Capitolul UE federaie sau confederaie?

Motto: UE reprezint un obiect politic neidentificat. Jaques Delors fost preedinte al Comisiei Europene Dincolo de tratate i de evoluiile concrete care rezult de aici, problema de fond a UE rmne cea a identitii sale. Europa lui Jean Monnet era orientat ctre un scop politic, chiar dac a fost ulterior deturnat pe o cale economic. Mitul Statelor Unite ale Europei pare ns astzi depit. Pentru a atrage adeziunea populaiei din statele membre, UE ar trebui s-i afieze natura sa politic i s-i anune finalitatea. Pare mai mult dect evident c perioada unei Europe implicite, a crei evoluie avea loc dincolo de cortina de fier, este demult depit. Ca atare, opinia public are nevoie s neleag care sunt astzi raiunile de a fi ale procesului de integrare, de vreme ce nu mai e vorba de a uni ri care au n comun trecutul carolingian sau cultura latin, ci ri din Europa Central i de Est, cu tradiii i evoluii istorice complet diferite.

2.1 Mai mult dect o organizaie, dar mai puin dect un stat
A rspunde la ntrebarea ce este Uniunea European, se dovedete a fi mult mai complicat dect ne-am putea imagina. Cci UE nu este un stat (aa cum poate fi el definit dup pacea de la Westphalia), dar nici o organizaie internaional, aa cum sunt apar ele definite conform actualelor norme ONU. Pentru a argumenta acest lucru vom prezenta pe rnd elementele caracteristice celor dou entiti, statul i organizaia internaional. ncepem cu statul, care poate fi definit drept acea entitate fizic i juridic caracterizat prin cel puin patru atribute (J. McCormick, 2002, p. 2): a) Teritoriu clar demarcat prin granie i controale ale micrii persoanelor, capitalurilor i bunurilor; b) Suveranitate asupra acestui teritoriu, asupra persoanelor i resurselor din interiorul granielor, precum i dreptul de a impune taxe i a emite legi n cadrul acelorai limite fizice;

c) Independen din punct de vedere politic i juridic, crearea i funcionarea unui sistem propriu de guvernare asupra rezidenilor; d) Legitimitate, respectiv recunoatere din partea poporului dar i a altor state a autoritii i dreptului de jurisdicie asupra teritoriului respectiv. Ceea ce trebuie reinut este c nici una din aceste caliti nu apare ca absolut, cu alte cuvinte, n realitate pot exista att dispute teritoriale care s contrazic prezena primei trsturi, ct i aspecte de natur economic sau politic, care s pun sub semnul ntrebrii noiunea de suveranitate (de exemplu, obligaia de a respecta standardele, procedurile i alte prevederi stabilite prin reglementri internaionale). n plus, independena unui stat nu va rmne intact n condiiile presiunilor economice i de securitate venite dinspre exterior, iar nivelul de legitimitate al unui stat va varia n funcie de modul n care proprii cetenii respect autoritatea guvernului respectiv. n interiorul unui stat, pe de alt parte, pot exista una sau mai multe naiuni. n vreme ce statul reprezint o entitate politic i juridic, naiunea reprezint un grup de persoane unite printr-o istorie, limb i cultur comune. Dei, uneori naiunile pot coincide cu statele, cele mai multe state gzduiesc ns diferite grupri naionale (ceea ce face ca diferenele dintre state s devin mai puin clare) 19 . McCormick (2002) consider c, n ultimele decenii, pe fondul amplificrii efectelor generate de globalizarea economiei mondiale, puterea statelor este n continu descretere i asta deoarece: Crete gradul de complexitate al economiei mondiale, ca urmare a intensificrii nevoilor comerciale, de securitate i de capital; Crete mobilitatea persoanelor, pe fondul unor noi modele de emigraie (de la turismul n mas la micrile de persoane angajate de companiile multinaionale); Micrile minoritilor naionale devin tot mai bine organizate i merg n direcia solicitrii independenei; Statele se dovedesc n anumite situaii incapabile s rspund nevoilor de securitate, justiie, prosperitate i aprare a drepturilor umane; Revoluia din tehnologie, tiin i comunicaii, precum i nevoia de a rspunde unor probleme transfrontaliere, precum poluarea, impun noi reglementri.

