Sunteți pe pagina 1din 101

TITLUL V FORMELE CONCRETE ALE ACTIVITII EXECUTIVE

Capitolul XIV Actele de drept administrativ

Seciunea 1 Generaliti privind actele de drept administrativ

1.1. Denumirea actelor de drept administrativ Legislaia, practica judiciar i literatura de specialitate nu ntrebuineaz o terminologie unitar pentru denumirea principalului act juridic (de putere) emis de administraia de stat. Legislaia folosete, de regul denumirile concrete ale actelor juridice administrative, ca, de exemplu, hotrre, regulament, autorizaie etc., ceea ce permite, n cazurile precitate, stabilirea provenienei actului juridic, determinarea caracterului su normativ sau individual etc. ntruct actele juridice emise de administraia public cunosc o mare varietate i o abunden de denumiri s-a impus, cu necesitate, gsirea unei denumiri generice (ntocmai ca i n cazul actelor civile sau a celor judiciare) care s desemneze, n mod unitar, ntreaga categorie a acestor acte. n acest sens dou denumiri rein, n principal, atenia: cea de act administrativ1 i cea de act drept administrativ. Considerm c denumirea de act de drept administrativ se impune a fi reinut i aceasta din mai multe motive. n primul rnd, ea indic apartenena actului la administraia de stat i la activitatea executiv a acesteia. n al doilea rnd, ea precizeaz regimul juridic al actului respectiv, cel de drept administrativ, nlturnd orice posibilitate de confuzie ntre actele de putere ale administraie i actele juridice lipsite de aceast trstur (de exemplu, contractele) emannd de la aceleai organe i care, sub aspectul provenienei lor sunt tot acte ale administraiei sau administrative (de exemplu, contractul administrativ). n al treilea rnd, noiunea de act de drept administrativ nltur confuzia posibil ntre actele juridice administrative i nscrisurile sau actele constatatoare ale actelor juridice administrative. n sfrit, aceast noiune, folosit n practica judiciar2, administrativ n literatura de

Art.48 alin.1 din Constituie; Legea contenciosului administrativ nr.29/1990; Dec.civ.nr.1142/11 mai 1974 a Trib.Supr.sec.civ. n "C.D." pe 1974, p.283; R.Ionescu, "Drept administrativ", Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1970, p.218; Alex. Negoi, "Drept administrativ", multiplicat, Bucureti, 1973, p.45. Dec.civ. nr.1820/18.08.1974 a Trib.Sup., sec.civ., n "C.D." pe 1974, p.285.
3

specialitate3, dei nu este consacrat legal, d posibilitatea departajrii dup criterii tiinifice, respectiv natura juridic sau ramur de drept aparintoare, a actelor juridice de putere ale administraiei de stat de alte acte juridice, respectiv actele de drept civil, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc., provenind de la aceeai autoritate. 1.2. Definiia actelor de drept administrativ Definind4 actele de drept administrativ trebuie s le evideniem att asemnrile cu actele juridice n general (genul proxim), ct i deosebirile fa de toate celelalte acte juridice (diferena specific). n primul rnd, actele de drept administrativ, sunt acte juridice, adic manifestri de voin fcute cu intenia de a produce efecte juridice, n acord cu legea, garantate n realizarea lor prin fora de constrngere a statului. n al doilea rnd, aceste acte juridice sunt unilaterale fiind emise fr consimmntul celeilalte pri a raportului juridic creia i este destinat actul. n al treilea rnd, ele eman de la organele de stat (de obicei ale administraiei), n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii publice. n sfrit, ele sunt acte de putere, expresie juridic a formei pe care o mbrac activitatea executiv a statului. Sintetiznd aceste elemente putem defini actele de drept administrativ ca fiind actele juridice unilaterale emise n cadrul activitii executive de autoriti publice n calitatea lor de subiecte special investite cu atribuii de realizare a puterii de stat5. 1.3. Trsturile actelor de drept administrativ Trsturile actelor de drept administrativ reprezint acel ansamblu de nsuiri care determin includerea respectivelor acte n categoria actelor juridice i n mod concomitent le difereniaz de alte specii de acte juridice aparintoare diverselor ramuri de drept. Trsturile actelor de drept administrativ includ elementele eseniale, condiiile de valabilitate i caracteristicile specifice. Elementele sunt acele trsturi eseniale fr de care manifestarea de voin nu se poate constitui ca act juridic. Condiiile de valabilitate reprezint acel ansamblu de cerine care asigur actelor de drept administrativ producerea integral i n mod valabil a efectelor juridice6. Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezint acele nsuiri care, rezultnd din reunirea cumulativ a elementelor eseniale i a condiiilor de valabilitate, difereniaz aceste acte de alte categorii de acte juridice. Un act juridic este de drept administrativ fie atunci cnd din analiza aspectelor de fond (adic a nsuirilor sale interne) rezult aceste trsturi, deci avnd n vedere criteriul material al activitii fundamentale creia i d expresie fie atunci cnd actul este calificat ca atare prin normele juridice7 (criteriul formal al denumirii sale).

1.4. Regimul juridic al actelor de drept administrativ


3 4

5 6 7

T. Drganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.34-35; I. Iovna, op. cit., p.210 T. Drganu, op. cit., p.42; R. Ionescu, op. cit., p.218-2221; Alex. Negoi, op. cit., p.50-51; I. Iovna, op. cit., p.218. T. Drganu, "Formele concrete de activitate ale organelor", op. cit., p.234, 238, 240. T. Drganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.107 i urm. R. Ionescu, op. cit., p.230.

Regimul juridic al actelor administrative reprezint un ansamblu de reguli ce guverneaz formarea, modificarea i desfiinarea respectivelor acte. n primul rnd, actele de drept administrativ sunt supuse regimului juridic administrativ, avnd n acest sens un regim juridic propriu, distinct de al altor acte juridice. Acest regim se manifest cu privire la legalitatea actelor de drept administrativ, fora lor juridic i fora lor probant, mod de intrare n vigoare, de executare i de ncetare a efectelor juridice. Astfel, actele respective, dispun de prezumia de legalitate, sunt obligatorii i se pun direct n executare. Se evideniaz caracterul lor de acte de putere sau de autoritate prin opoziie, de exemplu, cu actele juridice civile, ale cror efecte vizeaz, de regul, numai prile participante la raportul juridic respectiv. n al doilea rnd, analiznd regimul juridic al acestor acte trebuie s-l distingem de natura juridic a efectelor sau raporturilor pe care le genereaz. Astfel, un act normativ (o hotrre a Guvernului) rmne un act de drept administrativ chiar dac reglementeaz raporturi civile, natura sa juridic fiind distinct de faptul c el constituie un izvor al dreptului civil. Pe de alt parte, un act individual de drept administrativ poate genera i raporturi juridice de alt natur (de exemplu ordinul de repartizare a unei suprafee locative poate sta la baza contractului de nchiriere) fr ca aceste raporturi, de cu totul alt factur, s-i modifice natura juridic proprie. n sfrit, faptul c un act de drept administrativ (o autorizaie) este reglementat prin norme aparinnd mai multor ramuri de drept (dreptul administrativ, drept civil, drept financiar etc.) nu duce la schimbarea naturii juridice unitare a actului n cauz, atunci cnd regimul juridic al acestuia este de drept administrativ, cu toat pluralitatea de norme care l reglementeaz. n al treilea rnd, actul de drept administrativ, ca act juridic nu se confund cu nscrisurile materiale sau "actele" constatatoare ale manifestrilor de voin productoare de efecte juridice. Numeroase acte de drept administrativ trebuie s ndeplineasc n mod imperativ cerina formei scrise, astfel nct existena actului juridic este condiionat de nsi existena nscrisului a crui lips antreneaz inexistena respectivei manifestri de voin. n dreptul administrativ apare ns o situaie special n sensul c administraia emite numeroase nscrisuri sau "acte", altele dect cele care constat actele juridice de putere ori actele civile sau de dreptul muncii, cu privire la care se pune problema naturii lor8. Dintre aceste "acte" enumerm pe cele de stare civil, ncheierile de autentificare, adeverinele i alte acte doveditoare. Aceste nscrisuri nu pot fi considerate acte juridice deoarece ele nu cuprind o manifestare de voin propriu-zis, productoare de efecte juridice, ci se mrginesc doar s constate existena unui eveniment (naterea, decesul), a unui fapt material-juridic (procesulverbal de constatare a svririi unei contravenii) ori atest o anumit situaie (de exemplu, calitatea de salariat, nivelul retribuiei). Alteori, aceste nscrisuri constat existena unor acte juridice civile (contract de vnzare-cumprare) sau de dreptul muncii (contractul de munc). n sfrit, n unele cazuri nscrisul se mrginete s constate manifestarea de voin a unei sau a unor tere persoane iar rolul funcionarului de stat se rezum doar la stabilirea identitii prilor, constatarea consimmntului acestora i precizarea datei cnd a avut loc operaiunea de constatare. ntreaga activitate a funcionarului sau a organului de stat rezumndu-se la o
8

T. Drganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor supuse controlului judectoresc n baza Legii nr.1/1967", Editura Dacia, Cluj, 1970, p.89-93; D. Holt i colaboratorii, "Administraia de stat n R.S.R.", Ed.Acad.Buc., 1968, p.277-282.
5

simpl operaiune tehnico-material, de constatare, fr ca ea s genereze efecte juridice n plus fa de cele conferite de lege evenimentelor sau faptelor juridice respective ori voinei prilor din raportul juridic concret. nscrisurile doveditoare emannd de la administraie nu reprezint acte de drept administrativ. Cu toate acestea ele au o anumit semnificaie juridic, acordat de lege, n sensul c pot condiiona valabilitatea actelor juridice civile, administrative, la care se refer, a unor operaiuni tehnico-materiale (de exemplu, avizele), fie servesc ca mijloace de prob pentru stabilirea existenei acelor acte, fapte juridice sau operaiuni pn la dovada contrar sau pn la nscrierea n fals.

Seciunea 2 Elementele actelor de drept administrativ Elementele actelor de drept administrativ sunt acele trsturi eseniale care constituie manifestrile de voin ale administraiei ca acte juridice specifice acesteia. Elementele eseniale confer aciunilor voliionale ale administraiei un caracter juridic, dar concomitent le difereniaz de alte categorii de acte juridice. Aceste elemente sunt urmtoarele: voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat, obiectul actului juridic, organul sau subiectul emitent al actului i motivele care stau la baza actului. Actele de drept administrativ nu pot exista n afara unuia, a unora sau a tuturor acestor elemente, n mod contrar fiind lovite de inexisten. Alturi de aceste elemente eseniale ale actelor de drept administrativ mai pot exista i unele elemente neeseniale, termenul i condiia, care pot s apar n cazul unor acte de drept administrativ. n ceea ce privete decizia administrativ ea are ca elemente interne nelegerea (compus din fenomene raionale i de ordin emoional) i voina (impulsul care determin aciunea subiectului ntr-un anumit sens)9, iar ca elemente externe factorul decident i obiectul deciziei. 2.1. Voina manifestat n temeiul i pentru realizarea puterii de stat Actul de drept administrativ este un act voliional care intervine n cadrul activitii executive contribuind ntr-o form specific la realizarea puterii de stat. 1. Actul administrativ este un act de voin cu caracter deliberativ, constituit n scopul producerii unor efecte juridice. Acest act presupune aciunea contient i voit a autorului su neputnd avea un caracter ntmpltor. i alte activiti administrative au un caracter voliional, cum este cazul actelor politice, a unor operaiuni tehnico-materiale (avizele) sau unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul administraiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv), ns diferena dintre aceste aciuni i actele de drept administrativ rezid n scopul urmrit prin actele juridice i anume producerea efectelor juridice. Prin aceast trstur actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor juridice. La rndul ei, voina din aceste acte trebuie s ntruneasc mai multe caracteristici: s fie intenionat, manifestat, s aib un dublu caracter, s fie autonom i neviciat. a. Caracterul intenionat al voinei din actele administrative presupune prefigurarea sau reprezentarea scopului aciunii i acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din aceast cauz actele juridice licite au ntotdeauna la baz intenia direct. Ea cuprinde intenia de a produce efecte juridice10, n care sens subiectul de drept urmrete producerea anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie voinei acestuia relevana juridic numai n considerarea existenei voinei i a direciei acesteia. Actul de voin cuprinde un element intern, subiectiv, intenia i unul extern, obiectiv, respectiv efectele produse n baza inteniei i anume raporturile juridice generate, modificate sau desfiinate. Att intenia ct i efectele urmrite i produse trebuie s fie n concordan cu
9 10

Alex. Negoi, "tiina administraiei", op. cit., p.122-123. D.Cosma, "Teoria general a actului juridic civil", Editura tiinific Bucureti, 1969, p.10-11.
7

legea ntruct legalitatea sau liceitatea constituie o caracteristic esenial pentru existena actului juridic, n special a celui administrativ care este nzestrat cu prezumia de legalitate. n cazul actelor de drept administrativ intenia autorului lor trebuie s fie n concordan numai cu acele efecte pe care legea le recunoate respectivei categorii de acte juridice. Astfel, n cazul actelor normative, organul de stat trebuie s prevad efectele de ordin politic, economic, social sau cultural urmrite11 prin reglementare, iar n cazul actelor individuale trebuie s se prevad efectele ce decurg din lege sau din alte acte normative subordonate acesteia i care stau la baza actelor individuale. n acest sens, intenia i efectele actelor de drept administrativ sunt extrem de limitate, comparativ cu alte acte juridice, datorit tocmai circumscrierii i cunoaterii exacte a efectelor din aceste acte, neexistnd posibilitatea conferirii unor alte efecte dect cele specifice respectivei categorii de acte sau a interpretrii ntr-un anumit sens a inteniei pentru determinarea mai exact a efectelor. Dreptul obiectiv determin coninutul voinei interne stabilind condiiile n care actul juridic produce efectele scontate. Cu ct organul administrativ este mai strict obligat la emiterea unui act cu att dreptul obiectiv acioneaz mai mult asupra inteniei emitentului (de exemplu, n cazul autorizaiilor impuse de lege), iar n msura n care emiterea unui act administrativ este lsat la aprecierea organului (de exemplu, autorizaiile libere), alturi de dreptul obiectiv, un rol crescnd n conturarea inteniei i a efectelor sale l au i elementele de oportunitate, mprejurrile faptice. b. Voina trebuie s fie manifestat adic trebuie s fie cunoscut de ctre cei crora li se adreseaz actul, pentru ca acetia s-i conformeze conduita conform inteniei autorului. Voina rmas la stadiul de simplu proces intern nu are nici o relevan atta timp ct ea nu trece n realitatea obiectiv, n faza sa extern. n cazul actelor de drept administrativ nu este suficient numai o simpl manifestare a voinei, pentru a se produce efectele juridice, deoarece actele n cauz trebuie s ndeplineasc anumite cerine de form, fie n ceea ce privete procedura lor (de exemplu, cerina aprobrii), fie n ceea ce privete materializarea manifestrii de voin respectiv forma exterioar scris, necesar de cele mai multe ori)12. Aceste cerine de form, dei nu confer efecte juridice manifestrii de voin, constituie, uneori, condiii de valabilitate sau de probaiune a actului juridic13. Tocmai datorit acestor cerine de form necesare manifestrilor de voin n cazul actelor de drept administrativ, a deciziilor de autoritate n general, s-a pus problema raportului de anterioritate, simultaneitate sau de ulterioritate dintre voin i actul juridic14, dintre decizia intern i actul juridic extern. Pornind de la teza c voina apare n dou ipostaze, una intern i alta extern, respectiv exteriorizarea ei, i c n dreptul administrativ este valid exteriorizarea fcut cu respectarea condiiilor de form cerute de lege, rezult c manifestarea voinei coincide cu emiterea sau cu adoptarea actului, fr a se putea considera manifestarea de voin anterioar actului juridic, chiar dac putem distinge, uneori, ntre momentul apariiei actului juridic i momentul ntocmirii nscrisului constatator care se redacteaz ulterior.

11 12 13 14

Art.102, lit."c" din Decretul nr.16/1976. R. Ionescu, op. cit., p.232. T. Drganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.11. M. Constantinescu, "Coninutul i forma de adoptare a deciziilor economice ca obiect al reglementrii juridice", n "R.R.D." nr.1/1973, p.65.

Modul de manifestare a voinei organelor administrative i cunoaterea efectiv a acestei manifestri are loc prin aducerea la cunotin a actelor administrative, de regul ntocmite n form scris, fie pe calea publicrii actelor normative, fie pe calea comunicrii actelor individuale. De momentul i din momentul manifestrii voinei i mai ales al cunoaterii efective al acesteia se leag anumite efecte ale actelor juridice cum ar fi intrarea lor n vigoare, punerea n executare etc. c. Actele de drept administrativ au un dublu caracter voliional prin aceea c exprim att voina statului consacrat prin lege i prin alte acte subordonate acesteia i care se impune n actele administraiei ct i voina autoritii executive emitente. n cazul acestor acte voina statului are un rol important dat fiind poziia subordonat a organelor administraiei fa de lege i de organele executive ierarhic superioare. De aceea, de exemplu, atunci cnd emit acte, organele administraiei publice trebuie s indice ntotdeauna actul normativ superior care constituie temeiul lor legal15, spre deosebire de actele juridice civile ale persoanelor fizice sau juridice. Uneori actele administrative pot s cuprind manifestrile de voin ale mai multor organe care i dau acordul ori aprobarea la emiterea deciziilor. d. Voina din actul de drept administrativ exprim un anumit grad de autonomie a organului emitent care dispune fie de autonomia decizional, fie de simpla independen operativ n activitatea sa. Dei voina organului emitent este subordonat voinei statului, reprezentat de organele puterii legislative i ale celei executive ierarhic superioare - ntruct n foarte multe cazuri administraia este obligat s-i declaneze din oficiu activitatea decizional totui nu putem reduce activitatea executiv numai la aciunea de simpl declanare a incidenei legii. Autonomia de voin crete odat cu facultatea recunoscut administraiei de a aprecia o anumit situaie i de a-i alege mijloacele cele mai corespunztoare n rezolvarea ei acionnd i pe considerente de oportunitate. e. Voina trebuie s fi neviciat ntruct vicierea ei afecteaz existena i valabilitatea actului juridic. Viciile actelor de drept administrativ sunt eroarea, dolul i mai puin violena. Eroarea este de fapt atunci cnd faptele reinute ca motive ale actului sunt eronate sau greit stabilite i eroarea este de drept cnd n emiterea actului organul nu se bazeaz pe un text legal sau se bazeaz n mod greit pe un text. Dolul, ca eroare provocat n mod fraudulos, are n dreptul administrativ particularitile sale, spre deosebire, de exemplu, de dreptul civil. Astfel, el poate proveni de la unul din subiecii raportului juridic (beneficiarul sau emitentul actului) ori de la ambele pri n scopul eludrii legii, a realizrii fraudei la lege. Din aceast cauz manoperele dolosive sau frauda la lege determin desfiinarea actelor de drept administrativ (chiar i a celor stabilite, definitive sau irevocabile) aa cum a prevzut legislaia i a statuat practica administrativ i cea judiciar). 2. Actul de drept administrativ este un act voliional emis n cadrul activitii executive, de realizare a puterii de stat. De aici concluzia c el nu poate proveni dect de la o autoritate public i c acest act nu poate fi emis n cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a statului. Totui, aceast trstur luat n mod izolat nu deosebete actul de drept administrativ de alte acte juridice ale administraiei de stat cum sunt contractele civile sau cele de munc, ncheiate de organele n cauz n scopul realizrii unor atribuii inerente chiar activitii executive.
15

Art.32 alin. ultim i art.38 din Decretul nr.16/1976.


9

3. Actul de drept administrativ este expresia juridic a modului specific de realizare a puterii publice de ctre administraia de stat, trstur care l particularizeaz n cadrul altor acte de putere ale statului, deosebindu-l, n acelai timp, de actele civile sau de dreptul muncii ale puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifest n calitate de titular al puterii publice ceea ce i confer actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu. Puterea de stat pe care se sprijin actul de drept administrativ nu se identific cu fora de constrngere a statului, ntruct aceast putere reprezint energia organizat a societii n exprimarea i realizarea voinei sale ca voin obligatorie pentru toi membrii ce o compun16. Fora de constrngere este mijlocul eficient de garantare i de realizare a drepturilor i obligaiilor generate de actele juridice n cazul nendeplinirii lor din convingere17. Dei sunt emise n baza puterii de stat i pot fi duse la ndeplinire prin fora de constrngere a statului, garantarea efectelor juridice ale actelor administrative prin aceast for nu constituie o caracteristic proprie acestor acte, ntruct toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, n realizarea lor, prin fora de constrngere a statului. Ceea ce reprezint trsturi n adevr specifice ale actelor de drept administrativ este faptul c ele se pun direct n executare, de cele mai multe ori din oficiu, fr vreo alt formalitate deosebit, iar fora de constrngere care le garanteaz aparine chiar sistemului de organe administrative. 2.2. Obiectul actelor de drept administrativ Alturi de elementul voin, actele de drept administrativ au i un obiect propriu. Obiectul actului juridic este, dup cum se tie, chiar obiectul raportului juridic pe care acel act l genereaz18. Obiectul raportului juridic este constituit din conduita prilor19, adic din acea aciune asupra creia sunt ndreptate drepturile i respectiv obligaiile participanilor la raportul juridic20. Analiznd obiectul actelor de drept administrativ vom constata urmtoarele: 1. Obiectul acestor acte este unic avnd la baz o singur cauz sau motiv ntruct actul administrativ nu este un acord de voin de forma contractului sinalgamatic (n care obiectul prestaiei unei pri are drept cauz contraprestaia celeilalte pri), astfel nct actul administrativ s aib un dublu obiect. 2. Obiectul actului este strict determinat de lege i de alte acte normative, subiecii, participanii la raportul juridic respectiv, neputnd fixa un alt obiect n cadrul aceleai categorii de acte juridice, dect cel prevzut prin normele de drept ce reglementeaz respectiva categorie. 3. Obiectul actului juridic este impus n mod unilateral de ctre organul emitent, care apare ca supraordonat n cadrul raportului administrativ chiar dac actul a fost emis la cererea unui solicitant. 4. Obiectul are caracter obligatoriu ntruct subiectele de drept trebuie s aib o conduit conform cu manifestarea de voin a organului de stat. Aceast trstur rmne valabil i n actele permisive (cum sunt, de exemplu, autorizaiile), care, dei nu oblig subiectele de drept la realizarea conduitei prevzute de ele, totui atunci cnd acestea doresc si exercite drepturile coninute de aceste acte trebuie s adopte conduita prevzut de ele.
16 17 18 19 20

M.Lepdtescu, op. cit., p.80. R. Ionescu, op. cit., p.227. Gh. Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil" partea general multiplicat, Cluj, 1973, p156. Op. cit., p.91. I.Ceterchi , "Teoria general a statului i dreptului", 1967, p.378.

10

Caracterul obligatoriu al obiectului este ct se poate de evident n cazul actelor onerative i a celor prohibitive. Uneori obiectul actelor de drept administrativ poate fi dublat de elemente de natur material, susceptibile de evaluare pecuniar, cum este cazul deciziilor de imputare aplicabile persoanelor ncadrate n munc21, a actelor prin care se stabilesc amenzi contravenionale22 sau se dispune confiscarea administrativ a unor bunuri23. Alteori obiectul actului de drept administrativ este n strns legtur cu obiectul altor acte juridice care au la baz o decizie a administraiei de stat (de exemplu, obiectul unei autorizaii de nstrinare i obiectul contractului de vnzare-cumprare, astfel nct, ori de cte ori ntre obiectul actului de drept administrativ i obiectul asupra cruia a czut acordul prilor apare o neconcordan, nseamn c nu exist o autorizaie de nstrinare referitoare la obiectul conveniei24). Obiectul actelor normative este alctuit din reglementarea propriu-zis a relaiilor sociale, reglementare ce formeaz dispoziiile de coninut ale acestor acte25. Obiectul reglementrii juridice l reprezint suma relaiilor sociale reglementate prin normele juridice26. Obiectul de reglementare, privit la nivelul mai general al ramurii de drept, mpreun cu metoda de reglementare contribuie la constituirea normelor juridice n ramuri unitare i autonome ale dreptului27. 2.3. Motivele actelor de drept administrativ Satisfacerea unor nevoi sociale, generale sau personale, naionale sau locale, impun organelor de stat promovarea, prin intermediul actelor juridice, a unor interese specifice. Aceste interese reprezint tocmai motivele sau cauzele actelor de drept administrativ, n cazul nostru. Totalitatea motivelor care stau la baza unui act juridic constituie motivaia acelui act, n timp ce motivarea acestuia reprezint aciunea de artare a motivelor actului respectiv. Motivul constituie un element esenial, intern i subiectiv care nu poate lipsi din structura actului juridic, indiferent de motivarea acestuia. El se desprinde din nsi textul nscrisului constatator al actului juridic28 fiind de neconceput emiterea unui act fr vreun motiv sau n afara motivelor legale. Motivele pot fi motive de fapt i motive de drept. Motivele de fapt sunt faptele sau mprejurrile care justific i determin adoptarea unui act juridic, iar motivele de drept sunt textele legale care permit i determin aceast adoptare. Actele administrative normative sunt emise ntotdeauna pe baza i n executarea legilor sau, dup caz, a decretelor 29, care le constituie motivul sau temeiul lor legal. Uneori legea prevede i anumite situaii de fapt care determin apariia unor reglementri administrative. Astfel, unele categorii de consilii locale au dreptul de a reglementa contravenii n caz de epidemii, calamiti naturale etc., precum i n orice alte
21 22 23 24

25 26 27 28 29

Art.107(1) din Codul Muncii. Art.20 alin.1, art.23 alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.22 alin.1 din Legea nr.32/1968. C.Brsan, A.Vasiliu, Not la dec.civ. nr.507/10 mai 1973 a Trib.Jud. Braov, n ".R.R.D." nr.12/1974, p.59. Art.76 alin.1 din Decretul nr.16/1976. Gh. Bobo, "Teoria general a statului i dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.172. Op. cit., p.172. Alex. Negoi, "tiina administraiei", 1977, p.153. Art.3 alin.2 din Decretul nr.16/1976.
11

situaii care reclam msuri urgente30. n acest caz situaia de fapt creat i urgena rezolvrii ei reprezint strile de fapt care permit i determin organele administrative s recurg la asemenea reglementri. n cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual motivele de drept izvorsc din actul normativ de baz, iar cele de fapt din situaia concret existent i care se ncadreaz n ipoteza normei juridice. Astfel, motivele juridice care determin primarul s emit o autorizaie constau tocmai n existena unei reglementri legale31, iar motivele de fapt izvorsc din necesitatea solicitantului de a desfura o anumit activitate permis de lege. Lipsa motivelor duce la inexistena actului juridic, ca de exemplu, n cazul n care s-ar aplica o amend contravenional pentru o fapt care nu a fost svrit. Caracterul ilegal al motivelor duce la nulitatea actului respectiv, ca de exemplu, n situaia n care actul de sancionare ar avea un alt temei dect cel legal (n ipoteza dat dac s-ar ntemeia acel act pe o norm abrogat). Sanciunea nulitii opereaz i atunci cnd organul este n eroare asupra motivelor care au determinat emiterea actului de drept administrativ sau cnd organul a fost indus n eroare cu privire la motivele care stau la baza acelui act juridic. Cnd organul administrativ este obligat prin lege s emit un act juridic (de exemplu, autorizaiile impuse de lege), fie din oficiu fie la cerere, nu intereseaz motivele care-l determin pe solicitant s cear emiterea unui act impus de lege. Cnd ns organul are facultatea de a aprecia asupra satisfacerii unei cereri prin emiterea unui act, el va fi liber s cerceteze motivele solicitrii (de exemplu, n cazul emiterii autorizaiei pentru exercitarea unei meserii). 2.4. Organul emitent al actului juridic Actul de drept administrativ eman de la organele statului care au potrivit legii, calitatea de organe ale administraiei de stat, fiind organe de decizie. Organele decizionale administrative pot fi organe cu conducere colegial i organe colegiale de conducere sau, n unele cazuri organe cu conducere unipersonal. Dreptul de decizie poate s aparin i unor persoane din cadrul organului colegial (minitri, preedini, directori) sau unor funcionari din structurile interne ale organului. Factorii de decizie au posibilitatea att de a emite decizii ct i de a participa la ntregul proces decizional (n etapele pregtirii, adoptrii, executrii i controlului). n tiina administraiei autorul unei decizii este numit factor sau subiect decident (reprezentnd persoana sau grupul de persoane ca organe investite cu dreptul de decizie n baza calitii recunoscute prin lege). Toi factorii care nu particip n nume i n interes propriu la adoptarea deciziei sunt participani la decizia administrativ. Organele cu conducere unipersonal funcioneaz fie n aceast form exclusiv, fie n mbinare cu formele colegiale de conducere. n procesul decizional avantajele conducerii unipersonale constau, printre altele, n operativitatea lurii deciziilor (datorit unei proceduri mult simplificate) i n unitatea deciziilor (datorit unitii de poziie a subiectului decident). Dezavantajele acestei forme de conducere constau n posibilitatea nefundamentrii temeinice a deciziilor, n pericolul nclcrii legalitii i n micorarea posibilitilor de control asupra procesului de pregtire i adoptare a deciziilor.
30 31

Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968. Art.43 lit."t" din Legea administraiei publice locale nr.60/1991.

12

Pe planul activitilor decizionale se constat n ultima vreme o cretere a numrului participanilor la decizii i o protejare mai eficient a intereselor colectivitii creia i sunt adresate deciziile. Avantajele conducerii colective32 n procesul decizional constau n posibilitatea unei mai temeinice fundamentri a deciziilor, posibilitatea alegerii variantei optime dintre soluiile puse n dezbatere, creterea gradului de control asupra ntregului proces decizional. Dezavantajele acestei forme de conducere rezid n volumul mare de timp i de munc necesar adoptrii deciziilor, procedura mai complex de adoptare i tendina de diminuare a rspunderii personale. Aceste lipsuri se pot ns elimina printr-o activitate organizatoric corespunztoare, prin instituirea unei proceduri simple i eficiente de adoptare a deciziilor i prin individualizarea riguroas a sarcinilor de execuie i a rspunderii pentru decizia luat. n epoca contemporan se remarc tendina crescnd de participare n procesul decizional, alturi de organele de decizie, a organelor sau a formelor consultative (nedecizionale sau nedeliberative33). Activitatea consultativ poate fi desfurat de ctre organisme consultative anume create n acest scop i care pot funciona n structura organului decizional sau a aparatului su (de exemplu oficiul juridic) ori pe lng organul de conducere, ori aceast activitate poate fi desfurat chiar de ctre organe de decizie consultate ntr-o anumit problem care formeaz obiectul unei decizii aparinnd unui alt organ de stat. Forma principal prin care aceste organe i concretizeaz activitatea o reprezint avizul de specialitate. De pild, prefectul avizeaz numirea sau eliberarea din funcie a conductorilor serviciilor publice ale autoritilor centrale organizate n judee34. Apariia i dezvoltarea activitii consultative se explic prin caracterul tot mai specializat al conducerii administrative ceea ce impune o cunoatere temeinic, tiinific, a sectorului condus, asigurat de specialiti n problemele ce formeaz obiectul activitii decizionale. Activitatea consultativ poate fi prezent n diferitele etape ale procesului decizional. Astfel, n etapa premergtoare ea const din strngerea i prelucrarea informaiilor necesare deciziei i realizarea documentrii prealabile; n etapa de adoptare activitatea consultativ se realizeaz prin intermediul rapoartelor i referatelor, a expunerilor de motive i a proiectelor de decizii; n etapa executrii deciziilor ea asigur asistena necesar de specialitate; n etapa controlului executrii se informeaz organele de conducere asupra realizrii i se propun msurile de corecie n cazul abaterilor ivite. Uneori activitatea organele consultative este deficitar prin tendina de accentuare unilateral a aspectelor de strict specialitate neglijndu-se cadrul social-juridic mai general. De asemenea, aceste organe pot dobndi, "ipso facto", drept de decizie atunci cnd se substituie n atribuiile organului deliberativ, care se mrginete doar la aciuni de adoptare pur formal a proiectelor de decizie ntocmite de specialiti, Cu toate acestea, o sporire real i eficient a rolului organelor consultative se poate realiza prin asigurarea, n beneficiul acestora, a dreptului de iniiere a proiectelor de decizie, cu libertatea corespunztoare de concepie, concomitent cu creterea importanei lor n activitatea de avizare i n rspunderea35 pentru proiectele iniiate i

32 33 34

"Analiza conducerii", op. cit., p.183. J.Starosciak, op. cit., p.98. Art.100 lit."c" din Legea nr.69/1991.
13

avizate. Creterea rolului organelor de avizare nu trebuie s duc cu nimic la diminuarea atribuiilor organelor de decizie care s se mrgineasc doar la un simplu rol coordonator36. Atunci cnd decizia mbrac forma unui act juridic administrativ, organul decident este un organ de stat care are calitatea de subiect de drept administrativ. Subiectul va putea fi autoritatea public, prin intermediul conducerii sale, sau un funcionar de decizie, calitatea de subiect de drept administrativ fiind un element esenial pentru constituirea i existena unui act de drept administrativ, ntruct n baza ei organele respective sunt investite cu un drept propriu de decizie (administrativ). Vor fi acte de drept administrativ numai acele acte juridice emise n cadrul activitii executive prin care organul de stat se manifest ca subiect special investit cu atribuii de realizare a puterii de stat, indiferent de existena sau de lipsa altor capaciti juridice, cum ar fi, de exemplu, cele de drept civil sau de dreptul muncii. n acest sens numeroase servicii publice din teritoriu ale organelor centrale de stat, chiar lipsite de personalitate juridic, sunt subiecte de drept administrativ ntruct emit n baza legii sau a mputernicirilor date cu temei legal conducerii lor de ctre organele ierarhic superioare acte juridice administrative, cum sunt regulamentele de ordine interioar, decizii de imputare etc. Dreptul de a emite acte de drept administrativ poate s aparin i altor organe de stat, dect cele ale administraiei, cum sunt cele legislative, ale justiiei i parchetului, n vederea organizrii activitii lor principale. Alturi de organul de decizie, la diferitele etape ale procesului decizional se ntlnesc i ali factori care, dei nu reprezint subiecte propriu-zise de decizie administrativ, sunt totui participani la procesul decizional37. O form politico-juridic deosebit o reprezint participarea puterii legislative ntr-o form indirect la decizia administrativ. Legislativul d expresie juridic unor valori politice prin reglementri de natur primar a cror realizare se face, n mod efectiv, prin decizii administrative. Participarea puterii legislative se mai realizeaz indirect i prin calitatea de parlamentari ai unor funcionari ai administraiei de stat, membrii ai guvernului ct i prin controlul puterii legislative asupra modului de executare a deciziilor administrative. Tot o form politico-juridic de participare la procesul decizional administrativ o reprezint participarea celorlali conductori ai organelor centrale de specialitate ale administraiei de stat, membrii ai guvernului, n persoana crora se reunesc funciile politice i administrative. Aceste persoane (care au i calitatea de a emite acte proprii fiind factori de decizie) sunt participani la procesul decizional n cadrul formelor colegiale de conducere din care fac parte. Funcionarii administrativi sunt participani la procesul decizional, fie n cadrul organelor colegiale de decizie din care fac parte, fie n calitate de subiecte consultate cu privire la emiterea unor decizii, fie ca subiecte ce asigur realizarea i controlul executrii deciziei. 2.5. Termenul i condiia n actele de drept administrativ De regul, actele de drept administrativ sunt acte juridice pure i simple, producndu-i efectele din momentul adoptrii lor legale. Cu toate acestea unele acte administrative pot fi afectate n ceea ce privete, mai ales executarea lor i mai puin formarea sau existena lor, de
35

36 37

R.N.Petrescu, "Rspunderea patrimonial a membrilor organelor consultative din administraia de stat" n "R.R.D." nr.1/1977, p.27. A.Vasilescu, "Dreptul n faa tranzienelor social-economice" n "R.R.D." nr.1/1976, p.3. Alex. Negoi, "tiina administraiei"; 1977, p.144-148.

14

termen i de condiie ca modaliti neeseniale al acestor acte, ceea ce le confer un coninut complex. n cazul actelor administrative normative efectele acestora se produc din momentul adoptrii lor legale, de la data aducerii lor la cunotin sau de la data ncunotinrii subiectelor. i n aceast materie opereaz principiul neretroactivitii normelor juridice cu posibilele excepii ale retroactivitii i ultraactivitii. n cazul actelor individuale, care reflect trsturile i efectele n timp ale normelor juridice care le stau la baz, aciunea i executarea lor se declaneaz de la data adoptrii, a comunicrii sau de la data fixat prin actul juridic. Uneori actele individuale, cum este cazul unor autorizaii, fixeaz termene de valabilitate a lor la mplinirea crora actul juridic i nceteaz existena indiferent de faptul c titularul a ndeplinit sau nu coninutul prevederilor sale. n unele situaii legea prevede expres c actele normative devin obligatorii de la data publicrii, iar cele individuale de la data comunicrii38. n alte situaii emiterea sau efectele unor acte de drept administrativ este condiionat i de realizarea sau ndeplinirea unor anumite condiii prevzute de lege39. n acest sens cei care solicit administraiei emiterea unor acte juridice trebuie s-i nsoeasc cererile adresate organelor de stat de nscrisurile necesare sau de actele doveditoare prevzute delege i n lipsa crora actul juridic solicitat nu poate fi emis sau adoptat. Alteori condiiile de emitere sunt prevzute n normele juridice fiind hotrtoare pentru a declana formarea raporturilor de drept administrativ.

38 39

Este cazul hotrrilor locale(art.30 alin.2 din Legea nr.69/1991). De pild, n cazul acordrii burselor pentru elevi i studeni.
15

Seciunea 3 Condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ Actele de drept administrativ, ca i categorie a deciziilor administrative, trebuie s ndeplineasc o serie de condiii generale ntocmai ca i orice decizie. Condiiile generale ale actului decizional reprezint acel ansamblu de trsturi care trebuie s asigure producerea integral a efectelor urmrite de autorul deciziei. Distingem ntre condiiile generale sau comune tuturor deciziilor, inclusiv celor administrative, i condiii speciale, caracteristice anumitor categorii de decizii, cum sunt, de exemplu, condiiile de valabilitate, specifice actelor de drept administrativ sau condiiile de eficien specifice deciziilor economico-financiare. Dintre condiiile generale ale actelor de drept administrativ, considerate decizii administrative, enumerm urmtoarele, aa cum au fost ele determinate, n general, pentru deciziile de orice fel40 i anume: fundamentarea tiinific, unitatea, oportunitatea, simplitatea formei i legalitatea. 1) Fundamentarea tiinific a deciziei presupune existena unor criterii tiinifice care stau la baza pregtirii i a adoptrii ei, n care scop proiectele de acte normative se vor baza pe studii de fundamentare social-economic, politic i juridic, pe metode moderne de analiz i luarea deciziei, precum i pe procedee de tehnic legislativ adecvate41; 2) Unitatea deciziei impune att concordana exterioar dintre decizie cu deciziile anterioare n msura n care acestea nu sunt modificate sau abrogate astfel nct fiecare act normativ s fie corelat cu actele normative cu care se afl n legtur, integrndu-se organic n sistemul general al legislaiei42 (concordana extern), ct i lipsa contradiciilor dintre dispoziiile sale (concordana intern); 3) Oportunitatea deciziei sau actualitatea ei presupune adoptarea i executarea actului n timp util i la condiiile date, precum i abrogarea lui atunci cnd, ca o consecin a evoluiei relaiilor sociale, actul juridic a ncetat practic s mai fie aplicat43; 4) Simplitatea formei presupune, sub aspect extern, adoptarea deciziei fr formaliti procedurale deosebite care ar ngreuna n mod inutil procesul decizional, iar sub aspectul intern, redactarea deciziei ntr-o form prescriptiv, logic i ntr-un stil concis, clar i precis, care s exclud orice echivoc44; 5) Legalitatea este acea condiie conform creia actul decizional, atunci cnd este cazul, trebuie ntotdeauna adoptat numai n baza unui drept legal de decizie i numai de ctre persoanele sau organele investite cu putere legal de decizie, n temeiul i pentru executarea legilor, sau, dup caz, a decretelor45. Decizia administrativ, emis sub forma actelor de drept administrativ, trebuie s ndeplineasc i anumite condiii speciale sau de valabilitate care s asigure integralitatea
40

41 42 43 44 45

P.Vagu, G. Dumitru, "tiina conducerii", Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1972, p.132. Art.5 din Decretul nr.16/1976. Art.4 alin.4 din Decretul nr.16/1976. Art.90 din Decretul nr.16/1976. Art.99 din Decretul nr.16/1976. Art.3 alin.2 din Decretul nr.16/1976.

