Esta tendencia en el caso de nuestra provincia tiene una trayectoria histrica, ya que justamente los principales ncleos residenciales se han desarrollado en funcin de los espacios verdes. A continuacin se citan alguno de los mas relevantes: Entre los aos 1561-1776, el damero se organiza a partir de la plaza fundacional. Entre los aos 1861 - 1940 : Un terremoto en 1861 destruye la ciudad fundacional y surge la concrecin de una nueva ciudad organizada a partir de cinco plazas. Se concreta el parque del Oeste, conectado por un eje de carcter monumental, con la plaza Independencia. La alameda es el primer paseo pblico arbolado, la poblacin, especialmente la gente pudiente estableci sus viviendas sobre la calle San Nicols y la Alameda. La arteria atrajo enseguida al comercio que se volc como un aluvin. La calle San Nicols, bautizada luego Gral. San Martn es el sitio mas animado de la ciudad. La calle que sirve de nexo al parque con la nueva ciudad da origen a la va residencial mas prestigiosa, Av. Emilio Civit. En el ao 1913 son expropiados los terrenos entre la ciudad y el parque para la apertura de calles en este sector Otro cambio de peso para la estructura de la ciudad fue el traslado de los edificios gubernamentales a los terrenos de la antigua Quinta

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Oikos red ambiental Agronmica. Conformando as el Centro Cvico rodeado de una gran superficie parquizada, el parque cvico. El ncleo residencial contiguo a este sector es el barrio Bombal. Tanto los parques y las plazas, en la provincia, son concretados a partir del riego artificial y de carcter publico. El carcter publico de las plazas y los parques promueven una intensa actividad social en el sector que en forma conjunta con la residencial alienta el desarrollo de equipamiento comercial. El desarrollo armnico de estas actividades, comercio, residencia y esparcimiento, promueve y asegura la vida de las calles generando seguridad para el habitante. Plazas y parques: reas de refugio en caso de catstrofe ssmica Los espacios pblicos aparecieron en Mendoza hace ya un siglo para solucionar los problemas higinicos sanitarios, y fueron distribuidos de manera equidistante a los efectos de que sirvieran como reas de refugio en caso de catstrofe ssmica. Resulta oportuno destacar este aspecto funcional de los espacios abiertos, ya que si observamos un plano del rea urbana consolidada actual, se observa no slo una gran desproporcin de espacio verde y construido, sino tambin una prdida de este criterio a la hora de densificar determinados sectores de la ciudad. Parque Central: oportunidad o amenaza? El objeto de esta exposicin pretende demostrar mediante el anlisis, la necesidad de proteccin y las posibilidades de materializacin de este pulmn, abogando adems en defensa del suelo, un recurso del cual no se toma debida conciencia en cuanto a su NO RENOVABILIDAD, siendo el mismo, el soporte nico del objeto de cualquier planificacin y

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voluntad poltica: el hombre y su calidad de vida, La ciudad y su habitabilidad.

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Oportunidad Si observamos el plano del rea urbana consolidada del departamento de Capital, se aprecia un sector de gran superficie libre de construcciones, en lo que podra ser el centro geomtrico de la trama urbana. Este sector representa la nica oportunidad de equilibrar espacio verde y construido, tendiendo a la regeneracin y reactivacin residencial en su rea de influencia, en funcin de los fundamentos expuestos. Esta alternativa se plasm en el plan regulador del ao 1942 y fue adquirido por la provincia en el ao 91 por ley 5727, declarado zona de Reserva Ambiental por ley 5761, afectado al uso exclusivo de parque. Estos y todos los terrenos, incluyendo los de los departamentos de Las Heras y Godoy Cruz, que quedaron en desuso por el cese del servicio ferroviario. Amenaza En octubre del ao 1994, se firma un convenio a travs del cual el predio es cedido al departamento de Capital a cambio de que realice el traslado de la estacin de cargas al departamento de Palmira. El municipio capitalino solicita a su vez la desafectacin de una parte de los terrenos a los efectos de financiar el traslado de la estacin a Palmira a travs de la venta de los mismo. Asimismo, cabe mencionar que en el convenio

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Oikos red ambiental firmado, adems, aproximadamente una hectrea queda destinada a la concrecin de un hotel cinco estrellas. Actualmente los terrenos desafectados se encuentran habilitados para la concrecin de emprendimientos inmobiliarios de carcter residencial, desarrollados en altura con alta densidad de poblacin, en funcin de los factores de ocupacin del suelo establecidos por la norma municipal. Si observamos en el plano podemos apreciar la notable reduccin de superficie de lo que originariamente se llam Parque Central, y hasta qu punto han sido condicionados los beneficios pretendidos por aquel plan regulador del 42 y la ley 5761 de Reserva Ambiental. El futuro Parque Central no slo ha quedado reducido a la mnima expresin sino que, a su vez, contendr un serie de construcciones de gran afluencia publica reduciendo an ms la superficie de verde efectivo convirtindolo en algo que tendr aproximadamente una vez y media la superficie de la plaza Independencia. Las decisiones tomadas respecto de la superficie del Parque Central y el destino o uso que se le ha otorgado a los distintos sectores que originariamente constituan la reserva ambiental, no slo condicionan los beneficios ambientales y urbansticos propios de los espacios verdes, sino que compromete gravemente la calidad ambiental de los habitantes por el excesivo trnsito vehicular que se prev en el sector. Si consideramos que los terrenos del Parque Central se encuentran enclavados en una zona de alta densidad poblacional y la misma ser casi duplicada por los nuevos emprendimientos inmobiliarios, a lo que se le sumar la afluencia peridica de personas y vehculos por las actividades que tendrn lugar en los edificios que se construirn dentro del predio: Catedral, hotel cinco estrellas y edificios culturales y recreativos. El Parque Central y el riesgo ssmico

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Considerando que una catstrofe no es otra cosa que un peligro mal manejado, ya que, como el caso del terremoto, es imposible de modificar, la nica alternativa viable, a los efectos de disminuir la vulnerabilidad de bienes y personas, es que el peligro sea contemplado dentro de la configuracin del territorio urbanizado.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Desde el punto de vista de los daos que provocan los movimientos ssmicos, estudios especficos han demostrado que existe una intima relacin con los daos y las zonas cercanas a las fallas activas. Estas reas, donde los sismos provocan un efecto destructivo mayor, han sido denominadas Zonas de Peligro de Desplazamiento Superficial, (ZPDS). El primer intento a nivel mundial desde la rbita legislativa, para disminuir efectivamente el peligro de desplazamiento superficial de fallas, fue propuesto por el Estado de California mediante el decreto Alquist Priolo Geologic Hazard Zones Act en el ao 1971. El propsito de esta norma legal es prohibir la localizacin de estructuras para uso humano sobre trazos de fallas activas, mitigando de esta forma el peligro de fallamiento superficial. El fundamento ms relevante en la evaluacin y moderacin de este peligro geolgico primario radica en que la recurrencia del fallamiento superficial futuro se espera fundamentalmente al lo largo del trazo de fallas activas. La efectividad del programa Alquist Priolo fue comprobada en el desierto de Mojave, cuando la California Division of Mines and Geology emiti los mapas oficiales de la ZPDS para las fallas activas del sector central del desierto, luego del terremoto de Landers de 1992. Mediante este estudio pudo comprobarse que el 92% de los 85 km. de ruptura superficial de falla ocurrieron dentro de la zona de peligro delineada, especialmente dentro de una franja de aproximadamente 60 m. desde el trazo de falla principal. El 8% restante correspondi al desarrollo de fallamiento secundario nuevo. El primer intento realizado en Argentina, y hasta en Sudamrica fue aplicado en Mendoza, al extremo sur de la falla La Cal, en donde sta penetra por unos 9 a 10 Km dentro del ncleo urbano del Gran Mendoza (departamentos Las Heras y Capital). Estos resultados, que podramos considerar como preliminares, demuestran que la regulacin del desarrollo urbano (para el peligro primario referido), es una necesidad bsica en esta regin sismotectnica inestable del Norte de Mendoza. La ZPDS para el extremo sur de la falla activa La Cal fue delineada siguiendo la normativa actual vigente en California, con la variante de que su parmetro dimensional (ancho) fue establecido en 500 m. a ambos lados del trazo de falla. El criterio adoptado obedece fundamentalmente

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Oikos red ambiental a la complejidad local del trazo de falla estudiado, a su tipo gentico (empuje migrando al Este) y la presencia del evidente fallamiento secundario identificado en el departamento de Capital, y a su distancia mxima con respecto al trazo de falla principal. Todo lo expuesto sobre la problemtica derivada del riesgo ssmico ha sido desarrollado por personal altamente idneo y sirvi como fundamentos para la redaccin y presentacin de un proyecto de ley que fuera presentado en la Legislatura Provincial el 12 de noviembre del ao 2002. El principal objetivo de este proyecto fue que el Programa de Zonas de Peligro de Desplazamiento Superficial de Falla regulase el desarrollo urbano en las cercanas de fallas activas y de esta forma mitigar efectivamente el peligro de desplazamiento o ruptura superficial de falla futura. La relacin entre la falla La Cal y el Parque Central, con toda la obra urbana que se pretende realizar en el sitio y la densidad poblacional que se prev en el sector, resulta altamente temible. Este riesgo de considerable magnitud qued demostrado con la exposicin del personal a cargo de la investigacin mencionada, del mapeo del trazo de la falla La Cal. La misma tuvo lugar en la Legislatura Provincial y en el Taller inter institucional organizado por la Universidad de Mendoza y Universidad Nacional de Cuyo el 26 de setiembre del ao 2003. El mapa que muestra el trazo de la falla estudiada, evidencia el sector del Parque Central como una zona comprometida, ya que el sitio no slo est surcado por la falla La Cal (en las inmediaciones de calle Per) sino que contiene el fallamiento secundario mencionado (inmediaciones de calle Tiburcio Benegas). Implicancia trmica y ambiental: La ciudad, por su gran superficie, por las caractersticas trmicas de los materiales de construccin, el calor generado por la combustin de los automviles y el generado por los seres humanos en sus procesos metablicos, genera un sistema termodinmico que interacta con su entorno natural y espacios verdes.

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La energa calrica puesta en juego en este sistema (ciudad), da siempre como resultado el calentamiento de sta durante el da. Esto produce a su vez el calentamiento de las masas de aire, que al tener menor peso y densidad tienden a elevarse, originando no slo la succin de masas de aire de menor temperatura de zonas aledaas menos

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas irradiadas o con materiales de baja inercia trmica, como por ejemplo terrenos sin pavimento o masas de aire enfriada por efecto de la evotranspiracin de vegetales. Este sencillo anlisis, manifiesta la dinmica de la corriente de brisas nocturnas entre la cuidad y el piedemonte y el parque Gral San Martn en nuestra ciudad. Este efecto evidente desde calle Belgrano (5 y 6 Seccin), es denominado sistema de parque o efecto parque. Este movimiento de las brisas, en nuestra ciudad tambin es beneficiado por la pendiente natural Oeste- Este, colaborando a que las masas de aire fro, ms denso y pesado, descienda con mayor facilidad hacia la misma. Es importante destacar que, tanto la Quinta como la Sexta Seccin, actan como interfase entre el parque y la ciudad dada las caractersticas urbansticas en cuanto a la proporcin entre espacio verde y construido adems de la altura de las edificaciones, que junto con el arbolado pblico, colaboran a que las brisas no se calienten en el sector, sino que se incrementan. El Parque Central representa una verdadera oportunidad de hacer extensivo, el efecto parque ms all de la Calle Belgrano, ventilando y refrescando el centro, cuarta y tercera seccin. Este fenmeno puede ser extensivo a la zona Oeste de Guaymalln, considerando al Parque OHiggins como integrante del mismo sistema. La propuesta del municipio Capitalino condiciona excesivamente este beneficio al reducir la superficie verde y aumentar la superficie de radiacin, a travs de la desafeccin de los terrenos mencionados para un uso de parque en pos del desarrollo inmobiliario, potenciando el efecto no deseado al incrementar la superficie de radiacin a travs de (asfalto, hormign, seres humanos, etc.). El aumento de la densidad del sector, como as tambin la altura de los edificios, en funcin de los factores de ocupacin propuesto por la comuna para este sector, condicionar no slo el flujo de las brisas (disminuyendo su velocidad y recalentndolas en la transferencia de energa), sino tambin arrojar sombra sobre viviendas existentes de menor altura al Este y Sur de las torres previstas en la propuesta.

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BIBLIOGRAFIA Rosa Goycochea de Onofri, Revista Suma sobre Mendoza, setiembre 1990.

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Kilmetro 8 - Acusaciones cruzadas, conflictos potenciados.

Eduardo Sosa1

I. Introduccin El conflicto por los impactos ambientales de la planta de irradiacin de moscas en el distrito de Kilmetro 8, fue uno de los ms importantes en el ao 2002. Recientemente, el ISCAMEN (Instituto para la Sanidad y la Calidad Agropecuaria de Mendoza), manifest su inters en trasladar la planta a alguno de los departamentos del este provincial, cuestin que es tratada mediante el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental y que tiene pendiente su aprobacin. Es probable que en el futuro este conflicto se reanime, movilizado por la siempre escasa informacin acerca de los potenciales peligros para la salud humana, que deviene de la instalacin y manejo de tecnologa compleja, adems de la casi nula incidencia de la ciudadana y sus valoraciones sociales, frente al imperativo tecnolgico cuando se toman las decisiones polticas. II. Algunas consideraciones La tecnologa empleada para combatir plagas siempre ha sido del mximo inters por parte de las organizaciones ecologistas, de los gobiernos y de los ciudadanos. Basta recordar el debate internacional provocado por el uso indiscriminado del DDT (un pesticida a base de compuestos orgnicos persistentes de comprobada peligrosidad). Durante las dcadas del 50 y 60 en los Estados Unidos. Esto motiv la aparicin en escena del movimiento ecologista, a partir de la famosa publicacin Primavera Silenciosa de Rachel Carson en 1962, que trataba sobre el uso de los pesticidas y su efecto sobre la salud humana y la vida silvestre. El libro origin un doble debate internacional. Por una parte, si los pesticidas y toda su carga qumica podran finalmente controlar a las plagas, cada vez ms resistentes a la exposicin de estos agentes

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Oikos red ambiental qumicos; por la otra, la discusin se plante en trminos de tica corporativa, ya que las grandes compaas petroqumicas y agroqumicas, financiaban las investigaciones de las universidades sobre el uso de estos productos, incidiendo sobre la informacin pblica que se difunda sobre el poder cancergeno de los mismos y el dao que causan a la naturaleza. A partir de esta crisis, surgieron investigaciones que hasta entonces se consideraban alternativas o marginales al sistema cientfico, las cuales normalmente pretendan minimizar los riesgos que se asocian normalmente al mal manejo de estos compuestos txicos. Una de las nuevas tecnologas para el combate de plagas es la esterilizacin de poblaciones y su posterior liberacin, la cual provoca que los insectos compitan por reproducirse con especies frtiles, que con el paso del tiempo van dejando lugar a las nuevas especies. As, las poblaciones van reducindose paulatinamente, hasta llegar a niveles que permiten desarrollar sin interrupciones las actividades productivas. La mosca de la fruta o del Mediterrneo, de gran dispersin geogrfica, constituye un serio problema para los agricultores, ya que su produccin queda restringida a pequeos mercados cuando est infestada con este insecto. Una tecnologa que ha resultado probadamente exitosa en el combate de esta plaga, es la irradiacin de machos con cobalto radiactivo, que en dosis especficas provoca infertilidad en la especie. Una vez esterilizados, los machos son liberados en los sitios donde se encuentra la plaga, provocando la reduccin poblacional mencionada en el prrafo anterior. Sin embargo, la tecnologa requiere de cuidadosa atencin, puesto que es sabido que la radioactividad incrementa la probabilidad de contraer enfermedades como el cncer, un flagelo del cual la humanidad an no puede deshacerse, a pesar de los apabullantes logros de la ciencia mdica en los ltimos treinta aos. Para ello, se han creado protocolos de seguridad radiolgica, con los cuales se pretende reducir al mnimo posible los riesgos asociados a esta actividad; sin embargo, es cierto tambin que la energa nuclear posee muy mala fama, debido entre otras cosas al recuerdo de Hiroshima y Nagasaki durante la segunda guerra mundial, al peligro de destruccin planetaria con la cual alegremente, las superpotencias amenazan al resto de la humanidad desde la dcada del 60, a accidentes nucleares que tuvieron amplia cobertura en los medios de comunicacin, y a la falta de informacin con que la industria nuclear se maneja en sus relaciones con la ciudadana. La industria nuclear necesita el secreto para subsistir,

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas deca Santiago Vilanova2, cuando alertaba acerca de los peligros de la tecnologa nuclear. Otros autores han acercado visiones an ms desesperantes sobre el manejo de algunos pases de su tecnologa atmica3. Si a ello le sumamos la manipulacin de la informacin y la complejidad de la misma para el ciudadano medio, el asunto del riesgo tecnolgico que pesa sobre esta actividad la convierte en un tema maysculo. Es lgico suponer entonces, que todo aquello que nombre las palabras radioactividad, cncer y otras normalmente asociadas, cause escozor a la ciudadana y provoque en muchos casos la aparicin de conflictos, como el que comentaremos a continuacin. Es imprescindible que las autoridades permitan el libre acceso a la informacin a toda la ciudadana y sus instituciones, a fin de difundir las ventajas y desventajas de esta actividad. III. El inicio del conflicto El 17 de diciembre de 2001 varios pobladores del distrito Kilmetro 8, del departamento Guaymalln, se presentaron ante Fiscala de Estado solicitando el traslado de la Planta de Esterilizacin de insectos, conocida como la Bioplanta del ISCAMEN, debido a los numerosos casos de cncer, malformaciones, y muertes por diversas causas, ocurridos en la zona en los ltimos aos, achacados al mal manejo de los equipos productores de rayos gamma4 con los cuales se esterilizan los insectos. Inmediatamente tom estado pblico el caso a travs de los medios de comunicacin, las autoridades del Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas contactaron a los pobladores con respuestas tranquilizadoras5, las cuales fueron rechazadas por los pobladores, nucleados en torno a la Unin Vecinal del distrito. Luego de este hecho, las mismas autoridades salieron tambin a difundir su versin de los hechos ante los medios de comunicacin, convocando al Ministerio de Salud para la realizacin de un estudio epidemiolgico que corroborara los dichos de las autoridades, en el sentido de que el nivel de las radiaciones se encontraba dentro de los parmetros normales para la zona, y que los casos de cncer no superaban la media establecida para la provincia6. Pronto el conflicto pas a la legislatura, donde se realizaron reuniones con los principales involucrados, quienes mantuvieron sus posturas inamovibles7, lo que ocasion la detencin del proceso de negociacin incipiente.

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Oikos red ambiental En el camino los medios de comunicacin alertaban tanto sobre cifras alarmantes en la cantidad de casos identificados, superando en varias veces los promedios internacionales8, como de otros estudios que afirmaban lo contrario. El 6 de febrero de 2002, cerca de 250 vecinos de la localidad realizaron un corte de ruta en reclamo de soluciones que no llegaban9. Una semana ms tarde se reunan las autoridades provinciales de las distintas reas involucradas, adems de una comisin del Ministerio de Salud de la Nacin, del programa Viga, que realiza vigilancia epidemiolgica. Unos das ms tarde se realiz una encuesta epidemiolgica, cuyos resultados se conocieron en abril de 2002. Luego del estudio, las autoridades llegaron a la conclusin de que los casos de cncer registrados se encontraban dentro de las cifras esperables, cuestin que fue ampliamente rechazada por los pobladores, aun mucho tiempo despus de presentado el informe epidemiolgico10, quienes atacaron especialmente la metodologa del mencionado estudio11. Por aquellos das se conoca la noticia que el laboratorio haba sido instalado en 1991 con un permiso de cuatro aos, pero que sigui funcionando hasta la fecha, e incluso modific sus instalaciones sin someterse a la evaluacin de impacto ambiental prevista por la ley. Mientras tanto, Fiscala de Estado desestim el traslado de la bioplanta en el mes de febrero de ese mismo ao, provocando un recrudecimiento del conflicto12. Ya en el ao 2003, el 13 de febrero se produce un furioso ataque de ms de 200 vecinos contra la planta de ISCAMEN, argumentando estar hartos de las dilaciones gubernamentales y de no encontrar respuesta a sus reclamos13. Por aquellos momentos comienza a mencionarse el posible traslado de la bioplanta14. Para fin del ao 2003, las posibles plazas para el traslado son el Parque Industrial en Lujn de Cuyo, el Parque Industrial de Las Heras, Corralitos en el departamento Guaymalln y un terreno en el departamento Junn15. Comienza a vincularse el traslado de la bioplanta con la necesidad de mejorar la produccin y aumentarla para acceder a nuevos mercados. Los departamentos inician a su vez consultas internas, ya que aducen que no existen pedidos oficiales al respecto16. Con el tiempo se caen las propuestas de ubicacin en Lujn y Las Heras, por distintos motivos.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Se inicia posteriormente el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental para la instalacin de la bioplanta en el departamento Junn, pero un hecho sin precedentes, como es la manifestacin de aproximadamente 500 personas en contra de este proyecto, provoc la paralizacin de la propuesta a nivel institucional. El ISCAMEN decide entonces retirar la propuesta de Junn y abocarse a la ubicacin de nuevos sitios. Una nueva posibilidad se abre para el traslado de la bioplanta cuando el municipio de Gral. San Martn ofrece las instalaciones del PASIP (Parque de Servicios e Industria Palmira)17, lo cual tambin es rechazado por vecinos e instituciones locales. Las autoridades acabaron seleccionando al departamento Santa Rosa para un nuevo intento18. En la actualidad, se realiza un procedimiento de evaluacin de impacto ambiental para la instalacin de la bioplanta en el departamento Santa Rosa, el cual sigue su curso normal, previndose la audiencia pblica para el mes de marzo del 200519. Sin embargo, La Cmara de Comercio de Santa Rosa manifest pblicamente su oposicin a la instalacin del emprendimiento. De concretarse el procedimiento de evaluacin de impacto ambiental, una vez otorgada la DIA (Declaracin de impacto ambiental) el proyecto podra ejecutarse en aproximadamente 10 meses. IV. Conclusiones Hay una diferencia sustancial en el tratamiento de los impactos ambientales entre los actores enfrentados. Si bien para las autoridades provinciales, debe existir una estricta rigurosidad cientfica a la hora de tomar la decisin, es igualmente vlida la percepcin social de los impactos ambientales, puesto que la valoracin que una comunidad realiza sobre el estilo de vida que desea para s misma, es tan importante como la validacin cientfica de la tecnologa propuesta. Las soluciones tecnolgicas que dejan afuera las soluciones sociales, siempre provocarn la aparicin de conflictos, igualmente que las decisiones que se toman entre los sectores dirigentes, que dejen afuera la decisin comunitaria sobre el tema en discusin. Sera apreciable que los involucrados en este conflicto tomaran esta experiencia como un gran aprendizaje. A continuacin, directivos y personal del ISCAMEN desean expresar su posicin acerca del tema.

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Oikos red ambiental Notas

1 2

Licenciado en Gestin Ambiental, presidente de Oikos red ambiental.

Vilanova, Santiago. Chernobil: el fin del mito nuclear. Editorial Anthropos. 1988. Barcelona.

Murray Feshback, Alfred Friendly y otros como Alan Durning o Shridath Rampal, han escrito acerca de los peligros planetarios que trae el uso de la energa nuclear. En la otra vereda, defendiendo los alcances y beneficios de la industria se encuentran la OIEA (Organizacin Internacional de Energa Atmica) y varias organizaciones asociadas. Tambin se encuentran en Internet mucho material con ambas posturas, movimientos pro y anti nucleares, redes de informacin sobre energa nuclear, etc.
3

La radiacin gamma es energa en forma de ondas electromagnticas, tal como la luz, las microondas o los rayos X utilizados en la confeccin de placas radiogrficas. Por su frecuencia dentro del espectro de radiacin electromagntica, este tipo de energas, llamadas ionizantes, pueden causar alteraciones a nivel celular provocando enfermedades o mutaciones, segn el grado de exposicin del ser vivo ante la fuente de irradiacin.
4

Diario de Bolsillo, 13 de febrero de 2002. Investigan enfermedad en Km.8.

5

Diario Los Andes, 31 de enero de 2002. Alarma en Kilmetro 8 por el aumento en los casos de cncer.
6

En Diario Los Andes del 13 de enero de 2002, el senador Provincial Sergio Miranda comenta que no se puede seguir avanzando, puesto que no existe negociacin entre los sectores, ya que los vecinos estn decididos a lograr el traslado de la bioplanta, mientras que las autoridades del ISCAMEN se oponen a tal medida.
7

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Los Andes, 2 de febrero de 2002. Nuevas estadsticas por casos en Kilmetro 8. Se asegura en esta nota que los casos detectados estn por debajo de la media para a zona, mientras que en Los Andes del 31 de enero de 2002, se sindica lo contrario, afirmando que los casos triplican lo recomendado por la Organizacin Mundial de la Salud.
8

Diario UNO, 7 de febrero de 2002. Los vecinos de kilmetro 8 estn en guerra por una ola de muertes por cncer.
9 10

Diario UNO, 29 de enero de 2003. Queja barrial va a ente internacional.

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11 12

Diario UNO, 3 de abril de 2002. Laboratorio de Km 8 no genera cncer.

Expdte. 3376-O-02-80527, Fiscala de Estado. Denuncia Ambiental vecinos Distrito Kilmetro 8. Diario UNO, 14 de febrero de 2003. Vecinos de Kilmetro 8 se impacientan.
13 14 Diario UNO, 15 de febrero de 2003. ISCAMEN en alerta por ataque vecinal.

Diario UNO, 22 de diciembre de 2003. La planta de Iscamen ira a parar a Junin.

15 16 17

Diario UNO, 9 de diciembre de 2003. Indefinido traslado de bioplanta.

Diario Los Andes, 1 de setiembre de 2004. Palmira propone ser la sede de la planta de ISCAMEN. Ver tambin Diario Los Andes, 2 de setiembre de 2004. El Concejo de San Martn apoya la llegada de ISCAMEN.
18

Diario Los Andes, 6 de octubre de 2004. Harn la planta de ISCAMEN.

19 Diario Los Andes, 19 de noviembre de 2004. Audiencia pblica por el traslado de ISCAMEN.

Nota: el siguiente anlisis se refiere a un caso que an no se define. Se presenta la opinin de una de las partes involucradas en el conflicto, por lo tanto, la responsabilidad por los dichos corre por cuenta exclusiva del autor y la institucin que lo avala. En futuras ediciones y en virtud del avance del caso, intentaremos encontrar a un interlocutor vlido para que pueda expresar una nueva perspectiva del caso objeto de anlisis.

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El caso de la bioplanta de produccin de insectos estriles kilmetro 8

La prevalencia de los argumentos emotivos sobre los argumentos racionales
Iscamen *

I- Introduccin El tema de la Bioplanta Km8 para la produccin de insectos estriles ofrece distintos puntos de abordaje; en esta problemtica es posible distinguir muchos planos diferentes, pero todos de gran complejidad para su anlisis. En primer lugar, el presente trabajo pretende explicar claramente el proceso que en la planta se desarrolla, as como explicitar qu es y cmo se utiliza el equipo irradiador mvil que all se emplea para esterilizar los insectos. El objetivo es aprovechar este espacio para esclarecer al lector sobre lo que a criterio del INSTITUTO DE SANIDAD Y CALIDAD AGROPECUARIA MENDOZA (ISCAMEN), constituye un problema generado aprovechando el legtimo dolor de algunos habitantes del distrito de Km8 en el Departamento de Guaymalln, el temor universal que provoca el tema radiacin, la falta de seriedad y profundidad de muchos actores en el anlisis del tema y la debilidad y falta de credibilidad de las instituciones pblicas. La poltica institucional seguida por ISCAMEN, respecto a este tema, ha sido de firmeza tcnica, sostenida internacionalmente por la probada inocuidad y eficiencia de la Tcnica del Insecto Estril basada en la esterilizacin de la mosca del Mediterrneo; pero al mismo tiempo de apertura para atender todas las inquietudes, reclamos y sugerencias debidamente fundadas, concientes de que el proyecto slo es y ser viable en el marco de un amplio consenso de la sociedad y el apoyo de los beneficiarios directos de los resultados de la aplicacin de la tcnica No se podr alegar que desde el ISCAMEN se desoyeron los reclamos; muy por el contrario, se abri el debate, se particip de todas

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas las comisiones y discusiones, se someti a la auditora y evaluacin de los ms diversos organismos pblicos, internacionales, provinciales y nacionales. Nunca se detect y nadie ha demostrado el ms mnimo indicio de alguna relacin entre las supuestas malformaciones y casos de cncer denunciados con el proceso que en la planta se desarrolla. II Manejo Integrado de Plagas Para la erradicacin y control de plagas naturales se han desarrollado diversos mtodos que difieren en efectividad y en el impacto que producen en el ecosistema donde se utilizan. En la actualidad prima el concepto de Manejo Integrado de Plagas, el cual supone la combinacin de mtodos, con el objeto de lograr mejores resultados sin alterar el medio ambiente. La Tcnica del Insecto Estril (TIE), es una tcnica no contaminante propiciada por la Organizacin de Las Naciones Unidas Para la Agricultura y la Alimentacin (FAO) y se encuadra en lo que se denomina Control Autocida Etimolgicamente autocida significa la autodestruccin de una plaga determinada (AUTO=propio, CIDA=muerte). Este mtodo de control biolgico propone la utilizacin de insectos para controlarse a s mismos. A grandes rasgos el mtodo consiste en la cra masiva de insectos de una especie, a los que se esteriliza para que luego, al ser liberados en la naturaleza y en gran nmero, estos insectos esterilizados puedan competir y aparearse con las hembras silvestres de su especie. Considerando que la mayor parte de las hembras copulan una sola vez en su vida, se produce una reduccin de la fertilidad de la poblacin natural, disminuyendo as la cantidad de la misma, hasta provocar incluso su desaparicin o erradicacin. El mtodo no es nuevo, se origin en la dcada del 40 en el Centro de Investigaciones Entomolgicas del Departamento de Agricultura de los Estados Unidos, en el equipo del Dr. Edward Knipling. La formulacin de la original teora de Knipling supone que si en una poblacin natural de insectos, compuesta en un 50% de machos y un 50% de hembras, se introduce un determinado nmero de machos

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Oikos red ambiental estriles, y admitiendo que estos machos poseen las mismas caractersticas biolgicas que los naturales, se produce una competencia entre ellos para fecundar a las hembras y algunas de stas se aparean con individuos estriles, de lo que resulta una disminucin en el nmero de huevos frtiles puestos. Esto se ver reflejado en una disminucin en el nmero de individuos de la siguiente generacin. Si durante el tiempo que se estime necesario se mantiene constante el nmero de machos estriles y en una proporcin adecuada respecto de los silvestres, se obtiene una aceleracin en el proceso de disminucin de la cantidad de huevos frtiles producto de las picaduras en la fruta o en el organismo vivo en el cual ovipositen los huevos las hembras silvestres y por consiguiente la poblacin de la plaga disminuye hasta inclusive su eliminacin. La validez de su teora fue confirmada por la erradicacin de la mosca barrenadora del ganado en la isla de Curaao en el Caribe en 1955 y posteriormente en Florida en 1959. El xito de este programa fue un estmulo para trabajar en otras especies y particularmente en toda clase de moscas de la fruta y es el mtodo que en la provincia se utiliza con singular xito para la erradicacin de la mosca del Mediterrneo. Las ventajas que ofrece este mtodo de control sobre los convencionales de lucha con agroqumicos, por ejemplo, son considerables. Sus efectos se centran nicamente en la especie daina y no comprometen al resto de los insectos, ni directamente a los dems seres que integran la comunidad. Adems es un mtodo no contaminante. Las plantas de produccin masiva de insectos de este tipo que aplican la tcnica en el mundo para el control de diferentes plagas son las siguientes:
Infruitec Medfly Facilities Florida Department of Agriculture El Pino Carob Moth Facility Centro de Produccin de Insectos Estriles Mexican Fruti Fly Rearing Facility Stellenbosch, Sud Africa; Gainsville, Estados Unidos Santa Rosa, Guatemala Tnez Arica, Chile Edimburg, Estados Unidos

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

Queensland Fruti Fly Production Facility Philippine Fruti Fly Mass Rearing Facility Irradiation Center for Agricultural Development Biofbrica do Programa MadeiraMed Ketri Institut Haiwan Screwworm Fly Laboratory Okinawa Prefect Ural Agricultural Experiment Station Enea UOC-Fruit Flies Pink Bollworm Rearing Facility Otis Plant Protection Center Entomology Unit Okanagan-Kootenay Sterile Insect Release Entomology Laboratory Tsetse and Tripanosomiasis Research Institute De Groene Vlieg Moscafrut SIT for red Palm Weevil USDA Pacific Basin Area Res. Lab. Research Camden, Australia Quezn City, Filipinas Bangkok, Tailandia Camacha, Portugal Kikuyu, Kenia Kluang Johor, Malasia Okinawa, Japn Roma, Italia Heraclion, Grecia Phoenix, Estados Unidos Otis, Estados Unidos Seiberdorf, Austria Osoyoos, Canada Beijing, China Tanga, Tanzania Nieuwe Tonge; Holanda Chiapas, Mxico Mumbai; India Honolulu, Estados Unidos

Ex Estacin Experimental la Molina Lima, Per Centre Internacional de Recherche et Development sur lElevage en Dobo-Dioulasso, Burkina Faso Zone Subhumide Ethiopian Science and Technology Dais Abada, Etiopa Comisin Comisin Mxico Americana para la erradicacin del Gusano Chiapas, Mxico barrenador del Ganado

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Oikos red ambiental FUENTE: Organizacin Internacional de Energa Atmica (OIEA) III. Proceso de produccin de insectos estriles La mosca del Mediterrneo corresponde al grupo de las moscas de los frutos, las cuales se caracterizan por colocar sus huevos en el interior de las frutas. Es un poco ms pequea que la mosca domstica, de cuerpo amarillo y negro, con alas transparentes que tienen reas de bandas oscuras. Algunas hembras depositan entre 300 y hasta 800 huevos durante su ciclo de vida. La mosca del Mediterrneo pasa de huevo a larva o gusano, luego pupa o capullo de la cual emerge el ejemplar adulto completando as su ciclo biolgico Las hembras adultas de mosca del Mediterrneo colocan huevos perforando la piel de las frutas; los cuales al cabo de 3 o 4 das se transforman en larvas. Las larvas se alimentan de la pulpa de la fruta y causan su pudricin. Las larvas son de color blanco amarillento y miden alrededor de 1 cm cuando estn totalmente desarrollados. Este desarrollo se completa entre los 7 y los 10 das desde que eclosion el huevo y es cuando abandonan la fruta, caen al suelo, se entierran y se transforman en pupas o capullos. Para empupar la larva deja de moverse paulatinamente hasta la inmovilidad total, en este estado comienza una metamorfosis que culmina en aproximadamente 10 das si la temperatura es uniforme y de aproximadamente 22. El adulto tarda 2 o 3 das en alcanzar la madurez sexual; una vez lograda se produce la cpula; 4 o 5 das despus del apareamiento, la hembra est en condiciones de poner huevos (ovipositar). El desarrollo desde huevo hasta adulto puede ocurrir en menos de tres semanas, pero tal vez requiere de tres meses o ms, en condiciones desfavorables. Existen generalmente varias generaciones por ao, dependiendo del lugar.