19

Aa de exemplu, Spania este un stat a crui populaie este format din mai multe naiuni, respectiv andaluzi, aragonezi, basci, cantabrieni, castilieni, catalani, galiieni, navarezi i valencieni.

2.1.1 Suveranitate versus guvernare global

Pentru c suveranitatea reprezint un concept asupra cruia se dezbate astzi i mult i intens, vom ncepe prin a trece n revist cele mai semnificative momente din viaa acestui concept: Dup cum au artat unii autori (Hinsley, 1966), suveranitatea a aprut n secolele XV XVII, ca o noiune cu dou nelesuri: o Pe de o parte, exprima supremaia suveranilor respectiv a conductorilor unei ri fa de populaia guvernat, suveranul declarat i recunoscut ca atare neacceptnd ali egali n rndul populaiei aflate n interiorul rii respective; o Pe de alt parte, exprima supremaia respectivilor suverani fa de conductorii altor ri, suveranii recunoscui ca atare neacceptnd existena unor superiori n afara granielor, respectiv n mediul internaional. Noiunea a dobndit o accepiune normativ n a doua jumtate a secolului al XVII-lea, n mod convenional momentul putnd fi plasat n timp dup Conferina de pace din Westphalia (1648), care a urmat rzboiului de 30 de ani. Msura n care ulterior, normele Westphaliene au guvernat efectiv practicile internaionale este ns discutabil, ceea ce l-a determinat pe unii autori (Krasner, 1999) s vorbeasc despre aa-numita ipocrizie instituionalizat, de vreme ce suveranii, dei clamau existena suveranitii i necesitatea respectrii ei nu ezitau s intervin unii n afacerile altora.

C. Brown (2001, p. 128) consider c suveranitatea presupune att existena unui statut juridic, ct i a unui concept politic: A spune despre un stat c e suveran nseamn a emite judeci privind poziia sa juridic n plan internaional, cu alte cuvinte, faptul c statul respectiv nu este colonie sau parte a unui sistem suzeran; Statul este suveran i din punct de vedere politic, acest lucru implicnd existena unor competene, puteri distincte, precum capacitatea de a aciona ntr-un anumit mod, n diferite situaii. Krasner (1999) sugereaz c aceast abilitate are o dubl conotaie, demonstrnd pe de o parte capacitatea de a aciona n plan intern i, pe de alt parte, capacitatea de a controla tranzaciile transfrontaliere.

Cu alte cuvinte, suveranitatea poate fi privit att ca un statut juridic, deinut sau nu de un stat n plan internaional ct i ca o nmnunchere

de puteri i capaciti, de o mai mare sau mai mic extindere. De observat c, exercitarea acestor puteri n mod eficient nu se poate realiza dect n anumite condiii, respectiv n msura n care statele lumii sunt dispuse s coopereze n plan internaional i s-i partajeze suveranitile. Un exemplu poate explica mai bine ce anume nsemn acest lucru i faptul, oarecum paradoxal, c un stat, pentru a-i ntri puterea de aciune trebuie s renune la o parte a prerogativelor sale. Aa de pild, una din puterile suverane ale unui stat este aceea de a avea un serviciu potal. Un asemenea serviciu nu va putea funciona eficient dect n condiiile n care va exista o cooperare liber consimit cu alte state, astfel nct scrisorile s poat fi trimise i primite i dincolo de granie. Acest lucru se poate ntmpla numai n msura n care statele cad de acord s cedeze o parte din competene unui organism independent 20 . n concluzie, pentru a fi i, respectiv pentru a aciona cu adevrat n mod suveran, un stat trebuie s fie de acord s cedeze o parte din suveranitate. ntre necesitatea cedrii unor prerogative suverane - din nevoia real de a guverna mai eficient n interiorul unui stat i necesitatea unei guvernri globale pare a nu mai fi dect un pas. 21 Cu toate acestea ar fi o eroare s privim procesul guvernrii globale ca fiind unul care treptat va include toate domeniile vieii internaionale sau toate regiunile lumii, la fel cum nu trebuie pus nici semnul egal ntre guvernarea global i guvernul global, cele dou noiuni fiind evident diferite (un proces versus o instituie). Ca atare, nu trebuie niciodat exagerat modul n care lumea, ca ntreg, este ordonat i guvernat pornind de la anumite norme. Se poate constata faptul c, pe msur ce capacitatea statelor de a rspunde nevoilor cetenilor a sczut, s-a accentuat tendina de cretere a cooperrii internaionale n probleme de interes reciproc. Cea mai cunoscut form de cooperare n plan extern o reprezint organizaiile internaionale (OI), entiti n cadrul crora coopereaz diferite ri, grupuri de interes, corporaii i guverne. Una din cele mai cunoscute definiii prezint organizaiile internaionale ca reprezentnd o form de organizare care promoveaz cooperarea voluntar i coordonarea ntre membri, dar care nu au autonomie i nici autoritatea de a-i impune regulile n faa membrilor (John McCormick, 2002, p. 5). Apariia OI reprezint un fenomen de dat relativ recent, menit s permit ncurajarea cooperrii internaionale i evitarea conflictelor internaionale.