16

producerii valabile a efectelor juridice. Aceste condiii de valabilitate sunt condiii de legalitate specifice respectivei categorii de acte juridice, la care se adaug, n mod firesc, condiiile generale ale oricrei decizii, inclusiv condiiile de eficien, n msura n care decizia administrativ urmrete i efecte economice iar nu numai juridice. Condiiile de valabilitate46 ale actelor de drept administrativ sunt urmtoarele: - actele s fie emise de ctre organele competente de decizie n limitele competenei lor legale; - actele s fie emise cu respectarea formelor procedurale legale; - coninutul actelor s fie conform normelor legale; - actele s corespund scopului urmrit de lege. Din enumerarea acestor condiii se poate lesne observa c primele dou, i anume competena organului emitent i forma actului, sunt condiii externe sau formale ale actelor de drept administrativ, n timp ce ultimele dou reprezint condiii de fond, de coninut sau interne ale respectivei categorii de acte juridice. Actele de drept administrativ se constituie ca acte juridice prin reunirea cumulativ a elementelor i a condiiilor de valabilitate condiii de o importan deosebit care urmresc att protejarea intereselor de ordin general, ct i aprarea drepturilor ceteneti, ale celor aparinnd persoanelor juridice, organizaiilor neguvernamentale etc. 3.1. Emiterea actelor de ctre organele cu competen decizional a) Noiunea i coninutul competenei decizionale. Competena reprezint ansamblul activitilor cu i fr semnificaie juridic svrite de un subiect de drept n vederea realizrii atribuiilor sale. n sens juridic larg ea reprezint activitile (actele i faptele) cu semnificaie juridic, iar n sens juridic restrns reprezint numai ansamblul actelor juridice prevzute a fi emise, conform legii, de un organ n realizarea atribuiilor. Reglementarea legal a unei competene se poate face n mod sumar (cnd legea indic doar organul competent i actele pe care acesta le poate emite, fcnd, eventuale, precizri sumare asupra denumirii, a procedurii i a ntocmirii actelor), stabilindu-se principalele atribuii ale respectivului organ. Dar stabilirea competenei unui organ administrativ se face i prin coroborarea reglementrii organice cu reglementrile speciale, cu caracter completator sau derogator. De aceea actele juridice emise n baza reglementrilor speciale nu pot fi considerate ca fiind adoptate cu depirea competenei legale i avnd un caracter ilicit47. Competena presupune dreptul i obligaia de a svri aciuni de informare, de consultare, de verificare i de decizie, motiv pentru care ea nu este o noiune sinonim cu cea de capacitate juridic, ultima presupunnd ntotdeauna posibilitatea de a adopta acte juridice. Competena decizional este acea competen care permite i confer unui organ dreptul de a hotr sau de a dispune prin acte de decizie n ceea ce privete rezolvarea unei anumite situaii. Actele decizionale administrative emise de un organ de stat ilustreaz calitatea de subiect de drept administrativ a acelui organ. Un organ cruia legea i atribuie caracter deliberativ dispune ntotdeauna de capacitatea juridic i de dreptul de decizie.
46 47

T. Drganu, "Actele de drept administrativ", p.107-147V. Ptulea, "Not" la decizia civil nr.1469/29 dec.1972 a Trib.Jud. Braov, n "R.D.D." nr.3/1974, p.112.
17

Dreptul de decizie este conferit conducerii organului sau unor funcionari de decizie, dei iniierea sau formularea, executarea i controlul deciziei pot s aparin i unor factori nedecizionali cum sunt organele consultative sau ajuttoare (auxiliare). La nivelul conducerii organului administrativ se adopt un mare volum de decizii, dintre care unele vizeaz activitatea de ansamblu a organului, altele raporturile acestuia cu terii, iar altele se refer la activitatea curent a organului de stat (decizii operative)48. n unele situaii dreptul de decizie aparine n exclusivitate numai funcionarului sau organului desemnat de lege, caz n care competena decizional are un caracter exclusiv. Alteori dreptul de decizie este ncredinat n mod direct spre exercitare unor subiecte care nu dispun n mod obinuit de o competen proprie49 ntr-un anumit domeniu. Aceste ncredinri deosebite ale legii mbrac forma repartizrii de atribuii, a nlocuirii sau suplinirii, a delegrii de atribuii i a ncredinrilor cu caracter special. Organele cu competen exclusiv50 exercit un drept propriu de decizie, iar organele lor ierarhic superioare nu li se pot substitui n atribuii avnd doar posibilitatea de ndrumare obligatorie a activitii organelor subordonate i dreptul de anulare a actelor necorespunztoare ale acestora din urm. Alturi de organele cu competen exclusiv pot funciona i organe cu competen ajuttoare sau auxiliar constituite n cadrul sau pe lng unele organe de stat i avnd caracterul sau statutul de aparat propriu (departament, inspectorat etc.). Analiznd poziia organelor cu competen ajuttoare vom constata c aceste organe: - sunt dependente de organele n cadrul crora sau pe lng care ele funcioneaz; - exercit n mod excepional atribuii n numele i interesul competenei proprii deoarece le revin, n mod obinuit, atribuii n numele i n interesul autoritii pe lng care funcioneaz; - pot fi substituite n atribuiile lor de ctre organele n cadrul crora sau pe lng care funcioneaz51. Comparativ cu organele ajuttoare, autoritile cu competen exclusiv dispun de autonomia decizional sau de independena operativ, exercitnd atribuii n nume i interes propriu neputnd fi substituite de ctre alte organe, inclusiv ierarhic superioare. Autoritatea ierarhic a organului superior asupra celui inferior, n materie decizional, se poate manifesta astfel52: - s se prescrie n mod aprioric organelor ierarhic inferioare conduita pe care sunt obligate s o urmeze n baza dispoziiilor organelor superioare, care pot suprima total sau parial dreptul de opiune al organelor subordonate obligate s emit decizii de executare; - s aprecieze ulterior activitatea organelor subordonate prin utilizarea formalitilor procedurale de genul aprobrilor, confirmrilor etc., putndu-se anula, suspenda, chiar nlocui deciziile organului ierarhic inferior. n stabilirea exact a competenelor decizionale n cadrul organului, un loc important l ocup regulamentele interne de organizare i funcionare care precizeaz sfera de probleme n
48 49 50 51 52

"Analiza conducerii", op. cit., p.2113-214. T. Drganu, op. cit., p.110-111. T. Drganu, "Actele de drept administrativ", op. cit., p.108 i urm. M.Mepdtescu, op. cit., p.283. Alex. Negoi, op. cit., p.66.

18

legtur cu care funcionarii pot primi i emite dispoziii obligatorii53. Funcionarul dobndete dreptul de decizie prin investirea sa legal n funcie (moment desvrit de solemnitatea depunerii jurmntului de credin i devotament). n cazul funcionarilor administrativi a cror nvestitur legal a fost incomplet, viciat etc., numii funcionari "de fapt", actele lor sunt, n principiu, acte nevalabile. n cazul actelor decizionale, cum sunt cele de autorizare, de sancionare etc., nu se pot produce efecte juridice valabile deoarece autorul lor nu dispune de competena legal de emitere, iar voina sa este lipsit de semnificaia juridic pe care legea o acord voinei celor aflai n deplin legalitate. n schimb, n cazul unor operaiuni tehnicomateriale, cum sunt cele de constatare, n materia actelor de stare civil, a autentificrii i, n general n materia actelor constatatoare unde iregularitatea investiturii este irelevant pentru terii participani n raport juridic, acetia neputnd cunoate lipsa condiiilor legale n exercitarea competenei de ctre funcionar respectivele "acte" vor trebui considerate ca operaiuni valabile54. Valabilitatea actelor constatatoare este determinat de rolul funcionarului a crei activitate se reduce la o simpl operaiune de constatare i de nregistrare a voinei prilor din actul juridic ori a faptului produs. Astfel, n baza principiului aparenei de drept aceste "acte" sunt valabile cu condiia ca ntocmirea lor s se fi fcut cu respectarea formelor cerute de lege, iar beneficiarul lor s fi fost n drept a le obine. Actele decizionale sau de drept administrativ ale unui funcionar "de fapt" sunt lovite de nulitate n timp ce actele constatatoare sunt valabile ntruct ele nu cuprind i nu exprim manifestarea de voin a funcionarului care nregistreaz i constat faptul (naterii sau a decesului, de exemplu), sau, n cazul actelor juridice svrite de teri, stabilesc identitatea i voina acestora precum i data ncheierii actului (de cstorie, autentificarea donaiei). b) Nivelul la care se adopt deciziile55 Unul din elementele eseniale ale procesului decizional este stabilirea nivelului ierarhic la care se adopt decizii, adic determinarea organului sau a persoanei care exercit dreptul de decizie. Unul din argumentele de baz ale adepilor sistemului decizional excesiv de centralizat este acela c lucrtorii organelor administrative ierarhic inferioare avnd, n general, un nivel de pregtire mai sczut dect cei din organele ierarhic superioare, impune deplasarea dreptului de decizie spre nivelele centrale sau superioare. ns, superioritatea pregtirii profesionale, de la un anumit nivel, nu implic i superioritatea rezolvrii problemei deoarece trecerea formal a dreptului de decizie n competena organului superior nu impune, de la sine i transmiterea rezolvrii cazului ctre persoana cea mai competent sub aspect profesional. Dimpotriv, deplasarea dreptului de decizie ctre organele ierarhic superioare prezint o serie de dezavantaje. n primul rnd, este necesar o mai mare cantitate de informaii cu un circuit mai complex pentru adoptarea hotrrilor, ceea ce duneaz operativitii. Din acest motiv deciziile nu se iau n timp util i ele parvin tardiv organelor de execuie, uneori executarea fiind imposibil de realizat, mai ales la termenul prevzut n nscris. n al doilea rnd, se creeaz la nivelul central sau superior numeroase organe cu o structur tot mai complex sau apar structuri interne deosebite la nivelul organelor existente, ceea ce nu faciliteaz procesul decizional, crendu-se paralelisme mai ales n ceea ce privesc circuitele

53 54 55

J.Starosciak, op. cit., p.314-315. Alex. Negoi, "Drept administrativ", p.70. J. Starosciak, op. cit., p.68 i urm.
19

informaionale. n al treilea rnd, eliberarea organelor ierarhic inferioare de dreptul de decizie duce la diminuarea iniiativei acestora i la eliminarea sau slbirea rspunderii proprii. Toate aceste considerente pledeaz pentru ncredinarea dreptului de decizie unor nivele ierarhice ct mai sczute, dei nu toate problemele pot fi ncredinate spre rezolvare acestora. Astfel, problemele care cer o abordare ct se poate de unitar pe ansamblul rii, presupunnd o strict centralizare i subordonare a organelor care le rezolv, impun ncredinarea i exercitarea dreptului de decizie la un nivel superior sau central (de exemplu, n aprare, transporturi i telecomunicaii). Totui, nu toate problemele cu caracter decizional sunt considerate de ctre funcionarii organelor ierarhic inferioare ca fiind necesare a fi ncredinate spre rezolvarea lor. La nivelul inferior presiunea mediului social este cu mult mai puternic asupra factorilor de decizie, comparativ cu organele ierarhic superioare, iar pe de alt parte, deciziile organelor locale nu au caracterul "anonim" al deciziilor organelor centrale sau superioare. Din aceast cauz problemele care formeaz "sfera de conducere a dezvoltrii socialeconomice" sunt privite n mod favorabil n mediul social, care urmrete extinderea activitilor de acest fel i ncredinarea lor spre rezolvare la cel mai sczut nivel ierarhic posibil. De aceea i funcionarii rspund favorabil ncredinrilor de competen decizional de acest gen. n cazul problemelor ce in de aa numita "sfer a conducerii represive" cum este cazul competenelor privind asigurarea ordinii publice sau a celor de sancionare contravenional, n general, reacia mediului social nu este deosebit de favorabil i de aceea funcionarii organelor locale ori din teritoriu nu nclin s dobndeasc o competen de acest gen, prefernd ncredinarea ei unor organe ierarhic superioare. n legislaia noastr aceast tendin i-a gsit consacrarea i n faptul c la nivelul comunelor, organele locale ale administraiei de stat nu au dreptul s reglementeze contravenii56. De asemenea, dreptul de sancionare contravenional este ntotdeauna strict determinat i ncredinat la nivelul funcionarilor din cadrul organelor administraiei de stat, inclusiv a celor locale. Stabilirea nivelului decizional optim este uurat i de utilizarea calculului economic care permite determinarea exact a eficienei unui anumit volum de activitate, indicnd dac luarea deciziilor este eficient, sub aspect economic, la un nivel superior, mediu sau inferior al organizrii administrative, la un nivel local sau central, avnd n vedere necesarul de personal, dotarea material existent, mijloacele de comunicaie etc. (de pild, n materia organelor financiare). n procesul dezvoltrii autonomiei locale administrative asistm la trecerea treptat a dreptului de decizie, pe categorii de probleme, spre nivelele ierarhic inferioare ale organizrii administrative, ceea ce implic o cretere a gradului de coordonare a activitii acestor din urm autoriti, n scopul asigurrii unei concordane depline ntre activitatea local sau de nivel ierarhic inferior cu principiile politicii centrale a statului. Dac n sistemul conducerii centralizate sfera principal de activitate a organelor centrale este stricta ndrumare a organelor din subordine, n sistemul descentralizrii i a autonomiei locale rolul organelor centrale const n coordonarea activitii organelor locale i acordarea asistenei de specialitate. Utilizarea mijloacelor tehnice de calcul la luarea deciziei nu duce la o modificare esenial a nivelului ierarhic la care se adopt decizii57 ntruct personalul tehnic nu decide ci
56 57

Art.2 lit."b" din Legea nr.32/1968. J.P.Gilli, "Informatic i administraie", n "tiina administraiei", revist de referate i recenzii, 1972, p.66.

20

ofer date gata prelucrate factorilor de decizie. Nivelul optim la care se ncredineaz dreptul de decizie va fi acela la care se poate obine cu maximum de uurin i minimum de cheltuial informaiile necesare i la care se poate adopta hotrrea corespunztoare. c) Delegarea dreptului de decizie Una din caracteristicile de baz ale competenei (alturi de caracterul legal, obligatoriu i temporal) este i caracterul propriu sau personal al acesteia n sensul c ea aparine numai subiectului de drept prevzut de lege. n mod excepional unele atribuii, inclusiv dreptul de decizie, se pot ncredina pe calea repartizrii, a nlocuirii sau suplinirii i a delegrii unor organe sau persoane care n mod obinuit nu dispun de altfel de competene. Prima ipotez este aceea a repartizrii de atribuii, situaie n care se stabilete c anumite atribuii proprii unui organ colegial de conducere vor fi exercitate n intervalul dintre edine, n mod temporar sau permanent, de ctre unii din membrii care l compun sau de ctre forme operative de conducere. Aceast repartizare opereaz n limitele legii i este o distribuire de atribuii conferit membrilor organului colegial ntr-un mod difereniat. Scopul repartizrii este asigurarea creterii operativitii n activitatea organului colegial, care, de regul, nu poate desfura n permanen o activitate n plen. n acest caz nu se transmite de la organul colegial ctre membrii si totalitatea atribuiilor, ci se ncredineaz, prin individualizare, unele din atribuiile care aparin nsui organului colegial. Repartizarea de atribuii poate fi de drept sau se poate face prin act juridic. O repartizare de drept s-a instituit n cazul preedintelui consiliului judeean care are ca atribuie sprijinirea instituiilor i regiilor autonome de interes judeean58. Repartizarea prin act juridic o avem, de exemplu, n ipoteza n care consiliile locale stabilesc, prin hotrri, atribuii ale preedintelui de edin59. O a doua ipotez este nlocuirea sau suplinirea unui funcionar de ctre altul, atunci cnd cel n cauz este mpiedicat n exercitarea atribuiilor sale. nlocuirea se face de drept (prefectul este nlocuit, n caz de lips, de subprefect60) sau prin act juridic, cnd pentru funcionarul nlocuit se desemneaz lociitorul (de pild, n cazul interimatului funciei ministeriale, cnd primul ministru propune preedintelui Romniei persoana care urmeaz a exercita funcia al crui titular este mpiedicat s o fac, pn la revenirea acestuia61). O a treia form de ncredinare a competenei este competena delegat. Ea reprezint ncredinarea unor atribuii care revin n mod obinuit unui funcionar i cruia legea i permite s i le ncredineze unui subordonat ierarhic. Spre deosebire de situaia repartizrii de atribuii, cnd opereaz transmiterea acestora ctre mai multe persoane, n cazul delegrii opereaz transmiterea ctre o singur persoan62 a unei pri din atribuii63 i nu a tuturor ca n ipoteza nlocuirii sau a suplinirii64. I. Instituirea delegrii trebuie s in seama de urmtoarele elemente: scop, obiect, form, mod i condiii de delegare.
58 59 60 61 62 63 64

Art.66 lit."c" din Legea nr.69/1991. Art.30 lit."e" din Hotrrea Guvernului nr.103/1992. Art.96 alin.2 din Legea nr.69/1991. Art.106 alin.3 din Constituie. I.Iovna, op. cit., p.122-123. Alex. Negoi, "Drept administrativ", p.68-69. M. Anghene, "nlocuirea temporar, precum i delegarea de atribuii n dreptul administrativ romn", n "R.D.D." nr.10/1977, p.24.
21

- Scopul delegrii este creterea eficienei activitii organului de stat, reprezentnd o modalitate tipic de conducere pe baz de participare a funcionarilor ierarhic inferiori degrevnd organele de conducere de atribuii de rutin mrind interesul i rspunderea subordonailor, permind o mai corect evaluare a capacitii lor; - Obiectul delegrii poate viza atribuii nedecizionale (de exemplu, delegarea atribuiilor notariale ale secretarului consiliului local de ctre acesta unor funcionari din subordine65) sau poate viza atribuii cu caracter decizional (de exemplu n materia procedurii contravenionale, mputernicirea dat de primari unor persoane din subordine pentru constatarea svririi abaterilor administrative de acest gen66); - Modul de delegare vizeaz transmiterea direct a atribuiilor de la titularul lor la subordonat, fr intermediere i fr posibilitatea retransmiterii succesive a atribuiilor delegate de ctre persoana delegat la o alt persoan. Delegarea dreptului de decizie se poate face de drept sau prin act juridic (normativ i individual). Astfel, de drept legea deleg unor persoane (efii de servicii i asimilaii acestora) competena constatrii svririi contraveniilor la locul de munc nu numai n cazul abaterilor comise de persoanele ncadrate n acele uniti, ci i n cazul n care faptele au fost comise de ctre persoane nencadrate la respectivele organizaii67. Delegarea prin act juridic normativ poate fi real, avndu-se n vedere materia atribuiilor delegate (de exemplu, delegaia permanent a consiliului judeean care exercit competene ale consiliului68) sau delegarea poate fi personal, avnd n vedere calitile persoanei delegate ori a subiectului vizat, precum i specificul faptelor care determin obiectul delegrii (de exemplu, comandatul unitii militare din care face parte contravenientul, militar n termen, poate aplica sanciuni disciplinare n locul celor contravenionale 69, prin derogare de la dreptul comun n materie). Delegarea se poate face i prin act juridic individual, ca de exemplu, n cazul n care recepionarea produselor se face de ctre delegatul furnizorului sau a beneficiarului, anume desemnai n acest scop de ctre conducerea respectivelor societi, n cazul raporturilor comerciale care se stabilesc ntre ele. - Forma de delegare este cea scris, uneori condiionat de ndeplinirea unor formaliti procedurale, cum sunt, acordurile, aprobrile. - Subiectul care deleg este chiar titularul atribuiilor ce sunt ncredinate, iar subiectul delegat este persoana subordonat din structura intern a organului, care poate ndeplini delegarea, avnd pregtirea i calitatea necesar. II. Exercitarea delegrii ncredinate presupune respectarea unor condiii recomandate de tiina administraiei de stat70. O prim condiie este aceea a respectrii sferei de atribuii delegate n sensul neinterveniei funcionarului ierarhic superior n atribuiile subordonatului, atunci cnd acesta le ndeplinete n mod corespunztor, ntruct rolul personalului de conducere trebuie s se menin la emiterea indicaiilor asupra modului de rezolvare fr a impune soluia chiar dac exist mai multe posibiliti de rezolvare (deoarece decizia trebuie s aparin funcionarului delegat ce poart i rspunderea personal).
65 66 67 68 69 70

Art.9 din Decretul nr.28/1970. Art.16 alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.16 alin.5 din legea precitat. Art.64 alin.1 din Legea nr.69/1991. Art.44 alin.1 din Legea nr.32/1968. N.Radu,, Gh.Ciulbea. "Experiena mondial n domeniul administraiei locale", sintez documentar, multiplicat, Bucureti, 1973. Vol.I, p.60-65.

22

O a doua condiie este aceea conform creia personalul care i-a delegat atribuiile are obligaia s menin delegarea n limitele noilor competene i, dei exist dreptul de retragere a delegrii, acesta trebuie s opereze doar n cazul nclcrii condiiilor de delegare, personalul de conducere intervenind doar pentru rezolvarea situaiilor de excepie care depesc limitele normale ale respectivei delegri. O a treia condiie se refer la controlul activitii delegate, n sensul c verificarea trebuie s vizeze elemente eseniale stimulnd exercitarea n mod propriu a atribuiilor ncredinate. III. ncetarea delegrii se efectueaz dup aceeai procedur prin care ea a fost instituit. Astfel, retragerea va fi de drept sau prin act juridic, dup cum a fost instituit prin aceast modalitate, iar n cazul n care instituirea delegrii a fost nsoit de anumite formaliti procedurale, cum sunt acordul sau aprobarea, retragerea ei se face cu respectarea acelorai formaliti. Retragerea trebuie s fie ntotdeauna expres i n form scris datorit caracterului expres al normelor de competen. O retragere tacit a delegrii, prin intervenia funcionarului superior n atribuiile delegate, nu trebuie admis. Dac aceast intervenie are la baz iniiativa funcionarului subordonat ea reprezint, n realitate, o form tacit de renunare la delegare prin trecerea responsabilitii asupra organului superior, ceea ce nu trebuie, de asemenea, admis. Caracterul propriu al competenei determin i rspunderea personal a funcionarului care emite acte juridice. n cazul delegrii considerm c rspunderea juridic, n spe cea administrativ, pentru actele emise prin delegaie aparine, n primul rnd, persoanei delegate. De aceea nu se poate disjunge rspunderea administrativ de drepturile rezultnd din delegare astfel ca rspunderea s revin exclusiv n sarcina celui care i-a delegat atribuiile (n timp ce n cazul suplinirii rspunderea s-a considerat c aparine persoanei care suplinete71). Desigur i cel care i-a delegat atribuiile poate rspunde atunci cnd actele sau faptele ilegale ale subordonatului se datoreaz unei sau i unei supravegheri administrative necorespunztoare72. 3.2. Conformitatea actelor de drept administrativ cu forma prevzut de lege73 n general, manifestarea de voin din actele juridice nu este necesar s fie exprimat n anumite forme pentru a putea produce efecte juridice. Dac n dreptul civil regula este lipsa formalitilor la ncheierea actelor juridice, n baza principiului consensualismului, n dreptul administrativ, dimpotriv regula este c, pentru ca o manifestare de voin s produc efecte juridice, este necesar ca s fie emis cu respectarea anumitor forme. Procedura de elaborare a actelor de drept administrativ reprezint ansamblul formelor necesare pentru ca actul s produc efecte juridice. Ea poate consta din forme simple sau forme mai complexe. Uneori emiterea actului se poate face fr obligaia respectrii unei proceduri prestabilite, alteori aceast procedur se reduce la un minim de condiii (de exemplu, condiia formei scrise), iar n unele cazuri ea poate consta dintr-un complex ntreg de formaliti. Aceast diversitate de forme procedurale i chiar libertatea de alegere a formelor este instituit de lege n beneficiul administraiei tocmai datorit multitudinii sarcinilor care-i revin. Pentru a putea face fa acestora este necesar, uneori, ca s se lase organelor executive libertatea de a alege mijloacele prin care s acioneze. Spre deosebire de activitatea judectoreasc, cea
71 72 73

Sentina civil nr.1514/07.11.1973 a Judectoriei Drgani, n "R.D.D." nr.5/1974, p.46. Dec.nr.2001/1967 a Trib.Supr. col.civ. n "R.D.D." nr.4/1968, p.183. T. Drganu, "Actele de drept administrativ", p.119-120..
23

executiv se poate desfura n lipsa unei proceduri sau n baza unei proceduri variate, de la caz la caz. Prin instituirea formelor procedurale necesare elaborrii actelor de drept administrativ se urmrete: garantarea efecturii actelor cu toate precauiile necesare pentru ca ele s corespund prin coninut i scop intereselor generale ct i celor personale; simplificarea formelor procedurale i creterea operativitii n activitatea executiv; mpiedicarea lurii unor decizii nefondate i obligarea la pregtirea temeinic a soluiilor; ntrirea legalitii, ntruct anumite forme procedurale asigur un control eficient. Dup importana lor, formele se clasific n forme eseniale i forme neeseniale74. Formele eseniale sunt stabilite pentru asigurarea legalitii i oportunitii actelor, iar nerespectarea lor duce la nulitatea deciziilor Formele neeseniale stimuleaz operativitatea n munca administrativ, facilitnd sistemul de eviden al actelor juridice, iar nerespectarea lor nu influeneaz valabilitatea actelor (de exemplu, nesemnarea) nscrisului constatator al actului unui organ colegial, adoptat cu majoritate de voturi). Distincia ntre cele dou forme este important sub aspectul sanciunii actelor emise fr respectarea lor. Astfel, dac o form prevzut de lega s apere un interes general este consacrat prin norme imperative, ea nu poate forma obiectul unei derogri din partea organului emitent, iar neregularitatea actului poate fi invocat i din oficiu. Dimpotriv, atunci cnd o anumit form este instituit numai n scopul aprrii intereselor sau a drepturilor participanilor la raportul juridic, nclcarea acestora nu duce la nulitatea actului dect dac partea n interesul creia forma a fost instituit cere anularea actului fcut, fr respectarea ei. Formele procedurale au fost considerate ca o "garanie automat" sau de drept a respectrii legii, n sensul c orice act fcut cu nclcarea formelor procedurale care apr un interes general e nul, indiferent de coninutul su. Teoria nu este ns aplicabil formelor procedurale sancionate prin anulabilitatea actelor ntruct n acest caz, anularea opereaz numai la solicitarea celui interesat. Pe de alt parte, sanciunea nulitii absolute ar aprea prea aspr pentru nclcarea unor forme neeseniale. Teoria este aplicabil n sens negativ, deoarece dac nclcarea formelor procedurale eseniale duce la nulitatea actului, n schimb respectarea lor nu este de natur s creeze prezumia legalitii actului sub aspectul coninutului. Sancionarea actului juridic fcut cu nclcarea formelor procedurale nu este efectul acestor forme ci efectul legii care urmrete s garanteze regularitatea ndeplinirii formelor n asigurarea valabilitii actelor. Procedura administrativ este foarte diferit i ea const din forme simple sau forme complexe. Cea mai simpl form exterioar a actelor de drept administrativ este forma scris. Aceast form este obligatorie n cazul actelor normative, a actelor individuale de tipul celor jurisdicionale, de sancionare, sau pentru care legea cere forma scris. Ea poate s mai apar i n cazul unor operaiuni sau formaliti procedurale (de exemplu, avizele). Avantajele acestei forme constau n: asigurarea cunoaterii corespunztoare a coninutului actelor; garania respectrii legalitii; posibilitatea unui control eficient de legalitate. Forma oral sau nescris este utilizat n cazul n care nu este obligatorie forma scris. Actele emise n acest fel pot fi confirmate ulterior n scris.

74

T. Drganu, op. cit., p.138-142.

24

3.3. Conformitatea actelor de drept administrativ cu coninutul legii75 Problema conformitii deciziilor administrative cu coninutul legii vizeaz conformitatea acestora cu elementele normei juridice coninute n lege i anume ipoteza, dispoziia i sanciunea. a) Aplicnd legea organul trebuie s examineze dac condiiile de fapt cerute de lege, pentru ca o aciune sau o inaciune s fie obligatorie (ipoteza legal) sunt sau nu ntrunite n fapt. n raport cu ipoteza legii organul are o dubl obligaie: s emit actul administrativ pe care legea l cere, dac condiiile de fapt prevzute de ea exist n mod obiectiv; s nu emit actul dac aceste condiii lipsesc. Nendeplinirea acestor cerine mbrac urmtoarele forme posibile76: - organul nu emite actul dei exist condiiile de fapt cerute de lege (de exemplu, nu emite actul de sancionare contravenional dei abaterea s-a svrit); - organul emite actul dei nu sunt ntrunite condiiile de fapt prevzute n ipotez (de exemplu, ntocmete procesul-verbal i aplic sanciunea administrativ, dei contravenia nu a fost svrit, fapta fiind n faza de tentativ, deci nesancionabil); - organul emite actul stabilind greit o anumit stare de fapt, dei n realitate situaia este alta (de exemplu, emite o autorizaie de construcie a unui imobil n locul celei de nstrinare). n dreptul procesual civil neconformitatea hotrrilor judectoreti cu ipoteza legii este considerat un viciu distinct de cel al ilegalitii, viciu ncadrat n noiunea de netemeinicie. n dreptul administrativ, unde nu exist o reglementare strict a adunrii materialului probator sau a unei proceduri precise de adunare i apreciere a probelor, cu excepia unor acte administrative jurisdicionale, problema conformitii sau neconformitii actelor administrative cu legea este inclus n problematica acestor acte cu dispoziia i sanciunea legii77. b) este posibil ns ca organul s stabileasc n mod corect starea de fapt, dar s interpreteze greit dispoziia normei juridice sau s aplice o alt dispoziie dect cea corespunztoare situaiei de fapt. De exemplu, potrivit Legii nr.50/1991 (art.26 lit."c"), n cazul n care s-au efectuat lucrri de construire, transformare sau reparare a construciilor fr autorizare administrativ consiliile locale sunt obligate s-l sancioneze contravenional pe beneficiarul lucrrilor, obligndu-l s demoleze construcia sau s o aduc la starea iniial. Dac acesta nu se conformeaz, organul va cere obligarea lui prin justiie la realizarea msurii. S presupunem c odat cu sanciunea contravenional autoritatea executiv sesizeaz justiia n vederea obligrii contravenientului prin hotrre judectoreasc la aducerea lucrurilor n starea lor iniial fr a mai dispune aceast msur, n prealabil, pe cale administrativ. n acest caz, la o situaie de fapt bine stabilit, respectiv, realizarea ilegal a unei construcii, s-a interpretat greit legea recurgndu-se direct la calea judiciar (art.30).
75 76

77

T. Drganu, op. cit., p.1442-145. I.Iovna, op. cit., p.236-237.Cu toate acestea art.61 din Legea consiliilor populare nr.57/1968 (abrogat) instituia o excepie n acest sens atunci cnd prevedea posibilitatea comitetelor executive ale consiliilor populare de a anula deciziile biroului permanent cnd constatau c ele sunt neconforme cu legea sau netemeinice. n baza acestei distincii legale neconformitatea cu legea (nelegalitatea) viza nclcarea formal a legii, iar netemeinicia inea de domeniul strii de fapt reinute n act. (I.Santai, "Locul i rolul birourilor permanente ale comitetelor executive ale consiliilor populare judeene n conducerea superioar a activitii executive pe plan local", n "S.C.J.", nr.1/1981, p.27). T. Drganu, op. cit., p.145-147; I.Iovna, op. cit., p.248.
25

c) Un act administrativ poate fi nevalabil i pentru c s-a aplicat o alt sanciune sau o sanciune greit (de exemplu, s-a dispus msura confiscrii unui bun nesusceptibil de confiscare administrativ). Aplicarea legii poate duce la posibile erori; organul nu aplic dispoziia legal necesar cazului respectiv; se aplic o alt dispoziie legal dect cea corespunztoare; se interpreteaz greit legea i se aplic contrar adevratului ei neles; se aplic acte inferioare legii emise de organe necompetente sau se aplic dispoziii contrare legii. 3.4. Conformitatea actelor administrative cu scopul legii Scopul legii este rezultatul pe care vrea s l ating reglementarea legal. Scopul actului individual sau normativ, contrar scopului legii, atrage nulitatea actului administrativ iar dac existena acestui scop ilegal apare i ca o nclcare abuziv a atribuiilor de serviciu, putem fi n prezena unei abateri disciplinare contravenionale sau infracionale care atrage sancionarea funcionarului vinovat. Scopul poate fi definit expres sau tacit de lege.

26

Seciunea 4 Caracteristicile actelor de drept administrativ Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ nelegem acele trsturi care individualizeaz aceste acte fa de alte acte juridice. ntrunind anumite elemente eseniale i ndeplinind condiiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au urmtoarele caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu i oportun (actual). 4.1. Caracterul unilateral Principala caracteristic definitorie a manifestrii de voin din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezint acea calitate a actului juridic conform creia el este emis fr participarea sau consimmntul subiectelor de drept crora le este destinat sau cu privire la care genereaz drepturi sau obligaii. Fa de alte acte juridice unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinat de emiterea actelor n temeiul i pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este specific tuturor actelor de putere, n categoria crora intr i actele administrative, alturi de actele puterii legislative, a instanelor judectoreti i ale parchetului. Caracterul unilateral al actelor administrative se particularizeaz prin aceea c manifestarea unilateral de voin are loc n cadrul activitii executive, de organizare a executrii legii i de executare n concret a acesteia, provenind, de regul, de la un organ al administraiei publice. Desigur, cnd un act administrativ este emis din oficiu de ctre un organ de stat, crend obligaii n sarcina altor subiecte, autoriti publice, organizaii, asociaii, persoane fizice etc. caracterul unilateral al acestor acte este ct se poate de evident, ceea ce explic i posibilitatea revocrii nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de ctre autoritatea care le-a emis. Exist unele situaii n care modul de emitere i cel de executare al unor acte de drept administrativ ar prea c efectueaz caracterul unilateral al acestor acte. Avem n vedere situaii cum sunt: efectuarea unei prestaii sau pli de ctre cellalt subiect al raportului juridic, altul dect organul emitent, ndeplinirea unor obligaii de ctre organul de stat, respectarea unor formaliti procedurale la emiterea actelor administrative. a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedat, nsoit sau succedat de efectuarea unei prestaii sau pli de ctre cellalt subiect al raportului juridic, altul dect organul emitent. Astfel, livretul militar se elibereaz, printre altele, persoanelor care i-au satisfcut stagiul militar78 fr ca s se poat afirma c satisfacerea serviciului militar reprezint ndeplinirea unei obligaii de natur contractual, creia emiterea livretului s-i confere caracterul bilateral. De asemenea, permisul pentru meninerea armelor se elibereaz titularului, numai dup ce a achitat taxele legale i costul imprimatului79. La fel, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite n vederea construirii de locuine cu plata taxei stabilite prin dispoziiile legale80. n aceste cazuri nu suntem n prezena unei contraprestaii oneroase a beneficiarului unui act administrativ, n schimbul emiterii deciziei, astfel nct aceasta s dobndeasc un
78 79 80

Art.88, alin.2 din Legea nr.14/1972. Art.4, alin.2 din H.C.M. nr.1369/1971. Art.4, alin.2, din Legea nr.4/1973, Legea nr.50/1991.
27

caracter bilateral. Suma pltit nu reprezint contravaloarea prestaiei organului de stat, n schimbul emiterii actului, ci ea reprezint taxa sau impozitul impus de lege pentru eliberarea unei autorizaii sau a unui permis etc. La o analiz sumar se poate constata c ar exista, dup principiile dreptului civil, neaplicabile n aceast materie, o vdit disproporie ntre suma pltit i serviciul administrativ realizat, n sensul c aceast sum poate aprea ca fiind fie prea puin oneroas sau prea onoroas, dup caz, fa de serviciul administrativ efectuat. Pe de alt parte, n cele mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt vrsate n beneficiul organului de stat, parte n raportul juridic, aa cum este cazul vnztorului n contractul civil, ci aceste sume sunt destinate beneficiului direct al statului. b) Caracterul unilateral se menine i n ipoteza n care prin actul administrativ se stabilesc unele obligaii n sarcina organului emitent. Astfel, unitile militare sunt obligate s execute dispoziiile de repartizare n producie a absolvenilor nvmntului militar superior. Aceste obligaii nu apar ca urmare a unui acord de voin dintre administraie i beneficiari n virtutea cruia administraia s-ar obliga n mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte pri. Dimpotriv, obligaiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administraia trebuie s le respecte i care confer dreptul celor administrai. Aceste drepturi nu se nasc nici n urma liberei aprecieri a organului i cu att mai puin prin acord de voin, ele derivnd direct din lege. c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzist i n ipoteza n care actul administrativ este emis cu respectarea unor formaliti procedurale, ca de exemplu cererea solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege. Astfel, persoanele fizice care ndeplinesc condiiile legale pentru a fi autorizate i vor s dein arme de foc, depun cererea n vederea autorizrii81. n cazul actelor administrative emise la cerere82 solicitanii au deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Cererea, prin care se manifest voina solicitantului urmat de emiterea actului juridic nu constituie, mpreun, un consimmnt care s dea natere unui raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie solicitantului o situaie juridic general cu drepturi i obligaii care nu izvorsc din respectivul act administrativ, ci din lege. Aceasta demonstreaz c nu suntem n prezena unui contract civil, unde drepturile i obligaiile sunt generate de acordul de voin al prilor. n alte cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizaiile date pentru exercitarea unei meserii, atribuie o situaie juridic general solicitantului, pe lng care creeaz i drepturi sau obligaii cu caracter determinant (stabilesc locul, obiectul i condiiile de exercitare a meseriei, atribuie folosina unui teren delimitndu-l n mod exact, indicnd data terminrii construciei etc.). Cu toate aceste nu suntem n prezena unui contract civil. n primul rnd, contractul sinalagmatic presupune existena unui raport juridic avnd un dublu obiect (la vnzarecumprare el const din predarea bunului i plata preului, pe cnd n cazul unei autorizaii, obiectul acesteia l constituie n mod exclusiv asigurarea posibilitii ca beneficiarul s desfoare o activitate sau s-i asigure condiiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi sau interese. n al doilea rnd, cauza actelor administrative este unic i nu dubl (ca n contractul precitat, unde prestaia fiecrei pri n raportul juridic constituie cauza contraprestaiei celeilalte pri), ea constnd n asigurarea desfurrii unei activiti sau a realizrii unor
81 82

Art.10, alin.1 din Decretul nr.367/1971. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.56-62.

