Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo One United Nations Plaza New York, NY Estados Unidos de Amrica

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Ciudad del Saber, Clayton calle Muir, Edificio N 155 Apartado Postal 6314, Zona 5 Ciudad de Panam, Repblica de Panam Publicado por Ediciones del Instituto Talcahuano 256 1 Piso (C1013AAF) Ciudad de Buenos Aires - Argentina Tel.: (54-11) 4372-0570 ediciones@inecip.org www.inecip.org/ediciones Impreso en: Verlap S.A. Producciones Grficas Cte. Spurr 653 - Avellaneda Buenos Aires - Argentina Preimpresin: Duotono Impreso en Octubre de 2005 Impreso en Argentina

( Indice

Presentaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Captulo 2. Herrramienta de diagnstico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25 Captulo 3. reas de incidencia para la elaboracin de polticas . . . . . . . . 37 Captulo 4. Planificacin, monitoreo y evaluacin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Anexos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia

( Presentaciones )
Amrica Latina ha disfrutado de elecciones por ms de dos dcadas. Pero la democracia es ms que elecciones, como lo ha sealado el informe La democracia en Amrica Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, auspiciado por PNUD. A pesar de la conquista de las libertades civiles que durante estos aos hemos logrado los latinoamericanos, estamos lejos todava de poder afirmar que la democracia ha contribuido a reducir la inequidad, la exclusin y la pobreza, lo que llamamos dficit de ciudadana. El informe nos presenta un panorama del que cabe destacar una preocupacin ciudadana sobre la capacidad de las democracias de sus pases de generar las condiciones de desarrollo necesarias para combatir la pobreza, el desempleo, la inequidad y la inseguridad ciudadana. Los aos noventa fueron particularmente activos en materia de reforma judicial en Amrica Latina y han contribuido de forma importante a la construccin de ciudadana civil. Las reformas ms importantes se concentraron en dotar a los pases de la regin de un sistema ms transparente y meritocrtico para seleccionar jueces y magistrados, reformas profundas al sistema de enjuiciamiento penal y nuevas leyes penales para menores de edad. Las reformas en cuestin han dotado a la regin de una justicia ms profesionalizada y con procedimientos ms adecuados a los estndares internacionales de derechos humanos. No obstante, estas reformas todava no han logrado revertir la pobre imagen que los ciudadanos tienen de los sistemas de justicia, como tampoco revertir el hecho de que los ms pobres y vulnerables enfrentan obstculos estructurales para acceder, en condiciones razonables, al sistema de justicia. En otras palabras, las reformas judiciales no han contribuido a reducir el dficit de ciudadana social. Por esta razn el PNUD ha privilegiado focalizar su asistencia y colaboracin en el rea de reforma de la justicia, en fortalecer las polticas dirigidas a mejorar el acceso a la justicia de los ms pobres y de las personas pertenecientes a los grupos ms vulnerables. De esta forma esperamos contribuir a que estas personas estn en mejores condiciones para superar su situacin de pobreza y desigualdad. Se trata de reestablecer la confianza ciudadana en el funcionamiento del Estado democrtico de Derecho y mediante la creacin de mecanismos articulados y cohesionados que incorporen todas las facetas de la institucionalidad normativo-cultural implicada. La regin latinoamericana cuenta con un sinnmero de experiencias exitosas en materia de acceso a la justicia, aunque en la mayora de los casos se trata de experiencias puntuales que no han sido traducidas en polticas pblicas. El PNUD ha querido relevar y sistematizar estas experiencias, en el entendido de

Presentaciones

que Amrica Latina debe capitalizar al mximo el esfuerzo de sus gobiernos y sus sociedades civiles, compartir las experiencias y construir polticas pblicas con base en lo que resulta probadamente ms adecuado para nuestra regin. Asimismo, es preciso que estas experiencias sean sistematizadas y ordenadas de forma tal que puedan ser de utilidad a aquellas personas que deben disear, implementar y evaluar polticas pblicas en materia de acceso a la justicia, sean stos funcionarios de los Poderes Ejecutivos o de los Poderes Judiciales de la regin. En el presente Manual de polticas pblicas en acceso a la justicia para Amrica Latina y el Caribe, el lector encontrar un marco conceptual basado en el paradigma del desarrollo humano que promueve el PNUD, una gua para elaborar un diagnstico de las necesidades de acceso a la justicia y un conjunto de posibilidades de polticas, fundadas en experiencias concretas en la regin, dirigidas a mejorar el acceso a la justicia de los ms pobres y desaventajados. Esta contribucin debe considerarse como documento inicial que se continuar alimentando del debate en la regin y en cada uno de los pases. Esperamos as contribuir con las autoridades de los pases de la regin a encontrar respuestas concretas y mecanismos adecuados de promocin del acceso a la justicia.

Elena Martinez

Directora Bur Regional del PNUD para Amrica Latina y el Caribe

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Para poder alcanzar la meta de reduccin de la pobreza que constituye el objetivo prioritario orientador de la actividad del PNUD, los procesos de reforma institucional en Amrica Latina deben garantizar el acceso a la justicia de los sectores ms vulnerables de nuestras sociedades. La gobernabilidad democrtica es una de las dimensiones centrales para la consecucin de un desarrollo humano sustentable. Debemos establecer entramados institucionales de participacin poltica en los que los sectores de menores recursos vean representados sus intereses para lograr que se conviertan en beneficiarios y propulsores de los procesos de generacin y gestin de la riqueza de los que se han visto relegados hasta el momento. Hoy por hoy, la desigualdad y las falencias institucionales no subsanadas en Amrica Latina provocan el alejamiento de grandes sectores de la poblacin de la institucionalidad formal estatal. Si pretendemos que los procesos econmicos desemboquen en una efectiva redistribucin de los recursos, capaz de disminuir la brecha de la desigualdad que sigue caracterizando a nuestra regin, hay que ir mucho ms all del establecimiento de democracias representativas formales y construir cauces de efectiva gobernabilidad democrtica que garanticen la proteccin jurdica de los grupos vulnerables. Debemos lograr que se instituyan como sujetos jurdicos activos aquellos que, en la actualidad, se ven relegados de los procesos de toma de decisiones y condenados a subsistir inmersos en un sector informal, aislados de los cauces jurdicos, presenciando cmo se les niega cualquier posibilidad de realizacin de unos derechos de los que son titulares nicamente en teora. Este es el reto al que se enfrenta el PNUD en materia de acceso a la justicia y al que est respondiendo a travs de un amplio elenco de acciones de naturaleza heterognea, pero complementaria, que comprende intervenciones en los siguientes mbitos: empoderamiento en derechos de la poblacin, simplificacin de los procedimientos jurdicos, fortalecimiento de la red de informacin intra-institucional, potenciacin de la participacin de la sociedad civil en las reformas del sector de justicia, promocin de los instrumentos internacionales de derechos humanos, desjudicializacin de determinados problemas jurdicos a travs de la ampliacin del mbito de actuacin de mecanismos tradicionales de resolucin de conflictos e incorporacin de determinados mecanismos alternativos de resolucin de conflictos al mbito judicial. Es nuestra responsabilidad transmitir a los actores polticos y sociales el conocimiento que en estas materias hemos acumulado y tratar de poner a su alcance instrumentos que superen el discurso terico y proporcionen mecanismos de intervencin acordes con sus realidades socioeconmicas. Lo que el presente

Presentaciones

documento pretende, es visibilizar las vertientes fundamentales de la problemtica en materia de acceso a la justicia para facilitar un abordaje coherente e integrado de todas ellas desde un enfoque basado en derechos humanos. Pero el tratamiento institucional de las mismas depender siempre de las condiciones y necesidades particulares de cada poblacin. En las prximas pginas se propone una pauta para la identificacin de dichas necesidades, una enumeracin de mecanismos eficaces en funcionamiento en la regin latinoamericana y una propuesta de ensamblaje de las acciones a emprender que posibilite la integracin y participacin de todos los actores sociales. Agradezco el esfuerzo conjunto de mis colegas del bur de Amrica Latina del PNUD (RBLAC), del programa Hurist, del LAC SURF y, especialmente, del Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales (INECIP), nuestro socio principal en la elaboracin de este valioso aporte para el tratamiento de este problema de infinita complejidad. Ya que si bien este manual no pretende configurarse como respuesta a los problemas de acceso a la justicia que padece la regin, identifica los puntos de partida de unas reformas que necesariamente debern ser definidas por cada una de nuestras sociedades.

Gita Welch

Jefa de Equipo del Grupo de Gobernabilidad Democrtica Oficina de Polticas para el Desarrollo (PNUD)

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia

( Introduccin )
El acceso a la justicia es un concepto que hace referencia a las posibilidades de las personas, sin distincin de sexo, raza, edad, identidad sexual, ideologa poltica, creencias religiosas, de obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurdicas. Su mbito material de aplicacin se delimita mediante el anlisis del conjunto de derechos de los ciudadanos y la valoracin de la naturaleza y extensin de la actividad pblica y de los mecanismos o instrumentos jurdicos necesarios para garantizarlos. No existe controversia en torno a la obligatoriedad de que el Estado provea polticas pblicas orientadas a facilitar el acceso a la justicia. Lo que plantea problemas es la naturaleza y extensin de la obligacin de la actividad estatal encaminada a ello, el mbito jurdico y material implicado en su instrumentalizacin y la tipologa de las necesidades a las que tendr que dar respuesta el sistema reformado. La valoracin del espectro de actuaciones pblicas comprendidas en esta obligacin vara desde la ms reduccionista concepcin institucionalista hasta la visin integral del acceso a la justicia adoptada por el PNUD. La corriente institucionalista se centra en la maquinaria del mbito pblico de la administracin de justicia. En esta concepcin el tratamiento, as como el diagnstico, se circunscribe al sistema preexistente de cortes y tribunales abordando reformas de cara a su mayor capacitacin, a su reorganizacin y a una mayor dotacin de recursos materiales y humanos para mejorar su rendimiento, y de esta manera ampliar su alcance y aumentar su eficacia. Por el contrario, el enfoque del acceso a la justicia que promueve el PNUD no se agota en la contemplacin de aspectos cuantitativos o cualitativos de los recursos judiciales sino que entiende el acceso a la justicia como un objetivo y como un medio al mismo tiempo. Siendo un fin en s mismo, se percibe, a su vez, como un requisito previo, como un instrumento para la transformacin de las relaciones de poder que perpetan la exclusin, la pobreza y la subordinacin de grupos tales como mujeres, presos, indgenas, migrantes, discapacitados, menores, ancianos, poblacin de bajos ingresos, etc. El acceso a la justicia engloba materias tan diversas como: existencia de una adecuada proteccin normativa de los derechos ciudadanos, informacin ciudadana sobre los derechos de los que es titular, asesoramiento en el trfico jurdico cotidiano en materias que abarcan todas las jurisdicciones jurdicas y mecanismos accesibles y eficaces de resolucin de conflictos, sean o no de titularidad estatal.

Introduccin

Estas materias, a su vez, pueden dividirse en dos grandes grupos. Por un tenemos el anlisis de la idoneidad del contenido del ordenamiento normativo, mientras que por otro, nos encontramos con todos los dems aspectos que pueden tratarse de manera conjunta, ya que las carencias en el resto de los mbitos pueden ser analizadas desde la ptica de las necesidades jurdicas de la poblacin, entendiendo por tales a los mecanismos necesarios para la efectiva realizacin de los derechos. En el presente manual atenderemos al segundo gran grupo de cuestiones. Nos ocuparemos de identificar los mecanismos que estn ausentes en el sistema para la realizacin de las previsiones normativas. La creacin del derecho es un antecedente necesario que se rige por procesos y condicionantes diametralmente diferentes a los involucrados en el establecimiento y gestin de mecanismos de garanta de los derechos. No slo son de naturaleza diferente sino que dependen para su legitimidad de la intervencin de mltiples actores en procesos complejos de sujecin plural e interdependencias institucionales e internacionales. Es por ello que no pueden contemplarse bajo una metodologa comn ni responden a los mismos paradigmas instrumentales que pueden utilizarse para la creacin de espacios de exigibilidad de los derechos. La segunda cuestin que hay que establecer para clarificar el alcance del tratamiento que se da a la materia en este documento, es que no se estudian las cuestiones procedimentales a lo largo del texto. Es un anlisis que se centra en la identificacin de la naturaleza de los distintos servicios jurdicos que deben ser puestos a disposicin de la ciudadana, las materias de las que se ocupan y la identificacin de sus operadores. No se trata de valorar, en este momento, los requisitos procedimentales que tales mecanismos incorporen para la salvaguarda de las garantas ciudadanas. En este sentido, no analizamos los aspectos procesales del funcionamiento de las cortes y tribunales, as como tampoco se entra en detalladas descripciones de la metodologa empleada en el resto de los servicios jurdicos a los que hacemos alusin. Es evidente que en cualquiera de los servicios que se mencionan a continuacin es necesario establecer unos adecuados sistemas de control que garanticen al usuario un tratamiento igualitario, de calidad y que responda a los estndares de un juicio justo (para el caso de que el servicio jurdico del que se trate sea un mecanismo de resolucin de conflictos). Establecidos en estos trminos los lmites al contenido del anlisis que desarrollaremos en los prximos captulos, entendemos que resulta conveniente dibujar la lgica que impulsa nuestro discurso. Cul es el espritu que integra cada uno de los campos de anlisis y los nexos que convierten espacios de una aparente independencia funcional e incluso orgnica en perspectivas interdependientes de una unidad de sentido. La transformacin de los sistemas de justicia de mecanismos perpetuadores de la desigualdad a instancias de participacin y empoderamiento pasa, a nuestro entender, por la adopcin de una estrategia en materia de justicia asentada sobre tres pilares: ampliacin de la cobertura estatal, incorporacin al sistema de justicia de los mecanismos tradicionales y comunitarios de resolucin de conflictos y focalizacin de las polticas pblicas en los grupos ms vulnerables y desprotegidos de la sociedad. Estas tres polticas se relacionan de tal manera que constituyen una unidad de actuacin lgica que requiere de estas tres dimensiones para hacer factible la reforma propuesta. No estamos, por lo tanto, exponiendo polticas aisladas de

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intervencin alternativa. La puesta en marcha de los mecanismos necesarios para el correcto funcionamiento de cada una de ellas favorece y genera los espacios que las dems requieren para reequilibrar el sistema. Individual y exclusivamente consideradas, sin embargo, no abren opciones practicables diferentes a los planteamientos actuales y se corre el riesgo de que incluso agraven los desequilibrios que padecen los sistemas de justicia y, por lo tanto, la situacin de los sectores ms desfavorecidos de la sociedad. Esto es as por razn de la complementariedad que relaciona las tres vertientes integrantes de nuestra propuesta y que describiremos a continuacin con la intencin de dibujar la manera en que encajan los elementos propuestos para nuestra poltica, as como la manera en que se piensa dotarlos de contenido a travs de la realizacin de un diagnstico de las necesidades jurdicas de la poblacin. La propuesta consiste en plantear la emergencia de polticas pblicas de acceso a la justicia provenientes de una construccin institucional basada en las necesidades jurdicas de la poblacin. Crear una oferta de servicios de justicia que se adapte a las necesidades presentes en la sociedad tanto cuantitativa como cualitativamente. Por lo tanto, se trata de configurar un mecanismo de diagnstico capaz de identificar tanto los niveles de incidencia de una problemtica jurdica determinada como las caractersticas especficas que presenta o los condicionantes socioeconmicos que la rodean. El diagnstico se plantea como un proceso nico que se desarrolla en dos fases consecutivas en el tiempo. La primera de ellas se consagra a la identificacin de las necesidades jurdicas de la poblacin, mientras que la segunda trata de valorar cules de esas necesidades sociales son, en la prctica, resueltas por el sistema de justicia instaurado. En este segundo momento del proceso de diagnstico se realiza un estudio de los mecanismos formales e informales de prestacin de servicios jurdicos. Las necesidades jurdicas identificadas en el diagnstico que no pueden ser absorbidas y tratadas por los mecanismos jurdicos vigentes, es decir, las necesidades jurdicas insatisfechas de la poblacin, se configuran como indicadores del vaco institucional que debe ser cubierto. Sobre las carencias identificadas se trata de impulsar reformas capaces de aumentar la oferta de servicios jurdicos en la medida necesaria para hacer frente a este dficit, lo que implica aprovechar e incorporar a los actores no estatales que, de hecho, desempean labores en materias de acceso a la justicia. La presente propuesta contempla la necesidad de creacin de un sistema central, estatal, encargado no slo de la elaboracin de polticas pblicas en materia de acceso a la justicia sino de que dichas polticas encuentren un respaldo y cauces de colaboracin con aquellas que rigen e impulsan la actividad de los actores del sector de justicia, tales como la Corte Suprema de Justicia, el Ministerio Pblico, etc. Lo que tambin resulta aplicable respecto de la sociedad civil o al sector privado nacional e internacional con presencia y capacidad de prestacin de servicios jurdicos. Meta que requiere el establecimiento de un dilogo entre los sujetos externos y los pertenecientes al esquema institucional pblico y la elaboracin de planes y estrategias de colaboracin y coordinacin de actividades y objetivos para proporcionar una oferta integrada y establecer mecanismos de control del desempeo de estas funciones.

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Introduccin

Una vez identificada la oferta total de servicios, habra que garantizar la existencia de instancias de informacin al alcance de los ciudadanos a las que stos pudieran dirigirse y desde donde se les indicara qu servicio es el ms apto para el tratamiento de su necesidad especfica. Lo que permitira desjudicializar el tratamiento de determinados conflictos que pueden obtener un mejor tratamiento en otras instancias. La descongestin del sistema judicial y la liberacin de recursos, consecuencia de la desjudicializacin, permiten ampliar el alcance de la cobertura estatal en materias tales como la defensa pblica. Es imprescindible que las personas sin recursos puedan obtener tanto asesoramiento como defensa letrada en materias de derecho civil y derecho administrativo. En la actualidad nos encontramos con una absoluta ausencia de cobertura pblica en este campo en la gran mayora de los pases de Amrica Latina. Todas estas reformulaciones deben encaminarse a dar cobertura a las necesidades de los grupos ms desfavorecidos de la poblacin. Por lo tanto, desde el diagnstico hasta la implantacin de los mecanismos especficos, el conjunto del proceso debe construirse en funcin de la existencia de estos grupos de poblacin para tratar de conseguir que el sistema de justicia se convierta en un mecanismo eficaz de realizacin de sus derechos que coadyuve a eliminar las situaciones de discriminacin y sujecin en las que se encuentran. Respondiendo a esta estructura discursiva, el primer captulo de este manual est dedicado a describir el contexto conceptual del que emana esta compresin, a delimitar los significados y connotaciones de las afirmaciones que subyacen y fundamentan el resto de la propuesta, as como a determinar los principios orientadores del conjunto del sistema propuesto enfatizando la responsabilidad estatal no electiva que subyace a su establecimiento. El segundo captulo trata de establecer unas pautas orientadoras del proceso de identificacin e interpretacin de las necesidades jurdicas y de los niveles de respuesta que encuentran en los operadores. El tercer captulo expone las tres directivas de la poltica pblica de acceso a la justicia a la vez que enumera una serie de prcticas que deben ser contempladas como ejemplos de la viabilidad y versatilidad del enfoque propuesto. El captulo cuarto, que cierra el documento, se enfoca en los mecanismos de centralizacin de la informacin y de coordinacin de sus diferentes elementos. Se abordan las caractersticas que debe reunir y el papel que desempea la instancia estatal garante y articuladora del funcionamiento del sistema y del disfrute de los derechos. Este planteamiento que podra resultar ambicioso parte, sin embargo, del conocimiento de sus limitaciones y deficiencias. La materia del acceso a la justicia contemplada en toda su magnitud es un tema prcticamente inexplorado por el debate doctrinal y poltico de nuestra regin y una deuda pendiente de los sectores de justicia. La integracin orgnico funcional de las facetas que componen el acceso a la justicia y que han venido tratndose, en el mejor de los casos, de manera aislada, se constituye como una meta necesaria que debe provenir de la maduracin conjunta de sus implicaciones y posibilidades. Por ello, este material pretende actuar a modo de catalizador y reorientar un debate que debera ser recogido por los responsables de la elaboracin de las polticas pblicas, ahondado por la doctrina y enriquecido por la visin de los usuarios de la justicia.

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El derecho de acceso a la justicia

Introduccin
para mejorar su rendimiento y de esta manera ampliar su alcance y aumentar su eficacia. Por el contrario, el enfoque del acceso a la justicia que comparte el PNUD no se agota en la contemplacin del aspecto cuantitativo o cualitativo de los recursos judiciales sino que entiende el acceso a la justicia al mismo tiempo como un objetivo y como un medio. Siendo un fin en s mismo, se percibe, a su vez, como un requisito previo, como un instrumento para la transformacin de las relaciones de poder que perpetan la exclusin, la pobreza y la dependencia de grupos tales como mujeres, presos, indgenas, migrantes, discapacitados, menores, ancianos, trabajadores, etc. Esta visin, que constituye la justificacin y la razn impulsora de la actividad del PNUD en este mbito, es fruto de incorporar de la evolucin de la concepcin de los derechos humanos a la nocin de acceso a la justicia, y convierte a las polticas de acceso a la justicia en elementos fundamentales para garantizar el desarrollo.

El acceso a la justicia es un concepto que hace referencia a las posibilidades de las personas de obtener una respuesta satisfactoria a sus necesidades jurdicas y cuyo mbito material de aplicacin se delimita mediante el anlisis del conjunto de derechos de los ciudadanos y la valoracin de la naturaleza y extensin de la actividad pblica y de los mecanismos o instrumentos jurdicos necesarios para garantizarlos. No existe controversia en torno a la obligatoriedad de que el Estado provea polticas pblicas orientadas a facilitar el acceso a la justicia. Lo que plantea problemas es la naturaleza y extensin de la obligacin de la actividad estatal orientada a ello, el mbito jurdico y material implicado en su instrumentalizacin y la tipologa de las necesidades a las que tendr que dar respuesta el sistema reformado. La valoracin del espectro de actuaciones pblicas incardinables en esta obligacin vara desde la ms reduccionista concepcin institucionalista hasta la visin integral del acceso a la justicia adoptada por el PNUD. La corriente institucionalista se centra en la maquinaria del mbito pblico de la administracin de justicia. En esta concepcin, el tratamiento, as como el diagnstico, se circunscribe al sistema preexistente de cortes y tribunales abordando reformas de cara a su mayor capacitacin, a su reorganizacin y a una mayor dotacin de recursos materiales y humanos

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Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia

1. Evolucin del derecho de acceso a la justicia, los derechos humanos y los distintos movimientos de reforma de los sistemas de justicia.
No cabe un posicionamiento en cuanto al significado y alcance de la nocin de acceso a la justicia sin hacer una referencia a la evolucin que la concepcin de la misma sufri simultneamente a la que sufrieron los derechos humanos y la plasmacin que todo este proceso tuvo en los enfoques de las reformas de los sistemas de justicia de Amrica Latina. Las diferentes etapas de produccin de instrumentos positivos en materia de derechos humanos desembocaron en la comprensin de la interdependencia entre la posibilidad del individuo de vivir dignamente a travs de un efectivo disfrute de los derechos que le permitan desarrollar sus capacidades, y las condiciones socio-econmicas en que su vida se desarrolla. Las limitaciones del acceso a bienes y servicios indispensables, las discriminaciones de hecho provenientes de barreras estructurales y la falta de procesos de integracin y adecuacin de las diferentes polticas a las realidades de los sectores ms desprotegidos, se traducen en quebrantos de los derechos humanos. Y estos quebrantos, a su vez, impiden el desarrollo de las sociedades. Con la conceptualizacin del derecho al desarrollo humano todo el acervo normativo internacional sobre derechos humanos se imbrica en trminos teleolgicos hacia la consecucin de la justicia social necesaria para garantizar una posibilidad de vida digna para todos los miembros de una sociedad de manera sostenida en el tiempo. Este objetivo slo es alcanzable con la visin de que la sociedad es ms que un entorno del ser humano. Es su condicin de existencia. Con lo que no caben polticas sectoriales que no prevean la compensacin de los obstculos estructurales de naturaleza tanto econmica como social o cultural a los que los grupos ms desfavorecidos de la poblacin se enfrentan. El respeto del conjunto de los derechos humanos fundamentales es premisa indispensable para el logro de un desarrollo que una el crecimiento econmico con una justa distribucin de bienes y servicios que establezca como un elemento central la participacin organizada de los individuos como motor social. La puesta al alcance de los grupos desfavorecidos de prestaciones pblicas que inviertan las dinmicas de exclusin a las que las polticas de crecimiento econmico condenan a estos sectores, resulta en este contexto, absolutamente imprescindible. Esto que hoy puede parecer obvio, es el fruto de un proceso en el que se parta de una concepcin individualista de los derechos y que fue gradualmente incorporando la visin de los derechos colectivos para desembocar en la unidad de sentido que hoy sabemos que conforman los derechos humanos. Como no poda ser de otra manera, este proceso de lo parcial a lo integral se desarroll paralelamente en el mbito del acceso a la justicia. La evolucin del acceso a la justicia fue explicada por parte de la doctrina mediante un modelo de tres etapas, tambin llamadas olas de acceso a la justicia, que deben ser analizadas en el contexto de la evolucin de la comprensin de los derechos humanos y de los diferentes movimientos de reforma de los sistemas de justicia. La primera ola de asesoramiento legal buscaba el establecimiento de mecanismos gratuitos de asistencia y representacin ante los tribunales para las personas por debajo de un determinado nivel de ingresos. Este movimiento ha de entenderse en el contexto ms amplio del movimiento de reforma del sistema de justicia en el que se peda que ste actuara como garante de la igualdad ante la ley viendo en la realizacin de este derecho un instrumento afianzador de la estabilidad democrtica que a su vez se configurara como presupuesto para un adecuado funcionamiento de las economas de mercado. La primaca del factor econmico en la percepcin del desarrollo la encontramos, en este momento, en la naturaleza de las acciones positivas encaminadas a la supresin de los obstculos para la obtencin de la igualdad que en este periodo no va ms all de la puesta en marcha de sistemas gratuitos o subsidiados de asistencia letrada en juicio. La segunda ola del acceso a la justicia est enmarcada por las reformas del sistema de justicia en las que se buscaba la optimizacin del funcionamiento de las cortes y los tribunales. La preocupacin por la mejora del sistema dimana de la percepcin emergente de que el correcto funcionamiento de la maquinaria de justicia actuaba, en s misma, a modo de acelerador del desarrollo econmico y no slo indirectamente por ser garanta de un sistema democrtico estabilizador del entorno de mercado. Los sectores ms crticos dentro de este movimiento

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia recondujeron la bsqueda de la eficacia del sistema hacia las demandas sociales de proteccin de los intereses colectivos (a las que los sistemas de representacin individual en juicio no podan dar respuesta) y sentaron las bases de la tercera ola de acceso a la justicia mediante la creacin de mecanismos procesales tales como las acciones de clase o la litigacin de inters pblico. As es como, tras esta maduracin conceptual que desemboca en el enfoque de acceso a la justicia, la

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evaluacin de las obstrucciones a la realizacin de los derechos han de ser analizadas, hoy por hoy, desde la certidumbre de la naturaleza causal de las relaciones de las dinmicas internas del sistema que se plasman en procesos en los que un obstculo estructural hace nacer una indefensin particular que, a su vez, genera obstculos lesivos a nivel supraindividual. Pasando as de lo privado a lo comunitario y viceversa, en un crculo vicioso de retroalimentacin de la pobreza y el acceso a la justicia que se instituye en claro bice al desarrollo.

2. PNUD y el acceso a la justicia

Este manual tiene el objetivo de establecer lneas directrices para la reforma del sector de justicia mediante intervenciones de tratamiento de las necesidades de los sectores desprotegidos mediante el tratamiento integral de las necesidades del sector y la acometida de cuestiones de ndole estructural. Es decir, afrontando las carencias que los sistemas de nuestra regin presentan en las necesidades asociadas a la pobreza y la exclusin social. Esta es la ptica en la que han de encuadrarse tanto la justificacin de la actuacin del PNUD como la conceptualizacin del acceso a la justicia que a continuacin se exponen. bien es cierto que la pobreza representa una barrera para el acceso a la justicia no lo es menos que la falta de acceso a la justicia perpeta la pobreza de quienes ven sus derechos desprotegidos y ralentiza el desarrollo econmico general. Cuando las relaciones y transacciones habituales de quien se halla en una situacin de pobreza pasan a inscribirse en el denominado sector informal, toda prestacin de servicios o transaccin en la que intervenga resulta ajena al sistema econmico vigente y se desarrolla fuera de sus cauces. Como consecuencia se generan sistemas econmicos y de gestin de conflictos alternativos a los sistemas pblicos, ya que estas personas permanecen ajenas a las prestaciones del sistema formal por no ser parte de ste o tener un acceso muy limitado. No se benefician de servicios pblicos como la salud o la educacin. Evidentemente, las personas sin acceso a estos servicios bsicos y sin la formacin necesaria para entender y recurrir a mecanismos garantistas de defensa de sus derechos, ven limitadas casi por completo sus posibilidades de medrar econmicamente. Cuando el sector de poblacin afectado es muy reducido, lo anterior no tiene efectos ms all de las personas a las que concierne, pero el crecimiento incontrolado del sector informal tiene importantes repercusiones en las economas nacionales, lo que las incapacita para aumentar la inversin en servicios pblicos con la perpetuacin de la pobreza que esto lleva aparejada. Es por ello que la ruptura de este crculo vicioso pasa por la actividad estatal de reforma del sistema de justicia. Pero esta reforma debe llevarse a cabo integrando a los sectores que hasta el momento estn marginados del mismo, sin que suponga una sobrecarga para la economa de estos pases y en colaboracin o por lo menos atendiendo a las necesidades

A. Justificacin de la actuacin del PNUD en este mbito: acceso a la justicia y pobreza

El objetivo prioritario del PNUD consiste en la potenciacin del desarrollo mediante la eliminacin de la pobreza y desde el respeto a los derechos humanos, tal y como se plasma en la Declaracin del Milenio de 2000 y en las Metas del Milenio que las desarrollan. Es por este motivo que el PNUD identifica el acceso a la justicia como un elemento prioritario para la garanta del desarrollo y como un rea de intervencin fundamental para el cumplimiento de su mandato. Si se pretende encarar cabalmente el objetivo de la erradicacin de la pobreza, hay que dar respuesta a todos los factores que la generan o perpetan, entre los que desempea un papel fundamental la mejora en el acceso a la justicia. El hecho de que la gran mayora de las personas que padece una situacin de pobreza viva al margen del funcionamiento de las instituciones y de las regulaciones estatales es un indicador evidente de la conexin existente entre pobreza y acceso a la justicia. La ausencia de recursos y la desproteccin de los derechos son dos carencias que se potencian, ya que si

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Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia ria, centralizada o descentralizada, que coadyuve a garantizar el ejercicio de los derechos y que sea capaz de dar respuesta, con imparcialidad e integridad, a las demandas de las personas, en especial de las de aquellas ms desfavorecidas. Y por ello, tal y como establece el Informe de Desarrollo Humano 2002 "a fin de mejorar el acceso a la justicia y reforzar la proteccin de los derechos humanos, el PNUD responde a las peticiones de los pases que buscan ayuda para simplificar y agilizar los sistemas legales; hacer ms profesionales y accesibles a los tribunales; la polica y los registros pblicos; mejorar la ayuda legal a los pobres; promover tcnicas alternativas de solucin de controversias; apoyar la integracin de las obligaciones jurdicas internacionales a efectos de su incorporacin al derecho nacional, e integrar los derechos humanos en la programacin del desarrollo".

de la gente con escasez de recursos o en cualquier otra situacin de especial vulnerabilidad.