Ca, de exemplu, n 1874, cnd a fost creat Uniunea Universal a Potelor (Universal Postal Union). 21 n acest context, nu sunt surprinztoare nici ntlnirile la vrf ale G7 / G8, sau cele ale elitelor politice ale lumii de la Davos.

20

Astfel, dac n 1900 erau circa 220 OI, n 1969 numrul lor crescuse la peste 2000, n 1981 la 15.000, iar n 2001 cifra era de peste 40.000. 22
Exist mai multe tipuri de organizaii internaionale (OI), difereniate att prin raiunile de existen, ct i prin scopurile urmrite, structurile i metodele adoptate. n funcie de structura entitilor componente, OI pot fi clasificate n dou categorii mari: Organizaii interguvernamentale (OIG) constituite din guverne naionale, acionnd n direcia promovrii cooperrii voluntare ntre guverne n domenii de interes comun. n procesul de decizie, OIG nu au autonomie (sau au una foarte limitat) deoarece deciziile sunt luate de membri, iar capacitatea lor de a urmri punerea n aplicare a deciziilor este redus sau egal cu zero. n aceast categorie se includ organizaii precum ONU, Commonwealth, OMC, OCDE, NATO etc. Organizaii non-guvernamentale internaionale (ONGI) includ att organismele care acioneaz n plan internaional, n afara guvernelor, ct i pe cele formate din grupuri de ONG naionale. Din aceast categorie fac parte corporaiile multinaionale precum Sony, General Motors etc., dar i gruprile non-profit care coopereaz pentru atingerea scopurilor colective ale membrilor constitutivi sau fac presiuni asupra guvernelor n sensul modificrii politicilor (de exemplu, Amnesty International domeniul drepturilor umane, Friends of the Earth domeniul mediului sau International Red Cross activiti umanitare).

La prima vedere, UE pare a fi o OI standard, respectiv o asociere voluntar de state, n care cele mai multe decizii sunt rezultatul negocierilor dintre liderii statelor membre, cu puteri reduse n a impune aplicarea reglementrilor; majoritatea membrilor instituiilor comunitare nu sunt direct alei, ci sunt numii sau aparin unui organism din oficiu (ca de exemplu, membrii Consiliului de Minitri ai UE sunt minitrii ai guvernelor naionale). La o analiz mai atent ns, UE apare a fi mult mai mult dect o organizaie, din cel puin trei categorii de motive: 1. instituiile sale au capacitatea de a emite decizii cu putere de lege i de a concepe politici obligatorii pentru statele membre (de exemplu, n domeniul concurenei, agriculturii, politicii regionale etc.), iar n domeniile n care UE are autoritate, legislaia comunitar este mai presus de legislaia naional; 2. membrii si nu sunt egali ca putere, cele mai multe decizii se iau folosind un sistem de vot ponderat, n funcie de mrimea populaiei;
22

Union of International Associations Homepage, 2001, n J. McCormick, 2002.