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En Mendoza este insecto pasa el invierno como pupa en el suelo y como larva en los ctricos que sirven de puente natural para la continuidad de la plaga, durante el ciclo invernal.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas IV. Esterilizacin de insectos en la Bioplanta de Km8 La Bioplanta del ISCAMEN, ubicada en Km8, es una instalacin industrial para la cra masiva de moscas del Mediterrneo. Para ello se reproducen condiciones ambientales similares a las naturales. Cuando las moscas alcanzan el estado de pupas, se procede a esterilizarlas. La esterilizacin se realiza por medio de un equipo irradiador denominado IMCO-20. El Servicio de Irradiacin, para la esterilizacin de las moscas, fue brindado desde su inicio por la ex empresa Nuclear Mendoza Sociedad del Estado (NMSE); que fue creada en el ao 1.977 por el Gobierno de Mendoza para participar activamente en los planes de la Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA), especialmente en el tratamiento de los minerales de uranio, dado los importantes yacimientos que se encuentran en la provincia. A partir de la liquidacin de NMSE en el ao 2001, dicho Servicio fue integrado al ISCAMEN, continuando su funcin especfica. En la actualidad est inserto dentro de la organizacin de la Bioplanta, y funcionalmente depende de la Coordinacin del Programa de Erradicacin de la mosca del Mediterrneo. Para su accionar se acopla con las reas de Produccin, Control de Calidad, Mantenimiento y Seguridad e Higiene Industrial. El personal permanente de este Servicio est integrado por un Jefe de la Instalacin, responsable de su funcionamiento y licenciado especficamente a tal efecto por la Autoridad Regulatoria Nuclear (ARN). un responsable del mantenimiento del equipamiento y de la proteccin y seguridad radiolgica, reemplazante eventual del Jefe de la Instalacin, y adems el personal de operacin, de nivel tcnico, que presta servicio en turnos rotativos, previstos para ser cumplidos durante las veinticuatro horas del da y todos los das del ao, segn lo requiera el Programa de Erradicacin de la plaga. Estos operadores tambin estn capacitados y licenciados para desempearse en el equipo irradiador, por la ARN. Las tareas que desarrolla el personal del Servicio de Irradiacin responden en su totalidad a normas de procedimiento confeccionadas especialmente para el IMCO-20 y aprobadas por la ARN. El equipo irradiador IMCO-20 fue fabricado por la empresa INVAP Sociedad del Estado, de la provincia de Ro Negro, por encargo de NMSE. Se tuvo en cuenta en su diseo y construccin un alto rendimiento en la produccin

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Oikos red ambiental de pupas estriles, variabilidad de dosis a entregar a los insectos y homogeneidad de dosis (baja relacin entre dosis mxima y mnima). Se trata de un equipo autoblindado y transportable, que utiliza fuentes radioactivas de Cobalto 60, con una actividad mxima de carga de 22.000 Curies. Consta de un cuerpo principal de alrededor de 8 toneladas de peso, revestido en acero inoxidable y relleno en su interior de plomo, lo que constituye el blindaje protector de radiaciones. Centrada en su interior se encuentra la fuente radiactiva, que en realidad est constituida por cuatro fuentes industriales de Cobalto 60, selladas mediante un triple envainado de acero inoxidable, cada una. El conjunto de las cuatro fuentes est ubicado en una grilla portafuentes que se aloja en un plano horizontal y centrado del recinto de irradiacin. Por encima y por debajo de la grilla portafuentes se desplazan horizontalmente dos magazines vinculados entre s que transportan las pupas de mosca para su esterilizacin. Exteriormente el equipo irradiador presenta mecanismos que son necesarios para mover y posicionar los productos a irradiar. Todo el conjunto se encuentra montado en un acoplado semirremolque para facilitar su desplazamiento, especialmente cuando debe ser trasladado al Centro Atmico Ezeiza en Buenos Aires para su repaso anual de mantenimiento preventivo. V . La Radiacin La radiacin es la emisin y transmisin de energa a travs del espacio en forma de ondas. La radiacin Gamma es energa en forma de ondas electromagnticas, tal como lo es la luz, las microondas, las ondas de radio o los rayos X, En lneas generales los conocimientos del pblico relativos a la radiacin son escasos o nulos. Incluso en pases de alto desarrollo tcnico mucha gente no sabe que es la radiacin, ni siquiera en trminos sencillos. La mayora de los que saben algo sobre ella la asocian a accidentes, armas, precipitacin radioactiva y cncer. Muy pocos asocian la radiacin con la generacin de energa, el diagnstico y terapia en el rea mdica, la erradicacin de plagas y aplicaciones industriales o son conscientes de la normal exposicin a la radiacin de fondo procedente de las fuentes naturales No deben desconocerse ni dejar de controlarse los riesgos por la exposicin a las radiaciones de bajo nivel; pero hay que admitir que son

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas significativamente inferiores a los riesgos para la salud originados por otros agentes con los que se convive cotidianamente1 Tanto los elementos radioactivos como la radiacin que ellos emiten existan en nuestro planeta mucho antes de la aparicin de la vida sobre el mismo. Los materiales radiactivos se convirtieron en parte integrante de la tierra desde el momento de su formacin No obstante hace relativamente poco tiempo que la humanidad descubri este fenmeno elemental y universal Todas las fuentes radiactivas tienen como caracterstica fundamental un decaimiento propio de su inestabilidad. Se agotan con el transcurso del tiempo. IV. 1. Fuentes Naturales: La radiacin debida a fuentes naturales es aquella a las que los seres vivos estn expuestos indefectiblemente, incluye: La producida por los rayos csmicos que tienen su origen en las profundidades del espacio; algunos son consecuencia de las deflagraciones solares. Aunque ningn lugar escapa a este bombardeo terrqueo invisible, algunas partes del globo son ms afectadas que otras. Las zonas polares reciben un flujo mayor que las zonas ecuatoriales, al ser desviada la radiacin por el campo magntico terrestre. La exposicin aumenta tambin con la altitud sobre el nivel del mar factor ms importante que el anterior- al disminuir la proteccin dispensada por la admsfera. La producida por los materiales radiactivos que existen en la corteza terrestre desde su origen. Los niveles de radiacin terrestre varan de un lugar a otro segn la concentracin de esos materiales en la corteza. La proveniente de los radionucleidos ingeridos y retenidos en el cuerpo. Tambin se encuentra como la fuente ms importante de radiacin natural un gas invisible, inspido, inodoro y siete veces ms pesado que el aire denominado radn. La magnitud de estas exposiciones depende de varios factores como por ejemplo la altura sobre el nivel del mar, que afecta el nivel de radiacin csmica (ms altura implica mayor exposicin); la geologa local, que determina radiacin del suelo; y la ventilacin de las viviendas que modifica la exposicin a la radiacin proveniente del gas radn (el

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Oikos red ambiental cual es un elemento presente en el aire y que se concentra ms en el interior de las viviendas). Segn el informe realizado por la mxima autoridad en la materia que es la Autoridad Regulatoria Nuclear, los niveles de radiacin a los que se expone el pblico por el funcionamiento del IMCO-20 en la Bioplanta de Kilmetro 8, no pueden diferenciarse de los provenientes de la radiacin natural y el riesgo que conllevan es irrelevante para la salud de la poblacin frente a otros riesgos que los individuos asumen voluntariamente por vivir en sociedad, tales como gases de combustin o tabaquismo, La radiacin recibida por la poblacin del lugar, presenta valores normales y similares a los valores que corresponderan a la radiacin natural si no estuviera el irradiador IMCO-20 en la zona. Por lo tanto, carece de sustento tcnico cualquier intento de relacionar el funcionamiento del IMCO-20 con cualquier parmetro relacionado con el estado de salud de la poblacin vecina al irradiador o a su modificacin. IV.2. Fuentes artificiales: Entre las fuentes de radiacin creadas por el hombre, es decir artificiales, estn los equipos de diagnstico y terapia en medicina, las fuentes de uso industrial (como es el caso del IMCO-20) y los reactores nucleares que se usan para la produccin de energa elctrica, la investigacin y la produccin de radioistopos En la actualidad la medicina es la fuente ms importante de exposicin del hombre a la radiacin artificial La utilizacin de rayos X en diagnstico es, en la prctica, la forma ms comn de irradiacin mdica Los rayos Gamma se usan industrialmente para lograr la esterilizacin de materiales empleados en el cuidado de la salud y para la descontaminacin de alimentos, entre otras utilidades. La utilizacin de Cobalto 60 en el tratamiento de enfermedades oncolgicas constituye actualmente una prctica que ha alcanzado amplia difusin en nuestro pas y en el mundo entero, tanto por su eficacia como por su seguridad. Se la conoce como cobaltoterapia o radioterapia y consiste en la exposicin del tejido tumoral a los rayos Gamma, para ello se utilizan las llamadas unidades de cobaltoterapia que estn provistas de un cabezal blindado que contiene el Cobalto 60 y de dispositivos para

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas controlar en forma exacta el grado de exposicin que cada caso en particular requiere para un adecuado tratamiento de la enfermedad. Esencialmente la energa simplemente pasa a travs del material expuesto, pero a diferencia de los tratamientos qumicos, no deja ningn tipo de residuo. Estas ondas penetran totalmente en los productos expuestos. Al igual que las microondas que se utilizan para coccin de alimentos o los rayos X que se utilizan para radiografas, no transmiten radioactividad al material tratado. Como la radiacin se emite desde una fuente, la distancia en relacin a esa fuente hace que un organismo est ms o menos expuesto de acuerdo con la cercana y la lejana de esa fuente, quienes se encuentran expuestos a recibir una mayor dosis (energa por unidad de masa) son quienes desempean sus tareas cerca de la fuente, por ello es imprescindible la medicin de las dosis que reciben. La unidad de medida (Sv-Sievert) indica la energa que recibe la unidad de masa de un organismo vivo. Los operarios de una fuente artificial de energa como en el caso del IMCO-20, segn est dispuesto internacionalmente, pueden recibir hasta 20 mSv al ao sin que esto provoque efecto alguno para su salud. Por ello se registran las dosis que reciben diariamente mediante instrumentos especiales denominados dosmetros. Desde 1992 todas las exposiciones a radiaciones son monitoreadas por el Departamento de Radiofsica Sanitaria que depende de la Fundacin Escuela de Medicina Nuclear (FUESMEN) y que tiene asignado el contralor en esta materia, que ha sido delegado por las autoridades nacionales y provinciales competentes. V. Contexto social, econmico y poltico Otro aspecto a considerar es el contexto social, econmico, poltico, institucional en el que se desarroll la primera etapa de este problema ambiental Contexto de clmax de una prolongada crisis institucional en el que la credibilidad sobre el Estado y las instituciones vinculadas al mismo era prcticamente nula. No fue raro entonces que sistemticamente los

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Oikos red ambiental argumentos cientficos y tcnicos esgrimidos por ISCAMEN, Ministerio de Economa de la Provincia, Ministerio de Salud, Ministerio de Medio Ambiente y otros organismos fueran desacreditadas, sin ningn estudio concreto, por el slo hecho de provenir de organismos estatales. An los aportes de entidades de acreditada autoridad cientfica como la Fundacin Escuela de Medicina Nuclear y la Universidad Nacional de Cuyo no fueron tenidos en cuenta La falta de consenso, la falta de credibilidad con su consecuente falta de legitimidad impregn los nicos estudios serios y cientficos realizados alrededor de este tema ya que en contraposicin slo se presentaron argumentaciones, supuestos, estimaciones que al provenir de una institucin pretendidamente neutral Unin Vecinal Km8 gener un halo de credibilidad cimentado en el tratamiento meditico dado a la problemtica. Argumentos emotivos versus argumentos racionales, estudios y controles tcnicos versus supuestos carentes de fundamentacin, generaron una discusin que transcurri por planos distintos impactando fuertemente a nivel general el plano de lo supuesto, lo no probado, lo emocional. La recomendacin final de la Fiscala de Estado de la provincia de Mendoza sintetiz la posiciones al no hacer lugar a la denuncia que atribuye como causa de eventuales casos de cncer en la zona de Km8 al irradiador y determinar que an cuando no existe riesgo para la poblacin o el ambiente en general, la opinin y el deseo de la Unin Vecinal de Km8 no debe ser pasada por alto, por lo que ISCAMEN deber analizar su cambio de domicilio aunque la causal que se invoca para la relocalizacin no sea jurdicamente idnea, ni se haya podido comprobar ninguna otra.2 La descalificacin de los argumentos tcnicos se ha basado en una supuesta falta de objetividad de los mismos por provenir de rganos interesados como el caso de ISCAMEN, ante este hecho desde ISCAMEN se decidi que se involucraran otros organismos que garantizaran a quienes podan esgrimir dudas de objetividad un tratamiento serio de la problemtica, cuando los otros organismos estatales como el Ministerio de Salud y sus estudios fueron cuestionados, se dio intervencin a la Organizacin Panamericana de la Salud que aval los estudios realizados por este organismo; cuando fueron puestos en duda los

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas estudios del Ministerio de Medio Ambiente se busc desde ISCAMEN la intervencin de la Agencia Internacional de Energa Atmica que aval los informes de la Autoridad Regulatoria Nuclear dependiente de la Presidencia de la Nacin. En el plano de las sensaciones y de las suposiciones todo es posible y en este plano cabra suponer que detrs del miedo infundado que se sembr sistemticamente en la poblacin se pueden articular intereses de particulares motivados por desconocidas intenciones. Claro que esto constituye un supuesto, una hiptesis no probada, carente de toda fundamentacin Bibliografa Energa nuclear, una necesidad para el desarrollo. Comisin Nacional de Energa Atmica. Opsculo preparado sobre la base del folleto Beneficios para la Humanidad editado por las Naciones Unidas y el Organismo Internacional de Energa Atmica, Cuarta Conferencia Internacional sobre la utilizacin de la Energa Atmica con fines pacficos. 1977. Radiacin: dosis, efectos, riesgos. Sociedad Argentina de Radio proteccin. Numero extraordinario, 1989. Atmica mente. Manual de divulgacin sobre las aplicaciones pacficas de la Energa Nuclear. Asociacin Argentina de Tecnologa Nuclear. Delegacin Crdoba, 1993. Curso de Proteccin Radiolgica y Seguridad Nuclear. Auspiciado por: Direccin Nacional de Regulacin y Control del Ministerio de Salud y Accin Social, Facultad de Ingeniera de la Universidad Nacional de Buenos Aires, Comisin Nacional de Energa Atmica (CNEA) y Organismo Internacional de Energa Atmica (OIEA). 2002. Seguridad e Higiene en el Trabajo. Manual del Instituto Argentino de Seguridad. Buenos Aires, Argentina, 1977. Raymond Chang. 1992. Qumica. 4 Edicin. Mc Graw Hill. Ley N 19.587: Seguridad e Higiene en el Trabajo. Leyes nacionales N: 17.557, Ley Nacional de Rayos X. 1967. N 24.804. Ley Nacional de la actividad Nuclear. 1997. Ley provincial N 4.966. para personal que maneja radiaciones ionizantes.

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Oikos red ambiental 1984. Normas Regulatorias. Autoridad Regulatoria Nuclear. 2000. Notas
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Instituto de Sanidad y Calidad Agropecuaria Mendoza.

Informe Tcnico Sobre el Irradiador IMCO-20, Autoridad Regulatoria Nuclear, Buenos Aires 5 de Abril de 2002 Resolucin Fiscala de Estado, Provincia de Mendoza, Expte 3320-M01-80527, Epte 3376-O-02-80527.
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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

Aprovechamiento racional de la fauna silvestre: el caso de la silvestra de guanacos en la Payunia

Eduardo Sosa Tratar de trasmitirle al lector una impresin de lo que es una cacera de guanacos; pero me temo que ser un pobre intento, ya que la lengua ms rica quedara impotente, segn me parece, para expresar toda la excitacin y el entusiasmo que una ocasin tan especial le impone a un deportista europeo1 De pronto, hacia el lado de las montaas a la izquierda, omos el largo llamado del gauchopara enviar informacin sobre la presencia de caza en la vecindaddistingu a cierta distancia los largos pescuezos esbeltos de unos treinta o cuarenta guanacos conociendo sus hbitos peculiares, decid rodearlos formando un crculo que se cerrara gradualmente hacia el centro, donde podramos matar por lo menos media docena los guanacos parecieron algo intrigados por nuestros extraordinarios movimientospoco a poco el circulo se hizo menor, y consiguientemente nuestras presas se mostraron ms alarmadas; precipitndose todas juntas por breves distancias, ora en una direccin, ora en otra, hasta que al fin se vieron completamente rodeadas en un crculo de unas doscientas yardas de dimetro. El dedo me arda por apretar el gatillopero la prudencia susurraba, todava no! Al fin hicieron un ltimo intento y cargaron todos decididos en una misma direccinNo pude contenerme ms y dispar cay uno, pero hubiera sido imposible errarle de tan cerca las altas figuras poderosas de los gauchos, parados en los estribos y haciendo girar las boleadoras sobre sus cabezas con tremenda fuerza y velocidad, fueron una visin inolvidable. En pocos segundos podan verse guanacos cayendo y luchando por liberar sus patas de las cuerdas firmemente enrolladas en ellas; pero sus esfuerzos eran intiles hasta que por fin, exhaustos y jadeando, se rendan

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Oikos red ambiental se nos haba reunido otro gaucho, que tena dos galgos mestizos, bestias rpidas y fuertes, exactamente lo necesario para ese terreno y esas presasdespus de diez minutos de dura persecucin vimos que nuestros guanacos estaban subiendo las laderas el gaucho los persigui y nos inform que los animales se haban metido en una trampa, y que si hacamos las cosas bien podramos cazar al rebao entero los guanacos estaban a unos mil quinientos metros, quietos y mirndonos Mientras tanto, los perros se haban lanzado tras los guanacos, y se les acercaban rpido. La meseta estaba casi completamente rodeada por una fosa natural profunda, formada por el torrente invernal de montaa; su profundidad era considerable y su ancho era excesivo para que lo saltara nadie, ni un guanaco... los guanacos se asomaban al borde y se retiraban, espantados por la profundidad al fin, cuando los perros ya estaban casi sobre ellos, uno salt, seguido por otro, y otro, hasta que todos salvo unos diez hubieron pasado las ltimas (boleadoras) acertaron a uno, que dio un salto y empez a revolcarse en el suelo hasta acercarse al borde del precipicio, por el que cay, arrastrando a uno de los perros. El entusiasmo se generaliz entre los hombres pero quedamos decepcionados pues de pronto todos los guanacos saltaron juntos y aterrizaron abajo con un estruendo que no anunciaba nada bueno para sus estructuras seasnos quedamos mirndonos como tantos otros presuntos criminales defraudados por sus victimas. Nos precipitamos hacia el borde, y vimos all abajo los restos de dos guanacos, con el pobre perro yaciendo a su lado, muerto segn toda apariencia (Fragmentos tomados de Viaje a travs de los Andes, de F. Ignacio Rickard, viajero ingles que narr estos hechos, ocurridos en mayo de 1863 en las primeras estribaciones de la cordillera sanjuanina, cerca de la actual localidad de El Zonda, donde la partida de gauchos y este visitante, lograron finalmente cazar a siete guanacos y un avestruz).

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I. Introduccin La fauna silvestre siempre fue objeto de uso consuntivo por parte del hombre, sea por el indgena, por el europeo o por el criollo, nuestros

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas principales animales fueron desapareciendo de las grandes extensiones del pas, acorralados por el avance de la frontera agropecuaria, perseguidos por cazadores o directamente por la prdida de su hbitat natural. ltimamente, descubrimientos cientficos vinculan la prdida de diversidad biolgica y la reduccin de poblaciones otrora abundantes, con el cambio climtico y otros fenmenos globales. Por ello, la fauna silvestre fue reduciendo drsticamente su presencia cotidiana, para refugiarse en sectores donde por su inaccesibilidad, o porque se encuentran protegidos por la ley o por la voluntad humana, pueden ponerse a salvo de las amenazas de la vida moderna. En la actualidad la fauna silvestre, incluso las aves, solamente puede salvarse a partir del enorme esfuerzo de conservacin, traducido en la preservacin de aquellos ecosistemas ms significantes, donde pueda desenvolverse la vida sin mayores perturbaciones. Tambin las especies nativas han cedido espacio a otras que vienen de lejanas regiones del globo, tradas con fines cinegticos u ornamentales, pero que una vez liberadas, supieron adaptarse y desplazar a sus similares a otros sitios, fuera de sus ptimos ecolgicos. As por ejemplo, el ciervo colorado europeo desplaz a nuestros ciervos autctonos, el jabal, hoy considerado una plaga, hizo lo propio con nuestros pecares, y as podramos enumerar decenas de ejemplos en donde nuestra fauna silvestre ha perdido su estatus local frente al ingreso de especies exticas. Esta situacin se ha acelerado increblemente, en particular a partir del siglo XX. Muchos viajeros que pasaron por estas tierras, dejaron en sus notas apreciaciones interesantes sobre la fauna autctona, las cuales nos retrotraen a un pasado de abundancia que nuestras generaciones no han conocido y que nuestros descendientes no podrn ver jams. En relacin al guanaco, uno de los viajeros ms famosos, Charles Darwin, deja sus comentarios en el libro cono del naturalismo cientfico Viaje de un naturalista alrededor del mundo, publicado en 1859. al estado natural, el guanaco, con su largo cuello y sus finas patas, es un animal muy elegante. Es muy comn en todos los lugares templados del continente y se extiende hacia el sur hasta las islas cercanas al cabo de Hornos. Vive de ordinario en pequeos rebaos que comprenden de cinco a treinta individuos; sin embargo... hemos visto uno que deba de estar compuesto a lo menos por quinientos individuos Refirindose a la provincia de Santa Cruz, en su libro de viaje el da 22 de abril de 1834, escribe:

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Oikos red ambiental El paisaje sigue siendo de poqusimo inters. La semejanza absoluta de las producciones, en toda la extensin de la Patagonia, constituye uno de los caracteres ms chocantes de este pas por muy pobre que sea la Patagonia en ciertos aspectos, sin embargo puede envanecerse de poseer quiz mayor nmero de pequeos roedores que ningn otro pas del mundo un zorrillo, de formas muy delicadas, muy abundante, se alimenta sin duda exclusivamente de esos animalitos. Aquel lugar es el verdadero pas del guanaco; a cada instante, yo poda ver rebaos compuestos de cincuenta a cien individuos y, como ya lo he dicho, pude ver uno que comprenda por lo menos quinientas cabezas. El puma caza y come esos animales, yendo escoltado a su vez por el cndor y el buitre. A cada instante yo vea huellas del puma a orillas del ro y, a menudo, tambin esqueletos de guanacos con el cuello dislocado y los huesos rotos, lo cual indicaba, sin lugar a dudas, cul haba sido el gnero de su muerte Tambin se conoca en aqullas pocas la capacidad de domesticacin del guanaco, sus usos primarios en alimentacin y se esbozaban sus primeros usos comerciales. F. Richard en su libro sobre el cruce de los Andes, seala a William Bollaert como un viajero avezado en estas regiones, el cual le acerca informacin sobre los camlidos en general. Bollaert, en la publicacin inglesa sobre caza deportiva Sporting Review, de febrero de 1863, habla sobre la llama, la alpaca y el guanaco: .. el guanaco es ms grande que la llama, pero de figura ms delicada la piel est cubierta de excelente lana y pelo. Es un animal salvaje, pero si se lo captura joven puede ser parcialmente domesticado. Se lo mata por la carne y el cuero la lana es ms corta y tupida que la de la llama y es de longitud casi uniforme en todas las partes del cuerpo2al guanaco se lo encuentra todo a lo largo de los Andes, desde Colombia hasta el estrecho de Magallanes; a veces solo y en pareja, pero con ms frecuencia en rebaos de entre diez y doscientos individuos.

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Por su parte, Darwin aporta informacin en el mismo sentido, adems de hacer maravillosas apreciaciones sobre las costumbres de este animal: A esos animales se les reduce fcilmente al estado de domesticidad, y he tenido ocasin de ver cerca de las casas, en la Patagonia septentrional, un gran nmero de ellos reducidos a ese estado,

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas y sin alejarse de all aun cuando no se tome nadie el trabajo de encerrarlos. Entonces se vuelven muy atrevidos y atacan con frecuencia al hombre golpendole con las patas traseras. II. El guanaco como recurso natural renovable La caza y la prdida del hbitat, redujeron drsticamente las poblaciones de guanacos a pocos relictos, principalmente en la zona cordillerana, inaccesible an en la actualidad en gran parte de su longitud, y a otros pocos sitios del pas. La Payunia, regin ubicada en el sur de la provincia de Mendoza en el departamento Malarge, adems de ser uno de los campos volcnicos ms grandes del planeta y el ms joven de todos ellos, alberga una de las poblaciones de guanacos ms importantes del pas. Algunas investigaciones calculan su cantidad en hasta 12.000 ejemplares, refugiados en ese mbito y mantenidos a salvo gracias a la labor de proteccin que realizan los guardaparques, en un rea considerada como ncleo de conservacin, que en realidad representa un porcentaje pequeo dentro de la inmensidad de la Payunia. El inters por el aprovechamiento de la carne y la lana del guanaco, han generado un importante debate entre la comunidad cientfica, las organizaciones ecologistas y los productores interesados. En la Patagonia, existen regulaciones que canalizan este negocio, de manera tal que pueda realizarse un manejo sustentable de la actividad. Es de destacar que en toda la Patagonia podran haber cerca de 600.000 animales silvestres (Amaya, 2001), mientras que en Mendoza existen pocos relictos y su nmero no superara los 15.000, aunque existen investigadores que afirman que podra llegar a los 40.000 ejemplares en toda la provincia (Amaya, 2003). III. El cambio en los paradigmas de la conservacin del guanaco Muchas cosas han cambiado desde que se dieron las primeras posibilidades para la cra comercial del guanaco y su aprovechamiento como recurso natural renovable. Desde la proteccin estricta, la preservacin de las especies requiri luego un cambio de actitud, procurando la conservacin a partir del uso racional, hasta la actualidad, en que para realizar un manejo sostenible debemos apelar a la viabilidad ambiental, social y econmica de los emprendimientos, y donde es

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Oikos red ambiental imprescindible la incorporacin del hombre de campo como colaborador principal en las tareas de manejo de las especies. Si bien esto implica subsumir el valor intrnseco de las especies a los imperativos del mercado y la globalizacin, parece ser la tendencia que en algunos casos permitir resolver los dilemas de la sustentabilidad en la conservacin del ambiente. Por otra parte, aparecen nuevos usos del recurso, ya no consuntivos o crematsticos, al decir de Joan Martinez Alier3, sino que plantean nuevos desafos para las sociedades modernas, como lo es el turismo, con el cual muchos pases se perfilan como avanzada en el uso sostenible de sus especies y ecosistemas. Mendoza posee numerosas alternativas para desarrollar un turismo responsable, que haga un sabio uso de los recursos naturales a partir del desarrollo de circuitos ecotursticos y la concientizacin del turista convencional que visita la provincia. Tambin la sociedad civil ha comenzado a intervenir en los procesos de toma de decisiones, apostando a procesos participativos y a la incidencia en la agenda poltica, a travs de la accin de las organizaciones ambientalistas y ecologistas, de la mayor cobertura de los medios de comunicacin, otrora indiferentes a la problemtica ambiental, o del activismo y cyber-activismo de grupos locales, nacionales y globales. El futuro de la conservacin de las especies de flora y fauna no ser ya una cuestin marginal de las acciones de gobierno, en la medida que estas tendencias sigan afirmndose, y en donde la sustentabilidad ecolgica, social y econmica, el manejo integrado de las especies, adems de la preocupacin por el bienestar animal, sern los pilares para cualquier desarrollo que se pretenda realizar con el guanaco y cualquiera de las dems especies de nuestra fauna. IV. El aprovechamiento de la lana del guanaco Bsicamente, en la actualidad hay dos maneras de realizar el aprovechamiento sostenible de la lana del guanaco. La primera se refiere a la cra en semicautiverio, para lo cual hay que domesticar a los animales partiendo de un plantel inicial de ejemplares, generalmente capturados del medio natural, disponer de potreros con suplemento alimentario y de control sanitario otorgado por veterinarios y organismos de control pblicos. La segunda opcin es la llamada silvestra, tcnica que requiere perseguir a poblaciones silvestres de guanacos, conducirlas hacia un sector destinado al encierre temporal de los ejemplares, a la espera de

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas su esquila, para luego ser liberados y eventualmente, ser capturados el ao prximo para la misma finalidad. Para este caso, las instalaciones se montan para la ocasin y luego se desmantelan completamente. Segn la zona y la densidad de animales, la tenencia de la tierra y otros factores, los mtodos pueden alternarse. El valor de la fibra en el mercado internacional ronda los U$S 150 por kilogramo, pudiendo extraerse entre 300 y 500 gramos de cada animal esquilado. Estas tareas deben complementarse con un plan integral que incluya el monitoreo de las poblaciones existentes, programas de capacitacin del personal en las tareas que demanda el arreo de los animales, la esquila y el procesamiento de la fibra. Tambin contar con datos que permitan el manejo preventivo de las poblaciones silvestres, en el caso de la silvestra, junto a la realizacin de experiencias piloto para corroborar los resultados con el trabajo de campo, a fin de alertar a los emprendedores sobre la rentabilidad real de los proyectos propuestos segn la zona considerada. V. Algunas consideraciones respecto al aprovechamiento del guanaco Mendoza posee una importante poblacin de guanacos en el rea de la Payunia, mientras que en el resto del territorio poco se sabe respecto a la densidad de las poblaciones y sus hbitos. Adems, la situacin del guanaco es heterognea, por lo cual no pueden extrapolarse resultados ni modelos de aprovechamiento de otras regiones del pas, si no cuentan con un exhaustivo anlisis del caso local4. Por otra parte, existe una diferencia clave en el sistema de apropiacin de los ejemplares para iniciar la actividad, ya que por lo general, los establecimientos que se dedican a la cra del guanaco poseen planteles silvestres en los campos privados, mientras que en la provincia, la mayor cantidad de guanacos, que permitiran una escala rentable en la actividad de cra, se encuentran en tierras de dominio pblico, sujetas a medidas de conservacin ejecutada por los gobiernos provinciales, con fondos del erario pblico, por lo que la ciudadana y sus instituciones deberan estar presentes en el proceso de toma de las decisiones. Los costos de instalacin de un criadero de guanacos dependen de varios factores que afectan la rentabilidad total del emprendimiento, en particular tienen que ver con el acceso a las poblaciones de guanacos,

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Oikos red ambiental el tamao y densidad de las mismas, la accesibilidad al terreno y las distancias a los centros de provisin de los insumos, entre otros. Por ello es necesario calcular adecuadamente el costo de los proyectos, a fin de conocer la situacin antes de la puesta en marcha. En virtud de esto, la silvestra representa una alternativa ms viable desde el punto de vista econmico-financiero para este tipo de aprovechamiento faunstico. Respecto de la viabilidad social de los emprendimientos, es imprescindible a estas alturas prever la participacin protagnica de la comunidad residente, proveyendo no solamente capacitacin en tareas marginales, sino su participacin plena en los beneficios econmicos de la actividad. Como recurso natural cuyo dominio originario recae en las provincias, segn la Constitucin Nacional, puede decirse que el guanaco pertenece al patrimonio provincial, de cuyo beneficio participa toda la sociedad. Por ello, los beneficios no pueden quedar en manos de pocos y en desmedro de los principales involucrados e interesados en el goce de la fauna. Por ltimo, los proponentes de proyectos deben ajustarse a normas nacionales, provinciales y municipales de habilitacin, adems de permitir el control por parte de organismos de salud, de proteccin ambiental, de promocin econmica y de inspeccin territorial, como as tambin ajustarse a los cupos que permiten las autoridades, en base a las convenciones internacionales como CITES, en la cual el guanaco se encuentra incluido. VI. La legislacin provincial en relacin al guanaco La regulacin de la caza y el uso consuntivo de esta especie, se ha realizado desde el siglo XIX, cuando el gobernador Felix Aldao expidi un decreto en setiembre de 1843, por el cual impeda que durante la veranada5, ganaderos chilenos cruzaran la cordillera para alimentar su ganado sin tributar al fisco local y cazaran guanacos, que provea de la valiosa lana a la industria textil artesanal local, adems de ser utilizado como bestia de carga cuando se lo domesticaba, en reemplazo de la llama, abundante en el norte chileno pero escasa en la regin central. Sucesivos gobiernos, a favor de la proteccin de los lmites, ms que por una cuestin conservacionista, establecieron o mantuvieron idntica restriccin, lo cual favoreci la disminucin de la presin de caza en ese sector de la provincia, no as en otros sectores del llano. Durante las

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas dcadas del 60 y 70 del siglo XX la caza del guanaco fue muy intensa en el sur provincial y en los valles cordilleranos, lo cual produjo la retraccin de las poblaciones, que an no han recuperado su nmero6. Ya en la dcada del 80, la explotacin hidrocarburfera intensiva y la presencia en mayor escala de ganado ovino, caprino y vacuno, provocaron una reduccin an mayor de las reas habitables para esta especie, que en algunos casos entr en competencia directa con el ganado por el escaso alimento y agua presentes en la regin. En el ao 1979, la ley provincial N 4386, regul la proteccin y aprovechamiento de la fauna en el territorio provincial, estableciendo prohibiciones y restricciones de uso, pautas de manejo para la conservacin de las especies y sanciones por su incumplimiento, derogando la ley provincial 3622 referida al mismo tema. Al poco tiempo la provincia promulg la ley N 4602, la cual adhiere a la Ley Nacional N 22.421 de Conservacin de la Fauna Silvestre. El decreto reglamentario N 1998/82 establece una detallada regulacin de las actividades de aprovechamiento de la fauna local. Surgida la preocupacin durante los ochenta por la conservacin de esta especie, y movilizada por la aparicin de la Estrategia Mundial para la Conservacin7 y tratados internacionales como el de CITES8, el gobierno de la provincia sancion en 1982 el decreto-ley 3.917, creando la Reserva Total El Payn, a partir de la delimitacin surgida de campos fiscales en poder de la provincia. La reserva, originalmente pensada con una superficie de 450.000 hectreas, en la practica tena 192.000 hectreas de tierras pblicas, correspondiendo el resto a campos privados sobre los que no pesaban restricciones al dominio, ni sus tierras estaban declaradas de utilidad pblica y sujetas a expropiacin, lo cual disminua las probabilidades de proteger efectivamente al guanaco y otras especies. Durante varios aos la proteccin de las especies y sus hbitats naturales se redujo al accionar de particulares interesados, hasta que en 1993 surgieron por un lado, la ley provincial N 6045, la cual homogeneiz el marco regulatorio de las reas protegidas, y por el otro, el plan de manejo de la Reserva El Payn, fruto del trabajo de un grupo de Investigadores del IADIZA9, organizando la proteccin a partir de la presencia del Cuerpo de Guardaparques provinciales, de reciente creacin y que haba iniciado sus actividades en el rea a comienzos de los noventa. Tanto la ley de reas protegidas como el plan de manejo de El Payn, contribuyeron de manera decisiva a la conservacin del guanaco en el rea de la Payunia

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Oikos red ambiental desde el aspecto formal, pero hay que reconocer igualmente la valiosa presencia de hombres amantes de la naturaleza y comprometidos con la conservacin de la misma. En el ao 1994 se sanciona la ley provincial N 6245, que regula el uso de vehculos todo terreno en reas reservada para las especies silvestres, introduciendo un factor de cambio importante en la preservacin de especies como el guanaco, ya que una de las prcticas ms utilizadas hasta entonces era la persecucin de los animales con vehculos todo terreno, una prctica adems prohibida por las leyes de fauna nacional y provincial. Por su parte, la ley provincial N 6599, del 12 de mayo de 1998 y publicada en el Boletn Oficial en agosto de ese mismo ao, declar monumento natural a varias especies de la fauna nativa y sus hbitats naturales, entre ellas el guanaco, estableciendo la veda total y permanente para la caza. Sin embargo, la ley provincial N 7066, sancionada en octubre de 2002, modifica un artculo y agrega otro, permitiendo el manejo sustentable y su caza con fines educativos, cientficos y de subsistencia de las especies, estableciendo adems, que el guanaco podr ser aprovechado econmicamente de tal manera que no afecte a las poblaciones silvestres y se realice de manera ecolgica y socialmente sustentable. A nivel nacional, la ley N 28.861 declara de inters el aprovechamiento sostenible del guanaco. Con la aparicin de proyectos de cra de guanacos en cautiverio o de otras caractersticas, la Direccin de Recursos Naturales Renovables, organismo dependiente de la Subsecretaria de Medio Ambiente de la provincia, dict la resolucin 184/2004-DRNR, por la cual regula el establecimiento de emprendimientos de cra en cautiverio del guanaco y establece un comit de evaluacin de carcter vinculante sobre estos emprendimientos, compuesto por organizaciones sociales, investigadores e instituciones acadmicas reconocidas, entre otras cosas. Esta resolucin completa un vaco normativo en cuanto a las condiciones tcnicas que deben poseer los proyectos de este tipo. A la fecha de edicin de este trabajo, un grupo interdisciplinario conformado por ONGs, investigadores y personal tcnico del estado Provincial, impulsan ante la legislatura provincial la sancin de una ley que regularice la situacin de las tierras de la Reserva El Payn10.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas VII. El caso de la silvestra de guanacos en la Payunia En el ao 2001, la sociedad mendocina asisti a una pelea entre organizaciones ecologistas y el gobierno, debido a un emprendimiento de uso comercial del guanaco, propuesto por un particular propietario de campos en el departamento Malarge, ubicado en el sur provincial. En enero de 2001 el propietario aludido captura guanacos en el rea de Payunia, tras lo cual los animales son intervenidos por la Direccin de Recursos Naturales Renovables y trasladados a la ciudad de Malarge, en carcter de custodia legal a los propietarios del predio. Sin embargo, al poco tiempo, la misma reparticin autoriza al propietario, a quien haban encontrado en infraccin, a la captura de nuevos ejemplares, lo cual se realiza inmediatamente, llevndolos a la ciudad de San Rafael, a un criadero de guanacos, no autorizado hasta la fecha. Por otra parte, los chulengos (la cra del guanaco) capturados en primera instancia y ubicados en Malarge, son entregados en el ao 2004 en propiedad al dueo del predio, autorizndosele a realizar una esquila, la cual se practic en el mismo ao. Mientras tanto, algunas entidades y grupos de inters comienzan a pronunciarse en contra del emprendimiento11. Respecto del caso principal de anlisis en este documento, en el mes de agosto de 2003, mediante expediente N 1955-R-03-03873 de la Direccin de Recursos Naturales Renovables, caratulado Roldn, Aurelio - Uso sustentable de guanacos silvestres, esquila en vivo, se propone un proyecto de esquila en vivo en dos campos del departamento Malarge, cuya direccin tcnica est a cargo de la profesional Carolina Montes, en representacin del Grupo Consultor Camlidos Sudamericanos. Este grupo le manifiesta al proponente del proyecto las condiciones a las cuales deber someterse para iniciar una relacin comercial12, como parte del proyecto de referencia. Con fecha 2 de setiembre de 2003, un informe tcnico del departamento Fauna de la Direccin de Recursos Naturales Renovables recomienda no dar curso a la solicitud, hasta tanto se cumplan con requisitos tcnicos indispensables, adems de definir la incumbencia legal de leyes aparentemente contrapuestas. Un nuevo informe tcnico de esta jefatura con fecha 26 de febrero de 2004, afirma que la experiencia es viable, de acuerdo a experiencias

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Oikos red ambiental realizadas en la provincia de Ro Negro, pero que por estar dentro de los lmites fijados por el Plan de Manejo de la Reserva El Payn, debera dictaminar el rea correspondiente. En igual sentido, el departamento legal de la reparticin recomienda la autorizacin de la experiencia. Finalmente, la Direccin de Recursos Naturales Renovables autoriza la experiencia mediante Resolucin N 1678, del 2 de setiembre de 2004, la cual formulaba las siguientes indicaciones: - la actividad quedaba condicionada a la suscripcin de un convenio entre el proponente y la reparticin pblica; - la previa determinacin del sitio donde se realizar la actividad, un detalle de las instalaciones, personal tcnico, metodologa detallada y censo poblacional; - la inspeccin previa de tcnicos gubernamentales; - la prohibicin en la utilizacin de medios mecnicos; - la posibilidad de suspender las tareas si se infringe dao a los animales; - la supervisin de todas las actividades por parte de la reparticin gubernamental y expertos del IADIZA (Instituto Argentino de Zonas Aridas). Con fecha 20 de setiembre de 2004, el proponente solicita modificacin de la resolucin de autorizacin, e inmediatamente presenta recursos de revocatoria cuatro das ms tarde contra la citada resolucin, la cual es aceptada mediante Resolucin N 1876. Esta, adems deja sin efecto los dems artculos, librando al proponente de la firma de convenios y de la supervisin tcnica de los investigadores del IADIZA, quienes por otra parte se sindican como los principales expertos en el tema en la provincia. El 5 de octubre de 2004, a pesar de la oposicin de la Unidad de Ecologa Animal del IADIZA y de organizaciones ambientalistas y ecologistas, la Direccin de Recursos Naturales Renovables autoriza la realizacin de la experiencia. Unos das ms tarde y previo a la realizacin de la esquila, la ONG Oikos red ambiental interpuso accin de amparo13 contra las resoluciones N 1855 y 1678, logrando se haga lugar a la medida cautelar suspendiendo las actividades hasta que la justicia resuelva la cuestin de fondo. La

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas solicitud que fundamenta este pedido a la justicia, se basa en la necesidad de que este tipo de proyectos sean sometidos al procedimiento de evaluacin de impacto ambiental que prev la ley provincial N 5961 y su decreto reglamentario 2109/94. De esta manera, se le da participacin a la ciudadana en la toma de las decisiones, a travs de la audiencia pblica, adems de transparentar el proceso de autorizacin al intervenir organismos tcnicos y profesionales idneos en los dictmenes tcnicos e informes sectoriales. Con posterioridad a la presentacin del amparo, y respondiendo a la solicitud del proponente del proyecto, la autoridad de aplicacin prolong el plazo para la realizacin de la esquila hasta el mes de enero de 2005. A la fecha de conclusin de este trabajo, an no se resuelve el amparo, la actividad de silvestra est detenida, la Direccin de Recursos Naturales Renovables pretende conformar una experiencia piloto de silvestra con un organismo de carcter nacional, y se ha puesto en marcha el Comit de Evaluacin de Proyectos de Extraccin del Medio Silvestre, creado por la Resolucin N 184/04-DRNR. VIII. Conclusiones A la luz de los acontecimientos, es lgico concluir que an no estn dadas las condiciones para el aprovechamiento sostenible de la fauna en el territorio provincial. El marco normativo no se encuentra preparado para prevenir y minimizar los impactos ambientales negativos, de una actividad tan sensible al equilibrio ecolgico. Por otra parte, el desarrollo de una actividad productiva de estas caractersticas, debe ir acompaado por un fuerte componente de capacitacin de la poblacin local, de tal manera que, a la par de apropiarse de la actividad para incorporarla al acervo social, permita disponer de personal capacitado para generar nuevos emprendimientos, en los que los principales beneficiarios sean los propios pobladores de las reas rurales donde transitan los animales. Es un desafo para las autoridades compatibilizar las necesidades de desarrollo local y conservacin. Esto implica saber reconocer aquellos emprendimientos que pueden revertir el crculo vicioso de la pobreza, de aquellos que pretenden usufructuar los recursos naturales en desmedro del beneficio social.

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Oikos red ambiental Respecto del futuro de la especie, es indispensable analizar la viabilidad numrica de las poblaciones para realizar los emprendimientos aludidos, as como disear una estrategia de conservacin de la especie que involucre a todas las partes interesadas. Solo as el guanaco tiene una posibilidad de subsistir ante el avance incontenible y a veces irracional del hombre. Ya el notable naturalista Guillermo Hudson14 deca al respecto, me apresuro a decir que el guanaco no est a punto de extinguirse, ni es probable que eso ocurra pronto, pese a que muchos hombres civilizados, se dedican con entusiasmo a exterminar a los ms nobles mamferos, en una gloriosa cruzada cuyo trmino triunfal ser presenciado por la generacin siguiente, ms favorecida en ese sentido que la nuestra

Notas Rickard, Francisco. Viaje a travs de los Andes. 1ra. Edicin-Buenos Aires. Emec Editores. 1999.
1 2 3

Idem.

Alier, J. De la economa ecolgica al ecologismo popular. REDES. Editorial Nordan-Comunidad. 1995. Barcelona. Puig, S. et.al Distribucin de densidades de guanaco (Lama guanicoe) en el norte de la reserva La Payunia y su rea de influencia. GEMAVERUnidad de Ecologa Animal, IADIZA. Multequina 12. Mendoza. 2003.
4

Epoca del ao cuando se abren los pasos cordilleranos y permite a los ganaderos caprinos arrear su ganado hasta los valles de altura, donde las pasturas y el agua son abundantes. Generalmente el periodo de permanencia es corto, y est determinado por la llegada de los primeros fros, tras lo cual el ganado es conducido a las zonas bajas nuevamente.
5 6 7

Puig. Et. al. Idem

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Documento elaborado por la UICN (Unin Internacional para la Conservacin de la Naturaleza), el WWF (World Wildlife Fund) y las Naciones Unidas, que resume el paradigma de la conservacin de los aos 80.
8

CITES (Convention on Internacional Trade of Endangered Species)

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Candia R. et.al. Diseo del Plan de Manejo para la Reserva Provincial la Payunia. Multequina 2. IADIZA. Mendoza. 1993.
9

Ver Diario Los Andes.Presin para frenar las expropiaciones en la Payunia (9 de julio 2004), Protegeran a puesteros que viven en tierras fiscales de la Payunia (16 de setiembre de 2004), y Diario UNO. Frenan plan de expropiacin en la Payunia (29 de setiembre de 2004).
10

Diario Los Andes. La cra comercial de guanacos para consumo genera desacuerdos. 10 de mayo de 2003.
11 12 13

Foja 2, expediente 1955-R-03-03873. DRNR.