B. Conceptualizacin de PNUD del acceso a la justicia y lneas de colaboracin con los gobiernos
No puede establecerse una identificacin entre las garantas procesales bsicas, entre las que se cuenta el acceso a un tribunal de justicia, y el acceso a la justicia como derecho complejo, instrumental y sustantivo a un tiempo. Es por ello que para el PNUD este derecho es ms que acceso a los tribunales: es el acceso a un remedio eficaz para un problema tutelado por el derecho. Una poltica de acceso a la justicia implica entonces crear o fortalecer toda instancia, estatal o comunita-

3. Hacia el establecimiento de un servicio pblico de acceso a la justicia

La reforma del sistema de justicia no habr terminado, y estaremos en presencia de una denegacin de justicia, siempre y cuando los ciudadanos continen vindose obligados a abandonar sus pretensiones jurdicas, aunque sea de manera voluntaria, por razn del costo o de la complejidad intrnseca del proceso de tutela de las mismas. La vigencia de los derechos fundamentales tanto individuales como colectivos se define actualmente en el campo de la administracin de justicia. Las polticas de acceso a la justicia han de pensarse desde una ptica de tratamiento integral de las necesidades que posibiliten la paridad en el derecho a travs de la implantacin de mecanismos jurdicos compensadores de las desigualdades de hecho. Por lo tanto, una adecuada poltica de acceso a la justicia debe contemplar como objetivo la creacin de una multiplicidad de mecanismos complementarios capaces de cubrir las diferentes necesidades de los diversos grupos sociales excluidos, convirtiendo a cada uno de los instrumentos que lo integran en un remedio con capacidad para subvertir la influencia de las barreras estructurales sociales, econmicas y culturales que pesan sobre el grupo de poblacin al que dirigen su accin. Cuando hablamos de servicio pblico de justicia lo hacemos desde el entendimiento de que la administracin de justicia es una de las funciones indelegables del Estado. La naturaleza de funcin estatal de la administracin de justicia implica una vertiente prestacional de servicios a la ciudadana que debe estar orientada en su funcionamiento por los principios de universalidad, igualdad, gratuidad, celeridad, continuidad, adaptabilidad, integridad y calidad.

A. Principios orientadores del funcionamiento de un servicio pblico

Los objetivos anteriormente analizados no pueden alcanzarse si el servicio no se rige por los principios orientadores de cualquier servicio pblico. Por lo tanto, el sistema debe poder ser calificado como universal, gratuito, sostenible, adaptable, integral y de calidad. A.1 Universalidad Cuando hablamos de la universalidad del servicio, estamos refirindonos a dos dimensiones diferentes. Por un lado, la vertiente subjetiva de la universalidad entendida como principio que garantiza que las personas que no tienen capacidad econmica de costearse los servicios jurdicos presentes en el mercado, cuenten con servicios pblicos que cubran todo el espectro de sus necesidades bsicas. Como ampliaremos ms adelante, en el apartado en el que se aborda el principio de gratuidad, si bien todas las personas tienen derecho a estos servicios, el Estado slo tiene la obligacin de procurrselos de forma gratuita a aquellos que no pueden costerselos por s mismos. La universalidad no implica la creacin de

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia servicios pblicos para todos los ciudadanos, sino que todos los ciudadanos tengan acceso a unos servicios. El que los ciudadanos con recursos se costeen dichos servicios, no atenta en absoluto contra este principio. La segunda de las vertientes de la universalidad (vertiente objetiva) es la que se refiere a la naturaleza de las problemticas que deben obtener una respuesta o requieren de la creacin de mecanismos gratuitos para su tratamiento. Por ello abordaremos la necesidad de que el servicio pblico ample su mbito de accin ms all del tratamiento de las cuestiones penales. :: Universalidad subjetiva de la cobertura La universalidad se refiere necesariamente a los sujetos de derechos. Todo miembro de la sociedad debe tener acceso y posibilidad de recurrir a los mecanismos que brinde el sistema. Pero como no nos cansaremos de repetir, esto implica la previsin de usuarios de perfiles muy diferenciados y con dificultades de acceso muy dispares. Por ello, una vez ms, es necesario hacer hincapi en la necesidad de prestar una especial atencin a los grupos ms desfavorecidos y a los obstculos de acceso a la justicia a los que se enfrentan para garantizar que la gente realmente acceda a los mecanismos previstos. Nadie puede verse excluido por razn de su sexo, raza, orientacin sexual, creencias, cultura o capacidad econmica. En relacin a la dificultad de acceso por motivos econmicos, como ya ha quedado claramente establecido, los servicios se los debe proporcionar el Estado gratuitamente nicamente a quien no tiene acceso a los existentes en el mercado. La pretensin de prestaciones jurdicas gratuitas al servicio del conjunto de la poblacin sera una pretensin irrealizable. Sin embargo, hay que dejar claro cul es el alcance de cada una de estas afirmaciones. Para el supuesto de que un ciudadano con recursos se negara a pagar la asistencia que necesita, el Estado estara obligado a proversela desde el momento en que no hacerlo pudiera implicar la violacin del derecho que asiste a todo ciudadano a un proceso justo o en materias que impliquen una inge rencia de gravedad en la esfera de los derechos fundamentales. De todos modos, esto no excluye la legitimidad de la creacin de mecanismos coercitivos para el reembolso a posteriori de estas prestaciones. Adems de las cuestiones pecuniarias evidentemente relevantes al abordar la cuestin de la universalidad, existe una amplia variedad de discriminaciones

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que deben ser tratadas ms all del costo de los servicios y que estn relacionadas con las barreras estructurales a las que hacamos mencin y que se plasman en obstculos de acceso a la justicia y en discriminaciones de gnero, raciales y culturales. As nace la necesidad de generar mecanismos especficos, o adaptar los existentes para que la poblacin pueda sentirse protegida y sienta como propios los mecanismos de proteccin de los derechos. Cuestin estrechamente vinculada al respeto de los derechos colectivos, muchas veces relacionados con las discriminaciones provenientes de diferencias culturales, as como a la necesidad de reconocer el carcter vinculante y de atender a la insercin en los ordenamientos jurdicos nacionales de los ordenamientos de las comunidades culturales con sistemas normativos propios. Es decir, que los derechos contemplados deben responder a las percepciones comunitarias de su identidad y satisfacer las necesidades sociales que se le presentan al individuo. Por ello, es imprescindible partir de un ordenamiento jurdico en el que los derechos respondan a las necesidades reales de la poblacin, que incorpore las especificidades necesarias para satisfacer la heterogeneidad social. En este sentido los ordenamientos requieren una revisin y el establecimiento de mecanismos legales de compensacin generadores de responsabilidad estatal de prestacin de servicios especficos. :: Universalidad objetiva de la cobertura La disparidad de las necesidades en el mbito jurdico slo es comparable a la disparidad de las consecuencias que su insatisfaccin trae aparejadas para cada individuo, dependiendo de su contexto socioeconmico. Por ello hay que ser muy cuidadoso a la hora de excluir apriorsticamente la cobertura pblica de necesidades de determinada naturaleza. Histricamente, la asistencia pblica slo se contemplaba dentro del sistema judicial y estaba reservada a litigios penales. Es ms, incluso los litigios de ndole penal escapaban a la universalidad ya que la asistencia se condicionaba a la concurrencia de criterios de dureza de la pena o de complejidad del proceso. Con lo que slo la privacin de libertad de una duracin prolongada se consideraba suficientemente grave como para hacer nacer la obligacin de provisin de defensa pblica, y eso siempre y cuando el proceso requiriera de asistencia letrada preceptiva o fuera de complejidad suficiente como para considerar la ausencia de representacin legal como constitutiva de indefensin.

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Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia A.2 Gratuidad, sostenibilidad y subsidiariedad Estos tres principios son complementarios en cuanto a que la gratuidad no puede sostenerse si el sistema no se configura como subsidiario y no prev mecanismos de descentralizacin de la ejecucin de los servicios que lo hagan sostenible. Hay que encontrar un equilibrio entre la universalidad de la cobertura y el costo que esto supone para el Estado. Debe quedar claro que si bien el Estado es el responsable ltimo de garantizar la existencia de adecuados mecanismos para la gestin de los conflictos y para dar respuesta al resto de las necesidades de los ciudadanos, no es necesario que ejecute por s mismo cada una de estas prestaciones. Al Estado le quedan reservadas unas competencias indelegables y est obligado a la puesta en marcha de un sistema de asistencia legal gratuita de mucha mayor cobertura de la actualmente prevista en la mayora de las legislaciones, pero esto no obsta a la incorporacin o validacin institucional de la actuacin de diferentes actores sociales que acten como ejecutores de aquellas prestaciones que sea posible desjudicializar, siempre y cuando sus actuaciones incorporen las garantas necesarias y estn pblicamente tuteladas. Por ello debe disearse una estrategia de integracin y armonizacin de las instancias de la sociedad civil y de los sistemas actualmente vigentes de provisin no judicial de cobertura de las necesidades ciudadanas. En cuanto a la gratuidad, sta no ha de ser interpretada en el sentido de que el Estado tenga la obligacin de proveer un servicio jurdico gratuito a todos sus habitantes. En el caso de la prestacin de asistencia jurdica se cumple con la exigencia de la gratuidad siempre y cuando el costo que asuma el Estado sea suficiente como para que ninguna persona abandone su pretensin porque el servicio le resulte demasiado oneroso. La gratuidad del servicio, en sentido estricto, nicamente estar reservada a aquellos individuos para los que hasta el mnimo costo suponga una carga excesiva. Por ello, el sistema pblico tiene que ser gratuito pero subsidiario. Es decir, la responsabilidad del Estado en relacin al servicio slo existe sobre lo que exceda el umbral de costo al que el usuario pueda hacer frente por s mismo. La cuantificacin del momento en que nace la responsabilidad Estatal debe identificarse mediante un sistema que relacione el nivel de ingresos del interesado con su nivel de gastos, estableciendo el montante a partir del cual la pretensin jurdica se abandona voluntariamente por motivo

Hoy por hoy, la necesidad de prestacin de servicios gratuitos universales en el mbito penal est clara ya que es aqu donde el sistema punitivo estatal muestra la capacidad de ingerencia en la esfera de derechos y libertades de los individuos de mayor gravedad. La privacin de libertad constituye una gravsima limitacin de los derechos subjetivos individuales. Por ello, limitaciones como las anteriormente mencionadas no han de tener cabida. No puede existir ninguna persona que no reciba una adecuada proteccin y asistencia pblica en materia penal en el contexto de obligacin del Estado delimitado en el apartado anterior. Sin embargo, esto no significa que la lesin de los derechos individuales y colectivos pertenecientes a la rbita de las jurisdicciones civil y administrativa tenga una menor repercusin social. Entre las necesidades jurdicas que afectan en mayor medida a la poblacin, encontramos las relacionadas con la vivienda, los conflictos vecinales, problemas registrales, el derecho de familia y el derecho laboral. Nadie puede discutir la importancia de estas materias si de lo que se trata es de garantizar una vida digna a las personas. En cuanto al mbito administrativo, son los sectores de poblacin ms desfavorecidos los que se configuran como usuarios ms necesitados de los servicios pblicos. Este sector de la poblacin depende por completo de los servicios pblicos sanitarios y educativos. As como de las ayudas o asistencias econmicas o de otra ndole que el Estado est capacitado para proporcionar. Con la agravante de que el trato con la administracin es siempre complicado y las peticiones pasan por cauces muy burocratizados que requieren de amplias sustentaciones documentales de las solicitudes. El apoyo a los requirentes de la administracin se justifica tambin por el hecho de que en muchos casos el silencio administrativo equivale a una denegacin que no requiere de motivacin alguna, con lo que la capacidad de recurrir la decisin sin asesoramiento se ve gravemente limitada sobre todo si la instancia revisora de la decisin es la propia administracin. El hecho de que las personas sin recursos no puedan acceder a estos recursos no hace sino aumentar la dimensin de las barreras estructurales y perpetuar la discriminacin y la supeditacin de estos grupos sociales. Es por ello que es imprescindible que los servicios jurdicos que se prevean en el mbito de la reforma engloben todas estas categoras de problemas para evitar estas burbujas de desproteccin que se constatan en la gran mayora de los sistemas jurdicos de nuestra regin.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia de la carga pecuniaria asociada a su consecucin. Es decir, no basta con que el interesado pueda pagar. Tiene que compensarle pagar. El abandono -aun voluntario- de una pretensin jurdica necesaria por motivo de su costo implica una denegacin de justicia por parte del Estado. A.3 Calidad No hay que olvidar que lo que se pretende es proporcionar una efectiva realizacin del derecho y no la puesta en prctica de mecanismos formales que resulten incapaces de proveer un adecuado nivel de proteccin. Se requiere del establecimiento de un sistema de monitoreo de la actividad de las distintas instancias de resolucin de conflictos para garantizar una prestacin de servicios que garantice unos estndares de calidad equiparables a los que se logran mediante la prestacin de servicios privados. La dificultad estriba en que habitualmente quienes prestan servicios pblicos obtienen una remuneracin mucho menor que los profesionales liberales, con lo que la motivacin y la inversin temporal decrecen. Estas deficiencias, a menudo, tambin tienen su origen en que la prestacin proviene de profesionales de otras ramas. Profesionales no especializados en las problemticas concretas a las que se enfrentan los usuarios de los servicios pblicos. La suma de ambos factores suele repercutir muy negativamente en la calidad de la asistencia jurdica. El mecanismo propuesto consistente en la incorporacin de actores de la sociedad civil y de las estructuras comunitarias de tratamiento de conflicto beneficia a la calidad en tanto el servicio lo prestan actores con conocimiento de las realidades especficas a las que se enfrentan y con un bagaje profesional que los capacita para obtener la ventaja del litigador habitual y el conocimiento de los contextos socioeconmicos en los que se ha desarrollado la problemtica as como de sus condicionantes culturales. Con lo que es esperable que la cuestin se dirima no slo ms rpidamente sino tambin que el resultado coincida con la percepcin que los implicados tienen de lo justo. A.4 Adaptabilidad Cuando nos referimos a la efectiva realizacin de los derechos hay que tener en cuenta no slo las diferencias sociales de los sujetos de los mismos sino tambin el influjo del factor tiempo. Las necesidades de la poblacin forman un sistema dinmico que evoluciona y muta a la misma velocidad y en la misma

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medida que la composicin social, la densidad de la poblacin, la distribucin sectorial de la poblacin activa, la orientacin poltica de sus dirigentes, la estabilidad de los mercados y un sinfn de factores ms. Lo que significa que un derecho no tiene un contenido objetivo inmutable ni siquiera considerando a un mismo sujeto en dos momentos distintos. Lo que esto quiere decir es que los sistemas deben ser capaces de adaptar la oferta a la demanda con la mayor celeridad posible. Evidentemente, el sistema de justicia se cimenta en ordenamientos normativos tendentes a la estabilidad. La limitacin del sistema proviene tanto de la complejidad de los mecanismos de creacin de las normas como de la centralidad del principio de seguridad jurdica. Las necesidades sociales dinmicas cristalizan en ordenamientos que las reflejan y las perpetan. Ordenamientos que necesitan ser estables y duraderos para poder desempear su funcin de control y organizacin social. Por lo tanto nos encontramos ante la necesidad de encontrar nuevamente un equilibrio de fuerzas de muy difcil ejecucin y que sin embargo es imprescindible para legitimar el funcionamiento del sistema. La solucin a esta tensin pasa necesariamente por el establecimiento de un servicio que sea capaz de mantener un ncleo duro estable pero con un grado de descentralizacin suficiente como para que exista la capacidad de adaptar la normativa de desarrollo y los mecanismos de ejecucin y prestacin de servicios a las necesidades imperantes en los ncleos territoriales o poblacionales en los que el cambio de las necesidades sea cualitativa o cuantitativamente sustancial como para requerir ser reorientados. A su vez, esto no puede lograrse si no a travs de un sistema de identificacin de estas necesidades que est en funcionamiento permanentemente y vaya alimentando el sistema de manera continua para lograr un diagnstico o perfil de las necesidades a tiempo real y proporcione la posibilidad de efectuar pequeos y graduales reajustes en lugar de reformas traumticas a gran escala, de alto costo poltico, econmico y social cuando el desfase entre el sistema instituido y lo que se requiere del mismo llega a ser crtico.

B. Un sistema basado en la demanda

Un sistema de acceso a la justicia es un sistema capaz de proveer los servicios necesarios para superar el dficit de proteccin de los derechos. Dado este horizonte y el mbito de actuacin del acceso a la justicia, todo el sistema pasa por el establecimiento de la naturaleza y extensin de la distancia entre

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Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia proteccin de la realizacin de los derechos en el contexto de la preexistencia de un sistema normativo equilibrado y adecuado a la realidad social, que garantice la cobertura y garanta igualitaria de todos los derechos humanos. Es decir, que el sistema de diagnstico de las necesidades jurdicas establecido por esta herramienta no prev aquellas relacionadas con una deficitaria proteccin normativa. Ese punto no entra en contradiccin con el hecho de que la creacin normativa haya sido previamente identificada como primera etapa o mbito material de acceso a la justicia. Lo es en trminos de acceso a la justicia social, y esta herramienta as lo reconoce. Sin embargo, la funcin legislativa, por su complejidad intrnseca y por la naturaleza radicalmente diferente de los mecanismos necesarios para hacerla permeable a la demanda o para la incorporacin a la misma de la participacin directa de los ciudadanos, no es una cuestin que pueda ser abordada por este manual. Existe una demarcacin entre la naturaleza de los dispositivos necesarios para garantizar que la actividad normativa se convierta en efectivo instrumento conformador de una sociedad justa y la naturaleza de los dispositivos avocados al establecimiento de instancias de proteccin de la efectiva realizacin del conjunto de los derechos de un determinado sistema normativo. Es por ello que este manual establece una herramienta de identificacin de necesidades de servicios jurdicos para la realizacin de las garantas establecidas por el sistema normativo nacional e internacional y no de necesidades de proteccin jurdica. La segunda precisin necesaria para la correcta comprensin o delimitacin material de necesidad jurdica, est relacionada con el concepto de demanda. Hemos partido de la aseveracin de que las necesidades jurdicas son la unidad de medida de la demanda y que sta, a su vez, se configura como la meta de cobertura a ser satisfecha por la oferta de servicios jurdicos. Para la correcta comprensin de esta aseveracin matizaremos el significado de demanda. La demanda aqu comprendida no se refiere a la respuesta ciudadana a la consulta sobre el tipo de servicios jurdicos que consideran que deberan ser implantados para cubrir el conjunto de sus necesidades jurdicas. El ciudadano, en demasiadas ocasiones no identifica una necesidad de proteccin o de garanta por desconocimiento del contenido o alcance de sus derechos o por desconocimiento de la extensin de la obligatoriedad de la accin de proteccin o de prestacin de servicios del Estado. Por eso, no puede establecerse la naturaleza o incidencia de las necesidades jurdicas de la poblacin en base nicamente

la previsin normativa y los niveles de proteccin especficos de esas previsiones. Lo que a su vez implica que la oferta del sistema debe ser establecida en base a las necesidades reales de la poblacin. Para eso se requiere de un sistema de diagnstico eficaz, sistematizado y permanente como ya se dijo anteriormente. A continuacin, se analiza el marco, o las premisas conceptuales, a partir de las que dicho sistema se establecer. Por ello hay que delimitar -en primer trmino- la naturaleza de la unidad de la demanda que ser utilizada por la herramienta de diagnstico, la identificacin de las barreras estructurales de acceso a la justicia a las que la ciudadana en general debe hacer frente y con las que la herramienta debe contar para llegar a obtener un diagnstico representativo de la realidad y los grupos a los que dichas barreras afectan de forma particularmente lesiva y sobre los que debe concentrarse el esfuerzo de identificacin de la demanda. B.1 Unidad de anlisis de la demanda: las necesidades jurdicas Para poder hablar de un sistema basado en la demanda, lo primero que se requiere es el establecimiento de una unidad de medida que haga mensurable esa demanda. La demanda, en cuestin de acceso a la justicia, se mide en trminos de necesidades jurdicas. El nombre que designa la unidad de anlisis no es aleatorio y se encuentra en la base de todos los sistemas y proyectos concretos de puesta en marcha de mecanismos de identificacin de la demanda de acceso a la justicia. Sin embargo, tampoco es unvoco. En un discurso en el que no existe unanimidad en cuanto a la extensin del mbito de accin del acceso a la justicia, no puede existir unanimidad en trminos definitorios de las unidades que componen su demanda. Esta herramienta no cuenta entre sus objetivos con el de explicitar el amplio debate doctrinal que rodea a la nocin de necesidad jurdica. El nico objetivo que se propone es el de acotar adecuadamente el espectro de necesidades sociales que merece la calificacin de jurdico dentro del marco de la concepcin de PNUD del acceso a la justicia pero adaptado especficamente a los objetivos de la presente herramienta y de los mbitos de intervencin que sta propone. En este sentido cabe delimitar nuestra aplicacin especfica de este trmino en funcin de los siguientes parmetros. En materia de acceso a la justicia, esta herramienta propone el establecimiento de acciones y de polticas para la puesta en marcha de mecanismos de

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia a las necesidades que la ciudadana identifica como jurdicas. El relevamiento de datos debe orientarse hacia la identificacin de las limitaciones del disfrute de los derechos que hacen nacer la responsabilidad del Estado. Independientemente de que los ciudadanos sean o no conscientes de esta responsabilidad. Esta distincin tiene importantes repercusiones de ndole metodolgica ya que implica una consulta dirigida y orientada a la situacin especfica de determinados grupos de poblacin as como un esfuerzo de anlisis de la situacin especfica de los grupos para ser capaces de identificar las necesidades jurdicas no expresadas. Concluyendo, en materia de acceso a la justicia, lo que le es exigible al Estado es que establezca aquellos mecanismos necesarios para la efectiva realizacin de los derechos. Eso -y no otra cosa- es una necesidad jurdica. Un mecanismo imprescindible para la efectiva realizacin social de una previsin terico-normativa. Estos mecanismos pueden ser de dos tipos. Los que implican la prestacin de un servicio de garanta pblica estatal imprescindibles para la creacin de las condiciones de posibilidad de realizacin de un derecho y los mecanismos compensatorios que nacen tras el eventual quebranto de los derechos de un titular por parte de un tercero. La concurrencia de ambos tipos de mecanismo es responsabilidad directa del Estado y est causalmente relacionada con la existencia de un derecho individual o colectivo determinado. Por lo tanto, una necesidad jurdica insatisfecha es una manera de denominar al mecanismo ausente o deficitario de realizacin y garanta de los derechos. Puede ser de naturaleza muy diversa, dada la enorme variedad y heterogeneidad de derechos y dadas las diferentes condiciones que se deben dar para la realizacin de un nico derecho. Es por ello que no cabe establecer la relacin entre un derecho y una necesidad jurdica. Cada derecho genera una pluralidad de necesidades jurdicas y cada necesidad jurdica puede coadyuvar a la realizacin de ms de un derecho. Establecida la cuestin en estos trminos es cuando se comprende el alcance de la dificultad de precisar e identificar las necesidades jurdicas de una poblacin. Para un mismo derecho pero diferente sujeto, las necesidades jurdicas varan. E incluso pueden llegar a variar las necesidades jurdicas de un sujeto respecto de un mismo derecho a lo largo del tiempo. La nica cuestin objetivable radica en la relacin existente entre la necesidad jurdica y el contenido

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que el ordenamiento jurdico otorga a cada derecho. La demanda, por tanto, no debe interpretarse en relacin con la percepcin que el titular del derecho tenga de lo que efectivamente constituye o no una necesidad. Esta cuestin, que puede parecer superficial, es de una enorme importancia. Cuando establecemos como punto de partida de esta herramienta que las reformas en el sector de acceso a la justicia deben llevarse a cabo tomando como punto de partida y referencia la demanda de los usuarios, en realidad o ms precisamente estamos refirindonos a las necesidades de los usuarios. Pero los usuarios no perciben cules son las carencias del sistema si parten de una deficitaria educacin en derechos de la misma manera que no tienen porqu ser capaces de identificar claramente cundo se ha alcanzado efectivamente el nivel de garanta o prestacin, dimanante de la responsabilidad estatal, a partir del cual al Estado no le es exigible reforma suplementaria alguna. Los sujetos de derechos no tienen porqu conocer la naturaleza y alcance de sus necesidades. Sin embargo las necesidades de la poblacin no pueden llegar a ser percibidas nica y exclusivamente a travs de la observacin externa. Tambin es necesaria para su identificacin la interlocucin directa con los titulares del derecho vulnerado para llegar a percibir su existencia. De esta manera, nos encontramos con la siguiente dicotoma: en la labor de identificacin de las necesidades jurdicas de un grupo de poblacin, la investigacin se deber dirigir tanto a identificar las necesidades jurdicas insatisfechas percibidas por la poblacin como las necesidades jurdicas insatisfechas desconocidas para los propios afectados. Todo ello torna el estudio de diagnstico de la demanda en un estudio de las condiciones particulares de vida y del grado de realizacin de los derechos en el seno de los grupos ms desprotegidos, para poder establecer de una manera jurdicamente ajustada el grado de insatisfaccin del derecho y la naturaleza de la reforma que el sistema requerira para cubrir dicha necesidad. B.2 Grupos vulnerables Es necesario dejar enumerados en este marco conceptual los grupos vulnerables que anan en su seno un mayor nmero de necesidades jurdicas. La identificacin de los mismos debe hacerse previamente al establecimiento o diseo de cualquier tipo de mecanismo de identificacin de las demandas jurdicas, ya que las especificidades y las carencias que presentan estos grupos obligan a pensar la herramienta de diagnstico como un instrumento especficamente orientado a sus caractersticas.