3. n anumite domenii (de exemplu, n cel comercial), UE are autoritatea de a negocia n numele celor 25 de membri. Atunci cnd cooperarea duce la transferul autoritii ctre instituiile respectivei OI, se trece n fapt de la nivel interguvernamental la nivel supranaional.
Planul supranaional implic existena unor forme de cooperare n cadrul crora se creeaz un nou nivel de autoritate, deasupra statelor, care dobndete autoritate independent de acestea. Un organism supranaional se ridic dincolo de interesele de grup / individuale ale statelor membre i ia decizii n funcie de interesele tuturor.

Evident, nu este foarte uor de etichetat UE ca fiind un organism interguvernamental, supranaional sau o combinaie a celor dou niveluri. Dezbaterile au fost ndelungate i au avut n vedere problema puterii cedate de ctre guvernele naionale ctre instituiile comunitare (Comisie, Parlament) 23 . Unii analiti (Keohane i Hoffman, 1990) au fcut observaia c interguvernamentalismul i supranaionalismul nu sunt dect dou extreme ale unui proces continuuu sau ale unui joc cu sum nul, respectiv creterea caracteristicilor supranaionale implicnd pierderea anumitor trsturi specifice suveranitii. Pe de alt parte, ali analiti (Lindberg i Scheingold, 1970, pp. 94-95) au descris UE drept un experiment n manifestarea n comun a suveranitii, nu n transferarea ei de la nivelul statelor la nivelul unor instituii supranaionale, subliniind c nu orice ctig la nivelul UE nseamn o pierdere la nivel naional i c relaia dintre UE i statele membre este mai degrab una simbiotic, nu competitiv.

2.2 Federalism versus confederalism

n funcie de gradul n care autoritatea este divizat ntre statele participante se pot distinge mai multe grade / niveluri de cooperare. n cazul UE s-au vehiculat dou opinii dominante, federalismul i confederalismul. Confederalismul reprezint un sistem de organizare n care dou sau mai multe state/organizaii suverane, i menin identitatea, dar confer puteri clar precizate unei autoriti centrale, din motive legate de securitate, eficien etc. La rndul ei, confederaia reprezint o asociere de state suverane, constituite ntr-un nou stat, n care transferul de putere este limitat i rezervat numai anumitor domenii.
23

n vreme ce britanicii sau danezii s-au artat reticeni n fata tendinelor supranaionale, belgienii sau luxemburghezii s-au artat a fi mult mai favorabili.

Baza legal a unei confederaii o reprezint existena unui tratat ntre statele membre, ncheiat conform normelor internaionale. Un asemenea tratat nu intr n contradicie cu prezena constituiilor proprii n fiecare din statele membre, iar modificarea lui necesit aprobarea fiecrui stat membru, prin decizie unanim.
Caracteristici de baz ale confederaiei: Membrii ei sunt suverani att n plan intern, ct i extern; Autoritatea central este relativ slab, ea existnd numai n funcie de voina statelor membre; Cetenii statelor respective vor continua s relaioneze direct cu guvernele naionale, nu cu autoritatea central; Confederaia reprezint o uniune de state suverane, nu un stat suveran de sine stttor; La rndul lor, statele membre au dreptul s adere i s se retrag dintr-o confederaie atunci cnd doresc; Baza legal o reprezint un tratat semnat de toate statele membre. Exemple de confederaii: SUA, pentru perioada 1781-1789 (pn la Constituie), Germania ntre 1815-1871 sau, ntr-o oarecare msur, Elveia astzi. n cazul SUA, de pild, guvernul central putea declara rzboi, bate moned, semna tratate dar nu putea impune taxe sau reglementa relaiile comerciale. Puterea confederal era reprezentat de un Congres ales, n cadrul cruia fiecare din cele 13 state avea un vot. Caracteristici de baz ale federaiei: Statele membre pierd atribute ale suveranitii n favoarea unor instituii federale; Puterea este mprit ntre autoritile federative i cele ale statelor membre, respectndu-se principiul separrii puterilor n stat (ntre puterea legislativ, executiv i judectoreasc); Federaia nu reprezint o uniune de state, ci un nou stat suveran; Statele membre nu au dreptul s se retrag dintr-o federaie; Baza legal o reprezint Constituia. Exemple de federaii: Se pot da numeroase exemple de federaii, de la Canada, Australia, la Germania, India sau Nigeria, dar cea mai bine cunoscut este SUA (care a devenit o federaie n 1789).