Diario Los Andes. Oikos present un amparo por guanacos de Malarge. 15 de octubre de 2004. Hudson G. El naturalista en el Plata. Ediciones El Elefante Blanco. 1997. Buenos Aires.
14

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Oikos red ambiental

La contaminacin de las aguas subterrneas: el caso de los acuferos de Ugarteche- Carrizal

Jos Reta*

La contaminacin del acufero Ugarteche Carrizal es uno de los temas ms controvertidos y polmicos de la relacin entre las empresas petroleras, los regantes y la Provincia de Mendoza: la contaminacin de un importante acufero subterrneo utilizado para consumo humano y riego de cultivos en unas 13.000 hectreas de la margen derecha del Ro Mendoza es un tema pendiente en la agenda ambiental de los mendocinos. El presente informe describe los antecedentes tcnicos existentes en la materia y la situacin actual que arrojan los estudios. De igual forma se presenta una apretada sntesis de las causas que originan el conflicto, amen de las responsabilidades que a cada actor le compete por los impactos ambientales evidenciados en el terreno. Este informe presenta los argumentos esgrimidos por cada una de las posiciones, sin pretender tomar partido a favor de ninguna de ellas. I. Antecedentes. La actividad petrolera en la subcuenca Ugarteche- Carrizal tiene su origen en la dcada del 50, mientras que la actividad agrcola tiene antecedentes desde el siglo XIX. Desde la coexistencia de ambas actividades se sucedieron un sin nmero de problemas entre los productores agrcolas y las empresas petroleras (en principio la nica petrolera estatal YPF) derivados de expropiaciones, imposicin de servidumbres, roturas de alambrados y cauces de riego, abandono de chatarra, derrames de aguas de purga y crudo. Los primeros 25 aos de la actividad petrolera sucedieron sin mayores sobresaltos. El monopolio estatal, las fuertes medidas de seguridad que restringan el acceso a un bien considerado de seguridad

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas nacional, los beneficios marginales de una actividad floreciente, la ausencia de legislacin y conciencia ambiental, hicieron la vista gorda a un proceso de degradacin hdrico ambiental de impacto sinrgico y creciente. A mediados de la dcada del 70, el fenmeno del impacto ambiental sobre la calidad de las aguas subterrneas comenz a adquirir notoriedad por parte de los productores que transitaban la culminacin de un perodo de bonanza para el sector vitivincola. Movidos por la evidencia fsica de algunos impactos y la sospecha de su origen, fueron los productores quienes advirtieron a la autoridad de aplicacin (Departamento General de Irrigacin) sobre la existencia de signos salinos de las aguas subterrneas. Por su parte, y con fines investigativos el Centro Regional de Aguas Subterrneas (C.R.A.S Mendoza), ya en diciembre de 1978 realizo un informe referente a las zonas de Ugarteche y Barrancas, donde se aluda a contaminacin salinas de las aguas subterrneas vinculadas a la explotacin petrolera. En dicho informe se describe como preocupante el aumento de salinidad, el fuerte olor y sabor a combustible y manchas de aceite en el agua extrada. Pero este informe recin se conoci nueve aos ms tarde, en 1987. De igual modo en 1983 el CRAS elaboro un esquema de funcionamiento que representaba las caractersticas hidroqumicas de subcuenca, con una recopilacin de datos del ao 1967 hasta la fecha, en la cual se observ una estratificacin o zonificacin vertical de la salinidad del agua subterrnea, la que disminua con la profundidad de explotacin. Se comprob que las propiedades qumicas del agua de recarga del ro Mendoza tienen caracterstica clcicas sulfatadas. Posteriormente, en 1986, el CRAS desarrollo un estudio para analizar las variaciones salinas del agua subterrnea, ocurridas desde 1967 hasta 1983, que concluy en lo siguiente: - Incremento de la salinidad en el 78,6% de los pozos muestreados en el primer nivel de explotacin (hasta los 100 metros de profundidad). - Los incrementos mximos de salinidad se producen hasta 1979. - Disminucin de los tenores salinos y recuperacin de los niveles estticos al sur del arroyo El Carrizal.

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Oikos red ambiental - Disminucin de la salinidad al oeste de Anchoris. - Incremento salino, de entre un 20 y 30 % de los pozos al sur de Ugarteche, producidos por la infiltracin de aguas de riego. - Definicin de las condiciones hidroqumicas del acufero, como normales y su evolucin natural del mismo, debido a la infiltracin de aguas de riego y fluctuaciones de almacenamiento y recarga del acufero. Durante todo este perodo de explotacin petrolera en la zona, era una prctica normal acumular aguas de purga para su infiltracin en piletas de tierra. La conductividad elctrica de dichas aguas oscila en los 39.500 micomho/cm y el clculo de infiltracin se estimo en cientos de m3 por da. De igual modo, se detectaban numerosas roturas en las caeras de explotacin y pozos inyectores, los que tambin produjeron su impacto aunque ms difuso y menos evidente. Este estudio demostr la relacin directa entre el agua contaminada de las piletas de infiltracin con la de las perforaciones del acufero hasta los 80 metros, concluyendo en un elevado contenido salino de caractersticas cloruradas sdicas, netamente diferenciadas de las normales del acufero sulfatado clcico. El estudio estuvo centrado en una pileta de infiltracin y un grupo de 4 perforaciones, las pruebas fueron utilizadas como argumentos para un sin nmero de reclamos administrativos y demandas judiciales, con dispares resultados hasta el presente. Si bien ste y otros estudios posteriores han demostrado la existencia de impacto sobre el recurso hdrico subterrneo, producto de la actividad petrolera, todos concluyen en un proceso de contaminacin localizado y de ningn modo generalizado que alcanza fundamentalmente al primer nivel de explotacin que comprende los primeros metros del espesor saturado, inutilizando el recurso hdrico subterrneo para diversas aplicaciones (consumo humano, riego y uso industrial).

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Ya en el primer estudio tcnico del ao 1967, se observa que el mismo tuvo como motivacin la preocupacin de los agricultores ante las actividades petroleras en la zona. Esta situacin se prolonga hasta el presente, en la que se suman dos nuevos elementos que sirven de caldo de cultivo para alimentar el conflicto. El primero de ellos relacionado con el alto valor inmobiliario de las

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas tierras a partir del furor vitivincola del eslogan Primera Zona, lo que aumenta el celo y la competencia por mantener la imagen de una regin ambientalmente libre de cuestionamientos y sospechas, que de otro modo pondra en tela de juicio la calidad y salubridad de sus vinos. El segundo, est directamente vinculado por el acceso al agua. Si bien, esta variable pronto ser un eje comn en muchos de los prximos conflictos ambientales en Mendoza, en el caso de Ugarteche Carrizal asume una dimensin especial el establecimiento de restricciones al uso. El Departamento General de Irrigacin por Resolucin N 107/98 de Superintendencia y otras normas complementarias, declaro zona de restriccin al acufero en cuestin, basndose en informes tcnicos del Instituto Nacional del Agua y el Ambiente, y el propio Departamento General de Irrigacin. Mediante esta norma se limito la construccin de nuevas perforaciones con el objeto de restablecer el equilibrio hdrico en el acufero. ste haba sido alterado por las variaciones del almacenamiento por sobre explotacin, lo que contribuyo a aumentar el tenor salino. El insuficiente escurrimiento del Ro Mendoza en los aos 1991- 1998 caracterizados por periodos de sequas, y consecuente infiltracin, acompaado de una demanda creciente por las aguas subterrneas, produjeron esta descompensacin volumtrica en las reservas del acufero, aumentando la concentracin salina de las aguas por la alteracin del equilibrio hidrogeolgico. A la luz de los estudios actuales, se puede concluir en que subsisten tres causas en la salinizacin de la Subcuenca Ugarteche Carrizal: el impacto de la actividad petrolera, la concentracin salina por las deficiencias del riego localizado y la sobre explotacin del acufero. A la fecha no existe un estudio tcnico que cuantifique el grado de responsabilidad que cada causa tuvo y tiene sobre el estado del acufero. En Mendoza, un 35% del agua utilizada en distintos sectores y actividades es de origen subterrneo. El principal sector usuario del agua subterrnea es el sector agrcola, que posee ms del 90% de los pozos en nuestra provincia. Este recurso es la principal fuente hdrica para el sector industrial y hay poblaciones cuya provisin de agua potable proviene nicamente de los acuferos subterrneos. A pesar de su rol estratgico, es un recurso relativamente renovable que se ve amenazado tanto en cantidad y calidad. El Banco Mundial ha alertado sobre la salinizacin de aguas y suelos causado por la sobreexplotacin de acuferos y el deterioro de las perforaciones,

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Oikos red ambiental considerando la contaminacin de acuferos como el problema ms importante de contaminacin en nuestro pas. II. Situacin actual Entre las causas que han generado los actuales problemas ambientales y el conflicto en torno a la Subcuenca Ugarteche Carrizal, podemos mencionar causas de orden a administrativo, legal, ambiental y la ausencia de mecanismos de participacin y consenso social. A. Causas Administrativas La administracin de los recursos hdricos en la Provincia de Mendoza se ha convertido en un factor crtico para cualquier estrategia de desarrollo sustentable, dado el agotamiento sistemtico de los recursos naturales, en especial el agua, por la escasa capacidad de reaccin del sistema hdrico a los cambios y las fluctuaciones cclicas naturales de la oferta frente a las crecientes demandas en sus diversos usos. En el actual contexto debemos entender por desarrollo un proceso que lleva a potenciar los recursos de un territorio para que de forma acompasada satisfaga los objetivos de incrementar la actividad econmica, para elevar la calidad de vida de la poblacin respetando el equilibrio del ecosistema en el que estn inmerso los frgiles oasis mendocinos. El carcter de bien pblico que tiene el agua en Mendoza hace que la funcin reguladora del Estado sea imprescindible para equilibrar los intereses sectoriales y asegurar el bien comn a costos que permitan la competitividad del sector productivo. La promocin por parte del Estado del principio de equidad en el uso de los recursos hdricos implica no solo facilitar el suministro de agua potable y saneamiento de las mismas, sino crear igualdad de oportunidades para el uso del agua como insumo de produccin. La poltica hdrica como poltica pblica se conforma a partir de un conjunto de lineamientos, reglas generales y principios de organizacin que determinan cmo los recursos hdricos sern administrados y utilizados por la sociedad. Ninguna poltica pblica puede llevarse a cabo sin la consolidacin institucional de la administracin con los usuarios; sin concientizacin y educacin ambiental, sin procedimientos simples, expeditos no burocrticos diseados para atender prioritariamente los objetivos de los usuarios. Esta ausencia es una las causas que nos

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas ayudan a entender el problema ambiental en el que est inmerso el acufero de la margen derecha del Ro Mendoza Es de especial importancia en el actual grado de desarrollo de las instituciones estatales encontrar el modelo apropiado tendiente a reestructurar los sistemas de coordinacin entre las diversas instituciones con competencias superpuestas en el tema hdrico y ambiental a los efectos de evitar la dilucin de responsabilidades que se produce entre las mismas y la no-optimizacin de los resultados de disear y aplicar polticas pblicas sin tomar en cuenta que en determinadas reas se produce interaccin entre ellas. La ausencia de criterios para una gestin integrada sobre el acufero de la Subcuenca el Carrizal sobrepasa las fronteras sectoriales del Departamento General de Irrigacin y va mucho ms all involucrando al propio Municipio, al EPAS y al Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, a quien le corresponde ejercer esta funcin de coordinacin interinstitucional. Esta falta de integridad y eficacia de las distintas polticas o improntas descoordinadas en materia de decisiones del Estado han generado, entre otros, los siguientes resultados: - Falta de capacidad de organizacin para conciliar la oferta con la demanda de agua. - Aumento en el costo de gestin por el proceso de toma de decisiones aisladas. - Aumento en el grado de conflicto interinstitucional entre Organismos Pblicos frente al usuario por la aparicin de competencias compartidas, superpuestas, descoordinados y enfrentadas - Insolvencia legal frente a los usuarios para atender conflictos judiciales y pleitos entre partes. Esto nos plantea el interrogante de cun responsables son los rganos del Estado del problema ambiental de Ugarteche- Carrizal, ya sea por la falta de accin o por la accin descoordinada y contradictoria entre ellos que facilita el incumpliendo y la judicializacin de los conflictos. Un captulo especial merece el Poder Judicial al respecto, ya que por desconocimiento procedimental, carencia de peritos calificados y un incipiente derecho ambiental, no ha sido capaz de resolver las demandas planteadas, ni desarrollar las investigaciones conducentes para ello. Antes

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Oikos red ambiental bien, ha privilegiado derivar el conflicto al seno administrativo, donde justamente se haba iniciado, haciendo nuevamente a los rganos de control juez y parte del problema. A.1. Administracin organizada en funcin de los usos: Cuando la demanda empez a igualar y luego a superar la disponibilidad de los recursos naturales, los gobiernos aparecieron en escena, primero para regular y controlar el uso de los mismos, dado el proceso de apropiacin que le dan los particulares, y ms tarde, para practicarlos ellos mismos impulsando la creacin de empresas como el caso de YPF Sociedad del Estado. La actividad gubernamental consisti desde entonces no solo en regular y controlar esos usos, sino tambin en prestar al pblico servicios derivados de tales recursos, o en explotar los recursos como fuentes de ingresos fiscales. Se crearon instituciones gubernamentales para atender cada uso y organismos pblicos para regular y proveer agua potable, irrigacin, suministro elctrico, etc. Estos organismos tomaron en cuenta los usos, pero no el recurso. Los usos mltiples de un mismo recurso natural como el agua requieren tener en cuenta la interdependencia entre los usos, y tambin entre las actividades realizadas para controlar sus efectos nocivos, y sus eventuales efectos benficos. La gestin integrada de cuencas aparece como el mayor avance en la administracin del agua a la vez que intenta crear un mbito para la discusin en el que confluyen los intereses de diferentes sectores de usuarios sobre un mismo recurso. Las cuencas hidrogrficas han sido tomadas en varios pases como unidades regionales, de manejo del agua y de coordinacin con el uso de otros recursos naturales correlativos. La administracin por cuenca es una forma de gestin integrada del recurso hdrico en regiones que en Mendoza no se ha ensayado suficientemente 1. La cuenca hidrogrfica constituye la unidad territorial ms apta para la planificacin integral del recurso hdrico, dado que tiende a considerar la totalidad de las ofertas y demandas hdricas disponibles, facilitando el proceso de reasignacin y transferencia de derechos hacia las reas crticas. El anlisis y la gestin integral de recurso bajo el concepto de cuenca es el mecanismo ms idneo para individualizar las externalidades (perjuicios a terceros e impactos ambientales) generados por el suministro y/o vertidos, en especial cuando se trata de cuencas

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas endorreicas2. Si bien los recursos hdricos se encuentran naturalmente organizados en cuencas o en acuferos, la administracin no debe hacer otra cosa que legislar y regular sobre la base de esa organizacin. Los principales problemas en la gestin de los recursos hdricos sobre el acufero de Ugarteche Carrizal son los siguientes: - El agua es un recurso nico, las instituciones que intervienen sobre su gestin e impacto son muchas. - Existen conflictos sectoriales entre los usuarios y no hay instancias de coordinacin y dialogo propiciadas desde el Estado. - La diversidad de instituciones con directa injerencia en el recurso hdrico ha estado acompaada generalmente, por una escasa comunicacin y coordinacin interinstitucional lo que ha desencadenado no pocos conflictos por los requerimientos de los recursos hdricos demandados para el cumplimiento de fines especficos. Esta situacin aumenta la complejidad de las soluciones y genera incertidumbre en el ejercicio del derecho por el acceso a un agua libre de contaminacin. - El financiamiento disperso entre Nacin, Provincia y Municipio, organizaciones de usuarios, favorece el aumento de los costos totales del sistema. Es decir, existen mltiples fuentes de financiamiento no conectadas entre s. - El conocimiento, registro y evaluacin del recurso est disperso en diversas instituciones, lo que conspira contra la adecuada toma de decisiones y diluye la responsabilidad entre las mismas. - Existe un fenmeno de feudalismo administrativo entre las diversas instituciones intervinientes, cada una con su propia cultura organizativa, sus propias normas y planes estratgicos, no integrados entre s. - La gestin fragmentada de los aspectos relativos a la calidad y sustentabilidad ambiental de las aguas. - Ausencia de planes adecuados de conservacin ambiental y descontaminacin. - La cultura del agua, con slidas bases en los sectores rurales no se ha trasladado a las conductas de las empresas y la poblacin urbana en general, que se comportan como si vivieran en una zona

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Oikos red ambiental distinta a la que habitan y no internalizan apropiadamente los fenmenos de sequa. - Desvinculacin de la gestin del agua con el ordenamiento territorial. A.2. Descentralizacin operativa: El avance hacia una descentralizacin creciente de la gestin estatal es un proceso generalizado en el mbito internacional, corriente que se ha inaugurado en Amrica Latina, dentro del mbito de la profundizacin de la democracia. En efecto la descentralizacin es un movimiento paralelo a la instauracin de la democracia participativa y ambas deben cumplir su proceso de desarrollo en perfecta armona, ya que no hay descentralizacin eficaz sin participacin y no hay participacin real sin que el proceso descentralizador que brinde posibilidades a los usuarios de influir en el proceso de toma decisiones. El agua subterrnea es la gran reserva estratgica de Mendoza. Como tal merece una poltica sustentable que ayude a una utilizacin racional, tendiente al equilibrio entre su uso productivo y la conservacin para futuras generaciones. La descentralizacin en la gestin del agua subterrnea debe ser entendida por el Estado como una herramienta que fomente la participacin de los usuarios, en tanto estimule el crecimiento de las bases sobre las que funciona todo el sistema hdrico. La descentralizacin tiene un doble objetivo, robustecer la gestin del Estado a partir de obtener el necesario consenso que hoy escasea sobre las polticas que implementa, y establecer el proceso de gestin asociada donde los usuarios asumen la concrecin de obras y la prestacin de servicios para resolver algunos problemas. La desconcentracin administrativa parte de la bsqueda de una mayor eficacia-eficiencia administrativa apuntando a reducir la velocidad entre la decisin poltica y la ejecucin administrativa. La eficacia y performance estn vinculadas a la calidad de los servicios, lo que supone una lgica de gestin basada en la demanda ms que en la oferta. B. Causas Legales La utilizacin del agua superficial est llegando paulatinamente a lmites cada vez ms estrechos, aunque su aprovechamiento no sea todo lo eficiente que se desea. De igual modo, la sobreexplotacin del agua subterrnea ha generado la necesidad de coordinar el uso de las fuentes superficiales y subterrneas de forma complementaria.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas En general los sistemas de recursos de agua superficial y subterrnea estn estrechamente relacionados. As, la recarga natural de los acuferos depende esencialmente de la infiltracin de los ros. En contrapartida, las importantes reservas de agua de los embalses subterrneos permiten, en un uso conjuntivo agua superficial / agua subterrnea, una regulacin interanual que supere los periodos de sequa. En el sistema natural, el manejo del agua subterrnea se hace divorciado del agua superficial, desconociendo que los acuferos son una notable infraestructura provista en forma gratuita por la naturaleza, que pueden actuar como verdaderos embalses reguladores y de este modo ahorrar recursos cuando se deben desarrollar obras hdricas para el agua superficial de almacenamiento y transporte. Un enfoque integrador que tome en cuenta las interacciones entre el agua superficial y subterrnea debe ser tenido en cuenta para una gestin eficiente3. Las tierras de riego de toda la Provincia de Mendoza tienden a usar interactivamente los recursos de aguas superficiales como tambin aguas subterrneas para cultivos de riego. En algunas reas, el desarrollo de pozos de aguas subterrneas y el bombeo asociado han aumentado en tiempos recientes, para suplementar el suministro de agua en tiempos de necesidad critica, cuando el suministro de agua superficial no existe o no es seguro. En otras reas, el suministro localizado de aguas subterrneas ha sobrexplotado los acuferos subyacentes, por lo que se ha recurrido al suministro de agua superficial para ayudar a sostener la base de la produccin agrcola. En Mendoza, la operacin de la Presa Potrerillos ubicada en la cabecera de cuenca y en el tramo de recarga del acufero Norte debera ser un modelo de operacin, convertirse en el tiempo en el primer ejercicio de uso conjunto regulado mediante el cual se pueden embalsar los excedentes hdricos en un lago artificial. Los escurrimientos aguas abajo facilitaran una recarga controlada de los acuferos como sistema de embalse subterrneo alternativo. Embalsar en lagos artificiales los excedentes en perodos hidrolgicos ricos y tenerlo disponible para los perodos de sequa; ha generado a la provincia un gran problema econmico derivado de la construccin de tales obras provocando paralelamente algunas situaciones crticas derivadas del riesgo de contaminacin, evaporacin, etc. El acufero aguas debajo de la presa deber ser considerado legalmente como una verdadera estructura de embalse a la vez que es

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Oikos red ambiental un buen pulmn natural para regular el uso conjunto de aguas superficiales y subterrneas, toda vez que se reducen las posibilidades de contaminacin y evaporacin generada por los embalses artificiales. Aqu se maximizan los objetivos de cantidad y calidad del recurso hdrico en donde adquiere un sentido- racional lgico de manejo al considerar el uso conjunto de un embalse superficial y un acufero, en esencial cuando se conoce en detalle el rea de recarga sobre la que se pueden derivar los excesos provenientes de crecidas4. Una discusin no menos importante es la que a menudo surge en el seno de la planificacin tcnica, respecto de los criterios legales a adoptar para el manejo conjunto de las aguas de riego. Al menos tres criterios igualmente importantes pueden ser sopesados para inclinar la balanza para un uso mayoritario sobre otro: - El menor costo de captacin - La menor prdida por infiltracin - El menor impacto ambiental o el ms sustentable Este uso combinado de ambas fuentes de riego es antiguo en la Provincia de Mendoza, pero posee escasos instrumentos legales para maximizar sus beneficios. Existen al menos dos razones. La primera surge como una fuente alternativa de provisin de agua para reforzar las dotaciones en perodos de sequa, que por Ley se le asigna a los regantes. Mientras que la segunda, ms reciente en su desarrollo, ha tomado auge a partir de la necesidad de atemperar la carga salina que presentan la mayora de las perforaciones por el uso intensivo de los acuferos. El agua subterrnea se usa como una especie de embalse regulador privado de cada uno de los concesionarios de agua superficial. Hasta la fecha no se ha logrado asignar una cuota anual de agua por parcela independientemente de la fuente. De hecho, la superposicin de derechos es a menudo la causa de la baja eficiencia. Aqu aparece un problema adicional para gestionar el uso conjunto, ya que en el caso de Mendoza los lmites entre cuencas hidrolgicas y cuencas hidrogeolgicas no son los mismos, y en ms de un caso, dos cuencas hidrolgicas deben compartir una misma cuenca hidrogeolgica. Entonces se reaviva en escena el fantasma del divorcio aguas arriba / aguas abajo donde las causas del desacuerdo son la disminucin de los niveles piezomtricos y el deterioro de la calidad.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas El problema del uso conjunto es legal, institucional y gerencial, antes que tcnico. En la prctica, los usuarios han avanzado rpidamente en el uso conjunto ms que la administracin, donde an permanecen importantes vacos legales. De all que esta prctica no est planeada ni regulada por la administracin y lejos de aumentar la eficiencia en el uso, ha fomentado el despilfarro y la concentracin de derechos en algunos casos. Ms adelante analizaremos las desviaciones de la administracin en este sentido. El desarrollo histrico del riego en Mendoza estuvo caracterizado por una oferta inelstica en la distribucin del recurso. La entrega a la demanda debe contemplar no slo la asignacin de agua a los requerimientos del cultivo, sino tambin la solucin administrativa a las demandas de quejas y reclamos. C. Causas Ambientales La salinidad del agua subterrnea es un proceso creciente que inici su desarrollo en la segunda mitad del siglo pasado. Con el desarrollo de nuevas tecnologas para la captacin del recurso y las recurrentes sequas, acompaado de la expansin del mercado vitivincola en la dcada del 50, se difundi rpidamente el uso del agua subterrnea para complementar los dficit estacinales producidos por el agua superficial. La expansin de las fronteras cultivadas gener la creacin de micro oasis regional cuya nica fuente de abastecimiento para riego y consumo humano ha sido hasta entonces el agua subterrnea. A fines de la dcada del 60 y comienzos de la del 70, se dio la confluencia de tres importantes determinantes del crecimiento del sector agrcola provincial, que fueron a) la permanencia de elevados precios para los productos regionales, particularmente la uva, que gener condiciones de ingresos apropiados para realizar inversiones b) la aparicin de importantes degradaciones impositivas para todo lo que fuese inversiones en zonas ridas, tales como nuevos viedos y perforaciones para la obtencin de agua subterrnea; y c) la secuencia de cinco aos hidrolgicamente pobres, que presentaron derrames muy por debajo de la media, y que colaboraron en el tremendo auge de la explotacin del agua subterrnea. 5 El desarrollo posterior del agua subterrnea, que en nuestro caso ha resultado ser el mejor sistema para la entrega de la demanda, desencaden un proceso de degradacin de la calidad del agua

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Oikos red ambiental subterrnea, que comenz a ser advertido a mediados de la dcada del 80, cuando un sin nmero de propietarios apreciaron disminucin en el rendimiento de sus cultivos y tuvieron que reperforar sus pozos en busca de otros niveles de saturacin permanente de mejor calidad. Como regla hidrologeolgica general, el agua subterrnea se puede caracterizar en nuestros acuferos como un sistema de bicapa, o dicho en otros trminos, se trata de un acufero con dos niveles de saturacin permanente, ya que presenta dos estratos acuferos semiconfinados y bien definidos con distintas calidades. El primer nivel de explotacin se encuentra en avanzado estado de salinizacin por el vertido incontrolado en el pasado de agua de purga a piletas e infiltracin y eventuales derrames actuales, por influencia del proceso de riego, concentracin de sales y lixiviaciones, producto de los vertidos de los asentamientos humanos e industriales. Su profundidad media oscila entre los 35 y 80 metros con una concentracin salina de 2000 a 5.500 micomho/cm. El segundo medio, con una profundidad dentro los 120 y 250 metros de la superficie, presenta caractersticas de agua de muy buena calidad que en la mayora de los casos no supera los 800 micomho/cm. El segundo acufero ms profundo y ltimo, constituye la reserva de agua dulce ms importante para las generaciones futuras de la regin y todava conserva buenos niveles de calidad. No obstante, existen evidencias de que el proceso de salinizacin del acufero superior lo est afectando por la doble influencia de la intensificacin de la explotacin y la presin hidrulica. La contaminacin en el rea crtica se produce bajo los tres fenmenos que a continuacin se detallan: a) Por perforaciones rotas o en mal estado, por cementacin deficiente o uso de caeras de mala calidad lo que facilita un acelerado proceso de corrosin. Estas causas generan lo que llamamos la contaminacin vertical. b) Por las tcnicas de riego y la evapotranspiracin con los sucesivos riegos a manto que ha generado una creciente concentracin salina en los suelos y del acufero somero. c) Por disposicin en superficie de aguas salobres provenientes de actividad petrolera, que an presenta casos sin remediacin en la zona y puede estar percolando a los niveles profundos del acufero. Dado que el agua salada es ms pesada, se ejerce una permanente presin hidrulica del acufero somero sobre los profundos de baja presin los que a su vez son sobreexplotados para satisfacer las necesidades de un sistema de riego deficiente en suelos de alta permeabilidad. Esto provoca

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas un ciclo de concentracin salina de la superficie al acufero y del acufero a la superficie que termina debilitando el semi-confinamiento y provoca una intrusin salina permanente. A esto debe sumarse la falta de un inventario y evaluacin permanente de las extracciones de los pozos de agua dulce. Para amortiguar estos impactos es necesario instrumentar tres medidas simultneas y complementarias entre si: 1) Vigilar el balance hidrolgico del acufero. 2) Instrumentar un Plan de Saneamiento para los impactos de la actividad petrolera y su abultado pasivo ambiental en la zona. 3) Asignar cupos adicionales de agua superficial para disminuir el bombeo. Es de suma importancia la evaluacin permanente de los acuferos, con proyeccin de utilizacin del recurso hdrico. Es necesaria la generacin de informacin sistemtica a nivel de acufero, a los efectos de determinar la evolucin en el tiempo de ciertas variables hidrolgicas e hidroqumicas, con el propsito de disponer de un Marco de Referencia Actualizado. Las redes de monitoreo hidrolgico e hidroqumico, constituyen la herramienta necesaria para generar series histricas de datos que permitan ser utilizados en diversos anlisis del comportamiento del acufero. Como por ejemplo, tender a detectar tendencias negativas impuestas por el mal manejo del acufero, vinculadas a prcticas de sobreexplotacin, las que podrn incidir en un adecuado balance para el sector y/o en las caractersticas qumicas del acufero. El monitoreo de las variables fisicoqumicas y de sus sustancias contaminantes, tiene por finalidad tender a conocer la evolucin hidroqumica y detectar algn tipo de tendencia de variabilidad en el tiempo y/o determinar las posibles modificaciones en las concentraciones, que pudieran producirse en los niveles de explotacin de la fuente. El monitoreo de las variables hidrolgicas, tiene por objetivo determinar la dinmica de oscilacin de la superficie piezomtrica del acufero, establecer las magnitudes de las variabilidades estacionales y anuales de la presin y conocer de esta manera el comportamiento de las mismas en el rea de explotacin. Sin estos estudios de evaluacin permanente ser imposible determinar la trazabilidad de los agentes

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Oikos red ambiental contaminantes, sus causas y responsables, para conocer el origen y el grado de responsabilidad que le cabe a cada actividad sobre la salinizacin del acufero. D. Mecanismos de participacin y consenso social El D.G.I. ha tenido intentos dispares y carentes de sostenibilidad en el desarrollo de una gestin transformadora en la administracin del recurso hdrico subterrneo. Estas transformaciones estuvieron referidas a modificaciones en las tarifas de usos, vedas o restricciones a la explotacin, exigencias en las caractersticas constructivas de las perforaciones para evitar contaminacin, control de la contaminacin petrolera y saneamiento del padrn de usuarios, lo que ha provocado rispideces y enfrentamientos con los usuarios. Frente a esta resistencia social a los cambios es necesario crear mecanismos para la participacin de los usuarios con el objeto de buscar el consenso en la implementacin de la nueva poltica de agua subterrnea. La participacin real se logra slo cuando los interesados forman parte del proceso de toma de decisiones. Los riesgos de generar un proceso de participacin sin la necesaria transferencia de informacin puede ser un boomerang, cuyo nico resultado posible es la alimentacin del protagonismo de grupos de inters y factores de presin. La mezquindad de los sectores tcnicos por monopolizar la informacin ha sido la principal causa de la contaminacin de los acuferos en Mendoza. He aqu el fruto ms perverso del feudalismo administrativo y los costos de la no-calidad asociados a la administracin. La informacin promueve la participacin de los usuarios que compiten por una mayor equidad distributiva. Por este medio, la Administracin mejora sus decisiones imprimiendo sobre ellas un sello de racionabilidad. La publicidad de los actos de la Administracin y la transferencia de informacin deben ser una rutina tan permanente como la planificacin, conservacin y utilizacin del agua. Ninguna poltica de aguas exitosa puede ser sustentada sobre la base de la ignorancia de los usuarios. La participacin ordenada es la mejor herramienta para un proceso de renegociacin de conflictos y el desarrollo de escenarios de cambio. La participacin requiere que los interesados tengan un impacto efectivo sobre las decisiones de los distintos niveles de la administracin. Los mecanismos implementados han sido las audiencias pblicas, los

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas consejos de cuenca, las asambleas de usuarios y la descentralizacin participativa; las que a la fecha no registran una continuidad de acciones ni mecanismos para conciliar las diferencias entre los usuarios y la propia administracin. Un fiel reflejo de ello lo encarnan proyectos de obras de riego como Lujn Sur o el Proyecto de Ley Nacional del Diputado Llano. En la medida en que las demandas por el uso del agua crecen, aumenta ms que proporcionalmente el nmero y complejidad de las disputas, conflictos e intereses por la apropiacin de un bien finito en su cantidad y escaso en su calidad. Estos desencuentros por el aprovisionamiento de los recursos naturales es una constante de las sociedades modernas. El consenso slo se logra cuando la Administracin alcanza el equilibrio entre las polticas pblicas y los intereses de los usuarios. III. Conclusiones Existen distintos trabajos de investigacin, la gran mayora de ellos realizados por el Instituto Nacional del Agua (INA), que han detectado casos puntuales de contaminacin con metales pesados en algunos sectores del acufero. Concretamente, se hall cadmio y cromo en porcentajes superiores a los que permiten las normas vigentes. Aunque siempre los resultados han sido considerados oficialmente como preliminares. En el largo conflicto por las denuncias de contaminacin en el acufero subterrneo del sur de Lujn por la actividad petrolera, hasta el propio Concejo Deliberante de Lujn resolvi pasar a los hechos al intimar a las compaas petroleras a suspender en forma inmediata la inyeccin de agua de purga en los pozos que se encuentran en el departamento. Cabe aclarar que este rgano carece de competencia formal sobre la actividad petrolera, y en los antecedentes administrativos del Municipio de Lujn no se observa una actuacin coherente en la materia. El ltimo informe oficial, se conoci en agosto del corriente ao. El mismo versa sobre el estudio de diez perforaciones en la zona de Ugarteche y concluye en que el agua de la zona es apta para consumo humano y cuenta con el aval tcnico del EPAS, Departamento General de Irrigacin, el Instituto Nacional de Agua (INA) y la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental. Esto es lo que anunciaron las instituciones que participaron del estudio pedido por el Gobierno, a fin de

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Oikos red ambiental despejar dudas y llevar tranquilidad a la gente que vive en el lugar. De todos modos, el estudio, al igual que todos los realizados con anterioridad por el INA recomienda seguir con los controles y aclara que los resultados de la presente investigacin tiene el carcter de preliminar. Los anlisis de rigor fueron realizados por el laboratorio del INTI. Estas conclusiones, contradicen los datos preliminares y los estudios realizados con anterioridad, incluso por algunos de los organismos participantes de esta investigacin. Algunos de los estudios anteriores detectaron la presencia de metales pesados -la mayora nocivos para la salud y los cultivos- en los niveles hidroqumicos superiores, que tienen relacin directa con el consumo y el uso de agua para riego. Otra crtica al ltimo informe es que pretende generalizar para todo el acufero una conclusin sobre la base de tan slo catorce pozos de los ms de 700 existentes en la zona de estudio, lo que arroja importantes dudas sobre la validez cientfica y en especial metodolgica de las tcnicas de muestreo. Otro punto observable en este estudio es el criterio tomado para seleccionar las perforaciones objeto de estudio, ya que el informe oficial sostiene que cuatro se encontraban fuera de servicio, razn por la cual no se pudo obtener muestras de la misma. En realidad, deberan haberse tomado no menos de 30 perforaciones, con anlisis seriados, que stas estuvieran ubicadas en las inmediaciones de viejas piletas de infiltracin de agua de purga o cercanas a pozos inyectores, o en zona de accidentes por derrames. Un aspecto a considerar en la lucha por la calidad del agua en Ugarteche est vinculado al poder de negociacin de los actores involucrados. Por una parte, los regantes carentes de recursos y con escaso margen institucional de reconocimiento en el Departamento General de Irrigacin, donde aparece un importe nmero de usuarios de aguas subterrneas que no cuentan con representacin y organizacin en defensa de sus intereses, lo que se traduce en acciones administrativas insuficientemente conducidas y procesos judiciales aislados. Por otra parte, se encuentran las empresas petroleras, con instancias de organizacin nacional, un fuerte sustento econmico, con capacidad para actuar como grupos de presin y factores de poder frente a los gobiernos provinciales, ya que aportan alrededor del 21% del presupuesto provincial en concepto de regalas petroleras por coparticipacin federal. Es importante destacar que en tanto persistan las causas del

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas conflicto anteriormente mencionadas, es lgico suponer que el conflicto permanecer en estado de ebullicin con altibajos provocados por las medidas de gobierno o la aparicin de nuevos hechos que aporten argumentos a favor o en contra de las causas y fundamentos que han esgrimido en el tiempo cualquiera de las partes.

Notas Licenciado en Ciencias Polticas. Docente de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de Universidad Nacional de Cuyo.
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CANO, GUILLERMO J. 1979. Recursos Naturales y Energa. Derecho, Poltica y Administracin. Fondo Editorial de Derecho y Economa. BS, AS, pag 63.
1

DIAZ, GUSTAVO E. 2000. Principios rectores de la poltica hdrica. SSRH., pag 12.
2

Bertranou, Armando. 1977. El agua subterrnea y la gestin integral de los recursos hdricos. El Caso Argentino; Instituto Nacional del Agua. Centro de Economa, Legislacin y Administracin del Agua, pag. 5.
3

FERNNDEZ C. Pedro. 1976. Nociones preliminares de ideologa y uso conjunto; en Uso Conjunto de Aguas Superficiales y Subterrneas INELA, Mendoza, Argentina, pag. 34.
4

Llop, Armando. 2000. Economa del manejo de la calidad del agua subterrnea en el este mendocino CELA INA, , pg. 4.
5

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Oikos red ambiental

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Una mirada hacia el futuro de la gobernabilidad y el desarrollo sostenible

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

Crisis de gobernabilidad en la gestin ambiental?: los desafios de la institucionalidad pblica ambiental para los proximos aos
Por Eduardo Adrian Sosa*

I.Resumen La cuestin ambiental invade todos los mbitos de la vida cotidiana de los ciudadanos. Los gobiernos en todos los niveles, tanto como el resto de los actores involucrados, deben apropiarse del desafo de interpretar este proceso, al par de generar los mbitos adecuados para prevenir o minimizar la crisis y la ruptura del paradigma de un modelo de gobierno ambiental que ha estado vigente hasta el presente, y que no se presenta como el ms adecuado para resolver los problemas y conflictos ambientales del siglo veintiuno. El presente trabajo explora los campos transversales que cruzan la cuestin de la gobernabilidad en lo ambiental, desde las perspectivas de la exigibilidad ciudadana de los derechos de tercera generacin, la justicia ambiental y la responsabilidad socio-ambiental de sus actores, aplicado al contexto de la provincia de Mendoza y en funcin de la aspiracin de lograr una mejor calidad de vida para todos sus habitantes. Tales campos de trabajo deben reorientarse e incorporarse a una estrategia de gobernabilidad para una gestin ambiental que tenga como meta ltima el desarrollo sustentable. La propuesta de este trabajo implica explorar nuevos enfoques hacia esta meta, en especial la reforma de la institucionalidad pblica ambiental, la incorporacin de los nuevos actores en el proceso de toma de decisiones, los temas clave para las futuras gestiones de gobierno, y la visin de la cuestin ambiental desde la perspectiva de la resolucin de los conflictos ambientales, como medio por el cual acercarnos al ansiado desarrollo sustentable. II. Contexto de trabajo para la gestin ambiental: mitos y rupturas Hay una serie de mitos que deben ser aclarados al momento de

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Oikos red ambiental reflexionar acerca de nuestra relacin con el medio que nos rodea. Uno de los ms extendidos es que lo ecolgico, o por extensin lo ambiental, est reservado por aquellos sectores de alto poder econmico, y no para aquellos que deben preocuparse por la supervivencia diaria. Si bien esta concepcin tiene orgenes profundamente ideolgicos y que an reflotan en las discusiones norte-sur, o en otros mbitos de la ecologa poltica o la economa ecolgica1, representan en la practica y en la superficialidad cotidiana, una gran ruptura en los procesos de apropiacin del ambiente por parte de grandes colectivos sociales, y a la vez una va de escape que prolonga el tratamiento de los temas que componen la agenda ambiental ciudadana. No es objeto de este artculo discutir los innumerables ejemplos de que este prejuicio no tiene asidero por estas regiones del planeta, sin embargo, produce un gran impacto negativo entre quienes buscan que la poblacin tome conciencia sobre ciertos procesos degradatorios que nos afectan, al tener que realizar la tarea previa de lograr que los problemas ambientales sean asumidos como tales, antes de pasar a su resolucin. El segundo mito es que todo aquello que conforma lo ecolgico, no forma parte de nuestra cotidianeidad, que nuestras vidas cotidianas no estn marcadas por fenmenos propios de la ecologa, y que por ende, estos temas quedan reservados para grupos ms bohemios o con las ilusiones an en pie. La falacia de esta afirmacin queda cotidianamente corroborada solamente haciendo un listado de los principales problemas ambientales con los cuales nos enfrentamos a diario en nuestras reas urbanas y rurales2. Sin embargo, incorporar esta nueva afirmacin o mejor dicho, construir entre todos un sentido ecolgico- en la mente de los ciudadanos exige de un esfuerzo adicional y supremo, previo a toda accin en busca del desarrollo sustentable. Asumir el problema es la condicin sine quanom para iniciar el camino hacia su solucin. Luego viene la cuestin de la gobernabilidad, de la que tanto se habla ltimamente. Es tentador pensar que la gobernabilidad, en tanto estado colectivo de conciencia facilitador de los procesos democrticos, queda exclusivamente a cargo de los gobiernos, de otros poderes corporativos como las empresas, los partidos polticos mayoritarios, los sindicatos y otros, y que el resto de los actores deben, en el mejor de los casos, limitarse al monitoreo y la observancia de tales procesos. La gobernabilidad, como ejercicio de la autoridad poltica, econmica y

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas administrativa en la gestin de un territorio en todos los planos3, requiere para su correcto funcionamiento de la participacin del sector empresario tanto como del llamado sector social, que con su accionar avalan tal ejercicio democrtico, participan plenamente de las decisiones y comparten equitativamente sus consecuencias. Por ello, no hay gobernabilidad si no hay involucramiento de toda la sociedad. As, es de vital importancia que quienes asumen roles protagnicos en este proceso, entiendan lo que significa este concepto para el buen gobierno de una unidad territorial. No existe la gobernabilidad democrtica si no participamos todos en las escalas de decisin correspondientes, en los momentos adecuados, y en un proceso integrador antes que excluyente, abarcativo antes que reduccionista, y proactivo antes que reactivo. Bajo estas premisas de trabajo, los futuros gobiernos encontrarn escenarios cambiantes, nuevos actores y nuevos fenmenos con los cuales lidiar, en el proceso de ejecutar una poltica ambiental que nos lleve a la sustentabilidad. III. Participacin de nuevos actores en la gestin ambiental en Mendoza Entendida la gobernabilidad para el desarrollo sustentable como un proceso basado en la participacin y la discusin, en busca de consensos que permitan avanzar en el camino hacia una visin conjunta del desarrollo local, el siguiente paso es identificar tanto a los actores clave, como a los nuevos actores que aparecen en la escena. En la provincia de Mendoza comienzan a manifestarse nuevos grupos que pugnan por ingresar en el debate sobre lo que le conviene a la provincia en cuanto al desarrollo local. Entre los ms destacados podemos encontrar los siguientes: Las empresas ambientalmente responsables, que muestran sus logros a partir del mejoramiento de procesos y productos, ecologizando su mensaje para capturar la atraccin del consumidor, y desarrollando la dialctica del empresariado responsable, ms all de sus motivaciones y expectativas. A partir de la experiencia de las grandes empresas multinacionales y de emprendimientos pequeos propiedad de empresarios extranjeros, algunos grupos locales de empresarios comienzan a cuestionarse el estado actual de las cosas4, y reclaman al gobierno que los acompae en la bsqueda de nuevos mercados globales, de la mano de la produccin orgnica, y de productos especficos de alto

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Oikos red ambiental valor agregado y no contaminantes, como el vino. En los prximos aos, veremos la insercin de empresarios ambientalmente responsables en los mbitos de discusin acerca de las cuestiones del desarrollo local y el planeamiento estratgico. Incluso algunos procesos de planificacin llevados adelante por grupos empresarios locales, culminaron la etapa de diagnstico, identificando a la contaminacin que producen ciertas actividades industriales o la debilidad de la legislacin ambiental en ciertos temas, como fuertes condicionantes para el desarrollo local5. Las organizaciones sociales de nueva generacin, entre ellas organizaciones ambientalistas y de consumidores, aparecen tmidamente en escena de la mano de equipos profesionales en cuestiones tcnicas y legales, con el propsito de generar una masa crtica con la cual revertir la razn tecnolgica y reduccionista6 del desarrollo que promueven otros grupos de poder, entre ellos algunas instancias gubernamentales. Estas organizaciones son grupos pequeos, de gran flexibilidad y movilidad, que reaccionan rpidamente ante los cambios de escenario, y utilizan argumentos legales y tcnicos frente a aquellos argumentos espirituales y reflexivos que, lamentablemente sin xito, procur imponer durante 30 aos el movimiento ecologista. Veremos en los prximos aos un aumento de las acciones directas y de las demandas de estos grupos, unido a la judicializacin de casos de inters pblico. Los consumidores, aun no organizados en la provincia, sern en los prximos aos un factor de peso para considerar, ante dilemas polticos que involucren cuestiones ambientales, y viceversa. En la actualidad, el movimiento de consumidores no percibe la temtica ambiental como prioritaria en relacin con sus demandas, sin embargo, la aparicin de casos que involucren temas de salud con el consumo responsable, o la relacin entre las empresas y el medio ambiente, sern determinantes para atraer la atencin de los consumidores y sus grupos integrados, en la discusin de polticas ambientales. Los colectivos sociales agrupados (foros, federaciones vecinales, etc.), constituyen uno de los grupos ms interesantes de todos los que estn surgiendo en la provincia. Estas organizaciones de la sociedad civil llevan adelante gestiones concretas y directas a favor del medio ambiente local, dejando de lado las demandas relacionadas con los impactos negativos directos en sus barrios, y avanzando en reclamos relacionados a la salud ambiental de la regin por residuos patolgicos7 o transformadores presumiblemente contaminados con bifenilos

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas policlorados, por poner solo dos ejemplos. Tambin algunas barriadas comienzan a contactarse a travs de sus lderes vecinales, para tratar temas relacionados a la contaminacin por fuentes industriales o mviles. Estos grupos se animan a contactar a organizaciones especializadas en la temtica ambiental, cuentan con recursos humanos suficientes para organizar acciones, y se autoconvocan para discutir sobre los reclamos que efectan ante gobiernos y empresas. En el futuro, estas organizaciones tendrn un gran peso especfico en las decisiones, y producirn fuertes impactos sociales si sus demandas no son atendidas convenientemente. Los movimientos globales, cada vez ms cerca de cada rincn del planeta, afectan de manera directa o indirecta las acciones de los gobernantes. Para quien vive en una provincia, la noticia de que activistas de Greenpeace denuncian mediante una accin directa a un legislador o algn funcionario, produce un pequeo revuelo local, que no logra muchas veces la labor paciente y dedicada de organizaciones similares ubicadas en la provincia. Los gobernantes temen a las declaraciones de organismos internacionales u organizaciones globales que trabajan en campaas de lobby, y este factor es percibido con gran inters por otros grupos, toda vez que este tipo de acciones contribuya al logro de sus objetivos particulares. Veremos en el futuro muchas acciones principalmente desde el campo del ambiente- vinculadas a la presencia fsica o virtual de estas organizaciones globales. La justicia, es el actor ms reciente de todos en el campo mendocino de la gobernabilidad en lo ambiental, y si bien las sentencias en temas ambientales tienen varios antecedentes en el pas, en nuestra provincia ha existido una inusual inactividad, en particular si lo vinculamos con la riqueza legislativa que posee la provincia y con la existencia de conflictos ambientales de proporciones. Con la reforma constitucional de 1994, y el impulso a la creacin de un cuerpo normativo ambiental provincial integrado a partir de 1992, los ciudadanos y sus instituciones tanto pblicas como privadas- poseen un conjunto de derechos e institutos que comienzan a ser ejercidos por algunos de los grupos brevemente comentados en prrafos anteriores. Ante el aumento de la conflictividad, y debido a un mayor conocimiento de los deberes y derechos, sin duda la justicia tendr trabajo adicional dirimiendo conflictos ambientales, y en este sentido su papel ser definitorio en muchos aspectos de la poltica ambiental, y de las estrategias ciudadanas para observar el cumplimiento del mandato de dicha poltica.