28

drepturi. n al treilea rnd, modul de manifestare a voinei beneficiarului are un rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale crui efecte se produc numai n baza manifestrii de voin a organului emitent, chiar dac ea este declanat de formularea cererii. n ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatm c, pe de o parte, ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de alt parte, refuzul beneficiarului actului de a-i exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existena actului, ntruct desfiinarea lui trebuie s fie expresia voinei organului de stat. Astfel, autoritzaia se anuleaz i permisul se retrage chiar dac titularul lor renun s mai dein armele nscrise n permis i prezint actul de nstrinare al acestora83. n mod similar, nici renunarea la beneficiul uni act administrativ nu poate influena existena actului, organul trebuind s intervin prin desfiinarea actului n cauz, chiar dac aceast operaiune este determinat de refuz sau renunare din partea beneficiarului i este prevzut ca o condiie a anulrii sau revocrii. Pe de alt parte, chiar dac n cazul actelor administrative emise la cerere am considera c acordul de voin este elementul esenial al acestora (cererea i actul administrativ) efectele ar trebui s se produc din momentul realizrii acestui pretins acord, iar desfiinarea actului ar presupune realizarea aceluiai acord caracteristic i constituirii actului juridic. Actul administrativ este unilateral chiar dac a fost emis n comun de mai multe organe administrative, fr a se putea considera c suntem n prezena unui contract intervenit ntre organele emitente. ntr-adevr, contractul presupune nu numai existena unui acord de voin, ci i subiecte de drept diferite, capaciti juridice distincte, drepturi i obligaii opozabile ntre prile contractante. Ori n cazul actelor emise n comun, drepturile i obligaiile apar opozabile nu ntre organele n cauz, ci fa de subiecii destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare unilateral de voin, chiar dac provine de la mai multe subiecte de drept. n unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supus unor cerine procedurale cum ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele chiar dac concord cu actul juridic de baz la care se refer nu oblig organul la emiterea actului, ci reprezint condiii de valabilitate ale actului juridic. Odat ce actul a fost emis cu respectarea acestor condiii, retragerea avizului sau acordului este irelevant pentru existena actului. n sfrit, caracterul unilateral se menine chiar dac actul administrativ constituie el nsui o condiie prealabil ncheierii unui act civil (de exemplu autorizaia de nstrinare n cazul unui contract de vnzare-cumprare a unui imobil), sau dac, dimpotriv, rezult n urma ncheierii unui asemenea act contractual (de exemplu, dispoziia de repartizare la locul de munc a absolventului, ns dup ncheierea i executarea contractului de colarizare). n aceste cazuri organul administrativ fie c nu este parte n raportul juridic respectiv, fie c ntre el i partea contractant se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ. Ca o concluzie a situaiilor prezentate se impune faptul c efectele juridice ale actelor administrative sunt rezultatul manifestrii unilaterale de voin a organului de stat, singurul element hotrtor, i c prezena unor condiii prealabile, concomitente sau ulterioare adoptrii actului, asigur doar valabilitatea actului respectiv84. Caracterul unilateral al actului determin, cu unele excepii, i caracterul revocabil al deciziilor administrative. Dac n dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odat ce au beneficiat de acceptarea prilor, n dreptul administrativ actele sunt, n principiu, revocabile. Caracterul unilateral al deciziilor
83 84

Art.17, lit."a" din Decretul nr.367/1971. Alex.Negoi, "Drept administrativ", 1973, p.48-49.
29

administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte civile, nu face necesar, n scopul perfectrii actului, existena consimmntului celeilalte pri. Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al acestora, aseamn i distinge aceast categorie de acte de hotrrile instanei judectoreti. Aceste hotrri sunt unilaterale, fiind emise n temeiul autoritii de stat, dar prin adoptarea lor, instana se dezinvestete de orice drept de revenire sau de retractare a soluiei pronunate. 4.2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ Caracterul legal al actelor administrative rezult din obligativitatea emiterii lor pe baza i n conformitate cu legile n vigoare. Fiind emise n mod unilateral, de regul de ctre un organ al administraiei de stat, deci provenind de la o autoritate i fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucur de prezumia de legalitate. Aceast prezumie care, dei n cele mai multe cazuri nu este absolut (ca i n cazul actelor administrative jurisdicionale), este totui o prezumie relativ puternic, care confer caracter obligatoriu i executoriu acestor acte, dei poate fi nlturat85. Aceast prezumie are anumite trsturi conferind caracter autentic i caracter veridic actelor administrative. Veridicitatea este acea trstur conform creia se prezum c actul administrativ exprim adevrul, avnd un coninut corespunztor realitii faptice i prevederilor legii. Caracterul autentic este acea trstur conform creia se prezum c actul provine de la nsui organul pe care nscrisul l indic drept autor al su. Prezumia de legalitate a actelor administrative face s nu mai fie necesar, anterior punerii sale n executare, cercetarea legalitii actului aa cum se procedeaz n alte ramuri de drept. Obligativitatea emiterii deciziei pe baz i n conformitate cu legea n vigoare i cu alte acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonrii actelor administrative, care au o for juridic inferioar comparativ cu actele juridice ce dispun de o for superioar, de exemplu legea. Analiznd aceast caracteristic a actelor administrative se pot formula unele reguli86: actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori un alt act cu o for juridic superioar; legea sau un alt act juridic superior poate modifica, anula sau suspenda un act administrativ. Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce in n exclusivitate, fie n mod expres, fie n mod tacit, de competena puterii legislative, fiind reglementate prin lege sau prin decrete prezideniale. De asemenea, actele administrative se emit i cu respectarea celorlalte acte juridice subordonate legii, fie c aparin organelor puterii legislative (de pild, hotrrile) sau altor organe de stat, ale administraiei ierarhic superioare, justiiei i parchetului. Necesitatea subordonrii actelor administrative fa de alte acte juridice superioare nu este reglementat ca un principiu expres al dreptului constituional i al celui administrativ, dar se desprinde din unele reglementri, care cuprind reguli de principiu i pentru dreptul administrativ. Astfel, guvernul i organele centrale ale administraiei de stat emit acte normative numai n baza unor prevederi cuprinse n Constituie, legi sau decrete, n vederea lurii msurilor necesare privind organizarea i asigurarea executrii legilor87.
85

86 87

Not de Alex.Negoi la Decizia nr.2549/28.12.1972 a Seciei civile a Tribunalului Suprem, publicat n R.R.D. nr.10/1973, p.146. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.63-66. Art.30, alin.1 din Decretul nr.16/1976.

30

Uneori legea prevede aceast subordonare n mod expres i cu caracter general, referindu-se la anumite categorii de acte administrative, fie la anumite acte concrete. Astfel, guvernul emite hotrri pentru organizarea executrii legilor88. Organele administraiei de stat care ndeplinesc atribuii speciale cu privire la Fondul Arhivistic Naional elaboreaz norme tehnice pentru desfurarea activitii arhivistice, n conformitate cu prevederile Decretului nr.472/1971, ndrumnd i controlnd aplicarea acestora89. n ipoteza n care un raport social nu a fost reglementat n prealabil prin lege, se face distincie ntre actul normativ i cel individual. n cazul actelor normative ale administraiei de stat ele vor putea reglementa raportul social n scopul realizrii atribuiilor, dar numai cu respectarea strict a cadrului legal. De aceea, administraia nu va putea reglementa raporturi de competena puterii legislative n domeniul legilor organice (n materie penal, electoral, de organizare administrativ-teritorial), ci numai n raporturi de competen administrativ. n msura n care aceste raporturi nu fac obiectul de reglementare al actelor organelor puterii legislative, se consider90 c ele vor putea fi reglementate i prin intermediul actelor administrative. Unele reglementri cu valoare general au adus precizri privind competena normativ administrativ. Proiectele de hotrri guvernamentale cu caracter normativ se elaboreaz pentru realizarea atribuiilor ce-i revin Guvernului, potrivit Constituiei, legilor i decretelor, pentru aducerea la ndeplinire a politicii interne i externe a statului91. n hotrrile normative se va indica actul normativ superior pe baza i n vederea executrii cruia au fost adoptate92. Aceste prevederi demonstreaz faptul c nu se poate considera ca aparinnd reglementrii administrative, tot ceea ce organele puterii nu i-au rezervat pentru propria reglementare, sau ceea ce nu ine n mod obinuit de competena normativ a puterii legislative. Instruciunile, ordinele i alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale administraiei de stat se emit numai n temeiul unor prevederi exprese cuprinse n legi, decrete, sau hotrri93. Prin aceast prevedere se elimin practica privind emiterea automat a unor acte de aplicare n concret a legilor, trebuind s existe o mputernicire special i expres n acest sens. Asemenea acte se pot ns emite n mod excepional, n lipsa unei mputernicirii exprese, dar numai n cazul n care actul de nivel superior reclam existena unui act de executare, care s-i asigure o aplicare unitar94. n instruciuni, ordine i alte asemenea acte normative, trebuie s se indice actul normativ superior pe baza i n vederea executrii cruia au fost emise 95. Rezult c emiterea unor acte de acest gen n afara unor prevederi legale exprese reprezint cazuri de excepie. n cazul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise dac nu au la baz un act normativ al puterii legislative, sau al administraiei de stat. n ipoteza n care un raport social a fost reglementat n prealabil prin acte ale puterii legislative, normele administrative subordonate aduc, prin reglementarea secundar, precizri n plus fa de norma legislativ. Nu putem ns
88 89 90 91 92 93 94 95

Art.107, alin.2 din Constituie. Art.6, lit."a", din Decretul nr.472/1971. T.Drganu, op. cit., p.63-66. Art.31, alin.1, din Decretul nr.16/1976. Art.31, alin.2, din Decretul nr.16/1976. Art.32, alin.1, din Decretul nr.16/1976. Art.32, alin.2, din Decretul nr.16/1976. Art.32, alin.3, din Decretul nr.16/1976.
31

afirma c normele inferioare vin s umple o lacun legislativ, deoarece dispoziiile legale i exprese interzic ca prin hotrri guvernamentale sau alte acte subordonate s se completeze legea. Reglementarea legal a metodologiei generale de tehnic legislativ prevede c actele normative ale administraiei nu pot aduga sau contraveni principiilor i dispoziiilor din legile i decretele pe baza i n vederea executrii crora sunt adoptate96. Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de existena actelor ilegale. Liceitatea sau legalitatea nseamn recunoaterea caracterului valabil al actelor i al efectelor lor pn n momentul anulrii, n baza prezumiei de legalitate. Prin nlturarea prezumiei efectele juridice ale actului, pretins legal, se terg, actul avnd doar valoarea unui simplu fapt material. Dac actul ilicit a produs i efecte juridice, consecine pgubitoare, vtmarea drepturilor subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit. 4.3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ97 Obligativitatea actelor administrative trebuie privit sub aspectul organului emitent al subiectelor de drept, care cad sub incidena actului i a organelor administrative ierarhic superioare. a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele normative sunt obligatorii atta timp ct rmn n vigoare. Actele individuale trebuie s fie emise n conformitate i cu respectarea dispoziiilor din propriile acte normative. Organul emitent nu este obligat s-i aplice propriul act ilegal ntruct contravine principiului legalitii. Prin actul individual organul nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Cnd actul se adreseaz nsi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face att n aceast calitate, ct i ca subiect obligat s l execute. b) Actele administrative sunt obligatorii i pentru subiectele care cad sub incidena lor, subiecte care pot fi sau nu subordonate n mod obinuit organului emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative i cele individuale ale organelor superioare. Actele unui organ sunt obligatorii i pentru subiectele nesubordonate n mod obinuit organului emitent atunci cnd acesta are un rol coordonator ntr-o ramur sau domeniu de activitate. Astfel, respectarea normelor privind declararea, cercetarea i evidena accidentelor de munc elaborate de Ministerul Muncii i Ministerul Sntii98, se impune, deopotriv, att organelor subordonate ct i celor nesubordonate. c) Actele administrative se impun i organelor administrative ierarhic superioare organului emitent. Distingem urmtoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic inferioare pot fi abrogate sau modificate de ctre organele ierarhic superioare; actele individuale ale organelor subordonate au un regim special. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior, dar fr s poat emite actul individual n locul organului subordonat (organul de poliie care constat nulitatea actului de identitate, poate dispune anularea lui99, dar nu poate emite un alt act dac actul anulat a fost emis de un alt organ, organ ce va trebui ncunotinat despre aceast anulare100).
96 97 98 99 100

Art.30, alin.1, din Decretul nr.16/1976. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.67-69; I.Iovna, op. cit., p.216-219. Instruciunile nr.50/1967 de aplicare a H.C.M. nr.2896/1966. Art.13, alin.1, din Legea nr.5/1971. Art.21, alin.1, din Legea nr.5/1971.

32

Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putnd emite actul sau putnd obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui. Astfel, cel nemulumit de nerezolvarea cererii pentru autorizarea deinerii armelor de ctre Inspectoratul Judeean de Poliie, se poate adresa Inspectoratului General al Poliiei n vederea soluionrii cererii sale101. n alte cazuri cnd emiterea actului este de competena exclusiv a organului inferior, organul superior nu va putea anula actul i nu va putea emite un nou act individual (astfel, contraveniile la normele privind protecia muncii se sancioneaz numai de ctre inspectorii pentru protecia muncii, n afara cazurilor cnd legea dispune altfel102). n sfrit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior i nici s-l modifice, n ipoteza n care acel act este definitiv sau irevocabil (astfel, dac un consiliu local municipal a atribuit un teren pe care s-a realizat o construcie, consiliul judeean nu mai poate anula hotrrea). Actele administrative au anumit for juridic, care reprezint puterea cu care ele produc efecte juridice comparativ cu alte acte, dei toate actele sunt obligatorii n executare103. Aceast for juridic superioar exist n msura n care un act juridic nu poate fi desfiinat de un altul care are o for juridic inferioar. Fora diferit a actelor juridice este determinat de mai muli factori: - Poziia organului emitent n cadrul sistemului ierarhic administrativ face ca actele organelor ierarhic superioare s aib o for juridic superioar comparativ cu actele organelor ierarhic inferioare; - Competena general a unui organ confer for juridic superioar actelor sale fa de actele organului cu competen special (actele consiliilor locale sunt superioare actelor serviciilor publice locale ale administraiei); - Procedura de elaborare, alturat unor elemente, ca, de exemplu, competena, influeneaz fora juridic a unui act, astfel c dac el eman de la un organ colegial de conducere are o for juridic superioar comparativ cu actele formelor operative de conducere sau cu actele conductorului organului; - Caracterul normativ confer superioritate actului de reglementare comparativ cu cel individual, ultimul conformndu-se primului; - Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiinarea actului anterior, chiar dac acela are o for juridic egal cu nou act. Fora juridic a actelor poate fi determinat i de alte elemente, ca, de exemplu, caracterul jurisdicional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdicie s aib o for superioar actului contestat n faa jurisdiciei. Caracterul definitiv sau irevocabil confer superioritate actelor administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc aceast trstur. 4.4. Caracterul executoriu al actelor administrative Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaz realizarea, actelor juridice se mpart104 n acte pentru a cror executare, atunci cnd ea nu se realizeaz de bun voie, cel n drept se adreseaz unui organ de stat (instan de judecat) pentru a obine un titlu executor susceptibil
101 102 103 104

Art.10 din Decretul nr.367/1971. Art.12, alin.1 din H.C.M. nr.2494/1969. R. Ionescu, op. cit., p.254. R. Ionescu, op. cit., p.264.
33

de realizare prin fora de constrngere a statului i acte juridice a cror executare, atunci cnd cel obligat s o fac refuz, se realizeaz direct prin fora de constrngere a statului, fr o formalitate deosebit, ele constituind un titlu executor. n prima categorie intr, de regul, contractele, iar n a doua sunt cuprinse, n general, actele de putere, ca de exemplu actele administrative, actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de mprumut de credit 105 ncheiate ntre persoanele fizice i bnci. Caracterul executoriu al actelor administrative exist indiferent de faptul c ele creeaz drepturi sau obligaii n beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determin acest caracter sunt mai multe. O prim cauz o constituie emiterea actului n realizarea puterii de stat, ceea ce i confer de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai dac legea sau alte acte superioare prevd aceasta. O a doua cauz este prezumia de legalitate de care beneficiaz actele administrative i care are ca efect producerea imediat a consecinelor juridice ale actului, fr a mai fi necesar cercetarea legalitii acestuia, fiind posibil executarea direct. n cazul actelor juridice care nu realizeaz puterea de stat, caracterul executoriu se dobndete numai dac legea l prevede, dei actul individual are o aparen de legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului executoriu al actelor administrative. n dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor i excepia lipsa acestui caracter dac normele prevd o atare situaie. Ambele cauze, att emiterea actului n baza puterii, ct i caracterul legal, contribuie cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem afirma c numai prin emiterea actului n baza puterii de stat aceasta dobndete caracter executoriu, din moment ce exist i alte titluri executorii (angajamentele personale de plat, unele contracte etc.) care dispun de acest caracter. De asemenea, nu putem afirma c prezumia de legalitate a actelor administrative confer acestora, n mod izolat, caracterul executoriu din moment ce aceast prezumie se ntlnete i la acte juridice prezumate a fi legale (de exemplu, contractele autentificate) i care pot s fie lipsite de executorialitate (cnd nu dispun de formula executorie). Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identific cu cel executoriu. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii iar n caz de nevoie executarea se realizeaz prin fora de constrngere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniaz doar c executarea prin aceast for a unor acte se realizeaz n mod direct106. Caracterul executoriu al actelor administrative exist chiar din momentul adoptrii lor legale. El nu se confund cu executarea sau cu momentul executrii actului. De regul actul, dei executoriu, se va pune n realizare numai odat sau dup aducerea lui la cunotin i cu totul excepional naintea ncunotinrii subiectului interesat (astfel, confiscarea administrativ a unor obiecte a cror deinere este interzis prin lege, poate opera chiar dac n momentul confiscrii nu este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la cunotin cu privire la actul de confiscare). Exist acte administrative ce nu dobndesc n mod direct caracter executoriu i care nu pot fi puse direct n aplicare. Astfel, mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei se
105 106

Art.54 din Legea nr.4/1973. Considerm n acest sens eronat prevederea art.30 alin.2 din Legea administraiei publice locale nr.69/1991 n conformitate cu care hotrrile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la data aducerii lor la cunotin public, iar cele individuale, de la data comunicrii lor.

34

poate face plngere n termen de 15 zile de la data comunicrii acestuia, plngerea suspendnd executarea107. De asemenea, n ipoteza n care somaia fcut de ctre consiliul local beneficiarului lucrrilor de construcii efectuate fr autorizaie legal nu este executat de bun voie, organul administrativ este obligat s cear prin justiie drmarea, desfiinarea sau aducerea lucrrilor n starea iniial108. n sfrit, actele administrative de repartizare a spaiului locativ vor fi puse n executare n caz de opoziie, prin hotrre judectoreasc109. Excepiile de la principiul executrii din oficiu sunt posibile atunci cnd actele administrative genereaz i raporturi civile sau de dreptul muncii a cror existen juridic este hotrt de prile contractante sau de ctre organele de jurisdicie. S-a considerat, de asemenea110, c suspendarea unui act administrativ reprezint tot o excepie de la principiul executrii actelor administrative ntruct opereaz o ncetare temporar a obligaiei de executare a acestor acte111. Caracterul executoriu al actelor administrative exist i n situaia n care prin aceste acte se confer altor subiecte drepturi la a cror exercitare nu pot fi obligate. n acest caz caracterul executoriu apare fa de organul emitent care poate fi obligat s-i execute, din oficiu sau la cerere, dispoziiile cuprinse n propriul act. 4.5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative a) Noiunea oportunitii Dreptul i atinge scopul i devine eficient numai n msura n care dispoziiile sale sunt respectate n baza principiului legalitii. Actele administrative au un caracter legal, dar, pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate condiiilor concrete, astfel nct ele s devin i oportune sau actuale. Problema oportunitii se pune cu privire la actele administrative nejurisdicionale, ca de altfel n cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu excepia legii, despre care se consider c este ntotdeauna oportun atta timp ct se afl n vigoare. Dac n ceea ce privete legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei caliti se face prin raportarea actului n cauz la actul juridic avnd o for superioar, inclusiv legea, n ceea ce privete aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referin lipsete. Astfel, un act juridic superior poate fi legal i oportun, iar un act inferior, dei emis n baza i cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Noiunea de oportunitate este considerat ca fiind acea caracteristic a actului juridic care definete o trstur specific a acestuia numit i actualitate112. Actualitatea unui act juridic exprim deplina concordan, n cadrul i n limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative113, exprim concordana dintre drept cu necesitile n continu transformare ale societii. n mod contrar, este inoportun acel act care dei legal prin coninutul prevederilor
107 108 109 110 111

112 113

Art.31, alin.1 i alin.3 din Legea nr.32/1968. Art.26 din Legea nr.50/1991. Art.39 i art.69 din Legea nr.5/1973. R. Ionescu, op. cit., p.266. Astfel, potrivit prevederilor art.9, alin.1 din Legea contenciosului administrativ nr.291/1990 n litigiile avnd ca obiect acte administrative care au vtmat drepturi subiective n cazuri bine justificate i pentru a se preveni producerea unei pagube iminente, reclamantul poate cere tribunalului s dispun suspendarea executrii actului pn la soluionarea aciunii. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.72. R. Ionescu, op. cit., p.251.
35

sale contravine unor situaii concrete i nu corespunde realitii n care i pentru care se aplic. Un asemenea act este ntotdeauna inactual dei este legal. Problema oportunitii actelor administrative este strns legat de dreptul de apreciere al organelor administraiei de stat care reprezint o facultate recunoscut de lege acestor subiecte de drept n alegerea soluiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficient a legii. b) Cauzele care genereaz oportunitatea Realitatea nconjurtoare n care dreptul edictat trebuie s fie aplicat se afl ntr-o continu schimbare de care trebuie s in seama att legiuitorul, prin reglementrile sale, ct mai ales organele administrative chemate s aplice legea la condiiile concrete mereu evoluate. Pornind de la ideea c actele administrative sunt acte de realizare a legii, nseamn c ele trebuie s fie, n primul rnd, n deplin concordan cu actul normativ suprem, ct i cu realitatea n care se aplic. n general, cu ct un act normativ se gsete pe o treapt mai nalt n ierarhia sistemului izvoarelor de drept, cu att dispoziiile sale sunt mai generale, ceea ce face necesar i elaborarea ulterioar a unor acte de reglementare n vederea asigurrii aplicrii unitare. n cadrul reglementrii de detaliu i cu ocazia emiterii actelor de executare exist posibilitatea ca acestea s devin inactuale prin neconcordana dintre prevederile legale cu modul concret de aplicare. Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru cazurile cele mai diferite: - considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte n materie locativ, innd cont de faptul c norma locativ pentru locuinele din fondul locativ de stat este de 10 mp. suprafa locuibil pentru fiecare persoan, iar n cazul cnd din construcie rezult camere mai mici, pot fi atribuii i 8 mp. de persoan114; - considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza n care organele C.F.R. de comun acord cu organele de stat care administreaz drumurile i cu organele poliiei stabilesc, n raport cu intensitatea circulaiei i cu condiiile de vizibilitate trecerile la nivel peste linia ferat care necesit s fie prevzute cu bariere sau cu semnalizare optic ori acustic115; - considerente de situaie, pentru cazul n care organizaiile i societile sunt obligate s ia orice alte msuri, dect cele enumerate de lege, n vederea asigurrii celor mai bune condiii de munc, pentru prevenirea accidentelor de munc i a mbolnvirilor profesionale116; - considerente de persoane, de exemplu eliberarea paaportului poate fi refuzat, sau paaportul eliberat poate fi retras ori anulat ceteanului romn, care este cunoscut pe baz de fapte confirmate c desfoar activiti care afecteaz ordinea i stabilitatea public, precum i bunele moravuri, organele Ministerului de Interne fiind obligate s ia msurile necesare pentru a stabili dac persoanele care au solicitat sau au primit paaport se gsesc n situaia prevzut de lege117; - considerente de scop, de exemplu instruciunile, ordinele i alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale administraiei se pot emite, n mod excepional fr o prevedere legal expres, dar numai n cazul n care actul de nivel superior reclam existena
114 115 116 117

Art.6 din Legea nr.5/1973. Art.5, alin.1 din Regulament, pentru aplicarea Decretului nr.328/1966 (republicat). Art.9, lit."c", din Legea nr.5/1965, privind protecia muncii. Art.16, lit."c" din Decretul-lege nr.10/1990.

36

unui act de executare, care s-i asigure o aplicare unitar118 (scopul legii constituind principalul criteriu care limiteaz posibilitile de opiune i de aciune, n acest caz, ale administraiei119). c) Sfera de aciune a oportunitii Raportnd problema oportunitii la etapele procesului decizional, constatm urmtoarele: - n etapa pregtitoare emiterii actului, dac legea prevede considerente de oportunitate n aplicarea ei, se va analiza dac acestea mai subzist, tiut fiind c actele normative sunt frecvent supuse i expuse neoportunitii120; - n faza de adoptare se va examina din nou dac pentru acel moment s-au mai pstrat considerente de oportunitate avute n vedere n etapa de pregtire i care justific msura, altfel actul este inoportun "ab initio"; - n etapa executrii se vor avea n vedere att considerentele de oportunitate ale actului normativ de referin, ct i existena condiiilor n care are loc executarea actului; - n etapa controlului oportunitatea msurii adoptate i executate se va aprecia de ctre organul de control prin raportarea actualitii msuri verificate fa de data ori condiiile realizrii ei i nu fa de data sau condiiile efecturii verificrii. d) Modul de rezolvare a situaiilor de oportunitate Posibilitatea de aciune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este limitat strict de lege. 1) Dreptul de a aciona pe considerente de oportunitate este consacrat prin acte normative nefiind acordat n mod aprioric i nelimitat organelor administrative: - n unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ determinat, permind o libertate de apreciere a organului de stat n aplicarea normelor (astfel, autorizaiile eliberate se retrag de ctre organele competente, atunci cnd titularul lor ncalc n mod repetat dispoziiile legale privind regimul materialelor explozive sau nu iau msuri imediate pentru nlturarea nclcrilor121); - n alte cazuri, dispoziia normei fiind relativ determinat sau nedeterminat permite organului posibilitatea de alegere ntre mai multe soluii (astfel, n funcie de natura condiiilor deosebite de munc, se vor putea acorda concedii suplimentare de odihn, mai mari de 12 zile lucrtoare122, organul avnd un drept de opiune ntre limitele legale care stabilesc durata pentru care ele pot fi acordate); - n sfrit, sanciunea normei juridice poate permite alegerea ntre mai multe, sanciuni alternative (avertisment sau amend contravenional123) sau privitor la cuantumul sanciunii amenzii (ntre limita legal minim i maxim). 2) Normele ce reglementeaz dreptul de apreciere au un caracter permisiv, ntruct organul poate opta n luarea msurii celei mai corespunztoare i doar obligaia alegerii msurii celei mai adecvate este imperativ (iar nclcarea acestei cerine permite organelor superioare desfiinarea actelor organelor inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate).
118 119 120 121 122 123

Art.32, alin.2 din Decretul nr.16/1976. I.Iovna, op. cit., p.248. R. Ionescu, op. cit., p.251. Art.50, lit."b", din Decretul nr.367/1971. Art.2 din H.C.M. nr.1149/1968. Art.5, alin.1, din Legea nr.32/1968.
37

3) Dreptul de apreciere opereaz n limitele competenei organului, care nu poate fi depit pe considerente de oportunitate. 4) Dreptul de apreciere nu poate duce la nclcarea drepturilor subiective ale persoanelor crora le este destinat actul. 5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalitii nefiind valabil un act oportun dar ilegal. 6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate i controlului de oportunitate din partea organelor administraiei de stat ierarhic superioare. n concluzie oportunitatea se poate defini124 ca un element strns legat de dreptul de apreciere al organelor administrative, n cursul organizrii i executrii legii, prin care se asigur realizarea sarcinilor i a atribuiilor lor legale n termen optim, cu cheltuieli minime i n conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.

124

A.Balogh, "Oportunitatea actelor de drept administrativ", n R.R.D. nr.2/1970, p.58.

38

Seciunea 5 Procedura actelor de drept administrativ125

5.1. Generaliti privind procedura administrativ a) Noiunea de proces i de procedur administrativ Activitatea executiv desfurat de organele administraiei de stat este n ansamblul ei o activitate complex. Din aceast cauz ea reprezint un adevrat proces. Caracterul de proces al acestei activiti se evideniaz mai ale cu privire la actele sau deciziile administrative a cror formare, aplicare i verificare se prezint ca un ansamblu de operaiuni aflate ntr-o succesiune logic i necesar. Procesul administrativ se poate defini ca ansamblul activitilor (actelor i faptelor) realizate de administraia de stat n ndeplinirea atribuiilor sale. Procedura administrativ este forma sau ansamblul de formaliti ndeplinite de organele administraiei de stat pentru organizarea executrii i executarea n concret a legilor i a actelor subordonate acestora, acte care pot emana de la administraia de stat sau de la alte subiecte de drept. Pe de alt parte, procedura administrativ reprezint i totalitatea normelor juridice care reglementeaz forma n care se ndeplinete activitatea executiv. n literatura de specialitate126 noiunii de procedur (judectoreasc) i se dau mai multe sensuri. n sens larg ea include: norme care arat ce organe sunt chemate s ndeplineasc o anumit activitate (norme de organizare): ce atribuii are fiecare organ (norme de competen), ce acte sau operaiuni se ndeplinesc de ctre organele sau persoanele participante n cadrul unei activiti (norme de procedur propriu-zis). Acest ultim sens, restrns, este i accepiunea pe care nelegem s o utilizm pentru noiunea de procedur administrativ. Procedura administrativ caracterizeaz totalitatea formelor concrete ale activitii executive, ntruct toate activitile voliionale ale administraiei trebuie s ndeplineasc un minimum de formaliti. Ea se realizeaz n moduri specifice i diferite n cazul actelor juridice, a operaiunilor tehnico-materiale, a faptelor, iar n cadrul ei procedura actelor administrative sau procedura decizional este cea mai important categorie a procedurii administrative. Procedura decizional poate fi o procedur nejurisdicional (de exemplu, procedura de brevetare a inveniilor) i o procedur jurisdicional (de exemplu, procedura soluionrii cererilor de revizuire a pensiilor). Analiznd procesul i procedura administrativ se impun mai multe precizri. O prim precizare este aceea c trebuie s dm noiunii de procedur administrativ sensul ei restrns, nelegnd prin ea totalitatea formalitilor care concur la realizarea activitii executive. ntr-adevr, ntreaga activitate executiv nu o putem considera ca fiind nsi procedura administrativ, ntruct am terge orice diferen ntre coninutul acestei activiti i formalitile ce trebuie ndeplinite pentru realizarea ei. O a doua precizare se refer la demarcaia dintre procedura administrativ i dreptul procedural administrativ127.Procedura este forma de desfurare a activitii iar dreptul
125 126

R. Ionescu, op. cit., p.239 i urmt. V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit. Did. i Ped., Bucureti, 1973, p.17.
39

procedural administrativ reprezint ansamblul normelor ce reglementeaz forma n care se desfoar activitatea executiv. O a treia precizare se refer la distincia dintre dreptul administrativ material i dreptul procedural administrativ, n sensul c primul reglementeaz coninutul activitii executive, iar cel de al doilea forma de realizarea a acestei activiti. n sfrit se impune i precizarea c fiecrei forme concrete de activitate executiv i corespund anumite forme procedurale. b) Caracteristicile procedurii administrative Procedura administrativ are unele caracteristici care o deosebesc, n special, de procedura civil, prin aceea c: - procedura judiciar este reglementat prin lege (cod), pe cnd cea administrativ i prin acte normative subordonate legii, unele emise inclusiv de ctre administraia de stat128; - procedura judiciar nu are un caracter att de complex ca cea administrativ, ultima fiind format dintr-un ansamblu de proceduri dintre cele mai diferite (de exemplu, n materia sancionrii contraveniilor, a brevetrii inveniilor, a avizrii proiectelor de acte normative); - procedura administrativ se declaneaz de cele mai multe ori din oficiu pe cnd cea judiciar se declaneaz numai la sesizarea instanei de judecat de ctre prile n litigiu, procuror, alte organe prevzute de lege; - hotrrile judectoreti nu sunt revocabile, iar prin pronunarea lor instana se dezinvestete de soluionarea litigiului, n timp ce mareea majoritate a actelor administrative sunt revocabile. c) Unele principii i etapele procedurii administrative .........Comparnd unele principii ale procedurii administrative cu procedura judiciar constatm: - principiul necontradictorialitii este un principiu de baz al procedurii administrative nejurisdicionale, comparativ cu principiul contradictorialitii care guverneaz activitatea instanelor de judecat i care presupune cel puin dou pri cu interese contradictorii, dar egale procesual, n timp ce activitatea executiv presupune subordonarea; - principiul nepublicitii const n aceea c organele administrative nu sunt obligate, ca i instanele judectoreti, s acioneze n faa celor care vor s asiste la desfurarea activitii lor sau sunt interesate n emiterea actelor administrative; - principiul indisponibilitii const n aceea c subiectele pasive ale raportului administrativ nu pot dispune de crearea, modificarea, desfiinarea i realizarea acestor raporturi, datorit subordonrii lor, comparativ cu procesul civil n care prile au posibilitatea s dispun de obiectul litigiului, de ntinderea lui i de mijloacele de aprare n proces. Alturi de aceste principii, n procedura administrativ mai exist i unele principii comune cu procedura judectoreasc, cum ar fi principiul legalitii, principiul egalitii n faa administraiei, principiul dreptului la aprare, principiul rolului activ al administraiei. Etapele sau fazele procedurii administrative sunt n general etapele pe care le parcurg, n existena lor,

127

128

A.Balogh, "Reglementarea procedurii administrative n dreptul socialist comparat", n "Studia napocensia", vol.I, Ed.Acad. R.S.R., Bucureti, 1974, p.84. De pild, procedura acordrii brevetului pentru agenii economici din comerul interior, conform Hotrrii Guvernului nr.1109/1990.

40

actele administrative i anume: pregtirea, emiterea, executarea i controlul actelor administrative. 5.2. Noiunea de proces i de procedur administrativ decizional Procesul administrativ decizional se poate defini ca totalitatea aciunilor necesare elaborrii, adoptrii, executrii i controlului deciziilor sau al actelor administrative. Aceste aciuni pot consta din documentarea prealabil, dezbaterea i deliberarea asupra proiectului de decizie, activitile de control al executrii etc. Procedura administrativ decizional cuprinde ansamblul formalitilor ce guverneaz procesul decizional. Actele administrative, pentru ca s produc efecte juridice valabile, este necesar ca s fie emise cu respectarea anumitor forme129. Totalitatea formelor necesare pentru ca un act de drept administrativ s produc efecte juridice reprezint procedura de elaborare a acelui act130. Aceast procedur este alctuit din operaii tehnico-materiale numite i acte de procedur. Procedura administrativ decizional poate fi simpl sau complex. Ea este simpl atunci cnd, pentru ca manifestarea de voin cuprins n actele juridice s produc efecte, legea nu cere ndeplinirea unei proceduri deosebite. Procedura este complex atunci cnd formalitile sunt deosebite pentru ca actul administrativ s produc n mod valabil efecte juridice. Noiunea de procedur simpl i cea de procedur complex nu se identific cu noiunea de act administrativ simplu, sau act administrativ complex. n cazul actelor administrative simple prin nsi simpla manifestare de voin se produc efecte juridice valabile, indiferent de complexitatea formelor procedurale. n cazul actelor administrative complexe, procedura lor de elaborare nu presupune neaprat, concurena unor operaiuni tehnico-materiale deosebite, ci concursul mai multor manifestri de voin care mpreun produc efecte juridice valabile (de exemplu, actul administrativ emis n comun de mai multe organe administrative este un act complex). Astfel, un act administrativ simplu se poate elabora dup o procedur complex, sau un act complex se poate emite dup o procedur simpl. Prin urmare, naiunea de "act administrativ complex" nu se identific cu noiunea de "procedur administrativ complex" de elaborare, a actului administrativ, ultima noiune fiind mai extins dect prima131. Formele procedurale se pot clasifica dup mai multe criterii132. Dup importana lor pentru valabilitatea actului distingem forme eseniale i neeseniale. Dup forma exterioar a formelor procedurale distingem ntre forme scrise i forme nescrise. nclcarea dispoziiilor referitoare la formele procedurale eseniale atrage sanciunea actului juridic dar nu ca efect al acestor forme, ci ca efect al legii, care urmrete s garanteze regularitatea formelor procedurale n asigurarea valabilitii actelor juridice. Dup etapa n care intervin, fa de momentul constituirii actului juridic, distingem forme procedurale din etapa pregtirii (de exemplu, avizele), din etapa elaborrii (motivarea), din etapa executrii (somarea) i din etapa controlului (procesul-verbal de control). 5.3. Etapele procedurii administrative decizionale

129 130 131 132

I.Iovna, op. cit., p.237-238. D.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.119. T.Drganu, "Actele administrative i faptele", p.96-97. T.Drganu, "Actele administrative i faptele", p.119-142.
41

n procesul su decizia parcurge mai multe momente importante care se stabilesc n raport de momentul esenial al adoptrii actului juridic. Aceste momente sunt denumite n mod generic etape, dei n literatura de specialitate ele au mai fost denumite i faze133, iar n unele cazuri, reglementarea legal134 folosete denumirea de etap, pentru unele subdiviziuni ale unor momente importante cum este cel al elaborrii proiectului de act normativ. Nu exist o prere unitar asupra numrului acestor etape, dei majoritatea autorilor recunosc c, n procesul decizional se disting patru etape important: pregtirea, adoptarea, executarea i controlul. Se consider c procesul decizional se ncheie odat cu adoptarea deciziilor, executarea nefiind un element inerent deciziei, ntruct exist decizii administrative elaborate, dar care nu sunt executate135, dei se recunoate c n cariera sa complet decizia trebuie s parcurg i etapa executrii136. Dup o alt opinie, n procesul decizional se includ trei mari grupe de activiti; cele ce preced decizia, cele de luare a deciziei i cele care succed lurii deciziei, inclusiv executarea137. n sfrit, se consider c n procesul decizional trebuie s se includ i controlul executrii ct i controlul eficienei deciziei138. De asemenea, etapele procesului decizional au fost denumite n mod diferit. Astfel, pregtirea este frecvent denumit "elaborare" sau "etap prealabil", etapa adoptrii se mai numete i etapa "emiterii"139, iar cea de executare e numit i etapa realizrii. n sfrit, etapa controlului se mai numete etapa verificrii. n ce privete ntinderea procesului decizional, adic momentul situat ntre declanarea lui i momentul n care el se ncheie, sintetiznd opiniile literaturii de specialitate se desprind dou mari tendine140: - prima, dup care procesul decizional ncepe odat cu apariia necesitii deciziei (diagnoza141) pn la realizarea ei, inclusiv controlul; - a doua tendin, dup care procesul decizional se ncheie prin adoptarea deciziilor142. Considerm c procesul decizional ncepe din momentul naterii necesitii elaborrii deciziei ntruct din acest moment al cunoaterii respectivei necesiti se declaneaz activitatea care se poate finaliza cu adoptarea actului decizional -, ncheindu-se cu momentul terminrii controlului asupra efectelor acelui act. n ce privete coninutul procesului decizional, el este determinat de operaiunile care se svresc n diferite etape ale acestuia. Se consider c, n etapa de elaborare intervine documentarea ca faz care se compune din culegerea datelor, selectarea i ordonarea lor, prelucrarea i analiza acestora143. Dup o alt opinie, se consider c operaiunile acestei etape ar consta n stabilirea problemei de rezolvat, culegerea i prelucrarea informaiilor, elaborarea

133 134 135 136 137

138 139 140 141 142 143

R. Ionescu, op. cit., p.402. Art.39 din Decretul nr.16/1976. Alex.Negoi, "tiina administraiei", p.163. Idem, op. cit., p.154. M.Anghene, "Necesitatea codificrii normelor privind administraia de stat", n R.R.D. nr.3/1976, p.25. I.Iovna, op. cit., p.249. R. Ionescu, op. cit., p.405. N. Radu, Gh.Cilbea, op. cit., p.109. "Politic, tiin, conducere", Editura "Dacia", Cluj, 1972. P.72-73. Op. cit., p.72-73. C.Purcrete, "Sistemul informaional", Edit.did. i ped., Bucureti, 1972, p.39.