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Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia no fue debidamente atendida por los operadores de derecho ni por los agentes del Estado que siguen asumiendo una premisa ficticia y perpetuando la diferencia y la exclusin en nombre de la igualdad y la justicia. Garantizar el acceso a la justicia de los grupos ms vulnerables implica una transformacin en la forma de abordar la igualdad. De nuevos marcos tericos en los que la diversidad se instituya como premisa y el derecho en mecanismo adaptado a la misma que compense las carencias socioeconmicas en la medida necesaria como para garantizar la igualdad de la calidad de la proteccin de la dignidad individual. Esta concepcin debe anclarse en la perspectiva de los derechos humanos que obliga a pensar el derecho como una institucin destinada a la transformacin de las desigualdades sociales para la construccin de la justicia social. Para ello, hay que abordar sistemticamente la reforma de las polticas partiendo de un anlisis de la diversidad y de una comprensin de la naturaleza dinmica que relaciona los diferentes elementos sociales y los mecanismos de condicionamiento recproco que los relacionan para construir un sistema dirigido a una pluralidad de sujetos de derechos que ven atendidas sus necesidades de forma especfica. En la prctica, la elaboracin de polticas especficas para cada grupo que presente carencias ms o menos homogneas requiere redimensionar la cobertura de la justicia estatal pblica e identificar los mecanismos que la hagan posible en su nueva extensin as como la incorporacin de una pluralidad de actores hasta ahora no contemplados por el sistema, o contemplados nicamente de manera residual, que han de adquirir mucha mayor relevancia para garantizar la viabilidad de la reforma. C.2 Competencia material de cortes y tribunales La cobertura estatal debe ampliarse sustancialmente para cubrir las necesidades mnimas que el Estado se ve obligado a garantizar a sus ciudadanos en materia de defensa pblica en respuesta a la obligacin internacionalmente adquirida por todo pas que haya suscrito los principales instrumentos de derechos humanos. Esta ampliacin debe llevarse a cabo desde dos pticas diferentes: la del mbito material jurisdiccional y la de la incorporacin de nuevos procedimientos para las cuestiones de una determinada naturaleza o cuanta. Respecto del mbito material jurisdiccional, el derecho a una audiencia imparcial no est garantizado mientras no exista una cobertura para todos los

La manera en que cada uno de estos grupos se ve afectado por las barreras estructurales ser analizado en profundidad en el primer captulo de esta herramienta. La cuestin de que se trata en este momento es de dejar sentados cules son los grupos vulnerables a los que venimos refirindonos a lo largo de toda esta exposicin y sobre los que seguiremos estructurando el anlisis de los sucesivos apartados. . . . . . . . . La poblacin de escasos recursos Las mujeres Las comunidades indgenas Las minoras culturales Los migrantes La poblacin reclusa Los pequeos comerciantes La poblacin reclusa

C. Una oferta integral e integrada de mecanismos de acceso a la justicia

El sistema debera responder a las necesidades de la poblacin de manera que el efecto que las barreras estructurales tienen sobre los diferentes segmentos de la poblacin se vean compensadas por instrumentos especficamente orientados a cada tipo de necesidad. Esto implica la instauracin de un sistema que d cabida a tanta diversidad de instancias como la equiparacin en el acceso exija. Por ello hay que conocer el porqu de la necesidad de esta diversidad as como el alcance de la misma y los mecanismos de los que el sistema puede nutrirse para que el conjunto de los mismos resulte efectivo. C.1 Polticas dirigidas a grupos vulnerables y especficos Como ya hemos apuntado a lo largo de este marco, los sistemas de justicia actuales se basan en la presuncin de que la igualdad ante la ley protege la igualdad de hecho en el disfrute de los derechos. Esta concepcin parte del supuesto, con origen en la doctrina kantiana, de que los ciudadanos son partcipes en mismo grado del proceso de plasmacin de la voluntad social en los sistemas normativos por razn de su igualdad en tanto que seres dignos y libres. Lo que hace nacer la idea de un sujeto universal de derechos abstracto y de corte puramente formal que carece de cualquier tipo de contextualizacin cultural o econmica. En la prctica, la inexactitud de la premisa de la hiptesis desvirta absolutamente la validez y la existencia de dicho sujeto universal. Cuestin que

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia mbitos del derecho. La insatisfaccin de los derechos civiles y administrativos no tiene una repercusin menor desde una ptica social que la derivada de la denegacin de una defensa penal pblica. No debera ser necesario hacer hincapi en la necesidad de dar respuesta al derecho de una defensa pblica en materia penal. En cualquier caso, y por si existieran dudas respecto de la naturaleza o extensin de la misma, nos remitimos a los tratados internacionales de derechos humanos as como a la jurisprudencia de diversas cortes internacionales que establecen el alcance de la obligacin de la misma en trminos de que cualquier proceso que pudiera finalizar con la imposicin de una pena privativa de libertad, independientemente de la duracin de la misma, genera el derecho en el imputado a obtener un servicio de defensa pblica gratuita. En materia civil, nos encontramos con una enorme problemtica en el rea del derecho de familia, del derecho laboral y de cuestiones relativas a la vivienda. Estos aspectos no inciden tangencialmente en la esfera de los derechos de un ciudadano y deben obtener la proteccin adecuada. La ltima de las jurisdicciones implicadas, pero en absoluto menos importante, es la jurisdiccin administrativa. El Estado es proveedor de servicios bsicos tan importantes como la salud y la educacin. Las personas sin recursos y aquellas que por otros motivos se hallan en una situacin social de desproteccin, son quienes necesitan en mayor medida de estos servicios pblicos. El acceso a cualquier tipo de ayuda de ndole econmica o social requiere, en la mayora de los casos, de una previa peticin o solicitud de intervencin de la administracin por parte del interesado. Los procedimientos administrativos tienen la doble desventaja de presentar un alto grado de complejidad burocrtica formal y de requerir de una gran sustentacin documental. A lo que hay que aadir el hecho de que la administracin, en muchos casos, no necesita motivar su denegacin de la asistencia. O incluso, dado el caso de que lo haga, que la instancia de apelacin de la decisin administrativa resulta ser la propia administracin, configurndose sta como juez y parte siempre que el sistema no cuente con mecanismos de control muy precisos. En todo este proceso el nivel de desproteccin del administrado es casi insalvable sin una adecuada asistencia jurdica. Y por su puesto, esta asistencia debe ser garantizada por el Estado. Tal ampliacin de la cobertura material implica multiplicar el volumen de trabajo de la defensa legal pblica de manera muy considerable. Por lo tanto, la puesta en prctica de reformas de esta naturaleza

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debe venir necesariamente acompaada de la salida de parte de los asuntos que actualmente ocupan los cauces del sistema y lo saturan. La descongestin del sistema de tribunales debe realizarse mediante la combinacin de dos estrategias. Por un lado hay que potenciar y ampliar el mbito competencial material de los escalones del sistema formal de tribunales ms cercanos a la ciudadana por razn de su competencia. En concreto estamos hablando de los juzgados de paz, de los juzgados de pequea cuanta y de instancias similares. Si bien estos mecanismos forman parte del sistema jurisdiccional formal, su funcionamiento se rige por principios de sencillez y rapidez procesales y en gran parte de los casos no implican la participacin de jueces de carrera ni de asistencia letrada. En segundo lugar hay que procurar desjudicializar un alto nmero de cuestiones que no requeriran, previa potenciacin de mecanismos alternativos de gestin de conflictos, de la iniciacin de un procedimiento formal. A su vez, esta estrategia consta de dos componentes o aproximaciones complementarias. En primer lugar, de la absoluta desjudicializacin de una gran cantidad de asuntos, cuestin que abordaremos en el prximo epgrafe. Pero en segundo lugar, de la puesta en marcha de un amplio abanico de mecanismos alternativos de tratamiento del conflicto que pueden ser insertados en el sistema con plena validez. Estamos hablando, concretamente, de los mecanismos de arbitraje, mediacin y conciliacin. Su incorporacin al sistema puede revestir diferentes formas entre las que, a modo de ejemplo, se puede prever la existencia de audiencias obligatorias de conciliacin, mediacin o arbitraje previas al inicio del proceso formal. Insistimos en que la puesta en marcha de estos sistemas es mucho menos costosa en trminos de inversin de recursos humanos as como de tiempo y dinero. Por no mencionar el hecho de la ventaja comparativa que presentan en determinado nmero de casos en cuanto a la mayor calidad de la repuesta proporcionada. C.3 Incorporacin al sistema de los mecanismos comunitarios e informales de resolucin de conflictos El planteamiento clsico que ve en el sistema de tribunales el nico medio posible y legitimado de dar respuesta a los conflictos sociales qued obsoleto en vista de la multiplicacin de la emergencia de nuevas formas de conflictividad social y de la evolucin de las fundamentaciones tericas sobre las que se estableci la respuesta estatal.

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Captulo 1. El derecho de acceso a la justicia tacin de tcnicas de resolucin conjunta de problemas en los que el objetivo consiste en la satisfaccin de los intereses de ambas partes. Bien entendido que existen grandes diferencias entre unos y otros y que no puede llegar a hacerse una descripcin unitaria, podramos establecer una serie de principios inspiradores del funcionamiento de estos sistemas. As diremos que son mecanismos que buscan un resultado ecunime y consensuado mediante un procedimiento informal. La equidad del modelo hay que entenderla en el sentido de que estos sistemas buscan ms la reparacin del vnculo social que la aplicacin textual de una norma. Se trata de que los involucrados en el proceso sientan que la solucin se adapta a la percepcin de lo justo que tiene la comunidad de origen, lo que juega en el mismo sentido que la consensualidad. Siempre que existe consenso nos hallamos frente a una decisin que est respaldada por los interesados y que por lo tanto ayuda al reestablecimiento de las relaciones sociales daadas. Para lograr esto, el camino pasa ms por mirar al futuro que por centrarse en la exacta reconstruccin de lo que origin el problema con lo que de lo que se trata es de adaptar el mecanismo a las necesidades concretas ms que del establecimiento de mecanismos de corte formal e inmutable. La informalidad, adems de resultar til para optimizar los recursos disponibles resulta beneficiosa para evitar que las partes se sientan intimidadas por un procedimiento ajeno a su control ya que, por el contrario, les est reservado un rol central en su desenvolvimiento.

A riesgo de resultar redundantes, repetimos que el objetivo pblico de la justicia debe ser el de brindar un procedimiento efectivo, al menor costo posible, de tutela de los propios derechos. Dentro de esta conceptualizacin caben intervenciones de naturaleza muy dispar y la de los tribunales no slo no es la nica, sino que dependiendo de la naturaleza de la cuestin, ni siquiera es la mejor. La actuacin fuera del marco de la actividad de los tribunales incluye distintos mecanismos: mediacin, negociacin, conciliacin, arbitraje tradicional, nuevo arbitraje, evaluacin previa, expertos neutrales, justicia comunitaria, defensor del pueblo, sistemas normativos e instancias tradicionales de aplicacin de los mismos y todos aquellos que no implican la intervencin de un tribunal. A la hora de valorar la conveniencia de recurrir a uno u otro hay que establecer la comparacin entre las alternativas presentes en funcin de: costos de transaccin, satisfactoriedad de los resultados, efecto sobre la relacin entre los interesados y recurrencia de la disputa. En el clsico sistema adversarial de los tribunales, el mecanismo gira en torno a establecer la responsabilidad de una de las partes frente a la otra. No existe la posibilidad de que ambas partes se sientan ganadoras en el litigio. Frente a este planteamiento, gran parte de los sistemas alternativos de resolucin de conflictos ofrece la posibilidad, en el mejor de los casos, de la implan-

4. Instancia centralizada de planificacin, gestin, coordinacin y monitoreo de los mecanismos de acceso a la justicia
De todo lo dicho hasta este momento se puede deducir que, a grandes lneas, las reformas de los sistemas de justicia deben encaminarse a lograr los siguientes objetivos:

. Desjudicializar el sistema. . Instaurar la cultura del dilogo. . Abandonar la cultura del litigio.
Para garantizar la concurrencia de estos objetivos es imprescindible la instauracin de un mecanismo coordinador de gestin estatal. Tras la identificacin de la demanda de servicios jurdicos presentes en la sociedad y su comparacin con la oferta disponible entre el sector formal y el sector informal, queda la labor de establecimiento de estrategias para la integracin de los servicios presentes con una mxima optimizacin de recur-

. Facilitar la gestin informada de los conflictos

. .

sociales mediante el acceso al mecanismo ms efectivo en relacin con los costos de transaccin, la satisfactoriedad de los resultados, el efecto sobre la relacin entre los interesados y la recurrencia de la disputa. Proporcionar el mayor grado de tutela posible al menor costo. Diversificar las formas de resolucin de conflictos.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia sos y la de creacin de aquellos necesarios para suplir las carencias que no puedan remediarse con la reestructuracin anterior. La incorporacin de un amplio elenco de actores nuevos aporta ventajas econmicas y de cercana pero implica una importante necesidad de coordinacin de los servicios. Por ello se hace necesaria una instancia de coordinacin de todos ellos que a su vez desempee la funcin de centro de recepcin y sistematizacin de las necesidades jurdicas y para posibilitar la maximizacin de los recursos.

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Lo anterior desde el punto de vista de las necesidades internas del servicio. Desde el punto de vista externo, del usuario, es necesaria la puesta en marcha de una instancia que sea capaz de derivar a los ciudadanos hacia el concreto prestatario de servicios que finalmente se har cargo de la situacin.

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2)

Herramienta de diagnstico
tal, o pblica de circunscripcin territorial ms reducida. Los servicios prestados por entes privados, sociedad civil, etc., han de ser contemplados en igual medida. Se trata de contar con todos los actores y recursos para poder en la siguiente etapa proponer mecanismos de coordinacin y aprovechamiento ptimo de todos ellos en una manera integrada
Diagnstico de las necesidades jurdicas Diagnstico de los servicios y operadores de justicia

La herramienta de diagnstico tiene por objetivo inmediato el lograr una descripcin ajustada de la situacin de partida para posibilitar la elaboracin posterior de polticas que den una respuesta adecuada en materia de acceso a la justicia. Se trata de obtener una imagen exacta de las necesidades reales de la poblacin y de los servicios que efectivamente existen a disposicin de la ciudadana encaminados a cubrirlas. O lo que es lo mismo, identificacin, a contrario, de las necesidades no cubiertas por la oferta presente y la manera en que estas carencias afectan a la poblacin, desagregando el anlisis en funcin de los grupos sociales en especficas situaciones de vulnerabilidad as como en funcin de su distribucin geogrfica y de la estructura territorial e institucional del Estado. La obtencin de una visin ajustada de la situacin en la que se encuentra el acceso a la justicia requiere que el diagnstico se realice a travs de dos estudios diferenciados pero complementarios: Estudio de diagnstico de las necesidades jurdicas, mediante el que se trata de identificar las necesidades de la poblacin en todos los mbitos que engloba el acceso a la justicia. Estudio de los operadores y servicios de justicia, mediante el que se trata de recabar toda la informacin disponible sobre los servicios que existen al alcance de la poblacin y de los recursos internos del sistema para la gestin de la temtica contemplada. Cuando se aborda este apartado no se trata de identificar nicamente los servicios de titularidad esta-

Evaluacin de la situacin del acceso a la justicia

La divisin de la herramienta se justifica porque el conocimiento de las necesidades reales de la poblacin se constituye como antecedente necesario para poder llevar a cabo una adecuada evaluacin de la calidad e idoneidad de los servicios de justicia y de sus operadores presentes en el sistema. Nos encontramos, por tanto, frente a una divisin tanto metodolgica como cronolgica. El estudio de estos dos grandes mbitos ha de realizarse consecutivamente en el tiempo y los resultados del diagnstico de las necesidades de la poblacin han de constituirse en insumos para la posterior evaluacin del desempeo de los operadores de justicia.

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Captulo 2. Herramienta de diagnstico

1. Estudio de diagnstico de las necesidades jurdicas de la poblacin

A. Planificacin del estudio
El estudio de diagnstico de las necesidades jurdicas de la poblacin requiere de la previa determinacin de los siguientes aspectos: a) demarcacin de la unidad territorial de anlisis, b) delimitacin de los actores participantes en el estudio. Planificacin del estudio
Unidad territorial Actores participantes

relativa al conocimiento del contexto socio econmico (con especial incidencia en los aspectos culturales y lingsticos) de la poblacin objeto de estudio y la relativa a los aspectos tcnicos e institucionales vinculados a la administracin de justicia. Los destinatarios de los servicios jurdicos en esta parte del diagnstico actan nicamente como proveedores de informacin. Se trata de obtener toda la informacin relativa a las necesidades jurdicas que se les presentan as como la manera en que las enfrentan. Si bien ya hemos dejado claramente establecido que resulta prioritario identificar las necesidades jurdicas de los grupos sociales ms desprotegidos y de quienes ven sus derechos vulnerados en mayor medida, es necesario recalcarlo una vez ms, y llevar a cabo una esfuerzo de identificacin previa de los mismos porque estos grupos son, a menudo, de escasa visibilidad social y resulta muy sencillo pasarlos por alto. Esto es particularmente constatable en relacin a la poblacin reclusa. En materia de acceso a la justicia y de identificacin de necesidades jurdicas, la poblacin reclusa ha de configurarse como uno de los grupos de inters prioritario por la relacin de absoluta sujecin y dependencia en que se encuentra y porque sus condiciones de vida dependen total y absolutamente del funcionamiento de los servicios pblicos y de los mecanismos de justicia. Resulta imprescindible prestar una atencin particular a este grupo de poblacin a lo largo de todo el estudio. Cada una de las acciones implicadas en cada fase del proceso habr de ser adaptada a las necesidades y condicionamientos especficos de la poblacin reclusa. Esto es especficamente relevante en materia de proteccin del anonimato de las respuestas u opiniones y en lo relativo al establecimiento de mecanismos que garanticen, no slo la posibilidad de participacin de los reclusos (los participantes no pueden ser seleccionados por la administracin penitenciaria) sino tambin respecto de la ausencia de presiones o injerencias en las opiniones expresadas y en garantizar que no sufran represalias por haber participado. Los prestatarios de servicios jurdicos tambin han de ser interpelados en esta fase en relacin a las necesidades jurdicas de los destinatarios de los servicios y en base a la experiencia y posicin privilegiada en la que les sita su desempeo profesional.

A.1. Unidad territorial: demarcacin geogrfica del estudio La realizacin del trabajo supone la eleccin de una unidad de anlisis, que constituye el campo dentro del cual se relevarn los datos. En el caso de la planificacin de polticas de acceso a la justicia es conveniente utilizar los criterios de la geografa poltica y seleccionar la unidad de anlisis en funcin de las divisiones poltico administrativas del territorio estudiado. En este sentido, existen por lo menos tres niveles de unidad de anlisis: a) el Estado nacional; b) el Estado, regin o provincia y c) la Municipalidad. A.2. Actores intervinientes en el estudio: autoridades gubernamentales, equipo de evaluacin, destinatarios de los servicios de justicia y prestatarios de los servicios de justicia. A las autoridades gubernamentales les corresponde la tarea de coordinacin del estudio en cuanto al establecimiento de un vnculo permanente entre el equipo de evaluacin y los prestatarios de los servicios de justicia. Y han de coordinar todas las acciones y actividades requeridas para la realizacin del diagnstico. Por este motivo se hace imprescindible la presencia de un coordinador gubernamental que asuma estas funciones. El equipo de evaluacin ha de tener una composicin interdisciplinaria y estar integrado, tentativamente, por profesionales de las siguientes disciplinas: sociologa o antropologa social, informtica y derecho. La formacin del equipo de trabajo es una cuestin de vital importancia en atencin a las barreras estructurales y a las necesidades especiales de la poblacin y porque est labor ha de llevarse a cabo desde un enfoque de derechos y de gnero. Esta formacin presenta dos vertientes diferenciadas: la

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B. Objeto del estudio: las necesidades jurdicas

Las necesidades jurdicas de la poblacin constituyen el objeto del estudio. Sin embargo, como ya hemos adelantado, las necesidades jurdicas pueden ser de naturaleza muy diversa, agrupndose en tres grandes categoras: las necesidades jurdicas expresadas de aquellos que acceden a los servicios jurdicos del sistema, las necesidades jurdicas expresadas de aquellos que no acceden a los servicios jurdicos del sistema y las necesidades jurdicas no expresadas por la poblacin.
Necesidades jurdicas expresadas de aquellos que acceden a los servicios jurdicos

o coste temporal que dichos servicios conllevan, con lo que estaramos en presencia de una denegacin de justicia. Y por ltimo, puede indicar una falta de confianza en el sistema y una falta de percepcin de pertenencia al mismo. En estos casos, es importante tratar de delimitar ante cul de estas posibilidades nos encontramos. Necesidades jurdicas no expresadas por la poblacin. Esta ltima categora de necesidad tiene su origen en dos posibilidades: el desconocimiento del derecho que no est siendo realizado, lo que supone, no slo en una necesidad de formacin en derechos, sino una gran dificultad aadida a la hora de su identificacin. Como veremos a continuacin, estas necesidades suelen identificarse mediante el anlisis de cuestiones no directamente relacionadas con los derechos y requieren de metodologas abiertas y participativas diferenciadas para poder ser identificadas.

Necesidades jurdicas

Necesidades jurdicas expresadas de aquellos que no acceden al sistema jurdico Necesidades jurdicas no expresadas

C. Campos de anlisis del estudio

No podemos delimitar la naturaleza ni el alcance de ninguna de las tres categoras de necesidad jurdica exclusivamente a travs de la interpelacin de los destinatarios de los servicios jurdicos, aunque stos constituyan la principal fuente de informacin. Para dimensionar las necesidades jurdicas correctamente, es necesario un estudio cruzado de los siguientes elementos: . Elementos objetivos para la determinacin de las necesidades jurdicas de la poblacin: a) condiciones sociales y estructurales y b) evaluacin del grado de realizacin y disfrute de los derechos. . Elementos subjetivos para la determinacin de las necesidades jurdicas de la poblacin: c) opiniones y percepciones de los destinatarios y de los operadores de los sistemas de justicia.
Elementos objetivos
Condiciones sociales y estructurales Grado de realizacin y disfrute de los derechos

Las necesidades jurdicas expresadas que acceden a los servicios jurdicos del sistema son aquellas necesidades en relacin al disfrute de un derecho que los ciudadanos son capaces de identificar como tal. Esto significa que son deficiencias en el disfrute de un derecho respecto de las que la poblacin se sabe acreedora. Pero adems son aquellas que el ciudadano sabe cmo enfrentar a travs del sistema. Por lo tanto son las necesidades de ms sencilla identificacin y normalmente el hecho de que accedan a los mecanismos jurdicos establecidos, implica una valoracin relativamente positiva de los mecanismos instaurados para su tratamiento. Las necesidades jurdicas expresadas que no acceden a los servicios jurdicos del sistema. En este caso tambin nos encontramos ante necesidades relacionadas con derechos de los que los ciudadanos se saben titulares. Sin embargo, el hecho de que no hayan recurrido a los mecanismos jurdicos instaurados puede deberse a diferentes explicaciones. La primera posibilidad es que no exista un mecanismo a disposicin de la ciudadana. La segunda, que los ciudadanos desconozcan los mecanismos existentes para resolverlas, en cuyo caso nos hallaramos ante una necesidad de formacin sobre los recursos que el sistema ofrece. Tambin puede deberse a que el titular conociera los recursos jurdicos a su alcance pero no haya tenido acceso a ellos por razn de la existencia de barreras estructurales, de ndole econmica o de otro tipo, o por la excesiva complejidad

Campos de anlisis para la identificacin de las necesidades jurdicas

Elementos subjetivos

Percepciones y expectativas en torno al sistema de justicia

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Captulo 2. Herramienta de diagnstico Para ello es necesario conocer y evaluar los principales indicadores locales. Los datos a tener en cuenta seran bsicamente los siguientes: a. Datos demogrficos: cantidad y densidad de poblacin, tasas de nacimiento y morbi-mortalidad, etc. b. Datos econmicos: presupuesto, producto bruto interno, ingreso per cpita, actividades productivas, perfil del consumo, etc. c. Datos sociales: alimentacin, salud educacin, trabajo, migraciones, etc. Es recomendable realizar una bsqueda exhaustiva de datos oficiales sobre estos indicadores, a fin de lograr un panorama preciso de la situacin en el nivel local. Una vez obtenidos y procesados los datos, se redactar un informe corto que sirva como herramienta de uso permanente de los datos obtenidos C.2. Grado de realizacin y disfrute de los derechos Para lograr un conocimiento ajustado del disfrute de los derechos de la poblacin, el estudio habr de establecer un instrumento de relevamiento de datos que englobe todas las reas de que se compone el acceso a la justicia. Por lo tanto, habr que elaborar un instrumento que comprenda los siguientes aspectos: formacin en derechos, necesidades de asesoramiento legal y conocimiento y uso de los servicios previstos a este fin y conflictos de implicaciones jurdicas que se le presentan a la ciudadana y mecanismos de solucin de los mismos de los que tiene conocimiento, uso que hace de ellos y grado de confianza que le inspiran. Para ello es imprescindible identificar en primer lugar el nivel de formacin en derechos de la poblacin. Se trata de delimitar el conocimiento de la poblacin de los derechos de que es titular y de la naturaleza y alcance de los mismos. Se trata de averiguar hasta qu punto la poblacin tiene conocimiento de la titularidad que le asiste tanto individual como colectivamente en todos los mbitos del derecho. Esta cuestin es particularmente relevante en las materias relacionadas con el acceso a los servicios bsicos de titularidad estatal. En segundo lugar es necesario medir elgrado de disfrute de los derechos sea cual sea su naturaleza e independientemente de la rama del derecho a la que pertenezcan. Lo que significa que han de identificarse las necesidades de la poblacin en materia civil, laboral, de derecho de familia, acceso a los servicios pblicos y subvenciones o ayudas estatales,

C.1. Condiciones sociales y estructurales La descripcin del contexto socioeconmico de la unidad de anlisis resulta fundamental para comprender los obstculos que puede presentar el acceso a la justicia. La necesidad de este estudio cabe relacionarla con las cuestiones abordadas con anterioridad en este manual de manera individual relativas a las barreras sistmicas o estructurales en relacin con la tipologa de las necesidades jurdicas presentes en una unidad territorial determinada y los grupos vulnerables identificados en la misma que estn siendo especficamente afectados. Al igual que ocurre con las necesidades jurdicas, la identificacin de las barreras sistmicas se deriva de la puesta en marcha de mecanismos de diagnstico pero, a su vez, la utilidad de la herramienta de diagnstico, depende en gran medida de haber previsto la presencia de estas barreras. La caladura o importancia de las barreras sistmicas est ntimamente relacionada con la naturaleza y extensin de las necesidades jurdicas presentes en la sociedad. Los efectos de las mismas son apreciables en una doble direccin. Por un lado, las barreras sistmicas son las que imposibilitan el acceso de determinados sectores a los sistemas institucionales. En este sentido, se trata de identificar aquellas que estn presentes en la sociedad y determinar en qu medida afectan a qu sectores de la poblacin. Pero en una segunda lectura, las barreras sistmicas actan como condicionantes de la capacidad de la propia herramienta de diagnstico. Obstaculizan la recogida de datos y alteran la dimensin relativa de los obtenidos. Esto es as porque a falta de un apercibimiento previo de la naturaleza de las barreras estructurales es imposible elaborar una adecuada herramienta para la relevacin de datos por carecer de una de informacin esencial para la elaboracin de los cuestionarios y para hacerlos comprensibles. Una herramienta de diagnstico eficaz tendr que tratar de allanar, en la medida de lo posible, la incidencia de estas barreras para que la informacin recopilada resulte representativa. Por ello, la formacin del equipo de trabajo a cargo del relevamiento de los datos y de su posterior interpretacin y sistematizacin de conclusiones, habr de contar, a la hora de elaborar los cuestionarios y en la puesta en prctica del resto de las actividades de evaluacin, con las barreras existentes en la unidad territorial de anlisis as como con la naturaleza y particularidades de los grupos vulnerables presentes.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia derecho registral, penal, etc. Se trata de identificar las necesidades tanto a nivel de asesoramiento jurdico como de mecanismos de resolucin de conflictos que se le ofrecen al ciudadano. Para lograr este objetivo resulta de gran utilidad conocer la tipologa de los conflictos de mayor incidencia entre la poblacin. Los conflictos identificados en las consultas como ms frecuentes son los siguientes: Tipos de conflicto
Problemas de tierras Problemas de documentacin o con trmites administrativos Conflictos familiares Violencia intrafamiliar Conflictos con vecinos Conflictos laborales Conflictos de arrendamiento de vivienda Robo o hurto Homicidio

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base en parmetros de anlisis que aporten el mayor grado posible de objetividad relacionando las previsiones normativas con las condiciones de vida reales, las percepciones y expectativas de la poblacin tambin tienen cabida en el anlisis. Se trata, por tanto, de incorporar entre los datos a analizar la percepcin que tiene la poblacin de los servicios de justicia y las expectativas que alberga respecto de su mejora. El anlisis de estas cuestiones, permite, en primer lugar, identificar una serie de necesidades que pasaran fcilmente inadvertidas bajo un enfoque de cuestionamiento ms objetivo. En este sentido, las necesidades jurdicas no expresadas de la poblacin emergen en este tipo de anlisis bajo la forma de expectativas de los ciudadanos, que perciben estas necesidades pero desconocen su naturaleza jurdica. Por otro lado, resulta un estudio muy til a la hora de evaluar los niveles de confianza en el sistema y las reformas ms efectivas de cara a la regeneracin de la confianza y del sentimiento de pertenencia respecto de los mecanismos presentes en el mismo.

Tambin hay que recabar informacin sobre nivel de disfrute de los derechos entre los operadores del sistema. No se trata de preguntar la opinin de los operadores sobre el funcionamiento de los servicios sino sobre las necesidades de la poblacin. Los operadores de los servicios de justicia tienen acceso de primera mano a las demandas ms habituales de la poblacin con la ventaja de estar informados de los mecanismos internos de los servicios. Una vez ms, hay que dejar claro que cuando nos referimos a los operadores jurdicos no estamos refirindonos nicamente al personal burocrtico en el seno de las instituciones. Dentro de esta categora han de incluirse tambin aquellos actores de la sociedad civil que funcionan como prestatarios de servicios jurdicos de informacin, como mediadores, como asistentes a las vctimas, y todo el amplio elenco de otros operadores en el mbito de acceso a la justicia. Por la naturaleza de los servicios que prestan, dichos interlocutores son doblemente vlidos ya que estn en condiciones de dar cuenta de un sinnmero de necesidades que los usuarios les transmiten, de los entornos de los que provienen las personas asociadas a cada tipo de problemtica y son capaces de relacionar estas cuestiones con el funcionamiento interno de los servicios. C.3. Percepciones y expectativas en torno al sistema de justicia De la misma manera que hay que tratar de identificar las necesidades jurdicas de la poblacin con

D. Las fases de la evaluacin

Las fases de las que consta el estudio de diagnstico de las necesidades jurdicas de la poblacin son las siguientes:
Planificacin del relevamiento de datos y elaboracin de los instrumentos metodolgicos Relevamiento de datos en el terreno Sistematizacin y anlisis de los datos obtenidos Elaboracin de indicadores de seguimiento Realizacin de informes

Fases del estudio de diagnstico de las necesidades jurdicas

D.1. Planificacin del relevamiento de datos y elaboracin de los instrumentos metodolgicos En esta fase hay que llevar a cabo las siguientes tareas tentativas: a. Establecimiento de un contacto fluido con las autoridades locales, a fin de concertar acuerdos programticos y llegar a compromisos en cuanto

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Captulo 2. Herramienta de diagnstico a las acciones de colaboracin pertinentes para la obtencin de los datos necesarios. D.3. Sistematizacin y anlisis de los datos obtenidos Sistematizacin de los datos a travs de la utilizacin de bases de datos y tcnicas de procesamiento de datos cualitativos y anlisis cruzado de los datos cualitativos y cuantitativos. D.4. Realizacin de informes Estos informes estarn destinados a transformarse en insumos para la elaboracin de polticas pblicas y para la elaboracin de los instrumentos necesarios en el estudio de diagnstico de los servicios y operadores de justicia. a. Elaboracin de informes sobre la situacin concreta del acceso a la justicia en el nivel local.

b. Establecimiento de contactos con la mayor cantidad posible de agentes estatales pertenecientes a distintas esferas gubernamentales que revisten en las diversas reas, instituciones, programa y proyectos vinculados a la cuestin del acceso a la justicia, con el objetivo de tomar contacto y establecer una red de comunicacin entre ellos y con el equipo coordinador. Una vez identificados y contactados los responsables de cada una de las reas e instituciones, es importante establecer vnculos con aquellos funcionarios y empleados que se ocupan directamente de la gestin de los dispositivos de acceso a la justicia. c. Establecimiento de contacto con los lderes de las organizaciones de la sociedad civil (organizaciones de derechos humanos, organizaciones para la promocin de derechos de las mujeres, indgenas, migrantes, etc.) que brindan a la poblacin algn tipo de asistencia en materia de acceso a la justicia. d. Establecimiento de contacto con las autoridades de las instituciones tradicionales existentes (lderes de las comunidades indgenas y otras asociaciones comunitarias, etc.). D.2. Relevamiento de datos en el terreno Para esta fase se requiere haber llevado a cabo las siguientes tareas tentativas: a. Elaboracin de la pauta para realizar entrevistas y/o encuestas a los funcionarios, lderes sociales y representantes de las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades tradicionales. b. Elaboracin de la pauta para realizar entrevistas y/o encuestas individuales a los ciudadanos sobre sus necesidades en relacin con acceso a la justicia y el tipo de problemas legales a los que se enfrentan. c. Organizacin de actividades que permitan la discusin de los aspectos concretos y cotidianos de las dificultades del acceso a la justicia con actores de la sociedad civil, funcionarios y representantes de organizaciones, con la metodologa de grupos o talleres focales. Estas son las dinmicas mediante las que resultaran ms fcilmente identificables las necesidades jurdicas no percibidas de la poblacin.