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Oikos red ambiental Por su parte, las diversas confesiones religiosas han capturado e incorporado a su mensaje de fe la cuestin de la armonizacin humana y espiritual con la naturaleza, en un reencuentro que nos lleva a las races de las tradiciones sapienciales milenarias, corporizadas en las enseanzas de las religiones semticas como el Islam, el cristianismo y el judasmo, las tradiciones aborgenes y las llamadas religiones de la nueva era, de las cuales se han escrito numerosos libros y artculos8. Todo esto obviamente incidir en la forma de pensar de miles de ciudadanos y potenciar el trabajo de las organizaciones confesionales, las cuales por lo general tienen grandes capacidades de movilizacin en la bsqueda de nuevos adeptos, promoviendo fuertes corrientes de opinin sobre el futuro social, econmico y ambiental de la provincia9. Tambin se encuentran los sindicatos, que otrora vean a los temas ambientales como obstculos a la generacin de empleos, hoy comienzan a ser considerados como aliados en la lucha por el condiciones de trabajo ms dignas, y quienes pueden ver el largo plazo, observan en los temas ambientales una agenda que puede promover acciones en la bsqueda de comportamientos ms responsables de los empresarios, o promover en el mediano y largo plazo mayor empleo gracias a una mejor proteccin del ambiente a travs de su uso racional, lo que alarga el periodo de vida de la actividad laboral en determinadas actividades industriales. Por ltimo, los medios de comunicacin, si bien siempre jugaron un papel preponderante en la gestin de los conflictos ambientales, hoy reaparecen con un enfoque ms fresco en el tratamiento de la temtica, o mejor dicho, de la problemtica ambiental. El sector del periodismo de investigacin ha producido notables producciones sobre conflictos ambientales, vinculados en muchas ocasiones a temas de corrupcin o desidia de algunos de sus actores, y los periodistas suelen prestar mayor atencin a los reclamos ambientales que en aos anteriores, y cuando estn motivados por intereses diversos, incluso realizan campaas con posiciones claras ante determinados proyectos o actividades potencialmente peligrosas para el medio ambiente. Asistiremos al aumento de la cobertura de los conflictos ambientales, as como de intensas campaas promovidas por las mismas empresas de medios, que incidirn notablemente en la toma de las decisiones, y los comportamientos que influyen en el alcance de la ansiada gobernabilidad. Todos estos nuevos actores buscan posicionarse ante conflictos ambientales especficos, y por el momento, no pretenden establecerse

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas ni vincularse entre s con un enfoque estratgico. Sin embargo, es obvio que en los prximos aos, comenzarn a formarse alianzas, y desde la perspectiva de la gobernabilidad, el desarrollo sustentable no podr alcanzarse si los actores no comienzan a conocerse y reconocerse en s mismos, como parte de un proceso de cambio en la forma de gestionar el ambiente. IV. Las tendencias y dilemas que deber enfrentar la institucionalidad pblica ambiental en los prximos aos Los futuros gobernantes debern tener en cuenta la multidimensionalidad que involucra la toma de decisiones en el campo del medio ambiente y la poltica, tanto en sus causas como en sus consecuencias. Al intentar la ejecucin de una poltica ambiental, los gobernantes deberan apelar tanto a los principios bsicos de gobernabilidad, sustentabilidad y justicia ambiental, como a aquellas acciones que los lleven a gestionar las crisis de mejor manera, dejando de lado el tablero de control de las decisiones, y favoreciendo una gestin compartida de las acciones y responsabilidades con otros sectores de la sociedad, a sabiendas que en el camino pueden cometerse errores, pero con la suficiente entereza como para asumir decisiones complejas en contextos de incertidumbre 10. Los gobernantes de Mendoza encontrarn un contexto bastante diferente al que encontraron las ltimas administraciones, y algunos de los aspectos ms sobresalientes de este nuevo marco de trabajo se esbozan a continuacin. Aumento de las demandas en materia de miedo ambiente En el futuro, las demandas de tipo ambiental aumentarn, debido principalmente a un mayor conocimiento de los derechos ambientales, al probable colapso de algunos sistemas como el de salud, de saneamiento o de transporte, que vienen dando seales preocupantes desde hace algn tiempo y a otros factores que se destacarn ms adelante. Al respecto existen algunos sondeos de opinin y trabajos ms concienzudos a nivel local que reflejan tales afirmaciones11. A este panorama hay que agregar el contexto poltico regional y la realidad nacional, las nuevas manifestaciones ciudadanas por una mejor calidad de vida, vinculadas a alternativas de desarrollo local y sus consecuencias socio-ambientales, y fundamentalmente, una mayor madurez de la ciudadana que le permitir reconciliarse con las instituciones

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Oikos red ambiental democrticas, y diferenciarlas a su vez de las acciones de los hombres. Las demandas ciudadanas se caracterizarn por su especificidad (oposiciones a proyectos o actividades concretas) y diversidad (pluralidad de temticas), abarcando temas de inters pblico y a muchos actores, con los cuales habr que negociar para obtener avances graduales en el proceso de resolucin del conflicto. Para estos casos, la informacin deber ser profusa y clara, entregada en el momento oportuno y deber responder a los principales interrogantes que surgirn del conjunto de los involucrados. Los gobernantes debern abrir el juego a la participacin de los sectores afectados, en un proceso transparente y dinmico, donde puedan discutirse y replantearse las estrategias a seguir. Por otra parte, las demandas sern cada vez ms complejas, y las presiones de los distintos actores aumentar, gracias a una mejor organizacin y conocimiento de los derechos que los asisten, y en ste entorno, los gobernantes debern velar porque los grupos con menor capacidad de respuesta o ms vulnerables, queden incluidos en el proceso de resolucin del conflicto. Mas conflictos ambientales En el futuro, la conflictividad socio-ambiental condicionar en mayor grado muchos de los aspectos de la gobernabilidad, debido mayormente a la complejizacin de la problemtica ambiental, un mayor estado de reflexin sobre las consecuencias sobre el ambiente de ciertas actividades y proyectos, al colapso anunciado de algunos sistemas, como el de los residuos o el transporte, a una mayor cantidad de experiencias ambientales, derivadas de buenas practicas tanto como de conflictos no resueltos, y del timing y la expertise de algunos de los nuevos actores, tales como las organizaciones ambientalistas, equipos de mediacin y negociacin en conflictos y otros, que llevarn las demandas ciudadanas al terreno de la oposicin fctica12, y que los gobiernos debern atender de manera preventiva antes que reactiva. No hay que dejar de considerar el colapso ambiental derivado de algn evento catastrfico natural como un terremoto, o producto del mal empleo de la tecnologa como la liberacin masiva de sustancias txicas, lo cual demandar grandes esfuerzos de organizacin para la gestin de la crisis, y que podran manejarse con sistemas adecuados de alarma y equipos de intervencin rpida, que hoy no estn disponibles. La lentitud en resolver este tipo de eventos generar conflictos sociales que tienen su origen en aspectos ambientales no considerados, y por ello, los gobernantes debern preocuparse en construir un sistema de respuesta que involucre a toda

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas la sociedad, ya no como vctima pasiva de la ayuda que llega tarde o nunca lo hace, sino como sujeto activo en la gestin de salida de la crisis. Esto implica construir una red compleja de instituciones con funcionarios y dirigentes entrenados, en estructuras no jerarquizadas y con plena participacin de los receptores del dao ambiental y de los generadores del mismo. Crisis en los servicios pblicos El crecimiento desorganizado de las zonas urbanas frente al despoblamiento de las zonas rurales, presenta a la provincia de Mendoza como uno de los casos ms preocupantes del pas, debido a la fragilidad de sus ecosistemas, a la concentracin de las actividades humanas en una proporcin tan pequea de territorio y a la inaccin de las sucesivas administraciones en materia de polticas demogrficas y estrategias sociales, econmicas y ambientales para combatir la pobreza y el desempleo. Por otra parte, algunos sectores con gran peso especfico pugnan por tomar el control de servicios fundamentales para la vida en las ciudades, sin considerar los intereses del resto de la sociedad, y en este contexto los intereses ambientales chocan con fuertes intereses econmicos y sociales, los cuales requieren tambin mucha atencin. En la actualidad, los sistemas de recoleccin, tratamiento y disposicin de residuos slidos urbanos y peligrosos, de transporte pblico de pasajeros y trfico urbano, de control de actividades contaminantes, el sistema de provisin de energa y los sistemas de provisin de agua potable y cloacas, se encuentran en diverso grado de colapso, debido a mltiples y complejas causas. El resultado final es que las ciudades se han transformados en espacios inhspitos para la vida del hombre, donde el caos urbano se hace presente a cada instante y generalmente asociado a causas y consecuencias ambientales. Observaremos en los aos siguientes luchas sectoriales por la apropiacin de los pocos espacios pblicos que an quedan, conflictos relacionados a las consecuencias ambientales de ciertos servicios pblicos, y oposiciones a proyectos y actividades con probables impactos ambientales y sociales, constituidos en verdaderos casos de inters pblico. Los gobernantes del futuro debern extremar sus precauciones a la hora de considerar transformaciones en los servicios pblicos o disponer la realizacin de obras que se vinculen al cambio en la calidad de los mismos.

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Oikos red ambiental Mayor concentracin en las ciudades El ltimo Censo Nacional de Poblacin del ao 2001 muestra que en la provincia de Mendoza, las ciudades concentran cada vez ms habitantes en relacin a las reas rurales. La diferencia intercensal muestra que la tendencia a la concentracin de personas persistir durante mucho tiempo, y que esta situacin de espiral ascendente producir desequilibrios sociales, econmicos, y ambientales inciertos, producto de la mayor demanda de espacios y de recursos, con los cuales sostener una expectativa de desarrollo local prudente. Si a esta situacin queremos aplicarle el concepto de sustentabilidad, en la cual la explotacin de los recursos naturales debe responder a una cuestin de equidad intergeneracional y de justicia ambiental, entonces el desafo ser incorporar a las polticas ambientales las polticas territoriales que permitan resolver esta aguda desproporcin. Las ciudades consumen como agujeros negros los recursos naturales de su periferia, y en el caso de Mendoza, el secano ha sido la vctima principal de este despojo. Existe una injusticia ambiental que merece una reparacin histrica, y que los gobernantes debern resolver de manera preventiva. Para los aos siguientes, las administraciones provinciales y municipales debern ejecutar fuertes polticas de redistribucin territorial, atendiendo a la minimizacin de los impactos sociales y ambientales, y al mejoramiento de las condiciones de habitabilidad urbana, en un marco de equidad y justicia ecolgica, a fin de no potenciar nuevos conflictos por el uso de la tierra y los recursos naturales. Mayor presin en los ecosistemas El crecimiento demogrfico, la necesidad de alimentar, alojar y proveer de diversos artculos de consumo a las ciudades, no solo causa impactos en los ecosistemas urbanos, sino que provocan profundas huellas en los ecosistemas naturales. A este proceso hay que agregar el inters en la explotacin de ciertos recursos naturales por parte de gobiernos y empresas, lo cual impacta directamente en el valor de opcin de dichos recursos, y por ende, presiona al resto de la sociedad a enfrentarse con el falso dilema de la sustentabilidad o la rentabilidad a corto plazo. Se espera que en los prximos aos surja el inters por la explotacin de recursos naturales hoy no integrados al sistema productivo y financiero, en particular a travs de emprendimientos mineros y energticos, tursticos e inmobiliarios, que producirn profundos cambios en los ecosistemas mendocinos. Los casos paradigmticos de Laguna

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Llancanelo13 o de Esquel son de esperar que se repitan en todo el pas, y en particular en nuestra provincia, estos se referirn a la exploracin y explotacin de nuevas regiones, hasta hoy vrgenes o utilizadas en actividades extensivas y con pocos impactos ambientales, las cuales sern reclamadas para uso intensivo y grandes escalas productivas, principalmente por actividades extractivas, de la mano de proyectos con financiamiento internacional y la participacin de empresas transnacionales. Los gobernantes que sucedan a los actuales debern buscar caminos para conciliar los intereses empresarios con la proteccin ambiental, rediseando un sistema que combine la sustentabilidad y la responsabilidad empresaria en el cuidado ambiental, con los intereses econmicos regionales, basados en el principio del resguardo del inters pblico antes que del privado, y en donde las decisiones no causen impactos desproporcionados que beneficien a pequeos grupos en desmedro de grandes mayoras, lo que bsicamente es el principio de justicia ambiental, y se acerca conceptualmente a los principios de equidad intergeneracional y de sustentabilidad estipulados por la ley Nacional N 25.675 en su artculo 4. Mayor conciencia ecolgica y ambiental de los ciudadanos La ciudadana como cosa abstracta, es un constructo terico, y ms bien una reduccin de gran utilidad, a la hora de sealar procesos que involucran a colectivos sociales con intereses y expectativas ms o menos similares. En la prctica, la ciudadana est compuesta por personas con intereses individuales antes que colectivos, con diferentes percepciones sobre una misma cuestin, y con niveles diversos de anlisis de la realidad, a partir de realidades socioculturales diferentes y experiencias nicas ocurridas a lo largo de sus vidas. Cuando hablamos de ciudadana en referencia a la cuestin ambiental, nos referimos a hombres y mujeres con distintas percepciones sobre su ambiente, distintos grados de conciencia de los procesos que afectan su vida cotidiana, y distintos grados de conciencia sobre la problemtica que los rodea, por lo tanto, hablar de mayor conciencia ecolgica y ambiental, implica simplificar procesos muy complejos de apropiacin del ambiente y de reflexin sobre las actividades humanas y sus impactos en lo local y en lo regional. Sin embargo, hay consensos bsicos entre los ciudadanos sobre cmo deben comportarse los distintos sectores de la sociedad para que su funcionamiento sea ms o menos

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Oikos red ambiental armnico. Y uno de los consensos se refiere a que debemos fundar nuestro desarrollo en el respeto hacia los dems, y hacia nuestro entorno. Este principio bsico de convivencia se resquebraja cuando ciertos proyectos o actividades amenazan la integridad fsica o los bienes y servicios colectivos que nos brindan los ecosistemas en los que vivimos y trabajamos. Y cuando las diferentes percepciones se suman a impactos ambientales reales o potenciales y a una gestin deficiente, surgen los conflictos ambientales. Con este escenario, los gobernantes deben velar por el establecimiento de un pacto ambiental de convivencia, que permita a cada sector participar en la ejecucin de la poltica ambiental, ya sea desde la escuela o desde la educacin informal, en los mbitos laborales y sociales en general, desde la solicitud de intervencin de la justicia por parte de los ciudadanos afectados u organizaciones, desde la gestin productiva responsable en el mbito de la empresa, o desde la vida confesional, promoviendo un reencuentro con nuestra espiritualidad a partir de la reflexin sobre nuestros vnculos con la naturaleza, y entronizando valores como la solidaridad intra e intergeneracional. La solucin de la problemtica ambiental pasa ms por un nuevo sentido de la existencia humana que por la sancin de nuevas normas regulatorias. Este nuevo sentido debe erradicar de la vida del hombre la condicin de consumidor de lo material sin expectativas ni horizontes de reconciliacin con la naturaleza, y orientarlo hacia una espiritualidad ligada a la coexistencia armnica con la madre tierra. En los prximos aos encontraremos a las personas ms conscientes de la magnitud de los procesos planetarios que amenazan nuestra propia existencia, y ms dispuestas a aprehender los preceptos ecolgicos por la misma lgica de la supervivencia que nos lleva a proteger la vida frente a cualquier riesgo. Los gobernantes deben promover esta reconciliacin fortaleciendo los procesos de formacin e informacin ambiental, para incrementar la participacin en el proceso de toma de decisiones. La formacin ambiental no debe reducirse al aprendizaje en la edad escolar, sino que debe extenderse a toda las etapas de la vida. La cuestin central es saber cules de estos grupos pueden promover una aceleracin en el proceso que nos lleve hacia la promesa de la sustentabilidad.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Mayor ideologizacin de la lucha ambientalista En el futuro, el movimiento ambientalista en su percepcin ms amplia, comenzar a conectarse con otros movimientos de carcter local, tanto desde las posiciones ms extremas y reaccionarias como los pensamientos ms pragmticos sobre el desarrollo y sus vnculos con el medio ambiente. Movimientos antiglobalizacin o que se oponen al modelo de globalizacin impuesto, movimientos antidesarrollistas y de ecologa profunda, movimientos de los pueblos originarios, junto a movimientos que propugnan la responsabilidad social y ambiental de los actores clave del desarrollo, son algunas de las vertientes que el movimiento ambientalista tendr a disposicin. Tambin habr que considerar las luchas sectoriales, llevadas a cabo principalmente por los sindicatos, en particular aquellos que alcancen a comprender la vinculacin entre la degradacin ambiental y la prdida del empleo. Todo este cctel llevar al movimiento ambientalista a entablar sus conflictos desde una nueva dimensin, que hemos llamado ideolgica, y que en algunas de sus alternativas, lejos de promover la resolucin pacfica de los conflictos, podra exacerbar los nimos. Los futuros gobiernos debern hacer todos los esfuerzos por considerar las mltiples dimensiones presentes en los conflictos socio-ambientales. Aumento de incidentes y desastres ambientales Fenmenos como el cambio climtico y el efecto invernadero han venido para quedarse. A pesar de los avances, an no han sido respondidos la mayora de los interrogantes formulados, relacionados a las consecuencias que tendrn estos procesos en nuestras vidas. Tambin hay que considerar en el plano de los factores naturales, la probabilidad de que ocurran terremotos y erupciones volcnicas, debido a la sismicidad de nuestra regin. Por otra parte, otros procesos no menos importantes como la desertificacin, y los riesgos tecnolgicos, incrementan an ms la vulnerabilidad de las personas. Las industrias de base tecnolgica, como aquellas que manufacturan sustancias consideradas peligrosas, deben ser controladas por el resto de la sociedad, de tal manera que sus actividades se realicen asumiendo riesgos razonables, que permitan una respuesta rpida si se produjeran incidentes como derrames o liberaciones masivas de sustancias a la atmsfera. Es de esperarse que en los prximos aos puedan producirse accidentes agudos de grandes proporciones, o condiciones crnicas que promuevan conflictos por el uso de los recursos. Los gobernantes del

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Oikos red ambiental futuro debern atender esta posibilidad como un hecho cierto para el cual habr que estar preparado. La correcta gestin de estos accidentes o la salida adecuada de las crisis ambientales puede significar un gran avance hacia la gobernabilidad para el desarrollo sostenible. Menor capacidad para imponer polticas por parte del gobierno La capacidad de los gobiernos en imponer su voluntad es cada vez menor, debido en parte al modelo econmico imperante, donde el Estado se ha minimizado o ha desaparecido de varios campos, entre ellos el ambiental. Mientras los pases europeos pretenden incorporar como responsabilidad indelegable a la proteccin ambiental, a la altura de la salud, la justicia, la seguridad y la educacin, en los pases subdesarrollados esta situacin tiende hacia el extremo opuesto, as que nos encontraremos en los prximos aos con graves conflictos donde el Estado estar incapacitado para reaccionar eficazmente, y en los cuales las decisiones debern ser consensuadas por muchos sectores a travs de negociaciones largas y delicadas, para lograr cierto grado de sustentabilidad y gobernabilidad. Mayor control ciudadano A partir de nuevas realidades democrticas nacionales y locales, unidas a enfoques menos representativos y ms participativos, se advierte la aparicin de nuevos roles para los ciudadanos, cumplidos a travs de las instituciones que representan sus intereses. En el caso ambiental, estos roles estn enfocados en el control de la gestin pblica y privada del ambiente, en un mayor poder de eleccin de ciertos sectores consumidores, y a una mejor comprensin del rol ciudadano para una mejor calidad de la democracia14. A nivel provincial, los medios de comunicacin juegan un rol preponderante en la paulatina incorporacin de nuevos sectores en el control de las polticas pblicas ambientales, y es as que las estructuras partidarias comienzan a reflejar en sus propuestas la idea del control y la rendicin de cuentas ante la ciudadana, la incorporacin de procesos participativos y propuestas especficas para resolver problemas ambientales. En el futuro no ser posible gobernar si no se consulta y se mantiene informada a la ciudadana y todos los sectores que estn involucrados en la cuestin ambiental, ya que los ciudadanos comprendern la importancia de ser ciudadanos de tiempo completo antes que meros votantes, y este cambio de perspectiva llevar a potenciar procesos participativos, auditorias ciudadanas, revocatoria

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de mandatos y en definitiva, una toma del control para conducir el desarrollo hacia la sustentabilidad. V. La gobernabilidad desde la perspectiva ambiental Tal como se observa la situacin, la gobernabilidad en lo ambiental ser un proceso delicado para conducir, en un camino plagado de conflictos y dilemas ambientales que enfrentar a todos los sectores con sus debilidades ms marcadas, salpicados de eventos conmocionantes que pondrn a prueba la capacidad de gestin tanto pblica como privada, y en donde no habr una receta para alcanzar la sustentabilidad, sino pocas experiencias comprobables y modelos exitosos difciles de adaptar a otros contextos. El desafo de la gobernabilidad debe centrarse en la capacidad de lidiar con la complejidad, en la habilidad para incorporar a todos los sectores con similares condiciones para negociar e idnticas posibilidades de hacerse escuchar, y en el apego estricto a los compromisos de conformar una tica ambiental y un sentido espiritual y colectivo de la defensa del ambiente, ms que en procesos y estructuras predeterminadas, de aportes y soluciones sectoriales a problemas multidimensionales, o de la aplicacin directa de recetas que provengan de otros temas u otras regiones, sin ser previamente evaluadas por los sectores involucrados en la resolucin concreta de los conflictos y problemas ambientales, o en la discusin de las polticas ambientales. As las cosas, la bsqueda del desarrollo sin una gobernabilidad efectiva expone a grandes secciones de la poblacin a elevados niveles de riesgo por los peligros ambientales naturales e inducidos por el hombre, lo que generar incontables conflictos ambientales, que por su complejidad alcanzarn a muchos otros sectores de la realidad local, produciendo un caos ambiental difcil de superar. Una nueva agenda ambiental debe declararse, a partir del reconocimiento de todos los actores, el compromiso compartido por alcanzar el desarrollo sustentable y una nueva tica ambiental, tendiente a fortalecer las capacidades de los gobiernos, las organizaciones sociales, la ciencia local y las empresas, para identificar los problemas y conflictos ambientales, y encontrar soluciones flexibles e innovadoras a los problemas de la salud y la educacin ambiental, el acceso a la justicia en temas ambientales, los problemas que genera la desigualdad extrema

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Oikos red ambiental y las actividades humanas que provocan conflictos por el uso de la tierra y casos de injusticia social y ecolgica15. La Cumbre de la Tierra de Rio de Janeiro de 1992 le concedi un papel preponderante a los gobiernos locales en la bsqueda de un ambiente ms propicio para alcanzar el desarrollo sustentable. La Agenda 21 es el documento ms contundente en este sentido, rescatando el papel de los gobiernos locales y sus gobernados en el tratamiento de los problemas ambientales ms acuciantes de aquel entonces, hoy agudizados y potenciados por un esquema autodestructivo de relaciones de poder. El desafo actual de los gobiernos locales consiste en reunir un conjunto de instrumentos con los cuales hacer frente a los escenarios ambientales del futuro, marcado por luchas globales por la apropiacin de los recursos naturales, la exacerbacin de la violencia en todas sus formas, la agudizacin de los problemas ecolgicos globales y la prdida de la diversidad cultural y las expresiones locales a manos de la mundializacin econmica, y a la vez dirigir al conjunto de la sociedad por un camino de desarrollo sustentable que respete los saberes tradicionales y locales, la diversidad cultural y los mltiples factores que involucra el desarrollo. Algunos de estos instrumentos o herramientas se esbozan a continuacin. VI. Herramientas para la gestin de la gobernabilidad ambiental La gestin integrada del ambiente La consideracin integrada de la complejidad de la temtica ambiental ha sido abordada por numerosos autores e instituciones en temas especficos como los recursos hdricos o la calidad del aire, o en reas como la planificacin urbana y el manejo de reas protegidas, por citar solo algunos ejemplos. La gestin integrada requiere reconocer la multicausalidad de las situaciones ambientales que se nos presentan, y a la vez especular sobre la multidimensionalidad de las consecuencias ambientales y sociales que tienen los procesos de degradacin o de recuperacin y rehabilitacin del medio ambiente. Adems, requiere que los participantes se despojen de visiones fragmentarias y reduccionistas, acerca de las soluciones que necesitan ser aplicadas a los principales problemas y conflictos ambientales, y encaren procesos de reflexin compartidos sobre aquello que es medular para eliminar los obstculos

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas que ralentizan el proceso de desarrollo sustentable. Y a todo esto hay que agregar la variable temporal, a travs del anlisis de todos aquellos procesos socio-histricos que reflejan los estilos locales para hacer frente a los problemas que afectan su propio desarrollo. La gestin integrada del ambiente es una alternativa vlida para nuestra provincia, ya que existe una predisposicin natural en el carcter local que promueve un enfoque interdisciplinar en el tratamiento de la problemtica ambiental, recursos humanos suficientes y disponibles para encarar un proceso de reconocimiento conjunto de los factores que afectan el desarrollo local y regional, y la tecnologa necesaria para iniciar un proceso de eficientizacin de procesos y operaciones ligadas a las principales actividades productivas y de servicios de la provincia. El acceso a la justicia ambiental El derecho internacional contina su avance, reconociendo explcitamente derechos ambientales y enlazndolos en una gran trama con el conjunto de derechos humanos y el desarrollo. La cuestin central para los futuros gobiernos, ser encontrar una manera para que los ciudadanos puedan acceder por un camino ms expedito hacia el logro de la justicia en temas ambientales, favoreciendo un conocimiento ms profundo de los derechos y deberes ciudadanos, estableciendo alianzas que favorezcan la reduccin de los costos de este acceso, procurando estimular la capacitacin de los magistrados y otros colaboradores del sistema judicial incluidos los abogados-, y proponiendo reformas que favorezcan el cumplimiento de los derechos consagrados por las normas. El acceso a la justicia podr reducir las desigualdades producidas por las actividades de algunos sectores que impactan desproporcionadamente en otros, y ayudar a corregir posibles desviaciones en el cumplimiento del mandato de poltica ambiental por parte de las autoridades. Indicadores de sustentabilidad Se han producido muchos avances en cuanto al logro de indicadores que nos informan sobre el estado del desarrollo sustentable, a partir del monitoreo de variables tangibles e intangibles, realizadas principalmente por cientficos e instituciones dedicadas al monitoreo y al anlisis de procesos sociales. Ser un nuevo desafo de los futuros gobiernos encontrar nuevas formas de medir el avance hacia el desarrollo sustentable, monitoreando indicadores que sean accesibles a la masa ciudadana y las organizaciones sociales, que no poseen conocimientos tcnicos suficientes como para analizar los actuales indicadores

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Oikos red ambiental ambientales o sociales. La formulacin de un conjunto de indicadores de sustentabilidad permitir a la sociedad civil seguir la marcha de los procesos que conducirn a la provincia a alcanzar el desarrollo sustentable, y a la vez solicitar correcciones a aquellas decisiones que resulten por ende, insustentables. Las tecnologas de informacin El uso de las tecnologas de informacin provocar un fuerte impacto en la proteccin del ambiente, el desarrollo econmico y los progresos sociales. Sin pretender que el uso de estos instrumentos se transformen en la panacea para lograr el desarrollo sustentable, no cabe duda que el empleo democrtico de este recurso reducir los desequilibrios en el acceso a la informacin, promover a nuevos actores en el debate ambiental y provocar que nuevos sectores hasta ahora no percibidos o tenidos en cuenta- acudan a instancias alternativas, administrativas y judiciales de resolucin de conflictos. El gasto pblico Alcanzar el desarrollo sustentable depender de cmo se reoriente el gasto pblico en materia de proteccin ambiental, promocin del crecimiento econmico, la salud y la educacin. El aumento en las partidas presupuestarias para inversin en salud, educacin y proteccin ambiental, es un factor clave para asegurar un futuro sustentable, con menores desequilibrios territoriales y mayor cantidad de incluidos sociales y ambientales. Por su parte, una mayor inversin en la preservacin ambiental y en educacin redundar en una disminucin del gasto en salud, y a su vez, una reorientacin del gasto en salud hacia la atencin primaria de la salud significar tambin una notable reduccin del gasto en el rea, ya que es una hiptesis hartamente corroborada que la inversin en polticas preventivas produce una reduccin en el gasto de acciones paliativas. Gasto preventivo antes que remediativo, esa ser la consigna en cuanto al gasto pblico. La reforma de la institucionalidad pblica ambiental La gestin integrada del ambiente requiere adems de enfoques interdisciplinarios y holsticos, de estructuras adecuadas que los contengan. Los modelos fragmentarios en el manejo de los recursos naturales y la gestin del ambiente en general, han probado ser ineficaces, con solapamientos en las funciones de las diversas reparticiones, abundante legislacin en algunos mbitos y escasez en otros, con reas

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas sobrecargadas de roles y funciones conviviendo con otras sin actividades concretas, y todo en un ambiente de escasez presupuestaria, lo que constituye un caldo de cultivo para los oportunistas, los lobbies corporativos y la burocracia aplastante. En Mendoza las ltimas dos administraciones provinciales han intentado avanzar hacia un modelo concentrado-descentralizado de gestin pblica ambiental, donde una nica agencia de proteccin ambiental cubra la mayor parte de los temas, con presencia en cada lugar del territorio a travs de las administraciones municipales o de sedes locales de la misma reparticin pblica, pero por diversas razones estas intenciones fueron truncadas por otras prioridades polticas. As, el Ministerio de Medio Ambiente, Urbanismo y Vivienda pas a ser Ministerio de Ambiente y Obras Pblicas, pero siempre sujeto a un tema con mayor agenda poltica, por lo que la cuestin ambiental generalmente qued subsumida en temas como la obra pblica o los proyectos de inversin econmica. Una de las herramientas ms importantes para los futuros gobiernos ser la transformacin de la actual institucionalidad pblica ambiental, tanto a nivel provincial como municipal, para poder avanzar en otros aspectos que potencien el desarrollo sustentable. La cuestin ambiental debera tener la mayor jerarqua posible, en nuestro caso el nivel ministerial o depender de la misma gobernacin, y contar con un presupuesto adecuado a las funciones otorgadas, adems de ser tratada como poltica de Estado, incorporando definitivamente la variable ambiental en todas las decisiones, tal como reza el artculo 5 de la ley provincial N 5.961 sobre el mandato de poltica ambiental. La nueva institucionalidad pblica ambiental debera favorecer la coordinacin entre las reas municipales y provinciales en el tratamiento de los problemas ambientales, promover el acceso libre a la informacin y la participacin de los ciudadanos a travs de formas de democracia semi-directas, promover la educacin ambiental y la proteccin colectiva del ambiente, la responsabilidad ambiental de todos los actores y el control estricto de las actividades que supongan riesgos para la calidad ambiental de vida, adems de cumplir con otras premisas mencionadas en prrafos anteriores acerca de la rendicin de cuentas y la transparencia en sus actos. La reforma legislativa El nuevo marco Constitucional y Legislativo en materia de presupuestos mnimos de proteccin ambiental16 debe promover un

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Oikos red ambiental minucioso anlisis de las nuevas leyes de presupuestos mnimos recientemente sancionadas, y una adecuacin de nuestro marco normativo provincial complementario a tales requerimientos. Esta titnica tarea implica lograr consensos bsicos de gobernabilidad, que permitan avanzar a paso firme en la tarea de reestructurar nuestro esquema legislativo y adecuarlo a los nuevos tiempos. La sociedad deber avanzar hacia una propuesta que garantice el ejercicio de los derechos ambientales, promueva de manera amplia e igualitaria el acceso a la educacin e informacin ambiental, y de manera particular contenga mecanismos para acceder a tales derechos, como as tambin a la justicia en materia ambiental. La posible reforma constitucional provincial brinda una oportunidad adicional de incorporar las expectativas de la sociedad sobre temas de ambiente y desarrollo sustentable. Ser una tarea urgente recuperar el espritu de comienzos de los 90, y retomar el camino hacia la construccin de un esqueleto normativo que contenga todas las aspiraciones ciudadanas en los temas mencionados. VII. Temas transversales de la gobernabilidad ambiental hacia el futuro Informacin ambiental Los futuros gobiernos debern enfatizar su gestin en un constante flujo de informacin hacia y desde la ciudadana, partiendo de una construccin colectiva del ambiente deseado, antes que en polticas que vengan de las altas esferas de decisin. En la prctica esto implica un reconocimiento explcito de los gobernantes del derecho a la informacin ambiental, su operativizacin a travs de marcos legales adecuados y programas que desburocraticen los procedimientos de solicitud y apropiacin de la informacin, y canales de comunicacin permanentes con los ciudadanos y sus instituciones, empresarios y todos aquellos que tengan algo que decir respecto del desarrollo sustentable. Estas premisas deben ejecutarse partiendo del fomento a una cultura de la informacin, que promueva una ciudadana reflexiva e informada a la hora de tomar posicin sobre los dilemas a los que se enfrentarn las sociedades posmodernas. Participacin ciudadana La participacin deber ampliarse territorialmente, alcanzando a los municipios a travs de programas de promocin de la participacin,

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas ejercicios ciudadanos, utilizacin de herramientas como las audiencias pblicas y otras instancias de consulta, adems de promover un marco legal que promueva la participacin, garantice el derecho a participar y a objetar las decisiones gubernamentales, y promueva su aplicacin en espacios ms especficos (por ejemplo EIA, reas protegidas, etc.) as como aliente la bsqueda de alianzas intersectoriales que se basen en la gestin participativa y asociada o el manejo colaborativo del ambiente. Este campo deber ser fuertemente promovido en el futuro, como condicin insoslayable para alcanzar la gobernabilidad para el desarrollo sustentable. Resolucin de conflictos Los conflictos ambientales deben ser tomados como expresiones de una ciudadana activa, y como reflejo de expresiones ms potentes de la sociedad que an no despiertan de su letargo, por lo tanto los gobernantes debern prestar gran atencin a los futuros conflictos socioambientales y sus procesos de resolucin, tratando de caracterizarlos para poder intervenir en el futuro con mejores probabilidades de xito. Para operativizar esta premisa, habr que crear sistemas de resolucin de disputas convencionales y alternativos, mtodos de resolucin que eviten el ingreso en el sistema judicial, programas formacin y capacitacin de dirigentes y organizaciones en la resolucin de conflictos y estrategias de negociacin ambiental, y sistemas de monitoreo de conflictos que permitan anticiparse a las crisis y evitar o minimizar las consecuencias de conflictos sociales y ambientales. Los conflictos ambientales constituyen obstculos a la gobernabilidad, y por ende, al alcance del desarrollo sustentable, y por esto debern ser atendidos con mxima prioridad. Formacin ambiental Los gobernantes podrn disfrutar de un futuro ms sustentable, si antes pueden lograr la creacin y fortalecimiento de una conciencia ambiental y un estilo de vida ms ecolgico y sano desde las edades ms tempranas. Si la educacin es bsica para el desarrollo de los pueblos, la formacin y educacin ambientales ser probablemente la que salve a este planeta y nos otorgue una posibilidad de lograr el esperado desarrollo econmica, social y ambientalmente sustentables. La educacin y formacin ambiental deber darse en mbitos formales (currcula de educacin bsica y media) tanto como en los informales (incorporacin de lo ambiental en lo cotidiano) como poltica de

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Oikos red ambiental Estado17, haciendo hincapi en los procesos globales y los asuntos locales, generando enfoques innovadores de los problemas y conflictos ambientales que condicionan nuestro estilo de vida y promoviendo una nueva forma de pensar el ambiente. VIII. Conclusiones Los pilares de la gobernabilidad para el desarrollo sustentable son una clara visin estratgica del desarrollo sustentable nacional, el compromiso por respetar el imperio de la ley y de la justicia, una elevada, eficaz y eficiente capacidad de respuesta ante las crisis ambientales, la promocin del desarrollo econmico, ambiental y social con equidad, la bsqueda incesante de la participacin y el consenso con los dems actores, la cotidiana rendicin de cuentas en respuesta al derecho ciudadano a recibir la informacin relevante para la toma de las decisiones y la transparencia en el manejo de los bienes pblicos como condicin esencial del buen gobierno. El gran desafo de los gobiernos del nuevo milenio ser alcanzar un equilibrio dinmico entre el logro de una economa competitiva y, al mismo tiempo, proteger el ambiente natural y social, incorporar a los excluidos, mejorar la calidad de vida de la poblacin y combatir la pobreza. En este sentido, todava tenemos que establecer el contexto para una gobernabilidad local estable y democrtica, en la cual cada sector ofrezca su contribucin especfica: los gobiernos creando el ambiente poltico y jurdico propicio para el desarrollo econmico con equidad, el sector privado generando riqueza y promoviendo la responsabilidad social y ambiental, y la sociedad civil, construyendo lazos de solidaridad humana y social, facilitando las interacciones polticas y sociales, as como la movilizacin y participacin de grupos en las actividades econmicas, sociales y polticas. Bibliografa

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De Klemm, C. Biological Diversity Conservation and the Law. Environmental Policy and Law Paper No. 29. IUCN, Gland. 1993. Dialogo Argentino y PNUD. Documento de la Mesa de Ambiente y Desarrollo Sustentable. San Nicols, Buenos Aires, 17 y 18 de junio de

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 2003. Diario UNO, Denuncia de Vecinos de Lujn por abandono de residuos patolgicos (10/05/2003). http://www.unomendoza.com.ar Gherardi, N. El papel del capital Social en Argentina. Gobernabilidad para la sustentabilidad. FARN. Buenos Aires, 2002. Guattari, F. Las tres ecologas. Ediciones Pre Textos, Madrid, 1996. Iazzetta, O. Et.al (compiladores). Democracia, desarrollo humano y ciudadana: reflexiones sobre la calidad de la democracia en America Latina. PNUD. Ediciones Homo Sapiens, Buenos Aires, 2003. Lagadec P. Et. al, El Fin del Riesgo Cero. Editorial El Ateneo. 1ra. Edicin, Buenos Aires, 2002. Leff, E. Saber ambiental: sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder. PNUMA CIICyH. Siglo Veintiuno Editores. Mxico D.F., 2da. Edicin, 2000. Luna, E. Encuesta de percepcin ciudadana: Elecciones Provinciales 2003. FAVIM accin ciudadana (indito), Mendoza, 2003. Martinez Alier, J. De la economa ecolgica al ecologismo popular, Icaria Editorial s.a. Barcelona, 1992. McNeely J. Conservation and the future: Trends and Options toward the year 2025. IUCN Biodiversity Policy Coordination Division. IUCN, Gland, 1997. P. 50 Manzini, E. Et. al. Ecologa y Democracia: de la injusticia ecolgica a la democracia ambiental. Icaria Editorial s.a., Madrid, 1ra. Edicin, 2000. Moore, W. Eco Democracia, el modelo Post-capitalista. Editorial MED y CEIS, Buenos Aires, 1ra.edicin espaol, 1998. Peruzzotti, E. (compilador). Controlando la Poltica. Ciudadanos y Medios en las nuevas democracias latinoamericanas, , Grupo Editorial s.r.l., Buenos Aires, 2002, Spretnak, Ch. Status of Grace, The Recovery of Posmodern Age. Harper Collins Publishers, New York, 1991. Satterthwaite, D. Environmental Problems in an Urbanizing World, Earthscan Publication, IIED, Washington, 1998.