42

variantelor, analiza i compararea lor144. n sfrit, alii includ n aceast etap urmtoarele: precizarea problemei ce necesit o decizie, colectarea i sistematizarea informaiilor, elaborarea variantelor, analiza lor comparat i adoptarea variantei celei mai corespunztoare145. Desigur caracterul normativ sau individual al actului decizional, modul de reglementare al adoptrii acestuia, ct i autonomia de competen a organului decident, influeneaz etapele i coninutul procesului decizional. Considernd c procesul decizional este alctuit din cele patru etape eseniale, i anume: pregtirea, adoptarea, executarea i controlul, trebuie s recunoatem c i procedura decizional, strns legat de procesul decizional, se constituie din totalitatea formalitilor care intervin n raport cu etapele eseniale ale procesului decizional. 5.4. Reglementarea legal a procedurii administrative Analiznd pe etape, sub aspectul consacrrii juridice, procedura actelor sau deciziilor administrative se impun unele precizri referitoare la modul de reglementare legal. De la nceput trebuie s precizm c esena reglementrii procedurii administrative este actul administrativ ntruct el reprezint cea mai important form concret de activitate executiv. Etapa de pregtire a deciziei nu a beneficiat de o reglementare unitar la nivelul tuturor actelor administrative. n general, fiecare organ emitent sau organul ierarhic superior acestuia elabora o metodologie proprie privind pregtirea proiectelor de acte juridice n special normative. Totui s-a impus unificarea i coordonarea reglementrii juridice a etapei pregtitoare a proiectelor de acte juridice normative, elaborndu-se n acest sens "Metodologia general de tehnic legislativ privind pregtirea i sistematizarea proiectelor de acte normative" aprobat prin Decretul nr.16/1976. Aceast metodologie aplicabil principalelor proiecte de acte normative ale statului nostru i care a suferit modificri implicite, vizeaz i actele administraiei de stat. Metodologia n cauz se aplic i unor acte individuale aa cum rezult din prevederile art.111 al menionatului decret, care arat c metodele i procedeele tehnice stabilite pentru actele normative sunt aplicabile n mod corespunztor i pentru elaborarea actelor, care, fr a avea un caracter normativ, mbrac forma de decret sau hotrre guvernamental "per a contrario", actele care nu au caracter normativ nu pot fi dect actele individuale, care n cazul dat se prezint sub forma decretului sau hotrrii. Acelai decret reglementeaz, concomitent operaiunile ce alctuiesc procesul decizional, cum este de exemplu documentarea146, sau formalitile procedurale, ca de exemplu avizul unic147. Etapa adoptrii deciziilor administrative a fost i este reglementat n mod diferit, de regul prin normele de organizare i funcionare a respectivelor organe (astfel, de exemplu, hotrrile consiliilor locale se emit pe baza i n vederea executrii legii, cu votul majoritii membrilor lor, fiind semnate de preedinte148. Reglementarea este diferit, ntruct specificul i varietatea organelor administrative determin diferite moduri de adoptare a deciziilor, dei unele reguli cu caracter general se pot desprinde, ca de exemplu, n cadrul organelor colegiale unde principiul conducerii colegiale determin ca o hotrre s fie adoptat ntotdeauna cu majoritatea voturilor exprimate.
144 145 146 147 148

P.Vagu, op. cit., p.140-143. "Analiza conducerii", p.277. Art.40 din Decret nr.16/1976. Art.67 din Decret nr.16/1976. Art.29, 30 din Legea nr.69/1991.
43

Uneori, la cerinele generale ale legilor organice se pot aduga i cerinele speciale din aceste legi sau din legi speciale. Astfel, pentru categoria consiliilor judeene se constituie delegaia permanent care decide n problema activitii curente a plenului149, iar alte reglementri stabilesc, de exemplu, perioada de timp, n care un organ este obligat s rezolve o cerere care i este adresat150. Etapa executrii este reglementat prin norme specifice fiecrui organ datorit particularitii activitii de realizare. Exist i dispoziii cu caracter general aplicabile executrii ntr-un domeniu sau ramur, cum ar fi executarea sanciunilor contravenionale151, sau procedura executrii silite, comun n materia despgubirilor patrimoniale sau materiale152. Etapa controlului este reglementat difereniat pe categorie de organe i prin reglementri specifice pe domenii sau ramuri de activitate. Astfel, consiliile locale urmresc i controleaz activitatea consiliilor mputerniciilor mandatai ai statului153. De asemenea, primarul ndrum i controleaz aparatul propriu154. n unele cazuri se consacr recursul administrativ ierarhic n materia controlului legalitii actelor administrative155. Cu privire la aspectele specifice ale controlului intervin reglementri deosebite, ca de exemplu, n cazul controlului primarului asupra modului de ncasare i cheltuire a sumelor din bugetul local al unitilor administrativ-teritoriale156. n cazul actelor administrative jurisdicionale reglementarea cadrului lor de pregtire i emitere se face n mod amnunit, ntruct ele vizeaz soluionarea unui litigiu. Astfel, procedura administrativ-jurisdicional este completat cu reglementrile codului de procedur civil, aa cum este cazul activitii Comisiei Judeene de Pensii, n msura n care acestea corespund cu obiectivele activitii acestui organ157. Uneori, exist posibilitatea alternrii procedurii administrative cu o alt procedur, de exemplu cea judectoreasc158, organul avnd un drept de opiune, ca de exemplu n cadrul evacurii persoanelor care ocup fr contract de nchiriere o suprafa din fondul locativ de stat (aflate n administrarea unei ntreprinderi), evacuarea ce se poate dispune fie prin hotrrea consiliului local competent159, fie n baza hotrrii instanei de judecat160. Procedura administrativ odat instituit este obligatorie, organul de stat nemaiputnd alege o alt procedur n realizarea atribuiilor sale. Astfel, practica judiciar a decis161 c este inadmisibil aciunea prin care, dup ce a emis o decizie prin care se dispune demolarea construciei ridicate, fr prealabila autorizaie administrativ, consiliul local s mai cear i instanei obligarea prtului la demolarea construciei. Aceasta deoarece Decretul nr.545/1958 (abrogat) autoriza162 acest organ ca, pe baza propriilor acte, s treac la demolarea construciilor
149 150 151 152 153 154 155 156 157 158 159 160 161 162

Art.64 din Legea nr.69/1991. Art.11 din Legea nr.1/1978. Art.40 din Legea nr.32/1968. Art.26-28 din Decretul nr.221/1960. Art.21, lit."j" din Legea nr.69/1991. Art.43, lit."x" din Legea nr.69/1991. Art.5 din Legea contenciosului administrativ nr.29/1990. Art.42, lit."h" din Legea nr.69/1991. Art.56 din Legea nr.3/1977. Decizia nr.5/27.09.1975 a Plenului Trib.Supr. n R.R.D. nr.12/1975, p.12. Art.23 din Legea nr.5/1973. Art.67 din Legea nr.5/1973. Deciz.civ.nr.18/14.01.1974 a Trib.Jud. Covasna, n R.R.D. nr.10/1974, p.56. Art.4 din Decr.545/1958.

44

ridicate fr autorizare prealabil, iar opunerea celui vizat de aceast msur nu era de natur s afecteze caracterul executoriu al actului de demolare. n alte situaii, organul este obligat prin lege ca, n urma ndeplinirii procedurii prealabile, s sesizeze alte organe de stat, care pot declana procedura lor proprie. Astfel, n cazul n care personalul cu atribuii de control financiar constat c unele abateri de la disciplina financiar mbrac forma unor infraciuni, el este obligat s nainteze procurorului actele ncheiate163. Uneori procedura administrativ se poate continua cu procedura judiciar, ca de exemplu cazul n care contravenientul se adreseaz instanei cu o plngere mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei164. 5.5. Unele principii ale procedurii decizionale Procesul i procedura administrativ decizional au o serie de principii, ntre care un loc important l ocup principiul legalitii n pregtirea i adoptarea deciziilor. Sub aspectul procesului decizional acest principiu se bazeaz pe prevederile conform crora normele juridice nu se pot elabora, dect de organele prevzute de lege165 i n condiiile prevzute de lege. Sub aspect procedural toate organele trebuie s respecte acele formaliti care asigur valabilitatea actelor juridice. n metodologia general de tehnic legislativ se arat c elaborarea actelor normative de ctre toate organele administraiei de stat se face cu respectarea principiului supremaiei legii, actele normative elaborndu-se numai pe baza i n executarea legilor sau, dup caz, a decretelor166. Actele normative ale administraiei de stat nu pot aduga sau contraveni principiilor i dispoziiilor din legile i decretele pe baza crora sunt adoptate167. Desigur, n procesul decizional se reflect i unele principii ale dreptului administrativ 168 caracteristice activitii executive. Astfel, principiul conducerii colective este ilustrat n activitatea decizional prin aceea c aprobarea proiectelor de acte normative se face de ctre organele colegiale de conducere169 i prin dispoziiile care consacr rezolvarea eventualelor divergene privind proiectele de acte normative tot de ctre colectivele de conducere ale organelor de stat170. Alturi de principiile generale exist i unele principii metodologice sau de tehnic legislativ. Dintre acestea enumerm principiul obligativitii documentrii n cazul ntocmirii proiectelor de acte normative171, principiul obligativitii respectrii etapelor i a succesiunii acestora n elaborarea proiectelor de acte normative, principiul organizrii i coordonrii activitii normative de ctre Consiliul Legislativ172. Procedura administrativ decizional are i o serie de principii comune n marea lor majoritate cu principiile procedurii administrative173. Principiul oficialitii, conform cruia un
163 164 165 166 167 168 169 170 171 172 173

Art.32, lit."b" din Legea nr.5/1970 (abrogat). Art.34 din Legea nr.32/1968. Art.1, alin.1 din Decretul nr.16/1976. Art.3 din Decretul nr.16/1976. Art.30 din Decretul nr.16/1976. Asupra principiilor a se vedea I.Iovna, "Drept administrativ", p.38 i urmtoarele. Art.52, 63 din Decretul nr.16/1976. Art.64 din Decretul nr.16/1976. Art.40 din Decretul nr.16/1976. Art.39 din Decretul nr.16/1976. Asupra principiilor a se vedea R. Ionescu, "Drept administrativ", p.396-398.
45

organ administrativ se autosesizeaz i se investete n mod propriu n emiterea actelor juridice este ilustrat prin aceea c organele centrale ale administraiei de stat pot emite, chiar n lipsa unei mputerniciri exprese, ordine, instruciuni etc. atunci cnd un act de nivel superior (lege, decret) reclam acte inferioare care s le asigure o aplicare unitar 174. Principiul nepublicitii, n conformitate cu care activitatea administrativ nu este destinat s fie cunoscut n mod public, n ceea ce privete unele aspecte ale ei, se ilustreaz prin aceea c activitatea de pregtire a deciziilor, a proiectelor de acte normative, este secret. Ea devine public abia prin supunerea spre dezbatere public a unor proiecte de acte normative mai importante sau prin adoptarea actelor, urmat de publicarea acestora. Fazele etapei pregtitoare sunt n general lipsite de principiul publicitii. 5.6. Necesitatea codificrii procedurii administrative n activitatea executiv, alturi de normele materiale, un rol important l ocup i normele de procedur. Normele procedurale reglementeaz diversele forme de realizare ale activitii executive, cum ar fi de exemplu actele juridice (iar n cadrul lor cele administrative, civile sau de dreptul muncii) ct i celelalte forme concrete de activitate. Normele de procedur pe care trebuie s le respecte administraia sunt cuprinse n diferitele reglementri, fie cu caracter general (cum este cazul Metodologiei generale de tehnic legislativ), fie n reglementri organice (de exemplu, Legea nr.69/1991), fie n reglementri speciale (de exemplu, Legea nr.32/1968, Legea nr.29/1990, Legea nr.1/1978), fr a fi reunite ntr-un mod unitar. De aceea, n activitatea executiv se resimte lipsa unei sistematizri a legislaiei, n sensul unei codificri materiale i procedurale a celor mai importante norme care reglementeaz coninutul i forma acestei activiti. n literatura de specialitate s-a considerat c imposibilitatea codificrii administrative, de natur material i procedural, se datoreaz numeroaselor norme ce guverneaz aceast activitate, diversitii regulilor juridice, ct i caracterului relativ stabil al acestora. Cu toate acestea s-au manifestat preocupri din partea legiuitorului ca printr-o serie de reglementri s se realizeze o codificare parial, a unor aspecte ale activitii executive, mai ales prin unele legi speciale, ceea ce nu a eliminat necesitatea codificrii tuturor normelor privind administraia de stat175. Cu aceeai acuitate se impune i elaborarea unui cod de procedur administrativ similar celor existente n mai multe state. Considerm n acest sens c "Metodologia general de tehnic legislativ" a reprezentat un prim pas n reglementarea etapei pregtitoare a deciziei, dei ea a suferit multiple modificri implicite, impunndu-se totui i o reglementare unitar a celorlalte etape ale procesului decizional. Normele procedurale, alturi de reglementarea competenei, ar trebui s cuprind reguli de organizare i funcionare cu caracter general pentru ntreaga administraie de stat i reguli privind formalitile actelor administrative, totul reunit ntr-o codificare unitar. Legislaia noastr are o serie de lacune n privina procedurii pregtitoare astfel, ea nu instituie ca reguli generale obligativitatea ascultrii prilor naintea emiterii actelor,

174 175

Art.32, alin.2 din Decretul nr.16/1976. M.Anghene, "Necesitatea codificrii normelor privind administraia de stat", n R.R.D. nr.3/1976, p.24.

46

obligativitatea motivrii actelor administrative i nu reglementeaz n mod strict recursul administrativ ierarhic, care poate fi exercitat la ora actual n mod nelimitat. O codificare ar oferi multiple avantaje ntre care enumerm existena unei concepii unitare care s stea la baza tuturor reglementrilor, evitarea repetrilor i contradiciilor din reglementrile administrative, simplificarea i reducerea numrului procedurilor existente i o mai puternic aprare a legalitii i a drepturilor ceteneti. Codificarea decizional ar trebui s cuprind regulile de drept cele mai generale aplicabile tuturor actelor administrative ct i reguli specifice de procedur aplicabile unor acte administrative cum sunt cele jurisdicionale. Ea ar trebui s indice condiiile de valabilitate ale actelor juridice ct i principalele etape ale procesului decizional. n cadrul acestei codificri sar putea reuni i reguli speciale de procedur, cum sunt cele referitoare la stabilirea i urmrirea impozitelor i taxelor, reguli privind constatarea i sancionarea contraveniilor, primirea i rezolvarea cererilor, reclamaiilor, sesizrilor i propunerilor, cuprinse actualmente n acte normative separate176. Caracterul programat al unei pri din activitatea legislativ impune, printre altele, i dezvoltarea dreptului i tehnicii sale de reglementare n direcia codificrii procedurii administrative177.

176 177

M.Anghene, op. cit., p.60. "Dezvoltarea i perfecionarea activitii juridice" n R.R.D. nr.12/1974, p.3; I. Alexandru, "Un punct de vedere n conturarea unei concepii privind elaborarea codului administrativ", n R.R.D., nr.9/1976, p.13.
47

Seciunea 6 Pregtirea elaborrii actelor de drept administrativ Pregtirea sau elaborarea deciziei reprezint prima etap n procesul decizional, etap n care nu exist o decizie sau un act juridic, ci un proiect de decizie sau o decizie potenial. Fazele etapei pregtitoare sunt: apariia necesitii elaborrii deciziei, documentarea decizional i fundamentarea deciziilor poteniale, ntreaga etap fiind dublat de formalitile procedurale prealabile adoptrii actelor juridice. d) Avizele Avizele reprezint opinii pe care un organ administrativ le solicit altui organ ntr-o anumit problem pentru a putea decide n deplin cunotin de cauz178. Avizele sunt forme necesare n procedura de elaborare a actelor administrative i sunt solicitate n cazul unor probleme pentru a cror rezolvare just este util i cunoaterea opiniilor de specialitate, denumire n literatur i "recomandri"179. Avizul nu se confund cu "preavizul" care reprezint anunarea prealabil a msurii desfacerii unilaterale a contractului de munc la un anumit termen anterior intrrii ei n vigoare, perioad n care raportul juridic de munc se menine180. Dup subiectele de la care sunt solicitate, avizele pot fi avize interne, provenind chiar de la organul emitent al actului juridic sau de la o structur intern a acestuia 181 i avize externe cnd eman de la un alt organ dect cel care urmeaz s emit actul juridic. Dup treapta ierarhic pe care se situeaz organul ce le emite avizele pot proveni 182 de la organe inferioare, egale sau superioare183 ca poziie ierarhic fa de organul care le-a solicitat. Dup modul de conformare al organului solicitat fa de opinia exprimat, avizele se mpart n184: - avize facultative185, caracterizate prin faptul c organul care emite actul administrativ este liber s le cear sau nu, iar dac le-a cerut este liber s se conformeze sau nu opiniei exprimate de ele; - avize consultative, caracterizate prin faptul c organul solicitant este obligat s le cear, dar nu este obligat s li se conformeze, putnd adopta actul juridic contrar avizului (de exemplu, n situaii urgente186); - avize conforme, caracterizate prin faptul c organul solicitant este obligat s le cear, iar dac emite actul juridic este obligat s li se conformeze, ca de exemplu, n cazul eliberrii autorizaiilor, prin care se autorizeaz efectuarea de operaii cu materii explozive i cnd este
178 179 180

181 182 183

184 185 186

T.Drganu, op. cit., p.126. D.Holt, op. cit., p.295. S.Belingrdeanu, "Aspecte procedurale ale ncetrii contractului de munc n reglementarea noului Cod al muncii", n R.R.D. nr.11/1973, p.21. D.Holt, op. cit., p.273. T.Drganu, op. cit., p.127. n sens contrar fa de organul superior, M.Anghene, "Rolul i nsemntatea activitii consultative desfurat n administraiei. de stat" n "Studii i cercetri juridice", nr.4/1973, p.543. T.Drganu, op. cit., p.126. I.Iovna, op. cit., p.239. Art.14 din Legea nr.5/1970 (abrogat).

48

necesar avizul Inspectoratului Teritorial pentru Protecia Muncii (n care sunt indicate unele condiii187). Trsturile comune ale acestor forme procedurale sunt urmtoarele: - reprezint forme prealabile actelor juridice; - se emit numai la solicitarea unor organe; - se pot emite de ctre organe decizionale188 ori consultative, de ctre funcionari de decizie sau funcionari lipsii de acest drept; - ca urmare a emiterii avizului organul nu este obligat s emit actul juridic pentru care a solicitat avizul; - retragerea ulterioar a avizului nu influeneaz valabilitatea actului administrativ legal emis. (n afar de cazul n care organul emitent al actului juridic nu mai respect condiiile iniial prevzute n avizul conform, ca de exemplu, n cazul n care Inspectoratul Teritorial pentru Protecia Muncii retrage avizul necesar eliberrii autorizaiei pentru efectuarea operaiilor cu materii explozive, atunci cnd se ncalc condiiile legale189); - efectele juridice se produc ca urmare a emiterii actului juridic i nu ca urmare a emiterii avizului. Avizele se emit de regul, n form scris190. n unele opinii avizele consultative i cele conforme se reunesc n categoria avizelor obligatorii191 datorit trsturilor comune, respectiv obligativitatea solicitrii lor. n reglementrile juridice192 este prezent avizul unic, care are ca scop asigurarea operativitii i a simplificrii activitii de pregtire a actelor normative, n cadrul cruia toate autoritile de stat interesate, precum i Consiliul Legislativ, i vor exprima, ntr-un singur document, punctul de vedere comun, iar n caz de divergen se va arta opinia separat. Avizul unic193 se definete ca reprezentnd punctul de vedere comun al organelor care avizeaz proiectul de act normativ, format ca urmare a conlucrrii, pe baza programului legislativ i a planurilor de msuri, nc din faza de documentare prealabil i de concepie, continuat n toate celelalte etape astfel nct proiectul s fie, n momentul avizrii, rezultatul unei activiti coordonate a organelor care-l avizeaz i a celor care au sarcina de a-l elabora. Organele de avizare vor examina proiectele de acte normative, n principal, prin prisma specialitii pe care o desfoar, exprimndu-i acordul prin aviz unic194. e) Acordul prealabil Acordul reprezint o manifestare de voin a unui organ determinat, prin care acesta i d consimmntul pentru ca manifestarea de voin a unui alt organ al administraiei de stat s produc efecte juridice. Dup momentul n care intervine, fa de manifestarea de voin a organului beneficiar al acordului, el poate fi prealabil, concomitent i ulterior195.
187 188 189 190 191 192 193 194

195

Art.8 din HCM nr.2509/1969. n sens contrar, M.Anghene, op. cit., p.543. Art.8 din HCM nr.2509/1969. D.Holt, op. cit., p.295. R. Ionescu, op. cit., p.404. Art.9 din Decretul nr.16/1976. Art.56 din Decretul nr.16/1976. Pentru analiza amnunit a se vedea I.Santai, "Avizul unic n cadrul metodologiei generale de elaborare a proiectelor de acte normative", n "Studii i cercetri juridice" nr.1/1984, p.26-32. T.Drganu, "Actele administrative i faptele", p.102.
49

Acordul prealabil este manifestarea de voin prin care organul determinat i d consimmntul la emiterea unui act administrativ de ctre un alt organ, ultimul neputnd aciona fr adeziunea primului196. Astfel, Ministerul de Interne, prin Comandamentul Pompierilor i d acordul asupra normelor de prevenire i stingere a incendiilor stabilite de ministere i de alte organe centrale ale administraiei publice197. Acordul poate emana de la organe inferioare, egale, sau superioare n grad ierarhic, comparativ cu organul beneficiar al acordului198. Acordul prealabil are urmtoarele trsturi: - se obine prin sesizarea fcut de organul care beneficiaz de acord; - provine de la un alt organ199 dect organul emitent al actului administrativ, acordul fiind un act extern200; - acordul este o condiie de valabilitate a actului juridic; - emiterea acordului nu oblig la adoptarea actului administrativ; - lipsa acordului ca i retragerea ulterioar a acestuia determin nevalabilitatea actului juridic; - efectele juridice ale actului administrativ se produc numai ca urmare a existenei celor dou manifestri de voin, din partea celor dou organe, din care cauz prin acord se creeaz un act administrativ complex; - acordul nu acoper viciile actului juridic la care se refer, din care cauz n ipoteza ilegalitii actului administrativ se va ataca n justiie, n temeiul Legii contenciosului administrativ, nu acordul, ci actul juridic. Prin trsturile sale acordul se difereniaz de aviz201, dei n unele opinii cele dou categorii se identific202. n condiiile creterii libertii de decizie i a autonomiei organelor de stat, acordul prealabil este tot mai rar utilizat. f) Alte forme procedurale prealabile n etapa pregtitoare a deciziei administrative se ntlnesc i alte forme procedurale, unele specifice actelor normative, altele celor individuale, sau comune celor dou categorii. 1) Supunerea spre aprobare a proiectului este o operaiune care caracterizeaz proiectele de hotrri guvernamentale care dup avizare de ctre organele interesate i definitivate, nsuite de conducerea ministerelor i a celorlalte organe centrale sau locale, se nainteaz Secretariatului General al Guvernului, care le verific i le pregtesc n vederea prezentrii lor guvernului203. n reglementarea actual proiectele de acte normative sunt supuse la dou operaiuni procedurale distincte: prima operaiune const n nsuirea proiectului de ctre conducerea organului care l-a iniiat, ceea ce nu echivaleaz cu adoptarea actului, dup care proiectul se trimite spre avizare organelor interesate204. A doua operaiune const n adoptarea proiectului de ctre organul competent.
196 197 198 199 200 201 202 203 204

T.Drganu, "Actele de drept administrative", p.127. Art.23, lit.f" din Decretul nr.232/1974 privind prevenirea i stingerea incendiilor. T.Drganu, "Actele administrative i faptele", p.104. T.Drganu, "Actele de drept administrative", p.129. D.Holt, op. cit., p.274. T.Drganu, op. cit., p.128. D.Holt, op. cit., p.275. Art.63-66 din Decretul nr.16/1976. Art.52, alin.1 din Decretul nr.16/1976.

50

2) Anchetele sau cercetrile constau din investigaii fcute pe diverse ci (audiere de martori, consultare de nscrisuri, cercetare la faa locului) necesare n vederea unei ct mai bune cunoateri a problemei ce urmeaz s fie soluionat printr-un act administrativ (de exemplu, autoritatea tutelar recurge la asemenea mijloace necesare pentru numirea tutorelui205). 3) Rapoartele de referatele206 sunt acte pregtitoare prin care un organ al administraiei de stat prezint concluziile asupra unei probleme supuse examinrii sale, preciznd diferitele aspecte de fapt sau de drept, de lmurirea crora depinde emiterea unui act administrativ de ctre un alt organ. n mod obinuit ele sunt acte procedurale scrise i motivate. Exist i rapoarte nemotivate care aduc la cunotina unui organ anumite fapte ca, de exemplu, referatele sau rapoartele ntocmite de organele de specialitate cu ocazia cercetrii accidentelor de munc207. 4) Drile de seam208 sunt acte prin care se prezint ntreaga activitate a unui organ ntro perioad de timp. Se aseamn cu avizele facultative deoarece organul are libertatea de a le cere sau nu, dar spre deosebire de ele, cuprind opinii referitoare la activitatea deja nfptuit. Asemenea acte utilizate frecvent sunt drile de seam contabile, operaiuni care au un caracter obligatoriu n ceea ce privete efectuarea lor. Drile de seam pot fi incluse i n categoria formalitilor procedurale anterioare deoarece premerg actele juridice ce se adopt n baza lor. 5) Procesele verbale sunt nscrisuri constatatoare ale unei situaii i se ntocmesc cu ocazia unor operaiuni, ca, de exemplu, inventarierea unor bunuri sau n cazul svririi unor contravenii a cror constatare se face prin acest nscris ncheiat de persoanele anume prevzute n actul normativ209. Cnd prin ele se dispun i unele msuri, de exemplu sanciuni, partea respectiv din procesul-verbal reprezint un nscris constatator al actului administrativ. 6) Dezbaterea public210 reprezint modalitatea procedural de aducere la cunotin public a proiectelor de acte juridice, subliniind democratismul procesului decizional. Dezbaterea are ca trsturi faptul c: - vizeaz proiecte de acte juridice normative; - se refer la proiecte de importan public deosebit; - se realizeaz anterior adoptrii actelor juridice; - organele care au elaborat proiectul mpreun cu organele de avizare au obligaia de a analiza observaiile i propunerile fcute n cursul dezbaterii publice, iar concluziile desprinse vor fi prezentate mpreun cu propunerile de mbuntire ale proiectului organelor componente pentru a fi avute n vedere la adoptarea acestuia. 7) ndeplinirea unei proceduri jurisdicionale este caracteristic actelor administrative jurisdicionale a cror elaborare se face dup o procedur specific n cadrul creia ntlnim ca forme procedurale citarea, expertizarea, audierea de martori etc. Astfel, n cazul naintrii unei plngeri mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei, organul n drept s o soluioneze citeaz pe cel care a fcut plngerea211.

205 206 207 208 209 210 211

Art.116 din Codul Familiei. T.Drganu, op. cit., p.130. Instruciunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii i Ministerului Sntii. T.Drganu, op. cit., p.131. Art.17, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.67-68 din Decretul nr.16/1976. Art.37 din Legea nr.32/1968.
51

Seciunea 7 Adoptarea actelor de drept administrativ Etapa adoptrii sau emiterii actelor administrative reprezint momentul n care voina se manifest n scopul producerii efectelor juridice. Ea se realizeaz n diverse modaliti, astfel, n cazul organelor unipersonale momentul emiterii este marcat de semnarea nscrisului constatator al actului juridic, iar n cazul organelor colegiale, adoptarea are loc n cadrul edinei prin mecanismul votului. Etapa adoptrii se poate diviza, n cazul organelor, n cel puin 3 faze: dezbaterea, deliberarea i votarea. Etapa adoptrii este guvernat de importante formaliti procedurale concomitente adoptrii deciziei i ulterioare adoptrii acesteia, necesare asigurrii valabilitii ei sau punerii n executare. 7.1. Apariia necesitii elaborrii deciziei Dezbaterea este o activitate de evaluare a propunerilor cuprinse ntr-un proiect de act n baza unei confruntri de idei n cadrul creia se evideniaz avantajele i dezavantajele soluiilor preconizate212. Forma organizatoric a dezbaterii n cadrul organelor colegiale este edina (adunare general, sesiune) care reprezint o reuniune de dou sau mai multe persoane ce alctuiesc mpreun un organ i a cror reunire are un anumit scop. edinele se clasific n mai multe categorii213, n rndul crora un loc important l ocup edinele decizionale, reuniuni n cadrul crora se adopt hotrri. Pentru desfurarea lor corespunztoare trebuie ndeplinite o serie de msuri cu caracter organizatoric214, care intervin n etapa de pregtire a edinei (stabilirea ordinii de zi, a participrii, a datei, locului i duratei de desfurare preconizate), n etapa de desfurare (reguli privind deschiderea edinei, organele de lucru, modul de dezbatere i de votare) i n etapa de finalizare (care cuprinde msuri de redactare a hotrrilor, nregistrarea i comunicarea acestora, controlul realizrii lor etc.). Dezbaterea propriu-zis este precedat de prezentarea n cadrul edinei a unor materiale documentare, cum ar fi referatele serviciilor de specialitate, expunere de motive, proiectul de act juridic, avizele etc. Referatele, cele mai obinuite materiale, cuprind215 o prezentarea rezumativ a documentaiei, a datelor eseniale i a msurilor ce se impun a fi luate. De regul, referatul i proiectul de act se expun ctre membrii organului colegial sau de serviciile de specialitate ale aparatului propriu. Pe marginea materialelor au loc discuii n cadrul crora se pot face propuneri (amendamente) la proiectul dezbtut. n timpul dezbaterii, prin confruntarea de idei se cristalizeaz poziia fiecrui participant, ceea ce i va influena modul de deliberare i hotrrea final. n perioada actual se manifest pe plan mondial multiple preocupri pentru gsirea unor noi metode de conducere i de luare a deciziilor216, metode care s se situeze la interferena
212 213

214 215 216

I.Iovna, op. cit., p.252. J.Starosciak, op. cit., p.305; C.Murgescu, "Echipa de conducere n unitile economice", Edit.pol.Buc., 1972, p.232-247. J.Starosciak, op. cit., p.307-310. R. Ionescu, op. cit., p.405. D.Gigusievici, M.Dumitrescu, "Metode utilizate n conducerea ntreprinderilor i procesul lurii deciziilor" (Edit.pol.Buc., 1970), n vol. "Conducerea tiinific a ntreprinderilor"; P.Cosmovici,

52

cu metodologia instruirii active a cadrelor de conducere217. Dintre aceste metode enumerm: conferina-discuie, metoda studiului cazurilor, metoda Brainstorming, metoda Delphi etc. Subliniem faptul c aceste metode nu sunt folosite n administraia public ca tehnici de adoptarea deciziilor, ntruct cadrul decizional al acestor organe este precis determinat de normele organice cu caracter imperativ. Aceste metode pot fi ns folosite cu succes n activitatea colegial de pregtire a proiectelor de decizii i n activitatea organelor consultative cu caracter colegial. Conferina-discuie218 este o metod care const n analizarea unei probleme de ctre un grup de participani n cadrul unei discuii conduse de ctre o persoan pregtit n prealabil pentru acest scop. Fiecare participant are deplina libertate de a-i exprima opinia, n acest fel exist posibilitatea aprecierii cunotinelor profesionale i a experienei proprii. Prin discutarea n colectiv, pot aprea noi sugestii, se descoper erorile i omisiunile indicndu-se cea mai bun soluie de rezolvare a cazului. Metoda studiului cazurilor219 presupune antrenarea i mai intens a participanilor la dezbatere datorit modului n care le sunt solicitate cunotinele i experiena personal n rezolvarea unui caz. Studiul cazurilor const n prezentarea unei situaii reale cu datele necesare nelegerii problemei, prezentare ntrerupt n momentul n care aciunea ajunge ntr-un impas i cnd, pentru depirea acestuia este necesar elaborarea i adoptarea unei decizii. Dup ce fiecare participant i-a formulat o prere, participanii trebuie s-i confrunte n grup opiniile i s ajung la o decizie acceptat de majoritatea membrilor grupului. Metoda Brainstorming220 reunete o grup de participani, reprezentnd diverse domenii de specialitate, care discut asupra unei probleme ce trebuie rezolvat, ntr-un mod cu totul neconvenional. Principiul suprem al acestui stil este acela ca toi participanii s-i exprime n mod liber ideile lor referitoare la problema respectiv, n mod spontan i fr nici o reinere. Conductorul grupului nu are voie s foloseasc aprecieri descurajatoare sau etichetri la adresa participanilor prin care ar frna fluxul de idei al acestora. Dimpotriv, este necesar ca toi participanii la dezbateri s sesizeze, ideile prezentate n mod reciproc, s le combine unele cu altele. n acest fel se stimuleaz formarea unor lanuri de asociere reciproce, prin care se ajunge la idei i concluzii care nu ar fi aprut niciodat n cazul unei dezbateri izolate i coordonate realizate pe categorii de specialiti asupra acelorai probleme. Metoda Delphi221 este o metod de explorare a viitorului prin care se ncearc s se stabileasc natura i data cnd se pot produce n viitor anumite evenimente (de exemplu, necesitatea unei reorganizri sau reforme administrative) i ce msuri trebuie luate n acest sens. Metoda const din alctuirea unui program de interogri individuale i succesive care alterneaz
"Consideraii asupra actului de decizie n activitatea organelor colective de conducere a unitilor socialiste", n "Studii i cercetri juridice" nr.4/1973, p.617-628. N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.174P.Anton, "Metodologia specific de instruire n cadrul programelor de perfecionare", n revista "Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.176. P. Anton, "Metodologia specific de instruire n cadrul programelor de perfecionare" n revista "Forum" nr.6/1971, p.30-38; N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.176. Gh.Ciulbea, "Metodologia instruirii active", n "Probleme ale consiliilor populare, ale economiei i administraiei locale" nr.12/1971. Gh.Ciulbea, M.Vldulescu, "Dezvoltarea spiritului novator n ntreprinderi", sintez documentar, multiplic., I.C.D.T., Buc., 1971, p.64-84. J.Bonnet, "La prevision technologique", n "L'usine nouvelle", Frana, nr.supl.oct. 1969, p.95-96.
53

217

218

219

220

221

cu informaii i sondaje ale opiniei, ceea ce permite s se corecteze, cu ajutorul calculatorului, concluziile trase din prima etap a operaiei. Participanii interogai, persoane cu nalt pregtire n domeniul de specialitate, sunt invitai s rspund prin coresponden la chestionarul trimis. n baza rspunsurilor primite se calculeaz tendina medie (n producerea evenimentului i a datei lui) care este din nou comunicat participanilor cu invitarea acestora de a-i motiva opiunea lor. Aceast "dezbatere" n contradictoriu i determin pe unii s-i schimbe prerea i s adere la alte opinii, ceea ce permite micorarea deosebirilor ntre rspunsuri. Rezultatele sunt din nou prelucrate i se stabilete o nou valoare medie mai precis dect cea precedent. Urmeaz o nou informare i o nou prelucrare a rspunsurilor n vederea determinrii valorii medii, procesul desfurndu-se n trei etape. n final se obine, prin aceste dezbateri i calculri succesive a valorilor medii, un pronostic la care ader majoritatea celor chestionai. 7.2. Deliberarea Deliberarea, ca proces finalizat prin adoptarea unei hotrri, aparine mai mult domeniului proceselor psihice interne, att n cazul hotrrii organelor unipersonale, ct i n cazul organelor colegiale. n mod practic nu exist un cadru organizatoric distinct, chiar i n cadrul organelor colegiale, care s delimiteze deliberarea de dezbatere, ntruct procesul de formare a convingerilor proprii are loc pe parcursul ntregii dezbateri. Desigur, n cazul unor acte administrative jurisdicionale ntre momentul dezbaterii propriu-zise i cel al deliberrii exist o diferen de cadru organizatoric, ntocmai ca i n cazul hotrrilor judectoreti. n cazul organelor colegiale fiecare participant la dezbatere opteaz, din considerente specifice, asupra unui proiect sau variante i asupra unor amendamente. Procedura de deliberare a fiecrui participant difer n ceea ce privete structura demonstraiei sale, alegerea i ordonarea argumentelor, modul i momentul de prezentare. Alegerea unei variante din mai multe, are loc n baza unei aprecieri comparative a variantelor propuse sub aspectul diferiilor factori, indicatori de eficien, prin aprecierea unor efecte posibile ca apariie222 etc., dar cu respectarea cadrului legal223 care delimiteaz posibilitile de opiune. n marea majoritate a cazurilor exist mai multe alternative care se ofer alegerii, pentru aceeai problem, dar ele sunt limitate ca numr. Astfel, nu se iau n considerare alternative imposibil de realizat, sau cele cu caracter antisocial sau ilegal. Dintre alternative se aleg numai cele posibile ca realizare, prin mijloacele de care dispune organul, iar dintre acestea se aleg numai cele admisibile (realizabile n conformitate cu legile n vigoare), care include la rndul lor o serie de alternative preferabile la nivelul fiecrui individ224. Fiecare participant va alege o anumit alternativ n concordan cu hotrrea pe care ia format-o n baza analizei comparative a mai multor variante225, atunci cnd acestea exist. ntregul grup de rezultate individuale, format n baza opiunii proprii a fiecrui membru al organului colegial, se transform ntr-un rezultat final, colectiv, n baza a doi factori i anume: suma rezultatelor individuale i influena determinant a normelor legale, inclusiv a celor de procedur n baza crora se adopt opiunea general sau actul final.
222 223 224 225

Fl.Glc, op. cit., p.86. Alex.Negoi, "tiina administraiei", p.128. "Modelarea proceselor sociale", Editura tiinific, Bucureti, 1973, p.148. Fl.Studnicki, "Despre deciziile colective", n Revista de referate i recenzii", "tiina administraiei", 1972.