E.

Aspectos metodolgicos

En cuanto a la metodologa para el relevamiento de los datos, la misma se compone de dos elementos centrales: la dimensin cuantitativa y la dimensin cualitativa. La primera consiste en una serie de datos duros, en tanto que la segunda supone la descripcin de problemas y situaciones a partir de la informacin proporcionada por los entrevistados. La dimensin cuantitativa requiere el relevamiento de una serie de datos estadsticos en tanto que los aspectos cualitativos deben ser indagados a partir de la formulacin de preguntas abiertas y la realizacin de talleres focales que permitan a grupos de ciudadanos poner en discusin qu significa acceder realmente a la justicia e identificar los obstculos concretos que ellos encuentran para el ejercicio de los derechos tanto individuales como colectivos. Ambos tipos de datos pueden ser relevados a partir de un protocolo de entrevista que debe ser administrado por profesionales con entrenamiento en el trabajo de campo, con capacidad para adaptar el cuestionario a las caractersticas especficas tanto de la situacin de la entrevista como del entrevistado (ver ANEXOS, pauta de Entrevista a Pblico Usuario). La informacin obtenida se procesa a travs de dos herramientas. Los datos duros deben ser volcados a una base de datos, a fin de obtener nmeros generales de las caractersticas demogrficas y socioeconmicas de la poblacin (ver ANEXOS, Base para el Procesamiento de los Datos). Los datos cualitativos, por su parte, deben ser procesados a travs de la tcnica de descripcin de problemas y ejemplificacin con casos.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia La relacin existente entre las diferentes necesidades jurdicas y el perfil demogrfico de quien las padece resulta esencial para el diseo de polticas de acceso a la justicia. Por ello, es necesario conocer los datos demogrficos bsicos de las personas participantes en el estudio de diagnstico.En cualquier caso, y sin pretender hacer una enumeracin exhaustiva, es necesario conocer los datos demogrficos bsicos que se enuncian a continuacin: edad, sexo, lugar de nacimiento, lugar de residencia, estado civil, nivel educativo, ocupacin, nmero de hijos, grupo tnico.

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consiste en aprovechar los servicios de justicia prximos al ciudadano para establecer un mecanismo ininterrumpido de recepcin de datos relativos a las necesidades percibidas por los ciudadanos y por el resto de los actores del sistema. Habr que analizar la virtualidad que presentan instituciones tales como: . . . . . . . . Jueces de Paz Casas de Justicia Clnicas Universitarias Juzgados itinerantes Estructuras indgenas de resolucin de conflictos Ayuntamientos Servicios de asistencia a la vctima Defensores del pueblo

F.

Establecimiento de un mecanismo permanente de seguimiento e identificacin de las necesidades jurdicas de la poblacin

Se trata de percibir las necesidades jurdicas como un conjunto de naturaleza cambiante en estricta relacin causal con las condiciones socioeconmicas y las innovaciones legislativas o los cambios en la orientacin poltica a los que se vea sometida la poblacin. Por ello, si bien tiene que existir una herramienta que sirva de punto de partida o de primer acercamiento a la realidad, y si bien la recopilacin de dichos datos no debe resultar excesivamente costosa en trminos temporales ni econmicos, la actuacin en materia de mejora de acceso a la justicia tiene que estar sustentada por una interaccin continuada con la sociedad y por la identificacin inmediata y sostenida de los cambios en materia de necesidades jurdicas. Es por ello que, independientemente de la forma que adopte la herramienta primera de diagnstico, la manera ms adecuada de plantearse la identificacin de las necesidades jurdicas de la poblacin

Hay que delimitar para cada pas en cul o cules de estos servicios ya existentes es ms viable la implantacin del nuevo sistema de recogida de datos. La propuesta de establecer el sistema de recogida de datos en una nica instancia, no constituye la nica opcin. Dado que el objetivo del mecanismo consiste, precisamente, en instaurar un mecanismo capaz de describir no slo las necesidades y sus caractersticas sino la poblacin a la que afectan y las caractersticas especficas de los condicionamientos socioeconmicos que condicionan sus efectos, podra resultar incluso ms apropiado efectuar la recoleccin de datos a travs de distintas instituciones o foros especializados estableciendo un mecanismo de coordinacin y centralizacin encargado de la gestin y la interpretacin de los mismos. Pero si esto no fuera posible, hay que centrarse en garantizar que exista una instancia lo ms prxima posible a la comunidad en la que el proceso de recogida de datos tenga lugar de forma rutinaria.

2. Estudio de diagnstico de los servicios de justicia y sus operadores

A. Planificacin del estudio
Respecto de la planificacin del estudio de los servicios de justicia y de sus operadores resulta de aplicacin lo establecido en el apartado correlativo del estudio de las necesidades jurdicas de la poblacin, con la salvedad de que en este caso, los destinatarios del sistema as como los operadores de los servicios jurdicos sern interpelados en relacin al funcionamiento y calidad de los servicios de justicia.

B. Objeto del estudio: identificacin de los servicios jurdicos de la poblacin, evaluacin de su funcionamiento y del desempeo de sus operadores.
Este estudio tiene como finalidad el mapeo y descripcin de todos los servicios jurdicos a disposicin de la poblacin, independientemente de la titularidad de los mismos. Si bien de lo que se trata es de que el Estado garantice una oferta pblica de servi-

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Captulo 2. Herramienta de diagnstico ra suponer, por tanto, un gran esfuerzo econmico ni temporal. Se presenta a continuacin un listado tentativo de las cuestiones a relevar para un correcto anlisis de la estructura . Descripcin del sistema de gobierno nacional: organizacin de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, cantidad de miembros, presupuesto nacional, etc. . Descripcin del Poder Judicial nacional y otras oficinas vinculadas al tema. Cantidad de Tribunales, Fiscalas, Defensoras oficiales, oficinas de asistencia a la vctima, etc. Caractersticas de su funcionamiento, cantidad de funcionarios, recursos, etc. . Descripcin de otras oficinas vinculadas al tema de acceso a la justicia (Ministerio de Justicia, organismos vinculados a la asistencia social, etc.). Caractersticas de su funcionamiento: cantidad de funcionarios, recursos, etc. . Descripcin del grado de descentralizacin del sistema judicial, tanto en el aspecto normativo como en los aspectos prcticos. Relacin entre la jerarqua de las oficinas judiciales existentes y la cantidad de poblacin en las distintas regiones del pas. . Identificacin y descripcin de las reformas normativas producidas en los ltimos 10 aos con relacin a los temas de acceso a la justicia (creacin de oficinas de asistencia a la vctima, reglamentaciones, disposiciones del Ministerio Pblico en la materia, etc.). . Descripcin del sistema de gobierno de las ciudades: organizacin de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, cantidad de miembros, presupuesto nacional, etc. . Descripcin del Poder Judicial local y oficinas vinculadas: Tribunales, Fiscalas, Defensoras oficiales, oficinas de asistencia a la vctima, organismos del Poder Ejecutivo (Ministerio de Justicia, etc.) que se ocupen de temas de acceso a la justicia. Presupuesto del Poder Judicial. . Descripcin de las organizaciones no gubernamentales (ONGs) vinculadas al tema de realizacin de los derechos de los ciudadanos que funcionan en el nivel local. Cantidad de organizaciones y temas especficos que atienden. Recursos con los que cuentan (presupuesto, cantidad de voluntarios, etc.).

cios capaz de dar respuesta al conjunto de las necesidades de quienes no tienen acceso a los servicios privados, la estrategia propuesta para viabilizar este objetivo pasa por el establecimiento de mecanismos de coordinacin, colaboracin y control entre las instancias pblicas y la que hasta ahora viene siendo oferta privada de servicios jurdicos. Adems, independientemente de que dichos mecanismos de colaboracin lleguen o no a ser implantados, es necesario tener toda la informacin disponible sobre mecanismos de tratamiento de conflicto y la opinin que stos le merecen a la ciudadana as como sus niveles de eficacia y calidad.

C. Campos de anlisis del estudio

Estructura de los prestatarios de los servicios de justicia
Conjunto de organismos, instituciones y autoridades Funciones facultades, composicin y dems aspectos orgnicos Proceso institucional Prcticas institucionales

Campos del estudio de servicios y operadores jurdicos

Dinmica funcional

Coordinacin institucional

C.1. Estructura de los prestatarios de los servicios En este campo se trata de abordar el contexto institucional. Lo que implica la recoleccin y el anlisis de fuentes secundarias sobre las normas vigentes y el funcionamiento de las instituciones vinculadas con el acceso a la justicia, con el objeto de determinar sus caractersticas actuales, y sobre todo, qu obstculos presentan a la hora de garantizar el acceso de la ciudadana. En esta primera etapa, y antes de entrar en el anlisis detallado de la oferta presente en la sociedad en relacin con el acceso a la justicia, se trata nicamente de tener una visin general de la organizacin estatal en torno al tema de la administracin de justicia. Es decir, de elaborar una visin de los principales cuerpos del Estado con responsabilidades en esta materia y la manera en que estn relacionados entre s y con el resto del entramado institucional. Este anlisis ser llevado a cabo a travs del estudio de las fuentes secundarias de informacin. No debe-

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia . Distincin entre las ONGs que brindan servicios de asistencia letrada de aquellas que slo prestan asesoramiento. . Descripcin de las organizaciones comunitarias indgenas, si las hubiera. Cantidad de instituciones y temas especficos que atienden. Descripcin de su estructura y su funcionamiento. Recursos con los que cuentan. Relacin con el sistema estatal de justicia. . Recopilacin de todos los documentos escritos sobre el tema acceso a la justicia disponibles a nivel local (diagnsticos, informes, etc.). . Planes nacionales y locales de atencin a diversas formas de conflictividad social, como planes contra la violencia contra las mujeres, planes de control de armas pequeas, de menores en conflicto con la ley. Presupuesto de estos planes y su relacin con el sistema judicial. . Esfuerzos o iniciativas de coordinacin interinstitucional de lucha contra distintas manifestaciones de violencia. C.2. Dinmica funcional Mientras que en el apartado anterior se analiza la parte orgnico-normativa de las instancias de justicia, mediante el anlisis de la dinmica funcional tratamos de establecer los tiempos, mecanismos y recursos humanos y materiales en los que se traduce la previsin normativa reguladora de las mismas. Se trata por tanto de establecer a travs de qu tipo de procesos y de acciones son ejecutados los servicios de justicia, quines son y cul es el perfil de sus operadores, qu tiempo y recursos requiere su funcionamiento, etc. Para ello hay que analizar dos cuestiones diferenciadas: el proceso institucional y las prcticas institucionales. :: Proceso institucional Consiste en el anlisis del funcionamiento de las instituciones, con una descripcin exhaustiva del conjunto de acciones y procedimientos que lleva a cabo cada una. En este momento del anlisis se trata de identificar para cada una de las instancias identificadas en el apartado anterior las siguientes cuestiones: a. Funcin bsica de la institucin o servicio. b. Actores intervinientes e influyentes en el desarrollo de esa funcin. c. Procesos y criterios mediante los que se desempea esta tarea. :: Prcticas institucionales

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Por prcticas institucionales hacemos referencia a las concepciones, valores e interpretaciones que sustentan los actores del sistema y los receptores de los servicios. Es la vertiente subjetiva del anlisis de los servicios de justicia del sistema. C.3. Coordinacin institucional Lo mecanismos de coordinacin institucional configuran el ltimo campo de anlisis en el estudio de diagnstico de los servicios y operadores del sistema. Las cuestiones encuadrables en este campo son las que se refieren a la identificacin de las redes de informacin interinstitucional, naturaleza de las mismas, mecanismos de derivacin de asuntos, mecanismos de monitoreo y control de unas instancias sobre otras y planificacin coordinada de la planificacin de oferta de los servicios.

D. Esferas institucionales y tipologa de los servicios

Hay que identificar los diferentes actores que actan como prestatarios de servicios jurdicos y la naturaleza y adscripcin orgnico-funcional que presenta cada una de las instancias, as como la naturaleza de sus funciones, facultades y composicin. En materia de acceso a la justicia nos encontramos con una gran pluralidad de actores pertenecientes a diferentes esferas institucionales. Con lo que hay que realizar una primera divisin por motivo de la esfera institucional a la que pertenezcan. Esferas institucionales
Organismos estatales Organizaciones de la sociedad civil Instituciones tradicionales comunitarias

D.1. Organismos estatales Para realizar un diagnstico de los servicios jurdicos brindados por los organismos estatales es necesario, como paso previo, conocer el organigrama detallado de las oficinas gubernamentales, dato que surge del informe realizado sobre el contexto institucional. En ese organigrama es preciso identificar, por un lado, todas aquellas oficinas que ofrezcan al pblico

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Captulo 2. Herramienta de diagnstico cercana a los ciudadanos, que interviene en determinados conflictos (por lo general, menores) a travs de tcnicas de conciliacin, mediacin y recomposicin de la relacin entre las partes. Estas instancias son parte de la estructura estatal de cortes y tribunales pese a las diferencias orgnico funcionales que presenten respecto del conjunto de la estructura judicial. En el nivel de los Poderes Ejecutivos , tanto nacionales como locales, encontramos en general algunos espacios donde se presta algn tipo de asesoramiento o patrocinio jurdico gratuito bien sea en general o sobre cuestiones especficas 2. En el seno de los Ministerios o Secretaras de Justicia, por ejemplo, se encuentran programas de mediacin y conciliacin, orientados a difundir estos mecanismos entre la poblacin y ofrecer servicios en esa materia, o bien programas de acceso a la justicia que buscan instalar espacios de asesoramiento en esta materia al alcance de determinados sectores de la poblacin. Una vez identificados estos programas, es importante conocer su funcionamiento y sus resultados atendiendo especialmente a su metodologa de trabajo, los alcances de los servicios que ofrece, y las caractersticas cuantitativas y cualitativas de la poblacin a la cual efectivamente llega. En el contexto de los Ministerios o Secretaras de Trabajoexisten a menudo servicios de asesoramiento y patrocinio gratuito para trabajadores en conflicto con sus patrones, y en algunos casos3 brindan asesoramiento inclusive a pequeos empresarios. Por ltimo en los ltimos aos los Poderes Ejecutivos han intensificado su atencin sobre algunas problemticas especficas vinculadas a las mujeres, los nios y las nias y los y las adolescentes. Estas oficinas pueden tener rango ministerial, estar ubicadas en el contexto de los Ministerios de Desarrollo o Asistencia Social, o similares, o bien pueden estar organizadas como institutos autnomos que dependen directamente de los Poderes Ejecutivos. En cualquier caso, es importante relevar su existencia y sus dimensiones y, sobre todo, observar todos aque-

algn tipo de asesoramiento o patrocinio gratuito, y por el otro, aquellos programas o iniciativas de ese tipo que se hayan establecido con el objetivo de facilitar a la ciudadana la realizacin de sus derechos. Una vez identificadas esas oficinas que brindan asesoramiento y/o patrocinio gratuito en las distintas esferas del Estado, sea este nacional, federal1 o municipal, es preciso realizar un relevamiento en el terreno a fin de conocerlos en la dimensin del funcionamiento concreto y cotidiano, ya que es en ese espacio donde es dable percibir los obstculos especficos que los ciudadanos encuentran cuando se acercan a estas instituciones a buscar ayuda. A continuacin se presenta una descripcin de las oficinas estatales que por lo general ofrecen algn tipo de servicio en materia de acceso a la justicia, as como algunas sugerencias, tambin tentativas, acerca de cmo abordar el relevamiento de datos y qu observar.
Cortes y tribunales Poderes Ejecutivos Programas de mediacin y conciliacin o programas de acceso a la justicia Ministerios o Secretaras de Trabajo Programas mujeres, ni@s y adolescentes Polica Defensa Pblica Defensoras del pueblo

Servicios estatales

Evidentemente las instancias estatales de prestacin de servicios jurdicos de mayor visibilidad son las cortes y los Tribunales de justicia. Sin embargo, a la hora de recabar la informacin relativa a los mismos, no debemos olvidarnos de que no todas las instancias judiciales tienen el mismo nivel de formalizacin ni son igualmente visibles. En este sentido, la justicia de paz de los pases latinoamericanos puede ser caracterizada como una justicia de proximidad,

1 El nivel estadual o provincial adquiere importancia slo en aquellos pases de organizacin federal; en los pases de organizacin unitaria, los Estados suelen ser meras divisiones territoriales pero las instituciones son delegaciones de las existentes en el nivel nacional. 2 Es necesario aclarar que los ejemplos que se presentan a continuacin no son en absoluto exhaustivos; en el contexto de las unidades de anlisis es posible encontrar otro tipo de programas de este estilo, los cuales pueden ser analizados siguiendo el esquema metodolgico propuesto. 3 El Ministerio de Trabajo de la Nacin, de Argentina, brinda un servicio de este tipo y en algunos casos presta asesoramiento en materia de derechos laborales inclusive a pequeos empresarios que se acercan a solicitar informacin.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia llos elementos que se orientan a encarar el problema del acceso a la justicia de estos grupos especficos. Por ltimo, en algunos pases son las policas nacionales o locales las que ofrecen servicios de asistencia gratuita para grupos vulnerables, lugares que se constituyen en verdaderos espacios de acceso a la justicia para la poblacin4. En el contexto de los Poderes Judiciales, por su parte, los Ministerios Pblicos de la regin, sobre todo despus de las reformas judiciales llevadas a cabo en la dcada de los 90, han creado o fortalecido ciertas oficinas que brindan algn tipo de asesoramiento y patrocino gratuito. Por lo general son oficinas de asistencia a la vctima, y ofrecen una variada gama de servicios a los ciudadanos. En primer lugar, las vctimas de los delitos encuentran all un lugar de contencin, que se brinda por lo general a travs de trabajadores sociales y psiclogos entrenados para tal fin. Pero adems, las reformas han previsto que sea este el lugar desde el cual la vctima pueda colaborar con la investigacin5. En los hechos, ello no ha funcionado de esta manera y algunas oficinas se limitan a la tarea de contencin. La defensa pblica oficia tambin de auxiliar de la ciudadana para el acceso a la justicia. El perfil ms ntido en este sentido es el de la defensa pblica, que en muchos pases funciona como el nico patrocinio letrado disponible para personas sin recursos econmicos. Existe tambin una serie de organismos autnomos que ofrecen servicios de acceso a la justicia. Las Defensoras del Pueblo y lugares similares, por ejemplo, son espacios que en las ltimas dcadas, todos los pases de Amrica Latina han incorporado esta figura institucional a sus legislaciones, y su funcionamiento ha dado importantes resultados. No sera conveniente incluir la resolucin de conflictos en el mbito escolar? Hay experiencias interesantes en ese sentido a rescatar, normalmente llevadas a cabo por los Ministerios de Educacin. D.2. Las organizaciones de la sociedad civil
Organismos de derechos humanos

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Organizaciones de la sociedad civil

Organizaciones de defensa de los derechos ciudadanos Universidades Organizaciones de base Iglesias

Dentro de las organizaciones de la sociedad civil tenemos, en primer lugar, los organismos de derechos humanos, que han jugado un papel muy relevante en la lucha por el respeto de los derechos en la regin desde la poca de las dictaduras militares. Estos organismos cuentan, por lo general, con abogados que brindan algn tipo de asesoramiento y patrocinio gratuito a determinadas personas, habitualmente personas que sufren violaciones de sus derechos humanos (vctimas de violencia institucional, vctimas de violencia de gnero, migrantes, personas presas, etc.). Asimismo, debe relevarse la existencia de las distintas organizaciones de defensa de los derechos ciudadanos que brindan servicios jurdicos gratuitos a la comunidad, y por lo generan se hallan especializadas en algunos temas especficos. Las universidades cuentan, en la mayora de los casos, con consultorios jurdicos gratuitos que sirven al doble propsito de entrenar a los estudiantes en la prctica forense y de brindar a la ciudadana un servicio pblico. Existen organizaciones de base, vinculadas a sindicatos, trabajadores ocupados o desocupados, campesinos, que tambin ofrecen a menudo servicios de asesoramiento jurdico. Algunas iglesias suelen tener tambin algn espacio de asesoramiento para sus fieles.

4 Es el caso de Bolivia, por ejemplo, donde la Polica Nacional ha desarrollado un servicio de asistencia en casos de violencia familiar que en la prctica se ha convertido en un espacio de asesoramiento jurdico permanente, tanto que el reclamo de su directora es la necesidad de contar con abogados entre los recursos humanos, ya que muchas veces las consultas en temas jurdicos exceden la capacidad de respuesta de la institucin (ver Informe sobre el Acceso a la Justicia en Amrica Latina, PNUD, 2004). 5 El caso de la oficina de la asistencia a la vctima de la Fiscala General de Departamento Judicial de San Martn es un ejemplo de esto.

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Captulo 2. Herramienta de diagnstico E.2. Relevamiento de datos en el terreno Para esta fase se requiere haber llevado a cabo las siguientes tareas tentativas: a. Relevamiento de datos sobre el funcionamiento a travs de la tcnica de observacin no participante, lo que significa que el/la relevador/a concurrir a las instalaciones de la oficina donde se atiende al pblico por un perodo mnimo de una semana y all tomar nota de la forma en que se proporciona atencin a la demanda (ver ANEXOS, pauta de Observacin a los Servicios Jurdicos). Aclarar si hay que informar que se est haciendo ese estudio o no a las y los observados. b. Elaboracin de la pauta para realizar entrevistas a los funcionarios, lderes sociales y representantes de las organizaciones de la sociedad civil y las comunidades tradicionales. c. Elaboracin de la encuesta que se administrar al pblico usuario de los servicios de asistencia jurdica gratuita, para lo cual se recabar informacin especfica a travs de entrevistas a los operadores de los servicios jurdicos gratuitos. Y los que no acceden a esos servicios? d. Con la informacin obtenida a travs del relevamiento precedente se elaborar un informe descriptivo que servir de insumo para la elaboracin del cuestionario para las entrevistas a los funcionarios y responsables institucionales. e. Elaboracin de una pauta para la realizacin de entrevistas a los funcionarios responsables (ver ANEXOS, pauta de Entrevista a Operadores). E.3. Sistematizacin y anlisis de los datos obtenidos La sistematizacin consiste en el procesamiento y anlisis de los datos a travs de la utilizacin de bases de datos y tcnicas de procesamiento de datos cualitativos y anlisis cruzado de los datos cualitativos y cuantitativos. E.4. Realizacin de informes Estos informes estarn destinados a transformarse en insumos para la elaboracin de polticas pblicas y para la elaboracin de los instrumentos necesarios en el estudio de diagnstico de los servicios y operadores de justicia.

D.3. Las comunidades tradicionales En aquellos pases en que existe poblacin indgena, las comunidades conservan a menudo una serie de mecanismos de resolucin de conflictos sobre la base de las pautas tradicionales. Ellos forman parte tambin de ese gran dispositivo de acceso a la justicia que se mencionaba antes. Es por eso que la realizacin de un diagnstico debe incluir el conocimiento del funcionamiento de estas instituciones tradicionales y el tipo de servicio que brindan a los ciudadanos. Por lo general, estas instituciones tradicionales estn orientadas a la resolucin pacfica de conflictos6, utilizando para ello mecanismos de composicin y compensacin a travs del acercamiento de las partes.

E. Fases del estudio de diagnstico de los servicios jurdicos

Las fases en este estudio son las mismas que las identificadas para el estudio de diagnstico de las necesidades jurdicas de la poblacin.
Planificacin del relevamiento de datos y elaboracin de los instrumentos metodolgicos Relevamiento de datos en el terreno Sistematizacin y anlisis de los datos obtenidos Elaboracin de indicadores de seguimiento Realizacin de informes

Fases del estudio de diagnstico de las necesidades jurdicas

E.1. Planificacin del relevamiento de datos y elaboracin de los instrumentos metodolgicos En esta fase hay que llevar a cabo las siguientes tareas tentativas: a. Elaboracin de un mapa de las distintas instituciones estatales, no gubernamentales y comunitarias existentes. b. Elaboracin de un mapa de la totalidad de las oficinas y programas estatales que brindan algn tipo de asesoramiento y/o patrocinio jurdico gratuito.
6 Caso de Guatemala.