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Oikos red ambiental Notas Martinez Alier, J. De la economa ecolgica al ecologismo popular, Icaria Editorial s.a. Barcelona, 1992.
1

Tambin otros autores como Vandana Shiva, Eduardo Galeano desde el comienzo de la dcada del 70 y los escritores norteamericanos de la Environmental Justice que desde 1982 tratan la temtica de la apropiacin del ambiente por parte de los grupos vulnerables, los pobres, o los misrepresented and underserved communities, segn quien los mencione. Agnes Heller en su obra sobre la Vida Cotidiana, hace referencia a que la vida cotidiana va marcando desde temprana edad nuestro estilo de vida hacia el futuro, a travs de la re creacin de los actos cotidianos. La cuestin ambiental no es re-creada en nuestra cotidianeidad, y por ello no forma parte de la misma, a pesar de que convivimos con una especie de mundo paralelo cruzado por problemas y conflictos de raz ambiental.
2

Satterthwaite, D. Environmental Problems in an Urbanizing World, Earthscan Publication, IIED, Washington, 1998.
3

La Federacin Econmica de Mendoza (FEM) inici en marzo de 2003 un programa denominado Produccin ms limpia y ecoeficiencia industrial, asumiendo el reto de avanzar hacia la responsabilidad socioambiental de la empresa mediana y pequea.
4 5 6

CEM Consejo Empresario Mendocino, Plan Estratgico Mendoza 2010.

Leff, Enrique. Saber ambiental: sustentabilidad, racionalidad, complejidad, poder. PNUMA CIICyH. Siglo Veintiuno Editores. Mxico D.F., 2da. Edicin, 2000. Diario UNO, Denuncia de Vecinos de Lujn por abandono de residuos patolgicos (10/05/2003). Ver Tambin en Internet http:// www.unomendoza.com.ar
7

382

Charlene Spretnak, referente del movimiento feminista cultural y del ecofeminismo, es probablemente la autora que ms ha contribuido a conectar el movimiento ecologista con las races espirituales de las principales creencias religiosas. Tambin es un icono del movimiento poltico verde europeo y una referente obligada del actual posmodernismo ecolgico. Sus libros Green Politics (escrito junto a Fritjof Capra) y Status of Grace se consideran entre los ms importantes en los temas mencionados.
8

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Dilogo Argentino, movimiento social donde confluyen numerosos lderes religiosos y empresarios.
9

Lagadec P. Et. al, El Fin del Riesgo Cero. Editorial El Ateneo. 1ra. Edicin, Buenos Aires, 2002.
10 11

Luna, E. Encuesta de percepcin ciudadana: Elecciones Provinciales 2003. FAVIM accin ciudadana (indito), Mendoza, 2003. Tambin consultar Diario Los Andes, Suplemento Da Mundial del Ambiente (05/ 06/2003), o Diario UNO nota Observatorio Regional de Conflictos Ambientales (30/06/2003).

12 McNeely J. Conservation and the future: Trends and Options toward the year 2025. IUCN Biodiversity Policy Coordination Division. IUCN, Gland, 1997. P. 50

Conflicto ambiental generado por la intencin de la petrolera espaola Repsol YPF de extraer hidrocarburos en un rea de alta sensibilidad ambiental en el sur de la provincia de Mendoza, llamada Laguna Llancanelo, que lleg a las instancias judiciales luego de tres aos de negociaciones, y cuyo resultado parcial es una declaracin de inconstitucionalidad de la autorizacin del Gobierno de Mendoza por parte de la justicia local. El caso actualmente se encuentra en la Suprema Corte de Justicia de la Provincia
13

Cunill, N. en Controlando la Poltica. Ciudadanos y Medios en las nuevas democracias latinoamericanas, Editores Peruzzotti Smulovitz, Grupo Editorial s.r.l., Buenos Aires, 2002, analiza de manera muy interesante a algunos autores sobre la forma de regular la conducta poltica a travs de estructuras externas al propio rgimen democrtico, al decir de autores como Dahl, y suficientemente contraargumentada por autores como Guillermo ODonnell, en el sentido que la democracia excede los lmites de un rgimen poltico. Sabsay, D. y Tarak, P. tambin avanzan sobre el tema de las democracias participativas.
14

Moore, Walter. Eco Democracia, el modelo Post-capitalista. Editorial MED y CEIS, Buenos Aires, 1ra.edicin espaol, 1998.
15

Documento preliminar del Primer Taller de Dilogo Ambiental y Desarrollo Sustentable. Movimiento de Dialogo Argentino y PNUD. San Nicols, Buenos Aires, 17 y 18 de junio de 2003.
16 17

383

Ibidem 16.

Oikos red ambiental

La aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental. Aspectos relevantes en Amrica Latina1

Maria Eugenia Di Paola2

I. Introduccin Nuestra realidad latinoamericana ofrece claras falencias en materia de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Por esta razn, es ms que nunca necesario aunar esfuerzos con la finalidad de identificar los problemas existentes vinculados a las deficiencias que se observan en torno al tema que nos ocupa, y construir herramientas y estrategias que permitan que las normas ambientales se hagan cumplir. El objetivo del presente documento es presentar ejes disparadores que permitieron y permiten el desarrollo de un anlisis conjunto para la construccin del Programa sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental para Amrica Latina, que comenz a gestarse en el mes de Mayo del ao 2002 mediante la realizacin de la Primera Conferencia sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en Amrica Latina.3 En primer lugar identificaremos conceptos y elementos fundamentales vinculados a la aplicacin y al cumplimiento de la normativa ambiental: La formulacin y aplicacin de la normativa ambiental. Aspectos institucionales, coordinacin interjurisdiccional y administrativa en relacin a la aplicacin y al cumplimiento de la normativa ambiental.

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Mecanismos concretos de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Coordinacin entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo. Promocin del cumplimiento de la normativa ambiental por parte de la comunidad regulada.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Iniciativas regionales en Amrica Latina y su consideracin para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental. II. Definiciones y Elementos vinculados a la Aplicacin y el Cumplimiento de la Normativa Ambiental De qu hablamos cuando nos referimos a la aplicacin y el cumplimiento de la normativa? Es difcil encontrar un trmino que traduzca el concepto enforcement del ingls al castellano. Si bien existen diversas posiciones acerca del alcance del mismo, en general, en castellano se presentan consideraciones ms amplias que las que implica el trmino en ingls. En cuanto a la normativa ambiental, se presenta similar situacin en relacin al concepto environmental enforcement. Abreva en tal sentido la conclusin que acerca de la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental se present en el dilogo electrnico realizado sobre este tema en el ao 2002: La aplicacin y el cumplimiento de las normas ambientales podra definirse como el proceso mediante el cual la autoridad, en cualquiera de sus niveles (nacional, regional o municipal) realiza un acto potestativo imparcial, que tiene como objetivo que los responsables de las actividades reguladas por las normas ambientales acaten las mismas. La aplicacin y el cumplimiento de las normas ambientales supone una actitud activa por parte del estado, un hacer cumplir las normas o hacer eficaz el orden jurdico, y se basa en la legitimidad, efectividad y ejecutoriedad de la norma. En este sentido, el Poder Ejecutivo acta prioritariamente, a travs de la aplicacin de leyes y la promulgacin y aplicacin de normas administrativas; el Poder Judicial aplicando la legislacin vigente en la resolucin concreta de controversias; y el Poder Legislativo, en la sancin de instrumentos legales ambientales adecuados. Existe, asimismo, un rol bsico de la ciudadana relacionado con el deber de impedir la violacin de la ley o su incumplimiento, el derecho a demandar el cumplimiento del orden jurdico a las autoridades y el derecho a participar en el procedimiento de elaboracin y aplicacin de las normas. En qu se diferencian los conceptos de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental? Podemos considerar a la aplicacin como la ejecucin de la normativa ambiental que debe ser cumplida por los individuos o por las

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Oikos red ambiental personas jurdicas que causan o puedan causar contaminacin. Rene el conjunto de esfuerzos que realiza el gobierno u otros sectores para que la comunidad regulada cumpla con la normativa ambiental y para corregir situaciones que puedan afectar el ambiente. El gobierno aplicar la normativa ambiental a travs de distintos medios, tales como los sistemas administrativos de control y las inspecciones. Asimismo podr promover el cumplimiento de la normativa a travs de programas de incentivos. Los grupos no gubernamentales pueden tambin involucrarse en el proceso de aplicacin de la normativa ambiental a travs de denuncias respecto de aquellos que no cumplan, reuniones con las autoridades respectivas, y/o entablando acciones legales concretas cuando la normativa as lo prevea.4 Por otro lado, el cumplimiento de la normativa ambiental implica que quienes deban acatarla, no slo acten en consecuencia, sino que tambin alcancen los objetivos planteados por la misma. Observamos entonces que el cumplimiento de la normativa ambiental posee dos aspectos relacionados a la eficacia y a la eficiencia de la misma. La norma puede ser cumplida por la comunidad regulada y en tal sentido ser considerada eficaz, ms deber asimismo lograr sus objetivos para poder ser eficiente.5 La comunidad regulada puede tambin, a travs de sus propios sistemas de gestin, promover el cumplimiento voluntario de dicha normativa y otra ms estricta que por polticas sectoriales considere adecuada, tal es el caso de las compaas que se plantean objetivos de calidad con vistas a su certificacin para beneficios comerciales. En este sentido, la comunidad puede ser incentivada para cumplir, mas ser muy difcil que esto pueda ser efectivo si a su vez no existe un sistema slido de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental, en el cual la autoridad de aplicacin ejerza su poder de polica en forma adecuada.6

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Ambas caras, la de la aplicacin y el cumplimiento, requieren ser integradas para que exista una eficaz y eficiente aplicacin de la normativa ambiental.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas III. Factores fundamentales que afectan la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental Tanto la aplicacin como el cumplimiento de la normativa ambiental se encuentran condicionados por diversos elementos. A continuacin se mencionan algunos considerados de envergadura para el desarrollo de este tema. a. Clara asignacin y distribucin de roles El reparto de roles en las esferas gubernamentales, privadas y no gubernamentales, constituye el escenario en el cual las normas ambientales son concebidas, aplicadas y cumplidas. Tanto los principios de la Red Internacional para la Aplicacin y el Cumplimiento de la Normativa Ambiental (INECE son sus siglas en ingls), como as tambin los lineamientos establecidos y aprobados en el mes de febrero del ao 2002 en la Reunin de Cartagena del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), consideran este tema como fundamental para una mejor aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental.7 a. 1. Distribucin de competencias a nivel gubernamental La asignacin de competencias a nivel gubernamental es fundamental para que sepamos quin est a cargo de establecer la normativa ambiental, como as tambin quin debe aplicarla. Esto no es ni ms ni menos que la definicin de quin ejerce el poder de polica ambiental en un sistema, tanto en sentido restringido como en sentido amplio.8 En general los problemas ambientales no reconocen lmites geogrficos y justamente all nos encontramos con que no slo existen problemas ambientales transnacionales, sino tambin transjurisdiccionales dentro de un mismo pas, lo cual acarrea la necesidad de su tratamiento por parte de las distintas jurisdicciones involucradas. En el desarrollo de la temtica relativa a mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y administrativa, trataremos este aspecto fundamental y la incidencia que pueden tener o no los distintos sistemas de distribucin de competencias ambientales y los mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y administrativa en diversos pases de Amrica Latina. a.2. Rol del sector privado Cuando consideramos al sector privado, en general lo vinculamos al concepto de comunidad regulada. En este sentido, es crucial que la

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Oikos red ambiental comunidad regulada est bien identificada, sepa qu normas le son aplicables y cmo debe cumplirlas, para ser incentivada al cumplimiento de las mismas. Nuevamente aqu se vinculan la necesidad de un sistema claro y slido de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental, junto con el de promocin de incentivos. a.3. Rol de la sociedad en su conjunto La participacin de la sociedad en el proceso de formulacin y aplicacin de polticas ambientales representa un factor de marcada incidencia para lograr que una norma sea eficiente y efectiva. Esto debe plantearse tanto en la esfera legislativa como administrativa. Asimismo, la posibilidad de exigir mediante denuncias y acciones judiciales que la normativa ambiental sea aplicada, garantiza una adecuada participacin de la sociedad y asimismo contribuye al control ambiental que ejerce la autoridad gubernamental. b. Transparencia Esta es una conditio sine qua non para garantizar un sistema de gobernabilidad y sustentabilidad. Asimismo slo puede ser establecida si existe una verdadera conciencia de parte de la sociedad, que implique un accionar transparente de parte de los gobernantes y la existencia de mecanismos de control institucionalizados y utilizados por la ciudadana. Por esta causa, podemos considerarla como una condicin transversal a los otros principios y que debe nutrir a todo el sistema. Los distintos componentes de un sistema de participacin que contribuyen a garantizar la transparencia de la gestin pblica, han sido reconocidos por la Declaracin de Ro 92, Agenda 21, la Declaracin de Johannesburgo, los principios de INECE y los lineamientos del PNUMA para lograr una adecuada aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Se constituyen como pilares de un sistema de participacin: el acceso a la informacin, a los procesos de toma de decisiones pblicas y a la justicia. c. Consistencia de las polticas ambientales y econmicas en un pas

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La existencia de diversos sistemas de distribucin de competencias y roles no debe actuar en contra de la consistencia de las polticas ambientales y econmicas de un pas. La consistencia debe ser territorial, temporal e interdisciplinaria. En cuanto al aspecto territorial, es menester que la poltica ambiental no favorezca ningn tipo de competencia desleal entre regiones

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas que se base en las externalidades negativas de emprendimientos e industrias. Debe evitarse que debido a polticas ambientales desiguales, el desarrollo de un rea geogrfica se fundamente en el desequilibrio ambiental de otras reas. En relacin al segundo tema, esto es, el temporal, los horizontes que se plantean en vinculacin a las polticas ambientales y econmicas deben poseer una coherencia que ane los criterios que se presenten para las decisiones en el corto, mediano y largo plazo. La cuestin interdisciplinaria, por otra parte, guarda una gran relacin con la consistencia de las polticas ambientales y econmicas en un pas, ya que si no existe este anlisis desde el origen de la toma de decisiones vinculadas al ambiente y a la economa, ser muy difcil pretender arribar a la nocin de sustentabilidad. Las ltimas dos variables, esto es, la temporal e interdisciplinaria, han sido analizadas por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) que ha identificado la falta de coordinacin en estos aspectos, considerando que muchas veces el horizonte temporal de un ao fiscal colisiona con la planificacin de polticas ambientales de mediano y largo plazo.9 d. Consideracin preeminente de las fortalezas locales El principio considerado anteriormente debe aunarse al de preeminencia de las fortalezas locales. Este concepto, basado en la proximidad del vecino al municipio y su mayor capacidad para participar en la cosa pblica y por ende en las decisiones ambientales comunes, es fundamental a la hora de resolver los problemas ms cercanos a la comunidad y a la realidad cotidiana del ciudadano. Ahora bien, los mecanismos de control y participacin sern fundamentales para lograr que la gestin municipal y la transparencia vayan de la mano.10 Junto a ello, los mecanismos de coordinacin jurisdiccional sern tambin fundamentales en torno a las decisiones que trasciendan el mbito municipal. e. El principio de disuasin Cuando una norma ambiental es aplicada por la autoridad, y la comunidad toma conocimiento de ello, el efecto de la aplicacin de esa norma a una situacin particular no slo afecta a quien recibe la sancin, sino que tambin tiene el poder de alertar al resto de la comunidad.

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Oikos red ambiental Mediante la utilizacin de mecanismos sancionatorios ejemplificadores, la autoridad tiene la posibilidad de demostrar el ejercicio de la polica ambiental a la comunidad. Ahora bien, para que este principio de disuasin opere en forma adecuada es necesario que la sancin correspondiente a la infraccin sea apropiada, rpida e implementada en forma transparente, conforme a derecho y que la opinin publica tome conocimiento de ello. Otro componente importante es el grado de probabilidad que existe de que una infraccin sea detectada. Un criterio que se aplica en algunos pases es el de considerar sanciones ms estrictas respecto de aquellas conductas que son ms difciles de detectar, justamente para que, a travs del impacto docente de una sancin, se evite que el resto de la comunidad regulada no cumpla con la norma.11 f. El factor econmico y las decisiones ambientales La economa influye constantemente en las decisiones de los individuos. Las decisiones que afectan al ambiente no escapan a esta lgica. Por esta causa, es menester tener en cuenta cundo el factor econmico puede actuar en detrimento o a favor de que una persona fsica o jurdica cumpla una norma ambiental. Generalmente los factores econmicos guardan una estrecha relacin con la evaluacin costobeneficio de la gestin y las inversiones ambientales. Veamos algunos ejemplos en los cuales el individuo debera optar por mejorar su conducta ambiental realizando dicha evaluacin: Implementacin de mecanismos de gestin ambiental que resulten ms favorables y econmicos que pagar una multa. Inversiones para el cumplimiento de la norma ambiental que impliquen ahorrar dinero (en general esto se traduce en ahorros a mediano o largo plazo). Inversiones para el cumplimiento de la norma ambiental por las cuales se reciban subsidios del Estado. Ahora bien, si no existe esta ecuacin del beneficio de cumplir a la hora de aplicar las sanciones a infracciones a la normativa ambiental, va a ser muy difcil que la comunidad regulada sea efectivamente incentivada a cumplir con la normativa ambiental. Un punto fundamental en este sentido es que los poderes legislativo, ejecutivo y judicial tengan en cuenta este elemento para el establecimiento de sanciones tanto en las leyes, las normas administrativas y en las sentencias judiciales.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas g. La credibilidad institucional y los factores culturales La credibilidad institucional tiene que ver con las normas sociales. Estas normas sociales se vinculan al valor que la ley y las instituciones poseen en un pas. Justamente este es un punto crucial para considerar respecto de la motivacin que puede existir para que la gente cumpla con la normativa ambiental. Este tema comprende no slo las cuestiones que hacen al paradigma comunitario y la voluntad del ciudadano de cumplir o no con las normas, sino tambin a la voluntad poltica de aplicar las mismas. En general, las normas ambientales de Amrica Latina encuentran su origen en el desarrollo legislativo de las ltimas dcadas del Siglo XX. En este sentido, an cuando puede considerarse que en muchos casos existen normas ambientales, la inercia reinante en las instituciones y en la sociedad muchas veces pueden dificultar la voluntad de cambio en el sistema. h. El conocimiento cientfico y las posibilidades tecnolgicas Existen dos aspectos vinculados al conocimiento que poseen una marcada influencia en la aplicacin y el cumplimiento de la normativa, cuales son, 1) el conocimiento cientfico como insumo para la elaboracin y actualizacin de la normativa ambiental y 2) el acceso a las tecnologas para cumplir y hacer cumplir la normativa ambiental. h.1.El conocimiento cientfico para la elaboracin de la normativa ambiental y su actualizacin. En forma previa al establecimiento de objetivos ambientales y medidas para alcanzarlos, es de suma importancia contar con estudios de diagnstico y monitoreo de las condiciones ambientales de base. Los mismos se relacionan en general con las caractersticas de los distintos cuerpos receptores, esto es, aire, agua y suelos, las sustancias, su injerencia en la salud humana y en los ecosistemas, las caracterizacin de los ecosistemas y su biodiversidad. Generalmente los mencionados estudios pueden ser realizados de diversas formas y requieren de un insumo importante en materia estadstica12. En muchos pases de Latinoamrica no se cuenta con los recursos para costearlos y finalmente se termina recurriendo a estudios de diagnstico, monitoreo y riesgo de otros pases, por ejemplo de la Agencia de Proteccin Ambiental de los EE UU. Cabe en este sentido formular dos consideraciones: En primer lugar es claro que ante la ausencia de recursos deban observarse y

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Oikos red ambiental consultarse situaciones anlogas comparadas. No obstante ello, y dadas las peculiaridades de cada lugar (caractersticas poblacionales, epidemiolgicas, de los ecosistemas, etc. ) esto debe reconocerse como una falencia a tener en cuenta para sortear y en lo posible, realizar estudios de base locales y regionales que contemplen estos temas. En segundo lugar, la comunidad cientfica debe participar en el proceso de elaboracin y actualizacin de la normativa ambiental para poder analizar qu estudios son necesarios y en su caso, las salvedades que deben considerarse al interpretar estudios provenientes de la normativa comparada. Se cuenta con experiencias de Comits Asesores para la elaboracin de la normativa ambiental y su actualizacin en diversos pases con resultados positivos.13 h.2. El acceso a las tecnologas para cumplir y ejecutar la normativa ambiental. Para que una ley pueda aplicarse, la comunidad regulada debe poseer la capacidad para cumplir con la misma. La normativa no debe plantear objetivos inasibles que luego se tornen ilusorios en su aplicacin. En trminos de acceso al conocimiento cientfico es fundamental que puedan sobrepasarse los obstculos resultantes de las asimetras socioeconmicas. En este sentido debemos tener en cuenta que en algunos casos los pobladores de lugares pobres poseen un capital de conocimientos que puede resultar muy til en relacin a emprendimientos vinculados a recursos naturales (p.e. programas forestales, piscicultura y ganadera en pequea escala). No obstante ello, existen asimismo tcnicas de avanzada que permiten utilizar recursos humanos, fsicos y naturales disponibles mejorando la sustentabilidad e incrementado los ingresos reales de miembros de la comunidad14. En este sentido dos aristas debern ser tenidas en cuenta en relacin al diseo de las polticas ambientales y de las normativas respectivas: las posibilidades de acceso al conocimiento cientfico y a tecnologas de avanzada, y su relacin con el objetivo que la norma desea plantear. Ser menester considerar por ejemplo, que la norma podr exigir emplear la mejor tecnologa disponible, a cualquier costo, o emplear la tecnologa ms apropiada a las condiciones econmicas de los usuarios ambientales y de la sociedad15. Estos son temas fundamentales a la hora de decidir cmo formular y disear la normativa ambiental para su efectiva aplicacin en Amrica Latina.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas i. El diseo y la evaluacin de los programas de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental Si bien los temas que trataremos en el prximo acpite, relacionados a la formulacin y la aplicacin de la normativa ambiental se encuentran absolutamente vinculados al diseo y la evaluacin de los programas de aplicacin y cumplimiento de la normativa, este tpico merece una mencin aparte dada su importancia. Existen elementos considerados bsicos para el diseo de un programa de estas caractersticas, tales como los recursos con los que el programa cuenta o debe contar, a saber: Financiamiento: podr originarse en la asignacin presupuestaria respectiva o en fondos provenientes de sanciones o tasas16. Informacin bsica con la que se cuenta, se va a contar y a la que se debe aspirar recabar y construir, tanto para desarrollar prioridades como para monitorear el cumplimiento de la normativa. Personal y capacidades disponibles y a las que se debe aspirar. Las actividades vinculadas a la capacitacin constante del personal son fundamentales para el logro de los objetivos del programa17. Asimismo un programa sobre aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental debe poseer un criterio de evaluacin de su desempeo. No obstante el progresivo desarrollo en materia de indicadores ambientales y de sostenibilidad que se presenta en el marco de la experiencia internacional y comparada18, la mayora de los pases de Amrica Latina no cuenta con indicadores sobre aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental empleados en forma sistematizada. Dichos indicadores son fundamentales para evaluar de una manera objetiva la forma en que las normas se estn aplicando, y deben responder a las caractersticas y las necesidades locales y de la regin. Pueden constituirse como elementos propicios para el anlisis del escenario de implementacin de la normativa ambiental y asimismo para el desarrollo de polticas efectivas y eficientes. En este sentido, es menester mencionar las acciones piloto que se estn llevando a cabo en Argentina, Brasil y Mjico, en el marco del proyecto sobre Indicadores de Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental Agua y Aire- con el apoyo y financiamiento del Instituto del Banco Mundial, por FARN en Argentina y en coordinacin con otras

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Oikos red ambiental organizaciones de Brasil (Instituto para un Planeta Verde) y de Mejico (CEIBA) y el apoyo de CEPAL y INECE. Esta iniciativa, que se encuentra actualmente en desarrollo, constituye un paso de suma importancia, dadas las coincidencias y realidades diversas de los pases mencionados, y ha tomado en consideracin las experiencias internacionales y comparadas, volcadas en gran parte en la metodologa del Grupo de Expertos de INECE19. IV. Temas de desarrollo especfico a. Formulacin y aplicacin de la normativa ambiental La existencia de requisitos ambientales cumplibles est ntimamente relacionada con la forma en la cual las normas ambientales son gestadas. Lamentablemente, en nuestra tradicin jurdica estamos acostumbrados a no participar en el proceso de elaboracin de las normas y esto redunda en que la norma sea identificada muchas veces como algo extrao o separado de la vida comn de la gente, las empresas y el Estado. Esta lgica debera revertirse para lograr que las normas sean aplicables y que su diseo contemple la gradualidad en su ejecucin. Distintos factores podran coadyuvar a que la normativa ambiental y los requisitos establecidos por la misma sean cumplibles: Identificacin de la comunidad regulada y consideracin de la capacidad de los destinatarios de la norma ambiental para cumplir con la misma. Fijacin de prioridades de aplicacin y cumplimiento en un marco de razonabilidad. Existencia de mecanismos institucionalizados de participacin pblica para la formulacin y la aplicacin de la normativa ambiental. Gradualidad en la aplicacin de la normativa ambiental. Consideracin de la asignacin presupuestaria correspondiente y relacin de la misma con las prioridades fijadas. Establecimiento de una estrategia de aplicacin y cumplimiento de los requisitos ambientales. Evaluacin peridica de la estrategia, pautada de acuerdo a

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas indicadores. Distintas experiencias relacionadas al diseo de la normativa ambiental expresan resultados positivos de elaboracin de normativa consensuada a travs de la participacin de distintos actores sociales20. En contraste, se presentan experiencias de frustracin de los actores sociales cuando su participacin no influye en la decisin final21. Cabe en este sentido, traer a colacin los elementos rectores que surgieron como conclusiones del Taller sobre Formulacin y Aplicacin de la Normativa Ambiental realizado en la Primera Conferencia sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental22, a saber: Una etapa preparatoria eminentemente diagnstica que contemple un relevamiento exhaustivo del estado de situacin de la temtica que se pretende normar, teniendo en cuenta los objetivos de la norma, sus objetivos y se defina la estrategia de aplicacin y cumplimiento de la misma. Participacin pblica institucionalizada como elemento clave en todo el proceso de formulacin normativa. Una mirada coherente entre lo global, lo regional y lo local, considerando que las referencias locales (contexto poltico, social y econmico, sus caractersticas y restricciones) son elementos que delinean la razonabilidad de la norma, su aplicabilidad y cumplimiento, teniendo en cuenta aspectos bsicos de la realidad como la necesidad de gradualidad en la aplicacin. Una armonizacin normativa que evite la superposicin en este sentido. La informacin clara y oportuna, la educacin y difusin como vas primarias de accin. b. Aspectos institucionales, coordinacin interjurisdiccional y administrativa en relacin a la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental Los aspectos relacionados a la asignacin de roles en las esferas gubernamentales inciden en forma relevante en la aplicacin y el cumplimiento de la normativa. La coordinacin para la elaboracin de la normativa ambiental, la fijacin de estndares e indicadores y su aplicacin entre los distintos niveles de gobierno, a nivel inter e intrajurisdiccional, y

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Oikos red ambiental la ausencia de mecanismos que tiendan a tal articulacin, han sido identificados como temas fundamentales23. Dificultades notorias vinculadas a este tema son la superposicin de competencias ambientales, y la deficiencia en la construccin de criterios comunes y consistentes en un mismo pas con distintas regiones. En este sentido, han sido tradas a colacin las experiencias en esta materia de pases con estructuras dismiles: Argentina, Brasil y Chile, los cuales sern referidas posteriormente. A continuacin consideraremos dos conceptos que pueden ayudarnos en nuestro anlisis, cules son la organizacin institucional y administrativa, y los mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y administrativa. b.1. Organizacin institucional y administrativa Organizacin institucional Se vincula fundamentalmente al reparto de competencias entre los diversos niveles gubernamentales de un pas. La organizacin de Estado en funcin del territorio, que podr ser federal o unitaria, incidir en cmo se definan los roles de sus diversos estratos jurisdiccionales (federal, regional, estadual, provincial o municipal) y esto por cierto ser conditio sine qua non para entender el sistema de distribucin de competencias ambientales en un pas24. Organizacin administrativa Se encuentra relacionada a la asignacin de roles de las diferentes oficinas o agencias de un mismo nivel de gobierno (p.e. las distintas oficinas de la misma administracin federal, estadual o provincial). La forma en que est organizada la administracin en una jurisdiccin servir para entender cmo aplica las normas ambientales y el nivel de prioridad que le otorga al tema ambiental25. b.2. Mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y administrativa Mecanismos de coordinacin interjurisdiccional

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Este tipo de herramientas tienen por objeto coordinar las competencias ambientales de los distintos niveles jurisdiccionales tanto para la fijacin de la normativa como para su aplicacin. Pueden ser formales (institucionalizados por normas especficas o convenios) o informales (los funcionarios y tcnicos de distintas jurisdicciones,

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas sabiendo su conveniencia, intentan aunar esfuerzos mediante reuniones, comunicaciones y la bsqueda de criterios comunes). Mecanismos de coordinacin administrativa. La finalidad de estos mecanismos es coordinar las actividades de las distintas oficinas de una misma administracin. Cabe resaltar que gran parte de la normativa ambiental es administrativa y que en este sentido este tipo de coordinacin ser de suma importancia para una mejor formulacin y aplicacin de la misma. Tambin pueden ser formales o informales. Veamos a continuacin algunos casos de nuestra realidad latinoamericana: Chile Posee una organizacin de estado unitaria, compuesta por un gobierno nacional, regiones y municipalidades. En cuanto a su organizacin administrativa ambiental, Chile no opt por constituir un ministerio de medio ambiente, sino por un modelo coordinador, mediante la creacin de la Comisin Nacional de Medio Ambiente (CONAMA)26. La CONAMA se constituye como un rgano coordinador interministerial y multisectorial, compuesto por un Consejo Directivo de Ministros de distintas carteras de la administracin que posean competencias con aristas ambientales27, un Consejo Consultivo multisectorial28, y una Direccin Ejecutiva. Por otra parte, CONAMA posee oficinas regionales en todo el territorio chileno (COREMAS), las cuales reproducen su esquema en cada regin29. El modelo coordinador por el que opt Chile surgi principalmente a pedido de la gente, que no quera ms oficinas administrativas amplias y costosas. Una ventaja del mismo es cmo aborda la caracterstica transversal de la cuestin ambiental, creando un compromiso de cada agencia ambiental gubernamental en los temas de esta ndole. En contrapeso, una desventaja del mismo es que requiere de una fuerte voluntad poltica respaldatoria30. De todas formas, esta caracterstica no atenta en contra de este modelo si recibe dicho apoyo poltico del Presidente y los ministerios. Brasil La Repblica Federativa de Brasil, tal como su nombre lo indica, posee una organizacin federal con distintos niveles de gobierno: la Unin, los estados miembros, el distrito federal y los municipios. La Unin posee

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Oikos red ambiental competencias para legislar en gran parte de las cuestiones ambientales en forma general. Los estados miembros pueden complementar dicha legislacin. Los municipios a su vez, pueden complementar la legislacin federal y estadual. En cuanto al ejercicio del poder de polica ambiental, la Constitucin de Brasil establece el sistema de federalismo cooperativo, y seala que una ley regular la normas de cooperacin entre los distintos niveles de gobierno. Dicha norma an no fue sancionada. No obstante ello, Brasil posee el Sistema Nacional de Medio Ambiente (SISNAMA)31. constituido por sus distintas jurisdicciones. Forman parte del SISNAMA rganos ejecutores a nivel federal (IBAMA), estadual (Secretarias de Medio Ambiente) y local (Secretarias Ambientales de los Municipios). Este sistema de organizacin de las competencias ambientales involucra los distintos niveles gubernamentales. A nivel federal, si bien cuenta con un Ministerio de Medio Ambiente, tambin posee un rgano consultivo y deliberativo colegiado, como es el CONAMA. Existen necesidades consideradas en relacin a este sistema, tales como la definicin de prioridades en conjunto (por parte de la Unin, los Estados y los municipios), que se tienda a una gestin compartida, y que el proceso de descentralizacin se vea acompaado del accionar de organismos de Fiscalizacin32. Argentina La Repblica Argentina posee una organizacin federal con cuatro niveles jurisdiccionales: Nacin, provincias, municipios y la Ciudad de Buenos Aires. De conformidad a la Constitucin Nacional de 1853/60, la materia ambiental era una competencia no delegada por los gobiernos provinciales al nacional. En 1994, la reforma constitucional abreva un nuevo concepto: los presupuestos mnimos de proteccin ambiental que debe establecer la Nacin y que pueden complementar las provincias. En 2002, luego de ocho aos, los presupuestos mnimos de proteccin ambiental han comenzado a ser establecidos por el Congreso Nacional. En este sentido, ha sido sancionada la Ley General del Ambiente que crea el Sistema Federal Ambiental, y las leyes de presupuestos mnimos sobre acceso a la informacin pblica ambiental, residuos industriales y de actividades de servicios, domiciliarios, PCBs y Aguas33. Por otra parte, el ejercicio del poder de polica ambiental se

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas encuentra compartido entre los distintos niveles de gobierno, de acuerdo Lamentablemente los mecanismos formales de coordinacin interjurisdiccional han estado ausentes del marco institucional ambiental de la Argentina. Sin embargo, es menester mencionar al Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), que nuclea a las autoridades ambientales provinciales, de la Nacin y de la Ciudad de Buenos Aires. Este organismo fue creado en 1990 frente a la necesidad de las autoridades ambientales de intercambiar informacin y coordinar polticas ambientales en el pas. Actualmente, tanto la Ley General del Ambiente como las Leyes de presupuestos mnimos en materia de acceso a la informacin pblica ambiental, residuos industriales, domiciliarios y de PCBs otorgan al COFEMA funciones fundamentales en cuanto a la coordinacin de polticas ambientales de carcter transjurisdiccional34. Asimismo, y especficamente en materia de residuos peligrosos, un mecanismo utilizado por las autoridades es el de la firma de convenios entre jurisdicciones para coordinar aspectos de aplicacin de las normas ambientales (p.e. acuerdos con Misiones para la puesta en marcha del Registro de Residuos Peligrosos). Tambin los convenios con la Polica Aeronutica y la Prefectura Naval presentan experiencias interesantes en materia de coordinacin administrativa. En el ao 1999, el Registro Nacional de Residuos Peligrosos comenz un proceso de reuniones entre autoridades nacionales y provinciales para tender a la coordinacin entre autoridades en este tema35. Cabe asimismo considerar los diversos mecanismos de coordinacin que los funcionarios y tcnicos implementan en el da a da, tales como las inspecciones conjuntas, y las reuniones informales tendientes a articular la implementacin de las polticas ambientales. De todas formas, y no obstante los esfuerzos de las autoridades para lograr aunar criterios en este sentido, es menester destacar que en Argentina no han existido mecanismos formales que presenten un sistema slido de coordinacin de competencias ambientales. El horizonte podra comenzar a cambiar, con el importante rol que al COFEMA atribuyen las normas de presupuestos mnimos de proteccin ambiental y la voluntad de los distintos niveles gubernamentales. Aspectos relevantes recomendados A continuacin se sintetizan aspectos especficos de las conclusiones de los talleres sobre Administrativa para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental de la Primera Conferencia

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Oikos red ambiental Latinoamericana sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental36. La formulacin de la legislacin ambiental: los gobiernos centrales deben establecer las normas bsicas, pero dejando espacios a los gobiernos subnacionales para regular la materia ambiental en funcin de las especificidades locales. Estas normas deben prever mecanismos de coordinacin interjurisdiccional y administrativo. Frente a la transversalidad de la cuestin y la superposicin normativa, se seala que el criterio de aplicacin debe ser el de la norma ambiental ms estricta. Los mecanismos de coordinacin formales constituyen herramientas de suma importancia tanto en la realidad de los pases de estructura federal como unitaria. La formalizacin de este tipo de mecanismos debe llevarse a cabo con una previa revisin de las competencias de cada jurisdiccin. Es menester considerar la necesidad de que los acuerdos interjurisdiccionales posean mecanismos de resolucin de controversias y superposicin de competencias. Asimismo, cobra importancia la participacin ciudadana en dichos organismos, tanto en la definicin de los objetivos deseados, como as tambin en el control de los organismos interjurisdiccionales existentes o a crearse. Resulta necesario fortalecer el rol de los gobiernos locales en la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental, de conformidad a los principios de subsidiariedad y proximidad. La idea de la regionalizacin puede dar respuesta a necesidades que por su dimensin exceden las jurisdicciones locales y no puede ser atendidas por la Nacin. 4.c. Mecanismos concretos de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Roles del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo

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En cuanto a los mecanismos concretos de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental, debemos tener en cuenta los roles preponderantes que poseen los poderes Ejecutivo y Judicial. Diversos temas han sido identificados de envergadura en relacin al accionar de ambos poderes, tales como:37

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas la existencia de mecanismos de aplicacin y ejecucin de las normas ambientales que persistan en el tiempo, las capacidades institucionales y operativas de los dos poderes, la existencia de una estructura gil con suficientes recursos, los criterios de la voluntad poltica gubernamental. Los problemas considerados en vinculacin a estos temas son bsicamente: En el mbito del Poder Ejecutivo:38 La falta de continuidad de la decisin poltica particular; La subordinacin de la gestin administrativa al partido de turno en desmedro de los objetivos institucionales y legales de los funcionarios pblicos, La existencia de una estructura burocrtica lenta, deficiente y sin procedimientos transparentes, Dificultades para la implementacin de cambios, La inestabilidad funcionaria administrativa, Un deficiente conocimiento y compromiso de los decisores pblicos. En el mbito del Poder Judicial:39 La complejidad cientfico-tcnica de los casos ambientales, Los intereses colectivos involucrados y la carencia de normas y falta de organizacin del Poder Judicial para receptarlos, La magnitud de los costos de la prueba y el proceso y la imposicin de costas, El tiempo de duracin del litigio en contraste a la necesidad de soluciones urgentes a los problemas ambientales, La resistencia al cambio por parte de los jueces, La falta de adecuacin de los procedimientos. En relacin a ambos poderes40. Una deficiente capacidad institucional y operativa, La falta de indicadores para evaluar la aplicacin de las normas, Los problemas presupuestarios en cuanto a la existencia como a

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Oikos red ambiental la asignacin de recursos para la gestin y capacitacin de estas reas, La falta de suficientes mecanismos institucionales que posibiliten una adecuada participacin ciudadana. En general existe un principio de preeminencia de la actuacin del Poder Ejecutivo en la aplicacin de la normativa, y el Poder Judicial toma intervencin como ultima ratio para resolver una controversia. Es lgico que la autoridad administrativa posea un rol preeminente en la aplicacin de la normativa ambiental, dado que la misma es, en su gran mayora, de carcter administrativo. La funcin de la administracin en los distintos niveles de gobierno es fundamental en cuanto a la implementacin de la normativa ambiental a travs de: otorgamiento de licencias o permisos, muchas veces dependientes de requisitos establecidos en la misma legislacin y/o del cumplimiento del procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental, asimismo, a travs de la realizacin de inspecciones para constatar que la comunidad regulada cumple con la normativa, respecto de distintas obligaciones (por ej. Registros de operaciones, libros con resultados de monitoreos). La autoridad administrativa puede interponer sanciones y todo procedimiento administrativo debe garantizar su control jurisdiccional, como una garanta para los derechos de los administrados a un medio ambiente adecuado. En este sentido, cabe traer a colacin una sntesis de las principales conclusiones vertidas en los talleres sobre esta temtica realizados en la PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA, a saber: Es necesario que las autoridades administrativas asuman un rol proactivo en la ejecucin de las normas ambientales y el control de su cumplimiento. En este sentido, resulta relevante que los funcionarios se capaciten para perfeccionar su tarea. Asimismo es menester que la administracin adopte mecanismos para incorporar la participacin de la ciudadana en la tareas vinculadas al control del cumplimiento de la normativa ambiental. Es importante que la administracin cuente con laboratorios y profesionales acreditados y especializados para el logro de su misin, propendiendo a la estabilidad funcionaria de los cuerpos tcnicos de la misma, en vista de la necesidad de implementar polticas ambientales con continuidad en el tiempo. Respecto a la asignacin