54

Actul de alegere a unei alternative nu intereseaz att sub aspectul proceselor psihologice interne, ct sub aspectul conduitei externe a subiecilor care n urma deliberrii i manifest voina n conformitate cu procesul intern. n cazul organelor colegiale are loc transformarea unui grup determinat de soluii individuale, ntr-o rezolvare final care, potrivit procedurii de votare, va fi considerat ca aparinnd organului colectiv. Fiecare participant are o anumit ordine de preferin pentru anumite alternative. Dac problema n cauz este notat cu "a" iar numrul de alternative, este cuprins ntre 1-4, n ordinea formulrii lor starea preferenial individual se poate prezenta astfel: a 4 a 2 a 1 a 3 La nivelul organelor colegiale se formeaz o stare preferenial colectiv privind o anumit alternativ. Ea este ordonarea a "n" stri prefereniale individuale ce intervine la toi participanii la un proces decizional dat. Aceast stare se poate prezenta cu ajutorul unui model (care are "n" coloane i "m" componente) n care fiecare coloan indic numrul de participani la proces, iar n cadrul fiecrei coloane prin indici se reliefeaz starea preferenial pentru anumite alternative ce aparin grupului "a" de probleme. Dac participanii sunt n numr de trei iar alternativele sunt 4, putem obine un model (matrice) cu urmtoarea structur: n acest model, fiecare coloan reprezint starea preferenial a1 a4 a4 individual a fiecrui subiect participant la procesul decizional, a2 a3 a2 n ordinea descrescnd pe vertical, a importanei acordate a1 a3 a2 fiecrei variante, iar ntregul model reflect starea preferenial a3 a4 a1 colectiv. Metodele de deliberare226 sunt dintre cele mai diferite ntruct deliberarea se poate realiza, de exemplu, prin imitarea modului de deliberare al altor persoane, fie prin folosirea experienei proprii n adoptarea deciziilor227. Opiniile care pot rezulta n urma deliberrii reflect228 fie unitatea de preri, de la nceputul i pn la terminarea dezbaterii, fondat pe elemente de coninut sau elemente formale, fie lipsa de unitate, caz n care minoritatea se subordoneaz majoritii. 7.3. Votarea Votarea reprezint operaiunea prin care se manifest cu efecte juridice voina organului colegial prin adoptarea actului juridic. Voina pe care o cuprinde decizia se manifest n realizarea puterii de stat i se afl numai la nivelul persoanelor care au un drept de vot deliberativ i nu un drept de vor consultativ sau care sunt lipsite de acest drept. Astfel, secretarul consiliului local particip de drept la edinele consiliului, fr drept de vot229.

226 227 228 229

M.Oroveanu, op. cit., p.191. Alex.Negoi, op. cit., p.173-174. J.Starosciak, op. cit., p.96-97. Art.32 din Hotrrea Guvernului nr.103/1992.
55

Manifestarea voinei implic rspunderea autorilor pentru decizia luat. Voina trebuie s se bazeze pe nelegere, pe cunoaterea faptelor reale i s corespund rezultatelor deliberrii. Elementele care pot anihila230 fuziunea fireasc dintre nelegerea i voina sunt: - ignorarea rezultatelor deliberrii, ca urmare a existenei unor interese strine, prin nclcarea normelor de drept, astfel nct voina nu reflect convingerea subiectului; - insuficienta deliberare i cunoatere a problemei, astfel nct opinia format poate s fie superficial sau contradictorie ceea ce mpiedic formarea unei opiuni temeinic fundamentate i a unei opinii unitare. tiina administraiei recomand n ce privete procedura supunerii la vot respectarea unor reguli. Astfel, supunerea la vot a proiectelor trebuie s se fac n ordinea efecturii propunerilor, n afar de cazul n care prin nsi regulamente se prevede o alt ordine sau aceasta este fixat la nceputul dezbaterii, de ctre organul de conducere a dezbaterilor. n privina votrii, de regul se supun la vot propunerile care se exclud n mod reciproc i care se refer la aceeai materie, deoarece prin adoptarea uneia n mod ferm se exclude cealalt propunere, ct i posibilitatea repetrii votului. La rndul su, operaiunea votrii poate fi guvernat de anumite reguli procedurale (vot secret sau vot nesecret) etc. 7.4. Forme procedurale concomitente adoptrii actelor de drept administrativ n etapa adoptrii sau emiterii actului juridic se grupeaz acele forme procedurale reunite dup momentul n care intervin fa de constituirea manifestrii de voin ca act juridic obligatoriu. Aceste forme procedurale se pot situa n timp fa de acest moment, chiar n imediata apropiere a adoptrii actului juridic, dar premerg aceast adoptare fiind strns legat de ea (cum este cazul condiiilor privitoare la quorum) n chiar momentul adoptrii (cum este cazul regulilor privitoare la vot) i imediat dup acest moment (cum este cazul redactrii nscrisului). Fiind ns att de strns legate de momentul adoptrii actului juridic, formele procedurale se departajeaz n forme concomitente adoptrii i forme ulterioare adoptrii. i n etapa adoptrii actelor juridice se pot rentlni unele forme procedurale observate n etapa pregtitoare cum sunt de exemplu acordul (concomitent) necesar emiterii231, propunerile sau amendamentele care se fac n cursul dezbaterii proiectului de act juridic sau procesul-verbal ntocmit cu ocazia dezbaterii. a) Quorum i majoritatea necesar232 Quorumul reprezint numrul de membrii necesari, raportat la numrul total de membrii ai organului colegial, care trebuie s fie prezeni pentru ca deliberrile organului s fie valabile. Normele privitoare la quorum sunt prestabilite i reprezint un element de form esenial ntruct prin respectarea lor manifestarea de voin dobndete puterea de a produce efecte juridice. Legea poate prevedea sau nu ce quorum este necesar pentru ca un organ colegial s lucreze n mod valabil. Astfel, n cazul guvernului i a consiliilor locale i gsete aplicare regula conducerii colective potrivit creia, pentru ca un organ colegial s lucreze valabil este necesar prezena majoritii membrilor si (1/2 + 1). n cazul consiliilor de conducere ale
230 231

232

Alex.Negoi, op. cit., p.134-135. De pild, acordul primului ministru la adoptarea hotrrilor guvernului (art.6 din Legea nr.37/1990). T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.132.

56

ministerelor, quorumul legal nu este ntotdeauna reglementat sub aspectul prezenei din totalul membrilor ce compun consiliul233. n cadrul dispoziiilor privitoare la quorum organul nu are libertatea de apreciere asupra lor, ntruct se gsesc cuprinse n norme organice formulate prin lege sau prin alte acte normative superioare, fa de care organul n cauz trebuie s se conformeze. Pe de alt parte, aceste dispoziii reprezint o condiie de valabilitate a ntrunirii legale a organului i implicit influeneaz i valabilitatea actului administrativ, Majoritatea necesar lurii unei hotrri reprezint numrul de membrii din totalul membrilor ce compun organul, numr necesar pentru ca un act juridic s fie adoptat n mod valabil. Majoritatea necesar poate fi o majoritate simpl sau o majoritate absolut (calificat). Astfel hotrrile Consiliului local se adopt cu majoritate simpl iar cele ale guvernului cu votul a cel puin o treime din membri. Quorumul nu se confund cu majoritatea necesar adoptrii unui act juridic ntruct primul aspect se refer la numrul de membrii necesari ca un organ s lucreze valabil, iar al doilea se refer la numrul de membrii necesari pentru ca un act s fie adoptat n mod valabil. ntre quorum i majoritatea necesar exist o strns legtur n sensul c quorumul permite s se deduc i majoritatea necesar adoptrii unui act juridic i invers, dac legea nu le-ar reglementa234. Pe de alt parte, majoritatea necesar poate fi mai mic dect quorumul. Dispoziiile privitoare la quorum i la majoritatea necesar dobndesc aplicabilitatea efectiv numai n momentul adoptrii actului juridic. Fiind forme procedurale impuse de lege nclcarea lor atrage nulitatea absolut a actului juridic. b) Actele administrative emise n comun Actele administrative emise n comun de mai multe organe ale administraiei de stat sau de acestea mpreun cu alte organisme, sunt manifestri de voin simultane235 fcute cu intenia de a produce efecte juridice. Actul juridic nu se poate forma n lipsa unei manifestri de voin a unui organ, astfel nct suntem n prezena unui act administrativ complex. Constituie caracteristici ale acestor acte: - existena mai multor manifestri de voin provenind de la mai multe organe administrative (de regul egale236) n grad ierarhic, sau acestea mpreun cu organe ori organizaii neguvernamentale; - constituirea actului are loc numai prin epuizarea numrului de manifestri de voin necesare adoptrii lui; - inexistena raporturilor de subordonare ntre organele participante la emitere, altfel, n caz contrar am fi n prezena aprobrii sau confirmrii; - raporturile sociale cu privire la care se manifest voina organelor n cauz, intr n competena tuturor acestor organe ceea ce explic de ce numeroase acte emise n comun sunt date n aplicarea unui act normativ al unui organ superior cu competen general sau, dimpotriv, sunt aprobate printr-un act al organului cu competen general;

233

234 235 236

De pild, se arat numai c adopt hotrri cu votul a jumtate plus unu din numrul total al celor prezen (art.14, alin.3 din Legea nr.40/1990 privind organizarea i funcionarea Ministerului de Interne). Idem, T.Drganu, op. cit. T.Drganu, "Studii de drept constituional", Edit. Dacia, Cluj-Napoca, 1975, p.190. Instruciunile nr.50/1967 ale Ministerului Muncii i Ministerului Sntii pentru aplicarea HCM nr.2896/1966.
57

- actul juridic apare fa de teri ca act al mai multor organe, dar totui ca un act juridic unilateral; - efectele juridice se produc numai prin manifestrile de voin ale organelor participante la emiterea actului; - n cazul actelor administrative individuale cu caracter ilegal, aciunea n justiie mpotriva unor asemenea acte, ar putea fi introdus mpotriva oricrui organ participant la emitere, dar n practica administrativ, chiar dac se ntlnesc acte administrative emise n comun, n cazul actelor individuale o asemenea posibilitate, este, de regul, exclus ntruct executarea unui act individual i rspunderea pentru el presupun un organ strict determinant; - spre deosebire de alte acte administrative complexe (ca, de exemplu, aprobrile sau acordurile), n cazul actelor emise n comun nu mai exist o manifestare de voin preponderent n unitatea actului juridic complex, toate manifestrile avnd aceeai importan, actul nelund fiin n lipsa unuia din ele, iar viciile unei singure voine afecteaz ntreaga unitate a actului administrativ complex. c) Redactarea i semnarea nscrisului Una din condiiile formei externe ale actelor administrative este cerina formei scrise care ocup un loc important n cadrul condiiilor de form ale actelor juridice. n mod obinuit se face distincie ntre forma exterioar, scris sau nescris a actelor juridice, i formele procedurale ale acestor acte. Redactarea actului juridic reprezint operaiunea de ntocmire a unui nscris (document) care s reflecte deplin i concordant manifestarea de voin exprimat. Momentul redactrii poate coincide cu nsi adoptarea actului juridic sau imediat dup adoptarea acestuia, dar n strns legtur cu ea. n "Metodologia general de tehnic legislativ" se stabilesc reguli privitoare la metode i procedee valabile, deopotriv, att pentru proiectele de acte normative ct i pentru actele juridice propriu-zise. Aceste reguli vizeaz n principal actele normative de o importan deosebit, putndu-se grupa n urmtoarele categorii: - reguli referitoare la prile constitutive ale proiectului de act normativ237 (alctuit din titlul i formula introductiv, dispoziii generale sau de principiu, dispoziii de coninut, dispoziii finale i dispoziii tranzitorii); - reguli privind structura i procedeele de sistematizare ale proiectelor de acte normative238, elementul structural de baz fiind articolul; - reguli tehnice privind abrogarea, modificarea i completarea actelor normative239 instituindu-se principiul abrogrii exprese i directe; - reguli privitoare la redactarea i stilul actelor normative240 care trebuie s se caracterizeze printr-un limbaj concis dar i larg accesibil. Dei legea nu prevede ntotdeauna i n mod expres pentru toate actele normative necesitatea formei scris, aceast cerin rezult implicit atunci cnd normele legale n vigoare stabilesc reguli referitoare la textul proiectelor de acte normative, la semnarea, prezentarea expunerii de motive etc.
237 238 239 240

Art.70-78 din Decretul nr.16/1976. Art.79-87 din Decretul nr.16/1976. Art.88-98 din Decretul nr.16/1976. Art.99-102 din Decretul nr.16/1976.

58

Forma scris reprezint un minimum de condiii ce permite241: - dovada existenei manifestrii de voin; - cunoaterea exact a coninutului actului juridic; - o mai strict asigurare a respectrii drepturilor i obligaiilor; - un control eficient al legalitii actelor juridice. n cazul actelor normative cerina formei scrise este necesar pornind de la considerentul c o cunoatere real a actelor normative se realizeaz, n principiu, prin publicarea lor i c numai astfel devine eficient principiul dup care nimeni nu va putea invoca necunoaterea legii. n al doilea rnd, actele individuale se emit numai n baza actelor normative, ultimele constituindu-le punctul de referin, acte normative ce trebuie ntocmite i pstrate n form scris. n sfrit, dreptul administrativ care exclude cutuma n materia izvoarelor de drept, necesit o dezvoltare programat a activitii de reglementare, actul normativ constituind principalul izvor de drept, iar acesta se redacteaz n forma scris. Nendeplinirea formei scrise n cazul actelor normative, reprezint nclcarea unei condiii eseniale de valabilitate ale acestor acte. ntocmirea sau redactarea n form scris a actelor normative este strns legat i de modul aducerii lor la cunotin prin publicare sau comunicare. n ceea ce privesc actele individuale problema formei scrise se pune n mod diferit. Forma scris este o condiie de valabilitate a acestora numai n ipoteza n care normele prevd, n mod expres sau tacit (de exemplu, obligativitatea semnrii nscrisului) necesitatea acestei forme242. Cnd normele nu prevd aceast obligaie actul poate fi emis n form nescris (oral). Se vor ntocmi n form scris actele individuale: - ale organelor colegiale, pentru cunoaterea poziiilor manifestate prin vot la adoptarea actelor; - actele emise n baza unei proceduri jurisdicionale; - actele cu caracter sancionator i care instituie obligaii; - cele pentru care legea cere n mod expres necesitatea formei scrise. Sanciunea nerespectrii formei scrise se raporteaz la gravitatea nclcrii acestei condiii de valabilitate a actului, Dac actul individual nu a fost ntocmit n form scris, dei o asemenea form se cere, organul administrativ nu va putea pretinde subiectului pasiv s-i execute obligaiile indiferent de modul n care acesta din urm, a luat cunotin, de exemplu, pe o alt cale (oral), de existena i coninutul actului juridic. Subiectul pasiv este n drept s solicite organului administrativ consacrarea actului juridic n form scris atunci cnd legea cere aceast form. Desigur, nimic nu mpiedic ns ca subiectul pasiv s-i execute de bun voie obligaiile ce decurg din actul administrativ, chiar dac nu a fost respectat cerina formei scrise n redactarea actului. Executarea prestaiei sale poate fi considerat ca o obligaie ndeplinit cu temei legal n virtutea unei ndatoriri consacrate prin norme de drept, indiferent de nerespectarea formei exterioare a actului juridic individual.

241 242

T.Drganu, "Actele de drept administrativ"", p.121. Astfel, practica judiciar a decis c nu se poate dispune prin ncheiere intabularea dreptului de proprietate, cu privire la un imobil, pe baza unei simple adrese semnate de un ef de serviciu al consiliului local, iar nu a unui act semnat de preedintele acestuia i secretar, singurii n drept a angaja organul (Trib.jud. Bistria-Nsud, dec.civ.nr.451/1969 n R.R.D. nr.7/1970, p.181).
59

Elementele unui document se mpart n elemente logice i elemente formale243. Elementele logice sunt: introducerea, motivarea (cuprinsul) i concluzia (ncheierea). Ordinea este n funcie de metoda de redactare. Metoda direct (analitic) presupune urmtoarea ordine: introducerea, motivarea i concluzia. Metoda indirect (sintetic) presupune urmtoarea ordine: concluzia i motivarea. Elementele formale ale nscrisului cuprind: forma exterioar (antetul organului ce emite actul i al subiectului cruia este destinat), forme de control (semntur, tampil, numr de nregistrare, dat), forme de secretariat (iniiale celui care l-a redactat, ale celui care l-a conceput, numr de exemplare). Semnarea nscrisului constatator al actelor juridice reprezint o cerin de form absolut necesar. Necesitatea semnturii se desprinde implicit din obligativitatea redactrii n form scris a actului juridic, dar alteori este prevzut expres de lege. Astfel, hotrrile Consiliilor locale se semneaz de preedintele edinei244. Semnarea nscrisului o pot realiza n cazul actelor colegiale, chiar i persoane care au votat mpotriva actului juridic n cauz, dar crora prin funciile deinute le revine aceast ndatorire. n cazul actelor emannd de la organele unipersonale, pentru care legea cere form scris, nesemnarea reprezint o nclcare a unei condiii eseniale de valabilitate, deoarece posibilitatea cunoaterii efective a manifestrii de voin are loc n urma semnrii nscrisului. Semntura consacr transformarea unui proiect ntr-un adevrat act juridic245. n cazul actelor administrative care se pot emite n form oral (nescris) efectele juridice se produc fr a mai trebui ndeplinite cerinele formei scrise. Prin exteriorizarea voinei, ea nceteaz s mai fie un simplu proces intern, devenind un fapt social-juridic, iar terii pot lua cunotin de existena i de cuprinsul ei, acionnd n funcie de aceasta246. Un act emis n form oral poate fi confirmat ulterior n forma scris. d) Motivarea deciziei administrative247 Totalitatea motivelor care stau la baza unuia act juridic constituie motivaia acelui act, iar motivarea este aciunea de artare a motivelor pe care se fundamenteaz actul. Motivarea este un element obiectiv i extern, fiind o condiie formal, de procedur, acolo unde legea o impune, spre deosebire de motivaie care este un element intern, subiectiv i obligatoriu. Actele normative, categorie important a actelor juridice, sunt n principiu acte motivate. Motivarea acestora se face prin expunerea de motive. Chiar dac unele acte normative nu sunt motivate, totui considerentele care au impus adoptarea lor rezult din rapoartele i referatele care preced emiterea actului248. Metodologia general de tehnic legislativ prevede necesitatea ca proiectele de acte normative s fie trimise la avizare nsoite de expunerea de motive. La cererea organelor care acord avizul se vor trimite i studiile sau alte lucrri documentare care au stat la baza propunerilor de reglementare249.

243 244 245 246 247

248 249

P. Dumitru, "Organizarea muncii administrative", multiplic. Iai, 1971, p.103. Art.20, alin.1 din Legea nr.69/1991. R. Ionescu, op. cit., p.406. D.Cosma, op. cit., p.410. C.Wiener, "La motivation des dcison administratives en droit compar", nr.4 oct.-dec., p.779795 (Frana). R. Ionescu, op. cit., p.405. Art.52,alin.2 din Decretul nr.16/1976.

60

Actele administrative individuale cu caracter jurisdicional sunt acte motivate250 n virtutea procedurii specifice dup care se elaboreaz i a principiilor care stau la baza acestei proceduri251. De asemenea, sunt motivate i actele administrative de sancionare sau cele care stabilesc obligaii. Fa de toate celelalte acte administrative individuale sau operaiuni tehnicomateriale, opereaz, n cadrul dreptului administrativ, principiul general al nemotivrii cu excepiile prevzute de lege. Se consider c motivarea ar nclca n mod deosebit activitatea executiv, dunnd operativitii ei sau c ar dezvlui date ce constituie secrete252. Motivarea actelor individuale poate fi prevzut ntr-un mod expres i direct. Astfel, decizia de imputare dat n cadrul rspunderii materiale pentru pagube cauzate unitii trebuie s fie motivat253, iar dac actul a fost atacat n justiie, este inadmisibil schimbarea temeiurilor de fapt i de drept ale acestuia254. Motivarea poate fi prevzut prin reglementri ntr-un mod expres i indirect, n sensul c legiuitorul nu arat c actul va fi motivat, dar cerina rezult din modul de constituire a actului juridic. Astfel, procesul-verbal255 de constatare i sancionare a contraveniilor va cuprinde, printre altele, descrierea faptei ce constituie contravenie i a altor mprejurri cu indicarea actelor normative ce stabilesc i sancioneaz contravenia. n sfrit, necesitatea motivrii poate s apar chiar dac nu exist o dispoziie legal expres n acest sens sau legea nu las s se ntrevad aceast posibilitate. Astfel, dac decizia de imputare este motivat, anularea ei considerm c trebuie i ea motivat. Aceast motivare, bazat pe simetria formal-juridic ("contrarius actus"), se impune pentru c se anuleaz o decizie motivat. Uneori legea prevede c refuzul autoritilor administrative trebuie s fie motivat, ca n cazul respingerii cererii de licene de export sau import256. Coninutul motivrii se refer la mprejurrile care au fost reinute ca determinante n emiterea actului. Sub acest aspect, n cazul actelor normative, expunerea de motive va arta succint257: - cerinele care justific intervenia normativ cu o referire special la insuficiena reglementrilor n vigoare; - efectele de ordin politic, economic, social i cultural urmrite n funcie de obiectul reglementrii; - efectele pe care noua reglementare le are asupra reglementrilor deja existente. n cazul actelor individuale coninutul motivrii se refer la starea de fapt, adic la acele mprejurri care au determinat hotrrea organului, confirmndu-se c acestea s-au produs ori c au existat, ct i la starea de drept, care exprim modul n care organul emitent a neles s aplice dispoziiile legale n vigoare258, la cazul dat. La aceste elemente se mai adaug, dup natura actului, indicarea probelor pe baza crora s-au stabilit faptele, ct i expunerea modului
250 251 252 253 254

255 256 257 258

I.Iovna, op. cit., p.242. V.Priscaru, "Jurisdiciile speciale n R.S.R.", Ed. Acad. R.S.R., Buc., 1974, p.194. N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112. Art.108, paragraf.3 din Codul Muncii. A se vedea decizia nr.355/1980 a Trib.jud. Botoani cu not de .Beligrdeanu n R.R.D. nr.12/1981, p.78 i urm. Art.17, 24 din Legea nr.32/1968. Art.9 din hotrrea guvernului nr.472/1991. Art.103 din Decretul nr.16/1976. M.Anghene, "Necesitatea codificrii normelor de procedur administrativ" n R.R.D.. nr.11/1973, p.60.
61

n care s-a inut seama de probe la stabilirea faptelor, precum i de fapte, la stabilirea strii de drept259. Fundamentarea sau justificare motivrii reprezint o cerin de coninut260, ntruct motivarea actelor este un element de form. Dac lipsa motivrii face ca actul s fie nemotivat, prezena ei nu implic i justificarea msurii dispus prin actul juridic. Prin nejustificarea actului administrativ se ncalc o cerin de fond, iar prin nemotivare se ncalc o cerin de form. Legea contenciosului administrativ permite atacarea n justiie a refuzului nejustificat al organelor administrative de a satisface o cerere privitoare la un drept subiectiv, indiferent de prezena sau absena motivrii261. Sanciunea nemotivrii actelor este n funcie de gravitatea nclcrii normelor. Astfel, actul emis n mod nemotivat este lovit de nulitate dac a nclcat aceast condiie de valabilitate. Dac actul este motivat, dar motivele sunt n contrazicere cu legea, actul va fi valabil formal, dar ilegal, sub aspectul coninutului sau temeiniciei sale262. 7.5. Forme procedurale ulterioare adoptrii actelor de drept administrativ n aceast categorie se grupeaz formalitile procedurale care apar dup momentul constituirii actului juridic, deci dup ce a avut loc manifestarea de voin, prezena lor fiind necesar pentru desvrirea valabilitii actului juridic i a efectelor sale. Formele procedurale posterioare se situeaz n timp ntre momentul urmtor adoptrii actului i momentul declanrii procesului i procedurii de executare a acestuia. Din aceast cauz nu putem considera c formalitile ulterioare sunt acte de executare, ntruct nsi executarea presupune realizarea unor operaiuni i formaliti proprii. Valoarea acestor forme rezid, n special, n posibilitile de control pe care le ofer organului care le realizeaz cu privire la actul juridic adoptat. Datorit interveniei lor ntr-o faz ulterioar aceste forme au primit i denumirea de acte complimentare263, desigur nu n sensul de acte juridice, ci datorit faptului c ele complinesc anumite cerine pentru actele juridice la care se refer. Actele ulterioare se aseamn cu actele pregtitoare264 prin aceea c nu produc prin ele nsele efecte juridice, fiind totodat n strns legtur cu actul administrativ de baz. Se deosebesc ntre ele prin aceea c actele ulterioare sunt posterioare elaborrii actului juridic condiionnd, ntr-o mai mic msur, valabilitatea acestora i asigurndu-le ntr-o msur mai mare punerea n executare. Actele ulterioare pot lua forma unor activiti intelectuale (de exemplu aprobarea) sau a unor operaiuni tehnico-materiale (de exemplu, aducerea la cunotin a actului juridic). n cadrul lor se rentlnesc unele forme procedurale deja cunoscute, ca de exemplu acordul (ulterior)265, utilizarea formei scrise etc. a) Aprobarea Aprobarea este manifestarea de voin a unui organ superior al administraiei de stat determinat de lege prin care aceasta ncuvineaz fa de un act deja emis de un organ ierarhic
259 260 261 262 263 264 265

N. Radu, Gh.Ciulbea, op. cit., p.110-112. V. Negru, D. Radu, "Drept procesual civil", Edit.did.i ped., Bucureti, 1973, p.283-284. Trib. Suprem, col.civ.dec. nr.882/1968 n R.R.D. nr.12/1968, p.171. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.133-135. D.Holt, op. cit., p.274. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.46. De pild, recomandrile colegiului de conducere al Ministerului de Interne, neconcretizate n ordine, se aduc la cunotina celor interesai numai cu acordul ministrului de interne.

62

inferior, act care fr manifestarea de voin ulterioar nu ar putea produce efecte juridice conform legii266. n legislaia noastr noiunea de aprobare se utilizeaz n trei ipoteze267: aprobrile propriu-zise, aprobrile substitutive i aprobrile "improprii". Aprobrile propriu-zise sunt date de organele superioare pentru actele organelor ierarhic inferioare emise n exercitarea unor atribuii date de lege n competena acestora din urm. Astfel, Comisia central pentru ocrotirea minorilor va putea aproba organizarea de comisii pentru ocrotirea minorilor pe lng consiliile locale municipale, ale sectoarelor Municipiului Bucureti i consiliile oreneti i comunale268; consiliul local, aprob statutul comunei sau oraului i regulamentul de funcionare al consiliului269. Aceste aprobri se caracterizeaz prin faptul c: - sunt forme ulterioare emiterii actului administrativ; - provin de la organe superioare celui care emite actul: - organul care d arobarea este individualizat prin lege: - prin emiterea aprobrii organul inferior nu este obligat s execute actul aprobat; - se emite numai la solicitarea organului subordonat; - nu acoper viciile actului aprobat; - actul aprobat devine, fa de teri, obligatoriu i executoriu numai dup aprobare; - actul aprobat poate fi revocat de ctre organul emitent fr o nou aprobare; - pentru a obine anularea, n baza legii contenciosului administrativ, a unui act aprobat, prin aciunea n justiie va trebuie chemat n judecat, ca prt, organul inferior emitent actului; - efectele juridice se produc n virtutea actului de baz, aprobat iar nu a aprobrii propriu-zise. n literatura de specialitate270 s-a considerat c aprobarea, ca i alte acte complimentare, intervine numai atunci cnd se reglementeaz sau se rezolv probleme ce intr n competena mai multor organe ale administraiei de stat. Afirmaia nu poate fi acceptat dect cu unele rezerve. n cazul aprobrilor propriu-zise nu se poate susine c organul al crui act este aprobat ar aciona n cadrul competenei organului superior, ntruct n acest caz am fi n prezena aprobrilor substitutive. Pe de alt parte, dac raporturile sociale ar fi de competena normativ a mai multor organe administrative diferite ca sisteme ierarhice atunci s-ar recurge la acte emise n comun de subiectele interesate. Analiznd efectele juridice ale unui act aprobat vom constata c el este un act juridic complex, o unitate juridic, alctuit din dou elemente: actul de baz, ce se aprob i actul de aprobare. n aceast unitate rolul hotrtor l are actul aprobat, ntruct este un act juridic adoptat n limitele competenei legale a organului emitent. Aprobarea lui constituie o cerin de valabilitate i nu de existen, actul fiind deja constituit din momentul adoptrii sale legale. Totui din momentul aprobrii se leag o serie de efecte, cum ar fi comunicarea, punerea n executare etc. Aprobrile substitutive sunt emise de un organ ierarhic superior pentru actele organului subordonat care acioneaz ntr-un domeniu sau ramur de activitate i de raporturi sociale de
266 267 268 269 270

T.Drganu, op. cit., p.137. T.Drganu, "Actele administrative i faptele", p.97. Art.20, alin.3 din Legea nr.3/1970. Art.21 lit."b" din Legea nr-69/1991. D.Holt, op. cit., p.75.
63

competena organului supraordonat. n aceast categorie intr, de exemplu, aprobrile prin hotrri guvernamentale a diferitelor statute i regulamente emise pe baza i n executarea legii. Se numesc "substitutive" ntruct admit substituirea organului superior n competena sa de ctre organul ierarhic inferior. Aprobrile substitutive se caracterizeaz prin: - obligativitatea punerii n executare a actului aprobat; - faptul c aprobarea nu acoper viciile eseniale ale actului aprobat; - faptul c organul beneficiar al aprobrii nu mai poate revoca actul aprobat, dect solicitnd o nou aprobare; - aciunea n justiie n baza Legii contenciosului administrativ se introduce mpotriva actului de aprobare, iar ca prt apare organul autor al aprobrii; - efectele juridice se produc n baza actului de aprobare. Se impune o precizare. Faptul c aprobarea sustitutiv nu acoper viciile actului aprobat, dei aprobarea are un rol hotrtor n aceast unitate juridic, are n vedere existena unor vicii eseniale ale actului aprobat (ca, de exemplu, lipsa majoritii cerut de lege pentru adoptarea actului aprobat), lipsa actului aprobat i a crui existen condiioneaz emiterea i nu existena unor vicii neeseniale (ca, de exemplu, lipsa semnturii de pe nscrisul constatator al unui act juridic adoptat n mod valabil de un organ colegial), vicii care sunt acoperite prin aprobare. n cadrul acestor aprobri organul emitent al actului aprobat acioneaz ntr-un domeniu sau ramur de activitate de competena organului ierarhic superior, putnd astfel s se substituie n competena aceluia, firete n msura n care normele n vigoare permit o asemenea nlocuire, tiut fiind c ea nu poate opera n cazul unei competene exclusive a organului superior, datorit caracterului propriu sau personal al competenei care constituie o trstur esenial a acesteia. De asemenea, respectiva aprobare se poate da numai n cazul n care prin ea nu se depete i limita exterioar a competenei organului superior care emite aprobarea. Actul aprobat i aprobarea formeaz o strns unitate juridic alctuind un act administrativ complex. Totui legtura dintre cele dou elemente componente ale acestui act se pune n mod diferit fa de ipoteza aprobrilor propriu-zise. Elementul esenial, spre deosebire de cealalt form procedural, l constituie, de ast dat tocmai aprobarea. Actul juridic produce efecte numai n virtutea aprobrii i de aceea aprobarea nu reprezint doar o simpl condiie de valabilitate a actului juridic, ci un element de existen al actului administrativ complex. n acest sens invocm i opinia dup care actul neaprobat este considerat doar ca un proiect de act juridic de care organul ierarhic superior nici nu ar avea nevoie, deoarece are posibilitatea de a emite un act n limitele competenei sale legale271. ntruct elementul esenial l constituie manifestarea de voin a organului superior, n lipsa ei subiectele de drept crora le este destinat actul, nu sunt obligate s se conformeze coninutului dispoziiilor lui. Actul juridic lipsit de aceast aprobare nu poate fi pus n executare. Aprobrile "improprii" se refer la aprobarea cererilor sau propunerilor cu care este sesizat un organ de stat. Astfel, cererea de autorizare a deinerii de arme de foc este aprobat de ctre eful Inspectoratului judeean de Poliie sau al Municipiului Bucureti, ori de lociitorul
271

I.Iovna, op. cit., p.243.

64

acestuia272. Aceast aprobare, care apare frecvent inserat pe cererile adresate administraiei de stat, este n realitate un act administrativ simplu, deoarece nu desvrete un alt act juridic i are o existen juridic proprie. Asemenea aprobri se ntlnesc n special n cazul actelor administrative emise la cerere i stau la baza eliberrii diverselor permise, certificate, nscrisuri etc. b) Confirmarea273 Noiunea de confirmare este utilizat n mai multe sensuri: confirmare "improprie", confirmare propriu-zis, confirmare aprobativ. ntru-un prim sens, noiunea de confirmare "improprie", desemneaz un act prin care un organ al administraiei de stat aduce la cunotin c nelege s-i menin un act juridic emis anterior. n acest sens actul de confirmare rmne la nivelul simplei manifestri de voin lipsite de orice efect juridic. Totui, prin confirmare se pot produce i unele efecte juridice. Astfel, organul poate confirma c a repus n aplicare un act juridic propriu care a fost anterior suspendat pentru o anumit perioad de timp. De asemenea, prin confirmare se pot prelungi n timp efectele unui act administrativ. Astfel, autorizaiile eliberate n materia armelor de foc, muniiilor i materialelor explozive se vizeaz periodic de ctre Inspectoratul Judeean de Interne, sau al Municipiului Bucureti, n a crui raz teritorial i are domiciliul sau sediul titularul n cauz274. ntr-un alt sens, confirmarea "propriu-zis" are ca scop asigurarea valabilitii unui act administrativ emis anterior de acelai organ sau de un organ inferior, afectat de anumite vicii, astfel nct confirmarea apare ca o manifestare de voin distinct de actul confirmat care contribuie la valabilitatea acestuia. Atunci cnd viciul care afecteaz actul organului inferior sau nulitatea lui const n faptul c emiterea acestui act este legat de competena organului superior, nu mai suntem n domeniul confirmrii, ci n realitate organul superior emite o aprobare substitutiv sau adopt pur i simplu un nou act juridic. ntr-un ultim sens, noiunea de confirmare aprobativ, desemneaz n realitate aprobrile date de un organ superior n scopul punerii n executare a unui act emis anterior de un organ inferior. Actul de confirmare nu adaug noi efecte juridice actului confirmat. Astfel, senatul instituiei de nvmnt superior confirm hotrrile consiliilor275 facultilor asupra rezultatului concursurilor pentru ocuparea postului de asistent276. c) Ratificarea277 Noiunea de ratificare278 este utilizat n sensul de ratificare propriu-zis i n sensul de ratificare improprie. Ratificarea propriu-zis este operaiunea de control asupra unui act
272 273 274 275 276

277 278

Art.3, alin.1 i 2 din H.C.M. nr.1369/1971. T.Drganu, "Actele administrative", p.105 i urm. Art.48 din Decretul nr.367/1971. Art.133 din Statutul personalului didactic. Hotrrea comisiei de doctorat se supune spre confirmare comisiei superioare de diplome, aceast operaiune neconferind titlul de doctor n tiine (a se vedea n acest sens Trib.supr.sec.civ. nr.97/1982 n R.R.D.. nr.10/1982, p.59. T.Drganu, op. cit., p.107. n legislaia anterioar erau supuse ratificrii deciziile comitetelor i birourilor executive ale consiliilor populare locale emise n intervalul dintre sesiuni i n realizarea atribuiilor acestora din urm, conform prevederilor art.26 din Legea nr.57/1968. La ora actual parlamentul ratific acordurile, conveniile i nelegerile din anumite domenii semnate de guvernul romn i care fac necesar adoptarea sau revizuirea legilor (art.4 din Legea nr.4/1991 privind ncheierea i ratificarea hotrrilor)
65

administrativ anterior adoptat de un alt organ de stat, act care i produce n mod propriu i deplin efectele juridice urmrindu-se prin ratificare descrcarea de rspundere a organului emitent al actului ratificat. Ratificarea, vizeaz astfel, numai raporturile dintre organele n cauz fr s afecteze i efectele actului juridic fa de teri. Rmnnd decizii administrative i dup ratificare, ele vor putea fi revocate de ctre organul administrativ emitent i vor putea fi, dup caz, supuse controlului judectoresc. Caracteristicile acestei ratificri constau n aceea c: - este o operaiune ulterioar emiterii actului juridic; - presupune existena unui act juridic valabil anterior; - opereaz n cadrul raporturilor dintre autoriti diferite; - efectele juridice rezult din actul ratificat i nu din cel de ratificare. ntr-un alt sens ratificrile improprii se refer la manifestrile de voin ale unui organ superior prin care acesta urmrete s dea valabilitate actului emis de un organ inferior cu depirea competenei legale a acestuia din urm, dar n cadrul competenei organului superior. d) Aducerea la cunotin a actelor administrative Aducerea la cunotin a deciziei este operaiunea prin care are loc ntiinarea subiectelor cu privire la existena i coninutul actului juridic. Ea se realizeaz prin comunicare i publicare. Comunicarea279 reprezint operaiunea prin acre organul administrativ competent pred un act al su sau al altui organ, fie direct celui interesat, fie unei persoane din familie, de serviciu, fie afindu-l la locuina sau, sediul celui n cauz280. Comunicarea opereaz cu privire la subiectul destinatar al actului individual sau pentru orice alte subiecte interesate. Astfel, comunicarea datelor din cazierul judiciar281 opereaz fa de organele de urmrire penal i instanele judectoreti care le pot cere ori de cte ori este necesar cu privire la persoana aflat n curs de urmrire penal sau judecat. De asemenea, organele militare pot cere copie de pe cazierul judiciar al persoanei supuse obligaiilor militare. n sfrit, persoanele fizice care au interes legitim pot obine certificat de pe cazierul judiciar, iar organizaiile pot cere extras de pe cazierul judiciar al unei persoane, dac cunoaterea datelor cu privire la aceasta le este necesar. Comunicarea trebuie fcut de organul care emite actul, orice alt comunicare fcut de un alt organ fiind lipsit de eficien282. Comunicarea opereaz n cadrul actelor administrative individuale, care, de regul, oblig la o anumit prestaie, n cazul actelor administrative jurisdicionale i a celor cu caracter sancionator-contravenional. De asemenea, opereaz i n cazul unor persoane care sunt ndreptite la valorificarea anumitor drepturi sau exercitarea unor atribuii. Astfel, comunicarea procesului-verbal n copie se face ctre contravenient, prii vtmate i persoanei fizice sau juridice prevzute de lege, de ctre organul care a aplicat sanciunea, n termen de cel mult o lun de la data aplicrii sanciunii283. Procesul-verbal de constatare se trimite comandantului
279

280 281 282

283

Comunicarea trebuie s vizeze aducerea la cunotin a actului i nu a msurii dispuse prin el; a se vedea n acest sens, Trib.Supr.dec.nr.8/1979 n R.R.D., nr.8/1979, p.50. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.135. Art.13 din Legea nr.7/1972 privind cazierul judiciar. De la data comunicrii actului administrativ pretins ilegal se determin momentul curgerii termenului de introducere a aciunii judiciare n temeiul Legii contenciosului administrativ (Trib.Supr., dec.civ.955/1978, n "Culegere de decizii", p.307). Art.24, alin.1 din Legea nr.32/1968.