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reas de incidencia para la elaboracin de polticas

carecen -en su gran mayora- de posibilidades (escasez de recursos humanos y de recursos econmicos) para dar asistencia jurdica a todos sus ciudadanos. Por lo cual, estos "grupos - meta" resaltan las prioridades que debe establecer una poltica de acceso. Adems, permite reorientar gran parte de sus recursos a dar una respuesta a los que menos tienen, o a aquellos que estn ms proclives a ser excluidos. Otro de los aspectos a destacar en las reas de incidencia y los programas detectados es que stos forman parte de "sub-polticas sustantivas e instrumentales" dentro de la formulacin de la poltica de acceso ms general. Si bien esta clasificacin es til en la medida de diferenciar el "qu" y el "cmo", muchas veces las sub-polticas pueden ser a la vez instrumentales y sustantivas lo que puede generar algn tipo de confusin. Sin embargo, esta distincin permite explicar las diferencias de niveles que se encuentran en los programas que se presentan. Tambin vale la pena destacar que los programas deben ser preferentemente orientados por los usuarios que el Estado decide priorizar. As, y slo para ejemplificar, generar un servicio de asistencia jurdica gratuita o ejecutar un programa de apoyo en casos de violencia domstica son algunas de las medidas que el Estado debera privilegiar cuando se encuentra frente al desafo de construir una poltica de acceso integral. Por ltimo, y si bien esta idea se desarrollar en el prximo captulo, es necesario que una poltica pblica tenga un responsable directo y claramente identificado para que la formule y la ejecute. En otras palabras, si bien es indiscutible que las polticas

Identificar reas de incidencia, programas y acciones para la elaboracin de polticas pblicas de acceso a la justicia tiene por finalidad proporcionar al funcionario una gua simple y concreta que le permita satisfacer, en primer lugar, las demandas de los ciudadanos / usuarios. No obstante la sencillez con la que puede estar elaborado este captulo, no significa sustraerle complejidad a la formulacin de polticas de acceso ni brindar al lector slo una descripcin de una multiplicidad de programas de acceso a la justicia. Antes bien, pretende demostrar las diferentes aristas que presenta el fenmeno del acceso aunado a la necesidad de sealar que se debe privilegiar tanto algunas reas de incidencia como algunos programas para poder construir una poltica aceptable. Para ello, existen medidas que son transversales a la elaboracin de cualquier poltica de acceso, tales como la desmonopolizacin, la desjudicializacin, y la descentralizacin. Por la escasez de recursos, los Estados deben priorizar algunas medidas sobre otras, y por ende, deben elegir beneficiar a algn sector. Sostenemos en este manual que la eleccin debe estar dada, en primer lugar, por la pertenencia de las personas a sectores de bajos recursos y, en segundo lugar, por la membresa a los grupos llamados vulnerables, que por ser tales, exigen acciones diferenciadas del Estado. Es as que si bien uno de los presupuestos de los que se parte para la elaboracin de la poltica pblica de acceso a la justicia es que una de sus caractersticas primordiales es la universalidad, desde una perspectiva realista los pases latinoamericanos y caribeos

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Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas cia. stas son algunas vas de accin dirigidas focalizadamente a mejorar algn aspecto del acceso, las que su vez son desglosadas en programas que tienen previsto ejecutar determinadas acciones. Por razones de importancia y utilidad sealamos tres reas de incidencia. Dentro de stas, hemos seleccionado veintitrs programas, que en cada caso, y dependiendo del contexto (pas, ciudad, caractersticas generales, resultados del diagnstico, etc.) debern ser evaluados y priorizados para dar las mejores respuestas a la situacin de cada uno de los lugares. reas de incidencia para la elaboracin de Polticas pblicas de acceso a la justicia
1. Ampliacin de la cobertura de la justicia estatal 2. Mayor cobertura de la justicia no estatal y de prcticas comunitarias 3. Polticas dirigidas a grupos vulnerables y especficos.

pblicas deben estar a cargo del Estado, el "Estado" es lo suficientemente abstracto e indeterminado como para provocar perplejidades o generar zonas grises a la hora de identificar a responsables concretos. Por otra parte, no slo el Estado -o lo que es lo mismo, las instancias gubernamentales- presta servicios de acceso a la justicia. Tambin las instancias no gubernamentales y algunas prcticas comunitarias pueden convertirse en bocas de acceso a la justicia. No obstante, la articulacin de todas las instancias tambin debe contar con un responsable preciso, y es al Estado a quien le corresponde llevar adelante esa tarea, supervisando los diferentes servicios y evitando a su vez la dilapidacin de recursos y la duplicacin de los mismos. A continuacin, presentamos potenciales reas de incidencia para la elaboracin de polticas pblicas que clarifican cules son las tareas que pueden realizarse para mejorar la calidad del acceso a la justi-

1. Ampliacin de la cobertura de la justicia estatal

Una de las obligaciones del Estado es la administracin de justicia. Esta obligacin no slo se satisface con la existencia de tribunales sino que deben tender a que las instancias de justicia se encuentren cercanas a sus usuarios, y que puedan prever la mayor diversidad de conflictos que potencialmente pueden presentarse. Los servicios de justicia actualmente tienden a cubrir todo el territorio del Estado, en el entendido que a mayor desconcentracin, mayor calidad de los servicios que se prestan. Pero no slo la ampliacin de la cobertura de la justicia formal es geogrfica, sino que actualmente han tomado mayor importancia otros temas (para ejemplificar, vctimas o litigios de inters pblico) que estn encontrando canales diversos para manifestarse. Este conjunto de programas va tomando forma y requiere de una coordinacin ajustada para no solaparse y as poder realizar una genuina cobertura en todo el pas. Demanda tambin una planificacin coherente con los diagnsticos elaborados en su momento. Esto significa que no todos los programas deben implementarse simultneamente, sino que deben correlacionarse con las necesidades detectadas. La ampliacin de la cobertura de la justicia estatal requiere la planificacin y elaboracin de lneas claras de accin que tengan por finalidad la descentralizacin, desformalizacin y articulacin de las medidas para dar respuestas a los conflictos (una vez ya producidos) y que recreen una oferta de los servicios de justicia que se acerque a los ciudadanos, abandonando el viejo esquema de una justicia centralizada (sin ir ms lejos pensar en los "modelos de ciudades judiciales" como la contra-cara de esta propuesta) que profundiza la distancia entre los usuarios del servicio y quienes lo administran. Un requerimiento importante a la hora de planificar medidas de acceso a la justicia estatal tiene que ver con la determinacin de los potenciales beneficiarios. Si bien las polticas de acceso, tal como ya ha sido destacado, tienen una pretensin de universalidad, son las personas de escasos recursos las que deben ser privilegiadas, entendiendo que el Estado debe garantizar una cobertura jurdica a los que menos tienen o a aquellos grupos con caractersticas especficas que los convierten en vulnerables. Los programas que se presentan a continuacin no constituyen una lista exhaustiva, y tampoco han sido jerarquizados en orden de importancia, debido a que cada uno de los Estados deber encargarse de esta tarea de acuerdo a su propio contexto.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia Ampliacin de la Cobertura Estatal: Programas
Justicia de paz Casas de Justicia Defensa Penal Pblica Oficinas de Asistencia a la Vctima Tribunales Vecinales Jueces itinerantes Mercado de abogados Servicio jurdico gratuito

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Constitucin de 1993 los jueces de paz deben provenir de la eleccin popular. Y en la Ley Orgnica del Poder Judicial se establece que el juez de paz es esencialmente juez de conciliacin, est facultado para proponer alternativas de solucin a las partes con el fin de facilitar este proceso. De la experiencia de esta institucin en el Per puede concluirse que los jueces de paz cumplen un rol fundamental al dar pronta solucin a los conflictos que se presentan. Actividades: . Formulacin de una ley que contemple la existencia de los Juzgados de paz o la ampliacin de sus competencias, segn sea el caso. . Difusin en las ciudades de cules son los alcances de la justicia de paz, cules son sus rasgos fundamentales, y cules son los servicios que ofrece al ciudadano. . Capacitacin a los jueces de paz sobre las caractersticas de sus funciones y sus competencias.

a. Justicia de paz
Descripcin: La justicia de paz, de equidad o de concordia, consiste en el segmento del sistema judicial directamente vinculado a la resolucin de los conflictos inmediatos de los ciudadanos sobre la base de jueces cercanos a los vecinos, que actan mediante audiencias orales y publicas, muy simples y desformalizadas, y utilizando criterios de composicin del conflicto o equidad. Pueden depender del Poder Judicial, del municipio o ser electivos. De todos modos, lo central es el modo en que resuelven conflictos y no tanto su procedencia o su carcter lego o profesional. Por lo general, tiene asiento en reas rurales o en zonas alejadas de las capitales o ciudades importantes. Objetivos: a. Brindar un servicio de justicia al ciudadano ms accesible, cercano, con conocimiento de su contexto y sus problemas. b. Administrar justicia en materias diversas, lo que lo transforma en una persona con competencia para resolver diferentes tipos de conflictos. c. Superar la falta de credibilidad del Poder Judicial, ya que los jueces de paz han sido elegidos por su comunidad para lograr que las reglas de convivencia se respeten. Puntos crticos: . Una potencial burocratizacin y formalizacin de los Juzgados de paz, lo que finalmente lo convertira en un obstculo al acceso. . Ser considerado una justicia de "segunda categora", dado que en ocasiones los jueces no son letrados, lo que hace poco confiable su tarea. . Contar con competencias limitadas debido a leyes deficitarias que los encorsetan en sus posibilidades de resolver todos los conflictos. Buena experiencia: En Per, alrededor del 80% de los jueces son legos, slo el 20% son jueces profesionales. De acuerdo a la

b. Casas de Justicia
Descripcin: Las Casas de Justicia son aquellas instancias que prestan un servicio al usuario de asesoramiento jurdico y orientacin, privilegiando la desjudicializacin de los conflictos, a la vez que le brindan informacin y contencin. Generalmente su servicio est dirigido a atender grupos vulnerables, aquellos que por su condicin no pueden acceder al servicio de administracin de justicia, y dentro de sta se maximiza la utilizacin de mtodos de resolucin alternativos y la aplicacin de mecanismos desformalizados. Objetivos: a. Descentralizar los servicios de asistencia jurdica. b. Resolver la mayora de los conflictos extra-judicialmente. c. Brindar una respuesta pronta, ya sea que sta pueda ser la solucin de los conflictos o en su caso la derivacin a otra instancia. Puntos crticos: . La formacin del equipo de trabajo. Si no conocen el contexto, son cohesionados y tienen experiencia, el funcionamiento se complica. . El modelo de la casa de justicia. Es preciso combinar la asistencia interdisciplinaria del ciudadano junto con algunos aspectos de organizacin interna. Si este equilibrio no se produce, el modelo no es el adecuado. . La construccin de una red de derivacin, que tambin se comprometa con el caso si ste no puede ser solucionado en la casa de justicia. Si esta red es deficitaria es poco probable que la res-

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Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas puesta a los problemas que se presentan sea satisfactorio. caso u otro, los servicios jurdicos se prestan sin costo para el requirente. Objetivos: a. Asegurar la vigencia de las garantas establecidas en el sistema normativo para el imputado. b. Salvaguardar los derechos del imputado y proveer la informacin que ms favorezca a su caso. c. Controlar el trabajo policial. Puntos crticos: . Escasos mecanismos de control de los defensores priorizando los intereses del imputado. . Encontrar el mejor diseo institucional que asegure la comunicacin defensor - imputado. . Identificar cul es el mejor modelo para implementar en la defensa; si el modelo privado, el pblico o los sistemas mixtos. Buena experiencia: La Defensa Pblica en Chile desde la reforma se configura como un sistema mixto formado por un lado por abogados profesionales. Por el otro, se crea un fondo nacional de la Defensa Penal Pblica destinado a licitarse en concurso pblico entre estudios de abogados privados que deseen competir entre s, para completar el servicio que la defensa presta. Este nuevo esquema de defensa penal mixta ha resultado satisfactorio en la medida en que puede garantizar de mejor manera que los imputados cuenten con un defensor de calidad para tutelar sus derechos. En la IX Regin, la Defensora Regional se muestra eficiente en la asignacin de recursos. As, han contratado equipos de investigadores privados, asistentes sociales y hasta un perito calgrafo1. Actividades: . Recabar informacin de los sistemas de Defensa Pblica Penal. . Realizar una estimacin de la oferta y la demanda del servicio para hacer una proyeccin del diseo institucional adecuado. . Promover la independencia funcional de la Defensa Pblica Penal.

Buena experiencia: Las Casas de Justicia en Colombia, a nivel nacional, son centros multiagenciales de informacin, orientacin, referencia y prestacin de servicios de resolucin de conflictos, donde se aplican y ejecutan mecanismos de justicia formal y no formal. All, el usuario es atendido de manera amable, eficaz y gratuita, dando una respuesta centralizada a sus inquietudes, basada en la accin coordinada y solidaria de sus funcionarios. A travs de la presencia de distintos organismos estatales y privados se logra no solo la presencia efectiva del Estado para la prestacin del servicio pblico de justicia, sino que tambin se han desarrollado de manera cada vez ms extendida los MASC (Mecanismos Alternativos de Solucin de Conflictos), que han permitido que se empiece a crear una cultura del arreglo de las diferencias sin tener que iniciar largos y costosos procesos judiciales que al final dejaban exhaustas a las partes y en muchas ocasiones insatisfechas con los resultados de las mismas. Como cambio se les ha propuesto por la va de las Casas de Justicia y Paz, formas ms rpidas, econmicas y no por ello, menos "justas", que solventan las discrepancias entre las personas. Actividades: . Identificacin de instancias oficiales y no oficiales para derivar los casos que no puedan ser solucionados en la Casa de Justicia. . Capacitacin del equipo de trabajo de la Casa de Justicia . Seleccin de los lugares ms adecuados, teniendo presente las necesidades jurdicas insatisfechas y la cantidad de habitantes, para montar las Casas de Justicia.

c.

Defensa Penal Pblica

Descripcin: Entendemos por Defensa Penal Pblica a los distintos sistemas que permiten que una persona de escasos recursos pueda contar con los servicios de un abogado en materia penal. Este servicio puede ser prestado por abogados contratados por el Estado como funcionarios o por servicios temporales, o pueden pertenecer a colegios de abogados, universidades o asociaciones civiles. Tambin es posible organizar sistemas mixtos que coordinen los aportes del Estado con los de otras organizaciones. En un

d. Oficina de Asistencia a la Vctima

Descripcin: Las vctimas han cobrado paulatinamente cada vez ms importancia en el proceso penal, dejando paso a ciertas instancias que se ocupan especficamente de ellas. Es as que las oficinas de asistencia a la vc-

1 Ver Andrs Baytelman, Proyecto de seguimiento de los procesos de Reforma Judicial en Amrica Latina. Informe Preliminar de Chile, en www.cejamericas.org

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia tima son aquellas dependencias que le brindan contencin, asesoramiento jurdico, que escuchan puntualmente sus reclamos y que los orientan sobre el mejor camino a seguir. Eventualmente, tambin pueden ofrecerle apoyo psicolgico cuando la gravedad del conflicto as lo requiera. Objetivos: a. Proveer de asistencia jurdica, psicolgica y social a las vctimas de cualquier delito. b. Ofrecer atencin y seguimiento del caso a largo plazo. c. Ofrecer atencin especializada en delitos especficos, tales como violencia sexual. Puntos crticos: . Los escasos recursos muchas veces no permiten atender y dar seguimiento a todos los casos que se presentan. . Su dependencia del Ministerio Pblico, cuando as ocurre, produce un sesgo en la determinacin de quin o quines pueden ser atendidos. . Falta de capacitacin del personal, cuando atienden en su mayora casos muy conflictivos como violencia domstica o intrafamiliar y violencia sexual. Buena experiencia: El Centro de Asistencia a la Vctima de delitos penales de la Fiscala Departamental de San Martn, provincia de Buenos Aires, Repblica Argentina, tiene una estructura formada por un rea social de la que dependen el Centro de Asistencia a la Vctima, la oficina de mediacin y aquella destinada al rea civil. Las dos primeras funcionan coordinadamente y se encuentran dirigidas por uno de los secretarios a cargo del rea Social. Para fines de 2003 contaba con once profesionales: seis abogados (incluido el coordinador), tres trabajadores sociales y dos psiclogos. Todos ellos han cursado una maestra sobre mediacin de conflictos que se dicta en una universidad pblica del Gran Buenos Aires, con la cual tambin tienen un convenio de pasantas, que les permite multiplicar sus recursos. Como puede observarse, las tres oficinas estn coordinadas por abogados. Reconoce los problemas de estar centralizado en San Martn relacionados con el acceso a la justicia. Si bien el fiscal general est de acuerdo con la descentralizacin territorial, no acepta que sta se haga con financiacin de los municipios porque puede haber intereses cruzados a la hora de investigar ilcitos. Trabajan a travs de la multiplicidad de intervenciones, con diferente modo de abordaje. Crearon un red autnoma. Convocaron a todas las oficinas judiciales involucradas, ONGs, municipios, etc. Armaron una red local que tiene un equipo de coordinacin. En la oficina hay un especialista en redes que forma

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parte de este equipo. El trabajo de stos es voluntario. La evaluacin de la oficina es muy buena, y est completamente insertada en la comunidad. Actividades: . Difusin de la Oficina de Asistencia a la Vctima a la ciudadana. . Determinacin de los alcances de la oficina y clarificacin de sus servicios. . Formulacin de una norma o reglamento que garantice su permanencia.

e.

Tribunales Vecinales

Descripcin: Vinculados directamente a problemas de vecindad, pequeos contratos o uso de los espacios pblicos en especial en grandes urbes. Al igual que los jueces de paz actan mediante procedimientos simples, orales, pblicos y que no requieren asesoramiento de abogados. Pueden estar formados por legos, letrados o bajo formas mixtas. Como se trata de un modelo que se utiliza preferentemente en zonas urbanas es importante que garanticen una cobertura de atencin horaria amplia para que la gente pueda utilizarlos fuera del horario de trabajo. Objetivos: a. Superar las restricciones en el acceso a los mecanismos instituidos para solucionar las controversias a travs de un procedimiento gil y sencillo, descentralizado y cercano al ciudadano. b. Incentivar la participacin ciudadana a travs de mecanismos tendientes a involucrarlos en la solucin de los conflictos en sus propias comunidades. c. Dirimir los conflictos vecinales para armonizar la convivencia barrial y alcanzar la pacificacin social. Puntos crticos: . La implementacin de la Justicia Vecinal cuando en muchos casos no existe una cultura jurdica de participacin directa de ciudadanos comunes en la solucin de los conflictos. . La instrumentacin de lo dispuesto, por lo general, en normas constitucionales que contemplan la administracin de justicia a travs de tribunales vecinales, pero que no bajan a la legislacin secundaria. . La monopolizacin por parte de los abogados de todo lo atinente al sevicio de justicia, y su resistencia de que ciudadanos que no son abogados puedan resolver controversias.

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Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas el proyecto del Tribunal de Justicia de San Pablo para resolver los problemas. As, la orientacin jurdica y la atencin de personas que no poseen condiciones de acceder al sistema de justicia clsico son los objetivos principales de este proyecto. Como acontece en todo juzgado especial civil, se busca el consenso. El Tribunal de Justicia de San Pablo como un juzgado itinerante est dando soluciones rpidas a los conflictos. El pensamiento que un juzgado itinerante es un mecanismo paliativo, en vista principalmente del alto costo de la justicia, y tambin con el objetivo de desagotar el sistema de justicia mediante la resolucin de la mayora de conflictos a travs de la conciliacin entre las partes. Busca, principalmente, la interaccin con otros servicios que promueven la ciudadana, potencializando los mecanismos de prevencin entre otros. Actividades: . Campaas de difusin de los alcances de la justicia itinerante. . Identificacin de los centros urbanos o semiurbanos que presentan la necesidad del servicio. . Articulacin de alianzas con otros servicios de justicia.

Buena experiencia: En San Pablo, Brasil, las causas federales de bajo contenido econmico y menor potencial ofensivo (penas inferiores a dos aos) estn bajo la competencia de tribunales de pequeas causas civiles y penales. Dentro de este lmite establecido, se encuadran cerca del 90% de las causas. Las causas juzgadas por estos tribunales no llegarn entonces a los tribunales regionales federales y a los Tribunales Superiores de Justicia, disminuyendo la sobrecarga de trabajo. Adems, la informalidad de la tramitacin judicial aligera la resolucin de los casos. Actividades: . Formulacin de una ley que contemple claramente los lmites de su competencia y la integracin de los tribunales vecinales. . Informar y ensear a la comunidad cules son sus derechos y cmo hacerlos respetar. . Organizar el funcionamiento del tribunal vecinal, con una impronta netamente conciliadora.

f.

Justicia itinerante

Descripcin: El propsito de la justicia itinerante es reducir la distancia ente la justicia y la poblacin residente en zonas urbanas o barrios perifricos, carentes de servicios pblicos y de informacin sobre sus derechos. El acceso de la poblacin a la justicia est dificultado sobre todo por una cuestin cultural y por la creencia de que la justicia slo funciona para los ricos, o por estar situadas en reas urbanas, en general en el centro de las ciudades, de difcil acceso para los ciudadanos de la periferia. Objetivos: a. Acercar la justicia a la poblacin mediante la instalacin de esta suerte de justicia "ambulante". b. Descentralizar los servicios de administracin de justicia para alcanzar la equidad en el servicio. c. Proveer de informacin a la poblacin sobre cules son sus derechos. Puntos crticos: . Sostener el servicio itinerante en el tiempo. . Proveer jueces de calidad para que resuelvan los conflictos en las zonas carenciadas. . Generar credibilidad y legitimidad a este tipo de justicia de cara al ciudadano. Buena experiencia: La prevencin de los conflictos en su origen, la garanta del acceso a la justicia y la promocin de la inclusin social y el estmulo de la participacin solidaria de la comunidad es la estrategia utilizada por

g. Mercado de abogados
Descripcin: Existe en la mayora de nuestros pases un nmero considerable de abogados. Se ha producido, en general, un crecimiento sin control de las escuelas de leyes, de tal manera que la incorporacin de nuevos abogados es permanente. Pero paradjicamente, existe un nmero creciente de personas indefensas para quienes acceder a un abogado de confianza y de buena calidad es cada da ms difcil. Objetivos: a. Regularizar el mercado de servicios legales, para garantizar la solucin de parte del problema del acceso a la justicia. b. Desarrollar un modelo de ejercicio de la abogaca para personas de escasos recursos. c. Concientizar al abogado para que no contribuya a lentificar y burocratizar los procedimientos mediante un uso abusivo del trmite. Puntos crticos: . Los colegios de abogados, que en vez de defender un mejor ejercicio profesional, muchas veces realizan una defensa corporativa y cerrada de sus miembros, en desmedro de los intereses de la sociedad. . Modificar la cosmovisin de los abogados, cuando ya se encuentran muy instalados en su rol, es

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia una tarea que requiere de un considerable esfuerzo. . Contribuir a simplificar el sistema judicial, y con l el rol del abogado, requiere de respuestas complejas no siempre fciles de articular. Buena experiencia: El Colegio Pblico de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires de Argentina, junto al Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos de la Nacin, ha puesto a rodar una camioneta en la ciudad para facilitar el acceso de la gente a la justicia, propiciar que lo haga con un letrado y con la consigna "Ponemos a la Justicia donde siempre debi estar. Al lado suyo". En noviembre de 2002 se inaugur el Centro Mvil de Orientacin Jurdica a la Comunidad (CEMOJ) que fue el resultado de la firma de un convenio con el Ministerio de Justicia, Seguridad y Derechos Humanos. Desde entonces, el Colegio lleva su mvil por la ciudad con abogados jvenes, estudiantes de derecho y equipo para dar orientacin jurdica gratuita. En l se recorrern los barrios de la ciudad derivando a la gente dnde lo necesite. Actividades: . Iniciar conversaciones con los colegios de abogados para flexibilizar sus posiciones. . Identificar abogados que puedan cubrir el segmento de poblacin que hoy queda indefensa al no contar con abogados de calidad. . Organizar talleres con asociaciones o colegios de abogados que tengan por finalidad disear un modelo de ejercicio de abogaca diferente.

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c. Privilegiar las personas de escasos recursos en la cobertura. Puntos crticos: . Montar un servicio de este tipo implica necesariamente la inversin de recursos importantes. . Garantizar la calidad del servicio tambin se convierte en un tema complejo dada la amplitud del servicio. . Realizar una cobertura jurdica completa significa tambin contar con una cantidad importante de recursos humanos. Buena experiencia: En Chile, las Corporaciones de Asistencia Judicial tienen por misin entregar asistencia jurdica social gratuita a las personas de escasos recursos. Para ello cuentan con 156 consultorios fijos, 72 oficinas de atencin, 19 consultorios mviles, Centros de Mediacin en las ciudades de Iquique, Valparaso, Concepcin, Temuco y Puerto Montt; y Centros de Atencin a Vctimas de delitos violentos en Via del Mar, Talcahuano y Temuco que en total cubren 285 comunas del pas Son corporaciones de Derecho Pblico relacionadas con el Ministerio de Justicia a travs de sus Consejos Directivos, que son presididos por el secretario regional ministerial de justicia, de la regin que cubre la respectiva corporacin. Actividades: . Realizar un relevamiento de cules son los principales lugares en donde instalar los centros de servicio jurdico. . Llevar adelante campaas de difusin de los servicios que se presta (asistencia jurdica, patrocinio, etc.) . Compatibilizar el servicio con aquel prestado por organizaciones no gubernamentales.

h. Servicio jurdico gratuito

Descripcin: El servicio jurdico gratuito, junto con la Defensa Pblica Penal, est pensado para dar cobertura institucional a todos los ciudadanos del Estado. En ese sentido, cualquier conflicto o problema ya sea civil o administrativo debe encontrar una respuesta, y esa respuesta debe ser proporcionada "sin costo alguno" por el Estado. De este modo, una frmula institucional de cobertura jurdica a la manera de una Defensa Pblica Civil o Administrativa sera un paso adelante en cuanto a materia de beneficios que brinda el Estado. Objetivos: a. Proporcionar asistencia tcnica jurdica gratuita al ciudadano. b. Realizar una cobertura jurdica amplia, que cubra la mayor parte del territorio del Estado.

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Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas

2. Mayor cobertura de la justicia no estatal y de prcticas comunitarias

No slo una mayor cobertura de justicia estatal podr resolver el acceso a la justicia. Esta ampliacin de la cobertura es insuficiente si no es complementada con prcticas comunitarias o una administracin de justicia "no oficial", que se presentan como aquellos modos de resolucin de conflictos que carecen de la rigidez y el formalismo que en la mayora de los casos son atributos de la justicia del Estado. Hace poco ms de una dcada que la as llamada justicia no estatal (o justicia indgena o justicia comunitaria) sumada a otro tipo de prcticas o experiencias comunitarias han tomado mayor auge en la resolucin de los conflictos, compartiendo "el mbito de competencia" con la justicia oficial o estatal. Esta convivencia entre dispositivos de justicia estatal y dispositivos de justicia no estatal ha distado de ser armnica, superponindose muchas veces; y en otras ocasiones la justicia no estatal ha sido tomada como justicia de segunda categora, no reconocindosele su importancia. Afortunadamente, esta tensin -aunque no diluida totalmente- poco a poco va aligerndose, dado que ya es un principio de realidad que la complementariedad de ambos servicios es evidente, y que la oferta de ambos incrementa la posibilidad de que diversos sectores puedan ver protegidos sus derechos. Es difcil hacer una lista exhaustiva de mecanismos que desde la comunidad contribuyen a garantizar los derechos ciudadanos. Sin embargo, s pueden sealarse los ms relevantes, desde la perspectiva de su desarrollo y los beneficios que le reportan a la comunidad, as tambin como desde la potencialidad que representan. Por ltimo, merece destacarse que estos mecanismos no tienen por objetivo reemplazar las obligaciones del Estado en el sentido de excusarlo de prestar los servicios de justicia. Por el contrario, y ejemplificativamente, en los casos de administracin de justicia indgena significa el reconocimiento autntico a pueblos con diferencias culturales, lo que permite el juego de diferentes instancias que se benefician recprocamente, y que en definitiva redunda en beneficio del ciudadano. En el caso de diversas prcticas comunitarias que toman el lugar del Estado en la administracin de justicia, si las iniciativas son consensuadas no tiene por qu tensionar con las instancias estatales. Tanto los foros de convivencia como los mecanismos de justicia restaurativa, slo por mencionar algunas de estas prcticas, pueden convivir con el resto de dispositivos clsicos, colaborando tambin para que la resolucin sea expeditiva. Tambin es preciso advertir que para que los beneficios recprocos se produzcan es imprescindible el trabajo coordinado de todas las instancias, formales e informales, que permitan la mayor cantidad y calidad de oferta de servicios de justicia, ya que todos sin excepcin apuntan a la pacificacin social. Por ltimo, dado que los procesos necesitan de un impulso permanente, quienes carecen de recursos para contar con el asesoramiento de un abogado o en las zonas alejadas en donde ste no puede estar presente con la frecuencia requerida, se vuelve necesario capacitar a los ciudadanos para facilitarles la realizacin de trmites burocrticos y administrativos, algunos de los cuales no involucran al sistema judicial o lo involucran de una manera muy leve, lo que contribuira de manera notable a que la defensa de sus derechos sea ms efectiva. Mayor cobertura de la justicia no estatal y de prcticas comunitarias: Programas
Justicia indgena Mecanismos de justicia restaurativa Empoderamiento de las comunidades Extensionismo jurdico vecinal Foros de Convivencia Litigio de inters pblico Responsabilidad de los abogados (pro-bono) Consultorios jurdicos gratuitos Mtodos alternativos de resolucin de conflictos Clnicas jurdicas

a. Justicia indgena
Descripcin: La existencia de justicia indgena -modos de resolucin de conflictos propios de los pueblos originariosle genera permanentemente al Estado el desafo de hacer coexistir sus propias formas de administracin de justicia con un sistema de administracin de justicia que es preexistente al propio Estado. De esta manera, conciliar los diversos sistemas es una de las tareas fundamentales de cualquier Estado que se denomine pluricultural, a la vez que colocarlas en un

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia pie de igualdad para que las respuestas a los conflictos puedan ser dadas tanto por el propio Estado como por el pueblo originario. Objetivos: a. Reconocer la existencia de un sistema de administracin de justicia diferente al sistema de administracin de justicia estatal. b. Reconocer que los pueblos indgenas poseen su propia justicia, y que sta asegura para los indgenas mejores formas de resolucin, adecuadas a sus particularidades. c. Promover la articulacin entre la justicia indgena y la justicia oficial. Puntos crticos: . La coexistencia de dos sistemas de justicia presenta grandes desafos para la conformacin del Estado, desde que ste pierde el monopolio de la administracin de justicia. . La regulacin de esta coexistencia no ha podido ser plasmada en proyectos de leyes de coordinacin que aportaron claridad a sus mbitos de competencia. . La falta de voluntad poltica, acrecentada por los temores de secesin y de fragmentacin del Estado, ha relegado slo al reconocimiento constitucional a la justicia indgena. Buena experiencia: El Programa de las Defensoras Indgenas surge para promover el acceso a la justicia en Guatemala. El concepto inicial fue el de brindar asistencia gratuita a personas de escasos recursos econmicos en el propio idioma de los involucrados. Tambin se promueve la coordinacin entre el derecho indgena y el derecho oficial. Luego de una evaluacin que destac los resultados muy favorables para la defensa legal se lograron ms fondos y as se pudieron crear diez defensoras indgenas en diferentes departamentos del pas. Los resultados del trabajo de estas defensoras son impactantes tanto en contenidos que se conservarn para continuar con el trabajo (glosarios de trminos jurdicos) como en la reduccin de personas privadas de libertad por no tener la oportunidad de defenderse. Se tienen recopilados casos paradigmticos que sirven para enfocar capacitaciones en forma de prcticas, lo que ha demostrado resultados muy superiores a las clsicas formaciones basadas exclusivamente en teora. Actividades: . Generacin de consenso alrededor de la existencia de justicia indgena y de sus alcances. . Formulacin y promulgacin de una ley de coordinacin entre la justicia indgena y la justicia oficial.

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. Consulta a los pueblos indgenas sobre el contenido de la ley mencionada.

b. Mecanismos de justicia restaurativa

Descripcin: Entendemos a la justicia restaurativa o restauradora, como un proceso donde las partes al sufrir algn tipo de delito resuelven, colectivamente, cmo abordar las consecuencias del mismo y sus implicaciones para el futuro. Los programas de justicia restauradora promueven la participacin directa de la vctima, el infractor y los miembros de la comunidad para que junto con el Estado puedan dar una respuesta frente a un conflicto humano originado por un delito. Objetivos: a. Fortalecer a la comunidad para prevenir daos mayores. b. Retomar el estado inicial antes que el conflicto se haya producido, reparando el dao que se ha ocasionado. c. Invitar a la completa participacin y al consenso. Puntos crticos: . Establecer las condiciones para que vctima e infractor puedan llegar a un acuerdo satisfactorio. . Seguimiento de este acuerdo (reparacin o servicio a la comunidad), para que se cumpla efectivamente. . Alcanzar la integracin de la justicia restaurativa a los sistemas judiciales. Buena experiencia: En Colombia, manteniendo el rgimen de la Ley 782 de 2002, que permite conceder el perdn a los miembros de la guerrilla y autodefensas que al momento de desmovilizarse no presenten requerimientos judiciales distintos al concierto para delinquir, la ley se orienta a los miembros de estos grupos responsables de delitos graves, que hayan contribuido de manera eficaz a la paz nacional. Para acceder al beneficio la persona desmovilizada debe hacer entrega de los bienes ilcitos en su poder, confesar responsabilidad en los hechos que se le imputan y otros que hubiese cometido durante su pertenencia al grupo, reparar a las vctimas y comprometerse a no volver a delinquir. Cumplidos los requisitos de la justicia en materia de investigacin, juicio y condena, los magistrados del Tribunal Superior de Distrito encargado de adelantar el proceso, podrn conceder una pena alternativa a los condenados que cumplan las condiciones de elegibilidad.