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas de presupuestos adecuados para el funcionamiento de la administracin ambiental, los recursos obtenidos por la misma (por concepto de cobro, tasas, multas, etc,) deben ser destinados a fondos propios, creados a efectos de la gestin ambiental y no a las cuentas generales de la administracin. El control del cumplimiento coordinado entre el Poder Administrador y el Poder Judicial resulta fundamental, principalmente en todas las cuestiones vinculadas con el control de la contaminacin y a la recoleccin de pruebas. En el mbito judicial, no obstante los avances que se han presentado respecto del rol de los jueces en el desarrollo de la jurisprudencia ambiental, y de los valiosos aportes que esto ha brindado a distintos temas especficos del acceso a la justicia ambiental41, an subsisten varias asignaturas pendientes. Braes considera que la solucin expedita y completa de este tipo de conflictos hace necesario un marco jurdico que sea congruente con la naturaleza de los intereses que se deben tutelar, y que, dicho en trminos generales, hasta ahora no existe, por los menos en la forma que sera deseable42. Asimismo, el autor clasifica tres mbitos en los cuales existe lo que denomina un amanecer en Amrica Latina, y los prioriza por su grado de avance: constitucional, administrativo, penal. El mbito civil representa otro estadio separado que no se acerca en su desarrollo a los anteriores. En cuanto a la justicia constitucional, Braes seala la importancia que ha tenido el reconocimiento del Derecho al ambiente y de la garanta de su amparo en distintas constituciones latinoamericanas43. En el mbito penal se destaca la creciente tipificacin de los delitos de conductas lesivas para el medio ambiente en los pases de Latinoamrica, que se ha plasmado a travs de diferentes vas: leyes sectoriales protectoras de ciertos recursos naturales, leyes generales ambientales, cdigos penales44 y leyes ambientales penales especiales45. Un problema que ha sido identificado en relacin a la tipificacin de conductas penales en contra del ambiente, ha sido el de la construccin de tipos delictivos sin el suficiente respaldo moral social que dificultan luego su aplicacin46. En cuanto al mbito administrativo, ya ha sido sealada la importancia de la existencia de un control jurisdiccional que garantice los principios de legalidad de la norma y asimismo el derecho del

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Oikos red ambiental ciudadano al ambiente sano. El mbito civil, merece un captulo aparte, dado que tradicionalmente se vincula a las relaciones entre las personas, fsicas o jurdicas. El rol del Estado en este sentido, ser el que tendr como persona jurdica de derecho pblico (y la afectacin de sus bienes), pero no el de controlador de la norma. En cuanto a la responsabilidad por el dao ambiental, el mismo abre un captulo diferenciado de la responsabilidad civil. En este sentido, existen pases en los cuales el dao ambiental ha sido reconocido en sus textos constitucionales. Otros pases han avanzado y poseen un reconocimiento legislativo de lo que podra darse en llamar una accin civil extendida, considerando la existencia de acciones civiles pblicas que pueden ser ejercidas tanto por ciudadanos como por organismos pblicos y por la sociedad civil47. Otros pases presentan la existencia de dos acciones desglosadas, una indemnizatoria en cabeza del afectado y otra por dao ambiental que persigue la reparacin del ambiente, que puede ser ejercida por rganos pblicos48. La Ley General del Ambiente de la Rca. Argentina reconoce al dao ambiental per se y la creacin de un fondo de compensacin ambiental con la finalidad de reparar el mismo49. El rol del Poder Judicial, como as tambin el del Ministerio Pblico, han sido temas especialmente resaltados en la Primera Conferencia Internacional sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental en America Latina y han dado lugar a la realizacin de diversas actividades especialmente destinadas a magistrados, entre las cuales cabe mencionar el dilogo electrnico sobre el rol de los jueces y fiscales en esta temtica, realizado y el Simposio Latinoamericano de Jueces y Fiscales- Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental, ambos realizados en el ao 200350. De este ltimo han surgido diversas conclusiones que fueron volcadas por los magistrados presentes (directores de escuelas judiciales, jueces y fiscales con trayectoria en la temtica) en la Declaracin de Buenos Aires51. No obstante la amplitud y el detalle presentado en los eventos y documentos sealados, a continuacin se transcriben aspectos que consideramos fundamentales en relacin al rol de los jueces y los fiscales en materia de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental: 52 Resulta fundamental contribuir a lograr una clara independencia del Poder Judicial para que el mismo pueda controlar la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental en cualquier proceso que deba intervenir.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas El Ministerio Pblico posee una tarea diferente a la del Poder Judicial, en la medida en que el mismo se desempea como un rgano extrapoderes, con necesidades y objetivos distintos a los de la Justicia (este aspecto se resalt, ms all de la conformacin que puedan tener en los distintos regmenes jurdicos de Amrica Latina). Se destaca la importancia que reviste el control social, y rol de la sociedad civil en los procesos judiciales sobre temas ambientales. Es necesario promover, con carcter urgente y prioritario, la capacitacin interdisciplinaria de jueces y fiscales. El derecho procesal debe adaptarse a los requerimientos que hoy impone el proceso judicial ambiental. Es necesario conformar cuerpos especializados tcnicos que contribuyan a la produccin de pruebas en esta materia. Se destaca la necesidad de que el Poder Judicial y el Ministerio Pblico adopten un rol proactivo en el control de la normativa ambiental, ya que, de acuerdo a las experiencias existentes, el mismo se erige como un fuerte elemento disuasivo en aras de un mayor cumplimiento de la normativa ambiental para los distintos sectores. Se alienta asimismo, y cuando el caso lo permita, la resolucin de conflictos mediante acuerdos extrajudiciales y mecanismos alternativos de resolucin de controversias. 4.d. Promocin del cumplimiento de la normativa ambiental por parte de la comunidad regulada La temtica especfica de incentivos econmicos y fiscales para cumplir con la legislacin, fue considerada como un concepto vinculado a la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina. En este sentido, pudieron identificarse diversos problemas tales como la falta de consideracin de estos incentivos tanto en la normativa ambiental como en las polticas de gestin, la falta de un sistema econmico y financiero slido en algunos pases de Amrica Latina, y la falta de incentivo estatal al desarrollo de polticas de autogestin empresaria. Cabe entonces traer a colacin la diferencia entre mecanismos de comando y control y la de instrumentos econmicos basados en el

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Oikos red ambiental mercado. Los mecanismos de instrumentacin para aplicar la normativa ambiental pueden considerar, adems del esquema de aplicacin directa de la norma, que presupone la existencia de una sancin aplicable por un rgano que es el que vela por su cumplimiento, elementos basados en el mercado. Estos ltimos indicaran a los consumidores cul es el costo de producir un bien en particular, y a los productores cules son las valuaciones relativas de los consumidores. Ahora bien, en el supuesto de existir un sistema de precios completamente libre, el uso de los bienes y servicios ambientales actualmente de precio cero, tales como el aire y el agua, se tornara prcticamente inmanejable. Este problema surge a partir de las caractersticas de los bienes y servicios ambientales que por ser susceptibles de apropiacin comn no reciben una valuacin especfica. Como el precio de los bienes y servicios no refleja la totalidad de los recursos utilizados para producirlos, los mercados fallan en la asignacin eficiente de tales recursos, existiendo una divergencia entre el costo privado y el social. La reestructuracin de esta falla del mercado debera llevarse a cabo asegurando que esos valores se incorporen en los precios de los bienes y servicios. Esto no significa sin embargo, que los mercados actuando libremente no puedan obtener mejoras en lo que se refiere a la calidad del medioambiente. Si los consumidores cambiaran sus preferencias en favor de aquellos productos menos contaminantes, las fuerzas del mercado conduciran un cambio en el contenido de contaminacin de los bienes y servicios finales. Si bien el consumismo verde posee una capacidad relativa para alterar los procesos de produccin, pueden ocurrir cambios en los procesos si tambin la industria comienza a ser ambientalmente consciente, y/o si sus seales de costos se ven alteradas. El Principio Contaminador-Pagador El Principio Contaminador Pagador busca rectificar esta falla del mercado haciendo que los contaminadores internalicen los costos o la degradacin de los recursos ambientales53. La meta es integrar el uso del medio ambiente a la esfera econmica, a travs del uso de seales de precios y de instrumentos econmicos tales como impuestos a la contaminacin, tasas de uso y permisos. En este marco surge la definicin de los mecanismos de instrumentos basados en el mercado, que se ha presentado como contrastante al concepto de mecanismos de comando y control. Los economistas argumentaron durante mucho

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas tiempo que los mecanismos de instrumentos basados en el mercado son ms eficientes que el control directo. Sin embargo, los controles de contaminacin que han predominado en los pases industrializados han sido los directos. La utilizacin de instrumentos econmicos en la regulacin ambiental Existen diversos instrumentos econmicos que pueden incorporarse a la regulacin ambiental, tales como las tasas, los subsidios, los depsitos y reembolsos, los incentivos punitivos, y los mecanismos de mercado. Entre estos ltimos, pueden considerarse por ejemplo, los permisos de emisin negociables54. De acuerdo a las experiencias mencionadas en el dilogo electrnico citado, existen iniciativas interesantes en Amrica Latina que promueven el cumplimiento de la normativa ambiental incentivando al sector privado, tales como la implementacin de programas de auditora ambiental voluntarios, concertados con el industrial con un alcance ms all de la ley, preventivo, con tiempos de cumplimiento y con reconocimiento oficial en forma simultnea a la aplicacin rigurosa de la normativa existente (Ej. Programa de auditora ambiental de Mxico)55. Nos encontramos asimismo con incentivos que resultaron en el marco de un contexto socioeconmico pero que fallaron en la continuidad de su aplicacin en el control de la contaminacin hdrica en Argentina, tal es el caso de la cuota de resarcimiento que, debido al cambio de la realidad econmica y a la falta de decisin de la autoridad, frustr sus objetivos con el tiempo56. De las diversas posturas y opiniones en cuanto a la utilizacin de los instrumentos econmicos en relacin a la regulacin ambiental y del estudio de casos realizado por la CEPAL, podemos considerar que la figura de contraste entre los instrumentos basados en el mercado y los directos debera ser redefinida por la de complementacin, dada la importancia de combinar los mismos y contribuir a que las estrategias regulatorias cumplan sus objetivos. En este sentido, ser menester contar con un marco institucional slido, y los necesarios aspectos fiscales y administrativos que contribuyan a conformar el andamiaje necesario para que la utilizacin de los instrumentos econmicos pueda desarrollarse con xito57. Asimismo, es remarcable sealar que la implementacin de este tipo de instrumentos requiere la promocin de herramientas tales como

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Oikos red ambiental la sensibilizacin, la capacitacin, la difusin y el acceso a la informacin pblica no slo de la comunidad regulada, sino tambin en el mbito de la autoridad de aplicacin. En este sentido, se ha coincidido en la necesidad de propiciar espacios de participacin de los distintos actores involucrados, atendiendo a las realidades locales, como as tambin en la necesidad de que el formento de incentivos econmicos posea una mirada hacia el motor externo (por. ej. Sellos verdes) como tambin hacia el motor interno (por ej. El desarrollo de industrias limpias con beneficios impositivos)58. 4.e. Iniciativas regionales en Amrica Latina y su consideracin para la aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental La experiencia en Amrica Latina ofrece aristas dismiles para nuestro anlisis. En este sentido, realizaremos a continuacin una clasificacin metodolgica que coadyuvar al estudio del escenario actual y de las futuras posibilidades de trabajo que podramos considerar para una mejor aplicacin y cumplimiento de la normativa en nuestra regin. Diferenciaremos aquellas iniciativas formales regionales (basadas en tratados internacionales entre pases) de aquellas iniciativas de trabajo en red, dado que estas ltimas ofrecen en general mayor flexibilidad y pueden involucrar actores de diversa ndole (tanto del mbito gubernamental, no gubernamental como del sector privado). Iniciativas Formales De conformidad a las conclusiones arribadas en los diversos encuentros mencionados, un tema de importancia es la Consideracin de los acuerdos de integracin para fortalecer la aplicacin y el cumplimiento de las normas ambientales (ej: Proceso de armonizacin del Mercosur). Como problemas vinculados a dicho tema, se identificaron: el incipiente desarrollo de los procesos de armonizacin en la Regin y las diferencias entre los pases latinoamericanos an cuando existe multiplicidad de similitudes en cuanto a los problemas identificados59. En el mbito del Mercosur existe un proceso gradual de integracin, que se encuentra an en medio de la definicin del perfil que desea adoptar60. Asimismo, las diferencias entre los pases se relacionan tanto a sus aspectos econmicos como a sus formas de organizacin (Argentina y Brasil, organizacin federal; Paraguay y Uruguay, organizacin unitaria)61. Existen asimismo otros tratados de integracin que comprenden

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas a pases del rea del Ro de la Plata, tales como: ALADI (Asociacin Latinoamericana de Integracin), ALCA (Asociacin Latinoamericana de Comercio para las Amricas), el Tratado de la Cuenca del Plata. En relacin a los mismos y al Mercosur, las asimetras entre los miembros, sumadas a la ausencia de un sistema de solucin de controversias con participacin ciudadana opera en detrimento de la consideracin de mecanismos efectivos de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental62. Ahora bien, significa esto desechar cualquier posibilidad de consideracin de las iniciativas regionales para una efectiva aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental? Por el contrario, esto constituye un mayor desafo a la hora de plantear mecanismos que tiendan a fortalecer la implementacin de las normas a escala regional63. Redes Existen diversas experiencias a nivel internacional y regional en materia de redes formadas con diversas finalidades ambientales. Sin embargo en materia especfica de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental, la red pionera es INECE64. INECE fue fundada en 1989 por las agencias ambientales de EE.UU. y del Gobierno del Reino de los Pases Bajos, con la asistencia del PNUMA, el Banco Mundial, la Comisin Europea y otros. El objetivo de INECE se plantea principalmente en aras del cumplimiento de los principios sealados en la Agenda 21 en cuanto a la necesidad de fortalecimiento de la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental, y se apoya en los lineamientos planteados por el PNUMA relativos a la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental. Se trata de una red internacional que nuclea instituciones y especialistas de todo el mundo involucrados en el mejoramiento de la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental, y ha llevado a cabo encuentros internacionales cada tres aos desde su creacin. Existen redes en otros contextos regionales, tales como la Red Europea para la implementacin y aplicacin de la normativa ambiental, (IMPEL) Y AC-IMPEL, que comprende tambin a los pases candidatos a la Unin Europea, la Red de nuevos estados independientes sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental, la red BERCEN, que comprende a los pases de la pennsula balcnica y el grupo de trabajo de Norteamrica en temas de cooperacin sobre aplicacin y cumplimiento para la CCA. En la Sexta reunin de INECE realizada en Costa Rica en Abril de

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Oikos red ambiental 2002, un tema identificado como de clara necesidad ha sido el desarrollo de una red regional en Latinoamrica que tienda al fortalecimiento de la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental en la regin. Particularmente, y a partir de la PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA del 2002 se han realizado reuniones y organizado actividades conjuntas en red con diferentes actores en el mbito latinoamericano que han servido como pivot para la coordinacin de esfuerzos en este sentido65. Se trata de un trabajo que requiere de un esfuerzo mancomunado, ms an si anhelamos que el desarrollo sustentable y su pilar institucional sean reales66. Notas 1 El presente documento se sustenta en los lineamientos ya presentados en el Paper Hacia la construccin de un programa de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental en Amrica Latina que constituy el documento de trabajo de la PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA en el ao 2002. 2 Mara Eugenia Di Paola es Directora del rea de Investigacin y Capacitacin de FARN (Fundacin Ambiente y Recursos Naturales). Es abogada (UBA) Especialista en Rgimen Jurdico de los Recursos Naturales (UBA) y Master en Derecho Ambiental de Pace University School of Law (USA). Miembro de la Comisin de Derecho Ambiental de UICN. Miembro del Grupo de Expertos de INECE sobre indicadores de aplicacin y cumplimiento de la normativa ambiental. Co-directora del Suplemento de Derecho Ambiental FARN- La Ley. Profesora docente de posgrado en temas de Derecho Ambiental en la Universidad Austral, en la Universidad Torcuato Di Tella, en el Instituto Tecnolgico de Buenos Aires y en la Facultad de Arquitectura, Diseo y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires.

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Agradezco la colaboracin de: Mara Esperanza Alonso, Asistente en Poltica Ambiental y Contaminacin del rea de Capacitacin e Investigacin de la FARN y la Sra. Elida E. Gmez durante la compaginacin del presente artculo, y Natalia Miano, Asistente de Capacitacin del rea de Investigacin y Capacitacin. 3 La PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA se llev a cabo los das 28 y 29 de mayo de 2002 y fue precedida por un dilogo electrnico preparatorio. Fue organizada por FARN, con el apoyo del Instituto del Banco Mundial y el Gobierno del Reino de los Pases Bajos. Apoyaron la Conferencia las siguientes instituciones: Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible (CEADS), Comisin de Ecologa y Desarrollo Humano de la Cmara de Senadores de la Nacin, Comisin de Recursos Naturales y Conservacin del Ambiente Humano de la Cmara de Diputados de la Nacin, International Network for Environmental Compliance and Enforcement (INECE), Instituto o Direito por um Planeta Verde, Programa de Derecho Ambiental de la UICN, Seccin Informativa y Cultural de la Embajada de los Estado Unidos, Secretara de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nacin, Secretara de Medio Ambiente y Planeamiento Urbano del G.C.B.A., Sociedad Boliviana de Derecho, Ambiental, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA). 4 Ver INECE Principles of Environmental Enforcement. http:// www.inece.org/enforcementprinciples.html, EPA Principles of Environmental Enforcement. 5 Esquivel, J. (1972) Nota bibliogrfica del libro Foundations of Jurisprudence de Jerome Hall, Crtica vol. VI, nm. 16-17, pp.139-142. La eficiencia de una norma jurdica implica el logro del objeto, propsito o fin de una norma jurdica o de una ley. Esta nocin es distinta de la de eficacia. Una ley puede ser eficaz (tener eficacia), i. e., ser obedecida por los sujetos de la misma, sin que su objeto haya sido alcanzado. 6 En este sentido el sistema de zanahorias y garrotes (carrots & sticks) debe articularse en forma oportuna y razonable. Ver Item IV.d de este documento. 7 Ver Principios INECE, Op. Cit. Ver asimismo Documento del Consejo de Administracin del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, http://www.unep.org/governingbodies/gc/specialsessions/gcss_vii/ Proyecto de directrices sobre cumplimiento y observancia del cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales. Directrices para mejorar el cumplimiento de los acuerdos ambientales multilaterales. Directrices para la observancia en materia de medio ambiente a nivel nacional y la cooperacin internacional en la lucha contra la violacin de

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Oikos red ambiental las leyes en virtud de las cuales se aplican los acuerdos ambientales multilaterales. 8 En cuanto al concepto de poder de polica, Ver Sabsay, D, Garcia, M., Npoli, A. y Ryan, D. (2002). Regin Metropolitana de Buenos Aires. Aporte Jurdico-Institucional para su Construccin. Buenos Aires: FARN Pg. 64. El concepto de Poder de Polica, en su sentido amplio, hace referencia a las facultades legislativas propias de los diversos niveles de gobierno para regular y reglamentar los derechos individuales reconocidos por la ley a fin de asegurar su ejercicio por todos los ciudadanos y en ltima instancia la concrecin del bienestar general. De esta regulacin surgen limitaciones a los derechos individuales cuya aplicacin le compete a la autoridad administrativa que ejerce el poder de polica en sentido restringido. Esta es una funcin administrativa que consiste en ejecutar y hacer cumplir las disposiciones legales. 9 CEPAL ha identificado dos razones de la falta de coordinacin en este sentido: 1) La riqueza temtica y la complejidad tcnica de los problemas especficos de cada rea, 2) La falta de informacin que tienen los especialistas sobre los problemas bsicos, los marcos tericos y los enfoques metodolgicos del rea vecina. Sin embargo, esta situacin empezara a cambiar gracias a la percepcin de segmentos lderes de beneficios que pueden derivarse de una mayor integracin entre la esfera econmico-social y el medio ambiente. Ver CEPAL El Desarrollo Sustentable: Transformacin Productiva, Equidad y Medio Ambiente LC/ G.1648 (CONF.80/2), 1991. Pg. 54. 10 Ver en este sentido Huerta Malbrn, M.A. (2000). Descentralizacin, municipio y participacin ciudadana: Chile, Colombia y Guatemala. Pontificia Universidad Javeriana, Universidad Alberto Hurtado, Universidad Rafael Landivar, UPD-OEA. Ver tambin las publicaciones de la Estrategia sobre Autonoma y Participacin Pblica en la Provincia de Buenos Aires http://www.farn.org.ar/autonomia. 11 Ver Principios de INECE ya citados. 12 Por ejemplo, en materia de evaluacin de riesgo de sustancias, existen diversas posturas cientficas en cuanto a cmo llevarla a cabo. Por esta causa, actualmente el estudio de riesgo se encuentra en un proceso de replanteo. Dicho replanteo debe considerar, entre otras cosas, la importancia de que los estudios de riesgo evalen riesgo y no peligro, y asimismo la necesaria consideracin de parte de los decisores de dichos

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas estudios y asimismo de la percepcin pblica. Ver Heyvaert, Veerle. Reconceptualizing Risk Assessment. (1999). RECIEL, Volume 8, Issue 2. Blackwell Publishers Ltd., UK & USA. 13 Ver conclusiones del dilogo electrnico preparatorio a la PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA del ao 2002. www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/dialogo02.html 14 Ver CEPAL Op. Cit. Nota 9. 15 Ver Olivera Angel, Manuel Felipe. Hacia una Regulacin Ambiental Moderna, apropiada, cumplible, concertada y gradual. Gerencia de Asuntos Ambientales ANDI. 16 Esta asignacin puede dificultarse en paises en los cuales el monto de las multas es destinado a la cuenta general del Estado y no a la particular de la reparticin administrativa. 17 Ver Principios de INECE ya citados. Part III: Implementation and Experience. 18 Ver p.e. CEPAL. Informe del Seminario Indicadores de Desarrollo Sostenible en Amrica Latina y el Caribe Santiago, Chile, noviembre de 2001; Indicadores ambientales de OCDE, 2001: OECD Environmental Indicators: Towards Sustainable Development http://www.oecd.org/env; Indicadores de la Comisin de Desarrollo Sustentable de Naciones Unidas, 2001 United Nations Commission on Sustainable Development, Indicators of Sustainable Development: Guidelines and Methodologies: http://www.un.org/esa/sustdev/program.htm. (29-30 septiembre, 2001). Informe del Seminario Indicadores de desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile: CEPAL. Naciones Unidas; Shyamsundar, Priya. (January, 2002). Poverty Environment Indicators. Environment Department Papers. Paper No. 84. Toward environmentally and socially sustainable development. Environmental Economic Series. The World Bank; Henninger, Norbert and Hammond, Allen. January, 2002); Environment strategy papers. Environmental indicators relevant to poverty reduction. Strategy Series. Number 3. Washington D.C: The World Bank Environment Department; Performance Monitoring Indicator Handbook. World Bank Technical paper. No. 334; Millennium Development goals. From World Development Indicators 2002. WB. 19 Measuring what matters. Proceedings from the INECE-OECD Workshop on Environmental Compliance and Enforcement Indicators 3-4

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Oikos red ambiental November 2003, OECD Headquarters, Paris, France. Mas informacin sobre la Iniciativa sobre Indicadores de Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental para Argentina - Agua y Aire disponible en: www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/indicadores.html 20 Ver conclusiones del dilogo electrnico (2002). Experiencias relacionadas a la Toma de Conciencia, Educacin y Participacin Publica. Esta conclusion se basa en el aporte de Marcela Flores que mencion como ejemplos: la elaboracin de normas especficas en la Provincia de Buenos Aires (decreto de residuos especiales, de actividades mineras, de aire y ley integral del ambiente) y en Ciudad de Buenos Aires (decreto de residuos patognicos). www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/ dialogo02.html 21 Ver conclusiones del dilogo electrnico (2002). Esta conclusin se basa en el aporte de Paz que mencion como ejemplo la propuesta de creacin de un rea natural en Ro Negro que no obtuvo xito en la decisin final. www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/dialogo02.html 22 Ver Taller 1. Formulacin y aplicacin de la normativa ambiental. Facilitadoras Maria Fabiana Oliver y Mara Esperanza Alonso (2002). PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/ 26_Concl1.pdf 23 Ver conclusiones del dilogo electrnico (2002) ya citadas. 24 Ver BIDART CAMPOS, Germn Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino. Tomo I El Derecho Constitucional de la Libertad. EDIAR, Buenos Aires, 1988. El autor considera las formas de estado posibles basadas en la relacin poder-territorio: unitarismo y federalismo. La una centraliza territorialmente el poder; la segunda lo descentraliza territorialmente. Pg. 63 25 Ver NOVICK, Sheldom Ed. Law of Environmental Protection. Chapter 8 (2000).

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26 Creada en 1994 por la Ley de Bases del Medio Ambiente de Chile. 27 Componen el Consejo Directivo de la CONAMA representantes de la Secretara General de la Presidencia, Economa, Fomento y Reconstruccin, Obras Publicas, Agricultura, Bienes Nacionales, Salud, Minera, Vivienda y Urbanismo, Transporte y Telecomunicaciones,

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Planificacin y Cooperacin, Relaciones Exteriores, Educacin, Defensa, y el Director Ejecutivo. 28 Componen el Consejo Consultivo de la CONAMA: dos cientficos, dos representantes de ONGs, dos representantes de Centros Acadmicos, dos representantes del empresariado, dos representantes de trabajadores y un representante del Presidente. 29 El esquema regional posee: Direccion Regional, Consejo Directivo y Consejo Consultivo. 30 Ruthenberg, I. M. (Julio 2001). Una dcada de gestin ambiental en Chile. Environment Department Papers, The World Bank. 31 Creado en 1981 por la Ley N 6.938. 32 Ver Capelli, Silvia (2002) . Gesto Ambiental No Brasil: Sistema Nacional de Meio Ambiente- Do Formal Realidade., Pg 49. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMRICA LATINA. MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/docs/p32/ 08_Capelli.pdf 33 La Ley General del Ambiente es la N 25.675 (B.O. 21-11-2002), La Ley de Presupuestos Mnimos en materia de Residuos Industriales y de actividades de servicio es la N 25.612 (B.O. 20-07-2002), y la Ley de Presupuestos Mnimos en materia de Gestin y Eliminacin de PCBs es la N 25.670 (B.O. 19-11-2002), la Ley de Gestin Ambiental de Aguas es la N 25.688 (B.O. 03-01-2003), Ley 25.831 de Acceso a la Informacin Pblica Ambiental (B.O: 07/01/2004) y la Ley 25.916 Gestin de Residuos Domiciliarios (B.O: 07/09/2004). 34 El COFEMA se constituy mediante un tratado interjurisdiccional firmado en 1990, que fue ratificado por la Nacin con la misma sancin de la Ley General del Ambiente. El mismo ha sido reconocido como un mbito de suma importancia por el Pacto Federal Ambiental, otro tratado interjurisdiccional firmado en 1993. En cuanto al COFEMA, si bien han ratificado el mismo el nmero de provincias mnimo para que el organismo pueda comenzar a funcionar, an no lo han hecho todas. El COFEMA tiene reuniones peridicas y sus conclusiones acerca de distintos temas de inters se constituyen como recomendaciones o resoluciones. Los cambios de funciones conferidos a este rgano coordinador por las leyes de presupuestos mnimos estn requiriendo que el organismo se

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Oikos red ambiental reorganice y superen los problemas de disenso entre jurisdicciones, por frmulas de consenso y cooperacin. 35 Proyecto Aspectos de la descentralizacin ambiental con la colaboracin del Instituto del Banco Mundial. 36 Ver talleres 2 y 3. Coordinacin interjurisdiccional y administrativa para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental. Facilitadores taller 2: Andrs Npoli y Daniel Perpinal. Facilitadores taller 3: Daniel Ryan y Ariel Perez Castelln. 2002. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/docs/p32/27_Concl2.pdf, www.farn.org.ar/docs/p32/28_Concl3.pdf 37 Ver conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. 38 Ver conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. 39 Aportes realizados por Andrs Npoli, Director del rea Promocin de la Participacin Pblica, FARN. 40 Ver conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. 41 Ver Conclusiones del dilogo electrnico. Experiencias relacionadas al rol del Poder Judicial, Registro Nacional de Residuos Peligrosos de la Repblica Argentina. En este sentido ver Nonna, Silvia (2002). La experiencia en materia de residuos peligrosos en Argentina. Rol de los poderes Ejecutivo y Judicial. Pg. 91. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA . MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/docs/p32/113_Nonna.pdf 42 Ver Braes, R. (2001). El acceso a la justicia ambiental en Amrica Latina y la legitimacin procesal procesal en los litigios civiles de naturaleza ambiental en los pases de la regin. Justicia Ambiental. Las acciones judiciales para la defensa del Medio Ambiente. Jornadas Internacionales en Derecho del Medio Ambiente. Universidad Externado de Colombia. 43 En total 11 de los 20 pases de la regin han reconocido el derecho a un ambiente sano y la garanta de su defensa en forma explcita o implcita. Ha realizado un reconocimiento explcito en este sentido: Argentina (art. 43), Chile (art. 20), Colombia (art. 86), Ecuador (art. 95) y Venezuela (art. 26).

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 44 Mxico ha hecho uso de las tres vas primeras en forma alternativa y sucesiva. Argentina ha hecho uso de la primera y la tercera (tipifica delitos en la ley de proteccin de la fauna silvestre y la de residuos peligrosos que abrevan en las facultades del Congreso de sancionar los cdigos de fondo, y justamente complementan el Cdigo Penal agregando dichas conductas tipificadas a su texto, an cuando no existe un texto ordenado del Cdigo Penal que las incluya). 45 Venezuela (1992) y Brasil (1998) han hecho uso de esta va. 46 Ver conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. Experiencias relacionadas al rol del Poder Legislativo. La consideracin de este problema se basa en el aporte realizado por Juan Rodrigo Walsh, a raz de los tipos delictivos contemplados en la Ley Nacional de Residuos Peligrosos, Argentina. 47 Ejemplos: Brasil y Colombia. Ver Braes. Op. Cit. 48 Ejemplos: Chile y Cuba. Ver Braes. Op. Cit. 49 El dao ambiental per se y la obligacin de recomponerlo ya haban sido reconocidos en el texto del artculo 41 de la Constitucin Nacional. La Ley General del Ambiente, N 25.675 (B.O. 21-11-2002), incorpora este concepto en sus artculos 27 a 33. 50 El SIMPOSIO DE JUECES Y FISCALES DE AMERICA LATINAAplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental de 2003, fue organizado por FARN, con el apoyo y financiamiento de PNUMA y el Instituto del Banco Mundial, en colaboracin con Instituto para un Planeta Verde (Brasil) y con un grupo asesor conformado por las siguientes instituciones: INECE - UICN - CEPAL - SPDA (Per) - IDEA (Paraguay) FIMA (Chile). El material de trabajo, y sus conclusiones se encuentran publicadas en Simposio de Jueces y Fiscales de AmricaLatina Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental-Material de Trabajo y Declaracin de Buenos Aires (2003). www.farn.org.ar/docs/p38/ index.html 51 Ver Declaracin de Buenos Aires (2003) en www.farn.org.ar/docs/p38/ index.html 52 Ver talleres 4 y 5. Mecanismos especficos para la aplicacin y el cumplimiento de la normativa ambiental. Rol de los Poderes ejecutivo y judicial. Facilitadores taller 4: Andrs Npoli y Daniel Perpinal.

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Oikos red ambiental Facilitadores taller 5: Daniel Ryan y Ariel Perez Castelln. (2002). PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. Ver asimismo Simposio de Jueces y Fiscales de AmricaLatina - Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental-Material de Trabajo y Declaracin de Buenos Aires (2003). www.farn.org.ar/docs/p32/29_Concl4.pdf,www.farn.org.ar/docs/ p32/30_Concl5.pdf. Ver tambin www.farn.org.ar/docs/p38/index.html. 53 El uso internacional efectivo del Principio Contaminador Pagador requiere coordinar los mecanismos de regulacin para evitar distorsiones en el comercio internacional (p.e.: si algunos pases subsidian la inversin privada en control de la contaminacin mientras otros no lo hacen). El principio de eficiencia en teora econmica, sugiere que el contaminador (empresa, individuo o gobierno) debera pagar el costo total del dao ambiental causado por su actividad. Esto creara un incentivo para la reduccin del dao, por lo menos hasta el nivel en que el costo marginal de reducir la contaminacin es igual al costo marginal del dao causado por tal contaminacin. 54 Kaufman define a los permisos de emisin negociables como mercados establecidos para permitir a los contaminadores negociar las limitadas cantidades existentes de derechos de contaminacin. La restriccin del suministro se refleja en los precios positivos por tales derechos, los cuales actan desalentado la polucin, a la vez que las reducciones de contaminacin son distribuidas de modo eficiente entre los contaminadores. Ver Kaufman, G. Al. La razonabilidad de la regulacin ambiental. La Ley, 9 de junio de 1995, Buenos Aires. 55 Ver Conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. El aporte de Carlos Gonzalez Guzman ha fundamentado esta conclusin 56 Ver Conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. El aporte de Oscar Lascaray ha fundamentado esta conclusin: El Ing. Lascaray consider como el Rgimen llamado Cuotas de Resarcimiento por Contaminacin (Decreto 2125/78) planteaba un sistema para cubrir los mayores costos que tuviera Obras Sanitarias de la Nacin en la potabilizacin del agua, tomada del Ro de la Plata. Fue as que se requiri a quienes volcaran efluentes lquidos al ro la presentacin de una declaracin jurada y de anlisis de la calidad del efluente durante los dos primeros aos de vigencia de la norma. Esto moviliz a los responsables de establecimientos industriales, quienes debieron conocer la normativa

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas y su propia situacin. La norma sealaba que aquel que no solucionara su situacin deba pagar cada ao un monto mayor y esto implicara al sexto o sptimo ao pagarle al Estado el monto de una planta de tratamiento de efluentes lquidos. A los dos aos de vigencia de esta norma, el contexto socio-econmico del pas cambi, y la decisin poltica fue no hacer crecer dicha cuota, generndose un incentivo econmico contrario al establecido en forma primigenia, al industrial le convena finalmente pagar la cuota y no invertir en una planta de tratamiento de efluentes lquidos. 57 Ver Acua, G. (2002) Experiencias en el uso de instrumentos econmicos para la Gestin Ambiental en Amrica Latina y el Caribe y su relacin con el cumplimiento de la normativa ambiental. Pg . 97. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES. www.farn.org.ar/p32/docs/ 14_Acuna.pdf Ver tambin las conclusiones del Taller 6 sobre La Promocin de incentivos para el cumplimiento de las normas ambientales, facilitado por Ma. Fabiana Oliver y Ma. Esperanza Alonso (2002), Pg. 215. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. MATERIAL DE TRABAJO Y CONCLUSIONES.www.farn.org.ar/ p32/docs/31_Concl6.pdf 58 Ver conclusiones del taller citado en nota anterior. 59 Ver conclusiones del dilogo electrnico ya citadas. 60 Ver en este sentido, las citas realizadas por RYAN, Daniel en Mercosur y Ambiente. Ambiente, Derecho y Sustentabilidad, La Ley, 2000, Pg. 386, en relacin al perfil del Mercosur en comparacin a la Unin Europea y el TLCAN (NAFTA- siglas en ingls), : La U.E. es un fenmeno nico de la poltica internacional; es una organizacin con caracteristicas de supranacionalidad, con una fuerte aspiracin de integracin poltica que fluye de la cooperacin y el intercambio econmico. En este marco, la temtica ambiental es una de las reas ms dinmicas del accionar de la U.E.; de acuerdo a Konrad von Moltke, actualmente no queda casi rea de la gestin ambiental de los Estados iembros que este al margen de la legislacin de la U.E.; en un primer momento, era posible identificar argumentos de carcter econmico para justificar este accionar, hoy, la proteccin y la promocin de la calidad ambiental se plantea como objetivos en si mismos del accionar de la Unin Europea. El Nafta, en

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Oikos red ambiental tanto, es un acuerdo tradicional de libre comercio, diseado como un sistema de concesiones mutuas que conducen a la reduccin y, en gran medida, a la eliminacin de las barreras arancelarias entre los Estados partes. El texto del tratado contiene numerosas y significativas disposiciones que regulan las tensiones propias de la liberalizacin comercial y la proteccin ambiental, y en este sentido, el Nafta ha sido descripto como el ms ambiental de todos los acuerdos tradicionales de comercio. Moltke, Konrad, The Environment in the European Union and Nafta: Lessons for Mercosur?, ponencia (en trmite de publicacin) presentada en el Taller organizado por FARN, sobre los Principios de Winnipeg y el Mercosur; Argentina, abril 1999. 61 Ver Aguero, R. (2002) Legislacin Ambiental en el Mercosur. Pg. 119. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. Material de Trabajo y Conclusiones. www.farn.org.ar/p32/docs/ 16_Aguero.pdf 62 Ver Flores, M.(2002) Iniciativas Regionales sobre Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental. Presentacin sobre Integracin Regional entre los Pases del Area del Ro de la Plata. Pg. 107. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. Material de Trabajo y Conclusiones. www.farn.org.ar/p32/docs/ 15_Flores.pdf 63 La experiencia en otros mbitos, tal como el existente en el mbito del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN), a travs de la Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA), prev un mecanismo por el cual los ciudadanos o las Organizaciones No Gubernamentales puedan presentar a la CCA peticiones cuando el gobierno de un estado miembro del tratado no aplique de manera efectiva de la legislacin ambiental. Existe ya jurisprudencia en este sentido. Los pases del TLCAN firmaron un Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (ACAAN) en vigencia desde 1994, para apoyar los objetivos del TLCAN. Dicho acuerdo dispuso la creacin de la Comisin para la Cooperacin Ambiental (CCA). Ver COMISION PARA LA COOPERACIN AMBIENTAL. Derecho y polticas ambientales en Amrica del Norte. Peticiones Ciudadanas sobre Aplicacin de la Legislacin Ambiental. Determinaciones del Secretariado en trminos de los artculos 14 y 15 del Acuerdo de Cooperacin Ambiental de Amrica del Norte (agosto de

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 1997 a agosto de 2000). Volumen 5, Quebec, Canad, 2000. 64 Ver Zaelke, D. & Markowitz, K. & Highdon, T. (2002). Fortalecimiento de la Aplicacin y el Cumplimiento de la Normativa Ambiental a travs de redes. PRIMERA CONFERENCIA INTERNACIONAL SOBRE APLICACIN Y CUMPLIMIENTO DE LA NORMATIVA AMBIENTAL EN AMERICA LATINA. Material de Trabajo y Conclusiones. www.farn.org.ar/ docs/p32/17_Zaelke.pdf 65 Ver Simposio de Jueces y Fiscales de Amrica Latina - Aplicacin y Cumplimiento de la Normativa Ambiental (2003) ya citado. Cabe mencionar tambin entre dichas actividades las Jornadas sobre Medio Ambiente de Salta, organizadas por FARN junto con la Escuela de la Magistratura, el Poder Judicial y el Gobierno de Salta en mayo de 2004 y el taller Binacional argentino-uruguayo sobre Garantas Judiciales para la Proteccin del Medio Ambiente, organizado por FREPLATA, la Escuela Judicial del Consejo de la Magistratura de la Repblica Argentina, el CEJU y FARN en Colonia tambin en el ao 2004. Mayor informacin sobre estas actividades en: www.farn.org.ar/investigacion/actcap/2004_02.html / www.farn.org.ar/investigacion/actcap/2004_01.html 66 Para ms informacin sobre las actividades e instituciones consultar: http://www.farn.org.ar/investigacion/enforcement/index.html