66

Unitii Militare din care face parte contravenientul, militar n termen, spre a i se aplica, dac procesul-verbal este ntemeiat, msuri disciplinare284. Comunicarea se mai ntlnete i n cazul actelor normative, cum este cazul unor anexe ale acestora care se comunic direct celor interesai. Publicarea285 este operaiunea prin acre actul este adus la cunotina subiectelor de drept prin imprimare, afiare, difuzare n presa scris sau vorbit. Ea este caracteristic n special actelor normative. Astfel, hotrrile cu caracter normativ ale consiliilor locale se aduc la cunotina populaiei, prin publicare, prin afiare sau prin orice alt mijloc de publicitate. n unitile administrativ-teritoriale n care minoritile naionale au o pondere nsemnat, acestea se aduc la cunotina cetenilor i n limba acelei naionaliti286. De asemenea, Regulamentul de ordine interioar se aduce la cunotina tuturor persoanelor angajate ntr-o unitate, instituie, fiind afiat, n permanen, la loc vizibil. Publicarea se ntlnete i n cazul unor acte individuale cum ar fi listele de alegtori, listele privind rezultatele unui concurs pentru ocuparea unor posturi etc. Publicarea unui act individual nu exclude i comunicarea lui ctre subiectul interesat, ntruct comunicarea rmne totui principala modalitate de ncunotinare direct a acestuia, ca de exemplu, n cazul numirii n unele funcii administrative de conducere. Exist cazuri cnd publicarea este dublat n mod obinuit de comunicare. Astfel, instituiile de nvmnt superior unt obligate s comunice centrelor militare numele candidailor reuii la examenul de admitere n termen de 10 zile de la fiarea rezultatelor acestuia287. Publicarea actelor individuale este utilizat n ipoteza n care practic este imposibil efectuarea comunicrii individuale ctre toate subiectele interesate, ca de exemplu, listele candidailor reuii la un concurs sau listele electorale. Ea este utilizat i ca mijloc de informare a opiniei publice asupra unor probleme, ca de exemplu, n cazul numirii n unele funcii administrative de conducere. Uneori comunicare se poate referi i la alte subiecte dect cele interesate, ca, de exemplu, n cazul ncadrrii n munc a unei persoane, cnd faptul ncadrrii urmeaz s fie adus la cunotin colectivului din compartimentul n care urmeaz s lucreze persoana288. Publicarea actelor normative este o consecin fireasc a principiului dup care nimeni nu poate invoca n aprarea sa necunoaterea legii, prin publicare oferindu-se tocmai posibilitatea cunoaterii existenei i coninutului normelor juridice. Comunicarea i publicarea sunt strns legate n special de cerina formei scrise a actului adus la cunotin, ceea ce nu mpiedic posibilitatea ca un act scris s fie confirmat oral sau un act emis n form oral s fie confirmat ulterior, ntr-o form scris i comunicat tot n aceast form.

284 285 286 287 288

Art.44, alin.1 din Legea nr.32/1968. T.Drganu, op. cit., p.135. Art.30 din Legea nr.69/1991. Art.92, alin. ultim. din Legea nr.14/1972. Art.65 din Codul Muncii.
67

Seciunea 9 Cile administrative de atac

9.1. Noiunea i clasificarea cilor administrative de atac Administraia de stat are, printre altele, sarcina satisfacerii drepturilor subiective i a intereselor legitime ale subiectelor de drept. n multe cazuri aceasta se realizeaz prin emiterea din oficiu a actelor de drept administrativ, dar alteori este necesar o solicitare expres adresat organelor de stat. Posibilitatea de adresare unor autoriti publice sau dreptul de petiionare, este garantat tuturor cetenilor de Constituie289. Acest drept se exercit prin cereri, reclamaii, sesizri i propuneri adresate organelor de stat290, care au obligaia de a rezolva solicitrile cetenilor care privesc drepturi i interese personale sau colective291. Cererea reprezint solicitarea prin care o persoan se adreseaz unui organ n scopul lurii unei msuri destinate s asigure realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes personal. Propunerea urmrete s determine organul n luarea unor msuri menite a satisface interese generale. Reclamaia reprezint solicitarea prin care se urmrete s se determine organul s revin asupra unei msuri deja luate i despre care se pretinde c lezeaz un drept subiectiv sau un interes personal. Sesizarea este mijlocul procedural care urmrete aprarea unui drept sau interes general lezat, urmrind s determine organele competente n luarea unor msuri legale viznd restabilirea legalitii nclcate. Legea nr.1/1978 cu privire la activitatea de rezolvare a propunerilor, reclamaiilor i cererilor a creat un regim juridic unitar pentru toate formele dreptului de petiionare. mpotriva msurilor de orice natur ale administraiei subiectele pot exercita calea de atac, prin intermediul reclamaiei sau a sesizrii, att la organul autor al msurii, ct i la organele ierarhic superioare acestuia. Calea de atac constituie mijlocul procedural care creeaz posibilitatea remedierii nclcrii drepturilor subiective i a intereselor legitime n urma unor vtmri cauzate de ctre autoritile publice, respectiv ale administraiei de stat. Calea administrativ de atac poart denumirea generic de recurs. Prin acte normative ea este denumit n mod diferit: reclamaie i sesizare292 (denumiri generice), plngere293 (n materia contravenional), apel294 (n materia pensiilor), ntmpinare295 (n materie electoral), contestaie296 (n materia inveniilor) etc. Cile administrative de atac nu sunt reglementate ca reguli speciale sau generale ale dreptului administrativ, aa cum sunt cile procesuale de atac n dreptul procesual civil sau n cel penal. Cile administrative de atac se deduc din Legea nr.1/1978, aplicabil tuturor autoritilor de stat. Dup organul la care se introduce recursul administrativ, distingem recursul
289 290 291 292 293 294 295 296

Art.47 din Constituie. Art.8 din Legea nr.1/1978. Art.47 din Constituie. Art.8 din Legea nr.1/1978. Art.31, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.52(4) din Legea nr.3/1977. Art.12, alin.1 din Legea nr.68/1992. Art.36, alin.1 din Regulamentul de aplicare a Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenie, aprobat prin Hotrrea Guvernului nr.152/1992.

68

ierarhic i recursul neierarhic. Cnd recursul se introduce la nsi organul a crui msur este contestat recursul este neierarhic sau graios. Cnd recursul se introduce la un organ ierarhic superior (direct sau indirect) celui a crui msur este atacat, recursul este ierarhic. Dup actul juridic rezultat prin soluionarea cii de atac distingem recursul jurisdicional i recursul nejurisdicional. Recursul jurisdicional reprezint calea de atac mpotriva unui act administrativ jurisdicional sau nejurisdicional, dar pentru soluionarea cruia se prevede o procedur jurisdicional finalizat printr-un act de jurisdicie. Recursul nejurisdicional (necontencios) este calea de atac exercitat mpotriva unui act administrativ sau a unei msuri administrative soldat cu emiterea unui act de administraie activ. 9.2. Elementele i caracteristicile cilor administrative de atac Subiectele care pot exercita cile administrative de atac pot fi persoane fizice i juridice, autoriti de stat, alte organisme i organizaii. Legea nr.1/1978 reglementeaz numai cile de atac exercitate de ctre persoanele fizice n faa autoritii de stat, inclusiv a celor administrative, a organismelor i organizaiilor neguvernamentale. Ca o excepie aceste ci de atac pot fi exercitate i de ctre organele de pres, fa de care exist obligaia legal a comunicrii, n termenele legale, a rezultatelor cercetrii i a msurilor luate297. Nu pot fi subiecte ale cilor administrative de atac organele administraiei de stat ierarhic superioare organului autor al msurii pretins ilegale, ntruct acesta din urm are obligaia conformrii fa de sesizarea organelor superioare n baza raporturilor ierarhice de subordonare. Totui, n conformitate cu prevederile Constituiei i organizaiile legal constituite au dreptul s adreseze petiii n numele colectivelor lor. Pentru exercitarea cii de atac subiectul nu trebuie s dispun de o capacitate sau de o calitate deosebit, ci doar s fac dovada vtmrii unui drept subiectiv sau a unui interes legitim propriu, ori a altui subiect, fie vtmarea unor drepturi i interese generale proprii pentru a putea fi exercitat calea de atac, ca, de exemplu, n ipoteza utilizrii ei (plngere) de ctre cel cruia i aparin bunurile confiscate n urma svririi unei contravenii298, de ctre op alt persoan, cel pgubit putnd ataca msura confiscrii dac bunurile i aparin. n alte cazuri exist posibilitatea de a utiliza calea de atac chiar dac s-au lezat drepturi i interese ale terelor subiecte i nu ale autorului recursului. Astfel, orice alegtor poate face ntmpinare la primar mpotriva omisiunilor, nscrierilor greite i a altor erori din listele de alegtori 299, chiar dac privesc alte persoane, avnd la ndemn o adevrat aciune popular. Obiectul recursului administrativ poate fi diferit i el poate consta n urmrirea anulrii amenzii contravenionale, restituirea bunurilor confiscate pe cale administrativ, nscrierea n listele de alegtori etc. Poate fi atacat orice msur i orice act administrativ cu caracter individual prin reclamaie sau cu caracter normativ prin sesizare. Cauza recursului const n vtmarea unui drept subiectiv sau interes legitim propriu sau al altor subiecte, dup caz, ori a unor drepturi i interese generale. Calea de atac poate fi exercitat la organul care a dispus msura, la organele superioare ierarhic acestuia, cu excepia cazurilor cnd norme speciale indic expres organul competent. Se poate exercita calea de atac simultan sau succesiv la dou sau mai multe organe, deoarece nu
297 298 299

Art.29 din Legea nr.1/1978. Art.21, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.12, alin.1 din Legea nr.69/1992.
69

exist limitri legale ale exerciiului ei, iar existena raporturilor de subordonare administrativ confer eficien i recursului ierarhic ntruct organul superior poate, ca regul general, interveni n restabilirea legalitii nclcate. Caracteristicile cii de atac sunt urmtoarele: - recursul poate fi introdus mpotriva oricrei msuri administrative (act juridic, operaiune tehnico-material sau fapt material juridic); - atacul poate viza legalitatea sau oportunitatea msurii respective; - recursul se poate referi la activitatea oricrui organ administrativ, indiferent de poziia sa ierarhic; - recursul poate fi introdus simultan sau succesiv la mai multe organe administrative sau reintrodus succesiv la acelai organ; - recursul nu suspend executarea msurii atacate, datorit caracterului executoriu al actelor de drept administrativ, cu excepia cazurilor expres prevzute (de exemplu, plngerea suspend executarea sanciunii contravenionale300); - actul de soluionare al recursului indiferent c l admite sau l respinge este, ca regul general, un act administrativ revocabil, fr o stabilitate deosebit, n afara cazului cnd legea l declar n mod expres definitiv sau irevocabil (cum este cazul deciziilor Comisiei Centrale de Pensii prin care se soluioneaz apelurile mpotriva deciziilor comisiilor judeene de pensii, deciziile Comisiei Centrale fiind acte juridice definitive301) ori aceast trstur rezult n mod nendoielnic din ntreaga activitate procedural ce caracterizeaz soluionarea cii de atac respective. 9.3. Procedura de soluionare a recursului administrativ Autoritile sunt obligate s primeasc, s examineze i s clarifice toate problemele de interes personal sau general care le-au fost aduse la cunotin. Solicitrile se pot face oral, n audiene i n form scris, prin scrisori. nscrisurile urmeaz regimul specific al corespondenei adresate organului n ceea ce privete evidena, nregistrarea i pstrarea302. Dac petiia adresat nu intr direct n atribuiile organului solicitat este totui obligatorie primirea, nregistrarea i transmiterea din oficiu n maximum 5 zile ctre organul competent, fiind ncunotinat petiionarul. Cererile vor fi nsoite de actele necesare rezolvrii lor, cei interesai vor fi ncunotinai de condiiile legale necesare s fie ndeplinite de ctre solicitani. n ipoteza solicitrilor adresate verbal organul de stat are obligaia de a le consemna n form scris, ntruct n aceast form el trebuie s i rspund solicitrii adresate. Examinarea i rezolvarea propunerilor, sesizrilor i reclamaiilor precum i comunicarea rspunsurilor ctre ceteni, trebuie s se fac n ce mai scurt timp de ctre organele de stat n atribuiile crora intr n mod direct rezolvarea, fr a depi, de la primirea lor urmtoarele termene303: a) 40 de zile pentru cele adresate autoritilor centrale; b) 30 de zile pentru cele adresate autoritilor judeene i ale municipiului Bucureti; c) 20 de zile pentru toate celelalte autoriti, precum i instituii.
300 301 302

303

Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968. Art.52(4, 5) din Legea nr.3/1977. Art.1 din Instruciunile nr.3476/1969 ale fostului Comitet de Stat pentru Economia i Administraia Local. Art.11 din Legea nr.1/1978.

70

Pentru scrisorile cu caracter deosebit, care necesit o cercetare mai ndelungat, termenele prevzute mai sus vor putea fi prelungite cel mult cu 30 de zile de ctre conductorii organelor care au primit scrisorile spre rezolvare. n mod cu totul excepional pentru cazurile ce nu se pot soluiona n acest termen se pot aproba prelungiri mai mari (n funcie de durata cercetrilor). Cererile adresate tuturor autoritilor se vor soluiona n termen de 20 de zile. Cercetarea petiiilor se face de ctre compartimentul i funcionarii competeni a lua msura. Problemele de importan deosebit vor fi examinate i soluionate sub conducerea i ndrumarea direct a conducerii autoritii respective. La fel se va proceda i n cazurile n care s-au primit mai multe propuneri, sesizri i reclamaii cu privire la aceeai problem, din acelai loc de munc sau localitate, ori cnd acestea sunt semnate de colective de ceteni. Se vor lua n considerare, de regul, scrisorile semnate, precum i solicitrile din cadrul audienelor. Scrisorile vor fi rezolvate prin cercetare direct, la faa locului. n toate cazurile este obligatorie ascultarea persoanei la care se refer scrisoarea. Sesizrile i reclamaiile ndreptate mpotriva conducerii se cerceteaz i se rezolv de ctre organele ierarhic superioare acestora. Se interzice trimiterea spre cercetare a sesizrilor i reclamaiilor ctre organele sau persoanele la a cror activitate se refer acestea, ori ctre cei aflai n subordinea acestora, cercetarea trebuind efectuat, n acest caz, de organele superioare celor n cauz. Conductorii instituiilor publice au obligaia s primeasc zilnic personalul care ridic probleme privind activitatea autoritii respective. Pentru probleme de ordin personal ale lucrtorilor conducerea va fixa o zi de primire pe sptmn. Conductorii autoritilor locale ale administraiei de stat vor primi n audien sptmnal pe cetenii din unitatea administrativ-teritorial respectiv asigurnd soluionarea operativ i legal a problemelor. Conducerea este obligat s ndeplineasc msurile stabilite ca urmare a rezolvrii solicitrilor, s dezbat periodic n adunri, sesiuni i consftuiri cu lucrtorii acestor organe a problemelor rezultate din cercetarea petiiilor. Alturi de recursul administrativ general consacrat prin Legea nr.1/1978 exist i recursul administrativ cu caracter special consacrate n materia contraveniilor (de exemplu, plngerea care se nainteaz n termen de 15 zile de la comunicarea procesului-verbal de constatare a svririi contraveniei i care se soluioneaz fie de ctre organele administrative competente, fie de ctre instana de judecat); n materia controlului judectoresc al actelor administrative ilegale s-a prevzut c termenul de exercitare a recursului administrativ prealabil introducerii aciunii judectoreti este de 30 de zile de la data comunicrii actului administrativ, dar nu mai trziu de un an de la data comunicrii actului a crui anulare se cere prin instan304.

304

Art.5 din Legea nr.29/1990.


71

Seciunea 10 Clasificarea actelor de drept administrativ

10.1. Clasificarea actelor dup ntinderea efectelor juridice Dup ntinderea efectelor juridice pe care le produc actele de drept administrativ se clasific n acte normative i acte individuale305. a) Actele normative conin reguli generale, abstracte i impersonale de aplicabilitate repetat306. Stabilind reguli abstracte de conduit, ele se aplic n mod repetat i pentru orice situaie particular care intr sub incidena normei, eficiena acesteia din urm nencetnd printr-unul sau prin mai multe acte individuale de aplicare. Actul are caracter normativ chiar dac la data publicrii sale ar fi cunoscute cu precizie toate subiectele de drept crora urmeaz s le fie aplicat307. Astfel, de exemplu, dac se emite un act ce reglementeaz obligaii edilitargospodreti pentru locuitorii unui cartier, el i pstreaz caracterul normativ dei subiectele crora le este destinat sunt cunoscute i aceasta deoarece actul urmeaz s se aplice tuturor persoanelor prezente i viitoare, care se vor afla sub incidena reglementrilor cuprinse n acel act. n schimb, dac actul este destinat s se aplice o singur dat unui numr mare de persoane strict determinate, el va avea un caracter individual, deoarece nominalizeaz subiectele (de exemplu, dispoziia primarului prin care dispune nscrierea n listele de alegtori 308 a unui numr de ceteni omii din greeal de pe aceste liste). n aceast situaie actul se aplic o singur dat pentru fiecare caz individualizat. b) Actele individuale se caracterizeaz prin aceea c produc efecte juridice numai cu privire la subiecte de drept determinate, nu sunt de aplicabilitate repetat i i epuizeaz coninutul prin executare. La rndul lor, aceste acte se clasific n acte administrative jurisdicionale i acte administrative nejurisdicionale sau de administraie activ, primele fiind emise ca rezultat al soluionrii unui litigiu de ctre un organ administrativ, iar ultimele se emit n cadrul activitii curente a administraiei i n afara oricrui litigiu. Importana distinciei dintre actele normative i cele individuale const n aceea c: - actele normative sunt de aplicabilitate repetat i nu i epuizeaz coninutul i efectele prin executare, aa cum este cazul actelor individuale; - actele individuale se emit n conformitate cu actele normative; - actele normative nu pot forma obiectul controlului jurisdicional direct al administraiei, justiiei ori altor organe de jurisdicie, n ceea ce privete legalitatea lor, aa cum este cazul majoritii actelor de drept administrativ cu caracter individual. 10.2. Clasificarea actelor dup conduita prescris Dup conduita rescris actele de drept administrativ se clasific n acte onerative, prohibite i permisive, care la rndul lor pot fi att acte normative ct i acte individuale.
305 306 307 308

I.Iovna, op. cit., ed.1974, p.222-223. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.86. T.Drganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor", p.161. Art.12 din Legea nr.68/1992.

72

a) Actele onerative oblig subiectele de drept crora li se adreseaz la o anumit prestaie. Astfel, prin hotrre guvernamental se stabilesc organele care au obligaia reevalurii periodice a bunurilor din patrimoniul cultural naional309. Act individual onerativ este, de exemplu, actul care stabilete obligaia administrativ-financiar (impozit, tax, prim de asigurare prin efectul legii etc.). b) Actele prohibitive prescriu interzicerea unor aciuni. Astfel, normele prevd interdicia de acces a persoanelor strine n locurile de pstrarea sau depozitare a bunurilor gestionate310. Un act individual cu caracter prohibitiv este actul de suspendare a executrii msurilor cu caracter economico-financiar luate de instituiile bugetare controlate cnd acestea contravin dispoziiilor legale, dispuse de Ministerul Finanelor. c) Actele permisive fr a obliga sau a interzice o anumit aciune las o anumit libertate de conduit subiectelor de drept. n cazul actelor permisive individuale dreptul la realizarea unor aciuni se exercit de ctre titulari numai pe baza unor verificri prealabile ale organelor administraiei de stat, cu privire la ndeplinirea unor condiii legale. Aceste acte se mpart n autorizaii i n acte atributive de statut personal. Autorizaiile pot fi autorizaii impuse de lege, ntruct prin ndeplinirea condiiilor legale de ctre solicitani organul este obligat s le emit (autorizarea vnzrii-cumprrii unui imobil) i autorizaii libere, care se emit n baza aprecierii organului, chiar dac subiectul ndeplinete condiiile legale (de exemplu, autorizaia pentru exercitarea unei meserii). Actele atributive de statut personal spre deosebire de autorizaii confer titularului lor un drept sau un complex de drepturi impuse de lege (de exemplu, diploma de licen) sau se emit n baza aprecierii organului, n cazul actelor atributive libere (de exemplu, decizia de schimbare a numelui pe cale administrativ). Distincia ntre aceste dou categorii de acte este urmtoarea311: actele atributive de statut personal nu asigur, ca regul, prin ele nsele legalitatea unor aciuni viitoare ale titularului lor, ci, pentru ca desfurarea acestora s fie posibil, este nevoie, de cele mai multe ori, s intervin, dup emiterea actului respectiv un nou act administrativ. Astfel, pentru ncadrarea unui absolvent liceniat poate fi necesar, dup caz, repartizarea sau numirea n funcie. n cazul autorizaiilor prin simpla lor emitere nu mai este nevoie de un alt act administrativ pentru a se beneficia de exerciiul lor (de exemplu, n cazul autorizaiei pentru exercitarea unei meserii). Actele atributive i autorizaiile, cnd sunt impuse de lege se verific numai sub aspectul legalitii n timp ce actele libere se apreciaz i sub aspectul oportunitii lor. n practica administrativ actele normative nu conin, de regul, un singur gen de norme, ci, sub aspectul conduitei prescrise conin norme ce prevd conduite diferite. 10.3. Clasificarea dup situaia juridic generat Dup criteriul situaiei juridice generate, actele de drept administrativ pot fi acte constitutive de drepturi i obligaii i acte declarative de drepturi i obligaii, avnd n vedere caracterul atributiv sau neatributiv al acestora312. Actele constitutive sunt izvorul unei situaii
309 310 311 312

Art.2 din H.C.M. nr.311/1975. Art.16 din H.C.M. nr.2230/1969. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.90. T.Drganu, "Formele de activitate ale organelor", p.242-244.
73

juridice noi, crend, modificnd i desfiinnd raporturi juridice. n categoria lor intr actele de autorizare, actele de sancionare etc.313. Actele declarative sau recognitive se mrginesc s constate o situaie preexistent emiterii actului juridic, fiind relativ puine n cadrul dreptului administrativ. n aceast categorie intr, de exemplu, actele administrative jurisdicionale, actele de constatare ale organelor de control, unele acte cu caracter confirmativ etc. Interesul practic al acestei distincii const n aceea c actele declarative, stabilind drepturi i obligaii preexistente emiterii lor, produc efecte juridice anterioare adoptrii lor i anume din momentul cnd faptul juridic constatat de ele s-a produs. Actele constitutive, dimpotriv, genernd prin ele nsele noi raporturi juridice, produc, de regul, efecte numai din momentul emiterii lor i pentru viitor. 10.4. Clasificarea actelor dup subiectul lor a) Dup subiectul de la care eman actele de drept administrativ se pot clasifica, avnd n vedere poziia i competena acestora, ct i numrul de manifestri de voin care concur la adoptarea actului. 1) Dup organul de la care eman, actele pot proveni de la: - Guvern (hotrri), de la primul ministru (decizii), de la biroul executiv al guvernului (hotrri); - Ministerele i celelalte autoriti centrale de specialitate ale administraiei de stat emit prin conductorul lor ordine, instruciuni i regulamente; - consiliile locale i judeene adopt hotrri, iar deciziile sunt emise de ctre delegaia permanent a consiliilor judeene, primarii emit dispoziii, iar prefecii ordine; - conductorii autoritilor de specialitate n teritoriu emit dispoziii. Interesul practic al acestei distincii const n aceea c: - poziia ierarhic a organului emitent confer, n principal, fora juridic i locul actului normativ respectiv n sistemul izvoarelor dreptului; - actele organelor colegiale au o for juridic superioar comparativ cu fora actelor emise de formele operative de conducere sau cu actele conductorului organului respectiv; - actele organelor centrale ale administraiei de stat produc efecte pe ntreg teritoriul rii, n timp de actele organelor locale genereaz efecte doar n respectiva unitate administrativteritorial. 2) Dup felul competenei organelor de la care eman actele de drept administrativ pot fi acte de administraie general (emannd de la organele cu competen general) i acte de administraie special (emannd de la organe cu competen special) ultimele trebuind s fie conforme cu primele. 3) Dup numrul manifestrilor de voin care concur la formarea lor, actele de drept administrativ pot fi acte simple, cnd sunt rezultatul unei singure manifestri de voin (provenind de la un singur organ de stat) i acte complexe cnd cuprind dou sau mai multe manifestri de voin (provenind de la mai multe organe de stat, inclusiv acte emise de administraie mpreun cu organisme i organizaii neguvernamentale). Interesul practic al acestei distincii const n faptul c actele simple pot fi revocate n exclusivitate de ctre organul emitent, n timp de actele complexe se pot revoca doar prin aciunea comun a tuturor organelor care au contribuit la constituirea respectivelor acte.
313

D.Holt, op. cit., p.240.

74

b) Dup subiectele crora le sunt adresate actele de drept administrativ pot fi acte interne i acte externe, primele producnd efecte n interiorul organului, iar ultimele n afara acestuia314. 10.5. Clasificarea actelor administrative dup procedura lor Dup criteriul procedurii lor actele se clasific avnd n vedere gradul de complexitate al acestei proceduri, iniiativa n elaborare, mod de aducere la cunotin i forma exterioar. 1) Dup gradul lor de complexitate actele de drept administrativ pot fi elaborate dup o procedur simpl sau dup o procedur complex, primele nu presupun ndeplinirea unor formaliti procedurale deosebite, n timp ce ultimele trebuie s ndeplineasc cerinele unor formaliti deosebite pentru a putea produce n mod valabil efecte juridice; 2) Dup modul lor de iniiere actele de drept administrativ pot fi emise din oficiu sau la cerere, primele fiind, de regul revocabile, iar ultimele sunt, n general, irevocabile; 3) Dup modul lor de aducere la cunotin distingem actele comunicate, cele individuale i acte publicate, cele normative; 4) Dup forma lor exterioar actele de drept administrativ se mpart n acte emise n form scris i acte emise fr ndeplinirea acestei condiii (orale), nclcarea cerinei formei scrise, cerute de lege, antreneaz nulitatea actului juridic. Actele de drept administrativ se mai pot clasifica i dup alte criterii. Astfel, dup coninutul efectelor pe care le genereaz actele individuale pot fi creatoare de drepturi (diplome de absolvire a studiilor), creatoare de obligaii (actele de sancionare contravenional) i creatoare de drepturi i obligaii (autorizaiile de diferite categorii). Dup coninutul lor material actele administrative pot fi acte patrimoniale oneroase (actul de atribuire a unui teren n folosin pe durata existenei construciei contra unei taxe) sau acte patrimoniale gratuite (repartizarea de mijloace materiale nerambursabile instituiilor administrative) ori acte administrative nepatrimoniale (actul de schimbare a numelui pe cale administrativ). n sfrit, dup modul lor de executare, actele de drept administrativ pot fi acte cu executare instantanee (actul de sancionare contravenional) sau cu executare succesiv (autorizaia de construcie). 10.6. Actul administrativ jurisdicional a) Trsturile actului administrativ jurisdicional Pentru ca s-i ndeplineasc n mod real activitatea organizatoric administraia public poate, n cazurile expres prevzute de lege, s desfoare i activiti de soluionare a unor litigii, emind acte administrative jurisdicionale315. Actul administrativ jurisdicional este actul juridic prin care un organ al administraiei de stat soluioneaz dup o anumit procedur i cu putere de adevr legal un conflict juridic cu care a fost sesizat316. Actele administrative jurisdicionale pot fi caracterizate sub aspectul obiectului, a procedurii de elaborare, a formei lor, a puterii sau a stabilitii lor i sub aspectul cilor de atac. 1) Obiectul acestor acte const n soluionarea unor litigii, adic a unor situaii n care un subiect susine n contradictoriu cu altul c legea sau un drept subiectiv au fost nclcate317.
314 315 316 317

Alex.Negoi, "Drept administrativ", p.54; "tiina administraiei", p.137. R. Ionescu, op. cit., p.235. V.Priscariu, "Jurisdiciile speciale n R.S.R.", Ed.Academiei, Bucureti, 1974, p.47. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.204.
75

Organul investit cu competena de a soluiona litigii poate fi un organ de administraie activ, care are n subsidiar i atribuii de natur jurisdicional, sau un organ administrativ specializat n exclusivitate n soluionarea litigiilor numit i organ de jurisdicie special 318. Organele administrative de jurisdicie nu pot soluiona orice litigiu dedus n faa lor, ntruct nu dispun de o competen material general, similar cu cea a judectoriilor, iar pentru a putea soluiona un litigiu ele trebuie s fie investite n mod expres cu o asemenea competen. Activitatea jurisdicional a administraiei de stat se caracterizeaz prin aceea c: - ea contribuie la o mai bun realizare a activitii executive, principale, prin posibilitatea de nlturare a unor erori i prin soluionarea unor stri conflictuale; - se desfoar dup reguli i principii dintre care unele sunt caracteristice activitii judectoreti, iar altele activitii executive; - actul administrativ emis n cadrul acestei activiti provine de la un organ al administraiei de stat i este emis ntr-o form specific activitii de judecat. 2) Procedura de elaborare a actelor administrative jurisdicionale are la baz o serie de principii. Un prim principiu este cel al sesizrii organului de jurisdicie de ctre partea interesat sau de ctre organele indicate de lege, ntruct organul administrativ de jurisdicie, ca regul general, nu se poate autoinvesti cu rezolvarea unei cauze. O a doua caracteristic a acestei proceduri este contradictorialitatea sa, adic posibilitatea prilor din litigiu de a discuta n opoziie i n faa organului toate elementele cauzei necesare emiterii unei hotrri corespunztoare adevrului obiectiv. Caracterul contradictoriu poate fi mai diminuat, ca de exemplu, n cazul rezolvrii plngerii mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei, cnd agentul constatator i cel care aplic sanciunea nu se citeaz, dei organul de jurisdicie ascult pe autorul plngerii i pe celelalte persoane citate319. Alteori caracterul contradictoriu al dezbaterilor este asigurat de prezena efectiv a celor dou pri n litigiu n faa organului de jurisdicie. O alt caracteristic a procedurii const n obligativitatea motivrii hotrrii pronunate prin artarea considerentelor de fapt i de drept care stau la baza actului. O alt caracteristic a procedurii const n aceea c actele emise n cadrul ei provin de la persoane sau de la organe care dispun de independen n activitatea de soluionare a litigiului, ceea ce n procesul civil i n procesul penal corespunde principiului independenei judectorului care se supune numai legii. n dreptul administrativ dei opereaz principiul subordonrii, totui funcionarii care soluioneaz litigii dispun de independen n aceast activitate, fie pe motivul c fac parte din chiar conducerea organului supraordonat funcionarului, a crui msur administrativ este contestat, sau fac parte din organul ierarhic superior (cum este cazul n materia cilor de atac mpotriva sanciunilor contravenionale), fie aceti funcionari fac parte din organe speciale, cum este cazul Curii de Conturi, astfel nct ei nu pot primi indicaii obligatorii n rezolvarea cauzei. Reglementarea legal a procedurii administrative jurisdicionale are o serie de trsturi. n primul rnd, aceast reglementare poate fi redus sau mai ampl n funcie de specificul jurisdiciei respective, n care sens, de exemplu comisia din cadrul Oficiului de Stat pentru Investiii i Mrci are o procedur minuios reglementat comparativ cu procedurile
318 319

I.Iovna, "Drept administrativ", ediia 1974, p.226. Art.38 din Legea nnr.32/1968.

76

jurisdicionale ale organelor de administraie activ, care ndeplinesc numai n subsidiar funcia de soluionare a litigiilor. n al doilea rnd, normele procedurale administrative sunt cuprinse, n general, nu numai n legi ci i n acte normative subordonate legilor. n al treilea rnd, acolo unde reglementarea procedurii administrative cu caracter jurisdicional apare ca nendestultoare iar legea permite, aceast procedur se completeaz cu regulile procedurii civile sau ale procedurii penale. 3) Forma actelor administrative cu caracter jurisdicional este scris, iar soluia este motivat320. Aceste acte se compun din dou elemente: pe de o parte, o constatare n cadrul creia se stabilete dac regula de drept invocat sau dreptul subiectiv pretins au fost nclcate n mod real, iar, pe de alt parte, o dispoziie sau hotrre propriu-zis, ca act de voin prin care se dispune ori se aplic msura legal. 4) Stabilitatea actelor administrative jurisdicionale este o alt trstur a acestora, dei ea nu mbrac ntotdeauna forma lucrului judecat sau a autoritii judecate ca i n cazul hotrrii judectoreti. Stabilitatea le deosebete de actele de administraie activ care sunt, n principiu, revocabile, n sensul c organul emitent nu mai are posibilitatea de a reveni asupra soluiei pronunate, iar partea, de regul, nu poate exercita o cale de atac mpotriva soluiei date. Stabilitatea acestor acte nu rezult, aa cum s-a susinut321, ca urmare a condiiilor procedurale (sesizare, motivare) i a independenei organului de jurisdicie. Ea deriv din specificul ntregii activiti jurisdicionale, din interpretarea legii i din faptul c organul nu-i mai poate revoca, modifica sau suspenda actul emis ntr-o anumit cauz322. Considerentele care determin stabilitatea acestor acte, sunt dintre cele mai diferite. Ele pot fi considerente de natur economic i stabilitate patrimonial, cum este cazul hotrrilor n materie de pensii. Alteori, ca n cazul sanciunilor contravenionale, nevoia de stabilitate izvorte din preocuparea de mpiedica permanentizarea unor litigii care, prin starea conflictual generat stnjenesc desfurarea normal a activitilor economico-sociale etc. Legea prevede, n general, caracterul stabil al unor asemenea acte, ca de exemplu, n cazul rezolvrii plngerilor n materie contravenional, unde ncheierea de soluionare a plngerii este definitiv323 i executorie sau n materia jurisdiciei asigurrilor sociale unde deciziile Comisiei Centrale de Pensii, emise n urma soluionrii cererilor de revizuire a deciziilor comisiilor judeene de pensii, sunt definitive324. 5) Cile de atac mpotriva actelor administrative jurisdicionale au un caracter cu totul excepional i se exercit numai cnd legea le instituie n mod expres. De regul, mpotriva acestor acte nu exist ci ordinare sau obinuite de atac, ci cii cu caracter special sau extraordinar, ca, de exemplu, n cazul hotrrilor Comisiilor judeene de Pensii. n alte cazuri calea de atac se exercit n mod cu totul excepional la anumite organe i n anumite termene ca, de exemplu, n cazul recursului mpotriva hotrrii de respingere a cererii de brevet pronunat de Comisia de reexaminare pentru soluionarea contestaiilor

320 321

322 323 324

V.Priscariu, op. cit., p.48. P.Stainov, "Jurisdiciile speciale din administraie n statul socialist", Editura tiinific, Bucureti, 1961, p.75. T.Drganu, op. cit., p.215. Art.38, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.55(3), art.52(5) din Legea nr.3/1977.
77

privind inveniile, cnd calea de atac se exercit la Tribunalul municipiului Bucureti n termen de trei luni de la comunicare325. b) Deosebiri ntre actele administrative jurisdicionale i actele administrative nejurisdicionale ntre cele dou categorii de acte mai sus menionate exist urmtoarele deosebiri eseniale: 1) Obiectul actului administrativ de jurisdicie const ntotdeauna n rezolvarea unui litigiu izvort fie din nclcarea legii, fie din lezarea unui drept subiectiv, n timp ce actul nejurisdicional nu rezolv un conflict, chiar dac prin el se poate dispune i sancionarea nclcrii legii (ca, de exemplu, n materia actelor administrative de sancionare contravenional); 2) Organul emitent al actului de drept administrativ este un organ de administraie activ, n timp ce actul administrativ jurisdicional provine fie de la un organ administrativ de jurisdicie, fie de la un organ de administraie activ care desfoar n subsidiar i activitate jurisdicional; 3) Procedura de elaborare a actelor jurisdicionale are o serie de trsturi specifice care izvorsc din necesitatea garantrii asigurrii legalitii n soluionarea litigiului, fiind reglementat detaliat, comparativ cu procedura actelor nejurisdicionale; 4) Actul jurisdicional este individual, motivat, stabil i susceptibil de atac n cazurile expres reglementare, n timp ce actul nejurisdicional poate fi normativ sau individual, este n principiu, nemotivat, este revocabil i susceptibil de exercitare n mod nelimitat att a recursului ierarhic ct i a celui neierarhic. Precizarea trsturilor distinctive dintre actele administrative de jurisdicie i cele nejurisdicionale are urmtoarea consecin practic: actele administrative cu caracter jurisdicional, actele organelor administrative cu atribuii jurisdicionale326 ca i actele administrative pentru controlul legalitii crora este indicat de lege o cale de control jurisdicional, nu sunt supuse controlului judectoresc general n baza Legii nr.29/1990, atunci cnd vatm drepturi subiective327, ci controlului efectuat, n ultim instan, de ctre secia de contencios administrativ a Curii Supreme de Justiie, sau instanelor anume prevzute prin legi speciale. c) Clasificarea actelor administrative jurisdicionale n literatura de specialitate328 s-a propus clasificarea actelor administrative jurisdicionale dup caracterul mai mult sau mai puin pronunat al litigiului pe care l rezolv i al procedurii lui de rezolvare, n condiiile existenei fostului Arbitraj de Stat. Se distingeau, astfel, acte administrative jurisdicionale prin care se soluioneaz litigii incipiente sau slab conturate, acte prin care se soluioneaz litigii oarecum conturate i acte ce soluioneaz litigii conturate n mod corespunztor. Acest criteriu de clasificare nu are elemente precis determinate deoarece nu se cunosc componentele care s contureze exact caracterul incipient sau format al unui litigiu fa de altul.

325 326 327 328

Art.37(8) din Regulamentul de aplicare al Legii nr.64/1991 privind brevetele de invenie. Art.48, alin.1 din Constituie. Art.4 din Legea nr.29/1990. R. Ionescu, op. cit., p.237-238.