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Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas Objetivos: a. Efectivizar el uso alternativo del derecho como garanta de acceso a la justicia. b. Construir otros sujetos de derecho que tengan que ver con la diversidad social, alejndose del paradigma universalista. c. Crear nuevos mecanismos de acceso a la justicia como el de los agentes comunitarios de justicia, para ampliar las condiciones de acceso a la justicia. Puntos crticos: . El trabajo voluntario puede ser inconstante, y parte de los objetivos pueden verse debilitados si no se genera un equipo capacitado y estable. . Instalar las ONGs como intermediacin entre el Estado y la sociedad civil puede llegar a convertirse en un sobre-dimensionamiento del tercer sector. . Este tipo de proyectos requieren de un financiamiento inicial para poder llevar adelante las tareas de capacitacin. Buena experiencia: La formacin de promotores legales populares es un proyecto central de la asesora jurdica y estudios de gnero de Themis. Esta ONG, fundada en Porto Alegre, Ro Grande do Sul, Brasil, en el ao 1993, tiene como misin la ampliacin de las condiciones de acceso de las mujeres a la justicia, a travs de la creacin de nuevos mecanismos para la defensa de los derechos. Seleccionadas entre liderezas comunitarias en virtud del potencial de multiplicacin del proyecto, las futuras promotoras son capacitadas a travs de un curso con carga horaria de aproximadamente 120 horas. En esta capacitacin estn incluidas nociones bsicas de derecho, derechos humanos y funcionamiento del Estado, principalmente en el Poder Judicial y rganos esenciales de la justicia. Durante el perodo de formacin, las promotoras visitan instituciones socio-jurdicas y tribunales de justicia, Asamblea Legislativa, Delegacin de Polica, crceles, Ministerio Pblico y Defensa Pblica. Asimismo, realiza actividades didcticas como juicios simulados, representaciones teatrales y estudios de caso, con vistas a identificar las violaciones de derecho que se dan cotidianamente en la vida de las mujeres y a partir de ello indicar posibles soluciones. La experiencia ha demostrado que se trata de un significativo proceso de empoderamiento de las mujeres, que se apropian de nuevos saberes, recorren una trayectoria desde la exclusin a la inclusin. Este recorrido es el resultado de un proceso educacional, que les permite apropiarse de sentimientos de ciudadana necesarios para la defensa de sus derechos y de los derechos de otras mujeres en sus comunidades. En virtud del creciente reconocimiento pblico y poltico de este proyecto, Themis fue invitada a multiplicar la experiencia en otros diez Estados brasileos.

Cumpliendo con todos los principios internacionales propios del derecho penal, el nico que se modifica es el principio de proporcionalidad, aquel que establece una relacin directa entre el tiempo de condena y la gravedad del delito cometido. Para los beneficiarios, la ley establece una pena entre 5 y 8 aos, teniendo en cuenta que con el desmantelamiento del grupo armado ilegal y la reparacin de las vctimas se aseguran las garantas de no repeticin, propsito central de la poltica penal. El hecho de reparar las vctimas para sanar el pasado y desmontar el grupo armado ilegal para evitar nuevas vctimas hacia el futuro, compensa con creces esta modificacin del principio de proporcionalidad, pasando de una justicia retributiva -centrada en el castigo al victimario- a una justicia restaurativa, que busca sanar la sociedad y consolidar la paz nacional. El proyecto tiene propuestas importantes como una Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin, con presencia regional a travs de comisiones para la restitucin de bienes urbanos y rurales a las vctimas que lo soliciten. Aplicando los principios de la justicia restaurativa al resto de la poblacin carcelaria del pas, se establece adems la posibilidad de conceder el beneficio de hasta un 20% de rebaja de pena a los condenados que, no siendo objeto inicial de esta ley, se comprometan con acciones de reparacin. Igualmente se establece la posibilidad de aplicar los trminos de la ley a miembros de grupos armados ilegales que adelanten acuerdos humanitarios. Actividades: . Incorporacin en las legislaciones de mecanismos de justicia restaurativa. . Generacin de espacios en donde sea posible un dilogo entre vctimas, familiares de las vctimas, infractor, fiscales, jueces, para llegar a una solucin consensuada. . Capacitacin de mediadores o facilitadores que puedan contribuir a este dilogo.

c.

Empoderamiento de las comunidades

Descripcin: La formacin de lderes sociales de las comunidades permite el traslado de determinados "saberes", restringidos en su mayora al mbito de los abogados, y con esa herramienta puedan realizar un trabajo que ya no dependa de "agentes externos", sino por el contrario que signifique la recuperacin del poder que les da gestionar sus propios conflictos sumado al conocimiento de sus derechos.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia Actividades: . Identificacin de lderes comunitarios. . Capacitacin de esos lderes en nociones bsicas de procuracin y derechos bsicos. . Alianzas con instituciones oficiales que les permitan realizar su proceso de formacin.

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d. Extensionismo jurdico vecinal

Descripcin: El extensionismo jurdico vecinal no es otra cosa que la oferta y descentralizacin de los servicios de atencin de las demandas ciudadanas, promoviendo la formacin de conciencia ciudadana, llevando adelante casos de inters pblico y consultorios jurdicos gratuitos, entre otros, en el entendido que se deben promover los valores de responsabilidad y solidaridad de los extensionistas y los beneficiarios. Objetivos: a. Promover la formacin de un sistema de atencin de las demandas ciudadanas conformado por personas capacitadas en deberes y derechos ciudadanos, llamados extensionistas. b. Promover la formacin de conciencia ciudadana sobre temas que ataen a la gobernabilidad local. c. Incrementar el debate sobre temas locales relacionados al cumplimiento de los deberes y derechos ciudadanos. d. Promover la resolucin de casos de inters pblico a travs de la intervencin de las organizaciones de la sociedad civil y de los extensionistas. e. Responder a las inquietudes de los beneficiarios directos, fomentando valores de responsabilidad y solidaridad a travs del trabajo grupal, pero sobre todo manteniendo una postura reflexiva y crtica en su tarea. Puntos crticos: . Si bien la implementacin del programa es flexible, en tanto las necesidades de los consultorios no requieren mayor especificidad que el contacto vecinal, esto representa una aplicacin en contextos siempre distintos y con dificultades especficas que se deben sortear. Es decir, no puede existir una frmula exitosa para todos los procesos de implementacin. . Es importante contar con asesoramiento jurdico especializado que apoye a los extensionistas en su permanente capacitacin y derivacin de casos. . La calidad del servicio est directamente relacionada con que el proyecto pueda establecer mtodos idneos para identificar cules son las necesidades jurdicas ms recurrentes en los consultantes, y capacitar en consecuencia a los extensionistas sobre sos puntos en particular.

. Esto se logra con mecanismos de monitoreo que deben contemplar tanto las opiniones de los extensionistas como de los consultantes (confeccin de las fichas o encuestas). . Si la idea del proyecto es expandir su metodologa a distintos espacios, debe estar preparado para superar aspectos coyunturales no previstos y elaborar nuevas estrategias. Buena experiencia: Desde 1998, la Fundacin FAVIM lleva adelante el Programa Extensionismo Jurdico Vecinal en la Repblica Argentina. Iniciado en Mendoza, el Programa en la actualidad se ha difundido a las provincias de San Juan, San Luis y Jujuy y recibe financiamiento de la Fundacin AVINA y de la Embajada Britnica. La experiencia de FAVIM revela que es factible mejorar el acceso a la justicia a travs de la formacin de ciudadanos dispuestos a colaborar solidariamente en su comunidad. El programa es adaptable a diversos contextos y para ello requiere un diagnstico previo sobre necesidades jurdicas y otros aspectos que aumenten la eficiencia al implementarlo, en aspectos tales como la conformacin de los cuerpos docentes y de especialistas para derivaciones. Es especialmente importante lograr financiamiento para el proceso de capacitacin. Este proceso, utiliza metodologas no tradicionales (educacin popular). En el trabajo de los casos que recibe, el programa se vincula institucionalmente a diversos actores -pblicos y privados- y realiza un seguimiento de dichos casos. Actividades: . Disear el programa de extensionismo y los mdulos de derecho para poder capacitar a los lderes sociales. . Formar ciudadanos que estn comprometidos con su comunidad para que, mediante la informacin y la orientacin, contribuyan a solucionar algunas problemticas a sus vecinos. . Crear un cuerpo de consultores jurdicos, formado por los abogados especialistas en cada materia, que apoyan la tarea del extensionista, respondiendo sus dudas o inquietudes.

e.

Foros de Convivencia

Descripcin: Partiendo de tecnologas innovadoras surgidas de avanzados estudios criminolgicos realizados a nivel nacional e internacional, los Foros generan espacios hoy inexistentes en la sociedad civil para desarrollar prcticas que permitan un abordaje no violento de los conflictos urbanos.

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Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas Actividades: . Realizar un diagnstico para contar con informacin de la zona que revele variables socioeconmicas, necesidades insatisfechas, recursos disponibles, niveles de conflictividad, actores, espacios de articulacin. . Iniciar un proceso de relacin con una organizacin de base del barrio en que se desarrolle el Foro de Convivencia para acelerar el proceso de confianza con los vecinos. . Elaborar materiales modelizados para su replicabilidad, tales como instrumentos didcticos para la capacitacin, planillas de seguimiento de casos, matrices de anlisis de datos.

La experiencia de los foros busca traducir esas tecnologas en polticas locales de gestin comunitaria de la seguridad pblica respetuosa de los derechos humanos. Los Foros de Convivencia se centran en dos problemas esenciales: la participacin de los vecinos en pos de la reapropiacin de la gestin comunitaria de sus conflictos y que esta gestin est atravesada por lgicas no vindicativas sino ms bien reparadoras. Otro aspecto de inters de los foros consiste en el enfoque preventivo e integral del conflicto, en tanto se abordan conflictos particulares, colectivos y estructurales. Objetivos: a. Generar participacin ciudadana en la gestin de la conflictividad como una de las herramientas de acceso a la justicia. b. Identificar colectivamente las necesidades y problemas de una comunidad que permitan enfocar preventiva e integralmente el conflicto. c. Capacitar a miembros de la comunidad para que se conviertan en "facilitadores" de los Foros de Convivencia. Puntos crticos: . Falta de conocimiento del terreno que no permite identificar los problemas y que complica el trabajo de los facilitadores. . Carencia de financiamiento, lo que no slo implica falta de compromiso de los rganos pblicos sino que dificulta la buena marcha del proyecto. . Una fuerte necesidad de presencia por parte de los implementadores del proyecto que contengan a los facilitadores de los Foros. Buena experiencia: El Foro de Convivencia se desarrolla en el Barrio de San Telmo de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Repblica Argentina. La resolucin de los conflictos se realiza en reuniones en las que participan vecinos convocados por facilitadores del Foro por contar con caractersticas determinantes para encontrar una solucin al problema. En dichas reuniones, se identifican problemas genricos que son abordados mediante el programa de "Construccin de la Paz Comunitaria". El Foro elabora micro-iniciativas desarrolladas por los miembros de la comunidad y de ser necesario, se articula con otras agencias. El primer desafo de los Foros es la formacin de facilitadores, a travs del equipo de implementacin y la participacin de los vecinos. Luego, ya puesto en funcionamiento, se logr la resolucin de decenas de conflictos.

f.

Litigio de Inters Pblico

Descripcin: El litigio de inters pblico ha adquirido especial relevancia en la ltima dcada. Lo consideramos un programa de las polticas pblicas dirigidas a grupos especficos ya que por su intermedio se intenta dar respuestas -a travs de la decisin de los jueces- a sectores de la poblacin -grupos desaventajadossobre la demanda de proteccin de algn derecho determinado. Es particularmente destacable esta va como forma de alcanzar algn cambio legislativo, y se lo utiliza como una va de presin al Parlamento para que las transformaciones sean posibles. Objetivos: a. Reducir los ndices de desatencin respecto de los grupos ms desaventajados a travs de un efectivo acceso a sus derechos. b. Actuar en la esfera de todos los poderes estatales; a travs del litigio de "impacto" en el terreno judicial, a travs del lobby legislativo, la investigacin acadmica, o mediante la creacin de nuevos actores y estrategias destinadas a ampliar el espectro del acceso a los derechos por parte de los habitantes del pas. c. Eliminando los obstculos existentes para un ms amplio acceso a los derechos y generando actores interesados en la reforma del sistema de justicia y capacidad de promoverla. Puntos crticos: . El discurso del inters pblico an no ha logrado consolidarse. Las estrategias son aisladas, carentes de la suficiente articulacin. . Es necesario acompaar estas estrategias de litigio con otras tantas destinadas a la investigacin de las mejores formas de disear polticas pblicas de acceso a la justicia. . Las dificultades de incluir puntos de vista hasta ahora silenciados en el debate pblico.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia Buena experiencia: En Argentina, la Clnica Jurdica de la Universidad de Palermo, impulsora del desarrollo del DIP en ese pas, ha llevado adelante casos en representacin de intereses de aborgenes, minoras sexuales, usuarios y consumidores, discapacitados, mujeres, entre otros. Organizaciones como el Centro de Estudios Legales y Sociales -CELS- han iniciado causas judiciales por el reconocimiento de derechos a los procesados penales, acceso a la salud e integracin social. La Asociacin Civil por la Igualdad y la Justicia -ACIJdedica la mayor parte de sus esfuerzos a instalar el litigio colectivo en temas de servicios pblicos. La Asociacin por los Derechos Civiles -ADC- ha entablado numerosas demandas para garantizar la transparencia en los actos de gobierno y la participacin ciudadana, solo por citar algunos ejemplos. Actividades: . Judicializar algunos casos de inters pblico, para generar un impacto positivo en el sistema democrtico. . Realizar lobby (cabildeo) legislativo para el diseo de polticas de accin colectiva. . Promover la labor de ONGs y otros actores para llevar adelante agendas interesadas en la creacin de bienes pblicos.

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. Pueden surgir conflictos entre los grandes estudios y casos de inters pblico, que deben resolverse sin afectar a la parte ms vulnerable. . Se debe garantizar el seguimiento de los casos, para que la contribucin sea cierta y efectiva. Buena experiencia: Desde agosto de 2001 la Fundacin Poder Ciudadano lleva adelante el Programa "Accin Colectiva por la Justicia" cuyo principal objetivo es la promocin, activacin y difusin del derecho de inters pblico y del trabajo voluntario de abogados ("pro-bono") en la Argentina. El Programa es implementado articulando los distintos recursos: organizaciones sin fines de lucro, ciudadanos, abogados, estudios jurdicos, clnicas o consultorios jurdicos de Facultades de Derecho, colegios y asociaciones de abogados. El Programa cuenta con una red de abogados voluntarios (con 254 miembros en abril de 2003) y casos de inters pblico en trmite. Actividades: . Realizacin de un relevamiento de los grandes estudios jurdicos que pueden llevar adelante trabajo pro-bono. . Garantizar la vinculacin entre sectores vulnerables y el trabajo pro-bono, para que la ayuda llegue efectivamente a los grupos ms necesitados. . Supervisin del trabajo pro-bono realizado por los estudios jurdicos que as lo ofrecen.

g. Responsabilidad de los abogados (pro-bono)

Descripcin: El trabajo de los abogados es imprescindible para llegar a la solucin de numerosos conflictos. Existen numerosos grandes estudios que pueden dedicar parte de sus recursos a llevar adelante casos de modo gratuito, sin que represente para ellos una inversin relevante y contribuyendo de modo notable a que los sectores ms carenciados cuenten con una ayuda valiosa y de calidad. Objetivos: a. Generar conciencia en el abogado de la importancia de realizar un trabajo de apoyo a los sectores vulnerables y que ste es parte integral de su trabajo. b. Brindar infraestructura para apoyo y asistencia. c. Supervisar desde el estudio el seguimiento efectivo de los casos. Puntos crticos: . Los estudios jurdicos deben comprometerse efectivamente a destinar suficientes horas laborables para llevar adelante un trabajo en beneficio de la sociedad.

h. Consultorios jurdicos gratuitos

Descripcin: Los consultorios jurdicos gratuitos brindan en una comunidad determinada asistencia jurdica -y en algunos casos patrocinio jurdico- y pueden depender ya sea de una organizacin no gubernamental, de una universidad, de un colegio de abogados, etc. Tienen la ventaja de estar instalados en las propias comunidades requirentes del servicio, por lo cual se vuelven accesibles al ciudadano, a la vez que generan confianza en el usuario e inmediatez en el trato. Objetivos: a. Brindar asesoramiento sin costo al ciudadano que as lo requiera. b. Hacer el seguimiento del caso -patrocinio jurdico- en aquellos conflictos que por sus caractersticas lo vuelva necesario. c. Satisfacer las demandas de los ciudadanos pertenecientes a sectores carenciados, brindando un servicio en la propia comunidad o barrio del demandante.

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Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas b. Proporcionar vas ms sencillas al ciudadano para resolver sus conflictos. c. Descongestionar a los tribunales de su excesiva carga de trabajo, para que puedan dedicarse a los conflictos ms graves. Puntos crticos: . Existe una indefinicin acerca de cul debe ser el rol del Estado frente a los mtodos alternativos de conflictos. O debe promoverlos o debe abstenerse para no desnaturalizarlos. . Que se tome a estos mecanismos como una justicia de segunda clase, siendo reservado el calificativo de primera clase para la justicia formal. . Se los califica en ocasiones de desigualitarios, dado que siempre una de las partes est en mejor posicin para negociar. Buena experiencia: El Programa de Resolucin Alternativa de Conflictos y Justicia Penal -PRORED- se desarrolla en varios departamentos de Guatemala. Tiene como principal funcin cambiar la forma de resolver conflictos; de una visin y accin violenta pasar a mecanismos pacficos a travs de la mediacin y la conciliacin. Para ello se acta en varias vas, por un lado se brinda capacitacin a funcionarios del sistema de justicia que en algunos casos desconocen los Mecanismos Alternativos de Resolucin de Conflictos; por otro lado, tambin se capacitan lderes y liderezas comunitarios/as que puedan transmitir conocimientos en sus comunidades. Como aspectos novedosos se pueden destacar las alianzas con otras instituciones y sociedad civil, y el mecanismo de seguimiento del proyecto que permiti hacer correctivos durante su ejecucin para maximizar recursos y potenciar resultados. El proyecto ha logrado incidir en un cambio de actitud tanto de parte de la poblacin en general como de los funcionarios del sistema de justicia. Actividades: . Identificar cules son los conflictos susceptibles de ser resueltos por mtodos alternativos. . Encarar reformas normativas as como aspectos que involucran mecanismos de gestin, programas de acreditacin y capacitacin, etc. . Generar consensos alrededor de las ventajas que representan la utilizacin de Mecanismos Alternativos de Resolucin de Conflictos.

Puntos crticos: . La dificultad de brindar un servicio permanente con cierta continuidad, ya sea porque depende de un sistema de voluntarios, o porque son proyectos con un cierto plazo de duracin. . Dificultades de "insercin" en la comunidad o en el barrio, ya sea por desconfianza de los propios usuarios, o por descreimiento frente a otros proyectos similares que desaparecieron con el tiempo. . Escasez de recursos frente a la necesidad de llevar adelante el patrocinio, o de solventar el desplazamiento y los viticos de los voluntarios, sumado a los gastos propios de instalacin. Buena experiencia: La Fundacin FAVIM de Mendoza, Argentina, lleva adelante dentro de sus lneas de trabajo los consultorios jurdicos gratuitos. En cuanto a la metodologa, los aspirantes son seleccionados y capacitados por un equipo de profesionales interdisciplinario. Una vez seleccionado el grupo se les brinda una formacin por un lapso de nueve meses. Terminada la capacitacin son conformados los llamados consultorios jurdicos vecinales, bajo la supervisin de profesionales, en donde asesorarn a los vecinos en problemas concretos, buscarn alternativas de solucin y recurrirn a FAVIM en casos ms complejos y que requieran de ayuda especfica. Actividades: . Identificacin de los lugares en donde son necesarios los consultorios jurdicos gratuitos. . Capacitacin del equipo de trabajo de los consultorios. . Instalacin por medio de campaas de divulgacin de las ventajas y servicios que ofrece el consultorio jurdico gratuito.

i.

Mtodos Alternativos de Resolucin de Conflictos

Descripcin: Son aquellos que se constituyen como una va posible a la de la administracin de justicia oficial. Tienen como ventajas ser simples y sencillos, desformalizados, ms rpidos y que dan una solucin ms efectiva al conflicto por las caractersticas sealadas. Si bien no todos los conflictos son pasibles de ser solucionados por este mecanismo, ciertamente un gran volumen de ellos podran pasar por este tamiz, descongestionndose en ese sentido el sistema de justicia que se podra dedicar a resolver los casos ms graves. Objetivos: a. Dar respuestas a los conflictos sin ingresar al sistema formal de administracin de justicia.

j.

Clnicas Jurdicas

Descripcin: Las Clnicas Jurdicas son aquellos espacios que se generan desde las universidades y desde las organi-

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia zaciones no gubernamentales, y que tienen por objetivo satisfacer requerimientos jurdicos de los ciudadanos en el rea temtica que la propia clnica determine. As, pueden existir clnicas dedicadas a los problemas del medio ambiente, a los litigios de inters pblico, al tema de los nios, etc. Su funcin primordial es atender y patrocinar los reclamos en el marco de la institucin que la cobije, a la vez que formar los equipos de trabajo de las clnicas que estudian los casos que se les presentan. Objetivos: a. Brindar un servicio especializado en aquellos temas en que la clnica se desempea. b- Brindar formacin jurdica para el equipo de trabajo de la clnica. c. Promover desde su especializacin el tratamiento jurdico de algunos casos relevantes. Puntos crticos: . La permanencia y sustentabilidad de las clnicas jurdicas, y el seguimiento efectivo de los casos. . Las clnicas, por su propia dinmica, deben ser selectivas, y no pueden atender el grueso de los casos. . Los problemas administrativos y de relacionamiento que muchas veces se generan entre las clnicas y la institucin, ya sea una universidad o una ONG, en el funcionamiento concreto de la clnica. Buena experiencia: En la Clnica Jurdica de la Universidad de Palermo, Argentina, se llev adelante la defensa de los derechos de las comunidades aborgenes mapuches "Painefilu c/Consejo Provincia de Educacin s/amparo". La Clnica Jurdica intervino en el reconocimiento del derecho a la educacin bilinge a una comunidad mapuche de la provincia de Neuqun. De esta forma se concreta una aspiracin de la comunidad: que sus hijos no pierdan la lengua y la cultura de sus ancestros. La jueza Norma Gonzalez de Galvn, de la localidad de Junn de los Andes, Neuqun, hizo lugar a un amparo presentado por miembros de una comuni-

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dad de aborgenes mapuches. Los mapuches se haban presentado unos meses atrs para reclamar la incorporacin de un maestro de lengua y cultura mapuche para la escuela provincial No. 319 del Paraje Aucapn Abajo. En febrero de 2000 la Clnica Jurdica de la Universdad de Palermo, en representacin de la Comunidad Educativa de la escuela No. 319, present una peticin formal al Consejo de Educacin de Neuqun para que se designara un maestro de lengua mapuzugun y cultura mapuche. Despus de meses sin respuesta y tomando el silencio como una denegatoria del pedido, los miembros de la comunidad se presentaron ante los tribunales con el asesoramiento letra de la Clnica Jurdica de la Universidad de Palermo, y demandaron el reconocimiento de su derecho constitucional a la educacin bilinge. En su pronunciamiento la jueza declar que "...habindose constatado arbitrariedad manifiesta en el accionar del Consejo Provincial de Educacin en el tema que nos ocupa, lesionndose como consecuencia de ello, el derecho constitucional contenido en el art. 75 inc. 17 de la Ley Fundamental de los argentinos, se declara la viabilidad del amparo aqu intentado y por lo tanto cabe ordenar al Consejo aludido, que incorpore de inmediato en el perodo lectivo del ao 2000, a iniciarse el prximo mes de septiembre, a la planta docente de la escuela 319 un maestro especial de lengua mapuzugun y cultura mapuche, el que deber ser designando por la comunidad educativa de esa escuela, en cumplimiento de la Resolucin 349/95, bajo apercibimiento de establecerse un jus diario, en concepto de astreintes, en caso de incumplimiento...". Actividades: . Creacin de una clnica mediante convenio con una universidad u organismo no gubernamental. . Seleccin de cules sern aquellos casos que se privilegiarn en la actividad de la clnica. . Supervisin permanente de los abogados que llevan adelante los casos de la clnica, y que por lo general se encuentran en una etapa de formacin.

3. Polticas dirigidas a grupos vulnerables y especficos

Se consideran grupos vulnerables aquellos que, ya sea por su correlacin de fuerzas dispar con las mayoras, ya sea por presentar caractersticas definitorias que los hacen "diferentes" del resto de la poblacin o por su especial situacin circunstancial, los convierten en sujetos que deben contar con polticas pblicas que los contemplen especialmente. Aunado al criterio de descentralizacin, que claramente debe convertirse en un eje rector de la polticas pblicas de acceso a la justicia, debe considerarse los grupos especficos (y vulnerables) hacia quienes van principalmente dirigidas dichas polticas.

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Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas b. Proteger legislativamente a las personas que deseen dejar sus lugares de orgenes y que quedan inmersos en lo que se conoce como "trata de personas". c. Brindar especial ayuda a los migrantes cuando se encuentra comprometida su salud, y en ese sentido, tambin impedir contagios por parte de las poblaciones mviles. Puntos crticos: . Falta de recursos econmicos y voluntad poltica para solucionar el tema de los migrantes. . Deficiente asistencia jurdica tanto en los puestos fronterizos como en los centros de detencin. . Falta de informacin acerca de cules son los derechos de los migrantes y cules son las instituciones encargadas de brindarles asesoramiento y proteccin. Buena experiencia: El Centro de Estudios Legales y Sociales -CELS- de Argentina lleva adelante una clnica jurdica especfica sobre derechos de migrantes. Se tratan todos los problemas de acceso a la justicia que operan con relacin a la proteccin de los derechos de refugiados y migrantes en Buenos Aires. Esta realidad incide enormemente en el trabajo clnico especializado. Ello tambin plantea la necesidad de buscar nuevas lneas de derivacin en estos supuestos o discusin con otros actores con relacin a la necesidad de crear servicios de asistencia jurdica. Por otra parte, a partir del trabajo clnico, se incluy en la currcula de la Facultad de Derecho una materia sobre derechos de los migrantes y refugiados, lo que permite una mayor vinculacin entre los servicios clnicos y la facultad (se aumenta de esta manera el conocimiento tcnico de los alumnos). Actividades: . Ampliacin de las medidas de informacin de los migrantes a travs de campaas de difusin y del compromiso de las representaciones diplomticas, los Colegios de Abogados y las ONGs. . Promocin de la formacin continua de los funcionarios involucrados en el control de los flujos migratorios. . La generalizacin de la asistencia letrada para los migrantes. . Elaboracin de medidas especficas para migrantes vctimas de la trata de personas.

Ello es as fundamentalmente porque estos grupos necesitan dar un paso adelante de las polticas pblicas diseadas con un grado de generalidad mayor, para avanzar hacia particularidades que puedan dar respuestas a sus necesidades. Estas polticas deben ser diseadas e implementadas por el Estado pero tambin pueden surgir (y de hecho surgen) de las mismas comunidades. Lo que debe primar es su situacin de especial vulnerabilidad -lo que amerita una poltica especial- unido a su heterogeneidad, lo que nos lleva a dedicarle programas especficos. La experiencia nos demuestra que es a travs de este tipo de polticas que podr llegarse a un trato igualitario y a una efectiva tutela de derechos. Otro aspecto relevante que ha sido identificado por estudios locales en once pases de la regin es la falta de especializacin de las instituciones -que precisamente no toma en cuenta el trato diferencial- ya que muchas de ellas repiten el servicio que prestan y muchos de los problemas que se le presentan al ciudadano no son atendidos por ningn servicio, lo que transmite -y evidencia- un desorden e improvisacin frente a las falencias detectadas. Polticas dirigidas a grupos vulnerables y especficos: Programas
Migrantes Campesinos/ indgenas Mujeres Nios y adolescentes Personas privadas de libertad

a. Migrantes
Descripcin: El desplazamiento de poblaciones es uno de los fenmenos al que los Estados deberan prestar una atencin particularizada. Los problemas que se presentan son diversos y comprenden una heterogeneidad de situaciones que abarcan desde la falta de documentos hasta la carencia de vivienda o el trabajo informal. Los Estados deben contar con polticas pblicas especiales que garanticen la proteccin de sus derechos, sin importar cul sea su nacionalidad. Objetivos: a. Promover la concrecin del principio de igualdad, brindando al migrante documentado y no documentado herramientas de acceso a la justicia.

b. Campesinos / indgenas
Descripcin: Los indgenas y campesinos, en trazos gruesos, se encuentran en situacin de indefensin frente al

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia Estado. No importa si cuantitativamente son mayora o minora, lo cierto es que problemas con sus tierras, falta de reconocimiento de sus particularidades culturales, desconocimiento de su lengua en el caso de los indgenas, hace necesario el desarrollo de una poltica que pueda incluirlos y fundamentalmente que pueda tutelar efectivamente sus derechos. Objetivos: a. Alcanzar un trato igualitario para indgenas y campesinos, a travs de una legislacin que atienda sus derechos especficos. b. En el caso de los indgenas, establecer la regla de la necesidad de existencia de traductor para poder realizar cualquier trmite o iniciar un proceso judicial. c. Abrir canales de dilogo y participacin en los temas que les ataen. Puntos crticos: . Una implementacin deficitaria de la legislacin por parte de los operadores judiciales, que no contemplan la importancia, por ejemplo, de poder manifestarse en su propia lengua. . Una marcada exclusin de grandes sectores de la poblacin, entre ellos los indgenas y campesinos, que produce vulneracin en sus derechos. . Carencia de herramientas bsicas por parte de campesinos e indgenas, lo que les impide acceder a la justicia y defender sus derechos. Buena experiencia: La Defensora Q'eqchi' funciona desde el mes de abril de 2001 como programa de justicia de la Asociacin Estorea para el Desarrollo Integral, una ONG fundada en el ao 2000, en El Estor, Guatemala. El programa de justicia fue establecido precisamente para fortalecer el acceso a la justicia para la poblacin q'eqchi' del departamento de Izabal, donde a nivel departamental representa un 25% de los habitantes. La Defensora Q'eqchi' es una institucin seria y profesional que presta un servicio importante a la poblacin indgena del municipio de El Estor. Cuenta con el personal preparado, aunque sera conveniente tener un asesor legal graduado, para atender a los casos que se presentan. Cuenta con una filosofa de atender a las personas desde su cultura y a la vez el equipo tecnolgico y recursos econmicos para hacer puente efectivo entre personas indgenas e instituciones del Estado, agilizando trmites y guiando a las personas con sus denuncias. Para la naturaleza de los casos y las personas que acuden a la Defensora, el servicio prestado es de muy buena calidad. La gente es bien atendida en un ambiente cmodo y con respuestas prontas y efectivas a sus demandas.