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Oikos red ambiental

La Ley 25688: una ilegtima y unitaria norma de preservacin de las aguas

Por Mauricio Pinto

I- El reparto de competencias en materia de ambiente Desde la conformacin de la Repblica, los Estados provinciales preexistentes han sido titulares de toda potestad no delegada, tal como surge del actual artculo 121 de la Constitucin Nacional en forma concordante con el texto del art. 104 de la Constitucin de 1853. El uti posidendi iuris result el fundamento jurdico del dominio y consiguiente jurisdiccin provincial sobre los recursos naturales que conforman el ambiente, no habindose delegado al respecto al conformarse la Nacin Argentina. La Constitucin Nacional de 1994 al regular la cuestin ambiental introdujo en el tercer prrafo de su artculo 41 una alteracin a dicho encuadre de competencias, al disponer que Corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Sostiene Bidart Campos1 que la clusula tercera del artculo 41 CN es una norma que corresponde a la parte orgnica de la Constitucin, porque define el reparto de competencias entre el estado federal y las provincias. Al Estado federal le incumbe dictar las normas de presupuestos mnimos, y a las provincias las normas necesarias para complementarlas. Dichos presupuestos mnimos, resultan una suerte de legislacin sustantiva comn a todos los argentinos2, aunque no son realmente derecho de fondo, ya que como se especificar- el Congreso no cuenta con la amplia facultad para legislar en la materia con que cuenta en los dems casos de derechos sustantivos que se delegan en el art. 75 CN; slo puede regular lo mnimo y exclusivamente puede hacerlo en materia de proteccin del sustrato ecolgico.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas De esta forma, aparece una nueva categora legislativa en el derecho argentino, que incluye en forma bidimensional a los presupuestos mnimos de proteccin ambiental que debe dictar el Congreso, y a las normas complementarias que corresponde a cada provincia, y que convive con las restantes leyes nacionales (federales o de fondo). II. Aproximacin a las recientes leyes de presupuestos mnimos de proteccin ambiental El Congreso de la Nacin ha sancionado diversas normativas que pretenden enmarcarse dentro de los presupuestos mnimos de proteccin ambiental que autoriza el artculo 41 de la Constitucin Nacional, encontrndose en trmite varios proyectos ms3. Sin embargo, y bajo la excusa del ejercicio de la facultad delegada a la Nacin en el tercer prrafo de la referida clusula constitucional, se esconde en realidad un decidido avance en menoscabo a las jurisdicciones locales y sus instituciones definidas bajo la formula federal adoptada desde 1853. En algunos casos, dicho avance es mayor y se presenta en la integridad del texto normativo4. En otros, slo alcanza aspectos parciales de la norma. Pero lo cierto es que en general desde el Poder Nacional existe una tendencia unitaria que atenta contra las instituciones locales5. III. La histrica poltica centralista del poder nacional Tal como ya se ha esbozado, nuestra Constitucin Nacional adopt un rgimen de gobierno federal (art. 1), donde conviven dos niveles de gobierno (provincial y nacional), cada uno en orden a sus competencias. En este esquemas, las provincias conservaron todo poder no delegado expresamente en la Constitucin al Gobierno Nacional (art. 121), y determinaron darse sus propias instituciones y elegir sus funcionarios sin intervencin del Gobierno federal (art. 122). Pueden celebrar tratados y constituir regiones con sus propios rganos de administracin (art. 124 y 125). A pesar de esta claridad constitucional, nuestra historia nos advierte un constante menoscabo de las autonoma y poderes provinciales desde los rganos de poder que componen el Estado Nacional, que pareciera

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Oikos red ambiental repetirse cclicamente. Sedes animi est in memoria recuerda el adagio latino, pero como todo lo que acontece en Argentina, el olvido del pasado -en donde vive el nimo de la especie-, genera un futuro en donde el error volver a repetirse6. En materia de manejo de los recursos naturales, el centralismo acuado en algunos mbitos de los poderes nacional no es nuevo. Es tan viejo como nuestra Nacin y alcanza a todo recurso natural de importancia econmica7. El conflicto ha sido constante en la vida institucional argentina, y sus fundamentos han variado en el tiempo, pero siempre ha instado un sistema de metrpoli y colonias que supone como observa Cano- un pas gobernado desde Buenos Aires mediante un vasallaje del interior por la capital8. En un primer momento, y en relacin a la materia hdrica, se pretendi que los ros resultaban de dominio nacional, y de all la Nacin poda disponer sobre los mismos. Este argumento comenz a debilitarse en la celebre discusin que se dio en el Congreso de la Nacin con motivo de la aprobacin de la contratacin de la construccin del puerto de Buenos Aires en 1869 en el Ro de la Plata, y donde el Senador Bartolom Mitre supo contrarrestar las centralistas teoras del Ministro Vlez Srsfield que impulsaba por el gobierno del Presidente Sarmiento9. Se debilit an ms la tesis del dominio nacional de las aguas y sus cauces cuando el Procurador Gral. de la Nacin Dr. Costa emiti su clebre dictamen de 1889, donde reconociendo el anterior error de la Procuracin por la falta de estudio del tema, acept que el dominio de los ros, sean navegables o no, corresponde a las Provincias por no existir delegacin alguna a la Nacin que las mismas constituyeron en 185310. La Corte Suprema de la Nacin termin de tirar por el piso las pretensiones centralistas cuando en dos fallos emitidos en 1909 sentenci sobre el dominio provincial de los ros, incluso los navegables. Las causas11 versaban sobre la construccin de instalaciones nacionales sobre el dominio pblico hidrulico en la Provincia de Santa Fe, habiendo pretendido la Nacin disponer de los terrenos a ttulo propio y sin reconocimiento de las potestades provinciales. En concordancia con todo ello, nuestra Constitucin de 1994 recept en forma expresa el reconocimiento del dominio originario provincial sobre sus recursos naturales (art. 124). Sin embargo, una mera consulta a la versin taquigrfica de la Convencin Nacional

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Constituyente12 permite observar como el espritu federal que en materia de recursos naturales gui al constituyente, fue atemperado por un censurador despacho de la Comisin de Redaccin13. A medida que la tesis del dominio nacional se debilit, surgi una nueva estrategia centralista, cual fue argumentar que ms all del dominio provincial, la jurisdiccin para reglamentar sobre las aguas interprovinciales radicaba en el Congreso. Este encuadre, fue adoptado como norma por el Decreto 6767/45 (luego Ley 13030) y convalidado por la Constitucin nacional vigente entre 1945 y 1956, aunque no tuvo una materializacin concreta en nuestra vida institucional, ni en reglamentaciones concretas ni en actos de gobiernos. La oposicin provincial a este nuevo embate comenz con la minoritaria doctrina que en Cuarta Conferencia Nacional de Abogados de 1936 expuso el experto mendocino Dr. Guillermo Cano14, y que no resultaba otra cosa que un repaso de la normativa constitucional (fuera del periodo 1945/56) que reconoce a la Nacin slo aquellos poderes que expresamente le han sido otorgados, entre lo que no se encuentra regular sobre las aguas, ni siquiera en el caso de la interjurisdiccionalidad de las mismas. Consecuencia de ello, las aguas interprovinciales deban ser reguladas por acuerdo de las provincias ribereas, y a falta de acuerdo los estados locales deban dirimir sus disputas ante la Corte Suprema de la Nacin. Esta doctrina federal en concordancia con la letra constitucional fijada en los art. 121, 122, 124, 117, 127 CN de 1994- tom fuerza en desmedro de las pretensiones centralista tanto en la doctrina como en la realidad institucional argentina, siendo reconocida por todas las jurisdicciones locales que presentaban recursos hdricos compartidos, e incluso el Estado Nacional, que celebraron casi una veintena de acuerdos interprovinciales para regular sobre el uso de los mismos15. Igualmente, ante falta de acuerdo por el uso de las aguas, la Corte nacional ha admitido su jurisdiccin en la disputa interprovincial, siendo ejemplo de ello los pleitos entre Mendoza y La Pampa por las aguas del ro Atuel16, y entre Santa Fe y Buenos Aires por las aguas de La Picassa17. Hoy en da, y ante el fracaso de las tesis centralistas esbozadas desde el dominio y la jurisdiccin de las aguas, se produce una nueva embestida sobre las provincias argentinas, invocando indebidamente la clusula ambiental que contiene el artculo 41 de la CN.

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Oikos red ambiental Si bien nunca las provincias han delegado en la Nacin regular sobre aguas, s han delegado desde 1994 dictar los presupuestos mnimos de proteccin ambiental, los que no deben afectar las jurisdicciones locales. Ello, sin perjuicio de la facultad provincial de dictar normas que complementen dichos presupuestos mnimos. Bajo esta excusa, el Congreso ha sancionado la Ley 25.688, definindola como norma de presupuestos mnimos de proteccin ambiental. No podemos menos que considerar que este tipo de legislacin que enfrentamos no persigue otra cosa que la transferencia de las facultades no delegadas por las provincias al Estado nacional. Hay una suerte de desesperacin jurdica por lograr convertir al pas federal en un pas unitario, sin necesidad alguna de realizar una reforma constitucional18. IV. La Ley 25688 y su inconstitucional exceso centralista 1. La Ley 25.688 no es de presupuestos mnimos Si bien el alcance de la expresin presupuestos mnimos que incorpora el art. 41 CN conlleva un cierto grado de ambigedad, se ha expresado que los mismos pueden entenderse como pautas bsicas19. Dicho concepto es coincidente con el antecedente inmediato de nuestro texto constitucional en el derecho comparado: los presupuestos bsicos de la Constitucin espaola. Al decir de Quiroga Lavi, dictar bases no puede significar la regulacin completa de la materia, sino los objetivos que el legislador quiere proteger (los fines y no los medios), el piso o el techo de algn tipo de produccin de recursos, o alternativas vlidas, entre las cuales puede el legislador provincial elegir la ms conveniente a sus necesidades. Pero si el Congreso no dicta bases, sino una regulacin completa de la materia, pues deber impugnarse la constitucionalidad de la ley nacional20. Sin embargo, la Ley 25.688, lejos de considerar cuestiones mnimas, bsicas, que resulten el piso a partir del cual las provincias puedan dar sus normas complementarias, ha avanzado en aspectos normativos que exceden dichas cuestiones. En tal sentido se ha expresado Valls, quien sostiene que con excepcin de los art. 3 y 7, la Ley 25688 reforma el Cdigo Civil en materia de uso de aguas y organizan un sistema administrativo nacional

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas para cumplir determinadas funciones con relacin a las cuencas interjurisdiccionales, pero no establecen presupuestos mnimos21. Igual observacin expresa Pigretti: Tampoco creemos que se trate de presupuestos mnimos, pese a que nos encontramos frente a una ley muy breve. Pese a su brevedad, su contenido es de presupuestos mximos de manejo de aguas, pero nada de ambiente22. Cuando la referida Ley 25.688 dispone la creacin de organismos consultivos especficos (art. 4), ms que fijar objetivos o establecer bases que las provincias desarrollen complementariamente de acuerdo a sus necesidades, ha pretendido fijar la solucin definitiva a la cuestin interjurisdiccional, olvidndose de las distintas realidades y necesidades existentes en cada provincia y cada cuenca, as como las diversas alternativas de solucin que la forma federal reinante en nuestro pas puede dar lugar23. Otro ejemplo claro en este tema, es la fijacin de la cuenca como unidad de gestin indivisible (art. 3). Y que ocurre con los trasvase de cuencas, tan necesarios en diversas reas secas de nuestro pas? Ser imposible la gestin conjunta de ambas cuencas aunque se consideren antes, durante y despus de concretarlos las variables ambientales en juego?. Obviamente, poco margen por no decir ninguno- queda al legislador local sobre sus ros internos, o sobre los ros compartidos con otras provincias con las que medien acuerdos de gestin. 2. La Ley 25.688 no es de presupuestos mnimos de proteccin. Los presupuestos mnimos que debe dictar la Nacin en materia ambiental no resultan de cualquier contenido o materia. De acuerdo al texto constitucional expreso, deben ser exclusivamente de proteccin24. As lo ha reiterado adems la Ley 25675 al definir conceptualmente el alcance de los presupuestos mnimos (art. 6) Una simple lectura de la Ley 25.688 permite observar que la misma profundiza su regulacin exclusivamente en aspectos de gestin, y delega la materia de proteccin a la reglamentacin (art. 7), incurriendo en una prctica constitucionalmente prohibida (art. 76 CN) que invalida cualquier regulacin que se dicte en tal marco. Es decir, nos encontramos ante una ley de proteccin que justamente lo que no regula es dicha materia. En cambio, si se entromete en aspectos propios de la administracin general de las aguas, conceptualizando desde su artculo 1 que determina presupuestos

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Oikos red ambiental mnimos para el aprovechamiento y uso racional de las aguas. Igualmente, se excede la materia de proteccin autorizada constitucionalmente y se entromete en acciones propias de la gestin que corresponde a los Estados provinciales cuando se fija la unidad ambiental de gestin del agua (art. 3), cuando se crea organismos consultivos de la autoridad responsable de la gestin hdrica, a los que les encomienda colaborar en dicha labor de gestin (art. 4), cuando se establece el contenido de utilizacin de las aguas (art. 5), cuando estipula preceptos sobre usos de las aguas (art. 6), o cuando establece facultades de declaracin administrativa de reas de reserva (art. 8). 3. ambiental La Ley 25.688 no es de presupuestos mnimos de proteccin

Aldo Rodrguez Salas ha explicado en un anlisis de claridad magistral el necesario encuadre de los presupuestos mnimos en un objeto limitado a la proteccin ambiental, excluyendo de los mismos cualquier intromisin en el rgimen de los recursos naturales. Por ello, slo deben asegurar las condiciones bsicas para el mantenimiento del sustrato ecolgico, es decir del equilibrio ecolgico o la capacidad de carga de los ecosistemas25. Esta observacin se mantiene concordante con la nocin ya referida que se ha dado en el art. 6 de la Ley 25675. Esto resulta de claridad conceptual si entendemos que el Derecho Ambiental -cuya consagracin constitucional se ve plasmada en el artculo 41 de la carta magna- resulta de contenidos distintos al Derecho de los Recursos Naturales26 cuyos contenidos permanecen en forma completa bajo la competencia provincial reservada. As, se ha explicado que Esta orientacin es til para distinguir la poltica y el derecho de los recursos naturales de la ambiental. Mientras que la primera tiene por fin exclusivo maximizar el rendimiento de los recursos naturales con el objeto de satisfacer las necesidades del Hombre, la segunda slo fija el nivel de modificacin permisible por la Naturaleza, procurando mantener y preservar las reglas de la Tierra. As se podra distinguir ... al agua como recurso natural til para el consumo humano, la recreacin, la navegacin, la explotacin agrcola y la hidroelectricidad, para lo cual el derecho de aguas regula su titularidad, su manejo productivo, modos de determinacin de prioridades de uso (incluso el del receptor de contaminacin); del agua como elemento ambiental que cumple un papel fundamental en los sistemas vitales de la naturaleza. En este caso la poltica y el derecho

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas ambiental velan por preservar las caractersticas intrnsecas del agua como elemento ambiental para que pueda seguir respondiendo a las reglas propias de la naturaleza y satisfaciendo necesidades humanas. Surgen as los conceptos de fijacin de estndares de calidad y niveles mximos para efluentes industriales o domiciliarios (estndares de tratamiento y pretratamiento), prohibicin de verter ciertos residuos peligrosos, aplicacin de tecnologas apropiadas de tratamiento de efluentes, etc27. No se propicia aqu el desconocimiento de la interdependencia existente entre todos los recursos naturales, incluyendo ello al agua28. Tal principio, desarrollado especialmente desde el movimiento conservacionista impulsado por Gifford Pinchot, resulta indiscutible. Y justamente esa interdependencia es la que introduce la necesidad de las normas ambientales y su atencin al equilibrio ecolgico, las que separndose de las normas que regulaban sobre recursos naturales, surgieron orientadas al entorno como conjunto global y su control ecolgico en base al funcionamiento ecosistmico29. Pero esa interdependencia entre el agua y los dems recursos naturales no implica que bajo el pretexto de regular sobre las bases ambientales, el Congreso pueda usurpar las competencias reservadas por las provincias, dictando normas que lejos de regular la conservacin del sustrato ecolgico avanzan en materia propia de la explotacin del recurso hdrico en base al uso autorizado del dominio pblico hidrulico. No es que no puedan darse normas ambientales que tengan por objeto al agua30. Pero no todo aspecto de regulacin hdrica es propio de la materia ambiental; slo lo es cuando regula la preservacin sistmica del sustrato ecolgico. Y por ello, el artculo 41 CN no ha autorizado al Congreso a desplazar la competencia provincial sobre la regulacin de sus aguas en el marco de sus reglas de dominio pblico. En esta lnea de pensamiento, es obvio que la Ley 25.688 se separa de la materia ambiental que se condice con los contenidos mnimos de proteccin colocados en manos del Congreso desde 1994, y avanza en materia propia de la gestin de recursos naturales que las provincias se han reservado dentro de sus competencias originarias sobre sus propios recursos naturales. En este orden de ideas expresa Pigretti que la Ley 25688 se denomina Rgimen de Gestin Ambiental de Aguas, y para ser sincero, de cuestiones ambientales no trata y s en cambio se presenta como

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Oikos red ambiental una ley de manejo poltico de las aguas. La cuestin ambiental es incidental en su texto. Lo que s puede decirse desde una visin polticojurdica, es que la ley elabora una autntica centralizacin de la decisin hdrica. Ello se logra mediante la aplicacin de la norma por cmo se organiza la toma de decisin unitaria que propone31. Este exceso de la norma queda expuesto simplemente con la consideracin de la totalidad de su texto, pudiendo resaltarse especialmente los aspectos por los que cada artculo invade el mbito de la gestin hdrica que permanece en manos de las Provincia. La Ley 25.688, en su artculo 1 refiere expresamente al aprovechamiento y uso racional de las aguas. Es que bajo la excusa ambiental la Nacin puede entrometerse en aspectos de uso y aprovechamiento racional como podran ser, por ejemplo, la eficiencia de los sistemas de riego provinciales, o la dotacin de agua fijada para cada tipo de uso? Su artculo 2 define agua y cuenca hdrica superficial. Sin entrar a considerar la correccin de dichos conceptos, o su aplicabilidad a todas las realidades que existen en el territorio nacional, es claro que responden a una temtica ajena de lo ambiental y propia de la gestin del recurso natural agua. Su artculo 3 nuevamente refiere a la gestin del recurso agua, aunque busca relacionarlo con la gestin ambiental. Seguramente que el agua, tal como se expres previamente, no puede gestionarse en forma estanca de los dems recursos naturales. Pero eso slo implica que la gestin de cada recurso natural, incluyendo el agua, debe tener en cuenta los principios de poltica ambiental fijados, instituidos mediante planificaciones y desarrollados mediante instrumentos especficos (Evaluacin de Impacto Ambiental, etc). Si la ley se centrara en materia ambiental, requerira que toda gestin de recursos naturales contemple las necesidades fijadas en la poltica y planificacin ambiental, as como el cumplimiento de los instrumentos bsicos de dicha materia32.

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En su artculo 4 se crean los comit de cuenca hdricas para asesorar en la gestin del agua, y colaborar en la gestin ambientalmente sustentable de las cuencas. Sin embargo, como ya se expres, la jurisdiccin local, a travs de sus instituciones, es enteramente responsable de la regulacin y desarrollo de la gestin del agua como recurso.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas En el artculo 5 encuadra el contenido de utilizacin de las aguas, lo que es notoriamente extrao a la cuestin ambiental. O es que el uso de cualquier elemento material (natural o no), o de las fuerzas de la naturaleza, o incluso cualquier desarrollo cultural, no tienen tantas connotaciones ambientales como el uso de las aguas? Obviamente, todo lo que refiere a la vida humana se encuentra abarcado en el ambiente, pero ello no implica que todo deba ser regulado enteramente por el Congreso. La Ley 25.675 ha regulado el ambiente en general incluyendo las aguas- al fijar los presupuestos mnimos de proteccin ambiental. En el artculo 6 se fijan reglas para dar lugar al uso del agua. La notoriedad del exceso de esta clusula en desmedro del derecho pblico provincial y del sistema normativo que regula los bienes de dominio pblico33 evita cualquier otro comentario. El artculo 7, si bien refiere a ciertos aspectos ambientales que encomienda determinar a la autoridad administrativa, excede la competencia nacional al referir en concordancia con el art. 1- al aprovechamiento y uso racional de las aguas. En su artculo 8, la ley regula sobre la declaracin bajo proteccin a determinados acuferos, lo que nuevamente nos lleva a una interferencia en aspectos de la gestin del recurso, que no guardan necesaria relacin con el equilibrio ecosistmico que surge de la concepcin ambiental dada en el art. 41 CN34. Debe considerarse adems que en el marco del artculo 121 de la Constitucin Nacional, la competencia otorgada a la Nacin mediante la norma constitucional resulta de excepcin, por resultar toda facultad no delegada propia de las provincias35. En este encuadre, no corresponde dar al texto del artculo 41 CN una interpretacin extensa que desvirte la materia delegada en forma excepcional, la que se restringe exclusivamente a la proteccin del sustrato ecolgico. Ms an, cuando la nica clusula de la ley que refiere parcialmente a aspectos ambientales (art. 7) se limita a delegar su regulacin a la autoridad administrativa, evadiendo as el Congreso el establecimiento concreto de tales presupuestos mnimos. 4. La Ley 25.688 no es de presupuestos mnimos de proteccin ambiental y altera las jurisdicciones locales y el dominio provincial De acuerdo al artculo 122 de la Constitucin Nacional, las

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Oikos red ambiental Provincias se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas, sin intervencin del Gobierno Federal. Nuevamente, debe recordarse que la administracin de las aguas de dominio provincial compete exclusivamente a las provincias, habiendo dejado a salvo expresamente la clusula ambiental de la Constitucin a las jurisdicciones locales, en concordancia con el principio general fijado por el artculo 121 de dicha norma fundamental. Como muy bien han sealado Daniel Sabsay y Mara Di Paola36, la incorporacin del art. 41 junto al art. 124 en la reforma de 1994 implica que las normas de presupuestos mnimos deben ser dictadas sin vaciar el dominio que las Provincias ostentan sobre sus propios recursos naturales. Este fue la clara concepcin que manifest el mximo tribunal nacional al sentenciar la causa Roca Magdalena c/Buenos Aires, Provincia de s/inconstitucionaidad37, y a partir de la cual no puede un poder de gobierno nacional como el Congreso imponer mecanismos e instituciones ajenos a la voluntad de los Estados provinciales. Obviamente, cuando dicho dominio provincial resulta compartido entre ms de un Estado, corresponde a los mismos, en el marco del derecho interestadual, acordar convencionalmente sobre su administracin y sobre las instituciones necesarias para ello38. Y a falta de acuerdo, nuestro rgimen federal instaurado constitucionalmente brinda potestad a la Corte Nacional para dirimir el conflicto, pero nunca al rgano legislativo nacional. En este contexto, la Ley 25.688 violenta el sistema federal al constituir rganos que son propios de la jurisdiccin provincial (art. 4 y 6), por ms que ello abarque a ms de una jurisdiccin provincial. Igualmente, violenta las jurisdicciones locales y sus instituciones cuando dispone diversas medidas propias de las jurisdicciones locales en manos de una autoridad ajena a dichas jurisdicciones (arts. 6, 7 y 8). V. Conclusiones

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La Ley 25.688, dictada como supuesta norma de presupuestos mnimos de proteccin ambiental, lejos de pertenecer a dicha categora legislativa constituye una indebida intromisin del Congreso en competencias que le resultan ajenas, cayendo por ello en el campo de la inconstitucionalidad.

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Quizs el ms grande problema en materia ambiental, no slo en Argentina, sino en toda Latinoamrica, sea la falta de seguridad jurdica. La inseguridad jurdica representa una problemtica indirecta que inhibe los intentos legislativos de solucionar los reales problemas ambientales, al dejarlos sin regulacin legal efectiva. La falta de eficacia y eficiencia del Derecho Ambiental provoca una prdida de su vigencia real, convirtiendo a la norma en letra muerta. Esta situacin es posiblemente peor que la existencia de una laguna jurdica, ya que sin que exista vaco legal existe una verdadera desproteccin del ambiente como bien jurdico tutelado39. Una adecuada tcnica legislativa, debe esmerarse en generar normas claras de derecho de observancia general y de cumplimiento inexorable por los gobernados y por los que gobiernan, manteniendo una coherencia con los restantes preceptos que integran el orden normativo, y guardando siempre una adecuada subordinacin al orden jerrquico establecido por la pirmide jurdica y el art. 31 CN40. Violentar el alcance del texto constitucional del art. 41 CN provoca un indefectible conflicto de competencias que diluye la eficacia del derecho, convirtindolo en un mero cuerpo simblico41 afectado por un estado de anomia productora de subdesarrollo42. La sancin de normas nacionales en exceso de las pautas bsicas delegadas y sobre materias ajenas a la proteccin ambiental, slo conlleva al debilitamiento general del derecho como sistema tuitivo del entorno, dificultando la labor administrativa de proteccin ambiental que queda inmersa en un notorio espectro de litigiosidad y falta de certeza43. Notas 1 Germn Bidart Campos, Manual de la Constitucin Reformada, T II, Ed EDIAR, Buenos Aires, 1998, p. 89. 2 Roberto Dromi y Eduardo Menem, La Constitucin Reformada. Comentada, Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994, p. 144. 3 Leyes de presupuestos mnimos sobre residuos industriales N 25612 (BO 29/07/02) sobre PCBs N 25670 (BO 19/11/02), sobre poltica ambiental N 25675 (BO 28/11/02), sobre gestin de aguas N 25688 (BO 03/01/03) y sobre acceso a la informacin ambiental N 25671 (BO 07/01/04). Existen diversos proyectos en trmite sobre presupuestos mnimos: de residuos domiciliarios (D-5144/02 y S-1632/01), de residuos

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Oikos red ambiental patolgicos (S-2696/02, S-406/02, D-6587/02 y D-7613/02)., de gestin de pilas y bateras (S-828/02). 4 Mauricio Pinto, Consideraciones sobre la pretendida norma de presupuestos mnimos ambientales en materia hdrica. A propsito de la ley 25688, La Ley, Suplemento de Derecho Ambiental, Bs As, 2003, p1. En igual sentido, expte M- 391 Provincia de Mendoza c/Estado Nacional p/ accin de inconstitucionalidad, presentada ante la SCJN el 19/03/03. 5 Amilcar Moyano, El Derecho Ambiental en el Estado Federal Argentino, en La Ley Gran Cuyo, T 2003, p. 439. El Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) por Resolucin 80/04 ha concluido que las leyes de presupuestos mnimos sancionadas avanzan sobre competencias reservadas constitucionalmente a las provincias, existiendo necesidad de modificarlas. 6 Amlcar Moyano, la inconsistencia de la ley de cuencas hdricas para Mendoza, en La Ley Gran Cuyo, T 2003, p. 289 7 El referido centralismo se ha presentado mediante normas que brindan injerencias y derechos al Estado Nacional sobre recursos naturales provinciales que nunca fueron delegadas constitucionalmente. As, por ejemplo, en materia petrolera por Leyes 14773 y 17319 se nacionaliz el dominio y jurisdiccin sobre los yacimientos de hidrocarburos de dominio provincial; en materia nuclear por Ley 24804 se regula el contralor y regulacin de dicha actividad por organismos nacionales; en materia de hidroelctrica la Ley 15336 dispuso la jurisdiccin nacional sobre las fuentes de generacin hidroelctrica con un criterio amplio; en materia pesquera la Ley 17500 dispone la nacionalizacin del dominio y jurisdiccin sobre recursos vivos martimos hasta entonces provinciales. 8 Guillermo Cano, Estudios de Derecho de Aguas, Ed. Valerio Abeledo, Buenos Aires, 1943, p. 128. 9 Miguel Marienhoff, Rgimen y Legislacin de las Aguas Pblicas y Privadas, Ed Abeledo Perrot, 1971, p 297; Guillermo Allende, Derecho de Aguas con anotaciones hidrolgicas, Ed EUDEBA, Buenos Aires, 1971, p 249. 10 Guillermo Allende, ob cit, p. 252. 11 CSJN in re Gob Nac y Soc del Pto de Rosario c/Prov de Sta Fe (Fallos 111: 181) y Soc del Pto de Rosario c/Emp Muelle y Dep de Comas (Fallos 111:197)

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas 12 28 Reunin - 3 Sesin Ordinaria (Continuacin) - 10/11 de agosto de 1994. 13 Las comisiones de Competencia Federal y del Rgimen Federal, sus Economas y Autonomas Municipales, haban dictaminado favorablemente por unanimidad al texto propuesto: Las provincias tienen el dominio originario de sus territorios, su suelo, subsuelo, ros interprovinciales, mar, costas, lechos, plataforma continental, espacio areo y de todos los recursos naturales, renovables o no, cualquiera sea su origen, que en ellas se encuentren, ejerciendo la jurisdiccin en todas las materias que no han delegado expresamente a la Nacin en esta Constitucin. La administracin y la explotacin de los recursos naturales existentes en el mar ms all de las primeras doce millas marinas, sern realizadas por las provincias y la Nacin en forma conjunta; pero la Comisin de Redaccin redujo tal texto a corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Este cambio signific la queja de distintos convencionales, como entre muchos otros, la Convencional Arellano de Santa Cruz, versin taquigrfica de la Convencin Constituyente de 1994, p. 3723: Sin embargo, no ocurri lo mismo con el tratamiento del tema de la propiedad y del dominio que ejercen las provincias sobre los recursos naturales. Desde mi punto de vista no se ha innovado en absoluto en esa materia.. El despacho de la Comisin de Redaccin ha dinamitado a travs del segundo prrafo del artculo 106 bis lo acordado por la mayora en el dictamen de la Comisin de Competencia Federal, que estableca: Las provincias tienen el dominio originario de sus territorios, su suelo, subsuelo, ros interprovinciales, mar, costas, lecho, plataforma continental, espacio areo y de todos los recursos naturales, renovables o no, cualquiera sea su origen, que en ellas se encuentre, ejerciendo la jurisdiccin en todas las materias que no hayan delegado expresamente a la Nacin en esta Constitucin. Esto fue reformulado en la Comisin de Redaccin en el siguiente y escueto prrafo: Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.Igualmente, el Convencional y actual Presidente de la Nacin Nestor Kirchner fue claro al expresar en p. 3752 de dicha versin taquigrfica que realmente imaginaba otro contorno y otro contenido para el da que tratramos definitivamente el tema federal o, como han dicho algunos, el nuevo ncleo de esta Convencin. Como convencional y hombre del interior no puedo dejar de decir que lo que hizo la Comisin de Redaccin al cambiar totalmente el dictamen que ingenuamente firmamos en la Comisin de Competencia Federal fue un

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Oikos red ambiental acto de una falta de respeto total y absoluta. Tuvieron que reunirla en cinco minutos en los rincones del paraninfo para no soportar quince minutos de discusin democrtica. Haba que tapar las disidencias, parar a la democracia e imponer un dictamen de cualquier forma. (Aplausos) Ese era el objetivo que se buscaba. Este hecho me duele porque viene de mi propio partido, que tiene historia y capacidad para discutir todos los temas de cara a la sociedad. Pareciera ser que no fuera necesario ni til tratar de discutir a fondo cuestiones que son fundamentales. 14 Postura presentada en la Cuarta Conferencia Nacional de Abogados de 1936, JA, T 61, sec. Doc., p. 250 15 El primero de ellos, fue el Tratado de Santa Rosa de 1956, por el que Mendoza, La Pampa, Neuquen, Ro Negro y Buenos Aires encauzaron la temtica del Ro Colorado en lo que luego result el COIRCO., pudiendo consultarse sobre la casustica de dichos acuerdos en Guillermo Cano, Derecho, poltica y administracin de Aguas, T III, vol. 2, Ed. INCYTH, Mendoza, 1976, p. 627. En igual sentido, Joaqun Lpez, Problemas generados por el aprovechamiento de Ros Interprovinciales, LL, 1975A, p. 1020 16 CSJN, in re La Pampa, Provincia de c/Mendoza, Provincia de s/ accin posesoria de aguas y regulacin de usos , Fallos 310:2478, publicado en ED, t 129, 1988, p 546. 17CSJN, in re Buenos Aires, Provincia de c/Santa Fe provincia de s/ sumarsimo derivacin de aguas, Fallos 323: 1877, publicado en LL. 27-10-00. 18 Eduardo Pigretti, Gestin Ambiental de las Aguas, publicado en Anales de la Legislacin Argentina, Bol 1/2003, p. 42 (LXIII-A-1417); del mismo autor, Derecho Ambiental Profundizado, Ed La Ley, Bs As, 2003, p. 90. 19 Daniel Sabsay y Jos Onaindia, La Constitucin de los argentinos, 5 ed, Ed. ERREPAR SA, julio 2000, Buenos Aires, p. 152. Humberto Quiroga Lavi, La proteccin del ambiente en la reforma de la Constitucin Nacional, en Revista La Ley, 18 de marzo de 1996, p. 1; del mismo autor, El estado ecolgico de derecho en la Constitucin Nacional, en Revista La Ley, 16 de abril de 1996, p. 1. 20 Humberto Quiroga Lavi, ob cit, p 1 21 Mario Valls, Ley 25688 de Rgimen de Gestin Ambiental de Aguas

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Presupuestos mnimos ambientales o polica federal de actividades que causen impacto ambiental significativo sobre otras jurisdicciones, publicado en JA, abril 16 de 2002- JA 2003- II, fascculo n. 3. Sin perjuicio de la opinin de este destacado jurista, entendemos que una norma que regula sobre usos de las aguas pblicas no puede ser encuadrada en la materia civil, perteneciendo al derecho pblico que debe regular cada provincia. 22 Eduardo Pigretti, ob cit. 23 A modo de ejemplo, pueden considerarse las distintas modalidades institucionales que las Provincias han desarrollado en nuestro pas, pudiendo constatarse algunos ejemplos de la experiencia argentina en la materia en Guillermo Cano, Derecho, poltica y administracin de Aguas, T III, vol. 2, Ed. INCYTH, Mendoza, 1976, p. 627. En igual sentido, Joaqun Lpez, Problemas generados por el aprovechamiento de Ros Interprovinciales, La Ley, 1975-A, p. 1020. 24 Mariana Valls, Derecho Ambiental, Ed. Ciudad Argentina, Bs. As, 1999, p. 35. 25 Aldo Rodrguez Salas, Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas normas ambientales, en Revista del Foro de Cuyo, T 36-1999, p. 56 y 58. Mariana Valls, Derecho Ambiental, ob cit, p. 43, considera en base a un anlisis del texto ntegro del art. 41 CN que los presupuestos mnimos podran alcanzar a la utilizacin racional de los recursos naturales, siempre que respete el dominio originario de las provincias. Sin embargo, tal como explica claramente Joaqun Lpez, Problemas generados por el aprovechamiento de Ros Interprovinciales, ob cit, p. 1013, el dominio, sobre todo el dominio pblico, no se ejerce ni puede ejercerse cabalmente si no se tiene jurisdiccin. La jurisdiccin es lo que realmente da vida al dominio como poder; sin jurisdiccin, no hay dominio efectivo. 26 Edgardo Daz Araujo, en su Prlogo a Augusto Juan Menndez, La Constitucin Nacional y El Medio Ambiente, Ed Jurdicas de Cuyo, Mendoza, 2000, p. 11, observa con claridad que el derecho ambiental no viene a reemplazar a loa antiguos derechos agrarios, mineros o de aguas, sino que se dedica a estudiar las relaciones de todos esos elementos entre s y el hombre, lo que refiere indudablemente al encuadre sistmico entre todos los elementos ambientales. 27 Pedro Tarak, La poltica y la legislacin ambiental: una respuesta al

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Oikos red ambiental desafo del siglo, FARN, 1993, indito, citado por Aldo Rodrguez Salas, Consideraciones sobre la vigencia de las nuevas normas ambientales, ob cit. 28 Amilcar Moyano, Aspectos legales e institucionales de la contaminacin hdrica, La Ley 1993-C, p. 686, observa que generalmente el derecho ambiental es identificado por la totalidad de los recursos naturales de los que se sirve el hombre, identificando los mismos como el sistema natural, o simplemente la naturaleza, distinguiendo as al derecho de aguas como circunscripto a la hidrosfera, del derecho ambiental que considera el sistema dado por la unidad de aquella junto a atmsfera, la litosfera y la biosfera. 29 Guillermo Cano, Derecho, Poltica y Administracin Ambientales, Ed. Depalma, Bs. As, 1978, p. 97. 30 Sostener lo contrario implicara desconocer el papel del agua y su ciclo como principal factor de unificacin de los ecosistemas 31 Eduardo Pigretti, ob cit. 32 La Ley 25675, dictada por el Congreso Nacional estableciendo los prepuestos mnimos requeridos por el art. 41 CN, determina los principios polticos mnimos de proteccin ambiental y los instrumentos para cumplirlos. Obviamente, la presente ley 25.688 es innecesaria para concretar tales extremos ya fijados por la referida Ley 25.675. 33 Ver al respecto Miguel Marienhoff, Tratado de Dominio Pblico, Ed. TEA, Buenos Aires, 1960. 34 Sin perjuicio de ello, debe observarse adems que resulta en desmedro de la divisin de poderes propia de nuestro sistema republicano supeditar tal actividad eminentemente administrativa al pedido de una autoridad jurisdiccional. 35 Daniel Sabsay y Jos Onaindia, La Constitucin de los Argentinos, ob cit, p. 151.

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36 Daniel Sabsay y Mara Di Paola, El federalismo y la Nueva Ley General del Ambiente, Anales de la Legislacin Argentina, Boletn Informativo, Ed La Ley, Buenos Aires, 2002, n 32, p. 47/54; Comentarios sobre la Ley General del Ambiente, en FARN/UICN, Presupuestos Mnimos de Proteccin Ambiental. Recomendaciones para su reglamentacin, Ed. FARN, Buenos Aires, 2003, p. 19. Daniel Sabsay,

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas El nuevo artculo 41 de la Constitucin Nacional y la distribucin de competencias Nacin-Provincias, Doctrina Judicial, Ed. La Ley, T 1997, p. 783. 37 SCJN, Roca Magdalena c/Buenos Aires, Provincia de s/ onconstitucionaidad, Fallo R. 13. XXVIII, donde se sostuvo que sean las autoridades administrativas y judiciales del Estado de la Provincia de Buenos Aires las encargadas de valorar si la obra proyectada afecta aspectos tan propios del derecho provincial, como lo es todo lo concerniente a la proteccin del medio ambiente. En efecto, corresponde reconocer en las autoridades locales la facultad de aplicar los criterios de proteccin ambiental que consideren conducentes para el bienestar de la comunidad para la que gobiernan, como asimismo valorar y juzgar si los actos que llevan a cabo sus autoridades, en ejercicio de poderes propios, afectan el bienestar perseguido. Tal conclusin cabe extraerla de la propia Constitucin, la que, si bien establece que le cabe a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin reconoce expresamente las jurisdicciones locales en la materia, las que no pueden ser alteradas (artculo 41, tercer prrafo, Constitucin Nacional). 38 Amilcar Moyano, Tratados sobre recursos hdricos compartidos en Argentina. A propsito del Ro Colorado, La Ley 1998-A, p 1062 39 Mauricio Pinto, La inseguridad jurdica ambiental y las reliquias arqueolgicas, en La Ley Actualidad, Buenos Aires, martes 24 de octubre de 1997, p. 1. 40 Joaqun Lpez, Tcnica legislativa en materia ambiental, en Revista del Foro de Cuyo, T 8-1993, p. 30 41 Paul Wolf, La irresponsabilidad organizada? Comentarios sobre la funcin simblica del derecho ecolgico, en El Derecho, T 136, 1990, p. 820, observa que si bien los propsitos del derecho ecolgico resultan nobles, sus efectos son dudosos por no poseer ni la capacidad, ni la potencia, ni la voluntad para lograr soluciones, por lo que lo considera un tigre de papel que lejos de tener un carcter instrumental, slo tiene un carcter simblico. 42 Carlos Nino, Un pas al margen de la ley, Ed Emec, Buenos Aires, 1992, observa que la anomia que histricamente caracteriza a nuestro pas provoca bajos niveles de productividad y eficiencia social, por lo que encuadra a Argentina como uno de los pocos pases del mundo en

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Oikos red ambiental pronunciadas vas de subdesarrollo por una notable y rpida reversin de su desarrollo social y econmico. 43 Mauricio Pinto, Ley de presupuestos ambientales hdricos, La Ley Gran Cuyo, T 2003, p. 292.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

Regimen jurdico ambiental para la minera en la provincia de Mendoza

Dr. Victor Guillermo Hernandez*

I. introduccin La Provincia de Mendoza, en virtud de las facultades jurisdiccionales otorgadas por la Constitucin Nacional de 1.853 y en la rbitas de los poderes no delegados al Gobierno Federal (ex. Art. 104 de la Constitucin Nacional ), ha dictado a lo largo de su historia numerosas normas y leyes de proteccin al medio ambiente y de los recursos naturales: Ley General de Aguas de 1.886 y dems normas hdricas complementarias, Ley 4.602 de proteccin de la fauna, Leyes 2.088, 2.376, 4.609 y modificatorias de conservacin de los recursos forestales y del arbolado pblico, Ley 4.428 de pesca y proteccin de los recursos pisccolas, Ley 6.034 de proteccin del patrimonio histrico, cultural y arqueolgico, Ley 6.045 de Areas Naturales Protegidas, Ley 5.100 de proteccin del recurso aire y atmsfera. Tambin la provincia ha dictado normas ambientales referidas al rgimen legal de los residuos peligrosos, la n 5.917, y la de implementacin de un sistema de gestin integral de los residuos urbanos n 5.970. Sin embargo, debemos destacar que el andamiaje jurdico ambiental de Mendoza se basa y se funda en la Ley General del Ambiente n 5961, de preservacin, conservacin, defensa y mejoramiento del Ambiente, al cual debe agregarse los distintos decretos y resoluciones que al efecto se han dictado y que en el futuro se dicten. En virtud de ello, se aprobaron los decretos n 437/93, n 691/93 y Resolucin Ministerial n 362/93, referidas al Impacto Ambiental de la Actividad Petrolera y los decretos n 2109/94 y 605/95 que regulan el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental (E.I.A.). II Regimen jurdico ambiental de la Ley N 5.961 El marco legal en la provincia de Mendoza, referido a la proteccin

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Oikos red ambiental del medio ambiente, as como su preservacin, defensa y mejoramiento, derivados de las actividades mineras en todas sus etapas (cateo, exploracin, explotacin, industrializacin, transporte, etc.) deriva de la aplicacin de la Ley 5961. Efectivamente, lo expuesto surge de las razones que sucintamente se detallan: 1) Esta ley declara que las normas emanadas de la misma son de Orden Pblico (art.. 1ero) 2) Se declara de Inters Provincial las acciones y actividades destinadas a la preservacin, conservacin, defensa y mejoramiento de los ambientes urbanos, rurales y naturales, y sus elementos constitutivos (art. 2do) 3) Son tareas inherentes a los objetivos fijados por la ley, entre otros, el control, reduccin y eliminacin de factores, procesos, actividades o componentes del medio que ocasionen o puedan causar perjuicios al ambiente, a la vida del hombre y dems seres vivos (art. 3ero, inc.f), las cuales quedan incluidas el control y monitoreo de las actividades mineras; 4) La defensa jurisdiccional del ambiente o amparo ambiental, que permite a cualquier persona directamente damnificada, organizacin no gubernamental ecologista o que tenga entre sus objetivos principales la defensa del entorno, o al Fiscal de Estado de la Provincia, sea de oficio o por impulso de cualquier denunciante, interponer ante los Tribunales Ordinarios o Federales de la Provincia, acciones de prevencin para evitar daos graves o inminentes al ambiente o la inmediata cesacin de las mismas, o acciones de reparacin , cuando por causa de hechos u omisiones se generen lesin, privacin, perturbacin o amenaza a intereses difusos o derechos colectivos, que produzcan o pueden producir desequilibrios ecolgicos o afecte la sustentabilidad ambiental (Titulo IV de la Ley); 5) La evaluacin de impacto ambiental, como procedimiento destinado a identificar e interpretar, as como a prevenir las consecuencias o efectos sobre el medio ambiente producidos o que se puedan producir por proyectos o actividades de obras o servicios privados o pblicos (Titulo V). Sin lugar a dudas, La Evaluacin de Impacto Ambiental es el aspecto normativo ms importante de la ley 5.961 que nos debe interesar en

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas materia de regulacin ambiental de la actividad minera, en virtud de ella y de los decretos reglamentarios dictados a tal efecto, la minera queda comprendida en los trminos de la norma, y sujeta al procedimiento de E.I.A., por lo que en principio deber, antes de iniciar sus actividades, contar con la Declaracin de Impacto Ambiental (D.I.A), emitida por la autoridad pblica competente. III Evaluacin de Impacto Ambiental para las actividades mineras El rgimen jurdico ambiental para la actividad minera en la Provincia de Mendoza se integra necesariamente por todas las normas ambientales provinciales que fueran expuestas utsupra, y bsicamente por la ley 5.961 y sus decretos reglamentarios. A partir de la sancin de la ley 24.585, que agrega un captulo o anexo al Cdigo de Minera de la Nacin y modifica el art. 282 del citado cuerpo legal, el espectro legal si bien se complica, se completa a los efectos de contar con la pertinente Declaracin de Impacto Ambiental. Ello implica que todo empresario que decida encarar una actividad relacionada con la minera deber tener muy especialmente en cuenta la existencia de un plexo normativo ambiental estricto que deber cumplir, a fin de evitar sanciones que van desde el apercibimiento hasta la suspensin de las actividades o la clausura misma del establecimiento. Es decir, adems de las normas propias que hacen a la minera, deber respetar y aplicar las normas referidas a la proteccin del agua, flora, fauna, etc, las cuales tienen por ley un rgimen sancionatorio especfico y designadas sus respectivas autoridades de aplicacin. Debemos destacar, sin embargo que la normativa ms importante a tener en cuenta por parte del minero, que es la que en definitiva le va a evitar la aplicacin de sanciones administrativas y/o civiles o penales, es la Evaluacin de Impacto Ambiental. La E.I.A en la actividad minera presenta ciertas particularidades y complejidades, que no la presentan el resto de las actividades productivas o econmicas. Representan un conjunto de normas provinciales y nacionales, con las correspondientes reglamentaciones, que deber cuidadosamente analizar el empresario minero al encarar cualquier actividad y, especialmente, antes de decidir cualquier tipo de inversin.