78

O alt clasificare a actelor administrative jurisdicionale se poate realiza dup obiectul acestora. a) O prim categorie o reprezint actele administrative jurisdicionale care au un obiect patrimonial i care include, de pild, reclamaiile privitoare la modul de stabilire i scderea impozitelor i taxelor. b) O a doua grup reprezint actele administrative jurisdicionale avnd ca obiect litigii izvornd din raporturile de munc, de servicii i asigurri sociale n categoria crora intr, de pild: 1) Hotrrile comisiilor de jurisdicie constituite n cadrul organelor Ministerului Aprrii Naionale i Ministerului de Interne prin care se soluioneaz plngerile introduse mpotriva hotrrilor de respingere total sau parial a contestaiilor mpotriva ordinelor de zi de imputare emise de comandantul (eful) unitii militare al crui organ a efectuat cercetarea329; 2) Hotrrile organelor administrative de conducere i ale celor ierarhic superioare prin care se rezolv contestaii n legtur cu redistribuirile de personal, acordarea de trepte sau gradaii de retribuire330 i n general orice litigiu de munc ncredinat spre rezolvare organelor administrative; 3) Deciziile comisiilor judeene de pensii prin care se rezolv contestaiile introduse mpotriva hotrrilor comisiilor de pensii i asigurri sociale din uniti i a comisiilor de expertiz i de recuperare a capacitii de munc, ca i deciziile Comisiei Centrale de Pensii care rezolv apelurile introduse mpotriva deciziilor comisiilor judeene de pensii331 (n a cror competen intr, printre altele, un judector, iar n componena Comisiei Centrale i un reprezentant al Ministerului de Justiie); c) O a treia grup o reprezint actele care rezolv litigii ce au ca obiect unele drepturi i interese cu caracter special i anume: 1) Hotrrile Comisiei de reexaminare pentru soluionarea litigiilor generate de contestaiile n legtur cu hotrrea de acordare sau de respingere a cererii de acordare a brevetului de invenie (comisia funcioneaz n cadrul Oficiului de Stat pentru Invenii i Mrci iar hotrrile ei se pot ataca cu recurs la tribunalul Municipiului Bucureti332; 2) Decizii ale Ministerului de Interne emise cu privire la contestaiile mpotriva Inspectoratului General al Poliiei prin care s-a respins cererea de schimbare a numelui pe cale administrativ333; 3) Dispoziiile primarilor prin care se rezolv ntmpinrile334 mpotriva omisiunilor, nscrisurilor greite i a erorilor din listele de alegtori. d) O alt grup o formeaz actele de soluionare a plngerilor mpotriva proceselorverbale n materie contravenional, acte emise de organele administrative335, cnd acestea au competena de soluionare a cii de atac respective (cazul autoritilor militare, pentru contraveniile personalului propriu n legtur cu serviciul).
329 330 331 332 333 334 335

Decretul nr.207/1976. Art.175 din Codul Muncii. Art.52 din Legea nr.3/1977. Art.37(1) din Regulamentul pentru aplicarea Legii nr.64/1991. Decretul nr.975/1968. Art.12 din Legea nr.68/1992. Legea nr.32/1968.
79

Seciunea 11 Efectele actelor administrative

11.1. Noiunea, natura i importana efectelor juridice Analiznd eficiena deciziilor administrative cu caracter juridic avem n vedere att efectele lor juridice, ct i consecinele social-economice i politice336. Dreptul administrativ studiaz efectele juridice ale actelor de drept administrativ. Aceste efecte constau n raporturile juridice pe care actele n cauz le genereaz, le modific sau le desfiineaz. Aceste efecte sunt predeterminate de lege i sunt cunoscute, n general, din momentul adoptrii deciziilor. Consecinele social-economice sau politice ale deciziilor administrative difer de la decizie la decizie i ele formeaz obiectul investigaiei altor tiine n funcie de natura actului decizional n cauz. Datorit multiplelor efecte pe care actele de drept administrativ le produc pe diferite planuri, inclusiv n diferite ramuri de drept, cunoaterea acestora prezint o deosebit importan social mai ales la nivelul factorilor de decizie care au astfel posibilitatea s aprecieze valoarea real a deciziilor adoptate. Actele de drept administrativ, aa dup cum arat i denumirea lor, genereaz n primul rnd raporturi de drept administrativ, existnd o legtur indisolubil ntre natura actului juridic i respectiv raportul juridic generat. Raporturile administrative sunt acele raporturi juridice formate n cadrul i pentru realizarea activitii executive care au la baz subordonarea, n temeiul puterii de stat, a unuia din subieci fa de cellalt. Actele de drept administrativ genereaz ntotdeauna raporturi administrative la care se pot aduga i raporturi de alt natur juridic, mai ales atunci cnd nsi actul administrativ apare ca o condiie de legalitate a unor acte sau raporturi de alt natur dect cea administrativ. Astfel, n temeiul ordinelor de repartizare a suprafeelor locative cu alt destinaie dect cea de locuin337 se pot ncheia contracte de nchiriere, iar dispoziiile de repartizare n producie a absolvenilor unor forme de nvmnt pot sta la baza contractului de munc pe care acetia l ncheie. 11.2. ntinderea efectelor actelor administrative ntinderea efectelor actelor de drept administrativ poate fi analizat sub aspectul aciunii n spaiu, asupra persoanelor i n timp al acestor acte juridice i a raporturilor lor. a) ntinderea n spaiu a efectelor juridice Deciziile administrative produc n spaiu efecte juridice determinate n principal, de competena teritorial a organului emitent. Astfel, actele organelor centrale ale administraiei de stat produc efecte n limitele teritoriului naional, uneori i n afara lui pentru persoanele aflate sub jurisdicia statului nostru, n timp ce actele organelor locale i din teritoriu produc efecte n limitele unitii administrativ-teritoriale respective338. De exemplu, hotrrile consiliilor locale
336 337 338

I.Iovna, op. cit., p.248. Art.46, alin.1 din Legea nr.5/1973. L. Groza, Gh.Pruanu, "Reglementarea sancionrii contraveniilor", Editura tiinific, Bucureti, 1973, p.28.

80

sunt obligatorii n unitile administrativ-teritoriale n care sunt alese respectivele consilii339. Aceast regul nu exclude ns posibilitatea ca actele unui organ central s produc efecte limitate la o unitate administrativ-teritorial sau ca actele unui organ local s produc efecte limitate i ele la o parte din acea unitate, ori ca actele unui organ necentral s produc efecte n mai multe uniti administrative, ca de exemplu, actele regionalelor C.F.R. Dreptul administrativ nu are un principiu general n materia competenei teritoriale a organelor administrative, ca de exemplu dreptul procesual civil, unde competena teritorial a instanei de judecat este determinat, n principal, de domiciliul prtului. S-ar putea totui formula ca regul general principiul potrivit cruia competena teritorial a organelor locale sau teritoriale este determinat de sediul acelui organ administrativ. Cu toate acestea exist ns i n dreptul administrativ unele reguli specifice. Astfel, hotrrile consiliilor locale sunt obligatorii numai n respectivele uniti teritoriale. Competena teritorial i efectele n spaiu ale actelor de drept administrativ mai pot fi determinate i n funcie de domiciliul sau reedina persoanei fizice (pentru emiterea sau vizarea actelor de identitate340), de locul svririi faptei (n materie contravenional341), de locul siturii bunului imobil (n materia impozitului pe bunuri imobile342), de locul realizrii venitului (n materia impozitului pe venituri343) etc. Efectele juridice ale actelor de drept administrativ emise de o autoritate se impun, uneori, i altor organe ale administraiei publice. Astfel, n vederea executrii sanciunii amenzii contravenionale, organele competente vor comunica din oficiu organului financiar al localitii unde domiciliaz sau i are sediul contravenientul, procesul-verbal de constatare al contraveniei. Executarea se va face de ctre organul financiar (altul dect cel de sancionare) asupra veniturilor sau a celorlalte bunuri ale contravenientului, n condiiile prevzute de lege344. b) ntinderea efectelor asupra persoanelor n general, deciziile administrative produc, prin raporturile juridice generate, efecte asupra subiectelor de drept, autoriti de stat sau nestatale, persoane fizice i juridice, constnd din drepturi i obligaii, fr a lua n considerare, n mod deosebit, calitatea subiectului de drept. Raporturile de drept administrativ trebuie s aib cel puin un subiect calificat i acesta este organul emitent al actului juridic. n anumite situaii efectele actelor administrative se produc avnd n vedere calitatea special a celuilalt subiect al raportului juridic. Astfel, Ministerul Aprrii Naionale i Ministerul de Interne vor stabili organele care constat i sancioneaz345 contraveniile svrite de ofieri, subofieri, maitri militari sau persoanele civile din cadrul unitilor, formaiunilor, ealoanelor i comenzilor respective, n legtur cu serviciul, precum i organele care soluioneaz plngerile contra proceselor-verbale de constatare a acestor contravenii. c) ntinderea n timp a efectelor juridice
339 340 341 342

343 344 345

Art.30, alin.2 din Legea nr.69/1991. Art.6 din Legea nr.5/1971. Art.16, alin.5 i art.5 din Legea nr.32/1968. I.Gliga, "Regimul juridic la veniturilor bugetului de stat", Editura tiinific, Bucureti, 1967, p.58. I.Gliga, "Drept financiar", Editura didactic i pedagogic, Bucureti, 1975, p.146. Art.40, lit."b", alin.1, din Legea nr.32/1968. Art.45 din Legea nr.32/1968.
81

Sub aspectul ntinderii n timp a efectelor juridice ale actelor de drept administrativ ele pot fi analizate privitor la momentul producerii, al duratei i al ncetrii efectelor. I. Momentul producerii efectelor juridice n legislaia noastr, este cunoscut regula c momentul producerii efectelor juridice este cel al publicrii actelor normative i al comunicrii actelor individuale, ntruct subiectelor nu li se poate pretinde o anumit conduit dac nu cunosc coninutul actului care prescrie o aciune sau o inaciune determinat. Desigur, actul juridic trebuie considerat ca fiind valabil din chiar momentul adoptrii lui legale, dar de momentul sau de data aducerii lui la cunotin se leag o serie de efecte juridice mai ales n materia executrii, care nu poate fi declanat fr ncunotinarea prealabil a subiectului respectiv. Astfel, n cazul n care contravenientul nu este prezent la ncheierea procesului-verbal de stabilire a contraveniei, termenul de 48 de ore, prevzut de art.26 din Legea nr.32/1968, nuntrul creia se poate plti jumtate din minimul amenzii legale, ncepe s curg din momentul n care s-a fcut comunicarea procesului-verbal de stabilire a contraveniei celui n cauz346. De asemenea, hotrrile normative ale consiliilor locale devin obligatorii de la data aducerii lor la cunotin public347. De la regula c actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor la cunotin exist unele excepii: 1) O prim excepie o formeaz actele cu caracter retroactiv348, n categoria crora intr actele ce indic expres c produc efecte anterioare publicrii lor, precum i actele de anulare sau de revocare, actele de interpretare, actele de suspendare, actele prin care se aprob, se confirm sau se ratific acte administrative, actele care stabilesc reguli procedurale i actele care stabilesc sanciuni contravenionale mai uoare sau dezincrimineaz unele contravenii349. a) n cazul actelor care retroactiveaz n mod expres i care indic o dat anterioar publicrii pentru producerea efectelor juridice, ele se vor aplica ncepnd cu data indicat n actul respectiv. b) n cazul actelor de anulare i de revocare a altor acte administrative, efectele se produc de la data intrrii n vigoare a actului desfiinat sau de la data stabilit prin actul de desfiinare. Aceeai caracteristic rmne valabil i n ipoteza suspendrii cnd acesteia i se confer un caracter "ex tunc" i nu "ex nunc". c) Actele interpretative (normative) eman de la organul emitent al actului interpretat sau de la organul superior acestuia, neputnd viza acte cu for juridic superioar (ntruct actul de interpretare trebuie s aib cel puin for juridic egal cu actul interpretat) au efect retroactiv de la data aplicrii actului interpretat. d) Actele care cuprind reguli procedurale sunt de imediat aplicare i pentru situaiile anterioare intrrii lor n vigoare i nerezolvate sub vechea norm. Astfel, dispoziiile Legii nr.32/1968 s-au aplicat i proceselor-verbale de constatare a contraveniilor ncheiate pn la data intrrii acestei legi n vigoare i care se mai aflau la agenii constatatori350.

346 347 348 349

350

Dec.civ.nr.1073/8 aug.1975 a Trib.jud.Cluj, publicat n R.R.D. Art.30, alin.1 din Legea nr.69/1991. I.Iovna, op. cit., p.257. Problematica retroactivitii n materia administrativ trebuie raportat la principiul constituional (art.15, alin.2) n conformitate cu care legea dispune numai pentru viitor, cu excepia legii penale mai favorabile. Art.49, alin.1, din Legea nr.32/1968.

82

e) Actele procedurale ulterioare adoptrii actelor de drept administrativ, cum sunt aprobrile, confirmrile, ratificrile etc., au ntotdeauna efect retroactiv n senul c ele produc efecte de la data cnd a intrat n vigoare actul administrativ aprobat, confirmat sau ratificat, act care este prealabil acestor forme ulterioare. f) Au caracter retroactiv actele normative mai favorabile n materie contravenional atunci cnd prevd o sanciune administrativ mai uoar sau cnd dezincrimineaz (decontravenionalizeaz) unele contravenii. Astfel, dac printr-un nou act normativ fapta nu mai este socotit contravenie ea nu se mai sancioneaz, chiar dac a fost svrit nainte de intrarea n vigoare a noului act normativ, deci sub imperiul vechii legi, iar sanciunea aplicat i neexecutat pn la aceast dat nu se mai execut351. De asemenea, dac sanciunea prevzut n noul act normativ este mai uoar se va aplica aceast sanciune, iar amenda dispus n baza vechiului act normativ se va executa numai pn la limita maximului prevzut n noul act normativ352. Tot un caracter retroactiv au i actele administrative jurisdicionale (cu caracter declarativ) ntruct produc efecte prin care se recunosc prilor situaii juridice preexistente emiterii actului. 2) O alt excepie, de la regula c actele de drept administrativ produc efecte din momentul aducerii lor la cunotin o formeaz actele ce intr n vigoare la o dat ulterioar respectivului moment, cu indicarea acestei date sau perioade. Astfel, actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii intr n vigoare n termen de 10 zile de la data aducerii lor la cunotina public, n afara cazului cnd ele prevd un termen mai lung. n cazuri urgente ele pot prevedea intrarea n vigoare ntr-un termen mai scurt353. 3) O alt excepie, de la regula amintit, o formeaz actele care ultraactiveaz i care supravieuiesc producnd efecte i dup data ieirii lor din vigoare. Astfel, procesele-verbale de constatare a contraveniilor care la data intrrii n vigoare a Legii nr.32/1968 se aflau naintate organelor prevzute de art.19 din Decretul nr.184/1954 (abrogat prin aceast lege) au fost rezolvate de acele organe354. De asemenea, n cazul n care un nou act de reglementare contravenional prevede o sanciune mai grav, contravenia svrit anterior acestuia va fi sancionat n baza actului normativ n vigoare la data svririi ei355. II. Durata (ntinderea n timp a) efectelor juridice Actele de drept administrativ produc efecte n timp de la data prevzut pentru a intra n vigoare pn la data ieirii lor din vigoare. Actele normative, cu excepia celor temporare, nu cuprind dispoziii referitoare la ieirea lor din vigoare, ntruct, de regul, nu se poate cunoate exact cnd nceteaz starea cea justificat adoptarea msurii356. Actele temporare produc efecte pn la data prevzut (n cadrul lor sau a unui act superior) ori pn la realizarea unei anumite situaii (de exemplu, ncetarea evenimentului care le-a determinat apariia). Au caracter temporar actele normative de stabilire a contraveniilor adoptate n cazuri de epidemii, inundaii, alte calamiti naturale, precum i n orice situaie care reclam msuri urgente, emise
351 352 353 354 355 356

Art.12 din Legea nr.32/1968. Art.12, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.4, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.49, alin.2 din Legea nr.32/1968. Art.12, alin2. din Legea nr.32/1968. Gh.Bobo, "Teoria general a statului i dreptului", multiplicat, Cluj-Napoca, 1975, p.252.
83

de consiliile locale (indicate de lege357), ntruct ele se aplic numai pentru perioada i situaia de urgen ce le-a determinat adoptarea, ncetndu-i efectele odat cu dispariia acestei situaii. III. ncetarea efectelor juridice Actele normative i cele individuale produc efecte juridice atta vreme ct nu intervine o cauz de ncetare a acestor efecte, cum ar fi anularea actului, intervenia prescripiei etc. Renunarea la beneficiul unui act administrativ individual (de exemplu, o autorizaie) de ctre titularul drepturilor conferite prin el este irelevant pentru existena actului juridic, deoarece ncetarea efectelor trebuie s fie tot rezultatul manifestrii de voin (contrare) din partea organului de stat care l-a emis n mod unilateral. Chiar dac legea prevede ca o condiie a ncetrii efectelor juridice i existena unei renunri din partea beneficiarului actului juridic, ea trebuie s fie urmat de o revocare sau de o anulare din partea organului competent ca singura modalitate de desfiinare legal, n acest caz, a actului juridic. ncetarea efectelor juridice reprezint pierderea caracterului obligatoriu al actelor juridice prin desfiinarea raporturilor generate de ele, respectiv stingerea drepturilor i a obligaiilor358. ncetarea efectelor juridice ale actelor de drept administrativ poate avea loc prin dou modaliti principale i anume producerea unui fapt material-juridic, cruia legea i atribuie acest efect i, respectiv, intervenia unui alt act juridic contrar primului i care are ca scop suprimarea efectelor juridice ale actului anterior. A. ncetarea efectelor juridice prin producerea unor fapte Faptele materiale produc n mod cu totul excepional ncetarea efectelor juridice ale deciziilor administrative i numai atunci cnd legea le atribuie acest efect (mai puin faptul executrii actelor individuale care este o modalitate tipic de ncetare a efectelor acestor acte). n cazul actelor normative ncetarea efectelor prin producerea unor fapte este foarte rar, ntruct aceste acte fiind de aplicabilitate repetat nu-i pierd eficiena prin fapte de executare. O excepie o formeaz actele temporare care-i pierd eficiena la data indicat de ele, la producerea sau ncetarea evenimentului care le-a determinat adoptarea. Astfel, art.13 din Decretul nr.184/1954 (abrogat) prevedea c actele normative prin care se stabilesc i se sancioneaz contravenii dac sunt emise de organele locale ale puterii i administraiei de stat sunt valabile timp de un an, iar dac sunt emise de organele centrale ale administraiei de stat sunt valabile doi ani. n cazul actelor individuale, care nu sunt de aplicabilitate repetat, ncetarea efectelor juridice se produce n mod obinuit prin executarea lor sau prin anumite fapte cum sunt ncetarea existenei subiectului de drept, mplinirea termenului, prescripia etc. ncetarea existenei subiectului de drept, decesul persoanei fizice, contravenient, duce la ncetarea executrii sanciunii contravenionale359. De asemenea, autorizaia eliberat n vederea exercitrii unei meserii i pierde valabilitatea prin decesul titularului ei. n cazul persoanelor juridice, care au i calitatea de subiect al raportului administrativ, reorganizarea i dizolvarea acestora conduc la dispariia subiectului de drept i dup caz, la apariia altuia, ceea ce, de exemplu, poate duce la ncetarea executrii sanciunii amenzii contravenionale. Toate aceste ipoteze de ncetare a efectelor juridice din actele administrative se explic prin caracterul strict
357 358 359

Art.2, lit."b", alin.2 din Legea nr.32/1968. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.175. Art.22 din Decretul nr.184/1954 (abrogat).

84

personal al drepturilor i obligaiilor administrative, ceea ce face imposibil realizarea lor prin ncetarea existenei subiectului de drept, ele neavnd un caracter transmisibil (mai ales obligaiile cu caracter sancionator, aplicate ntotdeauna "intuitu personae"). Expirarea termenului de valabilitate constituie un alt fapt de ncetare a efectelor 360 deciziilor administrative individuale. Astfel, paaportul pentru ceteanul romn se emite pe o perioad de cinci ani361. Buletinul de identitate se elibereaz cu un termen de valabilitate de zece ani362. Dup expirarea acestor termene actele i pierd valabilitatea i subiectele nu-i mai pot realiza drepturile sau nu mai pot executa obligaiile prevzute de ele. Prescripia stinge, atunci cnd este reglementat prin acte normative, efectele unor acte juridice individuale. Astfel aplicarea sanciunii amenzii contravenionale se prescrie n termen de trei luni de la svrirea faptei363, iar n cazul sanciunilor care se refer la impozite, taxe i primele de asigurare prin efectul legii, inclusiv disciplina financiar, aplicarea sanciunii se prescrie n termen de 1 an de la data sancionrii faptei364. Executarea unui act juridic duce la ncetarea efectelor acestuia n modul cel mai frecvent. Executarea prin intermediul unor fapte, cum este plata amenzii contravenionale stinge efectele actului sancionator. Astfel, n cazul n care contravenientul achit pe loc agentului constatator jumtate din minimul amenzii prevzute n actul normativ pentru fapta sancionat iar prin contravenie nu s-a cauzat o pagub i nu exist lucruri supuse confiscrii, procesulverbal nu se ncheie i orice urmrire nceteaz. Plata amenzii se face contra chitan, n care caz se va specifica contravenia pentru care a fost ncasat amenda365. Pot exista i alte fapte care s determine ncetarea efectelor juridice, cum ar fi deteriorarea sau pierderea nscrisului constatator al actului juridic. Astfel, permisul pentru deinerea armelor se elibereaz din nou cnd s-a deteriorat366. De asemenea, se elibereaz un nou act de identitate n cazul pierderii, distrugerii sau deteriorrii, a furtului actului de identitate367. B. ncetarea efectelor prin intervenia unui act Cazurile de ncetare a efectelor prin intervenia unui act presupun apariia unui nou act juridic (administrativ, hotrre judectoreasc etc.) care s nlture n totalitate sau n parte, definitiv sau temporar efectele unui act administrativ precedent. Aceste ipoteze sunt: suspendarea, revocarea i anularea. 1) Suspendarea actelor de drept administrativ Suspendarea reprezint operaiunea juridic care determin ncetarea temporar a efectelor actelor administrative368. Cauzele care determin suspendarea constau n existena unor dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea unui act normativ sau individual. Din acest
360 361 362 363 364 365 366 367 368

R. Ionescu, op. cit., p.274. Art.7 din Decretul-Lege nr.10/1990. Art.7 din Legea nr.5/1971. Art.13, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.13, alin.4 din Legea nr.32/1968. Art.25, alin.1 din Legea nr.32/1968. Art.16, lit."b" din Decretul nr.367/1971. Art.9, lit."d" din Legea nr.5/1971. I.Iovna, op. cit., p.285.
85

motiv respectivele cauze pot fi anterioare, concomitente sau ulterioare adoptrii actului juridic. Suspendarea dureaz pn la elucidarea cauzelor care au determinat-o. Cnd se stabilete n mod cert nelegalitatea sau neoportunitatea actului suspendarea nceteaz i se dispune desfiinarea actului juridic prin revocare sau anulare. Cnd nu mai exist nici un dubiu cu privire la actul suspendat suspendarea nceteaz i actul se repune n vigoare sau n executare. Suspendarea mai poarte s apar i ca urmare a unei sanciuni aplicate unui subiect de drept avnd ca efect tot o ncetare temporar a consecinelor juridice ale actului n cauz. Astfel, n caz de condamnare definitiv la nchisoare dreptul de a deine arme i muniii se suspend369. De asemenea, plata pensiei i a celorlalte drepturi aferente se suspend pe timpul ct persoana execut o pedeaps privativ de libertate370. Suntem n prezena suspendrii att n cazul n care un act intrat n vigoare nu mai produce temporar efecte juridice, ct i n cazul n care se suspend executarea unui act 371. n literatura de specialitate372, considerndu-se c actele juridice produc efecte din chiar momentul adoptrii lor legale, s-a susinut c intrarea acestora n vigoare la o dat ulterioar adoptrii sau publicrii ar reprezenta tot un caz de suspendare, ce opereaz de la data iniial (de adoptare sau de publicare) pn la data prevzut pentru intrarea n vigoare. Acest punct de vedere nu poate fi acceptat ntruct suspendarea vizeaz o ncetare temporar a efectelor juridice ale unui act intrat deja n vigoare i care a produs deja efecte. Intrarea actului n vigoare la o dat ulterioar adoptrii sau publicrii nu este de esena suspendrii ntruct nu s-au produs efectele care urmeaz s fie suspendate. n acest caz suntem n prezena unei derogri de la principiul c actele juridice produc efecte din momentul publicrii lor. n ipoteza n care un act ar intra n vigoare ulterior publicrii lui, dar pn la acea dat ar interveni un alt act juridic care ar stabili o nou dat, ulterioar, peste termenul lui de intrare n vigoare, nici n acest caz nu am fi n prezena suspendrii, ntruct actul de baz nu a produs nc efectele juridice, ci suntem n prezena prelungirii termenului de intrare n vigoare. Suspendarea se realizeaz prin acte juridice normative sau individuale sau poate fi de drept. Astfel, dispoziiile ilegale ale autoritilor de specialitate descentralizate ale administraiei publice pot fi suspendate de ctre conductorii organelor centrale ale administraiei de stat. De asemenea, plngerea prii vtmate mpotriva procesului-verbal de constatare a contraveniei suspend de drept executarea373 acestuia fr a mai fi necesar emiterea unui act de suspendare din partea organului care soluioneaz plngerea. Suspendarea prin act juridic o dispune organul emitent al actului suspendat, chiar i n lipsa prevederii legale exprese n acest sens, deoarece avnd dreptul de a emite un act cu att mai mult l ca putea i suspenda. Suspendarea o mai poate dispune i organul puterii administrative ierarhic superior organului administrativ emitent ntruct organele supraordonate de conducere avnd de regul, dreptul de anulare a actelor organelor subordonate pot exercita i dreptul de suspendare, fr a mai fi nevoie de consacrarea expres a acestuia din urm. Organele ierarhic inferioare nu pot suspenda actele individuale i normative ale organelor superioare.
369 370 371 372 373

Art.20, alin.2 din Decretul nr.367/1971. Art.60(1) din Legea nr.3/1977. Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968. R. Ionescu, op. cit., p.267. Art.31, alin.3 din Legea nr.32/1968.

86

O suspendare de drept opereaz n cazul atacrii de ctre prefect n faa instanei de contencios administrativ a unui act al consiliului local sau al primarului considerat ilegal374. Organele judectoreti au dreptul de a suspenda actele de drept administrativ cu caracter individual neexceptate de la controlul judectoresc, fie n baza Legii nr.29/1990, fie n baza unor legi speciale, pe considerente de ilegalitate i nu pe considerente de neoportunitate. n cazul actelor de drept administrativ cu caracter individual i ilegal, necenzurabile de ctre instan nu poate opera suspendarea acestora ntruct introducerea unei aciuni n justiie mpotriva acestor acte este inadmisibil. Organele procuraturii nu pot suspenda actele organelor administraiei de sta. Ele pot suspenda numai actele organelor administrative ce desfoar urmrirea i cercetarea penal, actele organelor de deinere i de executare a pedepselor, propriile acte de drept administrativ i cele ale organelor de procuratur subordonate, dar nu pot suspenda actele administrative ale organelor administraiei de stat375. Reglementri mai vechi, abrogate376, prevedeau c n situaia n care administraia de stat era sesizat prin protestul procurorului cu privire la ilegalitatea unui act administrativ, iar aceasta nu examina n termen actul cu privire la care era sesizat, opera de drept suspendarea actului administrativ astfel atacat. Posibilitile procedurale conferite de Legea nr.1/1978 de a ataca actele administrative prin reclamaie i sesizare de ctre persoanele fizice nu confer caracter suspendativ acestor ci de atac, administraia nefiind obligat s-i suspende propriile acte sau executarea acestora n urma exercitrii recursului administrativ, dect n cazurile expres prevzute prin normele speciale. Desigur, n funcie de motivele invocate de ctre autorul reclamaiei sau a sesizrii, organul de stat va putea dispune suspendarea actului ori a executrii sale pe durata efecturii cercetrilor declanate de exercitarea cii de atac. Pentru ca utilizarea unei ci administrative sau juridice de atac s determine de drept suspendarea unui act administrativ este necesar o prevedere expres legat n acest sens care s oblige organul la aceast msur (aa cum este, definit, n cazul atacrii la instana de contencios administrativ de ctre prefect a unui act al consiliului local sau n materia contravenional). Procedura de suspendare este similar procedurii de adoptare a actelor juridice de ctre organul care a dispus suspendarea cu respectarea tuturor regulilor procedurale i a formelor specifice care trebuie observate n acest caz. n literatura de specialitate377 s-a considerat c dreptul de suspendare ar aparine organelor de stat doar atunci cnd este expres consacrat de lege, altfel organele emitente ar abuza de aceast facultate avnd posibilitatea de a refuza, pe cale ocolit, aplicarea propriului act juridic. Aceast concepie nu poate fi mprtit. n primul rnd, dreptul de suspendare a propriului act exist pentru orice organ, indiferent de consacrarea sa legal, ntruct din moment ce organul poate s-i anuleze sau s-i revoce propriu act poate dispune i suspendarea lui. n al doilea rnd, organul nici nu ar trebui s recurg la suspendare pentru a nu-i aplica propriul act, putnd s recurg direct la revocarea lui. n sfrit, tocmai pentru a nu recurge la o desfiinare pripit i nejustificat a propriilor acte ele sunt suspendate (temporar) pe durata
374 375

376 377

Art.122(4) din Constituie. Gh.Bobo, I. Deleanu, "Organele statului socialist romn", Editura Didactic i Pedagogic, Bucureti, 1974, p.311. Art.5, lit."a", art.6 din Legea nr.6/1952 (abrogat). R. Ionescu, op. cit., p.267-268.
87

efecturii cercetrii, urmnd ca, n final, s fie desfiinate sau aplicate, n funcie de rezultatele cercetrii. 2. Revocarea actelor de drept administrativ Revocarea este operaiunea juridic prin care organul administrativ emitent sau organul superior al administraiei de stat scot din vigoare un act administrativ378. Cnd operaiunea o face nsi organul emitent suntem n prezena retractrii sau a retragerii actului. Cauzele care determin revocarea rezid n ilegalitatea sau neoportunitatea actului respectiv, putnd fi anterioare, concomitente i ulterioare adoptrii actelor (deoarece actele administrative beneficiaz i de formaliti posterioare emiterii lor i care s-ar putea realiza prin nclcarea condiiilor legale). n unele cazuri revocarea apare ca o sanciune ndreptat mpotriva beneficiarului unui act juridic, ca de exemplu, n cazul retragerii permisului de deinere a armelor cnd titularul fr motive ntemeiate, nu se prezint la vizarea acestuia379. Revocarea poate fi lipsit de acest caracter, ca, de exemplu, n ipoteza aceluiai permis care se retrage cnd titularul a murit sau a fost declarat disprut printr-o hotrre judectoreasc380. Dei neoportunitatea nu figureaz ca o cauz de revocare expres indicat de lege, totui din moment ce se recunoate organului un drept de apreciere n alegerea soluiei ce urmeaz s fie adoptat, legea i acord implicit i posibilitatea de a revoca acelai act atunci cnd el nu mai corespunde nevoilor specifice care au determinat adoptarea lui, ca de exemplu, n cazul anulrii brevetului de invenie cnd se constat c aplicarea inveniei ar afecta negativ dezvoltarea societii.381 Spre deosebire de suspendare382, n cazul revocrii nelegalitatea sau neoportunitatea actului este cert. Revocarea are un caracter definitiv i nu provizoriu, ca i suspendarea. Efectele revocrii se produc att pentru trecut, ct i pentru viitor. Dreptul de revocare al actelor de drept administrativ i are izvorul n principiul revocabilitii acestor acte fundament, la rndul su, pe caracterul unilateral al actelor administrative (ntruct sunt emise fr consimmntul celuilalt subiect al raportului juridic). Actele normative pot fi ntotdeauna desfiinate de ctre organul emitent, iar cele individuale pot fi i ele desfiinate pentru c legea nu declar, dect cu unele excepii, c actele administrative sunt stabile, definitive sau irevocabile, organul emitent nedezinvestindu-se, prin adoptarea lor, de dreptul de a reveni asupra deciziilor precedente. n mod obinuit organele administraiei de stat recurg la scoaterea din vigoare a propriilor acte normative prin abrogare. Ea se dispune i prin acte normative ale organelor ierarhic superioare. Abrogarea poate fi expres (direct sau indirect) i tacit, recomandnduse forma direct383 i numai n mod excepional forma indirect 384. Cderea n desuetudine nu se poate admite n dreptul administrativ, ca modalitate de ncetare a efectelor juridice ale unor acte normative, ntruct dinamica activitii executive impune o strict reglementare juridic a
378 379 380 381 382 383 384

T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.183. Art.17, lit."t" din Decretul 367/1971. Art.17, lit."g" din Decretul nr.367/1971. Art.12 din Legea nr.62/1974 (abrogat prin Legea nr.64/1991). I.Iovna, op. cit., p.260. Art.88, alin.1 din Decretul nr.16/1976. Art.88, alin.1 din Decretul nr.16/1976.

88

relaiilor sociale, existnd obligaia legal a analizrii periodice i a abrogrii normelor care nu mai corespund evoluiei relaiilor sociale385. Abrogarea o poate dispune organul emitent sau cel superior ierarhic prin acte administrative. Desfiinarea se poate realiza fie concomitent cu adoptarea noului act juridic, fie fr adoptarea unui nou act. De regul, ncetarea efectelor unui act se dispune dup aceeai procedur specific adoptrii actelor de ctre organul care dispune desfiinarea. Dreptul de revocare implic, cu unele excepii, i dreptul de reformare sau de modificare a actelor. Acest drept aparine, n primul rnd, organului emitent al actului reformat, ntruct avnd dreptul de desfiinare al actului propriu poate s modifice dispoziiile aceluiai act. n al doilea rnd, dreptul de reformare l au organele supraordonate asupra tuturor actelor normative ale organelor ierarhic inferioare, ct i asupra actelor individuale care nu sunt de competena exclusiv a organului inferior. n caz contrar, orice modificare dispus de organul superior ar echivala cu o substituire n atribuiile organului inferior, situaie ce trebuie ntotdeauna expres prevzut de lege, chiar dac, n principiu, organul superior are un drept de anulare sau de suspendare a actelor organelor subordonate. Desigur, organele supraordonate vor putea da, n baza raporturilor ierarhice, ndrumri obligatorii n sensul modificrii actului considerat ilegal sau neoportun. Organul superior putnd da ndrumri obligatorii pentru emiterea unui act determinat, cu att mai mult va putea da ndrumri obligatorii organului subordonat n sensul modificrii unui act deja emis386, astfel nct acesta s fie reformat. Dreptul de reformare a actelor individuale ale organelor subordonate exist cu att mai mult cu ct un organ subordonat a acionat n sfera atribuiilor ncredinate de organul ierarhic superior. Reformarea actului este prezent i n cazul nulitii pariale a acestuia, cnd trebuie nlturate sau modificate acele dispoziii ce ncalc ordinea de drept i care impun schimbarea coninutului sau a formei actului. Modificarea actului se realizeaz prin acte juridice avnd cel puin o for identic cu actul modificat. Cnd modificarea vizeaz un act superior, ce constituie baza de referin a unui act avnd for juridic inferioar, organul subordonat care a emis actul de executare va lua msuri de modificare expres a propriului act387. Revocarea se face, dup aceeai procedur ca i adoptarea sau emiterea actului n cauz, aceast regul fiind valabil i pentru reformare. Dac revocarea este dispus de un organ supraordonat ea se va realiza dup procedura de adoptare a actelor juridice ale acelui organ, fr obligativitatea motivrii aciunii de revocare sau de reformare, dac legea nu o cere n mod expres. Dac legea prevede pentru actul revocat sau reformat cerina motivrii, ea trebuie s se reflecte i n actul de revocare sau reformare. I. Actele administrative irevocabile Dac n dreptul administrativ regula general este revocabilitatea actelor administrative, exist totui i excepii n senul c unele acte au un caracter irevocabil sau devin irevocabile i anume: actele administrative jurisdicionale, actele administrative pe baza crora s-au format raporturi juridice de alt natur (civile, de munc, de dreptul familiei), actele administrative care

385 386 387

Art.90 din Decretul nr.16/1976. I.Iovna, op. cit., p.262. Art.92 din Decretul nr.16/1976.
89

au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor i actele administrative realizate material. a) Actele administrative jurisdicionale sunt irevocabile ntruct dispune stabilitatea lucrului judecat necesar pentru a mpiedica perpetuarea unor stri conflictuale. Organul care le-a emis se dezinvestete de dreptul de a mai reveni asupra lor, astfel nct aceste acte, dei acte de putere cu caracter unilateral devin irevocabile sub aspectul organului emitent. Aceasta nu nseamn c prin exercitarea unor ci de atac n faa organelor competent de jurisdicie (de exemplu, hotrrea de reexaminare n materia inveniilor388) nu se poate ajunge la anularea, reformarea sau emiterea unui alt act. b) Actele administrative n baza crora s-au format raporturi juridice de alt natur (civile, de munc) sunt irevocabile datorit generrii unor raporturi neadministrative a cror legalitate sau oportunitatea nu mai intr n competena de verificare a organului emitent al respectivului act administrativ, acele raporturi ncetnd prin voina prilor participante la raportul juridic ori prin hotrrea unui organ de jurisdicie. Astfel, dac n baza unui ordin de repartizare a unei suprafee locative, cu alt destinaie dect cea de locuin389, se ncheie un contract de nchiriere, organul administrativ emitent al dispoziiei nu mai poate, din momentul ncheierii contractului s revoce actul administrativ, aa cum o putea face pn n acel moment, ntruct s-a stabilit un raport contractual n a crui ncetare prevaleaz voina prilor sau hotrrea organului de jurisdicie. Sunt irevocabile i dispoziiile de repartizare n munc a unor absolveni din nvmnt, n urma ncheierii contractului de munc, n temeiul acelor dispoziii, ntruct n perioada stagiaturii, spre deosebire de dreptul comun, contractul de munc nu poate fi desfcut nici mcar prin voina prilor. n cazul introducerii aciunii n justiie mpotriva unor acte administrative ilegale cu caracter individual, acestea nu devin irevocabile prin declanarea aciunii, aa cum se susine n unele opinii390, ci ele sunt suspendate pe durata litigiului, fie de drept, n cazul legilor speciale de control judectoresc al actelor administrative, fie printr-un act al instanei de judecat, n cazul Legii nr.29/1990, ceea ce mpiedic pe moment administraia s mai poat hotr asupra propriului act391. Faptul c aceste acte administrative nu devin irevocabile, prin introducerea aciunii n justiie, se poate proba i prin aceea c prin respingerea aciunii introduse de reclamant, ncetnd i starea de suspendare a actului, administraia de stat va putea s-l modifice sau s-l desfiineze ceea ce ar fi inadmisibil n condiiile irevocabilitii pe care se pretinde c o dobndete actul392 n urma judecii respective. c) Actele individuale care au generat drepturi subiective garantate de lege prin stabilitatea lor sunt acte irevocabile tocmai ca o expresie a acestei stabiliti. Irevocabilitatea vizeaz numai actele individuale, ntruct cele normative sunt ntotdeauna revocabile, chiar dac ele consacr expres stabilitatea unor acte individuale. Stabilitatea actelor individuale
388 389 390

391

392

Art.37 din Hotrrea Guvernului nr.152/1992. Art.46, alin.1 din Legea nr.5/1973. M.Murean, "Irevocabilitatea unor acte administrative pe baza crora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil", n R.R.D. nr.11/1973, p.70. T.Drganu, "Consideraii n lumina Legii nr.1/1967 cu privire la revocarea actelor administrative pe baza crora s-au stabilit raporturi de drept procesual civil" n R.R.D. nr.9/1976, p.25. I.Santai, "Controlul judectoresc asupra msurii desfiinrii actelor de drept administrativ", n "Revista romn de Drept" nr.6/1986, p.31/32.