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Actividades: . Introducir en la legislacin cuestiones bsicas tales como la existencia de un traductor en el caso de que participen de un proceso judicial miembros de pueblos originarios. . Campaas masivas de comunicacin para sensibilizar a la poblacin sobre la necesidad del respeto y la inclusin de grandes sectores de la poblacin. . Capacitacin a operadores judiciales en el tratamiento adecuado a poblaciones especficas.

c.

Mujeres

Descripcin: Las mujeres, por razones histricas, polticas y sociales, se encuentran en situacin de desigualdad frente a los hombres. Ms all de los avances normativos que se han traducido tambin en avances en la concrecin de sus derechos (salud reproductiva, violencia intrafamiliar, etc.) lo cierto es que an falta un camino por recorrer, y que cada vez ms existe una demanda organizada para que el Estado formule polticas que apunten a sus derechos. Objetivos: a. Promover y defender los derechos integrales de las mujeres. b. Contribuir a la construccin de democracias libres de discriminacin garantizando la proteccin de los derechos. c. Trabajar los derechos humanos de las mujeres, en especial los derechos sexuales, los derechos reproductivos y los derechos laborales. Puntos crticos: . Las tensiones que se generan socialmente entre sectores ideolgicamente diversos cuando se trabaja con derechos reproductivos. . Las dificultades de generar acciones positivas que se traduzcan en una igualacin de hombres y mujeres. . La necesidad de sacar a luz los casos de violencia domstica, que en muchas ocasiones quedan diluidos por sus caractersticas privadas. Buena experiencia: En Honduras, puntualmente en San Pedro Sula y tres municipios aledaos, el Centro de Derechos de las Mujeres (CDM) crea en la zona norte del pas el Programa de Mujer y Maquila. El objetivo general de este programa es: "promover e incidir en el respeto y ejercicio de los derechos humanos de las obreras de la maquila en la zona norte de Honduras." Las estrategias del programa para alcanzar el objetivo propuesto y que han tenido relevancia para el

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Captulo 3. Areas de incidencia para la elaboracin de polticas sin que el Estado contemple genuinas polticas de prevencin. . Las polticas asistenciales sin un claro contenido de reconstruccin del tejido social slo pueden paliar las carencias coyunturalmente, y no se asumen como polticas a largo plazo. Buena experiencia: La Defensora de la Niez y Adolescencia, dependiente de la Municipalidad de la Ciudad de Quillacollo, Bolivia, atiende todos aquellos casos en los que se encuentran involucrados tanto nios y nias como adolescentes, ya sea como vctimas o como agresores de un determinado hecho o delito. En virtud de la ley vigente, as como a la de creacin de las Defensoras de la Niez y Adolescencia, esta institucin es promotora de la defensa, proteccin y cumplimiento de los derechos de los nios, nias y adolescentes. Por otra parte, si bien la misin de la Defensora de la Niez y Adolescencia segn ley es el tema referente exclusivamente a nios, nias y adolescentes, esta institucin tambin brinda asesoramiento jurdico a las personas que recurran a la institucin con diversas inquietudes desde mujeres que son maltradas por el esposo hasta temas referente a certificados de nacimiento. La institucin es bien evaluada por los usuarios, ya que consideran que el trato es correcto y que le brindan un buen asesoramiento para sus problemas. Actividades: . Formacin de equipos de profesionales que trabajen directamente con nios y adolescentes. . Articulacin de los servicios gubernamentales y no gubernamentales. . Campaas masivas de prevencin de los delitos y de contencin de las familias.

mismo, han sido, principalmente, a) la atencin legal; b) la sensibilizacin y capacitacin a las obreras; c) investigaciones o estudios ms amplios sobre temas especficos, editados y publicados para sustentar la discusin publica sobre la problemtica, impulsar propuestas con la exigencia de la funcin tutelar de los derechos humanos, propia de los Estados de Derecho y realizar funciones de monitoreo y vigilancia; y d) la coordinacin interinstitucional. Actividades: . Generacin de campaas de difusin que sensibilicen sobre los derechos de las mujeres. . Creacin de centros especializados de asesoramiento jurdico en casos de violencia sexual y violencia domstica. . Promover la discusin de proyectos legislativos en el parlamento.

d. Nios y adolescentes
Descripcin: Sin lugar a dudas uno de los segmentos de la poblacin que presenta mayor vulnerabilidad en los pases latinoamericanos es el de los nios y adolescentes. Si bien se han producido avances notables en los instrumentos internacionales, no todos los pases han adecuado sus legislaciones secundarias y tampoco los que han promulgado nuevas normas han alcanzado resultados satisfactorios. Los Estados carecen de polticas pblicas que puedan atender sus requerimientos, ya sean asistenciales, como aquellos que surgen cuando el nio/a se encuentra en conflicto con la ley penal. Objetivos: a. Alcanzar proteccin efectiva de los derechos de los nios y adolescentes. b. Generar programas que puedan atender la demanda, ya sea en los aspectos asistenciales, como en aquellos en donde se presentan conflictos con la ley penal. c. Articular los centros de atencin de la niez, ya sea aquellos que dependan directamente del Estado como aquellos servicios prestados por organizaciones no gubernamentales. Puntos crticos: . Los programas de la niez diseados por el Estado, en general, carecen de articulacin entre s y se vuelven burocrticos distorsionando sus fines. . Existe un desborde de conductas prohibidas cometidas por menores de edad, que coadyuvan para que se d un reclamo social de "mano dura",

e.

Personas privadas de libertad

Descripcin: Las personas privadas de libertad tambin gozan de derechos, ms all de su condicin de "presos" en donde estos derechos se encuentran restringidos. Las condiciones de las crceles en nuestros pases son lamentables, el castigo se potencia notablemente, y en ningn caso se alcanza el propsito de resocializacin del individuo. Si bien las crceles, para cualquier gobierno, en general son una fuente de permanente conflicto, no se generan polticas para generar mejores condiciones de internacin, y tampoco se privilegia la defensa de los derechos de aquellos que se encuentran cumpliendo un castigo (que en la mayora de la poblacin encerrada es un castigo anticipado, dado que todava no existe una decisin judicial de su culpabilidad).

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia Objetivos: a. Proteger los derechos de las personas privadas de libertad. b. Monitorear efectivamente el perodo de encierro de aquellas personas que se encuentran en esa situacin. c. Garantizar que las personas privadas de libertad no sufran un "castigo adicional" por sus condiciones de encierro. Puntos crticos: . Carencia de conciencia, tanto por parte de los operadores judiciales como de los parlamentarios y la ciudadana, de la gravedad de las condiciones de las crceles y su menoscabo en los derechos de los internos. . Sobrepoblacin carcelaria y carencia de polticas de Estado que apunten a la prevencin y a una mejor institucionalizacin. . Ausencia de poltica pblicas integrales que proporcionen soluciones estructurales. Buena experiencia: El Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales -INECIP- con el apoyo de la Procuracin Penitenciaria lleva adelante un trabajo de talleres en el Centro de Internacin de Ezeiza, en Buenos Aires, Argentina, una crcel para mujeres. El objetivo de estos talleres es iniciar un proceso de dilogo entre mujeres internas y personas "del exterior", as como llevar adelante un proceso de difusin de los derechos de las propias internas. De la experiencia surge la necesidad de este tipo de acciones, sobre todo por el desconocimiento por parte de las mujeres de sus derechos ms bsicos. Actividades: . Campaas de sensibilizacin de los derechos de las personas privadas de libertad. . Propuestas de modificacin de leyes procesales penales. . Articulacin de diversos sectores -gubernamentales y no gubernamentales- para construir polticas carcelarias. Este abanico de programas debe ser adaptado a cada contexto y a las necesidades de los usuarios. Sin embargo, tal como se ha expresado en este mismo captulo, se debe dar prioridad a aquellas medidas que garanticen una respuesta inmediata a aquellos ms vulnerables y a quienes carecen de recursos econmicos. En ese sentido, es legtimo sostener que el Estado tiene la obligacin de redistribuir sus recursos y asegurar la igualdad del goce de los derechos entre todos sus ciudadanos. De ese modo, debe permitir que todos puedan alcanzar la

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tutela efectiva de sus derechos, haciendo precisamente posible que los que no pueden acceder a la proteccin de sus derechos por sus propios medios dispongan de una alternativa a sus reclamos. El Estado, una vez que ha superado la etapa del mapeo de sus dispositivos de acceso a la justicia, y cuando se encuentra frente al desafo de formular la poltica pblica de acceso a la justicia, debe considerar cules son los requerimientos ms apremiantes. Sin embargo, y con los lineamientos que se han expresado en relacin a los grupos que deben priorizarse y privilegiarse, debera prestar mayor atencin a la implementacin de algunos de los programas aqu expuestos. En primer lugar, debera montar un servicio de cobertura a nivel nacional, gratuito, que pudiera dar respuesta a conflictos de ndole civil o administrativo -una suerte de defensa pblica civil o administrativa- y que estuviera dirigido claramente a los grupos mencionados. En segundo lugar, y una vez cubierta esta demanda, debera destinar parte de sus recursos a instalar y organizar (o reorganizar, segn cul sea el caso) un sistema de Defensa Pblica Penal, que asegurara una defensa de calidad para aquel acusado de un delito. Simultneamente, y en los pases con poblacin indgena, debe arbitrar los medios necesarios para que el sistema de justicia indgena sea reconocido efectivamente, generando modos de articulacin entre el sistema de justicia oficial y el sistema de justicia indgena. Programas dirigidos especficamente a mujeres, que por ejemplo puedan reducir la violencia sexual, tambin deberan constituir un punto central de una poltica pblica de acceso, sobre todo teniendo presente la considerable cifra negra que se encuentra en esta clase de delitos. Asimismo, y dada la congestin que por lo general padecen las instituciones de administracin de justicia, el Estado deber difundir y fortalecer los mtodos alternativos de justicia, como un modo de desjudicializacin pero tambin como la forma ms eficiente de dar una respuesta pronta al ciudadano. No es ajeno a este trabajo que cada uno de los Estados puede presentar caractersticas muy diferentes. Sin embargo, estas sugerencias aunque esbozadas con una generalidad considerable apuntan a solucionar algunos de los puntos ms crticos que presenta el acceso a la justicia en los pases latinoamericanos y caribeos. A su vez, da indicaciones concretas del modo en que los Estados podran empezar a construir una poltica pblica que no constituye en la actualidad una prioridad en sus agendas de gobierno.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia

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4)

Planificacin, monitoreo y evaluacin

1. Polticas pblicas de acceso a la justicia

acciones que se despliegan entran al terreno de la competicin antes que de la colaboracin. Todos estos son ingredientes que deben tenerse presentes cuando se formula una poltica determinada. Si bien no existen recetas universales que prescriban cmo debe formularse un plan gubernamental de acceso a la justicia que sea aplicable a todas las situaciones, cualquiera sea el contexto, puede ensayarse de todos modos una caracterizacin que incluya los principales rasgos de dicho plan. Esta caracterizacin debe tener en cuenta por lo menos las siguientes cuestiones: a) Las diferencias entre polticas sustantivas y polticas instrumentales pone de relieve una distincin metodolgica. Las sustantivas tienen por objetivo alcanzar un resultado determinado, mientras que las instrumentales sirven para hacer posible que las polticas sustantivas se concreten. Es necesario prever en el diseo del plan ambos tipos de polticas. b) La importancia de privilegiar la demanda para constituir la oferta. Esto tiene por objetivo evitar construir los dispositivos de acceso con base en razones coyunturales que se alejen de las necesidades genuinas de los ciudadanos. c) La relevancia de contar con una diversidad de instrumentos que permita al funcionario responsable una mayor flexibilidad frente a los requerimientos ciudadanos. Las polticas de acceso no pueden ser unidimensionales, sino por el contrario deben comprender un abanico de posibilidades.

Un conjunto de programas -en la lnea de los que fueron enunciados en el captulo 3 de este manualno constituye por s solo una poltica pblica, pero indica cul es la orientacin de la misma, cules son sus prioridades y objetivos y, sobre todo, cules son las demandas que pretende satisfacer. En tal sentido, las polticas deben pensarse y disearse a partir de las necesidades del usuario. Caso contrario, las tergiversaciones y confusiones son inevitables. Una poltica pblica de acceso a la justicia consiste en la preocupacin permanente de algn segmento estable del Estado que proporcione coherencia, estabilidad y una orientacin precisa a la variedad de programas existente. Este conjunto de decisiones y acciones polticas forman parte del plan de gobierno, y una de sus principales caractersticas es la sostenibilidad y continuidad en el tiempo. El objetivo de una poltica pblica de acceso a la justicia es posibilitar que los individuos dispongan de un remedio para solucionar los conflictos (en otras palabras, de algn dispositivo que proteja o haga efectivos sus derechos), y ello implica a su vez el diseo de polticas que satisfagan las expectativas ciudadanas. Las autoridades gubernamentales deben conocer las demandas ciudadanas, as como saber combinar los diferentes niveles de gobierno para maximizar las llegadas de sus acciones. No obstante, no es ajeno a este desarrollo que muchas veces los gobiernos de los diferentes estratos no son del mismo signo poltico, y que en determinadas coyunturas (pocas electorales, por ejemplo) las

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Captulo 4. Planificacin, monitoreo y evaluacin formen no deben superponerse, la variedad de la oferta debe corresponderse a la multiplicidad de la demanda, las diversas instancias gubernamentales deben tener una comunicacin fluida para no entrecruzar sus polticas evitando la fragmentacin y el solapamiento.

El plan gubernamental de acceso a la justicia, o la poltica pblica diseada para -y dirigida a- mejorar el servicio de justicia y a su vez mejorar el acceso de los ciudadanos a sus dispositivos, debe tambin elaborarse sobre la base de una concepcin sistmica. En otras palabras, los programas que lo con-

2. La importancia de la descentralizacin
La descentralizacin es un requisito indispensable para llevar adelante con xito una poltica pblica de acceso a la justicia. En ese sentido, la variable territorial debe ser tenida en cuenta en la planificacin, ya que ello es imprescindible para que la poltica sea ejecutada satisfactoriamente. Y tambin lo es para que las herramientas programticas sean utilizadas de un modo ms adecuado. La planificacin, entonces, debe ser necesariamente pensada para los diferentes niveles de descentralizacin de cada uno de los pases: nacional, provincial o estadual, y municipal o local. Independientemente que sea el Estado nacional el que articule todas las polticas pblicas, es impensable que una poltica pueda ser ejecutada desde los centros de decisin de los niveles nacionales soslayando la realidad y los recursos que ofrecen los niveles intermedios y los ms alejados. No slo debe atenderse a los diferentes niveles territoriales de descentralizacin, sino tambin debe prestarse atencin a cules son las diferentes instancias del gobierno que deben encargarse de realizar una planificacin como la sealada. Sin dejar de sealar que le corresponde al Poder Ejecutivo coordinar los esfuerzos llevados a cabo por los segmentos del Estado, con el objetivo primordial de garantizar una cobertura de calidad. En el nivel estatal, corresponde al Poder Ejecutivo a travs del Ministerio de Justicia u organismo equivalente 1 la responsabilidad de generar herramientas que faciliten el acceso a la justicia. En el caso de los pases con un sistema de gobierno federal, existen Ministerios de Justicia tanto en el nivel nacional como en el provincial o estadual. Asimismo, dentro de lo que se conoce como el nivel administrativo, le corresponde a los gobiernos locales (Intendencias, Alcaldas o Prefecturas) llevar adelante una poltica especfica sobre el acceso a la justicia. En todos los casos, disear, implementar y ejecutar estrategias que reduzcan los obstculos para el acceso a la justicia es uno de los objetivos principales de estas carteras de gobierno, sobre todo si se apunta -tal como se ha destacado en la introduccin de este manual- a destacar el nivel local. En el mbito del Poder Judicial, tanto la Defensa Pblica como el Ministerio Pblico -de acuerdo con la estructura especfica de la organizacin judicial de cada pas- tienen atribuciones para mejorar el acceso a la justicia de los ciudadanos. La Defensa Pblica es un rea clave para garantizar la defensa de los derechos. El Ministerio Pblico (muchas veces un rgano extra poder, no vinculado al resto de los Poderes del Estado) en muchos pases tiene a su cargo la Oficina de Asistencia a las Vctimas, cumpliendo este espacio un papel de suma importancia para aquellos que necesitan contencin social, psicolgica y jurdica. La Corte Suprema de Justicia tambin puede asumir funciones relativas a mejorar el acceso a la justicia, toda vez que dentro de sus competencias se encuentra la posibilidad de arbitrar algunos medios que faciliten la respuesta judicial al ciudadano. La figura de Defensor del Pueblo, que en la mayora de los casos es independiente de los poderes polticos, constituye una instancia privilegiada de defensa y proteccin de los derechos humanos y de los dems derechos, garantas e intereses contemplados en la Constitucin y las leyes. En el ejercicio de su funcin, acompaa y representa a los ciudadanos en la consecucin de la resolucin de los conflictos. Por ltimo, el Poder Legislativo es la llave para destrabar algunas situaciones o promover cambios fundamentales. La sancin de una ley puede ser en muchos casos el primer paso para que una poltica pblica se ejecute. Para ejemplificar, una ley que transforme las competencias, que simplifique los

1 Segn el pas de que se trate, dicha funcin puede corresponder a una Secretara de Justicia o Viceministerio, dependiendo de cul sea la organizacin interna del gobierno.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia procesos, que cree ms juzgados es imprescindible para producir transformaciones. En este nivel, como en los anteriores, es pertinente mencionar que segn la estructura del pas sea federal o unitaria, debe prestarse tambin atencin a las legislaturas provinciales o estaduales. No obstante las diferentes incumbencias y responsabilidades de los Poderes del Estado, es preciso identificar quin debe formular -desde el Estado- la poltica pblica de acceso a la justicia, y cmo se

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determina quin es el responsable de ejecutarla. En este trabajo sostenemos que es el Poder Ejecutivo, por intermedio de su Ministerio de Justicia o equivalente, quien debe delinear parmetros mnimos para el diseo y la implementacin de esta poltica. Asimismo, puede asumir la carga de la ejecucin, puede delegar la responsabilidad de la misma en organismos descentralizados, o bien dejarla en manos de rganos locales, pero en todos los casos debe conservar siempre una funcin de control.

3. Planificacin e Implementacin
A. Planificacin en general
El desarrollo de una poltica integral sobre acceso a la justicia reclama, necesariamente, la articulacin en un mismo plan de actores, programas y recursos de diversa ndole, provenientes del propio Estado y tambin de las organizaciones sociales. Ello obliga a prestarle especial atencin a la planificacin de esa poltica. Esta planificacin debe hacerse en cada uno de los niveles en los cuales existe diferente competencia territorial, con la especificidad y grado de precisin propia de cada uno de ellos. El Plan Nacional, que establece las lneas generales de la poltica y le da una cierta unidad conceptual y metodolgica, permite luego planificaciones regionales y locales. Pero incluso en los casos en que un plan nacional no pueda ser formulado, ello no exime al Estado de la responsabilidad de llevar adelante un proceso de planificacin que en el futuro pueda convertirse en tal, y que en un primer momento est orientado al desarrollo y fortalecimiento de las acciones locales o regionales existentes. En los niveles de planificacin e implementacin, lo primero que se debe tener en cuenta es que planificar no significa expresar todo lo que uno deseara hacer y sealar el conjunto de recursos necesarios para hacerlos. Esa tarea -muchas veces necesaria para definir los objetivos finales- no es precisamente una tarea de planificacin. No obstante ello, el proceso mismo de planificacin vuelve a producir una segunda seleccin de objetivos ahora en relacin a los recursos disponibles. En otras palabras, podramos hablar de una primera aproximacin en abstracto en donde no existen recursos limitados, pergeada en un plano ideal. En una segunda fase y de acuerdo a los recursos disponibles, se lleva adelante una revisin de esta aproximacin ideal para formular una planificacin propiamente dicha con los recursos disponibles. Esta planificacin debe contemplar la implementacin y la definicin de etapas en el corto, mediano y largo plazo. Ello va a permitir evaluar su factibilidad y monitorear los resultados. La planificacin es una forma de realizar programas y acciones de un modo ordenado y realista, y no debe ser convertida en un proceso desgastante y artificial. Por ejemplo, en este manual se proponen tres reas de incidencia. Segn los niveles de trabajo, algunos podrn ser descartados sin una tarea completa de planificacin ya sea porque no son reas de relevancia a nivel local o regional, o bien porque un simple anlisis permite acotar el universo de las acciones o programas posibles, lo que no significa que se deban descartar programas y acciones rpidamente, muchas veces slo fundando ese rechazo en prejuicios, restricciones auto-impuestas o falta de creatividad. Esto es importante para no asumir el desgaste de una planificacin que nos lleva a resultados que son fcilmente reconocibles por un anlisis ms simple, ya que se genera descreimiento acerca del proceso de planificacin o lo convierte en una simple expresin de deseos que no se pueden cumplir. La correcta realizacin de este primer paso que delimita un primer horizonte de posibilidades de accin es tambin el primer paso de un proceso de planificacin general.

B. Planificacin Especfica
A partir de una primera etapa de planificacin general, comienza una etapa de la planificacin especfica orientada a determinar acciones concretas, realizadas en un lapso preciso y fundado en una estrategia. El proceso de planificacin permite obtener por lo menos los siguientes elementos:

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Captulo 4. Planificacin, monitoreo y evaluacin tos de demostracin, es decir, seleccionar y darle prioridad a aquellos programas que muestran que es posible cambiar y que visibilizan claramente sus aportes para mejorar la calidad del acceso. Una de las mayores dificultades que existe en la planificacin de programas que buscan articular recursos estatales y sociales es que se genera un gran abismo entre la comprensin del problema desde la perspectiva estatal (fuertemente influida por el universo de burocratizacin) y la perspectiva social (fuertemente influida por el escepticismo, el descrdito hacia el Estado y la impaciencia). En el proceso de planificacin se debe dedicar tiempo a establecer el lenguaje comn, la comprensin de ambas perspectivas y la superacin de las restricciones que surgen de esos dos modos de comprensin del problema. Muchas planificaciones suelen subestimar el costo de los pequeos problemas, ya sea porque se ha hecho una deficiente planificacin o porque emocionalmente cuesta admitir que problemas muy graves dependen de la posibilidad de resolver algunos ms pequeos, tales como la reasignacin de tareas de un empleado, la relocalizacin de una oficina, el cambio de horario, las condiciones materiales de la atencin al pblico, el mejoramiento en el trato, etc. Sin embargo, es necesario asumir estos pequeos problemas como puntos importantes porque suelen consumir buena parte de la energa de gestin. En definitiva, llevar adelante un proceso de planificacin que sea preciso y realista no es imposible, sobre todo si no se intenta utilizarlo para otros fines que no sean los de la planificacin en s misma (por ejemplo, para demostrar preocupacin por parte de las autoridades sin trasladar esa preocupacin a los hechos) y si se planifica sobre el suelo tan frtil como complicado de la realidad cotidiana, que es donde precisamente estn instalados los problemas que se pretende solucionar. La implementacin -siempre vinculada a la planificacin, especialmente a la planificacin especficamerece un prrafo aparte. Dada la gran variedad de dispositivos de acceso, tal como ya ha sido consignado, es necesario crear una instancia pblica de coordinacin que permita llevar delante de manera productiva los programas sealados.

a) Una seleccin precisa de los programas de trabajo (coherente con el primer horizonte de seleccin de programas) b) Un anlisis preciso de los recursos necesarios y de los modos de obtenerlos. c) Un diagnstico de las principales dificultades y los modos de superarlas. d) La atribucin de responsabilidades en las distintas dimensiones de gestin de esos programas. e) La identificacin de los puntos crticos que nos permiten corregir la gestin o visualizar su xito. Existe abundante literatura acerca de los pasos, los mtodos y las tcnicas especficas de planificacin que pueden ser utilizados en cada uno de los niveles. Sin embargo, dada las especiales caractersticas de las polticas de acceso a la justicia podemos sugerir tener en cuenta los siguientes puntos. La planificacin debe partir de la premisa de la existencia de entornos sociales inestables. Los programas de acceso a la justicia se fundan en la necesidad de responder al conjunto de malestares sociales que produce la conflictividad irresuelta. La planificacin debe tener en cuenta ese contexto, y evitar basarse en una visin artificial donde los distintos factores se ordenan fcilmente en un plano ideal. Asumir la existencia de un entorno inestable y sus inevitables consecuencias significa no tomar esos atributos como defectos de una realidad de la cual no se es responsable, sino como premisas para planificar ejercitando la capacidad de anticipar diversos escenarios, flexibilizando la gestin, generando mecanismos de construccin de acuerdos, etc. Como se trata de planificar acciones cuyos objetivos no son muy precisos (como lo sera, por ejemplo, la construccin de un edificio y la consecuente elaboracin de un plano) y que tienen altos componentes subjetivos vinculados a la percepcin de los conflictos, se debe propender a la utilizacin de mecanismos de planificacin participativa2, teniendo en cuenta tanto sus ventajas como sus desventajas. En los temas vinculados al acceso a la justicia -como ocurre con otros problemas de base o estructuralessuele instalarse una sensacin de resignacin frente la complejidad de la demanda y las dificultades para satisfacerla. Ello genera una de las ms fuertes restricciones a la hora de concitar adhesiones o convocar a organizaciones sociales. Por ello la planificacin debe ocuparse de un modo especial de los efec-

2 La planificacin participativa, si bien puede requerir ms tiempo y ms esfuerzo, muchas veces es preferible para legitimar desde el inicio los programas y acciones, y para que quienes deben ejecutarlos se apropien de dichos programas desde el primer momento. Sin embargo, y aunque se sugiere desarrollar este tipo de metodologas, siempre va a depender del contexto y de las urgencias de llevar adelante determinada medida en funcin tambin de la profundidad de las demandas.

Manual de polticas pblicas para el acceso a la justicia Esta instancia pblica de coordinacin puede asumir diferentes modalidades. Puede estar conformada por representantes de los Poderes del Estado junto con representantes de la sociedad civil. O bien esta tarea puede ser asumida por un solo Poder del Estado, en permanente comunicacin con los restantes. O tambin puede conformarse como una instancia exclusivamente estatal, que mantenga informados a los representantes de la sociedad civil.

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Cualquiera sea la forma que asuma, la necesidad de existencia de una instancia como la que presentamos se asienta en la tendencia a la fragmentacin y desarticulacin de los procesos de cambio. Y tambin en la importancia de visualizar un responsable (o varios, pero claramente identificados) de llevar adelante la poltica pblica de acceso a la justicia que se defina.

4. Modelos de gestin
La eficiencia de un sistema de acceso a la justicia, tanto en los niveles nacionales o estaduales como en el nivel local, reside en su capacidad de coordinar y articular las actividades de una multiplicidad de instituciones de carcter diferente, es decir, la capacidad de gestionar los temas que se le presentan. Por ello, corresponde proponer aqu algunos elementos necesarios para la organizacin de las tareas concretas de la gestin del sistema. En trminos generales, la gestin de un sistema de acceso a la justicia supone tomar en consideracin tres espacios diferentes que funcionan de manera simultnea: un espacio de orientacin e informacin que debe estar necesariamente centralizado, un espacio no judicial de tratamiento y resolucin de los conflictos que debe estar descentralizado en el territorio, y una esfera judicial de patrocinio jurdico gratuito para todos aquellos ciudadanos que lo necesiten, en especial para aquellos que pertenecen a los grupos ms vulnerables de la sociedad. Tambin es frecuente observar que estas instituciones desconocen la existencia de otras instituciones dedicadas a temas similares, lo cual redunda en una falta de eficiencia marcada a la hora de derivar casos. As, el servicio se resiente por doble va: externamente, ya que los usuarios no saben a qu servicio recurrir ya que la institucin a la que acuden ignora el servicio que prestan las otras instituciones, e internamente, porque muchas veces es el propio Estado el que tiene servicios duplicados, o bien se ofrecen los mismos servicios por parte de oficinas de distintos niveles estaduales (nacional, estadual, local), o tambin se superponen con organizaciones no gubernamentales que prestan el servicio en vez de fortalecerse en las reas de vacancia. Los problemas enunciados precedentemente son observables en muchos pases de la regin, y es por ello que la planificacin e implementacin de una poltica pblica de acceso a la justicia debe atender especialmente a la necesidad de contar con estos dos elementos: a) Un lugar que centralice la informacin sobre los lugares y los mecanismos disponibles, y que la publicite en forma visible y constante, a fin de que la poblacin reciba en tiempo y forma la orientacin y las herramientas necesarias para resolver conflictos de ndole diversa; y b) Mecanismos que aseguren la circulacin de informacin entre instituciones, para que puedan organizar externamente los servicios que prestan y no se superpongan o se conviertan en sobreabundantes, cuando por otra parte existen notables carencias. Estos mecanismos no se resuelven con voluntarismo, sino que deben ser instrumentados con previsin y eficacia a travs de las polticas del Estado. Una poltica posible es conformar una red de comunicacin e intercambio de informacin y experiencia entre las distintas instituciones. De este modo tam-

A. Orientacin e informacin
La planificacin e implementacin de un sistema de acceso a la justicia debe tener en cuenta, en primer lugar, la forma en que debe difundirse la informacin sobre su existencia en el conjunto de la poblacin potencialmente usuaria de los servicios de asesoramiento y patrocinio. En todo espacio local existen por lo general distintas instituciones gubernamentales y no gubernamentales que de una u otra manera brindan algn tipo de asesoramiento jurdico a los ciudadanos. En la mayora de los casos, este asesoramiento abarca algunos temas acotados pero, por motivos atendibles (falta de recursos materiales y humanos, etc.) rechaza la atencin de una gran cantidad de inquietudes y consultas.