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Oikos red ambiental IV Cdigo de Minera de la Nacin - Ley N 24.585. A raz de las modificaciones instauradas en la Constitucin Nacional a partir de la reforma de 1994, el panorama jurdico nacional en materia ambiental y minero se ha complicado desde el punto de vista constitucional. Efectivamente, el nuevo texto en su art. 41, tercer prrafo, dice expresamente: ...Corresponde a la Nacin dictar normas que contengan los presupuestos mnimos de proteccin, y a las provincias las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales... Sin embargo en materia minera existe un antecedente jurdico-constitucional muy importante que es la obligacin por parte del Congreso de la Nacin de dictar un Cdigo de Minera (art. 75 inc. 12 Constitucin Nacional de 1994), por lo que la normativa minera es sustancial o de fondo, por lo tanto vedado su dictado a los estados provinciales. Este tema es sumamente complejo y espinoso, de alta sensibilidad poltica, atento los grandes intereses econmicos en juego, dado el sistema republicano federal existente, el congreso de la Nacin dict la ley 24.585, de proteccin ambiental por la actividad minera, la cual integra el Cdigo de Minera, atentando principios constitucionales establecidos por el art. 41 de la Constitucin Nacional. Por un error, a mi juicio de tcnica legislativa, el Congreso de Minera da normas ambientales como normas de derecho sustancial o de fondo. Es conteste la doctrina constitucional ms relevante, que la Nacin no puede arrogarse facultades legislativas que las provincias no le han delegado expresamente. El texto del art. 41 slo faculta al Congreso a dictar normas ambientales de contenido mnimo, debiendo las provincias sancionar las complementarias, sin delegar jams su carcter de autoridad de aplicacin. Al darle a la ley 24.585 el carcter de norma sustancial, inhibe a las provincias la posibilidad de instrumentarla, complementarla y reglamentarla, acorde a sus necesidades socio-econmicosambientales. Distinto es el caso de que la misma sea considerada como norma de presupuestos mnimos. En este caso las provincias determinarn en cada caso concreto las normas necesarias para implementarla dentro de sus territorios, como asimismo el rgimen sancionatorio aplicable. Este ltimo punto tambin es lgido pues la ley 24.585 hace una remisin al Cdigo de Minera, lo que es claramente violatorio a lo dispuesto por el art. 41 de la Constitucin Nacional. Mxime cuando dichas normas se contradicen en muchos aspectos con la provincial, siendo en todos los casos mucho ms severa que el rgimen dispuesto por la ley 5961 y el decreto 2109/94.

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas Pero en aras de lograr la efectiva aplicacin de las normas nacionales y provinciales en vigencia, a fin de lograr una concreta promocin de la actividad minera en consonancia con un deseado desarrollo sustentable para el pas, la interpretacin que entendemos correspondera aplicar y que ms se acercara a nuestro sistema federal de gobierno es la siguiente: 1 El Congreso de la Nacin dentro de las atribuciones del art. 75, inc 12, tiene la potestad exclusiva de dictar las normas de fondo sustantivas, de aplicacin obligatoria para todo el territorio del pas. Entre dichas atribuciones, estn las de dictar un Cdigo de Minera, que regula aspectos referidos a la propiedad minera, concesiones, exploracin, explotacin, categoras, etc. En ese sentido debemos entender el art. 282 del Cdigo de Minera. 2 El mismo Congreso Federal, tambin dicta normas ambientales para la actividad minera, pero ahora dentro de las atribuciones del art. 41 de la Constitucin Nacional, es decir normas ambientales de presupuestos mnimos. Dentro de ese esquema se entiende que es dictada la ley 24.585. 3 En tal lnea de pensamiento, las provincias dictan las complementarias y se reservan expresamente la jurisdiccin local, de acuerdo a lo establecido por el art. 41 de la Constitucin Nacional y de lo que se infiere necesariamente por aplicacin del art. 124 in fine de nuestra Carta Magna que establece el dominio provincial originario de los recursos naturales en su territorio. Ejemplo de ello es la ley 5961 y sus pertinentes reglamentaciones. V Rgimen jurdico aplicable De acuerdo a lo expuesto en el punto anterior, el procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental para la Actividad Minera se regula por las siguientes normas, las que debemos interpretar del siguiente modo: 1 El Congreso Nacional al sancionar la ley n 24.585, como modificacin al Cdigo Minero de la Nacin, introduce por primera vez normas ambientales de proteccin en la actividad minera. A tal efecto modifica el art. 282 del C.M, en donde impone la obligacin de los mineros de cumplir con las normas ambientales y de proteccin del patrimonio natural y cultural establecidas en el Titulo

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Oikos red ambiental Complementario y las que oportunamente se establezcan en virtud del art. 41 de la Constitucin Nacional. El Titulo Complementario, en veinticinco artculos, desarrolla un rgimen de proteccin ambiental para la actividad minera en el que someramente se establece el mbito de aplicacin; rgimen de responsabilidad por el dao ambiental; procedimiento de Evaluacin de Impacto Ambiental; autoridad de aplicacin; creacin de registros de consultores y de infractores; rgimen sancionatorio; educacin ambiental; deber de informacin y disposiciones transitorias y generales. 2 La provincia de Mendoza, como ya se expusiera anteriormente, ha dictado la ley 5961 en donde se establece el procedimiento de E.I.A, el cual es reglamentado minuciosamente por los decretos n 2109/94 y 605/95. La actividad minera como tal, est sujeta a la E.I.A. en el Anexo de la ley 5961, como Extraccin Minera a cielo abierto. Los decretos mencionados fijan o determinan un mbito de aplicacin; los requisitos que deben cumplir los proponentes de un proyecto sometido a la E.I.A., tales como la presentacin de la Manifestacin General de Impacto Ambiental, Descripcin del Proyecto, Identificacin y Valoracin de Efectos en el Ambiente, Manifestacin Especfica de Impacto Ambiental, Avisos de Proyectos, Proyectos Exceptuados de E.I.A, Normas de Calidad Procedimiento Administrativo de E.I.A, Registro de Consultores, Dictamen Tcnico y Dictamen Sectorial, Audiencia Pblica, Informacin Pblica, Declaracin de Impacto Ambiental (D.I.A). El reglamento tambin establece normas de vigilancia ambiental (Auditora Ambiental) como asimismo un pormenorizado procedimiento de Evaluaciones Permanentes para las actividades econmicas ya iniciadas, con eventual o posible impacto en el entorno. Finalmente el decreto 2.109/94, reglamenta el rgimen sancionatorio en cuanto al mecanismo de aplicacin de las sanciones, la confidencialidad de informaciones sujetas a la ley 11.723 de propiedad intelectual, y la aplicacin de las tasas que deber solventar el proponente para someterse a la E.I.A . 3 Las leyes y decretos antes mencionados deben ser aplicados por la autoridad de aplicacin provinciales, pues son las que detectan el poder de polica, tanto minero como ambiental. Sin embargo un problema a resolver que tienen los gobiernos provinciales es el referido a cmo la autoridad de aplicacin va a

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas fiscalizar el cumplimiento de la nueva normativa minero-ambiental. El Cdigo de Minera establece que la misma es la autoridad que designe la provincia, dentro de su mbito. El mayor escollo a superar ser ciertamente la capacidad tcnica y operativa del organismo pblico en cuestin para poder llevar adelante, en forma eficiente, su ejercicio del poder de polica minero-ambiental. Es vlido pensar que las autoridades mineras no estn capacitadas para ello, pues nunca lo han hecho. Dentro de un proceso de restricciones presupuestarias y achicamiento del Estado, es poco probable que se le otorgue prioridad al equipamiento y capacitacin del personal para llevar adelante las tareas de control y auditora ambiental, con los serios riesgos para el entorno que ello implica. En la Provincia de Mendoza se lleg a una solucin que consideramos precaria y entendemos que transitoria, pero de todos modos inteligente. Dentro del decreto n 1939/96, denominado Decreto Verde, se dict el artculo 17 que especifica que, en cumplimiento de lo dispuesto por el art. 5 de la Ley 24.585, se designa como Autoridad de Aplicacin de las normas sobre proteccin del ambiente en la actividad minera, en forma conjunta a la Direccin General de Minera e Hidrocarburos y la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental. De este modo se aprovech la experiencia y capacitacin en materia ambiental de un organismo como la Direccin de Saneamiento y Control Ambiental, con la Direccin de Minera en su materia especfica, ahorrando tiempo y costos. Este ltimo punto merece una reflexin: la ortodoxia indica que el control y fiscalizacin de las leyes ambientales debe estar en manos de la autoridad ambiental, independiente, y no en aquella que tiene por otra parte la tarea y obligacin de promover y fomentar la minera, pues seguramente en algn momento van a existir, intereses contrapuestos, y hasta litigiosos. Esta solucin debera ser considerada transitoria, entretanto se disponga la designacin de la autoridad de aplicacin ms capacitada para ello. Si se avanza en la reglamentacin y efectiva puesta en vigencia del decreto provincial n 1939/96, en poco tiempo mas se implementar la Agencia Ambiental en donde, a modo de la EPA de los Estados Unidos de Amrica, concentrar en su mbito todo el poder de polica en materia ambiental vigente que corresponda sea por ella detentado. Debemos , entonces, considerar a dicho organismo como el vlido para expedir el pertinente certificado en el cual conste la Declaracin

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Oikos red ambiental de Impacto Ambiental. Considerar que la autoridad minera, es dejar en manos de quien es juez y parte en un proceso, el determinar la sustentabilidad y vialidad del mismo, con los consiguientes riesgos que ello implica. VI Conclusin De lo expuesto a lo largo del presente trabajo podemos sintetizar lo siguiente .La actividad minera est sujeta a numerosas restricciones legales en materia ambiental y de los recursos naturales, a las cuales debe inexorablemente respetar, sino quiere sufrir sanciones pecuniarias, que incluye hasta la clausura del establecimiento. Todo ello sin prejuicio de las responsabilidades civiles y penales que pudiesen corresponder. La minera posee ahora un rgimen jurdico ambiental autnomo, que est establecido en el Cdigo de Minera de la Nacin. Dicho reglamento o estatuto, repetimos, debemos entenderlo como dictado dentro de las atribuciones del art. 41 de la Constitucin Nacional, y no conforme a las del art. 75 inc. 12 de la norma suprema. Este punto creemos que debe ser comprendido en el sentido antes expuesto, a los efectos de salvaguardar la constitucionalidad de la Ley 24585, en virtud del nuevo esquema constitucional vigente a partir de 1994. Ello implica que las provincias pueden, y deben dictar todas las normas complementarias a tal efecto, sin perjuicio de que las mismas son la autoridad de aplicacin en materia minero-ambiental, ejerciendo el poder de polica ambiental que les compete. Si bien la provincia de Mendoza dict un espectro normativo ambiental antes de la modificacin de la Constitucin Nacional, el mismo no ha sido ni puede ser derogado pues est dictado dentro de su competencia y jurisdiccin. A tal efecto, La Nacin y la Provincia debern coordinar y compatibilizar algunos aspectos del rgimen de la Evaluacin del Impacto Ambiental establecido por la Ley 5961 y los decretos 2109/94 y 605/95, el cual debera ser modificado y ajustado en pocos aspectos. Dicha adecuacin es slo reglamentaria y complementaria, pues la Ley 5961 es absolutamente aplicable y compatible con el rgimen nacional de E.I.A. para la actividad minera. Es decir, a los efectos de lograr una adecuacin y complementacin a la nueva normativa nacional, el gobierno Provincial slo debera adecuar por la va de la sancin de un decreto reglamentario de la ley 5961, un

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas rgimen especfico de Evaluacin Minera, el cual se basara en los decretos 2109/94 y 605/95 y la Ley 24.585. Entendemos que si no se cumplen con los preceptos fijados en el punto anterior, pues los empresarios mineros van a desconocer a ciencia cierta cul es la normativa ambiental aplicable, ms grave an va a ser el rgimen sancionatorio al cual someterse. En aras de una interpretacin de la normativa constitucional vigente, que redunde en beneficios para las partes, es decir empresarios, Estado Nacional y Provincial, crecimiento econmico sustentable y proteccin del ambiente, se deber implementar un mecanismo de consulta y coordinacin permanente entre la Nacin y el Gobierno de Mendoza y las dems provincias obviamente, a fin de unificar en forma definitiva el mecanismo de aplicacin de las normas ambientales para la actividad minera. Dichos mbitos de consenso podran ser el recientemente creado Consejo Federal Minero (COFEMIN), en donde se encuentran representados los intereses econmicos y polticos referidos a la minera, que son quienes mayor nfasis deben poner en la resolucin de tal naturaleza, como el Consejo Federal del Ambiente (COFEMA), que considero como el mbito idneo de discusin de soluciones ambientales para los conflictos ambientales de mbito nacional o interjurisdiccional. Bibliografa 1) Bellorio Clabot, D. 1997. Tratado de Derecho Ambiental Edit. Ad Hoc. 655 pags. Buenos Aires. 2) Bustamante Alsina J. 1995. Derecho Ambiental. Fundamentacin y normativa. Edit. Abeledo Perrot. 316 pags. Buenos Aires. 3) Pigretti, E. 1996. Manual de Derecho Minero. Edit. Desalma. 405 pags. Buenos Aires. 4) Programa de Investigacin y Difusin del Derecho Ambiental. Ministerio de Medio Ambiente y Urbanismo y Vivienda de Mendoza. 1993. Edit. EDIUM. 444 pags. Mendoza.

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Notas
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Consultor juridico ambiental

Oikos red ambiental

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Recomendaciones a la actual y futura institucionalidad pblica ambiental

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas

La educacin ambiental como poltica vinculada a la gestin pblica: obstculos y posibilidades

Ana Scoones La gestin ambiental en la provincia ha estado marcada por avances y retrocesos. Ligada a esto, la educacin ambiental ha tenido un desarrollo dispar, ms fuerte en la prctica escolar puntual que en la produccin terica y metodolgica. En la bibliografa especializada abundan los anlisis de experiencias, propuestas y actividades de educacin ambiental as como de los principios, metodologas, contenidos, en relacin a la concepcin de educacin, pero son escasos los anlisis desde el punto de vista de las polticas del Estado en cuanto a gestin ambiental. Se incorpora la Educacin Ambiental como una estrategia bsica para la gestin?. Es un componente presente en las polticas?. En los anlisis que abordan otros autores en este libro se mencionan los desafos que enfrenta hoy la institucionalidad pblica y los futuros gobiernos de la provincia. Entre estos desafos aparecen distintos actores, distintos componentes, sin los cuales no se puede articular una verdadera gestin del ambiente. La educacin abarca transversalmente estos componentes, en diferentes mbitos, tanto formal como no formal. Uno de los tpicos a discutir es Cul es la vinculacin de la educacin ambiental con las polticas pblicas en materia de gestin ambiental?. La educacin forma parte de las polticas pblicas y debe plantearse como una estrategia ms encaminada hacia la prevencin, identificacin y solucin de los conflictos ambientales. Si la poltica ambiental se convierte en una poltica reactiva, tambin la educacin se convertir en una actividad puntual necesaria para acompaar la solucin de un problema especfico, tendr una duracin limitada en el tiempo y slo alcanzar a una poblacin determinada. En general, este tipo de proyectos ejecutados por iniciativa del gobierno, se han debilitado y finalmente, han concludo, con el cambio de la gestin gubernamental.

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Oikos red ambiental No se han instalado como prctica permanente, a pesar de la obligatoriedad que establece la ley. Se espera que en un contexto de sociedad con un avanzado estado de concientizacin, el proceso de instalacin de la EA debera producirse en forma espontnea como resultado de preocupaciones sociales y ciudadanas. Pero hay que reconocer que esa secuencia lgica de legitimacin de temticas de reflexin y espacios experienciales, resulta muy lenta respecto al acelerado proceso de deterioro planetario y local1. Dadas estas circunstancias, la implementacin de la educacin para la comprensin de los procesos que afectan al ambiente debera producirse en dos planos, desde las autoridades gubernamentales, como decisin poltica, y desde las bases, con amplia participacin de los actores involucrados, docentes, organizaciones barriales, comunidad educativa, instituciones, etc. Qu educacin ambiental necesita Mendoza? Una de las primeras tareas pendientes en esta materia, es la discusin y reflexin sobre qu educacin ambiental debe asumir la provincia, qu perspectiva, qu estrategias, hacia dnde y con qu objetivos. Este debate es necesario para fundar propuestas claras y no seguir repitiendo experiencias que no dieron resultado. Profundizar las discusiones tericas para esclarecer posiciones educativas y hacia el ambiente permitir detectar tradiciones vigentes en la prctica, concepciones subyacentes y definir los contenidos concretos de un programa provincial. Como se ha expresado anteriormente el enfoque de la educacin ambiental que ha dominado este campo, ha cambiado desde posiciones muy naturalistas a las posturas ms globalizantes, en que no se separan las cuestiones histricas, sociales, culturales y polticas del ambiente natural. En los ltimos aos, se ha abierto un nuevo campo de investigacin acerca de las representaciones sociales de los docentes sobre los problemas ambientales, y el modo en que influyen sobre las actitudes y prcticas pedaggicas. Los expertos consideran que el primer paso para la realizacin de la educacin ambiental consiste en la identificacin de las representaciones que tienen las personas involucradas en el proceso educativo2. Segn Ferreira Da Silva quien ha estudiado este tema en Brasil- las representaciones sociales por lo general definen las prcticas

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas en el aula sobre el ambiente. Coincidiendo con Gonzlez Gaudiano: no basta la existencia del elemento objetivo (degradacin), es necesario que la sociedad humana relacione dicha situacin con determinadas causas antrpicas y, adems, que considere tal estado como crtico. Eso tambin es un producto histrico3. Debe respetar la idiosincrasia y las pautas culturales de cada comunidad, los problemas propios. Las propuestas homogeneizadoras han fracasado. Es necesario la consulta y el contacto con los lderes y representantes de cada comunidad, barrio, distrito, para acotar las propuestas al contexto. Una propuesta para Mendoza de Educacin Ambiental debera formularse sobre los siguientes ejes: Una educacin para la participacin ciudadana: Puede la escuela incidir en las polticas pblicas?. La participacin pblica ha sido, generalmente, una de las fuerzas motoras para introducir los temas ambientales en la agenda pblica, tanto a nivel nacional como internacional. El enfoque educativo orientado hacia la participacin ciudadana en problemas ambientales permite preparar en la capacidad de tomar decisiones, resolver problemas y tomar iniciativas en cuanto a las problemticas que preocupan a la comunidad. La educacin ambiental puede convertirse en espacio fundamental para la construccin de una ciudadana comprometida con la calidad ambiental. Una educacin para ejercer los derechos ambientales: es importante reconocer la dimensin poltica de la educacin ambiental, como prctica pedaggica que contribuye a formar el espritu crtico. La reforma constitucional de 1994 reconoci la existencia de derechos de incidencia colectiva y expresamente, el derecho de proteccin al ambiente, la igualdad ante la ley, al usuario y al consumidor, incorporando como garanta para la proteccin de estos derechos, al recurso de amparo.4 Estos derechos colectivos se caracterizan por abarcar una variedad de intereses difusos, que no estn en la cabeza de un sujeto particular, sino esparcidos, difundidos entre todos los miembros de una comunidad. El derecho a la informacin pblica ambiental y a gozar de un ambiente sano pueden incluirse en la enseanza de contenidos curriculares tradicionales como formacin tica y ciudadana. Una educacin para el desarrollo sustentable que comprenda la visin histrica, local/global, interdisciplinaria del ambiente: el desafo de

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Oikos red ambiental un modelo de desarrollo sustentable, que pretenda integrar lo econmico, lo social y lo ambiental requiere de estructuras educativas aptas para abordar tal complejidad, a la vez que una flexibilidad conceptual y metodolgica. En este sentido, la formacin en todos los planos, desde los niveles bsicos hasta la educacin universitaria es fundamental para integrar la comprensin del ambiente en el sistema educativo. Aun cuando el campo terico se ha fortalecido, muchos aspectos continan sin resolverse. Algunos de los actuales cuestionamientos responden a indefiniciones en distintas reas: - Cmo formar valores y qu valores transmitir? - Es mejor estudiar el ambiente sectorizado en el curriculum escolar? - Cmo transversalizar en el currculo los valores ambientales? - Cmo integrar la educacin formal y la no formal? - Cmo relacionar lo econmico con lo ecolgico en proyectos ambientales? Estos y otros cuestionamientos se nos presentan en este campo, que por esa razn es dinmico, vivo y en construccin. La Ley del Ambiente 5961 confiere al Poder Ejecutivo, a travs de los organismos gubernamentales competentes, el deber de incluir la educacin ambiental y los planes y programas de estudio de todos los niveles de la educacin obligatoria y sistemtica de la Provincia de Mendoza (Ley 5961, Ttulo VI, Cap. I, art. 43). Con respecto a la financiacin, establece en el Artculo 45: el poder Ejecutivo determinar las partidas necesarias para financiar el programa de poltica y gestin ambiental que se crea por esta ley. Tomamos de Gonzlez Gaudiano la propuesta bsica para comenzar a trabajar en educacin ambiental:
Lneas de trabajo Breve explicacin Necesidad de interrelacionar los problemas visibles inmediatos con los de mayor largo alcance Cmo seleccionar y jerarquizar los problemas ambientales

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1. Relacin global/local

2. Jerarqua de prioridades

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Implicaciones ideolgicas no siempre explcitas de los planes o proyectos en educacin ambiental. Discusin del enfoque educativo Lo relativo a la forma cmo se transmite el mensaje Anlisis del cuerpo terico que est por detrs del proyecto educativo

3. Valoraciones implcitas

4. Concepcin de educacin 5. Mediaciones subyacentes 6. Fuente de ideas que sostienen el programa

Cmo implementar una educacin ambiental? Superando barreras... En general, los argumentos para justificar la no prctica de la educacin ambiental gira en torno a distintos obstculos que se presentan en la realidad provincial y que atentaran contra la implementacin. Algunos de ellos son cuestiones que dependen de una decisin poltica, como la falta de presupuesto, otros estn implcitos en el sistema y son ms difciles de superar. Mencionaremos algunas de estas dificultades: No hay documentacin de experiencias anteriores. El registro de estos programas y acciones implementadas constituira el marco referencial y un gran apoyo en el proceso de construccin de nuevas propuestas. La formacin docente en el campo de lo ambiental es dbil. Si nos referimos a los docentes de EGB, la inclusin de conceptos relacionados con el ambiente se reduce a las ciencias naturales. No hay ofertas de especializacin o cursos de capacitacin regulares que estn al alcance de los docentes para sistematizar una formacin en este campo. Escasa bibliografa, sobretodo con enfoque didctico y metodolgico. Escasas experiencias de abordaje interdisciplinario. El conocimiento ambiental es sobretodo global, existe poca circulacin de informacin sobre los problemas locales Desarticulacin entre los principales actores responsables de la gestin pblica en materia ambiental y educativa.

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Oikos red ambiental Escasa relacin provincia-municipio para emprender acciones en comn sobre ambiente. Las posibilidades de una implementacin A modo de sugerencias, algunas acciones que se pueden articular para superar los obstculos son: Reconocer y conocer nuestros problemas Para integrar un plan de educacin a la gestin ambiental, se debe contar con buena informacin para conocer nuestra realidad. Para ello, en Mendoza existen centros de produccin cientfica y tecnolgica como las Universidades pblicas y privadas, el CRICYT, donde se genera el conocimiento, donde hay almacenada mucha informacin valiosa sobre nuestros problemas, informacin que los gobernantes luego contratan con expertos o consultores. Hay investigaciones cientficas serias, actualizadas y de origen local. Recientemente, el Plan estratgico 2012 lanzado por la Universidad Nacional de Cuyo, que incluye la variable ambiental, es un material disponible para la toma de decisiones. Pero esta informacin debe ser mediada, debe ser transferida al mbito educativo formal y no formal con lenguaje adecuado y accesible. Se debe evitar la disociacin entre escuela y cientficos. Esto requerir de nuevos enfoques pedaggicos. Articular las distintas jurisdicciones Establecer vnculos a nivel nacional, pero fundamentalmente mirar la propia realidad y generar propuestas que respondan a las demandas de las distintas jurisdicciones y que concentren los esfuerzos hacia la solucin de los problemas ambientales de todos los departamentos. En esto, las autoridades locales son las que mejor conocen la raz y el estado de situacin de tales problemas, las potencialidades de su comunidad y las posibilidades de un proyecto exitoso. El Municipio es un mbito ideal para aplicar programas de educacin ambiental, sobretodo no formal, articulando con otros sectores de la gestin. Articular acciones con la Direccin General de Escuelas Trabajar en conjunto con la DGE es una premisa fundamental,

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Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas pues es el organismo que conoce y maneja el sistema educativo, las instituciones y los docentes. Si se pretende introducir el enfoque ambiental en la curricula, se deber negociar y llegar a un lenguaje comn, respetar los tiempos de las transformaciones y evitar las imposiciones. Este proceso se vincula con el punto siguiente de la formacin de docentes. Trabajar con el tercer sector, sobretodo con organizaciones no gubernamentales que se dedican a la defensa del ambiente Formar recursos humanos Preparar a los futuros docentes en el anlisis de los problemas socio-ambientales, que pueda generar desde las aulas un cambio paulatino que se reproduzca en sus comunidades. Por lo tanto, la formacin inicial de los docentes sera un primer paso a tratar de abordar en una implementacin de la educacin ambiental integral. En esto la Universidad tiene un papel relevante en la promocin de la investigacin y la extensin comprometida con la sustentabilidad ambiental. Por otro lado, planificar la capacitacin a los docentes implica tener en cuenta algunos aspectos para asegurar la permanencia en el tiempo. La escuela ha sido objeto de numerosos cambios curriculares en los ltimos aos. Sin embargo, el intento de implementar innovaciones ha tenido una cierta resistencia de las instituciones y de los docentes. Muchos expertos analizan estos procesos y coinciden en apuntar algunos factores que han hecho fracasar o retrasar la renovacin. Por un lado, los cambios han sido impuestos desde las autoridades del gobierno escolar, con casi nula participacin de sus protagonistas, los docentes. Se debe considerar a los profesores desde los fundamentos de las propuestas, ver sus posibilidades reales, tener consultas permanentes con todos los sectores docentes. Se rechaza la capacitacin tradicional del especialista en el tema, hacia el ejecutor, el maestro de aula. Estas experiencias de trabajo han provocado resistencia por parte del mbito docente, impidiendo una verdadera transferencia. Se debe propiciar la amplia participacin de todos los integrantes de la comunidad educativa, para lograr que todos se apropien del proyecto. El sentido de pertenecer a la ciudadana y ser protagonista en la defensa de los derechos es fundamental para influir en la conciencia social sobre los problemas ambientales. Es recomendable generar procesos en red, mediante la

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Oikos red ambiental formacin de capacitadores que multipliquen sus experiencias en equipos docentes en los propios establecimientos, en un trabajo cooperativo donde no se establezcan jerarquas. Tareas pendientes Despus del anlisis realizado, aparecen muchos temas pendientes, en especial desde la Administracin Pblica. Hay una tarea que se debe emprender ahora, pero que no puede abarcar solamente una gestin gubernamental: la educacin para la comprensin y valoracin del ambiente. Debe ser una poltica de Estado y superar las diferencias y las posiciones de cada signo poltico que asuma el gobierno de la provincia. Es una tarea planificada, con metas alcanzables a corto, mediano y largo plazo, para lo cual es necesario plantear estrategias vinculadas a las caractersticas especficas de cada comunidad especfica. Adems, algunas tareas que se pueden encarar son: Elaborar una gama de indicadores para evaluar proyectos y estrategias de Educacin ambiental llevadas a cabo Produccin local de bibliografa que apoye al docente en su tarea. Aumentar las publicaciones y su difusin en este campo. Incidir en la polticas ambientales a mediano y largo plazo.

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El futuro del agua

Jos Reta

A pesar de que a la Tierra se la llama Planeta Azul debido a su contenido de agua, el ser humano tiene acceso slo al 0.26% de los recursos hdricos; porque el 97.5% corresponde a agua salada y slo el 2.5% es agua dulce, cuya inmensa mayora est atrapada en los casquetes polares, en glaciares o en capas subterrneas profundas. Los ms amenazados por su escasez en un futuro son frica, Asia y por supuesto Amrica Latina. En el mundo el 69% del agua dulce est destinado a la agricultura, 23% a la industria y 8% a uso domstico. Pero de ese apenas 8% del 0.26% esta sometido a una acelerado proceso de contaminacin. Un claro ejemplo de esto es que mientras los italianos utilizan 200 litros de agua al da, los mexicanos utilizan 300 litros de agua al da; en Mendoza la cifra supera los 450 litros por habitantes da, en general en nuestro pas se desperdicia el 60% del elemento vital por roturas de caeras, infiltracin y otras deficiencias, estadstica que se encuentra tambin en nuestra Provincia. Mil cien millones de personas carecen de agua potable en el mundo y 2.400 millones viven sin servicios sanitarios ni de alcantarillado, segn las cifras publicadas por la agencia de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) Agua Sanidad e Higiene para Todos (WASH, por sus siglas en ingls). Unas 2.2 millones de personas, principalmente nios, mueren cada ao en los pases pobres a consecuencia de enfermedades causadas por la carencia de agua potable, de servicios sanitarios adecuados y por la falta de higiene. Cada da, 6 mil nios mueren de diarrea. El simple acto de lavarse las manos con agua y jabn reduce 33 por ciento este tipo de enfermedades. La mejora de la calidad del agua baja los casos de diarrea entre 15 y 20 %, la utilizacin de escusados los reduce 40 un %.

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Oikos red ambiental El ao 2003 fue consagrado como el Ao Internacional del Agua Dulce, instituido por la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) a travs de su Centro de Informacin, y se recordaba que el agua es un bien indispensable cada vez ms limitado y desigualmente distribuido, tanto en el tiempo como en el espacio. La disponibilidad del agua potable para el riego, es cada vez ms escasa por el continuo incremento de usos no agrcolas y la contaminacin de las aguas subterrneas. Adems, el abandono de muchos pozos, entre otras causas, favorece la contaminacin de las aguas subterrneas ms profundas, por infiltracin de las capas superficiales salinizadas. Sobre este proceso existen informes alarmantes en el seno del Departamento General de Irrigacin e INA respecto del acelerado proceso de contaminacin de las aguas subterrneas en el Este provincial, peligrando la actividad econmica de casi 40.000 ha. El umbral de vida til de este acufero se calcula en no ms de 15 aos de mantenerse las actuales condiciones de explotacin y manejo administrativo. Este problema tiene, adems, una trgica contracara: prolongadas sequas en distintas zonas de Mendoza, que muchas veces han acabado en voraces incendios que no pueden ser combatidos por las escasas reservas de agua Estudios del INA han datado el agua de la zona, en alrededor de 50.000 aos. Paradjicamente lo que a la naturaleza le costo 50.000 aos construir, el hombre y su administracin han destruido en 50 aos de explotacin, a una tasa de deterioro del 1000% anual. Esta inflacin ambiental es la mejor unidad de medida para evaluar la sustentabilidad de las polticas que se aplican. Segn el nuevo informe 2004 del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF, por sus siglas en ingls) Gland, Suiza, anualmente podran verse en riesgo bienes y servicios por un valor de U$S 70 mil millones en recursos provenientes del agua dulce, si los gobiernos no logran manejar sus humedales de manera sustentable.

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En cuanto a las reservas naturales de agua, conviene traer a primer plano los humedales existentes en nuestra Provincia: si no se realizan a tiempo las obras para evitarlo, la erosin podra terminar con el humedal del sistema Guanacache, entre las provincias de San Juan, Mendoza y San Luis que en 1999 fue reconocido como un humedal de importancia internacional (Ramsar) y que es necesario restablecer y cuidar. De

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas continuar este fenmeno de erosin, se calcula que en 10 o 20 aos podra desaparecer el sistema de lagunas y con l muchas zonas aptas para pastoreo, as como la fauna y la flora de uno de los humedales ms extensos de la regin del Gran Cuyo. Muchas veces a los humedales se les atribuye escaso o ningn valor econmico, comparado con actividades de uso de suelo que pueden arrojar beneficios econmicos ms visibles y de corto plazo. Los gobiernos deben reconocer el valor econmico, social y ambiental de los humedales, debiendo tambin incluir dentro de sus agendas nacionales el manejo sustentable de estos ecosistemas. Tambin deberan incluir sus humedales ms valiosos bajo la Convencin Ramsar, el nico tratado internacional existente para la proteccin de los mismos. Ms de 70% de los desastres que ocurren en el mundo se relacionan con el agua: tornados, tempestades, truenos, tormentas, ciclones, inundaciones y sequas, generan prdidas de vida, daos econmicos y sufrimiento de la humanidad, advirti la Organizacin Metereolgica Mundial (OMM). La falta de una poltica aluvional traer consecuencias inmensurables sobre los bienes y las personas, sumados al urbanismo irracional del piedemonte, su desmonte, impermeabilizacin y la ocupacin de cauces naturales. Las experiencias de Centro Amrica en la materia parecen no haber dejado ningn aprendizaje entre nuestros funcionarios. El Proyecto Millenium, con sede en Washington, viene trabajando desde hace 3 dcadas en la construccin de escenarios de futuro. El mismo a publicado recientemente 14 temas prioritarios que sern objeto de conflicto para el mundo en los prximo 40 aos, entre ellos el agua ocupa el segundo lugar en orden de importancia : 1. Crecimiento de la poblacin mundial; 2. Disminucin del agua potable y conflictos por el uso y apropiacin de los derechos; 3. Brecha cada vez mayor entre ricos y pobres; 4. Enfermedades nuevas y recurrentes y microorganismos inmunes; 5. Disminuye la capacidad de tomar decisiones y aumenta la necesidad que stas sean globales; 6. Proliferacin del terrorismo;

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Oikos red ambiental 7. Dinmica humano-ambiental interactiva; 8. Cambios en el status de la mujer; 9. Hostilidades religiosas, tnicas y raciales; 10. Desarrollo y avance de la Tecnologa de la Informacin; 11. Crecimiento y sofisticacin del crimen organizado; 12. Crecimiento econmico; 13. Envejecimiento de centrales nucleares; 14. Pandemia de HIV; 15. Cambio de la naturaleza del trabajo. Pensar el futuro de Mendoza sin el agua, es imaginar una nueva Provincia con otras bases de trabajo y desarrollo. Sin duda, nuestro futuro hdrico se parece ms al de Israel que a la Mendoza que hoy conocemos. De mantenerse esta tendencia, y nada indique que el curso de la administracin del agua vaya en otra direccin, habr que pensar en la limitacin de algunas actividades econmicas centrales para nuestro desarrollo como la agricultura o el desarrollo con exclusividad en agua de reuso. Es necesario, aunque hoy resulta difcil pensar una Mendoza sin vitivinicultura, una industria sin agua, una ciudad con escaso arbolado pblico, actividades recreativas con aguas salada y agua de uso domestico reciclada dentro del hogar. Desafos para el futuro La administracin del agua deber en los prximos aos afrontar los desafos que la crisis hdrica le presenta, los siguientes son algunos de ellos: El sistema jurdico deber flexibilizarse para posibilitar la transferencia de derechos y mejorar la eficiencia en el uso.

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Es conveniente crear una nica Autoridad de Aguas, pero de no ser posible, es necesario reducir los costos provocados por el proceso de toma de decisiones aisladas y los conflictos interinstitucionales frente al usuario, por la aparicin de competencias compartidas, superpuestas, descoordinadas y enfrentadas. Es necesario crear mbitos de coordinacin fuertes

Conflictos Socio-ambientales y Polticas Pblicas que pongan limites al feudalismo administrativo que causa la gestin fragmentada del recurso. La gestin integrada por cuenca hidrogrfica constituye la unidad territorial ms apta para la planificacin integral del recurso hdrico, dado que tiende a considerar la totalidad de la oferta y demanda hdrica, facilitando el proceso de asignacin y transferencia de derechos hacia las reas crticas. Adems, permite individualizar las externalidades y perjuicios a terceros e impactos ambientales, en especial cuando se trata de cuencas endorreicas. Tarde o temprano se utilizar y reutilizar toda el agua fcilmente disponible, por lo cual deben prevenirse los conflictos entre usuarios, trabajando con anticipacin y en forma conjunta para corregir los vacos legales y organizacionales de la Administracin. El valor econmico del agua deber ser reconocida en todas las decisiones de la Administracin, para que luego ese reconocimiento alcance a la cultura colectiva de los usuarios. Es necesario endurecer la implementacin de normas ambientales puesto que luego de 15 aos de legislacin, concientizacin y capacitacin a llegado la hora de actuar, de forma ordenada, con metas de mejora progresiva, pero sin dilaciones en funcin de la tasa de deterioro ambiental existente.

Notas Sessano, Pablo. Educacin ambiental en el sistema educativo de Buenos Aires. En : Eco-portal, revista electrnica, 11 abril 2004.
1

Ferreira Da Silva, Rosana. 2002. Representaciones sociales de medio ambiente y educacin ambiental de docentes universitarios(as). en: Revista Tpicos en Educacin Ambiental n 4, Universidad de Guadalajara, Mxico. p. 24.
2

Gonzlez Gaudiano, E. 2003. En pos de la Historia en educacin ambiental, en : Revista Tpicos de Educacin Ambiental N 8, p.39.
3

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Artculos 41, 42 y fundamentalmente 43 de la CN. Vale sealar que el derecho pblico provincial, habia mostrado una evolucin ms temprana en este tema; ya durante la dcada del 80 diversas provincias haban
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Oikos red ambiental comenzado a reconocer diferentes modalidades de tutela de los intereses colectivos o difusos (por ejemplo, la constitucin de la Pcia. de Crdoba -art. 53- reformada en 1987, la ley 10.000 de Santa Fe del ao 1986, entre otros casos).

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