90

trebuie s fie prevzut sau trebuie s rezulte din normele de drept, astfel nct organul emitent s nu mai poat reveni asupra deciziei individuale emise393. Dreptul subiectiv, consacrat prin astfel de acte, trebuie s fie de un fel deosebit pentru ca actul s dispun de garania irevocabilitii. O prim categorie de acte administrative irevocabile o formeaz cele care confer drepturi patrimoniale importante care trebuie s dispun de garanii deosebite prin valoarea lor pentru societate i individ. Astfel, au fost considerate irevocabile acte prin care se atribuia n folosin pentru construcie394 teren pe toat durata existenei construciei 395, ntruct ar fi inechitabil i pgubitor ca un asemenea act s fie desfiinat din moment ce titularul su a realizat construcia, n caz contrar acestuia i s-ar cauza prejudicii nsemnate. n aceeai categorie intr i actele de stabilire a pensiilor i a ajutoarelor sociale, decizii care sunt definitive, chiar dac ele pot fi anulate, revocate sau suspendate, ntruct aceste cazuri de desfiinare sunt limitativ i expres prevzute de lege, n mod restrictiv396, ceea ce nu le afecteaz caracterul lor stabil la nivelul ntregii categorii de acte juridice. Sunt acte irevocabile autorizaiile i actele atributive de statut personal, ambele n situaia cnd sunt impuse de lege, neavnd caracter facultativ n ce privete emiterea lor. Organul este obligat s le emit dac solicitantul ntrunete condiiile legale necesare pentru beneficiul lor, iar actul nu se poate revoca dup libera apreciere a organului emitent, ntruct aceast categorie de acte (diplome, certificate) au presupus o activitate anterioar, recunoscut titularului lor397. Revocarea acestor acte, n afara cazurilor expres prevzute de lege, ar fi ineficient pentru c n baza legii cel ndreptit dispune de dreptul subiectiv de a pretinde i de a i se recunoate oricnd acest drept solicitat i satisfcut prin emiterea actului. Analiznd irevocabilitatea actelor care au generat drepturi subiective stabile, conform legii, vom remarca urmtoarele: - numeroase acte din aceast categorie sunt irevocabile chiar dac legea le declar398 sau nu ca definitive ori irevocabile, deci chiar dac nu le-a atribuit acest caracter n mod expres399, trebuind, pentru a identifica acest caracter, analizat natura dreptului subiectiv conferit de lege pentru a stabili dac actul individual care-l materializeaz are un caracter irevocabil; - un act administrativ individual este irevocabil numai atunci cnd din normele care i stau la baz rezult n mod nendoielnic, expres sau tacit, aceast trstur, iar caracterul irevocabil al actului individual nu implic i caracterul irevocabil al actului normativ de baz, care poate fi abrogat, noul act normativ putnd suprima pentru viitor sau retroactiv irevocabilitatea actelor individuale ntr-un anumit domeniu n care au fost deja consacrate; - caracterul irevocabil al actului administrativ individual care a generat raporturi sau drepturi subiective stabile, nu este condiionat de existena unor raporturi de alt natur juridic, dect cea administrativ, de exemplu, contractual care, la rndul lor s garanteze

393 394 395 396 397 398 399

T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.225. Art.10 din Legea nr.4/1973. Art.45 din Legea nr.3/1977. Art.60/61 din Legea nr.3/1977. I.Iovna, op. cit., p.263. Art.52(5) din Legea nr.3/1977. Art.30 din Legea nr.62/1974.
91

irevocabilitatea drepturilor subiective de aceea diploma de licen, de exemplu, este un act irevocabil indiferent de existena raportului contractul de munc; - caracterul irevocabil al unor acte administrative individuale nu este afectat de faptul c legea prevede, cu titlu de excepie, cazuri de revocare sau de anulare a unor asemenea acte 400 sau consacr existena unor ci de atac cu privire la actele irevocabile. Condiia este ca aceste cazuri s fie expres prevzute401 sau s existe un drept virtual de revocare a actului numai atunci cnd el a fost emis prin vicierea voinei organului sau n urma fraudei la lege. n acest sens legislaia, dar mai ales practica administrativ i cea judectoreasc, au consacrat principiul revocrii oricrui act administrativ obinut prin manevre frauduloase sau dolosive, chiar dac actul desfiinat intr n categoria actelor irevocabile. d) Actele administrative realizate material devin irevocabile din momentul executrii lor i aceasta nu pentru c prin executare ar nceta caracterul unilateral al actului (caracter ce permite revocarea), iar din momentul executrii el ar deveni bilateral (de unde posibilitate revocrii lui unilaterale ar nceta402), ci pentru c prin executarea material se creeaz o imposibilitate practic de schimbare a unu fapt consumat403, revocarea actului neputnd restabili situaia anterioar, trstur caracteristic, n special, actelor realizate instantaneu404. Pentru actele ce presupun o realizare material succesiv revocarea are efecte numai pentru viitor. Irevocabilitatea acestor acte le vizeaz deopotriv pe cele onerative, permisive i prohibitive405, ntruct acestea nu se mai pot realiza ulterior revocrii, n sensul c nu se mai pot ndeplini conduitele pretinse subiectelor la data executrii actelor individuale. II. Revocarea actelor administrative dolosive i frauduloase406 Actele de drept administrativ exceptate de la principiul revocabilitii nu se pot desfiina pe considerente de nelegalitate ori de neoportunitate, dect dac viciul ilegalitii s-ar datora fraudei sau dolului la emiterea lor407. a) n cazul actelor administrative jurisdicionale emise dup o procedur specific, problema revocrii lor pe considerente de dol sau fraud apare mai rar ntruct procedura lor de adoptare confer suficiente garanii n sensul emiterii lor cu respectarea legii. De altfel, existena cilor de atac mpotriva acestor acte confer posibilitatea anulrii sau reformrii lor, prin hotrrea organului de control jurisdicional, dac s-ar fi emis prin dol sau fraud. b) n cazul actelor de drept administrativ care au generat i raporturi juridice avnd o alt natur, de exemplu, contractual, revocarea lor devine ineficient din momentul ncheierii contractului, caracterul ilegal al actului administrativ fiind stabilit, de exemplu, de instana de judecat i pentru ordinul de repartizare a suprafeei locative, n cadrul litigiului n care se va constata nulitatea contractului de nchiriere.
400 401

402

403 404 405 406 407

Art.59(1) din Legea nr.3/1977. Art.37(8) din Hotrrea Guvernului nr.152/1992 pentru aprobarea Regulamentului de aplicare a Legii nr.64/1991. Dec.civ.nr.2214/17 august 1957 a Trib. Craiova, colegiul civil, publicat n "Legalitatea popular" nr.11/1957, p.1380. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.235. T.Drganu, op. cit., p.235; I.Iovna, op. cit., p.264. T.Drganu, op. cit., p.235. Idem, op. cit., p.238 i urm. I.Santai, "Ci procedurale de desfiinare a actelor de drept administrativ stabilite", n "Revista Romn de Drept" nr.3/1985, p.14/20.

92

c) n cazul actelor administrative care au generat drepturi subiective stabile (de exemplu, diplome de licen, decizii de pensii etc.) nulitatea lor va putea fi constatat, de cele mai multe ori, de ctre organele administraiei de stat anume desemnate prin lege (de exemplu, Comisia Superioar de Diplome) sau de ctre instana de judecat. d) n cazul actelor administrative realizate material revocarea lor este ineficient ea putnd opera numai pn la momentul trecerii la executare, ulterior administraia sau instana de judecat au posibilitatea ca n mod excepional se repun lucrrile n starea iniial, nu att prin revocarea sau anularea actului ilegal, ci emind, dup caz, acte cum ar fi cele de demolare a construciilor, efectuate n baza unei autorizaii obinute n mod fraudulos. Precizm c n toate aceste ipoteze dolul sau frauda trebuie s provin de la sau i de la partea din raportul juridic care i ntemeiaz dreptul subiectiv pe actul ilegal. n acest caz respectivul act nu se va mai putea considera ca avnd un caracter irevocabil deoarece s-ar conferi drepturi subiective stabile tocmai n favoarea celui vinovat de fraud sau dol, ori este de principiu c nimeni nu poate beneficia de efectele propriei sale culpe. Recunoaterea caracterului stabil al unor drepturi obinute n mod fraudulos ar duce la legalizarea unei situaii n vdit contradicie cu legea, motiv pentru care nu suntem n prezena unor "drepturi ctigate". Dac actul administrativ cu caracter stabil, dar ilegal, a fost emis ca urmare a culpei exclusive a organului de stat(de exemplu, atribuirea terenului n folosin pentru construirea unui imobil s-a fcut printr-o hotrre emis cu nclcarea formelor procedurale legale) n acest caz, considerm, c nu mai poate opera revocarea actului sau chiar ar opera o revocare ea nu poate fi imputat titularului de stat, dup cum acesta (beneficiarul) nu poate fi obligat nici la suportarea unor consecine prejudiciante. Deoarece actele exceptate de la principiul revocrii au o stabilitate deosebit, de regul, numai un organ de jurisdicie administrativ sau justiia pot dispune suprimarea efectelor juridice n sensul desfiinrii actului, ncetarea raporturilor de alt natur juridic dect cea administrativ, a drepturilor i obligaiilor, aducerea lucrurilor la starea iniial etc. Organul administrativ indus n eroare sau a crui funcionar se face vinovat de fraud solicit organului de jurisdicie, justiiei, organului ierarhic superior, dup caz, s dispun desfiinarea actului, atunci cnd aceast operaiune nu este de competena organului emitent al actului n cauz. 3) Anularea actelor de drept administrativ408 Anularea actelor de drept administrativ reprezint sanciunea aplicat acestora pentru considerente de ilegalitate i poate fi dispus de ctre organele administraiei de stat ierarhic superioare, de organele judectoreti, iar n unele cazuri speciale de organele procuraturii. Anularea poate privi att acte normative ct i acte individuale. Ea este determinat de cauze anterioare concomitente i ulterioare adoptrii actelor administrative. Aceste cauze pot viza att ilegalitatea actului administrativ, n sensul unei nclcri a condiiilor de form sau procedurale ale acestor acte, ct i, uneori, netemeinicia lor, adic aplicarea greit a legii la situaiile ce i gsesc rezolvare prin actele administraiei de stat. Efectele anulrii se produc att pentru trecut, ct i pentru viitor. Spre deosebire de suspendare, anularea reprezint o ncetare definitiv a efectelor juridice, ntocmai ca i revocarea, deoarece ilegalitatea actului este dovedit cu certitudine. n timp ce revocarea poate fi dispus numai de ctre organul emitent al actului ori de ctre
408

I.Iovna, op. cit., p.265 i urm.


93

organele administraiei de stat ierarhic superioare n mod direct, sau pe lng care funcioneaz organul administrativ al crui act este revocat (n cadrul raporturilor de subordonare organic), anularea poate fi dispus i de organe ale administraiei de stat superioare n mod indirect, ori de organe care nu fac parte din sistemul ierarhic al organului emitent al actului anulat (de exemplu, organe de inspecie i control), ct i organele judectoreti. De aceea, terminologic noiunea de anulare este mai corect dect noiunea de revocare sugernd o desfiinare a actului care provine de la un organ neemitent al actului a crui efecte nceteaz. n sfrit, spre deosebire de revocare, anularea nu vizeaz i neoportunitatea. Organele administrative ierarhic superioare au un drept de anulare a actelor ilegale ale organelor subordonate asupra crora exercit un drept de control general. Organele de administraie activ nu vor putea, cu unele excepii, anula actele organelor administrative de jurisdicie. Organele ierarhic superioare ale administraiei de stat, care nu dispun de un drept de control general i care nu sunt supraordonate organic, ci numai funcional, ca de exemplu, prefectul n raporturile sale cu serviciile publice n teritoriu ale autoritilor centrale, au numai un drept de suspendare actelor administrative ilegale aparinnd organelor n cauz. Dreptul de anulare al organelor administrative ierarhic superioare, care exercit un drept de control general asupra organelor subordonate, exist chiar dac nu este expres prevzut de lege, tocmai ca o consecin a acestui control. n schimb, cnd un organ administrativ superior sau central nu dispune de dreptul de control general el poate exercita dreptul de anulare sau cel de suspendare a actelor organelor inferioare numai atunci cnd acestea sunt expres consacrate delege. Organele judectoreti au un drept de control general asupra legalitii actelor administrative individuale cu caracter ilegal n condiiile stabilite de lege 409 sau n cazurile expres prevzute prin legi speciale410, n afara excepiilor legale putnd dispune anularea acestor acte. Organele de procuratur pot anula actele ilegale ale organelor administrative de cercetare i de urmrire penal, acte de drept procesual penal, n calitatea lor de organe de supraveghere a urmririi penale. Procuratura poate ns anula actele administrative ale organelor de deinere i de executare a pedepselor, pe considerente de ilegalitate, precum i propriile acte de administraie intern. Anularea actelor de drept administrativ pe considerente de ilegalitate sau de nulitate are urmtoarele efecte; - actul administrativ este desfiinat retroactiv n efectele sale din momentul anulrii actului i pn la data cnd el a fost pus n aplicare, ct i pentru viitor; - se nltur prezumia de legalitate a actului i nceteaz caracterul executoriu al acestuia; - anularea nu suprim efectele materiale consumate ca urmare a executrii actului lovit de nulitate, dar va afecta raporturile juridice de alt natur, dect administrativ (civil, de munc etc.) care se vor desfiina dup mijloacele specifice acelor ramuri de drept.

409 410

Art.1 din Legea nr.29/1990. De pild, Legea nr.32/1968, Legea nr.70/1991, Legea nr.69/1992.

94

Seciunea 12 Sanciunile actelor de drept administrativ

12.1. Noiunea sanciunii juridice administrative Principiul legalitii impune stricta respectare a legilor i a celorlalte acte juridice subordonate lor n activitatea organelor de stat, inclusiv n activitatea executiv. nclcarea legalitii de ctre administraia public atrage att sancionarea activitii ilegale ct i a autorului ei, funcionarul administrativ, care poate rspunde disciplinar411, contravenional412 sau penal413, n funcie de gravitatea nclcrii svrite, ct i patrimonial414 sau material415 dac fapta ilicit a cauzat prejudicii evaluabile pecuniar. Sancionare activitilor ilegale comise se face cu scopul de a nltura efectele juridice care pot leza societatea, drepturile i interesele subiectelor de drept. Sanciunile specifice aplicate unor aspecte ale activitii executive prin care s-a nclcat legea sunt nulitile i inexistena care lovesc, n general, actele juridice de orice natur ale administraiei de stat i, n primul rnd, actele de drept administrativ, afectate de viciul ilegalitii. Aceste sanciuni nu se pot aplica faptelor material-juridice sau simplelor operaiuni tehnico-materiale, chiar dac s-au svrit cu nclcarea legii, ntruct ele producnd doar efecte de natur material anularea acestora ne mai putnd readuce lucrurile la starea lor iniial416. Dimpotriv, actele juridice fiind manifestri de voin se vor putea desfiina, n efectelor, tot prin manifestri de voin contrare primelor i pe care le nltur. Dup gravitatea viciilor care afecteaz legalitatea actelor de drept administrativ i dup efectele lor asupra acestora distingem ntre sanciunile inexistenei i cele ale nulitilor. n literatura de specialitate se utilizeaz fie o clasificare tripartit (n inexisten, nulitate absolut i nulitate relativ)417, fie o clasificare bipartit a acestor sanciuni (n nuliti absolute i nuliti relative)418. 12.2. Inexistena actelor de drept administrativ Actele de drept administrativ posed prezumia de legalitate ceea ce le face s fie considerate ca fiind conforme n ntregime cu legea, chiar dac sunt ilegale, atta timp ct ilegalitatea lor nu este dovedit iar actul nu este desfiinat. Uneori viciul ilegalitii este att de evident i afecteaz n aa msur actul nct acesta este lipsit de prezumia de legalitate "ab initio", astfel nct se poate considera c actul nici nu a luat fiin. n unele ramuri de drept (cum sunt dreptul civil sau dreptul familiei) s-a contestat utilitatea distinciei dintre sanciunea
411 412 413 414 415 416 417 418

Art.13 din Legea nr.1/1970, art.100(1) din Codul Muncii. Art.1 din H.C.M. nr.1822/1970. Titlul IV cap.I din Codul Penal. Art.998 i urm.din Codul civil. Art.102 i urm din Codul Muncii. T.Drganu, "Actele de drept administrativ", p.148-149. Idem, op. cit., p.148-149. R. Ionescu, op. cit., p.176 (ediia 1960); M.Anghene, "Controlul judectoresc al legalitii actelor administrative exercitate pe cale indirect" n "Justiia Nou", nr.22/1963, p.12-12.
95

inexistenei i cea a nulitii, n special a celei absolute419, dei n acele ramuri s-a ridicat, pentru prima dat, problema inexistenei actelor juridice. Astfel, practica judiciar a stabilit c atunci cnd vnztorii nu au semnat un contract, nici nu au intenionat vreodat s vnd imobilul specificat n el, este cazul de a se face "constatarea inexistenei actului"420. De asemenea, n mod similar, s-a pus problema inexistenei cstoriei ncheiate ntre persoane de acelai sex, n dreptul familiei421. Literatura juridic civilist a adus o serie de obieciuni distinciei dintre inexisten i nulitate absolut, plednd pentru meninerea ca sanciune, n respectiva ramur, doar a sanciunii nulitii absolute, alturi de nulitatea relativ. S-ar prea, la prima vedere, c noiunea de "inexisten" sugereaz lipsa oricrui efect 422 juridic . Desigur, un act inexistent nu genereaz, nu modific i nu stinge raporturi juridice conform inteniei autorului su, dar totui el poate produce efecte juridice echivalnd cu un fapt material-juridic (licit sau ilicit) putnd avea ca efect, de exemplu, obligaia restituirii prestaiei necuvenite pe drept, cum ar fi plata nedatorat a unui impozit fixat prin act inexistent. S-ar prea, c dei teoretic se poate distinge inexistena de nulitate absolut, practic efectul este acelai, ntruct n ambele situaii actul este desfiinat n ntregime cu efect retroactiv. Totui distincia, ntre cele dou sanciuni, este marcat de faptul c actul lovit de nulitate absolut continu s produc efecte juridice, n baza prezumiei de legalitate, pn n momentul n care se constat, cu efect retroactiv, nulitatea actului administrativ de ctre organele competente, pe cnd n cazul inexistenei actul nu beneficiaz de la bun nceput de aceast prezumie i nu poate fi pus n executare. n ce privete regimul juridic423 al celor dou sanciuni nu putem constata o identitate n sensul c ambele se constat prin hotrre judectoreasc. n cazul inexistenei actului administrativ se poate refuza punerea lui n executare, fie de ctre organul de stat, ca subiect activ, fie de ctre subiectul pasiv, fr a mai fi necesar o hotrre judectoreasc de constatare a inexistenei i n ateptarea creia actul s fie aplicat, datorit, caracterului su executoriu, ntruct s-ar putea antrena unele prejudicii. Mai mult, spre deosebire de dreptul civil, n dreptul administrativ nsi organul emitent sau cel de execuie poate constata din oficiu inexistena actului juridic. Caracterul unitar al dreptului424 nu impune ca n toate ramurile sale, inclusiv n dreptul civil i administrativ, s existe o unitate n ceea ce privete regimul sancionator aplicabil actelor juridice, ntruct nici un principiu de drept nu interzice consacrarea unor sanciuni proprii, inclusiv a sanciunilor inexistenei425, n unele ramuri de drept, asigurndu-se astfel o mai puternic aprare, din considerente specifice, a legalitii n acele ramuri. n dreptul administrativ raiunea introducerii sanciunii inexistenei prezint, spre deosebire de dreptul civil, un mare interes practic. ntr-adevr, n baza prezumiei de legalitate,
419 420 421 422 423 424

425

T. Popescu, "Teoria general a obligaiilor", Editura tiinific Bucureti, 1969, p.91. Dec.civ.nr.1801/12 oct.1956 a Coleg.civ.a Trib. Sup.n "C.D." pe 1956, p.370-372. I.Albu, "Dreptul familiei", Ed.Did. i Ped., Bucureti, 1975, p.86. I.B.Noviki, "Actele juridice. Prescripia aciunii" E.S.P.L.E.J., Bucureti, 1956, p.76. "Tratat de drept civil", Ed.Academiei, Bucureti, 1967, p.341. V.Gh.Tarhon, "Consideraii n legtur cu teoria nulitilor actelor juridice n dreptul administrativ", n "Justiia Nou" nr.6/1966, p.19-32. T.Drganu, "Nulitile actelor administrative individuale", n "Studia napocensia", seria drept I, Edit.Academiei R.S.R., Bucureti, 1974, p.66.

96

ce caracterizeaz actele administrative, ele sunt executorii de drept producnd efecte pn n momentul desfiinrii lor. n cazul inexistenei prin simpla ei constatare, fcut de orice subiect interesat, prezumia este nlturat fr o procedur deosebit, actul neavnd nici mcar aparena de legalitate i fiind lipsit de caracterul executoriu. Cauzele inexistenei rezid n lipsa unuia, a unora sau a tuturor elementelor eseniale ale actelor de drept administrativ, respectiv voina, subiectul, obiectul i motivul. Spre deosebire de dreptul civil, unde lipsa chiar a unui element esenial, de exemplu a voinei, n unele situaii, potrivit unei practici judiciare constante, nu duce la inexistena ori la nulitatea absolut a actului, ci la cea relativ n beneficiul celui care nu i-a dat consimmntul sau a crui voin lipsete426, n dreptul administrativ nu se poate accepta o asemenea rezolvare. Astfel, dac un act administrativ trebuie s fie emis n comun de mai multe organe, dar se emite numai de ctre unul singur, acest act trebuie considerat inexistent. De asemenea, dac un act administrativ este emis de ctre un funcionar dup eliberarea sa din funcie actul este inexistent prin lipsa calitii juridice a subiectului decident. Situaia este similar i n cazul lipsei obiectului actului administrativ (de exemplu, emiterea unei autorizaii de nstrinare pentru o construcie care nu mai exist) ori n cazul lipsei motivului actului (de exemplu, cnd se emite actul de sancionare contravenional pentru o fapt penal). n sfrit, nepublicarea unor anumite acte administrative, de pild, hotrrile guvernamentale, atrage inexistena427. 12.3. Efectele inexistenei actelor de drept administrativ Efectele inexistenei acestor acte sunt urmtoarele: 1) Nu exist prezumia de legalitate i nu opereaz caracterul executoriu al actului, a crui existen i executare poate fi contestat i respectiv refuzat; 2) Invocarea inexistenei o poate face orice subiect de drept interesat, participant la raportul juridic respectiv, la cerere sau din oficiu, oricnd, ntruct nu opereaz prescripia; 3) Viciul inexistenei actului administrativ l poate constata orice instan judectoreasc428, indiferent de competena sa material sau teritorial n soluionarea litigiilor referitoare la ilegalitatea actelor administrative i indiferent de faptul c dac acel act ar fi fost numai ilegal instana nu l putea cenzura, nici n baza Legii nr.29/1990, nici n baza altor legi speciale, deoarece organele judectoreti vor putea nltura actul administrativ, a crei inexisten este invocat pe calea excepiei, de la soluionarea litigiului pus n micare pentru alte considerente dect inexistena actului administrativ; 4) n cazul actelor inexistente cile administrative de atac se pot exercita oricnd, respectiv reclamaia i sesizarea, pentru a se constata inexistena actelor juridice; 5) Dac viciul inexistenei vizeaz acte administrative din categoria celor irevocabile sau definitive, problema stabilitii lor nu se mai pune deoarece irevocabilitatea vizeaz numai actele legal emise429 nu i pe cele inexistente; 6) Actele civile, de dreptul muncii, de dreptul familiei etc. bazate pe acte administrative inexistente se desfiineaz dup procedura specific acelor ramuri de drept;

426 427 428 429

"Tratat de drept civil", p.341. Art.107(4) din Constituie. T.Drganu, "Actele administrative i faptele asimilate lor", p.60. T.Drganu, "Nulitile actelor administrative individuale", op. cit., p.67.
97

7) Organul de stat nu poate fi inut s emit un act individual n temeiul unui act normativ inexistent i nici obligat la executarea unui act individual afectat de inexisten; 8) Actul inexistent nu produce efecte juridice valabile nici pentru trecut i nici pentru viitor, indiferent de data invocrii viciului care-l afecteaz; 9) Inexistena formalitilor procedurale legal necesare adoptrii actului administrativ antreneaz nevalabilitatea acestuia din urm. 12.4. Diviziunea nulitilor n dreptul administrativ Nulitatea reprezint sanciunea care lovete actele juridice, lipsindu-le de acele efecte juridice n vederea crora aceste acte au fost constituite. i n dreptul administrativ, ntocmai ca i n dreptul civil430, distingem urmtoarele categorii de nuliti: a) Dup modul lor de consacrare, nulitile pot fi exprese, adic prevzute de lege (de exemplu, n cadrul modificrilor sau adugirilor, altele dect cele legale i care atrag nulitatea actului de identitate431) i nuliti virtuale, neprevzute de lege dar care se deduc din norme (de exemplu, adoptarea actului juridic fr majoritatea cerut de lege432); b) Dup ntinderea efectului lor distructive, distingem nuliti totale, care desfiineaz actul n ntregime (de exemplu, emiterea actului fr avizul conform) i nulitii pariale, care-l desfiineaz numai n parte (de exemplu, dac viza de stabilire a domiciliului s-a obinut fraudulos, opereaz numai anularea ei433 fr anularea actului de identitate pe care este menionat); c) Sub aspectul cauzelor care le determin i a regimului juridic nulitile se divid n nuliti absolute i nuliti relative, pentru prima ipotez exemplificm situaia procesuluiverbal de constatare a svririi contraveniei din care dac lipsete un element prevzut de lege actul este lovit de nulitate absolut434, n timp ce lipsa semnturii de pe nscrisul constatator al hotrrii consiliului local435, determin nulitatea relativ a acesteia; d) Dup modul lor de constatare, nulitile pot fi nuliti de drept i nuliti constatate de organele de stat (administrative sau judiciare); e) Dup obiectul lor, deci dup elementul la care se refer, nulitile pot fi nuliti de fond, cele care vizeaz coninutul actului juridic i nuliti de form care deriv din nclcarea condiiilor procedurale ale actelor de drept administrativ. Nulitatea actelor de drept administrativ fiind diferit de cea a actelor civile regulile sanciunii civile nu se pot extinde n dreptul administrativ Actele civile ale administraiei de stat vor fi ns supuse regimului juridic al nulitilor din dreptul civil. Precizm cteva din deosebirile de esen a nulitilor din cele dou ramuri de drept. a) Nulitatea administrativ este determinat de ilegalitate, iar dup unele opinii i de neoportunitate, n timp ce nulitatea n dreptul civil este antrenat, n general, de nclcarea legii; b) Dac n dreptul civil regula este aceea c nu exist nulitate fr ca ea s fie expres prevzut de lege (de exemplu, art.803, 822, 823 etc. din Codul civil) n afara cazurilor cnd se ncalc regulile de interes general sau se lezeaz intereselor prilor, situaie n care nulitatea
430 431 432 433 434 435

Gh.Fekete, I.Zinveliu, "Drept civil", op. cit., p.182 i urm. Art.12 din Legea nr.5/1971. Art.29, alin.1 din Legea nr.69/1991. Art.10, 11 din Decretul nr.68/1976 (abrogat). Art.17, alin. ultim din Legea nr.32/1968. Art.30, alin.1 din Legea nr.69/1991.

98

poate fi virtual, n dreptul administrativ nulitatea deriv din nclcarea condiiilor de fond sau de form ale actelor administrative, fr s mai fie necesar existena unor prevederi legale exprese n acest sens. Motivul acestei deosebiri eseniale deriv din faptul c nulitile civile ocrotesc, n general, drepturile i interesele prilor din raportul juridic n timp ce nulitile administrative au ca scop prioritar garantarea intereselor generale436 chiar i n cazul actelor individuale i cu att mai mult n cazul actelor normative. c) n cazul distinciei dintre nulitile totale i nulitile pariale apar sensibile diferenieri dup cum actul administrativ este individual sau este normativ. 1) n cazul actelor normative care includ, de regul, mai multe norme, nulitatea parial se poate manifesta afectnd numai o parte a actului juridic, adic una sau mai multe norme care contravin normelor cu for juridic superioar. Existena unui act normativ n parte valabil este pe deplin compatibil cu concepia juridic general asupra nulitii, dndu-se posibilitatea ca prin suprimarea normelor ilegale sau prin modificarea ori confirmarea lor s se pstreze dispoziiile care nu contravin legii i s se menin actele individuale emise n temeiul normelor rmase valabile. Practic nici nu s-ar putea refuza aplicarea unui act de drept administrativ, care are un caracter executoriu, atunci cnd se ntemeiaz pe dispoziii normative vdit legale. Condiia de meninere parial a actului normativ este ca normele ilegale s nu reprezinte tocmai regulile de baz, osatura pe care se sprijin ntregul act, ntruct, n caz contrar, actul este nul n ntregul su. Se mai poate ntmpla ca unul sau mai multe elemente ale unei norme juridice s fie ilegale. Dac acel element nu este esenial pentru existena normei aceasta se va putea aplica. De exemplu, dac norma reglementeaz o anumit situaie, iar ipoteza i dispoziiile ei sunt n conformitate cu legea, conduita urmat de subieci i conform cu reglementarea trebuie considerat legal. Caracterul ilegal al sanciunii prevzute de acea norm nu afecteaz legalitatea msurilor luate cu respectarea celorlalte dou elemente, respectiv ipoteza i dispoziia. Dac elementul ilegal este esenial pentru existena normei, de exemplu, ipoteza normei stabilete o fapt contravenional, dar care cuprinde trsturile unei infraciuni, ntreaga norm este ilegal, deoarece genereaz o imposibilitate practic de aplicare i a celorlalte dou elemente, respectiv dispoziia i sanciunea. 2) n ipoteza actelor individuale de drept administrativ este mai greu s se fac o distincie att de net ntre nulitatea total i nulitatea parial, deoarece actul este unitar prin existena unei singure cauze i a unui singur obiect, necuprinznd prevederile multiple de genul clauzelor contractuale civile, dintre care unele se pot menine chiar dac altele sunt ilegale. De aceea, n mod practic, nulitatea actelor administrative individuale este total. De exemplu, dac autorizaia de nstrinare a fost emis cu greita individualizare topografic a imobilului actul este nul n ntregul su. Pot ns exista i cazuri de nuliti pariale ale unor acte individuale. De exemplu, dac prin actul de sancionare contravenional se stabilete, alturi de amenda administrativ legal aplicat, i msura confiscrii unor bunuri care nu pot fi preluate pe cale administrativ, actul trebuie considerat valabil numai n ceea ce privete partea referitoare la sanciune i nu cea relativ la msura confiscrii.
436

Alex.I.Petrescu, "Curile administrative", Bucureti, 1937, p.154.


99

d) Mijlocul procedural de desfiinare total sau parial, relativ sau absolut a actelor de drept administrativ, este fie revocarea de ctre organul emitent fie anularea dispus de ctre alte organe de stat. 12.5. Nulitile absolute i nulitile relative n dreptul administrativ Terminologic legislaia administrativ consacr doar noiunea de nulitate absolut, n timp ce nulitatea relativ este subneleas ntotdeauna ca o nulitate virtual. Nulitatea absolut, consacrat legal, este, de regul, o nulitate expres, denumit "nulitate" (a procesului-verbal n materie contravenional)437, "anulare" (n ipoteza anulrii meniunii de schimbare a domiciliului)438 sau "caz de nulitate" (de exemplu, a actului de identitate) 439 ori "nulitate de drept". n literatura administrativ relundu-se distincia civilist dintre nulitile absolute i cele relative s-a considerat c actele de drept administrativ sunt nule cnd sunt n vdit contradicie cu legea, nclcnd cerinele ei eseniale i sunt anulabile cnd ncalc cerine ori au lipsuri neeseniale. Consecinele acestor deosebiri, conform unei opinii, ar fi urmtoarele440: - n cazul nulitii absolute a actului ea poate fi invocat de ctre orice organ sau persoan care pot refuza executarea, n timp ce nulitatea relativ o poate invoca doar cel cu drepturi i interese lezate prin acel act; - actul nul nu poate fi validat, neavnd o existen juridic, n timp ce actul anulabil se poate confirma prin ndreptarea viciilor de form sau a lipsurilor neeseniale; - cnd se constat nulitatea actului nu este necesar revocarea ntruct actul nu a putut produce efecte valabile pentru trecut i viitor, n timp ce actul anulabil trebuie revocat de ctre organele competente. Teoria civilist a nulitilor aplicat integral n dreptul administrativ poate genera serioase obiecii441. n primul rnd, n dreptul civil controlul legalitii actelor juridice l nfptuiete justiia iar nu o parte a raportului juridic, ca n dreptul administrativ, respectiv chiar organul de stat emitent al actului ori cel ierarhic superior, de aceea pentru a hotr asupra valabilitii actului civil instana trebuie, n prealabil sesizat. De aceea, n dreptul civil exist acte cu privire la a cror nulitate sesizarea o poate face numai cel vtmat i exist i acte cu privire la a cror valabilitate sesizarea o poate face nu numai partea ocrotit ci i orice interesat, inclusiv instana de judecat ce va putea ridica din oficiu, n cadrul litigiului dedus n faa ei, problema nulitii absolute a unui act juridic. n dreptul administrativ distincia dintre cele dou categorii de nuliti, absolut i relativ sub aspectul subiecilor ndreptii a le invoca, nu este att de net, ntruct opernd principiul oficialitii, organul de stat poate verifica din proprie iniiativ sau din oficiu i poate constata n acelai mod nulitatea absolut sau relativ a propriului su act ori a actelor organelor subordonate. O asemenea posibilitate exist att n cazul actelor administrative emise din oficiu ct i a actelor emise la cerere, ntruct caracterul unilateral al actelor administrative, ct i calitatea organului de stat ca participant la raportul juridic i emitent al actului, l ndreptesc
437 438 439 440 441

Art.17, alin. ultim din Legea nr.32/1968. Art.10 din Decretul nr.68/1976 (abrogat). Art.12, alin. ultim din Legea nr.5/1971. M.Anghene citat de T.Drganu n "Actele de drept administrativ", p.157. T.Drganu, op. cit., p.157 i urm.

100

din oficiu s cerceteze legalitatea propriilor acte, dispunnd, n msura n care acest drept nu i este suprimat ori actul nu este definitiv sau irevocabil, desfiinarea actului n cauz. n al doilea rnd, n dreptul civil se face distincie ntre cele dou categorii de nuliti sub aspectul posibilitii de prescriere a aciunii prin care se invoc nulitatea. n dreptul administrativ, n baza principiului oficialitii, oricnd organul va putea verifica legalitatea actelor sale ori ale organelor subordonate, fr a mai fi necesar sesizarea lui n termen de ctre vreo parte interesat. Mai mult, el are obligaia verificrii legalitii actului i obligaia desfiinrii lui indiferent de termenul care s-a scurs ntre emiterea actului i constatarea nulitii lui. Se tie c n dreptul administrativ formele controlului (intern i extern) presupun o verificare permanent i din oficiu a activitii executive existnd obligaia de a desfiina sau de a propune desfiinarea actelor ilegale. O asemenea posibilitate vizeaz, deopotriv, att actele revocabile, ct i cele declarate, potrivit legii, definitive, atunci cnd viciul nulitii este determinat de manopere dolosive sau frauduloase. Desigur, dac actul administrativ a generat raporturi juridice de alt natur dect cea administrativ, cum sunt cele civile, de munc etc., ele se vor desfiina dup procedura specific acelor ramuri de drept. Sub aspectul posibilitii de invocare din oficiu a nulitii, fie ea absolut, fie relativ constatm urmtoarele: - nu exist un termen general de prescripie n ce privete invocarea lor, putnd fi oricnd invocate, organul avnd totui obligaia ca n termenul prevzut de lege442 s se pronune asupra reclamaiei sau a sesizrii prin intermediul crora subiectele de drept au semnalat cazurile de ilegalitate; - organul administrativ poate, ca regul general, s-i desfiineze propriul act fr existena unei norme legale exprese care-l mputernicete n acest sens; - dac actul administrativ ilegal a generat i alte raporturi juridice administrative afectate de ilegalitatea actului de putere i asupra crora administraia de stat nu mai are puterea de a hotr, se poate pune n modul specific acelor raporturi problema dreptului organului de stat sau a altor subiecte de a invoca nulitatea. n al treilea rnd, dac n dreptul civil nulitatea absolut opereaz n cazul nclcrii unor interese generale, n dreptul administrativ ea poate opera chiar dac se vizeaz interese de ordin personal ori local putnd fi instituit n interesul prii care o invoc. n dreptul administrativ un act individual trebuie emis i cu respectarea intereselor generale. n mod similar un act normativ poate leza interese personale cnd viciul ilegalitii lui se reflect n actul individual. n al patrulea rnd, dac n dreptul civil nulitile absolute nu se pot confirma, n dreptul administrativ o nulitate invocat din oficiu, poate fi, uneori, confirmat cu efect retroactiv, chiar dac ea are un caracter absolut. Astfel actul administrativ pus n executare n lipsa acordului emis de un organ ierarhic superior, poate beneficia ulterior executrii de acest acord, ceea ce acoper cu efect retroactiv ilegalitatea sau nulitatea iniial a actului juridic. Nulitatea actelor de drept administrativ prezint importan i n cazul n care instana de judecat soluioneaz un litigiu n care se ridic problema ilegalitii unui act administrativ individual. n cazul n care obiectul aciunii n justiie l constituie tocmai anularea actului administrativ, instana de judecat, dup caz, dispune msura anulrii actului. Dac nulitatea actului se invoc pe cale incidental, pe calea excepiei de ilegalitate, ntr-un proces pus n
442

Art.11 din Legea nr.1/1978.


101

micare pe un alt temei dect ilegalitatea actului, instana de judecat dei nu anuleaz actul, constatnd nulitatea lui l nltur de la soluionarea respectivului litigiu. Considerm c n faa instanei de judecat nu pot opera cu privire la nulitile actelor administrative aceleai reguli ca i cele din dreptul civil material, de exemplu, n materia prescripiei. De aceea instana va putea invoca din oficiu i oricnd pe parcursul procesului, neregularitatea unui act administrativ, ntocmai ca i oricare parte din proces. Invocarea nulitii actelor administrative n faa instanei de judecat nu poate s le schimbe natura lor juridic, convertindu-le n nuliti civile, deoarece nulitatea i pstreaz regimul juridic propriu ramurii de drept creia i aparine, indiferent de natura organului chemat s o constate sau s se pronune asupra ei, Desigur, procedura invocrii i soluionrii nulitii se va face cu respectarea cerinelor procedurale specifice organului de jurisdicie care trebuie s soluioneze problema. Elementul care permite stabilirea caracterului absolut sau relativ al nulitii n dreptul administrativ este felul normei lezate. nclcarea normelor imperative atrage nulitatea absolut, iar nclcarea acelor dispozitive determin nulitatea relativ. n general, normele imperative apr interese generale, iar cele dispozitive interese personale. n categoria normelor imperative intr prevederile care se refer la elementele eseniale i la condiiile de valabilitate ale actelor administrative, normele privind competena i procedura administrativ etc. n categoria normelor dispozitive intr acele reguli referitoare la formalitile procedurale neeseniale, cum ar fi, de exemplu, semnarea nscrisului constatator al unui act juridic adoptat n mod valabil de un organ colegial. Nulitatea actelor de drept administrativ produce efecte juridice fa de prile raportului juridic i fa de teri, efecte analizate n paragraful consacrat anulrii actelor administrative443.

443

Cap.XIV, paragraf 11, pct.III, lit.B, 3.

102

103