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Captulo 4. Planificacin, monitoreo y evaluacin acceso a la justicia, lo cual permite brindar un servicio necesario para el ciudadano, cumplimentando obligaciones bsicas del Estado. Los objetivos de esta mesa de informacin pasan por brindar informacin al usuario para la proteccin de sus derechos, en forma inmediata y sin la necesidad de trasladarse grandes distancias. A.2 Red de instituciones de acceso a la justicia La organizacin de una red de instituciones de acceso permite realizar una tarea de articulacin entre las mismas, de la que hasta hoy carece la mayora de los pases de Amrica Latina. El relevamiento de los diferentes servicios existentes, ya sean gubernamentales o no gubernamentales, y su articulacin en una red de intercambios de informacin y de casos fluida y eficiente, mejora la calidad de los servicios ya que las derivaciones se realizan al sitio adecuado, aligerando la sobrecarga de trabajo y proporcionando informacin precisa al usuario, quien evita as tener que relatar su problema a una multiplicidad de funcionarios y personas, y logra conversar directamente con quien lo puede auxiliar en su situacin. La circulacin de informacin entre las instituciones permite optimizar la orientacin de los ciudadanos y evitar el problema de las derivaciones sucesivas, que llevan a las personas a recorrer diversos lugares vindose obligadas a exponer una y otra vez un conflicto para el cual muchas de las instituciones no tienen respuesta. Esta red optimiza, asimismo, el trabajo interno de cada institucin, toda vez que agiliza el sistema de derivaciones e impide la duplicacin innecesaria del trabajo de atencin. Como ejemplo de una experiencia existente al respecto, puede citarse el caso de la ciudad de Guaymalln, provincia de Mendoza, Argentina. Funciona all una Casa de Justicia promovida por el Ministerio de Justicia de la Nacin y ejecutada por las organizaciones no gubernamentales INECIP (Instituto de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales) y FAVIM, que brinda servicios de asesoramiento jurdico gratuito. Para poder realizar su tarea con eficiencia ha generado una red de derivaciones que le permite dar informacin consistente al usuario cuando la propia casa no puede resolver el caso que se le presenta. De este modo, los integrantes de esta red tambin se encuentran al tanto de que los casos derivados son aquellos que les competen.

bin podrn potenciarse las acciones sobre el conocimiento entre s de la labor que realicen. Asimismo tambin podr organizarse adecuadamente el sistema de derivaciones. En definitiva, deben existir al menos dos redes de informacin: una externa para consumo de los usuarios, construida por el Estado, que permita a stos saber a qu lugares pueden acudir para proteger sus derechos; otra interna para consumo de las instituciones prestadoras de servicios, elaborada por las propias instituciones que prestan los servicios (y que como ya vimos en muchos casos tambin son estatales), que les posibilitar informar a su vez al usuario y realizar las derivaciones que consideren pertinentes. A.1 Centralizacin de datos y mesa de informacin La articulacin de todos los servicios existentes de acceso a la justicia debe ser concebida como una obligacin del Estado, ya sea que stos sean prestados por el propio Estado o bien sean instrumentados a travs de organizaciones no gubernamentales, y en el caso de pueblos originarios que sean modos diversos y genuinos de administracin de justicia. En otras palabras, el Estado tiene la obligacin de generar condiciones de acceso a la justicia de todos sus ciudadanos; por ello debe centralizar la informacin para que el usuario pueda recurrir a un lugar visible y accesible en busca de asesoramiento, y pueda encontrar all una respuesta y una orientacin. La centralizacin de la informacin supone la realizacin de dos tareas fundamentales. En primer lugar, es necesario elaborar un listado completo de los servicios de acceso a la justicia existentes. Esta es una tarea compleja, ya que mucho de los servicios carecen de continuidad en el tiempo, lo que obliga a una tarea de actualizacin permanente. Asimismo, este listado debe contener informacin precisa sobre el tipo de servicio que presta cada institucin, ya que la oferta suele ser muy heterognea. En segundo trmino, el Estado debe generar los mecanismos necesarios para que esa informacin llegue a toda la poblacin, y garantizar as el acceso a las herramientas para la proteccin de sus derechos. La descentralizacin es un componente relevante de las polticas pblicas de acceso a la justicia. A mayor descentralizacin, mayor cercana con la poblacin y sus problemas y mayores probabilidades de contar con un servicio de mejor calidad. Es por eso que los Municipios, Alcaldas o Prefecturas deben contar con una mesa de informacin sobre servicios de

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B. Mecanismos no judiciales de resolucin de los conflictos

La segunda esfera importante dentro de un sistema de acceso a la justicia en el nivel local es la organizacin de una red de centros de atencin y gestin de los conflictos que garantice una oferta lo ms completa posible de mecanismo de tratamiento y resolucin de los conflictos de carcter no judicial. En cada ciudad existe, por lo general, una serie de instituciones que brindan distintos tipos de servicios vinculados a la resolucin de los conflictos (programas gubernamentales, organizaciones no gubernamentales, instituciones comunitarias, organizaciones tradicionales de las comunidades de los pueblos originarios, etc.). El problema es que cada una de ellas acta segn sus lgicas y sus tiempos, y muchas veces en un total desconocimiento de lo que hacen las otras. Es por eso que para la planificacin de una poltica pblica de acceso a la justicia en el nivel local es muy importante crear alguna instancia gubernamental de coordinacin de sus actividades, que permita conocer y difundir sus actividades, y tender a una especializacin que evite la superposicin de tareas y potencie as las caractersticas particulares de cada una de ellas. En el nivel nacional, esta coordinacin deber estar en la esfera del Ministerio de Justicia, el cual crear el espacio de encuentro, debate y consenso de actividades entre las distintas instituciones, y elaborar los mecanismos para que cada una de ellas cuente con los recursos necesarios para sostener su actividad. El Ministerio garantizar asimismo que esta articulacin se d en cada ciudad. Por otro lado, desde la instancia de coordinacin se perfeccionarn los mecanismos que faciliten la resolucin de los conflictos ciudadanos de forma no judicial, generando o modificando los instrumentos legales (leyes de mediacin, conciliacin) y facilitando los recursos para la efectiva implementacin de los mecanismos de resolucin no judicial de conflictos, priorizando en todo momento las formas que garanticen un sistema de proximidad para todos los ciudadanos.

C. Patrocinio jurdico gratuito

En cuanto al tratamiento de los conflictos que no han llegado a ser resueltos en instancias no judiciales, el Estado tiene la obligacin de proveer a los ciudadanos los instrumentos que garanticen su derecho de acceder a la justicia en sentido estricto, esto es, de acceder al sistema judicial. Ello significa ofrecer un sistema de patrocinio jurdico gratuito que, en principio, est disponible para todos los ciudadanos, aunque atendiendo tambin a dar prioridad a aquellos grupos ms vulnerables, tales como los nios, nias y adolescentes, las mujeres, etc. En concordancia con el tipo de organizacin adoptado por la mayora de los sistemas judiciales de la regin, el sistema de patrocinio jurdico gratuito deber ser organizado desde el Ministerio Pblico de la Defensa (o bien desde el sistema de Defensa Pblica en los casos en que el mismo est separado del Ministerio Pblico). La Defensa Pblica es la encargada de organizar un sistema que contemple las necesidades de todos los ciudadanos y brinde patrocinio jurdico gratuito en primer lugar a aquellos que no cuentan con los recursos necesarios para hacerlo mediante un patrocinio jurdico privado, es decir, pago. En tal sentido, es importante destacar que dicho patrocinio no debe limitarse a temas penales, donde la asistencia jurdica es una obligacin del Estado fijada por la normativa internacional, sino que debe incluir el patrocinio jurdico en temas de derecho civil en general, para auxiliar a la poblacin en la gestin judicial de la mayora de los conflictos que le ataen y preocupan. Esta esfera judicial de la resolucin de conflictos debe funcionar en forma articulada con la esfera de resolucin no judicial de los mismos, a fin de revisar aquellas situaciones que, aun habiendo llegado a instancia judicial, son pasibles de ser mejor resueltas en mbitos no judiciales.

5. Monitoreo y Evaluacin
Los usuarios del manual (quienes tienen a su cargo el diseo y formulacin de polticas pblicas de acceso a la justicia) deben poder, una vez que una poltica determinada junto con un programa especfico est siendo ejecutado, monitorear su marcha, tener claridad sobre cmo obtener los resultados y cmo medir su impacto.

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Captulo 4. Planificacin, monitoreo y evaluacin informes para no distorsionar las evaluaciones. Sin embargo, debe interpretarse correctamente cundo una variacin es significativa o no.

Para ello se requiere una evaluacin permanente de los recursos humanos y materiales, y sobre todo ir ajustando la oferta segn el mapa de grupos vulnerables y la demanda diagnosticada para obtener resultados acordes a lo establecido en la planificacin. El proceso de monitoreo puede comprender diversas fases, de acuerdo a cmo haya sido concebido el diseo original de la planificacin. As, 1) el establecimiento de parmetros, 2) la verificacin de la realidad con los planes, 3) la determinacin de las desviaciones, y 4) la determinacin del responsable de las desviaciones para proporcionar elementos de correccin, son algunas de las etapas que conforman dicho proceso. Asimismo, la evaluacin tambin puede integrar el proceso de monitoreo o constituirse como un proceso independiente.

Determinacin del responsable de las desviaciones para proporcionar elementos de correccin

El monitoreo no se lleva a cabo si no se toman las medidas correctivas cuando se producen desajustes. Necesariamente debe cumplirse la ltima fase en la cual se implementan las correcciones para evitar la comisin de los mismos errores en el futuro. En el caso de que no existan divergencias de la realidad con los planes, no se justifica la fase de la correccin. Siempre que se descubran variaciones importantes, stas exigen una accin inmediata y enrgica. La accin correctiva la ejercen quienes tienen autoridad sobre el proceso en curso. Puede implicar un cambio en la metodologa del programa en cuestin, o alguna modificacin en las acciones relevantes. Para un mximo de efectividad, el monitoreo debe ir acompaado de la responsabilidad individual. As tambin debe descubrirse la verdadera causa de la dificultad haciendo lo posible para eliminar el origen de la desviacin. De esta forma se obtiene una genuina cooperacin y ayuda, adems de una actitud favorable hacia la funcin de control. El proceso de control es un sistema que se retroalimenta y se autorregula. Se parte de la actividad, realidad o programa que se debe evaluar con el auxilio o utilizacin de parmetros. Efectuada la evaluacin se comparan los resultados con los planes. De esta operacin surgen -si existen- las desviaciones, sobre las cuales deben tomarse las medidas correctivas pertinentes para ser aplicadas nuevamente a la realidad o actividad de donde se parte. Es de hacer notar que en ocasiones es necesario reajustar la planificacin, cuando se evidencia un alejamiento de la realidad sobre la que se pretender incidir. Finalmente, en los procesos de control, el Estado debe tener la responsabilidad de monitorear los servicios prestados por las propias instancias gubernamentales y por las instituciones no gubernamentales. En todo este trabajo hemos destacado el trabajo de organizaciones de la sociedad civil y el que es llevado adelante por la comunidad. Es saludable que existan la mayor cantidad de "puertas de acceso a la justicia disponibles", pero alguien debe ser el responsable de ejercer algn tipo de monitoreo para garantizar la calidad del servicio que se presta. Esta responsabilidad tambin puede asumirla la instancia de coordinacin que describimos en el apartado de planificacin e implementacin, como un modo de dar coherencia a las diferentes etapas.

El establecimiento de parmetros

Son criterios frente a los cuales se pueden juzgar los resultados. Al planificar, el funcionario determina los objetivos que espera alcanzar. Para cada objetivo particular se determinan metas sobre, por ejemplo, cantidad de poblacin efectivamente atendida, tipos de consulta, nmero de conflictos resueltos, tipos de resolucin, etc. Para cada uno de los objetivos y metas establecidos en la planificacin, se expresan criterios o parmetros con los cuales se ejerce el monitoreo.

Verificacin de la realidad con los planes.

La segunda etapa del proceso de control corresponde a la comprobacin de las acciones. Despus de haber fijado los parmetros, el funcionario responsable debe comparar las acciones con dichos parmetros. El monitoreo es una funcin continua, independiente de la periodicidad con que se realice, y debe ser realizada ya sea por observacin directa del trabajo, o por la informacin que se recoge a tal efecto. El objetivo de esta verificacin es detectar las desviaciones y tomar las medidas correctivas para que en el futuro eviten la repeticin de esos mismos errores. A veces puede realizarse un monitoreo preventivo, para predecir probables desviaciones de los parmetros. No obstante, la etapa de verificacin logra una evaluacin del funcionamiento de los programas cotejndolos con los planes fijados.

Determinacin de las desviaciones.

Cuando se realiza la verificacin de la realidad con los planes, surge que muchas acciones que se llevan a cabo se encuentran alejadas de los patrones de medida. stas son llamadas desviaciones, variaciones, diferencias, divergencias, etc. Dentro de estas desviaciones existen las significativas y las triviales. Estas ltimas no deberan siquiera constar en los

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Objetivos
Este instrumento ser utilizado para relevar los datos que surjan de la observacin directa del funcionamiento de todos los servicios de acceso a la justicia existentes en la ciudad seleccionada, incluyendo tanto los oficiales como los no oficiales. En este trabajo consideraremos como "servicio de acceso a la justicia" a toda institucin (sea estatal, de la sociedad civil o de una comunidad en particular) que ofrezca a los ciudadanos cualquier tipo de asesoramiento, patrocinio letrado, mediacin, conciliacin u otra forma de intervencin orientada a resolver los conflictos jurdicos que se producen en el lugar. En otras palabras, se tomar como un "servicio de acceso a la justicia" a todo espacio institucional que sirva como instrumento para gestionar la conflictividad. A manera de ejemplo, algunas instituciones que pueden ser consideradas como servicios de acceso a la justicia son las siguientes: a) oficinas estatales (poder ejecutivo nacional, regional, local) de atencin a las vctimas o que brinden asesoramiento y/o asistencia letrada a la poblacin; b) oficinas de las alcaldas dedicadas a la asistencia y el patrocinio letrado, la mediacin o la conciliacin; c) juzgados de paz, juzgados de pequeas causas, etc.

) Anexos
d) organizaciones no gubernamentales dedicadas a la defensa de los derechos humanos, de las mujeres, de los enfermos de SIDA, de los consumidores, etc.; e) universidades y otras instituciones acadmicas; f) autoridades indgenas y organizaciones indgenas con funciones en materia de atencin y resolucin de conflictos, etc. (la lista no es exhaustiva, y puede incluir todo tipo de instituciones que sirvan a los fines expuestos); g) toda otra institucin que a nivel local en las ciudades estudiadas ofrezca algn tipo de servicio con las caractersticas antes descritas. El objetivo es identificar todas aquellas instituciones de carcter pblico (gubernamentales y no gubernamentales, estatales y comunitarias) que brindan algn tipo de asesoramiento y acompaamiento de los ciudadanos en temas administrativos o judiciales que comporten la realizacin de un derecho. Todas estas instituciones, tomadas en conjunto, puede ser analizadas como un sistema no formalizado de acceso a la justicia en una comunidad determinada, y la informacin que brinde la aplicacin de esta pauta de observacin servir tanto para analizar el funcionamiento de cada una de las instituciones observadas como, sobre todo, la forma en que se interrelacionan o no, se complementan o no, y las tensiones que presentan en su actividad concreta (qu atienden, que no atienden, reas de vacancia, sobre-ofertas, etc.).

Observacin de los servicios de acceso a la justicia

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Anexos b) Entrevistas informales. Para este relevamiento se utilizar tambin la realizacin de entrevistas informales o preguntas ocasionales a las personas que atienden el servicio, a fin de completar la informacin que no surge de la mera observacin. En los casos que sea necesario, se solicitar audiencia al personal directivo de la institucin a fin de recabar los datos faltantes. En esos casos, y para no duplicar el trabajo, en el mismo momento se formularn tanto las preguntas relativas a la presente Pauta 3 como las correspondientes a la Pauta 4, "Entrevista operadores"). No hay un nmero estipulado de entrevistas, ya que ellas sern realizadas en la medida de las necesidades del relevamiento de datos y con el objetivo de completar todos los items establecidos en la pauta de relevamiento que figura ms abajo.

Por todo ello, antes de comenzar con el trabajo de campo es muy importante realizar un mapeo exhaustivo de todas las instituciones de las caractersticas descritas que funcionan en la ciudad, a fin de abarcarlas en su totalidad.

Metodologa
Esta pauta requiere la aplicacin de dos tipos de mtodos de relevamiento de datos: a) Observacin no participante. La observacin no participante implica realizar una visita a cada una de las instituciones previamente seleccionadas, y permanecer all durante todo el horario de atencin al pblico. Si fuera necesario, la observacin se extender a dos jornadas. El objetivo de la observacin es relevar todos los datos necesarios para el conocimiento y la comprensin del funcionamiento de la institucin en la prctica.

Pauta de observacin
Datos generales 1. Nombre de la institucin: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Carcter de la institucin (oficina gubernamental, organizacin no gubernamental, organizacin de la comunidad indgena, etc.): . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3. Breve sntesis de las actividades actuales de la institucin: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................................................................................................................................ 4. Datos estadsticos producidos por la institucin. Describir el sistema de produccin de estos datos (quin es el responsable, con qu periodicidad se hace, etc.) y solicitar una copia de estos datos (en lo posible en soporte informtico) para acompaar con este formulario. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................................................................................................................................ Historia de la institucin 1. Fecha en que comenz a prestar servicio a la comunidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. Breve historia de la institucin (cmo surge, cmo se crea, de quin depende, cmo fue cambiando a travs de los aos, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................................................................................................................................ ............................................................................................................................................ Recursos de la institucin 1. Recursos financieros con los que cuenta la institucin (presupuesto, donaciones de la comunidad) ............................................................................................................................................

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2. Recursos humanos con los que cuenta la institucin (estructura de los rganos de direccin, cantidad y jerarqua de los empleados con salario, cantidad de voluntarios, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................................................................................................................................ 3. Recursos tecnolgicos (computadoras, telfonos, fotocopiadora, fax, etc.) ............................................................................................................................................ Facilidades para el acceso y espacios para la atencin al pblico 1. Ubicacin geogrfica dentro de la ciudad: centro/periferia, descripcin del lugar, etc. ............................................................................................................................................ 2. Descripcin de las condiciones de acceso a la sede de la institucin (cantidad y frecuencia de medios de transporte que conducen hasta all, etc.) ............................................................................................................................................ 3. Descripcin de las condiciones de acceso al edificio (si tiene puerta a la calle, rampa para personas con discapacidades fsicas, ascensores, escaleras, obstculos fsicos, etc.) ............................................................................................................................................ 4. Descripcin de la informacin sobre la forma de acceso a la institucin (carteles, sealizaciones, mesas de informes, etc.) ............................................................................................................................................ 5. Tamao aproximado de la sede de la institucin ............................................................................................................................................ 6. Sala de espera: 6.1. Tamao aproximado de la sala de espera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6.2. Descripcin de la sala de espera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Estimacin de los tiempos de espera ............................................................................................................................................ 8. Lugares de atencin al pblico 8.1. Cantidad de lugares para la atencin al pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.2. Dimensiones de los lugares destinados a la atencin al pblico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8.3. Descripcin de los lugares de atencin al pblico (privacidad, asientos, etc.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ................................................................................................................................ Atencin al pblico 1. Descripcin de la forma de atencin al pblico: cmo se organiza la atencin, quin atiende a las personas, dnde se las atiende, cmo se las atiende, cmo se distribuyen los casos, etc. ............................................................................................................................................ 2. Descripcin de las tareas que incluye el asesoramiento y/o patrocinio: cantidad de entrevistas con las personas que solicita el servicio, cantidad de veces que se lo acompaa a hacer trmites, sistema de seguimiento de los casos, etc. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................................................................................................................................ 3. Cantidad total de personas de la institucin que atienden consultas y/o que llevan casos (describir las jerarquas, si las hubiera) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................................................................................................................................

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Anexos

4. Cantidad de personas que atienden consultas en forma simultnea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5. Cantidad de horas diarias dedicadas a la atencin de consultas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6. Cantidad de das por semana dedicados al asesoramiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7. Cantidad de personas que llegan solicitando los servicios de la institucin: Por da . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Por mes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Por ao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Perfil de las consultas 1. Cantidad de solicitudes que no se atienden. Especificar causas del rechazo. ............................................................................................................................................ 2. Cantidad de solicitudes que se derivan a otras instituciones. Especificar adnde son derivados y describir la red de derivaciones que utiliza la institucin. ............................................................................................................................................ 3. Cantidad de solicitudes que se atienden en la institucin. Desglosar la cantidad de casos en que se brinda asesoramiento y la cantidad de casos en que se brinda patrocinio letrado. ............................................................................................................................................ 4. Cantidad total de casos que se asesoran y/o patrocinan en la institucin, segn tipo de conflicto. ............................................................................................................................................ 5. Descripcin de los casos que se atienden en la institucin, clasificados segn el motivo del conflicto que les dio origen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ............................................................................................................................................ Observaciones del/la relevador/a (Se sugiere agregar todo dato que no est consignado en la pauta de observacin pero se considere necesario para conocer las caractersticas y el funcionamiento de la institucin). ............................................................................................................................................ ............................................................................................................................................ ............................................................................................................................................ ............................................................................................................................................

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Entrevista a operadores
Objetivos
Este cuestionario tiene como objetivo principal obtener informacin acerca de las percepciones que tienen los operadores de los servicios de acceso a la justicia respecto de las demandas de justicia de la poblacin local. Para ello, se busca recolectar datos sobre los siguientes puntos: a) Las caractersticas de la poblacin que se acerca a las diferentes instituciones locales a solicitar ayuda para garantizar la realizacin de sus derechos. b) Los conflictos que se producen a nivel local, su intensidad y su frecuencia, y los derechos que ellos afectan. c) Las respuestas que las instituciones locales brindan a estas demandas de la poblacin.

Metodologa
La entrevista es de carcter annimo, y slo debern consignarse los datos del entrevistado que figuran en la tabla que aparece ms abajo. Se realizarn por lo menos dos (2) entrevistas en cada una de las instituciones observadas. En lo posible, deber entrevistarse a una persona integrante de los cuerpos directivos o personal jerrquico y a un/a empleado/a o un/a voluntario/a. El cuestionario es de carcter general, y en la medida de lo necesario el/la entrevistador/a deber adaptarlo a la situacin particular, teniendo en cuenta la informacin que cada persona entrevistada pueda proporcionar. Por ejemplo, al integrante de los cuerpos directivos o personal jerrquico de la institucin se le preguntarn las cifras generales de cantidad y tipo de casos atendidos, en tanto que al empleado/a o voluntario/a se le pedirn precisiones sobre los casos que l atiende en forma personal.

Cuestionario de entrevista
1. Datos de la persona entrevistada Sexo Edad Profesin Institucin Cargo Empleado o voluntario? 2. Descripcin de las caractersticas socio-econmicas, de edad y sexo, tnicas, lugar de residencia, etc. de las personas que vienen a consultar a la institucin. ............................................................................................................................................ 3. Cules son los conflictos que motivan las consultas? Tipo de conflicto Conflictos familiares Conflictos con vecinos Conflictos de tierras Conflictos con los poderes Robo o hurto Homicidio Otros (especificar) SI/NO Cantidad mensual

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Anexos

Observaciones (consignar en detalle todas las apreciaciones de la persona entrevistada acerca de las caractersticas de los conflictos que motivan las consultas) ............................................................................................................................................ 4. Cantidad de consultas que la persona entrevistada atiende personalmente por da, por semana y por mes. ............................................................................................................................................ 5. Del total de consultas atendidas por la persona entrevistada en un da, cules son los temas de consulta ms frecuentes? ............................................................................................................................................ 6. De las consultas atendidas, qu porcentaje corresponde a poblacin indgena? Cuenta la institucin con recursos especiales para la atencin de estas personas (traductores, antroplogos, etc.)? ............................................................................................................................................ 7. Qu cantidad de esas consultas son atendidas en la institucin? Cuntas son rechazadas? Cuntas se derivan a otras instituciones? ............................................................................................................................................ 8. Por qu motivos se deriva o se rechaza una consulta? ............................................................................................................................................ 9. Conoce otros lugares donde estas consultas puedan ser atendidas? Cules son? ............................................................................................................................................ 10. De los casos que la persona entrevistada atiende, algunos vienen derivados de otros servicios? Cuntos? ............................................................................................................................................ 11. Considera usted que su institucin cuenta con los recursos necesarios para una atencin adecuada de las consultas? Cules tiene y cules le faltan? ............................................................................................................................................ 12. Cules son las respuestas de esta institucin a los casos recibidos? Se inicia un litigio, se aplica un castigo, se concilia, se brinda asesoramiento, se brinda patrocinio letrado, etc.? (Agregar todas las alternativas mencionadas por las personas entrevistadas) ............................................................................................................................................ 13. Tiene usted conocimiento de la existencia de mecanismos de solucin de conflictos diferentes a los de la administracin de justicia oficial? Describir. ............................................................................................................................................ 14. Observaciones finales (agregar toda la informacin recabada en la entrevista por fuera del cuestionario precedente) ............................................................................................................................................

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Entrevista pblico usuario

Objetivos
Este instrumento de recoleccin de datos tiene por finalidad obtener informacin primaria de carcter cualitativo sobre las percepciones de los ciudadanos respecto de la accesibilidad y el funcionamiento de los servicios de justicia existentes en la ciudad. La misma deber ser complementada con la informacin surgida de los registros oficiales, a fin de tener un panorama amplio sobre las formas concretas de gestin de la conflictividad en la comunidad estudiada y de las respuestas existentes.

Metodologa
Entendemos por pblico usuario a todas aquellas personas que, con el objetivo de resolver sus conflictos, recurren a cualquiera de las instituciones gubernamentales o no gubernamentales dedicadas a facilitar el acceso a la justicia y garantizar el respeto de los derechos de los ciudadanos. Para la realizacin de las entrevistas al pblico usuario se dedicar un total de tres (3) das de trabajo de campo para cada institucin analizada. Durante esos tres das, la persona encargada de realizar las entrevistas permanecer en la institucin a lo largo de todo el horario de atencin al pblico, y durante ese tiempo entrevistar a todas las personas que se acerquen a realizar consultas y/o requerir los servicios de la institucin. Si la concurrencia de pblico fuera muy grande, el trabajo de campo ser realizado por tantos entrevistadores como sea necesario.

Cuestionario de entrevista
1. Datos del entrevistado Sexo Edad N de hijos Pas de nacimiento Provincia/departamento de nacimiento Lugar de residencia actual Oficio o profesin Empleo u ocupacin actual Grupo tnico Nivel educativo alcanzado 2. Cul es el problema que lo ha motivado a acercarse a esta institucin a realizar una consultas o buscar una solucin? Problemas de tierras Problemas de documentacin u otro trmite administrativo Conflictos familiares Conflictos con vecinos Robo o hurto Homicidio Otros (especifique)

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Anexos

3. Hacer un breve relato del problema referido como motivo de consulta, expresado en los trminos en los que la persona entrevistada lo explica. ............................................................................................................................................ 4. Qu gravedad le atribuye a su problema? (marcar con una cruz) Problema poco grave Problema grave Problema muy grave 5. Es la primera vez que consulta aqu por este problema? En caso de respuesta negativa, indicar qu cantidad de consultas previas ha realizado y en qu fechas (aproximadas) lo ha hecho. ............................................................................................................................................ 6. Concurri antes a otras instituciones buscando resolver este mismo problema? Institucin Polica Justicia de Paz Alcalde Consejo de ancianos de la comunidad Lderes comunitarios Organizaciones de la Comunidad Otros (especificar) SI/NO Fecha

7. Ha utilizado este servicio con anterioridad para solucionar otros problemas? Cuntas veces y por qu tipo de problemas? ............................................................................................................................................ 8. En caso de tener un problema menos grave que el actual, en qu institucin buscara la solucin? Por qu? ............................................................................................................................................ 9. Cmo califica la atencin recibida en este servicio? (marcar con una cruz) Excelente Muy buena Buena Regular Mala 10. El servicio es gratuito o ha tenido que pagar por algn trmite? En caso afirmativo, indicar qu tipo de trmite tuvo pagar y cunto pag. ............................................................................................................................................ 11. Cmo se enter de la existencia de este servicio? (marcar con una cruz) Medios de comunicacin Familiares o vecinos ONGs u oficinas del estado Otra (especificar)

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12. Cunto tiempo le llev llegar desde su casa hasta el servicio? Qu medio de transporte utiliz? Cunto dinero tuvo que gastar en el viaje? ............................................................................................................................................ ............................................................................................................................................ 13. Ha sido bien tratado en la institucin? Se ha sentido respetado? Han comprendido el idioma en que usted habla? Le han dado apoyo psicolgico? ............................................................................................................................................ ............................................................................................................................................ 14. Describa las herramientas que ha recibido en esta institucin para resolver su problema (mecanismos de conciliacin, asistencia letrada, atencin psicolgica, etc). ............................................................................................................................................ ............................................................................................................................................