Federalismul poate fi definit drept un sistem de organizare administrativ n care puterea se mparte ntre guvernul central i statele membre, ambele niveluri de putere derivndu-i fora de la ceteni, n mod direct. Ca atare, federaia, la rndul ei,reprezint un stat suveran, n care puterea este partajat ntre autoritatea federal, central i autoriti locale, regionale. Ea presupune existena unui guvern naional, cu puteri n domeniul politicii externe i de securitate, dar i a unor guverne locale, cu putere n domeniul

educaiei, culturii etc. Exist o singur moned, o singur for de aprare i o constituie scris (baza legal a federaiei), care statueaz clar separarea puterilor n stat ntre diferitele niveluri de guvernare. n cazul unei federaii, baza legal reprezentat de Constituia, nu anuleaz existena altor constituii n statele membre. Modificarea Constituiei nu necesit aprobarea fiecrui stat membru (unanimitate), ci doar nregistrarea unei majoriti mult mai strict definite (de pild, n SUA, amendarea Constituiei necesit voturile a cel puin din membri). Tabelul urmtor (tabelul 2.1) surprinde diferenele eseniale dintre o confederaie i o federaie. Diferenele dintre o confederaie i o federaie
Tabelul 2.1
Definiie Suveranitate Legitimitate Baza legal Competene Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetenia Confederaie Uniune ntre state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibil Interguvernamental Unanimitate Naional Federaie State care formeaz o federaie Stat federal Uniune de popoare Constituie Statul federal Existen permanent Federal Majoritate Federal

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 6

Deosebit de interesant, e faptul c, n interiorul UE, termenul de federaie are accepiuni diferite. Aa de pild, pentru britanici, federalismul este sinonim cu centralizarea excesiv, n timp ce pentru germani sau italieni, federalismul nseamn dimpotriv, descentralizare i mprirea puterii ntre niveluri administrative diferite, astfel nct nivelul superior s pstreze numai atta putere ct este necesar (vezi conceptul de subsidiaritate, strns nrudit cu accepiunea oferit n aceste state termenului de federaie).
n inima procesului de construcie a Constituiei UE se afl problema puterilor limitate - noiunea american pentru ceea ce europenii numesc principiul subsidiaritii (termen nscut din doctrina social-catolic). Dup cum tim cu toii, federalismul american a evoluat de o manier foarte animat n ultimii 150 de ani. (...) Dac UE va urma acelai drum rmne de vzut ns, dup cum se prezint lucrurile astzi, rearanjarea competenelor i responsabilitilor aflate pe agenda Conveniei ar putea duce fie la limitarea puterilor UE, fie la puteri noi i sporite n domenii cruciale precum guvernarea economic, justiie i afaceri sociale, politic extern i de securitate.
Sursa: Discurs rostit de Ludger Hunhardt, directorul Centrului Studii Integrare European, Universitatea Bonn, la Institutul European din Romnia, 17 octombrie 2002

2.2.1 UE federaie sau confederaie?

Pentru c UE are att trsturile unei confederaii, ct i pe cele ale unei federaii, un rspuns tranant la ntrebarea de mai sus nu este lesne de dat. n continuare, s trecem n revist trasaturile de federaie i confederaie ale UE. Atributele de confederaie i federaie ale UE
Tabelul 2.2 Confederaie
Cetenii statelor membre nu sunt direct legai de instituiile europene (cu excepia PE), ci de guvernele naionale; Instituiile cheie ale UE (Comisia, Consiliul de Minitri, Consiliul European, Curtea European de Justiie) sunt investite cu autoritate nu de ctre cetenii statelor membre ci de ctre liderii i guvernele statelor membre; Instituiile sunt, fie formate direct de ctre aceti leader (Consiliul de Minitri, Consiliul European), fie sunt numite de ctre acetia (Comisia, CEJ) Statele membre au nc identiti separate deoarece: au propriile sisteme de legi; pot semna tratate bilaterale cu alte state; pot aciona unilateral n cele mai multe domenii ale politicii externe i de securitate. Nu exist un sistem generalizat de taxe: dei UE percepe taxe, prin intermediul taxelor vamale, a prelevrilor la import, cea mai mare parte a impozitelor i taxelor (pe venit, proprietate, profit, etc.) sunt percepute n continuare la nivel naional. Nu exist un sistem militar european efectiv, forele terestre i navale aparin statelor membre. Dei exist simboluri europene (steag, emblema etc.), majoritatea cetenilor continu s se identifice cu propriile simboluri naionale.

Federaie
Exist un sistem de tratate i legi cu aplicabilitate direct pe ntreg teritoriul UE, interpretate uniform i aprate de ctre CEJ; Exista domenii, politici, n care statele membre au transferat autoritatea la nivelul UE, precum comerul, mediul, agricultura sau concurena, dar exist i domenii n care legislaia naional continu s fie dominant (politica social);

Exist un Parlament, direct ales de ceteni i, pe msur ce puterea acestuia crete, puterea legislativelor naionale scade;

Exist un buget al UE (dei de dimensiuni relativ reduse), care confer instituiilor europene independen financiar;

Comisia European are autoritatea de a iniia i purta negocieri cu tere state, n numele statelor membre, n domeniul comercial. UE are propria sa moned, care a nlocuit monedele naionale i propriile ei simboluri.

Sursa: Construit de autor dup John McCormick, op. cit, p. 8-12

Dup cum se poate observa, este mult mai uor s explici ce nu este Uniunea European, dect ceea ce ea este, de vreme ce nu avem de a face nici cu o confederaie dar nici cu o federaie, nici cu o organizaie

internaional dar nici cu un stat. Ca atare, aprecierea extrem de plastic fcut de fostul preedinte al Comisiei Europene, Jacques Delors, conform cruia avem de a face cu un obiect politic neidentificat (un object politique non-identifie / un unidentified political object) nu face dect s accentueze caracterul original al construciei europene, fr precedent i respectiv fr un model n evoluii anterioare, care depete cadrul stabilit de conceptele tradiionale i impune utilizarea unor concepte noi. n consecin, pentru a evita att utilizarea termenului de federaie, ct i de confederaie, n ultima perioad se utilizeaz tot mai mult cel de uniune supranaional, cu atribute care-l plaseaz ntre primele dou. Caracteristicile unei uniuni supranaionale
Tabelul 2.3
Definiie Suveranitate Legitimitate Baza legal Competene Continuitatea Procesul decizional Modul de luare a deciziilor Cetenia Confederaie Uniune ntre state State membre Uniune de state Tratat Statele membre Secesiunea este posibil n practic Interguvernamental Unanimitate Naional Uniune supranaional Uniune supranaional Partajat Uniune de state i popoare Tratat Constituional Conferite de statele membre Secesiunea este posibil n principiu Combinaie de supranaionalism i interguvernamentalism Majoritate calificat Att naional, ct i supranaional Federaie State care formeaz o federaie Stat federal Uniune de popoare Constituie Statul federal Existen permanent Federal Majoritate Federal

Sursa: K. Kiljunen, The European Constitution in the Making, 2004, p. 22

Cei mai entuziati adepi ai adncirii integrrii europene consider c UE ar trebui s evolueze ctre o federaie a Statelor Unite ale Europei, n care guvernele naionale s devin guverne locale, asemenea Landurilor din Germania sau statelor federale din SUA. Pentru a atinge un asemenea stadiu, UE ar trebui s aib un sistem fiscal comun, fore militare comune dar i instituii care s acioneze n numele ei n plan extern. Cum federalismul se dovedete a nu fi ns un concept static sau cu valoare absolut, ci unul dinamic, care mbrac forme diferite n situaii i perioade diferite (n funcie de particularitile i natura forelor politice, economice, sociale, istorice i culturale locale), nu sunt suficiente argumente care s susin ideea c federalismul european ar trebui s arate exact ca cel american sau chiar german. Aa cum, pn n acest moment, procesul integrrii s-a dovedit a fi unul extrem de prielnic inovaiei, cu certitudine i drumul pe care se va merge n viitor va fi unul particular UE i numai ei.